Onze Omgeving - vol 1

ISSN 2032-8680 Nummer 1 - maart 2010

De burger versus het milieubeleid: meer dan een stem in de woestijn?

• Leefmilieu en participatie: naar oases in de woestijn? ( Eric Lancksweerdt )

• La participation du public au processus décisionnel telle qu’organisée par la convention d’Aarhus: vers une démocratie environnementale? ( Christine Larssen )

• La participation comme mode d’amélioration de la démocratie? Conditions et corollaire ( Michel Delnoy )

• Het waarom en het hoe van burgerparticipatie: theorie en praktijk (Oosterweelverbinding) ( Geert Lambrechts )

• Verslag van het VVOR-debat ‘De burger versus het milieubeleid: meer dan een stem in de woestijn’

ONZE OMGEVINGTijdschrift van de Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht

Redactioneel

3 Meegaan met nieuwe stromen:

Onze Omgeving is klaar voor het Grote Avontuur

Isabelle Larmuseau

Columns

4 De slangenkuil van de inspraak

Bart Martens

6 Participatie in actie

Dirk Holemans

8 Beroepstaboes

Jan van den Broek

Artikelen

10 Leefmilieu en participatie: naar oases in de woestijn?

Eric Lancksweerdt

19 La participation du public au processus décisionnel telle

qu’organisée par la convention d’Aarhus: vers une démo-

cratie environnementale?

Christine Larssen

31 La participation comme mode d’amélioration de la démo-

cratie? Conditions et corollaire

Michel Delnoy

38 Het waarom en hoe van burgerparticipatie: theorie en

praktijk (Oosterweelverbinding)

Geert Lambrechts

43 Verslag van het VVOR- debat

‘De burger versus het milieubeleid:

meer dan een stem in de woestijn’

Jurisprudentie

50 Rechtspraak inzake burgerparticipatie op de VVOR-website

Agenda

50 Het VVOR-jaarprogramma 2010

Inhoud Onze Omgeving

Citeertitel: O2

FormuleOnze Omgeving is het tijdschrift van de

Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht

(V.V.O.R.) en staat voor een aanmoediging

van het debat over alle recht dat betrekking

heeft op de ordening en bescherming van de

menselijke leefomgeving. Het gebruik van de

verzamelterm ‘omgevingsrecht’ beoogt de

band tussen het milieu- en ruimtelijke orde-

ningsrecht nauwer aan te halen.

RedactieCarole Billiet

Jan Bouckaert

Bernard Deltour

Jan De Mulder

Hannes Descamps

Peter De Smedt

Leo Kerkstoel

Isabelle Larmuseau

Peter Sourbron

Peter Van Humbeeck

Pieter Verbeek

RedactiesecretariaatDe Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht

Kortrijksesteenweg 1007

9000 Gent

Verschijning4 themanummers per jaar

Realisatie2Mpact nv

www.2mpact.be

V.U. Isabelle Larmuseau

Kortrijksesteenweg 1007, 9000 Gent

ISSN 2032-8680

Onze Omgeving - Nummer 1 - maart 2010

3

Starten met een tijdschrift is vandaag niet ‘hot’. Starten met een online-forum is dat wel. De Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht kiest daarom voor een redactionele klimaatverande-ring: Onze Omgeving wordt een tijdschrift dat aanvoelt als een internettool. Onze Omgeving gaat voor opinie en debat, actie en reactie. ‘En wat met wetenschap?’, hoor ik een minderheid denken. Geen zorg, Onze Omgeving wordt een biotoop waar nieuwe wetenschap ontluikt. Weg van de platgetreden paden, wil Onze Omgeving steeds een stapje vóór zijn. Natuurlijk zal er aan-dacht blijven voor ‘wat is’; dat maakt nu eenmaal de voedingsbodem uit voor ‘wat zal zijn’. Dyna-miek en toegankelijkheid worden de nieuwe sleu-telwoorden. Nieuwe ideeën moeten elkaar in een behoorlijk tempo opvolgen en moeten vlot toe-gankelijk worden gemaakt. Ideeën kunnen maar gedijen wanneer ze worden opgepikt, wanneer er-over wordt nagedacht en erop wordt gerepliceerd. Dat wordt de wetenschap waar Onze Omgeving voor staat: een wetenschap die beklijft. Verwoor-ding is daarbij cruciaal: het tijdschrift moet lezen als een roman. Samen met Paulien Cornelisse zeg-gen we fel: ‘taal is zeg maar echt ons ding’.

U merkt het: Onze Omgeving had ook Kameleon kunnen noemen: uitwendig een onopvallend tijd-schrift, inwendig een maalstroom van gedach-ten. Voor wie al te veel nieuwigheid zou vrezen: de traditionele kaders worden niet verlaten. Ook in Onze Omgeving zal het gaan over wetgeving, rechtsleer, rechtspraak, beleid en technische we-tenschappen. Alleen zal met een ‘andere bril’ naar dit alles worden gekeken. Elk nummer brengt ook columns, waarin ‘out of the box’ over een bepaald thema wordt nagedacht. Via de VVOR-blog kan u op deze columns reageren.

Aan de vooravond van de vijfde verjaardag van de Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht, gaat men al eens nadenken over de verdere toekomst. Waar moet de vereniging de mosterd blijven ha-len? Goeroe-gewijs laten we ons inspireren door

de Angelsaksische bijbel van het verenigingsma-nagement ‘Seven Measures of Success, What Remarkable Associations Do That Others Don’t’. We moesten niet eens verder lezen dan de eerste zin: ‘Associations are the hidden glue of our soci-ety and economy. Like the mortar that holds the bricks of a building in place, associations go largely unnoticed, yet they do much to hold the entire structure together. As such, associations cannot settle for being only good; they must work toward greatness.’ Als vereniging die, in het licht van dit mooie citaat, niet anders kan dan ‘greatness’ in haar ‘mission statement’ opnemen, kijken wij uit naar uw individuele bijdrage om deze collectieve grootsheid te verwezenlijken. Geef ons uw zuur-stof, en pas dan zal Onze Omgeving zijn afgekorte naam O2 waard zijn.

De bijdragen in dit eerste nummer zijn – heel toepasselijk – gewijd aan het thema ‘burgerpar-ticipatie’. Heeft de burger méér dan een ‘stem in de woestijn’? Kan de burger via een recht op in-spraak mening en bezorgdheid uiten? Zal de be-sluitvormer hiermee rekening houden? Vergroot dit de verantwoording en de transparantie van de besluitvorming? Draagt dit bij tot een grotere bewustwording van milieuvraagstukken bij het publiek? Leidt dit tot een groter draagvlak voor genomen beslissingen? Wat kan de burger aan-vangen met mooie (meta)juridische theorieën wanneer hij met een concreet project als de Oos-terweelverbinding wordt geconfronteerd? Een be-gin van antwoord vindt u in dit nummer. Laat ons weten wat u ervan vindt. Niet de raven zullen het uitbrengen, maar wel de tjilpende VVOR-twitter.

RedactioneelMeegaan met nieuwe stromen: Onze Omgeving is klaar voor het Grote AvontuurIsabelle Larmuseau (Voorzitter V.V.O.R.)


4

Column

Onze verkrampte samenleving baadt in een ‘rien ne va plus’ sfeertje. ‘Je krijgt nergens nog een spade in de grond.’ ‘Elke investeringsplan wordt kapot be-studeerd en de verwende burger beschikt over een heel arsenaal aan beroepsmogelijkheden en rech-terlijke wegen om via één of ander pietluttig foutje de boel plat te leggen en zijn individueel belang over het algemeen belang te doen zegevieren.’ ‘Ons land wordt gevangen door NIMBY (Not In My Back Yard) of, nog erger, BANANA (Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anyone) reflexen.’ Klinkt bon ton, maar klopt niet.

Ten eerste worden er in Vlaanderen wel degelijk nog belangrijke investeringsprojecten gerealiseerd. Kijk maar naar de Diabolo-verbinding tussen Antwerpen en de luchthaven, de Liefkenshoek-spoortunnel, de nieuwe inrichting van ons Schelde-estuarium met meer dan 1000 ha nieuwe overstromingsgebieden en een diepere Schelde minder dan 10 jaar na de vorige Scheldeverdieping. Of neem nu de nieuwe Scheldebrug in Temse. Dat infrastructuurwerk werd voor het eerst principieel beslist in 2005 en werd in 2009 al opgeleverd.

Ten tweede klopt het niet dat uitgerekend de wet-telijke procedures op het vlak van milieueffecten-beoordeling, ruimtelijke uitvoerings-plannen, open-bare onderzoeken en vergunningen voor gigantische lange doorlooptijden zorgen. De formele procedures hebben doorgaans bindende termijnen en beslaan slechts een beperkt deel van de doorlooptijd in de realisatie van een maatschappelijk belangrijk inves-teringsproject. Zo rekende de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning ons voor dat 50% snellere procedures tot slechts 5% snellere doorlooptijd lei-den. Het leeuwendeel van de tijd wordt verspeeld in het informele voortraject, vaak door politieke be-sluiteloosheid of onverantwoordelijkheid.

Uiteraard is de burger mondiger geworden en zijn

De slangenkuil van de inspraak

Reageerop dezecolumn

Reageren via de bloghttp://blog.omgevingsrecht.be

Bart Martens (Vlaams volksvertegenwoordiger)


5

verding – leert dat juist een veel bredere en ruimere inspraak en probleemverkenning vooraf, problemen achteraf vermijdt. Door in een vroeg stadium van de besluitvorming – bij de probleemverkenning – heel breed te gaan en de creativiteit van de samenleving te gebruiken om alternatieve oplossingsrichtingen in beeld te krijgen en de belangen van alle betrokken actoren helder te formuleren, krijg je betere beslui-ten die beter onderbouwd en breder gedragen wor-

den. Liever deze inspraak aan de voorkant dan de in-flatie van inspraak achteraf (rond de sectorale uitvoe-ringsplannen en vergun-ningen). Uiteraard moet dat breed participatie- en verkenningsproces in de beginfase gevoed worden door een goed onderbouw-de strategische effectenbe-oordeling (onder de vorm van een maatschappelijke

kostenbatenanalyse) om inzicht te verschaffen in de maatschappelijke impact van de verschillende op-ties en hun nut en noodzaak. Dit om te voorkomen dat inzichtloze inspraak leidt tot uitzichtloze uitspra-ken. En om van inspraak echt een succes te maken, is het goed dat de insprekende partijen over enige ‘hindermacht’ beschikken en naar waarde worden geschat. Een ruimere inspraak vooraf mag dus niet leiden tot het afbouwen van de rechtsbescherming achteraf, want dan kunnen de insprekers aan de overlegtafel door met hun vuist op tafel te slaan er alleen maar enkele kruimeltjes van af doen vallen. Alleen door alle partijen serieus te nemen leidt in-spraak tot samenspraak en tot een versterking van onze samen-leving.

ingrepen in ons volgebouwd en versnipperd stads-gewest nog moeilijk te realiseren zonder iemand over de tenen te rijden. Maar moeten we daarom de confrontatie uit de weg gaan? Ik denk van niet. We moeten de confrontatie anders organiseren. Nu komt dit veel te laat in de besluitvorming, op een ogenblik dat alle knopen al zijn doorgehakt en het onderzoek van (nieuw) aangedragen alternatieven of vergeten effecten te veel ‘rework’ zou vragen. We krijgen inspraak pro forma. Dat levert alleen maar frustraties op die finaal voor de rechtbank worden uitgevochten. Daar cumu-leert het ongenoegen want als dan al een besluit door de rechter onderuit ge-haald wordt – wegens een of andere vorm- of proce-durefout – dan wordt de-zelfde procedure ditmaal geheel volgens het boekje overgedaan om finaal uit te komen bij hetzelfde project. Overwinningen voor rechtbanken zijn vaak pyrrhusoverwinningen die zelden leiden tot het bij-sturen of afzien van plannen.

In onze bestuurscultuur waar belegen besluiten plots via een ‘decide and defend’ aanpak worden doorge-drukt, zorgt onze end-of-the-pipe inspraak niet voor draagvlak maar voor onrust. Communicatiegoeroes zoals Noël Slangen zien er alleen maar een bron van verdeeldheid in. Zijn riant vergoede communicatie-opdracht bij de BAM toont echter aan tot wat zo’n gesloten bunkermentaliteit leidt. Het hoeft dan ook niet te verwonderen dat zijn naamgenoot Donné Slangen die in Nederland de projectorganisatie ‘Sneller en Beter’ leidt en de procesarchitectuur van de besluitvorming rond grote investeringsprojecten bijstuurt, er heel anders tegenaan kijkt. Zijn ervaring – onderbouwd door de zogenaamde commissie El-

Door in een vroeg stadium van de besluit-

vorming – bij de probleemverkenning – heel

breed te gaan en de creativiteit van de sa-

menleving te gebruiken om alternatieve op-

lossingsrichtingen in beeld te krijgen en de

belangen van alle betrokken actoren helder

te formuleren, krijg je betere besluiten die

beter onderbouwd en breder gedragen wor-

den.


6

Vlaanderen komt in actie, en de Vlaming wordt aangepord om te participeren. Via zowat alle me-diakanalen wordt ‘Vlaanderen in actie’ (VIA) gepro-moot. Elke Vlaming wordt geprikkeld met de vraag: ‘Wat doe jij voor een beter Vlaanderen?’ Iedereen mag zijn idee inbrengen.

Dat ze een tandje bijsteken op het vlak van parti-cipatie, is geheel logisch. De Facebook-pagina van VIA heeft slechts 233 fans, da’s dus 0,004 % van de Vlaamse bevolking. De participatie via nieuwe me-dia loopt alvast niet van een leien dakje. En zelf heb-ben ze het ook nog niet beet: hun laatste nieuwsbe-richt op de facebook-pagina is een maand oud. Een eeuwigheid op de internet-tijdschaal!

Dan bereiken ze via meer klassieke participatie-ka-nalen toch meer volk. Zo haalde de volksraadpleging over één van de paradepaardjes van de logistieke poot van VIA, de Lange Wapper, een mooie opkomst. Hier deed 34,75% van de Antwerpse bevolking mee: 133.288 sinjoren zaten niet op facebook maar gin-gen de deur uit om te gaan stemmen. En de burgers van ’t Groot Gedelf, een vzw die zich langs de an-dere kant van de Schelde inzet voor het behoud van het huidig Schipdonkkanaal, verzamelde voor haar petitie al 47.385 handtekeningen, meer dan genoeg om een hoorzitting te bekomen in het Vlaams Par-lement. Straffer nog, hun argumentatie tijdens de hoorzitting noodzaakte de parlementsleden om een tweede hoorzitting te organiseren. Als dat geen op-merkelijke burgerparticipatie is!

Ja maar, hoor ik u al zeggen. Die succesverhalen zijn voorbeelden van initiatieven waar mensen in actie komen tegen bestaande plannen. Dat is juist, maar daarom zijn die mensen niet verkeerd. Juister is de vraag te stellen waarom deze mensen verplicht wor-den in dit format te participeren. Waarom worden ze niet betrokken bij het bepalen van de agenda, bij het formuleren van de mogelijke alternatieven?

Participatie in actie

Dirk Holemans (Hoofdredacteur van het tijdschrift Oikos en directeur van de gelijknamige denktank)




7

En juist hier wringt het schoentje, of het nu Vlaan-deren in Actie is, of eender welk groot infrastruc-tuurproject. Neem nu een project dat we nog niet bespraken: de verbreding van de Brusselse Ring. Ook hier was er niet eerst een breed maatschap-pelijk debat over de toekomst van onze mobiliteit, maar wel een MER dat men hoopte stiekem tijdens de vakantie te laten passeren. Quod non. In die zin is er het laatste decennium niet veel veranderd in Vlaanderen. Zelf mocht ik, als initiatiefnemer van de eerste succesvolle volksraadpleging in Vlaanderen, getuige zijn hoe de toenmalige Gentse burgemees-ter in 1997 de bewoners opriep om niet te komen stemmen! Waarna er maar liefst 40 % van de stem-gerechtigden opdaagde, waarvan 95% de plannen voor een ondergrondse parking naar de prullen-mand verwees.

Het wordt de hoogste tijd dat Vlaanderen het participatiebeginsel ernstig neemt. Dit stelt dat men burgers vroeg, tijdig en doeltreffend bij het beleid betrekt. Dat betekent van bij het begin van een besluitvormingsproces, en ten volle. Als men dit niet doet, wordt participeren wel een heel selectief begrip. Je mag dan wel leuke idee-tjes posten op de website van VIA. Maar als burger je rechten gebruiken om bijvoorbeeld een bezwaar te uiten tegen een infrastructuurwerk, hola! Daar-voor is zelfs een speciale parlementaire commissie opgericht, om te kijken hoe procedures versneld, zo niet afgeschaft kunnen worden.

Wie hoopt zo sneller vooruit te kunnen gaan, zal be-drogen uitkomen. Want de wakkere burger schiet graag in actie, zeker als men hem of haar eerst ne-geert. Da’s pas democratie: Vlaanderen in actie, maar niet op maat van het beleid…

Zelf mocht ik, als initiatiefnemer van de eer-

ste succesvolle volksraadpleging in Vlaande-

ren, getuige zijn hoe de toenmalige Gentse

burgemeester in 1997 de bewoners opriep

om niet te komen stemmen!


8

Bij mijn weten ontzegt niemand een burger die ge-luidsoverlast of een ondernemer die omzetdaling vreest door een overheidsbesluit het recht op be-roep op de rechter. Het lijkt echter wel een taboe te zijn om kanttekeningen te plaatsen bij het beroeps-recht van milieu- en natuurverenigingen. Dat bleek weer eens bij de Nederlandse Crisis- en herstelwet (CHW), die is gericht op versnelling van procedures, zodat projecten sneller werkgelegenheid kunnen opleveren. De nieuwe wet kent in artikel 1.9 een relativiteitsvereiste: ‘De administratieve rechter ver-nietigt een besluit niet op de grond, dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop be-roept.’ Het vereiste is beperkt tot besluiten omtrent bepaalde ruimtelijke en infrastructurele projecten, gebiedsontwikkelingsplannen en projectuitvoe-ringsbesluiten (art. 1.1 CHW).

Het relativiteitsvereiste lijkt me een goede zaak. Het moet voorkomen, dat beroep kan worden aan-getekend op oneigenlijke gronden. Zo kan een mi-lieuorganisatie die ageert tegen de uitbreiding van een luchthaven zich niet langer meer beroepen op de staatssteunregels van het EG-Verdrag. Aldus de regering. Het relativiteitsvereiste kan naar mijn me-ning ook worden ingezet in het kader van beroep tegen de komende omgevingsvergunning op basis van de ook al vertraagde Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Die vergunning gaat de milieuver-gunning, de bouwvergunning, de kapvergunning en nog enige tientallen vergunningen vervangen. Wie nu uitsluitend belanghebbende is voor wat betreft de kapvergunning, zou met gebruikmaking van het relativiteitsvereiste in beroep geen gronden moeten mogen inbrengen tegen andere onderdelen van de omgevingsvergunning voor kappen en bouwen. De rechtszaal is immers niet bedoeld om álle democra-tisch genomen besluiten nog eens tegen het licht te

Beroepstaboes

Jan van den Broek (Senior Legal Counsel bij VNO-NCW en MKB Nederland)




9

in dit verband vaak genoemde Verdrag van Aarhus laat het toe, dat de nationale wet eisen stelt aan de mogelijkheden voor milieuverenigingen om beroep aan te tekenen. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen vond op 15 oktober 2009 dat de Zweedse milieubeschermingsvereniging Djurgår-den-Lilla Värtan ten onrechte niet ontvankelijk was verklaard omdat niet werd voldaan aan de eis in de Zweedse milieuwet, dat zij ten minste 2000 leden moet tellen om de vergunning te kunnen aanvech-ten. Volgens het Hof kan niet worden uitgesloten dat de voorwaarde dat een milieuvereniging een mini-mum aantal leden moet hebben, relevant kan blij-

ken te zijn om zich ervan te vergewissen dat deze wer-kelijk bestaat en werkelijk actief is. Het vereiste aan-tal leden mag echter niet te hoog worden gesteld. Het is niet voldoende dat de nationale regels ruim-schoots de gelegenheid

bieden om in een voorafgaand stadium deel te ne-men aan de procedure. De Zweedse regeling zou plaatselijke verenigingen in wezen elk beroep kun-nen ontnemen, aldus het Hof. De Zweedse wet om in het algemeen 2000 leden te eisen is dus in strijd met de richtlijn, maar belangrijker is, dat het Verdrag van Aarhus een minimum aantal leden wel moge-lijk maakt om aan te tonen dat de milieuvereniging werkelijk bestaat en actief is. Ik ben benieuwd hoe de praktijk in België en Nederland denkt over deze uitspraak van het Hof als het gaat om verenigingen en stichtingen (zonder leden).

houden. Dat recht is in Nederland beperkt tot be-langhebbenden.

