Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) - Regjeringen.no...Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) 241 379 Trykksak Særskilte

Ot.prp. nr. 45(2007–2008)

Om lov om planlegging og byggesaksbehandling

(plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen)

Ot.p

rp. n

r. 45

(20

07

–20

08

) O

m lov om

planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen)

241 379Trykksak

Særskilte vedlegg: NOU 2003: 24 Mer effektiv bygningslovgivning NOU 2005: 12 Mer effektiv bygningslovgivning II

Innhold

1 Innledning og historikk . . . . . . . . 111.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111.2 IKT i byggesaksbehandlingen . . . . 141.2.1 Effektiv kommunikasjon . . . . . . . . . 141.2.2 ByggSøk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151.2.3 Nye elektroniske arbeidsmåter –

buildingSMART . . . . . . . . . . . . . . . . 151.2.4 IKT i plan- og

bygningslovsammenheng . . . . . . . . 161.3 Utviklingstrekk

i bygningslovgivningen . . . . . . . . . . 161.3.1 Tidlig lovgivning . . . . . . . . . . . . . . . . 161.3.2 Bygningsloven av 1924 . . . . . . . . . . 161.3.3 Bygningslovgivningen etter

annen verdenskrig . . . . . . . . . . . . . . 161.3.4 Perioden 1965–1986 . . . . . . . . . . . . . 171.3.5 Plan- og bygningsloven av 1985 . . . 181.3.6 Holt-utvalget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181.3.7 Lov- og forskriftsreformen fra 1995 –

egenkontroll og kvalitet . . . . . . . . . . 181.3.8 Senere endringer . . . . . . . . . . . . . . . 191.3.9 Nye lovforslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191.4 Utenlandsk rett . . . . . . . . . . . . . . . . . 201.4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201.4.2 Søknadssystem og saksbehandling 201.4.3 Godkjenning av foretak for ansvarsrett i

byggesaker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211.4.4 Kontroll og tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . 211.4.5 Sanksjonsregler . . . . . . . . . . . . . . . . 21

2 Bygningslovutvalgets utredninger 222.1 Bygningslovutvalgets oppnevning

og mandat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222.1.1 Oppnevning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222.1.2 Mandat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222.2 NOU 2003: 24 Mer effektiv

bygningslovgivning I . . . . . . . . . . . . 252.2.1 Prinsipper for ny lovstruktur. . . . . . 252.2.2 Utvalgets prinsipielle vurderinger av

enkelte 7hovedspørsmål . . . . . . . . . 252.2.3 Særlig om forslag til regler om

utbyggingsavtaler . . . . . . . . . . . . . . . 262.3 NOU 2005: 12 Mer effektiv

bygningslovgivning II . . . . . . . . . . . 272.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272.3.2 Rettslige normer . . . . . . . . . . . . . . . . 272.3.3 Lovstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272.3.4 Lovens formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272.3.5 Lovens virkeområde. . . . . . . . . . . . . 27

2.3.6 Særlig om Svalbard . . . . . . . . . . . . . 272.3.7 Lovens saklige virkeområde . . . . . . 282.3.8 Forholdet til andre lover og

ulovfestet rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282.3.9 Oppgave- og rollefordeling mellom

myndighetsorganer og mellom myndigheter og private . . . . . . . . . . 28

2.3.10 Bygningsteknisk nemnd . . . . . . . . . 282.3.11 Forholdet mellom byggesaksregler

og kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292.3.12 Søknadssystemet . . . . . . . . . . . . . . . 292.3.13 Saksbehandling . . . . . . . . . . . . . . . . 302.3.14 Dispensasjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312.3.15 Ansvar og kontroll . . . . . . . . . . . . . . 322.3.16 Godkjenning av foretak . . . . . . . . . . 322.3.17 Tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322.3.18 Ulovlighetsoppfølging . . . . . . . . . . . 322.3.19 Materielle bestemmelser. . . . . . . . . 332.3.20 Eksisterende bebyggelse . . . . . . . . 332.3.21 Opparbeidelse av veg-, vann- og

avløpsanlegg og regulert fellesareal 332.3.22 Finansiering av fellesinnretninger –

kostnadsfordeling. . . . . . . . . . . . . . . 342.3.23 Tilgjengelighet . . . . . . . . . . . . . . . . . 342.3.24 Brann . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342.3.25 Miljøkrav . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342.3.26 Gebyr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352.3.27 Byggfeilforsikring . . . . . . . . . . . . . . 35

3 Høringene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363.1 Høring av NOU 2003: 24 Mer effektiv

bygningslovgivning I . . . . . . . . . . . . 363.2 Høring av NOU 2005: 12 Mer effektiv

bygningslovgivning II . . . . . . . . . . . 37

4 Andre forslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 404.1 Forslag departementet ikke går videre

med . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404.1.1 Innføring av byggfeilforsikring eller

garantiordninger. . . . . . . . . . . . . . . . 404.1.2 Justering av eiendomsgrenser/urbant

jordskifte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404.1.3 Innføring av klagegebyr. . . . . . . . . . 404.1.4 Mekling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404.1.5 Byggteknisk nemnd. . . . . . . . . . . . . 414.1.6 Obligatorisk sentral godkjenning . . 414.1.7 Koordinering av særlover . . . . . . . . 424.2 Forslag behandlet i Ot.prp. nr. 32

(2007–2008) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

4.2.1 Formålsbestemmelsen . . . . . . . . . . . 424.2.2 Bygningsmyndighetenes oppgaver. 434.2.3 Erstatning av vedtekter med

planbestemmelser . . . . . . . . . . . . . . . 434.2.4 Felles prosess for plan- og byggesak 434.2.5 Klagebegrensninger . . . . . . . . . . . . . 434.2.6 Nye dispensasjonsregler . . . . . . . . . 43

5 Sammendrag av departementets forslag til ny plan- og bygningslov (byggesaksdelen) . . . . . . . . . . . . . . 45

5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455.2 Lovstruktur og inndeling . . . . . . . . . 455.3 Forskrifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465.4 Søknadssystemet. . . . . . . . . . . . . . . . 465.5 Saksbehandling . . . . . . . . . . . . . . . . . 475.5.1 Tredjemannsinteresser

– nabovarsling . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475.5.2 Forhåndskonferanse. . . . . . . . . . . . . 475.5.3 Forholdet til andre lover –

bygningsmyndighetenes samordningsplikt. . . . . . . . . . . . . . . . 47

5.5.4 Forholdet mellom plan- og bygningsloven og privatrettslige forhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

5.5.5 Tidsfrister. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475.5.6 Ferdigstillelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485.6 Oppgave- og rollefordeling mellom

kommunen og private aktører i søknads- og byggefasen . . . . . . . . . 48

5.7 Kvalitetssikringen av byggesaker . . 485.7.1 Ansvar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485.7.2 Godkjenning av foretak . . . . . . . . . . 495.7.3 Kontroll og kontrollansvar . . . . . . . . 495.7.4 Kommunalt tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . 495.8 Oppfølging av ulovlig byggearbeid . 495.9 Opprettelse og endring av eiendom 505.10 Tilknytning til infrastruktur . . . . . . . 515.11 Universell utforming. . . . . . . . . . . . . 515.12 Byggetomta og ubebygd areal. . . . . 515.13 Krav til tiltaket . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525.14 Krav til særskilte tiltak . . . . . . . . . . . 525.15 Eksisterende byggverk. . . . . . . . . . . 535.16 Teknisk infrastruktur og refusjon . . 545.16.1 Nye bestemmelser om

opparbeidelsesplikt for teknisk infrastruktur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

5.16.2 Nye regler om behandling av refusjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

5.17 Andre regler. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545.17.1 Ekspropriasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . 545.17.2 Utbyggingsavtaler . . . . . . . . . . . . . . . 545.17.3 Skjønnsmyndighet . . . . . . . . . . . . . . 545.18 Økonomiske og administrative

konsekvenser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

6 Søknadssystemet . . . . . . . . . . . . . . 566.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 566.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 576.3 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets

forslag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 596.3.1 Søknadssystemet . . . . . . . . . . . . . . . 596.3.2 Søknadspliktens omfang.

Nedre grense for søknadsplikt . . . . 606.3.3 Forholdet til plandelen av loven . . . 606.3.4 Særlig om driftsbygninger i

landbruket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 616.3.5 Særlig om midlertidige og

transportable bygninger, konstruksjoner og anlegg . . . . . . . . 61

6.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 62

6.4.1 Søknadssystemet . . . . . . . . . . . . . . . 626.4.2 Søknadspliktens omfang . . . . . . . . . 626.4.3 Unntak for tiltak som behandles

etter annet lovverk . . . . . . . . . . . . . . 636.4.4 Særlig om driftsbygninger i

landbruket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 646.4.5 Særlig om midlertidige og

transportable tiltak . . . . . . . . . . . . . . 646.5 Departementets vurderinger . . . . . . 656.5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656.5.2 Utforming av søknadssystemet . . . . 656.5.3 Søknadspliktens omfang . . . . . . . . . 666.5.4 Unntak for visse tiltak som behandles

etter annet lovverk . . . . . . . . . . . . . . 676.5.5 Byggearbeid innenfor en enkelt

bedrifts område – gjeldende lov § 86b . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

6.5.6 Forholdet til plan. . . . . . . . . . . . . . . . 686.5.7 Særlig om landbruksbygg . . . . . . . . 686.5.8 Særlig om midlertidige tiltak . . . . . . 71

7 Saksbehandling . . . . . . . . . . . . . . . 737.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 737.1.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 737.1.2 Forhåndskonferanse. . . . . . . . . . . . . 737.1.3 Tredjemannsinteresser –

nabovarsling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 737.1.4 Forholdet til andre myndigheter . . . 747.1.5 Privatrettslige forhold. . . . . . . . . . . . 757.1.6 Tidsfrister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 757.1.7 Bortfall av tillatelse . . . . . . . . . . . . . . 757.1.8 Sluttkontroll og ferdigattest . . . . . . . 767.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 777.2.1 Forhåndskonferanse. . . . . . . . . . . . . 777.2.2 Tredjemannsinteresser – nabovarsel 777.2.3 Forholdet til andre myndigheter . . . 787.2.4 Privatrettslige forhold. . . . . . . . . . . . 797.2.5 Tidsfrister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 817.2.6 Bortfall av tillatelse . . . . . . . . . . . . . . 82

