"Oficialistas y diputados": las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina

"Oficialistas y diputados": las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la ArgentinaAuthor(s): Ana Maria MustapicSource: Desarrollo Económico, Vol. 39, No. 156 (Jan. - Mar., 2000), pp. 571-595Published by: Instituto de Desarrollo Económico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/3455833Accessed: 03/06/2009 16:16

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DESARROLLO ECON6MICO, vol. 39, NQ 156 (enero-marzo de 2000)

"OFICIALISTAS Y DIPUTADOS": LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO

EN LA ARGENTINA

ANA MARIA MUSTAPIC**

Introducci6n

Los principales problemas del presidencialismo, como lo testimonia el abundante y rico debate promovido por Juan Linz hacia fines de los '80, tienen por locus las relaciones Ejecutivo-Legislativo1. El presidencialismo, al generar un sistema de doble autoridad democratica-el presidente y los legisladores son elegidos en forma popular e independiente- y descansar en el mandato fijo, no incentiva, segun el autor, la cooperacibn entre ambas ramas de gobierno. Mas bien, se trata de un r6gimen proclive asuscitarconflictos entre presidente y Congreso, poco flexible frente alas crisis y capaz de generar situaciones de paralisis institucional, factores todos en condiciones de afectar seriamente la estabilidad democratica.

En materia de riesgos para la continuidad democratica que hipoteticamente el presidencialismo estaria menos pertrechado para resolver, la experiencia de los dos gobiernos que consideraremos, el de Ral R. Alfonsin (1983-1989)y Carlos S. Menem (1989-1995), los tuvieron si no en abundancia cuanto menos en gravedad. Para empezar, ninguno de los dos presidentes dispuso de mayoria absoluta o, lo que es lo mismo, quorum propio en el Congre- so. El presidente Alfonsin enfrento un Senado controlado por la principal fuerza de oposicion, el Partido Justicialista (PJ) y, luego de las elecciones legislativas de 1987, su partido, la Union Civica Radical (UCR), perdi6 tambien la mayoria absoluta en la Camara de Diputados. Su presidencia se desarroll6, asi, en un marco cercano al "gobierno dividido", esto es, una

* Una versi6n preliminar de este trabajo fue presentada en el seminario: Legislatures in Latin America: Comparative Perspectives, Centro de Investigaci6n y Docencia Econ6mica (CIDE), M6xico, 6-7 de febrero, 1998. Agradezco los comentarios y sugerencias de Scott Morgenstern, Natalia Ferretti y Juan Carlos Torre, como asimismo a un comentarista an6nimo de la presente versi6n.

** CONICET - Universidad Torcuato Di Tella. [ S UTDT / Mirones 2177 / 1428 Buenos Aires / Argentina / e 4784-0084 / Fax: (54 11) 4784-0089 / E-mail: <[email protected]>.]

1 Juan LINZ: "Democracia presidencialista o parlamentaria, ,hay alguna diferencia?", en CONSEJO PARA LA CONSOLDACION DE LA DEMOCRACIA: Presidencialismo vs. parlamentarismo: Materiales para el estudio de la Reforma Constitucional (Buenos Aires, Eudeba, 1988); una versi6n ampliada del mismo articulo en ingl6s y comentarios criticos y a favor de los argumentos de Linz se encuentran en Juan LINZ y Arturo VALENZUELA (eds.): The Failure of Presidential Democracy (The Johns Hopkins University Press, 1994). Vease tambien Larry DIAMOND y Marc F. PLATTNER: The Global Resurgence of Democracy (Johns Hopkins University Press, 1993), y Scott MAINWARING y Matthew S. SHUGART: "Juan J. Linz: presidencialismo y democracia. Una revisi6n critica", Desarrollo Econ6mico, N" 135, vol. 34, octubre-diciembre, 1994.

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situacibn donde el control de una o las dos Camaras del Congreso esta en manos de la oposicion. Por su parte, el presidente Menem no cont6 a lo largo de su primer mandato con mayoria absoluta en la Camara de Diputados. Asimismo, los dos gobiernos atravesaron por situaciones de grave crisis. Ademas de las sublevaciones militares de 1987, 1988 y 1990, la mas dramatica por sus repercusiones societales fue, sin duda, la crisis hiperinflacionaria de 1989 y, en menor medida, la de 1990. Pues bien, a pesar de estos desafios, la continuidad democratica no estuvo en juego. ,De qu6 modo se resolvieron, entonces, la relaciones Ejecutivo-Legislativo bajo las dos presidencias democraticas sucedidas entre 1983 y 1995? El proposito de este trabajo es tratar de responder a esta pregunta. Entre las posibles vias de entrada que ofrece el tema elegimos una que, a nuestro juicio, ha sido abordada solo de manerasomera. Se tratade ladisciplina partidaria. Parajustificarestaeleccion comenzaremos justificando que es lo que dejamos de lado.

En primer lugar, no abordaremos el presidencialismo argentino con la preocupacion puestaen laestabilidad democraticacomo lo hizo J. Linzal comparar regimenes presidenciales y parlamentarios. La experiencia que analizaremos, como vimos en el parrafo anterior, nos sugiere desistir de dicho encuadre. De todos modos, consideramos que, si bien controvertible en algunos aspectos, el argumento central de Linz continuasiendo valido: estructuralmente, el presidencialismo posee tendencias inherentes a la inercia y paralisis institucional. Entendemos, sin embargo, que para que estos riesgos del presidencialismo afecten la estabilidad democratica es preciso que exista simultaneamente una alternativa viable a la democracia misma, tipicamente, la alternativa autoritaria. Si esta no se vislumbra en el horizonte, la pregunta que debe plantearse es como los actores se acomodan o que tipo de soluciones encuentran o imaginan en el marco de las reglas de juego existentes y con que implicancias para el funcionamiento del regimen. Desde esta perspectiva, no es que la paralisis institucional deje de ser un problema para los regimenes presidenciales sino el peligro de que lo sea constituye un factor destinado a afectar el comportamiento de los actores decisivos. En otros t6rminos, presidente y legisladores saben de los riesgos del inmovilismo y actuaran en consecuencia. Es por esta razon que preferimos partir del presupuesto de que la dinamica de gesti6n del gobierno bajo los regimenes presidenciales gira en torno de la bOsqueda de estrategias que logren superar el problema de la paralisis institucional.

En segundo lugar, nuestro trabajo es de naturaleza descriptiva e idiosincrasica. Por un lado, encuentra su motivacion en el entorno mas inmediato y singular de la politica argentina; por otro, procuramos tan solo tratar de entender como son las relaciones Ejecutivo- Legislativo en este pais. De todos modos, por tratarse de un tema que ha suscitado diferentes desarrollos teoricos, confiamos poder realizar tambien algOn aporte en esta direccion. Aun descriptivo, el enfoque institucional que adoptamos se nutre de las contribuciones ofrecidas en este campo por otros colegas, por lo que el dialogo con ellos, a veces explicito otras veces implicito, es ineludible2.

La disciplina partidaria

Entre las principales variables que inciden sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo, la literatura especializada apunta sobre todo a dos: los poderes legislativos del presidente y los

2 Una revisi6n de parte de los ultimos trabajos centrados en America Latina se encuentra en Barry AMES: "Approaches to the Study of Institutions in Latin American Politics", Latin American Research Review, vol. 34, N9 1, 1999.

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poderes partidarios3. A partir de la primera de ellas, S. Mainwaring y M. Shugart proponen una clasificacibn de los regimenes presidenciales segun el modo en que las constituciones nacionales asignan al ejecutivo los poderes de veto, veto parcial, decreto y temas exclusivos de legislaci6n4. Los autores identifican, asi, cuatro tipos de autoridad legislativa presidencial. Empezando por los ejecutivos que concentran mayor nOmero de atribuciones, distinguen entre los ejecutivos potencialmente dominantes, los proactivos, los reactivos y los potencialmente marginales5. El hecho de que los autores utilicen el adjetivo "potencialmente" para calificar a los ejecutivos dominantes y marginales revelan que los recursos legislativos no son decisivos por si mismos sino que encierran un conjunto de virtualidades que solo se despliega en el marco de la particular interaccibn que se establezca entre el ejecutivo y el legislativo. Es aqui que cobra relevancia la segunda variable mencionada, los poderes partidarios del presidente, referida al apoyo parlamentario y el nivel de disciplina partidaria.

Sobre este Oltimo punto se ha escrito que la peor combinacion para el presidencialismo se encuentra en un sistema multipartidista fragmentado con partidos indisciplinados6. El presidente no solo no posee mayoria propia en el Congreso -deberia apoyarse en una coalici6n- sino que enfrenta ademas el comportamiento imprevisible de los legisladores. Para algunos autores, el paradigma lo ofrece el presidencialismo brasileho7. En el caso argentino, a pesar del formato basicamente bipartidista del sistema de partidos, los presidentes, y en particular Alfonsin, no contaron con mayoria absoluta en el Congreso. Si este es de por si un desafio para el funcionamiento del gobierno, se agrava aun mas cuando el presidente no puede descansar en el comportamiento disciplinado de sus legisladores. De esto depende justamente la posibilidad de construir coaliciones, ya sea permanentes o ad hoc, para evitar el inmovilismo. En consecuencia, una cuesti6n previa que debe ser despejada es el nivel de disciplina de los partidos, en particular, del partido de gobierno.

En nuestra opini6n, el modo en que se ha abordado el tema de la disciplina partidaria es insuficiente, tanto por el lado del indicador como por el lado de la explicaci6n. El indicador utilizado es la votaci6n nominal. Asi, el analisis de las votaciones nominales realizado por Mark Jones, el Onico que se ha ocupado del tema, le permite concluir que el nivel de disciplina de los partidos politicos argentinos es alto8. Sin embargo, no es esta la impresion que un observador atento recoge cuando repara, por ejemplo, en las vicisitudes de algunas de las politicas de reforma estructural impulsadas por el presidente Menem o el alto nOmero de decretos de necesidad y urgencia sancionados durante su gobierno. A nuestro juicio, la principal debilidad de utilizar solo las votaciones nominales es que no captura el proceso de

3 Matthew SHUGART y John M. CAREY formulan esta distinci6n en: Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (Cambridge University Press, 1992). Vease tambien Scott MAINWARING y Matthew S. SHUGART: Presidentialism and Democracy in Latin America (Cambridge University Press, 1997).

4 Scott MAINWARING y Matthew SHUGART: "Presidentialism and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate", en MAINWARING y SHUGART, op.cit.

5 Ibid. ant., pag. 49. 6 Scott MAINWARING: "Presidentialism, Multipartism and Democracy: The Difficult Combination", Comparative

Political Studies, vol. 26, N9 2, 1993. 7 Scott MAINWARING: "Multipartism, Robust Federalism, and Presidentialism in Brazil", en MAINWARING y

SHUGART, op.cit. Trabajos recientes de polit6logos brasileios ponen en cuesti6n la hip6tesis de Mainwaring referida a la indisciplina de los legisladores brasilenos. Vease Fabiano SANTOS: "Patronagem e Poder de Agenda na Politica Brasileira", Dados, vol. 40, N? 3, 1997, y Argelina CHEIBUB FIGUEIREDO y Fernando LIMONGI: "Presidential Power, Legislative Organization, and Party Behavior in Brazil" (de pr6xima aparicion en Comparative Politics).

8 Mark JONES: "Party Discipline in Argentine Congress", paper presentado en el Seminario: Legislatures in Latin America: Comparative Perspectives, Centro de Investigaci6n y Docencia Econ6mica (CIDE), Mexico, 6-8 de febrero de 1998.

