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Perspectivasde la educacióntécnica y dela formaciónprofesionalen México

María de IbarrolaEnrique Bernal

En este trabajo se condensa unestudio sobre el tema del títulorealizado por los autores a solicitud deOREALC/UNESCO. En la primera partese analiza el desarrollo de laeducación tecnológica y la formaciónen y para el trabajo en México entre losaños 1989-1994, comenzando por lascondiciones económicas del país enese período; el sistema educativomexicano; el subsistema de formaciónde la fuerza de trabajo; la escolaridadde la población y la PEA; y finalmentelas principales transformaciones ocu-rridas en ambas modalidades educati-vas. La segunda parte es un ensayointerpretativo sobre las perspectivaspresentes y futuras de la educacióntecnológica y de la formación profesio-nal: la naturaleza de los retos, lassoluciones ofrecidas y las principalesconclusiones. María de Ibarrola esDirectora General de la FundaciónSNTE para la Cultura del MaestroMexicano, AC, e Investigadora Titulardel Departamento de InvestigacionesEducativas del Cinvestav, IPN. Enri-que Bernal es Investigador Auxiliar deese Departamento.

I. CINCO AÑOS DE DESARROLLODE LA EDUCACIÓN TÉCNICA YLA FORMACIÓN PROFESIONALEN MÉXICO: 1989-94

1. Las condicioneseconómicas del país

En 1988 se implantó en México elprograma, aún vigente, de reactivación

de la economía nacional; desde 1976,el desarrollo económico se había sus-tentado en el endeudamiento externo,bajo una política de Estado-empresarioy de economía protegida financiada porla venta del petróleo. En 1982 se ini-ció la peor crisis económica de la pos-guerra que el país compartió con el restode América Latina. Las expresionesmás claras de la crisis fueron: creci-

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miento cero o negativo del PIB; aumentoen el desempleo o en el subempleo dela población; inflación superior al cien-to por ciento anual, que propició uníndice de precios al consumidor36.902,8 veces mayor que el índice base100 de 1978. Todo eso fue acompaña-do de una caída dramática de lossalarios, en particular del salario mí-nimo legal que, aunque sigue siendoutilizado como índice de ingresos dela población, perdió todo significadocomo parámetro de calidad de vida ysatisfactor seguro de las necesidadesbásicas. Cerca de 50 % del presupues-to público fue destinado al pago de ladeuda, con grave detrimento del gastosocial, en particular con efectos muynegativos sobre la educación y la capa-citación para el trabajo.

En diciembre de 1988 se tomó laprimera medida importante de controly reversión de la crisis: el Pacto parala Estabilidad y el Crecimiento Eco-nómico (PECE), firmado por el go-bierno federal, los principales empre-sarios del país y los representantes delas organizaciones obreras y campe-sinas más importantes y que se havenido renovando anualmente. Ensetiembre de 1994 tomó la denomina-ción de Pacto para el Bienestar, laEstabilidad y el Crecimiento. A par-tir de 1989 se dieron los primeros sig-nos de la recuperación macroeco-nómica, consistentes en el crecimien-to positivo del PIB y el control de lainflación. Para ese logro se tomaronmedidas fundamentales: renegocia-ción del pago de la deuda externa;

reestructuración o adelgazamiento delEstado; traspaso de varias empresasestatales al control privado; y el efi-ciente control de salarios, acompaña-do en teoría de un no tan eficaz con-trol de precios. Detrás de estas me-didas estuvo presente la negociaciónpara la mayor incorporación de laeconomía mexicana a la economíamundial.

La apertura se había iniciado en1986 con la adhesión de México alGATT y se consolidó durante los úl-timos años con la negociación del Tra-tado de Libre Comercio (TLC, oNAFTA, su sigla en inglés). El TLCse firmó en noviembre de 1993 comoesperanza de mejoramiento continuode la economía. También ese año elpaís se incorporó a la Organizacióndel Comercio y el Desarrollo(OCDE). Con países de AméricaLatina México firmó convenios bila-terales y multilaterales.

Entre 1988 y 1994 el PIB tuvoun crecimiento positivo (hasta de4,5 % en 1990) pero inferior al pro-gramado: para 1993 fue apenas de0,4 % frente al 6 % anunciado. Selogró controlar la inflación, que dis-minuyó a 7 % en el primer trimestrede 1994. Se incrementaron los sala-rios de manera selectiva para algunossectores importantes de opinión o depresión en el país. Se implantarontambién mecanismos selectivos de in-cremento salarial: becas, estímulos ala productividad y pocos aumentosdirectos al salario base.

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La política económica fue acom-pañada, desde el inicio del período,por el Programa Nacional de Solida-ridad (Pronasol) consistente enfinanciamientos parciales y claramenteetiquetados para la realización deobras de interés comunitario, apoya-do directamente en la tradiciónparticipativa del pueblo mexicano yen la posibilidad de establecer com-promisos y co-responsabilidades.Existe consenso en el país respecto aque los signos positivos a escalamacroeconómica no se han traducidoen beneficios para toda la población anivel familiar y personal, sino que hanprovocado una mayor concentraciónde la riqueza y la generación de unmayor número de pobres. Se reco-noce que cuarenta millones de mexi-canos (cerca de 50 %) vive en con-diciones de pobreza, la mitad de loscuales estaría en condiciones de «po-breza extrema». Por contraste, se di-vulgó en 1993 la existencia de 24archimillonarios en el país frente a unoque se registró en 1988.

En 1994 hicieron explosión so-cial los problemas acumulados en ladécada anterior, que la política eco-nómica asumida por el gobierno nohabía resuelto. Una vez superadaslas graves convulsiones sociales ypolíticas de la primera revoluciónsocial del siglo XX: 1910-17, Méxi-co se había caracterizado por una es-tabilidad política sin paralelo en Amé-rica Latina. Sin embargo, en aquelaño, los problemas económicos delpaís se vieron acompañados de pro-

blemas sociales y políticos sumamen-te graves.

En 1990, el XI Censo General dePoblación y Vivienda registró un to-tal de 81.249.645 mexicanos, de loscuales 50,8 % correspondió al sexofemenino. La tasa de crecimiento de-mográfico ha ido disminuyendo pau-latinamente desde 1982 hasta alcan-zar a 2,6 %, según el Censo. La PEA:30.269.862 (37 % del total) se distri-buyó de la siguiente manera: sec-tor primario: 22,6 %; secundario:27,8 % terciario: 46,1 % e insuficien-temente especificado: 5,5 %. La dis-tribución, según nivel de ingresos, ex-presa el problema de pobreza men-cionado: 18,2 % los de ingresos infe-riores a 1 salario mínimo mensual(SMM); 35,7 a 2 SMM; 16,0 entre 2y 3 SMM; 8,5 entre 3 y 5; 4,0 conmás de 5 y menos de 10; y 1,5 % conmás de 10 SMM.

Las tasas de desocupación de lapoblación han requerido ser medi-das con criterios cada vez másespecíficos, dado que los tradicio-nales no reflejaban la situación real.Sin duda la explicación se encuentraen la existencia de un mercado muyheterogéneo de trabajo, dentro delcual el sector informal ocupa una pro-porción muy elevada. Por ejemplo,la población urbana ocupada que norecibió ninguna prestación laboralllegó a ser 47,3 % en el primer tri-mestre de 1994. La desocupaciónafectó fundamentalmente a los jóve-nes entre los 16 y 25 años, seguidos

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por el sector de 25 a 30 años y, enparticular, a las mujeres entre los 16y 30 años.

Existe una clara correlaciónentre nivel de escolaridad y pobla-ción económicamente activa. Ésta,47,7% de la población de 12 años omás, se concentra en una tasa supe-rior al promedio entre la población conescolaridad inferior a la secundaria;en cambio la población que alcanzaniveles de educación profesional (me-dia o superior) está inactiva sólo enmenos de 30 % de los casos. Porcontraparte, la tasa de desocupaciónabierta de la PEA afecta más a quie-nes tienen más de nueve años de es-colaridad, en particular nuevamentea las mujeres con más de diez años deeducación.

2. El sistema educativomexicano

En los últimos 25 años, la matrí-cula total del sistema escolar crecióen México un poco más del doble:122 %. La educación mexicana es,casi en absoluto, responsabilidad pú-blica. Por ello, los ritmos de creci-miento, los niveles y modalidades edu-cativas creadas e impulsadas, va-rían principalmente en función delas cuatro administraciones de go-bierno transcurridas en el período con-siderado, dependiendo de las políti-cas y prioridades de cada una y delas condiciones concernientes. Porello es pertinente presentar el cre-cimiento del sistema escolar en rela-

ción con los períodos sexenales de go-bierno que han fungido desde 1970 a1994. De acuerdo con ese ordena-miento, pueden distinguirse dos eta-pas de crecimiento del sistema en suconjunto:

1971 a 1982 (sexenios encabeza-dos por Luis Echeverría y José LópezPortillo). Durante ambas administra-ciones, la matrícula del sistema cre-ció a razón de 34,2 y 35,9 % respec-tivamente. Este período fue denomi-nado por algunos investigadores ypolíticos como de «crecimiento explo-sivo» del sistema escolar.

1983 a 1994 (sexenios corres-pondientes a los gobiernos de Miguelde la Madrid y Carlos Salinas deGortari). En ese período el crecimien-to del sistema escolar se detuvo casipor completo. Si bien se registrarontasas de crecimiento positivas: 4,1 y1,7 % respectivamente, la matrículafue, en términos absolutos, menor encasi todos los años del último sexenioque la registrada el año 1988-89. De1982 a 1998, la prioridad otorgada alpago de la deuda externa se reflejó demanera dramática en la caída del pre-supuesto destinado a educación(3,5 % del PIB) y en la disminucióndel presupuesto federal a menos de6,6 %. Los efectos directos de estasituación se observan en:

� La disminución de la tasa decrecimiento de la matrícula, inclusoen números absolutos en algunos ni-veles y modalidades;

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� la caída de los salarios magis-teriales a 1,4 SMM, inferiores a losde muchos trabajadores no califica-dos;

� el abandono no cuantificado dela profesión docente;

� la disminución de la matrículade educación normal a una tercio dela registrada en 1982;

� la suspensión de innumerablesprogramas orientados al mantenimien-to, dotación de equipo, innovación di-dáctica, investigación educativa.

El Acuerdo Nacional para laModernización de la Educación Bá-sica (ANMEB), firmado en mayo de1992, y la nueva Ley General deEducación (julio de 1993) conden-san una serie de cambios implanta-dos en los últimos años. Los másimportantes fueron:

� Incremento del gasto destinadoa educación hasta llegar a 6 % del PIB.

� Incremento de los salarios ma-gisteriales para la plaza inicial de basede 1,4 a 3,4 SMM.

� Programas de recuperación delos edificios escolares.

� Programas de equipamiento delas instituciones educativas en todoslos niveles, en particular para la edu-cación técnica.

� Modelos de evaluación de per-sonas, instituciones y del sistema

educativos global como procesofundamental para la toma de decisio-nes.

� Reforma de la educación bási-ca sobre la base de los siguientes cri-terios: escolaridad obligatoria a 9años; transferencia de las responsa-bilidades públicas del gobierno fede-ral hacia los estatales municipales;transformación de los contenidos dela educación básica; elaboración denuevos libros de texto gratuitos paraprimaria; ejercicio pleno del derechoa la educación y el logro de una efec-tiva igualdad de oportunidades de ac-ceso y permanencia en los servicioseducativos (establecido por ley); y leyque establece el Sistema de Forma-ción, Actualización, Capacitación ySuperación Profesional del Magiste-rio.

Cada una de estas medidas se haaplicado con distintos grados de avan-ce y de éxito, ha dejado problemassin resolver y provocado nuevos. Lasprincipales medidas adoptadas con res-pecto a la formación para el trabajose podrán agrupar en cuatro grandesrubros:

i) La formación para el trabajoprocurará la adquisición de conoci-mientos, habilidades o destrezas «quepermitan a quien la recibe desarrollaruna actividad productiva demandadaen el mercado mediante alguna ocu-pación o un oficio calificado» (LeyGeneral de Educación, art. 45, 1er.párr., subrayado nuestro).

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ii) El establecimiento de un régi-men de certificación, «aplicable a todala República», referido a la formaciónpara el trabajo» que permita acreditarconocimientos, habilidades o destre-zas, intermedios o terminales, de ma-nera parcial y acumulativa, indepen-dientemente de la forma en que ha-yan sido adquiridos» (art. 45,2o.párr.). Como se verá, esta dispo-sición legal se orienta claramente a losnuevos proyectos sobre capacitaciónpara el trabajo.

iii) El establecimiento de proce-dimientos que permitan considerar lasnecesidades, propuestas y opinionesde los diversos sectores productivos«en el nivel nacional, local e inclusomunicipal».

iv) La firma de convenios a finde que la formación para el trabajosea impartida por las autoridades lo-cales, los ayuntamientos, las institu-ciones privadas, las organizacionessindicales, los patrones y demás par-ticulares.

El principio de equidad estable-cido por la Ley abre importantes ca-minos para una nueva concepción dela educación indígena en el país. Elperfil educativo de la población mexi-cana, según el censo de 1990, dejaalgunos retos fundamentales como,por ejemplo,: una nueva dimensión delrezago escolar, sobre todo a raíz delincremento de la escolaridad obliga-toria a nueve años (alcanza a más detreinta millones de personas, 92 % de

ellas mayores de 15 años); y la mag-nitud de la desigualdad al interior delterritorio nacional respecto de la aten-ción a la demanda en cada uno de losniveles de la escolaridad y la eficien-cia por ciclos.

Por ejemplo, el promedio nacio-nal de eficiencia terminal en educaciónsecundaria es de alrededor de 70 %,reduciéndose en los Estados más po-bres. Los de Chiapas, Guerrero, Oaxa-ca e Hidalgo se caracterizan por elmayor rezago en términos de eficienciaterminal en la primaria, reprobación,deserción, atención a la demanda deeducación preescolar y secundaria.

La reforma de la educación téc-nica, la del subsistema de educacióntecnológica y la de la educación supe-rior se manejan en tres vertientes di-ferentes, poco relacionadas entre sí.Interesa en particular la reforma delsubsistema de educación tecnológica,que se analiza a continuación.

3. Dos subsistemas deformación de la fuerza deltrabajo: el de educacióntecnológica y la formaciónen el trabajo

Es notoria, en el país, la distin-ción entre formación para el trabajoy formación en el trabajo, que se tra-duce en: responsabilidades diferentes,programas institucionales diferentes ydesigualdades muy grandes entre cadauno de esos dos espacios de forma-ción.