7.2.7 Sluttkontroll og ferdigattest. . . . . . . 847.3 Hovedpunkter

i Bygningslovutvalgets forslag . . . . 857.3.1 Saksbehandling – generelt . . . . . . . 857.3.2 Forhåndskonferanse . . . . . . . . . . . . 857.3.3 Tredjemannsinteresser – nabovarsel 857.3.4 Forholdet til andre myndigheter. . . 867.3.5 Privatrettslige forhold . . . . . . . . . . . 877.3.6 Tidsfrister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 877.3.7 Bortfall av tillatelse . . . . . . . . . . . . . . 887.3.8 Sluttkontroll og ferdigattest. . . . . . . 887.4 Hovedpunkter

i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 887.4.1 Generelt om saksbehandling . . . . . 887.4.2 Forhåndskonferanse . . . . . . . . . . . . 897.4.3 Tredjemannsinteresser – nabovarsel 907.4.4 Forholdet til andre myndigheter. . . 917.4.5 Privatrettslige forhold . . . . . . . . . . . 927.4.6 Tidsfrister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 927.4.7 Bortfall av tillatelse . . . . . . . . . . . . . . 937.5 Departementets vurderinger. . . . . . 937.5.1 Forhåndskonferanse . . . . . . . . . . . . 937.5.2 Tredjemannsinteresser – nabovarsel 957.5.3 Forholdet til andre myndigheter. . . 967.5.4 Privatrettslige forhold . . . . . . . . . . . 997.5.5 Tidsfrister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1017.5.6 Bortfall av tillatelse . . . . . . . . . . . . . . 1047.5.7 Sluttkontroll og ferdigattest. . . . . . . 105

8 Kvalitet i byggesaker. . . . . . . . . . . 1108.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1108.2 Byggskadeomfanget. . . . . . . . . . . . . 1118.3 Bransjestrukturen. . . . . . . . . . . . . . . 1118.4 Rollefordeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1118.5 Byggesaksreformen . . . . . . . . . . . . . 1128.6 Utviklingen etter

byggesaksreformen . . . . . . . . . . . . . 1138.7 Departementets vurderinger av

endringsbehov . . . . . . . . . . . . . . . . . 1148.8 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . 115

9 Ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1169.1 Bakgrunn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1169.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1169.3 Rettstilstanden i andre land . . . . . . . 1179.4 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets

forslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1179.5 Hovedpunkter i høringsuttalelsene 1179.6 Departementets vurderinger. . . . . . 1189.6.1 Kommunens oppgaver . . . . . . . . . . . 1189.6.2 Tiltakshavers ansvar . . . . . . . . . . . . 1189.6.3 Personlig ansvarsrett for selvbyggere

med mer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1199.6.4 Ansvar for kontroll . . . . . . . . . . . . . . 119

9.6.5 Opphør av ansvar og skifte av ansvarlige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

9.6.6 Nærmere beskrivelse av ansvar . . . 121

10 Godkjenning av foretak. Tilbaketrekking av godkjenning 125

10.1 Bakgrunn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12510.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12510.2.1 Kvalifikasjonskriterier . . . . . . . . . . . 12510.2.2 Forholdet mellom sentral og lokal

godkjenning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12610.3 Rettstilstanden i andre land. . . . . . . 12610.4 Norges forskningsråd – Evaluering av

byggesaksreformen (2005) . . . . . . . 12710.5 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets

forslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12710.6 Hovedpunkter i høringsinstansenes

syn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12810.7 Vurdering av Bygningslovutvalgets

forslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12910.8 Departementets forslag . . . . . . . . . . 13010.8.1 Nærmere om departementets forslag

til presiseringer av kvalifikasjonskriteriene . . . . . . . . . . 130

10.8.2 Forholdet mellom sentral godkjenning for ansvarsrett og lokal godkjenning for ansvarsrett. . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

10.9 Forholdet til EØS . . . . . . . . . . . . . . . 13310.10 Tilbaketrekking av godkjenning. . . 13410.10.1 Bakgrunn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13410.10.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13410.11 Hovedpunkter

i Bygningslovutvalgets forslag . . . . 13510.12 Hovedpunkter

i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 13610.13 Departementets vurderinger. . . . . . 13610.13.1 Konsekvenser ved tilbaketrekking

av sentral godkjenning. . . . . . . . . . . 13710.13.2 Kan tilbaketrekking av godkjenning

anses som straff? . . . . . . . . . . . . . . . 137

11 Kontroll og kontrollansvar . . . . . 13911.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13911.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14011.3 Rettstilstanden i andre land. . . . . . . 14011.4 Bygningslovutvalgets forslag . . . . . 14011.5 Innspill til departementet. . . . . . . . . 14211.5.1 Høringen av Bygningslovutvalgets

forslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14211.5.2 Andre innspill til departementet . . . 14211.6 Departementets vurderinger. . . . . . 14411.6.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14411.6.2 Kommunal bygningskontroll . . . . . 14411.6.3 Ivaretakelse av egenkontroll . . . . . . 14411.6.4 Uavhengig kontroll . . . . . . . . . . . . . 145

11.6.5 Kostnader og nytte ved bruk av uavhengig kontroll . . . . . . . . . . . . . . 145

11.6.6 Nærmere om uavhengig kontroll . . 14611.6.7 Særskilte krav til foretak som skal

foreta uavhengig kontroll . . . . . . . . . 151

12 Kommunalt tilsyn. . . . . . . . . . . . . . 15312.1 Innledning/bakgrunn . . . . . . . . . . . . 15312.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15412.3 Rettstilstanden i andre land . . . . . . . 15412.3.1 Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15412.3.2 Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15412.3.3 Finland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15412.3.4 Island . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15412.3.5 England . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15512.4 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets

forslag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15512.5 Hovedpunkter

i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 15612.6 Andre vurderinger av tilsyn . . . . . . . 15612.7 Departementets vurderinger . . . . . . 15712.7.1 Styrking av tilsynet . . . . . . . . . . . . . . 15712.7.2 Organisering og finansiering . . . . . . 15912.7.3 Kompetanse- og ressursbehov. . . . . 15912.7.4 Gjennomføring av tilsyn . . . . . . . . . . 160

13 Oppfølging av ulovlig byggearbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

13.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16213.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16213.2.1 Plikt til å følge opp ulovlige forhold 16213.2.2 Pålegg om retting. Forelegg og

tvangsmulkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16213.2.3 Tilbaketrekking av godkjenning . . . 16313.2.4 Straff for brudd på plan- og

bygningsloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16313.3 Bygningslovutvalgets forslag. . . . . . 16413.3.1 Oppfølging av ulovlig byggearbeid

med videre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16413.3.2 Straff og annen reaksjon for overtredelse

av plan- og bygningsloven . . . . . . . . 16613.3.3 Overtredelsesgebyr . . . . . . . . . . . . . 16613.3.4 Straff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16813.3.5 Samordning av sanksjoner.

Dobbeltstraff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16813.4 Hovedpunkter

i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 16913.4.1 Oppfølging av ulovlig byggearbeid . 16913.4.2 Overtredelsesgebyr . . . . . . . . . . . . . 17113.4.3 Straff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17213.4.4 Samordning av sanksjoner . . . . . . . . 17213.5 Departementets vurderinger . . . . . . 17213.5.1 Oppfølging av ulovlig byggearbeid

med videre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

13.5.2 Sanksjoner for overtredelse av plan- og bygningsloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

13.5.3 Overtredelsesgebyr . . . . . . . . . . . . . 17613.5.4 Straff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18113.5.5 Samordning av sanksjoner.

Dobbeltstraff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

14 Opprettelse og endring av eiendom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

14.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18214.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18214.3 Hovedpunkter

i Bygningslovutvalgets forslag. . . . . 18414.4 Hovedpunkter

i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 18414.5 Departementets vurderinger . . . . . . 184

15 Tilknytning til vannforsyning, avløp og atkomst . . . . . . . . . . . . . . 186

15.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18615.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18615.2.1 Plan- og bygningsloven § 65

Vannforsyning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18615.2.2 Plan og bygningsloven § 66 nr. 1

Atkomst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18615.2.3 Plan- og bygningsloven § 66 nr. 2

Avløp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18715.3 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets

forslag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18715.4 Hovedpunkter

i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 18715.5 Departementets vurderinger . . . . . . 18815.5.1 Endringer i bestemmelsene. . . . . . . 18815.5.2 Særskilt om krav til vannforsyning . 189

16 Tilknytningsplikt for fjernvarmeanlegg . . . . . . . . . . . . . . 191

16.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19116.2 Gjeldende rett – plan- og

bygningsloven § 66a . . . . . . . . . . . . . 19116.2.1 Nærmere om tilknytningsplikten . . 19116.2.2 Andre spørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . 19116.3 Hovedpunkter


i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 19216.5 Departementets vurderinger . . . . . . 19316.5.1 Krav om tilknytning i plan . . . . . . . . 19316.5.2 Nærmere om tilknytningsplikten . . 19416.5.3 Lovfestet unntak fra

tilknytningsplikten . . . . . . . . . . . . . . 194

17 Universell utforming . . . . . . . . . . . 19517.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19517.1.1 Dagens situasjon . . . . . . . . . . . . . . . . 195

17.1.2 Manneråkutvalget og Syseutvalget 19517.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19617.3 Hovedpunkter i utredningenes

forslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19717.3.1 Bygningslovutvalgets forslag på

området . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19717.3.2 Syseutvalgets utredning NOU 2005: 8

Likeverd og tilgjengelighet . . . . . . . 19817.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes

syn på NOU 2005: 8 og 2005: 12 . . . 20017.4.1 Plassering av regelverket . . . . . . . . 20017.4.2 Nye bygninger . . . . . . . . . . . . . . . . . 20117.4.3 Eksisterende bygninger. . . . . . . . . . 20117.5 Departementets vurderinger. . . . . . 20217.5.1 Behov for endringer . . . . . . . . . . . . . 20217.5.2 Begrepsbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20317.5.3 Plassering av reglene . . . . . . . . . . . . 20317.5.4 Andre regler om bygninger foreslått av

Syseutvalget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20317.5.5 Innhold i kravene . . . . . . . . . . . . . . . 20417.5.6 Nye tiltak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20417.5.7 Eksisterende byggverk . . . . . . . . . . 20417.5.8 Andre endringer i plan- og

bygningsloven som får betydning for universell utforming . . . . . . . . . . . . . 205

18 Byggetomta og ubebygd areal . . 20618.1 Bakgrunn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20618.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20618.2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20618.2.2 Regler som skal sikre byggetomta og

tiltaket mot skade . . . . . . . . . . . . . . . 20618.2.3 Regler om tomtestørrelse og

utearealer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20818.2.4 Regler om sikring av tomt og

ubebygd areal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20818.3 Hovedpunkter

i Bygningslovutvalgets forslag . . . . 21018.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21018.3.2 Regler som skal sikre byggetomta

og tiltaket mot skade . . . . . . . . . . . . 21118.3.3 Regler om tomtestørrelse og

uteareal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21118.3.4 Regler om sikring av tomt og

ubebygd areal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21218.4 Hovedpunkter

i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 21218.4.1 Regler som skal sikre byggetomta

og tiltaket mot skade . . . . . . . . . . . . 21218.4.2 Regler om tomtestørrelse og

utearealer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21318.4.3 Regler om sikring av tomt og

ubebygd areal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21318.5 Departementets vurderinger. . . . . . 214