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produccibn de la disciplina, es decir, los mayores o menores costos en los que se incurren para que presidente y legisladores converjan sobre una politica determinada9. En consecuencia, se pierde de vista el hecho de que en los regimenes presidenciales la producci6n de la disciplina se encuentra incorporada en el proceso legislativo mismo. Entre sus dispositivos se pueden mencionar, entre otros, los vetos, las insistencias, las distintas modalidades a traves de las cuales los legisladores hacen conocer sus puntos de vista al Ejecutivo y a sus pares, como, en el caso argentino, los dictamenes de comisibn -de mayoria y minoria-, las disidencias, las observaciones, los proyectos de resoluci6n o declaracibn del Congreso, etcetera.

En cuanto a los factores explicativos, la principal variable ha sido el sistema electoral. Se ha sostenido que los sistemas que aseguran a los partidos el control de la nominaci6n de los candidatos y el control del orden en la lista tienden tambien a asegurar al liderazgo del partido el control sobre el comportamiento de los legisladores10. El sistema de lista cerrada y bloqueada utilizado en la Argentina es uno de dichos dispositivos ya que garantiza a los partidos el control de la nominacibn. Sin embargo, el presupuesto basico de esta linea de analisis, a saber, los legisladores tienden a comportarse disciplinadamente cuando sus chances de reeleccion dependen del control que ejerce el partido sobre la nominacion, no se sostiene. La tasa de reelecci6n de los legisladores argentinos es baja; oscila entre el 19 y el 27 %11. De todos modos, es posible reemplazar este presupuesto por el de carrera politica. En este caso, los legisladores acatan las directivas del liderazgo del partido porque de ello depende su carrera partidaria. Sobre este punto nos interesa remarcar lo siguiente. No esta en discusion que el Onico modo de hacer carrera politica en la Argentina es a traves de los partidos politicos. La legislaci6n les otorga el monopolio de la representaci6n; no existen candidatos independientes. Sin embargo, al colocar el acento s6lo en el legislador y su interes por la carrera politica se deja de lado el hecho de que el partido necesita de su continua participaci6n para sobrevivir en tanto organizaci6n. Por ejemplo, es sabido que el sistema de representacibn proporcional vigente en la Argentina con unabarreradel 3 % para la elecci6n de legisladores tiende afavorecer la fragmentaci6n de los partidos politicos. Esta posibilidad deberia ser una preocupaci6n para el liderazgo del partido interesado en mantener la organizaci6n. Ciertamente, no es una cuesti6n que se resuelva a traves de mecanismos de control ya que las posibilidades de crear otro partido donde proseguir la carrera politica estan dadas y las restricciones legales para hacerlo son minimas. El surgimiento del Frepaso en el escenario politico argentino de los '90 es un ejemplo. Por esta razon, consideramos pertinente introducir como variable los partidos politicos del modo en que lo hace Angelo Panebianco, es decir, como organizaciones cuyas posibilidades de supervivencia estan vinculadas con su capacidad de distribuir incentivos selectivos y colectivos12.

Teniendo en cuenta las limitaciones que acabamos de sefalar, el punto de partida de este trabajo es que la disciplina partidaria no esta dada sino que es preciso producirla. Argumentaremos, en primer lugar, que el conjunto de incentivos que provee el sistema institucional presidencial y la estructura organizativa de los partidos politicos argentinos otorga a los legisladores un margen de autonomia en condiciones de limitar el liderazgo del

9 Sobre las limitaciones de la votaci6n nominal como indicador, vease Barry AMES: The Deadlock of Democracy in Brazil (en prensa, Ann Arbor, MI, University of Michigan Press, 2000), especialmente cap. 7.

10 Sobre el efecto de las leyes electorales y el numero y disciplina de los partidos, v6ase Scott MAINWARING y Matthew SHUGART: "Presidencialismo y sistema de partidos en America Latina", Postdata 3-4, agosto, 1998.

11 Sebastian SAHIEG: "Las instituciones politicas argentinas y su reforma: una agenda de investigaci6n", Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI), Documento de Trabajo N? 1, 1997.

12 Angelo PANEBIANCO: Modelos de partidos, Alianza, Madrid, 1990.

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presidente. De aqui, entonces, la necesidad de producir la disciplina. En segundo lugar, sostendremos que la capacidad de los partidos de distribuir incentivos selectivos y colectivos y la mecanica de competencia bipolar colocan limites al comportamiento independiente de los legisladores. Favorecen, asi, la posibilidad de lograr la disciplina. Dadas estas caracteristicas, las relaciones Ejecutivo-Legislativo est6n destinadas a exhibir un patr6n oscilante en el que se combinan rasgos del presidencialismo y del parlamentarismo.

La exposici6n de nuestro trabajo se organiza del siguiente modo. La primera seccion esta destinada a presentar los factores que favorecen la autonomia de los legisladores. Haremos referencia a los rasgos macroinstitucionales del regimen presidencial argentino y a la estructura organizativa de los partidos politicos y los mecanismos de seleccibn de candidatos. En la segunda seccibn, tomando como referencia el proceso legislativo, presentaremos un conjunto de indicadores que dan cuenta de la producci6n de la disciplina. En la tercera, abordaremos el papel de los partidos y el sistema de partidos y los incentivos a su alcance para restringir el comportamiento independiente de los legisladores. La cuarta parte estA destinada a evaluar el papel del Congreso y, en la Oltima, expondremos nuestras conclusiones acerca de las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina.

1. Los incentivos para la autonomia

1. El diseno constitucional: la "centralidad" limitada del Poder Ejecutivo

El regimen presidencial argentino ha sido calificado por algunos autores como "hiperpresidencialista"13. En apoyo de esta caracterizaci6n se hace referencia tanto a las importantes atribuciones constitucionales del presidente como a ciertos desarrollos histbricos, en particular, las debilidades del federalismo argentino y la tendencia de los dos principales partidos politicos a generar liderazgos carismaticos. De acuerdo con esta linea de interpretaci6n, estos factores contribuyeron a centralizar y concentrar el poder en el Ejecutivo y a debilitar las atribuciones del Congreso que qued6, asi, en una posici6n subordinada a las directivas del presidente. En esta secci6n queremos mostrar que a pesar del lugar preeminente que ocupa la presidencia en el proceso politico argentino, el papel del Congreso es mas relevante de lo que la perspectiva "hiperpresidencialista" supone. Con ese objetivo, tomaremos como punto de partida el proceso constituyente de 1853 y el papel asignado al Ejecutivo y al Congreso en el sistema institucional argentino.

Es sabido que los regimenes democraticos estan atravesados por la tensibn existente entre representar y gobernar. Desde este punto de vista, resulta incontestable afirmar que los presupuestos prescriptivos que inspiraron al constitucionalismo argentino privilegiaron la capacidad de gobernar. Tras la caida del orden colonial, el proceso de reemplazar la autoridad de la corona espanola por una propiafue repetidamente frustrado por innumerables conflictos regionales, sediciones y guerras. En consecuencia, los constituyentes argentinos debieron hacerse cargo ante todo de los peligros de la anarquia. Una preocupacion central fue dotar de capacidad de decision a los nuevos gobiernos, permanentemente jaqueados por los liderazgos locales que desafiaban el monopolio del uso de la fuerza y la integridad territorial del incipiente estado argentino. El problema se trato de resolver con la creaci6n de un Poder Ejecutivo fuerte.

13 Vease, por ejemplo, Carlos S. NINO: "El hiperpresidencialismo argentino y las concepciones de la democracia", en Carlos NINO et al.: El presidencialismo puesto a prueba, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992.

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Juan Bautista Alberdi, cuya obra ejercid gran influencia en los debates de la Asamblea Constituyente de 1853, distingui6 dos momentos en el desarrollo del constitucionalismo hispanoamericano luego de la independencia:

"En la primera epoca constitucional se trataba de debilitar el poder hasta lo sumo, creyendo servir de ese modo a la libertad. La libertad individual era el grande objetivo de la revoluci6n que veia en el gobierno un elemento enemigo, y lo veia con raz6n porque asi habia sido bajo el regimen destruido. Se proclamaban las garantias individuales y privadas, y nadie se acordaba de las garantias pOblicas, que hacen vivir a las garantias privadas. Este sistema, hijo de las circunstancias, lleg6 a hacer imposible... el establecimiento del gobierno y del orden. Todo fue anarquia y desorden, cuando el sable no se erigi6 en gobierno por si mismo... Pero hemos venido a tiempos y circunstancias que reclaman un cambio en el derecho constitucional sudamericano, respecto a la manera de constituir el poder ejecutivo. Las garantias individuales proclamadas con tanta gloria, conquistadas con tanta sangre, se convertiran en palabras vanas, en mentiras relumbrosas, si no se hacen efectivas por medio de las garantias publicas. La primera de estas es el gobierno, el poder ejecutivo revestido de la fuerza capaz de hacer efectivos el orden constitucional y la paz, sin las cuales son imposibles la libertad, las instituciones, la riqueza, el progreso" 14.

La creaci6n de un poder ejecutivo vigoroso respondid a una percepcion compartida acerca de los desafios de la epoca15. Comparado con su par de Estados Unidos, cuya constituci6n, entre otras, fue tomada como modelo, el Ejecutivo argentino se distingui6 tempranamente por tres atribuciones: la declaracibn del estado de sitio, la intervencion federal y la iniciativa legislativa. Las dos primeras fueron al encuentro del mismo problema: asegurar recursos al gobierno central para hacerfrente a la resistencia que pudieran oponer las fuerzas politicas provinciales. "Chile ha hecho ver -escribib Alberdi- que entre la falta absoluta de gobierno y el gobierno dictatorial hay un gobierno regular posible; y es el de un presidente constitucional que pueda asumir las facultades de un rey, en el instante que la anarquia le desobedece como presidente republicano"16. La tercera, la iniciativa legislativa, se relaciona con el proyecto modernizador de la elite en el poder. En este caso, urgia transformar a la Argentina de mediados del siglo XIX, un pais desierto y pobre, en una sociedad moderna y desarrollada. La iniciativa legislativa, conferida tambien al presidente, parecib ser la herramienta apropiada para alcanzar ese objetivo. La presidencia debia ser, entonces, la fuerza motora del gobierno dirigida hacia la transformaci6n del pais.

La confianza en que un presidente dotado de estas atribuciones sentara las bases de un orden politico estable y modernizara el pais, no implico que los constituyentes argentinos desatendieran los peligros de latirania. "S6lo la Constitucin -sostuvo el representante de la provincia de San Luis, Delfin B. Huergo- puede crear una autoridad fuerte y vigilante, pero unaautoridad prudentemente dividida entre poderes de limites fijos, que al mismo tiempo de hacer imposible su abuso, puede garantir a los ciudadanos en el goce de sus derechos"17.

14 Juan Bautista ALBERDI: Bases y punto de partida para la organizacion politica de la RepOblica Argentina, Plus Ultra, Buenos Aires, 1980, pag. 183. Sobre la influencia de Juan Bautista Alberdi y su obra en las deliberaciones del Congreso Constituyente de 1853, vease Natalio BOTANA: El orden conservador, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1979; Mario D. SERRAFERO: Momentos institucionales y modelos constitucionales, CEAL, Buenos Aires, 1993.

15 Sobre este tema puede verse uno de los pocos debates de la Asamblea Constituyente de 1853 que fue transcripto en su totalidad. El mismo gir6 en torno de la oportunidad de sancionar la Constitucion. Asambleas Constituyentes Argentinas, Fuentes seleccionadas, coordinadas y anotadas por Emilio RAVIGNANI, Peuser, Buenos Aires, 1937, tomo IV, pp. 467-488.