Bernard Wientjes en Loek Hermans kregen echter gelijk de wind van voren toen zij in De Volkskrant pleitten voor het beperken van beroep tot echte be-langhebbenden. ‘Wientjes zou de milieuorganisaties buiten spel willen zetten’, aldus directeur Mirjam de Rijk van de Stichting Natuur en Milieu. ‘Werkgevers doen aan stemmingmakerij’, kopte voormalig mi-lieuminister Pieter Winsemius. Beide gingen echter niet in op de vraag die de werkgeversvoormannen stelden: waarom mogen rechtspersonen wel wat u en ik niet mogen? Wie in Den Bosch woont zal niet snel met succes een besluit met gevolgen voor een na-tuurgebied 100 kilometer verder waar hij graag wan-delt kunnen aanvechten. Meer kans maakt hij, als hij met zijn buurman een ver-eniging opricht tot behoud van dat gebied. Zelf last hebben van het besluit is dan niet meer nodig. Onze wet stelt maar twee voorwaarden: duidelijke sta-tuten en feitelijke werkzaamheden. Die laatste eis betekent in elk geval dat mijn vereniging niet uitslui-tend een procedeerclub mag zijn, maar de rechter vindt het niet nodig dat die vereniging ter plaatse constant actief is of schade ondervindt als gevolg van een besluit dat het natuurgebied raakt. Dat kan betekenen dat mijn vereniging wel in beroep kan gaan, terwijl iemand die op steenworp afstand van het gebied woont dat niet mag. Quod licet Iovi, non licet bovi?

Nu wordt wel gezegd, dat een rechtspersoon geen eigen belang hoeft te hebben, aangezien in het al-gemeen belang wordt opgetreden. Dat moge zo zijn, maar zou in dat geval dan toch niet een demo-cratische legitimatie mogen worden verlangd? Het

De rechtszaal is niet bedoeld om álle demo-

cratisch genomen besluiten nog eens tegen

het licht te houden. Dat recht is in Nederland

beperkt tot belanghebbenden.


10

1. Inleiding

De Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht orga-niseerde een studie- en debatnamiddag onder de titel ‘De burger versus het milieubeleid: meer dan een stem in de woestijn?’. Dit roept een enigszins deprimerend beeld op van burgers die eenzaam hun boodschap willen brengen, maar naar wie niemand wil luisteren. Voor een stukje klopt dat beeld ook wel: burgers handelen niet altijd samen en overhe-den geven niet altijd voldoende gevolg aan wat er bij participatieprocessen zoal uit de bus komt. Wanneer het om participatie gaat zijn de problemen niet van de lucht. Problemen kan men echter ook beschou-wen als kansen en uitdagingen. Om in dezelfde beeldspraak te blijven: hoe kunnen groepen burgers oases in de woestijn vormen?

Het domein van de ‘leefomgeving’ in de brede zin van het woord – daaronder vallen ruimtelijke orde-ning, leefmilieu, natuurbescherming en mobiliteit – leent zich bij uitstek voor participatie. Het wekt weinig verwondering dat burgers relatief gemakke-lijk hun stem laten horen als het om leefomgevings-projecten gaat. Zulke projecten zijn zeer zichtbaar en tastbaar. Ze kunnen sterk ingrijpen in de levenskwa-liteit van iedereen die ermee wordt geconfronteerd. Bovendien voorziet de regelgeving in nogal wat par-ticipatiemogelijkheden, mede onder impuls van su-pranationale rechtsontwikkelingen zoals het Verdrag van Aarhus.

De sectorale regelgeving die participatiemogelijk-heden opent op het vlak van de leefomgeving is al uitvoerig becommentarieerd in tal van publicaties waar de wetgeving op de ruimtelijke ordening, het

leefmilieu of de natuurbescherming onder de loep worden genomen1. Deze technisch-juridische ana-lyse zullen wij niet overdoen. Wij zullen hieronder slechts kort stil staan bij het openbaar onderzoek en de lokale adviesraden. Daarnaast willen wij in vogelvlucht de aandacht vestigen op participatie-patiemogelijkheden die worden gecreëerd door het Gemeente- en Provinciedecreet. Het is immers het lokale bestuursniveau dat bij uitstek geschikt is om participatie te organiseren, want het is het meest ‘burgernabij’.

Wat hierna volgt is min of meer de schriftelijke neerslag van een mondelinge uiteenzetting die op 6 maart 2009 ten behoeve van de VVOR werd gehou-den. Het is geen wetenschappelijk traktaat met een uitgebreid voetnotenapparaat, maar veeleer een beschouwende tekst die bedoeld is als inleiding op het debat dat tijdens de studienamiddag werd ge-houden. Er wordt geen volledigheid of grondigheid nagestreefd. Wij volstaan ermee enkele algemene ideeën aan te reiken die hopelijk de discussie wat kunnen stofferen.

Achtereenvolgens komen volgende items aan bod:

• de participatiemogelijkheden op lokaal vlak (2);• sterktes en zwaktes van de representatieve de-

mocratie en de participatieve democratie (3);• een mogelijke visie op participatie (4);• slotbeschouwingen (5).

2. Participatiemogelijkheden op lokaal vlak

Met het nieuwe Gemeente- en Provinciedecreet wou het Vlaams Parlement een impuls geven aan de participatie op lokaal vlak. De regeling in het

1 Zie bijvoorbeeld, toegespitst op het Waalse gewest : M. DEL-NOY, La participation du public en droit de l’urbanisme et de l’environnement, Brussel, Larcier, 2007, 937 p.

Leefmilieu en participatie: naar oases in de woestijn?

Eric Lancksweerdt*

Artikelen

* Eric Lancksweerdt is Eerste Auditeur bij de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak. Hij is als lesgever verbonden aan de Universiteit Antwerpen. Op 3 juni 2009 verdedigde hij zijn doctoraal proefschrift over burgerparticipatie.


11

Gemeente- en het Provinciedecreet doet geen af-breuk aan de participatiemogelijkheden die worden gecreëerd door sectorale regelgeving.

Wij overlopen hieronder in het kort de participatie-mogelijkheden op lokaal vlak en lichten toe wat hun betekenis kan zijn voor het domein van de leefom-geving.

2.1 Verzoekschriften

Iedereen mag verzoekschriften door een of meerde-re personen ondertekend schriftelijk bij de gemeen-teraad of de provincieraad indienen2. De verzoek-schriften moeten een aangelegenheid betreffen die tot de gemeentelijke of provinciale bevoegdheid be-hoort. Eventueel kan de verzoeker of de eerste on-dertekenaar van het verzoekschrift worden gehoord door de gemeenteraad of een gemeenteraadscom-missie. De gemeente- of provincieraad moeten bin-nen de drie maanden een gemotiveerd antwoord verstrekken. Zo bijvoorbeeld kunnen burgers vragen dat de veiligheid in de omgeving van scholen wordt verhoogd, dat de gemeente een braakliggend ge-meentelijk terrein zou omtoveren tot een parkje, dat de gemeente op de gemeentelijke website infor-matie geeft over alle premies die te krijgen zijn voor duurzame, ecologisch verantwoorde investeringen en renovatiewerken, enz.

Verzoekschriften zijn een relatief laagdrempelig participatieinstrument. Zij laten toe dat burgers uit eigen beweging allerlei kwesties aankaarten bij de lokale besturen.

2.2 Adviesraden

Het Gemeentedecreet en het Provinciedecreet3 be-palen dat de gemeenteraad respectievelijk de pro-vincieraad overgaan tot de organisatie van raden en overlegstructuren die tot opdracht hebben op re-gelmatige en systematische wijze het gemeente- of provinciebestuur te adviseren.

Gemeenten en provincies beschikken aldus over zeer ruime mogelijkheden om adviesraden en over-

2 Art. 201 Gemeentedecreet en art. 194 Provinciedecreet.3 Art. 193.

legstructuren op te richten die zich inlaten met mo-biliteit, energiebesparing, duurzame ontwikkeling, milieubewustzijn, enz.

Het Gemeente- en Provinciedecreet doen geen af-breuk sectorale regelgeving die betrekking heeft op adviesraden en overlegstructuren. Van bijzonder be-lang zijn hier wetgeving op de ruimtelijke ordening, die voorziet in de oprichting van de gemeentelijke en provinciale commissies voor ruimtelijke orde-ning4, en de regelgeving i.v.m. de gemeentelijke en provinciale milieuraden5.

Via commissies voor ruimtelijke ordening en de mi-lieuraden kan het maatschappelijk middenveld een grote inbreng krijgen. Verenigingen en organisaties die de ruggengraat van de civil society vormen kun-nen op die manier een belangrijke tussenschakel vormen tussen individuele burgers en de politieke beslissingscentra.

2.3 Openbaar onderzoek

In bijzonder veel regelgeving is de formule van het openbaar onderzoek opgenomen. Het betreft een zeer oud maar nog steeds een zeer geschikt instru-ment om inspraak te bieden, inzonderheid op het vlak van leefmilieu en ruimtelijke ordening. Burgers kunnen op een directe en concrete wijze voor hun belangen opkomen door ‘opmerkingen en bezwa-ren’ te maken naar aanleiding van vergunningsaan-vragen, ontwerpen van ruimtelijke uitvoeringsplan-nen, voorgenomen onteigeningen, enz. Openbare onderzoeken bieden nogal wat mogelijkheid tot pre-ventieve rechtsbescherming. Vaak zijn zij gekleurd door het ‘NIMBY’-fenomeen (not in my back yard).

4 Art. 7 t.e.m. 9 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening.

5 Art. 2 en 3 van het besluit van de Vlaamse regering van 14 juni 2002 betreffende de provinciale en gemeentelijke mi-lieuplanning en milieuraad, ter uitvoering van de artikelen 2.1.8, 2.1.24, 2.1.16 en 2.1.22 van het decreet van 5 april 1995 houdende de algemene bepalingen inzake milieube-leid. Zie ook artikel 4 van hoofdstuk 2 van de samenwerk-ingsovereenkomst 2008-2013 voor gemeenten (zie www.samenwerkingsovereenkomst.be) en art. 3 van hoofdstuk 2 van de samenwerkingsovereenkomst 2008-2013 voor de provincies (zie eveneens www.samenwerkingsover-eenkomst.be).


12

te horen7. De commissies die bevoegd zijn voor de ruimtelijke ordening en het leefmilieu kunnen op die manier ruime participatiemogelijkheden bieden aan maatschappelijke actoren.

2.6 Agendasetting

Burgers kunnen eisen dat een bepaald agendapunt over de lokale beleidsvoering of dienstverlening van de gemeente of provincie op de agenda van de ge-meente- of provincieraad wordt ingeschreven8. Op die manier kan men de maatschappelijke agenda, bijvoorbeeld op het vlak van ruimtelijke ordening en leefmilieu, op de politieke agenda laten zetten. Er gelden wel enkele voorwaarden, waarvan de be-langrijkste is dat voldoende mensen het initiatief moeten steunen. Als er voldoende handtekeningen zijn verzameld moet de gemeenteraad of provincie-raad het punt evenwel op de agenda zetten.

2.7 Buurt- en wijkbudgetten

Onder de voorwaarden die de gemeenteraad vast-stelt kan het college van burgemeester en schepe-nen het budgethouderschap m.b.t. bepaalde bud-getten betreffende projecten delegeren aan wijkco-mités en burgerinitiatieven, die voldoende gedragen moeten zijn door een wijk of de bevolking9. Het college van burgemeester en schepenen kan een ondersteunend personeelslid ter beschikking stel-len dat instaat voor de praktische uitvoering. Deze buurten wijkbudgetten bieden het grote voordeel dat gemeenten kunnen inspelen op wat werkelijk leeft bij de burgers, op de initiatieven die van bur-gers zelf uitgaan. Buurt- en wijkbudgetten kunnen bijvoorbeeld worden aangewend voor het verfraai-en van wijken en buurten. Burgers worden sterk op hun capaciteit en verantwoordelijkheid aangespro-ken. Ook ‘doeners’ kunnen actief participeren.

2.8 Informele participatie

Het gemeente- en provinciedecreet omvatten voor

7 Art. 39, §1 Gemeentedecreet en art. 39, §1 Provinciede-creet.

8 Art. 200bis Gemeentedecreet en art. 193bis Provinciede-creet.

9 Art. 159, §4 Gemeentedecreet.

2.4 Volksraadpleging

Gemeente- en provincieraden kunnen op eigen initiatief of op verzoek van de inwoners van de ge-meente of provincie beslissen om de inwoners van de gemeente of provincie te raadplegen over aange-legenheden van gemeentelijk of provinciaal belang6. Wanneer het initiatief uitgaat van de inwoners dient er voldoende draagvlak te zijn bij de bevolking, wat moet worden aangetoond door het verzamelen van voldoende handtekeningen die het initiatief steu-nen. Tijdens een volksraadpleging moeten burgers met ‘ja’ of ‘nee’ op een welbepaalde vraag (of een aantal vragen) antwoorden. Zij kunnen zich op voor-hand informeren over het onderwerp aan de hand van een informatiebrochure die door de lokale be-sturen aan de inwoners moet worden bezorgd. Er moet slechts tot een telling van de stemmen worden overgegaan als voldoende burgers hebben deelge-nomen. De uitslag van een volksraadpleging is ju-ridisch niet bindend, maar legt de facto een groot gewicht in de schaal.

Van volksraadplegingen werd in de jaren ‘90 van de vorige eeuw een bescheiden gebruik gemaakt, maar daarna deemsterden ze wat weg. Zeer recent is er opnieuw enige belangstelling voor ontstaan, vooral door de geplande volksraadpleging rond de Ooster-weelverbinding in Antwerpen.

Een volksraadpleging heeft het voordeel dat zij de-mocratisch is: iedereen krijgt de gelegenheid zijn voorkeur omtrent een bepaalde kwestie uit te druk-ken. Zij is evenwel duur en omslachtig. Het is zeer de vraag of men de mening van de bevolking niet even goed op het spoor kan komen via verantwoorde be-volkingsenquêtes en opiniepeilingen, die bovendien het voordeel hebben dat een veel genuanceerder beeld kan worden bekomen van wat burgers echt willen.

2.5 Open gemeente- en provincieraadscommissies

Het staat gemeente- en provincieraadscommissies steeds vrij om deskundigen en belanghebbenden

6 Art. 205-220 Gemeentedecreet en art. 198 t.e.m. 214 Pro-Art. 205-220 Gemeentedecreet en art. 198 t.e.m. 214 Pro-vinciedecreet.


13

beeld betrekking hebben op de wijze waarop men op de milieudienst is bejegend, of de wijze waarop een dossier door de dienst ruimtelijke ordening is afgehandeld. Hoewel de klagende burger niet echt de bedoeling heeft het beleid te beïnvloeden -en er dus geen sprake is van participatie in de enge zin van het woord-, kunnen vaak terugkerende klachten wel leiden tot meer structurele ingrepen.

2.10 Er groeit een participatieve democra-tie rond de representatieve democratie

Uit wat voorafgaat blijkt dat alleen al het Gemeente- en Provinciedecreet in nogal wat participatiemoge-lijkheden voorzien. Daarnaast zijn er inzake ruimte-lijke ordening en leefmilieu nog tal van specifieke, sectorale regels die aan burgers en belangengroe-pen de kans geven om te participeren.

Naargelang van het geval kan het initiatief tot parti-cipatie uitgaan van de overheid of van de burger, zij kan gericht zijn op het vrijwaren van het eigen belang of ook het algemeen belang beogen, zij kan individu-eel of deliberatief zijn (d.w.z. dat ze met overleg, de-liberatie en debat gepaard gaat), e.d.m. Stilaan zijn er drie generaties van participatie gegroeid. Tot de eerste generatie rekent men de inspraak: overheden blijven vanuit een bovengeschikte positie beslissen, maar zijn wel bereid te luisteren naar de inbreng van maatschappelijke actoren. Kenmerkend voor parti-cipatie van de tweede generatie is de coproductie: overheden gaan meer op voet van gelijkheid, samen met burgers en belangengroepen, beleid maken (b.v. ineractief beleid). Bij participatie van de derde ge-neratie speelt de overheid in op burgerinitiatieven: burgers doen het, en krijgen daarbij steun van de overheid (b.v. buurten wijkbudgetten). Deze laatste generatie lijkt de toekomst voor zich te hebben. Het blijkt immers zeer moeilijk om burgers te betrekken bij het overheidsbeleid. Overheden aansluiting laten zoeken bij spontane burgerinitiatieven biedt meer perspectief.

Vanuit juridisch oogpunt zijn de participatiemoge-lijkheden zo breed en zo verscheiden dat men kan stellen dat er naast (of rond) de representatieve democratie stilaan een participatieve democratie groeit. De representatieve democratie blijft even-wel de ruggengraat van ons democratisch bestel.

de lokale besturen een algemene aansporing om burgerparticipatie op poten te zetten10. De gemeen-te- en provincieraad nemen initiatieven om de be-trokkenheid en de inspraak van de burgers of van de doelgroepen te verzekeren bij de beleidsvoorberei-ding, bij de uitwerking van de gemeentelijke of pro-vinciale dienstverlening en bij de evaluatie ervan. Welke vorm deze betrokkenheid en inspraak dienen aan te nemen wordt volstrekt open gelaten, vandaar dat men kan spreken van informele participatie. Lo-kale besturen beschikken hier over een zeer rijk ge-schakeerd palet van mogelijkheden om participatie te organiseren: burgerpanels, buurtbevragingen, ideeënwedstrijden, praatcafés, visieworkshops, enz. Door te opteren voor een breed scala van participa-tievormen kunnen lokale besturen er beter in slagen bredere lagen van de bevolking te bereiken.

Een bekend voorbeeld van deze informele participa-tie is het zogenaamd ‘interactief beleid’. Dit houdt in dat burgers en maatschappelijke actoren in een zeer vroeg stadium van de besluitvorming, als alle opties nog open zijn, samen rond de tafel gaan zitten om beleid uit te tekenen. Zo kunnen maatschappelijke actoren bijvoorbeeld in een zeer vroeg stadium bij de opmaak van een structuurplan of ruimtelijk uit-voeringsplan worden berokken, of kunnen zij nog vóór bepaalde vergunningsaanvragen worden inge-diend te kennen geven hoe de vergunningsaanvraag er ongeveer zou moeten uitzien.

Bij grote leefomgevingsprojecten zoals stadsvernieu-wingsprojecten is het zinvol om, naast het openbaar onderzoek, ook diverse andere, informele vormen van participatie in te zetten.

2.9 Klachtrecht

Onder de hoofding ‘participatie van de burger’ stel-len het Gemeente- en Provinciedecreet dat de ge-meenten en provincies een systeem van klachtenbe-handeling moeten organiseren11. Daarenboven kun-nen zij ook -maar dit is niet verplicht- opteren voor een ombudsdienst12. De klachten kunnen bijvoor-

10 Art. 199 Gemeentedecreet en art. 192 Provinciedecreet.11 Art. 197 Gemeentedecreet en art. 190 Provinciedecreet.12 Art. 198, §2 Gemeentedecreet en art. 191, §2 Provinciede-

creet.


14

gen die daarin leven?

Bovendien zijn diegenen die meedoen vaak uit op het behartigen van het eigen belang. Dat is zeker bij leefomgevingsprojecten het geval, waar het beken-de ‘NIMBY’-fenomeen (Not In My BackYard) maar al te vaak de kop opsteekt. Participatie draait er dan op uit dat diegenen die maatschappelijk al sterk staan en het krachtigst hun stem laten horen er nog beter uitkomen. Bij de kwaliteit van vele participatiepro-cessen kan men dus nogal wat vraagtekens plaatsen en dat legt meteen een hypotheek op de output. Ook het gebrek aan informatie waarmee de parti-cipanten soms worden geconfronteerd kan ertoe leiden dat het resultaat van participatieprocessen kwalitatief niet altijd even hoogstaand is.

Maar ook al zou die output van een behoorlijk ge-halte zijn, dan nog blijkt die niet altijd weerspiegeld te worden in de uiteindelijke eindbeslissing. Niet dat overheden zonder meer het resultaat van een par-ticipatieproces moeten overnemen -zij dienen im-mers steeds te waken over het algemeen belang-, maar het minste wat men zou kunnen verwachten is dat overheden de output van participatieprocessen mee in overweging nemen bij hun besluitvorming en dat zij achteraf verantwoorden waarom zij de output van een participatieproces geheel of ten dele naast zich neerleggen. Dat blijkt niet altijd te gebeuren.

Een ander nadeel is dat participatieprocessen soms vrij besloten kunnen verlopen, wat de controle erop erg moeilijk maakt.

Bepaalde van de bovenstaande problemen vragen een juridische oplossing. Zo lijkt een beperkt wette-lijk ingrijpen nuttig om drie essentiële principes wet-telijk te verankeren, met name de openbaarheid van participatieprocessen, het recht op informatie van de participanten en de verplichting om de output van participatieprocessen mee in overweging te ne-men bij de besluitvorming en hierover verantwoor-ding af te leggen.

Wetgeving is echter een zeer onvolkomen en be-perkt instrument om participatie vorm te geven. Het welslagen van participatieprocessen hangt veel meer af van zaken als een goede voorbereiding en begeleiding van het proces, de attitude van de deel-

Het zijn nog steeds de verkozen mandatarissen die de eindbeslissing nemen en die hieromtrent verant-woording moeten afleggen. Dat neemt niet weg dat de participatieve democratie een belangrijke voe-dende en inspirerende rol kan vervullen ten aanzien van de representatieve democratie.

3. Sterktes en zwaktes van de represen-tatieve en de participatieve democratie

Naast de representatieve democratie groeit een par-ticipatieve democratie. Beide hebben hun sterke en hun zwakke punten.