18.5.1 Regler som skal sikre tomta mot skade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

18.5.2 Regler om tomtestørrelse og utearealer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

18.5.3 Regler om sikring av tomt og ubebygd areal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

19 Krav til tiltaket . . . . . . . . . . . . . . . . 21919.1 Bakgrunn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21919.1.1 Krav til utforming av tiltak. . . . . . . . 21919.1.2 Krav om plassering og høyde . . . . . 21919.1.3 Tekniske krav til byggverk og

installasjoner til byggverk . . . . . . . . 21919.1.4 Krav til avfallshåndtering. . . . . . . . . 22019.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22019.2.1 Krav til utforming av tiltak. . . . . . . . 22019.2.2 Krav om plassering og høyde . . . . . 22119.2.3 Tekniske krav til byggverk og

installasjoner til byggverk . . . . . . . . 22119.2.4 Krav til avfallshåndtering. . . . . . . . . 22319.3 Hovedpunkter i

Bygningslovutvalgets forslag . . . . . 22419.3.1 Krav til utforming av tiltak. . . . . . . . 22419.3.2 Krav om plassering og høyde . . . . . 22419.3.3 Tekniske krav til byggverk og

installasjoner til byggverk . . . . . . . . 22519.3.4 Krav til avfallshåndtering. . . . . . . . . 22519.4 Hovedpunkter

i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 22519.4.1 Krav til utforming av tiltak. . . . . . . . 22519.4.2 Krav om plassering og høyde . . . . . 22719.4.3 Tekniske krav til byggverk og

installasjoner til byggverk . . . . . . . . 22719.4.4 Krav til avfallshåndtering. . . . . . . . . 22919.5 Departementets vurderinger. . . . . . 22919.5.1 Krav til utforming av tiltak. . . . . . . . 22919.5.2 Krav om plassering og høyde . . . . . 23119.5.3 Tekniske krav til byggverk og

installasjoner til byggverk . . . . . . . . 23219.5.4 Krav til avfallshåndtering. . . . . . . . . 234

20 Krav til særskilte tiltak . . . . . . . . 23620.1 Bakgrunn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23620.1.1 Landbruksbygninger . . . . . . . . . . . . 23620.1.2 Bygning eller virksomhet som medfører

fare eller særlig ulempe . . . . . . . . . . 23620.1.3 Skilt- og reklameinnretninger . . . . . 23620.1.4 Varige konstruksjoner og anlegg . . 23720.1.5 Midlertidige og transportable

innretninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23720.1.6 Fritidsbebyggelse. . . . . . . . . . . . . . . 23720.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23720.2.1 Landbruksbygninger . . . . . . . . . . . . 23720.2.2 Bygning eller virksomhet som

medfører fare eller særlig ulempe . 237

20.2.3 Skilt- og reklameinnretninger . . . . . 23820.2.4 Varige konstruksjoner og anlegg . . 23820.2.5 Midlertidige og transportable

innretninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23820.2.6 Fritidsbebyggelse . . . . . . . . . . . . . . . 23920.3 Hovedpunkter

i Bygningslovutvalgets forslag. . . . . 23920.3.1 Landbruksbygninger . . . . . . . . . . . . 23920.3.2 Bygning eller virksomhet som medfører

fare eller særlig ulempe . . . . . . . . . . 24020.3.3 Skilt- og reklameinnretninger . . . . . 24020.3.4 Varige konstruksjoner og anlegg . . 24020.3.5 Midlertidige og transportable

innretninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24020.3.6 Fritidsbebyggelse . . . . . . . . . . . . . . . 24020.4 Hovedpunkter

i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 24120.4.1 Landbruksbygninger . . . . . . . . . . . . 24120.4.2 Bygning eller virksomhet som

medfører fare eller særlig ulempe. . 24220.4.3 Skilt- og reklameinnretninger . . . . . 24320.4.4 Varige konstruksjoner og anlegg . . 24320.4.5 Midlertidige og transportable

innretninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24320.4.6 Fritidsbebyggelse . . . . . . . . . . . . . . . 24420.5 Departementets vurderinger . . . . . . 24520.5.1 Landbruksbygninger . . . . . . . . . . . . 24520.5.2 Bygning eller virksomhet som

medfører fare eller særlig ulempe. . 24520.5.3 Skilt- og reklameinnretninger . . . . . 24620.5.4 Varige konstruksjoner og anlegg . . 24920.5.5 Midlertidige innretninger. . . . . . . . . 24920.5.6 Fritidsbebyggelse . . . . . . . . . . . . . . . 250

21 Eksisterende byggverk . . . . . . . . . 25221.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25221.2 Gjeldende rett – de enkelte

bestemmelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25221.2.1 Vedlikehold og utbedring. . . . . . . . . 25221.2.2 Endring, reparasjon eller bruksendring

med videre av bestående byggverk 25321.2.3 Andre bestemmelser i plan- og

bygningslovgivningen. . . . . . . . . . . . 25321.2.4 Ferdigstillelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25521.3 Hovedpunkter


i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 25621.5 Departementets vurderinger . . . . . . 25621.5.1 Videreføring av gjeldende § 89 . . . . 25721.5.2 Andre bestemmelser. . . . . . . . . . . . . 25821.5.3 Ferdigstillelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

22 Opparbeidelsesplikt . . . . . . . . . . . 26122.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

22.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26122.3 Hovedpunkter

i Bygningslovutvalgets forslag. . . . . 26322.3.1 Krav om selvstendig bebyggelse. . . 26322.3.2 Krav om at vegen skal være

offentlig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26322.3.3 Vegbredde og rørdimensjoner . . . . 26322.3.4 Sikring av senere

opparbeidelseskostnader . . . . . . . . . 26322.3.5 Bortfall av hjemmel til å stille krav

til teknisk kvalitet på anleggene . . . 26422.3.6 Kommunal overtakelse av anlegget 26422.3.7 Opparbeidelse av regulert fellesareal

og av parkbelte i industriområder . 26422.4 Hovedpunkter

i høringsinstansenes syn . . . . . . . . . 26422.4.1 Krav om selvstendig bebyggelse. . . 26422.4.2 Krav om at vegen skal være


opparbeidelseskostnader . . . . . . . . . 26522.4.5 Kommunal overtakelse av anlegget 26522.4.6 Opparbeidelse av regulert fellesareal

og av parkbelte i industriområder. . 26522.5 Departementets vurderinger . . . . . . 26522.5.1 Krav om selvstendig bebyggelse. . . 26522.5.2 Krav om at vegen skal være


opparbeidelseskostnader . . . . . . . . . 26622.5.5 Kommunal overtakelse av anlegget 26622.5.6 Opparbeidelse av regulert fellesareal og

av parkbelte i industriområder . . . . 267

23 Refusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26823.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26823.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26823.3 Hovedpunkter



24 Gebyr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28124.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28124.2 Gjeldende rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28124.3 Hovedpunkter



25 Opphevelse av de særskilte skjønnsretter . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

26 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene . . . . 286

26.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28626.2 Lovstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28726.3 Søknadssystemet . . . . . . . . . . . . . . . 28726.4 Saksbehandling . . . . . . . . . . . . . . . . 28826.4.1 Forhåndskonferanse . . . . . . . . . . . . 28826.4.2 Tidsfrister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28926.4.3 Forholdet til andre lover og

ulovfestet rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29126.5 Godkjenning av foretak for

ansvarsrett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29126.6 Bruk av uavhengig kontroll . . . . . . . 29226.7 Økt kommunalt tilsyn . . . . . . . . . . . 29526.8 Oppfølging av ulovlige byggearbeid 29626.9 Materielle bestemmelser. . . . . . . . . 29726.10 Tilknytning for vannforsyning,

avløp og atkomst. . . . . . . . . . . . . . . . 29726.11 Tilknytning til fjernvarmeanlegg . . 29826.12 Universell utforming . . . . . . . . . . . . 29826.12.1 Eksisterende byggverk . . . . . . . . . . 29826.12.2 Nye byggverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29926.13 Krav til tiltaket. . . . . . . . . . . . . . . . . . 30126.13.1 Krav til avfallshåndtering. . . . . . . . . 30126.14 Krav til særskilte tiltak . . . . . . . . . . . 30126.15 Eksisterende byggverk . . . . . . . . . . 30226.16 Særlig om opparbeidelse av veg-, .

vann- og avløpsanlegg . . . . . . . . . . . 30326.17 Refusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30326.18 Gebyr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304

27 Merknader til de enkelte paragrafer i lovforslaget . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305

27.1 Kapittel 16 Ekspropriasjon . . . . . . . 305

27.2 Kapittel 17 Utbyggingsavtaler. . . . . 30627.3 Kapittel 18 Opparbeidelsesplikt og

refusjon av utgifter til veg, vann og avløp mv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306

27.4 Kapittel 20 Søknadsplikt . . . . . . . . . 31127.5 Kapittel 21 Krav til innhold og

behandling av søknader. . . . . . . . . . 31627.6 Kapittel 22 Godkjenning av foretak

for ansvarsrett. . . . . . . . . . . . . . . . . . 32627.7 Kapittel 23 Ansvar i byggesaker . . . 32827.8 Kapittel 24 Kvalitetssikring og kontroll

med prosjektering og utførelse av tiltak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331

27.9 Kapittel 25 Tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . 33427.10 Kapittel 26 Opprettelse og

endring av eiendom . . . . . . . . . . . . . 33627.11 Kapittel 27 Tilknytning til

infrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33727.12 Kapittel 28 Krav til byggetomta

og ubebygd areal . . . . . . . . . . . . . . . 33827.13 Kapittel 29 Krav til tiltaket . . . . . . . . 34127.14 Kapittel 30 Krav til særskilte tiltak . 34527.15 Kapittel 31 Krav til eksisterende

byggverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34727.16 Kapittel 32

Ulovlighetsoppfølging . . . . . . . . . . . 35227.17 Kapittel 33 Gebyr og

undersøkelse på fast eiendom. . . . . 35827.18 Kapittel 34 Ikrafttreden og

overgangsbestemmelser og endringer i andre lover . . . . . . . . . . 359

Forslag til lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) . . . . . . . 361

Kommunal- og regionaldepartementet

Ot.prp. nr. 45(2007–2008)

Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen)

Tilråding fra Kommunal- og regionaldepartementet av 4. april 2008, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Stoltenberg II)

1 Innledning og historikk

1.1 Innledning

Kommunal- og regionaldepartementet legger meddette fram forslag til ny byggesaksdel i plan- ogbygningsloven. Hovedsiktemålet med endringeneer en oversiktlig og brukervennlig lov som sikrerkvalitet, effektivitet og rettssikkerhet i byggepro-sessene. Samtidig må loven og forvaltningen avdenne, fremme en bærekraftig utvikling og godarkitektonisk og universell utforming av tiltak somogså ivaretar hensynene til helse, miljø og sikker-het. Bygg og anlegg innebærer store samfunns-messige investeringer. Det er derfor viktig at lov-givningen sikrer en forutsigbar og effektiv bygge-saksbehandling, som kjennetegnes av åpenhet ogmedvirkning fra berørte interesser og myndighe-ter. Med de omstillingskostnader lovendringenemedfører, er det en grunnleggende forutsetningfor departementet at endringene skal føre til forbe-dringer som i større grad sikrer at tiltak blir i sam-svar med lov, forskrift og planvedtak. Departemen-tet vil samtidig understreke at det er effektivise-rende å videreføre ordninger som fungerer godt ogsom alle brukerne er vel kjent med.

