f ,

I TRODUCCIONALIRDENAMIENTOTERRITORIAL

RURALEN CHILEv"

Fernando.BaeriswyIR.

AGENCIA DE COOPERACIONDEL IICA EN CHILE

Introduccl6n al Ordenam/ento Territorial Rural en Chl/eFernando Baeriswyl R., consultor IICA

@ Instituto Interamericano de Cooperaci6n para la Agricultura (IICA),Agencia de ~CJJDPeracl~et;l.C~

0" . \ ;:...... ] " ...... C/~~~. 10'508 .'. 'I ::". ~ \~ T,. > -. -~ ...... ,. J ':" -v-- _,- ,~,--t ~ ,1-.. ...\i.-..J....,,,. - '. ~', '" t.- ,'" ... , .•jL~a..t~ I,"\ ~ ~< •• _~., a"~..~,.It.~ .'r\. ': ..",.,'" '~f.'~>";-' I

""-:....~4 - C 1~\Las ideas y planteBrrtieAt6& ronte· en este documento son propiosdel autor y no representan, necesariamente, el criterio dellnstitutoInteramericano de Cooperaci6n para la Agricultura.

Serie de Publicaciones Misce/aneasISSN-0534-5391CRSlCL-D01-2oo185paginas

Inscripci6n N0118.532ISBN 956-212-013-9Febrero, 2001

Editado por la Agencia de Cooperaci6n del IleA en ChileCorrecci6n y composici6n de textos: Geraldine Sagredo M.Potfada: Geraldine Sagredo M.Impreso por Impresora Acapulco

Santiago - Chile

INDICE

PRESENTACI6N•••••••••••••••••••••••••••"................................................... 7

1.INTRODUCCI6N••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••_••••••••••••••••••• 9

2. MARCO TE6R1CO Y CONCEPTUAL 13

2.1. ORDENAMIENTO TERRITORIAL:

UN CONCEPTO ESPACIAL DEL DESARROLLO 13

2.2. PARTICIPACION CIUDADANA 16

2.3. LEGISLACION EN MATERIA TERRITORIAL 19

2.3.1. Introducci6n 19

2.3.2. Constituci6n Polltica de Ia Republica de Chile 20

2.3.3. Leyy ordenanza general de urbanismo

y construccic)nes ~ 21

a) Planiflcaci6n urbana Intercomunal 24

b) Planitlcaci6n urbana comunal 24

2.3.4. Ley orginica constitucional sobre

gobiemo y administraci6n regional 24

2.3.5. Leysobre bases generales del medio ambiente 25

2.3.6. Cambic)s de UIO de suelo 26

2.3.7. Subdivisiones prediales 27

2.3.8. Otras nonna que Influyen en el ordenamiento

territorial Nral 29

a) SNASPE - Sistema Naclonal de

Areas Silvestres Protegida del Estado 29

b) Actlvictades min s 30

c) Regulaciones del borde coatero II................. 31

d) C6dlgo de Agua 31

e) Servicio Agricola y Ganadero (SAG) y

Corporaci6n Nacional Forestal (CONAF) 32

f) Distrllos de conservacl6n 32 _

2.3.9. Algunas consideraciones.............................................. 33

-

3. AVANCE DE LAS CIUDADES •••_._••••••_••_••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••35

a) Zonas irttermedias 35

b) CitJdades irttermedias 37

3.1. LA ORDENACION TERRITORIAL EN LAS AREAS DE

AVANCE URBANO 38

3.1.1. La irttegraci6n del sueIo agricola en el

mercado de Iapropiedad irtmobiliaria 39

3.1.2. Gesti6n del territooo 40

3.1.3. Sistematizaci6n del planeamiento territorial 41

3.2. ACCIONES DE GOBERNO ENTORNO AL

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN CHILE 41

3.2.1. Comit6 Intenninisterial de Desarrollo

Urbano y Ordenamiento Territorial 42

3.2.2. Polftica Nacional de Ordenamiento Territorial. 43

3.2.3. Anteproyecto de Modificaci6n a Ia Ley

General de Urbanismo y Construcciones 44

3.2.4. Polftica Ambientsl de Ia CONAMA 46

4. INSTRUMENTOS DE APOYO •••••••_•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••48

4.1. LOSSISTEMAS DEINFORMACION GEOGRAFICA (SIG) 49

a) Base de datos 50

b) Diferenclaci6n de objetivos territoriales . 50

4.2. SISTEMA DE INFORMACION COMUNAL 51

a) Curvas de nivel y redde drenaje 54

b) Capacidad de usa de Ia tierra Yusa actual 55

c) Divisi6n predial y red de canales 56

d) Areas de influencia de las escuelas 57

5. APLICACIONES pRACTICAS DEL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••59

5.1. EN EL AMBITO DEL DESARROLLO RURAL 59

5.2. EN EL AMBITO DE LA PROTECCION DE

LOS RECURSOS NATURALES 61

a) Creacon de Distritos de Conservaci6n 61

b) Zonificaciones agroecol6gicas para el

desarrollo sustentable 62

c) CreaciOn de distritos agroclin6ticos 64

5.3. EN ELAMBITO DEL MANEJO DE EMERGENCIAS

AGRIcOLAS 845.4. EN EL AMBITO DE LA PLANIFICACION REGIONAL 85

5.5. EN EL AMBITO DELAVANCE URBANO 88

I. ...LElENTACION ME1ODOLOOIC:A ._•••_•••••_•••••.•_••_••••••_..... 71

8.1. ETAPA 1 72

RECOPILACION DE ANTECEDENTES 72

ESTRATEGIAS DE DESARROLLO 72

TALLERES DE DIAGNOSTICOS PARTICIPATIVOS 74

CARTOGRAFIA ..........................................••..............•.............74PERCEPclON REMOTA ..........................•.............................. 75

8.2. ETAPA 2 .•........................••......•.....................•......................... 78

SISTEMATIZACION Y CREACION DE UN SIG 76

8.3. ETAPA 3 77

CONSTRUCclON DEL ESCENARIO FUTURO 77

ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA LA GESTION 77UNIDADES DE GESTION TERRITORIAL 80

COIIENTARIOI FlltALE8 _••• 81

BIBUOGRAFIA •••••••_ _ __ _••_ _ 83

-

PRESENTAC/ON

La Agencia de Coopet8C16n de/IICA en Chile ha trabajado,desde 1ggS, el tema de Otdenamlento Territorial a tr&v.s desucesivos convenlos con el Mlnlsterio de Agrlcultura, la CEPAL yeIINDAP.

Lamotivaci6n centralha sidoavanzaren aspectos conceptualesyopel8tivos quefavol8zcan unamejorgesti6n territorialy pennitanmorientar algunas polltJcas y estrategias de desanollo rural.

Diversos documentos hansldoproducldos durante este proceso.EI trabajo contenldo en este libm liene camcter introductorio ygeneral y busea presentar, de manera sistem~tica, un marcoconceptual y metodol6gico y un conjunto de instrumentossusceptibles de se, utilizados en Ia gesti6n territorial.

Un desanollo m~s ampllo de instrumentos y criterios de disenose presenta,~ en un documento posterior, actualmente en

pmparaci6n.

EI ileA espera contribuir, de esta forma, a mejorar laimplementaci6n de programas y pollticas publicas tendientes aIograr mejof8s condiciones de vida y trabajo en el media rural.

JOSE NAGEL AMAROReprM8l1tant8 del IICA en Chile

-

1. INTRODUCCION

E I fin del milenio plante6 un gran desaflo: enfrentar los conftictos que IaglobalizaciOn y el neollberalismo han generado en el contexto deldesarrollorural. Como aspectos claves de ese conflicto, se visualizaron los temasde Ia disponbilidad de recursos naturales y el usa adecuado del suelo.

En el caso chileno, coincidente con Iasituaci6n general de Amttrica Latina,el desaflo present6 una doble dificultad, ya que aun no se resuelvenaspectos fundamentales del subdesarrollo. Entre ellos, el arraigo culturaldel campesinado, muchas veces ligado a culturas nativas ancestrales; Iapobreza rural, generada por Ia ausencia de planificaci6n coherente 0 elfracaso en Ia aplicaci6n de polfticas de desarrollo; Ia descoordinaciOn dediferentes servicios estatales al momenta de aplicar planes y programasdedesarrollo; elmayor grado de atenci6n puesto en 10 urbano, endesmedrode 10 rural; y, por ultimo, como un problema transversal, el deterioropermanente de los recursos naturales, base fundamental de lasustentabHidad de los territorias.

En Ia IX ReuniOn Ordinaria de Ia Junta Interamericana de Agricultura (JIA),mixino 6rgano de gobiemo del Instituto Interamericano de Cooperaci6npara la Agricultura (IICA), coincidente con el II Foro de Ministros deAgricultura de Amttrica, realizado en Chile el ano 1997, se consideraronnumerosos aspectos del actual panorama y del futuro de las principalestendencias de Ia agricultura de las Amttricas (COMUNIICA, Ano 2 N° 7,1997).

En el discurso inaugural de esta IX reuni6n, S.E. Eduardo Frei Ruiz-Tagledestac6 el gran desaflo que representan el desarrollo agricola y el espaciorural dentro del proceso de modemizaci6n que estan implementando lasnacianes americanas. Subray6 que losprocesos migratorias campo-ciudadno se detendrin mientras Ia ciudad progrese y las condiciones de la vidarural se mantengan en Ia precariedad, ya que Ia aspiraciOn de Ia gente esvivir mejor.

Merece rescatarse el capftulo desti'aado al desarroUo suatentable, el quepresent6 como desatro la posibilidad de conducir los procesos demodemizaci6n y desarrollo rural por una aend. !.",bl.ntllblementeau..ntable. EI Presidente Frei mencion6 que para ello -habm que optarpar la incorporaci6n de ala""'a soaMn/bles de gesti6n y producci6nagricola, par e/ mejoramiento de /a orrl.n.eI6n t.~tor'.', par laconseIVaci6n y restauraci6n de losrecursos gen~ticos, suelo yagua,comotamb~n par desarrollar el sector forestal teniendo presentes considera­ciones ambientales".

Concibe. ademis, el espacio rural como un imbit~ donde la actividadagropecuaria no no es la unica alternativa productiva, sino que estaasociada al desarrollo de otras actividades, como agroindustrias,agroturismo y servicios ambientales. entre otras.

La presentaci6n realizada en Ia IX reuni6n por Carlos Mladinic Alonso, enaquel entonces ministro de Agricultura de Chile y presidente de Ia JIA.tambi6n destac6 aspectos fundamentales de la sustentabilidad de lasactividades productivas en el sector rural. mencionando el desarrollo deuna agricultura que produzca los alimentos necesarios, con un retornoecon6mico conveniente, perc que tamblen sea ambientalmentesustentable. Senal6 que esta "esunaecuaci6n que tenemos queempezara trabajar en nuestros parses y debemos analizar si es posible lograrla.No se puede seguir aumentando la producci6n de alimentos hasta que .'deterioremos los suelos, los nos, los lagos. Tenemos que encontrar unaagricultura rentable, percque, a lavez, sea ambientablemente sustentable".

EIusoinadecuado de losrecursos naturales en un territorio no s610 provocaproblemas directos en losaspectos deldesarrollo, sino que tamben puedegenerar, mas adelante, otras lmpflcancias econ6micas. Numerososexpertos estan preocupados por 10 que a futuro pudiera significar unincremento de las restricciones ambientales en el comercio. Si ben lasdenomnadas barreras comerciales no arancelarias pueden legitimarsedentro del contexto de la preocupaci6n de un gobierno por el medioambiente. tamben pueden esconder afanes proteccionistas frente a de­terminados productos competitivos.

Dentro de la tendencia mundial a Ia apertura econ6mica, Ia Organizaci6n• Mundi!!1 del Comercio, OMC. mbimo organismo rector, no avala sste

tipo de manejos, pero existen probados ejemplos donde se han utilizadopricticas desleales para fines comerciales.

En Ia mayorla de los palses latinoamencanos, el problema anibientll m6sserio es Ia relaci6n entre pobreza rural y 81 deterioro de los recursosnaturales. Hist6ricamente, loscampesilol m. pobres se hanviBto forzadosa I1HIlizar una explotaci6n no sustentabIe, con degradaci6n de zonas masfragiles, especialmente laderas, bosques y tierras marginales, mientrasque los suelos con mejores recursos han side destinados a sectores conmejores ingresos. Eno nos hace pensar que las polfticas de desarrollorural y los pJan8s a inplementlr deben consid8rar el asp8Cto espaclal delterritorio y Ia relaciOn de uso de 8uelo actual y futuro, especialmente, enareas de dlffcH produceiOn sustentable.

Haciendo un anallsis de losaspectos fundamentales expresados, seenuncia18 necesidad de trabajar por el uso adecuadamente sustentable de losespacios rurales, 10 que a su vez permita Ia disminuciOn de la pobreza y elmanejo de los recursos naturales. No obstante ello, la declaraci6n deprincipios estrategicos debera acompanarse en el futuro con instrumentosquepuedan sereficaces enel logrode losobjetivos. Centro deestecontexto,adquieren gran importancia losplanes de onlenamlento territorial comoun instrumento de gesti6n publica que permite trazar una planificacioncoherente con el uso de los 8spacios rurales.

Cuando los paises europeos debieron enfrentar situaciones similares haceal§lsnas decadas, IncorporalOn el onIena""ento f8nftor1a/en la bu.quedade un desarrollo equlllbf8do de la. naclones, mediante elempleo 6ptimode todos los recursos humanos, econ6micos y financieros y pensando enla utilizaciOn racional del territorio de aeuerdo con los elementos que acada regiOn Ie eran propios. Antes de plantearse el ordenamiento territo­rial como herramienta valida, muchas naciones vivieron situaciones deestancamiento, sin crecimiento demografico y econ6mico, y una grandescompensaciOn entre el sector urbano y el rural tradicional.

Es ciarto que Ia realidad de Amttrica Latina no se puede comparar con losprocesos hist6ricos de los paises desarrollados, especificamente, con losde Europa, pero Ia experiencia practca de los instrumentos utilizados, conlas modificaciones pertinentes y adaptadas a los distintos contextos, puedeser de gran utilidad para enfrentar el tema.

La ordenaciOn territorial debe considerar la heterogeneidad de Ia agriculturadesde el punto de vistade Iavariedad de paisajesagroecol6gicos. los cuales_estan diferenciados en cualquier territorio 0 zona a estudiar. Esto implica

que pueden atenderse lasnecesidades especfficas de pobreza yagricultura10cat con planes diferenciados acordes con la realidad de cada sector,considerando la sustentabilidad de cada uno de ellos.

Frente a los desaffos planteados e intentando entregar un aporte para laadecuaciOn de instrumentas dedesarroHo, elpresente trabajo est6 orientadoa establecer bases metodol6gicas de ordenamiento territorial sustentablepara el sector rural.

•

2. MARCO TEORICO YCONCEPTUAL

2.1. ORDENAMIENTOTERRrroRIAL: UN CONCEPTOESPACIAL DEL DESARROLLO

Como un concepto moderno, laordenaci6n territorial es definidacomo la proyecci6n en el espaciode las pollticas sociales~ culturales,ambientales y econ6micas de unasociedad. Es decir, es una expre­si6n flsica del estilo de desarrollo,considerando losrecursos naturalesexistentes y procurando el benefi­cio de la sociedad en funci6n deluso sustentable de los mismos.

Su origen responde al intento porintegrar la planificaci6nsocioecon6mica con Ia flsica Ypro­cura determinar la estructuraespacial necesaria para undesarrollo eficaz y equitativo de laspollticas en el tiempo, superando Iaparcialidad delenfoque tem6tico enla planificaci6n sectorial.

La ordenaci6n territorial se justificacomo metodo de planificaci6n queataca y previene los problemasgenerados par losdesequilmrios t.rritoriales (Ia ocupaci6n y uso des­ordenado del territorio) y lasextemalidades que provoca el 88­

pontaneo crecimiento econ6mico.

Como todo sistema, el territorio re­quiere de mecanismos de control yregulaci6n para una adecuadagesti6n.

Los planes de ordenamientoterritorial son instrumentos utilespara Ia toma de decisiones de losgobiemos locales, porque modificanel aspecto tradicional de laplanificaci6n socioecon6mica al in­tegrar el medio flsico y el espacio yconducen el anilisis hacia unenfoque holfstico y sistttmico. Loanterior permite evitar la reducidaescala espacial del planeamientourbano y sectorial.

Los Impactos ambientales querecibe un territorio determinadodeben ser motive de permanenteevaluaci6n. como asl tambittn elaumento 0 disminuci6n del inven­taOO ftsico de su patrimonio natural.

A esto se asocia Ia idea de que losplanes de ordenamiento territorialdeben ser din6micos y adaptablesa lascircunstancias futuras, ya quela rigidez en esta materia pcdrtaimplicar su caducidad como meca-nismo de orientaci6n hacia el usa_6ptimo de un territorio.

La utilizaei6n de la ingenierra

eartografica faclits, hoy en dra, laplanificaci6n espacial. Mediante laaplicaci6n de Sistemas deInformaci6n Geografica (SIG) , seobtienen visiones geogrificas mascomprenslbles y entrecruzadas con

otras informacionesde orden social,econ6mico y medio ambientales,entre otras.

En la «Carta Europea deOrdenamiento del Territorio» seindica que «(el ordenamiento) es,a la vez, una disciplina cientrflC8,una tttcnica administrativa y unapoIItica, concebida como actuaci6ninterdisciplinaria y global cuyoobjetivo es un desarrolloequUbrado

de las regiones y la organizaei6nflsica del espacio seglln un concep­to rectors.

Dicho texto senala que la

ordenaci6n territorial ha de serdemocranca, es decir, con partici­paci6n de los ciudadanos; global, 0

sea, coordinadora e integradora depoUticas sectoriales; funcional, enel sentido de adaptaci6n a las dife­

rentes conciencias regionales; yprospectiva, 10 que significa quedebe considerar las tendencias yevoluci6n a largo plazo de los as­pectos econ6micos, sociales,culturales y ambientales que inci­den en el territorio (G6mez, 1994).

• En nuestro pals, la funci6n delordenamiento territorial aun no ha

side asumida. salvo en el nivel

urbano a traves de los planesreguladores y otros instrumentos.En el sector rural, no se ha utizadocomo un instrumento de asignaci6nde roles de uso 6ptino del territoria,como tampoeo de protecci6n

ambiental.

Las megatendenciasque rigen hoylos destinos econ6micos delplaneta, el fen6meno de laglobalizaci6n y el surgimiento de un

nuevo paradigma denominado«neoliberal», cambiaron losconceptos tradicionales deproducci6n de bienes y de relaci6ncon el territorio. Algunas regionesseencuentran en desventaja frente a

los grandes centros habitados, queeoncentran el capital y lasprincipales aetividades econ6micas,con el consiguiente riesgo detransformarse en meros

abastecedores de recursos natura­les, sin un eoncepto claro dedesarrollo integral futuro. De 10 cualse desprende que el priner objetivodel ordenamiento territorial es pro­porcionar las oportunidades mrni­

mas que posibiliten la adeeuadaealidad de vida para toda lapoblaci6n y en todo el territorio, esdecir, un principio bastcc deequidad.

La competencia de los gobiemoslocales por atraer capltales incentivala «cooptaci6n» y los impulsa aentregar sus mejores recursos y t.

rritorios a cambio delnecesario ere­amiento econ6mico. Ante esta si­tuaclon, el ordenamiento debeconstituirse en unafunci6n publica.cuya gestion sea compartida contoda Ia sociedad, optando por unmodelo de justicia socio-espaciaIapoyado en el concepto de calidadde vida presente y futura.

La dinamica de los procesossociales y de los fen6menosnaturales se manifeesta con unaexpresi6n territorial. Ia que a vecesno coincide con las unidades ad­ministrativas. Por este motivo. esfundamental reconocer lanecesidad de establecer e'concepto de regionalizaci6n flexbley la posibilidad de trabajar porobjetivos: manejo de recursosnaturales. desarrollo rural, recupe­raci6n de areas degradadas, etc.

