POBREZA EN COLOMBIA: TIPOS DE MEDICIÓN Y EVOLUCIÓN DE ... · El fenómeno de la pobreza en Colom-bia es una compleja red de factores entrelazados. Las definiciones actua-les se

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POBREZA EN COLOMBIA:TIPOS DE MEDICIÓN Y EVOLUCIÓN

DE POLÍTICAS ENTRELOS AÑOS 1950 Y 2000

JOHANN RODRÍGUEZ BRAVOEstudiante de décimo semestre de Economía y Negocios Internacionales

de la Universidad ICESI

RESUMENEl fenómeno de la pobreza en Colom-bia es una compleja red de factoresentrelazados. Las definiciones actua-les se circunscriben a indicadores es-tándar internacionalmente acepta-dos, que se basan principalmente enel nivel de ingresos y en necesidadesbásicas insatisfechas. Sin embargo, laelección de estos índices puede traersesgos de exclusión y de inclusión des-viando el resultado de las políticaspúblicas. Los gobiernos desde 1930 sehan preocupado por la creación deprogramas que reduzcan la pobreza,pero sólo desde la década de los cin-cuenta se empezaron a ver los resul-tados. En los últimos cincuenta años,los niveles de pobreza medidos pornecesidades han venido disminuyen-do, pero en la última década, el cam-bio estructural y la recesión de 1998y 1999 retrasaron once años la cali-dad de vida de los colombianos. La

literatura económica y las institucio-nes como el Banco Mundial y el Ban-co Interamericano de Desarrollo su-gieren algunas alternativas para sa-lir del problema, pero cada país esúnico y debe adaptar sus políticas asu propio contexto.

PALABRAS CLAVESPobreza, línea de pobreza, desigual-dad, educación.

Clasificación: C

ABSTRACT

The phenomenon of the poverty inColombia is a complex net of interla-ced factors. The current definitionsare circumscribed to internationallystandard indicators that are based onthe level of income and unsatisfiedbasic necessities, however, the elec-tion of these indexes can bring exclu-sion and inclusion biases deviating

Pobreza en Colombia:Tipos de medición y evolución de políticas entre los años 1950 y 2000

Carlos Enrique Ramírez R.Director Programa de Economía y Negocios Internacionales Universidad Icesi; Magíster en

Negocios Internacionales University of North London; Magíster en Estudios PolíticosUniversidad Javeriana; Economista Universidad Javeriana

Fecha de recepción: 26-09-2002 Fecha de aceptación: 20-12-2002

82 ESTUDIOSGERENCIALES No. 85 • Oct. - Dic. de 2002

the result of the public policies. Sin-ce 1930 governments have worriedabout the creation of programs thatreduce the poverty, but only since thefifties the results began to be seen.In the last 50 years, levels of povertyhave decreased, but in the last deca-de, the structural change and the re-cession of 1998 and 1999, retarded 11years the quality of life of the Colom-bians. The economic literature and

the institutions like the World Bankand the Inter-American DevelopmentBank suggest some alternatives toleave the problem, but each countryis unique and it should adapt theirpolicies to its own context.

KEY WORDS:Poverty, Line of Poverty, Inequality,Education


INTRODUCCIÓNEntender la pobreza es muy comple-jo, sobre todo porque es el resultadode una serie concatenada de factoresque se alimentan unos a otros. Defi-nir la pobreza es algo que la economíaha intentado desde sus variables ma-croeconómicas más conocidas: ingre-so y consumo; pero, aunque los estu-dios hayan mejorado las formas deabordar los problemas, siguen exis-tiendo desacuerdos en cuanto al sig-nificado real de la pobreza. La econo-mía, desde los trabajos de Smith has-ta finales de 1940, se concentró en elproblema de la riqueza, dejando a unlado la investigación científica y rigu-rosa del fenómeno de la pobreza; noobstante, en el período inmediatamen-te posterior a la Segunda Guerra Mun-dial, la división política y económicadel mundo creó las condiciones paraque los académicos empezaran a tra-tar el tema de la pobreza y el subde-sarrollo con un mayor rigor. Desde losprimeros trabajos de la economía deldesarrollo y, posteriormente, de la eco-nomía del crecimiento, se aportó mu-chísimo al estudio de la pobreza comoproblema económico y social. Las de-finiciones que se dan sobre pobreza,en general, van por un mismo cami-no: ser pobre es no disponer de los re-cursos para obtener los medios míni-mos de subsistencia; pero la pobrezaes mucho más. Para el Banco Mun-dial “la pobreza es hambre. La pobre-za es falta de techo bajo el cual res-guardarse. La pobreza es estar enfer-mo y no poder ser atendido por unmédico. La pobreza es no poder ir a la