Lovforslaget er hovedsakelig basert på Byg-ningslovutvalgets utredninger; NOU 2003: 24 Mer

effektiv bygningslovgivning og NOU 2005: 12 Mereffektiv bygningslovgivning II.

Lovforslaget legges fram i en tid som har værtpreget av svært høy byggeaktivitet. Byggefeil,manglende tilsynsaktivitet, oppgitte forbrukere oguseriøsitet i byggenæringen har tiltrukket segmedias og sentrale bygningsmyndigheters opp-merksomhet. Parallelt har samfunnets fokus på all-menne og globale utfordringer økt. Behovet foromfattende reduksjoner av klimagassutslippene ogå sikre mennesker med nedsatt funksjonsevnelikestilling med hensyn til deltakelse i samfunneter eksempler på slike utfordringer. Byggeskikk ogstedsforming har igjen fått oppmerksomhet, særligknyttet til fravær av omsorg for tettstedenes egen-art og karakter. Departementet legger vekt på åmøte disse utfordringene i de forslag som leggesfram og som må følges opp i det videre arbeid medforskrifter til loven.

En utfordring for bygningslovgivningen er atden skal fungere effektivt og sikkert i både storeog små kommuner, for store og små foretak, i kom-pliserte så vel som i enkle byggetiltak. Departe-mentet vil både ved utvikling av regelverket oggjennom sin veiledningsvirksomhet ta særlig hen-syn til at kompetanse og kapasitet er svært varier-

12 Ot.prp. nr. 45 2007– 2008Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen)

ende i norske kommuner og i bygge- og anleggs-næringen. Det er departementets inntrykk atmange kommuner, gjennom en lengre periodemed høy byggeaktivitet, har hatt vansker med å til-trekke seg og beholde kompetent arbeidskraft.Dette har gitt negative utslag for forutberegnelig-het og tidsbruk i kommunale saksbehandlingspro-sesser, samt for kvaliteten og omfanget av kommu-nalt tilsyn med byggevirksomheten. Brukerunder-søkelser gjennomført av Statens bygningstekniskeetat viser imidlertid at kommunene gjennomførertiltak for å effektivisere saksbehandlingen slik atde fleste kommunene overholder de tidsfristenesom er gitt i loven. Mer enn 100 kommuner kan nåtilby mottak av elektroniske byggesøknader ogmeldinger via ByggSøk. Norge er blant de ledendeland i verden i arbeidet med elektronisk saksbe-handling og byggeprosesser.

En moderne og effektiv lov

Det sentrale forvaltningsansvaret for plan- og byg-ningsloven er delt mellom Miljøverndepartemen-tet, som har ansvaret for plandelen, og Kommunal-og regionaldepartementet som har ansvaret forbyggsaksdelen. Siden vedtakelsen av plan- og byg-ningsloven i 1985 har ikke loven vært gjenstand foren helhetlig gjennomgang. Hyppige lovendringer,helt siden bygningsloven av 1965, har ført til en tildels uoversiktlig og fragmentert lov. Departemen-tet vil derfor framheve at utredningsgrunnlaget oglovutviklingsprosessene i de to departementer hargitt anledning til å foreta koordinerte og mer gjen-nomgripende strukturelle endringer av hele loven.Siktemålet er at en ny plan- og bygningslov skalframstå som en moderne lov, med en logisk lovs-truktur som gjør den bedre tilgjengelig for alle bru-kerne av loven.

Verken Planlovutvalget eller Bygningslovutval-get ble i sine mandater bedt om å vurdere spørsmå-let om eventuelt å dele plan- og bygningsloven i enplanlov og en byggesakslov. Begge utvalg haranbefalt at det utarbeides forslag til en ny fellesplan- og bygningslov, blant annet ut fra at dette iva-retar hensynet til forenkling, brukervennlighet,kvalitet og rettssikkerhet på en bedre måte enn toseparate lover.

Med bred støtte i høringen legger departemen-tene fram forslag til en ny, felles plan- og bygnings-lov.

Ny lov vil bestå av seks deler:Første del: Alminnelig delAndre del: PlandelTredje del: GjennomføringFjerde del: Byggesaksdel

Femte del: Håndhevings- og gebyrreglerSjette del: Sluttbestemmelser

Vi viser i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 32(2007–2008) Om planlegging og byggesaksbe-handling (plan- og bygningsloven)(plandelen), lagtfram av Miljøverndepartementet, og gjør oppmerk-som på at forslag til lovens alminnelige del og plan-delen er presentert her. Fellesbestemmelser iloven vedrørende formål, avvikling av vedtektssys-temet, felles prosess for plan- og byggesak, klage-begrensning, dispensasjon med mer er lagt fram iMiljøverndepartementets lovproposisjon.

Rasjonelle byggeprosesser

Departementet legger vekt på at ny plan- og byg-ningslov skal framstå som en effektiv lov. En logisklovstruktur er et godt utgangspunkt. Reglene måutformes slik at de er forståelige og enkle å prakti-sere for alle aktører. Departementet foreslår et nyttsøknadssystem med reduksjon av antall «spor». Demange og ulike meldingsordningene foreslås avvi-klet. De erstattes av en inndeling etter omfang ogbetydning. Omfattende og betydningsfulle tiltakforutsetter bruk av profesjonelle aktører. Lovfor-slaget fokuserer dermed tydeligere på profesjona-litet og ansvar enn tiltakenes størrelse, slik tilfelleter i dag. Departementet legger samtidig stor vektpå klare materielle og prosessuelle regler som ikkeetterlater store muligheter for tolkingstvil og avvik.Dette er en viktig forutsetning for økt elektroniskkommunikasjon i byggesaksprosessen.

Effektivitet i byggesaksprosesser knyttesoftest til krav om forutberegnelighet i saksbehand-lingen, både i forhold til klare krav til søknadensinnhold, tidsbruk og det materielle innhold i detendelige resultat. Departementet styrker i lovfor-slaget viktige virkemidler i denne sammenheng,som forhåndskonferansen og bruk av tidsfrister isaksbehandlingen. Departementet understrekersamtidig at hensynet til effektivitet ikke må truerettssikkerheten til dem som berøres.

Med en effektiv lovgivning mener departemen-tet et regelsett som fungerer mer etter sin hensikt,enn «byggesaksreformen» fra 1995. I tillegg til deelementer som er nevnt over, mener departemen-tet det er helt sentralt at aktørene i byggesakenopptrer i samsvar med det ansvar loven påleggerdem. For å bedre etterlevelsen av loven foreslårdepartementet derfor både en styrking av kommu-nens tilsyn, økt bruk av uavhengig kontroll og enskjerping av reglene om oppfølging av ulovlighe-ter.

2007– 2008 Ot.prp. nr. 45 13Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen)

Kvalitet i byggesaker

Omfanget av byggefeil er fortsatt alt for høyt iNorge. Etterhvert gamle anslag går ut på at bygge-feil årlig koster samfunnet 12–15 milliarder kro-ner. Tallene er omtrentlige overslag og er omdis-kuterte, men omfanget av byggefeil og byggskaderer uansett så høyt at det utgjør et problem både forsamfunnet, bygge- og anleggsnæringen og denenkelte huskjøper. «Byggesaksreformen», sominnførte en tydeligere arbeidsdeling mellom kom-munen og de private aktørene i byggeprosessen,har ikke hatt den effekten på byggkvaliteten somvar forventet. Dette kommer blant annet fram avevalueringen i regi av Norges Forskningsråd(2002–2004), hvor konklusjonen likevel antyder enbedring i feil og mangler og at årsaken til at feiloppstår, er mer sporbar.

Byggenæringen har i et opphetet marked fåttmye negativ oppmerksomhet. Etterspørsel etterfagfolk, byggevarer og kvalitet i det bygde miljøsynes å ha vært større enn det som kan leveres. Ikjølvannet av dette oppleves svake rettigheter forforbrukere som møter useriøse aktører og man-glende oppfølging fra myndighetenes side av ulov-lig byggevirksomhet. Dette er etter hvert blitt etbetydelig problem for boligkjøpere og den seriøsedelen av næringen.

Regjeringen, i samarbeid med næringen ogarbeidstakerorganisasjonene, arbeider på et bredtfelt i kampen mot useriøsitet, sosial dumping ogsvart arbeid i byggenæringen og i andre næringer.Byggenæringen har selv tatt skikkelig fatt i denneutfordringen blant annet gjennom sitt samarbeids-prosjekt med myndighetene; «Seriøsitet i bygge-næringen» som ble startet i 2002. Kommunal- ogregionalministeren har tatt initiativ til og fått eta-blert et bredt samarbeidsforum sentralt mellomberørte departementer for å holde et sterkt fokuspå husbyggeres og huskjøperes situasjon i møtemed den useriøse delen av byggenæringen.

Departementet finner grunn til å belyse disseinitiativene for å understreke at selv om plan- ogbygningslovgivningen er det viktigste styringsred-skapet i det offentliges påvirkning av byggkvalitet,er den ikke det eneste virkemiddelet i dette bildet.Kvaliteten kan ikke være et myndighetsansvaralene. Her har alle aktører i byggeprosessen etansvar, både tiltakshaverne, de prosjekterende,utførende, kontrollerende, eierne og forvalterne,ved siden av de mange myndigheter som er invol-vert i en byggesak.

Gjennom de lovforslag som legges fram, er detdepartementets intensjon å presentere klare reglerom både søknadsprosessen, ansvar, kontroll og til-

syn som kan gi mer effektive rammer for at dennekrevende samhandlingen skal gi bygg med godkvalitet.

Miljø-/Klimautfordringen

Norske bygg står for omtrent 40 prosent av energi-bruken i Norge. Å redusere energibruken i bygger derfor et viktig energi-, miljø- og klimapolitiskmål. Lovarbeidet har fokus på at en ny lov gir effek-tive rammer for en bærekraftig utvikling av bygge-og anleggsvirksomheten. Lovforslaget legger opptil å kunne redusere klimagassutslippene blantannet gjennom hjemmel i plan- og bygningslovensom skal sikre at det ikke brukes olje ved oppvar-ming i nye bygg, og forankring av krav om avfalls-plan i byggesaker. Videre tydeliggjøres rammenefor energi- og andre miljøkrav til bygg og materia-ler i bygg, som vil implementeres gjennom nye tek-niske forskrifter til loven. Som varslet i St.meld. nr.34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk, vurderes for-bud med hjemmel i plan- og bygningsloven mot åerstatte gamle oljekjeler med nye i beståendebygg, herunder sikring mot at det ikke legges omfra olje til strøm ved utskifting av oljekjeler i bestå-ende bygg.

Framtidas bygg må tåle større påkjenninger fraet stadig våtere og heftigere klima. Klimaendrin-gene påvirker blant annet nedbørsmengder og ras-og skredfare som det må tas hensyn til ved planleg-ging og gjennomføring av byggevirksomheten.Dette vil departementet følge opp i forskriftsarbei-det.

Nye energikrav til bygninger trådte i kraft 1.februar 2007. Energikravene ble da skjerpet medrundt 25 prosent i forhold til tidligere krav. Det eren uttrykt målsetting å videreføre denne miljøsat-singen ved å vurdere energikravene minst hvertfemte år.