La Ley Chilena Marco de MedioAmbiente (N°19.300) establececomo principal instrumento degesti6n ambientsl. fa elaboracionde Estudios de Impacto Ambientaly EvaluaciOn por parte de lasCOREMAS regionales. Vale decir.cualquier punta del territorio estadisponible para ser usado,independiente de su aptitud ypotencial, siempre que cumpla lasmedidas de mitigaci6n adecuadasy no dane el medio ambiente. Noobstante el gran avance que hasignificado incluir esta metodologiade evaluaciOn en los proyectosproductivos, esta Leyes insuficiente

si no existen planes deordenamiento territoria', ya que noconsigue disminuir los efectos delcrecimiento demograficodescontrolado y de las actividadesproductivas desordenadas.

En general, los gobiemos localesconocen algunas de lasvocacionesterritoriales de sus regiones.Sinembargo, cuando se trabaja en elambito silvoagropecuario, las po­tencialidades no suelen explotarsedesde el punto de vista de las ven­tajas competitivas. En un plan deordenamiento, se requiere saberecomo se estin usando y como sevan a usar los recursoss ,asignando un usa 6ptimo alterritorio y resguardando losrecursos basicos y estrat6gicospara el desarrollo de lasgeneracio­nes futuras.

En otro ambito. es evidente que etordenamiento territorial es unaacci6n queinvolucra no sOlo losco­nocimientos cientfficos, sinotambi6n aspectos propios de lasociedad local. tales como losmodos de vida, las costumbres yla historia. Estos ultimos nosiempre son considerados, 10 quepodrfa implicar, a futuro, la gene-raci6n de confiictos con las comu-nidades locales frente a detennina-das inversiones en su territorio. Esnecesario diversificar lasaetividades productivas segun las.potencialidades y limitaciones delmedio natural, perc siempre con

absoluto respeto a los valoresculurales y medio ambientales decada regiOn.

Fundamentamente, para ordenarun territorio debe existir claridad enlos objetivos buscados. Si se tratadeungobiemo regional 0 comunal,la 16gica indica intentar laintegraci6n del m6ximo deelementos, recursos y actrmadesexistentes, si1 olvidar el aspecto deII expansi6n de centros urbanos ysu relaci6n con el espacio rural. Sidentro de los objetivos especfficosseencuentra el mejoramiento de IIgesti6n pUblica, el ordenamientoterritorial puede incluir enfoques deintegraci6n urbano-rural, manejo derecursos naturales, desarrollo rural,manejo de emergencias cliniticas,areas de riesgo natural, etc.

Trabajar en la busqueda de lasvocaciones terrltoriales y realizaruna adecuada gesti6n de losrecursos para el desarrollosustentabIe, ya sea a trav6s de losinstrumentos e instituciones actua­lesdetomento u otros quepudierancrearse, podran ser formasconcretas de avanzar en lasuperaci6n de los actualesproblemas que subsisten enamplios sectores rurales.

•

2.2. PA~.ACIONCIUDADANA

Los planes y programas dedesarrollo elaborados por losgobiemos locales obedecen, en IImayona de loscaaos, a decisionescupulares. Generalmente. sufalencia es II fab de pa~aci6nciudadana, 10 cual genera quemuchas medidas atenten contra IIcalidad de vida, tradiciones,costumbres y laspropias opinionesrespecto al futuro.

Cuando sepretende desarrolar unplan de ordenamiento territorial, IIfalta de partlcipaci6n puede sermucho m6s grave, puesto queinvolucra decisiones en losterritorios donde el habitanteeemnn desarrolla sus actividadesy potencla au futuro en base a losrecursos existentes.

En los Ambitos campesinostradicionales, caracterizados porII pobreza rural, mAs bien se hanimpuesto los criterios escogidospor los planificadores. Similar si­tuaci6n ocurre cuando se intentsdar un uso determinado a unterritorio en el que conviven etnissindlgenas, acostumbradas a unmodo de vida y a una ciertarelaci6n con la naturaleza y suentomo.

Cuando no existe pllnificaci6n entome al usa del territorio 0 cuando

no es participativa, los usosquedan Iiberad08 frente almercado, y son la oferta y lademanda quienes ordenan losespacios &egun intereses de cortoplazo. EI resultado es Ia realizaciOnde actividades y proyectos que,muchas veces, resultsn negativospara el medio ambiente y el modode vida local, io cual se refleja enproblemas de sustentabHidad en elmediano y largo plazo.

Es inprescindlble tener en cuentaque,bueno 0 malo, yaexiste unusodel territoria determinado por II co­munidad que 10 habita. A trav6s deIe historia, los espacios naturaleshansidoordenados deacuerdo conII calidad y el tipo de recursos: secrearon actividades econ6micas enlos territorias de mejores aptitudesy se abandonaron las areasmarginales y de menor productivi­dad.Losejemplos sonnumerosos,e incluso suele mencionarse queel deterioro de los recursos natu­rales est6ligadoa Iapobreza rural,cuando 10 que en realidad ocurrees que II sobrevivencia es II queesta ligada al uso de tierrasmarginales y de bajaproductividad,mas fragiles y facilmenteerosionabies.

En Chile, en las dos ultimasdecadas, se ha asentado unproceso de desarroUo y especiali­zaci6n productiva muy variada enterminos tecno109icos. De ello ha

resultado un tipo de ordenamientoterritorial que provoca cambias enII poblaci6n, en las actividades eco­n6micas y en los asentamientohumanos, todosellos de muydiver­sas maneras (Galilea, 1994). Porejemplo, se ha acentuadonotoriamente Ia polarizaci6n entreactividades de desarrollo yactividades de subsistencia, y estose traduce en el orden conferido alterrttorio relacionado con el capital,calidad del recurso suelo y recursosnaturales, vale deeir, liberado a lasfuerzas del mercado.

Dentro de este concepto te6rico dela denominada panlelpael6ne/udada". y de los antecedentesbrevemente expu88t08, puede deter­minarse II inportancia de conocerlos aspect08 sociol6gicos de losusuarios de un espacia, Ia relaci6ndel hombre con su entomo naturaly 108 US08 tradicionaies y actualesque son generados por lacomunidad.

Chile es una naci6n caracterizadapor un centralislno de larga data,aspecto que ha influido en granme­dida en el empobreciniento y bajasposibilidades de crecimiento dealgunas regiones. Hist6ricamente,las decisiones inportantes respec­to a determinados espaciosterrltoriales, recursos naturales yproyectos de desarrollo, han sideajenas a la Yoluntad local. seg(m_Galilea (1993), existen ademas res-

tricciones de clina y geografla quedificultan aun mas el proceso: en elcentro-sur del pals se da unpoblamiento disperso, mientra, queen las zonas norte y austral seregistra en forma de encla\W. Eloestablece especiales connotleionespara el ordenamiento territorial,como el riesgo de generarinversiones de enclave, entre otros.

Ante proyectos de inversi6n quegeneran conflictos amblentales dediflcil negociaci6n y, especia1mente,en el caso de regiones extremas,existe el riesgo de aceptar unasalida por cooptaci6n, la queconstituye un sutil proceso de so­cavar la fuerza de la partecontrincante por Iaviade reducir suindependencia. ya sea ofreciendofinanciar necesidades de la comu­nidad 0 actuando directamentesobre los IIderes. En el casochileno, se ha indicado Ia salida porcooptaci6n como una de las tantasalternativas utilizadas en conflictosambientales, situaci6n quese ve fa­vorecida por Ia pobreza. La satis­facci6n de necesidades bAsicaspuede tener prioridad sobre lasconsideraciones de calidad de vida(Sabatini, 1994).

EI centralismo tamb.n es fortaleci­do cuando existen argumentosfundamentalstas. En estos casas,tanto los ecologistas como los

• economicistas defienden sus posi-ciones a ultranza. EI

fundamentalismo ecol6gico defien­de pt8S8rvar eIambiente a costa deldesarrolo econ6mico; mientras queel fundamentalismo econ6mico de­fiende eI crecinlento a ultranza ailreparar en costos ambientales. Endefinitiva, cuando se juega al todoo nada, lal decisiones son resuel­tas en el nival central par eI Presi­dente de Ia Republica.

Gonzalo Martner (1990), refiri6ndo­se a Ia descentralizaci6n, democra­tizaci6n y participaci6n de lasdiver­sas colectividades locales, indicaque estas no aseguran por sf mis­mas eldesarrollo local. Pormasd.mccratleas y participativas quesean las colectividades, diflcHmen­te podran desencadenar procesossi al mismo tiempo no consiguenestinular acciones de acumulaciOny crecimiento. Senala que,posiblemente, seran masdemocraticas y participativas, peromas pobres (Martner, 1990).

En este contexto, unaestrategia deordenamiento territorial y desarrollolocal requiere de un esfuerzo queincluya al mismo tiempo a las au­toridades, a la sociedad civil localy, particularmente, a losempresarios locales.

Un plan de ordenamiento territorialno siempre parte de cero.Generainente, Ia. regIon.. y te­rrItorlos tlen.n un rico .cerbo delconoc/ml.nto y .xp.,'.nc/••

comun"'''''. Bajo esteconcepto,es necesario rescatar el materialexistente, porque permitili faciMarel conocimiento en tomo a quIplena ,. genae de .u .".,.,,110 yen quI debe..utIIlz.,.,..".cloy .". NCU,.oa. Deade estepuntode vista, la gesti6n ambientaldeber6 considerar el pensamiento

. y el apoyo de quienes viven en eIterritorio.

Cuando no se cuenta coninformaci6n 0 los espaciosterrltoriales son pequenos, puedenutilizarse numerosas t6cnicasinductivas que permitsn un mayorconocirniento. Las encuestas, lasentrevistas con Uderes de lacomunidad, la opini6n de lasautoridades, entre otras, entreganunabase fundamental para mejorarla participacl6n en materias deordenamiento territorial. Talleresparticipativos y mesas deconcertaei6n de ideas y I8IOluci6nde conflctos son tambi6n altema­tivas metodol6gicas probadasexitosamente (Dourojeanni, 1993).De todas forma, es necesario te­nerencuenta que108 pensamientosde la gente no siemprecompatl)lzan con Ia realdad. Poresta raz6n, no existe una regiageneral y debe apllcarse criterio,pero sobre todo, conocer el diag­n6stico previo de Ia realidad localcon sus principales problemas ypotencialidades, antesde inicilr eItrabljo particip8tivo.

2.3. LEGI8LACI6N EN MATERIATERRITORIAL

2.3.1. lntroduce.6ftPara lIevar a la prictica elordenamiento terrltorlll en eI sectorrural, es necesario conocer losinstrumentos jurldicas que regulaneItentorio, 10 queproporciona alglinentendimiento de las falenciaslegales en Ia aplicaci6n de medidasconcretas. Sinembargo, eIhecho deque no exista Iegislaci6n querespalde estos planes, no inpllcaque no se pueda realizar gesti6nterritoriiI, ya que, dependiendo delobjetivo especffico que .. pretendalograr, pueden utilizarseinstrumentos de incentlvo exiltentelo crear otrosque permian alcanzarlas metas esperadas.

Iguamente, escierto quepara Iograreficacia en Iaadmini8trac16n y en Iaprotecci6n de determlnados suelosagrlcolas se requiere de normasadecuada. Un drtatico ejemplo esIa sltuaci6n actual de los mejoressuelos del pals, colndantes con lasAreas urbana, que han lido subdi­vididos como parcells de agrado demedia hectirea, 0 estAndesmedldamente incorporados enlos planes reguladores comunalese intercomunaies.

Muchos palMS europeos tambi6ndebieron enfrentar en eI pasado eIproblema de p6rdlda de sueIos; sI't_embargo, en Ia actualdad cuentan

con legislaci6n aplieable a laproteeci6n de las ireas rurales, atraws de diversos cuerpos legalesque regulan el U80 del suelo.

En este capitulo, se analizarAbrevemente Ia legislaci6n actual entorno a la materia, donde por viadirecta 0 indirecta se afecta elespacio rural y sus interrelaciones.

2.3.2. Conatltucl6n PoIltica de IaRepublica de ChileDesde el punto de vista de laConstituci6n, Chile es un palsunitario, con un territorio que se di­vide en regiones, y la ley debepropender a que su administraci6nsea funcional y territorialmentedescentralzada.

Teniendo como base estosprincipios fundamentales, ladescentralizaei6n se expresarla atrav's de organismos del Estadodotados de normativas aut6nomasy se entregarlan faeultades a losGobiemos Regionales para que, enmateria de ordenamlento territorial,se encarguen de aprobar los planesreguladores comunales eintercomunales.

Quienes ejercen potestadesnormativas deben respetar losprincipios bisicos de legalidad ygarantlas constitucionales. De estamanera, cualquier acto administra-

_ tivo que no $8 ajuste a II Iegalidadvigente es nulo, igual que las ae­

_, ciones vulneradoras de garantlas

constitucionales como eIderecho depropiedad, elderecho dedesarrolarcualquier actividad econ6mica y eIderecho de viviren un medio lI)Fede contaminaci6n, entre otros.

En relaei6n con el ordenamlentoterritorial, los dereehos a ejereercualquier actividad econ6mic8 y bsdereehos de propiedid deberranbasarse en la sustentabilidadambiental. AI respecto, existennormas legales que estableeenrestricciones al ejercicio dedeterminados derechos conel fin deproteger el medio ambiente.

Por ejemplo, el articulo 19, numero8 deIaConstituci6n asegura a toclaslas personas -el derecho a vivir enun media ambiente II)re de conta­minaci6n~. EsdeberdelEstado wIarpara queeste derecho no sea afec­tado y tutelar Ia preservaci6n de Ianaturaleza. La leypodrA establecerrestricciones especfficas al ejerciciode deterrninados derechos 0 lbar­tades para proteger el medioambiente·.

De esta forma, el dereeho a lapropiedad es limitado por laconservaci6n del patrimonio am­biental. Sin embargo, para servilidas, las limitaeiones debencumplir ciertos requiBitos: serdeter­minadas por leyy no por autoridadadministrativa: establecerrestricciones y no supresiones delos derechos meneionados {esdecir, no afectar en su esencia el

derecho); y, por 1Iltim0, deben serespeclficas, es decir, no admitir laposibilidad de que la autoridadadopte medidas de protecci6nambiental de un modo gen'rico(Cubllos, 1998)

Los alcances de la Constituci6norientan la relaci6n delordenamiento territorial y el derechode laspersonas, expresados en dossituaciones:

• Suelo urb.no. a trav's denormativa. y limitaciones que seexpresan en lospianos reguladores,losqueson lasherramientas legalespara II ordenaci6n de un territorio.

• Suelo rur.'. a trav's d-edisposiciones y potestades queejercen organismos del Estado paralimitar determinadas actividadesecon6micas puntuales, peroque nonecesariamente corresponden a unaordenaci6n del territorio.

AIno existir actualmente una leyqueestablezca las normas para ordenarel territorio rural, comosl es el case .de los suelos urbanos, se diflCultaIa acci6n del Estado para planificarcoherentemente dicho espacia. Noobstaete 10 anterior, la CartaFundamental da posibilidades paralegislar en dicha materia, sltuaci6nque podrfa expresarse en el futuro,una vezque se tome conciencia delosbeneficios quetales acciones po­drlan sign ificar en el espacio rural.

2.3.3. Ley y ordenanza generalde ul'banlamo y conatrucclonesCorresponde al0.5. N°458de 1976y regula el usc del suelo en laplaniflcaci6n urbana con el fin deorientar y regular la evoluci6n decentros urbanos en funci6n de lapontica nacional, regional ycomunal de desarrollosocioecon6mico.

La planificaci6n territorial alude soloa las Areas urbana. y no alairurales. Suelos urbanos sonaqueRo. dalimitados por una Ifne.imaginaria que conforman loscentres poblados y que diferenciaal resto del territorio de unaComuna.

EI capitulo II, articulo 28, se refierea la planificaci6n urbana enparticular, indicando queseefectua­r~ en cuatro niveles de acci6n quecerresponden a cuatro tipos deareas: naciona/, regional,intercomunal y comuna/. Ennuestropals es ampliamente conocida laplanificaci6n comunal, que semanifiesta en los planesreguladores de los municipios.Respecto a la planificaci6nintercomunal, existen s610 dosejemplos recientes, los que corres­ponden a Santiago y Valparaiso.

La planificaci6n nacional como laregional han tenido menorrelevancia; no obstante, ambas sa_expresan en los Planes Regionalesde Desarrollo Urbano, instrumentos

s610 Indlcativos y no obligatorios

para los privadOl, a exC8pci6n deque Ie establezcan s.gon la

normativa legal. Se trata de planes

estrat6gicos que priorizan II inver­

si6n publica de acuerdo con

pararnenos predeterminados (Ver

Cuadro N°1).

Respecto a losPlanes Reguladores,88toS son obligatorios y con fuelZalegal para su aplicaci6n.

Finalmente, esta ley escomplementada con Iade Gobiemo

yAdministraci6n Regional, que otor­ga tuici6n y decisi6n respecto a

ICUAIJIIlO.1 I

6..... urbana.yrural..

I

-

iPLAND~: MIOS i

ICONmTUCION POLIT1CA DEL&STADO

~(principiosI*icos de Ieg8icBt Ygarantfa)

+ORDENAMIENTO TERRITORIAL

+D............. 1117 ,-~-~

(planificaYregulaeIde8aTallO de centra6 urbsloI)

+DIMENSION• + + •NACIONAL REGIONAL INTERCOMUNAL COMUNAL

~ +ART34 D.S.458 ART41 D.S.458

..... UlbanayIJmites oomunal..

~_lPLANES REGULADORES

+

USGS de suelos al ministerio de IaVivienda y Urbanismo. a losGobiemos Regionales y a losmun~ios. entidades que no nece­sariamente complementan sus

inter8181 con el aMn de protecei6nde recursos ·naturates que motiva alminilt8rio deAgrtcultura Ner CuadraN°2).

[CUADROJlD2 !

0.8. 451,1178! (ELABORACION)..CARl: 10 LEY 18.300)

-COII.JJtNa .~~-----~------4"D.I. 451;11" (!LMOMCION)

-

INFORME

ARl: 23·0"

(APROBACtON)

ARl: '-C·y20·P

(RECHAZO)

(RECHAZO)

j }LEY 181~S 30

r---~=------------'----"'-""""""~~--, (RECHAZO)....-----i

.) PlanIllcacl6n UrbaMIntercomUMIEIpirrafo III, articulo 34, indica quese entenderi por Planificaci6nUrbana Intercomunal aquella queregula el desarrollo ftsico de lasireasu"'ana8 y rursles de diversascomunas que, por sus relaciones,se integran en una unidad urbana.

EI articulo 37 senala que suaprobaci6n se verifica por decretasupremo del ministerio de Vivienday Urbanismo, dictado par orden delPresidente de Ia Rep(ablica, previaautorizaciOn del Intendente respec­tivo (actualmente, los Gobiernos.Regionales), y que sus disposicio­nes seran obligatorias en la.:elaboraci6n de los Planes Regula­dores respectivos. Los informesque emiten las SecretarlasRegionales Ministeriales de Agricul­tura de la regiOn correspondiente,no son vincutentes, vale decir,emiten s610 opiniOn quepuede 0 noser tomada en cuenta.

En Ia practica, dado que el interespor los pianos reguladoresintercomunales excede a unacomuna en particular, sonresponsables de su elaboraciOn losSecretarios Regionales Ministeria­lesde Vivienda y Urbanismo. Si setrata solo de una comuna,intervienen los Municipios.

•En el artlculo 34 es notoria laausencia del ministerio deAgricultura, que 5610 puede opinar

y nodecidlr, en relaci6n asuelos quepierden su valor agricola y setransforman en U80S altematNos.

b) Planltlcacl6n urbaM comUM.En el p6rrafo IV, articulo 41, sedefine la Planificacl6n UrbanaComunal como &quell quepromue­ve 81 desarrollo arm6nico delterritorlo comunal, en especial desuscentros poblados, enconcordan­cia con lasm~s regionales de de­sarroUo econ6mico-productivo. Susdisposiciones· se refiere~ al usa delsuelo 0 zonificaciOn espacial, "ando,adem~s, los IImites urbanos.