escuela y no saber leer. La pobreza esno tener trabajo, tener miedo al futu-ro y vivir día a día”.1

Según Amartya Sen,2 premio Nóbelde Economía en 1998 por sus traba-jos sobre la distribución del ingreso yel bienestar económico, la pobreza noes simplemente la falta de ingreso,sino la falta de capacidades básicas yde libertad para obtenerlo. Los es-fuerzos teóricos por acotar el térmi-no entre cantidades y cualidades, sinembargo, seguirán siendo una aproxi-mación “lejana” al verdadero signifi-cado que hay detrás del sufrimientoque experimenta una persona consi-derada como pobre .

El objetivo de este ensayo es reseñarla evolución de la pobreza en Colom-bia en los últimos cincuenta años. Enla primera parte, se hará referencia alas formas básicas de medir la pobre-za (necesidades básicas insatisfechas,línea de pobreza e indigencia, índicede calidad de vida, índice de desarro-llo humano y coeficiente de Gini). Enla segunda sección, el objetivo es po-ner de manifiesto las políticas socia-les que los gobiernos han implemen-tado durante los últimos cincuentaaños, y describir cómo ha permaneci-do el bienestar de los colombianos; estaparte del trabajo está compuesta porseis subtítulos que resumen específi-camente lo acontecido en uno o en va-rios períodos presidenciales. En la ter-cera sección se retomarán algunos as-pectos de la pobreza en Colombia (elatraso rural y la desigualdad) con elobjetivo de abarcar dimensiones más

1. www.worldbank.org/poverty2. “[...] poverty must be seen as deprivation of the basic capabilities rather than merely as lowness of incomes,

which is the standard criterion of identification of poverty” (Sen, 1999).



amplias alrededor de la pobreza. Paracerrar, se presentan unas conclusio-nes generales y se hacen varias suge-rencias y recomendaciones con el finde pensar en algunas soluciones fren-te al problema.

FORMAS DE MEDIR LA POBREZALa forma en que se ha abordado eltema de la pobreza ha sido a travésde métodos que miden la calidad devida y el nivel de ingresos suficientepara subsistir; pero incluso con esosmétodos no se puede apartar la sub-jetividad. La pobreza es relativa, porejemplo, “¿puede considerarse pobreuna familia que no puede permitir-se un carro? En algunos países enque los carros sean aún el lujo de losricos la respuesta será “No”; peroquizá sería “Sí” en algunas comuni-dades de Estados Unidos” (Meade,1985). Por lo tanto, toda medición odefinición de pobreza debe circuns-cribirse al lugar y al tiempo, puesaunque según el estándar interna-cional ser pobre es vivir con menosde dos dólares al día, muy segura-mente en los países desarrollados unindividuo con un ingreso por encimadel promedio mundial sea tambiénconsiderado pobre. Las nociones depobreza, como ya se mencionó antes,son tan difusas que es muy difícildarles un cuerpo teórico; por tanto,se considera que son altamente nor-mativas y para definirlas en térmi-

nos metodológicos se encuentran li-mitaciones. Lo que se ha terminadohaciendo es contextualizando la po-breza alrededor de “indicadores quecomparan el nivel de vida con el “es-tilo de vida” imperante en la socie-dad” (Cuéllar y Uribe, 2001).

A continuación se presentarán losindicadores comúnmente utilizadospara medir la pobreza.

