Origen y Efectos de Las Normas de Calidad en La Administración Públic

ORIGEN Y EFECTOS DE LAS NORMAS DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

ORIGIN AND IMPACT OF QUALITY STANDARDS ON PUBLIC ADMINISTRATION

DIANA VICHERUniversidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico

[email protected]

RESUMENEste trabajo versa sobre la trayectoria que la nocin calidad, en su acepcin actual, ha seguido dentro de la administracin pblica. Se revisa su origen y los cambios que ha presentado el concepto. Particularmente, se hace nfasis en los hechos y el contexto que facilitaron que la calidad se erigiera como un eje de transformacin que auguraba un mejoramiento sustancial en la forma de prestar servicios, desde la realizacin de cambios en los procesos internos de la administracin pblica, siguiendo con la aplicacin de los procedimientos que las organizaciones lucrati-vas utilizaron para eficientar el desempeo, y terminando con las cartas de calidad en el servicio. En este tenor tambin se resalta la tarea que han desempeado las organizaciones internacionales que han fomentado los modelos y estndares de calidad, con nfasis particular en la Organizacin Internacional de Estandariza-cin (ISO), para conocer su naturaleza y sus fuentes de legitimidad y autoridad para certificar a la administracin pblica. Finalmente, se revisa la aplicacin de la calidad y las normas de calidad en la administracin pblica mexicana.

Palabras clave: Gestin de la calidad, Modelos de calidad, Administracin pbli-ca, ISO.

ABSTRACT

This work focuses on the path that the notion quality - in its current meaning - has followed within public administration. It reviews the origin and changes that the concept has undergone. Particularly, it emphasizes the facts and the context which enabled quality to raise as a transformation axis which foresaw a substan-tial improvement in the way of providing services, from the changes made to in-ternal public administration processes, following with the application of the pro-cedures which profit organizations used to improve their performance efficiency, and ending with the quality charters of the service. In this vein, is also highlights the work performed by international organizations which have promoted models and quality standards, with particular emphasis on the International Organiza-Revista de Gestin Pblica Volumen I, Nmero 1 ISSN 0719-1820 pp. 127-164

tion for Standardization ISO, to know their nature and sources of legitimacy and authority to certify public administration. Finally, we review the implementation of quality and standards of quality in the Mexican public administration.

Keywords: Quality management, Quality models, Public administration, ISO.

Origen y Efectos de las Normas de Calidad en la Administraciin Pblica

Revista de Gestin Pblica 129Volumen I, Nmero 1

INTRODUCCIN

Las medidas de calidad aplicadas desde finales de la dcada de 1980 en la admi-nistracin pblica, son parte de las reformas que se realizaron a la administracin pblica por medio de la Nueva Gerencia Pblica. La calidad aplicada a la ad-ministracin pblica muestra una bifurcacin en dos direcciones, la primera se refiere a mejorar la percepcin del consumidor-cliente-ciudadano, mientras que la otra se dirige a los aspectos internos, o bien, al mejoramiento de los procesos y procedimientos, por la va del estableciendo de la gestin de calidad. As pues, por un lado se distinguen las guas de actuacin como las cartas de servicio o de compromiso al ciudadano, mientras que por el otro, la aplicacin y uso de estn-dares de calidad como las normas ISO.

Los modelos de calidad, los premios de calidad y los estndares internacionales han sido promovidos por agrupaciones privadas, particularmente por ingenieros y empresarios privados tanto de Europa como de los Estados Unidos. Inicialmente, slo estaban dirigidas al sector privado pero progresivamente se introdujeron en las organizaciones pblicas al abrir los premios de calidad a las organizaciones pblicas. De manera simultnea, las normas ISO se constituyeron como una herramienta que tambin fue adoptada y adaptada desde las organizaciones privadas.

En Mxico, como en muchos pases, los modelos y estndares de calidad han tenido gran difusin, aceptacin y aplicacin, pero la naturaleza compleja del fenmeno y los efectos que conlleva hacia la administracin pblica, justifica con-tinuar explorando esta temtica con la finalidad de establecer otras interrelaciones de elementos que coadyuven a continuar abonando en el conocimiento relativo a los alcances e implicaciones de las iniciativas de calidad en la administracin pblica, as como del uso de las normas ISO.

IRRUPCIN DE LA CALIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

Aunque de manera creciente pareciera que es un tema que aparenta poco a poco diluirse, la Nueva Gerencia Pblica, integrada por una conjuncin de elementos econmicos, empresariales y gerenciales, sigue estando presente a travs de las semillas que se esparcieron, y entre las cuales encontramos el enfoque de orienta-cin al cliente. Esta nocin que hoy da ya no tiene mayor eco, cobij a otras que

La creencia ingenua en la posibilidad de frmulas cientfi-cas de validez absoluta para regir la administracin pblica encuentra terreno frtil en pases donde la mala calidad de la poltica coincide con la falta de estudio riguroso del

gobierno.

Pedro Muoz Amato, 1954.

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siguen subsistiendo al amparo del presupuesto pblico, y entre stas encontramos a la calidad del servicio, desde la cual se han desprendido las certificaciones de calidad ISO.

La vinculacin entre la orientacin al cliente y la calidad en el servicio est plasmada en mayor o menor medida en los documentos que promovieron el modelo neogerencial. La correlacin es particularmente visible cuando se seala que la calidad en el servicio radica en el grado de satisfaccin aportado por la naturaleza del resultado y la prestacin del servicio efectuado a los objetivos del gobierno y, eventualmente, a las necesidades del cliente (OCDE 1997: 333). Y en este tenor se concluy que La irrupcin del ciudadano [cliente] como unidad de referencia del servicio pblico y no la burocracia irrepresentativa como bene-ficiaria primaria de la gestin pblica ubica el tema en el campo de la gestin de la calidad. Es de este modo que la orientacin de las administraciones pblicas hacia la calidad se observaba como un aspecto fundamental para que sta pudiera lograr su modernizacin. Se asuma que:

En tanto que calidad sea entendida como la capacidad de un bien o servicio de satisfacer las necesidades explcitas o implcitas del usuario in-mediato o ltimo beneficiario de ese bien, es decir, el ente (persona fsica o jurdica) final por el cual se justifica una accin y el que, a su vez, justifica la existencia del proveedor de dicho bien o servicio (Malvicino 2001: 4).

Empero, hay que poner de manifiesto desde ahora que la existencia del gobier-no y su administracin pblica no tienen o deben su razn de ser o legitimacin slo a la prestacin de servicios, aunque frecuentemente a ello se haya reducido su existencia denominndolos simplemente sector pblico.

Cabe tambin dejar sentado que la mayora de las ideas y nociones que se adoptaron para crear los novedosos modelos de reinvencin del gobierno y la administracin pblica, as como la calidad, calidad total y sus derivados, como los ISOs, tuvieron campo frtil gracias a las condiciones mundiales que la globa-lizacin cre, ya que abri nuevos horizontes a actores que irrumpieron con gran peso desde diferentes organizaciones internacionales.

Paralelamente, tambin se haban estado desarrollando nuevos modelos de or-ganizacin y funcionamiento en la empresa privada, mismos que se configuraron como producto de los cambios econmicos mundiales emanados desde las ideas de la economa neoclsica, donde la quintaesencia la constituye la resolucin de uno de los dilemas que provocaron la crisis de la economa clsica: la paradoja del valor1.

1 La paradoja del valor que los economistas clsicos no pudieron resolver (valor de uso y valor de



Lejano y extrao parecera todo esto, no obstante, como ya se ha documenta-do, los cambios realizados sobre el papel del Estado y la administracin pblica, estn estrechamente vinculados a los cambios que se generaron en el equilibrio de la balanza, cuando el peso del mercado se impuso sobre el del Estado. Encontrar el hilo conductor en toda y cada una de sus hebras no es simple, pero intentaremos jalar la que corresponde a cmo la nocin calidad, que surge en este contexto, se incorpor dentro de la administracin pblica, y a los alcances de estos hechos.

Pues bien, los autores neoclsicos resolvieron la paradoja del valor yendo ms all de lo que se entendi como el valor intrnseco de los objetos, y lo situaron ms all del mundo material (lo objetivo), y lo llevaron al mbito subjetivo, b-sicamente ubicado en mbito de los deseos y anhelos de los individuos respecto de los objetos. Esto es: un objeto es valorado, no por los materiales de que est hecho, ni por el trabajo que se emple para elaborarlo, sino por la apreciacin que del mismo tenga el individuo.

Esto signific un cambio en el enfoque econmico, que de situarse en la pro-duccin se traslada hacia el comercio, o bien, en un cambio de foco de atencin que de estar colocado en la oferta se traslada hacia la demanda (el mercado). En trminos simples esto se traduce en que ya no ser el productor quien decida qu producir, ese conocimiento lo tienen los vendedores y los gerentes que son quie-nes estn en contacto con los clientes. As que estos ltimos son quienes ausculta-rn en el mercado para conocer qu es lo que desean y anhelan los clientes, para as disear y ofrecer los productos con las caractersticas que seala el mercado2. As pues, el valor de los objetos o bienes estar en funcin de las valoraciones del consumidor, y tambin de aqu se desprende la orientacin al cliente.

Este ideario econmico del nuevo liberalismo econmico, tuvo su origen en los economistas Leon Walras, Stanley Jevons y Carl Menguer, pero su auge no se logr sino bajo el auspicio de la Sociedad Montpelerin, liderada por Frede-rick Hayek, (cuyo antecedente fue la reunin de Paris Coloquio presidida por Walter Lippmann en 1937), tuvo que esperar a que terminara la Segunda Guerra Mundial para establecerse como un cuerpo articulador de dicho pensamiento, que crecientemente tomara gran fuerza, sobre todo cuando sus adeptos empeza-ron a formar parte de las principales organizaciones internacionales, los bancos centrales, y los ministerios de hacienda y economa, principalmente.

Estas renovadas ideas de economa de mercado constituyeron la base que nu-tri el bagaje de las transformaciones que habran de producirse en la industria y la empresa privada; conllevando una perspectiva muy diferente sobre cmo

cambio) se retrata en el pan y los diamantes: por qu?, si el primero es ms til, los segundos valen ms.2 Vase Guerrero (2004: 72-82).

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deberan organizarse, funcionar, producir y vender las empresas privadas. De modo que se realizaron grandes cambios dirigidos a tener mayores acercamientos al cliente para saber qu desea comprar y consumir, y con qu caractersticas. En-tonces, la empresa se organizara en funcin de observar hacia afuera de s misma para captar con mayor nitidez los deseos de los individuos3.