16 ALBERDI, Bases, op. cit., pag. 181 17 Asambleas Constituyentes Argentinas, op. cit., pag. 483.

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En consecuencia, incorporaron los mecanismos de division de poderes yfrenos y contrapesos segOn lo dictaba el patron estadounidense. Por ejemplo, ninguna de las tres atribuciones arriba mencionadas fue exclusiva del Poder Ejecutivo, esto es, o era compartida o debia ser avalada por el Congreso. De este modo, la arquitectura constitucional argentina tambien abrio diferentes canales de acceso y oportunidades de veto en el proceso de toma de decisiones. El resultado de estos arreglos institucionales es conocido: la especial combinacion entre atribuciones presidenciales fuertes junto a recursos de poder politico inciertos. Una presidencia que carece de apoyo o no cuenta por lo menos con la tolerancia del Congreso corre el riesgo de que sus atribuciones terminen siendo puramente nominales.

Nos hemos detenido en forma breve y esquematica en los origenes de los roles de gobierno y expectativas depositadas en ellos porque proveen una primera informacion acerca de las instituciones y cargos sobre los que se espera fluyan los recursos gubernamentales. Si bien la conformacion de los roles es un fen6meno mucho mas complejo que su definicion constitucional, ateniendonos exclusivamente a este aspecto puede sostenerse que en la Argentina la distribucion del poder institucional, en comparaci6n con su modelo estadounidense, se inclin6 en favor del Poder Ejecutivo. En primer lugar, al otorgarle ventajas estrategicas por intermedio de la declaraci6n del estado de sitio y la intervencion federal18. En segundo lugar, al privilegiar, desde un principio, el liderazgo presidencial como artifice de la innovaci6n politica.

Desde sus inicios, pues, la presidencia en la Argentina tuvo asignado el centro del sistema politico. Una historia pautada por la presencia de fuertes lideres y la inestabilidad politica reforz6 dicha posicion. Sobre este dltimo punto, no esta de mas subrayar que los recurrentes golpes de Estado, al tiempo que discontinuaron las actividades del Congreso -limitando asi el desarrollo de sus capacidades institucionales-, permitieron que el Ejecutivo extendiera los alcances de su autoridad y acumulara facultades y expertise. Si agregamos, ademas, que el desarrollo institucional cristaliza orientaciones normativas y expectativas, este conjunto de factores termino depositando en la presidencia la mision de fijar las iniciativas y prioridades de la vida politica. En este marco, el rol del Congreso es basicamente reactivo, centrado en la tarea de revisar la legislacion con la que se confronta. Liderazgo presidencial, fiscalizacion parlamentaria, estos son los parametros constitucionales e historicos a partir de los cuales debe ser analizada la relacion Ejecutivo-Legislativo en la Argentina.

La centralidad del Ejecutivo en los terminos planteados no termina, sin embargo, de cancelar los riesgos inherentes al esquema de division de poderes, la inercia y parilisis gubernamental. Salvo situaciones excepcionales donde el Ejecutivo toma decisiones que el Congreso no puede revertir, el diseno constitucional no incluye mecanismos que aseguren un comportamiento d6cil o pasivo por parte de los legisladores. Es en este respecto que, al evaluar el lugar de la presidencia en el sistema institucional argentino, resulte mas pertinente hablar de centralismo limitado19. A diferencia de esquemas centralizados donde el Ejecutivo

18 El Poder Ejecutivo podia decidir el estado de sitio y la intervenci6n federal estando el Congreso en receso, enfrentandolo a un hecho consumado una vez iniciada sus sesiones.

19 Consideramos que esta situaci6n no ha variado a pesar de las mayores atribuciones que la reforma constitucional de 1994 confiri6 al Poder Ejecutivo. Las dos principales atribuciones constitucionalizadas en 1994 fueron los decretos de necesidad y urgencia y la promulgaci6n del veto parcial. Simultaneamente, la constituci6n reformada prescribi6 la formacion de una Comision Bicameral, encargada de revisar la validez de dichos instrumentos, una vez aplicados por el presidente. Al momento de terminar este articulo, el Congreso aun no sancion6 la ley que autoriza la creacion de este organismo de control parlamentario.

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cuenta con dispositivos mas contundentes para imponer sus decisiones20, bajo un esquema de centralismo limitado el papel de los legisladores no puede ser subestimado, aun cuando se limiten a legitimar las iniciativas del Ejecutivo cuando, en principio, podrian frenarlas, revisarlas o rechazarlas. La existencia de estas opciones no es tenida en cuenta por la tesis hiperpresidencialista cuando de hecho revelan que el diseno constitucional reserva un espacio de intervenci6n aut6noma a los legisladores. Bajo este marco, un presidente no puede Ilevar adelante sus iniciativas sin una minima base de apoyo en el Congreso. Colocan- donos en la hip6tesis mas extrema en la que el presidente toma sus decisiones por decreto, constitucionalmente necesita del apoyo mayoritario en el Congreso. Y aun cuando el acatamiento a las normas constitucionales en la Argentina actual es un problema, el presidente requiere de la tolerancia del Congreso. En sintesis, el Congreso no puede ser ignorado.

2. Los partidos politicos: caracteristicas organizativas

Nos hemos ocupado hasta aqui de los dispositivos constitucionales para concluir que tienen incorporados incentivos favorables al comportamiento independiente de los legisladores. En este respecto, el marco constitucional argentino se ajustaalas caracteristicas propias de los regimenes presidenciales basados en el principio de divisi6n de poderes. Cabe considerar ahora el impacto de los partidos politicos.

Las potenciales consecuencias de la irrupcion de los partidos politicos de masas sobre el modelo de division de poderes han sido suficientemente subrayadas por la literatura especializada21. En primer lugar, el lazo partidario crea un vinculo entre Ejecutivo y Legislativo, quebrando de este modo los limites impuestos por los principios de divisi6n de poderes y frenos y contrapesos. Cuando la misma filiacibn partidaria une al presidente con la mayoria legislativa, los dispositivos de mutuo control dejan de ser operativos. En segundo lugar, la presenciade los partidos superpone a la relaci6n Ejecutivo-Congreso, de naturaleza institucional, la dialectica gobierno-oposicidn, de naturaleza partidaria. Ahora bien, para que los partidos operen en las direcciones senaladas es preciso que esten en condiciones de imponer disciplina.

Como lo senalamos en la introduccion, una de las variables mas utilizadas para explicar el nivel de disciplina de los partidos en los regimenes presidenciales es el sistema electoral, en particular, el control que ejerce el partido sobre las listas. Se sostiene que dicho control genera una situacidn de dependencia de los legisladores respecto del liderazgo del partido, lo que hace mas probable su comportamiento disciplinado en el Congreso. Argumentaremos a continuaci6n que, en el caso argentino, a pesar de que el control de las listas se encuentra efectivamente en manos del partido, la organizaci6n descentralizada y las reglas de competencia interna de la UCR y el PJ conspiran contra la capacidad de los lideres de descansar en la disciplina de los legisladores.

Los dos principales partidos argentinos poseen una organizacion descentralizada y reglas de competencia democraticas para elegir sus autoridades y candidatos. La estructura descentralizada nacio como respuesta a las disposiciones constitucionales de orden federal

20 Acerca de los diferentes tipos de atribuciones legislativas de los ejecutivos y sus consecuencias sobre el proceso de decisiones, vease John M. CAREY y Matthew Soberg SHUGART: Executive Decree Authority (Cambridge University Press), 1998.

21 Sobre los efectos de la expansi6n del sufragio y el surgimiento de los partidos politicos vease, por ejemplo, Ezra SULEIMAN: "Introduction", en Ezra N. SULEIMAN (ed.), Parliaments & Parlamentarians in Democratic Politics, Holmes & Meir, New York, 1986; Maurizio COTTA: "II sotto-sistema governo-parlamento", en Rivista Italiana di Scienza Politica, vol. XVII, N? 2, agosto 1987.

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y electoral que establecen que cada una de las provincias constituye un distrito plurinominal. Los partidos replicaron estas divisiones, dando origen a dos grandes estructuras de autoridad: la nacional y la provincial. A su vez, las organizaciones provinciales de los partidos reproducen las unidades electorales existentes en las provincias -vinculadas con las leyes electorales provinciales-, generando asi una tercera estructura de autoridad, la local.

En cuanto a la nominacion de las principales autoridades y candidatos a cargos electivos nacionales, tanto la UCR como el PJ adoptaron el sistema de elecciones directas. En el caso de la UCR solo participa en las elecciones internas la masa de afiliados. En cambio, en el PJ, un numero importante de organizaciones provinciales adoptaron el sistema de primarias abiertas22. Asimismo, ambos partidos tienen incorporadas clausulas -si bien con una barrera del 25 %- que otorgan representacion a la minoria, tanto en la estructura de autoridad del partido como en la conformacion de la lista de candidatos23. Esto Oltimo significa que alli donde la magnitud del distrito es mas grande, dado el sistema de representacion proporcional vigente, la probabilidad de que resulten electos legisladores representantes de lineas rivales internas son mas altas. Por ejemplo, la provincia de Buenos Aires elige cada dos anos 35 diputados. La boleta electoral contiene, entonces, 35 nombres. Cuando la minoria del partido obtiene representacion en la lista porque obtuvo por lo menos el 25 % de los votos en la competencia interna, sus candidatos se ubicaran en el cuarto, octavo, doceavo, y asi sucesivamente, puesto de la lista. Teniendo en cuenta la base electoral de la UCR y el PJ en la provincia, se calcula que, cuando menos, dos o tres candidatos de la minoria resultaran electos.

Dadas las caracteristicas descriptas, el control de las nominaciones, es decir, la decision de quienes integraran la lista, no se encuentra centralizado en la organizacion nacional. Para empezar, se halla distribuido entre los 24 distritos electorales. Y tampoco esta centralizado en las organizaciones provinciales, por lo menos en los distritos mas grandes, por las razones indicadas en el parrafo anterior. Como un dato mas, puede agregarse que tampoco esta centralizado en aquellos distritos que adoptaron como sistema electoral provincial la ley de lemas24. Vemos, entonces, que aun cuando el partido en cuanto institucibn tenga asegurada laconfeccion de las listas paracargos electivos nacionales, este solo hecho no asegura que los lideres nacionales esten en condiciones de controlar el comportamiento de los futuros legisladores. Se trata de un sistema que genera multiples lealtades ya que el liderazgo nacional en ambos partidos se apoya en una coalicion de lideres provinciales que descansan, a su vez, en coaliciones de lideres locales.

El interrogante que plantea este entramado politico se vincula con el grado de cohesion del liderazgo nacional. La descentralizacion organizativa no necesariamente es un problema si existe otro factor capaz de aglutinar a los lideres. Es sabido que la ideologia es

22 Los cambios en las reglas de competencia interna del PJ comenzaron a operarse a partir de 1987, con el triunfo de la corriente "renovadora", entre cuyos objetivos figuraba la democratizaci6n del partido.

23 Es cierto que en muchas ocasiones no se Ilega a concretar el llamado a elecciones internas. Esto sucede cuando los lideres se ponen de acuerdo y terminan presentando una unica lista de candidatos. El costo econ6mico y organizativo que implica la convocatoria a elecciones internas seguramente es un disuasivo importante. De todos modos, aun cuando hay acuerdo, el lugar que ocupan los candidatos en la lista responde tambien, aunque no exclusivamente, al peso de los distintos lideres medido por su capacidad de movilizar afiliados.

24 En algunas provincias gobernadas por el PJ se trat6 de resolver el problema de la competencia interna modificando las leyes electorales provinciales y adoptando el sistema de lemas uruguayo. Este permite que un mismo partido (lema) presente distintas listas de candidatos (sublemas). Los votos de los sublemas se suman a los de su lema para determinar, en primer lugar, el numero de candidatos que obtuvo el partido. La asignaci6n de los cargos, salvo que sea uno s6lo, se distribuye generalmente en forma proporcional a los votos obtenidos por los sublemas. Con este sistema, se traslada la resoluci6n de la competencia intrapartidaria a la arena electoral interpartidaria.