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La formación para el trabajo,en tanto se dirige a los grupos eta-rios que corresponden al sistemaescolar, se desarrolla como parte dela oferta nacional de escolaridad,por lo que se fue delegando a la res-ponsabilidad pública. Dentro delsistema educativo nacional se haconformado un subsistema especí-ficamente orientado a esta tarea: elde educación e investigación tecno-lógicas.

La formación en el trabajo sedirige principalmente a la poblaciónocupada. Por ley se asigna obliga-toriamente a cada una de las empre-sas mexicanas que deben constituiry registrar Comisiones Mixtas deCapacitación y Adiestramiento en-cargadas de presentar programas eimpartir cursos de capacitación a susempleados bajo la supervisión de laSecretaría de Trabajo y PrevisiónSocial (STPS).

Algunas instituciones públicasimparten cursos de capacitación demanera colateral a sus funciones prin-cipales, con carácter eminentementeasistencial. Diversas empresa priva-das los ofrecen con interés fundamen-talmente lucrativo. Diversos organis-mos no gubernamentales también hanhecho esfuerzos de capacitación parael trabajo dirigidos a los sectores depoblación más desprotegidos. Sinembargo, como se verá, la capacita-ción para el trabajo que recibe la po-blación mexicana es insignificante ycasi toda ella se centra en la PEA.

3.1 La formación para eltrabajo: en todos los nivelesdel sistema educativo

Sin duda, la formación para el tra-bajo abarca todos los niveles del sis-tema educativo; se inicia desde la pri-maria, e incluso desde el preescolar,ya que los aprendizajes básicos quese imparten a la niñez tienen inciden-cia directa en el desempeño del traba-jo y en la organización laboral. Noobstante, la educación posterior a labásica tiene mayor incidencia sobrela formación para el trabajo, en parti-cular la de nivel medio superior y su-perior que, lo mismo que en muchospaíses con clara influencia de la uni-versidad napoleónica, se orientamayoritariamente a la formación pro-fesional de sus estudiantes.

En los últimos 25 años se ha ve-nido implantando en México el actualsubsistema de educación tecnológica.Abarca todos los niveles posterioresal grado 10 de escolaridad, incluidoel posgrado y la capacitación para eltrabajo. Este sistema educativo es es-pecialmente responsable de la prepa-ración directa de los jóvenes para eltrabajo.

La Subsecretaría de Educación eInvestigación Tecnológicas (SEIT)coordina todas las instituciones públi-cas de educación tecnológica. Sinembargo, dichos organismos con-juntan a una gama institucional com-pleja en términos de responsabilida-des, de formas de organización y con-

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trol de estructuras, y prácticas curri-culares y didácticas. En el año 1993-94 las características básicas delsubsistema de educación tecnológicafueron las siguientes:

Capacitación para (en) el tra-bajo. Es una modalidad, más que unnivel educativo, porque no requierecertificación escolar para acceder, nicertifica estudios con validez prope-déutica. El subsistema tecnológicoatiende fundamentalmente la versiónpara el trabajo.

La Dirección General de Centrosde Capacitación (DGCC) absorbe casitoda la matrícula de la modalidad.Esta Dirección tiene como objetivo «laformación de recursos humanos en lamodalidad de capacitación en y parael trabajo» en dos versiones: edu-cación formal o escolarizada (dondese ubica casi toda su matrícula) y lano formal.

A través de los Centros de Capa-citación para el Trabajo Industrial(CECATI), la DGCC imparte cursosde entre 100 y 450 horas de duración,en períodos de tres a cinco meses conlos que se inicia la formación a nivelobrero, se acentúa la capacitaciónoperativa o manual especializada paraun desempeño práctico y rápido so-bre 45 oficios o artesanías. La matrí-cula supera los 100.000 alumnos, conuna distribución desigual según ofi-cio; poco más de 50 % de la pobla-ción atendida está inscrita en cinco delas 45 opciones.

En el último sexenio se han hechoesfuerzos importantes para involucrardirectamente a la estructura escolar enla capacitación en el trabajo, lo que laha convertido en campo de operacio-nes de múltiples instituciones. La es-trategia se ha centrado en impulsar laeducación no formal y en la realizaciónde convenios con la STPS. Los resul-tados han sido impactantes: los atendi-dos fueron más del doble de los de lacapacitación escolarizada: 203.582.

Secundarias técnicas (grados 7a 10 de escolaridad). En 1980 se in-corporaron a la administración gene-ral de secundarias: la Subsecretaría deEducación Media. Desde 1992, cuan-do se hizo obligatoria la secundariacomo parte de la enseñanza básica,están controladas por los gobiernos delos Estados.

Las secundarias técnicas tienen unestatus organizacional y curricular in-determinado, porque se encuentran enmedio de la tensión y equilibrios entreel polo que privilegia la formación téc-nica, o para el trabajo, y el que enfatizala formación básica o general.

La oferta de nivel posprimario enlocalidades pequeñas y rurales fue in-augurada por las escuelas técnicas.Actualmente éstas se distinguen de lassecundarias generales por tener ma-yor carga curricular y horaria: 8 o 16horas semanales dedicadas a los talle-res tecnológicos, según el sector eco-nómico al que pertenezcan, contra lastres horas dedicadas a actividades tec-

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nológicas en las secundarias genera-les. Se distinguen además por losmayores recursos de sus instalacionesy del equipo docente que las confor-ma. Hay 3.110 escuelas, 1.154.700alumnos y 57.700 maestros.

La educación de nivel medio su-perior, (grados 10 a 12 de escolari-dad) se ha caracterizado por una his-toria de discusiones acerca de su na-turaleza general propedéutica o «ter-minal» (profesional técnica de nivelmedio). El nivel medio superior tec-nológico es la entrada y núcleo delsubsistema con 69 % de la matrículatotal. Se ha caracterizado por dosgrandes proposiciones curriculares: lapropedéutica, bivalente o bachillera-to tecnológico y los estudios termina-les, profesional media o media termi-nal que han definido las dos modali-dades en que se divide el nivel. En-tre ellas se han desarrollado unaserie de experimentos organizacio-nales, curriculares y didácticos quehan dado lugar a las siete organiza-ciones que lo conforman.

El bachillerato tecnológico sus-tenta la decisión salomónica de eng-lobar las dos características en el mis-mo plan de estudios. Ofrece y certi-fica formación propedéutica a nivel debachillerato en las áreas de conoci-miento correspondientes y, simultá-neamente, formación y certificado detécnico. La mayor parte de sus estu-diantes se orientan por la primera op-ción, aunque la obtención del certifi-cado de técnico medio es cada vez más

valorada por la población estudiantil.Si bien en su mayoría los egresadosde los bachilleratos tecnológicos de-claran su intención de continuar estu-dios, muchos de ellos no logran in-gresar o desertan en los primeros se-mestres de nivel superior. Esta mo-dalidad cuenta con 713 planteles,498.582 alumnos, 29.330 maestros y167 carreras. Seis organismos se ads-criben a dicha modalidad, pero lasmatrículas se concentra en una solainstitución: la Dirección General deEducación Tecnológica Industrial(DGETI), con 74 % del total, en tan-to que 13 % se concentra en la Direc-ción General de Educación Tecnoló-gica Agropecuaria (DGETA) y en laUnidad de Educación en Ciencia yTecnología del Mar (UECyTM).

Las dos citadas en último térmi-no son las únicas organizaciones noindustriales o de servicios delsubsistema. Es decir que la educa-ción técnica agropecuaria, forestal ymarina del país prácticamente se re-duce a la oferta de un par de institu-ciones que han pasado por etapas dedisminución de la matrícula y cierrede planteles. La DGETA, con 220escuelas ha abierto 117 «extensioneseducativas» que anexan a un plantella atención del servicio de bachillera-to tecnológico en zonas donde la de-manda se justifica. Ha impulsadoademás, con gran vigor, la educaciónno formal que, por su parte, constitu-ye la oferta principal de educación eno para el trabajo agropecuario ypesquero, contribuyendo con la mi-

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tad de capacitados a nivel nacional.Ambas instituciones han experimen-tado un interesante proceso de diver-sificación organizativa.

A partir de 1992, los nuevos Or-ganismos Descentralizados de los Go-biernos de los Estados (ODE), con par-ticipación federal, ofrecen servicios entodos los niveles y modalidades delsubsistema tecnológico excepto elposgrado. El objetivo es formar recur-sos humanos de acuerdo con los reque-rimientos del desarrollo económico ysocial de la región, el Estado y el país.Los nuevos ODE han crecido rápida-mente hasta alcanzar 123 planteles, 80carreras y una matrícula de 17.241alumnos en poco más de dos años:53 % en bachillerato tecnológico en344 carreras; 0,61 % en estudios ter-minales de nivel medio superior en trescarreras; 29,5 % en Capacitación parael Trabajo en 26 carreras; y 16,9 % enel nivel superior en 17 carreras.

Los Estudios Terminales de ni-vel medio superior o profesionalmedio. Impulsar una formación téc-nica de nivel medio que se oriente di-rectamente hacia las «demandas delsector productivo» ha sido un propó-sito constitutivo de la política educa-tiva. A finales de los años setenta co-bró importancia la intención de des-viar el flujo de demanda social poreducación superior. Estos EstudiosTerminales, que cumplen con ambospropósitos a la vez, se impulsaron aun ritmo récord entre 1978-82. Pa-saron de representar 4,1 % de la ma-

trícula del nivel medio técnico supe-rior, con 9.000 alumnos, a 41 % con220.600 estudiantes. Bajo esa políti-ca, algunas Direcciones Generales(DGETI o DGETA) originalmenteencargadas de impartir bachilleratostecnológicos, se convirtieron en mix-tos, anexando la modalidad terminal.Pero la parte medular de la estrategiafue la creación, en 1978, del ColegioNacional de Educación ProfesionalTécnica (CONALEP) organismo pú-blico descentralizado del gobierno fe-deral. Su objetivo es la formación derecursos humanos de nivel medio su-perior exclusivamente terminal.

Desde 1983 hasta 1994 se mantu-vo el crecimiento constante de los estu-dios terminales y cambiado su compo-sición organizativa. El CONALEPabsorbió el impulso, convirtiéndose enel eje de los estudios terminales. Estáestablecido en toda la República y cuentacon 253 planteles y una matrícula de191.248 alumnos distribuidos entre másde 110 carreras y con 14.164 docentes.

Las nuevas ODE aparecen en lamodalidad con participación cuantita-tiva mínima, La matrícula del nivelmedio superior tecnológico se concen-tra en dos instituciones que represen-tan cada opción: DGETI y CONALEP,que entre las dos suman 82 % de lamatrícula del nivel, pero presentancaracterísticas contrastantes en variossentidos.

Nivel superior. Hay seis orga-nizaciones que atienden el servicio;

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algunas de ellas también impartenposgrado. La Dirección General deInstitutos Tecnológicos (DGIT), de-pendencia centralizada del gobier-no federal, tiene el objetivo de for-mar profesionistas de alto nivel, su-perior y de posgrado. Es la institu-ción más grande, con 67 % de lamatrícula del nivel. Coordina 79institutos tecnológicos distribuidosen ciudades de todo el país, con11.100 docentes y 145.299 alumnosen 85 carreras. El Instituto Politéc-nico Nacional (IPN) también impar-te posgrado y es la segunda institu-ción en tamaño, con 26 % de lamatrícula de nivel superior tecnoló-gico. La DGETA y la UECyTM,con sus 25 escuelas, 9.572 alumnosy 1.034 maestros: 4,5 % de la ma-trícula de licenciatura tecnológica,representa la importancia económi-ca y social otorgada al sectoragropecuario y forestal.

Lo novedoso, en este nivel, esla creación de dos nuevos tipos deorganización bajo la forma de orga-nismos públicos descentralizados delos gobiernos de los Estados conparticipación federal: las universi-dades tecnológicas y los ODE. LasUT iniciaron sus operaciones en se-tiembre de 1991 en tres Estados conel objetivo de desarrollar educacióntecnológica y formación para el tra-bajo en un nivel superior al bachi-llerato (grados 10 a 12) pero conduración inferior a la de las licen-ciaturas. Sus programas son de dosaños de duración y se diseñan como

respuesta específica a programaspuntuales de inversión. Actualmen-te se imparten cinco carreras dise-ñadas en función de dicho progra-ma. La matrícula pasó de 426 a1.583 alumnos en dos años y en suprimera generación tuvo una eficien-cia terminal de 61 %. Los ODEatienden, en este nivel, a 2.917alumnos en nueve Institutos Tecno-lógicos Superiores (ITS).

Centros de investigación yposgrado. Este nivel representamenos de 0,5 % de la matrícula delsubsistema. Hay tres institucionesprincipales que comparten el con-trol del posgrado tecnológico:DGIT, IPN y CIEA. Hay 4.577alumnos en 16 planteles y 1.532docentes.

El subsistema ha tenido unimportantísimo desarrollo a partir de1970, en particular en el nivel mediosuperior, en el cual concentra 51 %de la matrícula terminal y 26 % de lapropedéutica, cifras muy superioresa 20 % esperado hacia 1980. En elnivel superior concentra 17,5 % de lamatrícula y 8 % en el de posgrado.

3.2 Observaciones generalessobre el subsistema deeducación tecnológica

Algunas investigaciones desarro-lladas en los últimos años permitenapreciar los principales rasgos del sis-tema de educación tecnológica. El

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Estado ha asumido prácticamente laresponsabilidad total de la formaciónpara el trabajo por medio de un subsis-tema educativo adscrito al sistemanacional. El desarrollo de este subsis-tema ha imbricado propósitos y prio-ridades educacionales y sociales conlos específicamente tecnológicos y estambién un proceso administrativo queadquiere su propia lógica institucionalde crecimiento y desarrollo.

La orientación e impulso a dife-rentes niveles y tipos de institucionestecnológicas en las distintas adminis-traciones se signa por la incorporacióny cambio de referencias y prioridadessegún los tiempos sexenales como:

� Ampliar y diversificar las opor-tunidades de escolaridad de los secto-res populares del país. Esto se ex-presa en la distribución geográfica deinstituciones a lo largo del territorionacional, son pioneras impartiendo elnivel en sus localidades, sobre todoen las pequeñas y en las situadas enzonas rurales a diferencia de otras mo-dalidades que se concentran en las ciu-dades más importantes.

� Orientar la formación dirigidaa capacitar a la población para desem-peñar un papel instrumental clave en:el desarrollo económico del país, pro-porcionando los recursos humanos encantidad y calidad adecuadas; y el de-sarrollo social, brindando oportunida-des de educación, empleo y progreso.

� La búsqueda y dominio de latécnica como sustento del subsector,

expresada en dos características prin-cipales: i) la organización institucionaly el diseño curricular en el subsistematecnológico, tienen como referenteprincipal los puestos laborales, las ca-rreras, las ocupaciones puntuales; yii) en estas escuelas se establecen es-tructuras curriculares y didácticasespecíficamente orientadas a la for-mación directa para el trabajo, inclui-dos espacios para la producción esco-lar.

� Dignificar y profesionalizar laslabores y ocupaciones técnicas que,inicialmente derivadas del trabajo ma-nual, en muchos años no lograron elprestigio ni la remuneración de las ac-tividades intelectuales o de lossubsistemas más académicos.

� Resolver, e incluso anticipar,la formación de recursos humanospara puestos y funciones laborales quese suponen necesarios para la estruc-tura productiva o para los planes dedesarrollo.

Frente a estas importantes posi-ciones, que a lo largo del tiempo handemostrado tener una eficiencia ma-yor que las que le asignan las investi-gaciones de corto plazo, el subsistemade educación tecnológica adolece dealgunos serios problemas:

� La institución escolar ha ofre-cido, en principio, entre 100 y 150formaciones laborales. En 1993-94,el subsistema ofreció, en total, 743carreras, pero la matrícula escolar real

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(con lo que ello implica de oferta efec-tiva) se ha concentrado en las áreas ycarreras más favorecidas por el mer-cado de trabajo tradicional del país.Se trata de carreras como: confecciónde ropa, mecánica automotriz, infor-mática, hotelería y gastronomía, secre-taria ejecutiva, contador, trabajo social,enfermería, electromecánica, ingenie-ro en sistemas computacionales, inge-niero industrial y administración de em-presas, que alcanzan una matrícula dehasta 230.000 estudiantes cada una.

� La eficiencia terminal es de lasmás bajas del sistema escolar. En elnivel superior alcanzó, para 1991,27,5% en promedio, con variacionesentre 56 y 3 % según las carreras.En el nivel medio superior, para 1990,se reportó una eficiencia terminal de30 %, también con variaciones segúnla especialidad.

� A diferencia de la mayoría de lasinstituciones escolares, la proporción deprofesores de tiempo completo es muyelevada; mientras que en todo el nivelsuperior del sistema escolar la propor-ción es en promedio de 25 %; en nin-gún plantel del subsistema tecnológicoes inferior a 40 %, y en algunas escue-las, como en las agropecuarias, es cer-cana al ciento por ciento. Sin embar-go, las escasas evaluaciones realizadasrevelan una gran ineficiencia y un cos-to sumamente elevado. No parecen ha-berse logrado los vínculos necesariosentre las cuatro funciones clave de estetipo de profesores: docencia, investi-gación, difusión, vinculación con el

aparato productivo e incluso produccióndirecta.

� La eficiencia de las institucionesha tendido a evaluarse en función delempleo directo e inmediato de susegresados, procedimiento de evaluaciónque en general arroja resultados negati-vos. Sin embargo, diversas experien-cias de investigación indican que tien-den a resultar equívocos los procedi-mientos centrados en cuantificar el em-pleo inmediato sin ningún matiz. Otrasinvestigaciones señalan que el tiempoque transcurre entre el fin de los estu-dios y el primer empleo tiende a ser deentre 12 y 24 meses. Por ello, las in-vestigaciones que de alguna maneracontrolan el largo plazo, o los distintossectores productivos y regiones del país,demuestran una cierta eficiencia delsubsistema en cuanto a los objetivosoriginalmente planteados. Es impor-tante señalar, por ejemplo, que la ma-yor tasa de participación de la PEA co-rresponde a la población con escolari-dad profesional media: 72,3 %, aun-que este grupo es en términos absolu-tos muy reducido.

3.3 La educación tecnológicano formal

La educación no formal, en elmoderno subsistema tecnológico, tie-ne sus antecedentes en la educaciónagropecuaria. A partir del Programade Educación No Formal (PENFO),coordinado por la DGETA de 1980 a1982, se anunció la obtención de re-sultados espectaculares: 261.600;

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1.054.615 y 712.210 campesinos ca-pacitados en cada año, cifras aun ma-yores que las de 1994.

El PENFO expresa el modelo clá-sico de programa oficial: la imbrica-ción de objetivos diversos. Conjuntay se inserta en propósitos más amplios,como: impulsar la autosuficienciaalimentaria, un programa básico deesa administración a través del Siste-ma Alimentario Mexicano; reubicara dos organismos de promotoríaagropecuaria que se encontraban in-definidos administrativamente: las Bri-gadas del Desarrollo Rural (BDR) ylas Brigadas del Desarrollo Agro-pecuario, incorporándolas a laDGETA; y, vincular a las escuelas dela DGETA, los Centros de Bachille-rato Tecnológico Agropecuario(CBTA) en el Departamento de Vin-culación con el propósito de involu-crar a la escuela en la producción cam-pesina y a los estudiantes y maestrosen problemas reales.

Sin duda los espectaculares re-sultados cuantitativos están vincula-dos con intereses de triunfalismosexenal. Son de dudosa confiabilidadpor concentrarse en la recolección defirmas o justificantes de los conteos ysu reiteración. Sin embargo, queda-ron problemas básicos aún no resuel-tos, como la definición de los cursosde capacitación o del contenido deltérmino «capacitado». Por ejemplo,la duración de un curso «no formal»todavía es indeterminada (oscilabaentre 10 y 15 horas en 1980 y entre

15 y 350 horas en 1994). O respectoa definir la población de destino, omantener continuidad del servicio alo largo del tiempo.

La educación tecnológica no for-mal 1988-94. La modalidad no for-mal se imparte en la capacitación parao en el trabajo y en ningún otro niveleducativo, de manera que es más pre-ciso hablar de capacitación no for-mal. Desde hace 25 años existe laDirección General de Centros de Ca-pacitación (DGCC) una dependenciadel subsistema tecnológico con plan-teles específicamente encargados dela capacitación para el trabajo. Sinembargo, hasta 1988 sus programaseran exclusivamente escolarizados, oformales, por impartirse en instalacio-nes escolares y derivar curricular-mente de especializaciones de 3 o 4cursos. La duración de esos cursosha variado de entre 40, 26 y 20 sema-nas en períodos de uno a tres meses en1980, a cursos de 100 a 450 horas enperíodos de tres a cinco meses. Comose aprecia, la diferencia, en cuanto aduración, no es muy clara.

Desde 1984 hasta 1994, la edu-cación no formal sigue concentradaen el sector agropecuario, a través dela misma institución �ahora con ex-periencia de más de diez años� en edu-cación técnica para campesinos adul-tos. La DGETA que en 1984 aporta-ba el ciento por ciento de la educa-ción no formal del subsistema tecno-lógico, sigue siendo la de mayor par-ticipación en 1994 con 63 %.

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Lo nuevo de la capacitación no for-mal es el arribo de instituciones educa-tivas orientadas al sector industrial y deservicios, como respuesta clara a lasnuevas condiciones económicas y labo-rales imperantes. Entre 1988 y 1994,prácticamente todos los organismos delsubsistema iniciaron y expandieron loscursos no formales. Ahora, esta mo-dalidad se ha convertido en campo deactividad de todas las instituciones tec-nológicas, que representan casi 40 %de la población no formal atendida porel subsector tecnológico.

Además, de la división de la ca-pacitación no formal en: para el tra-bajo; en el trabajo; y paradesempleados, existe otra clara divi-sión: según el área económica de re-ferencia, modalidad de impartición yla organización que la otorga.

� Para el trabajo, se refiere a latécnica agropecuaria mencionada.

� En el trabajo, es fundamental-mente del área industrial o de servi-cios. Se imparte a poblaciones urba-nas más precisadas o seleccionadas através de cinco instituciones del siste-ma tecnológico: DGCC (de capacita-ción escolarizada); CONALEP (nivelmedio superior terminal); DGETI (ba-chillerato tecnológico y medio supe-rior terminal); UECyTM (bachillera-to tecnológico y nivel superior); DGIT(nivel superior y posgrado). Repre-senta el caso de una iniciativa de vin-culación educación-aparato producti-vo que proviene de instancias extra-escolares (STPS y empresas del sec-

tor productivo) para cumplir la obli-gación legal de capacitar a sus traba-jadores en activo. Los cursos sonconcertados entre la empresa y los tra-bajadores y se contratan a través lasinstituciones educativas.

� Para desempleados. El Pro-grama de Becas para TrabajadoresDesmpleados (Probecat) está dirigi-do preferencialmente a adultos,desempleados recientes o que ten-gan familia a cargo, a los que seotorga una beca de un salario míni-mo durante su asistencia al curso.Estos cursos son de 360 horas (seisdiarias durante tres meses) y corres-ponden, en forma predominante, alárea industrial y de servicios. Seimparten a poblaciones urbanas se-leccionadas a través de institucio-nes de nivel medio superior: DGCC,CONALEP, DGETI y DGETA.Probecat representa el caso de unainiciativa de vinculación educación-aparato productivo también extraes-colar (la STPS). Por esto, el Pro-grama aporta elementos y lógicasdiferentes a la capacitación escolartradicional: se relaciona con una es-trategia más amplia de moderniza-ción de los mercados de trabajo queincluye al Programa CIMO y con elServicio Nacional de Empleo, de laSTPS, que opera como intermedia-ria entre la demanda y la oferta deempleo.

Esas iniciativas extraescolares sonasumidas por las escuelas con enfo-que y énfasis particulares de cada or-

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ganización. Por ejemplo, la DGETA,pionera en la capacitación no formal,ha asumido el servicio como recurso,(junto a las «extensiones») para justi-ficar su existencia y presupuesto(«manteniendo la fuente de trabajo»)ante la baja de su matrícula. En lasinstituciones industriales y de servi-cios la capacitación no formal es re-ciente, pasa por prioridades de des-empeño y evaluación institucional yrequiere de fundamento y desarrollopara consolidarse.

3.4 La formación no escolarde la fuerza de trabajo y laformación en el trabajo

Como ya se señaló, la Constitu-ción asignó a todas las empresas laformación en el trabajo, mediante elestablecimiento obligatorio de comi-siones mixtas. Para poder interpretarlas limitaciones de esa medida se haceindispensable una somera aproxima-ción a la naturaleza y el tamaño de lasempresas del país.

Se reconocen en general cuatrotamaños de empresa: la micro: 1-15trabajadores; la pequeña: 15-99; lamediana: 100-250 y la gran empresade más de 250 trabajadores. Sin em-bargo, no hay consistencia en lasestadísticas respecto de la PEA quese distribuye entre esos diferentestamaños. Según el Cuaderno de In-formación Oportuna para 1994,43,1% de la PEA laboraba en empre-sas con menos de 6 trabajadores;17,5 % lo hacía en las que tenían de 6

a 50 y 39,4% en las que trabaja-ban más de 50. Según datos de 1993,98 % del total de los establecimientosdel país, (1.316.952) eran micro(97 %), pequeñas (0,3 %) y media-nas (0,3 %).

La Encuesta Nacional de Educa-ción, Capacitación y Empleo de 1991,ofrece algunos datos dramáticos acer-ca de la muy escasa capacitación enel trabajo que recibe la PEA del país.Para esa fecha, 85,9 % de la pobla-ción total de 12 años o más(58.3172.49) no había tomado cursosde capacitación. De los que habíantomado algún curso, 99 % correspon-de a la población con estudios y88,08% a la que trabajaba. No ha-bía recibido capacitación 81,5 % dela población ocupada: 24.891290trabajadores; los asalariados de-mostraban una mejor condición ental sentido ya que, por comparacióncon el total de la PEA, sólo 74,4% de ellos no había tomado ningúncurso de capacitación; el 47,2 %sólo había tomado un curso y deellos, 43 % lo había hecho en losdos años anteriores a la encuesta; y41 % había recibido cursos de me-nos de 50 horas de duración.

Las estadísticas hacen evidente elabandono en que cayó la capacitaciónpara el trabajo en la década de losochenta ya que entonces, en prome-dio, la población que reportó habertomado cursos era de 297.000 poraño, mientras que en 1990 y 1991 erasuperior a 1.600000.

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Los datos también permiten apre-ciar que las mujeres se interesan enmayor proporción que los hombres entomar cursos y la reciben fuera de loscentros de trabajo, en centros de ca-pacitación; mientras que los hombreslo hacen preferentemente en los cen-tros de trabajo. Es visible la tenden-cia a recibir mayor capacitación amedida que se cuenta con mayor es-colaridad.

Es evidente que los cursos de ca-pacitación tienen muy poca inciden-cia en la consecución de un trabajo oen la promoción laboral o salarial.Sobre la primera afirmación existe laevidencia indirecta de que la pobla-ción ocupada es la que recibe la capa-citación; mientras que para la segun-da, sólo el 4,2 % de los encuestadosreporta que la capacitación le sirviópara ser promovido de puesto.

En estudios realizados en 1993sobre la micro, pequeña y medianaempresa, la presentación de los resul-tados y las cifras son diferentes, porlo que la interpretación no resulta fá-cil. Según esos estudios, 72 % de lamediana empresa había recibido ca-pacitación, 64 % en la pequeña y 19% en la micro.

Resulta importante señalar que,entre los problemas laborales repor-tados como obstáculo a la productivi-dad, el absentismo y la alta rotaciónocupan los lugares principales (másde 65 % de las opiniones de todos losempresarios) mientras que la capaci-

tación sólo es señalada entre 25 y 30% de los casos. Otro tipo de pregun-ta señala que un porcentaje importan-te de la fuerza de trabajo no cuentacon el perfil de escolaridad adecuadoa los requerimientos de las empresas.

Si la capacitación en el trabajo dela población ocupada es insignifican-te, la de la población que no tiene em-pleo es prácticamente inexistente.Aparte del sistema educativo formal,que ha logrado asegurar un promediode 6,5 años de escolaridad a la pobla-ción mayor de 15 años, como ya seseñaló, son realmente escasas las ins-tituciones que ofrecen capacitaciónpara el trabajo.

Las comisiones mixtas de capa-citación existen formalmente registra-das en menos del 50 % de las empre-sas del país y muchas de ellas no cum-plen su función. Como se señala másadelante, se reconoce que sólo lasgrandes empresas (alrededor de 2 %del total) son las que cuentan con pro-gramas internos de capacitación de supersonal que alcanzan un lugar signi-ficativo en el presupuesto total de laempresa y que incluso en ocasiones,admiten becarios externos con mirasa la selección de personal de nuevoingreso.

La STPS ha impulsado diferen-tes mecanismos para enfrentar el gra-ve problema de desempleo ysubempleo y de falta de capacitaciónpara y en el trabajo de la poblaciónsin escolaridad, con muy poco impacto

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en la capacitación en el trabajo. Ac-tualmente, la Secretaría ha optado pordar prioridad a dos programas, quese reseñan a continuación, orientadosmás bien a las empresas y a la pobla-ción con mayor potencialidad de serempleada.

Los programas de los institutosde capacitación de las cámaras noofrecen información estadística quepermita apreciar sus resultados. Sonpocas las que tienen presencia efecti-va en la capacitación de la población:debe destacarse la de la industria dela construcción por la magnitud y di-versidad de sus programas que inclu-yen desde albañiles hasta arquitectosy desde alfabetización hastaposgrados. Cuentan con cierta pre-sencia las cámaras del vestido, la delcalzado y la farmacéutica.

El Instituto Nacional de Educa-ción de Adultos (INEA) tuvo entre susatribuciones, junto con la primaria, lade impartir capacitación para la po-blación analfabeta, pero los progra-mas orientados a esta función siem-pre fueron muy poco significativos conrespecto a los programas tradiciona-les de alfabetización y finalmente fue-ron suprimidos en la década de la cri-sis. Actualmente el INEA acaba derealizar un diagnóstico al respecto einicia un nuevo proyecto que está enproceso de elaboración.

Según la Encuesta de Educación,Capacitación y Empleo, 60 % de loscursos impartidos en 1991 se desarro-

llaron en el lugar de trabajo, donde lacapacitación es impartida tanto porinstructores externos (67 %) como porlos propios compañeros de trabajo(11%) o los superiores (21 %). La ca-pacitación fuera de los centros de tra-bajo fue impartida en una institución decapacitación pública para 12,3% de lapoblación, en una institución de ca-pacitación privada para 13,2 %; 1,3% en instituciones del sector social; y12,8 % en otras instituciones.

Entre las instituciones capacitado-ras del sector público, sobresalen nue-vamente las educativas, las asisten-ciales públicas y las dependencias delos gobiernos estatales y municipales,responsables ellas de alrededor de unatercera parte de la capacitación queofrece dicho sector. Entre las priva-das se destacan las academias, cen-tros escolares, institutos y universi-dades, que dan cuenta de 75 % de ella;en cambio las cámaras y organizacio-nes empresariales apenas atienden a6,4 %, lo que significa 2,7 % de lapoblación atendida por instituciones decapacitación y 0,8 % de quienes indi-can el lugar donde la recibieron.

4. Escolaridad de lapoblación y de la PEA

En 1994, la PEA constituía54,3 % de la población mayor de 12años; la diferencia quedó como pobla-ción económicamente inactiva, forma-da fundamentalmente por estudiantes ymujeres ocupadas en quehaceres domés-ticos. La PEA se reportó ocupada en

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97,7 %, y de ella, 2,3 % abiertamentedesocupada. La tasa de ocupación dela población mayor de 12 años secorrelacionaba claramente con el ni-vel de escolaridad alcanzado, con unavariación de 35,6 % para los quetenían secundaria incompleta, hasta72,3 % para quienes contaban con es-colaridad profesional media y 72,0 %con escolaridad de nivel superior. Porcontraparte es interesante señalar quela proporción de desocupación abier-ta también se incrementó según el ni-vel de instrucción.

La escolaridad de la poblaciónmexicana es en promedio de 6,5 gra-dos de escolaridad. (SEP, 1992-1993). Para 1991, 38 % de la po-blación mayor de 12 años no conta-ba con una escolaridad de seis gra-dos y de ellos 13 % no tenía ningu-na instrucción y otro 15 % apenashabía completado de uno a tres gra-dos de escolaridad primaria. Con-taba con primaria completa 20 % deesa población; otro 20 % había cur-sado secundaria completa o incom-pleta; 12 % algún tipo de escolari-dad de nivel medio superior y sólo7 % tenía estudios universitarios.

Es interesante señalar, que se-gún la posición en el trabajo, 51,1% de los empleadores no contabacon primaria completa, mientras quesólo 21 % de los asalariados se en-contraba en esa situación; 17 % delos empleadores tenía primaria com-pleta, y 19 % de los asalariados habíacursado esa escolaridad obligatoria.

Con respecto a la escolaridad profe-sional media, contaba con una prepa-ración de ese nivel 0,7 de los emplea-dores y 1,3 % de los trabajadores.Con formación profesional de nivelsuperior se localizó 11,4 % de losempleadores y 14,1 % de la pobla-ción asalariada. (INEGI Encuesta Na-cional de Capacitación, Educación yEmpleo, 1991).

Los datos del estudio sobre lamicro, pequeña y mediana empresapermiten suponer que esa escasa esco-laridad de los empresarios correspondefundamentalmente a los microempre-sarios, pero los datos globales no per-miten confirmar las conclusiones deri-vadas de la Encuesta de Capacitación.Según ese estudio, 80,8 % de losmicroempresarios no tenía primariacompleta, mientras que 55,4 % de losempresarios pequeños y 63,4 % de losmedianos tenía escolaridad profesionalcompleta. En general, los trabajadoresasalariados demuestran una escolaridadsuperior a la del resto de las posicionesen las que se clasificó la PEA.

5. Principalestransformaciones en laeducación técnica y laformación profesional enMéxico

La nueva política económica fuesin duda el principal motor de lastransformaciones de la formación pro-fesional (a partir de 1988) y de la edu-cación técnica de nivel medio y supe-rior (a partir de 1992).

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5.1 Principalestransformaciones en el sistemade educación tecnológica

A diferencia de la espectaculari-dad que alcanzaron las reformas de laeducación básica en México, las delsistema de educación tecnológica tu-vieron poca notoriedad pública. Al-gunas propuestas empezaron a tomarforma a partir de 1991, aunque la ma-yoría lo hizo desde 1993; entre lastransformaciones puestas en marcha,se encuentran:

i. El CONALEP ha llevado acabo un proceso de modernización desu modelo institucional sustentado enreformas de tipo académico, adminis-trativo y organizacional. Sus princi-pales transformaciones son: la aper-tura institucional a una nueva gamade servicios de capacitación tecnoló-gica, y el cambio radical en los crite-rios de certificación, que pasó a sermodular.

ii. La DGETI redefinió su mo-delo académico en 1990, cuandoconcibió al currículo como un pro-ceso de carácter continuo. Se rees-tructuró el Sistema Abierto de Edu-cación Tecnológica Industrial; sereforzaron los programas de capa-citación para los trabajadores; seevaluó y modernizó la infraestruc-tura de los planteles; se implemen-taron, entre otras, las estrategiasnecesarias para crear, al menos, unamicroempresa en cada uno de losplanteles del subsistema.

iii. La DGETA ha seguido unintenso proceso de transformacióncuyo eje es una nueva propuestacurricular, acompañada por una es-trategia de reconversión del profeso-rado y de una propuesta acorde deequipamiento de los planteles.

iv. El SNIT ha llevado a cabo unproceso de reforma de los planes yprogramas de estudio de sus carrerasy posgrados. En los Institutos Tec-nológicos Industriales y de Servicios,se condensaron 43 carreras en 17, enel posgrado se redujeron de 43 a 27planes. Paralelamente, se inició lamodernización de la infraestructura detalleres y laboratorios, e igualmentese impulsaron serios esfuerzos de for-mación de sus profesores.

v. El IPN inició, a partir de1989, un proceso de reforma. En elnivel superior reformuló su propues-ta de oferta educativa, cancelando ca-rreras en algunos de sus centros, con-solidando otras y creando nuevas. Enel nivel superior y posgrado se reno-varon los planes y programas de estu-dios. Se inició la modernización delaboratorios y adquisición de nuevoequipamiento, en particular una redde cómputos a nivel nacional.

vi. Las Universidades Tecnoló-gicas (UT) iniciaron sus operacionesen 1991 en tres Estados de la Repú-blica. En el nivel superior se inaugu-ró la formación de Técnicos Univer-sitarios en dos años posteriores al ba-chillerato, además de proporcionar

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servicios educativos de capacitaciónpara el trabajo y nivel medio superioren sus dos modalidades. Se haimplementado un programa de segui-miento y actualización de susegresados, con el fin de evaluar losservicios educativos que proporcionanlas UT a través del desempeño de susegresados, así como brindar la actua-lización continua requerida para sudesarrollo profesional y, por otro lado,conocer el impacto social de estas uni-versidades.

vii. Los ODE iniciaron la cons-trucción de un nuevo componente bajocontrol estatal del subsistema tecno-lógico, impulsado por la política dedescentralización. Se han expandidorápidamente y ahora atienden todos losniveles educativos posteriores al gra-do 12 de escolaridad, excepto el pos-grado, en 123 planteles. Con el con-trol estatal de estos nuevos organis-mos se espera precisar la vinculaciónescuela-aparato productivo a nivel lo-cal y regional.

5.2 Una nueva política deformación profesional(capacitación de la fuerza detrabajo)

Ante la perspectiva de la firma delTLC y del ingreso a la OCDE el go-bierno mexicano ha impulsado, desde1988, dos proyectos de formación derecursos humanos mediante conveniocon el Banco Mundial. En los últimosdos años se ha venido desarrollando unproyecto todavía más ambicioso. De-

berá incidir desde la demanda de capa-citación de las empresas en la ofertaque proponen las instituciones del sis-tema de educación tecnológica procu-rando una activa interrelación entre lossistemas de educación formal, los sis-temas de capacitación de la fuerza detrabajo y las necesidades de las empre-sas, LO que no se había logrado antesen el país.

Los proyectos de formación derecursos humanos impulsados por elgobierno federal por medio de la Se-cretaría del Trabajo y Previsión So-cial parten de un diagnóstico que secentra en los siguientes rubros:

� la fuerza laboral incorporada enel mercado de trabajo en México tie-ne muy poca escolaridad;

� los programas tradicionales decapacitación no responden a las necesi-dades de una población que quedadesempleada por problemas de �ajus-te� o racionalización económica, ni alas necesidades que enfrentan las em-presas por su inserción en una econo-mía global con alto grado de competiti-vidad internacional;

� las micro, pequeñas y media-nas empresas no dan capacitación por-que no disponen ni de los recursos nide la capacidad técnica para ello;

� los programas de capacitaciónexistentes están determinados por larigidez de las instituciones oferentes,casi todas ellas dentro del sistema deescolaridad formal;

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� no existen estándares de calidadrespecto de la capacitación ofrecida;

� los certificados, en general cer-tificados escolares, no dan informa-ción acerca de las habilidades realesde la fuerza de trabajo;

� el sector productivo no participani en el diseño ni en la aplicación de lacapacitación.

Al diagnóstico anterior podríamosagregar que durante el período másduro de la crisis de los años ochentalos programas de capacitación fueronprácticamente suspendidos. Con basesumaria en este tipo de diagnóstico,los programas de capacitación de lafuerza de trabajo mexicana que ahorase impulsan son los siguientes:

i. Programa de becas de capa-citación técnica Probecat, que con-siste en canalizar a los desempleadosque se registran ante las Unidades deEmpleo de la STPS hacia los cursosde capacitación que ofrece la capaci-dad instalada de una región al respec-to, en particular centros de capacita-ción, bachilleratos tecnológicos yConalep. Los desempleados recibenuna beca equivalente al salario míni-mo mensual durante la duración delcurso, que varía de 3 a 5 meses y losprofesores de las instituciones educa-tivas reciben un pago por hora de ins-trucción, cuyo monto es superior alde hora de enseñanza regular, razónpor la cual ha habido mucho interésen participar en este tipo de cursos.Muchas de las instituciones educati-

vas se han beneficiado de nuevos ymejores equipamientos, que les sonentregados en comodato por la Secre-taría de Trabajo, con la previsión depoder disponer de manera más flexi-ble. El Probecat proporcionó, entre1987 y 1993, 9.268 cursos de capaci-tación o reorientación a 251.181desempleados. Al final del curso loscapacitados reciben apoyo de la ofici-na local de empleo para conseguir untrabajo. No todos pueden entrar al pro-grama: existen criterios de selección queincluyen el número de dependientes eco-nómicos, cierto nivel de escolaridad yexperiencia laboral previa.

La evaluación del impacto delprograma ha sido considerada positi-va y se ha planeado su continuidad enparticular debido a que actualmentees el único programa de asistencia alos desempleados y en función de trestendencias:

� que los capacitados encuentrantrabajo más rápidamente que los nocapacitados; esto resultó particular-mente válido para los mayores de 25años que tenían experiencia laboralprevia;

� los hombres capacitados tien-den a incorporarse en empresas gran-des que, se sabe, pagan mejores sala-rios y proporcionan empleos más es-tables; y

� por lo general, los hombres querecibieron capacitación reciben mejo-res salarios mensuales, aunque esteefecto se correlaciona con su mayor es-colaridad.

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Para las mujeres los resultados noson equivalentes, por lo que el Progra-ma no parece haber tenido especial in-cidencia en mejorar sus posibilidadesde empleo. Los resultados anterioreshan apoyado los nuevos criterios de se-lección de los becarios Probecat en elsentido de otorgar las becas a quienesya tuvieron experiencia laboral.

Como parte de este programa sebuscó desarrollar un sistema de capa-citación mixto que procura identificarlas necesidades concretas de mano deobra de ciertas empresas y capacitardirectamente a un grupo de desemplea-dos para resolverlas; las empresas secomprometen a contratar por lo menosa 70 % de los capacitados. En estoscasos, la capacitación procura ser a lamedida de las necesidades de las em-presas mientras que en los casos ante-riores son los cursos disponibles los quedeterminen el tipo que se ofrece.

ii. Programa CIMO (CalidadIntegral de la Mano de Obra). EstePrograma se inició en 1988 y está di-rigido a la micro, pequeña y medianaempresa. Se fue reorientando hastallegar a su modalidad actual que con-siste en una doble estrategia:

� ofrecer a las empresas serviciosintegrados de capacitación, consul-toría de procesos (desde proveedoreshasta ahorro de energía y ecología) yconsultoría industrial, que ofrece in-formación industrial y de mercado.

� operar mediante un esquemadescentralizado, centrado en unida-

des promotoras de capacitación quese establecen en regiones estratégi-camente seleccionadas. Estas uni-dades integran en el proceso a losorganismos empresariales que demanera voluntaria decidan hacerloy se establecen comités ejecutivoslocales en los cuales participa tam-bién un representante de la Secreta-ría del Trabajo.

La característica del CIMO esque toma como unidad a la empre-sa. Los promotores de la capacita-ción inician su promoción con undiagnóstico que tiene la finalidad delograr el interés de la empresa y deidentificar las necesidades �senti-das� de la misma. Se trabaja porempresa o con grupos de ellas. Lasnecesidades pueden ser temáticas opor rama de actividad, o referidas alos proveedores o a los clientes. Noexisten soluciones preelaboradassino que se arman los programassegún las necesidades de cada em-presa o de cada evento. Los pro-yectos son financiados, según el ren-glón, hasta en un 70 % por el Pro-grama hasta en 70 %; la capacita-ción, en cambio sólo lo es en 35 %,salvo en el caso de las microindus-trias (menos de 15 trabajadores) enlas que sí asume 70 % del costo.Los apoyos se otorgan con gran efi-ciencia en un tiempo récord de cer-ca de 5 días. Las empresas selec-cionan a los oferentes del servicioque requieren. A diferencia delProbecat, en el CIMO, los oferentesson 88 % empresas o individuos par-

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ticulares y las instituciones educa-tivas de la SEP sólo han participa-do en 12 %.