Bajo el nfasis de inters hacia la demanda mercado, operaron transforma-ciones sustanciales en las ideas sobre cmo buscar la rentabilidad, de modo que para ser exitosa, la empresa privada procedi a realizar cambios en su naturaleza, bsicamente en cuatro aspectos: dinmica de la corporacin (estudia lo que suce-de fuera de s misma, ausculta el sentir y la opinin de los clientes y no clientes); reduccin de su tamao4; reestructuracin organizativa (dado que se dej el flujo de cosas para adoptar el de informacin, los niveles administrativos pudieron reducirse); y transformacin de la condicin laboral de su personal. La gerencia se torn en una mercanca que se puede adquirir en el mercado y se adopt la prctica de contratar por fuera (Guerrero 2004: 37-41). Con el tiempo y en la coyuntura propicia, estas ideas tambin se haran extensivas a la administracin pblica para reformarla y adaptarla a los nuevos tiempos.

El ambiente favorable para aplicar estas ideas al Estado y la administracin p-blica, se confeccion con una sucesin de hechos que explican cmo se fue gestando el escenario que hizo posible el ascenso y extensin del espacio de actuacin del mer-cado, en detrimento de la actuacin del Estado. Entre los aos que van de finales de la dcada de 1960 y el inicio de la dcada de 1970, se presenci progresivamente la ruptura de los Acuerdos de Bretton Woods5, con los que se haba establecido un orden financiero internacional en 1945. Esto conllev tres efectos muy importan-

3 No obstante, tal como lo han documentado economistas como John Galbraith, en realidad esa orientacin al cliente no es tal, ni tampoco el cliente tiene informacin en la misma medida en que la posee la empresa o el vendedor, ms bien, siempre est en desventaja y de hecho es manipulado con relacin a sus decisiones sobre lo que compra (Galbraith 1972: 29, 249, 256, 259-264 y 268).4 Se encontr que tamao no era sinnimo de xito, sino que se requieren estructuras distintas, en consonancia con sus diferentes propsitos: pequeas y grandes, especializadas y generales. Pero, sobre todo, la reduccin se produjo dado que en la dcada de 1960 la reduccin fue impulsada por fuerzas nuevas como las alianzas, las fusiones, las adquisiciones y los desposeimientos. En el fondo, las empresas se haban convertido en grandes corporativos cuya propiedad y riesgos no podan seguir perteneciendo a un solo (una familia) o a muy pocos propietarios, sino que ahora estara en manos de diversos accionistas. De aqu tambin se desprendi la denominada excelencia empresa-rial, caracterizada por ocho atributos: nfasis en la accin, proximidad con el cliente (se aprende del cliente, pues estas empresas brindan calidad y servicio), autonoma y empresarialidad, produc-tividad a travs de las personas, manos a la obra, zapatero a tus zapatos, formas simples, personal reducido, y estira y afloja simultneo (Guerrero 2004: 37-41).5 Desde principios de la dcada de 1960, los Estados Unidos empezaron a tener en circulacin ms dlares que reservas en oro. En 1965, se neg a pagar en oro a peticin del gobierno francs, lo que llev a que en 1967 Francia y Alemania renunciaran a reclamar la convertibilidad del dlar (Correa 1998: 102).



tes como son: la hegemona del dlar, el cambio en el papel del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) y la desregulacin de los mercados financieros. Hoy ya no es ningn misterio que estos hechos tambin coinciden con el ascenso de los miembros (y sus alumnos) de la Sociedad Montpelerin tanto a las universidades (Chicago, Virginia, Instituto Adam Smith), como a los organismos internacionales (FMI, BM), y sobre todo a los bancos centrales y ministerios de Economa y Hacienda de los diferentes pases de todo el mundo.

A finales de la dcada de 1970 los capitales de los bancos comerciales, ya desre-gulados, no reprimidos, estaban realizando operaciones lucrativas, mediante prs-tamos a los pases, particularmente los pases en desarrollo tomaron crditos con inters variable y a corto plazo un proceso incentivado por el BM y el FMI, lo que llev directamente a la crisis de deuda de la dcada de 1980 que, acompaada de la recesin en los pases desarrollados, cre el marco perfecto para que el clamor (en un mundo que se estaba caracterizando por la derechizacin de las clases diri-gentes) por la reduccin del papel del Estado cobrara gran fuerza y se constituyera en la modernizacin del Estado, entendida como su minimizacin. Ya conocemos de sobra la primera etapa que consisti en la privatizacin de empresas pblicas.

Para principios de la dcada de 1980 los mercados financieros desregulados, que acentuaron su fase parasitaria, pronto empezaron a mostrar su inestabilidad, dada su natural bsqueda de lucro, pero en aqul momento la crisis no se rela-cion de ninguna manera a este factor sino a los estados mal administradores6. Cierto es que los estados hicieron su parte, y que las necesidades de sus sociedades estaban en aumento, pero tambin lo es el hecho de que, formalmente desde 1971, el mundo ya no estaba funcionando bajo el modelo keynesiano, pues se haba roto Bretton Woods, ni tampoco es un absoluto el que la crisis slo se pro-dujo por el Estado de Bienestar, pues el alza de las tasas, efectuada en 1979 hizo su parte, con la ganancia que profundiz y prolong los efectos de la deuda7.

Hacia el futuro, dados los problemas econmicos generalizados y los compro-misos adquiridos:

6 Esta situacin no ha sido muy enfatizada, pero fue un hecho que los bancos comerciales otorgaron los prstamos a tasas variables y a cortos plazos, cuando los gobiernos necesitan todo lo contrario. Si bien este primer ensayo se corrigi, el error fue cobrado a la poblacin de los pases en desarrollo, el BM y el FMI se aseguraron de ello.7 En la dcada de 1970 se registr una fuerte cada en la tasa de ganancia y un crecimiento de la inflacin, que abarataba el costo de los prstamos, desvalorizaba las deudas y los haberes establecidos en unidades monetarias. Las tasas de inters reales eran negativas o dbiles, y las transferencias de riqueza de los acreedores se dirigan a empresas no financieras. La distribucin de dividendos estaba en un nivel muy bajo. Ante esta situacin, las finanzas decidieron frenar la inflacin para proteger sus ingresos y sus patrimonios a fin de restablecer las pretensiones de los accionistas sobre las ga-nancias. As, la inflacin se combati por medio del alza en las tasas de inters en 1979 (Dumnil y Lvy 2007: 107, 110).

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() la nueva forma del Estado estara definida por la misin, razn y prctica empresarial de las relaciones entre la sociedad y el Estado, que procura establecer la simplicidad en las estructuras y procedimien-tos, y la autonoma en las unidades operativas, donde la flexibilidad y autonoma se invocan como ejes de una accin pblica selectiva, eficaz y eficiente. A este propsito se gener una difusin de principios tales como costo-beneficio, calidad de la prestacin del servicio, informa-cin al cliente y el concepto global de servicio, con los que se busc re-convertir a las estructuras y organizaciones estatales en empresas; a sus gobernantes en gerentes; y a sus ciudadanos en clientes () la respon-sabilidad administrativa, la orientacin del desarrollo, el financiamien-to de las polticas pblicas, el acceso a la informacin, la distribucin del ingreso y la fiscalizacin social, quedan sumidas por la aplicacin tcnica de conceptos y procedimientos tales como gerencia pblica, calidad total, gestin estratgica (Medelln 1994: 11, 23).

CALIDAD: ELEMENTO DE LA NUEVA GERENCIA PBLICA

La orientacin al cliente, la privatizacin y el mercado son las materias primas con las que se construy la Nueva Gerencia Pblica8. La calidad se ubica particular-mente en el enfoque empresarial-gerencial que entre otros elementos comprende la flexibilizacin como transferencia de competencias: dejar gerenciar a los geren-tes, la atencin a resultados y el mejoramiento de la relacin calidad/precio. Tam-bin en la gerencia por objetivos y resultados, que engloba el diseo de objetivos por resultados, la formulacin de estndares explcitos con medidas precisas de rendimientos, y la definicin cuantitativa de metas e indicadores de xito.

El lugar que calidad ocupa dentro de la NGP es patente en tres de los ocho ejes de cambio que dispuso9:

- Garantizar los resultados, el control y la responsabilidad.- Establecer acuerdos de resultado: cartas por las que una agencia se compromete a prestar a sus clientes un nivel o una calidad de servicios

8 Los otros dos componentes son la competencia (mercados internos, facturacin de servicios a usuarios, mercados de derechos de propiedad, bonos, constitucin en sociedad, y contratos por fue-ra), y la agenciacin (transformacin de las formas de organizacin), medio que permitir realizar la separacin entre poltica y ejecucin: establecer la disociacin entre el diseo y la ejecucin de las polticas: agencias ejecutivas para permitir la separacin entre ministros (resultado de polticas) y funcionarios (encargados de ofrecer productos). Los ministros compran productos (servicios y hasta consejos) a sus ministerios (Guerrero 2004: 58-69).9 Los restantes cinco son: transferir competencias, introducir ms flexibilidad, desarrollar la competencia y ampliar las opciones, mejorar la gestin de los recursos humanos, optimizar el uso de la informtica, y reforzar las funciones de direccin del nivel central (OCDE 1997: 70).



especficos (OCDE 1997: 82). - Aplicacin de indicadores de resultados en la calidad de los servicios. Prestar un servicio abierto a las necesidades del pblico.- Participacin de los ciudadanos, permitirles escoger en su condicin de consumidores. - Formulacin de normas de servicio como las cartas del usuario o cartas de calidad de los servicios pblicos. Mejorar la calidad de la reglamentacin.- Innovacin en la aplicacin de normas: recurrir a terceros para certificar el respeto a la reglamentacin.- Establecer normas expresas de calidad. - Normas de uso como la estabilidad, previsibilidad, claridad, sencillez y accesibilidad. Normas de diseo como la flexibilidad y la compatibilidad con otros reglamentos y las normas internacionales (ISO) (OCDE 1997: 156).

Estas medidas estaran apoyadas en tcnicas de mejora de la calidad como la Gestin de la Calidad Total que se enfoca en la calidad en todos los niveles y campos de actividad de una organizacin (OCDE 1997: 107-114).