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uno de dichos factores. Pero su eficacia en los casos que nos ocupa es baja dada la debil densidad ideol6gica de las divisiones partidarias internas asi como la corta distancia ideol6gicaexistente entre los partidos en general. Laprueba del primer fen6meno esta en los permanentes realineamientos internos antes y despues de los resultados electorales, ciertamente, en forma mas pronunciada en el PJ. Se trata sobre todo de movimientos que responden a articulaciones electorales. En consecuencia, lo que une al lider a su base de apoyo en el partido son las perspectivas de exito en las urnas que cada uno de ellos abriga. Las elecciones constituyen, entonces, el momento decisivo ya que consolidan o debilitan los liderazgos. De este modo, el triunfo electoral se convierte en el principal factor de cohesibn.

La fortaleza de los liderazgos partidarios se encuentra, entonces, sujeta al ciclo electoral y estrechamente vinculada con los cargos ejecutivos de gobierno, tanto en el nivel nacional como provincial. La raz6n es tan simple como obvia: los cargos ejecutivos arriman recursos que los lideres utilizan paraconsolidar su coalici6n de apoyo. No casualmente, desde la vuelta a la democracia, la Argentina ha asistido a un amplio proceso de reformas constitucionales provinciales -para Ilegar tambien, en 1994, a la Constitucion nacional-, donde una de las clausulas obligadas ha sido introducir la reelecci6n de los cargos ejecutivos25. La estructura de autoridad del partido corre asi el riesgo de ser escasamente autbnoma de la estructura institucional de gobierno y esto es mas cierto para el PJ que para la UCR.

Dada esta vinculaci6n entre cargos en el partido y cargos en el gobierno, la situacion de los liderazgos partidarios es diferente segun si el partido se encuentra en el gobierno o en la oposici6n. Cuando el partido gana las elecciones presidenciales, el liderazgo nacional accede a muchos mas recursos, desde la distribuci6n de cargos hasta los mecanismos de presi6n y persuasion econ6micos que el manejo del aparato estatal pone asu disposicin26. En cambio, en la oposici6n, el liderazgo del partido tiende a ser mas debil y sujeto a desafios ya que son escasos los incentivos selectivos a su alcance. Solo un triunfo electoral puede contribuir a restablecer el poder del liderazgo del partido de oposici6n. A su vez, la derrota del partido de gobierno abre las puertas a los reacomodamientos internos. ,Qu6 efectos puede tener este esquema sobre el comportamiento de los legisladores? El apoyo de los legisladores al liderazgo partidario esta, en principio, condicionado por el exito que este asegure al partido en las prbximas elecciones. Pero dada la incertidumbre respecto de los resultados futuros, tambien es incierta la actitud que adoptaran los legisladores ya que la decisi6n acerca de lo que contribuye al exito es materia opinable. Nuevamente, la disciplina no esta asegurada.

Permitasenos recapitular ahora lo hasta aqui analizado, uniendo las caracteristicas de los partidos al esquema constitucional que presentamos en la primera parte de nuestro trabajo. En primer lugar, el liderazgo decisivo es el del presidente de la Nacion, a la vez, lider del partido27. En segundo lugar, los liderazgos alternativos, producto de la organizacion

25 Entre 1986 y 1993, 9 provincias (el total de provincias mas la ciudad de Buenos Aires, son 24) introdujeron la reelecci6n; a partir de 1994, otras 9 provincias hicieron lo propio (debo esta informaci6n a Mark Jones.). Sobre el tema de las reformas constitucionales provinciales, vease: Alejandro L. CORBACHO: "Reformas constitucionales y modelos de decisi6n en la democracia argentina, 1984-1994", Desarrollo Econrnico, vol. 37, N? 148, enero-marzo 1998.

26 Estos ultimos resultan particularmente utiles en relacion con los lideres provinciales. 27 A pesar de que las cartas organicas de la UCR y del PJ prescriben la incompatibilidad del cargo de

presidente de la Nacion con el de presidente del partido, tanto R. Alfonsin como C. Menem retuvieron, explicita o implicitamente, la jefatura de sus respectivos partidos. En el caso de la UCR, la Convenci6n Nacional, su principal organo legislativo, modific6 rapidamente la regla una vez que Alfonsin asumi6 la presidencia y cre6 la figura de "jefe nato del partido". Por su parte, el PJ, tras la renuncia de Antonio Cafiero a la jefatura del partido, design6 en su lugar al presidente Menem. Para salvar la norma de la incompatibilidad, se recurri6 a la formalidad del pedido de licencia.

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descentralizada de los partidos y mecanismos de selecci6n de los candidatos, genera multiples lealtades al interior del partido y estas se encuentran representadas en el Congreso. Esto nos permite subrayar dos cuestiones. Por un lado, que para dar cuenta de la disciplina, es indispensable dirigir la atenci6n a las iniciativas legislativas del presidente ya que en sus manos se encuentra la definici6n de las prioridades y politicas de gobierno. Su politica es la politica del partido. Por otro, que dicha disciplina, dada la heterogeneidad interna de su partido en el Congreso y tratandose de un regimen presidencial, es preciso producirla. Este es el tema de la pr6xima secci6n.

II. La producci6n de la disciplina

La disciplina partidaria hace referencia a la habilidad de los partidos para lograr que sus miembros voten del mismo modo en el parlamento. Como lo indicamos en nuestra introduccion, la manera usual con que se aborda esta cuestion es a traves del analisis de las votaciones nominales en el Congreso. Tomando este indicador para la Camara de Diputados en el periodo 1989-1991, Mark Jones concluye que los partidos politicos argentinos exhiben un alto nivel de disciplina28. Sus numeros son los siguientes. En cuanto a disciplina relativa, esto es, el porcentaje de legisladores del partido que votan con la mayoria del partido, las cifras son 97 % para el PJ y 100 % para la UCR. En lo que respecta a disciplina absoluta, es decir, porcentaje de legisladores del partido que estan presentes en la sesion y que votan con la mayoria del partido, los nOmeros descienden al 73 %, tanto para la UCR como para el PJ29. Los datos presentados por Jones referidos a disciplina relativa son contundentes. Entiendo, sin embargo, que no son conclusivos. Una de las razones es que el nOmero de votaciones nominales es bajo; al margen de las que son constitucionalmente obligatorias, se utiliza s6lo en forma excepcional. La segunda raz6n es que al ser tan poco frecuente su uso pero facil su instrumentaci6n -s6lo se requiere el apoyo de un quinto de los legisladores presentes para solicitar unavotaci6n nominal-, se trata mas bien de un mecanismo utilizado para dejar constancia publica de las posiciones de los bloques partidarios y no uno que fuerce a los legisladores a definirse frente al liderazgo de su partido30. Por esta razbn, las votaciones nominales tenderan a arrojar un alto nivel de disciplina. Finalmente, al colocarse al final de un proceso de negociaci6n y deliberacion, la votacion nominal no registra la existencia previa de posiciones diferentes entre el presidente y los legisladores. En cambio, su presencia si es registrada por otras reglas del proceso legislativo, mas sensibles para captar el proceso de produccibn de la disciplina partidaria.

Podemos mencionar varios arreglos institucionales que dan cuenta de las dificultades para lograr el comportamiento cohesionado de los legisladores en torno de las iniciativas presidenciales. Algunos de estos dispositivos son el bloqueo en el Congreso de las iniciativas legislativas del Ejecutivo y la negativa por parte de los legisladores de prestar

28 Mark JONES: "Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine Congress", Serie Documentos de Trabajo NI 14, CEDI, junio de 1998.

29 El porcentaje mas bajo que exhiben las cifras de disciplina absoluta se debe a que el autor toma en cuenta el nimero de diputados que estando en la sesi6n o bien la abandonan, se abstienen o votan en contra. Lo que resulta complicado aqui es precisar si aquellos diputados que se retiran del recinto lo hacen necesariamente por no estar de acuerdo con la mayoria del partido.

30 Dada la facilidad con la que se puede solicitar la votaci6n nominal, algunos autores consideran que puede ser utilizada tambien con fines obstruccionistas, para provocar demoras en la labor legislativa. Conf. HONORABLE CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION: Reglamento de la Camara de Diputados de la Nacion, Comentado por Guillermo Carlos SCHINELU, Direcci6n de Informaci6n Parlamentaria, Buenos Aires, 1996, pag. 415.

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quorum para iniciar las deliberaciones. Sin embargo, cuando los presidentes no cuentan con mayoria absoluta en el Congreso, como sucedio bajo los gobiernos de Alfonsin y Menem, es una tarea compleja precisar en que circunstancias se trata de acciones deliberadas en las que intervienen legisladores del partido de gobierno o responden a estrategias de la oposicion. Tan solo a titulo ilustrativo podemos senalar que entre 1983 y 1995 fracasaron el 26,48 % de las sesiones previstas en la Camara de Diputados. Desagregadas por presidencia, fracasaron 65 sesiones bajo el gobierno de Alfonsin y 130, el doble, bajo Menem31. En este punto nos limitaremos tan solo a senalar que en los casos en que el partido de gobierno se ve obligado a buscar apoyo entre los legisladores de otros partidos, es muy probable que los propios legisladores del partido gobernante encuentran un espacio para ejercer, a su vez, presi6n y dar curso a sus propias preferencias e intereses.

Otra indicador, si bien debil, es el dictamen de comisibn. El proceso legislativo en el Congreso argentino, al igual que en Estados Unidos, esta organizado en forma descentralizada, atraves de comisiones permanentes. El trayecto rutinario de los proyectos de ley una vez presentados en la secretaria de las Camaras se inicia con su giro a una o mas comisiones. Unaveztratado el proyecto en comisi6n, esta se expide atraves de dictamenes. Es posible considerar como muestras de indisciplina los casos en que los miembros de la comisi6n pertenecientes a un mismo partido firman dictamenes distintos o expresan su disidencia respecto del dictamen de mayoria. La informacion con la que contamos es la siguiente. De los 588 dictAmenes de comisibn a iniciativas del Ejecutivo durante el gobierno de Alfonsin, solo en 5 (0,85 %) ocasiones legisladores de su partido se apartaron del voto mayoritario. El PJ lo hizo en 7 (1,19 %) oportunidades. Bajo la presidencia de Menem, sobre 709 dictamenes, el PJ se aparto 34 (4,79 %) veces y la UCR en 15 (2,11 %). Si bien la votaci6n en las comisiones es, como senalamos, un indicador debil ya que nuestra informaci6n s6lo recoge los dictamenes de leyes aprobadas -por lo tanto, las muestras de indisciplina no afectaron la sancion de la ley-, en terminos comparativos tiene alguna utilidad. Ofrece un primer indicio de la mayor cohesibn de la UCR como partido de gobierno. El anAlisis mas detallado de los vetos presidenciales proporciona, en cambio, un indicador ma s preciso ya que este instrumento es, en si mismo, evidencia de algOn tipo de desacuerdo entre Ejecutivo y Legislativo en el que necesariamente esta involucrado el partido de gobierno. Lo mismo sucede con las insistencias y los decretos de necesidad y urgencia. De estos temas nos ocupamos a continuacion.

1. Los vetos presidenciales

El presidente argentino dispone de dos tipos de veto, total y parcial. Respecto del veto parcial, cabe senalar que la Constituci6n de 1853 no incluia su promulgaci6n parcial. Esta, sin embargo, fue consagrada por la practica para ser finalmente constitucionalizada con la reforma de 199432. Un primer aspecto a destacar en cuanto al veto son las importantes diferencias que se observan entre el gobierno de Alfonsin y el gobierno de Menem33. El presidente Alfonsin veto 48 leyes (el 7,59 % del total); Menem lo hizo en 109 (12 %)

31 N. G. MOLINELLI, V. PALANZA y G. SIN: Congreso, Presidencia yjusticia, Buenos Aires, CEDI-Temas, 1999.

32 En cuanto a modalidad de veto parcial, es preciso tener en cuenta que el presidente no esta obligado a vetar la totalidad de un articulo; puede vetar s6lo parte del mismo. Este tipo de veto parcial fue bautizado por un diputado como "veto por particula" (Entrevista a RaOl Baglini, ex diputado por la UCR).

