Organizaciones que invocan derechos. Sociedad civil y representación en la Argentina - Catalina Smulovitz

8/3/2019 Organizaciones que invocan derechos. Sociedad civil y representacin en la Argentina - Catalina Smulovitz

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ORGANIZACIONES QUE INVOCAN DERECHOS.SOCIEDAD CIVIL Y REPRESENTACIN EN LA ARGENTINA

por Catalina Smulovitz*

I. Introduccin

En los ltimos aos la Argentina ha experimentado un importante creci-miento en el nmero de organizaciones de la sociedad civil, en el nmero depersonas involucradas en las mismas as como un aumento en la visibilidad desus tareas, funciones y reconocimiento. El fenmeno, que ha coexistido con elproceso de instalacin de la democracia en la Argentina, amerita algunas pre-guntas. Qu nuevos temas y actores emergieron? Por qu estas organizacioneshan adquirido una centralidad desconocida hasta hace pocos aos? Qu efectos

estn teniendo estas organizaciones en la dinmica de los conflictos polticos yen los recursos utilizados por los actores?An cuando los datos que siguen muestran que las organizaciones dedi-

cadas a la provisin de servicios tangibles, como salud y educacin, son muchoms numerosas que aquellas dedicadas al reclamo de derechos; la visibilidad eincidencia poltica de estas ltimas ha sido ms significativa que lo que su tama-o permitira suponer. Por ese motivo y por el impacto poltico que tiene laintervencin de las organizaciones dedicadas al reclamo de derechos, en estaspginas nos concentraremos en el estudio y anlisis de estas ltimas.

Consideremos primero algunos datos que permitan conocer la dimen-sin del fenmeno. En un trabajo reciente, Gabriel Berger y Mario Roitter(2004) recordaban que segn datos del ao 1995 existan en la Argentina 57.321entidades sin fines de lucro que brindaban servicios a terceros y que ocupaban118.720 personas asalariadas. El estudio publicado en el ao 2000 por elCEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad) conjuntamente con la JohnsHopkins University estableci que en 1995 el nmero de voluntarios en estas

POSTData13,Agosto/2008, ISSN 1515-209X, (pgs. 51-79)

* Profesora de Ciencia Poltica del Departamento de Ciencia Poltica y Estudios Internacionalesde la Universidad Torcuato Di Tella. E-mail: [email protected].


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organizaciones era cercano a los 2,5 millones de personas (Roitter y GonzlezBombal 2000). Un trabajo realizado por GADIS (Grupo de Anlisis y DesarrolloInstitucional y Social) en el ao 2004 afirmaba que existen en la Argentina 104.642

organizaciones, que 60 por ciento de las mismas naci en los ltimos veinte aos,y que el 60 por ciento se concentra en la regin central (GADIS 2004). Por suparte, una encuesta realizada por Gallup sealaba que mientras en 1997 el 20 porciento de la poblacin adulta manifestaba haber realizado algn tipo de trabajovoluntario, la cifra se haba elevado al 26 por ciento en el 2000 y al 32 por cientoen el ao 2001 (Berger y Roitter 2004, GADIS 2004). Los trabajos orientados aanalizar la morfologa del sector muestran que el empleo en el mismo es mayorentre las organizaciones que se dedican a la educacin (41%), seguidas luego porlas organizaciones dedicadas a la salud (13%), los servicios sociales (11,5%) y lacultura (15%) (Roitter y Gonzlez Bombal 2000). Dichos trabajos tambin esta-blecen que las organizaciones dedicadas a advocacyreunan en 1995 el 0,7 porciento del empleo del sector. Otros estudios, aun cuando clasifican las actividadesde las organizaciones en base a otros criterios, muestran un panorama similar. Elestudio de GADIS (2004), por ejemplo, seala que el 67,2 por ciento de lasorganizaciones existentes dirigen sus acciones a la defensa de los intereses de susasociados y comprenden mutuales, gremios, sindicatos, colegios profesionales,clubes y cooperadoras (asociaciones de afinidad). El 19,1 por ciento son organiza-

ciones de base constituidas por pobladores de mbitos geogrficos determinados ycomprenden a sociedades de fomento, asociaciones vecinales, clubes barriales, etc.Y el 12 por ciento est constituido por entidades creadas con el objeto de transferircapacidades, bienes y servicios y comprende a organizaciones que prestan serviciossociales, de promocin de desarrollo y de ampliacin de derechos.

II. Organizaciones de la sociedad civil y democracia

Diversas razones explican el crecimiento del tercer sector en las socieda-des latinoamericanas y en la Argentina en particular. Mientras algunos autoresasocian el crecimiento y la emergencia de estas organizaciones a los dficits delEstado y del mercado para cumplir adecuadamente con sus funciones, otros losasocian al contexto poltico en el cual surgieron, en especial al carcter autorita-rio de los sistemas polticos y a las necesidades que confrontan los procesos dedemocratizacin. Los autores que relacionan el crecimiento con dficits del Es-tado argumentan que cuando en los aos 90 el Estado dej de ser el principal

proveedor de bienes pblicos, como educacin, salud o polticas sociales, lossectores no gubernamentales crecieron y se organizaron para cubrir y sustituir la

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decreciente oferta oficial (Smulovitz 1997). Las organizaciones de la sociedadcivil habran encontrado un espacio de accin en las disfunciones provocadaspor dficits del mercado como asignador de recursos. Ejemplo de esta variante

son las organizaciones que se desarrollaron para enfrentar los problemas deriva-dos del crecimiento del desempleo y de la precarizacin del trabajo. Por suparte, los autores que asocian el crecimiento del sector con las caractersticas delcontexto poltico subrayan, en cambio, que los rasgos autoritarios, pasados yactuales, de dichos sistemas y las tareas que imponen los procesos de democra-tizacin han dado lugar a la emergencia de organizaciones de la sociedad civil(OSCs) orientadas a satisfacer objetivos propiamente polticos que incluyen laconformacin de organizaciones para reclamar y asegurar la obtencin de metastan variadas como la realizacin de elecciones competitivas y limpias, la protec-cin del medio ambiente, los derechos indgenas, los derechos de la mujer o latransparencia de las acciones pblicas.

La marca de origen que motoriz el crecimiento de las OSCs es relevanteen tanto la misma parece afectar la eleccin de las tareas y misiones predomi-nantes que orientan sus acciones. Es de suponer que en aquellos casos en que elorigen est relacionado con la necesidad de atender dficits de mercado, lasorganizaciones otorguen mayor relevancia a las funciones reparatorias y menorimportancia a la intervencin en el debate pblico. Por otra parte, cuando el

origen se asocia con la necesidad de atender los dficits del sistema poltico, esde esperar que las tareas se concentren en la creacin de confianza social o en elmejoramiento de mecanismos de representacin y de control gubernamental.En el caso argentino, el alto inters por monitorear y fiscalizar las acciones p-blicas y privadas no parece ser independiente de este origen marcado por lapreocupacin por reformar las caractersticas del rgimen poltico. Sin embargo,el caso tambin permite observar que esta divisin inicial de tareas y de mbitosde accin no tiene bordes tan claros como podra suponerse. La experiencia delos ltimos aos ha mostrado que las estrategias e instrumentos utilizados por

las OSCs orientadas a fiscalizar los poderes pblicos y reclamar derechos hadesbordado su espacio originario, afectando el accionar de otros actores socialesy organizaciones e influyendo en forma diversa en la dinmica del proceso pol-tico general. Como veremos ms adelante, son muchas las organizaciones queaun cuando el objetivo principal de su accin es proveer bienes tangibles comoeducacin y salud, encuadran tambin su tarea y los reclamos que realizan enbase a argumentos que enfatizan la necesidad de satisfacer estos bienes invocan-do el derecho a la salud o a la educacin.