Aunque la Nueva Gerencia Pblica tuvo diferentes nombres como gobierno empresarial (o reinvencin del gobierno de Osborne y Gaebler 1994), modelo posburocrtico (Barzelay 1992) y de orientacin al cliente (OCDE); ste ltimo fue el que mayor relevancia tuvo. De hecho, en los documentos donde se plas-man los elementos de los otros modelos de Nueva Gerencia Pblica no se realiza ningn tratamiento articulado sobre el tpico calidad, aunque Osborne y Gaebler le dedican dos pginas, (Osborne y Gaebler 1994: 253 y 258), pero quienes han escrito al respecto han encontrado implcitamente la relacin cuando se refieren al cambio de orientacin de la administracin pblica10.

() estos gestores descubrieron que las diversas ideas y propuestas agrupadas entorno del concepto de Calidad Total, o en sus mltiples variantes de gestin de la calidad, permitan armar un sistema de ges-tin pblico coherente con los objetivos de hacer una administracin pblica ms receptiva. () Al Gore constata que los gobiernos efi-caces y emprendedores insisten en la satisfaccin del cliente. Esta

10 Barzelay afirma que las ideas y la prctica gerencial en el sector privado ha cambiado el nfasis del alto volumen y la produccin estandarizada para enfatizar la alta calidad y la produccin orien-tada al consumidor. Y que muchos gobiernos han competido para ganar el premio presidencial de la calidad y muchos ms han al menos adoptado los principios de gerencia de la calidad total (Barzelay 1992: 28). Osborne y Gaebler tratan el tema al final de su texto al sealar que las orga-nizaciones que utilizan la administracin de la calidad total de Deming, lo que hacen es evaluar constantemente sus procesos internos para ver dnde yacen los problemas y corregirlos, pero que la buena administracin no es un fin en s mismo (Osborne y Gaebler 1994: 489).

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afirmacin de Al Gore, aunque sea una lectura parcial del concepto de receptividad, sirve para destacar la importante penetracin que los conceptos de gestin de la calidad han tenido en el sector pblico (Lpez 1998: 15).

Tambin se encontr que en muchos sentidos, el movimiento y concepto de Reinvencin del Gobierno tiene su gnesis en los principios relacionados con la Administracin de la Calidad Total (ACT).De igual modo, se ha sealado que el traslado del enfoque de calidad hacia los gobiernos se desprendi de las innova-ciones de gobiernos locales en Estados Unidos, en California en concreto11. Pero, sobre todo, que las herramientas y sistemas de medicin del desempeo surgieron de las experiencias en el sector privado (Pasha 2003: 48-49).

El tratamiento ms claro y concreto del tema se puede encontrar en los do-cumentos de la OCDE que promovieron el modelo de orientacin al cliente. En primer lugar est el informe de 1987, La Administracin como Servicio, el Pblico como Cliente, que analiza la calidad de la interaccin entre los miembros de la sociedad y la administracin, pues la calidad de esa relacin es factor deter-minante de la eficacia de la poltica, as que esa relacin debe mejorarse (OCDE 1991: 18).

La calidad de la interaccin (o de la relacin) se coloc en funcin del contenido de la operacin, como se denomin a servicios: la expedicin de un permiso de con-ducir, la concesin de una ayuda de inversin o la inscripcin para beneficiarse de una prestacin social. Entonces, el foco de atencin se dirigi a estudiar la organizacin de la administracin pblica en tanto que influye en la evaluacin que hace el pblico de la calidad de sus relaciones con el Estado. En este sentido la ineficacia, el papeleo, la insatisfaccin o la falta de amabilidad son los renglones que deberan ser corregidos, a fin de mejorar la calidad de la relacin entre los miembros de la sociedad y la ad-ministracin. De all se infiri que para mejorar la calidad de los servicios prestados, los gobiernos tendran que reformar la gerencia de la administracin pblica a fin de abandonar la nocin de relacin entre administrador y administrado para asumir que la administracin es un servicio cuyo cliente es el pblico (OCDE 1991: 19).

Aqu entran a escena las iniciativas de calidad en el servicio que segn la OCDE estaran dirigidas a poner mayor nfasis en el rendimiento, colocndose un paso delante de las reformas que se restringieron al apego a las reglas y proce-dimientos prescritos (OCDE 1996: 11). Esta organizacin ubic el origen de las

11 Hoy da resultan reveladores los efectos que ha tenido la experimentacin con las innovacio-nes en el gobierno local y los efectos que puede tener la excesiva confianza en el libre mercado. En 2003, el dficit presupuestario de California registraba 12 mil millones de dlares, y para 2009 el Estado afrontaba ya 24,3 mil millones de dlares y desde varios aos antes un alto ndice de desem-pleo (Weiss 2009).



iniciativas en las respuestas que se generaron ante las presiones derivadas de los recursos del presupuesto, de modo que la mejora de los servicios permitira redu-cir los costos; la calidad tambin se justificaba pues se refera que el pblico era ms demandante, y que los cambios en la teora de la administracin en el sector privado, podan transferirse al sector pblico. (OCDE 1996: 12, 21).

Las iniciativas de calidad o declaraciones de normas de servicio, son las car-tas del ciudadano, cartas para usuarios de servicios pblicos, iniciativas de normas de servicio, las cartas de calidad de los servicios pblicos o el establecimiento de observatorios de calidad, entre otros. Mundialmente hablando, el auge de estas iniciativas se registr en 1996, y aqu entra la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestin Pblica, que fue adoptada tardamente, en 2008, pero que dio nue-vos bros a este tipo de iniciativas en el continente.

Para lograr la calidad en el servicio se consider utilizable la Gerencia de la Calidad Total (Total Quality Management, TQM), para la evaluacin y mejora-miento continuo de todos los procesos al interior de las instituciones12 (OCDE 1996: 39). Sus cuatro principios generales son: la comprensin y satisfaccin de los requerimientos de los clientes, la nocin de que todos los que forman parte de una organizacin son responsables de la calidad, que a todas las personas dentro de la organizacin se les debe tratar como clientes, y que la prosecucin de la calidad es un proceso que nunca termina.

La herramienta relacionada con el mejoramiento de la calidad del servicio es la certificacin o normas de calidad en el servicio, como las de la serie ISO-9000 y otras. La ventaja que se atribuy de la certificacin es realizada por un tercero externo y neutral, independiente, que fija requerimientos o demandas impues-tas a los sistemas de manejo de la calidad de las organizaciones y supervisa su cumplimiento, dando credibilidad al sistema (OCDE 1996: 39). Entonces, el objetivo de la aplicacin de normas de calidad en el sector pblico tendra como objeto promover y desarrollar la eficacia en los organismos que prestan servicios a la comunidad, as como establecer una dinmica de mejora continua.

Se considera por cuanto a la calidad, hay una bifurcacin que deriv en dos corrientes: una encaminada a la excelencia en las organizaciones, que tiene que ver con la administracin y el desempeo; y otra a los sistemas que aseguran la calidad como la ISO, que tiene que ver con la funcin de calidad y el cumpli-

12 La administracin de la calidad total se construy como un sistema para medir las variaciones en los controles de produccin (Deming) en la industria de la defensa en los Estados Unidos y ms tarde los japoneses (Ishikawa) adoptaron y modificaron esas tcnicas para constituir el centro con-ductor de las empresas japonesas. La administracin de la calidad total se relaciona con el cambio de las organizaciones, donde la calidad y la satisfaccin del cliente son las motivaciones bsicas. (Pasha 2003: 48).

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miento. Bajo esta perspectiva se cree que en las organizaciones la ISO representa el piso y los modelos de excelencia el techo, y que la organizacin puede necesitar ambos (Dommartin 2003: 42, 46).

VARIACIONES Y CAMBIOS EN EL CONCEPTO CALIDAD

La palabra calidad aparece por primera vez en el diccionario de la Real Acade-mia Espaola de la Lengua, RAE, en 172913. Para 1803 el significado era s.f. La propiedad natural de cada cosa, por la cual se distingue de las otras, qualitas, conditio. (RAE 1803: 158) y se plasmaron significados similares entre 1914 y 195014. Es la edicin de 1970 la que presenta algunas diferencias, de modo que el significado adquiere las connotaciones que hoy da nos son ms familiares: pro-piedad o conjunto de propiedades inherentes a una cosa, que le permiten apre-ciarla como igual, mejor o peor que las restantes de su especie (RAE, 1970: 229). Estos mismos significados se mantienen en el diccionario de 1992 (RAE 1992: 257). Actualmente el Diccionario define la palabra como propiedad o conjunto de propiedades inherentes a algo, que permiten juzgar su valor (RAE 2001).

La Federacin Espaola de Municipios y Provincias, ha utilizado la definicin de calidad como el conjunto de propiedades inherentes a una cosa que permiten apreciarla como igual, mejor, o peor que el resto de las de su especie (FEMP 2006: 6), definicin que el Diccionario de la Real Academia mantiene desde 1970 a 1992. Este concepto de calidad se ha considerado tradicional y en l suena el eco de una definicin de 1729: Usase con especialidad de esta voz en este sentido, hablando de las cosas vendibles: y as se dice comnmente, tal gnero es de buena calidad, el otro no es de calidad (RAE 1729).

Aunque el concepto de calidad ha presentado variaciones desde 1729 hasta 1950 y luego en 1970 ms recientemente, de manera particular en 2006, se ha en-fatizado que el concepto tradicional ha registrado otras modificaciones sustancia-les que han derivado en el moderno concepto de calidad que la ISO 9000:2000 refiri como conjunto de propiedades de un producto o servicio que le confieren su aptitud para satisfacer unas necesidades expresas o implcitas. Esto es, hay una

13 Calidad, s.f. Lat. Qualitas. Calidad significa tambin el ser y bondad de las cosas, el estado ac-tual de estas, as en el gnero u especie de su constitucin, como en otros requisitos y circunstancias que concurren para ser buenas o no reputadas por tales. Usase con especialidad de esta voz en este sentido, hablando de las cosas vendibles: y as se dice comnmente, tal gnero es de buena calidad, el otro no es de calidad. Se toma tambin por condicin, requisito particular o circunstancia que se pone en algn negocio, escritura, contrato u otra cosa para su constitucin y firmeza y as se dice, se concede con calidad de que ha de tener o contener tal o tal cosa.14 Calidad. (Del laqt. qualitas, -atis.) f. Conjunto de cualidades que constituye la manera de ser de una persona o cosa. (RAE 1914: 82). Calidad. f. manera de ser de una persona o cosa. (RAE 1950: 273).



variacin en la forma de concebir la calidad, de modo que ya no se predica res-pecto de unas caractersticas intrnsecas que diferencian a un producto o servicio de otro de la misma especie (lo objetivo), sino que ahora indica la capacidad del producto o servicio para satisfacer un propsito, una necesidad o expectativa del ciudadano (lo subjetivo) (FEMP 2003: 6).