Sterktes van de representatieve democratie zijn de waarborg voor representativiteit en daarmee samenhangend een relatief grote legitimiteit van de beslissingen die worden genomen. Een repre-sentatief stelsel biedt in elk geval in theorie goede waarborgen voor de behartiging van het algemeen belang. Nadelen zijn dat burgers slechts op het mo-ment van de verkiezingen een zeer algemene poli-tieke wil kunnen uiten, wat tot weinig mogelijkhe-den voor effectieve politieke betrokkenheid leidt.

De participatieve democratie biedt meer mogelijk-heden tot creativiteit en doorlopende betrokken-heid. Participatieprojecten zijn concreet en relatief kleinschalig, waardoor beter aansluiting kan worden gevonden bij de concrete leefwereld van de betrok-kenen. Burgers kunnen worden aangesproken op hun verantwoordelijkheidszin en burgerschap. Dit kan emancipatie in de hand werken.

Aan de participatieve democratie kleven evenwel ook een aantal nadelen. Niettegenstaande de regel-geving steeds meer participatiemogelijkheden biedt is het helemaal niet zo dat er op grote schaal en door alle lagen van de bevolking geparticipeerd wordt. Uit de praktijk blijkt dat het doorgaans dezelfden zijn die meedoen. Een beetje karikaturaal gesteld gaat het dan om blanke, hoger opgeleide mannen van middelbare leeftijd. Men spreekt ook wel van de ‘participatie-elite’. Bepaalde groepen, zoals ou-deren, jongeren, allochtonen of sociaal zwakkeren blijken moeilijk te bereiken en/of warm te maken. Dat brengt mee dat er een probleem rijst van res-presentativiteit: vormen de participanten wel een afspiegeling van de samenleving en van de opvattin-


15

men wellicht te redeneren vanuit nieuwe concepten en principes. Die moeten voor een groot stuk nog worden ontwikkeld.

Bij nieuwe fenomenen is het van belang om een visie te ontwikkelen. Een visie geeft aan waar men naartoe wil. Zij biedt een (hopelijk inspirerend) beeld voor de toekomst. Door een visie uit te wer-ken weten we of en waarom we participatie willen, en hoe we participatieprocessen het best aanpak-ken. Aldus heeft een visie een weerslag op wat we concreet (willen) doen.

Onze visie komt er in essentie op neer dat mensen tijdens participatieprocessen het beste van zichzelf kunnen geven aan de grotere gehelen waar ze deel van uitmaken (die grotere gehelen zijn dan b.v. net-werken rond projecten, buurten, wijken, ...). Ieder mens is uniek. Elkeen kan een unieke en onmisbare bijdrage leveren in de grotere gehelen waarvan hij of zij deel uitmaakt. Dit leidt tot zingeving: mensen ontlenen betekenis aan iets dat groter is dan hen-zelf, iets waaraan ze hebben bijgedragen en waarin ze zichzelf voor een stukje herkennen (b.v. een leef-omgevingsproject).Dat alles gaat echter niet vanzelf. Zoiets vraagt een goede voorbereiding en begelei-ding. Het vergt processen die mensen ertoe aan-zetten in dialoog te treden en de eigen belangen te overstijgen.

Niet elke vorm van participatie nodigt mensen er-toe uit het beste van zichzelf te geven. Men dient een onderscheid te maken tussen participatie als preventieve rechtsbescherming en politieke partici-patie. Die laatste vorm van participatie leent er zich het best toe om op een constructieve manier aan de polis te werken.

Hieronder geven we enkele uiterst rudimentaire aanzetten voor een mogelijke visie op participatie13. We staan achtereenvolgens stil bij:

13 Voor een brede uitwerking van deze visie zie: E. LANCKSWEERDT, Participatie van maatschappelijke actoren aan de besluitvorming van de overheid, in het bijzonder op het lokale bestuursniveau. Een juridische en metajuridische verkenning (doctoraal proefschrift), Antwerpen, Universiteit Antwerpen, 2009, 583 p.

nemers, de visie van waarui participatie wordt op-gezet. Hieronder geven we in een notedop een mo-gelijke visie.

4. Een mogelijke visie op participatie

4.1 Nieuwe fenomenen vragen een nieu-we benadering en een nieuwe visie

De participatieve democratie begon relatief recent tot ontwikkeling te komen. We staan aan het begin van iets nieuws waarmee we nog moeten leren om-gaan. Ook juristen krijgen moeilijk vat op meer mo-derne vormen van participatie zoals interactief be-leid, spontane burgerinitiatieven, e.d.m. Stel dat een gemeente participatie wil organiseren bij een leef-omgevingsproject. Wanneer is zij daartoe verplicht? Wie moet zij bij het proces betrekken? Aan welke juridische vereisten dient zo’n participatieproces te voldoen? In welke mate dient de gemeente gevolg te geven aan de resultaten van zo’n participatiepro-ces en welke is de sanctie als zij de resultaten ver-onachtzaamt? En welke zijn de rechten en plichten van de deelnemende burgers? Bij het zoeken naar een antwoord op dergelijke vragen stuit men al snel op de grenzen van het bestuursrecht. De voornaam-ste reden hiervan is dat het bestuursrecht verticaal is geconcipieerd (de overheid staat in een hiërarchi-sche positie t.o.v. de burger), doch bij participatie gaat het heel dikwijls om horizontale verhoudingen.

Deze juridische vragen zijn bepaald lastig, maar zij verzinken in het niet bij een aantal nog veel fun-damentelere vragen. Waarom zouden overheden eigenlijk participatie organiseren? Wat kan partici-patie betekenen voor overheden, voor de partici-panten en voor ons rechtssysteem? Wat betekent participatie staatsrechtelijk gezien, inzonderheid voor ons model van representatieve democratie? Hoe kunnen de participatieve en de representatieve democratie met elkaar worden verbonden? Wat kan de participatieve democratie bieden wat de repre-sentatieve democratie niet kan bieden? Hoe kan de participatieve democratie erder worden versterkt? Tast participatie de klassieke publiekrechtelijke ver-houding tussen burger en overheid, die top down is geconcipieerd, fundamenteel aan? Het antwoord op deze vragen is allerminst vanzelfsprekend. Vermits wij met participatie voor iets nieuws staan dient


16

het ontstaat bottom up, door een verweving van in-dividuele belangen, behoeften, wensen en dromen van burgers.

Zeker bij leefomgevingsprojecten dient men het on-derscheid tussen participatie als rechtsbescherming en politieke participatie zuiver te houden. Wanneer burgers in de eerste plaats het eigen belang willen beschermen dienen zij te kiezen voor participatie-vormen die daarbij passen, zoals het openbaar on-derzoek. Wanneer de participatie echter is geconci-pieerd als een gezamenlijk zoekproces waarbij wordt gestreefd naar oplossingen in het algemeen belang, mag van burgers worden verwacht dat zij het eigen belang en het algemeen belang met elkaar trachten te verzoenen.

De beide vormen van participatie kunnen bij grote leefomgevingsprojecten uit elkaar gehouden wor-den, ook temporeel. Zo is het helemaal niet ondenk-baar om b.v. in het raam van een groot leefomge-vingsproject eerst politieke participatie (b.v. interac-tief beleid) te organiseren en vervolgens, wanneer de vergunningsprocedures of de procedures voor het opmaken van plannen van aanleg worden op-gestart, participatie als preventieve rechtsbescher-ming. Dat is de optie die men in wezen in Nederland heeft genomen14. Voor grote ruimtelijk-economi-sche ingrepen wil men de participatie in twee fa-sen laten plaatsvinden. In de eerste fase wordt de ‘meedenkkracht’ van burgers aangesproken via een professionele aanpak. Tijdens die fase wordt gemikt op creatieve en constructieve vormen van betrok-kenheid (dialoogvoering, brainstormsessies, discus-siefora, …). Pas in de tweede fase wordt overgegaan tot het toetsen van belangen.

4.3 Participatie is gericht op een zo rijk mogelijke inbreng

Bij het ontwikkelen van een visie dient men één ding goed voor ogen te houden: participatie, en zeker politieke participatie, is gericht op inbreng. Mensen

14 Zie hierover het advies van de ‘Werkgroep Inspraak’ getiteld ‘Inspraak Nieuwe Stijl: maatwerk’ (te vinden via www.in-spraakpunt.nl). De minister van verkeer en waterstaat heeft dit advies overgenomen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 385, nr. 7)

• het onderscheid tussen participatie als preven-tieve rechtsbescherming en politieke participa-tie;

• participatie is gericht op een zo rijk mogelijke inbreng;

• uitdagingen voor burgers;• uitdagingen voor overheden (instrumentele

visie loslaten, participatieprocessen goed voor-bereiden en begeleiden).

4.2 Er is een onderscheid tussen participatie als rechtsbescherming en politieke participatie

Participatie is er dikwijls op gericht de rechten en belangen van burgers te beschermen. Een typisch voorbeeld is het openbaar onderzoek: iedereen kan ‘bezwaren en opmerkingen’ maken n.a.v. van vergunningsaanvragen, ontwerpen van ruimtelijke uitvoeringsplannen, onteigeningen, enz. De burger heeft dan in de eerste plaats oog voor het eigen be-lang en daar is ook niets mis mee.

Participatie kan evenwel ook een andere finaliteit hebben: het zoeken naar oplossingen die in het al-gemeen (of toch minstens een overkoepelend) be-lang zijn. Bij politieke participatie gaat het om het opbouwen van ‘de polis’, de politieke gemeenschap waar mensen deel van uitmaken. De moderne polis situeert zich niet langer uitsluitend binnen de strak-ke indelingen van gemeenten, provincies, Vlaamse of federale overheid, e.d.m. In een netwerksamen-leving krijgt de moderne polis meer en meer vorm in netwerken die zich rond specifieke, concrete projec-ten situeren, zoals leefomgevings- of stadsvernieu-wingsprojecten. Men is niet alleen burger wanneer men zijn stem uitbrengt tijdens de verkiezingen, maar ook wanneer men meewerkt aan allerlei con-crete projecten.

Politieke participatie vergt een minimum aan bur-gerschap en zelfs burgerdeugd. Dit impliceert in de eerste plaats dat burgers ook oog moeten hebben voor het algemeen belang of overkoepelende belan-gen. Zij hoeven het eigen belang niet te verlooche-nen, maar zij moeten proberen het te integreren in een overkoepelend of algemeen belang. Dit is een andere conceptie van het algemeen belang dan deze die we gewend zijn. Het algemeen belang wordt niet langer van bovenaf (top-down) geconcipieerd, maar


17

4.5. Uitdagingen voor de overheid

4.5.1 Instrumentalistische visie loslaten

Participatie wordt vaak bekeken vanuit de optiek van de overheid. Participatie wordt dan gezien als een instrument ter verbetering van het overheidsbe-leid, een instrument om maatschappelijk draagvlak te verwerven, een instrument om bepaalde doelen te bereiken. Dit is een eenzijdige zienswijze. Zij kan worden aangevuld met een zienswijze waarbij wordt gefocust op de mens en op het participatieproces als zodanig. Het proces wordt dan even belangrijk als het resultaat.

4.5.2 Participatieprocessen vragen een goede voorbereiding

Participatie kost tijd, geld en energie, zowel aan de overheid als aan de burgers. Men dient dus goed na te denken voor men eraan begint, en als men eraan begint dient de participatie goed te worden voorbe-reid en begeleid.

Bij grote participatieprojecten dient de overheid op voorhand duidelijke kaders en randvoorwaarden uit te tekenen: waarover gaat het participatiepro-ces? Wat is het doel? Welke participatiemethode zal worden ingezet? Zijn er bepaalde structuren nodig (b.v. stuurgroepen)? Wie zijn de (potentiële) deelnemers? Welke positie nemen deze in en welke rol hebben ze te spelen? Welke zijn de inhoudelijke marges van de overheid (b.v. juridische en financiële randvoorwaarden)? Welke informatie zal worden er beschikking gesteld aan de participanten? Wat zal de juridische status zijn van de output van de participatie? Hoe ziet het tijdpad eruit? Wie zal het participatieproces financieren? Hoe zal de overheid achteraf verantwoording afleggen en feedback ge-ven? Het opstellen van deugdelijke kaders en rand-voorwaarden is een kwestie van behoorlijk bestuur.

Een zeer essentieel aspect van de voorbe-reiding is de keuze van de meest geschikte participatiemethode(n). Daarbij kan ook worden gedacht aan methodes die de gezamenlijke intel-ligentie en wijsheid van een groep mensen tot uit-

brengen iets in van zichzelf in (een idee, een talent, een intuïtief aanvoelen, een praktische vaardigheid, enz.). De vraag is dan: hoe kan die inbreng zo rijk, diepgaand en gediversifieerd mogelijk zijn?

Als men de participatieve democratie ziet als een voedingsbron voor de representatieve democratie dient gestreefd naar een inbreng van hoogstaande kwaliteit. Daartoe is vereist dat burgers zich bewust worden van hun positieve kwaliteiten, hun capaci-teiten en hun verantwoordelijkheid, en daarop ook worden aangesproken. Democratie zou het regime moeten zijn dat mensen toelaat het beste in zichzelf te ontdekken en van zichzelf te geven ten behoeve van de gemeenschap waarvan zij deel uitmaken. Dat vergt voor een stukje ook een persoonlijk ontwikke-lingsproces van de participanten. Een sterke demo-cratie nodigt het individu uit tot verdere persoon-lijke ontwikkeling. Wij willen hier een band leggen tussen de persoonlijke ontwikkeling van het individu enerzijds en de kwaliteit van de democratische sa-menleving anderzijds. De beide gaan hand in hand. Participatieprocessen laten toe een band tussen de beide te smeden, vermits participatie kan worden opgevat als een groei- en leerproces, als een proces waarbij mensen emanciperen tot bewuste burgers.

Mensen zijn wezens met vier dimensies: denken, voelen, doen en tenslotte nog een vierde, moeilijker te vatten dimensie waar zaken als intuïtie, inspiratie en bezieling onder vallen. Naarmate deze vier di-mensies tijdens participatieprocessen beter aan bod komen zal de inbreng van de participanten rijker en veelkleuriger zijn. Een diversiteit aan participatieme-thoden kan dit in de hand werken.

4.4 Uitdagingen voor burgers

Goede politieke participatie stelt burgers voor grote uitdagingen. De belangrijkste zijn het leren omgaan met diversiteit en het ontwikkelen van de bereid-heid om het eigen belang een plaats te geven in een overkoepelend of algemeen belang.

Politieke participatie laat burgers toe om aan poli-tiek te doen in de oorspronkelijke betekenis van het woord. Daarbij wordt politiek niet louter bekeken in termen van heersen en soevereiniteit, maar in ter-men van het ervaren van politieke vrijheid.


18

te vinden waarin mensen ertoe worden uitgenodigd het beste van zichzelf te geven en een gezamenlijke intelligentie te ontdekken. Op die manier kan de par-ticipatieve democratie werkelijk een voedingsbron worden voor de representatieve democratie.

Overheden kunnen experimenteren met nieuwe vormen van participatie die burgers ertoe uitnodi-gen te rade te gaan bij zichzelf en bij anderen. Ook voor publieke aangelegenheden kunnen mensen zichzelf leren ontdekken als wezens die over de vrij-heid beschikken om te kiezen voor liefde, redelijk-heid, authenticiteit en creativiteit. Op die manier kunnen er oases in de woestijn ontstaan. Dat opent de poort naar iets nieuws.

drukking helpen brengen15. Bij dergelijke methodes staan dialoog en verdieping centraal. Een voorbeeld daarvan zijn de ‘wisdom councils’ waarin kwalita-tief hoogstaande communicatie en dialoog centraal staan. Tijdens een wisdom council kijken de mensen diep in zichzelf om te weten hoe ze in een bepaalde situatie moeten handelen.

4.5.3 Participatieprocessen vragen een goede begeleiding

Participatieprocessen dienen niet alleen zorgvul-dig voorbereid, zij dienen ook zo goed mogelijk te worden begeleid. Het is niet evident om burgers de spanning te laten overbruggen tussen individueel en algemeen belang. Evenmin is het gemakkelijk om hen te laten omgaan met diversiteit en pluraliteit. Vermits gezagsverhoudingen zijn afgebrokkeld en er geen algemeen aanvaarde waarheden of ideologie-en meer gelden dienen burgers elk vanuit hun eigen inzichten, opvattingen en belangen een gezamen-lijke, zeer concrete en contextgebonden waarheid te construeren tijdens participatieprocessen. Onder die waarheid moet worden verstaan de oplossing die zich in een bepaalde concrete situatie opdringt. Het construeren van een gezamenlijke oplossing is een creatief proces. Overheden of gespecialiseerde instanties waarop zij beroep doen kunnen zorgen voor een procesbegeleiding die mensen nader tot zichzelf en tot elkaar brengt. Hierbij kunnen pro-cesondersteunende methodieken worden ingezet waarbij de dialoog wordt begunstigd.

5. Conclusies

Hoewel bepaalde vormen van participatie zeer oud zijn staan we tegelijkertijd aan het begin van iets nieuws. Op het vlak van politieke participatie, waar-bij mensen trachten het eigen belang te integreren in het algemeen belang, hebben we nog een lange weg te gaan.

De uitdaging bestaat erin vormen van participatie

15 Zie hierover o.m. J. ROUGH, Society’s Breakthrough! Releas-ing Essential Wisdom and Virtue in all the People, Blooming-ton, 1stBooks, 2002, 261 p.; T. ATLEE, The tao of democracy. Using co-intelligence to create a world that works for all, Cranston (Rhode Island), The Writers Collectie, 2003, 317 p.


19

1. Introduction**

La convention sur l’accès à l’information, la participa-tion du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (communément dénommée la ‘convention d’Aarhus’) fut adoptée le 25 juin 1998 à l’occasion de la 4ème conférence mi-nistérielle ‘Un environnement pour l’Europe’ tenue à Aarhus (Danemark).1 La convention est entrée en vigueur, au niveau international, le 30 octobre 2001, et, à l’égard de la Belgique, le 21 avril 2003.2

* Doctorante (convention d’Aarhus) au Centre de Droit Inter-national de l’Université Libre de Bruxelles, sous la codirec-tion des Professeurs M. Pallemaerts et O. Corten.

** La documentation est arrêtée au 31 mai 2009.1 Pour une analyse de la convention d’Aarhus, voir Ch. Lars-

sen, ‘La Convention d’Aarhus et son application en droit belge’, Amén., 2001/4, pp. 269-297 (une version actualisée, augmentée et traduite en néerlandais de cette contribution est parue dans la revue Tijdschrift voor Milieurecht de 2005 sous le titre ‘Het Verdrag van Aarhus en de toepassing ervan in het Belgisch recht’, aux pp. 244-270 (‘deel 1’) et pp. 474-520 ‘deel 2’).

Le texte de la convention d’Aarhus peut être téléchargé du site web de la convention : http://www.unece.org/env/pp. Il en va de même des textes relatifs à la convention d’Aarhus – produits dans le cadre, tant de l’élaboration, que de la mise en œuvre de la convention – cités au cours des dével-oppements qui suivent. Parmi ces textes, pointons le guide d’application de la convention (‘La convention d’Aarhus. Guide d’application’, Nations unies, New York et Genève, 2000). Il importe de noter que ce guide ne constitue pas une interprétation authentique de la convention, et qu’il doit être utilisé avec prudence, car il comporte une série d’affirmations allant au-delà du texte même de la conven-tion.

2 L’assentiment des législateurs belges concernés fut donné, successivement, par la Région wallonne (dé-cret du 13 juin 2002), par la Région de Bruxelles-Capi-tale (ordonnance du 7 novembre 2002), par la Région flamande (décret du 6 décembre 2002), et, enfin, par l’Autorité fédérale (loi du 17 décembre 2002). A ce jour, la convention compte 42 Parties (41 Etats, tant d’Europe occidentale que d’Europe orientale, ainsi que la Communauté européenne).

La convention d’Aarhus instaure un système parti-cipatif fort détaillé en matière d’environnement. Ce système est composé de trois droits procéduraux du public en matière d’environnement, droits pro-céduraux formant, chacun, un véritable ‘pilier’ du système :

1. le droit d’accès à l’information en matière d’environnement (1er pilier) ;

2. le droit de participation au processus décision-nel relatif à l’environnement (2ème pilier) ; et

3. le droit d’accès à la justice en matière d’environnement (3ème pilier).

A la lecture de l’ensemble de la convention d’Aarhus, il apparaît que son système participatif poursuit un double objectif : protéger l’environnement3 (et donc le droit à l’environnement4), ainsi que renforcer la démocratie.5 Articulant ce double objectif, la con-vention d’Aarhus instaurerait une ‘démocratie envi-ronnementale’.6

Ledit double objectif – et son articulation en une ‘dé-mocratie environnementale’ – serait notamment at-teint par le biais d’une décision publique en matière d’environnement ‘meilleure et plus effective’, grâce au système participatif organisé par la convention.7

Au vu de l’objet de la journée d’études à la base de la présente contribution, nous nous concentrerons sur le deuxième pilier de la convention d’Aarhus : le

3 Cf., not., l’alinéa 5 de la convention. 4 Cf. les alinéas 6 et 7, ainsi que l’art. 1er de la convention (sur

l’art. 1er, voir également plus loin).5 Cf. l’alinéa 21 du préambule de la convention.6 Cf., not., M. Prieur, ‘La Convention d’Aarhus, instrument uni-

versel de la démocratie environnementale’, Rev. Jur. Env., n° spécial, 1999, pp. 9-29 ; J. Wates, ‘The Aarhus Convention : a Driving Force for Environmental Democracy’, J.E.E.P.L., vol. 2, n° 1, janvier 2005, pp. 2-11.