Entre 1988 y 1993, el ProgramaCIMO desarrolló 12.132 acciones con-cretas de atención a 51.953 micro ypequeñas industrias, en las que recibie-ron capacitación 120.423 trabajadores.El programa cuenta con 55 sedes y 200promotores y atiende a 297 municipios.La tendencia del programa es dejar lasunidades en manos de las empresas,proceso que el Banco mundial denomi-na privatización y el gobierno mexica-no, institucionalización.

Ninguno de los dos programasreseñados tiene prioridades de atencióna jóvenes o a mujeres, grupos funda-mentales en los estudios de la proble-mática de empleo del país. Por el con-trario, sus evaluaciones los orientan aatender preferentemente a la poblaciónque ha tenido experiencia laboral pre-via y no lleva más de tres mesesdesempleada o directamente a lasmicroempresas ya establecidas.

iii. Sistema de Modernizacióny Certificación de Competencia La-boral. Con la participación de la Se-cretaría de Educación Pública, la Se-cretaría del Trabajo y Previsión So-cial, la Secretaría de Hacienda y Cré-dito Público y la Secretaría de Co-mercio y Fomento Industrial, se havenido desarrollando, a partir de1993, este proyecto intersecretarialorientado a modernizar la capacitaciónen el país y desarrollar un sistema nor-

malizado de competencias laboralesy su certificación. Sus fundamentosteóricos se apegan a los estados másavanzados del arte al respecto, latransformación de los procesos de tra-bajo, la necesidad de la polivalenciay la perspectiva de cambio a lo largode la vida de un trabajador.

Si bien el principio de que es laescolaridad básica la que resuelve enprimera instancia esta nueva prepara-ción para el trabajo ha sido aplicadoen la política educativa (y económi-ca) nacional, (recuérdese que los cam-bios en la escolaridad básica en Méxi-co acordados en 1992 se refieren alincremento de la escolaridad obliga-toria a nueve años y al énfasis curri-cular en las �habilidades básicas�como la lectura, las matemáticas, etc.)no se puede ignorar el hecho de quela población que formará la fuerza detrabajo del año 2000 ya está insertaen el mercado de trabajo, con una es-colaridad muy escasa y una prepara-ción laboral insuficiente.

El proyecto consiste en buscarla pertinencia de la capacitación, ha-ciéndola partir de las necesidades delas empresas y no, como ha sucedi-do en México, de las concepcionesque al respecto tengan las institu-ciones educativas. Se trata de esta-blecer procedimientos más adecua-dos, sistemáticos y ordenados parasaber qué requiere el mercado detrabajo y traducir esa informaciónen competencias laborales genéri-cas y transferibles (las específicas

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deberán ser otorgadas por los cen-tros de trabajo) ya que sólo en estetipo de capacitación es justifica-ble la intervención pública para lacapacitación. Se pretende tambiénestablecer un sistema normaliza-do de competencias laborales, quepermita a toda la población com-prender su significado, establecerlas equivalencias y transferibilidadde las competencias, certificar de lamisma manera las mismas compe-tencias independientemente de dón-de y cómo se hayan adquirido y eva-luar los avances en la capacitación.

Una segunda característica es bus-car la flexibilidad en la imparticiónde la capacitación; de ahí que se pro-picien sistemas modulares de corta du-ración, mayor precisión en los conte-nidos y horarios muy flexibles espe-cialmente orientados a los adultos; se-rán las mismas institucionesdeductivas existentes las que se en-carguen de esta educación continuapara los adultos trabajadores de ma-nera adicional a sus cursos regularesescolarizados para jóvenes. Una delas instituciones, el CONALEP, ini-ció en 1993 un proyecto piloto al res-pecto y cuenta ya conmueve módulosadquiridos en Inglaterra y Alemania.

El aspecto principal del proyec-to es el establecimiento de un Con-sejo formado por empresarios, sin-dicatos y sector público, con un fi-deicomiso aportado por el sectorpúblico, que se constituirá como untercero sin conflicto de intereses,

encargado de elaborar las normas decertificación que permitan certificarla capacitación de manera indepen-diente de su impartición. Se pre-tende de esta manera incidir desdela demanda del mercado de trabajo,codificada y sistematizada en la for-ma de competencias laborales gené-ricas y transferibles, en la oferta decapacitación que impartan tanto losparticulares como las institucionesdel sistema educativo. Estas últi-mas podrán establecer sistemas deformación para adultos; pertinentesal sector productivo, válidas y flexi-bles y establecer un verdadero sis-tema de educación continua, adicio-nal a sus sistemas escolarizados. Lacertificación normada de este tipode competencias permitirá mayortransferencia y movilidad a los tra-bajadores, los cuales incluso podríancapitalizar su formación laboral através de certificados de reconoci-miento nacional. Se espera que estacertificación igualmente pueda rom-per las barreras entre institucioneseducativas de distinta naturaleza, lascuales podrán basarse en esas nor-mas para determinar las posibilida-des de ingreso a otros niveles omodalidades de formación.

II. ENSAYO INTERPRETATIVOSOBRE LA EDUCACIÓN TÉCNICAY LA FORMACIÓN PROFESIONALEN MÉXICO: CONCLUSIONES

En conclusión, en 1995, el pano-rama de la educación técnica y la for-mación profesional en México puede

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resumirse en los siguientes plantea-mientos: en el país ha existido una ta-jante división política, presupuestal einstitucional entre la formación parael trabajo y la formación en el trabajo.

1. Formación para y en eltrabajo

En los hechos, la formación parael trabajo se realiza fundamentalmen-te en el sistema escolar. En éste, elnivel superior y el subsistema de edu-cación tecnológica orientan específica-mente su organización institucional ybuena parte de sus estructuras curricu-lares conforme a planteamientos la-borales concretos: los sectores de laeconomía; las profesiones (elsubsistema tecnológico se orienta ex-clusivamente a las directamente liga-das con la producción); los puestosde obrero calificado y los de técnicomedio o superior; incluso han diseña-do nuevos perfiles laborales para lostécnicos, que ahora se identificancomo auxiliar, básico, medio, profe-sional, superior, tecnólogo y otras de-nominaciones asignadas por la escue-la. Las instituciones escolares, sin em-bargo, siempre organizan sus estruc-turas de formación para el trabajouniéndolas a otros objetivos de corteacadémico, cultural, socioeconómicoo incluso político. El subsistema deeducación tecnológica, en particular,ha tenido un importante crecimiento,tanto en términos absolutos como enla participación que alcanza a últimasfechas respecto del total de la matrí-cula, los establecimientos y el profe-

sorado, como instrumento privilegia-do de la política de democratizar lasoportunidades de acceso a la escola-ridad media y superior.

No está de más señalar en estasconclusiones que, a pesar de la rique-za y amplitud del diseño y organiza-ción de las instituciones e incluso desus currículos la calidad y la eficien-cia del sistema de educación tecnoló-gica, medidas en los términos usualesde reprobaciones y deserciones de susalumnos resulta de las más bajas delsistema escolar mexicano. A su vez,los escasos estudios sobre el empleoque logran sus egresados no aportanmejores argumentos, en el corto pla-zo, respecto de la eficiencia prometi-da en los discursos oficiales.

Por contraparte, es indudable queel subsistema ha tenido importantesaportaciones a la educación media-su-perior y superior. En particular abrióoportunidades de acceso a este nivela grupos tradicionalmente excluidosde la educación superior universita-ria, en zonas urbanas de segunda otercera magnitud e incluso en zonasrurales; ha introducido importantes in-novaciones curriculares y didácticasa la enseñanza media, ha orientado ala matrícula de nivel medio superiora las carreras reconocidas como fun-damentales para el desarrollo econó-mico del país: ingeniería y cienciasexactas y naturales (aunque no se halibrado plenamente de la excesiva de-manda y oferta escolar por carrerascomerciales y de servicios) y ha

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conformado un acervo de población téc-nicamente preparada (o por lo menosmás familiarizada con los aspectos tec-nológicos que el resto de la población)disponible en los momentos de creci-miento y diversificación de la econo-mía y mejor calificada para emprenderproducciones menos tradicionales.

Una de las principales razones delas fallas atribuibles al sistema de edu-cación tecnológica es el abandono enque quedan las instituciones una vezcreadas, la falta de continuidad y ex-perimentación y la falta de exigenciade calidad por parte de usuarios po-tenciales.

La formación para el trabajofuera del sistema escolar ha sidoprácticamente inexistente. Se impul-saron muy pocos programas públicosal respecto; la mayor parte de ellos seinstrumentó por medio de la educa-ción no formal ofrecida por las institu-ciones escolares. Las institucionesprivadas, incluidas las cámaras empre-sariales, tuvieron una participaciónaun menor, como se desprende de lascifras analizadas en la primera partedel trabajo. Cabe la posibilidad de laexistencia de una serie de programaso actividades impulsadas por organis-mos no gubernamentales con miras amejorar las condiciones de vida o deempleo de los grupos sociales másdesfavorecidos. Sin embargo esa in-formación no está documentada en tér-minos de estadísticas nacionales pú-blicas y menos aun se conoce la im-portancia del impacto que puedan ha-

ber tenido sobre el acceso al trabajo oel desarrollo económico. La experien-cia directa al respecto señala que puedetratarse de todo tipo de programas: cortey confección, cocina, formación de coo-perativas de producción y de consumo,cursos rápidos para habilidades labora-les muchas veces ya desfasadas, comomecanografía y taquigrafía, etc. másorientadas a mejoras inmediatas en lascondiciones de vida cotidiana de cier-tos grupos de población.

La formación en el trabajo estáasignada por ley a las comisiones mix-tas (obrero-patronal) de capacitacióny formación que deberán instalarse entodas las empresas. En los hechos, laposibilidad de la capacitación, existao no comisión responsable tal comola propone la ley, está supeditada a lanaturaleza de la empresa. Sólo en lasgrandes empresas la capacitación y eldesarrollo profesional de sus trabaja-dores constituyen una política impor-tante, que requiere asignacionespresupuestales significativas. Estetipo de empresas resuelve sus proble-mas de capacitación por muy diferen-tes mecanismos: compra servicios pri-vados, aprovecha servicios de capa-citación acordados con las cámaras,aprovecha los servicios públicos de ca-pacitación, establece oficinas internasde capacitación.

En los últimos diagnósticos elabo-rados al respecto por la Secretaría delTrabajo y Previsión Social (STPS),encargada de la vigilancia del cumpli-miento de esta normativa se reconoce

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que las pequeñas y medianas empre-sas no dan capacitación porque no dis-ponen de los recursos humanos, téc-nicos o financieros para ello. A nivelnacional, la capacitación en las empre-sas abarcó durante la década de losochenta a una mínima parte de la po-blación trabajadora, proporción quese incrementó notoriamente en losaños de crecimiento económico, comose señala en la primera parte de esteestudio. Estudios puntuales sobre lacapacitación en el trabajo que impar-ten algunas de las principales empre-sas del país permiten apreciar la efi-ciencia y calidad de sus programas pero,a la vez, el número tan limitado de lapoblación beneficiada, por comparacióncon el total de la fuerza de trabajo delpaís.

La STPS, a raíz de la recupera-ción económica del país, dos progra-mas de capacitación diferentes:Probecat y CIMO.

Probecat, por sus características,podría decirse que es más bien un pro-grama de carácter político, orientadoa paliar un problema cuya magnitudy causas estructurales no se ha queri-do reconocer en el país. Después delas primeras experiencias y evaluacio-nes, se empezó a realizar una selec-ción de los becarios con base en suempleabilidad a corto plazo, para po-der reportar mejores resultados delprograma, de ahí que se dé prioridaden los cursos a los hombre jóvenes,con experiencia laboral y con escola-ridad relativamente elevada.

CIMO, por el contrario, se funda-menta en planteamientos válidos, muyactuales y muy certeros sobre el papelde la formación de los recursos huma-nos como parte del desarrollo integralde las empresas; son estas últimas lasque se definen como la unidad orgáni-ca de la atención del Programa, en elque la capacitación de la fuerza de tra-bajo es uno de cinco componentes.

En los últimos meses de 1994 sehicieron los planes para modernizarla capacitación de la fuerza de trabajodel país por medio del Sistema de Mo-dernización y Certificación de Compe-tencia Laboral, que se encargará de�normalizar� la naturaleza de las com-petencias laborales y certificar su do-minio o posesión, independientementede los procedimientos institucionales opersonales mediante las cuales se ha-yan adquirido. Se espera que esta es-trategia incorporada a una instituciónde carácter nacional y tripartito, liberelos procesos de capacitación a la fuerzade la libre oferta y demanda y le otor-gue mayor importancia a la demandaen la determinación de la oferta.

2. Perspectivas presentes yfuturas

El breve plazo transcurrido entrela elaboración de la primera parte deeste estudio (setiembre de 1994), y laelaboración de la segunda parte, pers-pectivas presentes y futuras, (fines de1995) fue suficiente para que la situa-ción socioeconómica del país diera unvuelco de 180 grados.

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Los indicadores económicos parasetiembre de 1994, a pesar de su ten-dencia positiva, no se ajustaban a lasexpectativas programadas anualmente,y ciertamente no se traducían en benefi-cios para más de 50 % de la poblaciónmexicana, que acumulaba situaciones depobreza cada vez mayores. Para diciem-bre de ese mismo año, esos mismosindicadores estallaron violentamente al-canzando repercusiones a escala inter-nacional (el �efecto tequila�).

No es posible en este ensayo ha-cer un análisis con detenimiento de losgraves problemas estructurales gene-rados por el modelo neoliberal de desa-rrollo, con el que se ha sustituido elpapel de un Estado fuerte, benefactor,proteccionista, activo en la dirigenciaeconómica. Sus efectos son más gra-ves por lo visto para países, comoMéxico, cuyas economías no han sidonunca exitosas y que pretendió dar unsalto mortal hacia los mercados mun-diales, lo que resultó en unresquebrajamiento de sus endebles es-tructuras laborales y productivas lar-gamente protegidas por el Estado.Pero es indispensable denunciar susgravísimos efectos sobre las condicio-nes de trabajo y de vida de la mayoríade la población.