1985 1993 1996 1997 1998 1999

% Personas 1 NBI 45.6 37.2 26 25.9 26 24.9

% Personas +1 NBI 22.8 14.9 8.9 8.6 8.2 7.3

Fuente: Cálculos DNP-UDS-Diogs con base en Dane, censos de 1983 y 1993.

Tabla 1. Indice de pobrezas.

Necesidades básicasinsatisfechasIndicador que señala la carencia oinsuficiencia por parte de un hogarde una de las siguientes cinco necesi-dades básicas: vivienda con materia-les adecuados, servicios públicos deacueducto y alcantarillado, nivel bajode hacinamiento (menos de tres per-sonas por cuarto), bajo grado de de-pendencia (menos de tres personas acargo de cada trabajador del hogar,con educación) y niños entre los 7 ylos 11 años con asistencia escolar idó-nea. Si el hogar tiene una necesidadinsatisfecha se considera que está encondiciones de pobreza y si tiene másde una se considera en miseria.

De acuerdo con el boletín No. 26 delDNP, entre 1973 y 1996 la pobreza enColombia medida en términos de lasNBI se reduce significativamente,pero después de 1996 se presentansignos de estancamiento (Ver Tabla 1).


Línea de indigenciay de pobrezaEsta es una metodología que basa susestimaciones en el nivel de ingreso delos hogares.

Desde este concepto se consideranpobres extremos aquellos hogares queno tienen el ingreso mínimo requeri-do para comprar una canasta de ali-mentos que contenga los requeri-mientos nutricionales básicos diarios(2200 calorías, 62 g de proteínas, cal-cio, hierro, tiamina, riboflavina, nia-cina, y vitamina C). El costo de lacanasta de alimentos es lo que se co-noce como línea de indigencia. La lí-nea de pobreza, por su parte, es elcosto de una canasta básica de bie-nes y servicios Para calcularla semultiplica la línea de indigencia porun coeficiente que resulta del cocien-te entre el gasto total sobre el gastoen alimentos del 25% más pobre dela población. Bajo esta metodología

se calcula la “incidencia”, que signi-fica el porcentaje de personas que es-tán por debajo de la línea de pobreza.La evolución de la pobreza en los úl-timos diez años se muestra en la Grá-fica 1; hay que tener en cuenta que lalínea de pobreza también contiene unporcentaje de personas bajo línea deindigencia.

Gráfica 1. Pobreza e indigencia.

Fuente: DNP, 2001.

Índice de Condiciones de Vida (ICV)Es un índice que comprende variablesque miden la calidad de vivienda, elcapital humano actual y potencial, elacceso y la calidad de los servicios ylas condiciones del hogar. Este es unindicador usado para medir el bien-estar de individuos, hogares, muni-cipios y regiones. El índice parte decero y aumenta según sean mejoreslas condiciones de vida del hogar.Como ejemplo, el promedio nacionalen el ICV en 1993 era de 70.3 y au-mentó a 73.2 en 1997.



Índice de Desarrollo Humano (IDH)Es un indicador adoptado por lasNaciones Unidas desde 1990, graciasa las propuestas de Amartya Sen y eleconomista Desai. El objetivo con elindicador era disponer de una medi-da de desarrollo fácil de divulgar, asícomo lo es “el ingreso per cápita” peroque tuviera más grado de sensibili-dad frente al aspecto social del indi-viduo y su vida en comunidad. El IDHbusca medir el bienestar de un paísteniendo en cuenta tres áreas funda-mentales del desarrollo humano: sa-lud (esperanza de vida al nacer), edu-cación (alfabetismo, tasa de matricu-lación primaria y secundaria) e ingre-so (PIB per per, paridad del poder ad-quisitivo etc.). Los valores del índicevan de 0 a 1 y el país con el indicadormás cercano a 1 es el más prósperoen condiciones de bienestar.