33 En esta secci6n nos basamos en: Ana M. MUSTAPIC y Natalia FERRETTI: "El veto presidencial bajo Alfonsin y Menem", trabajo presentado en el XXV Congreso de LASA,Washington, 28-30 de setiembre, 1995

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oportunidades. Por lo pronto, estas cifras dan cuenta de mayores divergencias entre presidente y Congreso bajo el gobierno de Menem. Si se distinguen ahora las leyes vetadas por iniciativa, el cuadro que se obtiene es el siguiente:

CUADRO 1 Vetos presidenciales

Iniciativa Alfonsin Menem

Poder Ejecutivo 1 (2 %) 30 (27,5 %) Poder Legislativo 48 (98 %) 79 (72,5 %)

Total vetos 49 (100 %) 109 (100 %)

El dato mas sugestivo de este cuadro es el mayor nOmero de vetos a iniciativas del propio Ejecutivo que se registra bajo el gobierno de Menem. Comparativamente, esta indicando que han sido mayores las desinteligencias entre el presidente y las posiciones adoptadas por su partido en el Congreso. Veamos con un poco mas de detenimiento esta cuestion.

Los vetos a las iniciativas del Poder Ejecutivo han sido todos vetos parciales. La utilizaci6n del veto parcial significa, basicamente, que el Ejecutivo, por las razones que fuere, no logro Ilevar a buen puerto el proceso de negociacion en el Congreso. En el caso de Menem, buena parte de estas leyes han estado vinculadas con las politicas de reforma estructural como, por ejemplo, las privatizaciones de las empresas estatales de gas, servicios electricos, petrbleo (YPF), el sistema dejubilaciones, etcetera. En algunos aspectos vinculados con los proyectos de ley en cuestion, los legisladores decidieron actuar en forma aut6noma y el presidente, a su vez, por intermedio del veto parcial, decidio desautorizar parte de lo negociado en el Congreso. La posibilidad de recurrir al veto parcial le proporciona asi al Ejecutivo un mecanismo para preservar, aunque mermado por la intervencion del Congreso, su poder de iniciativa. El presidente Menem se vio forzado a utilizar con mas frecuencia esta atribucion que el presidente Alfonsin.

Las mayores dificultades para lograr la cohesion en el seno del partido de gobierno durante la presidencia de Menem se corroboran tambien a proposito de las iniciativas de los legisladores que fueron vetadas. El cuadro 2 muestra las iniciativas de los legisladores distinguiendo entre los proyectos presentados por los de la oposicion, por los del partido de gobierno y, finalmente, proyectos conjuntos en los que tomaron parte legisladores del oficialismo34.

CUADRO 2 Porcentaje de vetos a iniciativas del Poder Legislativo, por partido politico

Iniciativa legislativa Alfonsin Menem

S6lo partidos de oposicion 27 (PJ ,Otr. 60% ) 25 (UCR, Otr., 35 %) S6lo partido de gobierno 10 (UCR, 22 %) 22 (PJ, 31 %) Partido de gobierno y otros 8 (UCR y Otr., 18 %) 25 (PJ y Otr.,35 %)

34 En este cuadro no se incluyen las leyes que recogieron mas de un proyecto presentado por distintos legisladores -en ambas presidencias representan el 6 % del total de iniciativas vetadas (3 y 5 leyes, respectivamente)- ni los de la Comisi6n Bicameral, categoria solo valida para el gobierno de Menem, con el 3 % (2 leyes).

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La lectura del cuadro 2 pone en evidencia que el presidente Alfonsin utilizo el mayor porcentaje de vetos, el 60 %, como mecanismo de control a las iniciativas de la oposicion. El presidente Menem, por su parte, destin6 una proporcion bastante pareja de vetos tanto a las iniciativas de la oposicion, 35 %, como a los de su partido, 31 %. Es mas, veto en mayor proporcion leyes en las que estuvo involucrado el PJ. En efecto, si al 31 % de vetos a las iniciativas del PJ sumamos el 35 % de iniciativas de legisladores del PJ con otros partidos, la cifra Ilega al 66 % contra el 40 % (22 % mas 18 %) de Alfonsin. En consecuencia, su veto se dirigi6 fundamentalmente a controlar iniciativas en las que participaron legisladores de su propio partido.

2. Insistencias

El nOmero de insistencias es otro indicador de las dificultades para lograr que los legisladores del partido de gobierno se avengan a las directivas presidenciales. En este sentido, es preciso aclarar que para que una insistencia prospere, hace falta reunir una mayoria especial de los 2/3 de los miembros presentes en ambas camaras35. Por consiguiente, plantea el desafio de franquear dos barreras: la del nOmero y la disciplina partidaria. No sorprende, entonces, que entre 1862 y 1985 se registraran solo 12 insistencias36. Bajo el gobierno de Alfonsin el Congreso insistio en una sola ocasion. En cambio, durante la primera presidencia de Menem, el Congreso voto 11 insistencias, cuatro de ellas a iniciativas del Poder Ejecutivo. Nuevamente observamos aqui las mayores diferencias que se plantearon entre el presidente Menem y su partido en el Congreso. La insistencia puede ser vista como el desafio mas explicito que los legisladores plantean al liderazgo presidencial. Sin embargo, no ha sido este el caso como lo veremos mas adelante cuando tratemos el papel del Congreso.

3. Decretos de necesidad y urgencia

Al igual que la promulgaci6n del veto parcial, los decretos de necesidad y urgencia no estaban incluidos en la Constitucion de 1853. En el pasado solo excepcionalmente se recurri6 aellos. Comenzaron a adoptarse con mayor frecuencia bajo el gobierno de Alfonsin, pero fue sobre todo el presidente Menem quien abrumadoramente hizo uso de ellos.

Los decretos de necesidad y urgencia son normas dictadas por el Poder Ejecutivo a traves de las cuales se toman decisiones que habitualmente solo podrian adoptarse por medio de una ley sancionada por el Congreso. La Constitucion de 1853 no las autorizaba ya que las Onicas medidas de caracter excepcional que reconocia, como ya seralamos, el estado de sitio y la intervencion federal, fueron pensadas para hacer frente a la principal amenaza visible en esos momentos: la resistencia de los poderes provinciales. De todos modos, de plantearse situaciones graves que la Constitucion no hubiera contemplado, es de presumir que s6lo excepcionalmente los presidentes estarian dispuestos a recurrir a mecanismos de dudosa constitucionalidad.

Resulta verosimil suponer -teniendo en cuenta la agitada historia politica Argentina- que se dieran situaciones excepcionales en 25 ocasiones a lo largo de 130 afos. Este es el numero de decretos de necesidad y urgencia que, para el periodo 1853-1983, Ferreira

35 Recordemos que las sesiones se inician con requisito de quorum equivalente a la mitad mas uno de los miembros que integran las camaras.

36 Guillermo MOUNELU: "Relaciones presidente-Congreso: el ejercicio del veto y la insistencia en Argentina, 1862-1985", Tesis de doctorado, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, 1986.

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Rubio y Goretti contabilizan en su trabajo37. Los 10 decretos de necesidad y urgencia firmados por el presidente Alfonsin entre 1983 y diciembre de 1989 podrian responder, pero con reservas, al contexto de grave emergencia. Entretanto, los 166 decretos de necesidad y urgencia reconocidos por el presidente Menem ponen tambien de manifiesto la opci6n por una estrategia autocratica de gobierno38. Para ello, conto con el aval de la Corte Suprema -oportunamente ampliada a traves de procedimientos antirreglamentarios- que en un fallo adoptado en 1990, cuando los decretos de necesidad y urgencia no estaban aun constitucionalizados, expuso su doctrina al respecto: los decretos de necesidad y urgencia son validos en la medida en que se dicten frente a situaciones de extrema gravedad que pongan en peligro la continuidad del Estado o signifiquen la disgregaci6n social39. Un enunciado tan poco preciso respecto de quien decide la validez de los decretos abre sin dudas las puertas a la discrecionalidad del Ejecutivo.

Las ventajas estrategicas de los decretos de necesidad y urgencia son evidentes. El presidente dicta un decreto y en caso de que los legisladores reaccionen con una ley derogandolo, el presidente puede vetar dicha decision40. Le basta contar, por ejemplo, con 1/3 de los senadores para imponerse sobre el resto del Congreso. La pregunta que de inmediato se plantea es, ,por que razon, siendo el PJ casi mayoritario en el Congreso, el presidente recurri6 con tanta frecuencia a los decretos? Una primera respuesta alude a la expectativa de enfrentar la resistencia de sus propios legisladores si las politicas impulsadas por los decretos fueran sometidas al tramite legislativo de rutina. Empero, entre tantos decretos hubo muchos como, por ejemplo, la transmisi6n de partidos de futbol por television o la donaci6n de cemento asfaltico a Bolivia, que no deberian haber generado grandes conflictos. Estas evidencias proporcionan otra parte de la respuesta y se refiere al estilo de gestibn de gobierno de corte autocratico al que aludimos mas arriba.

A diferencia del veto parcial, en que el presidente act0a luego de la intervenci6n del Congreso para revisar parte de sus decisiones, los decretos de necesidad y urgencia evaden claramente su participaci6n. Los costos para formar una coalicion parlamentaria que revise la decision presidencial son muy altos ya que deben asegurarse los 2/3 que requiere la insistencia. Ademas, en numerosas circunstancias, los decretos crean situaciones irreversibles frente a las cuales los legisladores nada pueden hacer. El presidente esta, asi, en condiciones de gobernar descansando en la conducta disciplinada de tan solo una minoria partidaria. El recurso a los decretos de necesidad y urgencia revela, entonces, que el liderazgo del presidente sobre el partido es debil, en particular, cuando se trata de innovar en las politicas como lo hizo Menem. A su vez, es suficientemente fuerte como para impedir la formacion de una coalicion opositora.

Los dispositivos hasta aqui examinados, vetos, insistencias y, en particular, los decretos de necesidad y urgencia, dan cuenta del potencial de indisciplina que albergan los

37 Delia FERREIRA RUBIO y Matteo GORETTI: "Cuando el presidente gobierna solo. Menem y los decretos de necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional (julio 1989-agosto 1994)", Desarrollo Econdmico, N? 141, vol. 36, abril-junio 1996.

38 De hecho, Ferreira Rubio y Goretti contabilizan 336 decretos en total, 166 reconocidos como tales por el propio Poder Ejecutivo y 170 no reconocidos pero que los autores, tras un cuidadoso analisis, consideran que deben ser considerados decretos de necesidad y urgencia. Dado que los criterios que utilizan para incluirlos podrian dar lugar a controversias, preferimos considerar aquellos reconocidos por el Poder Ejecutivo, de por si, una cifra mas que significativa. No obstante, coincidimos con los autores en que resulta insuficiente descansar en la discrecionalidad del Ejecutivo para clasificar los decretos. Nuestro analisis toma, en consecuencia, valores minimos.

39 Caso "Peralta, Luis c/Estado Nacional, Ministerio de Economia-Banco Central", CSJN, 27/12/1990. 40 De hecho, esto sucedio. Vease al respecto, FERRERIA RUBIO y GORETTI, op.cit.