Respecto ~ estos ultimos, la leyestablece que 1os"centros pobladosque.no cuenten con Plan Reguladory sus modificaciones se sujetarAn aIa misma tramitaciOn senalada en ellnclse orimero del articulo 43,debiendo recabarse, adem~s, un in­fonne de Ia Secretarla Regional Mi­nisterial de Agricultura, organismoque deberA emitirio dentro del plazode 15 dlasa partir del requerinientohecho par la Municipalidad. Venci­do dicho plazo, se tendri porevacuado sin observaciones.

2.3.4. Ley orginlca conatltuclo­nal 80b,. goblemo y .dmlnlatra­cl6n reglon.1Corresponde a la ley 19.175, fueaprobada en 1993 y establece lacreaciOn de los Gobiemos Regiona­les y dicta sus atribuciones, siendouna de elias la que modifica laaprobaci6n de los planes comuna-

les e intercomunales por medio delConsejo Regional ) del Intendente.

En esta ley se incluyen algunosaspectos de manejo territorial,especlficamente en 10 que dicerelaci6n con la aprobaci6n de losPlanes Reguladores Comunales. EIarttculc 20, letra F, menciona queIa aprobaci6n de dichos planes esatribuci6n de los Gobiemos Regio­nales, de acuerdo con Ia normativaquerija en Iamateria, como tambi6n10 es emitir opini6n respecto de losplanes reguladores regionales.

EI articulo 23, letra 0, faculta alintendente para promulgar losPlanes Reguladores comuna/es eintercomunaIes, de acuerdo con lasnormas sustantivas de la LeyGeneral de Urbanismo y Construc­ciones, previa acuerdo del ConsejoRegional (CORE).

Respecto a las atribuciones delConsejo Regional, el arttculc 36,letra C, indica como unade elias Iaaprobaci6n de los planesreguladof8s comunales, previamen­te acordados por las municipalida­des en conformidad con Ia LeyGe­neral de Urbanismo yConstrucciones, sobre Ia base delinforme t6enico que emite Ia Secre­tarta Regional Ministerial deVivienda y Urbanismo, segun 10dispuesto en el articulo 20, letra F,precedente. Si el referido informefuese desfavorable, el acuerdo del

Consejo deber~ ser fundado. Asi­mismo, debepronunciarse sobre Iaaprobaci6n de los planesreguladores intercomunales, que Iedebe proponer la mencionadasecretarla de estado, los que,ademas, deben estar elaborados deacuerdo con la Ley General deUrbanismo y Construcciones.

2.3.5. Ley 8ob,. baHgenerales del medlo amblenteA partir de Ia aprobaci6n de Ia ley19.300 y de la publicaci6n de sureglamento porD.S. N°30 en 1997,se incorporaron nuevas normativaslegales en Ia planificaci6n territorial,las que, entre otras materias,complementan la forma de aproba­ci6n de los planes reguladores.

Por una parte, el articulo 10 de Ialey enumera un conjunto deproyectos y actividades que debe­ran someterse al Sistema deEvaluaci6n de Impacto Ambienta/en forma previa a su ejecuci6n, yasean acciones de inversi6n privadao fiscal. Por otra, el articulo 11 deIa ley indica que s610 los proyectoso actividades que presenten deter­minadas caracterlsticas deber~n

presentar un estudio de impactoambientat, los restantes ingresarinal sistema solo mediante unadeclaraci6n de impacto ambienta/.

En el listado del articulo 10, est~n_considerados los planes regionalesde desarrollo urbano

intercomunaie. y comunal••, losque deber6n presentar unaevaluaciOn ambiental, antes de seraprobados por 101 CORE. Laincorporaci6n de esta nuevamodalidad agrega una herramientafundamental de participaci6n quepermite, en teona, corregir defeetose incorporar aspectos ambientalesy de protecci6n a los recursos na­turales.

Otro aspecto de inter's queestablece Ia leyes Ia aprobaci6n deproyectos de inversi6n que seejecuten en el territorio rural, loscuales deben ingresar al Sistema deEvaluaci6n Ambiental. De estaforma, cuando existe apoyo yconsenso, es posible limitar algunasactividades que van en desmedrode los recursos naturales y del de­sarrollo sustentable de undeterminado territorio, a pesar dequeIaexperiencia actual indica que,en varas oportunidades, interesesecon6micos de diversos tipos sonlos que en definitiva prevalecen enlas decisiones. Si a ello sumamosIa inexistencia de un ordenamientoterritorial rural sustentado en aspec­tos legales, el establ~cimiento deproyectos de inversi6n puedeejecutarse en cualquier espacio, in­dependiente de la calidad del pro­yecto mismo. La 16gica indica quedeberfa contarse con areaspredeterminadas y caracterizadaspara diferentes actividades, tal

• como ocurre en el espacio urbane,• y no pennitir que sea el mercado el

principal orientador del

ordenamiento espacial, sino masbien, que .ea un elemento masentre otros criterias a considerar.

Este ultimo aspecto no escontradictorio con Ia necesidad dedesarrollar al maximo lospotenciales recursos deunterritoria,ya que la sustentabilidad y elentomo dondese Heva a cabo unaactlvidad son aspectos que debenincorporarse a los criterios de unverdadero desarrollo.

2.3.6. C.mblos de uao de 8.'0Corresponde a una normativa queregula actividades en ireas rurales.Ia que se caracteriza por un enfo­que particular del proyecto en sf.Loscambios de usode suelo est6nnormados por el artfculo 55 de IaLeyGeneral de Urbanismo y Cons­trucciones y se refleren a "partici­paci6n vinculante· al ser aprobadospor los Secretarios RegionalesM.inisteriales de Agricultura, previoinforme favorable de Vivienda yUrbanismo.

EI artlculo establece que ·fuera delos IImites urbanos establecidos enlos Planes Reguladores, no sertlpermitido abrircalles, subdividirparaformar poblaciones, ni levantarconstrucciones, salvoaquellas quefueren necesarias para la explota­ci6n agricola del inmueble, 0 paralas viviendas del propietario delmismo y sus trabajadores· .Adem6s, men ~iona que 'con dichoobjeto, cuendo sea necesario

subdividir y urbanizar terrenosrurales para complementar algunaactividad industrial con viviendas,dotar de equipamiento a algunsector rural 0 habilitar un balnearioa campamento turlstico, la autori­zaci6n que otorgue la Secf8tarlaRegional del Ministerio deAgricultura f8querird del informeprevio favorable de la SecretarlaRegional del Ministerio de Vivienday Urbanismo. Este infonne senala­r~ el grado de urbanizaci6n quedebem teneresa divisi6n pf8diar.

Los criterios para Ia aprobaci6n 0

rechazo de las autorizacionescorrespondientes no estinnormados, sino que dependen dela poUtica y orientaci6n que alrespeeto manejen los ministerios,especialmente el de Agricultura.

Si bien este instrumento fue elabo­rado bajo el criterio de evitar lacreaci6n de centros poblacionalesno planificados en los espaciosrurales, tamben se presenta comouna herramienta unlea y efectivapara proteger los recursos natura­les por parte de la autoridad delagro. No obstante, su aplicaci6n, noest~ ajena a los conflietos que segeneran en las decisiones,principalmente por estar supeditadoa cmerios no especificados por laley.

Con Ia publicaci6n del reglamentode la ley 19.300 de medioambiente, los cambios de uso de

suelo se incluyeron como pennisosambientales en la aprobaci6n deproyectos que ingresaron al siste­ma de evaluaci6n ambiental. Estosignifica que, unavez aprobado unproyecto, la autorldad competenteno podm denegar la autorizaci6nambiental cOfT8spondiente, de talforma que debe ser aprobadoaunque los criterios ministerialesaplicados sean contrarios (verCuadro N°3)

2.3.7. Subdlvlalones predlaleaEID.L. N°3.516 de 1980estableci6normas sobre un aspecto delespacio rural que esti basado enel tamano de las explotacionesrurales, de acuerdo con 10 cual diolibertad de subdivisiones de prediosNSticoS a propletarios con una su­perficie minima de 0,5 heetireas.Para ejecutar estas subdivisionesde suelos, no se requiere deautorizaci6n de ningun organismopublico, salvo la revisi6n de lospianos por parte del Servicio Agri­cola y Ganadero, previo a lainscripci6n en el Conservador deBienes Ralces.

Los criterios que se utilizaron enaquella 6poca estaban relacionadoscon liberar las fuerzas del mercadopara que definieran los usos delsuelo sobre Iabase de Iademanda.Esta normatlva hasido causante deun gran porcentaje de la devasta-ci6n del suelo agricola, _principalmente aquellos aledaftos alos centros urbanos que fueron

NOVlNCUlANTES

CUADROtrs

i

CNlIBIO DEUSO__SUB.O__----,: V1NCUlANTES----+ .8CIJCITUD

COMISIONt.lXTA

(BBNN)(SERNATUR)(SAG)

Art. 10 Ley 11.300

(FIqa))

APRUEBAORECHAZA PROYECTO

APROBACION 0RECHAZO

transformados, mediante la

atomizaci6n de predios, en parcelasdeagrado 0 agroresidencia/es. Esteejemplo se da en todo el pars.

En algunas4reas periurbanasde lasciudades ha ocurrido otrofen6meno: la aparici6n de los de­nominados 'toteos irregulaf8s· 0

_ • -/oteos brujos·. La situaci6nse iniciacuando un propietario de parcellsde agrado subdivide su terreno en

sitios mas pequenos donde seinstalan familias que confonnanuna poblaci6n irregular. Aunqueno existe posibilidad de inscripci6n

de los tltulos en el Conservador deBienes Rarces, se transfonnan enun problema social que laautoridad debe enfrentar con unelevado costo financiero. La flS­calizaci6n no siempre esadecuada, ya que opera frente ahechos consumados y consolida-

dose En este sentido, la leyestablece que ·col18spondera a /aSecf8tarla Regional Ministerial deVivienda y Urbanismo respectivacaute/ar que las subdivisiones y

construcciones en terrenos rursles,con finesajenosa la agricu/tura, noorlginen nuevos nucleos urbanos almargen de la planifICaci6n urbanaregionar (verCuadro N°4)

APRUEBAORECHAZA

2.3.8. Otraa nonn.. que Influyenen .. ordeMmlento territorialruralSon muy numerosas lasinstituciones que norman de algunaforma el U80 delterritorio, por 10 quese requerirfa de un estudio jurkUcomucho mayor para determinar surelaci6n especlfica con el espaciorural. A continuaci6n, sedescribirinaqueUas de mayor relevancia en Iaregulaci6n del uso del territorio.

.)SNASPELa legislaci6n ha permitido crearunr6gimen de protecci6n paradeterminadas ~reas Nrales, que seencuentran adscritas al SistemaNacional de Areas SilvestresProtegidas del Estado (SNASPE).Estas ~reas son pricticamente lasunicas que el Estado maneja bajO.el principio de ordenamiento •territorial, cuyos objetivos son Ia

protecci6n, la preservaci6n y elesparcimiento.

No existe un unlco cuerpo legalque regule Ia creaci6n y el manejode estas ~reas protegidas. En elano 1984, se dict6 la ley 18.362

que cre6 el SNASPE, perc a lafecha no ha entrado aun envigencia y carece, por 10 tanto, decaracter obligatorio. La ley delSNASPE entrali a regircuando secree la CorporaciOn Nacional Fo­restal y de Protecci6n de RecursosNaturales Renovables (ley18.348), que, a su vez, requiere dela publicaci6n en el Diario Oticialdel decreto presidencial quedisuelve Ia actual CONAF, que esuna corporaci6n de derechoprivado. Por diferentes razones, aIa fecha aan no se resuelve dichasituaci6n.

En el aspecto jurldico, el actualSNASPE esta respaldadoindirectamente por Ia Ley de Bos­ques, la Ley de MonumentosNacionales, Ia LeyGeneral de Pes­ca y Acuicultura y la ConvenciOnInternacional de Washington, entrelas principales. Estos cuerpos Ie­gales regulan los parquesnaeionales, las reservasnacionales, los monumentosnaturales y los santuarios de lanaturaleza. En dichas areas s610pueden desarrollarse las

• actividades que permite la ley ycualquier proyecto 0 iniciativa debe

ingresar al Sistema de EvaluaciOnde Impacto Ambiental.

b) Actlvlda" mine,..La explotaci6n de minas y canterasno es una activiiad ajena a conflctos

. tentoriales, ya que, por un lado, aldesarrolarse pril~amente en ~reas

rurales, compite por el suelo y lasaguas y genera contaminaci6n queafecta Ia activaad agropecuaria. Porotro, estan fuertemente respaldadasper Ia Constituci6n Polftica del Esta­do, la que garantiza la eoncesi6nminera bajo el derecho de propie­

dad.

Tradicionalmente, la aetividadminera en Chile ha gozado degrandes ventajas, posiblemente porsu antigQedad en la historiaproductiva del pals. Una ventajamuy clara es que los planes regu­ladores urbanos no pueden ponerlinitaciones a Ia minerfa, acudiendoal argumento de que Ia explotaci6n

del subsuelo noes~ sujeta a Ianor­mativa de ordenamiento territorial.Algo similar ocurre con Ia actividadminera en las Areas Silvestres delEstado.

La actividad minera est~ normadapor el C6digo de Minerfa, el artfculo74 del C6digo Sanitario, porautorizaciones especiales dealgunos ministerios y de lapresidencia de la republica, segunsea el case. A partirde Ia entradaen vigeneia de la Ley 19.300 de

Medio Ambiente, los proyectos dedesarrollo minero deben 80meterseal sistema de evaluaciOn ambiental.

e) Regulaelone. del bordeeo.t8roMediante el 0.5. N° 475 de 1994del ministerio de Defensa, sedictaminO la poUtica nacional deUsc del Borde Costero del Litoralde la Republica. Se define bordecostero como ·franja de/ terrltorioque comprende los terrenos deplaya fiscales, la playa, las bahlas,go/fos, estrechos y canalesinteriores y elmarterritorial de /aRe­publica, queconforman unaunidadgeogr'fica y flsica de especialimportancia para el desarrollointegral y arm6nico para el pals·.

La relaciOn conel sectorrural quedaestablecida en aquellos suelos que,de acuerdo con la definiciOn,estarlan incluidos como bordecostero (80 m. de la marea masalta). Segun 10 establecido, cual­quier actividad incluida en dichafranja debe contar con una conce­siOn maritima que otorga laDIRECTEMAR.

Merece rescatarse de estadisposici6n el inter6s de Iaautoridadpor esbozar un ofdenamiento terri­torial que permita compatibilizardiferentes actividades y proyectosque se ejecutan en un espaciodeterminado.

Por consiguiente, tratanoose delborde costero, existe un indicio deordenamiento territorial que, aunqueno est~ fundamentado en normasobligatorias, crea instrumentosregulatorios complementarios queposibilitan Ia implementaci6n de re­comendaciones de zonificaci6n quesu~an al respecto (Cubillos, 1998).

d) C6digo de agua.EI denominado COdigo de Aguases~ sustentado en el D.F.L. N° 1122de 1981 del ministerio de Justicia.A traves de su normativa se esta­blecen mecanismos para adquiriren propiedad el derecho de aprove­chamiento de un flujo sobre unafuente determinada.

EI articulo 20 indica que el derechode aprovechamiento se constituyeorigina/mente poractode autoridad.Esto significa que, con respecto aIa forma originaria de adquirirlo, secreaunderecho quenoexistla y quees normado a trav6s de IaDirecci6nGeneral de Aguas.

EI articulo 21 indica la formaderivativa de adquirir un derechoexistente, ya sea por transferencia(compra, sesiOn), transmisiOn(herencia) 0 prescripciOn.

Los artlculos 1° Y 2° transitoriosregularizan tltulos de derechosinscritos a nombre de terceros. La.importancia delCOdigo de AguasenrelaciOn al ordenamiento territorial

rural es trascendente, ya queexisteuna relaci6n directa entre ladisponibilidad, los usos y lascompetencias en un espaciogeoglifico. Generalmente, el aguaes escasa y las competenciasderivan en U80 humano, agricola,industrial y minero.

Actualmente, existe un estudio enel parlamento relativo a concertaralgunas modiflcaciones a la ley, acausa de los permanentesconflictos que se han originadodebido a los abu80s en las adqui­siciones y derecho permanente enpropiedad.

e) S8rvlclo Agricola y Ganadero(SAG) y Corporacl6n NaclonalFore.tal (CONAF)Corresponden ados servicios delMinisterio de Agricultura, que, sibien tienen objetivos diferenciadosen su accionar, actuan en elterritorio rural en forma complemen­taria y, en ocasiones, con pocaclaridad en los mandatos legales.Esta ultima situaciOn se fundamentaen la no puesta en vigencia de laley que establece Ia creaci6n de IaCONAF publica.

Ambas instituciones tienencomponentes territoriales en lasaplicaciones de sus mandatos lega­les, ya que, por via directa 0

indirecta, son los responsables de_ fiscalizar, promover 0 administrar

normas que regulan espacios

especfficos. Noobstante 10 anterior,cuando se trata de materiaambiental 0 recursos naturales, Iaexistencia de un alto numero deinstrumentos legates y paralelismocon otros servicios publicos einstituciones del Estado, suele diluirel caraeter sist6mico en laregutaci6n de espacios rurales.

La toma de decisiones compete,generalmente, tanto a variosministerios como a servicios delministerio de Agricultura, 10 queconduce a una p6rdida de laeficacia y de Ia visi6n sist6mica delos objetivos y origina, ademas,ambigOedades jurldicas respecto alas competencias. Sumado a ello,muchos mandatos establecldos porla ley resultan impracticables acausa de las deftciencias jurldicas.

Existen dos normas legales que serelacionan a estas materias: la leyN° 18.755 (ley org6nica del SAG)que promueve las medidastendientes a asegurar Ia conserva­ci6n de suelo (Fig. 1), Yaguas queeviten Iaerosi6n y mejoren su ferti­lidad y drenaje, y la ley N° 3.557,que fija las medidas que debenadoptar los establecinientos mine­ros, industriales, fabriles, etc., paraevitar la contaminaci6n de laagricuItura.

f) Olstrlto8 de conaervacl6nMediante Ia leyN° 18.378, publica­da en diciembre de 1984, sedispu-

so Ia aplicaci6n de t6cnicas y pro­gramas de conservaci6n en prediosagrlcolas, ubicados en ~reas

erosionadas 0 en inminente riesgodeerosiOn. EIarticulo tercero indicaque los predios agrlcolas ubicadosen las ~reas mencionadas debelinaplicar aquellos programas queimplemente el ministerio de Agricul­tura. De esta forma, se crearon losflDlstrltos de Conservacl6n deSuelos, Bosqu.. y Agua.·.

Se estableci6, adernas, que elBanco del Estado de Chile y dem~sinstituciones de cr6dito y fomentoen que el Estado tenga aportes decapital 0 representaci6n, no pocranconceder cn~ditos a las actividadesagropecuarias en los distritos alu­didos, a menos de que el propieta­rio se someta a las normas sobreconservaciOn y mejoramiento de losrecursos naturales quesenale elmi­nisterio de Agricultura.

Esta ley tiene caracterfsticassumamente interesantes para elordenamiento territorial, dado queindirectamente esta conformando·unidades de gesti6n territoriar. Sinembargo, hasta la fecha no se hacreado ningun distrito deconservaci6n, posiblemente acausa de Ia rigurosidad del cuerpolegal que podrra requerir de unamayor flexibilidad en la aplicaci6nde los programas. Este es unaspecto que requiere de un an~lisis

de mayor profundidad.

La ley, en su articulo cuartoincorpora, ademas, otro aspecto deregulaci6n territorial, al indicar que,previa informe del Servicio Nacionalde Turismo, el ministerio de Agricul­turapodli decretar Ia prohibiciOn decortar~rboles sltuados hasta a cienmetros de carreteras publicas y deorillas de nos y lagos que seanbienes nacionales de usc publico,como asimismo en quebradas uotras ~reas no susceptibles de apro­vechamiento agricola 0 ganadero,cuando asl 10 requiera laconservaciOn de Ia riqueza turfstica.La ley menciona que, decretadadicha prohibiciOn, solamente podlinexplotarse ~rboles en Iaforma y con­diciones que senale el ministerio deAgricultura.