7 Cf. l’alinéa 9 du préambule de la convention.

La participation du public au processus décisionnel telle qu’organisée par la convention d’Aarhus: vers une démocratie environnementale?

Christine Larssen*


20

• dans le cadre de la prise de décisions relatives à des activités particulières pouvant avoir un ef-fet important sur l’environnement (article 6) ;

• à l’occasion de l’élaboration des plans, program-mes et politiques relatifs à l’environnement (ar-ticle 7) ; et

• durant la phase d’élaboration de dispositions réglementaires et/ou [sic]11 d’instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale pouvant avoir un effet important sur l’environnement (article 8).

L’article 6 de la convention retiendra ici principale-ment l’attention, car il comprend les dispositions pertinentes les plus détaillées et les plus contraig-nantes ; dispositions qui s’appliquent également, en bonne partie, à l’hypothèse de participation du pu-

2005, pp. (81-158), pp. 132 et s. ; Ch. Larssen, ‘Het Verdrag van Aarhus en de toepassing ervan in het Belgisch recht – deel 2’, op. cit.

11 L’art. 8 s’intitule en effet ‘[p]articipation du public durant la phase d’élaboration de dispositions réglementaires et/ou d’instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale’ (soulignement ajouté), alors que le texte même de la disposition énonce que : ‘[c]haque Par-tie s’emploie à promouvoir une participation effective du public […] durant la phase d’élaboration par des autorités publiques des dispositions réglementaires et autres rè-gles juridiquement contraignantes d’application générale qui peuvent avoir un effet important sur l’environnement’ (soulignement ajouté). La question de savoir si les Parties disposent ou non d’un choix de ‘s’employer à promouvoir’ la participation dans les deux hypothèses n’est pas clairement résolue. Le guide d’application de la convention (pp. 119 et s.) opte pour la variante cumulative en examinant sans hési-tation l’application de l’art. 8 à la fois aux règlements et aux autres ‘instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale’, tout en ne mentionnant nulle part un choix éventuel des Parties. Relevons qu’un tel choix n’était effectivement pas prévu dans l’intitulé du premier projet de disposition (consulter le rapport de la neuvième session du Groupe de travail chargé d’élaborer un projet de convention concernant l’accès à l’information sur l’environnement et la participation du public à la prise de décisions en matière d’environnement, CEP/AC.3/18, 30 janvier 1998, p. 15, An-nexe II), mais fut introduit dans cet intitulé in extremis, sans explication (consulter l’Annexe au rapport de la dixième [et dernière] session du Groupe de travail chargé d’élaborer un projet de convention concernant l’accès à l’information sur l’environnement et la participation du public à la prise de décisions en matière d’environnement, CEP/AC.3/20, 19 mars 1998, p. 8). Le ‘et/ou’ dans l’intitulé de l’art. 8 pourrait donc simplement être une erreur.

droit de participation au processus décisionnel rela-tif à l’environnement. Nous examinerons si ce pilier, tel qu’organisé par la convention d’Aarhus, permet réellement d’atteindre le double objectif de la con-vention, tel qu’articulé en une ‘démocratie environ-nementale’.

A cette fin, nous fournirons d’abord une vue géné-rale des dispositions pertinentes de la convention d’Aarhus (1.), développerons ensuite le double ob-jectif de la convention et les prescriptions ‘partici-patives’ de la convention auxquelles il faut être at-tentif dans cette perspective (2.), pour enfin plonger au cœur de l’analyse et examiner si les prescriptions ‘participatives’ retenues permettent réellement d’instaurer une ‘démocratie environnementale’ (3.).

2. Vue générale des dispositions perti-nentes de la convention d’Aarhus

Les dispositions pertinentes, pour la présente con-tribution, de la convention d’Aarhus sont de deux or-dres : les trois hypothèses dans lesquelles doit8 être organisée une procédure de participation du public (a.), et les dispositions générales de la convention (b.).

2.1 Les trois hypothèses ‘participa-tives’ de la convention d’Aarhus

Afin de contribuer à protéger le ‘[...] droit de cha-cun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être [...]‘9 (ci-après dénommé le ‘droit à l’environnement’), les Parties à la convention d’Aarhus doivent garantir la participation du public au processus décisionnel relatif à l’environnement dans trois hypothèses :10

8 Obligation à intensité variable, comme nous le verrons. 9 Art. 1er de la convention.10 Sur davantage de développements quant au champ

d’application des art. 6 à 8 de la convention d’Aarhus, lire B. Jadot, ‘Les cas dans lesquels une enquête publique doit être organisée en matière d’urbanisme et d’environnement : l’inexorable évolution’, La participation du public au proces-sus de décision en matière d’environnement et d’urbanisme. Actes du colloque organisé le 27 mai 2004 par le Centre d’étude du droit de l’environnement (CEDRE) des Facultés universitaires Saint-Louis, B. Jadot (dir.), Bruylant, Bruxelles,


21

convention au-delà de celle-ci.15

Les dispositions générales destinées à encadrer, à encourager et à soutenir le public dans l’exercice de ses droits procéduraux sont particulièrement perti-nentes pour le pilier ‘participation’ de la convention. Pointons à cet égard que :

• le public doit être concrètement aidé et conseil-lé pour l’exercice de ses droits procéduraux16 ;

• la convention souligne l’importance de favori-ser l’éducation écologique et la sensibilisation du public aux problèmes environnementaux17 ;

• la reconnaissance et l’appui ‘voulus’ doivent être assurés aux associations, organisations ou groupes qui ont pour objet la protection de l’environnement18 ;

• chaque Partie doit veiller à ce que ‘[…] les per-sonnes qui exercent leurs droits conformément aux dispositions de la présente Convention ne-

15 Art. 3, §7 de la convention. Des lignes directrices visant à promouvoir l’application de la convention dans les instances internationales ont été adoptées par la deuxième réunion des Parties (décision n° II/4). Diverses activités (comme la consultation des instances internationales pertinentes) sont actuellement menées à ce sujet. A suivre, donc.

16 Art. 3, §2 de la convention. La directive 2003/4/CE explore, de manière intéressante, cette coopération entre le public et les autorité publiques (à ce sujet, lire Ch. Larssen, ‘La direc-tive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil : analyse de la directive et de sa transposition en droit interne’, Amén., 2005/1, (pp. 3-25), spéc. p. 22).

17 Art. 3, §3 de la convention. Sur l’importance de l’éducation écologique pour la participation du public en matière d’environnement, voir la contribution de M. Delnoy au présent ouvrage.

18 Art. 3, §4 de la convention. Par ‘reconnaissance’, il faudrait principalement entendre

la mise en place d’un cadre légal permettant aux associa-tions privées de se former et de bénéficier d’un statut jurid-ique. Mais la reconnaissance pourrait également s’étendre à l’admission des groupements de fait pour l’exercice des droits procéduraux (admission des groupements de fait qui semble également ressortir de l’art. 2, §4 de la con-vention, cf. infra). Si ‘l’appui’ inclut, essentiellement, l’aide matérielle, directe (comme les subsides) ou indirecte (les ex-onérations fiscales, par exemple), il consisterait également en la levée d’obstacles à l’exercice des droits procéduraux. Sur l’ensemble de ceci, voir le guide d’application de la con-vention, pp. 55 et s.

blic lors de l’élaboration des ‘ plans et des program-mes relatifs à l’environnement ’, visée par l’article 7.12

Quant aux dispositions qui figurent aux articles 7 et 8 de la convention relatives aux modalités de par-ticipation du public durant les phases d’élaboration des ‘politiques relatives à l’environnement’ et des ‘dispositions réglementaires’ et autres ‘instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale’, elles retiendront moins l’attention, les exigences de la convention en la matière étant fort édulcorées, pour ne pas dire inexistantes.13

2.2 Les dispositions générales de la convention d’Aarhus

L’article 3 de la convention d’Aarhus énonce une sé-rie de dispositions générales régissant l’ensemble du système participatif de la convention. Ces dispo-sitions peuvent être réparties en trois catégories :

• les dispositions destinées à encadrer, à encou-rager et à soutenir le public dans l’exercice de ses droits procéduraux ;

• les dispositions traitant du rapport juridique entre la convention et le droit interne des Par-ties14 ; et

• la disposition visant à répandre le système de la

12 Retenons en particulier qu’en vertu de la deuxième phrase de l’art. 7, les paragraphes 3 et 4 de l’art. 6 – spécialement pertinents pour notre propos, comme nous le verrons – s’appliquent aux procédures de participation requises lors de l’élaboration des plans et des programmes relatifs à l’environnement.

13 Comme développé dans notre contribution Ch. Larssen, ‘Les modalités et le déroulement des procédures d’enquête publique en matière d’environnement et d’urbanisme’, La participation du public au processus de décision en mat-ière d’environnement et d’urbanisme. Actes du colloque organisé le 27 mai 2004 par le Centre d’étude du droit de l’environnement (CEDRE) des Facultés universitaires Saint-Louis, B. Jadot (dir.), Bruylant, Bruxelles, 2005, (pp. 159-203), spéc. p. 161, ces hypothèses de participation ne sont pas non plus organisées par la directive 2003/35/CE. Sur ‘l’échelle de participation’ dont les art. 6 à 8 de la conven-tion d’Aarhus sont le reflet, lire B. Jadot, op. cit., pp. 132 et s.

14 Cf. les paragraphes 1er, 5 et 6 de l’art. 3. Il ressort des para-graphes 5 et 6 que la convention d’Aarhus ne pose qu’un cadre minimal.


22

opinions formulées par tous les membres du public :

• pour l’amélioration de la décision, afin que celle-ci intègre réellement un large spectre d’opinions et ne fasse pas seulement l’écho des opinions de certains membres du public ;

• pour l’accroissement de l’effectivité de la déci-sion, afin que tout membre du public participe véritablement à sa mise en œuvre (le public se reconnaissant dans la décision parce que le contenu de celle-ci correspond à ses opinions et/ou parce qu’il a participé à ‘l’enfantement’ de la décision).

L’ensemble de ces éléments – le double but de la convention, son articulation en une ‘démocratie environnementale’, le moyen d’y parvenir, et la né-cessité d’assurer la participation de l’ensemble des membres du public – sont illustrés à l’Annexe I.

L’ouverture à chacun des procédures de participa-tion est donc la condition préalable à la réalisation du double objectif de la convention d’Aarhus – telle est l’hypothèse de travail que nous proposons pour l’examen du pilier ‘participation’ du système partici-patif de la convention d’Aarhus.

Si cette ouverture à tous des procédures de partici-pation peut être garantie, en principe, la procédure participative doit également la garantir, en pratique. La présente contribution examinera les dispositions auxquelles il convient d’être attentif dans cette der-nière perspective.

Bien entendu, l’examen proposé n’aura guère de sens si les participants sont déjà sélectionnés de jure. Au préalable, parcourons donc les articles 6 à 8 de la convention d’Aarhus, afin d’établir si les pro-cédures participatives qui y sont organisées sont ou non – formellement – ouvertes à quiconque.

Lorsqu’il s’agit de déterminer qui a le droit de par-ticiper au processus décisionnel en application de son article 6, à savoir dans le cas de décisions rela-tives à des activités particulières pouvant avoir un effet important sur l’environnement, la convention d’Aarhus fait état du ‘public’21, cette notion désig-

21 Voir le §2, d), ii), le §4 et le §7 de l’art. 6 de la convention.

soient en aucune façon pénalisées, persécutées ou soumises à des mesures vexatoires en raison de leur action. […]’19 ; et

• le paragraphe 9 de l’article 3 énonce un princi-pe de non discrimination, selon lequel les droits procéduraux organisés par la convention doi-vent s’exercer ‘[...] sans discrimination fondée sur la citoyenneté, la nationalité ou le domicile et, dans le cas d’une personne morale, sans dis-crimination concernant le lieu où elle a le siège officiel ou un véritable centre d’activités’.20

3. Le double objectif de la convention d’Aarhus et les prescriptions ‘participa-tives’ de la convention auxquelles il faut être attentif dans cette perspective

Comme nous l’avons vu dans l’introduction de la présente analyse, le système participatif de la convention d’Aarhus poursuit un double objec-tif : protéger l’environnement (et donc le droit à l’environnement), ainsi que renforcer la démocratie – et l’articulation de ce double objectif permettrait l’instauration d’une ‘démocratie environnementale’.

Une décision publique en matière d’environnement meilleure et plus effective, grâce au système par-ticipatif de la convention, constituerait un moyen d’atteindre ce double objectif – et, donc, d’instaurer une ‘démocratie environnementale’.

Du point de vue du pilier ‘participation’ de la con-vention d’Aarhus, afin que la décision adoptée à l’issue d’une procédure participative soit réellement meilleure et plus effective, et puisse donc véritable-ment contribuer à l’instauration d’une ‘démocratie environnementale’, cette décision doit refléter les

19 Art. 3, §8 de la convention, qui précise qu’il ‘[…] ne porte nullement atteinte au pouvoir des tribunaux nationaux d’accorder des dépens d’un montant raisonnable à l’issue d’une procédure judiciaire’. L’art. 3, §8 revêt une impor-tance particulière pour le droit d’accès à la justice en mat-ière d’environnement (le troisième pilier de la convention d’Aarhus). Pour davantage de développements, lire Ch. Lars-sen, ‘Het Verdrag van Aarhus en de toepassing ervan in het Belgisch recht – deel 2’, op. cit.

20 Pour l’application de l’art. 3, §9 au deuxième pilier de la con-vention d’Aarhus, lire Ch. Larssen, ‘Het Verdrag van Aarhus en de toepassing ervan in het Belgisch recht – deel 2’, op. cit.


23

Enfin, en ce qui concerne la participation du pu-blic à l’élaboration des politiques relatives à l’environnement ainsi que des dispositions régle-mentaires et autres instruments normatifs, les arti-cles 7 et 8 de la convention utilisent le terme ‘pu-blic’, ce qui, comme pour l’application de l’article 6, désigne le public en général. L’article 8 précise tou-tefois que le public peut formuler ses observations, soit directement, soit par l’intermédiaire d’organes consultatifs représentatifs.

En conclusion, l’on peut considérer que, dans l’ensemble – sous réserve, bien entendu, des nuan-ces mises en évidences ci-dessus – les procédures participatives organisées par la convention d’Aarhus sont formellement ouvertes à chacun.

Mais il ne suffit pas de garantir cette ouverture à tous de manière formelle. Afin d’éviter une sélection de facto des participants, les modalités d’organisation de la procédure participative doivent garantir la ‘participation de tous’, concrètement.

Afin que chacun puisse, concrètement – au vu de sa disponibilité temporelle, de son niveau d’instruction, de ses formes privilégiées d’expression –, exercer son droit de participation, il faut accorder une at-tention particulière aux prescriptions ‘participatives’ pertinentes. Accordons cette attention aux prescrip-tions ‘participatives’ de la convention d’Aarhus.

4. Analyse des prescriptions ‘participa-tives’ de la convention d’Aarhus au regard du double objectif de la convention

Nous examinerons successivement les prescripti-ons ‘participatives’ de la convention d’Aarhus rela-tives au temps dans la procédure participative (a.); à l’information des participants (potentiels) à la pro-cédure (b.); et aux formes d’expression des observa-tions des participants (c.).

Le tableau figurant en annexe (Annexe II) fournit une vue globale et comparative des prescriptions perti-

l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la partici-pation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil’, Amén., 2004/1, (pp. 3-12), p. 11.

nant, selon l’article 2, §4 de la convention, toute per-sonne, physique ou morale, éventuellement même un groupement dénué de la personnalité juridique, sans qu’un intérêt particulier ne soit requis.

La convention consacre donc ici, sans réserves, le principe de l’ouverture à quiconque de la procédure de participation considérée.22

En tant qu’il a trait à la participation du public requi-se lors de l’élaboration des plans et des programmes relatifs à l’environnement, l’article 7 de la conven-tion prévoit que ‘[l]e public susceptible de partici-per est désigné par l’autorité publique compétente, compte tenu des objectifs de la [...] Convention’. La formule retenue imposerait23 à l’autorité publique d’interpréter largement la notion du ‘public apte à participer’ lors de la désignation de ce public. Cette interprétation large se fonderait sur l’article 7 lui-même24, ainsi que sur d’autres dispositions de la convention, en particulier ses articles 1er et 3, §9.25 Ici, la convention ne consacre donc pas le principe de l’ouverture à chacun de la procédure de partici-pation considérée, mais plutôt un principe de ‘sélec-tion large’.26

Le guide d’application de la convention (p. 108) confirme ex-pressément que telle est la solution qui se dégage de l’art. 6 de la convention.

22 Par contre, l’art. 6 de la convention limite le bénéfice de certaines des garanties requises pour exercer ce droit de participation, en le réservant aux seuls membres du ‘public concerné’. Nous reviendrons sur ce qui paraît bien être une incohérence.

23 La formule devrait en effet être comprise comme imposant à l’autorité publique de faire l’effort d’identifier le ‘public apte à participer’, plutôt que comme limitant les membres du public aptes à participer au processus de décision consid-éré (voir, en ce sens, le guide d’application de la convention, p. 118).

24 En tant que cet article dispose, notamment, que ‘[c]haque Partie prend les dispositions pratiques et/ou autres voulues pour que le public participe à l’élaboration des plans et des programmes relatifs à l’environnement dans un cadre trans-parent et équitable [...]’ (soulignement ajouté).

25 Sur ces dispositions, voir supra. Le guide d’application de la convention (p. 118) renvoie également aux alinéas 7 à 11, 13, 16, 17 et 21 du préambule de la convention.

26 Dans le même sens, voir l’art. 2, §3 de la directive 2003/35/CE, ainsi que les précisions apportées par J. Sambon, ‘La di-rective 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à


24

4.1.2 Délais relatifs à la procédure participative

Concernant les délais et la durée des procédures de participation, la convention d’Aarhus n’impose pas directement aux Parties de règles précises (autant de jours, etc.).

En son article 6, §3, la convention charge toutefois les Parties de s’assurer que, ‘[p]our les différentes étapes de la procédure de participation du public, il est prévu des délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public conformément au paragraphe 2 [de l’article 6] et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d’environnement‘ (soulignements ajoutés).

Cette obligation s’applique également aux procédu-res de participation du public organisées en vertu de l’article 7 (volet plans et programmes).28

De son côté, l’article 8 exprime la même idée, mais plus succinctement : il prévoit qu’il convient de ‘[f]ixer des délais suffisants pour permettre une partici-pation effective’.29

Notons en particulier que l’article 6, §3 (et l’article 8) de la convention d’Aarhus implique que les délais de procédure doivent laisser suffisamment de temps à tout membre du public, non seulement pour for-muler ses observations, mais aussi, avant cela, pour être informé de la tenue de la procédure à laquelle il est invité à prendre part et pour se préparer à parti-ciper au processus de décision.

Il incombe donc aux autorités de prévoir le temps nécessaire pour que le public puisse prendre connaissance de l’annonce de l’ouverture de la procédure participative et des informations qui l’accompagnent, s’enquérir d’éventuels renseigne-ments complémentaires, examiner l’ensemble des informations obtenues, se former une opinion, et enfin – et enfin seulement – formuler ses observa-tions.

En ce qui concerne la préparation à la participation,

28 Cf. la deuxième phrase de l’art. 7.29 Art. 8, alinéa 1er, a) de la convention.

nentes.

4.1 Le temps dans la procédure participative

La convention d’Aarhus, soucieuse de garantir que tout membre du public puisse exercer en temps utile ses droits participatifs, consacre deux principes es-sentiels relatifs au temps dans la procédure partici-pative :

• Le premier principe a trait au moment auquel organiser une procédure de participation du public par rapport au processus de décision (i.) ;

• Le second principe porte sur les délais donnés au public en vue d’exercer ses droits (ii).

4.1.1 Moment auquel organiser une procédure de participation

L’article 6, §4 de la convention d’Aarhus impose aux Parties de s’assurer que ‘[...] la participation du pu-blic commence au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle in-fluence‘ (soulignement ajouté).

Cette prescription s’applique également aux procédures de participation organisées lors de l’élaboration des plans et des programmes relatifs à l’environnement.27

L’article 8 (alinéa 1er) de la convention prévoit, quant à lui, que la participation du public a lieu ‘[...] à un stade approprié [durant la phase d’élaboration des dispositions réglementaires et autres règles juridiquement contraignantes d’application gé-nérale qui peuvent avoir un effet important sur l’environnement]‘ et précise, à l’instar de l’article 6, §4, que cela doit être ‘[...] tant que les options sont encore ouvertes [...]’.

Ainsi, la convention impose clairement qu’une pro-cédure de participation du public soit organisée à un moment suffisamment utile pour que le public puisse infléchir la décision à prendre.

27 Cf. la deuxième phrase de l’art. 7.


25

laconique en ce qui concerne l’information du public en vue de sa participation en vertu des articles 7 et 8 (consulter l’Annexe II).

Si l’article 6 de la convention d’Aarhus organise soig-neusement, à la fois, l’information préalablement à l’ouverture d’une procédure de participation du pu-blic et l’information pendant une telle procédure, ces garanties sont réservées au public concerné, notion désignant, selon l’article 2, §5 de la convention, le ‘[...] public qui est touché ou qui risque d’être touché par les décisions prises en matière d’environnement ou qui a un intérêt à faire valoir à l’égard du proces-sus décisionnel. [...] les organisations non gouver-nementales qui œuvrent en faveur de la protection de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne sont réputées avoir un intérêt‘.