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partidos politicos. En terminos comparativos, observamos que ese potencial ha sido mayor en el PJ que en la UCR. La pregunta que se plantea es por que, a pesar de ello, los presidentes han sido mas o menos exitosos en Ilevar adelante sus politicas. Por ejemplo, durante el gobierno de Alfonsin, leyes tan conflictivas como la ley de Obediencia Debida y la ley de Punto Final, que revisaban parte de la politica sobre derechos humanos, fueron sancionadas aun frente a las resistencias ofrecidas por la propia UCR. Asimismo, buena parte de las politicas de reforma del estado impulsadas por Menem, a pesar del viraje que implicaron respecto de latradicion ideol6gica peronista, tambien fueron aprobadas. En otros terminos, nos estamos preguntando por que la indisciplina no fue mayor. Intentaremos responder a esta pregunta recurriendo a Angelo Panebianco y su referencia a la capacidad de los partidos politicos de distribuir incentivos, tanto selectivos como de identidad41.

III. Los limites de la autonomia

1. Los partidos politicos y la distribuci6n de incentivos selectivos

Siguiendo a otros autores, A. Panebianco subraya que las posibilidades de supervivencia de los partidos politicos en cuanto organizaci6n estan vinculadas, en parte, con su capacidad de distribuir incentivos selectivos. Esto es, el partido debe estar en condiciones de ofrecer cargos, remuneracion, prebendas, honores, etcetera, a aquellos que lo integran para que sigan participando en la organizaci6n y se sujeten a sus reglas. La arena parlamentaria es uno de los ambitos donde los partidos despliegan dicho esfuerzo y puede observarse, en particular, en la estructura de autoridad del bloque partidario, en la integraci6n de las comisiones y en los roles que cumplen los liderazgos parlamentarios.

Dadas las distintas lineas y corrientes que coexisten en el seno de los partidos, uno de los primeros desafios que enfrenta el heterogeneo conjunto de legisladores es mantener la unidad. El esquema organizativo destinado a cobijar a las autoridades partidarias parlamentarias puede ser visto como un instrumento al servicio de la busqueda de un punto de equilibrio. No sorprende, entonces, que dichos esquemas exhiban una atendible elasticidad. En efecto, para hacer frente a cambios en las relaciones de poder internas, los

CUADRO 3 Nuimero de cargos y miembros de la mesa directiva de los bloques

Mesa directiva bloque Mesa directiva bloque UCR PJ

Ano Cargos Miembros Cargos Miembros

1984 5 14 8 10 1987 5 15 16 24 1988 8 13 22 24 1989 8 13 24 32 1990 11 16 14 14 1992 13 13 16 16 1993 8 13 17 17 1994 8 16 19 19 1995 8 16 18 18

41 Angelo PANEBIANCO: Modelos de partidos (Alianza, Madrid), 1990, cap. 2.

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partidos parlamentarios recurren tanto al expediente de crear nuevos cargos, multiplicando, por ejemplo, el numero de vicepresidencias de bloque, creando nuevas secretarias, designando suplentes donde antes habia solo titulares, como a disminuir su nomero. El cuadro 3 da cuenta de este fen6meno, mas oscilante en el caso del PJ.

La integracibn de las comisiones es otro recurso de que disponen los partidos para responder a las expectativas de los legisladores. La importancia que para los partidos reviste la capacidad de distribuir incentivos selectivos se pone aqui de manifiesto en el incremento del nOmero de comisiones en las Camaras como lo indica el cuadro 4.

CUADRO 4 Numero de comisiones permanentes por Camara

Aio Camara de Diputados Aio Camara de Senadores

1983-1985 26 1983-1986 29 1985-1987 28 1987-1991 32 1988-1990 31 1992-1995 40 1991-1992 35 1993-1995 39

Teniendo en cuenta la baja tasa de reelecci6n de los legisladores, dificilmente el aumento en el nOmero de comisiones responda, por ejemplo, a la necesidad de generar mayor expertise y profesionalizacion. Si bien esto puede observarse en ciertas comisiones (inmediatamente tocaremos este punto), el criterio que preside su integracion es fundamentalmente distributivo, dirigido a satisfacer las demandas por acceder a los recursos clientelares del Congreso que plantean las distintas lineas partidarias42. La organizaci6n descentralizada del proceso legislativo es, en este sentido, funcional a las necesidades de los partidos en cuanto organizaci6n.

Otro recurso que poseen los partidos esta vinculado con los roles asignados a los lideres parlamentarios. Estos son particularmente relevantes en los casos del lider de bloque y los presidentes de las comisiones del partido de gobierno. La importancia de los cargos mencionados descansa en el papel que desempenan como nexos entre los legisladores y el Ejecutivo. En lo que respecta al jefe de bloque, una clara evidencia de esta funci6n la proporciona su participaci6n en las reuniones semanales de gabinete43. Su papel es activo en, por lo menos, tres niveles. Por un lado, esta alli para promover las iniciativas del presidente ante su bloque; por otro, debe Ilevar la posicion de los legisladores al gabinete y, finalmente, debe negociar con los jefes de los otros bloques.

Dado que el jefe de bloque controla la distribuci6n de buena parte de los recursos clientelares que el Congreso reserva a los partidos politicos, podria pensarse que este es un instrumento al servicio de la disciplina interna44. Sobre este punto, conviene subrayar que el jefe de bloque es designado por los legisladores de su bancada de modo que el voto de los

42 Para una resena vinculada con el papel de las comisiones, vease Fabiano SANTOS: "Nova e Velhas Verdades sobre a Organiza9ao Legislativa e as Democracias", Dados, Vol. 41, N? 4, 1998.

43 Esta modalidad fue inaugurada por el presidente Menem. La UCR, estando en la oposici6n, inici6 la practica de incluir a los jefes de bloque en las reuniones de las autoridades del partido (entrevista con el diputado nacional Federico Storani, jefe de bloque de la UCR).

44 Sobre este tema, vease Mark JONES: "Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine Congress", Serie Documentos de Trabajo NQ 14, CEDI, junio de 1998.

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legisladores es una moneda de intercambio que condiciona aquel control. De hecho, lo que resulta decisivo para asegurar la cohesion es la capacidad del jefe de bloque de lograr y mantener el equilibrio interno.

Los presidentes de comisi6n desempenan un papel similar a los jefes de bloque pero en escala menor. Coordinan intereses y preferencias del Ejecutivo, de los legisladores de su bloque y la oposicibn, a propbsito de politicas especificas. Entre tantas comisiones, algunas son claves para la marcha del gobierno. Una de ellas es la Comisibn de Presupuesto y Hacienda. Esta comisibn es una de las pocas que se aparta de las reglas generales en cuanto a duraci6n en el cargo y expertise. Entre 1983 y 1995 encontramos un nocleo de legisladores, tanto de la UCR como del PJ, que han formado parte de ella, ya sea en forma continua o intermitente. Asimismo, entre sus integrantes se encuentran quienes cuentan como antecedente el haber sido ministros de economia en sus provincias. Ademas de tratar el presupuesto, la politica impositiva, todo proyecto que implique gastos, la Comisi6n ha tenido una participaci6n central en las decisiones vinculadas con la reforma del estado impulsadas por Menem. La interacci6n de estacomisi6n, en particular su presidente, con los funcionarios del Poder Ejecutivo y, en especial, con el Ministerio de Economia, es cotidiana45.

Tanto el jefe de bloque como los presidentes de las comisiones mas importantes nos remiten al conjunto de "hombres del presidente" o, lo que es lo mismo, del lider del partido, en el Congreso. Esto no implica que deben necesariamente pertenecer a su circulo mas cercano. Bajo el gobierno de Alfonsin, Cesar Jaroslavsky, que ocupo el cargo de jefe de bloque de diputados de la UCR incluso hasta despues de finalizado el mandato presidencial, si estaba alineado en la misma corriente interna del presidente. En cambio, los dos jefes de bloque del PJ hasta 1995, Jose L. Manzano (1984-1991) y Jorge Matzkin (1991-1998), no pertenecian al grupo de leales del presidente46. De todos modos, esta cercania a la figura presidencial no los exime de estar sujetos a los avatares de la competencia partidaria. En un momento dado, ni Cesar Jaroslavsky ni Jorge Matzkin lograron ser incluidos en las listas electorales de sus respectivas provincias a la hora de renovar sus mandatos.

2. Los partidos politicos y la distribuci6n de incentivos colectivos

El otro tipo de incentivos que distribuyen los partidos politicos es el de identidad. Todos los partidos reconocen, por lo menos en sus origenes, ciertos principios de solidaridad a partir de los cuales sus integrantes se agrupan en vista de la persecucion de fines colectivos. No es nuestra intenci6n detallar aqui los principios de solidaridad que dieron origen a los dos grandes partidos argentinos, la UCR y el PJ, sellando sus respectivas identidades. Lo cierto es que estas conservan su vigor y no es dable pensar que un peronista se pase al radicalismo o viceversa. Los ctisidentes podrian, sin embargo, crear una nueva organizaci6n. Sin embargo, sus posibilidades de competir son debiles dado que la estructura de oportunidades esta concentrada en la UCR y el PJ, los dos unicos partidos de alcance nacional. En consecuencia, la tendencia a la polarizaci6n en las elecciones presidenciales y el formato basicamente bipartidista del sistema de partidos que centra la competencia alrededor de dos familias, radicales y peronistas o, en la actualidad, alianza y peronistas, tienen un efecto central: instalar la dialectica gobierno-oposicibn de naturaleza partidaria que opera como dispositivo regulador del nivel de indisciplina de los legisladores. Por esta

45 Entrevista a Oscar Lamberto, diputado del PJ y presidente de la Comisi6n de Presupuesto y Hacienda. 46 El actual jefe de bloque, Humberto Roggero, tampoco lo es.

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raz6n, y a diferencia, por ejemplo, de lo que sucede en Brasil, los disidentes tienen menos incentivos para amenazar con medidas extremas tales como romper con el partido, formar otro bloque en la camara o pasarse a las filas opositoras. En todo caso, el PJ ha sido mas tolerante con cierto tipo de maniobras que implicaron escisiones del partido en el nivel distrital a sabiendas que los disidentes darian luego marcha atras y volverian a la organizaci6n madre. Este comportamiento ha sido visto como una estrategia valida para dirimir conflictos internos47.

La peculiar dialectica gobierno-oposici6n que instala el sistema de partidos argentino contribuye tambien a que el partido de oposicibn, cuyo liderazgo suele ser mas vulnerable por contar con menos recursos, logre mantener la disciplina. El incentivo se encuentra, justamente, en ocupar el espacio de la oposici6n. Este solo hecho puede actuar como mecanismo disciplinador como sucedi6 con los tres bloques en los que se dividi6 en su momento el PJ estando en la oposici6n, bajo el gobierno de Alfonsin48. En el momento de las votaciones, todos los bloques votaron juntos. En tanto se piense como alternativa de gobierno, el partido de oposici6n debe exhibir escasas fisuras ante las iniciativas gubernamentales. Estar en la oposici6n facilita las cosas dado que, a diferencia del partido de gobierno, la oposici6n puede elegir cuando actuar. En este sentido es preciso tener en cuenta que, a diferencia de lo que sucede en buena parte de los regimenes parlamentarios donde la oposici6n ocupa sobre todo un espacio simb6lico, en un regimen presidencial puede participar en el proceso de toma de decisiones cuando el gobierno no cuenta con mayoria absoluta. Tanto puede estar en condiciones de vetar las propuestas del gobierno, como bloquear su tratamiento o participar en su elaboraci6n.

Cuando el partido de oposicibn controla una de las camaras, como sucedi6 bajo el gobierno de Alfonsin, su mayor poder de veto puede ser un factor que contribuye a cohesionar al partido gobernante. En cambio, cuando el poder de la oposici6n es menor, como sucedi6 entre 1989 y 1995, y solo puede en ocasiones apelar al quorum -no prestar numero para que se inicien las sesiones-, abre en las filas del partido gobernante un espacio para plantear las diferencias. Estas diferencias en el poder relativo de la oposicibn pueden ser una de las posibles razones que expliquen el distinto nivel de disciplina que exhibieron la UCR y el PJ bajo sus respectivos gobiernos49.