Universell utforming

Prinsippet om samfunnsmessig likestilling og uni-versell utforming har hatt en framtredende plass ilovarbeidet. Departementet har deltatt i samar-beidsprosesser med andre departementer i deresarbeid med å forankre prinsippet om universellutforming på alle samfunnsområder.

Regjeringen har besluttet at krav til universellutforming av bygg, anlegg og uteområder skal gisi plan- og bygningslovgivningen. Departementetpresenterer her hvordan kravene om universellutforming til både nye og eksisterende bygg,anlegg og uteområder skal implementeres. Skalambisjonene på dette området kunne innfris, er det


ikke tilstrekkelig kun å fokusere på nye, konkretekrav til fysisk tilrettelegging og utforming. Depar-tementet mener oppmerksomheten like mye mårettes mot andre virkemidler som styrkes i loven,blant annet tydeliggjøring av ansvarsfordelingen ibyggesaken, økt bruk av uavhengig kontroll ogskjerping av kommunalt tilsyn og lovens håndhe-vingsbestemmelser. Et aktivt forhold til dette vir-kemiddelsettet, særlig fra kommunenes side,mener departementet er nødvendig for raskt åkunne oppnå gode resultater innenfor dette områ-det. Prinsippet om universell utforming er foreslåtttatt inn som særskilt grunnhensyn i lovens for-målsbestemmelse. Forskriftshjemlene i loven skalåpne for dynamisk angivelse av tekniske kravbasert på den til enhver tid gjeldende kunnskap ommaterialer og løsninger.

Forholdet mellom arealplaner og byggesaker

Det er nært samspill mellom lovens byggesakdelog plandel. Byggesaksbehandlingen er viktig for åsikre gjennomføring av vedtatte planer i forbin-delse med nye byggetiltak. Denne viktige funksjo-nen blir videreført i den nye loven. Søknadspliktgir myndighetene mulighet for å forhåndsvurderetiltak og hindre at de gjennomføres i strid med bin-dende arealplaner på linje med andre materiellebestemmelser etter loven. Også adgangen til åbruke midlertidig bygge- og deleforbud gir i prak-sis kommunen mulighet til å foreta en konkretskjønnsmessig vurdering av om et tiltak bør gjen-nomføres eller ikke blir videreført.

Bygningslovutvalget har i NOU 2005: 12, kap.13.1.2.2 gitt en nærmere omtale av forholdet mel-lom plan- og byggesak. Som utvalget peker på erdet visse tiltak som ikke går inn under ordningenmed søknad og behandling eller meldeplikt ogsom derved ikke fanges opp av den ordinære kom-munale forhåndsvurderingen av tiltaket, selv omde faller inn under rettsvirkningen av planer. Dettekan gjelde tiltak som enten er unntatt fra, eller fal-ler utenfor bestemmelsene om byggesaksbehand-ling. Her vil de nye bestemmelsene om søknad ogtillatelse sammen med den nye plandelen av loveni hovedsak bli videreført selv om de har fått en noeannen form og redigering i ny lov, jf. Ot.prp. nr. 32(2007–2008). Tiltaksbegrepet for planer, jf. § 1-6, ervidere enn etter § 20-1 som regulerer søknadspliktfor tiltak etter byggesaksdelen.

Eventuelle brudd på loven eller bestemmelsergitt i medhold av loven vil ligge innenfor plan- ogbygningsmyndighetenes ansvarsområde, og kanføre til etterfølgende pålegg om stans eller retting.Dersom tiltaket ikke krever melding eller søknad,

men likevel omfattes av loven, må tiltakshaver selvvurdere virkningene av planen, og lovligheten av ågjennomføre tiltaket. Tiltakshaver må vurderebehovet for dispensasjon fra planen, jf. forslag iOt.prp. nr. 32 til ny § 19-1, men kan få veiledning frakommunen. Departementene vil i forbindelse mediverksettingen av loven gi nærmere veiledning omkommunens informasjonsplikt og om tiltakshaversplikt til å sette seg inn i gjeldende bestemmelser,herunder arealplaner før gjennomføring av tiltak.

Den nye plandelen som foreslås i Ot.prp. nr. 32viderefører kommuneplanens arealdel og regule-ringsplan som de viktige kommunale arealplanfor-mene for å fastlegge arealbruk og for gjennomfø-ring av tiltak. Lovforslaget innebærer likevelenkelte nye bestemmelser og ordninger som harbetydning for reglene i bygningsdelen. Someksempler på nye elementer nevnes regional plan-bestemmelse og en del nye hjemler for planbe-stemmelser og hensynssoner i kommuneplanensarealdel og i reguleringsplaner. Blant annet er ved-tektssystemet innarbeidet i hjemmelsgrunnlagetfor generelle kommuneplanbestemmelser, jf.§ 11-9. Også adgangen til å gi reguleringsbestem-melser etter § 12-7 er gjort mer konkret enn i tilsva-rende bestemmelse i dagens lov. Felles for de nyelovreglene er at flere nye hensyn får tydeligerehjemmel for å kunne ivaretas i ny lov. Eksempler ermiljøkrav og krav om universell utforming. Detbetyr også at planene får mer sammensatt innholdsom må følges opp i behandlingen av søknader forkonkrete tiltak. Miljøverndepartementet vil gi nær-mere veiledning om innholdet i de nye planbestem-melsene i forbindelse med iverksettingen av dennye loven. Dette vil også omfatte reglene om sam-ordnet plan- og byggesaksbehandling, kontrollmed arealbruk, ulovlighetsoppfølging med mer.

1.2 IKT i byggesaksbehandlingen

1.2.1 Effektiv kommunikasjon

IKT benyttes i dag i mange deler av plan- og bygge-saksprosessene både hos myndighetene og nærin-gen, og denne utviklingen vil fortsette. Komplek-siteten i kravene til det som bygges, utfordrerkunnskap og kapasitet hos dem som skal delta ibyggeprosessene. Det er departementets opp-fatning at det er kvalitets- og kostnadsmessigegevinster å hente i mer effektive prosesser ogbedre ressursutnyttelse gjennom mer bruk av IKThos myndigheter og bygge-, anleggs- og eien-domsnæringen.

Mange aktører har gjennom lang tid benyttetIKT for eget bruk, men utvekslingen av informasjo-


nen mellom aktørene (tegninger, beskrivelser,dokumentasjon av utført arbeid, oppfyllelse avmyndighetskrav og utført kontroll) har foregåttved overlevering av papirversjoner fra person tilperson, fra foretak til foretak og fra foretak til myn-digheter. Det er hevdet at så mye som 25–30 % avbyggekostnadene kan skyldes oppsplitting av pro-sesser og dårlig kommunikasjon. Samme informa-sjon blir i gjennomsnitt gjenskapt sju ganger i byg-geprosessen. Dette er både unødvendig arbeid ogkilder til prosjekterings- og byggefeil. Det er behovfor å forbedre og effektivisere denne informasjons-utvekslingen og måtene det samarbeides på. Måletmå være å få til utveksling av informasjon ved hjelpav elektronisk samhandling og kommunikasjonuten gjentakelse og spill av ressurser og kvalitet.Lovgivningen må stimulere til en slik utvikling.

1.2.2 ByggSøk

Saksbehandlingssystemet ByggSøk er utviklet ogdriftes av Statens bygningstekniske etat. ByggSøkskal bidra til å fremme mer effektive prosesser iplan- og byggesaksbehandlingen ved å tilrette-legge for elektroniske tjenester på internett. Pr.januar 2008 tilbyr 100 kommuner mottak av elek-troniske byggesøknader og meldinger via Bygg-Søk, og 60 % av befolkningen bor nå i kommunersom kan motta byggesøknader og meldinger pånett. Med ByggSøk kan søker fylle ut og sende søk-nader på internett. I systemet er det integrert enkvalitetssjekk som sikrer at søknaden ikke kansendes før alle nødvendige opplysninger er gitt isaken.

Utgangspunktet for arbeidet med ByggSøk er ålegge til rette for at alle involverte aktører i plan- ogbyggesaksprosjekter deler og gjenbruker informa-sjon. For å få til dette er det nødvendig med stan-dardisering og elektronisk utveksling av informa-sjonen. Kommunikasjonen mellom aktørene skalkunne foregå elektronisk.

I ByggSøk-bygning er reglene i plan- og byg-ningsloven identifisert og omsatt til en standard forelektronisk innsending av søknader til kommunen.Informasjonsteknologien sikrer at de riktige aktø-rene leverer fra seg riktig informasjon til riktig tids-punkt i en søknadsfase. Med ByggSøk-plan er detlaget en kanal for innsending av planforslag tilkommunen basert på en tilsvarende standardisertform. I praksis er ByggSøk et verktøy som bidrartil bedre kvalitet på og mer effektive prosesser forsøknader og planforslag. ByggSøk er basert pååpne internasjonale standarder for informasjonsut-veksling for å sikre en god integrasjon med nærin-gens framtidige datasystemer .

1.2.3 Nye elektroniske arbeidsmåter – buildingSMART

Store deler av bygge-, anleggs- og eiendomsnærin-gen, med flere norske aktører i førersetet, har desenere årene samlet seg i prosjekter som arbeidermed å etablere en elektronisk infrastruktur inæringen. Gjennom den internasjonale organisa-sjonen IAI (International Alliance for Interoperabi-lity) arbeides det med å utvikle åpne internasjonalestandarder for utveksling av informasjon i plan- ogbyggesaksprosesser, såkalte IFC-standarder(Industry Foundation Classes). Utviklingen av slikestandarder, med tilhørende regler for hvilke prin-sipper som gjelder for utveksling av informasjonog implementeringen av dem, går under betegnel-sen buildingSMART.

BuildingSMART-teknologien åpner for nyemuligheter. Basert på slike standarder blir detmulig å lage tredimensjonale datamodeller av heledet bygde miljø, såkalte bygningsinformasjonsmo-deller (BIM). Ved hjelp av slik teknologi kan detutvikles verktøy for å foreta simulering og kvali-tetssikring av bygningsinformasjon før det byggesi virkeligheten. Slike verktøy skal gjøre det lettereå prosjektere og bygge løsninger som møter fram-tidige kvalitetskrav om blant annet energibruk,universell utforming, avfallshåndtering med mer,ikke bare i byggefasen, men også i drifts- og vedli-keholdsfasen.

Med IFC-standarder på plass, som også gjør eni stand til å kommunisere med standarder for geo-grafisk informasjon og informasjon om blant annetveg, åpner det seg muligheter for nye tjenester iByggSøk. Det innebærer at det i plan- og bygge-saksprosessen kan gis mer støtte til forslagstillerog søker slik at kommunen får saker som er bedreforberedt enn det som er tilfellet i dag. Forutsig-barheten vil bli større for forslagsstiller, og beggeparter vil få mer effektive prosesser og høyere kva-litet på sluttproduktet. I tillegg åpner det seg mulig-heter til å lage tjenester der prosjekteringsgrunnla-get «automatisk» kan sjekkes mot offentlige regler.Ansvarlig prosjekterende kan få sjekket sitt pro-sjekt mot krav i teknisk forskrift på samme måtesom det i dag er mulig å sjekke et tekstdokumentmot skrivefeil og grammatikk. Den samme tekno-logien vil byggherren kunne benytte til å sjekkeprosjektet mot kontraktskrav eller andre internekrav til prosjektet. På denne måten vil næringen ogmyndighetene kunne benytte samme informasjontil forskjellige formål avhengig av rolle og behov.