As pues, la calidad sola referir una propiedad o conjunto de propiedades inherentes a un objeto o servicio, que permiten juzgar su valor; mientras que el concepto moderno la entiende como la totalidad de rasgos y caractersticas de un producto o servicio que se refiere a la habilidad de satisfacer una necesidad dada (Burgos 1994: 524).

De acuerdo con Mrquez, este significado est asociado a la percepcin de satisfaccin de las necesidades de quien accede al producto o servicio y claramente deja ver que existe una gran subjetividad detrs del trmino calidad, pues depen-der de la percepcin del cliente. As, Mrquez seala claramente los alcances del contenido econmico del enfoque, y seala la subjetividad implcita pues se pue-den tener diferentes percepciones de acuerdo con lo que para cada uno produzca satisfaccin (Burgos 1994: 525, Mrquez 2007: 23).

Es as que la nueva interpretacin sobre el concepto actual de calidad, se define ahora, como la satisfaccin de los usuarios o la adecuacin al uso (Burgos 1994: 59). Esto explica que la esencia de la definicin contempornea de calidad es la manifestacin de preferencias de los consumidores sobre los bienes y servi-cios que se encuentran en el mercado.

LA CALIDAD PLASMADA EN MODELOS

Los modelos de calidad se adoptaron progresivamente en la administracin pbli-ca, en mucho por efecto del desarrollo y fortalecimiento de las agrupaciones pri-vadas que crearon y fomentaron esos esquemas, y que se convirtieron en organiza-ciones internacionales como la Fundacin Europea para la Administracin de la Calidad, que fue creada en 1988 por los presidentes de 14 importantes empresas europeas y que cre el Modelo Europeo para la Excelencia Empresarial (EFQM, sigla en ingls). El objetivo de esta organizacin era establecer un marco europeo para el mejoramiento de la calidad en las empresas, siguiendo el modelo Malcom Baldrige de Estados Unidos y el premio Deming de Japn. Al ao 2011 cuenta con 500 miembros de 55 pases y 50 empresas. Desde su modelo de calidad, se desprendieron los premios a la calidad. El Primer Premio Europeo se convoc en 1992 y fue abierto a todo tipo de organizaciones.

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Otro producto derivado del Modelo Europeo para la Excelencia Empresarial EFQM, fue el Common Assessment Framework (CAF), un marco comn de evaluacin elaborado por los directores generales de administracin pblica de la Unin Europea, combinando las principales caractersticas del modelo EFQM y del modelo Speyer, as como las adaptaciones desarrolladas en varios estados miembros de la UE del modelo EFQM, para adecuarlo a las organizaciones de Administracin Pblica; su objetivo: gestionar la cooperacin entre los socios. Al respecto se instaur un grupo de direccin integrado por los 15 Estados miem-bros ms la Comisin, a fin de realizar intercambios internacionales y cooperacin para el desarrollo de la administracin pblica (servicios pblicos innovadores) (Ruiz 2003). En abril de 2000, los estados miembros de la Unin Europea emi-tieron una declaracin apoyando la introduccin de autoevaluaciones en todas las administraciones pblicas (Dommartin 2003: 42).

Pero es importante sealar que dentro de los tratados de la Unin Europea no se contemplan los temas relacionados con las administraciones pblicas; as que no se tratan en los Consejos de Ministros ni se pueden emitir disposiciones obli-gatorias, as que no hay una poltica de calidad a nivel europeo. Esto determina que la modernizacin de la gestin pblica, se gue por reuniones informales y convocadas a criterio del Estado que preside el Consejo. Existen, por otra parte, reuniones peridicas entre los directores generales encargados de la administra-cin pblica, para dar seguimiento al Plan a Medio Plazo, que contiene las reso-luciones de los ministros. Comprende cinco grupos de trabajo, el grupo que se encarga del tema calidad es Servicios Pblicos Innovadores (IPSG siglas en ingls) que tiene a su cargo el CAF (Casals 2005: 531).

Se ha enfatizado que el CAF es un modelo diseado especficamente para las organizaciones del sector pblico europeo, pero est basado en el esquema del Modelo EFQM (Ruiz 2003: 2); y que es una herramienta para que las admi-nistraciones pblicas de la UE comprendan y utilicen las tcnicas de gestin de calidad en la administracin pblica.

Y s, aunque efectivamente ha sido una adaptacin del EFQM realizada por directores generales de administracin pblica de la Unin Europea, lo que se ha planteado posteriormente a los resultados obtenidos de su aplicacin, alejados de las expectativas, no es otra cosa que nuevas adaptaciones del modelo a la adminis-tracin pblica, esto es, nuevos experimentos.

No se puede quedar sin mencionar el Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestin, creado por la Fundacin Iberoamericana para la Gestin de la Ca-lidad, FUNDIBEQ, organizacin auto referida como independiente, que se inte-gra con empresas pblicas, privadas y de la administracin pblica. Su objetivo es contribuir a mejorar la competitividad e imagen del tejido econmico y social



de la Comunidad Iberoamericana. Esta organizacin coordina el Programa y el Premio de Calidad y Excelencia de la Gestin, suscritos en la Cumbre Iberoame-ricana de Jefes de Estado y de Gobierno (FUNDIBEQ sin fecha).

La Carta Iberoamericana refiere que la calidad en la gestin pblica es una cultura transformadora que impulsa a la administracin pblica a su mejora permanente para satisfacer las necesidades y expectativas de la ciudadana con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos pblicos. Pro-pone que las administraciones pblicas iberoamericanas adopten principios y orientaciones de referencia en la formulacin de sus polticas, planes, modelos y mecanismos para la mejora continua de la calidad de su gestin pblica (CLAD 2009: 365-366).

Como es perceptible, las organizaciones dedicadas a la calidad y sus modelos, se han configurado a partir de iniciativas privadas, y quien organiza, certifica, audita y administra son organizaciones catalogadas como independientes enca-bezadas por ejecutivos de empresas privadas y con la participacin de miembros de los gobiernos.

ISO Y ADMINISTRACIN PBLICA

Desde el mbito jurdico se ha analizado que cuando la administracin pblica adopta el control de calidad, realiza un cambio que conceptualiza al ciudadano como cliente, y a la administracin como a un proveedor u oferente de bienes y servicios, se presu-me como necesario que certifique su gestin administrativa mediante normas ISO. As que las diferentes dependencias y entidades de la administracin pblica debern contratar los servicios de las empresas certificadoras (Mrquez 2007).

El concepto moderno de calidad que ya hemos sealado est plasmado en la norma internacional ISO sobre gestin de la calidad. En particular la Norma ISO 9000:2000 seala que calidad es la capacidad de un conjunto de caractersticas inherentes de un producto, sistema o proceso para satisfacer las necesidades ex-plcitas e implcitas de los clientes y otras partes interesadas (Mrquez 2007: 24).

Bajo este esquema, los objetivos de la organizacin son: reconocer las necesi-dades y expectativas de sus clientes y otras partes interesadas (empleados o pro-veedores), y satisfacerlas de manera eficaz y eficiente para mantener y mejorar el desempeo total de una organizacin. (FEMP 2003: 7).

Las normas de calidad se han ofrecido como los instrumentos orientadores que necesita la gestin de la calidad, pues sobre stas se erige el sistema de gestin de la calidad de la organizacin (Malvicino 2001: 4). Bsicamente, se considera

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que las normas ISO constituyen un mtodo para estandarizar las actividades de la empresa, lo que permite dar fiabilidad a los intercambios de partes y piezas entre una empresa y sus proveedores, as como mejorar la coordinacin productiva15.

Los albores del siglo XX presenciaron el surgimiento de los procesos volun-tarios de estandarizacin inventados por ingenieros que primero trabajaron en el mbito nacional y luego en comits tcnicos internacionales. Las asociaciones profesionales de ingenieros civiles, elctricos, mecnicos e ingenieros de la indus-tria minera constituyeron el origen del movimiento de estandarizacin, encar-nados en cuerpos nacionales que inicialmente estuvieron financiados por asocia-ciones comerciales y empresas miembro. El primer director de ISO fue Howard Coonley, un industrial norteamericano (Higgins 2006: 7, 8 y 12).

De entonces a ahora notables cambios se desarrollaron pues, en las casi tres dcadas pasadas, los procesos de estandarizacin extendieron su aplicacin a pro-blemas que tienen poco en comn con aquellos que inicialmente fueron su ob-jetivo: ensamblar una parte mecnica con otra. Incursionaron en procesos de trabajo (ISO 9000), y mbitos como la contaminacin ambiental (ISO 14000) y los derechos humanos (SA 8000) (Yates y Murphy 2006: 2).

El origen de las normas de calidad (la electrnica y en la industria militar) se ha per-dido de vista. Y en general es poco sealado que, con antecedentes que datan de princi-pios del siglo XX, en 1946 los delegados de veinticinco pases crearon la Organizacin Internacional de Normalizacin (International Organization for Standarization, ISO), para facilitar la coordinacin internacional y la unificacin de los estndares internacio-nales. De entonces a nuestros das, en esta organizacin identificada como no guber-namental, participan miembros del sector pblico y privado (Mrquez 2007: 28). Al ao 2010 la conformaban 163 miembros, una representacin por pas. En el caso de Mxico el miembro es la Direccin General de Normas de la Secretara de Economa.

Desde su creacin y hasta 1970, ISO tan slo coordinaba a los cuerpos na-cionales de estandarizacin, emitiendo recomendaciones sobre cmo deberan desarrollarse los estndares nacionales para ser compatibles (Higgins 2006: 7). Posteriormente su posicin cambi pues empez a publicar estndares internacio-nales; esto es, cambi su papel simple de organizador a rector. Adems de que su posicin se reforz gracias a la Ronda de Tokio y el Acuerdo General de Tarifas de Comercio del cdigo de estndares del GATT, que apoyaron la autoridad de los estndares internacionales para reducir las barreras tcnicas al comercio.

15 Se denomina normalizacin a la elaboracin de normas que reglamenten las actividades de la produccin y distribucin de bienes en el comercio, para beneficio del consumidor y productor (Burgos 1994: 33).