Por ultimo, cabe mencionar otro efecto de la dialectica gobierno-oposici6n, vinculado esta vez con la creaci6n de reglas informales. Una de ellas se refiere al tema del control de la agenda parlamentaria50. Cuando en la primera parte de nuestro trabajo tratamos el papel

47 En el PJ se han presentado ocasionalmente situaciones en las que el partido se dividi6 en el nivel distrital para una elecci6n en particular. Una vez concluidas las elecciones y conocidos los resultados, la unidad tendi6 a recomponerse. El caso mas notorio ha sido el del ex senador del PJ Octavio Bord6n. En 1995 se present6 como candidato a la presidencia en alianza con el Frepaso y su f6rmula super6 en votos a la UCR. Sin embargo, al poco tiempo inici6 movimientos para volver nuevamente al PJ. La excepci6n es el Frepaso. Pero se trata de una escisi6n encabezada a principios de 1990 por tan solo ocho diputados disidentes del PJ con la ambici6n de agrupar a las fuerzas politicas de izquierda. En la actualidad, el Frepaso ha terminado formando una alianza con la UCR, entre otras cosas, por su debil implantaci6n nacional.

48 Mencionamos aqui s6lo las divisiones del justicialismo que se formalizaron con la designaci6n de autoridades propias. Esto sucedi6 entre 1985 y 1988. Algunos otros legisladores se separaron tambien del partido pero sin darse autoridades.

49 Otro factor que se puede mencionar es el mayor nivel de institucionalizaci6n, en cuanto a estabilidad de las facciones internas y acatamiento de las reglas, de la UCR respecto del PJ.

50 Distinguimos aqui la agenda parlamentaria de la agenda legislativa. La primera abarca s6lo los proyectos sometidos a consideraci6n del Congreso; la segunda, en cambio, incluye tambien las atribuciones legislativas del presidente, especificamente, los decretos de necesidad y urgencia.

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asignado al presidente, senalamos, entre otras cosas, que se esperaba que fijara las prioridades en materia de politicas pOblicas. Sin embargo, esta aspiraci6n no fue acompafada de reglas para hacerla mas efectiva, tales como otorgar prioridad a las iniciativas legislativas del Ejecutivo o limitar el tiempo de su tratamiento. Tampoco pareci6 necesario introducirlas cuando se reformb la Constitucibn en 1994 a diferencia de lo que se observa, por ejemplo, en las constituciones de Chile y Brasil. Sigue vigente el mecanismo habitual por el cual el control de la agenda esta en manos de la Comisi6n de Labor Parlamentaria de cada una de las camaras, integrada por los jefes de bloque de los distintos partidos. Este procedimiento otorga al Congreso amplias facultades para decidir el orden de los temas a tratar. Sin embargo, la Comisi6n sigue una regla informal, aceptada tanto por el partido de gobierno como por la oposici6n, de otorgar prioridad a las iniciativas del Ejecutivo51. El reconocimiento de esto que podriamos llamar prerrogativas del partido de gobierno, encuentra sustento, a nuestro juicio, en la mecanica de competencia bipartidista. Dado que en el horizonte de la oposici6n se encuentra la posibilidad de alcanzar la presidencia, la aceptaci6n de esta regla descansa en la confianza de que seguira siendo acatada en el futuro.

Esta misma regla opera tambien cuando se procede a integrar las comisiones y sus autoridades. El criterio de asignaci6n adoptado es el de la proporcionalidad, esto es, las comisiones se conforman de acuerdo con el nOmero de legisladores que posee cada bloque politico en las Camaras. Esta regla se diferencia de la mayoritaria, utilizada en Estados Unidos, que asegura el control de todas las comisiones al partido con el mayor nOmero de legisladores en la Camara. En el caso argentino, es parte de la practica que el partido de gobierno, aun cuando no cuente con mayoria en la Camara, como sucedio con la UCR en el Senado en el periodo 1983-1989, tenga reservada la presidencia de las comisiones mas importantes, en particular, Presupuesto y Hacienda, Relaciones Exteriores, Asuntos Constitucionales y Legislacion General. Esta modalidad combina, entonces, la regla de la proporcionalidad con la regla informal que reconoce prerrogativas al partido de gobierno.

IV. El papel del Congreso

Hemos analizado hasta aqui los incentivos que favorecen la autonomia de los legisladores y aquellos que la limitan; bajo este marco, ,c6mo caracterizar el papel del Congreso? A la luz de lo expuesto, resulta evidente que no esta en el horizonte de los legisladores iniciar politicas de gobierno pues ello, como hemos visto, es tarea del presidente. Sin embargo, no excluye su incidencia en el proceso de decisiones, ya sea modificando las propuestas, negando, demorando o bloqueando su sanci6n52. Sobre este punto, estudios de caso como las politicas de privatizaciones, la politica fiscal, la reforma del sistema de jubilaciones, la reforma laboral o la ley de patentes medicinales impulsadas bajo el gobierno de Menem, destacan la sustantiva intervenci6n del Congreso53. Mariana Llanos,

51 Entrevista con el diputado Federico Storani, jefe de bloque de la UCR, y con Juan Carlos Taparelli, ex diputado nacional por el PJ y actual coordinador de asesores del jefe de bloque del PJ.

52 Como lo seiala Jean Blondel, entre el poder de iniciativa del Congreso y el poder preventivo por el cual el Congreso disuade al gobierno de proponer politicas, esta el papel de las legislaturas como reacci6n a las iniciativas del gobierno. Este rol reactivo oscila, a lo largo de un continuum, entre la total aceptaci6n de las propuestas del gobierno hasta su rechazo, dando lugar a distintos grades de "viscosidad" en el proceso legislativo. Jean BLONDEL et al.: "Legislative Behaviour: Some Steps Towards a Cross-National Measurement", en Government and Opposition, vol. 5, 1970, reproducido en Philip NORTON (ed.): Legislatures, Oxford University Press, 1990.

53 Sobre estos temas v6ase Mariana LLANOS: "El presidente, el Congreso y las politicas de privatizaci6n en la Argentina (1989-1997), Desarrollo Econ6mico, vol. 38, NQ 151, octubre-diciembre 1998; Sebastian ETCHEMENDY y


por ejemplo, al analizar las politicas de privatizaciones a lo largo del gobierno de Menem, distingue tres fases vinculadas con el comportamiento del Congreso: la delegativa, impulsada por la crisis hiperinflacionaria de 1989, en la cual el Congreso transfiere sus prerrogativas legislativas al presidente; laetapacooperativa, en que participaactivamente en laelaboraci6n de las leyes y, finalmente, la conflictiva, en la que se opone a las iniciativas presidenciales54.

Por otro parte, podemos comprobar que la participacibn de los legisladores en la iniciativa legislativa es alta. El cuadro que sigue asi lo pone en evidencia:

CUADRO 5 Leyes sancionadas por iniciativa y perfodo presidencial

1983-1989 1989-1995

Poder Ejecutivo 338 (52,4 %) 386 (46 %) Poder Legislativo 307 (47,6 %) 449 (54 %) Total leyes 645 (100 %) 835 (100 %)

Este alto nOmero de leyes promovidas por los legisladores dan cuenta de un cierto rol activo del Congreso. ,C6mo se entiende esta alta participaci6n de los legisladores en la iniciativa? En parte, la explicaci6n se encuentra en el control que ejerce el Congreso sobre la agenda parlamentaria. Si bien otorga prioridad a las iniciativas del Ejecutivo, no descuida la de los propios legisladores55. Luego, los temas de los que estos se ocupan no compiten con las politicas de gobierno. En efecto, una lectura rapida de sus propuestas convertidas en ley ofrece el siguiente panorama: se repiten las transferencias de terrenos e inmuebles de la nacibn a las municipalidades, la creacion de juzgados, algunas construcciones de rutas, declaraciones de fiestas especiales (Dia del Tango, Fiesta de la Vendimia), colocacibn de monumentos, regulaci6n de sectores laborales especificos, etcetera. Esta especializaci6n en las microiniciativas se corresponde bien con la reputaci6n parroquial y particularista que, en muchas ocasiones, se le atribuye al Congreso, en terminos derogatorios, en los libros de texto. Por nuestra parte, entendemos que son un ejemplo de la funci6n representativa que desempenan los legisladores como parte de las relaciones que mantienen con el tejido social. Es en este ambito donde los legisladores se muestran dispuestos a utilizar al maximo sus atribuciones constitucionales. Los temas de las leyes insistidas lo pone en evidencia.

Como lo senalamos en un trabajo anterior, el Congreso utilizaal maximo sus atribuciones constitucionales a prop6sito de iniciativas propias que se dirigen mayoritariamente a satisfacer intereses sectoriales o regionales56. Por ejemplo, la Onica insistencia aprobada durante la presidencia de Alfonsin recay6 sobre una ley que beneficiaba a un grupo de

Vicente PALERMO: "Conflicto y concertaci6n. Gobierno, Congreso y organizaciones de interes en la reforma laboral del primer gobierno de Menem (1984-1995)", Desarrollo Economico, vol. 37, N? 148, enero-marzo, 1998; Guillermo V. ALONSO: "Democracia y reformas: las tensiones entre decretismo y deliberaci6n. El caso de la reforma previsional argentina", Desarrolo Econ6mico, vol. 38, Ng 150, julio-setiembre 1998.

54 LLANOS, "El presidente, el Congreso...", op. cit. 55 Si tomamos como indicador el promedio de dias en que las leyes demoran en ser sancionadas vemos que,

para las dos presidencias, las leyes iniciadas por el Poder Ejecutivo tardaron en promedio 267 dias en ser sancionadas en tanto las de los legisladores 360.

56 Ana M. MUSTAPIC y Sebastian ETCHEMENDY: "La insistencia en el sistema politico argentino. Un estudio de caso", mimeo, 1998.

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alrededor de 100 bancarios despedidos a proposito de una huelga ocurrida en 1959. Bajo el gobierno de Menem, entre las insistencias: dos estuvieron vinculadas con la creaci6n de juzgados federales; una declaraba zona de desastre el territorio de la provincia de Santa Cruz por la erupci6n del volcan Hudson; una beneficiaba a clubes de fotbol; otra a la elaboraci6n yventade vacunaantiaftosa, etcetera. Siendo leyes iniciadas por los legisladores y de alcances limitados, la insistencia es menos dram.tica de lo que en principio podria suponerse dado que basicamente no frustra politicas de gobierno ni pone en entredicho el liderazgo presidencial. Pruebade ello es que de las cuatro insistencias a iniciativas del Poder Ejecutivo, dos fueron solicitadas indirectamente por el propio Ejecutivo, el cual, por esta via, daba marcha atras a su anterior decisibn de vetarlas. De hecho, s6lo una de las leyes insistidas bajo el gobierno de Menem, la ley de patentes medicinales, fue politicamente relevante57.

La importanciaque los legisladores atribuyen a este rol, de naturaleza institucional y no partidaria, se pone de manifiesto al observar que los diversos partidos y, ciertamente, en primer lugar el partido de gobierno, logran sancionar iniciativas propias o con la participacion de otros partidos. En el cuadro que sigue, desagregamos por partido politico las leyes iniciadas por los legisladores.

CUADRO 6 Iniciativa de los legisladores por partido politico

1983-1989 1989-1995

UCR 112 (43,6 %) 101 (23,2 %) PJ 77 (30 %) 181 (41,6 %) Otros 15 (5,8 %) 50 (11,5 %) UCR-PJ 29 (11,3 %) 36 (8,3 %) UCR-PJ-Otros 14 (5,4 %) 40 (9,2 %) UCR-Otros 6 (2,3 %) 7 (1,6 %) PJ-Otros 4 (1,5 %) 20 (4,6 %)

Total 257 (100 %) 435 (100 %)

Vemos, entonces, que en tanto instituci6n, el Congreso se comporta en concordancia con el libreto que propone el esquema de divisi6n de poderes, esto es, como expresi6n de la diversidad de intereses presentes en la sociedad. En este respecto, los legisladores sobresalen en su funci6n representativa. La formulacibn de las politicas de alcance general, esto es, la funcibn de gobierno, queda, como lo indica el mismo libreto, en manos del presidente. Esta divisi6n del trabajo entre Ejecutivo y Legislativo bien puede ser vista como un punto de equilibrio entre la actuacibn aut6noma de los legisladores y la lealtad al liderazgo presidencial que impone la filiaci6n partidaria.