1.2.4 IKT i plan- og bygningslovsammenheng

Myndighetene på statlig, fylkes- og kommunaltnivå er gjennom sitt forvaltningsansvar, og som pre-missgiver etter lovverket, viktige aktører i bygge-,anleggs- og eiendomsnæringens verdikjede.Bygge-, anleggs- og eiendomsnæringen har enomfattende informasjonsutveksling, hvor offentligemyndigheter er avgivere eller mottagere. Offent-lige myndigheter har således en sentral rolle i tilret-teleggingen for elektronisk samhandling og øktbruk av IKT i samarbeid med næringen. Et viktigbidrag er å utforme et regelverk som støtter opp omdenne utviklingen. Departementet legger derforvekt på at ny lovgivning skal legge til rette for godesaksbehandlingsprosesser gjennom klare materi-elle og prosessuelle regler.

1.3 Utviklingstrekk i bygningslovgivningen

1.3.1 Tidlig lovgivning

I Norge ble det tidlig gitt regler for å sikre en vissregulering av arealutnyttelsen, særlig gate- og veg-bredder, med sikte på å sikre framkommelighetenog skille områder fra hverandre for lettere å kunnebegrense branner. De gamle norske «landskapslo-vene» (Frostating, Gulating) hadde også bestem-melser som påla leilendinger vedlikeholdsplikt avbygningene på gården. Magnus Lagabøters lands-lov fra 1276 gjentok disse bestemmelsene. Bestem-melsene levde videre i blant annet Christian IV’s ogChristian V’s norske lover. Det ble gitt egne byg-ningslover for Christiania, Bergen og Trondheim ihenholdsvis 1827, 1830 og 1854.

I tiden før industrialiseringen var det ikkebehov for noen stram regulering av arealbruken.Bare i de aller tettest befolkede stedene, det vil si ibyene, var det behov for vedtekter om forhold somgatelinjer, branngavler og renovasjon. I byene øktefolketallet sterkt, noe som førte til stor aktivitet påbygningslovgivningens område.

Den første alminnelige bygningslov ble vedtatti 1845, og gjaldt for alle byer, kjøpe- og ladestederog for et byggebelte på 75 alen utenfor bygrensen.I medhold av loven ble det opprettet en bygnings-kommisjon og en reguleringskommisjon i allebyer. Reguleringskommisjonen ble straks pålagt ålegge fram forslag om hvilke deler av byen lovenburde gjelde for, og hvordan gater og plasserinnenfor dette området burde reguleres. Ellersinneholdt loven detaljerte tekniske bestemmelser,og svært detaljerte bestemmelser om ildsteder og

murpiper. Loven hadde som overordnet mål å væreet redskap som kunne motvirke nye brannkatastro-fer.

På 1800-tallet var hovedformålet lagt på brann-sikring, kommunikasjon, hygieniske krav (sunn-hetskrav) og byggeteknisk kvalitet. Visse estetiskekrav kom inn mot slutten av århundret. Sikring aven bedre styring av arealdisponeringen ble også til-lagt stadig større vekt og ble lagt inn i bygningslov-givningen. Reelt sett har denne lovgivningen såle-des hele tiden omfattet både bygningsmessige ogplanleggingsmessige forhold.

Prinsippene fra 1845-loven ble ført videre i enny bygningslov av 1896 som gjaldt for byer og tett-steder utenfor Christiania, Bergen og Trondheim.Det nye i loven var at det ble innarbeidet bestem-melser om en mengde nye bygningsmaterialersom ikke var forutsett i den tidligere loven. Alle-rede de første lovene for Christiania og Bergeninneholdt detaljerte regler om oppmåling og delingav eiendom. Tilsvarende regler ble etter hvertogså tatt inn i de andre bygningslovene.

1.3.2 Bygningsloven av 1924

Bygningslovene fra omkring århundreskiftet vargode lovarbeider for sin tid, men de kunne ikkesikre en sunn og harmonisk byggeskikk. Dertil varde for svake, overlot for mye til tilfeldighetene, ogsatte for lite inn på den samfunnsmessige regule-ring av byggevirksomheten. I tillegg kom enrivende utvikling i byggevirksomheten med blantannet elektrisitet, nye byggemåter og betong sombygningsmateriale. Det ble klart at de gamle byg-ningslovene ikke strakk til under denne vold-somme utviklingen. De ble utsatt for kritikk, blantannet påstander om at de fordyret byggetiltakene.

Dette medførte at det ble vedtatt en ny byg-ningslov i 1924, som var en felles lov for alle norskebyer og for noen områder på landet. Loven ga utfør-lige regler så vel for byplaner som for tomteregule-ring. Regelverket omfattet blant annet bygnings-myndighetene, byplanlegging, tvangservervelse,refusjon for erverv av grunn og opparbeidelse avgater og plasser, deling av grunn, «om byggefore-tagender», sikkerhet og kontroll, samt tilsyn medeldre bygninger, krav til tomta og sanksjonsbe-stemmelser.

1.3.3 Bygningslovgivningen etter annen verdenskrig

Etter andre verdenskrig gjaldt fortsatt lov om byg-ningsvesenet av 1924, med tilhørende byggefor-skrifter fra 1928. Den folkevalgte innflytelsen på


bygge- og reguleringssaker i kommunene ble etterhvert sterkere. Myndighet kunne i større grad til-legges kommunene, samtidig som en ved kommu-nale vedtekter til loven kunne foreta lokale tilpas-ninger av lovgivningen.

Den daglige håndheving av loven lå primært tilkommunenes plan- og bygningsmyndigheter. Ved-tak av forskrifter, vedtekter og reguleringsplaner,samt avgjørelse av dispensasjoner og klager bleavgjort i departementet. Bygningsloven var fort-satt preget av en rekke detaljbestemmelser omblant annet byggemåte og materialbruk, ytterli-gere detaljert i byggeforskriften. Dette bandt opputviklingen av nye teknikker og materialer. Sålenge myndighetene ikke endret lovgivningen, vardet vanskelig å ta nye metoder i bruk uten å gåvegen om dispensasjoner. Forsynings- og gjenreis-ningsdepartementet reviderte forskriften i 1949,men i stor grad etter samme lest som før. Materia-ler og konstruksjoner måtte i stor grad godkjennesav departementet.

Etter vedtakelsen av 1924-loven og videre fram-over i første halvdel av 1900-tallet, førte utviklingentil en betydelig endring av de felter av samfunnsli-vet hvor bygningsloven skulle sikre visse minste-krav. Nye bygningsmaterialer og metoder i bygge-virksomheten kom til, trafikksituasjonen fikk enomveltning gjennom en mangedobling av antallbiler, og by- og tettstedsbefolkningen økte sterkt.Den tiltakende konsentrasjonen av bosettingengjorde seg også i større grad gjeldende utover i dis-triktene.

Dette førte til at 1924-loven ble avløst av byg-ningsloven av 18. juni 1965 nr. 7. Den var en almin-nelig planleggings- og reguleringslov som gjaldtfor alle slags arealer i alle kommuner. Loven haddeutførlige regler om arealdisponeringen og omfattetdermed atskillig mer enn bare bygningsvesenet.Den tok i tillegg sikte på å være et instrument vedløsningen også av helt andre samfunnsoppgaver,blant annet når det gjaldt befolkningsutviklingenog bosettingsmønsteret.

Bygningsloven av 1965 videreførte hovedprin-sippene fra 1924-loven, men var i større grad enramme- og fullmaktslov. De bygningstekniskedetaljkravene ble fjernet fra loven og lagt i forskrif-tene. For første gang fikk man en bygningslov somgjaldt for hele landet, men med noen begrensnin-ger i forhold til blant annet driftsbygninger i land-bruket og fritidsbebyggelse. Landet var inne i ensterk økonomisk vekstperiode. Det førte med segøkt utbyggingspress, behov for nye tekniske løs-ninger og større fleksibilitet i planlegging og gjen-nomføring av utbyggingen.

Den folkevalgte innflytelse i kommunene bleytterligere styrket. Fylkesmannen ble ny byg-ningsmyndighet og overtok etter hvert mange avdepartementets oppgaver som ledd i stadig størredesentralisering av departementets myndighet.Fylkesmannen fungerte blant annet som dispensa-sjons- og klagemyndighet, med myndighet til åstadfeste reguleringsplaner og vedta ekspropria-sjon. Fylkesmannen fikk en utbyggingsavdelingsom skulle bistå kommunene med plan- og bygge-saksbehandlingen. Miljøverndepartementet bleopprettet i 1972 og fikk da ansvar for plandelen avbygningsloven. Da fylkeskommunen ble oppretteti 1976, overtok den ansvaret for fylkesplanarbeidetfra fylkesmannen.

Bygningsloven av 1965 la opp til et system medoversiktsplan ved hjelp av regionplan og tilknyt-tede vedtekter. Videre utviklet loven systemet meddetaljplan i form av reguleringsplan, på grunnlagav 1924-lovens ordning med byplaner. Dessutenble ordningen med byggetillatelse og krav til ogkontroll med byggearbeider bygget ut og gjortmer detaljert.

En rekke av de tekniske detaljbestemmelsene i1924-loven ble overført til byggeforskriftene. Detekniske forskriftene ble for øvrig gjenstand for enprinsipiell endring, i det man tok sikte på å innførefunksjonskrav i stedet for de tidligere detaljerteminimumskravene til de enkelte konstruksjonsde-ler og materialer. På denne måten ville man åpnefor en utvikling og effektivisering av byggevirk-somheten, ved at de enkelte deler av byggverkenekunne utføres på ulike måter så lenge de tilfreds-stilte de krav som ble angitt for den ferdige byg-ningsdel.

1.3.4 Perioden 1965–1986

Utviklingen mot stadig mer varierte bygningsmes-sige løsninger og variert materialbruk gjorde dethelt nødvendig å fjerne detaljreguleringen av hvor-dan det skulle bygges. De nye byggeforskrifteneav 1969 hadde fremdeles krav til bygningsdelersog bygningers tekniske egenskaper, men inne-holdt lite om hvordan bygningene skulle utføresfor å oppfylle kravene. Forskriftene ble formulertslik for å gjøre det mulig for byggevareprodusen-ter, prosjekterende og utførende å kunne utviklenye metoder og produkter innenfor rammene avforskriftens egenskapskrav (funksjonskrav). For åforklare hvordan myndighetene mente kravenekunne oppfylles, fikk veiledningen til forskriftenstørre betydning enn tidligere. Utviklingen av stan-darder for produkter og metoder for byggebran-sjen ble stadig mer omfattende. Forskriften fastslo


at kravene i bygningslovgivningen skulle ansesoppfylt hvis det ble brukt materialer og metoderetter Norsk Standard.