El principal proceso de estndares de ISO de la serie de gerencia de calidad se public en 1987 (ISO 9000) como respuesta a la necesidad que plante la in-tensificacin del comercio y los socios comerciales a distancia, que hizo necesario establecer pruebas que demostraran que sus nuevos socios realizaban una buena gerencia (Higgins 2006: 7, 12).

Desde entonces, las normas ISO son presentadas como herramientas de saber cmo hacer las cosas relacionadas con la satisfaccin del cliente y otros sujetos externos a la entidad econmica, como los proveedores, o bien, sobre la obten-cin de utilidades y la permanencia de la empresa en el mercado. Con la certifi-cacin16, central en las normas ISO, se realiza la evaluacin de los procedimientos que la empresa realiza con el objeto de asegurar la calidad en los procesos y los procedimientos, esto es, se verifica que los requisitos de la norma se cumplen. Si bien es cierto que no es ISO quien certifica sino los cuerpos que se han estableci-do y son acreditados por ISO.

La norma ISO 9000 se ha promovido como un consenso internacional sobre buenas prcticas de administracin cuyo propsito es asegurar que la organiza-cin pueda entregar, repetida y sistemticamente, productos y/o servicios que satisfacen los requisitos de calidad del cliente. La versiones que se han desarrolla-do son la de 1994 (ISO 9000), la del ao 2000 (ISO 9000:2000) una vez que se realiz una revisin a esta norma, como resultados surgi la norma ISO 9001. La norma que est en vigencia es la ISO 9000:2008, sus cambios se refieren a la in-troduccin de mayor claridad en los requerimientos de la norma ISO 9000:2000.

Como es visible, la auditoria de verificacin ISO al convertirse en la carta profesional de las corporaciones y otras organizaciones, se vendi con gran xito y posibilit que a su alrededor se generara una creciente industria de consultora sobre cmo aplicar la norma, y sobre auditoria, certificacin y acreditacin de certificadores. De aqu que el una vez modesto comit tcnico que desarroll las actualizaciones de ISO 9000, se convirtiera en un punto nodal del poder regula-torio trasnacional (Higgins 2006: 7).

Empero, se ha sealado que el principal resultado al que se ha llegado con las iniciativas de calidad y las certificaciones es a dar garantas de que el sistema trabaja bien, incluso cuando el desempeo sustantivo de la organizacin es defi-ciente de facto.

16 Toda certificacin es un contrato bilateral entre la empresa y la certificadora. Ambas tienen obligaciones y derechos que cumplir en funcin de un sello de calidad (Malvicino 2001: 5).

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LOS ALCANCES VELADOS DE ISO

El anlisis sobre organizaciones internacionales como ISO, ha develado que sta, al igual que mucha de la arquitectura institucional de elaboracin de normas de estandarizacin establecidas en el ltimo medio siglo, forman parte del poco analizado y subteorizado campo de instituciones que han ayudado a modelar la moderna economa global (Yates y Murphy 2006: 3).

El anlisis minucioso que Higgins ha realizado sobre este fenmeno lo ha lle-vado a concluir que en el mundo globalizado, la forma en que somos gobernados presenta una fuerte injerencia de ciertas organizaciones trasnacionales, entre las que se encuentra la ISO y la Organizacin Internacional de Entidades Fiscaliza-doras Superiores (INTOSAI). As que lo que no hay que perder de vista es que son cuerpos trasnacionales que no han surgido de tratados entre estados-nacin. En el caso de ISO, el poder que ejerce ni es delegado de la autoridad de los esta-dos soberanos, ni desempea un papel financiero, por lo que su legitimidad ha emanado de fuentes alternativas, o de la pretensin de representar a una variedad de partes interesadas, incluyendo comunidades ficticias como consumidores o ambientalistas, o bien, de la produccin y venta de normas en un mercado com-petitivo (Higgins 2006: 3, 7).

Es as que el proceso internacional de estandarizacin en creciente desarrollo, provey a ISO con la promesa de comenzar como un regulador trasnacional, y ha ido ms all desarrollando varios procesos ms de estandarizacin, como los relativos a gerencia ambiental ISO 14000 o el estndar para la responsabilidad social ISO 26000 (Higgins 2006: 8).

Entonces, no hay que perder de vista que las organizaciones de estandariza-cin son como las organizaciones profesionales y asociaciones de comercio de empresas individuales, y son similares a otras organizaciones voluntarias transna-cionales que tienen un tipo de poder, pero que adquieren su legitimidad de una fuente esencialmente diferente de la que la obtiene su autoridad un estado sobe-rano (Higgins 2006: 7). Su autoridad se sustenta slo en su objetivo de bsqueda de la calidad y su legitimacin no emana de acuerdos consensuados hechos entre las naciones soberanas (objeto de sus certificaciones).

Como es patente, las organizaciones de esta ndole estn asumiendo funciones de regulacin, de manera creciente, y esto no es sino un reflejo de la desregulacin que se est verificando por cuanto a los campos de actividad que est cediendo o abandonando el Estado y su administracin pblica, pues al tiempo que dejan de realizar estas regulaciones, las asume otro sector cuya autoridad no se desprende de la autoridad soberana que tiene el Estado-nacin.



ADOPCIN Y APLICACIN DE ESQUEMAS DE CALIDAD EN MXICO

Dado que forman parte de las reformas neogerenciales, las normas e iniciativas de calidad pueden rastrarse en los planes y acciones de gobierno de las administra-ciones de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), Ernesto Zedillo (1994-2000), y principalmente en la de Vicente Fox (2000-2006), donde cobra gran auge el modelo de calidad y el respectivo premio, lo mismo que las certificaciones ISO dentro del gobierno.

En el caso particular del gobierno de Salinas de Gortari, en 1992, se expidi la Ley Federal de Metrologa que se divide en dos secciones, la primera trata sobre metrologa y la segunda sobre normalizacin (normas de calidad), certificaciones, verificaciones y acreditamiento (Mrquez 2007: 43).

Los aspectos relacionados con la normalizacin, la certificacin, el acredi-tamiento y la verificacin se plasmaron en la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin. Esta Ley seala tener como objetivo fomentar la transparencia y eficiencia en la elaboracin y aplicacin de normas oficiales mexicanas, instituir la Comisin Nacional de Normalizacin17, establecer un procedimiento unifor-me para la elaboracin de normas oficiales por las dependencias de la Adminis-tracin Pblica Federal, coordinar actividades de normalizacin, certificacin y verificacin de las dependencias de la Administracin Pblica Federal, establecer el Sistema nacional de Acreditamiento de Organismos de Normatizacin y Cer-tificacin.

En la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin la certificacin se define como el procedimiento por el cual se asegura que un producto, proceso, sistema o servicio se ajusta a las normas o lineamientos o recomendaciones de organismos dedicados a la normalizacin, sean nacionales o internacionales. Particularmente es el artculo 51-A, fracc. II donde se seala que las normas internacionales pue-den servir de base a las normas mexicanas, y stas ltimas pueden transformarse en normas oficiales mexicanas. Es de esta manera que las normas tcnicas expedi-das por organismos como ISO pueden obtener carcter de obligatorias. El mismo artculo tambin dispone que se debe cumplir con las normas oficiales (Mrquez 2007: 44-45).

Pero, como lo pone de manifiesto Mrquez, dotar de mayor calidad a la ad-ministracin pblica suena muy atractivo puesto que ello puede ayudar a mejorar

17 La Comisin Nacional de Normalizacin (CNN) es el rgano de coordinacin de la poltica de normalizacin a nivel nacional y est integrada por 43 miembros entre dependencias y entidades de la administracin pblica federal, cmaras, organismos nacionales de normalizacin y asociaciones, que se encuentran vinculados al mbito de la normalizacin (Secretara de Economa sin fecha).

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la calidad de los servicios, lo que resultara en beneficio de los ciudadanos. No obstante, en la Ley se dispone que se deben cumplir las normas oficiales mexi-canas y esto, dado que para su elaboracin tienen como base las normas inter-nacionales, esto genera una obligatoriedad que da lugar tambin a que se hagan obligatorias para la administracin pblica las normas emitidas por organismos internacionales como ISO se podra concluir que las dependencias y entidades de la administracin pblica estn obligadas a velar por la calidad de sus procesos y a certificarlos (Mrquez 2007: 59).

Ms tarde, dentro de las reformas neogerenciales, la administracin de Vicente Fox asumi que:

(...) la poltica de calidad del Gobierno Federal tiene por objetivo lo-grar un gobierno de clase mundial, innovador y con una slida cultura de calidad total, capaz de proyectar una imagen confiable y transparen-te. Para ello, ha sido necesario reemplazar los esquemas tradicionales de la gestin pblica por los ms avanzados sistemas administrativos y tecnolgicos; evaluar su gestin con base en estndares de competitivi-dad, promover la dignificacin y eficacia del servicio pblico, redisear sus procesos y servicios, y dirigir su quehacer hacia el cumplimiento de las expectativas y necesidades de los ciudadanos (Presidencia de la Repblica 2003: 379).

Este punto de vista se reafirma al final de esta administracin, pues el informe de gobierno de 2006, en su apartado Gobierno de Calidad, afirma que siguiendo las tendencias mundiales de gestin pblica se han incorporando los principios de la calidad total y la certificacin con estndares internacionales para satisfacer las necesidades de la sociedad mexicana (Presidencia de la Repblica 2005: 403).

En Mxico se dio por sentado que los sistemas de calidad pueden organizar los recursos para lograr los objetivos de cualquier organizacin, si se establecen, siguen y mantienen reglas e infraestructura que permitan producir los resultados deseados. Tambin, que su uso generalizado estara en funcin de contar con reconocimiento universal usando como plataforma normas tcnicas como ISO.

De hecho, se ha encontrado que en Mxico la intervencin del Estado se veri-fic con gran fuerza en la elaboracin de normas y que hubo una activa participa-cin en actividades de normalizacin internacional, lo cual vincul cercanamente a las autoridades administrativas de Mxico con ISO, y esto, como lo ha sealado Mrquez, es una situacin que atenta contra la pretendida democratizacin en la elaboracin de normas. Adems de que las normas ISO transforman la relacin entre la administracin y el gobernado, puesto que ste se transforma de admi-



nistrado en cliente, sin que se consideren las implicaciones sobre los derechos ciudadanos (Mrquez 2007: 25, 62).