2.3.9. Aigunaa conel.raclonesAI analizar las leyes y atribucionesque la regulan, pueden sacarsealgunas conclusiones en beneflCiodel ordenamiento territorial.

La primera de elias corresponde ala falta de poder en las decisionesdelministerio deAgricultura respectoalordenamlento espacial urbano, lasque se concentran en gran medidaen el ministerio de Vivienda yUrbanismo. Como se mencion6 conanterioridad, los criterios que fijadicho ministerio son netamente com­petentes consuarea deacci6n, perodifieren de los objetivos de.ministerio de Agricultura.

La segunda conclusi6n deriva dela necesidad de contar convoluntad politics para Iaprotecci6nde determinados patrimonios, 10que impliea determinar algunasrestricciones a las superficies ycalidad de suelos. Eneste sentido,los Consejos Regionales cuentancon atribuciones para aprobar unaplanificaci6n espacial m6s acordecon los eriterios de conservaci6n.Similar situaci6n oeurre con losIntendentes, quienes presiden losConsejos.

En tercer lugar, un instrumento degran ayuda es la legislaci6n queregula los cambios de uso desuelos, porque puede limitar lasautorizaciones que claramenteafectan a superficies que, deacuerdo concriterios concordantesde ambos ministerios (Agriculturay Urbanismo), provoquen algundano patrimonial al suelo. Lacrftica apunta al hecho de que, alno existir uniformidad de criteriosal interior de los propiosministerios, las decisiones setraspasan muchas veces a opinio­nesarbitrarias de Iaautoridad com­petente.

Otro instrumento de gran inter6s,y que a Ia techa no ha funeionado,es la creaci6n de los distritos deconservaciOn de suelos, bosques

_ y aguas. Un an~lisis mas detalla­~ do de este instrumento y,

posiblemente, una modiflcaci6n

podrfan dar inicio a un manejo m~s

adecuado de losrecursos naturalesde determinados espacios delterritorio.

En otro aspecto, resulta claro queen el corto plazo deben asumirsecriterios sist6micos, especialmen­te en aquellas regiones de mayorexpansi6n urbana, para que losplanes reguladores eomunales eintercomunales respondan a pautasmas IOgicas en Iaconservaci6n. Nose trata de imponer el inmovilis­mo, sino de comprender Ia necesi­dad del creciniento urbano dentrode uncontexto coherente. Enestesentido, Ia labor corresponde a losgobiernos regionales, que, deacuerdo con la ley, son los queaprueban la planificaci6n espacialde su regiOn.

Un ultino analisis permite visualizarque cuando se menciona elordenamiento territorial urbano,existe legislaci6n que permiteplanificar adecuadamente losespacios construidos y Iaexpansi6nde los centros urbanos. Por elcontrario, en el sector rural noexisten lasherramientas necesariaspara una planificaci6n espacialajustada a criterios especfficos,situaciOn que deberfa comenzar aanalizarse en miras de unaIegislaei6n que norme el uso desuelo rural y d6 inicio, de estaforma, a un verdadero ordenamien­to territorial.

3. AVANCE DE LAS CIUDADES

Un hecho real es que los grandes

centros poblados crecen en formaconcentrica hacia la periferia, inde­pendientementede Ia qaciOn de unlimite urbano. De esta forma, secrean ~reas definidas como zonasintermedias, es decir, un espacio

entre aglomeraciones urbanas yzonas netamente rurales. Estaszonas intermedias tienen sujustificaciOn en Ia imposibilidad detrazar una frontera clara entre laciudad y el campo, ademas del

fen6meno de polarizaci6n urbana yde difusi6n de las actividadesecon6micas de la ciudad (Jung,

1972).

a) Zona. Intennedla.Cada vez hay mas consenso en quela separaci6n entre 10 MRural y 10Urbano· no es tajante, y que m~s

bien es una funci6n de Iadensidad,de la magnitud de sus actividadespredominantes y de Ia morfologla

(Circular MINVU, 1996).

Este fen6meno, que se repite en Iamayortade las urbes mas pobladas,tiene su mas clara representaciOnen Ia RegiOn Metropolitana del pals,

donde se ha establecido.zonas depobtamiento urbano en Is denomi­nada zona intermedia, en partegracias a los equipamientos de

servicios b6sicos y vias de comu­

nicacl6n expedltas, entre otros.

Estas comunas constituyenconjuntos homog6neos en vias dedesarrollo. Son zonas de inmigra­ciOn, en contraste con el resto del

pals donde el campo se despuebla.Es~ comprobado el hecho de quela poblaci6n agricola tiende,progresivamente, a adoptar el modode vida urbano y esto genera queaumente Ia poblaci6n rural del area

y disminuya la poblaci6n agrIcola.

Los municipios de la periferia seestan caracterizando, ultinamente,por la homogeneidad depoblamiento (en especial, por la

baja proporci6n de agricultores), losintercambios importantes de manade obra, Ia apariciOn de actividadesindustriales y la formaci6n decomunas dormitorios. Se estantransformando en comunaspreponderantemente no agricolas.

Desde el punto de vista de laordenaci6n territorial, este aspectoes sumamente importante, ya que,si se visualiza Ia poblaci6n futura,

debe ria centrar los estuerzos en

servir de gula a las tendencial nor-.males, mas que en frenarlas.

Asimismo, cuando se intenta frenarel avance normal de la urbe sin una

estrategia adecuada y clara, segenera un efecto m~s negativoaun,porque el crecimiento se da enforma espontanea y desordenada.La aparici6n de condominios consitiosde 5.000 m2 es elejemplo mas

claro de c6mo burtar el esplritu dela ley. En estos casos, Ia perdidade suelo agrfcolaes maeacentuada,al igual que la aparici6n deexternalidades negativas quederivan hacia futuros problemasurbanfsticos y ambientales (conta­minaci6n de napas subterraneas.uso de norias para bebida, callesmal delineadas, etc.).

Si observamos 10 que ha ocurrido

en nacionesdonde Iapoblaci6n ruralha disminuido drasticarnente encomparaci6n con el progresoecon6mico, podrfamos entendermejor Ia situaci6n de nuestro pafs.

Por ejemplo, en un estudio realizadoen Francia, que abarc6 las d6cadasentre los treinta y los setenta, se in­dicaba que las comunas ruralesquese despoblaban eran las agrfcolas,mientras que Ia situaciOn se invertfa

en aquellas donde las actividadesno agrfcolas ocupaban a mas del60% de IapoblaciOn. Lo mismo eslaocurriendo en la macro regi6ncentral de nuestro pals (quecomprende lasregiones V, VI YMe­

tropolitana), donde una significativa

• cantidad de los activos rurales delas zonas intermedias son trabaja-

dores urbanos que residen en unacomuna rural y estan sujetos a mi­graciones cotidianas. De estaforma, una gran cantidad de losactivos no agrlcolas reside en laperiferia de las aglomeracionesurbanas, en forma contraria aldespoblamiento rural de comunas

alejadas y netamente agrfcolas.

EI avance de las ciudades sobre elsuelo rural responde a un modeleecon6mico, segun el cual elmercado es el regulador inexorable,

debido a los altos valores detransacciones que producen renta­bilidad superior a las obtenidas porel trabajo agricola. Esto se explicaporque el suelo urbano es escaso,su uso es practcamente irreversi­ble una vez definido y suproductividad marginal es alta enrelaci6n con la del suelo agrfcola.Todo 10 anterior impliea el estable­clmlento de un valor de cambioelevado.

A este aspecto se suma otro factorque corresponde al suelosusceptible de ser urbanizado, elcual tiene un valor de uso tambien

elevadoque es, en realidad, un valorespeculativo. EI propietario de unterreno agrIcola situado en unazona en vias de urbanizaci6n,mantiene la esperanza de que suterreno sera algun dfa ediflCable 0

se podli edificar haciendo uso deIasubdivisi6n en 5.000 m2. De estaforma, se atribuye una valoraci6n

mas alta mientras mu pr6ximo 18

encuentra a 101 equipamientolpuntuales de servicios (redescamineras, electricidad, condomi­nios cercanos, etc.).

Lo am-rlor conduce a especularcon el auelo y a darle un valorIrreal, y a que, en Ia prActlca, Iaactlvldad agricola .ea menoarentable lrente a la venta para ur­banlzaci6n.

b) elude" Intenned1a8Laexperiencia permite sostener quelas grandes ciudades tienenmayores dificultades en suoperaci6n y en su capacidad paraofrecer una buena calidad de vidaa sus habitantes. Ello ha obligadocrecientemente a buscar formas deatenuar los efectos negativos inhe­rentes a esta realidad, preocupaci6ndel Ministerio de Vivienda yUrbanismo.

Unade lastesis quese sostiene endesarrollo urbano es que, m~s quecontinuar Is busqueda infructuosade formas para disminuir Ia exten­siOn y poblaci6n de las grandesciudades, interesa que 6stascontengan unidades que laspersonas perciban como adecuadasa su escals, con caracterfsticas quelas identiflQuen y diferencien deotras. La tendencia serla favorecerlostamanos intermedios quenopre­sentan losproblemas de losnucleosurbanoldemayor magnitud, porque

ofrecerfan Iacapacidad de absorbergradualmente la poblaci6ncreciente y apoyar IaIocalizaci6n denuevas actividades econ6micasque sustenten a estosal8ntamientos humanos.

Basada en este punto, adquiererelevancia la tem6tica de laseludede. Intermedle•. Si se fo­menta la consolidaci6n desubcentros poblados, puedeabsorberse el crecimiento proyec­tado en un largo plazo y, ademis,propiciar territorios m~s

administrables. Lo que ocurreactualmente, e. el caso contrario:/e anarqu/a d.I m.rcado ••t.con.truyendo eluded en forma••pont.nea, no plan/f/ceda ydlflcl/mente admlnl.tnlbl., sinasumir el costo de urbanizaci6n dealgunos sectores rurales yoriginando extensiones baratas dela ciudad que conllevan fuertesimpactos urbanos. De esta forma,no se reducen loscostos futuros deoperaci6n de las ciudades y losinversionistas no asumen, por 10

tanto, to. costos que implica II am­pliaci6n de cobertura deinfraestructura sanitaria, transporte,equipamiento y servicios.

La pregunta que surge es Lqui8nasumir~ los costos de una ciudadno planificada? En definitiva, 10

mas probable es que el Estadodeba cargar a futuro con la_regularizaci6n detodos losservicios

b6sicos y con los costos de urbani­zaci6n.

En agosto de 1998, el gobiernoanunci6 Ia reorganizaci6n territorialde las ciudades por medio delministerio de VlVienda y Urbanismo.Se indic6 que IametaeraIacreaci6nde urbes intermedias con 500.000habitantes, que atrajeran el creci­miento de Ia zona central previstopara los prOximos anos (Diario EIMercurio, 1998). Esta iniciativaapunta a una reformulaci6n global,ya que prcpicia Ia consolidaci6n desubcentros urbanos m~s

administrables.

Entre las ~reas de futuro desarrollourbano, se menciona Talagante,Melipilla, CordHlera y Maipo, en unescenario de posibles nuevas ciu­dades, muchas de elias pordeterminar. Se pretende evilarqueIa -mancha del gran Santiago sigaexpandi6ndose·, con p6rdida de IacaUdad de vida al interior de laciudad. EI concepto esencial de lasciudades intermedias abarca no s610suelos urbancs, sino tambi6nrurales.

EI ministerio de Vivienda yUrbanismo pretende, a trav6s deestos anuncios, disponer de un-marco ordenador" que planifiqueel cr8Cimiento normal, perc bajo unconcepto de ordenaci6n territorial.

• De e5ta lonna, resufta claro queesen el area intermedia donde el

ministerio de Agricultura, enconjunto con el de Vivienda yUrbanismo, deber~ analizar la es­trategia futura de defensa del sueloagricola y ordenamiento del territo­rio, estudiando qu6 se puede haceren las 6reas que ya estanparceladas y en vias de edificaci6n.En Is pracnea, todas dejaron depertenecer a la agricultura y loshabitantes rurales no son agrlcolas.

3.1. LA ORDENACI6NTERRITORIAL EN LAS AREAS

~

DE AVANCE URBANO

Hemos visto como en grandesextensiones desaparece el mododevida rural, sustituido dor el mododevida urbano, y como el modelo deproducci6n agricola tradicional esreemplazado a su vez por modelosmas industrializados y urbanos(Jung, 1972). Esta situaci6n es unaxioma que ha funcionado en todaslas ciudades de palses que han ini­ciado unaetapa fuerte de desarrollo.

Unade las interrogantes que asomaes~ relacionada con el futuro de lasactividades tradicionales en elmedio rural.

EI espacio agricola tiende aintegrarse en el territorio global y aeso se debe que la utilizaci6nagricola deba competir con otrasformas de utilizaci6n del suelo. Estanoci6n presenta caracteres tan

interesantes. que merecen ser ana­Izadoscon profundidad porquienespretenden ordenar un terrttorto.

3.1.1. La IntBgracl6n del a.loagrlcolll en .. men:ado de IapropIedad InmoblHariaEs preci80 distilguir dOl clases desuelol en este espacio rural: suelohsrrsmienta, que corresponde aexplotaciones agrlcolas, y sue/osoporfe, ocupado por carreteras,industrias, viviendas, condominios,etc. La competencia, tal como 18

ha mencionado con anterioridad,ocurre bajo un aspecto econOmicoy se graficaen que el suelo urbanovalecincuenta 0 cien WC8S el rural.

En el concepto de la ordenaciOnterritorial, debe tambien tenerse encuenta Is necesidad de ordenar doszonas campesinas con diferentesestatus de prioridad: la zonaperiurbana, donde la presiOninmobiliaria es muy alta e inmedia­ta, y Ia zona campesina 0 remotarespecto a los nucleos urbanos,donde la preslon es muy baja yeventual. Ambossectores suponendistintas 8ltrateglas; sin embargo,es indispensable que el plan deordenamiento territorial sea globalen una regiOn, incluidas ambaszonas.

A nivel mundial, las ciudadescrecen hacia la periferia y hacia

ana, ocupan suelos agrtcotas. conritmos de urbanizaciOn quedependen del dinamismo propio decada una. La urbanlzaci6n en el~rea periurbana Be toma difusa ydilcontinua e invade paulatina­mente 101 espaciol verdes 0 terre­nos que slguen siendo agrfcolas.

. Es importante realizar un

planteamiento prospectivo paraexaminar las condiciones deldesarrollo agricola an todas estaszonas perif6ricas. Esteplanteamiento debe ser sist6mico yfuturista; al integrar el conceptotutunsta, se tiene Ia posibilidad deadelantarse a un hecho concreto ypotenciar previamente los espacios

rurales que pretendemos defenderpara que continuen incorporados ala agricultura del pals. Estosigniftea potenciar los adecuadoscultivos intensivos, hacerlos m~s

rentables, desarrollar mayor valoragregado al suelo agricola, incor­porar tecnologfas, promover actiYi­dade. agrotunsbs. entre otras.

AI mismo tiempo, seli necesario in­corporar una planificaci6nadecuada de lasobraspUblicas, es­peeialmente de las redes camine-ras, puesto que. en la practlca,muchas ciudades han crecidodesmedidamente en la direcciOn

o~n~ador~ d~ una carretera, Sin.nlngun enteric urbanlstico 0 deadministraciOn del espacio.

La integraciOn del suelo agrfcola ~I

mercado inmobiliario es mas agudaen las comunas periurbanas. Enestas zonas, la mayor parte de lapoblaclen activa trabaja enindustrias 0 servicios y el numerode empresarios agrlcolas disminu­ye sensiblemente, mientras la po­blaciOn crece sin cesar, a causa denuevas construcciones resultantesde iniciativas privadas 0 colectivas(pareelactone,). Sin embargo,como esas iniciattvas no consumendernasiade autio, 18 expansiOn deapettm'-o con*truido no se note •eorto J»lazCJ, por 10 que, enaparilncla,el terreno cu.ivado siguesiendo preponderante.

Para los agricultores de esta zonade expansiOn, el ejereieio de suactividad resulta eada vez masmolesto, por Ia necesidad de vigilarIa explotaciOn, los robos permanen­tes, lasdepredaciones, los reclamospor maos olores, etc., todo 10 cualhaee muy difrcil la 10calizaeiOnidOnea de las explotacionesagrlcolas quesubsisten en zonas deurbanizaciOn difusa.

3.1.2. Geett6n del tenttorloA partir de las diferentes demandasde espacio que eada actividadhumana plantes, la gestiOn delterritorio coIT8spondera al conjuntode decisiones y acciones tendientes

_ a hacer Optino su aprovechamien­to y mlnimas las interacciones ne­gativas que pueden producirse en

elias. A modo de ejemplo, laanarqufa existente en el ereeinien­to de Iazonaperiurbana demuestraque no existe gestiOn territorial ennuestro pals.

Cada regiOn es autonorna parainiciaruna busqueda de acuerdosb~sicos acerca de estilos y formasde desarrollo, las que pasan nece­sariamente por decisiones deplanificaci"n territorial y deinversiOn, hasta lIegar a unaadmfni.traci6n y operaci6na4ecuada de estes terrlorios. Valedecir, no existir6 geltiOn mientralno se asullna fa lonna de desarrolloque se pretende a futuro y no selinlte el accionar del Ibre mercado.

Para que se produzcan los efectosesperados, se requiere, principal­mente, de Ia participaciOn y de lacoordinaciOn entre los diferentes .actores del proceso de desarrollo,de Ia integracon de pollticas y dela existencia de organismosintermedios entre el Estado y elsector privado. Debe existirconsenso respecto al tipo dedesarrollo que la regiOn 0 ciudadpretende lograr.

La principal responsabilidad, c6mo .hac.flo, recae en las autoridades,las que deben tiderar todas lasexpresiones ciudadanas para Iograrel objetivo comun.

Los acuerdos previos tendran quetraducirse en un producto que

reftlje en grBndeI Ine8I .. voIun­tad y III deciliones de deurrolode SUI representBntel y II expr8­li6n de ellol en el territorio,integrando __ dlltlntal political

18Ctoril....

Toda regi6n 0 territorio pOleecara.cterfltical y potencialidadelmuy propial de su espaclo, talelcomo reeurses naturales,conl~uc~ones. capac~ad

installda de servicios profesionales,ventaj. comparativas de diferentesactividades 8 desarrollar,posibilidades de interacci6ninterT8gional 0 intemacional, etc. Lagesti6n del territoOO deber6 orientarlas grandes IIneas de acuerdosrespecto a II intensidad en el U80

de los recursos, buscando elequilibOO entre aspectos soCi8leS,econ6micos y ambientales (en elfondo e. I. defln/el6n de,.de••"ollo .u.tent~ble). EIaspecto de mayor ~mportancia esdeterminar acertadamente laspotencialidades del territoOO y es alldonde existe un gran desaflo paralos planificadores.

3.1.3. Slet8matlzacl6n delpI.n..mlento tarrltorl.1De acuerdo con los conceptosanteOOres, e1 paso siguiente es idearuna sistematizaciOn "delplaneamiento territorial, iniciando,en priner lugar, Iadetermilaci6n delos sectores mis propicios para eldesarro10" de Ia agricultura. Requie-

,. rulDr una zonllcaci6n, trabajoqueen .. actuald8d es f8cIt8do pormodemos tnstrumentos para elmanejo de los SIG, los quepOltbllltan, entre otras COlas, laellboracl6n de mapal que muel­tren la parcellcl6n extatente(tBmafto de II propied8d); Iectoresactualmente resldenciales; el UIO

actual que 88 Ie est6 dando a e88suelo y prospecci6n del U80 futuro;y la elaboraci6n de urr mapa desituaci6n actual de .. agricu~ra 10­cal (estructural agrartas,producciones, capitales invertidos,dinamismo empresariaI).

Una segunda etapa consistirl8 en'tar un calendario probable para IIextensi6n del irea urbanizable, deacuerdocon Iazonificaci6n. Deestafonna, podemos resumir que unaacci6n de gesti6n territorial en estaairea.s de expansiOn implica ladefiniciOn de una polftica agrfcola alargo plazo y Ia mplementaciOn degrandes operaciones dezonificaciOn, desde las bases im­puestas por Iaordenaci6n global delterritoOO (Jung, 1972)

3.2. ACC~NES DE GOBiERNOEN TORNO AL ORDENAMIENTOTERRITORIAL EN CHILE

La linitaciOn del~iento urbanopara preservar los sueloa _productivos es un tema complejo yampliamente debatido en la

actualidad. Los organislnos de go­biemoque estan Igados al manejoy protecci6n de 101 recursosnaturales han planteado supreocupaci6n por el aV8nce rjpidode las ciudades y Ia consiguientep6rdida de suelo. y por elo apoyantoda polltica que qe legamente eIIfmle de creciniento urbano.

Otros actores vilculados al sectorprivado exponen au preocupaciOnpor lasdeswntajasde esta medida.prin_lmente. por las distorsionesde precios que genera en elmercado de suelos al interior del"mite urbano. asl como par diver­sas extemalidades negativas.

Otras opinlones corresponden a loshabitantes de lasciudades. quienesson los usuarios finales de losespacios. En todos los estratossocioeconOmicos se manifiesta lapreferencia por habitaren casas yesta situaci6n estinull II extensiOnde Ia ciudad mis aM de los Ilmitesurbanos, al ser relativamenteesca80s y de mis elevado preciolos auelos de los sectores urbanosconsolidados.

Segun diversos estudios, elaumento de los ingl'88OS generadopor el crecinlentoecon6mlco expe­rinentado por el palsen 101 I1linosaftOI (especialmente en 101 8ltrltolmedio yalo). ha hecho lumentar'

_ Iademanda por residir en espaclosperlMrIcos de lis grandes clud8d88.

Este fen6men0 es conocido comoII patCelat:16n .,o1Nldencla1 0

".rce/.. de alltado Y ha sidofavorecido por la modernainfraestructura vial y eI incrementodel parque automotriz.

Todas estas materias. inclu80 condNersidad de enfoques al interior delos ministerios involucradas. mar­caron una pauta para iniciar lacoordinaci6n de acciones de orde­nMliento territorial a trav6s de uncomit6 de ministros. Actualmente,se barajan diversas teorlas sobrec6moenfrantar Iasituaci6n. aspecto

que 58 comentari en el presentecapitulo.

3.2.1. Com", Intennlnistertal dedeunullo urbano y ordena­miento territori.1Este Comit6 fue creado para levaradelante el proceso deordenamiento territorial en el pals.Sin embargo, tiene un fuertecomponente urbano, dado que eltema territorial 58 enfoca bajo IaOptica del crecimiento de lasciudades, si1 incorporar, a Ia techa.otros aspectos de importanciadentro del ani" integral de unan1gi6n. su terrIorio y SUI recursos.

Sus integrantes son los miniBtrosde PIanificaci6n y Cooperaci6n, deObras Publlcas. Transporte yTelecomunicaciones, deAgriculurB, de Bienee Nacionale8y eI de II Secr8tarta General de II

Presidencia. Como invitados penna­nentes estan el Director de Presu­puesto, el Subsecretario de Marinay Sub.secretario de DesarrolloRegional y Administrativo. Escoordinado por el ministro deVivienda y Urbanismo

En las regiones funcionan lasComisiones Regionales deOrdenamiento Territorial (CROT),dirigides, enestecaso,porel Seremide Vivienda y Urbanismo.

La agenda de trabajo desarrolladapor este Comite tiene como temaprincipal el anilisis de Ia ley sobreParcelaciones Rurales (DL.3516), IamodificaciOn de Ia leygeneral de Ur­banismo y Construcciones y el Ibreacceso a playas y lagos.Fundementalmente, cabe comentarque, por divel"$8s razones, no haexistido un avance significativo, talV8Z por la complejidad del tema yporque necesariamente lassoluciones no son smples. A estodebe sumarse que ha primado unenfoque sectorialista, con notoriahegemonfa d~ri~imin'isterio deVivienda, de tal-forma que las pro­puestas adolece,,' de una visi6nsistemica. ' ,

3.2.2. PoIltica Mclonal deordenamlento tarrltorl.1La Ley General de Urbanismo yConstrucciones establece que laplanificaci6n urbana regional se rea-

lizar6 a traves de un Plan Regionalde Desarrollo Urbano. De estafonna, el Jefe de Divisi6n de Desa­rrollo Urbano del MINVU, mediantecircular 1083 del 18 de diciembrede 1996, da a conocerIavisi6n sec­torial acerca de los aspectos queinvolucra Ia Polftica Nacional de Or­denamiento Territorial, losque estan.nfocados a orlen., e' procesode fonnulacl6n de Planes RegIo­nales de Deaarrollo Urbano.

Dicha circular menciona que eldesarrollo de un asentamientohumane depende, muyfundamentalmente, desucapacidadpara interactuar con el medio en elque se inserta y, en particular, desu capacidad para -exportar' losbienes y servicios que produzca. Enefecto, es muy diffcil que lasciudades y las regiones puedan de­sarrollarse si sus residentes simple­mente se proveen de servicios unosa otros. Es necesario crearproduc­tos que puedan ser vendidos a uncomprador externo y captarrecursos paraser reinvertidos. Paraello, Is configuraci6n y el uso quese de al espacio geogrifico, comotambien la localizaci6n y elintercambio de actividades yservicios, marcaran significativa­mente su crecmiento.

Es por..o que .1 devenlr de unaclud.d 0 d. un pueblo nunc.ocurre desllgado de au terrItorio _Por10 tanto, un plan que tenga po;"objetivo el desarrollo de Iocalidades

urbanas de una n1giOn, necesaria­mente tendri que efectuar elanilisis territorial de la regiOncompleta, e ilcluso, de Ia inftuenciadel resto del mundo sobre ella.

Los desequiHbrios entre el medionatural y la poblaci6n, 0 entresubsistema construido y poblaciOn,generan efectos negativos que ter­minan por afectar el crecimientoeconOmico, el bienestar de las per­sonas y, en el extremo, lasustentabilidad del sistema regionaly urbanorespective. EI territorio es,entonces, identidad y recurso, ycomo tal debe entenderse y prote­gerse. Ofrece bienes ycaracterfsticas que pueden originarunidad nacional, regional 0 urbanay ofrece recursos que pueden serutilizados en beneficio de su pobla­ci6n. Las decisiones que se tomenen materia de planificaciOn de losasentamientos humanos puedentener efectos muy determinantessobre el medio ambiente, por 10cual Ia dimensi6n ambiental debeestar incorporada a los instrumen­tos de planificaci6n desde sugenesis.

En forma consecuente con 10anterior, los aspectossocioecon6micos y ambientales deun territorio deben formar parte deun proceso interactivo, y estoconduce a suponer que un PlanRegional de Desarrollo Urbano

.. debe ser parte de un Plan de~ Desarrollo Regional. La circular

tiene como finalidad entregar una

gula que oriente Ia confecci6n deellos.

EI documento desarrolla toda unametodologla que incluye laparticipaciOn, las etapas de anifi­sis y diagnOstico, Ia interpretaciOnde las tendencias, etc. Tal vez ladebilidad de estagula metodol6gicaes su tendencia a planificar en for­ma tradicional, sin incorporar lasmodemas herramientas de anilisisespacial que facilitan laplanificaciOn y creaci6n deescenarios futuros, con visi6n misholfstica frente al objetivo deseado.

3.2.3. AntBproyecto de modlfl­cacl6n 8 18 Ley General deUrbanlamo y Conatrucclon..Un capitulo aparte merece elanteproyecto mencionado, debidoa las implicancias que pudiera sig­niflCar su aprobaci6n en la formaen que esta redaetado.

Como ya se senal6, Ia ley Generalde Urbanismo y Construcciones esel principal texto normativo queregula en nuestro pals la actividadinmobiliaria y la construcci6n.Despues de mas de 20 anos devigencia, ha side objeto de nume­rosas modificaciones indirectas aralz de la dictaci6n de textoslegales, tales como Ia leyN° 18.695Org6nica Constitucional de Muni­cipalidades y Ia ley N° 19.175 Or­g6nica Constitucional sobreGobier­nos y Administraci6n Regional. Sin

embargo, existe consenso enrelaciOn a la necesided de unamodificaci6n importante de dichotexto.

Hasta el ano pasado, hubo en elCongreso un proyecto de ley querecogla aspectos relacionados conel avance urbano en suelos ruralely planificaei6n territorial. Entre otrosaspectos, dicho proyectomencionaba la insuflclencia de 'IaregulaciOn aplicable a las ireasrurales y anticipaba, ademis, ladeteriorada condici6n urbanflticaen que tatas podrin encontrarse alno haber uncambio. Este proyectOde leynoprosper{) y fueretirado porfalta de consenso, pues seconsiderO que tenfa un enfoquedemasiado sectorial.

En la regulaciOn de las ireasrurales, el anteproyecto proponeextender el imblto de n1gulacon delos Planes Reguladores Comunalesa Ia totaldad del territorio comunal,cambiando el antiguo concepto dep.nltlAcl6n urbana poreldep••nltlAcl6n c.rr1fon.l. Una forma deconseguirlo es a trav6s de laelinlnaciOn del limite urbano comoinstrumento de planificaciOn. Lo an­terior permitirla enfrentar en formerealista el desarrollo de las ireasrurales, cuya regulaciOn, pordepender de una disposiciOn legeldeapljcaci6n general, haredundadoen una inadecuada proliferaei6n dedes.nolbs con car.cterlsticas ur-

banas en zonas rurales y en unadeficitaria dotaciOn deinfraestructura y equipamiento enelias.

Segun el anteproyecto, todas lascomunas del pals deberlan tenerplanes ~eguladores comunales,facultandose a los SEREMIS deVivienda y Urbanismo para seftalarplazos y destinar recursos a Ia ela­boraci6n de los mismos.

Entre otras modificacionesrelevan'tes, ~I anteproyecto proponecambios adiclonales en Ia autono­mIa, comunal y delcentralizaciOn.Se ent,rega'a Ia decisiOn comunalunaserie de,materias relevantes enIa aprobaciOn de losplanes n1gula­dores. Entre elas, II n1gulaci6n delas ireas rurslel, la creaciOn dezonas de d8llrrolo condicionado yIa n1gulaci6n debeneficios asocia..dos a Ia fusiOn de terrenos.

Uno de 101 comentarios misnotorias delanteproyecto, tiene quevercon",.,...ptOpOtIen yadml-n""'" • onIenacl6ndel fenftotlo• ~v•• de 108.n.. comu".·I... En este ..ntldo. 88 critlca IavisiOn sectorill por sobre unavisiOnmAs slst6mic8 y hollstlca, ypreviene contra contlnuar con unesquema doe planiftcacl6n territorialBesgedo por la temitica urbana eimplementado por el Ministerio deVivienda y Urbanismo. segun_opini6n de Is CONAMA (ComisiOn

Nacional de Medio Ambiente), estacartera, pese a decadas de expe­riencia, no ha producido una inte­graciOn intersectorial en la formu­laci6n e irnplementaci6n de los pla­nes.

Cualquier propuesta de fonnulaciOnde una polltica de OrdenamientoTerritorial, deberi 'Consistir en unaintervenciOn deliberada, expllcita ysistematica, que se formule y 58

ponga en marcha desdeel Estado,pero involucrando a toda Ia soci&­dad y principalmente a los entesprivados. Deacuerdo con Iapolfticade IaCONAMA, losobjetivos debenapuntar a corregir y prevenir inpac­tos ecolOgicos y paisajlsticos,sobreexplotaciOn y/o subutilizaciOnde recursos naturales y Ia Iocaliza­ciOn de actividades productivas y deasentamientos humanos en areasconsideradas como de riesgonatural. Ademas, debe contribuir aadecuar el marco institucional, nor­mativo e instrumental para laregulaciOn ambiental del territorio y,finalmente, implementarmecanismos y sistemas decoordinaciOn de la gesti~~n.

Segun el proyecto de ley, elministerio de Agricultura perderfapotestad en muchos aspectos rele­vantes de planificaci6n territorial yprotecciOn de recursos naturales.

_ Se esta hablando de territorios ru­~ • rales, muy complejos por la

interrelaci6n de numerosos factores

ambientales, dejando lasdecelonesa otros entes publicos.

Tal vez es la oportunidad histOricade avanzar en una ley deordenamiento territorial, donde seincluya Ia planlftcaciOn comunat ensu conjunto, perc con visionesmuItisectoriales. .

3.2.4. Politic••mblental de I.CONAMAEn diciembre de 1998. Ia Comisi6nNaclonal de Medio AmbienteelaborO un documento de discusi6nen el que plantea las bases de unafutura legislaci6n en materia de or­denamiento territorial y menciona Ianecesidad de fijar una polftica coor­dinada yeficaz. Unade lasprimerastareas planteadas es IadefiniciOn deaquellas situaciones en las cualeses necesaria la regulaciOn delterritorio desdeel puntade vista am­biental. Considera importanteimpulsar el mejoramiento de losactuales sistemas de ordenamiento,como asr tambien el desarrollo denuevos instrumentos.

A modo de diagn6stico, se senalaque el creciniento econ6mico de losultimos anos ha generadoexternalidades ambientalesnegativas debido a la acci6ndescontrolada de actividades en elterritorio, tanto publlcas comoprivadas. EI csracter incipiente deIa regulaci6n del Estado, asr como

el accionar del mercado como

asignador de recursos territoriales,

ha ocasionado que ciertos sectores

del pals enfrenten fuertes presiones

ambientales. Entre algunos

ejemplos, se mendonan las areas

perif6ricas de crecimiento de las

grandes ciudades, los predios nis­ticos, los bordes lacustres ymarinos, el desarrollo de

asentamientos humanos en areas

de riesgo natural y la 10calizaci6n

de actividades productivas

prinarias en zonas de alta fragilidad

ambiental.

La anteriormuestraque el esquema

adual no satisface las demandas

de la mayorfa de los actores

involucrados en el ordenamiento

espacial, por 10 que es neeesario

desarrollar una ·Polltica de Orde­

naci6n Territorial Integrar.

Par ultimo, considerando los

escenariosde desarrollo, se plantea

que en el corto plazo 58 abordara

el mejoramiento de los

instrumentosvigentes, para 10 cual

se requiere sOia coordinaci6n

intersectorial. En cuanto al largo

plazo, se propone el desarrollo de

nuevos instrumentos, asr como

tamblen la generaciOn de

mecanismos de incentivo ydesincentivos econOmicos ycreaci6n de marcos jurldicos esps­

ciales. •

4. INSTRUMENTOS DE APOYO

4.1. LOS SISTEMAS DEINFORMACION GEOGRAFICA(SIG)

Los Sistemas de InformaciOnGeogrifica son una de lasherramientas fundamentales paradesarrollar las modemas pricticasde ordenaci6n territorial. Denomina­dos en forma simple como SIG,

facilitan la visiOn espacial del terri­torio y estjn disenados para captar,

almacenar, procesar y entregar in­formacion graflCa que permita sa­tisfacer las necesidades especfficasde diferentes usuarios.

La deflnici6n gen6rica de un SIGpodrfa resumirse en un conJuntodee""""coa (persona., halrlware y.oftwllre) 0'Vanlzadoa con la c.pacldad de Ingre.ar, a/trJ8c.nar,admlnlstrar, ana/lzar, tranamltlr ycomunlcar dato. georr.feren­c/ado., es decir, referenciadosgeogriflCamente por coordenadasde latitud y longitud (Borcosq ue,

1991)

Los antiguos SIG estabanconstituidos por distintas formascartogriflcas, fruto de la observa­olen y catculo manual sobrefenOmenos espaciales localizados

en territorios 0 puntos especfficos.Los atributos se describfanliteralmente 0 en tabulacionesanexas de datos y diagramas, losque formaban una descripci6ncompleta y una evaluaclen del

espacio.

Los actuales SIG se basan ensistemas de computaci6n binariosde gran capacidad de manejo yexactitude La expresiOn grifica queasocia un fenomeno a un espacio,genera una expresi6n geografica,que, en Ia prictica, results mucho

mas didictica y comprenslble paracualquier persona. De esta forma,Ia expresiOn cartogrifica tradicionalse ha transformado en un medio in­superable para el manejo de infor­maci6n relevante asociada alespacio 0 territoria,ya 88a como il­ventario, expresi6n de anillsis e il­vestigacion, herramienta deintervenciOn espacial, mejoramien­to de IagestlOn aplicablea planes ymedidas especlflCas y, por ultimo,

en Ia eiaboraciOn de planes de or­denamiento territorial.

Como los SIG operan desde la

informaciOn georreferenciada, es_~ .

decir, con latitud y longitud, la

relacion que tienen con la

cartograffa tradicional es directa, yaque para adquirir II caract8rfsticageogrifica 6stadebe estarasociadaa .,.t.ma. d. coord.nada.",'..nclal••. De esta forma, sepuede Iocalizaren forma puntual,lineal 0 de ires, a los fenomenos yprocesos geogrificos manteniendoIa Iocalizaci6n espacial. Esta repre­sentaci6n multidimensional de IIcartografla diflctnente 58 Iogra conlas t6cnicas tradicionales.

Otra caracterfstica importante delos SIG,es que frente a Iadinimicade los cambios territoriales, contri­buyen a manteneractualizados losconocinientos, a traves de levan­tamientos sist6micos deinformaci6n espacial.

EI desarrolo de Ia infonnitica y auaplicacion actual a Ia geograffa atrav6s de la tecnologfa SIG, hapermitido avanzar detenidamenteen el conocimiento global ysistltmico del espacio. Un plan deordenamiento territorial puedeutilizar la herramienta SIG deacuerdo con sus objetivos especffi­cos, mediante la sobreposiciOn dedos 0 mas acciones simultineassobreel mismo espacio geogr*fico.

a) sa.. de datoe:Los SIG no s610 constituyen unavision cartogrifica moderna

_ sistematizada por Ia intenelaei6n de• capasde infonnaci6n, sino tambi6n

la consolidacion de una ba•• d.

dato. anexos, que permiten laacumulaci6n y manipulaci6n deotras fuentes de ilfonnaci6n.

La ba•• de dacoaes una colecci6nde uno 0 mas ficheros de datosalmacenados en tonnaestructuraday que contiene informaciOn no re­dundante. Las relaciones que 58

establecen entre las distiltas basesde datos y el conjunto de registroscontenidas en elas, pueden ser uti­lizadas por el ...". de gutl6npara agregar, desagregar,seleccionar tipos de informacion yrealizar operaciones matemiticasaplicando funciones estadfsticas(1). En Ia con80lidaci6n de Ia basede datos, es necesario considerardesde un inicio el diseno i6gico desu estructura, yaque de elo depen­derin las relaciones que se puedanestablecer entre los conjuntos dedatos almacenados y la forma deextraer Ia informaci6n.

b) Dlferencl.cl6n d. objetlvoatenttorl.I..:Los objetivos se dividen en lossiguientes grupos:de ol'rlen .oclal,enmarcados en Ia temitica del de­sarrollo rural; de orden econ6mlco,potenciando los recursos existentesen un area especffica; de manejodel med/o amble,., para gestiOnen planes de recuperaci6n 0

prevenciOn de catastrofes naturales;y, por ultimo, una interrelaci6n detodos ellos.

(1) Gust8VO Saavedra, Comunac.ci6n PerIOMI

Para cada uno de los objetivos

planteados. los anslisis debenutizar diferentes sobreposicionesde mapas tematlcce. cuyasinterrelaciones diferenciadasgeogrjficamente estrudurar6n di­versos espacios naturales.

Por una parte. cuando lainformaciOn requerida esta

orientada hacia el medlo "''''tW,el espacio geogrifico resultari deIa sobreposiciOn d. grupos de pia­nos que incluyan flora, fluna,reeuracs hfdricos, suelol,contaminaciOn, etc. Por etra,cuahdo IainformaciOn requettia Ie

refiere al me~/o con.truldo.reflejando Ia acci6n modiflcadora

del hombre sobre los espacios, iasobreposiciOn de pianos debeincluir uso actual y potencial delsuelo, infraestructura ffsica yproductiva, subdivisiOn de Ia tierra,demograffa, situaci6n socioeco­n6mica, riesgos clinsticos, etc.