Si bien, como ya se ha mencionado, el centro de atencin en este trabajosern las actividades y el impacto de las organizaciones que reclaman en nombre

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del derecho y cuyas actividades se concentran en la incidencia y el monitoreo, cabesealar que las OSCs que proveen servicios, sean estos educativos, de salud o socia-les, estn teniendo una importante incidencia en la gobernabilidad de los regme-

nes polticos de la regin. De hecho, en los ltimos tiempos un gran nmero deOSCs ha actuado como un equivalente funcional del Estado en la provisin deservicios pblicos. Las reformas econmicas de los noventa y los procesos de des-centralizacin de polticas pblicas no slo han derivado funciones estatales haciaestas organizaciones sino que tambin han explcitamente reforzado la relevanciapoltica y administrativa que le asignan a estas organizaciones para cumplir esterol. Programas sociales de reciente implementacin (i.e. Trabajar, Plan Jefas y Jefesde Hogar, Seguridad Comunitaria) han derivado a estas organizaciones parte im-portante de su implementacin (Bifarello 2004, Smulovitz y Clemente 2000).Sin embargo, aun cuando las OSCs han cumplido una importante funcin decontencin social, cabe recordar los lmites que estas enfrentan para sustituir, yasea en escala total o parcial, al Estado en la provisin de bienes pblicos faltantes.Esta incapacidad no es atribuible a la insuficiencia de recursos sino a la naturalezaprivada y voluntaria de su accionar. Las OSCs no estn obligadas a proveer servi-cios en forma universal y los beneficiarios tampoco pueden reclamarlos comoderechos universales. Por lo tanto y ms all de la importancia que han adquiridolas OSCs en su rol de proveedoras de servicios, es fundamental tener presente que

las mismas no pueden reemplazar al Estado en dicho rol. No slo porque nodisponen de recursos para hacerlo, sino fundamentalmente porque no estn obli-gadas a garantizar la provisin universal de los mismos y los ciudadanos tampocopueden reclamar imperativamente ante ellas por su provisin.

III. Las OSCs que reclaman derechos.Qu reclaman y cmo lo hacen?

Que factores determinaron la centralidad y visibilidad de las organiza-ciones que invocan y/o reclaman derechos? Y cules han sido los efectos polti-cos y sociales de sus acciones?1

1 No es este el lugar para tratar por qu el uso del derecho y la invocacin a los derechos se haexpandido en las sociedades contemporneas. Diversos autores han avanzado distintasexplicaciones para entender el origen y el carcter global del fenmeno. EnLa democraciainesperada, por ejemplo, Bernardo Sorj atribuye la emergencia y expansin del fenmeno alos cambios que produce la transformacin del derecho laboral. Esta transformacin implica

cambios en la forma de entender la responsabilidad y la aparicin de derechos fragmentados,esto es, derechos que tienen en cuenta distinciones derivadas de condiciones de empleo

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Algunas hiptesis relacionan el creciente rol de de las organizaciones queen la Argentina reclaman e invocan derechos a variables macro polticas como latransformacin y crisis de los mecanismos de representacin poltica. Suponen

que estas otras formas de intervencin seran innecesarias si los mecanismos derepresentacin fuesen adecuados y eficientes. Otras explicaciones asocian sucrecimiento a factores histrico contextuales tales como la centralidad adquiridapor la movilizacin y el reclamo por las violaciones a los derechos humanosocurridas durante el rgimen militar y a los juicios a los ex comandantes de las

Juntas Militares que tuvieron lugar en los primeros aos de la transicin de-mocrtica (Smulovitz 2002, Peruzzotti 2003).

En laprimera hiptesisel crecimiento del rol poltico de estas organizacio-nes es producto de las restricciones que enfrenta el sistema de representacinpara transmitir y expresar la diversidad y multiplicidad de los intereses y prefe-rencias de los actores polticos y sociales. Estas limitaciones incentivaran la bs-queda de formas de intervencin alternativas que permitan obviar los problemasque enfrentan para hacer escuchar su voz. En la segunda hiptesisel crecimientose asocia al descubrimiento histrico de un recurso de intervencin y accinespecfico: la invocacin y el reclamo en el lenguaje y en el nombre del derecho.Mientras la primera hiptesis entiende la emergencia de estas organizacionescomo un resultado de las dificultades que imponen las condiciones poltico-

institucionales, la segunda destaca el cambio que habra producido el descubri-miento de un instrumento que permite formas de intervencin poltica novedosas.Entiendo que las dos hiptesis son complementarias antes que excluyentes. Latransformacin y el xito de los nuevos mecanismos e instrumentos de interven-cin no pueden entenderse si no se considera que tambin se modificaron lascondiciones para ser exitoso en el escenario representativo.

Qu argumentos sostienen a estas dos hiptesis? Las visiones normativassobre el funcionamiento de las instituciones representativas suponen que si losmecanismos de representacin son eficientes el malestar de los actores polticos

y sociales desaparecera con los resultados de la representacin. Para esta visin larepresentacin es eficiente cuando capta y representa fielmente la totalidad ydiversidad de las voluntades e intereses de una sociedad. Se sigue, entonces, quesi la representacin fuese perfecta, no habra brecha entre lo que los representa-dos desean y lo que los representantes hacen. Desde esta perspectiva la emergen-

particular (insalubridad, maternidad, etc). Segn Sorj (2004), al revolucionar las categorasfundamentales del mundo jurdico, el derecho laboral abri las compuertas para una posteriorimplosin de derechos. Para otras explicaciones del fenmeno ver Epp (1998), McCann

(1994), Tate y Vallinder (1995), Garapon (1997), Guarneri y Pederzoli (1999), y Shapiroy Stone Sweet (2002).



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cia de OSCs y de movimientos sociales que reclaman por fuera de los escenariosrepresentativos tradicionales revela fallas o disfunciones en los procedimien-tos de representacin. Pero es esto as? Es la representacin perfecta material-

mente posible? Revela la emergencia y proliferacin de estas organizacionesfallas en los procedimientos representativos?La literatura sobre movimientos sociales sugiere que la emergencia de estos

movimientos y organizaciones no est asociada a fallas en los sistemas de repre-sentacin partidaria sino a caractersticas estructurales del sistema de representa-cin partidaria que hacen imposible la representacin y absorcin por parte de lospartidos de la complejidad y totalidad de cuestiones que plantean los distintosmovimientos sociales y/o asociaciones ciudadanas (ver Offe 1990, Melucci 1996).Para esta literatura, la emergencia de las OSCs y de otras formas de reclamo yrepresentacin no necesariamente revela fallas en el sistema de representacin,sino ms bien los lmites materiales de la representacin electiva. Diversos factoresexplican estos lmites. Sabemos que uno de los objetivos de la representacinpartidaria es la toma de decisiones polticas. Como en cualquier procedimiento dedecisin, las decisiones polticas implican la opcin por una solucin (negocia-da, impuesta o condensada, no importa) entre intereses y posiciones en conflicto.

Y como cualquier otro, este mecanismo de decisin supone la reduccin y simpli-ficacin de opciones. Si los mecanismos de representacin poltica no redujeran y

simplificaran la diversidad de lo social, y reprodujeran fielmente dicha diversidad,no serviran para la toma de decisiones. Se sigue, entonces, que cualquier decisinpoltica, aun aquella tomada en base a los procedimientos ms democrticos,dejar mbitos de la experiencia social e individual sin representar y por lo tantodemandas insatisfechas. En un mundo complejo, diverso y conflictivo cualquiermecanismo de decisin poltica realiza esta operacin de exclusin (Melucci 1996).En el caso de la representacin poltica partidaria, esta simplificacin se produceporque para sobrevivir los partidos estn obligados a agregar voluntades. La lgicade agregacin tiene, sin embargo, consecuencias: impide a los partidos otorgar

pesos intensos a intereses especficos salvo que estos estn a la vez socialmenteextendidos. Esta misma lgica de agregacin que permite a los partidos recogeruna variada gama de preferencias ciudadanas, limita su capacidad para asignarlesla intensidad que cada grupo desea. La propia dinmica de agregacin poltica,que garantiza la supervivencia de los partidos en la escena electoral empuja a lospartidos a agregar intereses diversos a costa de diluir la intensidad de los mismos.Cuanto ms temas agregan los partidos en la agenda es ms probable que cadauno de ellos adquiera menor centralidad. Por lo tanto, desde el punto de vista de

un inters particular no extensamente distribuido, dada la alta probabilidad de suexclusin de la agenda, la va del partido resulta ser una estrategia poco eficiente. Si

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los partidos y la competencia partidaria no ofrecen garantas de que las demandasparticulares sern efectivamente consideradas, los defensores de este tipo de de-mandas necesitan buscar vas alternativas de intervencin. En otras palabras, para

los demandantes intensos de cuestiones poco extendidas los incentivos para elegirotras formas de intervencin, ya sea a travs de formas legales, mediticas omovilizacionales, son altos. Son las propias condiciones que gobiernan la lgica dela representacin y agregacin partidaria, antes que fallas en la representacin, lasque incitan a intereses y grupos que no consiguen garantizar los resultados desea-dos, a buscar formas de intervencin e incidencia alternativas. En consecuencia labrecha entre los intereses y voluntades que son representados en el sistemapoltico y los que no lo consiguen no necesariamente revela fallas en el sistemade representacin sino la complejidad y diversidad de intereses y voluntades arepresentar, si bien podra argumentarse que sta ha sido una caracterstica perma-nente de los mecanismos de representacin partidaria y que en consecuencia elfenmeno debera haberse manifestado con anterioridad. Cabe recordar, como hasealado Melucci (1996), que las restricciones de los sistemas de representacinslo se hicieron evidentes en tiempos recientes cuando el mundo social a represen-tar se complejiz, diversific y fragment.

La segunda hiptesis atribuye el crecimiento en nmero y relevancia deestas organizaciones a factores histricos que dieron lugar al descubrimiento e

incorporacin de un recurso de intervencin y accin especfico: la conversinde demandas en peticiones de derecho. Este mecanismo no slo les permitelegitimar y dar entidad pblica a las demandas sino tambin obviar las restric-ciones que impone la representacin electoral. Factores histricos contextualesrelacionados con la trayectoria de la transicin explican dicho descubrimientoen el caso argentino. Esta transicin estuvo marcada por la centralidad queadquiri la movilizacin y reclamo por las violaciones a los derechos humanosocurridas durante el rgimen militar y por los juicios a los ex comandantes de las

Juntas Militares que tuvieron lugar en los primeros aos de la transicin demo-

crtica. Los procedimientos legales, que culminaron con la sentencia a los excomandantes en diciembre de 1985 expusieron los beneficios del procedimien-to legal para la resolucin de conflictos y para demandar derechos. Estas revela-ciones mostraron a la desconocida arena judicial y al derecho como mbitos endonde era posible realizar las aspiraciones de ciudadanos y actores sociales. Eldescubrimiento de los beneficios de la ley contribuy a que los actores funda-menten, legitimen y enmarquen sus acciones en discursos que invocan o utili-zan al derecho o denuncian su violacin (Smulovitz 2002).

Y este cambio fue posible no slo porque los actores descubrieron uninstrumento, sino tambin porque los actores modificaron la forma en que se



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posicionan frente al Estado. En el pasado, y por las caractersticas que tuvo elproceso de creacin de derechos sociales en la Argentina, el Estado aparecacomo creador y otorgante de derechos. El movimiento de derechos humanos

invirti esa relacin. En vez de asignar al Estado la funcin de creador de dere-chos, las demandas del movimiento, reclamando la proteccin de la vida, colo-caron al Estado en el rol de protector de derechos existentes o virtuales y a lasociedad como demandante de proteccin. El resultado de esta operacin transfor-mar a las OSCs y a aquellos que peticionan la proteccin de derechos invoca-dos, en creadores de derecho (Smulovitz 2005b).

Cmo opera este recurso y qu uso hacen del mismo las OSCs? Esindudable que la actividad legal es una de las posibles conductas que permitela realizacin de la participacin poltica en una democracia. Algunos autoreshan sealado que en tanto la misma permite a los ciudadanos apelar y even-tualmente usar los poderes coactivos del Estado para perseguir sus propiosintereses, la actividad legal constituye la forma paradigmtica de participa-cin poltica de los ciudadanos libres en democracia (Zemans 1983). Ms allde que las acciones judiciales pueden ser utilizadas para obtener beneficiospersonales o para un grupo determinado, es necesario considerar los efectospolticos que esta forma de peticionar puede llegar a tener. Un primer rasgo aresaltar es que a diferencia de las demandas realizadas por otros medios, las

demandas de carcter legal ante la autoridad pblica resultan en respuestasoficiales. En tanto el sistema legal est obligado a dar algn tipo de respuestaa las controversias que presentan las partes que se dicen agraviadas, las deman-das judiciales aparecen como un instrumento, que cuando es invocado, obligaa una respuesta pblica. Independientemente de cul sea el contenido de larespuesta y esto es vlido aun en aquellos casos en que el sistema judicialconsidera que la cuestin no tiene lugar, la autoridad pblica no puededejar de expedirse pblica y oficialmente sobre la cuestin invocada. Estacaracterstica de la movilizacin legal constituye a las peticiones legales en un

poderoso instrumento de intervencin y peticin para distintos actores y or-ganizaciones. Es importante tener en cuenta, sin embargo, que no todos losdeseos y demandas que invocan derechos alcanzan a transformarse en deman-das jurdicas. Sin embargo, aquellas que lo logran, tienen la capacidad detransformar los deseos (wants) en derechos (entiltlements), consiguen quela demanda sea resuelta a travs de procedimientos pblicos y estandarizados,reduciendo el peso de las contingencias polticas en la resolucin de los pro-blemas, y logran que el resultado sea imperativo. Y si bien es cierto que no

todos los individuos estn en las mismas condiciones para acceder al uso de losprocedimientos judiciales, las condiciones para su activacin pueden resultar

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en ocasiones menos exigentes que otras formas de intervencin. De esta for-ma, y desde la perspectiva de las OSCs, la participacin basada en la moviliza-cin legal permite a aquellos que la utilizan convertirse en enforcerso legisla-

dores virtuales y obtener resultados polticos sin la intervencin de los repre-sentantes o cuando estos no estn en condiciones de actuar.Los efectos prcticos de los beneficios de la ley y de la invocacin al

derecho para obtener las reparaciones deseadas han sido puestos en duda ennumerosas ocasiones. No slo porque en muchos casos las OSCs han fracasa-do en sus intentos por convertir sus aspiraciones en causas jurdicas con con-secuencias imperativas sino tambin porque estos reclamos tienen lugar en unescenario en donde la confianza y el prestigio de las instituciones judicialesson muy bajos2. Sin embargo, a pesar de estos fracasos prcticos y de la bajaconfianza en las instituciones judiciales, la invocacin al derecho y a los dere-chos ha permitido a las OSCs intervenir con nuevos argumentos y recursos enel debate por la distribucin de bienes pblicos y privados. Esta forma deintervencin ha dado lugar no slo a una judicializacin de conflictos sinotambin a un creciente proceso de juridificacin de los intercambios sociales(Smulovitz 2005b, Sorj 2004).

La invocacin al derecho ha permitido la adquisicin de legitimidad po-ltica y entidad pblica de muchas demandas. Durante el perodo dictatorial, la

estrategia legal y la invocacin al derecho permitieron sortear, en ocasiones, lasrestricciones a la accin poltica que limitaban al conjunto de los actores delmomento. En los tiempos democrticos la invocacin al derecho permiti legi-timar intervenciones y peticionar aun en casos en donde no haba normas posi-tivas que los amparasen o en aquellos otros en donde no exista un respaldoextenso. Estos beneficios permiten entender por qu en el caso argentino lasestrategias legales y la consiguiente judicializacin y juridificacin de conflictoshan sido predominantes en las estrategias de las organizaciones de la sociedadcivil, aun en aquellas que no tienen como foco de su accin el control de los

poderes pblicos.La peticin de demandas en el lenguaje del derecho y la demanda de

proteccin de derechos ha permitido a las OSCs extender su rol en el proceso decreacin de agenda, de formulacin e implementacin de polticas pblicas y enla fiscalizacin de polticas pblicas. En un trabajo, escrito junto con EnriquePeruzzotti (Smulovitz y Peruzzotti 2000), afirmbamos que las acciones de lasOSCs orientadas a producir estas tareas han resultado en la produccin de for-

2

Ver Tablas 1 y 2 en el Anexo. Consultar tambin el ndice de Confianza en la Justiciaelaborado por la Universidad Torcuato Di Tella en www.utdt.edu/departamentos/derecho.



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mas de accountabilitysocial. Esto es, en la produccin de mecanismos de con-trol y fiscalizacin de autoridades pblicas y de polticas pblicas. Las accionesde estas organizaciones han conseguido exponer actos irregulares de autoridades

gubernamentales, incluir temas nuevos en la agenda pblica, e influir y/o rever-tir decisiones de poltica pblica. Este tipo de intervencin que resulta en uncontrol vertical, no electoral, de las autoridades polticas, ha aumentado el n-mero de actores y temas que entran en el debate pblico. A diferencia de otrosmecanismos de participacin poltica, este tipo de intervenciones les permite alas OSCs actuar aun cuando no cuentan con mayoras especiales o con atribu-ciones constitucionales especficas y tambin les permite intervenir con inde-pendencia de los calendarios electorales. De esta forma, las OSCs pueden hacervisibles y expresar demandas de actores que podran haber sido ignoradas en laarena representativa. Es cierto que la invocacin al derecho no asegura que lasOSCs obtendrn resultados imperativos. Sin embargo, la operacin les facilita elinicio de acciones que pueden dar lugar a dichos resultados, ya sea porque acti-van el funcionamiento de rganos parlamentarios o judiciales, ya sea porquecontrolan el funcionamiento de agencias burocrticas con capacidad de produ-cirlos, o porque movilizan preferencias y modifican la agenda del debate pbli-co. Finalmente, cabe recordar que esta forma de intervencin no garantiza resul-tados ideolgicamente predeterminados ni resultados sociales cvicos o virtuo-

sos. Los objetivos de las organizaciones que utilizan este tipo de procedimientosabarcan una diversa y amplia paleta ideolgica. Como veremos ms adelante, lasacciones de las organizaciones que reclaman por la inseguridad es una buenamuestra de la diversidad de objetivos y resultados a los que estas organizacionespueden dar lugar.

IV. Las OSCs: estrategias y temas de intervencin

La agenda de problemas que han tratado las OSCs que en la Argentinainvocan un discurso de derechos es amplia e incluye desde cuestiones ambien-tales hasta reclamos de consumidores pasando por reclamos de trnsito. Sinembargo, las cuestiones relacionadas con la seguridad ciudadana, la autonoma

judicial, el acceso a justicia y la realizacin de procesos y derechos han tendidoa concentrar sus acciones. Consideremos, a continuacin, el tipo de interven-cin que han tenido las OSCs en el tratamiento de estos temas.

En la ltima dcada, las cuestiones relacionadas con la seguridad ciuda-

dana han tenido un lugar prominente en la agenda de las demandas de lasOSCs que reclaman derechos. Las estadsticas muestran que luego de iniciada la

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transicin democrtica la criminalidad comn3 y la percepcin de inseguridadaumentaron, y que la cifra de jvenes muertos en supuestos enfrentamientoscon personal policial sigui siendo alta4. Estas cuestiones configuran algunos de

los problemas que atienden las OSCs que se concentran en el problema de laseguridad/inseguridad ciudadana. Algunas entienden que la proteccin del de-recho a la seguridad debe concentrarse en el mejoramiento de las capacidadespoliciales y en el aumento de las atribuciones punitivas. Otras entienden que esel propio accionar de las fuerzas de seguridad el que explica la creciente insegu-ridad, y concentran sus tareas en el control y monitoreo de las fuerzas as comoen el desarrollo de reformas que permitan modificar su estructura y funciona-miento (Smulovitz 2003, 2005a).

El tema de la inseguridad y la violencia policial ha dado lugar a la emer-gencia de un variado nmero y tipo de asociaciones civiles y de movimientosvecinales. Algunas estn conformadas por los propios vecinos afectados de losbarrios. Esos grupos surgen como consecuencia del descontento con los resulta-dos obtenidos en investigaciones especficas y se orientan a controlar el accionardelictivo local (i.e. Ingeniero Budge). Otros han concentrado sus acciones sobrelos procedimientos judiciales de los casos en cuestin (i.e. caso Mara Soledad,caso Cabezas, caso AMIA); otras asociaciones se han dedicado a monitorear enforma sistemtica la actividad policial (CELS [Centro de estudios legales y so-

ciales], CORREPI [Coordinadora contra la represin policial e institucional],El gora) y a participar en la discusin de las polticas pblicas relacionadas conla misma; y otras se han concentrado en la promocin de medidas legislativasque incrementen las capacidades punitivas del sistema penal y las atribucionesde la polica (Fundacin Axel Blumberg). Se desprende de este listado la varie-dad de las demandas y puntos de vista de las OSCs que intervienen en estereclamo. Sin embargo, y ms all de esa heterogeneidad, es de destacar que unade las caractersticas que adquirieron las intervenciones y proyectos, aun de aque-llos originados en la institucin policial, es la incorporacin de la participacin

de los ciudadanos y de las OSCs en las polticas de seguridad.La organizacin y concentracin de las OSCs en los temas de seguridad

se inici en 1987, luego de que en mayo de ese ao una comisin policialdisparara sobre tres jvenes en el Barrio obrero de Ingeniero Budge5. Este hecho

3 Ver las estadsticas del Sistema Nacional de Informacin Criminal en www.polcrim.jus.gov.ar/Snic/Ao2004/Pais/Resumen.

4 Ver los documentos sobre violencia institucional elaborados por el CELS en www.cels.org.ar.5

Para un anlisis detallado de las consecuencias sociales del caso ver los distintos trabajos quea partir de 1991 ha publicado Laura Gingold. Ver Gingold (1997) y Jelin et al. (1996).



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dio lugar a una protesta social local que critic el accionar policial y demandjusticia. A partir de entonces, el tema del gatillo fcil dej de estar en la co-lumna policial de los diarios para pasar a ser un tema de la seccin poltica.

Muchos de los nuevos casos de abuso policial han sido seguidos por movilizacionessociales que otorgaron visibilidad pblica a las denuncias, acceso a los medios yla atencin de la justicia. Luego de las movilizaciones generadas alrededor de loshomicidios de Ingeniero Budge aparecieron otros movimientos de afectadosfrente a casos particulares, se conformaron organizaciones nacionales tales comola COFAVI (Comisin de Familiares de Vctimas Inocentes), la CORREPI, El

Agora en Crdoba, y ms recientemente las Madres del Dolor. El tema tam-bin se incorpor a la agenda de organizaciones de derechos humanospreexistentes como el CELS6. Estos movimientos y asociaciones han denuncia-do inconductas en el accionar policial y han exigido al Estado justicia y el cum-plimiento de su obligacin de proteccin. La continuidad en el tiempo de estasorganizaciones tambin ha resultado en el establecimiento de un mecanismo desupervisin del accionar policial basado en las acciones de ciudadanos y en laaparicin de organizaciones barriales orientadas a la provisin de seguridadautogestionada o, en otros casos, en conjunto con las autoridades pblicas7.

En el ao 2004, el asesinato del joven Axel Blumberg dio lugar a laconformacin de un movimiento estructurado a partir de una serie de

movilizaciones multitudinarias (ver Guagnini 2004). A diferencia de las OSCsmencionadas anteriormente que se orientan a controlar la violencia policial, estemovimiento propuls transformaciones en la legislacin penal y en las polticasde seguridad que incluyeron, entre otras, el aumento de las penas y de las atri-buciones policiales. Si bien las intervenciones de la OSCs en este campo hansido muy diversas y contradictorias, a partir de 1987 cuando el tema adquirivisibilidad pblica, la intervencin de las OSCs ha sido continua, ya sea parasupervisar el accionar policial, ya sea para instrumentar y proponer experimen-tos de polica comunitaria o para presionar a las autoridades pblicas por la

instrumentacin de cambios en el sistema penal y en las atribuciones policiales.Las OSCs que reclaman e invocan derechos tambin han concentrado

sus acciones y demandas en el funcionamiento del sistema de justicia. Las accio-nes de las organizaciones en este tema incluyen: a) demandas y movimientos

6 Si bien existen diferencias importantes en la forma que estas distintas organizaciones entiendensu misin, en este artculo no nos detendremos a analizarlas.

7 Ver Ministerio de Justicia de la Nacin y Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Boletn

N1, Plan Piloto sobre Prevencin de la Violencia en el Barrio de Saavedra, y Martnez etal. (1998).

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organizados en torno a casos especficos ante el temor de incumplimiento en laprovisin de decisiones judiciales imparciales, b) iniciativas orientadas a promo-ver la implementacin de reformas judiciales que garanticen independencia,

mejoras en el funcionamiento del sistema en general y acceso a la justicia porparte de grupos desaventajados, y c) acciones orientadas a la realizacin de dere-chos colectivos especficos como el derecho a la salud, al medio ambiente sano,etc. El primer grupo de iniciativas ha sido sostenido por la movilizacin deorganizaciones locales que operan en reas en donde las garantas legales sonfrecuentemente violadas (ver ODonnell 1999) o por asociaciones locales pre-ocupadas por el desarrollo de casos particulares. Ejemplos de este tipo de inter-vencin son el seguimiento de los procedimientos judiciales en los casos deIngeniero Budge antes mencionado, Mara Soledad en Catamarca (verSmulovitz y Peruzzotti 2003), Cabezas en la Provincia de Buenos Aires (verBehrend 2006), o Carrasco (ver Berri y Marin 1995). Este tipo de interven-cin tambin incluye casos como la presentacin masiva de amparos por indivi-duos y asociaciones de ahorristas que demandaron al Estado por el congelamientoy pesificacin de depsitos privados ocurrida durante la crisis 2001/2002 (verSmulovitz 2006) y las presentaciones realizadas por las asociaciones de jubila-dos que peticionan por la recomposicin de sus pensiones. El ejemplo msreciente de este uso de la estrategia legal por parte de OSCs es el recurso presen-

tado por la Sociedad Rural de San Luis cuestionando la constitucionalidad de laveda a la exportacin de carne impuesta recientemente por el gobierno de NstorKirchner (Diario La Nacin, 5/4/06). Estos movimientos, organizados alrede-dor de casos especficos, reclaman la realizacin de juicios imparciales pero tam-bin un reclamo sustantivo de justicia y resarcimiento. Los esfuerzos tienen porobjeto monitorear la investigacin a fin de evitar que las autoridades localesalteren evidencias o influyan sobre los procesos, impedir que el proceso seaparalizado, y la obtencin del resarcimiento reclamado.

El segundo grupo de iniciativas tiende a concentrarse en la organiza-

cin judicial, en las garantas para la realizacin de procedimientos impar-ciales, en los procedimientos para nombrar jueces, o en la existencia degarantas de acceso a derechos. Organizaciones como Poder Ciudadano8,

8 Poder Ciudadano, organizacin creada en 1989, tiene por misin fomentar el uso de losderechos ciudadanos y promover la participacin en la vida poltica, en la educacin y en la

justicia. La organizacin ha participado en campaas destinadas a controlar la corrupcin,mejorar el sistema de representacin y la relacin entre representantes y representados, y

divulgar y activar los mecanismos de fiscalizacin ciudadana de los actos de gobierno,promoviendo el ejercicio de derechos individuales y colectivos. Sus actividades incluyen



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ACIJ9, ADC10, y CELS11, han organizado campaas de educacin legal de laciudadana, establecido programas que tratan con diferentes aspectos de la re-forma y desempeo judicial e impulsado iniciativas legislativas tendientes a

modificar procedimientos para el nombramiento de jueces y el control de supatrimonio. En el ao 2003 un conjunto de estas organizaciones realiz unapropuesta para modificar los procedimientos de nombramiento de los jueces dela Corte Suprema de Justicia que fue adoptado por el Poder Ejecutivo a travsdel Decreto 222/03 y en el ao 2006 participaron de los debates legislativoscuestionando los cambios en la composicin del Consejo de la Magistraturapropuestos por el gobierno. Estas organizaciones tambin han motorizado un

campaas para establecer la publicidad en los procedimientos de nombramiento de jueces,

y la declaracin pblica del patrimonio de los representantes y funcionarios pblicos. Entresus logros cabe mencionar la legislacin que establece el carcter pblico de los procedimientospara el nombramiento de jueces y la obligacin de dar a conocer el patrimonio de losfuncionarios.

9 La Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) es una organizacin apartidaria, sinfines de lucro, fundada en el ao 2002. Sus objetivos son: a) la promocin del cumplimientode la Constitucin Nacional y la efectiva vigencia de las leyes que protegen a los gruposdesaventajados, b) la erradicacin de las leyes y prcticas discriminatorias contra minorashistricamente postergadas, c) el desarrollo de conocimiento en la ciudadana sobre susderechos bsicos y sobre los canales disponibles para su proteccin, d) la realizacin de

propuestas de reforma de polticas pblicas, y e) la formacin de profesionales comprometidosen cuestiones de inters pblico.

10 La Asociacin por los Derechos Civiles (ADC) es una organizacin sin fines de lucrofundada en 1995 con el propsito de contribuir al establecimiento de una cultura legal einstitucional que permita garantizar los derechos fundamentales de los habitantes. Susobjetivos incluyen la promocin del respeto por los derechos fundamentales, la defensa delos derechos de los habitantes especialmente de aquellos que tienen acceso limitado a la

justicia debido a la discriminacin, y el fortalecimiento de las instituciones democrticas,especialmente del sistema de justicia.

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El Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) es una organizacin no gubernamentalque trabaja en la promocin y proteccin de los derechos humanos y el fortalecimiento delsistema democrtico y el Estado de derecho en Argentina. Fue fundado en 1979, durantela dictadura militar. En ese momento sus acciones estuvieron dirigidas a documentar elterrorismo de Estado y proporcionar ayuda legal y asistencia a los familiares de las vctimas,especialmente en el caso de detenidos-desaparecidos. A partir de la transicin democrtica,las acciones del CELS tambin se han concentrado en el fortalecimiento de las institucionesdemocrticas claves para la garanta de los derechos humanos. Por ese motivo ha concentradosus acciones en las siguientes cuestiones: a) la impunidad de los crmenes de la dictaduramilitar, b) la violencia institucional, c) el acceso a la justicia, d) las condiciones de detencin,

e) el acceso a la informacin y la libertad de expresin, f) la discriminacin y la situacin delos inmigrantes, y g) la exigibilidad de los derechos econmicos, sociales, y culturales.

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tercer tipo de iniciativas: la presentacin de demandas orientadas a promover larealizacin de derechos tales como el acceso pblico a medicamentos para enfer-mos de SIDA, la instalacin de rampas para discapacitados en edificios pbli-

cos, la proteccin del medio ambiente y la denuncia de polticas discriminatorias.Mientras las organizaciones locales que desarrollan el primer tipo de iniciativastienden a estar conformadas por afectados directos con escasa experiencia en lostemas que se ven obligados a tratar, el segundo y tercer tipo de iniciativas sonpromovidos por organizaciones que poseen un elevado profesionalismo y capa-cidad tcnica, y una agenda poltica basada en el desarrollo del derecho deinters pblico como un instrumento para incidir en el escenario poltico local(McClymont y Golub 2000, Fundacin Ford 2000).

Ya hemos mencionado que las acciones de las OSCs que invocan derechosno slo utilizan estrategias legales. Estas organizaciones utilizan adems estrategiasmovilizacionales y mediticas para reclamar derechos. Veamos algunos ejemplosque ilustran el uso de cada uno de estas tres estrategias. El aumento en el nmerode acciones legales iniciadas en distintos fueros, el aumento de las peticiones ciu-dadanas en las oficinas de la Defensora del Pueblo de la Nacin y la ContraloraGeneral Comunal y en las agencias regulatorias de los servicios pblicos privatiza-dos son algunos de los indicadores que permiten observar el crecimiento en el usode la estrategia legal. Otro indicador que muestra la relevancia que ha adquirido la

retrica de los derechos y los instrumentos legales en las acciones de los ciudada-nos y las OSCs es el incremento de la presencia de organizaciones de advocacyy deaquellas interesadas en utilizar el derecho de inters pblico para garantizar laimplementacin de la legislacin existente. Adems de las organizaciones ya men-cionadas cabe agregar a la lista otras como FARN (Fundacin ambiente y recursosnaturales), CORREPI, ADECUA (Asociacin de defensa de los consumidores yusuarios de la Argentina), Fores (Foro de estudios sobre la administracin de justi-cia), etc. Este conjunto de organizaciones ha desarrollado estrategias legales persis-tentes y complejas que incluyen tambin la participacin en litigios internacionales.

Los resultados de estas acciones han sido diversos. En algunos casos, hahabido juicios y sentencias, en otras reversiones de polticas y en otros los resul-tados han sido nulos. Sin embargo, y ms all de los resultados de cada caso, esindudable que la estrategia jurdica y el inicio de demandas judiciales se hanconstituido en un recurso adicional del conflicto poltico dado el costo simbli-co y reputacional que produce la acusacin. Por lo tanto, el efecto poltico de laestrategia no debe evaluarse slo a partir de las sentencias resultantes. La evalua-cin de sus efectos tambin debe considerar la alta visibilidad pblica que ad-

quieren los casos, la amenaza que significa la potencial masividad de las querellasjudiciales como instrumento para negociar polticamente y la presin que im-



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plica un horizonte cargado de interminables disputas judiciales. Marc Galanter(1983) ha sealado que la ley no es solo un conjunto operativo de controles sinotambin un sistema de significados culturales y simblicos, apelar a su uso e

invocarla produce amenazas, promesas, bendiciones as como estigmatizaciones(McCann 1998). Por lo tanto, al analizar el uso que las OSCs hacen de laestrategia legal, es necesario recordar la importancia que para la realizacin delos objetivos de estas organizaciones tienen sus efectos extralegales (Ewick ySilbey 1998).

Otra de las estrategias utilizadas por las OSCs que invocan derechos esla movilizacin social. Tradicionalmente en el caso argentino la movilizacinsocial era percibida como un instrumento para la defensa de las necesidadesmateriales de los actores o la satisfaccin de reclamos relacionados con el mun-do del trabajo. En los ltimos tiempos puede observarse que los ciudadanos ylas OSCs estn utilizando la movilizacin social para llamar la atencin sobrereclamos colectivos que invocan la violacin o la realizacin de derechos. Laestrategia movilizacional ha sido utilizada para demandar y acompaar recla-mos de seguridad, imparcialidad judicial y el establecimiento de procedi-mientos pblicos transparentes. Tambin ha sido utilizada para exigir el esta-blecimiento de mecanismos de informacin sobre el patrimonio de funciona-rios pblicos, denunciar fraudes electorales, violencia policial y negligencia

gubernamental, la remocin de miembros de la corte as como la violacin dederechos ambientales. Este uso de la movilizacin social incluye casosemblemticos relacionados con cuestiones de seguridad, como el caso MaraSoledad, el caso Carrasco, el caso Cabezas y ms recientemente el caso Blumberg.En los casos relacionados con cuestiones de seguridad, los asesinatos dieronlugar no slo a reclamos de justicia sino tambin a una extensa movilizacinsocial demandando garantas respecto de la investigacin policial y de losprocedimientos judiciales. En el caso Mara Soledad, por ejemplo, lasmovilizaciones sociales para demandar el esclarecimiento del caso y un rpido

e imparcial procedimiento judicial incluyeron marchas de silencio a la plazacentral de la ciudad de Catamarca. Entre 1990 y 1996, hubo 82 marchas desilencio. En una provincia cuya poblacin no supera los 210.000 habitantes,las marchas llegaron a convocar hasta 30.000 personas. Por su parte, el movi-miento que en el ao 2004 se gener en respuesta al asesinato del jovenBlumberg dio lugar a tres marchas. La primera convoc a 150.000 personasfrente al Congreso Nacional, la segunda que tuvo lugar frente a los Tribunalesconvoc a 90.000 personas y la tercera, nuevamente frente al Congreso, a

unas 75.000 personas. La movilizacin social tambin caracteriz a las mani-festaciones de ahorristas que durante la crisis de 2001/2002 demandaron por

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la proteccin de derechos de propiedad, y a las asambleas populares que en losltimos meses han cortado los puentes que comunican a la Argentina con elUruguay reclamando por derechos ambientales.

La relevancia que adquiri la movilizacin social tambin puede obser-varse en las manifestaciones que se desencadenaron como consecuencia de lacrisis social, econmica y poltica argentina en el ao 2001. El clima movilizacionalespontneo y difuso que inicialmente pareci caracterizar a dicha rebelin socialtiende a opacar el hecho que uno de los argumentos que coordin y organiz alos manifestantes fue un reclamo por la proteccin de derechos, ya sea los dere-chos de propiedad de los ahorristas, ya sea la renovacin de los miembros de laCorte Suprema a fin de que los derechos y los juicios pudieran ser realizadosimparcialmente. Las imgenes de esa explosin mostraron a ciudadanos de clasemedia golpeando las puertas de los bancos o haciendo cacerolazos en sus barrios,manifestaciones de piqueteros cortando calles y rutas, saqueos de supermerca-dos, y la constitucin de asambleas barriales. Entre el 19 de diciembre de 2001y marzo de 2002, hubo 2.014 cacerolazos, mientras en marzo de 2002 seregistraba la existencia de 272 asambleas barriales y en agosto de ese mismo aola cifra ascenda a 37912.

Finalmente, cabe sealar que el tercer tipo de estrategia utilizada por lasOSCs que invocan derechos involucra el uso de los medios. El uso de los medios

permite a las OSCs dar visibilidad a sus acciones y demandas e imponer costosreputacionales a los actores denunciados. Dado que las organizaciones recono-cen el efecto expansivo de los medios, muchas de ellas han empezado a desarro-llar estrategias especficas para conseguir la atencin los mismos. El caso deMara Soledad tambin muestra la importancia que tienen los medios para larealizacin de los objetivos de las OSCs que invocan o reclaman derechos. Ya fuemencionado que el caso se inici con multitudinarias movilizaciones locales.Cuando los medios empezaron a cubrir la historia, el caso adquiri una dimen-sin nacional, que oblig al Poder Ejecutivo Nacional a intervenir en el caso.

Cuando finalmente comenz el juicio, los medios adquirieron otro rol central e

12 Ver Centro de Estudios Unin para una Nueva Mayora (25/4/02, 6/9/02 y 10/2/03). Elescenario altamente movilizado que caracteriza a la Argentina de los ltimos aos incluyetambin la realizacin de cortes de rutas. En el ao 2000 hubo 514 cortes de ruta, 1.381en 2001 y 2.336 en 2002 (Centro de Estudios Unin para una Nueva Mayora 10/2/03).Estos cortes realizados por movimientos de desocupados se iniciaron en localidades deprovincias en las cuales trabajadores haban sido desplazados luego de la privatizacin deempresas petroleras, y continuaron luego en Capital Federal y en el Conurbano, organizados

por movimientos de desocupados que exigan planes sociales. Para un anlisis del movimientopiquetero y los cortes de ruta, ver Svampa y Pereyra (2003).



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inesperado13. La transmisin del juicio por la televisin abierta permiti obser-var el comportamiento parcial de uno de los jueces. La exposicin pblica deeste comportamiento dio lugar a nuevas manifestaciones masivas reclamando

un juicio justo. Al cabo de unos das, y luego de una suspensin del juicio, fueorganizado un nuevo juicio con nuevos jueces. Esta experiencia ratific ante lasOSCs el rol que los medios pueden tener para realizar sus objetivos. Por esemotivo, en la actualidad muchas organizaciones desarrollan estrategias especfi-cas para concitar la atencin de los mismos a la hora de planificar sus acciones.Cabe notar, sin embargo, que as como la estrategia judicial ha afectado la formaen que las OSCs reclaman y ha tenido consecuencias polticas ms generales, laadecuacin de las acciones de estas organizaciones al formato de los medios, enparticular al formato televisivo, tambin ha tenido consecuencias que merecenser consideradas. A fin de continuar despertando la atencin de los medios, lascampaas de las OSCs que buscan concitar su atencin se han visto forzadas aconstruir happenings y acontecimientos extraordinarios. En tanto el inters delos medios por los acontecimientos tiende a ser inconstante cuando el formato ylos contenidos a cubrir se repiten, para seguir llamando su atencin las OSCs handesarrollado acciones formalmente innovadoras caracterizadas por la incorpora-cin de efectos llamativos. La aparicin de murgas, mscaras, zancudos y otrosrecursos propios de los espectculos teatrales ilustran el efecto que la continua

necesidad de atraer la atencin de los medios tiene en las estrategias de las OSCs.Otra accin que est siendo crecientemente utilizada por las OSCs ar-gentinas y que combina elementos de la estrategia movilizacional y mediticacon la invocacin de derechos, es el escrache. Este tipo de accin es frecuente-mente utilizada por HIJOS (Hijos por la Identidad y la Justicia contra el Olvidoy el Silencio), organizacin formada por hijos de desaparecidos. El escrachetiene por objeto denunciar y producir condena social; los manifestantes se acer-can a la casa de ex represores a fin de dar a conocer a sus vecinos la identidad y elpasado de los que habitan en ese domicilio. Si bien otras organizaciones como la

Asociacin Madres de Plaza de Mayo y la Lnea Fundadora ya haban hecho usode esta metodologa de denuncia, fue HIJOS quien la dio a conocer masivamen-te. HIJOS organiza escraches que incluyen la movilizacin, el lanzamiento debombitas de tinta en los frentes de las casas y la colocacin de carteles advirtien-

13 A fin de entender el rol que tuvieron los medios en este caso cabe sealar que el juicio fuetransmitido por cuarenta canales de televisin abierta y cable. El canal de noticias TNtransmiti el juicio en vivo sin interrupciones y Crnica Televisin dedic el 80 por cientode sus transmisiones a la cobertura del mismo. La audiencia estimada de la cobertura fue

entre siete y diez millones de espectadores. Ver Camps y Pazos (1999) y RevistaNoticias,Edicin Especial N 18, Una pasin de multitudes, pgs. 70-72.

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do acerca de la presencia de represores en el barrio. La movilizacin que suponenlos escraches suele convocar la cobertura meditica de los mismos. La tcnica delescrache est siendo apropiada y utilizada por otros movimientos y organizacio-

nes. Recientemente y luego de un accidente de trnsito en el cual result muer-ta una pequea y su madre, la Asociacin de Familiares de Vctimas de Trnsitoorganiz un escrache frente a la casa del conductor responsable del accidente yotro frente a los Tribunales para evitar y presionar en contra de un eventualcambio de la cartula judicial del incidente. El hecho revela no slo la potencia-lidad del instrumento y la difusin de prcticas e instrumentos entre las distin-tas organizaciones, sino tambin el valor que para estas organizaciones tiene lasancin reputacional como un potente recurso de su accin.

V. Sociedad civil, discurso de derecho y representacin

Consideremos entonces algunos de los efectos que la intervencin de lasOSCs que invocan derechos tiene en la dinmica de los conflictos polticos. Enestas pginas he argumentado que este tipo de intervencin permite a las OSCslegitimar su participacin y revela, a su vez, un malestar con las formas de larepresentacin y con las decisiones de los representantes y funcionarios. Tambin

he sealado que esta forma alternativa de intervencin poltica est afectando laforma en que se desarrollan los conflictos polticos y el ejercicio de la autoridad.Diversos trabajos han sealado algunos de los elementos que caracterizan

al malestar de la representacin y al quiebre de los lazos de confianza y deidentificacin entre los partidos y sus electores en la Argentina. Consignas po-pulares tales como que se vayan todos muestran la magnitud e intensidad dela irritacin de la sociedad con sus representantes. Por su parte, los datos sobreporcentajes de votos en blanco y nulos en las elecciones de 2001, y los crecientesniveles de abstencin electoral que se vienen registrando desde 1999, indican la

repercusin institucional del fenmeno14. Y aun cuando en las elecciones presi-denciales de 2003, los votos nulos y en blanco descendieron al 2,5 por ciento, laabstencin electoral, si bien se redujo, se mantuvo en el 21,8 por ciento. Lacreciente fragmentacin partidaria es otro de los indicadores de este malestar.En el ao 2003, por ejemplo, los peronistas se presentaron en la forma de trespartidos y algo similar ocurri con los radicales. El fenmeno se repiti en laselecciones de la Ciudad de Buenos Aires en agosto de 2003, donde los partidos

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En las elecciones legislativas de 2001, los votos nulos y en blanco sumaban 21,5 por cientoy la abstencin alcanz al 27 por ciento.



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ante la imposibilidad de acordar una sola lista de legisladores sumaron votosprovenientes de varias listas. En un trabajo reciente, Juan Carlos Torre (2003)sealaba que esta crisis no afecta de igual forma a las distintas familias polticas

partidarias de la Argentina. Mientras que en el radicalismo la ruptura del lazoentre seguidores y partidos ha resultado en su implosin, fragmentacin y en lavirtual desaparicin de su caudal electoral nacional, en el peronismo esta ruptura semanifiesta en la fragmentacin de sus liderazgos. Esta visin del problema pone elacento en las dificultades que impone el quiebre de la relacin entre los votantes y lospartidos. El peso del problema se encuentra en aquello que los partidos hicieron odejaron de hacer y que ha resultado en la prdida de sus seguidores, lo que inducea la pregunta acerca de qu deberan hacer para revertir la situacin vigente.

Las pginas anteriores ilustran, en cambio, otra faceta de esta crisis. Mues-tran, que efectivamente, el vnculo que exista entre grupos y partidos se haquebrado, que muchos de esos agrupamientos se han segmentado y perdidoidentidad como colectivos pero tambin que sus antiguos miembros entiendenque deben recurrir a otros instrumentos, como la invocacin al derecho, para serrepresentados. Al enfatizar la emergencia de estas nuevas formas de interven-cin, esta visin permite observar que las dificultades de la representacin noson slo atribuibles al vnculo entre grupos sociales y partidos sino tambin acambios en la base social material de lo representable y en las formas que los

nuevos actores utilizan para incidir en el escenario poltico. Esto es, la situacinactual no es slo atribuible a la dificultad para rearticular intereses y voluntadescon las viejas identidades partidarias, sino a cambios en la identidad de losactores que exigen ser representados, a la ampliacin y al cambio de las cuestio-nes que deben ser contempladas en la agenda pblica as como a la utilizacinde nuevos argumentos e instrumentos para peticionar en la arena pblica.

Qu impacto tienen la irrupcin de estas nuevas formas de intervenciny de estos nuevos actores en el vnculo de representacin y en la dinmica pol-tica? Como veremos en los comentarios que siguen los efectos son ambiguos.

1. Por un lado, la aparicin de un actor, que se presenta como un ciudadano ocomo un conjunto de ciudadanos con derechos antes que como integrantede un colectivo con intereses econmicos o ideolgicos comunes tuvo unefecto virtuoso: signific la revitalizacin de demandas centradas en la realiza-cin de las promesas de la democracia y en la calidad de sus instituciones. Suaparicin ha significado no slo la incorporacin de criterios y demandasprocedimentales en la evaluacin de las obligaciones de los representantes

sino tambin la incorporacin del recurso de la revisin judicial para evaluarlas orientaciones y las decisiones de poltica pblica. La creciente judicializacin

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y juridificacin de demandas polticas y sociales ilustra la magnitud y conse-cuencias que est teniendo este cambio en las formas de intervencin.

2. La invocacin al derecho y la juridificacin de las intervenciones de las

OSCs tambin ha dado lugar a la entrada de los jueces y de los tribunalescomo partes legtimas y autorizadas en la resolucin de los conflictos ydisputas polticas. Al invocar derechos para justificar sus acciones y deman-das, las OSCs colocan y transforman, inadvertidamente, a los tribunales ylos jueces en guardianes de las promesas de la democracia (Garapon 1997).La incorporacin de los jueces y de los tribunales como actores legtimos yautorizados permite a las OSCs someter el comportamiento de las autori-dades pblicas al examen de este tercero y forzar a los funcionarios pblicosa justificar y explicar sus conductas cuando ste lo requiere (Garapon 1997).

3. Sin embargo, la incorporacin de este tercero tambin ha implicado laintroduccin de otros criterios para resolver conflictos y demandas. Cuandola ley y los derechos se transforman en el lenguaje de la poltica y delconflicto social, la forma y los argumentos con los cuales los mismos sonresueltos y se deciden, cambia. Los precedentes legales, la razonabilidadde los argumentos y las reglas preestablecidas prevalecen por sobre la con-sideracin de los intereses y de las consecuencias polticas y colectivas de lasdecisiones. Las decisiones no pueden ser slo el resultado de negociaciones

o de compromisos acordados tras puertas cerradas sino que deben contem-plar y pesar argumentos y deben ser fundamentados pblicamente (Tate yVallinder 1995). Estos requisitos no slo restringen las soluciones posiblessino que tambin tienden a favorecer decisiones en las cuales la tica de laconviccin prevalece por sobre la tica de la responsabilidad.

4. La juridificacin de las intervenciones tambin ha tenido consecuencias enla organizacin de la accin colectiva de las OSCs. Hemos mencionado quela invocacin de derechos sirve para sortear las dificultades que impone laaccin colectiva en tanto permite la iniciacin de acciones sin necesidad de

que las mismas sean coordinadas con otros y sin necesidad de alcanzarmayoras contundentes. Tambin sealamos que justamente por esta ra-zn, este tipo de intervencin tiende a fragmentar la accin social y colec-tiva. Un efecto adicional de la juridificacin se relaciona con los tiempos yrituales que caracterizan a las intervenciones en el mundo del derecho. Eneste escenario los reclamos deben ser contestados de determinadas mane-ras, y los tiempos y lugares que fijan los tribunales son independientes delos tiempos y ciclos de movilizacin de las OSCs. La arquitectura

procedimental de los procesos no slo impone requisitos y tiempos exter-nos a la dinmica de las protestas y demandas de las OSCs sino que tam-



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bin crea eventos y oportunidades para que los miembros de las OSCsinvolucrados mantengan y recreen peridicamente su identidad y sus re-clamos. En forma inesperada, entonces, la arquitectura procedimental provee

a las OSCs con oportunidades y momentos que les permiten recrear suidentidad as como con acontecimientos que peridicamente les permitencoordinar sus acciones. La arquitectura del proceso jurdico permite a lasOSCs contrarrestar algunas de las dificultades que habitualmente enfren-tan para garantizar la continuidad en el tiempo de sus acciones y organiza-ciones evitando, de esta forma, la evaporacin, por fatiga, de sus causas.

5. Esta forma de intervencin tambin permite a los que la utilizan independi-zar la legitimidad de los reclamos de su masividad. En tanto es la invocacina un derecho y no su representatividad lo que constituye a estos actores enpeticionantes legtimos, esta forma de reclamo coloca a las OSCs o a losciudadanos peticionantes por fuera del vnculo representativo. Al convertirsus demandas en reclamos de derechos, los peticionantes transforman susreclamos en triunfos15. De esta forma las OSCs consiguen no slo cuestio-nar a los representantes sino tambin desconocer el carcter imperativo desus decisiones. Es ms, en un contexto caracterizado por importantescuestionamientos a los liderazgos partidarios, toda decisin de un cuerporepresentativo que no tiene en cuenta las peticiones de ciudadanos u organi-

zaciones que invocan derechos se vuelve potencialmente cuestionable. Esinevitable, entonces, que este tipo de intervencin produzca malestar en elvnculo de representacin y resulte, a la vez, atractivo para las organizaciones.Les provee una ventaja estratgica a quienes la esgrimen, les otorga respetabi-lidad y legitimidad a su voz y les permite ser escuchados. Paradjicamente, elxito para expresar la diversidad social y poltica, alimenta y refuerza el males-tar con el sistema poltico en tanto, como vimos, esta forma de intervencinno siempre brinda o garantiza los instrumentos institucionales necesariospara traducir dichas demandas en accin poltica eficaz. Sin instrumentos

que permitan convertir la proliferacin de expresiones en acciones imperati-vas, uno de los resultados inesperados de esta forma de intervencin es elincremento del descontento y del ruido sobre el descontento. Todos podrnexpresarse y mostrar su malestar pero pocos o ninguno tiene la oportunidadde convertir su voluntad en decisiones y acciones polticas eficaces. As, lo queal principio aparece como una ventaja que permite sortear las dificultadespara organizarse colectivamente, resulta, en el mediano plazo, en la aparicin

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En el sentido que seala Ronald Dworkin, esto es que el carcter colectivo de la meta no esrazn suficiente para justificar su negacin.

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de una infinidad de organizaciones fragmentadas que compiten entre s ycon dificultades para convertir sus aspiraciones en polticas pblicas efectivas.

6. Cabe tambin notar que las OSCs utilizan esta forma de intervencin

para reclamar y controlar la realizacin de derechos positivos pero tam-bin para peticionar en nombre de derechos que an no han adquiridodicho carcter. Para las OSCs este segundo tipo de uso ha sido particular-mente productivo. Ha dado lugar a la creacin de derechos en tanto lespermite constituir sus pretensiones en reclamos que merecen adquirir elestatus de reclamos legtimos y de derechos positivos. Al nombrar y en-marcar lo que se aspira en el lenguaje del derecho estas organizacionesbuscan legitimar sus demandas y convertirse en un actor ms de las dis-putas pblicas, intentan sortear algunas de las dificultades que enfrentala organizacin de acciones colectivas y cubrir con un manto de legitimi-dad a lo demandado, transformando aspiraciones privadas en peticionespblicas. Al nombrar y enmarcar lo que aspiran en el lenguaje del dere-cho tambin consiguen introducir la discusin de sus pretensiones en eldebate pblico. Cuando los derechos invocados y reclamados no se en-cuentran respaldados en el derecho positivo, el conflicto sobre los dere-chos tiene lugar fuera de las cortes (Felstiner, Abel y Sarat 1980-1981).La lucha por establecer una aspiracin como un derecho es un conflicto

sobre la interpretacin y el sentido de las aspiraciones de los participan-tes. En este contexto, la invocacin al derecho es un instrumento polticoque muestra no slo las aspiraciones de los participantes sino tambincmo los peticionantes aspiran a ser considerados (Minow 1987). Enconsecuencia, la invocacin a la realizacin de derechos an no formal-mente reconocidos tiene una dimensin productiva y reformadora quedebe ser destacada. Es un tipo de intervencin que no slo articula lasdemandas de un grupo sino que tambin fuerza a debatir las formas ycondiciones que rigen o deberan gobernar la vida colectiva. Es un tipo

de reclamo que desafa las formas vigentes y formalizadas de organizacinde las relaciones sociales en tanto obliga a reconsiderar los argumentosque justifican la estabilidad o el cambio de las condiciones existentes.As, por ejemplo, y ms all de los resultados obtenidos, en el caso argen-tino el conflicto por los ahorros congelados por el corralito dio lugar adebates acerca de la relacin entre la inviolabilidad del derecho de pro-piedad individual y el bienestar colectivo, mientras que los casos de vio-lencia domstica dieron lugar a discusiones acerca de los alcances de la

autoridad estatal en la arena privada. Por lo tanto, una de las consecuen-cias inesperadas de la invocacin de derechos como instrumento de in-



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tervencin es que la misma puede resultar en el cuestionamiento de for-mas establecidas de distribucin de las cargas sociales.

7. Algunos autores entienden que la expansin del discurso de derechos inten-

sifica el conflicto social y el carcter adversarial de las relaciones sociales. MaryAnn Glendon (1991: 14), por ejemplo, entiende que la expansin del dis-curso que invoca derechos resulta en un aumento del desorden social porqueright talks, in its absoluteness, inhibits dialogue that might lead toward consensus,accommodation, or at least to the discovery of common ground. Desde su pers-pectiva este tipo de intervencin refuerza el individualismo poniendo enpeligro la integridad de la vida comunitaria. Otros autores, entienden, encambio, que los argumentos que invocan derechos fortalecen la integracinsocial en tanto aquellos que lo utilizan estn reclamando un lugar para parti-cipar en los asuntos de la comunidad e invitando a los que ya forman parte adecidir sobre las condiciones de su integracin (Minow 1987). Segn Minow(1987: 1.871) invocar a los derechos para hacer un reclamo implica hacerloin a form devised by those who are powerful in the community (and) expressesa willingness to take part in the community, as well as a tactical decision to play bythe rules of the only game recognized by those in charge.Es posible reconciliarestas posiciones? La experiencia de las OSCs en la Argentina muestra queefectivamente la invocacin al derecho est siendo utilizada para cuestionar

prcticas previamente toleradas. En el nombre de los derechos algunas viejasprcticas se han convertido en objeto de reclamos y en puntos focales dedemandas. En el proceso los efectos disolventes de este uso del derecho sea-lados por Glendon parecen estar erosionando algunas de las obligaciones delos ciudadanos respecto de las decisiones de los representantes y agudizandoel malestar con las decisiones de los cuerpos electivos. La evaluacin de losefectos de estas prcticas requiere, sin embargo, considerar los potencialesefectos de este proceso en el tiempo. Si como seala Minow, la apelacin a losderechos no debe ser entendida slo como la apelacin a una carta de triunfo

sino como un lenguaje que utilizamos para persuadir a otros, entonces su usodebe ser visto como un instrumento cuyos resultados dependern de lascontingencias del proceso poltico. Esto es, el discurso de derechos podrresultar en los efectos disolventes previstos por Glendon pero tambin pue-den derivar en el incremento de la integracin social. Como en cualquierproceso poltico los resultados no estn garantizados. Desorden social, man-tenimiento del statu quo o expansin de la integracin social son todos resul-tados posibles. Si bien es difcil evaluar cul de estos resultados se estabilizar

y aun cuando no pueden descartarse sus potenciales efectos disolventes, elresultado final an no est escrito.

Catalina Smulovitz


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ANEXO

TABLA 1Nmero de casos iniciados en la Suprema Corte, en los Tribunales Federales

y en los Tribunales Provinciales, 1991-2002

Fuente: Estadsticas 2003, Poder Judicial de la Nacin.

TABLA 2Encuesta de opinin: prestigio institucional (en porcentajes)

Fuente: www.justiciaargentina.gov.ar.



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Resumen

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ciones de la sociedad civil que invocan dere-chos. En particular, analiza a) los nuevos te-mas y actores que emergieron, b) por qu estasorganizaciones han adquirido una centralidaddesconocida hasta hace pocos aos y c) losefectos que esta forma de intervencin estteniendo en la dinmica de los conflictos po-lticos y en los recursos utilizados por los acto-

res. El trabajo muestra que la invocacin deun discurso de derechos permite a estas orga-

nizaciones legitimar su participacin, vencerdificultades para la organizacin de accionescolectivas y hacer pblico el malestar con lasformas vigentes de representacin de intere-ses. El trabajo tambin analiza las consecuen-cias de esta forma de intervencin en el desa-rrollo de los conflictos polticos y en el ejerci-cio de la autoridad representativa.

Catalina Smulovitz


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Palabras clave

sociedad civil - organizaciones - derechos - representacin de intereses - Argentina

Abstract

The article studies the political and social effectsof the intervention of civil society organizationsthat frame their actions as right claims. Inparticular, the article analyzes the new subjectsand actors that have emerged, why they haveacquired a new and critical role, and the effectsof their actions on political dynamic. The studyshows how right framed discourses allow these

organizations to legitimize their interventions,to overcome restrictions to collectively organizeand to express malaise with the existing formsof representation of interests. Theconsequences that this form of intervention ishaving in the development of politicalconflicts and in the exercise of representativeauthority are also analyzed.

Key words

civil society - organizations - rights - representation of interests - Argentina


Documents

Organizaciones que invocan derechos. Sociedad civil y representación en la Argentina - Catalina Smulovitz