Es evidente que la mezcla y asimilacin entre lo pblico y lo privado ha lleva-do a que una serie de reglas utilizadas para verificar la calidad de organizaciones privadas, de complejidad menor, objetivos limitados, dedicados a producir mer-cancas se hayan utilizado para abordar la complejidad de una organizacin como la administracin pblica que fundamentalmente tiene que ver con relaciones de poder, relaciones polticas, econmicas y sociales muy complejas.

En Mxico han participado cinco representaciones de organismos extranjeros, los cuales estn autorizados para otorgar certificaciones por medio de su casa ma-triz. Pero la capacidad de acreditacin que tienen les es otorgada por el organismo oficial del pas de origen. Estos organismos no cuentan con el reconocimiento del gobierno mexicano, pero se justifica su operacin en el territorio nacional, porque la certificacin que proporcionan tiene aceptacin internacional; en este caso se encuentran, AQSR Internacional, Inc. (AQSR); Asociacin Alemana para la Certificacin de Sistemas de Calidad (DQS); Enviroment and Quality As-suranced Internacional Systems (EQAICC); Intertek Testing Services (ITS), y KPMG Quality Registrar Inc. (KPMG) (Conacyt 2006: 220), British Standard Institutions BEI, que ha efectuado auditoras externas a la Auditora Superior de la Federacin de Mxico (ASF sin fecha), entre otros.

A su vez, existen 34 que organismos privados de certificacin de sistemas de gestin de la calidad, cada uno abarca una gran cantidad de sectores (alimenticios, qumicos, metales, maquinaria y equipo, hoteles, restaurantes, educacin, cons-truccin, transporte), de los cuales, 31 tambin estn acreditados para certificar de Sistemas de Gestin de la Calidad de la Administracin Pblica (Secretara de Economa 2008).

La Secretara de Economa seala que los organismos de certificacin, son personas morales que tienen por objeto realizar tareas de certificacin, esto es, evaluar que un producto, proceso, sistema o servicio se ajuste a las normas, li-neamientos o reconocimientos de organismos dedicados a la normalizacin na-cionales o internacionales. Y declara que su estatus es de tercero independiente, al referirlas como instituciones de tercera parte en cuya estructura tcnica fun-cional participan los sectores: productor, distribuidor, comercializador, prestador de servicios, consumidor, colegios de profesionales, instituciones de educacin superior y cientficas (Secretara de Economa 2008).

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CALIDAD Y NORMAS ISO DENTRO DEL GOBIERNO MEXICANO

En Mxico la aplicacin de estos planteamientos dentro de la administracin pblica se rastrean desde el ao 1997, de lo cual es prueba fehaciente la inclusin de disposiciones oficiales mexicanas con relacin a la aplicacin de normas de calidad (Mrquez 2007: 42, 43).

Aunque con estos antecedentes de 1997, es en la administracin de Vicente Fox cuando cobra gran auge el movimiento de la calidad, lo cual se ve reflejado incluso en la elaboracin del denominado Modelo Estratgico para la Innovacin y la Calidad Gubernamental, en 2001. Existe una tendencia muy proclive a las certificaciones ISO. Resalta tambin la creacin del Premio Nacional de Calidad, dirigido a fabricantes y prestadores de servicios, pblicos o privados, en calidad total en los procesos industriales, productos y servicios.

Como ejes del mejoramiento del gobierno se incrustaron en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 donde se seal a la calidad total como el medio para mejorar y optimizar el desempeo del gobierno. Desde entonces el tema se ha internalizado. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica, en su artculo 34, fracc. XIII, asigna a la Secretara de Economa la competencia de establecer y vigilar las normas de calidad.

Entre las estrategias que sugiri el gobierno de Vicente Fox para impulsar la innovacin y la calidad en la Administracin Pblica Federal se contempl la ad-ministracin por calidad pues se argumentaba que la evolucin de los sistemas de calidad en el mundo desde el control de calidad, los sistemas de aseguramiento de la calidad y el establecimiento de las normas ISO 9000, haba avanzado en el mejoramiento de los modelos y las prcticas de gestin y management. Tambin se aseguraba que se haba comprobado que el enfoque de calidad total de la geren-cia y la administracin consegua mejores resultados en cuanto a la satisfaccin y confianza de los clientes (Muoz 2001: 21).

Este gobierno renov la certificacin ISO 9000 en 429 centros de trabajo del Gobierno que la obtuvieron en el ao 2000. Report que en 2001 se certificaron 110 centros ms (539), en 2002 sumaban 684, aunque en el ao 2003, 869; en 2004 se reportaron 1.426; y a marzo de 2005, 1.676 (Presidencia de la Repblica 2005: 403). En el ltimo informe de gobierno de esta administracin (2006), primer trimestre se reportaron 2.351 centros de trabajo certificados con estnda-res internacionales ISO 9001 que involucraron 1.800 procesos. No obstante, se informa que se est optando por certificados multisitio que consiste en un nico certificado ISO 9001:2000 para las instituciones pblicas que cuentan con diver-sos centros de trabajo (aplican el mismo Sistema de Gestin de la Calidad para todas sus reas), a fin de ahorrar recursos (Presidencia de la Repblica 2006: 401).



En 2001 se estableci el Consejo Nacional de Organismos Estatales por la Ca-lidad (CONOREC), como organismo nacional para agrupar a las instituciones estatales dedicadas a impulsar, promover y desarrollar la cultura de calidad total en sus entidades (Presidencia de la Repblica 2004: 5).

Tambin durante 2001 se implant un modelo interno de calidad, denominado Modelo de Calidad INTRAGOB, dirigido a satisfacer las expectativas y necesidades de los ciudadanos sobre los productos y servicios que proporciona y para consoli-dar la cultura de calidad. Las directrices del Modelo de Calidad INTRAGOB se definieron como: satisfaccin del cliente, liderazgo, desarrollo de funcionarios y gestin de capital intelectual, administracin de la informacin y de la tecnologa, planeacin, gestin y mejora de los procesos, impacto, y resultados.

Desde luego se estableci el Premio INTRAGOB, como un distintivo a los mayores avances en Calidad Total dentro de la APF. Los ingenieros que elaboraron el Modelo INTRAGOB, afirmaron que constitua una nueva filosofa de gestin de la administracin pblica federal para satisfacer las expectativas de los clientes y ciudadanos, y mejorar los resultados. En el modelo se integraron mediciones, a fin de determinar el grado de satisfaccin de los clientes, ciudadanos y servidores pblicos, para mejorar los procesos y sus resultados, identificando los puntos de control y los factores crticos de xito (Snchez, Rincn y Gonzlez 2005).

A partir de noviembre de 2004, se inici el establecimiento de la Carta Com-promiso al Ciudadano, entendida como un sistema de gestin de calidad, con estndares que las entidades se comprometen a cumplir, un documento pblico donde se plasmara toda la informacin necesaria para que los ciudadanos soli-citaran servicios y realizaran sus trmites. Estas cartas, dado que se percibieron como un medio para conocer las necesidades y expectativas de los ciudadanos, se visualizaron como integrables a otros sistemas de gestin de la calidad como ISO.

Al ao 2005, se reportaba la publicacin de 85 cartas compromiso al ciudadano y trabajos avanzados en otras 150. (Presidencia de la Republica 2005: 403, 404). Para 2006, se reportaba lo que parece ser un gran triunfo en este rubro pues se contaban ya 260 cartas de compromiso al ciudadano de 64 dependencias y entidades de la APF, que se calificaron de exitosas al obtener resultados en el cumplimiento de estndares de 99,8% a nivel interno y 95.9% en el externo (Presidencia de la Republica 2005: 401).

Durante esta administracin tambin se articul una red de calidad integrada por los representantes del ms alto nivel de todas las secretaras de estado y de las entidades ms importantes del gobierno. La Red de Calidad del Gobierno Fede-ral, siguiendo el Plan de Calidad del Gobierno Federal buscaba lograr un gobier-no certificado, en su totalidad, en trminos de ISO 9000:2000 (IIE 2002: 149).

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En 2005, se present el Modelo Nacional para la Calidad Total, donde se plasman los lineamientos para el premio nacional de calidad. En el documento se seala que su intencin es impulsar la competitividad de las organizaciones mexicanas de cualquier giro o tamao, para proyectarlas a ser de clase mundial (Consejo Tcnico del Premio Nacional de Calidad 2005: 3).

La capacitacin de los funcionarios pblicos se dise en funcin de fortalecer la cultura de calidad a nivel nacional. En la mayora de las organizaciones de la APF se elabor un programa de capacitacin para que los funcionarios mejoraran sus habilidades de servicio en forma continua. Tambin se cre el Diplomado de Calidad Gubernamental para capacitar a los coordinadores de calidad en la APF y para formar evaluadores del Modelo de Calidad INTRAGOB.

Al iniciar el ao 2006, existan treinta organismos de certificacin en el pas, reconocidos por la Direccin General de Normas (DGN) de la Secretara de Eco-noma (SE); y que fueron autorizados por la Entidad Mexicana de Acreditacin (EMA, creada en 1998) que es el rgano de gestin privada, profesional respon-sable de acreditar la operacin de los organismos de certificacin reconocidos de manera oficial en el pas. Tiene como objeto operar como entidad de acreditacin en los trminos de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin. Esta facultad le fue otorgada por la Secretara de Comercio y Fomento Industrial, hoy Secreta-ra de Economa (Entidad Mexicana de Acreditacin 2006: 6, 7).

De acuerdo con el Diario Oficial de la Federacin, publicado el 15 de enero de 1999, la Entidad Mexicana de Acreditacin, A. C. (EMA), obtuvo facultades para realizar la funcin de acreditacin de organismos de certificacin, laboratorios de prueba y calibracin y unidades de verificacin18 (DOF 1999: 1). Los organismos de certificacin acreditados por la EMA cuentan con la capacidad para emitir certificados a favor de las empresas en las normas ISO-9001:2000, ISO-14001 y otras que integran el grupo de normas ISO (Conacyt 2006: 218-220).