57 El tramite legislativo de esta ley presentada por el Ejecutivo fue sumamente tortuoso. El Congreso insisti6 en forma "parcial", esto es, acept6 algunas de las secciones vetadas e insisti6 con su versi6n en otras. Sancionada la insistencia y convertida en ley, el Ejecutivo decidi6 no darla a publicidad en el Boletin Oficial. Por lo tanto, la ley no podia entrar en vigencia. Una vez que el Ejecutivo negoci6 con el Congreso la sanci6n de otra ley que corrigiera parte de lo sancionado, el presidente orden6 finalmente su publicaci6n en el Boletin Oficial.

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Conclusiones

Senalamos en nuestra introduccion que procurariamos caracterizar las relaciones Ejecutivo y Legislativo en la Argentina a partir de los factores que inciden sobre la disciplina de los legisladores. Iniciamos nuestro analisis mostrando que ni el diseno institucional ni la estructura organizativa de los partidos y sus mecanismos de elecci6n interna aseguran la subordinaci6n de los legisladores del partido de gobierno al liderazgo presidencial. Como evidencia del potencial de indisciplina existente en los partidos analizamos los vetos, las insistencias y los decretos de necesidad y urgencia. En terminos comparativos concluimos que dicho potencial ha sido mayor en el PJ que en la UCR. Como segundo paso, dimos cuenta de los factores que limitan el nivel de indisciplina de los legisladores. En este punto tomamos en consideraci6n los partidos politicos y su capacidad de distribuir incentivos selectivos y colectivos. Observamos, entonces, como dicha capacidad se despliega en la arena legislativa, en particular, en la estructura de autoridad del partido parlamentario, la asignacibn de cargos en las comisiones y los roles asignados al lider de bloque y a los presidentes de comisi6n. A trav6s de este conjunto de incentivos y el de identidad, reforzado por la competencia bipartidista, los partidos procuran tanto contener las tendencias centrifugas que generan las divisiones intrapartidarias como agrupar a los legisladores en torno de objetivos partidarios comunes. Asi, los partidos en el Congreso tratan de dar cabida a las diferentes lineas internas, el lider de bloque y los presidentes de comisi6n coordinan las preferencias de los legisladores con la agenda presidencial y la competencia gobierno- oposici6n entre radicales y peronistas coloca limites al nivel de indisciplina.

A la luz del analisis realizado es posible destacar dos cuestiones. En primer lugar, que las relaciones Ejecutivo-Legislativo en laArgentina operan a partir de dos logicas superpuestas: la presidencial y la parlamentaria. Asi tenemos, por un lado, que las atribuciones constitucionales, el desarrollo hist6rico y el sistema de partidos consolidaron la preeminencia del presidente como lider de gobierno y de partido como sucede con el Primer Ministro en los regimenes parlamentarios. Entretanto, por otro, el sistema de division de poderes -elecci6n independiente de presidente y Congreso, mandato fijo-propios del presidencialismo unido a la baja cohesion de los liderazgos partidarios, otorgan a los legisladores un margen de autonomia en condiciones de limitar el liderazgo presidencial. Esta tension entre el componente parlamentario y presidencial la ilustra muy bien una declaraci6n de Humberto Roggero, jefe de bloque del PJ. A la salida de una reunion de gabinete donde se trato la politica impositiva del gobierno, sostuvo: "...si bien los legisladores somos oficialistas, tambien somos diputados"58. En otros terminos, los legisladores en tanto miembros del partido de gobierno deben su lealtad al presidente (16gica parlamentaria), pero, simult,neamente, son portavoces de los intereses y preferencias de quienes los han votado (I1gica presidencial).

En segundo lugar, que la disciplina partidaria posee un significado mas especifico que el habitual, referido a legisladores que votan del mismo modo en el Congreso. Un partido de gobierno disciplinado es, sobre todo, aquel en condiciones de impedir el desafio explicito al liderazgo presidencial. Los distintos dispositivos que pautan el proceso legislativo y los recursos que provee tanto a presidente como a legisladores sirven justamente a este prop6sito. Como ejemplo de instancias extremas donde un poder puede ignorar al otro

58 La Naci6n, 12 de febrero de 1998.

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encontramos los decretos de necesidad y urgencia en manos del Ejecutivo y los proyectos del Ejecutivo no tratados por el Congreso en manos de los legisladores. Entre ambos mecanismos estan los vetos parciales, el levantamiento de las sesiones, los dictamenes de minoria, las disidencias y observaciones a los dictamenes de mayoria, etcetera. Este es el espacio propio de la negociaci6n, tanto intrapartidaria como interpartidaria, cuando el partido de gobierno no cuenta con mayoria. No faltan, sin embargo, dispositivos que permiten expresar abiertamente el desafio. Uno de ellos es la insistencia e implica que los legisladores han logrado imponerse al presidente. Pero, como hemos visto en este trabajo, con la excepci6n del caso de las patentes medicinales, las insistencias no compitieron con las politicas presidenciales. El impacto sobre su liderazgo fue, en consecuencia, debil. La otra variante es el rechazo parlamentario a iniciativas del presidente. Pero esto es algo que muy excepcionalmente sucede -de hecho, recordamos solo un caso en cada una de las presidencias-, ya que es la situaci6n que todo partido de gobierno procura evitar59. Asi, lo que para un diputado de la oposicion es una tradici6n "bastante mala" del Congreso de tratar "en el recinto lo unanime o lo inevitablemente contencioso" y "cuando es un tema donde el dictamen por la negativa es mayoritario, no va al recinto", se entiende muy bien desde la perspectiva del partido de gobierno60. Muy dificilmente este quiera autoinfligirse una derrota Ilevando al plenario un proyecto que sabe sera rechazado61. En sintesis, en materia de disciplina, el presidente puede confiar que sus legisladores no cuestionaran abiertamente su liderazgo; lo que no puede esperar es que lo acompanen incondicionalmente en sus politicas. He aqui una de las razones que deberia Ilevar al presidente a negociar con el Congreso.

No ha sido nuestra intencion ocuparnos en este trabajo de los factores que intervienen para activar una u otra de las dinamicas indicadas. En ese caso, seguramente deberian tenerse en cuenta, entre otros, los factores contextuales, las caracteristicas de las politicas en juego y los estilos de liderazgo. Por ejemplo, el presidente Alfonsin encabez6 la transici6n democratica. La estrategia de cooperacion que prevalecio en la relacion con el Congreso se adecua muy bien a la tarea de institutional building bajo un contexto de gobierno dividido62. En cambio, las crisis hiperinflacionarias de 1989 y 1990 terminaron por crear las condiciones para que el presidente Menem recurriera a una estrategia de imposici6n, sorteando con los decretos de necesidad y urgencia, la participacion del Congreso.

En cuanto a estilo de gobierno, podemos recordar algo senalado con anterioridad: muchos de los decretos firmados por Menem no se justifican por su potencial naturaleza conflictiva. Se vinculan mas bien con un estilo autocratico que se nutre de los vacios o

59 Se trata de la ley de reforma sindical bajo la presidencia de Alfonsin, rechazada en el Senado donde no tenia mayoria, y una ley impositiva bajo el gobierno de Menem, rechazada por la Camara de Diputados. Incluso, en casos como 6stos, si es que el presidente no esta abiertamente comprometido con la iniciativa, el partido de gobierno puede salvar la figura presidencial haciendo recaer el peso de la derrota sobre el ministro responsable de la medida. Uno de los blancos predilectos de los legisladores es el ministro de Economia.

60 Entrevista al diputado radical Marcelo Stubrin, en Mora YAZBECK JOZAMI: "Legisladores oficialistas y Poder Ejecutivo en Argentina: La construcci6n de la disciplina. Un estudio de caso", tesis de Licenciatura, Universidad Torcuato Di Tella, junio 1999.

61 Se entiende entonces que, bajo el patr6n que estamos describiendo, las votaciones nominales no pueden sino revelar disciplina. Antes que sufrir una derrota, los legisladores leales preferiran impedir la votaci6n nominal dejando, por ejemplo, a la camara sin qu6rum para votar.

62 Sobre este tema v6ase, Ana M. MUSTAPIC y Matteo GORETTI: "Gobierno y oposici6n en el Congreso: La practica de la cohabitaci6n bajo el gobierno de Alfonsin, 1983-1989", Desarrollo Econ6mico, vol. 32, Ng 126, junio- setiembre, 1992.

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ambiguedades de las normas constitucionales. En ellas se busca el espacio para transformar a la presidencia de poder concurrente en autoridad exclusiva. En este caso, no se pueden dejar de senalar los efectos politicos e institucionales de las decisiones de la Corte Suprema que, al respaldar dicho estilo, reforzaron el poder discrecional de la presidencia.

Finalmente, la naturaleza de las politicas marcan posibles estrategias a seguir. En este respecto, hemos subrayado la especializaci6n de los legisladores en la representaci6n de intereses sectoriales. Cuando estos estan en juego, es mas probable que intenten hacer prevalecer sus preferencias sobre las del presidente como el caso de las insistencias lo pone de manifiesto. De todos modos, sea cual fuere el factor que interviene, las relaciones Ejecutivo-Legislativo oscilan, esto es, reconocen patrones cambiantes dado que los incentivos que las estructuran admiten mas de una direcci6n.

RESUMEN

Este articulo analiza las relaciones Ejecutivo- Legislativo en Argentina desde la presidencia de Alfonsin (1983-1989) hasta la finalizaci6n del primer mandato de Menem (1989-1995). El punto de partida de la autora es que la disciplina partidaria de los legisladores del oficialismo con relaci6n al presidente no esta dada sino que es preciso producirla. El conjunto de incentivos que provee el sistema presidencial y la estructura organizativa de los partidos politicos argentinos tienden a

otorgara los legisladores un margen de autonomia que puede Ilegar a limitar al liderazgo presidencial. Sin embargo, la capacidad de los partidos de distribuir incentivos selectivos y colectivos y la dinamica de la competencia bipolar favorecen la posibilidad de obtener la disciplina. En este marco, las relaciones Ejecutivo-Legislativo admiten patrones oscilantes ya que operan a partir de dos 16gicas de acci6n superpuestas, la presidencialista y la parlamentaria.

SUMMARY

This article analyses Executive-Legislative relations in Argentina from Alfonsin's presidency (1983-1989) through 1995 when Menem finished his first term in office. The author's starting point is that party discipline can not be taken for granted: it has to be produced. The incentive structure provided by the presidentialist format and the organizational features of the political parties tends to favor legislator's autonomy. Therefore, they can

challenge presidential leaderships. Despite this, the political party's capacity to distribute selective and identity incentives as well as the bipartisan political system contribute to discipline legislators in line with the Executive demands. Within this framework, the Executive-Legislative relations oscilates following two different and superinposed logics of action, the logic of presidentialism and the logic of parlamentarism.

REGISTRO BIBLIOGRAFICO

MUSTAPIC, Ana Maria ",Oficialistas y diputados,,: las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 39, N" 156, enero-marzo 2000 (pp. 571-595). Descriptores: <Ciencia politica> <Partidos politicos> <Poder Ejecutivo> <Poder Legislativo> <Regi- men presidencial> <Uni6n Civica Radical> <Partido Justicialista> <Argentina>.

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"Oficialistas y diputados": las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina