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Parecer sobre a minuta do contrato de concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Norte de Portugal, entre o Estado Português e a Águas do Norte, S.A.
Data 2015-06-30
1. O pedido
Foi solicitada, pelo Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e da Energia (MAOTE)
a emissão de parecer da ERSAR sobre a minuta do contrato de concessão a celebrar entre o
Estado e a Águas do Norte, S.A., a qual deu entrada na ERSAR, em 2015-05-25, acompanhada dos
seguintes anexos:
● Anexo I – Projeto Global do Sistema;
● Anexo II - Áreas Abrangidas pelo Sistema;
● Anexo III – Estudo de Viabilidade Económica e Financeira (EVEF);
● Anexo IV – Metodologia para a Quantificação dos Volumes de Águas Residuais
Afluentes às Infraestruturas do Sistema Multimunicipal;
● Anexo V – Minuta de Contrato de Fornecimento de Água e Minuta de Contrato de
Recolha de Efluentes - Utilizador Municipal;
● Anexo VI – Minuta o Contrato de Fornecimento de Água e Minuta de Contrato de
Recolha de Efluentes – Utilizador Final;
● Anexo VII – Regulamento de Funcionamento da Comissão de Acompanhamento da
Concessão do Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento
do Norte de Portugal
De referir que não foram remetidas as peças desenhadas da solução apresentada, apesar de
virem indicadas no índice do projeto global. Não foi ainda disponibilizada informação sobre os
pressupostos técnicos que fundamentam o modelo económico e que permitiriam à ERSAR uma
análise mais crítica da evolução da procura e dos custos. Não tendo sido disponibilizados à ERSAR
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os pareceres emitidos pelos municípios no âmbito do processo de criação do novo sistema
multimunicipal, a presente análise não pôde ainda beneficiar do conhecimento da perspetiva dos
municípios utilizadores.
Em 18 e 24 de junho foram realizadas reuniões, nas instalações da ERSAR, com o Gabinete do
MAOTE, sendo que nesta última data estiveram igualmente presentes representantes da Águas
de Portugal, no sentido de prestar esclarecimentos sobre os EVEF apresentados. Na sequência
destas reuniões a ERSAR remeteu ao Gabinete do MAOTE alguns comentários e sugestões ao
clausulado do contrato de concessão, decorrentes da análise preliminar da documentação
recebida, registando-se com agrado o acolhimento de várias das propostas apresentadas,
particularmente no que respeita aos seguintes aspetos:
a) Definição de objetivos a cumprir pela concessionária, materializados em indicadores de
desempenho e gestão, que servirão de referência para a monitorização do cumprimento
do contrato de concessão;
b) Garantia de que eventuais custos decorrentes de ineficiência na prestação do serviço
não são suportados pelas tarifas, nomeadamente não sendo incorporado nos desvios de
recuperação de gastos, o que significa que não existe uma identidade total entre a
remuneração acionista prevista na construção das tarifas e a remuneração devida aos
acionistas;
c) Clarificação das condições de aplicação das regras do regulamento tarifário ainda
durante o período de convergência tarifária, nomeadamente para efeitos de definição
pela entidade reguladora dos desvios de recuperação de gastos;
d) Clarificação da intervenção da entidade reguladora e das obrigações de prestação pela
concessionária da informação necessária às decisões da ERSAR;
e) Emissão de recomendações pelo concedente à concessionária com vista a assegurar o
cumprimento dos objetivos e metas fixados;
f) Necessidade de autorização pelo concedente quanto à celebração de todos os contratos
com os utilizadores, independentemente do respetivo conteúdo;
g) Penalização através de multas contratuais dos incumprimentos relativos aos objetivos e
aos investimentos definidos contratualmente.
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2. Enquadramento
O Decreto-Lei n.º 93/2015, de 29 de maio, procedeu à criação do sistema multimunicipal de
abastecimento de água e de saneamento do Norte de Portugal em substituição de quatro
sistemas multimunicipais atualmente existentes, e uma nova entidade gestora desse sistema - a
Águas do Norte, S. A. - que sucede nos direitos e obrigações das quatro sociedades atualmente
existentes, a saber:
(i) Águas do Douro e Paiva, S. A., criada pelo Decreto-Lei n.º 116/95, de 29 de maio, e
concessionária do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água
do sul da área do Grande Porto, criado pelo Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de novembro;
(ii) Águas de Trás-os-Montes e Alto Douro, S. A., concessionária do sistema multimunicipal de
abastecimento de água e de saneamento de Trás-os-Montes e Alto Douro, criado pelo
Decreto-Lei n.º 270-A/2001, de 6 de outubro;
(iii) SIMDOURO - Saneamento do Grande Porto, S. A., criada pelo Decreto-Lei n.º 312/2009, de
27 de outubro, e concessionária do sistema multimunicipal de saneamento do Grande Porto,
este criado pelo Decreto-Lei n.º 260/2000, de 17 de outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º
312/2009, de 27 de outubro;
(iv) Águas do Noroeste, S. A., concessionária criada pelo Decreto-Lei n.º 41/2010, de 29 de abril,
que criou igualmente o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento
do Noroeste, de que aquela é concessionária.
A minuta de contrato ora em análise procede à atribuição da concessão deste sistema à Águas
do Norte.
Nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 24.º dos Estatutos da ERSAR, aprovados pela Lei
n.º 10/2014, de 6 de março, compete a esta entidade emitir pareceres no âmbito de atribuição e
contratualização de concessões multimunicipais, os quais devem ser publicitados no respetivo
sítio da Internet e remetidos a todas as entidades interessadas. Nos termos do n.º 4 e 5 do mesmo
preceito todas as entidades sujeitas à atuação da ERSAR (previstas no n.º 1 e 2 do artigo 4.º dos
Estatutos) que tomem decisões desconformes às recomendações ou aos pareceres da ERSAR
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previstos na alínea f) do n.º 1, ficam obrigadas ao dever de fundamentação expressa da decisão,
com a exposição circunstanciada dos fundamentos de facto e de direito que justifiquem a
motivação do ato, bem como a publicitar na página na Internet da ERSAR e no da entidade
decisora a decisão tomada.
A ERSAR já teve oportunidade de emitir parecer sobre a minuta de decreto-lei de constituição do
novo sistema multimunicipal do Norte e anteriores versões do contrato de concessão, através
das informações com a referência I-001856/2012, de 2012-12-06, I- 001473/2013, de 2013-10-
30, e I-00518/2015, de 2015-03-11.
Analisados os documentos agora remetidos, constata-se que as considerações tecidas pela ERSAR
nas aludidas informações foram parcialmente atendidas, conforme será adiante assinalado, não
tendo sido apresentada a justificação da manutenção de algumas das soluções que foram objeto
de parecer negativo pela ERSAR.
3. Considerações gerais
Uma vez que o sistema se encontra já criado pelo Decreto-Lei n.º 93/2015, de 29 de maio, o
contrato de concessão e a presente análise estão condicionadas pelas soluções que foram
consagradas no referido diploma (na medida em que não pode o contrato dispor contra a lei). De
todo o modo, não se pode deixar de notar que se mantêm as preocupações expressas pela ERSAR
na informação I-00518/2015, relativas aos aspetos do diploma que não foram alterados.
Mantém-se particularmente válida a necessidade de rever as bases legais das concessões de
sistemas multimunicipais de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais (cuja
última alteração e republicação foi operada pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto), no
sentido de uniformizar as regras de funcionamento destas novas concessões com as duas outras
concessões que não foram abrangidas pelas agregações (Algarve e Santo André), em todos os
aspetos que não decorrem exclusivamente do processo de agregação, muito particularmente em
matéria de regulação económica.
Sem prejuízo de, nos pontos seguintes, se realizar uma análise mais focada no disposto no
contrato de concessão e respetivos anexos, cumpre começar por tecer algumas considerações
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gerais sobre as implicações da criação do sistema e da contratualização da concessão nos termos
ora propostos.
A agregação dos sistemas multimunicipais tem como vantagem a harmonização tarifária a uma
escala mais ampla, promovendo a equidade entre os municípios do interior e do litoral e
contribuindo, por via do alargamento da solidariedade regional, para a resolução dos problemas
de sustentabilidade económica e financeira de entidades do setor, designadamente os défices
tarifários.
Conforme afirmado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 93/2015, de 29 de maio, a agregação dos
sistemas multimunicipais existentes em sistemas novos de maior dimensão, pretendeu ainda
promover a obtenção de economias de escala que garantam a sustentabilidade económica, social
e ambiental dos serviços, objetivo que a ERSAR reconhece como válido. Na data de apreciação da
minuta do diploma acima referida, a ERSAR não teve oportunidade de analisar e pronunciar-se
sobre a racionalidade técnica e financeira do desenho do sistema e das condições financeiras a
ele subjacentes, na medida em que não dispunha de informação suficiente.
O estudo de viabilidade económica e financeira (EVEF), ora remetido, não demonstra, porém, o
benefício da agregação no que diz respeito à diminuição dos gastos de exploração, totais ou
unitários, face aos observados para o conjunto dos sistemas extintos, pelo que não se encontram
evidenciados potenciais ganhos de escala.
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O gráfico seguinte ilustra a evolução dos custos unitários1 previstos no EVEF do sistema da Águas
do Norte, comparando-os com os custos unitários históricos observados nos quatro exercícios
anteriores com informação real.
Observa-se que as projeções de gastos de exploração têm implícito um aumento face aos valores
históricos observados nos últimos exercícios para o conjunto das concessionárias extintas,
verificando-se um decréscimo, a partir do ano 2024, que reflete o fim do contrato de concessão
da TRATAVE.
O aumento dos gastos tem como principal origem os acréscimos previstos nas rubricas de
eletricidade, outsourcing e trabalhos especializados. Esta variação não pode ser justificada pela
realização de investimento, cujo efeito nos custos seria mais distribuído no tempo. Por outro lado,
mesmo o somatório dos orçamentos aprovados para as concessionárias extintas, os quais foram
elaborados há cerca de um ano e sem a perspetiva da agregação, é inferior ao valor que consta
do EVEF para 2015.
Seria preferível analisar custos unitários a partir de caudais fornecidos, no caso de abastecimento,
ou de caudais tratados, no caso de saneamento, mas o EVEF apenas contém os volumes faturados
previsionais.
1 Para o cálculo do custo unitário considerou-se o custo das mercadorias vendidas e das matérias consumidas, os gastos com
fornecimentos e serviços externos e os gastos com o pessoal.
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Os gastos previsionais com FSE incluem ainda uma rubrica de custos denominada «fee de gestão»
calculada pela aplicação de 1,5% ao valor da faturação anual. No entanto, considera-se
normalmente que a gestão dos sistemas multimunicipais é remunerada através dos seus órgãos
sociais, acrescendo ainda que a ERSAR tem vindo a referir, nos pareceres sobre sistemas
multimunicipais em criação, que os valores de «fee de gestão» não devem ser considerados no
EVEF ou praticados na gestão corrente, uma vez que os serviços específicos (billing, contabilidade,
etc.) são suportados pelas concessionárias e registados nas suas contas (na rubrica «serviços
partilhados»), configurando o «fee de gestão» uma remuneração excedentária e injustificada de
um dos acionistas (Águas de Portugal).
Por outro lado, e sem prejuízo de a decisão de inclusão dos municípios no sistema caber ao
Estado, afigura-se essencial promover as condições para um bom relacionamento entre a
concessionária e os municípios utilizadores, tentando resolver os conflitos existentes e minimizar
as situações que possam potenciar novos conflitos.
Na análise do diploma, a ERSAR alertou para um conjunto de municípios que ainda não haviam
procedido à integral realização do capital social ou à ligação dos seus sistemas municipais ao
sistema multimunicipal. Admite-se que a uniformização tarifária e o abandono dos valores
mínimos (salvo se por motivo imputável aos utilizadores) possam contribuir para vencer alguma
resistência dos municípios, embora não sejam uma garantia de sucesso. A este propósito, importa
notar a existência de diferenças significativas entre os novos valores mínimos e os valores de
faturação previstos para alguns dos municípios, conforme melhor se descreve no ponto 5.4 do
presente parecer.
Importa ainda notar que alguns municípios que estavam efetivamente ligados aos sistemas
multimunicipais existentes foram celebrando protocolos com as concessionárias relativamente à
faturação dos serviços, que proporcionavam a aplicação de regras distintas das que resultavam
dos contratos de concessão e dos contratos de fornecimento/recolha então em vigor (sem
prejuízo dos alertas que foram sendo feitos pela ERSAR para a necessidade de cumprimento do
contrato e eventuais efeitos negativos desta prática na equidade entre utilizadores). O Decreto-
Lei que procedeu à criação do sistema estabelece que os contratos de fornecimento e de recolha
se mantêm em vigor até serem substituídos. Não se pode, assim, deixar de alertar para a
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importância de corrigir as situações atrás descritas, que implicavam tratamentos diferenciados
dos utilizadores e punham em causa a recuperação dos custos nos termos contratualmente
previstos.
4. Aspetos críticos
4.1. Monitorização do cumprimento do plano de investimentos inicial
No sentido de avaliar a correspondência das empreitadas previstas no Cronograma físico e
financeiro constante do apêndice III ao anexo I com o Projeto Global (corpo do anexo I) e a sua
adequação aos objetivos fixados para a concessão, deve aquele documento ser complementado
com informação que apresente o mesmo nível de detalhe do Projeto Global (com a designação
das infraestruturas a construir por empreitada). Esta exigência deve ser ainda imposta no
contrato de concessão (cláusula 25.ª) para o plano de investimentos a apresentar para o segundo
período quinquenal, dado que o Projeto Global prevê investimentos para os primeiros 10 anos.
O detalhe acima exigido é ainda importante para assegurar a articulação com os sistemas
municipais e prevenir eventuais disfunções entre as intervenções em alta e em baixa, na medida
em que permite o conhecimento atempado por parte dos municípios do cronograma físico e
financeiro das empreitadas a realizar na sua área geográfica.
Releve-se que a redação do n.º 2 da cláusula 29.ª parece mais permissiva do que a Base XIX do
Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de dezembro, republicado pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de
agosto e o n.º 2 da Base XIX do Decreto-Lei 162/96, de 4 de setembro, republicado pelo Decreto-
Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto, que só admite a exclusão da responsabilidade da
concessionária pelo incumprimento dos prazos de construção na hipótese de ocorrência de
motivos de força maior, atendidos pelo concedente. Este comentário é igualmente válido para o
n.º 1 da cláusula 2.ª da minuta dos contratos a celebrar com os utilizadores.
4.2. Reposição do equilíbrio económico e financeiro da concessão
Uma vez que está prevista a revisão quinquenal dos pressupostos técnicos e económicos da
concessão no âmbito da apresentação dos projetos tarifários, e um mecanismo de recuperação
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de desvios de gastos e de ajustamentos de encargos, considera-se que a possibilidade ainda
acrescida de reequilíbrio, prevista na cláusula 47.ª, é desnecessária e causa desestabilização na
gestão do contrato (processos de revisão morosos), devendo por esse motivo ser eliminada.
Note-se que não se detetam motivos de reposição do equilíbrio que não estejam já contemplados
pelos mecanismos de recuperação de desvios de gastos e de ajustamentos de encargos
(nomeadamente a modificação unilateral do contrato ou alterações legislativas). Poder-se-ia
argumentar que a cláusula 47.ª permite que a reposição do equilíbrio não seja feita apenas por
via tarifária, podendo, portanto, ser usada em alternativa aos outros mecanismos. De todo o
modo, não se pode deixar de notar que não existe histórico de alguma reposição ter sido feita
através de compensação direta do concedente (alínea b) do n.º 1 da cláusula 47.ª), sendo que a
alteração do plano de investimentos pode ser acordada entre as partes mesmo sem que a
presente cláusula exista (e ter por efeito repor o equilíbrio, dispensando o ajuste das tarifas).
4.3. Articulação com a concessão da TRATAVE
A criação do sistema multimunicipal do Ave, entretanto substituído pelo sistema multimunicipal
do Noroeste, agora extinto por via da agregação e criação do sistema do Norte, originou uma
sobreposição com a concessão intermunicipal do sistema integrado de despoluição do vale
(SIDVA), que havia sido atribuída pela AMAVE à TRATAVE. O n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º
93/2015, de 29 de maio, veio estabelecer que a Águas do Norte sucede na posição das
concessionárias extintas, incluindo quanto às infraestruturas do SIDVA e ao respetivo contrato de
concessão, não trazendo, por isso, aparentemente qualquer solução nova para a situação
existente.
O contrato de concessão ora em análise reproduz, na cláusula 1.ª, a norma do diploma acima
referido, sendo que o estudo de viabilidade económica e financeira (EVEF) reflete a integração
das infraestruturas do SIDVA que continuam a ser exploradas pela TRATAVE e o pagamento de
uma renda à AMAVE que totaliza 12 milhões, pressupostos que, porém, são novos face à anterior
situação da Águas do Noroeste (e da Águas do Ave antes dela). Assim, para além das
preocupações que sempre foram expressas pela ERSAR quanto aos efeitos da sobreposição das
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duas concessões, não se pode deixar de questionar o motivo para estes pressupostos e a sua
coerência com a afirmação da continuação da vigência da concessão da TRATAVE.
4.4. Clarificação do âmbito do serviço principal e das atividades complementares
Embora se possa descrever o objeto e âmbito da concessão como a prestação dos serviços de
abastecimento de água e de saneamento de águas residuais aos municípios incluídos na área de
intervenção do sistema multimunicipal (vide cláusula 2.ª anexos I - projeto global) e II - áreas
abrangidas pelo sistema), importa assinalar a necessidade de clarificação de algumas questões
relativas às entidades que devem ou não ser consideradas utilizadores destes serviços
concessionados.
Existem, na área de intervenção do sistema multimunicipal do Norte, subsistemas atualmente
geridos por juntas de freguesia (servidos por captações próprias destas), sendo que, o projeto
global em análise prevê que o sistema multimunicipal passe a servir algumas dessas áreas.
Algumas destas ligações já se encontravam previstas nos contratos dos sistemas extintos mas não
foram realizadas (contribuindo para a verificação de consumos inferiores aos mínimos definidos
no contrato de concessão). No sentido de promover a resolução destes problemas, afigura-se
importante que, nas situações em que a prestação do serviço pelas juntas de freguesia seja feita
ao abrigo de protocolos de delegação de competência, seja reconhecida a possibilidade de os
municípios transmitirem para essas juntas de freguesia a posição de utilizador do sistema
multimunicipal (para a respetiva área de intervenção), sendo, nesse caso, necessário repartir
responsabilidades em matéria de valores mínimos. Admite-se que a redação do n.º 3 da cláusula
2.ª, ao estabelecer que as entidades gestoras dos sistemas municipais abrangidos pelo sistema
são consideradas utilizadores do mesmo, permite a inclusão, nesta categoria, das juntas de
freguesia. No entanto, considera-se importante salientar esta realidade e alertar para a
necessidade de definição de critérios de repartição de responsabilidades nestas situações.
Por outro lado, a possibilidade de prestação do serviço a pessoas singulares ou coletivas, públicas
ou privadas, encontra-se prevista na cláusula 2.ª, enquanto distribuição direta ou recolha direta
integrada (serviço principal), e também na cláusula 4.ª, enquanto atividade acessória ou
complementar. Porque a integração numa ou noutra categoria tem implicações em matéria das
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obrigações assumidas pela concessionária e de regime tarifário (e na escolha do tipo de contrato
a celebrar – anexos V e VI), entende-se fundamental evitar que haja discricionariedade e
tratamento desigual na aplicação destas categorias em cada caso concreto que venha a surgir no
futuro.
Tem sido entendimento da ERSAR que a distinção entre utilizadores e clientes deve ser feita com
base na delimitação daquela que é a atividade concessionada (fornecimento de água para
consumo humano e tratamento de águas residuais urbanas numa determinada área geográfica
de intervenção), sendo que a questão que levanta maiores dificuldades é a de saber se essa
atividade inclui a prestação destes serviços a indústrias localizadas nessa mesma área de
intervenção. Quando estas se localizam na malha urbana e, por esse motivo, estão ligadas ao
sistema municipal, os respetivos volumes (de água de abastecimento ou de águas residuais
produzidas) são parte integrante dos volumes contratualizados pela entidade gestora municipal
(e respetivos limites máximos).
No entanto, quando as indústrias se localizem fora da malha urbana e a ligação ao sistema
municipal não seja possível, a prestação do serviço a estas indústrias2 não constituiu pressuposto
de dimensionamento da generalidade dos multimunicipais, até pela imprevisibilidade e
volatilidade da sua existência, pelo que a eventual prestação do serviço a estas indústrias seria
admissível quando existisse capacidade ociosa no sistema e deveria considerar-se uma atividade
complementar. Exceção a esta regra foram, por exemplo, o já citado sistema integrado de
despoluição de Vale do Ave (SIDVA) ou o sistema multimunicipal de Santo André, criados para
servir os industriais, que aí são classificados como utilizadores do sistema. Com o presente
processo de agregação de sistemas multimunicipais deixa, de todo o modo, de poder apontar-se
a todo um sistema um propósito específico de resolver situações localizadas de poluição causada
por águas residuais industriais e usar esse como critério para identificação de indústrias que
devem ser tratadas como utilizadores e não clientes de sistemas multimunicipais. A redação da
cláusula 2.ª refere-se expressamente à recolha, tratamento e rejeição de águas residuais
industriais, sem, porém, a restringir à área de intervenção do SIDVA.
2 Que, em princípio, serão as que terão maiores solicitações em termos de volume de água para consumir ou de águas residuais para rejeitar.