En el ao 2006, cuando inicia la administracin de Felipe Caldern, se da un viraje por cuanto al lugar que ocuparn la calidad, las ISOs y el Modelo de Calidad

18 La base legal de dicha facultad se desprendi de los artculos 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 16 y 34 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal; 39 fraccin IX, 70-A, 70-B y 70-C de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin; 1o., 2o. y 4o. del Reglamento Interior de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial. En particular, el artculo 39, fraccin IX, 70-A, 70-B y 70-C de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin reza lo siguiente: Artculo 39, fraccin 10. Corresponde a la Secretara [tambin], coordinar y dirigir los comits y actividades internacionales de normalizacin y dems afines a que se refiere esta Ley. Artculo 70-A. Para operar como entidad de acreditacin se requiere la autorizacin de la Secretaria, previa opinin favorable de la mayora de los miembros de la Comisin Nacional de Normalizacin a que se refiere la fraccin I del artculo 59. El artculo 70-B indica las obligaciones de la o las entidades de acreditacin (Cmara de Diputados 2009).



INTRAGOB dentro de la administracin pblica. Mientras Vicente Fox tena un apartado del Plan Nacional de Desarrollo dedicado al punto, Felipe Caldern en su el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos 2007: 25) slo refiere los servicios de calidad en general, o con relacin a la economa, servicios de salud o programas contra la pobreza. Pero no existe en el plan lugar para la calidad gestin pblica como tal; contiene un apartado que se refiere a la eficacia y efi-ciencia gubernamental (Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos 2007: 285-292), pero lo que se propone para lograrlas es nuevo tipo de gestin pblica para resultados.

Pareciera que en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 hubo omisiones sobre el mejoramiento de la gestin pblica, as que en 2008 se publica el Pro-grama Especial de Mejora de la Gestin en la Administracin Pblica Federal 2008-2012. En el Programa se seala que pese al aumento de recursos a la admi-nistracin pblica, no se ha logrado una mejora permanente en el acceso a bienes y servicios de calidad (Gobierno Federal 2008: 11).

En el segundo informe de ejecucin se retoman los avances y aplicacin de las Cartas Compromiso al Ciudadano y para el ao 2007 se reportaron 326 en 64 instituciones (Presidencia de la Repblica 2007: 41). Y tambin se menciona el Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG 2008-2012), cuya fecha de publicacin no corresponde a 2007, situacin de la que da cuenta el Boletn de la Cmara de Diputados del 5 de septiembre de 2008, en el que se informa que existe un esbozo del PMG, pero que no se ha presentado formalmente ni se ha publicado en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) (Cmara de Diputados 2008: 1-2). Es el 10 del mismo ao cuando se publica en el DOF el Programa Es-pecial de Mejora de la Gestin en la Administracin Pblica Federal 2008-2012.

Aunque el programa no trata especficamente de ISO, seala que se han im-pulsado los modelos de calidad como la Certificacin ISO-9000 y suscribe que entre sus objetivos est el reducir la desigualdad en el grado de desarrollo de las organizaciones pblicas mediante la mejora de reas gerenciales comunes, gracias a la estandarizacin de mejores prcticas (Gobierno Federal 2008: 17, 19). Entre los indicadores y metas que se establecen en el programa encontramos los siguien-tes relativos a calidad:

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Tabla 1: Indicadores y metas del PMG en calidad

*N.D. Informacin no disponible.Fuente: Gobierno Federal (2008: 31).

Entre las estrategias y lneas de accin que se plantearon sobre calidad estn la mejora en trmites y prestacin de servicios para brindarlos oportunamente y con calidad, y el establecimiento de estndares de servicio.

En el Tercer Informe de Ejecucin tampoco se hace alusin a las cartas com-promiso al ciudadano ni a las certificaciones ISO (Presidencia de la Repblica 2009: 66). Mientras, en el Cuarto Informe de Ejecucin se abrogan las cartas de compromiso al ciudadano. El cuarto informe de ejecucin, en el apartado sobre Reducir los trmites burocrticos con la finalidad de abatir la discrecionalidad seala que por cuanto a las Cartas Compromiso al Ciudadano:

() en el marco del Programa Especial de Mejora de la Gestin Pbli-ca (PMG) y de la estrategia de Regulacin Base Cero, del 12 de abril de 2010 en el Diario Oficial de la Federacin, se emiti el Acuerdo por el que se abrogan diversas disposiciones aplicables en la SFP, des-tacando la normatividad que sustentaba el instrumento de las CCC y los CIS. A las instituciones que solicitaron dar de baja sus CCC, se les responsabiliz tanto de la medicin de la percepcin de los usuarios, como la mejora continua de los trmites y servicios (Presidencia de la Repblica 2010: 66).

Aunque la exaltacin por las normas ISO ha perdido vigor, en Mxico se con-tinan visualizando como un medio muy til para establecer sistemas de calidad, como es el caso de la Secretaria de la Funcin Pblica, que habiendo iniciado la certificacin de procesos en 2001, cada seis meses realiza auditoras de seguimien-to. En 2006 instal formalmente el Comit de Calidad y resalta que en 2008 certificaron 6 procesos integrales que se re-certificaron en 2009 (Merino 2009: 175-176). Y en 2009, re-certific todos los procesos de su Sistema de Gestin de la Calidad bajo la norma ISO 9001:2008 (ASF sin fecha). Actualmente, su Sis-

Nombre del indicador Unidad de medida Situa-cin 2006

Meta 2012

Trmites y servicios con es-tndares de calidad

Porcenjate de trmites y servicios con estndares en la APF

6,9% 25%

Percepcin ciudadana de la calidad de trmites y servi-cios de mayor impacto

Porcentaje de satisfaccin de usua-rios respecto a los 100 trmites y servicios de mayor impacto en la APF

N.D.* 90%



tema de Gestin de Calidad tiene la certificacin ISO 9001:2008. La institucin ha expresado que la adopt porque permite garantizar la excelencia institucional, establecer una cultura de la calidad, y tienen un aval de que cumplen los requisi-tos establecidos en el estndar (ASF sin fecha).

Incluso la certificacin ISO se ha constituido como un importante objetivo de gobierno, por ejemplo, en el estado de Chiapas cuya Direccin de Adquisiciones de la Secretara de Hacienda, en su objetivo 12 estableci mantener la certifica-cin ISO 9001:2000 del Sistema de Direccin por Calidad de Adquisiciones, en congruencia con el Plan de Desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012 (Secretara de Hacienda de Chiapas sin fecha).

CERTIFICACIONES EN MXICO

Para el ao 2005 se registr que de las certificaciones efectuadas 60% corres-ponda al sector privado y el 40% al sector pblico, donde sobresalen las univer-sidades tecnolgicas e institutos tecnolgicos que se trabajaron para establecer un sistema de gestin de calidad. En este sector, las dependencias que ms cer-tificaciones registraron (21.3%) fueron la Comisin Federal de Electricidad y PEMEX, mientras que la Secretara de Educacin Pblica el 5.2% y la Secretara de Economa el 3.5%. Otras instituciones pblicas promovieron la certificacin, con el objeto de crear una infraestructura organizacional y un sistema de gestin pblica enfocado a administrar la calidad dentro de cada institucin y orientada a satisfacer al pblico usuario de los servicios. Tal es el caso del gobierno del Estado de Mxico que ha promovido el sistema de gestin de la calidad y que registr un 3.2% de certificaciones en el sector pblico (Conacyt 2006: 225).

Dada la difusin y promocin de ISO y de las certificaciones como garanta de calidad, se lleg a considerar que la sociedad estaba inmersa en una revolucin de la calidad, en la que las empresas y organizaciones para su xito, tendran que contar con una moderna cultura empresarial y de negocios.

Tambin las entidades del gobierno de las esferas federal, estatal y municipal han desempeado un papel importante, por lo que se crey necesario el incre-mento del nmero de certificaciones. Asimismo, se consider urgente elevar la produccin de recursos humanos de alto nivel en las reas de ingeniera relacio-nadas con el quehacer de la produccin y su administracin moderna y eficiente para contribuir al logro de una mayor cultura de la calidad a fin de promo-ver mejores empresas privadas, y en el gobierno instituciones eficientes, eficaces, transparentes y de calidad en la prestacin de sus servicios (Conacyt 2006: 228).

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Empero, las certificaciones de calidad efectuadas a partir de las normas inter-nacionales no son sino uno ms de los instrumentos que se han desplegado para meter al mercado dentro del Estado. Ahora quien define si los gobiernos efectan bien o mal su trabajo son los terceros externos, que son principalmente empresas privadas con intereses particulares, aunque se identifiquen como organizaciones independientes e imparciales. En la mayora de ellas se encuentra el vnculo di-recto hacia las empresas con las que se contrata la certificacin y tambin hacia las empresas que asesoran para la certificacin, o dicho de manera ms clara, hacia quien podr hacer contratos y negocios para avalar que en la administracin p-blica se haga bien lo que de antemano debera estar bien hecho!

Es as que el mercado en las normas invoc la rpida expansin del mercado en auditoria, certificacin y acreditacin basada en sus normas (Higgins 2006: 3, 4). As pues, las certificaciones tambin constituyen un excelente negocio que los privados estn haciendo a costa del presupuesto pblico, pero sobre todo de sus ciudadanos, pues en realidad no han contribuido a un mejoramiento sustancial, e incluso se estuvo experimentando con las formas de certificar dentro de las di-ferentes oficinas pblicas.

Veamos algunos ejemplos que respalden lo que acabamos de aseverar. Como revisaremos a continuacin, un proceso de certificacin es costoso, implica re-cabar una gran cantidad de documentos, disponer de personal que se dedicar exclusivamente a dicha tarea, y no slo esto sino que tambin, para obtener la certificacin se tendr que hacer otro contrato en la parte relativa a la asesora para la instrumentacin del sistema de gestin de la calidad.

Dado que el tema perdi fuerza en la administracin vigente, retomaremos el ltimo dato de 2006, de la administracin de Vicente Fox, que reportaba 2.351 centros de trabajo certificados con estndares internacionales ISO 9001, usare-mos algunos datos del cuadro que ofrecemos a continuacin, donde se plasman los costos implicados en la certificacin de dos instituciones mexicanas.

Nos centraremos slo en las que se refiere a la asesora para la implantacin e instrumentacin del sistema de calidad (33.173,08 USD) y en el costo de los servicios de certificacin de sistema de gestin de la calidad (5.750 USD), con-servando los precios de 2003. Si de manera muy conservadora asumimos que cada centro de trabajo de los 2.351 slo hace estos pagos una vez, tendramos una suma de 91508161.08 USD. Ahora bien, si slo consideramos que cada centro de trabajo tiene que contratar tambin servicios de auditoras especializadas o auditorias de seguimiento cada seis meses, esto resulta en un gasto realmente impresionante.