En n’organisant l’information qu’au bénéfice du ‘public concerné’, la convention d’Aarhus manque singulièrement de cohérence: elle reconnaît à tout membre du ‘public’ le droit de participer à la pro-cédure organisée en vertu de l’article 6 et insiste sur le fait que cette participation doit être effecti-ve, et en même temps elle réserve aux seuls mem-bres du ‘public concerné’ le bénéfice des garanties d’information requises pour pouvoir participer utile-ment audit processus.

C’est non seulement totalement illogique, mais aussi, et surtout, pour l’objet de la présente analyse, cela met sérieusement en péril la réalisation du dou-ble objectif de la convention – et donc l’instauration d’une ‘démocratie environnementale’ – car la par-ticipation utile de tout membre du public n’est pas concrètement assurée.

Cela étant souligné, examinons les principes d’information du public (concerné…) consacrés par la convention d’Aarhus.

4.2.1 L’annonce de l’ouverture d’une procédure de participation

L’article 6, §2 de la convention d’Aarhus débute ainsi: ‘[l]orsqu’un processus décisionnel touchant [à] l’environnement est engagé, le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en

il se peut qu’un membre du public souhaite avoir accès à davantage d’informations que celles qui doivent de toute façon être mises à sa disposition et introduise, à cette fin, une demande d’accès à l’information en vertu des textes réglant l’accès à l’information de manière générale.

La convention d’Aarhus confirme à cet égard expres-sément30 qu’une telle demande doit pouvoir être introduite lors du déroulement d’une procédure de participation organisée en vertu de l’article 6. Il con-vient d’en tenir compte dans la fixation des délais de procédure, qui doivent être suffisamment longs pour que le public puisse introduire une demande d’accès à l’information, recevoir une réponse à cette demande et examiner l’information reçue.

4.2 L’information des participants (po-tentiels) à la procédure participative

Pour qu’autant de membres du public que possible puissent participer effectivement et en connaissan-ce de cause à une procédure participative, il importe que tous les membres du public soient informés, non seulement en temps utile, mais aussi de ma-nière adéquate.

Ladite publicité doit d’abord avoir pour objet l’annonce de l’ouverture même de la procédure participative. Pendant la procédure, le public doit pouvoir disposer de toutes informations utiles pour pouvoir formuler ses observations en connaissance de cause.

Les paragraphes 2 et 6 de l’article 6 de la convention d’Aarhus règlent ces deux aspects de l’information du public :• le paragraphe 2 organise l’annonce de

l’ouverture d’une procédure de participation du public ;

• le paragraphe 6 porte sur l’information du pu-blic pendant cette procédure.

Les paragraphes 2 et 6 de l’article 6 de la convention d’Aarhus concernent uniquement l’information du public en vue de sa participation aux décisions vi-sées par l’article 6. La convention est beaucoup plus

30 Art. 6, §6, alinéa 1er de la convention.


26

vent également permettre aux membres du public concerné qui le désirent de s’informer davantage, en vue de pouvoir participer au processus de décision en meilleure connais-sance de cause. Ainsi, il doit être fait mention, d’une part, des coordonnées de l’’autorité pu-blique à laquelle il est possible de s’adresser pour obtenir des renseignements pertinents et auprès de laquelle ces renseignements ont été déposés pour que le public puisse les exa-miner’32 et, d’autre part, des ‘[...] informations sur l’environnement se rapportant à l’activité proposée qui sont disponibles’.33 Sont visés par cette dernière catégorie d’informations, tous documents existants relatifs à l’état de l’environnement susceptible d’être affecté par le projet soumis à la procédure participative, ainsi qu’aux incidences que ce projet pourrait avoir sur l’environnement, pour autant que ces documents soient disponibles. Il en résulte en particulier que l’annonce de la procédure par-ticipative doit indiquer l’existence du ou des documents d’évaluation des incidences qui ont été établis et les moyens d’en prendre connais-sance.

4.2.2 L’information du public (concerné) pendant une procédure de participation

L’article 6, §6 de la convention d’Aarhus impose aux Parties de charger les autorités publiques compéten-tes de ‘[...] faire en sorte que le public concerné puisse consulter [...], dès qu’elles sont disponibles, toutes les informations présentant un intérêt pour le processus décisionnel visé dans [l’article 6] qui peu-vent être obtenues au moment de la procédure de participation du public [...]’.

Les documents auxquels le public concerné se voit ainsi reconnaître un droit d’accès sont tous les docu-ments disponibles faisant partie du dossier que doit établir l’administration dans le cours du processus décisionnel et sur lequel l’autorité est appelée à se fonder, en fait comme en droit, pour prendre sa dé-cision (ce qu’il est convenu d’appeler, en droit belge, le dossier administratif).

32 Art. 6, §2, d), iv) de la convention33 Art. 6, §2, d), vi) de la convention.

temps voulu, par un avis au public ou individuelle-ment, selon le cas, au début du processus’.

En obligeant les Parties d’informer le public con-cerné ‘en temps voulu’ et ‘au début du processus’, l’article 6, §2 rappelle la règle générale, formulée par l’article 6, §4 (cf. supra), selon laquelle la partici-pation du public doit être organisée au début de la procédure de décision.

En ce qui concerne la manière d’annoncer l’ouverture d’une procédure de participation, l’article 6, §2 se limite à imposer aux Parties une obligation de résul-tat: il faut, mais il suffit, que le public concerné soit informé ‘de manière efficace’. La détermination des modalités concrètes de cette annonce est laissée aux Parties (‘comme il convient’), qui peuvent décider de recourir à la formule d’un avis au public concerné ou de communications individuelles aux membres du public concerné.31 Ceci étant, le recours exclusif à une information individualisée ne se concevrait que dans les hypothèses, sans doute peu fréquentes, où les membres du public concerné peuvent tous être identifiés avec certitude.

Quant à la nature des informations à fournir préa-lablement au public (concerné), l’article 6, §2 de la convention en établit, avec une assez grande préci-sion, une liste non exhaustive.

Schématiquement, l’on peut distinguer trois catégo-ries d’informations :

• il y a d’abord des informations tendant à pré-senter des éléments essentiels du proces-sus de décision en cause : l’objet de l’activité pour laquelle est déposée une demande d’autorisation, la nature de la décision à pren-dre et l’autorité compétente pour la prendre ;

• doivent aussi être communiqués divers ren-seignements relatifs aux modalités pratiques d’organisation de la procédure participative (la durée de la procédure, l’autorité à laquelle adresser les observations, ...) ;

• enfin, les informations minimales à fournir au public (concerné) lors de l’annonce de l’ouverture d’une procédure participative doi-

31 Dans ce sens : guide d’application de la convention, p. 96.


27

dences sur l’environnement au sens de la directive 85/337/CEE ?34

Ainsi, sans l’annoncer expressément, la convention semble exiger que, pour tout projet soumis à une procédure participative en vertu de l’article 6, soit réalisée une forme, même sommaire, d’évaluation des incidences sur l’environnement. Ce faisant, elle procède en quelque sorte à l’envers de la manière habituelle d’envisager les liens entre un régime d’évaluation des incidences sur l’environnement et une procédure de consultation du public : alors que, d’ordinaire, l’on considère que la consultation du public est un élément inhérent à tout régime d’évaluation des incidences sur l’environnement35, l’article 6, §6 de la convention est plutôt en ce sens que l’existence d’une procédure de consultation du public implique une démarche d’évaluation des inci-dences sur l’environnement.

La convention n’indique pas qui doit réaliser cette évaluation : ce peut donc être aussi bien une auto-rité publique que le demandeur de l’autorisation, ou encore un tiers.

L’article 6, §6 (alinéa 1er) de la convention précise quelques-unes des modalités de consultation des documents auxquels le public concerné se voit re-connaître un droit d’accès. D’abord, la consultation des documents peut avoir lieu ‘[...] sur demande lorsque le droit interne l’exige [...]’. Cette expression signifie qu’un Etat peut imposer au membre du public concerné qui souhai-te exercer le droit de consultation que lui reconnaît l’article 6, §6 l’obligation d’introduire à cette fin une demande en bonne et due forme.36 Logiquement, si le droit interne n’organise pas de procédure en ce sens, il incombe alors à l’autorité de permettre à tout membre du public concerné d’exercer son droit de consultation directement dans les locaux de l’administration qui dispose du dossier. En tout état de cause, le public concerné doit avoir accès aux do-

34 Cf. l’art. 5, §2 de la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.

35 Cf. B. Jadot, op. cit., pp. 107 et s.36 En ce sens : guide d’application de la convention, p. 104.

Il faut souligner qu’il ne s’agit pas seulement des do-cuments que l’autorité jugerait utile de soumettre à la consultation du public, ou de ceux qui contiend-raient des informations sur l’environnement concer-né par le projet en cause.

Ceci étant, comme l’article 6, §6 (alinéa 1er) de la convention le rappelle expressément, l’autorité peut refuser de divulguer certaines informations si, après mise en balance des intérêts en présence, elle es-time pouvoir invoquer l’un des motifs de refus de communiquer une information que prévoient les règles générales relatives à l’accès à l’information. Il va de soi que c’est à l’autorité, et non au demandeur de permis, qu’il appartient de prendre une telle dé-cision.

Outre le principe général selon lequel le public con-cerné est en droit de consulter toutes les informati-ons disponibles présentant un intérêt pour le pro-cessus décisionnel, l’article 6, §6 de la convention établit une liste d’informations qui doivent en tout cas lui être accessibles :

• une description du site et des caractéristiques physiques et techniques de l’activité proposée, y compris une estimation des déchets et des émissions prévues ;

• une description des effets importants de l’activité proposée sur l’environnement ;

• une description des mesures envisagées pour prévenir et/ou réduire ces effets, y compris les émissions ;

• un résumé non technique de ce qui précède ;• un aperçu des principales solutions de rempla-

cement étudiées par l’auteur de la demande d’autorisation ; et

• conformément à la législation nationale, les principaux rapports et avis adressés à l’autorité publique au moment où le public concerné doit être informé en vertu du paragraphe 2 (de l’article 6).

Comment ne pas constater que ces informations correspondent largement à celles que doit contenir, au minimum, tout document d’évaluation des inci-


28

intervenir l’auteur de la demande [d’autorisation] toutes observations, informations, analyses ou opi-nions qu’il estime pertinentes au regard de l’activité proposée’.

Cette disposition s’applique uniquement aux procé-dures participatives organisées en vertu de l’article 6. Les articles 7 et 8 ne contiennent pas de disposi-tion analogue.

Notons que l’article 6, §7 laisse aux participants eux-mêmes le soin d’apprécier la pertinence du contenu et des modalités d’expression de leurs observations au sujet du dossier sur lequel ils sont consultés. Ain-si :

• la convention n’exclut en rien la formulation des observations du public de manière collec-tive, par exemple par le biais de pétitions ;

• de plus, s’il l’estime opportun, le public de-vrait pouvoir exprimer son point de vue sous la forme de la présentation d’un contre-projet au projet soumis à la procédure de participation ;

• enfin, à notre sens, d’autres formes d’expression que la forme verbale, comme l’expression grap-hique, sont admissibles au regard de la conven-tion. En effet, n’oublions pas que l’expression verbale n’est pas à la portée de tous. Or, ces membres du public ont autant le droit que les plus éloquents de participer aux procédures : il faut s’assurer que tout un chacun puisse con-crètement exercer son droit, avec les modalités d’expression qui lui sont propres.

5. Conclusion

La convention d’Aarhus a pour double objectif de protéger l’environnement (et donc le droit à l’environnement) et de renforcer la démocratie. Ce double objectif – qui permettrait l’instauration d’une ‘démocratie environnementale’ – serait no-tamment atteint via une décision publique en ma-tière d’environnement meilleure et plus effective, grâce à la participation du public. Or, ce système ne fonctionnera – surtout à long terme – qui si tout un chacun a, véritablement, la faculté de participer aux procédures.

cuments qu’il souhaite consulter dans un délai utile au regard de la durée de la procédure participative (cf. l’article 6, §3 de la convention, supra).

Ensuite, le droit de consultation doit pouvoir être exercé gratuitement. Ceci ne concerne cependant que l’exercice du droit de consultation au sens strict, et non pas d’autres services fournis par l’autorité, comme la délivrance d’une copie d’un document. En ce cas, conformément à l’article 4, §8 de la conven-tion, l’autorité peut réclamer une rétribution pour le service rendu, mais sans que cela puisse dépasser un ‘montant raisonnable’.37

Enfin, la consultation des documents s’applique sans préjudice des règles générales relatives à l’accès à l’information. Un membre du public concerné sou-haitant avoir accès à davantage d’informations que celles qui doivent de toute façon lui être disponi-bles peut donc introduire, à cette fin, une demande d’accès à l’information en vertu des textes réglant l’accès à l’information de manière générale. Com-me noté – mais il convient d’y insister au regard de l’objectif de ‘ participation de tous ’ – ceci implique que le délai dans lequel le public peut faire valoir ses observations doit intégrer, tout particulièrement, le temps dont a besoin l’autorité pour répondre à une telle demande d’accès à l’information, ainsi que le temps dont a besoin le demandeur pour examiner l’information reçue.

4.3 Les formes d’expression des observations des participants à la procédure participative

Une procédure de participation est organisée pour recueillir des opinions. Or, s’il y a bien un domaine où les êtres humains sont inégaux, différents, c’est dans l’expression des opinions. Il importe d’en tenir compte dans les règles organisant la participation du public, afin que chacun puisse effectivement faire entendre son point de vue propre, en utilisant les modes d’expression qui lui conviennent.

L’article 6, §7 de la convention d’Aarhus prévoit à ce sujet que le public doit avoir la possibilité ‘[...] de soumettre par écrit ou, selon qu’il convient, lors d’une audition ou d’une enquête publique faisant

37 Id.


29

Si cette ‘participation de tous’ est prévue, formelle-ment et dans l’ensemble, par la convention d’Aarhus, les prescriptions pertinentes de la convention – et surtout celles relatives à l’information des partici-pants – ne permettent guère de la garantir, concrè-tement.

La question est de taille : la démocratie représenta-tive bat sérieusement de l’aile et il convient à tout prix de la revigorer, notamment pour assurer une meilleure protection de l’environnement.

Face à cette crise de la démocratie représentative, ne faut-il pas donner une chance réelle au système participatif ?

Toutefois, afin que le système participatif puisse réellement se hisser au statut d’une ‘démocratie environnementale’, il faudra veiller à ce que tout un chacun soit réellement, concrètement, en mesure d’exercer son droit.

A cet effet, il faudra faire spécialement attention à ce que les modalités des procédures participatives ne conduisent pas à sélectionner les participants les plus disponibles, les mieux instruits, et les plus éloquents – en d’autres termes, une élite (au sens large).

A défaut de modalités adéquates quant au temps, à l’information et aux formes de communication des observations du public, le système participatif risque de se transformer, non pas en une démocratie envi-ronnementale, mais en une aristocratie environne-mentale.


30

Objectif de la convention d’Aarhus

Tableau comparatifDispositions des articles 6 à 8 de la convention d’Aarhus pertinentes pour l’objectif de ‘participation de tous’


31

1. Les différentes finalités de la participation

RésuméLa participation est susceptible de poursuivre plu-sieurs finalités distinctes: améliorer la qualité des décisions administratives, favoriser l’éducation des particuliers à l’intérêt général dans le cadre de leurs propres activités, accroître l’efficacité de la décision administrative, améliorer la démocratie, etc.1

1.1 La participation comme remède aux faiblesses structurelles ou conjoncturel-les de la démocratie représentative

La participation est considérée par certains comme un palliatif aux dérives ou aux limites de la démo-cratie représentative. A ce sujet, il est notamment question de ce que bon nombre de décisions ne sont en réalité prises que par des représentants des re-présentants, à savoir les autorités administratives: il y aurait ‘confiscation par le pouvoir administratif de tous les pouvoirs’2. Dans ce cadre, la participation est vue comme une tentative de remède à l’absence d’efficacité démocratique de l’intervention des ci-toyens au moyen des élections ou comme une ré-appropriation par le citoyen d’une parcelle du pou-voir de contrôle de l’évolution de la société, alors que, comme l’indique B. JADOT, le citoyen ‘ marque très nettement son souci de garder le contrôle de l’occupation de son cadre de vie ’.

* Michel Delnoy est avocat associé (Bours & Associés, Liège) et professeur invité à l’Université de Liège.

1 La première partie du texte est extraite – sous forme de résumé – de son ouvrage La participation du public en droit de l’urbanisme et de l’environnement, Bruxelles, Larcier, 2007 et http://bictel.ulg.ac.be/ETD-db/collection/available/ULgetd-05222007-003046/, pp.681 et s. Le lecteur y trou-vera l’ensemble des références utiles et, entre autres, celles des extraits doctrinaux ici reproduits.

2 Ph. DE SURAY.

Cette finalité a présidé à l’insertion de la publicité de l’administration dans la Constitution. Elle est éga-lement évoquée dans les travaux préparatoires de certaines législations qui organisent la participation.

Comme l’indique M. PRIEUR, cette finalité ne s’impose pas nécessairement d’emblée, notamment parce qu’elle est susceptible d’engendrer une ‘dicta-ture de la minorité’, en ayant pour effet que les dé-cisions de l’autorité ne soient prises qu’en fonction des remarques formulées par un nombre restreint de particuliers, lesdites remarques étant par ailleurs souvent liées au phénomène NIMBY. De même, la participation ne présente-t-elle pas comme corol-laire négatif un risque de déresponsabilisation de l’autorité publique qui, comme l’indique P. POPE-LIER, le souhaite d’ailleurs souvent ?

1.2 La participation comme mode d’amélioration de la qualité des décisions administratives

La participation est également vue comme mode d’amélioration de la qualité des décisions admini-stratives. Il s’agit là de l’une des justifications les plus souvent avancées. Elle a trait aux informations que la participation permet à l’autorité d’obtenir avant d’adopter sa décision, plus particulièrement au ni-veau local, où la population connaît bien la situation existante de fait. L’idée est qu’en ayant le cas éché-ant ‘une meilleure connaissance des lieux que les ser-vices administratifs consultés’3, ‘la société informe le pouvoir politique, qui décide en dernier ressort’4.

Certains textes de droit positif relatifs à la participa-tion ont clairement été établis sur la base de cette idée. De même, la jurisprudence a souvent mis cette idée en avant comme finalité de la participation.

3 N. DE SADELEER et P. THIEL.4 V. DE COOREBYTER.

La participation comme mode d’amélioration de la démocratie? Conditions et corollaire

Michel Delnoy*


32

Ceci étant, à supposer que l’autorité doive toujours prendre ses décisions exclusivement sur la base de l’intérêt général et à supposer que ce dernier ne cor-responde pas, comme l’indique J.-F. NEURAY, à une ‘somme d’intérêts individuels, qui finissent d’ailleurs par se neutraliser’, le particulier est-il non seulement compétent, mais aussi le mieux disposé pour fournir à l’autorité des informations valables dans l’intérêt général, alors que les informations qui sont transmi-ses à l’autorité dans ce cadre relèvent bien souvent, du fait de la ‘forte tendance à l’individualisme’ de l’administré5, de la défense d’intérêts privés ?

1.3 La participation comme mode d’accroissement de l’efficacité des décisions administratives

Une autre justification très souvent évoquée tient aux effets des actes de l’autorité : certains estiment que la participation rend les décisions de l’autorité plus efficaces, dans la mesure où, quand elles y sont soumises, elles trouvent un appui accru de la part du public.

Les travaux préparatoires de certains textes montrent que le législateur s’est parfois inspiré de cette idée. Le concept de concertation et l’obligation de prise en compte des réclamations peuvent au demeurant être considérés comme des traductions concrètes de cette justification.

Pourtant, il est possible, en termes d’efficacité, de s’interroger sur la réaction que pourraient avoir ceux parmi les particuliers qui n’ont pas entendu faire valoir leur point de vue dans le cadre d’un mé-canisme de participation. De manière plus générale, comme l’indique J. RIVERO, on peut craindre que, si sa finalité devait être celle dont il est question ici, la participation ne paralyse l’action de l’administration, cette dernière tentant par tous les moyens d’éviter que certains n’aient un sentiment d’injustice par rap-port à la décision prise. Dans le même ordre d’idée, la justifica tion de la participation par la recherche de l’efficacité de la décision conduit certains à se demander s’il n’y a pas, dans la participation, une manière ‘d’imposer sans en avoir l’air’, de ‘couvrir du manteau de la légitimité’ certaines décisions qui, sans elle, seraient mal ressenties par les citoyens :

5 C. WIENER et F. HAMON.

‘la participation serait-elle un piège? Servirait-elle d’alibi à la récupération? La question est posée, et l’on comprend que beaucoup de citoyens préfèrent ne pas être associés à la décision, afin de pouvoir défendre leurs intérêts par la contestation’6. Enfin, l’efficacité administrative doit également se mesurer à l’aune des inconvénients et charges administratifs qui sont liés à la participation et il n’est pas certain que, tout bien pesé, la participation soit à l’origine d’une efficacité plus grande de l’action administra-tive, vue globalement.

1.4 La participation en tant que procédure de ren-forcement de la protection des droits individuels

Selon certains, la participation a pour finalité de renforcer la défense des droits individuels à l’encontre de la puissance publique et ce, en raison de l’élargissement du champ d’action de cette der-nière7.