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Face à importância e transversalidade deste problema, julga-se, porém, que a sede própria para
o resolver e clarificar devem ser as bases legais das concessões, cuja necessidade de revisão já se
assinalou, pelo que se propõe que as cláusulas do contrato acima referidas para aí remetam.
5. Outras questões relativas ao contrato e respetivos anexos
5.1. Capacidade limite para a receção de efluentes (cláusula 6.ª)
O n.º 4 da cláusula 6.ª estabelece que concessionária deve recolher os efluentes domésticos e
urbanos provenientes dos utilizadores do sistema mediante o respeito dos limites estabelecidos
no Anexo I ao contrato. No entanto, no Anexo SAR.1. do projeto global apenas é apresentada a
capacidade das infraestruturas de tratamento em habitantes equivalentes e não em volume, o
que poderá colocar dificuldades de operacionalização desta cláusula.
5.2. Definição das metas a cumprir pela concessionária (cláusula 7.ª)
O n.º 4 da cláusula 7.ª concede à concessionária um prazo de seis meses contados da assinatura
do contrato para propor as metas a cumprir nos primeiros 5 anos. Dado que a decisão de fixação
das metas depende de parecer do conselho consultivo e da ERSAR, isto significa que o concedente
se pronunciará já depois de iniciado o período a que respeitam. Tendo presente que as metas
devem ser anuais (e, seguindo o sistema de avaliação implementado pela entidade reguladora,
referir-se a anos civis), recomenda-se o estabelecimento de um prazo mais curto (de 3 meses)
para a apresentação da proposta de metas referentes ao primeiro período, de forma a assegurar
que estejam definidas a 1 de janeiro de 2016.
5.3. Relatório técnico referente à aptidão funcional, segurança, estado de conservação das principais infraestruturas e equipamentos (cláusula 13.ª)
Tendo presente que a análise pela ERSAR dos relatórios técnicos de aptidão funcional, segurança,
estado de conservação das principais infraestruturas e equipamentos que têm vindo a ser
elaborados pelas atuais concessionárias de sistemas multimunicipais evidenciou que a forma de
seleção das infraestruturas pode subverter os objetivos deste documento, recomenda-se a
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introdução de um novo número na cláusula 13.ª, após o n.º 5, exigindo que a metodologia a
adotar para a seleção das infraestruturas a avaliar seja previamente aprovada pelo concedente.
5.4. Valores mínimos (cláusula 22.ª)
Considera-se positivo o facto de, no próprio Decreto-Lei n.º 93/2015 e no contrato de concessão,
se limitar a cobrança de valores mínimos às situações em que uma eventual faturação abaixo do
previsto se deva a incumprimentos dos municípios utilizadores (por não efetuarem as ligações ou
manterem soluções próprias). Alerta-se, porém, que a faturação abaixo do previsto poderá
refletir os incumprimentos acima referidos por parte dos municípios e, simultaneamente, efeitos
de fatores que não lhes sejam imputáveis, como a redução de consumos, situação em que não
se justificaria o pagamento integral dos mínimos.
Verifica-se ainda que para a maioria dos municípios dos sistemas extintos, a faturação prevista
para 2015 é substancialmente inferior aos valores mínimos definidos, situação mais notória para
os sistemas da AdDouro e Paiva e de abastecimento da AdTMAD. Tendo presente que o contrato
afirma que estes valores não dizem respeito a qualquer consumo mínimo anual reportável ao
volume de água para consumo público ou ao volume recolhido de águas residuais que cada
utilizador se proponha adquirir ou entregar à concessionária, importa clarificar o fundamento do
cálculo destes valores, nomeadamente se se referem ao limiar que garante a sustentabilidade do
sistema (caso em que seria expectável que fossem iguais ou inferiores à estimativa da procura),
ou se constituem apenas uma penalização para os municípios incumpridores (situação em que se
afigura essencial evidenciar a equidade de tratamento entre os utilizadores bem como
diferenciar, em termos e penalidade aplicável, a gravidade dos incumprimentos). Em qualquer
dos casos considera-se fundamental a apresentação da metodologia de cálculo, que não consta
do EVEF.
Importa ainda referir que, comparando os volumes considerados para faturação no ano 2015
com os valores reais de 2013 reportados pelos antigos sistemas, no âmbito da avaliação da
qualidade do serviço, verifica-se que a maioria dos municípios se encontra abaixo dos volumes
previstos fornecer em 2015. Nesta situação, destacam-se os municípios do antigo sistema de
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abastecimento da AdNoroeste. A validação destas variações dependeria de informação sobre os
pressupostos técnicos subjacentes que, como acima se referiu, não foi disponibilizada.