A raíz de la crisis desatada a fina-les de 1994, sólo algunas empresas sehan visto beneficiadas, las que lograronefectivamente insertarse en la economíade exportación; beneficios en cierta for-ma aparentes, matizados por las cifrasfavorables de las devaluaciones.

Los trabajos formalmente estable-cidos, aquellos que se ajustan a lanormatividad mínima que marca la leyy que son los que propiamente se de-nominarían �empleos�, se han vistoseriamente afectados. En los últimosmeses se habló de cientos de miles dedesempleados, recortes de personal,reducción de los días de trabajo en lasgrandes empresas, con miras a evitarel despido masivo de personal. Sereconoce ahora, oficialmente, una tasade desempleo abierto de 6,6 % queen algunas ciudades alcanza 10 o has-ta 12%. Esas cifras, muy inferiores alas que declaran países con mayor gra-do de desarrollo, son objetadas por aca-démicos y empresarios respecto de suvalidez; ya que se presiente la existen-cia de tasas muy superiores, encubier-tas por todo tipo de actividades infor-males, que a su vez también se han vis-to seriamente afectadas por la crisis.

En las grandes ciudades, como lade México por ejemplo, el incremen-to de los trabajos informales parececoncentrarse en aquellos que rayan enla mendicidad y que buscan literal-mente un mínimo espacio de trabajo.

Ante la magnitud de la crisis des-atada a fines de 1994, en enero de1995 se firmó el Acuerdo de Unidadpara Superar la Emergencia Econó-mica. Pactaron el gobierno federal,los empresarios y el sector laboral or-ganizado. Es importante señalar quevarios de los principales sindicatos delpaís esta vez no firmaron el acuerdo,que nuevamente sacrificaba los sala-

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rios de los trabajadores, ajustados a unaumento máximo de 10 %, a la vez que�recomendaba a los empresarios sacri-ficar sus ganancias y no subir precios�.Una serie de incrementos en los servi-cios público y en el impuesto al valoraplicado hicieron abortar el Pacto enmuy corto plazo. A fines de octubrede 1995 se firmó un nuevo Acuerdo,en esta ocasión para el impulso a laproductividad y la creación de empleos.Uno de los rubros del Acuerdo fue elaumento a 700.000 �y finalmente a900.000� de las 500.000 becas de ca-pacitación para el trabajo programadaspara 1995 y el reiterado señalamientode que no se afectarían los rubros esen-ciales de la educación nacional.

El presupuesto educativo se con-servó en cifras semejantes a las delaño anterior. En los hechos implicadisminución e importantes mermasque son incluso visibles, aunque se-lectivas, entre niveles, instituciones yrenglones del gasto educativo. El in-cremento presupuestal necesario paraasegurar las transformaciones tan im-portantes acordadas entre 1992 y 1994ha quedado en tierra de nadie, al serasignado mediante la gran decisión dedescentralizar el sistema educativo, ala aportación de los Estados de la Re-pública y la participación social en losmunicipios.

Este panorama socioeconómico yel legal e institucional descrito en laprimera parte orientan a organizar lainterpretación sobre las perspectivasde la educación tecnológica y la for-

mación profesional desde distintosenfoques y escalas de análisis:

La naturaleza de los retos (2.1):� Los verdaderos problemas ac-

tuales del desarrollo económico delpaís. (2.1.1)

� El papel de la educación tecno-lógica y la formación para el trabajoen su solución. (2.1.2)

� La heterogeneidad del univer-so de que se trata, cuando se hablade formación para y en el trabajo.(2.l.3)

Las soluciones ofrecidas (2.2):� El desarrollo institucional de

oportunidades de formación para y enel trabajo, derivadas de los plantea-mientos legales y de las políticas eco-nómicas y educativas. (2.2.1)

� Los límites y posibilidades delas instituciones formadoras. (2.2.2)

� La responsabilidad pública oprivada por el impulso, desarrollo yfinanciamiento de la formación parael trabajo. (2.2.3)

Conclusiones (2.3)� Previsión de los efectos indivi-

duales y sociales, a corto y largo plazode las políticas definidas al respecto.

2.1 La naturaleza de los retos

2.1.1 Los verdaderos problemasactuales del desarrollo económicodel país

En los hechos mexicanos, lapérdida del empleo se ha debido a

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razones estructurales de recesión yestancamiento de las economías, queproduce cierres dramáticos en los mer-cados de trabajo locales, regionales, na-cionales y mundiales, e incluso ha afec-tado ahora a las posibilidades informa-les de generar ingresos irregulares conlas que contó la población económica-mente activa como último recurso.

Los análisis realizados en la in-troducción de esta segunda parte jus-tifican plantear entonces como prin-cipal desafío para el país, no tanto eldesarrollo económico en abstracto,sino el de incorporar a toda su pobla-ción a formas de trabajo que reditúenlos ingresos o satisfactores necesariospara una vida digna, tanto a los indi-viduos como a sus familias.

Ello implica un cambio de énfa-sis y de perspectiva a cuanto a losparadigmas del desarrollo económico,unido al establecimiento de las políti-cas correspondientes de legislaciónlaboral y de justicia social como loestán haciendo ya, con fuerzas dife-rentes y capacidades de convocatoriamás o menos avanzada, grupos comolos ecologistas o los defensores de lasautonomías regionales o étnicas. Im-plica cuestionar el principio simple deque el crecimiento económico de unpaís es requisito del mejoramiento delas condiciones de vida de su pobla-ción, ya que el crecimiento económi-co ha ido acompañado de una agudaconcentración de la riqueza, incluyen-do ahora una aguda concentración delas oportunidades de trabajo.

El objetivo de estructurar opor-tunidades de trabajo para toda la po-blación de un país, que asegure con-diciones de vida digna, no puede �enabstracto� constituir un objetivo an-tagónico al de crecimiento económi-co, si se entiende que el trabajo es suprincipal fuente. Tal vez lo que im-porte ahora es preguntarse si el �tipo�y la �orientación� que han definidoal crecimiento económico son los queresultan efectivamente antagónicos alde incorporación de toda la poblaciónal desarrollo y a la riqueza creada yque lo que procede entonces será mo-dificar los estándares que rigen los ob-jetivos de crecimiento y los mecanis-mos que determina la distribución dela riqueza generada. Se trata de apli-car criterios de democracia en la elec-ción de los desarrollos tecnológicos aimpulsar. Cabe también la duda res-pecto de sí es sólo cuestión dedecisiones democráticamente compar-tidas o si los mismos desarrollos tec-nológicos disponibles están intrínse-camente orientados por la concentra-ción de la riqueza y la disminucióntan lacerante de las oportunidades deempleo.

Indudablemente estamos ante unanueva revolución productiva, tanto omás radical que la primera y la se-gunda revoluciones industriales. Elgrado de avance tecnológico, por unlado, y el conocimiento de la historia,por otro, deberían permitir mejoresopciones de desarrollo en los iniciosde esta tercera revolución, la tecnoló-gica.

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2.1.2 El papel de la educacióntecnológica y la formaciónpara el trabajo en la soluciónde los problemas del país

A partir de 1990 en México serecuperó la importancia atribuida a laeducación, en particular a la educa-ción tecnológica, como factor de de-sarrollo del país; se dieron importan-tes diálogos entre actores de carácternacional y se tomaron medidas deci-sivas para impulsar la educación. Lasinstituciones de educación superior, yparticularmente las de educación tec-nológica (incluyendo a las de nivel me-dio), realizaron profundas transforma-ciones internas en previsión de la in-corporación del país a la economíaglobal, en particular por la firma delTratado de Libre Comercio y el in-greso a la OCDE. Igualmente se to-maron en cuenta las consideracionesde informes elaborados por esta or-ganización respecto de la educaciónsuperior, la ciencia y la tecnología enel país. Los rasgos generales del avan-ce tecnológico y el triunfo del capita-lismo y del liberalismo son los que sepresentan en los discursos de la polí-tica educativa como referentes de lastransformaciones necesarias en la edu-cación técnica y formación para el tra-bajo. Se requiere, se dice, de unafuerza de trabajo capaz de tecnologías,en particular las computadoras, y deun conocimiento global tanto de lageografía como de las culturas y len-guajes de los distintos pueblos queparticipan como productores o con-sumidores en la nueva aldea global.

Pocas veces se toma conciencia de queesos conocimientos tan complejos ser-virán como equipamiento personalpara una feroz competencia por el tra-bajo de cuyo desenlace muy pocosresultarán aceptados.

Por otra parte, la recuperación delpapel que desempeña la educación enla productividad, propuesta desdeprincipios de la década de los noven-ta por distintos organismos internacio-nales �educativos o financieros� secentra en la adquisición generalizadade ciertos tipos de conocimiento bási-co. Estas posiciones están transfor-mando los planes, programas y for-mas de organización de la educaciónen todos sus niveles y formas hacia laposibilidad institucional de asegurarel acceso al conocimiento básico atoda la población de un país. Sinduda también exigen una formaciónque impulse la capacidad de la ciuda-danía para tomar decisiones sobre lasformas y orientaciones del desarrolloeconómico no sólo con conocimien-tos tecnológicos abstractos sino conlas consideraciones necesarias pararesolver los problemas sociales, polí-ticos, económicos y ecológicos que lanueva revolución tecnológica ya estágenerando. Se provoca así una muyseria contradicción entre educaciónpara todos y trabajo para muy pocos.

Al proponer o analizar el papel dela educación técnica o la formación parael trabajo en el desarrollo, lo importan-te debería ser entonces imponer las co-rrecciones y los matices que permitan

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precisar, programar, vigilar y llevar elseguimiento de un programa nacionalque le asegure un papel a la educacióntécnica y la formación para el trabajoen la salida a la crisis.

i) Habría que insistir en que sibien la educación es fundamental parael desarrollo, no es una �variable� delmismo que se pueda controlar de ma-nera independiente. Los proyectoseducativos deberán articularse en susobjetivos y en sus contenidos con pro-yectos de desarrollo económico y decreación de empleo, de preferencia anivel local y regional pero sin olvidarque estos últimos necesariamente es-tán delimitados a nivel nacional e in-ternacional. No se trata de una arti-culación fácil; otra de las incógnitasde la investigación sobre la vincula-ción entre escolaridad y trabajo con-siste en identificar lo local y lo regio-nal en el marco de una economía glo-bal tanto a nivel nacional como inter-nacional. Es posible prever que ha-brá fuertes contradicciones entre lasoportunidades que ofrecen las estruc-turas locales y regionales de empleo,los requisitos de una economía nacio-nal o internacional, la oferta educati-va disponible a nivel local o regionaly los intereses y demandas educativasde la población joven o de la pobla-ción económicamente activa.

ii) Se debería insistir en que laformación para el trabajo no puedeacotarse a la instrucción precisa o lacapacitación puntual en aspectos mera-mente �técnicos� de los procesos de

producción. La experiencia demuestraque este tipo de proyectos �educativos�sólo es eficiente si otras instancias su-plen o contribuyen a impartir el con-texto necesario de comprensión aplica-ción de capacidades o habilidades pun-tuales. (La inserción misma en los pro-cesos de trabajo, por ejemplo, o unaeducación más amplia que permita in-corporar o asimilar los nuevos conoci-mientos como parte de las estructurasmentales propias). De ahí que resultefundamental hablar de formación bási-ca para el trabajo, que debe impartirsedesde los primeros años de la primariay deben pensarse los programas pun-tuales de educación para el trabajo, edu-cación técnica y capacitación en formaarticulada (en sentido amplio y laxo)con los programas educativos genera-les. Las ahora 900.000 becas de capa-citación ofrecidas a nivel nacional, per-derán casi toda su eficiencia si se im-parten aisladas de proyectos de crea-ción o promoción de empleo.

iii) Por lo que refiere al papel dela educación en la consecución delempleo, las múltiples investigacionesal respecto coinciden en que, hastaahora, la escolaridad alcanzada o lacapacitación lograda desempeñarán unpapel dependiente de la estructuraefectiva de empleo; esto es, de lasoportunidades existentes, y un papelrelativo, por comparación con la for-mación o escolaridad del resto de lafuerza de trabajo demandante.

Una de las grandes incógnitas si-gue siendo el papel real que desem-

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peña la educación o la formación parael trabajo en la transformación de lasoportunidades de empleo, en el cortoy en el largo plazo.

No sería arriesgado decir, sin em-bargo, que el crecimiento de las tasasde escolaridad en nuestros países seha visto acompañado de una disminu-ción general de las oportunidades deempleo, que afecta fundamentalmen-te a quienes tienen una preparaciónno sólo inferior sino, poco pertinentepara las grandes transformaciones enla organización mundial de la produc-ción que se han dado en los últimosaños. Antes bien, lo contrario pare-cería ser lo cierto: al crecimiento dela escolaridad entre los años cincuen-ta y setenta, siguió una profunda cri-sis económica en los ochenta. En elcaso de México, por lo menos, al bre-ve período de recuperación económi-ca entre 1989 y 1993, siguió una cri-sis cuya magnitud, profundidad y du-ración no podemos todavía imaginar.

2.1.3 La heterogeneidad deluniverso de que se trata cuandose habla de formación para eltrabajo o en el trabajo

Desde esta perspectiva el desafíoconsiste en resolver las desigualdadesescolares y culturales entre la poblacióndel país. Se requiere una formaciónciudadana compartida para la toma dedecisiones sobre del desarrollo econó-mico deseado y la formación producti-va, que logre una mejor articulación ydesarrollo de las capacidades y poten-

cialidades de todos tomando en consi-deración además, las nuevas dinámicasdemográficas y laborales.

La población de un país comoMéxico tiene una base muy desigualde escolaridad común, tanto en lo querefiere a los adultos ya incorporadosen la fuerza de trabajo como por loque refiere a los jóvenes que abando-nan el sistema escolar antes de termi-nar su escolaridad obligatoria.

Los datos analizados en la prime-ra parte de este estudio señalan que38 % de la PEA del país no reúne laescolaridad primaria. El incrementode la escolaridad constitucionalmenteobligatoria a nueve años a raíz de losrecientes cambios constitucionales �que se justifican con la importancia ycomplejidad del nuevo conocimientonecesario para la vida ciudadana y pro-ductiva� incrementa a su vez el défi-cit en cuanto a la escolaridad alcanza-da para más de 60 % de la población.

Las oportunidades de escolaridad,por su parte, se vieron fuertemente afec-tadas en los hechos en la década pasadaen virtud de la dramática disminuciónde los recursos para la educación, quedieron como resultado la pésima cali-dad y la ineficiencia del sistema esco-lar al grado de que, a pesar de que lapoblación tiene un mayor promedio deescolaridad, no se logró asegurar losaprendizajes mínimos, ni siquiera comose definieron hace ya 25 años, y queahora se transforman radicalmente.(Las cifras de la inequidad en México

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respecto de la obtención de la escolari-dad mínima obligatoria siguen siendodramáticas, y los resultados escolaresentre la población que cuenta con uncertificado de primaria, sumamente de-ficientes, como se registró en la prime-ra parte del estudio). En el caso de laeducación media las oportunidades re-sultan proporcionalmente inferiores a lademanda que se ha generado por la ac-ción combinada del crecimiento delegreso de primaria y la disminución deoportunidades de trabajo para los jóve-nes.