Utviklingen medførte at byggeprosesser ogbyggesaker ble mer kompliserte. På bakgrunn avblant annet «Forenklingsutvalgets» (Mathisen-utvalget) utredning NOU 1976: 27 ble det ved lov-endring 26. mai 1978 nr. 34 gjennomført en rekkeendringer i bygningsloven og tilgrensende regel-verk. Bygningsrådene ble tillagt større myndighetetter flere lover, organiseringen av kommunenessaksbehandling ble forenklet og åpnet for merlokal tilpasning. Mindre byggverk ble tillatt opp-ført uten tillatelse, og det ble lagt til rette for nær-mere koordinering av og samarbeid mellom de for-skjellige organer og sektormyndigheter. Ved innfø-ringen av lov 23. juni 1978 nr. 70 om kartlegging,deling og registrering av grunneiendom (delings-loven) ble mye av regelverket om oppmåling ogdeling av eiendom overført til denne loven. Det blei 1983 vedtatt ytterligere regler for å forenkle byg-gesaksbehandlingen. Endringene bygde på forsla-gene i Byggesaksutvalgets delutredning I, NOU1982: 13. Det ble blant annet foretatt en desentrali-sering av myndighet ved at dispensasjonsmyndig-het ble overført fra fylkesmannen til bygningsrå-det.

Meldingssystem for mindre byggearbeider bleinnført i 1985. Samme år ble Byggeforskrift 1985gitt som et nytt ledd i utviklingen av mer tidsriktigeforskrifter. Bruken av funksjonskrav ble utvidet,slik at alle løsninger og materialer som tilfredsstil-ler det angitte funksjonsnivå, kunne benyttes.

1.3.5 Plan- og bygningsloven av 1985

En større revisjon av plan- og bygningsloven blevedtatt i 1985. Loven fastholdt prinsippene fra tidli-gere lovgivning, men utvidet og presiserte krav omkommunal og fylkeskommunal planlegging. Detvar nødvendig å gjøre plansystemet smidigere ogbedre tilpasset den enkelte kommunes behov.Dessuten var det behov for nye regler som gastørre sikkerhet for at beslutninger om bruk ogvern av grunn og andre naturressurser, ble truffetpå grunnlag av samordnede planer, og ikke ut framer isolerte og kortsiktige hensyn.

Før endringene ble satt i kraft 1. juli 1986 bledet også innarbeidet endringer i lovens byggesaks-regler om ytterligere forenklinger, bedre samar-beid mellom berørte myndigheter og regler omekspropriasjon og refusjon. Det alt vesentlige avloven ble også gjort gjeldende for driftsbygninger ilandbruket og for fritidsbebyggelse. Den kommu-

nale bygningskontroll fikk «rett», men ikke «plikt»til å kontrollere.

Enda en fase i utviklingen av en enklere og merbransjetilpasset forskrift kom ved Byggeforskrift1987, med mer overordnede krav enn tidligere. Endel nye temaer kom inn, blant annet krav om ener-giøkonomisering. Ved endringslov 21. april 1989nr. 17 ble hensynet til barns interesser styrket iloven. Ved ny endring 16. juni 1989 ble det innførtet nytt kapittel VIIa om konsekvensutredninger iloven.

1.3.6 Holt-utvalget

1985-loven gjaldt i hovedsak reform av plansyste-met. Byggesaksreglene gjennomgikk ikke storeforandringer, og dagens byggesaksregler harfremdeles åpenbare trekk fra 1924-loven. Iperioden1965–1985 ble det gjennomført i alt ca.200 større og mindre endringer av plan- og byg-ningsloven.

På 1970- og 80-tallet kom det en del reaksjonerpå tungvint byggesaksbehandling, uoversiktligregelverk og manglende forutsigbarhet. VerkenForenklingsutvalgets eller Byggesaksutvalgetsutredninger hadde ført til gjennomgripende end-ringer i systemet. Det ble derfor nedsatt et nyttutvalg som skulle vurdere hele saksbehandlings-systemet, med utgangspunkt i behovet for forenk-ling og effektivisering. Dette utvalget – Holt-utval-get – foreslo i sin innstilling NOU 1987: 33 et heltnytt hovedgrep på plan- og bygningslovgivningen.Dette skulle medføre ny lovstruktur, nye saksbe-handlingsregler (blant annet mer muntlig saksbe-handling), bedre samordning, innføring av tidsfris-ter og nytt plansystem. Særlig det siste ble ansettfor å være kontroversielt, et nytt plansystem varallerede innført og måtte få tid til å virke. Holt-utvalgets forslag ble derfor ikke direkte fulgt avnoe lovforslag, men hovedidéer knyttet til blantannet bruk av forhåndskonferanser, tidsfrister,trinnvis og typebestemt saksbehandling og merintegrert plan- og byggesaksbehandling har liggettil grunn for senere lovendringer.

1.3.7 Lov- og forskriftsreformen fra 1995 – egenkontroll og kvalitet

I perioden etter vedtakelsen av plan- og bygnings-loven av 1985 la både kommuner, bransjemiljøer,forsknings- og undervisningsmiljøer og andre fag-miljøer mye ressurser inn i arbeidet for å reduseresaksbehandlingstiden i kommunene.

Samtidig viste forskning at det var behov for ådreie fokus fra effektivitet i offentlig saksbehand-


ling til kvaliteten på byggingen. Utviklingen sidenslutten av 80-årene viste at et hovedproblem i for-hold til plan- og bygningslovgivningen var man-glende etterlevelse av regelverket. Det framstosom stadig klarere at de byggverk som ble oppført,i for stor grad ikke var i samsvar med krav i lov ogforskrift. Byggefeil syntes å ha et stort omfang iNorge. Manglende kvalitet fører til at samfunnettaper store summer, trolig flere milliarder per år.Det ble derfor ansett nødvendig å sette inn tiltakgjennom regelverket som kan heve kvaliteten.

«Byggesaksreformen», lov av 5. mai 1995 nr.20, trådte i kraft i 1997. Lovendringen hadde somhovedintensjon å legge bedre til rette for å sikrekvaliteten på det som bygges. Reglene om ansvarog kontroll ble endret slik at ansvaret for at regel-verket er fulgt, som hovedprinsipp ble lagt på densom faktisk utfører jobben. En sentral godkjen-ningsordning for de ansvarlige for tiltakene bleopprettet. Reglene for sanksjoner ble klargjort, ogdet ble innført tvangsmulkt som nytt sanksjons-middel. Det ble foretatt en omfordeling av oppga-ver og roller i byggesaken, der de private aktørenefikk en mer framtredende plass. Det ble innført etnytt opplegg for bygningskontroll basert på at kon-troll skal utføres av andre enn kommunen, entenved dokumentert egenkontroll eller ved uavhengigkontroll. Kommunens rolle ble mer avgrenset tilsaksbehandling og tilsyn. Regler for forhåndskon-feranse ble innført, samt trinnvis og typebestemtsaksbehandling.

Lovreformen gjaldt gjennomføringen av dematerielle kravene, men ikke kravene i seg selv. Etviktig unntak var kravene til estetikk, som bleskjerpet under Stortingets behandling. De tek-niske forskriftene ble også gjennomgått. Det blelaget ny teknisk forskrift som ble gjort enda merfunksjonsrettet enn tidligere, og det ble lagt størrevekt på miljø og energi.

1.3.8 Senere endringer

Det ble satt i gang et omfattende evalueringsarbeidav Byggesaksreformen av 1995 med sikte på åkartlegge utvikling av kvaliteten, rollefordelingenmellom kommunen og aktørene, dialogen i bygge-prosessen, konsekvenser for bedrifter, registre-ring av saksbehandlingstid med videre. Denne eva-lueringen, som ble gjennomført i regi av NorgesForskningsråd, ble ferdigstilt i 2004.

Samtidig har det vært en relativt sterk offentligdebatt om saksbehandlingstid, dokumentasjons-krav, kvalifikasjonskrav og liknende. Det har blantannet ført til et privat lovforslag om flere tidsfrister

i kommunal saksbehandling, i tillegg til andre kravom forenklinger. Forslaget ble fulgt opp med lov-endringer som trådte i kraft 1. juli 2003. Hovedinn-holdet var innføring av maksimalfrist for kommu-nenes byggesaksbehandling, en del forskjelligefrister for andre deler av saksbehandlingen, samtnoen forenklinger ellers. Det ble også iverksattsanksjoner for overtredelse av tidsfrister, først ogfremst tilbakebetaling av saksbehandlingsgebyr.

Stortinget vedtok i april 2005 lovregulering avutbyggingsavtaler. Utgangspunktet for lovendrin-gen var at utbyggingsavtaler kan være et viktig ogvelfungerende verktøy ved utbygging, samtidigsom det er viktig å forhindre bruk av press og uri-melige avtaler. Lovendringen innførte bestemmel-ser som gjør det mulig å bruke utbyggingsavtaler tilgjennomføring av kommunale planer innenforbestemte kriterier som nødvendighet og forholds-messighet. Stortinget presiserte samtidig at sosialinfrastruktur, som skoler, barnehager og sykehjemikke kunne omfattes av utbyggingsavtaler. Lovbe-stemmelsene trådte i kraft sommeren 2006.

Det har parallelt pågått et omfattende arbeidmed standardisering av dokumentasjon, blanket-ter med videre, samt utvikling av bedre rutinerbåde i kommuner og bransjer. Samtidig har detvært nedlagt et stort arbeid i utvikling av elektro-nisk byggesaksbehandling gjennom ByggSøk.

1.3.9 Nye lovforslag

Parallelt med Kommunal- og regionaldepartemen-tets framleggelse av lovproposisjonen om ny byg-gesaksdel av plan- og bygningsloven har Miljø-verndepartementet den 15. februar 2008 lagt framOt.prp. nr. 32 (2007–2008) om ny plandel av loven.Til sammen vil de to proposisjonene gi grunnlagfor å kunne foreta en koordinert, strukturell end-ring av hele loven. Siktemålet er at en ny plan- ogbygningslov skal framstå som en robust ogmoderne lov med en logisk lovstruktur som gjørden bedre tilgjengelig for alle brukerne av loven.

Historien viser at lovgivningen innenfor dettefeltet har en svært dynamisk karakter. Med sinstore samfunnsmessige betydning og de store ver-diene som er knyttet til bygge- og anleggsvirksom-heten, vil samfunnet og brukerne også i framtidenstille krav om et oppdatert regelverk. Endrederammeforutsetninger, ny kunnskap, utvikling avnye byggemetoder, økt bruk av IKT i byggeproses-sene med mer forutsetter derfor at utviklingen avplan- og bygningslovgivningen vil være en kontinu-erlig prosess.


1.4 Utenlandsk rett

1.4.1 Innledning

Det er mange fellestrekk ved de enkelte landsbehandling av plan- og bygningsrettslige problem-stillinger. Ønsket om en offentlig styring gjennomarealplanlegging og søknadsbehandling er gjen-nomgående det system de fleste land bygger på forå ivareta samfunnsinteresser og byggekvalitet.