5.5. Volumes desfasados (cláusula 18.ª e 37.ª)
No sentido de eliminar os efeitos da sazonalidade, considera-se que o período de referência para
apuramento dos volumes desfasados não deve ser de apenas um semestre (ou números ímpares
de semestres), conforme admitido nas cláusulas em epígrafe. Recomenda-se, portanto, que seja
utilizado o período mais longo possível, com o mínimo de um ano e com a condições de existir
estabilidade das ligações por parte de todos os utilizadores.
5.6. Ligação técnica dos sistemas (cláusula 39.ª e anexo I)
A execução das ligações técnicas necessárias à ligação entre o sistema e os sistemas dos
utilizadores é da responsabilidade da concessionária, sendo os respetivos encargos faturados
autonomamente pela concessionária a cada um dos utilizadores. No entanto, tem-se verificado
alguma dificuldade na distinção entre ligações técnicas e alterações ao projeto global,
nomeadamente a expansão do sistema multimunicipal.
Face ao exposto, considera-se que a definição clara dos limites do sistema multimunicipal nas
peças desenhadas (que não foram disponibilizadas) poderá obviar futuras situações de conflito.
5.7. Pressupostos do EVEF
No sentido de permitir a monitorização do desempenho da concessionária (nomeadamente para
efeitos dos objetivos a definir nos termos da cláusula 7.ª) o EVEF deveria incluir os pressupostos
técnicos que estiveram subjacentes ao mesmo, nomeadamente os cost drivers e os volumes
fornecidos ou recolhidos e tratados.
Considera-se que o pressuposto para a taxa de rentabilidade das OT a 10 anos para 2015 e 2016
(4,44%) é excessivo tendo em consideração que em 2014 se registou uma rentabilidade de 3,7%
e que nos primeiros cinco meses de 2015 aquele indexante diminuiu para 2,2% (média dos
valores mensais).
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Importa ainda referir que, não são previstos rendimentos suplementares e outros rendimentos
operacionais para todo o período da concessão, apesar de em 2013 e 2014 terem sido gerados,
respetivamente, 538 mil de euros e 336,6 mil euros.
5.8. Minuta de contrato de fornecimento de água e minuta de contrato de recolha de efluentes – utilizador municipal (Anexo V)
5.8.1. Obrigações principais (cláusula 1.ª)
O n.º 2 do contrato em apreço refere que o sistema previsto no projeto global pode ter as
adaptações técnicas que o seu desenvolvimento aconselhar e que as mesmas devem ser levadas
ao conhecimento do município. Tendo presente que a nova solução pode não ser compatível com
a rede municipal existente, afigura-se importante estabelecer uma prévia consulta ao município.
Não se entende ainda a razão que leva a incluir como obrigação do município, no n.º 4 da cláusula
em análise, o envio à concessionária da informação respeitante à qualidade do serviço relativo
ao período anterior ao início de vigência do contrato de concessão, para efeitos de reporte à
entidade reguladora.
5.8.2. Ligação técnica e contador /ligação técnica e medidor de caudal (cláusula 6.ª)
O n.º 4 refere que os encargos com a ligação técnica entre os sistemas referidos no n.º 2, quando
realizadas pela Sociedade, são faturados autonomamente por esta ao Município. No entanto, não
se entende a referência “quando realizadas” pela Sociedade, uma vez que segundo a cláusula
39.ª do contrato de concessão, as ligações técnicas são sempre realizadas pela Sociedade.
5.8.3. Valores previstos na cláusula 22.ª do contrato de concessão (cláusula 7.ª)
A designação da presente cláusula afigura-se incorreta e passível de criar confusão, pelo que se
sugere a sua alteração para ‘Valores mínimos’.
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5.9. Minuta de contrato de fornecimento de água e minuta de contrato de recolha de efluentes – utilizador final (Anexo VI)
Em relação ao teor do n.º 2 da cláusula 2.ª, recomenda-se a definição de um prazo para o envio
da informação solicitada, sugerindo-se o articulado constante da minuta de contrato de
fornecimento com o Utilizador Municipal. Por outro lado, questiona-se a diferença de prazos
(desta minuta e da minuta relativa aos utilizadores municipais) relativo ao período a que respeita
o mapa previsional referido no articulado.