Adicionalmente a estas enormesdesigualdades escolares, en paísescomo México resalta la inexistenciade una cultura laboral común y com-partida entre la población. La hete-rogeneidad estructural de las oportu-nidades de empleo y trabajo, y las con-diciones cotidianas tan precarias en lasque se desarrollan la mayor parte delas actividades laborales, provocandesigualdades muy profundas y signi-ficativas en la experiencia laboral dela población y propician enormes dis-tancias en cuanto a la disciplina de tra-bajo, las expectativas y las motivacio-nes para el desempeño de la actividadlaboral, la capacidad de trabajo enequipo, la responsabilidad por las ac-tividades propias o de la empresa, eldesarrollo de la creatividad, la imagi-nación, etcétera.

Surgen así infinidad de desigual-dades al interior de la población delpaís, en función de sus antecedentesescolares y culturales y de la vivencia

misma en procesos de trabajo suma-mente heterogéneos. Estas desigual-dades constituyen un reto formidablea uno de los principios educativos bá-sicos: partir de las necesidades pun-tuales y concretas de cada grupo depoblación para resolver sus necesida-des de formación. Constituyen igual-mente un desafío a uno de los actua-les objetivos educativos de claro tinteeconómico: la equidad en el aprendi-zaje se constituye en requisito de laeficiencia económica.

En los últimos años se ha dadotambién una transformación radical delos rasgos demográficos y laboralesentre la población económicamenteactiva:

i) La entrada de las mujeres en elmercado de trabajo y sus crecientes ex-pectativas de asumir funciones labora-les fuera del hogar constituye sin dudala transformación más importante. Elloha implicado, por un lado, el desplaza-miento de la fuerza de trabajo masculi-na en algunos sectores laborales, másque la creación de nuevas fuentes detrabajo (véanse por ejemplo las indus-trias maquiladoras del Norte de Méxi-co). Por otro, exige nuevas formas deatención y cuidado de la población in-fantil y de ancianos y enfermos, que ennuestras sociedades han quedado tradi-cionalmente al cargo de las mujeres enel seno de las familias y que como severá en el siguiente apartado, formaríaparte de las actividades de seguridadsocial que se han visto seriamente afec-tadas por las políticas neoliberales.

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ii) El creciente número de �des-plazados involuntarios�, esto es, aque-llos adultos que habiendo tenido uncierto lugar en el mercado de trabajo,lo pierden sin haber llegado a la edadde la jubilación, según se dice, porinsuficiencia de su preparación paralos cambios que se deciden en los pro-cesos laborales, pero en realidad por-que la �reingeniería� de las empresasha implicado fundamentalmente la eli-minación de una buena parte de lafuerza de trabajo.

iii) El alargamiento de la esperan-za de vida de la población adulta, unidoa las promesas sociales de un retiro decondiciones de vida dignas. Durantetoda la época del modelo del EstadoBenefactor, el principio de la seguri-dad social, el retiro y la jubilación im-plicó aportar durante un mínimo de 25o 30 años de trabajo una parte de susingresos para la conformación del ca-pital necesario para ello. En la mayo-ría de nuestros países este capital no serespetó, hecho que constituye ahora unade las fuentes de conflicto social másserias. Por otra parte, tampoco pare-cen haberse resuelto los problemaspsicológicos y culturales de un sectorde población que durante muchos añosse encarriló casi exclusivamente en unaexhaustiva y agotadora actividad úni-ca.

iv) El retraso del ingreso de losjóvenes al mercado laboral. En estecaso, aparece cada vez con mayor dra-matismo la realidad de un alargamientodel ingreso de los jóvenes al mercado

de trabajo, artificial en buena medida,definido más por la inexistencia de opor-tunidades de empleo que en aras de laverdadera necesidad de una escolaridadmás prolongada. Los jóvenes se con-vierten así en un grupo de edad sin másfunción orgánica clara que la asistenciaa la escuela. Estas oportunidades, porun lado no han sido suficientes, y porotro, resultan, en su estructura internay la orientación de sus contenidos, pocorelevantes a las necesidades de los jó-venes.

2.2 Las soluciones ofrecidas

2.2.1 El desarrollo institucionalde oportunidades de formaciónpara y en el trabajo, derivadas delos planteamientos legales y laspolíticas económicas, sociales yeducativas

Como se analizó en la primeraparte de este estudio, en México sehan ido constituyendo dos grandesformas institucionales (se incluyenaquí desde los planteamientos legalesy jurídicos hasta la asignación de pre-supuestos y las formas propias de ope-rar) para enfrentar el reto de la for-mación de la población para el traba-jo: el sistema escolar, en particular elsubsistema de educación tecnológicay el nivel superior del sistema y lascomisiones mixtas de capacitación yadiestramiento que deben constituirseen cada empresa del país.

Se trata, por tanto, de una estra-tegia nacional que había estado cen-

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trada en la separación entre la forma-ción para el trabajo y la formación enel trabajo; el sistema escolar, por suparte como se analizó anteriormente,se caracteriza por una gran diferen-ciación interna de las instituciones delsubsistema tecnológico y superior; fi-nalmente, el principio de asignar lacapacitación en el trabajo a cada em-presa, si bien identifica certeramentela unidad de capacitación, ha provo-cado la máxima atomización posibley la más profunda desigualdad encuanto a las oportunidades de capaci-tación entre la PEA del país. En di-ferentes momentos históricos se haintentado la creación de institucionesunificadoras de la capacitación, quepor distintas razones no han perdura-do y que no se mencionaron ante-riormente. Se trata de institucio-nes de carácter nacional: Adiestra-miento Rápido de la Mano de Obra(ARMO); Centro Nacional de Pro-ductividad (Cenapro); Unidad Coor-dinadora de Capacitación y Empleo(UCECA), cuyas creaciones y des-apariciones ameritan estudios espe-ciales.

Las perspectivas del sub-sistema de educación tecnológica.En un trabajo reciente identifica-mos las tendencias que ha manifes-tado el subsistema mexicano de edu-cación tecnológica en los últimoscinco años, en el contexto de la efí-mera recuperación económica delpaís, la firma del TLC y el ingresoa la OCDE. Se mencionan ahí dieztendencias:

i) Modernizar las institucionesexistentes (descritas en la primera par-te de este estudio) y continuar la di-versificación mediante la creación denuevas instituciones. Los esfuerzosde �modernización� se centraron enreformar los planes y programas deestudios de las instituciones existen-tes, establecer medidas tendentes amejorar sus niveles de eficiencia ter-minal, crear nuevas instituciones (adi-cionales a la diversificación ya exis-tente), procurando hacer todavía másflexibles sus estructuras curricularesy organizativas. Se destacan las Uni-versidades Tecnológicas que ofrecenestudios pos bachillerato de dos añosde duración.

ii) Consolidar la justificación so-cial del subsistema por medio del in-cremento de la oferta de oportunida-des y la creación de nuevos niveles yformas de atención. En todas las ins-tituciones escolares del país se ofre-cen ahora preparaciones y sobre todocertificaciones de distinto alcance queexigen a los estudiantes menor tiem-po de dedicación (comparado con losperíodos tradicionales) e implican me-nor costo institucional y familiar: téc-nico operario (un mes posterior a lasecundaria); técnico básico (un añoposterior a la secundaria); tecnológi-co (dos semestres posteriores al ba-chillerato) ; técnico superior univer-sitario (dos años posteriores al bachi-llerato). Se trata de formaciones acre-ditadas y certificadas por las institu-ciones escolares y la Dirección Gene-ral de Profesiones, que otorgan reco-

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nocimiento legal e identidad a estasnuevas preparaciones.

iii) Descentralizar la planeacióny la gestión de las instituciones delsubsistema. El Programa de Moder-nización Educativa 1989-1994�federalizó� la educación básica delpaís, proceso que significó �que el eje-cutivo federal traspasa y los gobier-nos estatales reciben... todos los ele-mentos de carácter técnico y adminis-trativo, derechos y obligaciones, bie-nes muebles e inmuebles...y recursosfinancieros�. En el marco de la des-centralización, las escuelas tecnológi-cas también han iniciado ese proceso,que no culminó hasta la fecha comofue el caso de la educación básica,pero que se ha seguido impulsando.Todas las nuevas instituciones de ni-vel creadas a partir de 1989 se orga-nizaron en ese tenor, lo que implicafinanciamiento mixto, compartido en-tre el gobierno federal y los gobier-nos de los estados y el establecimien-to de órganos propios de autoridad.

iv) Implantar y certificar nuevostipos de conocimiento profesional téc-nico. El subsistema de educación tec-nológica en México ha realizado lamás importante labor de sistematiza-ción, legitimación y valoración del co-nocimiento tecnológico, con el fin detransmitirlo y difundirlo entre la ju-ventud del país. Este conocimiento,en los últimos años adquiere rasgosespecíficos: se orienta a responder alos desafíos de la incorporación de laeconomía mexicana a la economía glo-

bal; los requerimientos específicosde las empresas modernas son el nue-vo referente de los conocimientos queel sistema debería garantizar; las ca-rreras que imparten las institucionesse �racionalizaron� y �actualizaron�;se crearon nuevas carreras en combi-nación con diferentes empresas delpaís, cuyas denominaciones respon-den a visiones muy particulares de lostipos de trabajo que se supone exigeel desarrollo; se han hechos edicio-nes masivas de libros de texto tecno-lógico; se adoptó el concepto de �edu-cación basada en estándares de com-petencia� como criterio y referente delas transformaciones curriculares y pe-dagógicas que están realizando las ins-tituciones escolares

v) Otorgar prioridad a la vincu-lación con el sector productivo �en elmarco de la globalización de la eco-nomía� como eje de la modernizacióndel subsistema. Se destaca en estatendencia: la propuesta de nuevos re-ferentes laborales para orientar la for-mación, (los propios de la globaliza-ción); una importante reconceptua-lización del concepto de vinculación,que la precisa como �acción compar-tida y coordinada de los sectores edu-cativo y productivo�; y, una serie deestrategias y formas de organizaciónde las instituciones escolares orienta-das a reorganizar y refuncionalizar lavinculación: funciones de los depar-tamentos de vinculación, funcionesdel profesorado, redistribución de lamatrícula, interés por propiciar la for-mación para el �autoempleo�, segui-

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miento de egresados, interacción conlas comunidades, etcétera. Las insti-tuciones escolares se incorporan alSistema Nacional de Certificación deCompetencias Laborales.

vi) �Reconvertir� al profesora-do. La denominación que dos ins-tituciones escolares dieron a susprogramas de formación y actualiza-ción del profesorado da clara ideade la connotación que adquirieronestos últimos en el proceso global dela modernización de las instituciones.Se instrumentaron todo tipo de cur-sos de �actualización�, apoyo a losestudios de posgrado y establecimien-to de programas integrales de forma-ción.

vii) Renovar el equipamiento delas escuelas. Las escuelas de subsis-tema se han caracterizado por la im-portancia otorgada a una sofisticadainfraestructura tecnológica que enprincipio deberá permitir a los estu-diantes el contacto pedagógico direc-to con la tecnología productiva, in-cluyendo el sostenimiento escolar delíneas completas de producción. Enlos últimos años se reafirmó la políti-ca de dar prioridad al equipamientode las escuelas y se asignaron a estafinalidad partidas presupuestales muysuperiores a las de años anteriores.Parte sustancial de ellas se destinóa la compra de computadoras paramaestros y alumnos al grado de quelas instituciones reportan un prome-dio de entre 19 y 25 alumnos porcomputadora disponible.

viii) Usar la infraestructura es-colar para la formación continua dela fuerza de trabajo y la capacitaciónde los desempleados. Desde finalesde la década de los ochenta, el sub-sistema de educación tecnológica seincorporó plenamente a los programasde capacitación de la fuerza de traba-jo del país como principal ofertantede las oportunidades de formación enel Probecat e incluso en el CIMO.Adicionalmente, todas las institucio-nes han desarrollado mecanismos yprogramas para atender a diversosgrupos de población no escolarizada.

ix) Incrementar el financiamientode los planteles, hasta ahora aportadopor el gobierno federal casi en su tota-lidad, por medio de la participación delos gobiernos estaduales y procurandoimpulsar la del sector productivo.

x) Introducir la evaluación pun-tual de instituciones, maestros y alum-nos como instrumento de asignaciónpresupuestal y factor de calidad. Ca-lidad y evaluación se convierten enlos conceptos clave para el desarrollode las instituciones, sustituyendo al dedemocratización de las oportunidadesde acceso, que se privilegió en la dé-cada de los setenta.

Las perspectivas de la forma-ción en el trabajo. Sin modificar elplanteamiento jurídico que deja la ca-pacitación y actualización de la fuer-za de trabajo en manos de las comi-siones mixtas de las empresas, a últi-mas fechas, la Secretaría del Trabajo

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ha instrumentado, con apoyo del Ban-co Mundial, los dos programas na-cionales ya reseñados: Probecat yCIMO. Se estableció el Consejo Na-cional de Normalización de Compe-tencias que pretende ser un mecanis-mo flexible de certificación unificadade resultados, mediante el cual, a lavez, se orientará tanto a la demandade capacitación como a las institucio-nes ofertantes hacia los objetivos co-munes en cuanto a las competenciaslaborales que requiere el país.

2.2.2 Los límites y posibilidades delas instituciones formadoras

Todas las acciones reseñadas enel apartado anterior constituyen la ex-presión de las decisiones ya tomadase incluso instrumentadas para enfren-tar los desafíos del próximo siglo enla materia. Es por ello que se haceindispensable, como parte fundamen-tal de un análisis de las perspectivasde la educación técnica y la forma-ción para el trabajo, hacer un análisisdetallado de sus límites y posibilida-des. Es en las instituciones y en lanaturaleza de sus objetivos, su formade organización, sus recursos en don-de radica la efectiva previsión de lassoluciones necesarias.

Tal vez el énfasis que interesa co-locar en este apartado sólo tiene senti-do para quienes hemos detectado conti-nuamente el rompimiento y la falta decontinuidad en las soluciones propues-tas en algún momento histórico; lasenormes lagunas conceptuales y reales

que caracterizan los distintos esfuerzos,periódicamente reiterados, por cierto,de crear nuevas instituciones de educa-ción tecnológica o de hacer programasde formación para el trabajo. Estas la-gunas, rompimientos y faltas de conti-nuidad se localizan en todas las esca-las: en la identificación de los objetivoseconómicos y educativos propuestosnacionalmente; entre los objetivos yformas de organización del sistema edu-cativo, por un lado, y del sector eco-nómico, por otro; a la escala mismadel sistema educativo, a la escala de losprogramas escolares, a la escala de losplanteles escolares.

Habría que señalar los tiempos ylas lógicas diferentes que rigen por unlado las actividades y los procesoseducativos y por otro los procesos pro-ductivos. Ni siquiera cuando los pro-gramas educativos están perfectamen-te contextuados y enmarcados en pro-gramas puntuales de desarrollo eco-nómico o de empleo, sus efectos sonestrictamente eficientes en el corto,mediano o largo plazo. Históricamen-te ello se ha hecho evidente en losprogramas nacionales que han inten-tado en México articular la formaciónimpartida por determinadas institu-ciones escolares con las previsionesde desarrollo económico del país,por ejemplo en el caso de la educa-ción agropecuaria de nivel medio ysuperior en la década de los ochen-ta, en el caso de la formación de�técnicos medios� en la década an-terior, que no pudieron ajustar elcrecimiento y la lógica de las insti-

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tuciones escolares al crecimientoinicial y cierre posterior de los pro-gramas estatales de impulso al tra-bajo agropecuario. Por otra parte,los programas educativo, en el lar-go plazo, pueden redituar enorme-mente en la forma de capacidad hu-mana disponible (masa crítica) su-ficiente para impulsar nuevos pro-yectos económicos.

La doble dimensión de límites yposibilidades de las oportunidades deeducación tecnológica y formaciónpara el trabajo, se puede analizar enlas siguientes facetas:

� La creciente participación delsubsistema de educación tecnológicaen las oportunidades de escolaridadmedia y superior; el incremento de lapoblación capacitada unida a la mag-nitud de la población ausente, no pre-vista en ningún tipo de programa.

A pesar de los esfuerzos realiza-dos en los últimos años, tanto paraincrementar las oportunidades de es-colaridad directamente relacionadascon la educación tecnológica y la for-mación para el trabajo, como para in-crementar las oportunidades de capa-citación puntual para el trabajo, losesfuerzos realizados en el país dejan unenorme vacío en cuanto a distintos gru-pos de población que no han sido obje-to de ninguna política. Los jóvenes queno están inscritos en el sistema escolary la PEA que no está empleada en em-presas que cuenten con un mínimo deorganización formal, no reciben ningún

tipo de formación. Incluso las becasde capacitación se han ido asignando aquienes disponen de un mayor poten-cial de empleabilidad basado en sumayor experiencia laboral y escolarprevia. La heterogeneidad de la po-blación demandante de capacitación nose ha enfocado en su totalidad.

� La ambigüedad de la diversifi-cación institucional como garantía deflexibilidad y pertinencia de la oferta.Quienes acceden al nivel medio delsistema escolar encuentran un pano-rama institucional sumamentediversificado tanto entre institucionescomo al interior de cada una de ellas.El sistema escolar mexicano ofreceformación para el trabajo en el sectoragropecuario, marítimo, industrial, deservicios; ofrece certificación y legi-timación para formaciones de muy di-versa intensidad, profundidad y dura-ción. Sin embargo, esta enorme di-versificación institucional, cubiertacon un denso velo de retórica queimpide el análisis de los logros rea-les, no ha logrado asegurar equiva-lencias en cuanto a la formación ofre-cida, sino que ha sido acompañada deuna fuerte segmentación entre institu-ciones y programas, que no sólo de-penden de la organización institucionalen sí sino de la forma en que opera enlugares concretos. Parecería que larazón que justifica la diversificaciónse encuentra más en la fuerza relativade diversos grupos políticos y profe-sionales del país para imponer, por lomenos durante un período determina-do, su manera de concebir la forma-

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ción necesaria (y a la vez abrir y mo-nopolizar campos de trabajo y de de-sarrollo profesional).

� Los conflictos estructurales dela descentralización, elegida sin em-bargo, como principal solución a losproblemas de gestión de las institu-ciones formadoras. La descentraliza-ción ha adquirido un lugar prioritarioen las políticas diseñadas paraflexibilizar la oferta, diversificar lasfuentes de financiamiento, democra-tizar las decisiones y hacer más perti-nente el contenido de la formaciónofrecida frente a las necesidades lo-cales y regionales. Sin embargo haydos propósitos adicionales pocopublicitados: disminuir la responsabi-lidad pública por el financiamiento delas instituciones y modificar radical-mente las formas de contratación delprofesorado. En cuanto al primerode ellos, es necesario señalar que enMéxico, hasta la fecha, no ha existi-do la correspondiente descentraliza-ción fiscal y que las agudas desigual-dades nacionales en el grado de desa-rrollo de los Estados de la República,difícilmente podrán superarse sin laintervención del gobierno federal. Encuanto al segundo, habría que señalarque la simple eliminación de las rela-ciones laborales tradicionales entre elprofesorado y el Estado, mediadas porun fuerte sindicato nacional: seguri-dad y estabilidad en el empleo, regla-mentos generales de trabajo, no re-suelve los problemas propios de unaadecuada y suficiente remuneraciónsalarial al profesorado ni la atención

suficiente las condiciones de trabajopráctica cotidiana del mismo. Cuan-do se analizan las condiciones en quehan trabajado los profesores en la dé-cada de los ochenta y aun en los esca-sos años de recuperación económicadel país, sorprende más bien que lacalidad de la educación no haya re-sultado peor.

� Las enormes dificultades queenfrentan las instituciones formadoraspara construir el conocimiento tecno-lógico válido, sustrato fundamental dela calidad de su actividad. Se ha dadomuy poca atención al complejo pro-blema de la construcción del conoci-miento que las institucionesformadoras deben procesar; proble-ma que resulta aún más complejocuando se trata de conocimiento in-novador y modernizante. Son cono-cidas diversas expresiones de la gra-vedad de este problema, sin que hastala fecha se le haya prestado la aten-ción suficiente y pertinente: la conti-nua manipulación de los planes y pro-gramas de estudios, sin la debida eva-luación de los mismos; las contradic-ciones no resueltas entre las lógicasformativas y las productivas en lasprincipales estructuras curricularesque se han establecido en las institu-ciones escolares; las elevadísimas ta-sas de reprobación y deserción queafectan a quienes ingresan al subsis-tema; y, las dificultades de incorpo-ración de los egresados al mercado detrabajo. Se trata sin embargo de pro-blemas que no han sido atendidos y nosólo de problemas de difícil solución.

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� La precariedad real de los plan-teles escolares o las unidades de forma-ción en muchas zonas del país. Aun enel supuesto de que las diversas institu-ciones escolares hubieran podido solu-cionar el complejo problema de la cons-trucción del conocimiento a impartir yde las condiciones necesarias para ello,existen suficientes evidencias como paraafirmar que son pocas las escuelas mis-mas que garantizan la calidad del servi-cio ofrecido. Ello se observa en lasestrategias seguidas para la contratacióndel profesorado de los distintos plante-les; las condiciones de contratación yde remuneración del profesorado, la es-casez e inadecuación de los programasde actualización, capacitación o supe-ración del profesorado; la insuficienciaen la dotación misma del equipamientoprevisto por el modelo, o en su usoposible. Las escasas investigacionesrealizadas permiten afirmar que enmuchas localidades y regiones lo quese ofrece es un modelo rígido de for-mación, unido a una gran precariedadde las condiciones en las que opera.

2.2.3 La responsabilidad pública oprivada por el impulso,desarrollo y financiamientode la educación técnica yla formación para el trabajo

En México, en 1995, estuvimosinstalados en el movimiento del pén-dulo que se orienta hacia una ferozcrítica a la ineficiencia y corrupcióndel Estado en la gestión de cualquiertipo de proyecto. A la vez se ha com-probado en muchos casos, y con ra-

pidez, que la gestión privada no espor naturaleza ni más eficiente nimenos corrupta; en particular cuandose trata de servicios de interés gene-ral, cuya necesidad no puede resol-verse vía la lógica del mercado, ni estádeterminada por ella.

Coordinar los programas de edu-cación técnica y formación para el tra-bajo con los programas de desarrolloeconómico, creación y promoción deempleo y programas educativos y cul-turales en general orienta necesaria-mente a una gestión pública. Ello nosignifica sin embargo, que los distin-tos ámbitos o fases de un proyecto na-cional al respecto tengan que ser di-rectamente controlados y operados porinstituciones gubernamentales fuerte-mente centralizadas e inmersas en laburocracia propia de empresas de talmagnitud.

Será conveniente hacer un des-glose de esas fases o ámbitos de laeducación técnica y discutir en cadacaso si en el marco, como se estable-ció anteriormente, de una gestión ge-neral de naturaleza pública, la opera-ción o prestación misma de los servi-cios deber ser pública o privada.Entendemos por �privada� aquella quese regula de manera inmediata por lasimple ley de la oferta y la demanda,aunque tanto la oferta como la deman-da pueden adquirir diferentes signifi-cados. Imaginemos lo que pueden serlos siguientes procesos, desde el pun-to de vista de la oferta y la demanda,o desde un programa de desarrollo

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nacional en el escenario actual de lacrisis mexicana.

i. Planeación de las necesida-des de capacitación. Quiénes seríanlos grupos o sectores privados que de-mandarán capacitación: las empresasprivadas que se incorporaron plena-mente en el esquema de la globaliza-ción de la economía mexicana; los sin-dicatos con interés de modernizarse yactualizarse; las cámaras industriales,comerciales o de servicios; los gru-pos técnicos de las oficinas guberna-mentales. Quiénes no demandarían ca-pacitación, independientemente de queles sería muy provechosa: los secto-res informales; los jóvenes poco esco-larizados que no encuentran trabajo; unporcentaje indeterminado de los �des-plazados involuntarios� (los reciéndesempleados) que no tendrían ni loscontactos ni los recursos para decidiruna �inversión� personal de este tipo.

ii. La prestación del servicio.En estos momentos, salvo algunas em-presas de alto nivel orientadas a pres-tar servicios de capacitación a las gran-des empresas productoras, quienes tie-nen alguna posibilidad de capacitar sonlas instituciones escolares; no pareceprobable ni fácil, a corto plazo, crearnuevas instancias de capacitación quese basen en la demanda de mercado,aunque a largo plazo pudiera ser unainversión rentable serán pocas las ofi-cinas que se crearán con esta finali-dad, dado el tamaño tan reducido declientes potenciales con capacidad depago en estos momentos. Ciertamen-

te, la escasa capacidad de pago direc-to de los servicios de capacitación lle-vará a la creación de pocas empresascapacitadoras, insuficientes. Por otraparte, los grupos más desprotegidosno tendrían acceso a una capacitaciónsi esta fuera exclusivamente �priva-da�.

iii. El control de la calidad. Enlos casos de mercado abierto para lacapacitación, este último no ha sidocapaz de prestar un eficiente controlde calidad de los servicios de capaci-tación prestados por las institucionesprivadas. No existe a la fecha nin-guna estadística que permita apreciarsus procesos internos de calidad (de-serciones, reprobaciones, eficienciaterminal, eficiencia ante el empleo).Las empresas privadas están en posi-bilidad de jugar sin control con la ven-ta de esperanzas de empleo para unapoblación demandante un número muysuperior a la oferta del mismo, iner-me ante las ofertas que existen e inca-paz de controlar directamente la cali-dad de la capacitación recibida, pordesconocimiento de los criterios yprincipios que la definen. Una de lasventajas del Sistema Nacional de Cer-tificación de Competencias será sindudad ejercer un control de calidadde esta naturaleza.

iv. Financiamiento. El rubroanterior va estrechamente ligado conel de financiamiento. El desarrollode una oferta y una demanda priva-das de capacitación requieren de la dis-ponibilidad de financiamiento. A pe-

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sar de los diversos esfuerzos realiza-dos, los empresarios han apoyado muypoco al financiamiento de la capacita-ción general; tampoco se ve claro queatender a toda la población del paíspueda significar un negocio eficiente.El financiamiento para una actividadpública de esta envergadura no estádisponible en el país, en particular envirtud de las políticas fiscales tan dé-biles y tan ineficientes que han sidocaracterísticas de la historia del país.Los ejemplos de distintos países, víatasas impeditivas específicas podríanservir. Sin embargo, hasta la fechaen México las experiencias que hahabido al respecto: ARMO y CENAPROy UCECA no han podido tener éxitopor razones muchas veces ajenas a losobjetivos de la capacitación. Este esuno de los problemas de la educacióntécnica y la capacitación para el tra-bajo cuya solución pasa por decisio-nes de carácter democrático.

2.3 Conclusiones

En México se han tomado ya de-cisiones de considerable magnitudpara enfrentar los problemas que elpróximo siglo depara a la juventud delpaís. Sin embargo, las decisiones to-madas demostraron serios errores ensu orientación en menos de un año.Existe una gran cantidad de contra-dicciones en cada una de las escalasque constituyen en los hechos el dise-ño y la concreción de una política dela envergadura que adquiere una po-lítica nacional de formación para eltrabajo. Las previsiones de un futuro

económico resuelto por la incorpora-ción del país en la economía global,en particular el mercado económiconorteamericano, han resultado equi-vocadas para el país, con muy esca-sas excepciones: la desilusión del pro-yecto económico no tardo ni seis añosen darse. Por otra parte, las accionesinstitucionales adoptadas e impulsa-das, si bien intentan resolver muchosde los problemas que había demostra-do su operación previa, todavía estánmuy lejos de resolver el problema ensu totalidad. Tres son los grandesproblemas: a) la inexistencia de alter-nativas de formación para una partemuy importante de la población delpaís; b) la insuficiencia de las medi-das tomadas para garantizar la cali-dad de los servicios de formación ofre-cidos, en sus distintas facetas: gestión,contratación y formación de profeso-res, conocimiento a impartir, etcéte-ra; y c) la falta de una auténtica solu-ción a los problemas delfinanciamiento público que exige unapolítica como la necesaria.

La magnitud del problema requie-re de soluciones a largo plazo, unidasa soluciones diferenciadas de corto ymediano plazo. La de largo plazo im-plica incorporar la formación para eltrabajo en el sistema escolar, desdelos primeros años, con nuevos conte-nidos y nuevas estrategias; en el fon-do y en los hechos, esta incorpora-ción requerirá de transformacionesmucho mayores en los contenidos delsistema educativo de los que se hanprevisto. Las soluciones de corto y

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mediano plazo exigen plantear prio-ridades y tomar decisiones sobre lasformas de conducir la capacitación des-de una perspectiva pública y nacional,analizando integralmente las perspecti-

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