Departementet har ikke funnet grunn til åutrede utenlandsk rett i utstrakt grad. Plan- og byg-ningslovens system skiller seg noe ut fra andrelands valg av løsninger.

Nedenfor gjengis hovedpunkter i de nordiskeland sine bygningsregler på sentrale områder.

1.4.2 Søknadssystem og saksbehandling

Innledning

Det er felles plan- og bygningslov i alle de nordiskeland unntatt Danmark, som har to atskilte lover.Plandelen av lovverket er underlagt Miljøvernde-partementet i alle landene.

Lovverket er også under revisjon i Sverige ogIsland. Finland har nylig fått ny lov som innebærervesentlige endringer i forhold til tidligere lov og ernå i ferd med å implementere den nye loven. I Dan-mark vurderes kun mindre justeringer av gjel-dende lov.

Hensikten med lovendringene trekker i sammeretning; mot sterkere planstyring, ønske om bedresamordning og fleksibilitet mellom plansaker ogbyggesaker, ønske om bedre kvalitet i byggetilta-kene og til dels forenklinger. Danmark hadde iutgangspunktet sterkest planstyring og fokuserernå mest på fleksibel byggesaksbehandling.

Sverige

Sverige fikk ny «Plan- och Bygglag» i 1987, og i1995 ble en del av loven skilt ut i en egen «Bygg-nadsverklag». Sistnevnte gjelder de tekniske kravtil byggverk.

Søknader om byggetillatelse inneholder totyper søknader: Søknad om «bygglov» og «byggan-mälan». Ved søknader om «bygglov» (tillatelse tiltiltak) vurderes prosjektet primært i forhold tilplangrunnlaget og eventuelle samfunnskrav til til-taket. Det må også søkes om «bygglov» for enrekke tiltak som ikke er direkte byggeprosjekter,for eksempel parker, idrettsanlegg med mer. Forbyggetiltak må det i henhold til Plan- och Byggla-gen også sendes inn «bygganmälan» (melding ombyggetiltak), hvor myndighetene vurderer bygge-

tiltakets tekniske og funksjonelle innhold også iforhold til Byggnadsverkloven. Det er vedtatt end-ringer i loven som trer i kraft 1. januar 2008. End-ringene innebærer at søknad om bygglov foren-kles noe i forhold til enmanns- og tomannsboliger.Frittstående boder (friggebodar) som ikke oversti-ger 15 kvadratmeter, kan oppføres uten bygglov.Det vil ikke lenger være noen begrensning i for-hold til antallet boder som kan oppføres.

Byggherren må innhente separate godkjennin-ger fra andre offentlige instanser der dette er aktu-elt. Kommunen plikter da å opplyse om hvilkeinstanser det må innhentes tillatelser fra, og detteskal gjøres under «byggsamrådet» som avholdesetter at søknad er sendt inn.

Dersom byggetiltaket ikke behøver godkjen-ning i forhold til plangrunnlaget (det vil si at detalj-plan fastslår at det ikke er nødvendig), er det like-vel plikt til å sende inn en «bygganmälan». Bygg-herren må gi beskjed til kommunen om hvilkeplaner han har for å bygge, og byggherren og kom-munen har en dialog om dette. I disse sakene erkommunen også tilsynsmyndighet, og den haranledning til å foreta byggeplassbefaring.

Danmark

Gjeldende bygningslov er fra 1995 og ble sist revi-dert i 1998. Planloven er fra 1992 og ble revidert såsent som i 2002.

Det er to byggesaksreglementer; ett for små-husbebyggelse og ett for andre tiltak. I beggereglementer skilles det mellom søknadspliktige til-tak og meldepliktige tiltak.

Ved søknadspliktige tiltak vurderer myndighe-tene om tiltaket er i tråd med gjeldende regulering,mens det forutsettes at byggherren selv påser at alletekniske og formelle krav til bygget blir overholdt.Det kreves byggetillatelse før oppstart av arbeidene.

Ved meldepliktige tiltak vil det ikke være nød-vendig å prøve tiltaket mot gjeldende regulering,men det må sendes inn tilstrekkelig dokumenta-sjon til at kommunen kan vurdere om den vil kreveat tiltaket må behandles som søknadspliktig. Fortiltak som kun er meldepliktige, kan byggearbei-der startes opp etter en fastsatt tidsfrist, utenegentlig byggetillatelse. Men det forutsettes atbyggherren påser at alle krav oppfylles, og at kom-munen ikke har reagert med krav om for eksempelmer dokumentasjon innen fristen.

I «Veiledning for fleksibel byggesaksbehand-ling» er det sterkt oppfordret til økt bruk av for-håndskonferanser ved både søknadspliktige ogmeldepliktige tiltak. Dette skal sikre at det ersamme forståelse av tiltakets rammebetingelser og


at ikke byggherren påbegynner et arbeide i god troog i etterkant får pålegg om annen utførelse ellermer omfattende formelle prosedyrer.

1.4.3 Godkjenning av foretak for ansvarsrett i byggesaker

Sverige

I Sverige er det byggherren som har totalansvaretfor at tiltaket blir utført i samsvar med loven. Det erimidlertid et krav at byggherren knytter til seg ensåkalt kvalitetsansvarlig. Ordningen med kvalitets-ansvarlig skal gi myndighetene en viss garanti forat byggherren har tilstrekkelig kunnskap og erfa-ring for å kunne ta ansvar for byggeprosessen. Denkvalitetsansvarlige skal blant annet påse at kon-trollplanen følges og bistå byggherren med tilsynmed kvalitetsstyringen og -sikringen i prosjektetslik at de vesentligste tekniske egenskapskraveneoppfylles.

Godkjenning av kvalitetsansvarlig kan entenskje sentralt gjennom et akkreditert sertifiserings-organ (riksbehörighet) eller det kan skje lokalt avByggnadsnämnden for det konkrete oppdraget. Enbeslutning om riksbehörighet er tidsbegrenset oggjelder kun for et begrenset arbeidsområde. Ord-ningen med riksbehörighet er frivillig. Det erenkeltpersoner og ikke foretak som godkjennessom kvalitetsansvarlige. Det stilles krav om at kva-litetsansvarlig har den utdanning og praksis som ernødvendig og relevant for oppdraget. Med mindredet foreligger særskilte omstendigheter, skalByggnadsnämnden godta kvalitetsansvarlig somhar riksbehörighet.

Det er ikke foreslått endringer i denne ordnin-gen.

Danmark

Byggherren har totalansvaret for at tiltaket blirutført i samsvar med loven. Det er ikke satt kompe-tansekrav til byggherren eller til de aktørene somhan måtte engasjere.

Det finnes ingen formelle godkjenningsordnin-ger, og det foreligger for tiden ingen planer om åetablere det.

1.4.4 Kontroll og tilsyn

Sverige

I Sverige kan kontrollen utføres enten ved doku-mentert egenkontroll eller av såkalt frittståendesakkyndige. For å kunne anses som frittstående

kreves det at den sakkyndige ikke har deltatt i pro-sjekteringen eller utførelsen av prosjektet. I sær-lige tilfeller kan også kontrollen utføres av Bygg-nadsnämnden.

Ansvaret for tilsyn påhviler den enkelte kom-mune. Tilsyn innebærer primært dokumentgjen-nomgang av byggherrenes egenkontroll, meninnebærer også besøk på byggeplasser. Hensiktenmed tilsynet er å kontrollere at byggherren følgeropp godkjent kontrollplan, og tilsynet er i stor gradbasert på stikkprøver. I mange kommuner er tilsynnedprioritert på grunn av ressurssituasjonen.

Danmark

Danmark har privat egenkontroll og kommunalt til-syn. Bygningsmyndighetene skal kunne etterse atbygget er tilfredsstillende i henhold til tekniskekrav som er satt til bygget, og kommunene har egenbygningskontroll for fysisk kontroll av byggene.Det gjennomføres ikke tilsyn med foretakenes sys-temer, kun dokumenttilsyn og byggeplasstilsyn.

1.4.5 Sanksjonsregler

Sanksjonsmulighetene er i prinsippet de samme ialle de nordiske landene.

Bygningsmyndighetene i Sverige kan ileggebøter dersom det avdekkes ulovligheter. Det er treulike typer bøter; ordinær bot, tilleggsbot og sær-skilt bot. Hvilken bot som ilegges, vil blant annetbero på overtredelsens karakter.

Ordinære bøter gis dersom det avdekkesigangsetting av søknadspliktige tiltak, bruksend-ring eller tiltaket er tatt i bruk uten nødvendige til-latelser. Størrelsen på boten tilsvarer fire gangersatsene for byggetillatelsene (minimum SEK 500).Boten tilfaller kommunen. Ved lovendring medikrafttreden 1. januar 2008 ble størrelsen på botenøkt til ca. SEK 2 000.

I tillegg til den ordinære boten kan det ileggesen tilleggsbot som fastsettes ut fra byggets stør-relse (SEK 500,- per kvadratmeter bruttoareal somtiltaket har omfattet). Tilleggsboten tilfaller staten.

For visse typer overtredelser, for eksempel der-som arbeid utføres uten at det finnes en kvalitets-ansvarlig, ilegges det en særskilt avgift som tilfallerkommunen.

Fra 1. januar 2008 økes størrelsen på avgiftenbetydelig, fra maksimum SEK 1 000 til SEK 20 000.

I Sverige nedlegges i tillegg bruksforbud, ogdette regnes i praksis som det sterkeste virkemid-del mot bygging uten byggetillatelse.


2 Bygningslovutvalgets utredninger

2.1 Bygningslovutvalgets oppnevning og mandat

2.1.1 Oppnevning

Bygningslovutvalget ble oppnevnt av Kongen istatsråd 15. mars 2002. Bakgrunnen for oppnevnin-gen var at regjeringen så behov for en gjennomgå-ende revisjon av bygningslovgivningen. Det erikke tidligere foretatt noen helhetlig gjennomgangav dette lovverket, og mange delrevisjoner gjen-nom årene har gjort loven uoversiktlig og lite sys-tematisk.

Regjeringen ønsket å ha et lite og effektivtutvalg. Det viktigste utvelgelseskriteriet var atmedlemmene skulle være teoretisk kyndige og hapraktisk innsikt i plan- og bygningslovgivningen, itillegg til at de representerte ulike faginteresser.

Det var ikke representanter fra Kommunal- ogregionaldepartementet i utvalget. Departementetsog utvalgets behov for samordning og kontakt bleivaretatt ved at utvalgets sekretariat ble lokalisert idepartementet.

Utvalget har bestått av følgende medlemmer(angitt arbeidssted ved oppnevning):

Nils Terje Dalseide, Elverum, utvalgsleder,sorenskriver i Sør-Østerdal tingrett

Elisabeth Stenwig, Oslo, advokat hos Regje-ringsadvokaten

Anne E. Prøsch Hage, Oslo, advokat i Huseier-nes landsforbund

Bente Haugrønning, Klæbu, bygningssjef iTrondheim kommune

Documents

Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) - Regjeringen.no...Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) 241 379 Trykksak Særskilte