6. Conclusões
A agregação dos sistemas multimunicipais tem como vantagem a harmonização tarifária a uma
escala mais ampla, promovendo a equidade territorial e contribuindo, por via do alargamento da
solidariedade regional, para a resolução dos problemas de sustentabilidade económica e
financeira de entidades do setor, designadamente os défices tarifários.
Por outro lado, as regras do contrato de concessão no que respeita à definição das tarifas, da
remuneração acionista e dos desvios de recuperação de gastos, permitirão, por via da
intervenção da entidade reguladora, a introdução de maiores incentivos à eficiência.
Não obstante, esperar-se-ia ainda que a agregação potenciasse igualmente a obtenção de
economias de escala, o que não resulta do estudo de viabilidade económica e financeira (EVEF)
ora remetido, na medida em que o mesmo não prevê uma diminuição dos gastos de exploração,
totais ou unitários, face aos observados para o conjunto dos sistemas extintos. Sem prejuízo de a
intervenção regulatória da ERSAR constituir um instrumento de promoção da eficiência das
entidades reguladas, considera-se que os ganhos decorrentes das economias de escala gerados
deveriam ser assumidos no modelo económico do presente contrato.
Na sequência da análise efetuada, recomenda-se a revisão dos documentos no sentido de incluir
e atender aos comentários produzidos no presente parecer, dos quais importa destacar:
i. No sentido de permitir a monitorização do desempenho da concessionária
(nomeadamente para efeitos dos objetivos a definir nos termos da cláusula 7.ª) o EVEF
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deveria incluir os pressupostos técnicos que estiveram subjacentes ao mesmo,
nomeadamente os cost drivers e os volumes fornecidos ou recolhidos e tratados.
ii. No sentido de avaliar a correspondência das empreitadas previstas no Cronograma físico
e financeiro, constante do apêndice III ao anexo I, com o Projeto Global (corpo do anexo
I) e a sua adequação aos objetivos fixados para a concessão, deve aquele documento ser
complementado com informação que apresente o mesmo nível de detalhe do Projeto
Global (com a designação das infraestruturas a construir por empreitada), exigência que
deve igualmente ser imposta para o plano de investimentos a apresentar para o segundo
período quinquenal, dado que o Projeto Global prevê investimentos para os primeiros 10
anos
iii. Uma vez que está prevista a revisão quinquenal dos pressupostos técnicos e económicos
da concessão no âmbito da apresentação dos projetos tarifários, e um mecanismo de
recuperação de desvios de gastos e de ajustamentos de encargos, considera-se que a
possibilidade ainda acrescida de reequilíbrio, prevista na cláusula 47.ª, é desnecessária e
causa desestabilização na gestão do contrato (processos de revisão morosos), devendo
por esse motivo ser eliminada.
iv. Para além das preocupações que sempre foram expressas pela ERSAR quanto aos efeitos
da sobreposição da concessão multimunicipal (do Ave, do Noroeste e agora do Norte),
não se pode deixar de questionar o motivo para agora se assumir como pressuposto a
integração das infraestruturas do SIDVA que continuam a ser exploradas pela TRATAVE e
o pagamento de uma renda à AMAVE que totaliza 12 milhões, bem como a sua coerência
com a afirmação da continuação da vigência da concessão da TRATAVE.
v. Afigura-se importante que, nas situações em que a prestação do serviço pelas juntas de
freguesia seja feita ao abrigo de protocolos de delegação de competência, seja
reconhecida a possibilidade de os municípios transmitirem para essas juntas de freguesia
a posição de utilizador do sistema multimunicipal (para a respetiva área de intervenção),
sendo, nesse caso, necessário repartir responsabilidades em matéria de valores mínimos.
vi. Considera-se necessário clarificar a distinção entre utilizadores diretos e clientes, no
sentido de evitar que haja discricionariedade e tratamento desigual na aplicação destas
categorias em cada caso concreto que venha a surgir no futuro.
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vii. Considera-se necessário clarificar o fundamento do cálculo dos valores mínimos,
nomeadamente se se referem ao limiar que garante a sustentabilidade do sistema (caso
em que seria expectável que fossem iguais ou inferiores à estimativa da procura), ou se
constituem apenas uma penalização para os municípios incumpridores (situação em que
se afigura essencial evidenciar a equidade de tratamento entre os utilizadores bem como
diferenciar, em termos e penalidade aplicável, a gravidade dos incumprimentos). Em
qualquer dos casos considera-se fundamental a apresentação da metodologia de cálculo,
que não consta do EVEF.
O Conselho de Administração
Orlando Borges
Paulo Lopes Marcelo
Ana Barreto Albuquerque