Pueden surgir otros objetivos nomencionados en los ejemplos.para 10 cual debersn utilizarseotras bases de datos y mapastematicos. de acuerdo con elresultado esperado. No obstanteIa diferenciaciOn anterior, cuandose trabaja en planes deordenamiento territorial, en Ia prac­tica ocurre que se utiliza toda lainformaci6n disponible, dado quelas interrelaciones existentes entreel hombre y el medio natural

determinan en gran medida t­

estado actual y futuro del mediotrsico, econ6mico y social de unterritorio.

Actualmente, es posible adquirirsoftware para trabajar en diferentesdisciplinas. tales como minerfa, fo­restal 0 tema urbano, cuyas tem6ti­cas ayudan a resolverel manejo es­pacial de territorias especfflCOs.

A .,odo de re.umen. puedenIndlc..... Ia••IIU"'" .,ne.­.nee para los actulll. SIG.

,...En reaulhen, los SIG ...,~sentan

una herramienta fundamental parala planificaci6n espacial, perc bajoningun punta de vista se debenconfundir, como en muchasoportunidades ocurre con los Planesde Ordenamiento Territorial. EstosLa ttlmos utilizan Ia informacion paragenerar I. gestl6n del terrltorlo.

4.2. SISTEMA DE INFORMACION

COMUNAL

EI Centro de InformaciOn deRecursos Naturales (CIREN) desa-rrollO, en julio de 1995, una metodo-Iogra smple de un SIG denominada-carpets comunar, como una herra­mienta de desarrollo para el plan

piloto de las comunas de Renaico,Angol. Collipulli, Ercilla, Victoria yTraiguen en la IX RegiOn de la.Araucanfa (CIREN, 1995)

Esta carpeta comunal es unejemplorural unico en el pals. Su sinplezay practiciiad 10 transforman en unaherramienta metodol6gica de granvalor, a partir de Ia cual puedeniniciarse procesos de ordenamientoterritorial por medio del anilisis ycruce de las variables desplazadasen mapas temaneos y bases dedatos.

EI objetivo final del trabajo fuemejorar Iagesti6n comunal, a travesde mejores decisiones de gasto einversiOn social; mejores criterias delocalizaci6n de proyectos de

inversiOn, incluido el ambito medioambiental; priorizaciOn del gastosocial en sectores deficitarios;individualizaci6n de usos derecursos que comprometan su con­servaci6n 0 autorrenovaci6n, 0 queestinulen procesos de erosi6n ensuelos frigiles, entre otros.

La carpeta contiene 14 mapastemancos con sus respectivasbases de datos. Las capas temiti­cas desarrolladas fueron lassiguientes:

•

~· e-....:e.tIlGM 1:SlCD)J arWc*» 1:3).(11)

- PobIIcI6I.: Um.. y nnI, 1eJID, 8d8d. ,... de inItruccI6n, ,.. de 1ICtMd8d,

tipo de 0CI1I*i6ft.

- VIvIendII: LocaIiz8ci6nde~nnI, RlllWlII.1 deCGnllruccl6n, 1PftMIiaI.mIento de eIectrIcidId,..0

1bI1t8I1IIIdo, _ del hogIr (eegUn 'HE).

- l""...,...eclacianIIt""de~"elCGllRacan~,hcnrtoe, ..... Ito.

- InfrIII8truct1n de 8IIIud: LoceItDcI6n~ de I8Iud 'I~.

- R...... Cw-. de niwII.

- can.: IncIuye_dIIIdIKIeI-~ ~.

- DIw1Ije IUpIrtIdIt rIoa,~. quItndIIa y I8guMa.

- &-.y~ de....

-~~: 0MIi6n pNdIIlI.

- CMIIIade regdo.

- InhIIIrucbn viii.

- u.o de II tIIrra.

·Una de lal principales ventajal deestos mapal temitfcol Y lUIrespectivas bases de datos. 81 quefueron construidos ymanejados conel programa TNT-MIPS, que operaen computadores personales (PC)y en ambiente Windows. Es declr,cualquier usuario puede aeceder alsistema con equ~os de bajo costo.

La informaei6n del SIG permiteloealizar, dimensionar y bUlcarsoluciones a los problemas depobreza rural. como tambi6nidentificar y cuantlfiear problemasambientsles y entregar solucionesa des6rdenes territoriaies. De estsforma. con metodologfes aplicadasa cada caso, pueden elaborarse

CURVAS DE NlVEL Y RED DB DRENAJB

LaY ••• A-.- ....._- .....-c-.••

CIIw ....- .. ." ...-.·175.·-_·271...-_.",.-_·tn.-.·m.-_.",.

- ......a...I

Figura N°1"CARPETAS COMUNALES". CIREN, 1995,

•

planes de ordenamiento territorial apartir del espacio fisico cornunal,quesignifica un gran avance, al me­nos para la gestiOn del municipio.Por otra parte, si se integra lainformaciOn de varias comunas, esposible conseguir una planiflcacl6nespacial mas hollstica y sist6miCa.Una buena estrategia de trabajoconjunto podrladarseentrelasAso­ciaciones de Mun~alidades Rura­Ies.

--..-.--................_a-_...-.­. ........_-.-

Considerandoel valor de lainformaci6n que el SIG,desarrollado por eLCIREN, integr6 ·en su carpeta comunal y a modode ejemplo. a continoaci6n sa pre­sentar~n algunos mapas tem~ticos

correspondientes a la comuna de~enaico:

a) Curva. de nlvel y ;ed dedrenaje: los antecedentes relativesa pendientes del terreno, asociados

- Figura N02"CAAPE:rAS COMUNALES". CIREN, 1995

al tamano de las cuencas, precipl­taciones y drenaje, penniten evaluarriesgos y medir volumenes, ademasde velocidades y direcciones deescurrimiento de las aguas.

Son adecuadas para manejaremergencias por inundaciones,pudiendo identificar las areas agrl­colas de mayores riesgos y lasdeficiencias de infraestructura (verFigura 1),

b) Capacldad de uso de I. tlelT8y uso actual: el mapa tematico decapacidad ha definido diversossuelos segun su capacidad de use,desde la I a la VIII regi6n.A partirde las imagenes obtenidas, podrfa,facilmente, diagnosticarse los efec­tos positivos y negativos del uscactual, respecto a suspotencialidades y, a Ia vez, ordenar­se un sistema de producci6n de los

campesinos, donde no corrieran rias­gos por uses inadecuados de Ia tierra(ver Figuras 2 y 3). En este senti-

U 0 ACTUAL DE LA TIERRA

".,. . .. ltll.­­.-_-----------• c...- .. .--,.­- ...-

Figura N°3"CARPETAS COMUNALES". CIREN,1995

do, para efectosde evaluaci6n de co­

sechas y manejo de recursos natu­rales, puedeser fundamental paralosagentesde d9Slp'OIIo, pri'l~amente

. para el otorgafTniento de crMitos(INDAP)y Iaprotecci6n de los recur­50S naturales que sustentan la

agriculura ' (SAG).

'/ c) Dlvlel6n predial y red de

/ canalee: permite un an~lisis

acertado para emprender nuevas

obras de regadlo que ampllen las. potencialidades productivas de un

area 0 para planificar el mejora­m iento de la infraestructuraexistente (ver Figura 4).

Este mapa temtltico puede resultarmuy efectivo en el manejo deperiodos de sequla: por una parte,logra diferenciar claramente lastlreas de secane que, combinadascon mapas de usc actual del suelo,

PUDIAL Y KED Ol! C

L.T ..- c.- ...---- ...-

• Figura N04"CARPETAS COMUNALES". CIREN, 1995

permltirlan una planlllcacl6n de leip6rdidas en lascosechas; y poronparte. dlferencia el segmento deagrlcultores que eventualmentedebeIW1 I8Cti' apo)O estatal

d) Are•• de Influ.ncl. d. I••eecueIa: esta es una inportanteherramlenta para planes dedesarrolo rural con enfoque haclaIs educacl6n. 8 mapa tEmlIIk:o nosObindbI los seclDres de vMenda donde8ldBI'Bl pltlblBrNB pn que losnlnosasiIItiBnIl a cBIe, sho que tImbI6n po-

i:

... II~ a Ia iIfaIrnarD'I de II~de Ie h6'aIIN1n ...........a"de Ie~ de cIIa .aciIdoI(ver Figura 5).

Despu6I de haber conockio algunosejempklsdell~erftgIda pereI SIG desanolado por eI CIREN••capIa con rnlI)'Of'cIimad II i1fri:iacI deanMsls quees posble I88Iza' cuando88 utIza1 mapasdglalradoa EDsoninstrumentos fundamentales paraoriBn8' II orden8nIent) deltanIDrb anII ge&ti6n.

z;

ARI!:A () H INt'LUI::NCIA UP. LAS ESC tlRl .A

LaVIN OA. ..........

7

Figura NOS"CARPETASCOMUNALES". CIREN. 1995 -

5. APLICACIONES pRACTICAS DELORDENj~MIENTO TERRITORIAL

Como todo instrumento deplanificaciOn y gestiOn, elordenamiento territorial debe teneraplicaciones de orden practeo. Eneste capitulo sa indicar~n algunasexperiencias realizadas a modo deensayos y otras de orden teOrico,que podrfan implementarse parauna mejor gestiOn territorial.

5.1. EN EL AMBITO DELDESARROLLO RURAL

liLa situaci6n de Ia pobreza rural sacaracteriza en los anos recientespor un doble proceso: el estanca­miento en los ingresos de lapoblaci6n rural pobre y la mejorfade su acceso a servicios bisicos,en un contexto de importantes d~

ferencias territoriales de tipo zonar(Comit~ Interministerial Social yDesarrollo Productivo, 1998)

Unestudio rural reciente, preparadopor MIDEPLAN y realizado desdeIaVIa IaX regiOn, determinO cuatroaspectos importantes:

1) Existe un numero inportante dehabitantes. rurales que viven enpobreza y marginalidad, cuya mag­nitud es tal, que la superaciOn

requiere de un esfuerzo de grandimensiOn.

2) Los pobres son pobres porquecarecen de activos, sean ~stos decapital fisico, humane 0 social. Nopodr~n dejar de ser pobres si noincrementan su dotaci6n de activosy no elevan la productividad de 10pocoque posaen.

3) La pobreza se manifiesta enmuchas dimensiones: en losingresos, educaci6n, salud, vivien­da, servicios bisicos, alinentaciOn,empleo, aislamiento geografico, etc.De esta forma, las polfticas que noenfocan todas las manifestacionesde pobreza, probablemente seranpoco eficaces.

4) Existen diversos tipos de pobrezarural; en consecuencia, laspolfticashomog6neas seran pocoeftcientes.5e requiere de pollticas e interven­ciones diferenciadas.

Estas conclusiones son la basefundamental para motivar unamayor preocupaciOn por el habitan-te rural y definir, ademia, lanecesidad de diversiftcar losPlanes.de desarrollo de acuerdo con .Iasrealidades espaciales.

Como una forma de manifestar aupreocupaci6n por la marca~a

diferencia entre los habitantesurbanos y los rurales, en cuanto asus posibilidades para salir de Ia .pobreza, el CQmit6 de Milistros delArea Social aprob6, en agosto de1997, las -Bases para una Pollticade Superaci6n de IaPobt'8Z8 Rurar.A partir de este documento, seelaboro un plan de desarrollo parazonas rurales pobres, denominadoaetualmente -Red de CooperaciOnInstitucional paraZonasde PobrezaRural (PROGRAMA PRO-RURAL),el que considera como principalproblema la atomizaci6n y ladispersiOn de los programas e ins­trumentos publicos e insiste en lanecesidad de una coordinaci6n yarticulaci6n institucional. En defini­tiva, paraenfrentar el desaflo, indicaque se requiere de cambiossustantivos en la forma tradicionalde acci6n publica

EI plan de acci6n 58 concibiO paraser aplicado en zonas a trav6s de"proyectos de desarrollo de zonasde pobreza rurar, seleccionando unmenu de instrumentos publicos denaturaleza integrada. Rescata doselementos fundamentales para laobtenciOn de las metas:descentralizaciOn y territorio.

Existe una clara acci6n dedescentralizaci6n de instrumentos y

• programas, que tienen pertinenciaen el desarrollo de zonas con

pobreza rural, II cual se combinacon II aspecto territorial a traves delos ·proyectos zonales-. Estosultimos son definidos ydesarrollados a nivel de las regio­nes, en coordinaci6n con lasdisti1tas comunas. Lo que se buscaes una coordinaci6n intersectorialpara optinizar los recursos y mejo­rar Ia g88ti6n.

Un requisito esencial es entenderque Ia superaci6n de Ia pobreza yel impulso al desarrollo rural nodependen solo de laspotencialidades agrlcolas, sinotam.bittn del apoyo y delfortalecimiento de otras ventajaslocales. De esta forma, no es s610el ministeno de Agricultura quiendebe velar por superar Ia pobrezaJural, -puesto que el 6mbito de in­tervenciOn atraviesa transversal­mente numerosas instituciones pu­blicas. Prueba de ello es el hechode que dos tercios de los hogaresrurales pobres no tienen tierra 0

manejan superficies inferiores amedia hectarea, 10 cualsignifica queobtienen sus ingresos de otrasactividades.

Se puede concluir que el principalproblema a resolver seri mis elempleo que la productividad agrI­cola, ya que los hogares ruralespobres se caracterizan porcombinar diversas actividades paragenerar ingre!os aut6nomos.

Un segundo aspecto fundamentalque debe considerarse, es lageneraci6n de una estr8tegia de in­tervenci6n basada en unaperspectiva territorial, 10 cualimpHca valorar los aspectos espa­ciales en el desarrollo.

A partir de la elaboraci6n de unSistema de Informaci6n Geografica,es posble construir 8SC8narios quese transformen en futuras Unidadesde Gesti6n Territorial Rural. Antesde definirlosproyectos zonales quese mencionan en Ia propuesta, sesugiere determilar las caracterfsti­cas de un territorio, agrupindolasen unidades que reclliran diferentestratamientos. Esto se justifica porIa necesidad de intervenir en formadiferenciada, ya que 58 ha podidoprobar que las pollticas homog6­neas, al suponer una realidadpareja, provocan ineficiencias degestiOn y resultados.

EI plan de acci6n deberfa separarclaramente las distintas unidadesque posee Ia zona, diferenciando 0

complementando, segun sea elcaso, el rol institucional que a cadaestamento publico Ie compete. Amodode ejemplo, algunas unidadesserjn materia para un trabajo conbeneficiarios de INDAP, en cambio,otras corresponder~n a un 6mbitoasistencial que deberfa asumir elFOSIS. Similar situaci6n ocurriracuando se desee potenciar activi­dades como el agroturismo, Ia ge-

neraci6n de empleos e integraci6nde poblaciones aledaftas a ParquesNacionales, las comunidades indf­genas, etc.

Un manejo de SIG deber~ incluirtoda la informaci6n relevante quese pueda obtener en cada caso,tales como la productividad engeneral (agricultura, pesca, mine­ria, etc.)y la comparaci6n de lainfraestructura (caminos,carreteras, caletas, etc.), 10 cual,sumado al resto de Ia informaci6ngeneral 0 especffica, permitir~ pla­nificar los requerimientos deinversi6n publica para Is gesti6n.

5.2. EN EL AMBITO DE LAPROTECCI6N DE LOSRECURSOS NATURALES

a) Creaci6n de distritos deconservacl6n:Como se mencion6 en el capitulolegal, existe hoyen dfa la altemativade crear Distritos de Conservaci6ndeSuelos, Bosques y Aguas, 10 cualsignifica que, en forma coordinaday bajo el punta de vista de unaplanificaci6n estrat6gica, es posibletrabajar en el mejoramiento de losrecursos naturales relacionados conel uso del suelo (erosi6n ydegradaci6n), con el recurso agua,y con el manejo del paisaje a travesde franjas de protecci6n de_bosques.

Son numerosas las comunasrurales con altos porcentajes depobreza que podrfan servir demodelos platos en II aplicaci6n deesta legislaciOn. La ventaja consiste

en que Ia ley obliga a una aeci6ncoordinada de las instituciones decr8dito y fomento en que el Estadotenga aportes de capital 0

representaci6n, y esto conlleva acontar con una planifieaci6n

espacial adeeuada, conociendo las

vocaeiones territoriales, los diag­n6sticos de uso actual de losrecursos.Adem6sse puede diferen­ciar Ia acci6n de los organismos de

fomento segun diagn6sticoy estrato

social, en busca de una agriculturasustentable que, a la vez, ayude aelininar Ia pobreza.

b) Zonlflcaclon.s agro8co­16glca8 para 81 desarrollosustentable:La erosi6n es la forma mascompleta de degradaeiOn de suelosagropecuarios y la mas comun en

Chile y a nivel mundial. Losprocesos erosivos. ya sean de na­turaleza hfdrica 0 e61ica, est6n aso­ciados a importantes alteracionesflsicas, qufmicas y biol6gicas de laspropiedades del suelo, eomodisminuciOn en volumen yprofundidad, reducciOn de laeapaeidad de retenci6n de agua,

•p6rdida de materia orginica. decli­

• naclon y agotamlento de la

fertldad, baja en nllmero de II di­versidad y actividad de la flora yfauna y cambio en la textura delsuelo superficial.

Los procesos erosivos estinacompanados habitualmente porproblemas serios de pobreza ydesarrollo rural, ya que suele ocurrirque las ireas menos productivassean ocupadas por los carnpesinosmis pobres. A esto se suma eltamano de Iapropiedad, que puedegenerar una fuerte presiOn sabre losrecursos existentes.

Una forma de hacer gestiOnterritorial consiste en laidentificaci6n de 6reasrelativamente homog~neas

respecto a factores ffsicos (elina,suelo, geomorfologfa, etc.),biol6gicos (vegetaci6n y vidasUvestre) y socioecon6mieos (pre­sencia antr6pica y sus actividades),y en su posterior evaluaciOn enrelaclon a su potencial de usosostenido para algunas laboresespecrficas.

La zonificaci6n agroecol6gica desustentabilidad pretende identificaropciones de uso sostenido desde elpunta de vista bioflsico. Entre elias,son escogidas aquellas variableseuya viabilidad socioecon6mica re­sutta mis promisoria en el contextede la condici6n que presentan lastierras, dE! los mereadospotenciales, la infraestructuraexistente y las prioridades a nivelregional 0 local.

La zonlficacl6n puede constltulr.adem6s, un instrumento valiosopara la planificaci6n dereconversi6n agricola, ya quepermlte localizar 6reas concaracter/stlcas ed6f1cas ycl1m6t1cas adecuadas para el de­sarroUo de cultivos alternativos.Estas 6real est6n generalmentealocladas a su capacidad paracosechar aguas de luvias naturaleso dotarse de riego complementa­rio.

La estrategla conBl8t8. tambl6n. enun m6todo pr6ctlco que puede

colaborar en formar unldades degelti6n dentro de un terrltorio .eroslonado. Dlchas unldad••podrlan conformar en su conjuntoun distrito de conservaci6n desuelol.

La metodolog/a ha lido esludlada yevaluada en forma prelinlnar por elDepartamento d. Proteccl6n deRecursos Naturales (DEPROREN)del SAG. A modo de ejemplo. vermapa de sensiJidad de los suelos(Figura 6).

---- .fait ....

C,Co' U."J."'" ,,,. a.'M"Jl............. "."'"..... " ,ft ...... ",1ft...... It •• o.a I,cvr.

...... It.DIo.. ..""...... ,- -,f1"a; ....I'."'" It.. a,a. ,. _ " ...... u ..... ,. J,a ID..lIf' I,Ift

Figura NoeMAPA DE SENSIBIUDAD DE LOS SUELOS

DEPROREN (SAG) .,

c) Cr••cI6n d. dlatrltoaagrocllmitlcoe:EI. m6todo .. complementa con101 anteriormente mencionadol.puelto que en definltiva todosapuntan. de una u otra fonne. a IIcreaci6n de espaciol relatlvamen.homog6neol donde puedadeurrollarae una gelti6n eftDientedel territorio. En el caao de losdlltrltos agroclim6tlcol. lainstltuci6n quem68 ha avanzado eneIo es eI CIREN. que cuenta conejemplol metodol6gicos pricticOIdel manejo de la informaciOnempfrica llevado a cartogratla y ma­nejo de SIG.

Los dlstritos agroclim6ticolpermlten avanzar re8peeto a lasvoeaciones territoriales, alpectofundamental cuando 18 pretendebuscar cuttivos altemativol en 6reasespeclficas. En el alpectoempreaarial. son importantes paraconocer las mejores 6reas del palspara cuitivol determinados 0

incorporaci6n de nuevas especies yvarledades; y en el aspecto deagricultura campesina, tienenutilldad cuando 88 pretende cambiarculbvos tradicionales pocorentsblespor cultivos m68 competitivo8,situaci6n que actualmente 88 men­ciona como reconversi6n productivay es un tema de gran inter6s para eIministerio de Agricuitura a trav6sdelINDAP.

• En t6rmi~Os simples. se manejatoda la informaciOn agroclim6tica

que ineluye lal earacterlltieast6rmicas e hldiicaa tanto estivalescomo invernalel. Finalmente Ieobtiene una zoniflcael6n y undiagnOltleo agroelim6tico. condistintal elpeeles vegetalel quepueden adaptarM a lascondicionesIdea.. de cada irea. Incluyendotlempoe de maduf8Z y COI8Cha.

1.3. EN EL AMBrro DEL MANE­JO DE EMERGENCIASAGRicOLAS

Para quianes toman declslones enel ministerio de Agricultura almomento deenfrentar problemas deemergencias agropecuariaa. unadelas materia8 que m68 preocupa escontsrcon antecedentes fidedigno8para apoyar a deterrnlnados gruposde produetore8, con los recursossiempre escasos que existen paraeste tlpo de situaclones.

EI m68 ciaro ejemplo es el manejode Ia s8qufa. Como los problemasclim6ticos se est6n presentandocada vez con mayor frecuencia,existen acclones inmedlatas paraenfrentar el caso puntual, y otras demedlano y largo plazo que sonpre­ventlvas.

Di8poner de una adecuada basecartogr6fica traspasada a SIG yasociada a una base de datos,pennlte interrelaclonar capas de in­formaciOn para crear un ordena­miento territorial segan unldades

homogeneas y de acuerdo con losobjetivos de asistencialidad 0 pro­yecciones a futuro. En este ultimocaso, brinda la posibilidad de em­prender obras necesarias paraampliar las potenclalldadesproductivas de lossuelos (principal­mente riego) y superar futurasemergencias.

EI-d6nde- focalizar Ia ayuda puededesprenderse de Ia informaciOn deuso actual del suelo, propietarios,tamano de la propiedad,identificaciOn de areas de secano,degradaci6n de los recursosnaturales, poblaci6n rural, entreotros. A esta informaci6n, se Ieagrega un mapa tematico de inver­siones realizadas en sequfas ante­riores, con el fin de conocer lasareas demayores necesidades 0 lasque no hayan recibido suficienteapoyo gubernamental en otrasoportunidades.

Unode losaspectos mas relevantesen IagestiOn es Ia incorporaciOn deuna base de datos con actualiza­ci6n permanente, 10 cual es unagran ayuda para futuras emergen­cias.

5.4. EN EL AMBITO DE LAPLANIFICACI6N REGIONAL

En materia de ordenamientoterritorial, son los gobiernosregionales quienes, entre otras fun-

ciones, deben fomentar y proponerel desarrollo de las areas rurales yde las localidades mas pobres yaisladas, procurando una acci6nmultisectorial en Ia dotaci6n de lainfraestructura econ6mica y social.Deben establecer con lasorganiza­ciones territoriales competentes, laspollticas y los objetivos para el de­sarrollo integral y arm6nico delsistema de asentamientos humanosde la regi6n, y participar en lacoordinaci6n de programas y pro­yectos de dotaci6n de infraestruc­tura y equipamiento, con lasautoridades nacionales y comuna­les competentes.

De acuerdo con estaargumentaci6n, una estrategia deordenamiento territorial y desarro­llo regional rural no serlacompetencia de la comuna ni delgobierno central, sino,principalmente, de Ia regiOn.

Debido a los mismos problemasfinancieros que enfrentan lascomunas rurales mas pobres, estasno siempre cuentan con personalprofesional id6neo. Eneste sentido,los gobiernos regionales tendrlanque posibilitar el mejoramiento desus condiciones para lograr unagesti6n mas eficiente. ademas depropender a una estrategia dedesarrollo territorial mas equitativa.

Un ordenamiento territorial debe_estar inserto en una estrategia de •desarroHo con planteamiento con-

-

ceptual y operacional, con eI fin degenerar actividad productiva yempleo, avanzar enelmejoramientode las condiciones de habitablidad,crear procesos y elementos deintegraci6n y complementaci6n,construir sentido de localidad eidentidad y guiar las actividadesproductivas en el 6mbito del desa­rroDo sustentabIe.

En definitiva, su objetivo es terminarcon la desigualdad de condicionesde vida respecto a los centros po­blados. Para elk>, Ia ordenaci6n delterritorio debe ser participative (noimpuesta), global e integradora delas pollticas sectoriales; funcional,con capacidad de adaptaciOn a lasdiferentes idiosincracias locales; yprospectiva, considerando las ten­dencias y evoluci6n en el medianolargo plazo de aspectosecon6micos, sociales, culturales yambientales que inciden en elterritorio.

Aparentemente, resulta diffcil yoneroso realizar un ordenamientoterritorial a nivel de regiones, percen la practica no 10 es tanto. Existemucho conocimiento local, aunquela informaci6n generalmente estadispersa y no sistematizada, percya se formularon diagn6sticos yestrategias de desarrollo, de talforma que se requiere s610 devoluntad para implementarlo.

5.5. EN EL AMBITO DELAVANCE URBANO

En el capitulo de ordenaci6nterritorial en las 6reas de avan­ce urbano, se mencionaba comouna de las interrogantes aquellarelacionada con el futuro de las ae­tividades tradicionales en el medicrural. Ademss, se indicaba que, enlas grandes extensiones cer canasa los centros poblados, el espacioagricola tiende a integrarse en el te­rritorio global y que, por 10 mismo,Ia utilizaci6n agricola debta compe­tir con otras formas de utilizaci6ndel suelo.

Los aspectos m6s irnportantes enel im,bito de la planificaci6ndeberlan ser Ia prospecci6n y exa­men de las condiciones dedesarrollo agricola en todas estasireas perifericas. EI planeamientoprospectivo deberla ser sistemico yfuturista, adelantado a los hechosconcretos para determinar cuiiesson los espacios rurales queinteresa preservar, potenciar yproteger; cuiles seran de usomixto;y, cu6les definitivamente se integra­ran como sectores urbanos.Tarnben deben considerarse todoslos poblados rurales y villorrios, loscuales forman parte de un sistemaproductivo y modo de vida de lospobladores rurales

EI ordenamiento territorial puedecolaborar enormemente en esta

tarea, con Ia utilizaci6n de un SIG

que integre capas de infonnaci6n y

proporcione un diagnOstico real deIa situaci6n. En este sentido, es in­teresante comentar resumidamenteel trabajo piloto Que es~ realizandoel Departamento de Recursos Na­turales del SAG en la RegiOnMetropolitana.

Dicho trabajo consiste en obteneruna diferenciaci6n de las zonas deinteres ambiental y productivo,adem~sde diferenciar las areas es­peclficas y su uso. Se ha concen­trado en las comunas aledanas alsector urbano, ya Que se intentaprobar una metodologla Que favo­rezca Ia planificaci6n territorial, ade­mas de reunir argumentos

Capacidad de usesde sueIo(1, 1\ ylll) .Riego permanente. .Inf1aestrUctura roindiJstrlalen el area de W1u .

VI de comunlcacl6n &de- •euadas (acceso 8 carret

ras, etc). .

Todos los sueIos restantllS(IV, V, VI, VII).Q tengan rtegopermanen .

SuelosconcapacIdadde uso·(1,1\ YIII). :SIn r1ego.

R de los lIUelO8 (lV, V, VI,VII).Sin rtego.Que se utillcen IctIJl8lmenteen agricultura .

emplricos para la futura planifica­ciOn territorial. Sin olvidar Que eltrabajo aun no ha concluido, seenumeraran a continuaciOn losavances y logros obtenidos a lafecha:

En priner lugar, luego de crear lascapas de infonnaciOn relevantes, sediferenciaron cuatro grados produc­tivos en base a su potencial.

Luego, se clasificaron los de ilte­res ambiental en dos categorlas:

• Preservacl6n:Grado de uso mas restringido,areas de recreaci6n, turismo, inte­res cientlfico, lugares de refugio defauna silvestre, lugares de acumu­

laciOn de nieve, etc. Las detenni­nantes fueron Ia Ley de Bosques,incluyendo las Iaderas superiores a

45% de pendientes, y la inclusiOn

de las Areas Silvestres Protegidasdel Estado (SNASPE).

• Conservacl6n:Areas de pendientes superiores al

25% e inferiores al 45%, por sersenslbles a la erosiOn: los caucasde los rio, los humedales y vegasde altura, otros.

De esta fonna, el SIG c1asific6 seis

zonas, donde se interrelacionan lasde interes productivo bajo el puntade vista agricola, y las de Interesambiental (Figura 7). -

=-,-­:::-----~=-~':-NC- -"--._­=-_-.-_...~..~;.-

,I

: ...OI .........",...... " -.oDUD 'IlIlIO 1:-':'='==- 1ii--

Figura tr7ZONA DE INTER9 AMBIENTAL Y PRODUCTIVO DEPROREN (SAG)

Comosegunda etapadel trabajo, Be

manej6 la Informaci6n pertlnenteparaIograruna diferenciaclOn de lastress de uso actualbajo los puntosde vista agricola y ambienta!. EIinter6s central fue conocer qullcultivos Be estaban desarrollando yen qu6 ~o de suelos. ademas deobtener una dlferenclaci6n espaclalde otros componentes. Flnalmenta.Be Iogro un mapa que incluye unabase de datos que especlfica cadauno de los espacios con IUS cual~

_ dades e Informacl6n relevante.• : mediante Ia ligulente diferenciaci6n

espaclal (Figura 8).

USOI agrlcolas y forestalespredominantes.

• Areas urbana. incluidosvillorriol y aldeas campesinas.mostrando su limite urbano y laconsolidacl6n del sueloproplamente tal.

• Parcelas agroresldenclalesconsoBdadas y si't consolldar.

• Pequena agricultura. conproduccl6n variada.

• Pequena agricultura conproduccl6n de hortalizss.

• Areas de produccl6n forestal ypreservacl6n.

Figura NOSCARTA DE USO AGRICOLA DEPROREN (SAG)

EI manejo de toda esta informaci6nexpresada en un SIG constituye elcimiento para elaborar un ordena­miento del territorio. y, con este, rna­nejar adecuadamente el crecimien­

to de las ciudades. EI mapa SIGmuestra claramente la diferencia­ci6n de las actividadesagroproductivas, separando Ia agri­cultura empresarial de exportaci6n,las areas de pequel\os productores

potenciales clientes delNDAP, Iallareas perdidas para la agriculturapor su influencia urbana, etc.

Esta primera experiencia realizadaen la Regi6n Metropolitana, dacuenta de la importancia de la pla­nificaci6n desde el punta de vistaespacial, 10 que deberla servir de

base para una futura gesti6n rural.

-

6. IMPLEMENTACI6NMETODOL6GICA

CualqUler metodologla que ..pretendI apHcar pari elordenamlento de un terrltorio ,requllr8, en ... illcIos, de objetlvolclaroa, porque ello. permitir6nortentar en II recopil8cl6n y sistle­matlzaci6n de II Informlcl6n y enII tomade decilionellCerClde losinltrumentol Ideculdos pariobtener II meta deeeada.

Lasforma de geltl6n .. generartnlegl1n el tipo de uauario, detlnidode 18 liguiente min..:

GobIernoe NgIona_En este caao, el objetivo buicodeberfa ser ia adaptaci6n de Is 88­

trategia de desarrolo regional en eI6mblto espacial del ten1torio. Deeata forma, sus objetivolespecfflcos 88 enmarcar(an en 18orientaci6n de las inwraiones delFondo Nacional de De.arrolloReglona~ en ia aIIInza estrat6gicacon d......... minllderloa por rnedlode convenlos de programaci6n, eneI~Io de zona margin'" yen la potenciaci6n del turismoregional, por mencionar Ilguna•.Plra ello, 18 informaci6n IObre elterritorio debeni ser 10 m6. ampUlposl)le.

GobIernoe comu.....Su 6mblto de IcclOn e. m6.eepecftlco y deben apoya... en Ifillestrateglaa region'" para IOkicio­nlr aspectos directlmententl8cionados con II caldad de vietlde 10. habltln•• de "18 cemunaIn.....1"6 orientar adecuadamentelos programas socilles; hacerconveniol con los minlltertos paraIOkicionlr problema de vfas de Ie­

C8IO Ycamlnos Yotro.que ataften,por ejemplo, a 10. conaullDrlol desalud; y, formular proyectOI plrapollular a fondos regionales y na­clonl", progrlmas ruralel, etc.Para elo, ia Infonnaci6n eepecfflcadeber6 abarcar 81 6mbito m6sIlmltado de au comuna, pero sind8ICUldar ia interrelaci6n provilcial.

IIInI8tarto • AgrtcultunlEI 6mbito de acci6n es diverso ydebe lepara... territorialmente enzonas de inftuencia urbana y zonasrura••. B6slcamente, el objettvoconsiste en mejorar la gestl6npOblica mediante Ia re-ortentaci6nde instrumentos de fomento y Iacreaci6n de otros que permitlnregular acclenes I trlY's deincentivos 0 de8i1centivos. correa-_ponderla I Is accl6n minlsterlallafonnaci6n de unidades de gestiOn

territorial diferenciadal por losambitos de acci6n especfficos, yasean recursos naturales, emergen­cias clinaticas, desarrollo rural, pro­gramas de riego y pradera, etc.

Para tener una elquematizacl6nmas clara de los pasosmetodoi6gicos que son necesariolen el proceso de ordenamientoterritorial, en el Cuadro N°5 sepresenta un diagrama de flujo quecontiene desde Ia recopilaci6n de IainformaciOn hasts el alcance de Iametss deseadas.

8.1. ETAPA 1RECOPlLACION DEANTECEDENTES

Tal como se ha mencionado, laetapa basica se inicia con larecopilaciOn de la informaciOn ne­cesana de acuerdo conlosobjetivosque se intentan alcanzar. Lasregiones disponen de mucha infor­maci6n, generalmente dispersa y nosistematizada. Para un trabajo deeste tipo, results basico establecercontacto con losdiferentes serviciospublicos y gobiemos regionales y.con entidades que producenestadfsticas, estudios, dlagn6sticos,evaluaciones, etc. Lasuniversidades e institutos de inves­tigaciOn tambi6n representan unafuente interesante de informaci6n,

_ como asimismo, las empresasprivadas, aunque estas ultimassuelen ser mas reacias para entre-

gar sus conocimientos porconsiderarlos estrategicos para susnegocios.

ESTRATEGIAS DEDESARROLLO

Nonnalmente, lal regiones poseensus Estrategias de DesarrolloRegional y los municipios, por suparte, disponen de Planes Comu­nales de Desarrollo. Estosdocumentos son la basefundamental para diagnosticar larealidad local y definir lasexpectativas de desarrollo, losproyectos de interlts y losproblemas mas recurrentes.

Las comunidades tienen un ricoacerbo de conocinientos, obtenidoa travlts de las estrategiasmencionadas y de otros estudiosprtvados y publicos, 0 basado en Iaexperiencia del tiempo.

La recopilaciOn de todo el materialnscesario permite crear una basede datos fundamental para eltrabajo del ordenamiento territorialy entrega una visiOn preliminarantes de Ia ntalizaci6n de accionesparticipativas.

I·~"l

..FORMACIONRECOPLACIONTALLERESCARTOGRAFIADIAGNOsllCO

CRUCE DE VARIABLESSEGUN OBJET1VOS

[~~~I

(UNIDADES DE GESTION TERRITORIAL)

0ItD!NMIENt'0 ftRltlTOlUL IIPECIFICa: MIA ..NOR8UIM U.G.T.: MIA MMOR(ReGION. PRCMNCIA,COMUNA)IMIIM1EIIA11CM IE" M!1M.

-

TALLERES DE DlAGN6sTICOSPARTICIPATIVOS

La participaciOn es parte de losinicios de un trabajo deordenamiento territorial, como ya seha explicado en otros capltulos delprasente documento. Existen nume­rosas metod0 log(as para Ia realiza­elen de talleres de diagnOsticoscomunitarios de an6lisis ytendencias. Lo mportante es man­tenerdos objetivos centrales: debenser din6micos y de participaciOnreal.

En un prin~io, Ia meta a alcanzarserfa determinar 10 que lacomunidad quiere y siente, enrelaci6n con la experiencia de loscambios ocurridos en su entornoflsico y econemlco. Conocer,identificar y valorar los problemas,las condicionantes y lasoportunidades, son los objetivos acumplir en los taHeres, mientras queIa meta es Ia determinaciOn de unaimagen objeto 0 modele de desa­rrollo territorial de la localidad,comuna 0 regiOn. Lo anterior setraduce en -asegurar Ia permanen­cia en el tiempo de las capacidadesproductivas del sistema natural y, ala vez, mejorar las condiciones devida de los habitantes- (Schlotfeldt,Et AI, 1996).

La comunidad debe identificar yclasificar sus problemas ydeterminar los cursos de acci6n. De

_ esta manera. se pueden enfocarproblemas de calidad de vida (vi-

viendas, comunicaciones, aguapotable, salud, educaciOn),necesidades de desarrolloproductivo (riego, procesoserosivos, agroturismo), u otros.

CARTOGRAFIA

Las bases cartogr6ficas son muynumerosas y se encuentrangeneralmente dispersas y a diferen­tes escalas. La cartograffa es labase fundamental para Ia construe­ciOn de un SIG con sus respectivasbases de datos, 10 que permite,posteriormente, trabajar en elorde­namiento territorial.

Existen instituciones especializadasque recopilan informaciOncartografica, tales como uniYersida­des, m"inisterios publicos 0

empresas privadas. Sin embargo,es mportantedestacar el Centro deInformaciOn de Recursos Naturales(CIREN), queposee Iarecopilaci6nm6s grande de informaciOncartogr6fica del pals y los instru­mentos m6s modernos para sumanejo. Su especialidad es lacreaciOn de SIGde acuerdo con lasdiferentes demandas y handesarrollado experiencias en eltema comunal.

EI ministerio de Agricultura tambi8nmaneja una base de datossignificativa a traves de los labora­torios SIG que poseen ODEPA,SAG, CONAF e INIA. Estos serefleren principalmente a suelo y

vegetaci6n yconstituyen una fuenteinter8sante de conocimiento y tee­nologla disponIlIe.

En t6rminos cartogrificos, lainformaci6n puederepresentarle enel espacio como cartaa IGM,ortofotos, fotointerpretaci6nsatelitaI, entre otras modalidades,todas elas a diferente8 escalas.

PERCEPCI6N REMOTA

Se entiende por percepci6n remotaun conjunto de herramientas queconstituyen una tecnolog ta depunta, basada en Ia adquisici6n adistancia de los objetos y susvariaciones temporales, espaciales 'y espectrales. Tales registros sonadquiridos por sensores, que pue­den ser las tradlcionales cjmarasa6reas 0 bien, modemos barredo­resmultiespectrales a bordode pia­tafo""as satelitales.