Tabla 2: Secretara de Seguridad Pblica, contrataciones ISO 2003 y 2005

Fuente: Elaboracin propia con base en: Secretara de Seguridad Pblica, Portal de obli-gaciones de transparencia, http://www.portaltransparencia.gob.mx/pot/contrataciones.

*Dlares cotizacin correspondiente al ao 2011.**rganos administrativos desconcentrados.

Contrato Empresa Vigencia Costo*Servicio de Auditora especializada para mantener la vigencia de la certificacin bajo las normas NMX-CC-9001-IM-NC:2000 e ISO 9001:2000

International Certification of Quality Systems S.C.

23/09/200330/09/2003

5.741,15

Servicios de certificacin de sistemas de gestin de la calidad instaurados en pro-cesos sustantivos de la Secretara durante 2003 bajo los requisitos de la Norma In-ternacional ISO 9001:2000

A m e r i c a n Trust Regis-teer S.C.

N.D.* 90%

**Servicios de capacitacin y asesora es-pecializada para la implantacin e ins-trumentacin del sistema de gestin de la calidad en procesos sustantivos en los rganos administrativos desconcentrados, para obtener su certificacin en las nor-mas NMX-CC-9001-IMNC:2000 e ISO 9001:200

Instalaciones en productivi-dad S.C.

1/12/200331/12/2003

33.173,08

Servicios de capacitacin y asesora espe-cializada para la implantacin e instru-mentacin del sistema de gestin de la calidad en procesos sustantivos para obte-ner certificacin en las normas NMX-CC-9001-IMNC: 2000 e ISO 9001:2000

Centro de So-luciones de Calidad

25/09/200331/12/2003

30.607,69

Servicios de capacitacin y asesora espe-cializada para la implantacin e instru-mentacin del sistema de gestin de la calidad en procesos sustantivos para obte-ner su certificacin con base en las nor-mas NMX-CC-9001-IMNC: 2000 e ISO 9001:2000 (recursos humanos)

Instalaciones en productivi-dad S.C.

25/09/200331/12/2003

13.932,69

Total (Septiembre-Diciembre 2003) 82.204,61

Servicios especializados para realizar la preauditora y auditora de certificacin los sistemas de gestin de la calidad en procesos sustantivos de la SSP con base en las normas NMX-CC-9001-IMNC:2000 o su equivalente nacional la NMX-CC-9001-IMNC-2001.

Centro de So-luciones de Calidad

01/12/200520/12/2005

6.926,54

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Como se observa, las empresas que contrat la Secretara de Seguridad Pblica mexicana para la auditoria especializada para mantener la certificacin y la certifi-cacin de sistemas de calidad, fueron International Quality Certifications S.A. de C.V. y American Trust Register S.C. Pero, como se puede apreciar, se gast mu-cho ms en la asesora contratada a las otras dos empresas (Instalaciones en pro-ductividad S.C. y Centro de Soluciones de Calidad) para ayudar a los servidores pblicos a preparar la documentacin para realizar el proceso de la certificacin. Como se puede observar, los montos son altos y por muy pocos meses.

Tabla 3: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, contrato ISO 2007

Fuente: Elaboracin propia con base en: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ISSSTE, Portal de Obligaciones de Transparencia, http://www.

portaltransparencia.gob.mx/pot/contrataciones.*Dlares cotizacin correspondiente al ao 2011.

Tabla 4: Auditoria Superior de la Federacin, contrataciones ISO Abril-Junio 2007

Fuente: Elaboracin propia con base en Auditoria Superior de la Federacin (2009).*Dlares cotizacin correspondiente al ao 2011.

Otras cuestiones que se han desprendido de la experiencia de la implantacin de normas ISO, es que las estructuras dentro del gobierno se han agrandado. Este es particularmente el caso de la Secretara de Educacin Pblica donde, dentro de la Direccin General de Acreditacin, Incorporacin y Revalidacin, se cre una Direccin de Acreditacin y Certificacin, una Coordinacin de Planeacin y Gestin de la Calidad, una Subdireccin de Control y Evaluacin de la Acredi-

Contrato Empresa Vigencia Costo*Servicios de certificacin de Auditorias y Seguimiento a los Sistemas de Gestin de la Calidad, con base en la Norma ISO9001:2000

BVQI MEXI-CANA, S.A. DE C.V.

16/07/200720/12/2007

3.550,30

Contrato Empresa Vigencia Costo*Actualizacin de la Norma ISO 9001:2008

BSI Manage-ment Systems Mxico, S. de R.L. de C.V.

14 al 25 de abril de 2009

6.900

Contratacin de servicios de auditora de mantenimiento al certificado nmero FS 509820 bajo la Norma ISO 9001:2000

BSI Manage-ment Systems Mxico, S. de R.L. de C.V.

13 de abril al 31 de octubre de 2009

18.576,92

Contratacin de un auditor interno ISO 9001:2008 Certificado

Bureau Veritas Mexicana, S.A. de C.V.

29 de junio al 16 de ju-lio de 2009

7.076,92



tacin y Certificacin, una Subdireccin de Diseo y Desarrollo de la Acredita-cin y la Certificacin; un Departamento de Programacin, Operacin, Anlisis y Evaluacin de la Acreditacin y Certificacin; un Departamento de Estudios para la Evaluacin de la Acreditacin y Certificacin; y un Departamento de Estudios para la Acreditacin y Certificacin de la Educacin Media Superior, Superior y Formacin para el Trabajo.

Si bien los costos de la certificacin ISO pueden variar y las estructuras que se han establecido dentro de la administracin pblica pueden ser menores, en la mayora destaca el establecimiento de comits de calidad.

CONCLUSIONES

La reconfiguracin de las relaciones de poder en la era neoliberal implic cambios radicales en las funciones y objetivos de actores como las organizaciones pblicas internacionales FMI, BM, OCDE, y trajo a escena a otros tantos como Organi-zacin Internacional de Estandarizacin ISO, y otros cuerpos de estandarizacin que han llegado recientemente al escenario normativo.

Como lo ha sealado Higgins el neoliberalismo fue la fuerza que impuls el inters en organizaciones internacionales como ISO, as que los gobiernos neo-liberales han reemplazado la regulacin econmica directa con varias formas de autoregulacin basadas en requerimientos formales de presentacin de informes. Aqu se ha observado una tendencia hacia el reemplazo de las leyes duras de los estados soberanos con los suaves estndares, normas y reglas de los cuerpos trasnacionales, que se adapta al patrn ventriloquista del gobierno neoliberal a distancia que se manifiesta con mayor fuerza desde que el resultado favorable de una auditoria constituye el sello de calidad de la legitimacin y de una organiza-cin comercial(izada).

En particular, la influencia y papel real de organizaciones estandarizadoras como ISO, puede distinguirse cuando se cae en la cuenta de que la responsabili-dad cambi fuera de los creadores de normas hacia los seguidores de las mismas. Esto es, los estados-nacin renunciaron o abandonaron su responsabilidad en la tarea de crear este tipo de regulaciones y normas, y cedieron esa facultad a quienes eran los seguidores o sujetos de las mismas (cuerpos de ingenieros, empresarios, gerentes, industriales, entre otros).

En la administracin pblica la nocin de calidad que se ha aplicado desde 1980 tiene su fuente en la nueva gerencia pblica que la OCDE impuls con gran fuerza. La nueva gerencia pblica contempl los modelos de calidad y pro-movi las ventajas de la certificacin por un tercero externo y neutral, como

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medio para dar credibilidad a la administracin pblica. Asimismo, la nocin de calidad que adopt la OCDE, presenta dos corrientes, una dirigida la excelencia en las organizaciones y otra a los sistemas que aseguran la calidad como la ISO. La primera se ha desarrollado a partir de los modelos de calidad y de las Cartas Compromiso a los Ciudadanos.

Empero, como buen elemento de la nueva gerencia pblica, la calidad que termin erigindose como en un fin en s mismo, aunque s contribuy a meter al mercado dentro del Estado, por medio de contratos, asesoras, pero sobre todo insertando la lgica de funcionamiento de la empresa dentro de la administracin pblica.

Igual que en otros pases, en Mxico la calidad en la administracin pblica se ha aplicado a partir de modelos o como certificacin ISO, a lo largo de 24 aos (1987-2011), y resalta particularmente el auge del periodo 2000-2006, pero ha resultado en grandes contradicciones porque las iniciativas e instrumentos de cali-dad resultaron costosos y han contribuido a imprimir mayor complejidad al fun-cionamiento de la administracin pblica pues han requerido el establecimiento de comits de calidad y la respectiva estructura.

La experiencia tambin ha mostrado que las soluciones de la administracin de la calidad, y calidad total son progresivas, y que su construccin es limitada en los aspectos contextuales y situacionales, lo que lleva a reflexionar sobre las diferencias entre los pases, particularmente en la forma en que est estructurada y organizada su administracin pblica. Estas diferencias se erigieron en una gran barrera que enfrent la aplicacin de la gestin de calidad. ISO es pues un m-todo para estandarizar las actividades de la empresa, y que si algo no ha sido til para mejorar la administracin pblica son los intentos de estandarizacin con moldes generales.

Asimismo, las etapas que conlleva la certificacin y sus costos, son onerosos, pues hay que erogar recursos por diversos conceptos como consultora externa, consultora y asistencia; auditoras externas de implantacin y seguimiento, pagos anuales o semestrales por concepto de implantacin, seguimiento, documenta-cin, y renovacin, as como indemnizaciones por gastos de viaje de auditores, incentivos a la productividad, o compensacin al personal involucrado en los procesos de implantacin del Sistema de la Calidad. A esto se agregan el pago de horas extraordinarias para el personal que participa en los grupos de trabajo y en la implantacin del sistema, la utilizacin de materiales y lugares de trabajo, el tiempo que el personal desatiende sus tareas principales y cotidianas para reali-zar los trabajos dirigidos a la certificacin, y que genera atrasos en sus funciones (FEMP 2003: 64).



As pues, en la administracin pblica ha sucedido que la aplicacin de me-didas e instrumentos dirigidos a incrementar la calidad, bajo la propuesta de la Nueva Gerencia Pblica, distan de cumplir con la expectativa de ahorro de re-cursos, agilizacin y eficiencia, y la flexibilizacin, y ms bien se sumaron a la complejidad ya existente, pues la gestin de la calidad requiere que todas las ac-tuaciones implicadas en la prestacin de cualquier servicio se documenten, para asegurar que las tareas sie

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Origen y Efectos de Las Normas de Calidad en La Administración Públic