En 1990, el documento de la ONU cla-sificó en un ranking a 130 países. En1992, el número de países subió a 173.En el último informe de las NacionesUnidas (2002) Colombia aparece enel puesto 68 a 30 puestos de Chile quees el primero de los países latinoa-mericanos, permaneciendo en la ca-tegoría de los países con desarrollohumano medio. Los primeros trespaíses en la escala son Noruega, Sue-cia y Canadá.

de cualquiera de los factores de bien-estar como el ingreso, la propiedad, elacceso a los recursos entre otros. Paraun país es indispensable analizar ysolucionar el problema de la mala dis-tribución de la renta, porque a largoplazo esto produce una reducción delos potenciales niveles de bienestar. Elproblema de inequidad es el más no-torio de la pobreza. En el mundo, delos 23 billones de dólares que se pro-ducen sólo el 20% se queda en los paí-ses pobres, a pesar de que estos alber-gan el 80% de la población mundial.El coeficiente de Gini varía entre 0 y1 mostrando mayor desigualdad mien-tras más se acerque a 1, y menor cuan-to más cerca esté de 0; si una sola per-sona acumulara toda la riqueza quese produce el coeficiente sería 1, perosi cada una de las personas conside-radas obtuviera la misma proporción,entonces sería 0.

Colombia, desde 1936, con el fracasode la Reforma Agraria y el desarrollodel sector urbano, empezó a tenercoeficientes de Gini por encima de0.45. En promedio en los últimos se-senta años, Colombia tuvo un indica-dor por encima de 0.5 (Ver Tabla 2).

1938 1951 1964 1971 1978 1988 1993 1996 1998 1999 2000

0.453 0.52 0.55 0.52 0.53 0.54 0.56 0.54 0.56 0.55 0.56

Fuente: Londoño, 1998. DNP, 2001.

Coeficiente de GiniEl Gini mide la inequidad o la des-igualdad. Por desigualdad se entien-de toda dispersión en la distribución

Crítica a los indicadoresLos índices más usados en la docu-mentación internacional del tema dela pobreza son la línea de pobrezadefinida como dos dólares diarios; lalínea de indigencia, un dólar, y el ín-dice de necesidades básicas insatis-fechas. El ICV y el IDH generalmen-

Tabla 2. Coeficiente de Gini en Colombia.


te son usados en términos de com-paraciones de regiones y países. Eneste trabajo se hará un énfasis en lostres primeros indicadores en cuantoa la pobreza y al coeficiente de Ginipara referirse a la distribución delingreso.

No obstante, es pertinente apuntaralgunas falencias de los indicadores.Los datos mostrados en términos dedisminución porcentual pueden estarsesgados; por ejemplo, qué tan con-trolable es la población de los indi-gentes que viven bajo los puentes y ala orilla de los caños para sacar unamuestra representativa; generalmen-te, este problema en la Encuesta Na-cional hace que la investigación ten-ga problemas de significancia y deexclusión. Otro de los factores quepuede sesgar las cifras está en lo quese refiere a la disminución de la po-breza rural, ya que mucha de esa re-ducción tiene una importante causaen la migración de más de un millóny medio de personas desde 1988 has-ta la fecha (Colombia Poverty Report,2002); es obvio que si los pobres delcampo se trasladan a las ciudades, lapobreza rural mostrará en los estu-dios tasas de crecimiento menoresque las de las cabeceras y ciudades.En cuanto a los indicadores como ta-les, un problema que se le atribuyeal NBI es que las cuatro necesidadesque mide tienen mayor incidenciaentre los pobres que entre la pobla-ción en conjunto por lo que la inci-dencia entre las personas de bajos in-gresos no es abrumadora. En los cen-tros urbanos, por ejemplo, sólo unade tres personas pobres es clasifica-

da como tal bajo el indicador de lasnecesidades básicas; según el BancoMundial el 80% de las personas cla-sificadas como pobres tienen ingresossuperiores a aquellas que son pobresde acuerdo con la Línea de Pobreza(LP), y esto conlleva implicacionesdistributivas porque de esta manerase les estará ayudando menos a aque-llos individuos con menores ingresos;“cuando se trate de dirigir la accióngubernamental a las familias de po-breza absoluta, el uso de este índiceacarrearía grandes errores de exclu-sión y de inclusión” (May, 1996). Lametodología tradicional clasifica elporcentaje de la población cuyo ingre-so está por debajo de la LP, pero conesta modalidad no se tiene en cuentaun componente importante que nopasa por el mercado, el autoconsumoy el consumo provisto por asistenciapública del Estado. Como dice JuanLuis Londoño (1998) “tanto los indi-cadores por ingreso como por necesi-dades satisfechas son parciales alcomputar la compleja dimensión delproblema de la pobreza”.

POBREZA Y POLÍTICASSOCIALES: 1950 - 20023

Después de describir los indicadoresmás usados en la medición de la po-breza, se hará una reseña históricade las políticas sociales implementa-das por los Estados en la última mi-tad del siglo XX.

De la Iglesia a las manosdel GobiernoLa pobreza en Colombia durante elsiglo XIX y principios del XX fue un

3. Esta sección fue hecha en colaboración con Myrian González, estudiante de octavo semestre de Economíay Negocios Internacionales de la Universidad Icesi.



problema manejado principalmentepor la Iglesia; esta responsabilidad lahabía tenido oficialmente a su cargodesde 1830 y fue reafirmada en laConstitución de 1886 (Carvajal,1997). Con la modernización de la eco-nomía y la nueva ola del intervencio-nismo estatal, en 1930 el Estado vuel-ve a tomar la dirección de la asisten-cia social, ya había intentado hacerlopor un período a mediados del sigloXIX con las reformas liberales, perola dejó con la Constitución. Para losaños treinta, Colombia era un paístodavía incipiente en el sector indus-trial, por lo que la economía se basa-ba en la actividad agrícola. La inver-sión social gracias a los empréstitosextranjeros se detuvo con la crisismundial y la asistencia a las clasesdesfavorecidas tuvo un remezón. Enel campo social, la reforma agraria de1936 no tuvo éxito y los movimientoscampesinos empezaron a crearsepara hacer oposición armada y exigirsus derechos. La brecha entre los sa-larios urbanos y rurales empezaba acrecer, “[...] algunos indicadores frag-mentarios muestran que los salarios[agrícolas] aumentaron entre 1925 y1935 a un ritmo similar al del ingre-so per cápita del país [3%], aunquemenor al de los salarios urbanos”(Ocampo, 1987). Desde 1940 hasta1970 Colombia vivió un fenómeno deexpansión demográfica, la tasa denatalidad de 2.76% (Greco, 2002) es-tuvo por encima del promedio regio-nal debido al mejoramiento de la ca-lidad de vida y al desarrollo y la im-plementación de la medicina moder-na. Entre 1938 y finales de la décadade los sesenta, empezó a acentuarsela desigualdad en Colombia. “[El prin-cipal factor] fue la migración a las ciu-dades. Esta favoreció a la mano de

obra en el campo, pero desfavoreció ladistribución del ingreso en los centrosurbanos, ya afectada negativamentepor el patrón de industrialización”(Thorp, 1998). El producto nacionalpor habitante, medido en dólares de1970, ascendió de 330 dólares en 1944a 405 dólares en 1954 (Bejarano,1989). Desde mediados de los años cin-cuenta, el país experimentó una dis-minución de los niveles de pobrezamedida con el indicador de necesida-des básicas y desarrollo humano, sinembargo, esto tuvo un costo en la dis-tribución del ingreso y el bienestarfavoreciendo a las ciudades por enci-ma del campo. Sólo hasta mediadosde los sesenta, los indicadores de po-breza con respecto de los ingresosempezaron a mostrar las tendenciasde desarrollo del bienestar del país.