Con el avance de la tecnologfaaeroespaclal y de los softwarecomputacionales, es posible reco­pilar y anaUzar numerosainformaci6n a trav6s de fotograftastomadas desde diferentes sat6litesque orbitan Ia tierra. Los sat61ilesm~s utilzados en cuantificaci6n devariables de tipo medio ambientaly recursos naturales son la serleNOAA, proyectos LANDSAT ySPOT. Son varias las experienciaspracticas de utilizaci6n por partedelminlsterio de Agricultura, via

Serviclo Agricola y Ganadero,especialmente para los estudlos deerosi6n y degradacl6n de suelos ypastilalea naturales.

Asimismo, existen diversos'proyectos pilotos que intentancaracterizar Ia condici6n actual y Iatendencia de un mismo territorio,utilizando como par6metros lainterpretaciOn de colores captura­dos en fotograffas satelitales. Laventaja de esta prictlca es que eldiagnOstico es ficilmentehomologable a extensos terrltorias,una vez conocidos einterrelacionados los rangoscolorin6tricos con el estado actual

Adem~s, se pueden obtener lasdiferentes tendencias en un rangode tiempo, mediante la adquisici6ny comparaciOn de fotos de anosanteriores. Uno de los proyectosmas interesantes desarrollado porel Servicio Agricola y Ganadero esel estudio de la estepa degradadaen Ia regi6n de Magallanes, en un~rea ceresna a las novecientas milhect6reas (ver Figura 9), junto aexperiencias simiiares realizadas enAys6n y ons regiones del sur.

La percepciOn remota es unatecnologla que est6en permanenteevoluci6n hacia mejores sistemas,tanto en Iacaptura comoen el pro­cesamlento de inigenes. Cada \'8Z _

son m6s los palses que ponen enOrblta sensores de resoluclen

IMAGEN SPOT .......LTIESPECTRAL.SECCtON CAATAL13 .XII REGION

FIguIa N'9IMAGEN SATEUTAL

SECTOR ESTEPARIO DE TIERRA DEL FUEGO.XU REGION

esplcial y espectral. Toda IIInfonnacl6n obtenidl I traWl depercepci6n remotaes rtctnenf8integrable a un SIG, constltu­yendo unl lyuda fundamental paralos procesos de claslflcaclOn yInAlisis. Las im6genes satelltiJeSpennlten Ja realzacl6n de estudloade suelos y degradaci6n. Ja obten­elen de Indice normalizldo de

_ vegetaclOn. Ja elaborlclOn decltastros forestales yvegetacionales y eI an6lisls delere-

clmlento urbano, entre muehasotras funclones.

8.2. ETAPA2SISTEMATIZACION Y CREACI6NDE UN SIG

La sistematizaclOn es una etapaprevia en Ja construcci6n del SIG.En eRa. Ja infonnacJ6n recopBada atram del diagnOstico. cartograftao taIerespa~atIvos (Ii loshubo).

debe ordenars8 en una cartograflaeomun, una escala adecuada y sucorrespondiente base de datosasociados.

En el capitulo anterior ya semencione la infinidad deinformaciOn existente y la diversi­dad de formas de presentaci6n. Enesta empa, surge Ia pregunta -quitqueremcs", la que condicionar6,desde un principio, el manejocartogr6fico.

Cuando se crea el SIG, Ia base dedatos esfundamental enelposteriormanejo analftico de los objetivos.Existen numerosos trabajoscartoglificos llevados a SIG que,una vez concluidos, no son deutilidad para los objetivosplanificados, debido, principal­mente, a que las escalas utizadasno permiten manejar detalles.

Los mapas tem6ticos y Ia base dedatos confcrmaran el SIG; antesdebe seguirse la secuencia deacci6n indicada en el Cuadro 6.

8.3. ETAPA3CONSTRUCCI6N DELESCENARIO FUTURO

Generalmente, se comete el errorde inferir que el ordenamientoterritorial corresponde a Ia elabora­clen de una gran base de datosordenada cartogr6ficamente enmodernos sistemas digitales. Si

bien en cierto sentid0 Is interpretaclen es correcta, no t,..clendem'. a'" de una modemablbIIoteca dlgltallzada que no co-rresponde al verdadero sentido deeata plictlea.

Laconstrucei6n delescenario futurocorresponde al verdaderoordenamiento territorial y es lainstancia donde deben resolversenumerosos conflictos, entre ellosdeterminar una conclnaclcn deintereses diverses entre los actorespresentes en un misrno espacio yconseguir el equilibrio entre 10social, 10 econ6mico y 10 medioambiental, es decir, ordenar elespacio.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

PARA LA GESTION

Uno de las principales objetivos deIa acei6n planificadora del territorioes orientar el proceso de toma dedecisiones, de manera que seobtenga el mejorusoposible segunlos prcpesltcs del hombre y, almismo tiempo, se aseguren las ca­pacidades productivas del sistemanatural. Seentiende, entonces, queIa planificaci6n es una herramientadegesti6n, en Iamedida queorientaIa toma de decisiones respecto a IaselecciOn de las altemativas m6sadecuadas para sustentar unproceso de desarrollo (Gasto yIIRodrigo, 1997)

PREGUNTAS

1·¥t'i'll'!MI:PJI !§{·,g----o.T.

L .. _. ., ~... . ,...._.;.t1-~

1?IIIf:7IRr iif.'t:t'.. 0 I(NIVEL DE DETALLE)

~...~r1: :~I · · · 'J

~~'oi-<~~Jt.':.:-rJo.i..:..-:-::tfi. ' -;*, 1-~~';..,~t·r''J ;-:i7'~~

',,;:'11' <#~-_...,. ,n; , • }-;t": , .'!,. - ......~ ... ~.'" .. ··~ . --: t:o-~,j

...

...

...

(INFORMACION BASE)

• r-5-. l,-aus--etAlwaAI-c·--,·-vay-'.--:"U8ar?--. - '-. -,

(SISTEMAS BINARIOS)

Los objetivos del proceso deordenamienlo territorial orientado aldesarrollo son favorecer elcreciniento econOmico, elevar lascondiciones de vida de Iapoblaci6ny mantener vital y s6lida Ia base desustentaciOn productiva natural.Todas estas spreeiaciones resultanf~ciles en la teorla, pero,nonnalmente, en Iapractica, no sonconsideradas 0, a veces, sondiflciles de concretar.

lamben es conveniente considerarIaevoluci6n hist6rica-espacial de unterritorio ocupado por el hombre.Existen en ese lugar conocimiento,aptitudes y habilidadesdesarrolladas, como tarnbisn,algunas pr6cticas erradas queserandiflciles de cambiar por tormar partede Ia idiosincracia de loshabitantes.Asimismo, es importante lapreservaci6n del patrimonio culturalocal, sobre todo, cuando se intentatrabajar conIocalidades queposeenun acerbo importante y modos devida especiales. Ejemplos cerca­nos son las comunidadesindrgenas, muy ligadas a un terri­torio y reacias a ser incorporadas aprogramas de desarrollo rural.

AI margen de las consideraciones,el ordenamiento territorial debeencontrar Ia forma de preservar elpaisaje, previniendo procesoserosivos, recuperando areasdegradadas, resolviendocompetencias entre 10 urbano y 10rural y concertando Ia resoluci6n de

contlictos ambientales, entre otrasmedidas. EI ambiente natural es ·Iabase de sustentaci6n del desarro­llo, por expansi6n 0 mantenimientode actividades. Mientras existannumerososactores, exlstirannumerosas actividades compitien­do por un mismo espacio.

Los usos del espaclo son tandiversos como las diterentesactividades de los actores localiza­des. Norrnalmente, los usos soncompetitivos entre sl en cuanto aocupaci6n territorial, siendo la ten­dencia natural Ia exclusi6n del unopor el otro. No obstante 10 anterior,tambi6n existen actividades inde­pe~dientes (que no se afectan mu­tuamente) y cornpementares (quese retroalimentan entre sf). Estasactividades y categorras no sonest6ticas en el tiempo y es posibletender a una articulaci6n sustenta­ble y complementaria de los dife­rentes usos.

La aplicaci6n del SIG esfundamental para crear espacios atraves del cruce de variables segunlosobjetivos especrficos. EImanejode los diferentes mapas tematcosnos permite crear visiones massistemicas de la realidad.

-

UNIDADES DE GESTIONTERRITORIAL

Los objetivos y metas delordenamiento· territorial se basaranen los intereses de desarrolloregional, de manera que en laplanificaci6n. ser6n definidosespacios de terrltorios que confor­maran unidades de gesti6n. Dentrode elas, las autoridades, el sectorprivado y Ia poblaci6n de las 6reasespecfficas realizaran Iapriorizaei6nde las actividades necesarias.

.Cuando 10 que se persigue es elmejoramiento de Iagesti6n publca,en 6mbitos muy especfflCos, lasunidades de gesti6n territorial cons­tituyen un espacia hom61og0 en elcual deben desarrollarse las estra­tegias precisas para lograr lasmetas deseadas.

EI manejo espacial que posbilita eluso de instrumentos SIG, da pasoa una nueva etapa en Ia que sebusca el escenario deseado, con elconsenso de todos los actoresinvolucrados.

La ejecuci6n de un plan deordenamiento territorial consiste enun proceso de planificaci6n pr6cti­ca y en la implementaci6n demecanismos operativos para racio­nalizar el uso del espacio y de losrecursos naturales. Es claro que los

_ estudios de diagn6stico y blisquedadel ideal de desarrollo territorial

est6n ligados a 'a realizaci6npr6ctica.

COMENTARIOS FINALES

A partir del anilisis deaarrolado

en este trabajo, es posble concluirquenuestro palsest6 aun muylejosde inplementar una polltica efecti­va de planiflcaci6n espacial delterritorio. Faltan varios procesosprevios de modificaciOn de los ins­trumentos actuales, demasiadotradicionales y que no consideranrelevante Ia metodologfa territorial.

En cuanto al ministerio deAgricultura, los serviciosdependientes hanrealizado trabajospreliminares de diagn6sticoutilizando SIG, 10 cual es un granavance en la adecuadaimplementaci6n metodol6gica ytecnica. Sobre este punto, resultaprioritario ordenar el territorio enbase a objetivos especlficos para,posteriormente, tomar decisionesen pro de un avance definitivo en IsplanificaciOn espacial.

Respecto al ordenamiento territorialpara el desarrollo regional, son losgobiernos regionales, encoordinaciOn con los municipios ylas Secretarlas Regionales Ministe­riales, los que de~en proponer surealizaciOn. Las regiones disponende Ia informaciOn necesaria para in-

corporar sus estrategias dedesarrollo regional a un plan deordenaci6n del territorio.

Respecto a la expansi6n urbanasabre los mejores suelos agrlcolasdel pals, cabe menclenar que elmercado no ha sido el mejorregu­lador, yaque no ha considerado lasextemalidades negativas que est6Asurgiendo, con un altfsimo costoposterior para el Estado. Adem6s,los mejores suelos de Chile,insertos en la economla deexportaci6n y creaci6n de divisas,e~n destinados a sufrir Ia p6rdidairremediable de su capacidad pro­ductiva. Si bien lasciudades tienenque crecer necesariamente, e8~

crecimiento debe ser planiflcadocon la intenciOn deque lasp6rdidasde suelo, capital invertido ymejorastecnol6gicas, sean las mlninas, si­tuaci6n que se Iogra cuando existeuna voluntad para su estudio.

Para promover el crecimientoecon6mico y mejorar el nival devidade los habitantes m6s alejados delos centros poblados, es precisotrabajar en busqueda de Iaequidadsocial y del ·equilibrio medio_ambiental, conceptos que

constituyen las basesfu.ndamentales .para lograr - eldenominadodesarrolo sustentable.

Son justamenteestos conceptos losque actualmente deben aplicarseenlas regiones, focalizando lasiniciativas de desarrolo territorial enun 6mbito local para obtener elmUimo de coordinaci6n y eftcienciaentre objetivos. estrategias.pollticas e instancias departicipaciOn local. Losmencionadosson elementosde unareal planificaciOn territorial. queconste de una clara polltica deasentamientos humanos y de orde­namiento espacial y que consigagenerar un sentido de pertenenciae identidad local mediante Ia parti­cipaci6n de II comunidad.

En.cuanto a las pollticas publicas.son importante dos aspectos. EIprimero de ellos est6 relacionadocon la definici6n de objetivos. esdecir. con preguntarse -qu6 quiereel aparatopublico-en materiade or­denamiento terrltorlal". Hasta elmemento, se han apreciado gene­ralmente acciones reactivas frentea problemas determinados. Ensegundo lugar. se encuentrael temade Ia voluntad polltica para cumplirlos objetivos. voluntad que atraYiesatodos los niveles. Es convenienteinsistir en que este debe ser unproceso participativo. que concite

• apoyo y consenso.

En materia legal, el presente

documento cancluye con dosaspectos: Ia legislaci6n es incom­pleta para IIevar adelante procesosde ordenamiento territorial.existiendo- adem6s- infinidad decuerpos legales que danatribuciones a diferentes ministe­rlos, servicios publicos yorganismos descentralizados, cuyadispersiOn provoca descoordi­naci6n y, en definitiva, 'una falla deinterts real por el tema.

En segundo lugar. Ia posibilidad derealizar una gestiOn adecuada conlos instrumentos existentesdependera de la prioridad que seotorgue a la materia. Si el pals sequeda inmOvil en aspera de una leyque reconozca los problemas ylegisle adecuadamente parasolucionar1os. 10 m6s probable esque pase mucho tiempo antes deque podamos efectivamente hacergesti6n territorial.

Hasta la fecha. el ministerio deAgricultura ha avanzado enaspectos te6ricos y tecnol6gicospara la gestiOn territorial y endistintos 6mbitos de acciOn. S610faits el convenciniento de incluir enla agenda prioritaria de losprOximos anos el tema delordenamiento territorial.

BIBLIOGRAFIA

ALARCON, A. 1989. Colombia:GestiOn Ambiental para elDesarrolo. Ed. Guadalupe Ltda.Bogot6, D.E. 92p.

ALFARO, L. 1998. DiagnOstico deIs SituaciOn Normativa Ambientalen el Ambito de Ia Acci6n delServicio Agrfcola y Ganadero.IICA, Chle. Documento deTrabajo. 48p.

BOISIER, S. 1990. Descen­tralizaci6n: Un Tema Difuso yConfuso. Documento 90105 SerieEnsayos, ILPES/ONU (Enero1990). Santiago, Chile. 36p.

BOISIER. S. 1991. La GestiOnRegional: Un Enfoque Sist6mico.Documento 91/9 Serie Ensayos.ILPES/ONU. Chile, 1991. 28p.

BORCOSQUE, J. 1991. LosSistemas de InformaciOnGeogrifica (SIG). En Inventariosy Cuentas del Patrimonio Naturalen Am6rica Latina, Anexo II.Comisi6n EconOmica paraAm6rtca Latina, CEPAL, Chile.

CIREN. 1995. Sistema deInformaciOn Comunal (CarpetaComunaO. Comuna de Renaico,Provincia de Malleco. IX Regi6n(Julio de 1995). Centro deInformaciOn de RecursosNaturales. CORFO.

COMITI: INTERMINISTERIALSOCIAL Y DESARROLLOPRODUCTIVO. 1998. Programade Desarrolo de Zonas dePobreza Rural (Enero 1998). 25p.

CONAMA. 1993. Repertorio de IaLegislaci6n Ambiental Vigente enChile (Suplemento Numero 1).Comisi6n Nacional del MedioAmbiente. Secretarfa T6cnica yAdministrativa. 443p.

CUBILLOS. G. 1998. MarcoConstitucional y Legal que Incideen los Procesos de OrdenamientoTerritorial en Chile, presentado enTaller de Apoyo al Desarrollo deInstrumentos de Manejo deRecursos Naturales de IaCONAMA.

-

CURBELLO. J. 1994. Ajuste Posi­tive. Territorio y Planificaci6n enAm6rica Latina. En Ministerio deObras Publicas, Transporte yMedio Ambiente (Espana), C yTET, II (99): 53-62.

DIARIO EL MERCURIO. 1998.Anuncia Gobiemo: Reorganiza­ciOn Territorial de las Ciudades.(Cr6nica del 14/Agosto/1998).

DOUROJEANNI, A. 1993. Proce­dinientos de GestiOn para elDesarrollo Sustentable (Aplicadosa Microregiones y Cuencas).Documento 89105/REV1, SerieEnsayos, ILPES. 452p.

FAO. 1994. Regionalizaei6n eInstrumentos de Gesti6n Localpara el Desarrollo Rural en Chile.Trabajo de consultorla realizadopor Arturo Barrera, Pablo Binelli,Ang6lica Avila, Raul Bagioli y LuisLira. Santiago, Chile.

GALILEA, S. 1991. Descentraliza­ei6n y Medic Ambiente: Notas pa­ra un Debate Actual sobre Politi­cas. En Seminario CEPAL: Instru­mentos y Estrategias de Finaneia­miento para Ia Polltica AmbientalChilena. (Santiago, Chile. Mayo1991 ).

GALILEA, S. 1994. Desarrollo,PoblaeiOn y Ordenamiento Terri­

_ toriaI en el Medio Rural. En Pri­mer Seminario de Programas

Habitacionales de la ViviendaRural. (Linares, Chile, 29-30/julio/1994).

GASTO, J.; RODRIGO, P. 1997.Estado Actual del Usa de losInstrumentos de Ordenamientodel Territorio en Chile, (VersiOnPreliminar). Pontificia UniversidadCat61ica de Chile. 60p.

GOMEZ, D. 1994. Ordenaci6n delTerritorio: Una Aproxinaci6ndesde el Medic Fisico. InstitutoTecnico Geominero de Espana.Ed. Agrfcola Espanola S.A. 238p.

JUNG. J. 1972. La OrdenaciOn delEspacio Rural, una Ilusi6nEcon6mics. Instituto de Estudiosde Administraci6n Local, Madrid,Espana. 275p.

IICA. 1997. Haeia una Agendapara Ia Agricultura de las Am6­ricas (Agroforos, Agosta 1997).San Jos6 de Costa Rica. 52p.

IICA. 1997. Revista InstitucionalComuniica (Ano 2, Numero 7,1997). Instituto Interamericano deCooperaci6n para ia Agricultura.69p.

MARTNER, G. 1990. La Descen­tralizaci6n, el Ordenamiento Terri­torial y Ia LocalizaeiOn de Inver­siones como el Marco de Acci6nde Ia Subsecretar(a de DesarrolloRegional y Administrativa.Doeumento Prelininar de Trabajo.

MENENDEZ, J.; SORIA, A. 1994.EI Territorio como ArtificioCultural: Corografla Hist6ries delNorte de Ia Peninsula Ib6rica. EnMinisterio de Obras Publicas,Transporte y medio ambiente, C yTET, II (99).

MINAGRI. 1995. Marco Generalde Ia polftica ambiental: SistemaMedio ambiental del SectorSilvoagropecuario. Ministerio deAgricultura de Chile. 145p.

MINVU. 1996. Plan Regional deDesarrollo Urbano. En CircularORO. Numero 1083 del Ministeriode Vivienda y Urbanism0 , Divisi6nde Desarrollo Urbano

RODRIGUEZ, J. 1993. Las IslasGalApagos, Estructura Geogrificay Propuesta de GestiOn Territorial.Quito, Ecuador. 276p.

SABATINNI, F. 1994. EspiralHistOriea de ConflictosAmbientales: EI Caso de Chile. EnAmbiente y Desarrollo (Diciembre1994).

SCHLOTFELDT, C.; PONCE, R.;KROEGER, F.; SAAVEDRA, G.1996. Plan de OrdenamientoTerritorial Ambiental de Ia FranjaCostera de Quintay. Informe Final,Julio de 1996. PontificiaUniversidad Cat6Hca de Chile.

STORPER, M. 1994. DesarrolloTerritorial en Ia Economla Globalde Aprendizaje : EI Desaflo paralos Palses en Desarrollo. EnRevista EURE numerc 60 Vol XX(7-23). Instituto de EstudiosUrbanos, P. Universidad Cat6Hcade Chile.

TOLEDO, C. 1994. Diagn6sticoEcogeogr6flCO y OrdenamientoAmbiental del Mun~io deAlcozauca, a trav6s de un SIG.Tesis de Grado para Obtener elTitulo de Maestro en Ciencias,Universidad Nacional Aut6nomade M6xico. 207p.

•