Le Conseil d’Etat est clairement allé dans ce sens à plusieurs reprises, de même que la Cour consti-tutionnelle. Certaines dispositions de droit positif semblent également clairement traduire cette idée, comme par exemple celles de protection du patri-moine, le recours à des commissions consultatives constituées pour représenter des intérêts ou le champ d’application de l’enquête publique en ma-tière d’urbanisme. La propriété a évidemment été le premier de ces droits individuels à protéger, du fait de son importance intrinsèque, en ce sens que, comme l’indiquait PROUDHON, ‘ la propriété est un bouclier, une place de sûreté pour le faible ’.

Pour que la participation ait cet objet, il faudrait cependant que l’autorité puisse valablement, en prenant sa décision, avoir égard aux réactions des particuliers qui ont trait à la défense de leur droit de propriété. Or, au vu du critère présumé de l’intérêt général comme moteur de la décision administra-tive, il est loin d’être certain que cela puisse être le cas.

1.5 La participation comme procédé

6 P. ORIANNE , J. VANDE LANOTTE et G. GOEDERTIER.7 Entendue au sens large: nous ne visons évidemment pas

spécialement l’administration.


33

néral et ne correspond donc pas à bon nombre de réactions actuelles des particuliers.

1.7 La participation comme mode de sensibilisation du public à l’impact envi-ronnemental de ses propres décisions

Certains, comme J. JENDROSKA et S. STEC, estiment que la participation favorise une meilleure prise en compte par le secteur privé des conséquences en-vironnementales des décisions qu’il est lui-même amené à prendre. Dans ce sens, la participation est conçue comme une ‘ école de bonne conduite ’.

2. Le choix de la finalité d’amélioration de la démocratie

RésuméA titre personnel, nous optons pour la finalité d’amélioration de la démocratie, du fait du contrôle sur l’autorité que la participation offre aux particu-liers et de l’esprit d’ouverture qu’elle lui impose, dans une certaine mesure, ce qui est tout spécialement utile dans les hypothèses de manque d’alternance politique.

A titre personnel, nous optons pour la première de ces finalités, liée au fonctionnement démocratique de l’Etat.

Nous ne renvoyons pas ici, pour justifier notre choix, à la pseudo-problématique de la distanciation entre gouvernants et gouvernés. Pragmatique, notre base de réflexion est liée au contrôle de l’autorité pu-blique administrative8, au vu des dérives constatées dans son fonctionnement.

En forçant la confrontation des idées, elle réduit le risque de décision prédéterminée ou dogmatique, susceptible d’être lié au concept de majorité po-litique. Pour mesurer l’importance concrète, d’un point de vue juridique, de cet avantage de la partici-pation, on peut rappeler que le pluralisme des idées, la tolérance et l’esprit d’ouverture constituent, dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits

8 Nous visons ici tout particulièrement son arrêt Bazckowski et crts. c/ Pologne, du 3 mai 2007.

de réduction du caractère conflic-tuel des rapports entre particuliers

La participation peut être considérée comme un moyen d’éviter ou de limiter les conflits, de réduire leur radicalisme et de freiner l’accroissement du contentieux juridictionnel. Il s’agit pour l’autorité, en récoltant un maximum d’informations, de réaliser le meilleur arbitrage possible entre les intérêts des différents intervenants dans un projet et d’aboutir à la ‘ solution acceptable par le plus grand nombre ’ : l’enquête publique est alors vue comme un ‘baro-mètre social’, idée dont on retrouve déjà la trace en 1886 par exemple.

Certains textes en matière de participation décou-lent clairement de cette idée d’arbitrage, comme ceux qui sont relatifs à la concertation ou à la com-position des commissions consultatives. De même, dans le cadre de la lecture que la Cour européenne fait de l’article 8 de la CEDH, la participation est clai-rement vue comme un baromètre d’acceptabilité des décisions à prendre, aux regards des intérêts de chacun.

D’autres, au contraire, estiment, comme indiqué par J-F. NEURAY, que l’intérêt général ne peut se résu-mer à une somme d’intérêts individuels. Dans une certaine mesure, la jurisprudence du Conseil d’Etat s’oppose également à l’idée, spécialement, quand elle indique que la passivité des particuliers au cours d’une enquête publique ne dispense pas l’autorité de son obligation d’examiner le bien-fondé d’un pro-jet. S’y opposent également le fait que l’autorité ad-ministrative n’est en principe pas compétente pour prendre en considération des questions relevant du droit civil.

1.6 La participation comme moyen pour les particuliers d’accomplir un devoir

Prendre part au processus décisionnel permettrait aux citoyens de s’acquitter du devoir, fait à chaque particulier, de protéger, préserver et améliorer l’état de l’environnement, tel qu’inscrit par exemple à l’article 23 de la Constitution ou à l’article D.2, alinéa 2, du Livre Ier du Code de l’environnement.

Cette justification est intimement liée à l’intérêt gé-


34

la procédure décisionnelle qui est ici en cause ;3. la désignation par la Constitution des autorités

qui prennent les décisions. Il s’agit également de l’article 33, mais en ce qu’il stipule que ‘ tous les pouvoirs émanent de la Nation ’, ce dont dé-coule, comme l’indique M. PÂQUES, la théorie de la souveraineté nationale, suivant laquelle les décisions ne sont pas prises par le peuple lui-même mais par les représentants qu’il s’est choisis. Ce sont ici non seulement la désigna-tion elle-même des autorités compétentes, mais aussi les effets – ou, en quelque sorte, la ‘ force ’ – d’une intervention des citoyens, qui sont en cause.

3.2 L’application de ces critères à la participation

Qu’en est-il de la participation au regard des élé-ments qui viennent d’être cités ?

Primo, il est clair que les textes de droit institution-nel ne font aucune référence expresse à la partici-pation12. D’un autre côté, l’absence de référence ex-presse à la participation dans la Constitution pour-rait s’expliquer par la préexistence de la première et la volonté du Constituant de ne pas la remettre en cause. Pour respecter la ‘ tradition ’ dont il serait alors question, il serait alors en tout état de cause exclu d’instaurer un régime généralisé de participa-tion, sauf évidemment à modifier la Constitution13.

Secundo, concernant les modalités procédura-les d’adoption des décisions qui sont généralement soumises à participation, la Constitution et la loi spé-ciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 sont quasiment muettes : elles renvoient donc clai-rement au législateur pour les fixer. En tant qu’elles

12 Comme en France, où l’article 7 de la Charte de l’environnement française donne désormais une ‘valeur constitutionnelle’ au droit à la participation à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.

13 La Cour constitutionnelle a par ailleurs eu l’occasion d’indiquer qu’à son estime, l’intervention d’un conseil con-sultatif dont l’intervention est obligatoire dans le cadre de l’exécution de décisions de justice relatives à des infractions d’urbanisme ne porte pas atteinte à la compétence que l’article 40, alinéa 2, de la Constitution attribue au Roi (C.A. n°14/2005, du 19 janvier 2005, pt.B.31).

de l’homme9, des éléments déterminants d’une so-ciété démocratique.

De même, la participation réduit le risque de déci-sion absurde, clientéliste ou, plus généralement, contraire à l’intérêt général. Cela vaut spécialement dans les hypothèses de manque d’alternance poli-tique.

Compte tenu de l’importance de ces avantages, la participation doit donc avant tout être vue, à notre estime, comme un mode de contrôle de l’action pu-blique par un tiers10, à savoir le public.

3. La validité de cette finalité au re-gard de la Constitution

RésuméIl convient cependant de vérifier si ce choix – avec ce qu’il implique – est compatible avec le régime de représentation nationale – et non populaire – dans lequel notre système institutionnel s’inscrit, au re-gard de la Constitution11.

3.1 Les critères constitutionnels d’admissibilité de l’intervention des par-ticuliers dans la décision publique

Traditionnellement, on rejette, en droit belge, la consultation populaire décisoire. Il est à cet égard généralement fait référence à plusieurs éléments :

1. l’absence de mention de ce type d’instrument dans le texte des dispositions constitutionnel-les ;

2. la détermination par la Constitution de la manière dont les autorités doivent pren-dre leurs décisions. C’est ici du contenu de l’article 33 de la Constitution qu’il est ques-tion, suivant lequel les pouvoirs ‘ sont exercés de la manière établie par la Constitution ’. C’est

9 Les dérives ci-dessus évoquées ont par ailleurs montré qu’il est sain que ce tiers soit clairement situé en-dehors du champ politique.

10 Pour les références liées à la partie qui suit, v. notre ouvrage susmentionné, pp.668 et s.

11 C’est tout autant le cas de l’article 23 de la Constitution. Sur cette question, v. notre ouvrage susmentionné, p.773.


35

et si elle n’est pas généralisée. 4. Les conditions de mise en œu-vre de cette finalité

RésuméPour que ce choix puisse se traduire correctement en pratique, il conviendrait théoriquement que les réac-tions des particuliers dans le cadre de la participation ne soient pas dictées par leurs intérêts personnels. C’est ce qui doit amener les autorités à développer l’obligation d’éducation écologique de l’article 3, §3, de la Convention d’Aarhus. Sauf évidemment si l’on considère la décision administrative comme un lieu de rencontre et d’arbitrage entre intérêts individuels, en la considérant alors davantage ‘ à l’américaine ’ qu’’ à la française ’. De même, si l’on voit la participa-tion comme un mode de contrôle de l’autorité admi-nistrative, les associations ont certes un rôle indéni-able à y jouer, mais il convient de veiller à ce qu’elles ne remplacent pas les particuliers eux-mêmes.

4.1 Une intervention davantage désin-téressée des particuliers (?)

Si l’on fait de la participation un élément de con-trôle de l’action des autorités par les particuliers, il faut nécessairement que ce contrôle s’exerce dans un but d’intérêt général, puisque l’autorité doit en principe adopter ses décisions en suivant ce critère. Aujourd’hui, d’ailleurs, la participation s’est progres-sivement transformée, pour englober, avec de plus en plus de poids, des droits individuels d’une nature davantage ‘ collective ’. De même, le droit interna-tional appuie aujourd’hui davantage une conception liée à l’amélioration de l’environnement dans son ensemble et, donc, plus proche de l’idée que nous nous faisons a priori de l’intérêt général.

Les autorités administratives belges restent encore parfois, dans leur pratique quotidienne, crampon-nées aux prérogatives de la puissance publique. Un important travail de formation a cependant été ré-alisé, ces dernières années, dans ce domaine et il commence clairement à porter des fruits, de telle sorte que, de plus en plus souvent, aujourd’hui, si le pouvoir exécutif continue à craindre l’intervention des particuliers en matière de protection de l’environnement, c’est à cause des particuliers eux-

s’appliquent à ces décisions, les modalités procédu-rales de participation telles que fixées dans le CWA-TUP, le Code de l’environnement et les autres textes législatifs applicables, sont donc admissibles d’un point de vue juridique.

Vue comme mode de contrôle de l’autorité, la parti-cipation ne s’oppose à aucun de ces deux éléments. Qu’en est-il au regard du troisième élément, lié à la théorie de la souveraineté nationale ?

En ce qui concerne le critère de la désignation des organes institués dans le cadre de la souveraineté nationale, dans la plupart des cas des décisions sou-mises à participation, les autorités compétentes pour les prendre ne sont pas désignées par la Con-stitution, mais par des textes à valeur législative14.

Reste le critère des effets des résultats de la partici-pation. En jurisprudence, cette dernière a effective-ment, sans conteste, des effets contraignants, en ce compris d’un point de vue juridique15. C’est heureux car, sans cet effet juridique, la participation ne pour-rait être sérieusement considérée comme mode de contrôle de l’autorité. Il reste que l’ampleur de ces effets demeure relativement limitée, dans la mesure où, sauf exception, ils ne sont en tout cas pas déci-soires. L’idée de contrôle ne remet donc pas en cau-se la théorie de la souveraineté nationale : ce sont bien les autorités investies qui conservent le pou-voir de décision. Cela étant, il pourrait malgré tout s’avérer utile de faire preuve de prudence quant aux effets qui sont aujourd’hui attribués aux résultats de la participation : il ne faut pas aller au-delà16.

En d’autres termes, l’on peut considérer que, dans son état actuel, le droit constitutionnel institution-nel ne s’oppose pas à la participation en tant que mode de contrôle des autorités administratives, à tout le moins si elle est dépourvue d’effet décisoire

14 A ce sujet, v. notre ouvrage susmentionnée, pp.392 et s.15 Comp. J.-F. NEURAY, Leçons de droit de l’environnement,

Bruxelles, Kluwer, 2005, p.31 : ‘Si les résultats de la consulta-tion devaient lier l’administration autrement qu’en la forçant à se justifier, le mécanisme empiéterait sur les compétences des collectivités publiques dans les formes fixées par la Con-stitution’.

16 Les références liées à cette discussion peuvent être trouvées dans notre ouvrage susmentionné, pp.717 et s.


36

comme étant abstrait des intérêts individuels, mais elle devrait également, à titre secondaire et dans toute la mesure du possible au regard de l’intérêt général – à la marge, donc –, tenir compte des inté-rêts individuels et opérer le meilleur arbitrage possi-ble entre eux. L’intérêt général se définirait donc sur la base non seulement de l’intérêt général au sens strict mais également sur la base de la meilleure prise en compte des intérêts individuels pondérés entre eux.

4.2 L’absence de substitution des as-sociations aux particuliers

On constate aujourd’hui et depuis quelques années un engouement pour les associations de défense de l’environnement, présentées par certains – et spéci-alement … elles-mêmes – comme la solution idéale pour concilier la participation et les inconvénients qu’elle présente, précisément au regard de la pour-suite de l’objectif d’intérêt général17.

L’importance de la liberté d’association dans une so-ciété démocratique ne peut être remise en cause.

Il reste cependant que :

• l’intérêt que les associations sont censées dé-fendre ne correspond pas non plus à l’intérêt général ;

• en se voyant accorder une importance trop grande18, elles risquent d’être confrontées à un phénomène d’’ institutionnalisation ’ : il s’agit, comme R. HAROU, P. FONTAINE et Z. ROSINSKI l’indiquent, du ‘ risque que des élites du monde associatif s’emparent du pouvoir et qu’un ni-veau supplémentaire vienne séparer les citoy-ens des décideurs ’19.

17 Les références liées à cette discussion peuvent être trouvées dans notre ouvrage susmentionné, pp.853 et s.

18 Notamment en se voyant accorder des privilèges parfois quasiment scandaleux susceptibles d’être considérés com-me contraires à la liberté d’association elle-même.

19 V. ég. P.-P. VAN GEHUCHTEN, qui se demande si l’on ne doit pas comparer les associations vues comme ‘corps intermé-diaires que nous voyons se développer aujourd’hui avec ceux qui étaient tout de même, d’une certaine manière, les adver-saires du sujet de droit dans l’Ancien Régime’.

mêmes, dont la réaction continue à s’inscrire dans le phénomène NIMBY.

C’est sans doute là que l’Etat devrait concentrer ses efforts dorénavant, en termes de formation des par-ticuliers aux problèmes environnementaux : il faut les inciter à réagir davantage dans l’intérêt général. Serait-ce dans ce sens que va J.-F. NEURAY quand il parle de l’obligation de rechercher, du fait de la Convention d’Aarhus, une ‘nouvelle conception de l’intérêt général ’, les citoyens ‘(se gardant) de met-tre en avant des intérêts strictement personnels’ ? Lu de cette manière, il est vrai que l’article 3, §3, de la Convention d’Aarhus pourrait être vu comme faisant obligation à l’Etat d’assurer la formation dont il vient d’être question.

A moins évidemment de considérer que la décision administrative contrôlée est un lieu de rencontre et d’arbitrage entre intérêts privés.

La conception la plus évidente et la plus classique de l’intérêt général – que certains qualifient de ‘ fran-çaise ’ – le rend étranger aux intérêts individuels, qui en sont considérés comme clairement distincts. Il existe cependant une autre conception de l’intérêt général – qualifiée par certains d’’ américaine’ – sui-vant laquelle ce concept est considéré non comme la traduction du bien commun de la société dans son ensemble mais comme un compromis social entre les intérêts des différents groupes qui la composent.

Déterminer où nous nous situons par rapport à ces deux conceptions opposées n’est pas chose aisée, mais il n’est pas exclu qu’il y ait place pour une voie médiane, associant, dans la définition de l’intérêt général, l’idée d’intérêt général au sens classique à celle des intérêts individuels, voire également celle de l’arbitrage entre ces derniers. Nous renvoyons ici notamment à DURKHEIM : ‘ces valeurs collecti-ves, (…) doivent laisser de la liberté et de l’initiative aux individus, aux professions, aux inventeurs (et) doivent prendre en compte d’une certaine manière ces convictions, ces valeurs et ces savoirs individu-els’. Autrement dit, dans cette conception, l’intérêt général devrait nécessairement englober le respect des intérêts individuels. Suivant cette voie, qui a déjà été évoquée en jurisprudence, l’autorité devrait sta-tuer avant tout sur la base de l’intérêt général conçu


37

ficilement contestable. L’exemple des principes du droit, généraux ou non, est manifeste.

On peut donc se demander s’il ne s’imposerait pas, si l’on attribue à la participation la finalité première de permettre un contrôle des autorités, d’y soumet-tre également les décisions du juge, en sus de celles du pouvoir exécutif20.

A ce stade, la réflexion est évidemment exclusive-ment conceptuelle et peu pragmatique. On rappelle cependant que le juge est soumis depuis longtemps à l’obligation de motivation formelle de ses décisi-ons et à une certaine forme de publicité de ses dé-cisions, alors que ce n’est que fort récemment que l’administration y a été soumise : pourquoi serait-il exclu de raisonner cette fois en sens inverse à pro-pos de la participation ?

Il est vrai qu’aller dans ce sens s’opposerait claire-ment à ce qui est actuellement prévu dans la Con-stitution et, entre autres, à la théorie de la souverai-neté nationale : certes pas en ce qui concerne les effets de la participation, mais bien en ce qui con-cerne, d’une part, le texte de la Constitution – une tradition antérieure ne pourrait clairement pas être ici invoquée – et, d’autre part, les autorités désig-nées pour prendre les décisions : en ce qui concerne le juge, elles sont expressément mentionnées dans la Constitution. Une révision constitutionnelle serait donc sans doute nécessaire.

20 Sur cette question, v. notre ouvrage susmentionné, p.29, note 19 ; M. PÂQUES, ‘Aarhus et le juge. Quelques considéra-tions’, in Association des Conseils d’Etat et des Juridictions administratives suprêmes de l’Union européenne, Le juge administratif et le droit communautaire de l’environnement, séminaire du 28 janvier 2008 à Bruxelles, http://www.jurad-min.eu/fr/colloquiums/sem_2008_Brussels.html; S. STEC, S. CASEY-LEFTOWITZ et J. J. JENDROSKA, The Aarhus Conven-tion: An implementation Guide, United Nations, Economic Commission for Europe, 2000, http://www.unece.org/env/pp/acig.htm.

Pour assurer la finalité de contrôle de l’action ad-ministrative associée à la participation, il faut donc faire en sorte que les associations ne prennent pas la place des particuliers.

5. Un corollaire de cette finalité : la participation à la décision du juge

RésuméSi la participation est une aide à l’amélioration du fonctionnement démocratique de l’Etat, l’on est en droit de se demander pourquoi elle ne devrait pas également se développer vis-à-vis du juge, au vu no-tamment du rôle accru que ce dernier joue depuis quelque temps dans la création des normes.

Comme indiqué ci-dessus, la justification de la parti-cipation en tant que mode de contrôle de l’autorité administrative est liée :

• à l’idée, certes exagérée, de ‘ confiscation par le pouvoir administratif de tous les pouvoirs ’ ;

• et à l’idée de forcer la confrontation des idées et de réduire le risque de décision prédétermi-née ou dogmatique.

• Si l’on fait plus généralement référence à la dé-mocratie, on peut également rappeler l’idée que les autorités administratives ne sont que des représentants des représentants.

En ce qui concerne le juge, on peut éventuellement considérer que la seconde de ces idées est rencon-trée par le débat contradictoire qui a nécessaire-ment lieu devant lui. Ce débat est cependant le plus souvent strictement limité aux intérêts personnels des parties à la cause et, en comparaison de la por-tée générale des normes que le juge est souvent amené à créer, il mériterait, au regard de cette se-conde idée, d’être élargi à d’autres considérations qui seraient davantage liées à l’intérêt général.

La troisième idée ci-dessus rappelée n’est claire-ment pas, elle, rencontrée dans le travail du juge : ce dernier est effectivement un représentant de re-présentants.

Enfin, en ce qui concerne la première idée ci-des-sus rappelée, le rôle accru que le juge joue depuis quelque temps dans la création de normes est dif-


38

1. Algemene context1

Zoals Henri De Page reeds in 1939 stelde is recht een levende wetenschap die de sociale werkelijkheid weerspiegelt. Recht moet, aldus De Page, in nauw contact blijven met deze werkelijkheid en dus de maatschappelijke evoluties nauw opvolgen.

Rekeninghoudend met deze wijze woorden lijkt het tijd om de regelgeving over inspraak in ons omge-vingsrecht in vraag te stellen. Omgevingsrecht is een belangrijk onderdeel van het administratief of be-stuursrecht. Ons bestuursrecht, zoals wettelijk vast-gelegd, lijkt niet meer aan te sluiten bij de sociale werkelijkheid zeker niet wat betreft de rechten van de burgers die niet als volwaardige partijen worden beschouwd in ons sterk hiërarchisch bestuurlijk mo-del.

Maatschappelijk is er nochtans duidelijk een trend waarbij ons bestuursmodel evolueert van een hië-rarchisch en piramidaal model naar een soort net-werkmodel. Binnen dit nieuwe model wordt van de overheid een meer open vorm van besturen ver-wacht en van de burger (ook verenigingen en bedrij-ven) verwacht dat deze ook meer verantwoordelijk-heden opneemt. Men aanvaardt ook niet meer dat de overheid het monopolie heeft op ‘het algemeen belang’. Ook gewone burgers kunnen het ‘algemeen belang’ perfect aanvoelen en kunnen/willen dus ook hun steentje bijdragen aan het bestuur. Burgers worden zo meer en meer volwaardige partijen ook in het administratief recht. (zie ook: beginselen van behoorlijk bestuur). In de wetgeving is er echter nog

* Geert Lambrechts is advocaat aan de balie van Antwerpen. Haar bijdrage is gebaseerd op bevindingen die deels het resultaat zijn van een onderzoeksproject dat door de Uni-versiteit Hasselt werd uitgevoerd in opdracht van AMINAL onder de titel ‘De omzetting van het participatieluik bij plan-nen en programma’s van het verdrag van Aarhus: juridische, bestuurskundige en praktische aspecten’.

steeds weinig ruimte voorzien voor burgerinitiatie-ven. In feite kent ons omgevingsrecht enkel het klas-siek openbaar onderzoek, aangevuld met verplichte maar niet bindende adviezen van adviesorganen waarin voornamelijk ‘deskundigen’ zetelen.

Een ander probleem is de wettelijk vastgelegde ge-sloten planningsprocedure die niet meer aansluit bij de planningspraktijk.

In de praktijk is er wat betreft de wijze waarop plan-nen tot stand komen een evolutie van een gesloten, hiërarchisch planningsproces naar een meer open vorm van plannen. Schematisch zien deze verschil-lende vormen van plannen er als volgt uit:

Het waarom en het hoe van burgerparticipatie: theorie en praktijk (Oosterweelverbinding)

Geert Lambrechts*


39

Gesloten planningsproces:

Open planningsproces:

opmaak voorontwerp van plan door de administratie

verkozen orgaan legt ontwerpplan voorlopig vast

openbaar onderzoek

advisering

verkozen orgaan legt het plan definitief vast

publicatie plan


40

het gedrang komt. Binnen het gesloten plannings-proces komen insiders immers gemakkelijker aan bod en worden zwakkere partijen wel eens uit het oog verloren.

De casus van de Oosterweelverbinding lijkt in dit verband het bestuderen waard.

2. De casus van de Oosterweelverbinding

In dit dossier werd voornamelijk gewerkt met een gesloten planningsproces. De volledige plannen zul-len aldus maar bekend worden gemaakt in de laatste fase van het planningsproces en dit enkel met het oog op het bekomen van de nodige vergunningen en dus niet in het kader van visievorming. Concreet zullen de volledige plannen van het felomstreden Lange Wapper viaduct zoals wettelijk voorzien, ter inzage worden gelegd in het kader van het open-baar onderzoek en dit slechts gedurende 30 dagen.

Gelet op de omvang en de ligging van het project werd een RUP opgemaakt en kwam er een planMER en een projectMER. In het kader van deze procedu-res dienden de plannen gedeeltelijk te worden vrij-gegeven. Dit veroorzaakte reeds de nodige commo-tie. De reactie van de bevolking en zelfs van de niet bij het project betrokken politici was vrij negatief. Vooral de maquette die een impressie moest geven van het Lange Wapper viaduct lokte veel negatieve reacties uit.

Binnen stRaten-generaal (een Antwerps bewoners-collectief dat sinds 1999 ijvert voor meer burgerin-spraak en betere participatieprocedures, zie: www.stratengeneraal.be) werd het initiatief genomen om een bezwaarschrift in te dienen in het kader van het openbaar onderzoek dat eind 2005 werd georgani-seerd over RUP. In dit bezwaarschrift werd een alter-natief plan voorgesteld. stRaten-generaal had n.a.v. andere dossiers( o.m. heraanleg van de leien en Kie-vitplein in Antwerpen) al heel wat know-how opge-bouwd over grote stedelijke projecten en kwam dus met een volwaardig alternatief naar voor. Ondanks het feit dat het voorgestelde alternatief onmiddel-lijk op veel steun kon rekenen (zie: persberichten en advies van VLACORO) werd het niet ernstig onder-zocht en was er van inspraak geen sprake. De geslo-ten planningsprocedure werd zondermeer verder

In onze wetgeving wordt nog voornamelijk rekening gehouden met de ‘gesloten’ manier van plannen en is er dus weinig plaats voor inspraak van de burger. In het nieuwe open planningsmodel staan de doel-groepen (burgers, bedrijven...) centraal en wordt er dus per definitie participatief gewerkt. Op het ter-rein wordt er meer en meer met deze open vorm van plannen gewerkt omdat deze vooral bij com-plexe (milieu)problemen tot betere resultaten leidt (vb. Afvalproblematiek, bouwblokkenrenovatie). Open en participatief plannen houdt ook meer re-kening met de verschillende fases die bij een plan-ningsproces worden doorlopen, namelijk:

1. Verzamelen van de feiten: in deze fase probeert men zoveel mogelijk mensen te informeren en te betrekken bij het project. De rol van de over-heid is vrij groot en er wordt gewerkt met al-lerlei vormen van bevraging van het publiek zoals consultatierondes, openbaar onderzoek, hoorzittingen.

2. Visievorming: men probeert vooral op zoek te gaan naar ‘het algemeen belang’. De overheid heeft een minder zichtbare rol. Omdat men een debat wil voeren wordt er met kleinere groe-pen gewerkt. De bedoeling is om tot algemene aanbevelingen te komen.

3. Uitvoering van het project: de rol van de over-heid is nog kleiner . Er wordt vooral gewerkt met partijen die rechtstreeks betrokken zijn bij het project. Men probeert tot een consensus te komen.

In de Vlaamse wetgeving wordt nog onvoldoende rekening gehouden met voormelde maatschap-pelijke tendensen en planningslogica. Zo wordt er nog teveel gewerkt met het standaard openbaar onderzoek ook in de tweede en derde fase van het planningsproces. Dit betekent in de praktijk dat de burger maar inspraak heeft op het ogenblik dat de plannen al volledig vastliggen. Er kan dan enkel nog bezwaar worden ingediend. De administratie kan dan enkel nog deze bezwaren weerleggen maar er in feite geen rekening meer mee houden. De plannen mogen dan immers niet meer worden aangepast. Het risico bestaat dan dat niet enkel de belangen worden geschaad van de direct betrokken burgers (wat eventueel nog via een procedure kan worden rechtgezet) maar dat ook het algemeen belang in


41

lingen werd de procedure zonder meer verder gezet en werd onlangs een bouwaanvraag ingediend voor het ongewijzigde oorspronkelijke project.

De Stad Antwerpen heeft ondertussen zelf het ini-tiatief genomen om het aangepaste voorstel van StRaten-generaal verder te laten onderzoeken door het studiebureau ARUP-SUM.

Wat er nu verder zal gebeuren met het omstreden project valt moeilijk te voorspellen. Zal het nieuwe studierapport ernstig worden genomen door de Vlaamse overheid en zal de bouwaanvraag dus wor-den geweigerd of stevenen we af op een procedure-slag met tenslotte een nooddecreet?

3. Besluit

De ervaringen met Straten-Generaal leren dat parti-cipatie ook bij grote projecten mogelijk is en substan-tieel kan bijdragen tot de kwaliteit van die projecten (vb. heraanleg Kievitplein, Oosterweel).Concreet kan men volgende positieve effecten waarnemen: het algemeen belang komt meer aan bod (zie ook: www.universiteitalgemeenbelang.be een initiatief van Straten-Generaal en Ricardo Petrella), conflicten kunnen gemakkelijker worden opgelost, het vertrou-wen in de bestaande instellingen wordt vergroot, het publiek wordt beter geïnformeerd, het partici-patieproces op zich heeft een belangrijke educatieve waarde en draagt zelfs bij aan de geestelijke gezond-heid van de deelnemers aan het participatieproces.

De tijd lijkt rijp om een en ander in de wetgeving vast te leggen. Zoals reeds gesteld komt wetgeving immers voort uit een bepaalde maatschappelijke evolutie en is in feite de vertaling van dergelijke evo-lutie.

Bij het vastleggen van regels voor participatie mag niet uit het oog worden verloren dat bij voorkeur met een open planningsproces moet kunnen wor-den gewerkt. Ook is het aangewezen om rekening te houden met de verschillende fases die een plan-ningsproces doorloopt. Het lijkt aldus aangewezen om in de wetgeving af te stappen van het standaard openbaar onderzoek van 30 dagen. Aldus zouden meer mogelijkheden kunnen worden gecreëerd voor discussie en overleg tussen de initiatiefnemers

gezet. In het verdere verloop van de procedure werd een project-MER opgemaakt door de TV SAM (Tij-delijke Vereniging Studiegroep Antwerpen Mobiel) het studiebureau van de BAM (Beheersmaatschap-pij Antwerpen Mobiel, een publiekrechtelijke NV speciaal opgericht voor het Oosterweelproject), de initiatiefnemer van het project. Zoals te verwachten beijverde dit studiebureau zich vooral in het weer-leggen van het voorstel van stRaten-generaal en dit niet altijd met de meest objectieve en wetenschap-pelijke argumenten.

Toen dit rapport werd bekendgemaakt reageerde stRaten-Generaal onmiddellijk. Ondertussen was ook bij veel politici en vooral bij de bewoners van de door het project getroffen wijken veel onrust ontstaan. Het debat werd bij gebrek aan wettelijk geregelde aangepaste inspraakprocedures voor een groot deel in de pers en via het internet gevoerd. StRaten-generaal bleef ijveren voor een grondig onderzocht alternatief waarbij ook rekening zou worden gehouden met de gezondheid van de plaat-selijke bevolking. StRaten-generaal organiseerde in dit kader o.m. een druk bijgewoond internationaal tunnelcongres.

Uiteindelijk hadden de inspanningen van stRaten-generaal (en van de andere groepen zoals Ademloos dat een grote campagne uitwerkte voor het organi-seren van een referendum) ook resultaat. De over-heid besliste om een onafhankelijk, buitenlands, zeer gerenommeerd studiebureau, ARUP-SUM aan te stellen met opdracht om zowel het project van de BAM als het alternatief van stRaten-generaal te onderzoeken.

De resultaten van dit onderzoek werden op 5 maart 2009 bekendgemaakt. Het studiebureau geeft in fei-te stRaten-generaal volledig gelijk: het door stRaten-generaal voorgestelde tracé krijgt de beste ranking en dit omdat het beter scoort op o.m. volgende punten: meer kansen voor stedelijke ontwikkeling, gunstigere resultaten op het vlak van de volksge-zondheid (luchtkwaliteit en geluidsoverlast), een be-tere ontlasting van de huidige ring. Het tracé scoort dus beter op milieugebied dus in feite ook wat be-treft de behartiging van het algemeen belang.

Ondanks deze objectief wetenschappelijke vaststel-


42

versoepelen kan er misschien meer rekening wor-den gehouden met deze superwetten. Er zouden zo immers nieuwe mogelijkheden gecreëerd worden om met meer mensen te zoeken naar duurzame oplossingen voor milieuproblemen. Inspraak is trou-wens ondertussen door het verdrag van Aarhus een grondrecht geworden en dus een soort superrecht dat zeker een betere plaats verdient in de Vlaamse regelgeving.

van een project, de vergunning verlenende overheid en de betrokken bevolking.

Concreet zou inspraak als volgt kunnen worden ge-regeld:

• In de eerste fase van het planningsproces bij verzamelen van feiten en het zoeken naar op-lossingen, dit is in feite bij de visievorming of de beleidsplanning: inspraak dient niet wettelijk te worden geregeld. Wel is het belangrijk dat de bevolking zo breed mogelijk wordt geconsul-teerd en geïnformeerd.

• In de tweede fase van het planningsproces bij de opmaak van uitvoeringsplannen en pro-gramma’s: inspraak in de vorm van een dialoog: enkel het algemeen kader waarbinnen deze dialoog plaatsvindt moet wettelijk worden ge-regeld. Er moet over worden gewaakt dat alle betrokken partijen / belangen aan bod komen. Het vastleggen van stricte procedures en ter-mijnen lijkt weinig zinvol. Er zou bijvoorbeeld kunnen gewerkt worden met een zo evenwich-tig mogelijk samengestelde stuurgroep die het project bewaakt. Er zou ook kunnen gedacht worden aan professionele inspraakbegelei-ding( dit is niet communicatie of reclame voor het project zoals nu vaak het geval is) met een apart inspraak budget.

• In de derde fase van het project bij de uitvoering van projecten en het verlenen van vergunnin-gen: inspraak moet wettelijk zo geregeld wor-den dat alle belanghebbenden zeker gehoord worden. In deze fase zijn procedurewaarborgen zeer belangrijk. Alle betrokken partijen moeten dezelfde wettelijke bescherming genieten. Ook in deze fase lijkt een standaard openbaar on-derzoek niet voldoende waarborgen te geven. Het meer actief informeren van de betrokke-nen lijkt aangewezen ( bijvoorbeeld door hen persoonlijk aan te schrijven, door een budget vrij te maken om hen te begeleiden en door het vereenvoudigen van de beroepsprocedures).

Zoals De Page reeds stelde, staat boven elke wet nog een morele natuurwet en moet elke macht ge-controleerd worden. Door enerzijds de inspraakre-gels te verfijnen en dus meer inspraak toe te laten en door anderzijds de te stricte procedureregels te


43

Pieter Thomaes: Een deskundige wordt aange-steld om in het kader van een milieueffectenrappor-tage een beoordeling te maken, maar het is toch erg gevaarlijk om dat toe te vertrouwen aan een burger die ter zake eigenlijk relatief weinig kennis heeft. Ik vraag me af hoe ver je kan gaan in het zorgen voor inspraak, want uiteindelijk wordt een deskundige toch geacht onafhankelijk te zijn.

Geert Lambrechts: Mevrouw Bergmans is een so-ciologe die een inspraakproject gerealiseerd heeft rond radioactief afval2, toch ook niet meteen iets waar leken geacht worden ook maar iets van af te weten. Er zijn ook andere voorbeelden, onder meer inzake nanotechnologie. Het is een cliché en een foute denkwijze dat burgers niet in staat zouden zijn om mee te denken rond ethische vragen. Inte-gendeel, burgers zijn daartoe uitstekend geschikt. Er is voldoende sociologische literatuur over hoe je zo een groep samenstelt en hoe je zo een groep uit de tocht zet, want zo een groep moet onafhankelijk kunnen functioneren. Michel Delnoy heeft in zijn boek verwezen naar het Franse voorbeeld waar een soort van ‘ministerie van inspraak’ bestaat. Ook in Vlaanderen bestaan er dergelijke inspraakmodellen. Het probleem is dat het debat teveel ‘in de loopgra-ven’ gevoerd wordt. Als we alle sociologische en ju-ridische kennis naast elkaar leggen, zouden we een reuze stap vooruit gaan. Ik kan u in dit verband de Inleiding van Henri De Page aanraden. Daarin zegt hij dat zijn werk eigenlijk gebaseerd is op de sociolo-gie. Het recht is inderdaad een vak dat aansluit bij de werkelijkheid en bij de maatschappij.

2 A. Bergmans, Van ‘de burger als beleidssubject’ naar ‘de burger als partner’: de Belgische queeste naar een langetermijnoplossing voor het beheer van het laagradioactief en kortlevend afval, proefschrift voorgelegd tot het behalen van de graad van doctor in de Politieke en Sociale Wetenschappen aan de Uni-versiteit Antwerpen, 2005.

Pieter Thomaes: Mevrouw Lambrechts, het was een zeer interessante uiteenzetting. Als ik het goed begrijp komt wat er nu bestaat – het openbaar on-derzoek – uiteindelijk een beetje te laat.1

Geert Lambrechts: Veel te laat.

Pieter Thomaes: Maar er bestaat ook zoiets als milieueffectenrapportage. Is dat ook geen middel waarbij de burger vroeger in het planningsproces kan participeren? Wat is daar mis mee? Kunnen we niet op dat spoor verder gaan om uw model van vroegere inspraak van de burger in het plannings-proces te verwezenlijken?

Geert Lambrechts: Milieueffectenrapportage is ei-genlijk het heikele punt in heel die discussie. Toen ik werkte voor de administratie was dat ook het strui-kelblok, want daar krijg je ook de harde confrontatie met de deskundigen. Het idee van milieueffecten-rapportage is om zoveel mogelijk gewicht te geven aan de deskundigen en dat botst eigenlijk met het idee dat burgers daar ook iets in te zeggen kunnen hebben. De milieueffectenrapportage geeft zoveel gewicht aan de deskundigen dat de burgers daar blijkbaar niet meer in passen. Ik denk inderdaad dat - daar was grote oppositie tegen in de administratie, maar als ik de laatste teksten zie begint men daar toch ook andere ideeën over te krijgen - participatie en het streven naar een visie perfect gekaderd kan worden binnen die milieueffectenrapportage. Er zijn sociologische modellen die kunnen ingepast worden in de milieueffectenrapportage en dat zou ook tijd- en geldwinst opleveren: je hebt maar één rapport waar je de participatie in meeneemt. Uit de erva-ringen die we gehad hebben denk ik dat het moet mogelijk zijn.

* Dit debat vond plaats op 6 maart 2009 in Brussel n.a.v. de V.V.O.R. studiedag ‘De burger versus het milieubeleid: meer dan een stem in de woestijn’.

Verslag van het VVOR- debat ‘De burger versus het milieubeleid: meer dan een stem in de woestijn’ *


44

hen per se in die rol moeten dwingen. Ik pleit er voor om een onderscheid te maken tussen partici-patie die gericht is op inbreng van deskundigheid en participatie die gericht is op inbreng van het meer politieke, het meer maatschappelijke, hetgeen de burgers echt willen. Het ene sluit het andere niet uit, participatie is immers iets heel rijks, waarom zouden we niet al die invalshoeken meenemen? Als we te-veel toespitsen op het technische, dan krijg je zoals gezegd inderdaad bijzondere groepen, dat heeft ook zijn verdienste. Het nadeel daarvan kan dan wel zijn dat die groepen eigenlijk niet meer representatief zijn voor de samenleving, dat de gewone burger daar eigenlijk heel ver vanaf staat. Men zit voortdu-rend op spanningsvelden, de valkuil is dat we in een of-of-denken verzeild geraken: of deskundigheid of de maatschappelijke kant. Of representativiteit of deskundigheid. We moeten die dualiteit overstijgen, alles erbij nemen en kijken hoe we dat nu allemaal kunnen samensmeden opdat het eindresultaat zo goed mogelijk is. En-en-denken dus.

Isabelle Larmuseau: In het kader van de partici-patieve gedachte zullen we het woord terug aan de zaal laten. Er waren nog een aantal vragen.

Katrien Debeuckelaere: Ik vind het goed dat hier eindelijk gezegd werd dat ook sociologen hierbij be-trokken moeten worden. Ik denk immers niet dat het aan juristen is om te zeggen hoe inspraak moet verlopen. Er moet zeker multidisciplinair onderzocht worden hoe we die inspraak kunnen organiseren op de verschillende niveaus. Gaat het over gewestelijke plannen, dan is dat een andere zaak dan wanneer het gaat over lokale plannen. Als het gaat over bij-voorbeeld een milieubeleidsplan, dan is dat iets he-lemaal anders dan een BPA. Er moet gezocht worden op welk niveau wie het best betrokken wordt bij die inspraak, we moeten eigenlijk het klassiek openbaar onderzoek een beetje herbekijken om te onder-zoeken hoe het georganiseerd kan worden, hoe de communicatie kan verlopen en wie erbij betrokken kan worden. Dat is wel een studie die wat tijd zal vergen, denk ik. Ik zou ook nog een opmerking wil-len maken inzake mevrouw Lambrechts die aanhaalt dat inspraak ook in een milieueffectenrapportering georganiseerd kan worden. Momenteel is er wat de kennisgeving betreft een inspraakmogelijkheid van het publiek om te kijken wat er nu eigenlijk in dat mi-

Isabelle Larmuseau: Mijn standpunt situeert zich tussen jullie standpunten in: specifiek de milieuef-fectenrapportage is naar mijn aanvoelen een illu-stratie van het feit dat participatie verre van evident is. Bij milieueffectenrapportage wordt immers door erkende MER-deskundigen de techniciteit van een project onderzocht. Het deskundigenadvies in een milieueffectenrapport is dus ‘noodgedwongen’ heel erg technisch; is er in zo een geval dan nog ruimte voor participatie? Kan de burger daar nog iets tegen-over plaatsen? Wanneer een milieueffectenrapport wordt goedgekeurd, is dat bijna een vorm van ‘hei-ligverklaring’ van het project. Het is dan ook heel erg lastig als je bijvoorbeeld in een procedure voor de Raad van State wil ingaan tegen de inhoud van dat milieueffectenrapport. Daar ligt het verschil met de Nederlandse Raad van State, waar men werkt met een Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (kort-weg StAB): wanneer de Nederlandse Raad twijfels heeft over bepaalde technische issues, kan hij aan de technische experts van de StAB vragen hoe het écht zit, om vervolgens een technisch gefundeerde uitspraak te doen. Onze Raad van State duikt niet in die techniciteit. Zodra je met een MER-plichtig pro-ject te maken krijgt, word je als burger ‘verpletterd’ onder die onaantastbare techniciteit. Ik hoorde Eric Lancksweerdt graag zeggen dat onze maatschappij heel erg technisch is geworden, en dat dit een beetje verschralend werkt, zodat we terug een aantal an-dere registers moeten gaan opentrekken.

Eric Lancksweerdt: Het is zeer moeilijk om daar echt een volledig antwoord op te geven. We moeten ons afvragen wat we eigenlijk willen met participa-tie. Wat is de bedoeling daarvan? Je hebt verschil-lende mogelijkheden, zoals Michel Delnoy aanhaal-de. Als je technische deskundigheid wil inbrengen, heb je technici nodig. Als we daarentegen burgers de kans willen geven om na te denken over hoe ze willen samenleven, over hun dromen op politiek vlak, dan zit je natuurlijk met een heel andere soort van participatie, dan gaat het meer over ethische zaken en over praktische ethiek. Zo is naar mijn aan-voelen een milieueffectenrapport eigenlijk een vrij technisch document, wat niet wil zeggen dat omwo-nenden van een bedrijf of van een gebied daar niet bij betrokken kunnen zijn. Ze moeten opmerkingen kunnen maken, maar in de eerste plaats zijn burgers geen technische deskundigen en ik weet niet of we


45

overlegt met je huisarts, die man legt uit wat een bepaalde therapie inhoudt en je beslist zelf mee of je dat al dan niet gaat volgen. Waarom zou dat in mi-lieuzaken anders zijn dan in alle andere beroepen?

Eric Lancksweerdt: Ik denk dat we conceptueel toch een onderscheid moeten maken tussen tech-nische kennis en het maken van politieke of be-leidsmatige keuzes. Nu ben ik het volkomen eens met mevrouw Larssen dat burgers wel degelijk die keuzes kunnen maken, ook in technische zaken. Je kan burgers bijvoorbeeld op basis van rapporten en technische kennis die opgesteld zijn door deskun-digen laten keuzes maken. Op die manier treden zij ook een beetje op als deskundigen, al stellen zij zelf het rapport niet op. Ik zal u een praktisch voorbeeld geven om dat te illustreren. Een tijdje geleden is er op initiatief van het Vlaams Parlement een burger-panel georganiseerd over genetisch gemanipuleer-de organismen. De vraag stond daar centraal: wat gaan we daar nu maatschappelijk mee doen? Laten wij dat toe? Laten wij dat niet toe? Of onder welke voorwaarden? Men heeft dan een aantal experts aangesteld die technische rapporten hebben ge-schreven met alle pro’s en contra’s, de wetenschap-pelijke kant van de zaak dus. Die burgers hebben dat allemaal doorgenomen, ze zijn een weekend of twee weekends samen gekomen, hebben daarover gebrainstormd enzovoort. Ze hadden echter zelf die rapporten niet opgesteld – want dan treden zij bui-ten hun rol – maar op basis van die rapporten heb-ben ze wel bepaalde keuzes gemaakt: wij zien het zo of wij zien het anders. Dat betreft de keuze en daar komt de burger in beeld.

Katrien Debeuckelaere: Ik denk dat meneer Lancksweerdt volkomen verwoord heeft wat ik wou zeggen: als je een milieueffectenrapport hebt en daarna worden keuzes gemaakt, dan zit dat rapport in het pakket van gegevens om die beslissing te ne-men. Het verweven van inspraak met het opmaken van een rapport of het verzamelen van gegevens vind ik geen goede zaak, men moet die zaken kun-nen scheiden van elkaar. Wat niet wegneemt dat mensen daaraan kunnen helpen, maar dat is een andere zaak.

Peter Sourbron: Ik wil toch wel de vraag opwerpen of inspraak in de hier besproken gevallen niet dreigt

lieueffectenrapport moet onderzocht worden. Maar als die inspraak ook kan doorlopen in de opmaak van het milieueffectenrapport, dan denk ik wel dat we met een probleem zitten. Zoals aangekaart, wordt een MER immers opgemaakt door deskundigen. Ei-genlijk is een MER één van de aspecten van de gege-vensverzameling, in die zin dat men de verschillende alternatieven bekijkt en de milieueffecten daarvan onderzoekt. Als men daar ook de participatie in ver-weeft, dan zal men - zoals nu soms al een beetje het geval is - het MER laten beslissen, vrees ik. Dat zou geen goede evolutie zijn voor de milieueffectenrap-portage, men mag een onderzoek naar de milieuef-fecten niet vermengen met andere onderzoeken die daarnaast evengoed hun plaats kunnen hebben in een planningsproces of een vergunningsprocedure. We moeten een aantal zaken gescheiden houden: het onderzoek door deskundigen naar de milieuef-fecten is het onderzoek van die deskundigen, wat niet wegneemt dat in de inspraakprocedure andere invalshoeken aan bod kunnen komen die hun plaats kunnen krijgen naast dat milieueffectenrapport en al de andere onderzoeken.

Geert Lambrechts: Ik wil daarop nog even ant-woorden vanuit de praktijk. Je moet ook niet té veel geloof hechten aan deskundigheid. Zo heb ik het deze week in de GECORO meegemaakt: ik zit daar als enige niet-deskundige tussen allemaal deskun-digen en er wordt uren geëmmerd over een plan. Plots merk ik op dat daar nog een goederenspoor ligt en dan blijken ze helemaal vergeten te zijn dat dit ook wel eens geluidshinder zou kunnen veroor-zaken. Dat kan toch niet? Ze hebben daar jaren aan gewerkt, er zit daar een volledig panel van deskun-digen en die hebben niet eens gezien dat daar een spoorweg ligt. Uit mijn advocatenpraktijk weet ik echter dat wanneer er een deskundigenonderzoek bevolen wordt, partijen dan blijven kijken naar de deskundige. Die man mag zijn werk onafhankelijk doen, maar het rapport moet wel op tijd worden vrijgegeven en iedereen mag dat dan lezen en er commentaar op geven. Als de man iets vergeten is, moet dat rapport dan worden aangepast. Dat is essentieel, deskundigen zijn immers geen heiligen. Kijk ook naar andere vakgebieden, bijvoorbeeld de geneeskunde: vroeger was de huisarts ook een soort van heilige die ging zeggen hoe je moest genezen, nu is dat meer een soort van partner geworden. Je


46

evolutie daarvan die ook verwoord werd in een aan-tal juridische teksten. We moeten ons nu dan ook afvragen of die teksten wel de optimale vorm zijn om de maatschappelijke realiteit correct te omkade-ren en om tot een beter functionerende democrati-sche samenleving te komen. Fundamenteel blijven de maatschappelijke breuklijnen duidelijk tastbaar. Zo was er enkele jaren geleden de Dutroux-affaire en de Witte Mars waarbij we, op een heel andere schaal en rond een veel dramatischere problema-tiek, beleefden wat we eigenlijk al beleefd hadden rond de zaak Mellery. Je ziet dus duidelijk dat op een bepaald moment de Belgische staat disfunctioneert op bepaalde vlakken en dat er dan maatschappelijke problemen rijzen. Deze debatten hier rond partici-patie wijzen duidelijk uit dat men eigenlijk op zoek is naar nieuwe vormen voor het beheer van het maat-schappelijk debat.

Geert Lambrechts: Ik kan mij daar volledig bij aan-sluiten. Ik denk dat we die zoektocht allemaal samen moeten verder zetten. Wij hebben ook de taak om dat als jurist vast te leggen als het nodig is, want anders gaan juist die zwakke groepen helemaal niet meer aan bod komen.

Sven Boullart: Ik zou nog even willen inpikken op de doeltreffendheid, de juridische barrières en ook bijvoorbeeld de opmerking dat beslissingen vaak al op voorhand genomen worden. Zo is er bijvoorbeeld op Europees niveau het verhaal inzake de vaststelling van de toewijzingsplannen inzake emissierechten, waar het één en ander schort aan de communautai-re wetgeving. Ik zal kort de situatie schetsen en zou dan graag de opinie van meneer Lancksweerdt daar-over willen hebben. De Europese Commissie onder-zoekt de voorstellen van de lidstaten inzake nationa-le toewijzingsplannen en neemt daar een beslissing over. In een tweede fase wordt het uiteindelijke toe-wijzingsplan vastgesteld door een lidstaat. Daartus-sen kan het publiek - het gaat meer bepaald over de bedrijven die door de toewijzingsplannen worden getroffen - commentaar en feedback geven inzake dat interim-plan, zoals besproken in de beslissing van de Europese Commissie. Dat is een beslissing die kan aangevochten worden op communautair ni-veau, met name het Gerecht van Eerste Aanleg. We hebben de voorbije twaalf maanden een hele resem beschikkingen van het Gerecht van Eerste Aanleg

te verworden tot een soort van inspraakelite, die zich een stuk van het algemeen belang toe-eigent. Men zal het graag horen in dit (VBO-)gebouw, maar ik spreek in dat verband over een privatisering van het algemeen belang. Wanneer men dan stelt dat inspraak dient ter versterking van de democratie, denk ik dat die stelling niet correct is. Bijvoorbeeld de initiatiefnemers van Straten-Generaal, dat zijn allemaal beslagen mensen, maar ik vraag me dan af in welke mate zij anderen vertegenwoordigen? En is dat juist niet de rol van een parlement of een gemeenteraad waarin iedereen vertegenwoordigd is? Ook de domme meningen! Moet men in een de-mocratie eigenlijk ook de domme meningen – ook al zijn ze objectief dom – niet aanvaarden en die me-ningen meenemen in het beslissingsproces?

Bernard Deltour: Ik denk dat hier nergens sprake is van het substitueren van de beslissingsmacht door de participerende burger. Het blijft de over-heid uiteraard die na de participatieve procedures een beslissing zal nemen. Of die overheid al dan niet en zo ja, in welke mate, beïnvloed wordt door het resultaat van de participatieve procedure is de essentie zelf van participatie. Achteraf is er uiter-aard nog steeds de controle door de jurisdictionele organen. Mijn intrede in het milieurecht was toen ik anno 1991 als pas afgestudeerde jurist terecht kwam op een ministerieel kabinet waar ik instond voor het beheer van het dossier Mellery. Op dat ogenblik was men - zeker in Wallonië - werkelijk aan het prille begin van het milieubeleid. Het was zeer duidelijk dat er toen in de milieumaterie - het was toen een hoogeconomische conjunctuur, er was dus wel wat ademruimte - zeer duidelijk sprake was van een tastbare crisis van het sociaal contract. Rond de materie van milieuproblemen zag je - in casu zeer specifiek rond Mellery, met mediatieke aandacht en met potentieel onmiddellijke sanitaire gevolgen voor de bevolking ter plekke – een zeer antagonisti-sche opstelling van de ontluikende milieubeweging, een zeer terughoudende houding van de politiek en een quasi-afwezige bedrijfswereld. Maar je zag dat rond die problematiek iets aan het bewegen was, er was maatschappelijke interesse, de problema-tiek werd zeer duidelijk aangevoeld en dan kreeg je de kans om aan dat sociaal contract te bouwen, om er politiek aan te sleutelen. Nu zijn we bijna 20 jaar later en waar we nu staan is niets anders dan de


47

die echt hun verantwoordelijkheid moeten oppak-ken, ook de politiek moet als het nodig is zeggen: ‘daar staat het op en daarbuiten willen wij naar u luisteren of willen we samenwerken.’ Je kan het een beetje vergelijken met de discussie over de verhou-ding tussen bemiddeling en rechtspraak. Wie moet wat doen enzovoort? Wel, ik heb al bemiddelaars horen zeggen dat ze ook sterke rechters willen, die duidelijk hun verantwoordelijkheid opnemen, daar-naast heb je dan bemiddeling. Ik pleit eigenlijk nogal voor zuiverheid op dat vlak.

Sven Boullart: Als ik heel even een korte repliek mag geven: wat mij daar het meest in stoort is ei-genlijk gewoon die combinatie, die een totale on-werkbaarheid van die participatie teweeg brengt. Het gaat niet alleen over een aantal limieten voor-opstellen, maar het gaat erom dat door enerzijds de toegang tot die rechter af te snijden op procedureel vlak en anderzijds door die elementen in de zoge-naamde vóór-beslissing zo vér te gaan stellen, dat degene die uiteindelijk de beslissing moet nemen niets van manoeuvreerruimte meer heeft, de parti-cipatie die daar tussen ligt gewoon tot niets dient.

Eric Lancksweerdt: Daar ga ik volkomen akkoord met u, men mag daar natuurlijk geen klucht van ma-ken. Als men dan toch weinig ruimte wil geven aan inspraak, aan lidstaten of aan wat dan ook, dat men het dan ook duidelijk zegt: ‘wij beslissen zelf, punt uit.’ Dat is duidelijk.

Johan Uytdenhouwen: Als bedrijfsjurist bij de BAM ben ik een ervaringsdeskundige, net zoals meester Lambrechts, wat de Oosterweelverbin-ding betreft dan toch. We hebben het hier altijd al gehad over inspraak op een moment dat er al een project is. Ik ben het met meester Lambrechts eens dat we zo snel mogelijk bij de totstandkoming van een project de verschillende belangen daarin moe-ten betrekken. Waar meester Lambrechts zegt dat dit bij de Oosterweelverbinding niet het geval is ge-weest en dat daar eerder sprake is van een gesloten inspraaksysteem, dan klopt dat in de mate waarin we het hebben over de wettelijk gereglementeerde momenten van inspraak. BAM heeft zich daar uiter-aard aan gehouden op het moment dat het project tot stand kwam, maar we zijn wel degelijk op zoek gegaan naar mogelijkheden om actiegroepen bij het

gezien, die al de beroepen tegen dergelijke beslis-singen verworpen heeft, gewoon om de reden dat de betrokken bedrijven niet voldoen aan de vereiste van een direct, rechtstreeks en individueel belang bij de procedure omdat de bestreden beslissing ge-richt is tegen een lidstaat. Bij deze verloren zaken kwam links en rechts het argument naar voren dat de manier waarop de Commissie beslist heeft - de Commissie zet een aantal elementen voorop waar-aan de uiteindelijke beslissing van de lidstaten moet voldoen - eigenlijk vooruitloopt op hetgeen het pu-bliek zou kunnen inbrengen tijdens de inspraakpro-cedure. Er is één zaak waarin ons kantoor is opge-treden - de enige beschikking die niet gepubliceerd werd op de website van het Gerecht van Eerste Aan-leg � tegen het Poolse toewijzingsplan. Daarbij was één van de hoofdargumenten dat de inspraakpro-cedure gewoon onwerkzaam wordt. Het is eigenlijk gewoon illusoir om in zo een inspraakprocedure te voorzien als de Commissie toch al op voorhand de verschillende zaken kan vooropstellen in die toewij-zingsplannen, dan nog eens gecombineerd met de rechtspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg dat de betrokken bedrijven geen belang hebben. Dat is een voorbeeld op communautair vlak, het steekt dan bijvoorbeeld als je kijkt naar de overwegingen bij de richtlijnen en verordeningen ter implementa-tie van het Verdrag van Aarhus, waarin je leest hoe blij de communautaire wetgever wel niet is om deel te kunnen nemen aan de uitvoering van dat Verdrag.

Eric Lancksweerdt: Ik probeer het even samen te vatten. Als ik het goed begrepen heb, zegt u dat de Europese Commissie in feite al erg veel vastlegt, ach-teraf komt er dan nog inspraak, maar die is in feite illusoir. Het is volgens mij soms beter om op voor-hand duidelijke kaders en voorwaarden te schet-sen. Je kan natuurlijk discussiëren over de omvang daarvan, maar een politiek verantwoordelijke over-heid moet soms durven stellen: ‘dit moet voor ons in elk geval gebeuren, dit is onze bottom line.’ Als er bepaalde keuzes toch al gemaakt zijn, kan je dat maar beter communiceren en zeggen binnen welke randvoorwaarden men participatie wil organiseren. We mogen toch niet vergeten dat de kern van ons systeem nog altijd de representatieve democratie is en we moeten er inderdaad over waken dat we geen privatisering van het algemeen belang krijgen. In een goed systeem heb je twee sterke partners nodig


48

het probleem van de complexiteit van onze regelge-ving, die op bepaalde momenten niet toelaat dat je van in den beginne met inspraak begint te werken in een project. Ik denk dat dit toch een beetje moet genuanceerd worden, het feit dat er totaal geen in-spraakmogelijkheden geweest zijn in het kader van de projecten van de Oosterweelverbinding.

Katrien Debeuckelaere: Uit dat voorbeeld is dui-delijk naar voren gekomen dat eens moet nagekeken worden op welk niveau we die inspraak gaan orga-niseren en of we dat getrapt gaan doen. Het is juist dat het belangrijk is dat degene die reageert weet wat de marges zijn om nog te kunnen reageren, want de opsteller van het document of plan gaat er te gemakkelijk vanuit dat degene die inspreekt dat weet. Maar misschien is dat niet altijd zo evident. Eigenlijk zou men tot een systeem moeten komen waarbij men enerzijds - op een vroeg niveau - in-spraak krijgt die niet concreet is, maar op de ideeën slaat. Men moet zich dan realiseren dat als men daar dan bepaalde visies vormt, dat die ideeën dan ook moeten geconcretiseerd worden en dat die vertaling niet één-op-één kan gebeuren. Op een later niveau is er dan eventueel ook nog een inspraakmogelijk-heid, maar dat zit dan al binnen een bepaald kader. De uiteindelijke beslissing wordt dan genomen door de besluitvormers, de politici die gekozen zijn om ef-fectief die knopen door te hakken op het geëigende niveau.

project te betrekken in de mate dat dit mogelijk was. Ik word concreet: we hebben naast die Oosterweel-verbinding ook een aantal zijprojecten. Enerzijds is er een project tot herinrichting van een groot gebied op linkeroever met natuurmitigerende maatregelen – het project Middenvijver, dat ondertussen gerea-liseerd werd – dat moest dienen om mogelijke ver-storingen tijdens de werken van de vogelpopulatie in Blokkersdijk op te vangen in een naastgelegen gebied op linkeroever. Anderzijds is er het project Burgseweel ter compensatie van de inname van slik en schor op de Scheldeoevers, dat nu ook in uitvoe-ring is. Tenslotte is er ook het project Sint-Annabos dat we gaan inrichten nà de uitvoering van de wer-ken. Bij deze drie projecten hebben we van bij het begin Natuurpunt bij het concept en de inrichting van die gebieden betrokken. We hebben ook van bij het begin de actiegroep Linkeroever en de actie-groep Leefbaar Zwijndrecht erbij betrokken. In die mate zelfs dat we een protocol hebben opgesteld waar zij effectief als partner deel van uitmaakten � zij het met een raadgevende stem en niet met een soort van stemrecht � en dat wij overlegstructuren hebben georganiseerd in de vorm van een project-team, waarin zij vertegenwoordigd waren, evenals een stuurgroep, die meer de beleidsmatige beslis-singen zou moeten nemen. Dat heeft heel goed ge-werkt, we zijn zo tot een project Middenvijver ge-komen, dat ook niet gecontesteerd werd vanuit Na-tuurpunt of vanuit de andere actiegroepen omdat zij inderdaad mee verantwoordelijkheid hebben gedra-gen bij het tot stand komen van het project. Het is echter niet mogelijk geweest om op die manier te werken met betrekking tot de Oosterweelverbin-ding zelf, en waarom? Omdat dat haaks staat op de wetgeving overheidsopdrachten en de keuze om te werken met een DBFN-constructie, waarbij we aan de aannemersconsortia de verantwoordelijkheid gaven om het design van die Oosterweelverbinding voor een stuk tot zich te nemen. Dan heb je natuur-lijk de onmogelijkheid, in het kader van de gelijkheid van de consortia en de stringente procedure van een overheidsopdracht, om dat middenveld te be-trekken bij het concept van dat project. Omdat er nu eenmaal concurrerende projecten tot stand moe-ten komen, waar een marktconforme prijs aan vast hangt. Je hebt dan gewoon niet de mogelijkheid als initiatiefnemer of als bouwheer om daar structureel die inspraak in te organiseren. Daar zit je dan met


50

Jurisprudentie

De meest in het oog springende omgevingsrechtelijke rechtspraak wordt digitaal ter beschikking ge-steld via de VVOR-website en de VVOR-twitter. U vindt er een reeks belangwekkende uitspraken in-zake burgerparticipatie.

www.omgevingsrecht.be

Rechtspraak inzake burgerparticipatie op de VVOR-website

7 mei 2010Lunchcauserie van dhr. Tonnie De Koster, Europese Commissie, Secretariaat-Generaal, Teamleider Unit D1 Strategic Objective Prosperity, over de nieuwe Europese strategie EU2020.

10 juni 2010Studiedag ‘Over de opkomst van administratieve rechtscolleges: een nieuwe lente, een nieuw ge-luid?’.

17 september 2010Internationaal ELNI-VMR-VVOR-congres ‘Talking about the environmental effects of industrial instal-lations: the European Directive on industrial emissions’.

25 november 2010Studienamiddag/debat ‘Nogmaals over ruimtelijke beleidsplanning: le nouveau plan est arrivé?’.

Inschrijven online op www.omgevingsrecht.be

Het VVOR-jaarprogramma 2010

Agenda

Documents

Onze Omgeving - vol 1