Rojas Pinilla: golpe de estadoy educaciónDurante los años cincuenta, se viveuna crisis nacional, días de violenciay enfrentamientos entre liberales yconservadores. Esta crisis generaliza-da trae como consecuencia el golpemilitar contra el gobierno del presi-dente Laureano Gómez, llevando a lapresidencia al general Gustavo RojasPinilla. El nuevo presidente comien-za su mandato manifestando que lapatria no podía vivir tranquila mien-tras tuviera hijos con hambre y des-nudez, dirigiendo así su discurso antelas clases sociales menos favorecidasy promulgando un gobierno para lospobres. El presidente Rojas manifes-tó en su programa de gobierno un re-formismo social de estilo militar, conel cual buscó consolidar una políticaeminentemente nacionalista. Se in-teresó por hacer reformas sociales ypor el desarrollo económico, bajo una


política de orden. El Estado adoptóuna línea política reformista, en lacual, a la vez que mantenía una es-trecha alianza con el Ejército y laIglesia, estimulaba reformas socialesen beneficio de los sectores de bajosrecursos. Este programa se planteótambién como un “movimiento cris-tiano nacionalista” para el progresosocial y económico del pueblo colom-biano. Así mismo, para el logro deestas metas socio-económicas era in-dispensable estimular el trabajo yfacilitar, por parte del gobierno, laasistencia social, la educación, laorientación técnica y los beneficios deuna justa política social que defen-diera al trabajador, no sólo como pro-ductor de riqueza, sino como elemen-to humano. Rojas acudió a muchos es-tudios hechos por misiones extranje-ras. En 1954, por ejemplo, contrató aun equipo del Centro de Economía yHumanismo dirigido por el religiosoLouis-Joseph Lebret quien se carac-terizaba por proponer soluciones so-ciales de acuerdo con los dogmas cris-tianos; las conclusiones del estudio deLebret fueron que el desarrollo ace-lerado del país beneficiaba únicamen-te a los ricos, mientras que la inmen-sa mayoría de los colombianos per-manecía en la pobreza y sin educa-ción. La solución planteada para estaproblemática era un agudo esfuerzopor la ampliación generalizada de lacobertura de la educación primaria ypara eso había que invertir gran par-te del gasto público.

La preocupación por las clases bajasllevó al gobierno a crear un banco es-pecializado para las clases medias y

bajas: el Banco Popular. Según Ro-jas, para garantizar el trabajo era ne-cesario proteger el capital; por ello lasrelaciones entre capital y trabajo de-bían mantenerse y desarrollarse le-jos de toda hostilidad y dentro del ver-dadero concepto de Patria. Tambiénera indispensable el fortalecimientode la educación para los colombianos,en un pueblo en su mayoría analfa-beta. Por ello, Rojas fortaleció la edu-cación popular práctica y tecnológica(creó el SENA), la educación rural connuevas tecnologías agrícolas y la cul-tura popular. En 1954 creó la Secre-taria Nacional de Asistencia Social(SENDAS) con el objeto de ayudar alos campesinos damnificados por laviolencia política.4 Los logros econó-micos del gobierno de Rojas tendien-tes a reducir la pobreza, se deben enparte a que desde 1945 ya se habíanempezado programas de inversiónpública (los gastos públicos por habi-tante crecieron al 6.9% anual) y lascondiciones de pago de la deuda ex-terna se habían mejorado; por eso, elpaís que el general obtuvo por golpede estado en 1953 ya venía con uningreso por habitante que crecía auna tasa de 5.8% y un consumo de6.2% (Bejarano, 1989)

4. Tirado Mejía, Álvaro. Rojas Pinilla: del golpe de opinión al exilio. Enciclopedia Nueva Historia de Colom-bia, Vol. II, Planeta, Págs. 105-125. 1989.

El Frente Nacionaly “las Cuatro Estrategias”En 1958, y con la creación del FrenteNacional, sistema de coalición bipar-tidista que distribuía paritaria y al-ternativamente el ejecutivo, los órga-nos legislativos, la justicia y la buro-cracia, comienza un nuevo gobierno.Alberto Lleras Camargo asume el



poder como ideólogo de esta forma degobierno. El pilar fundamental de suprograma fue “la erradicación de lapersistente violencia política en lasáreas rurales” (Silva Luján, 1989) lacual frenaba el desarrollo de la agri-cultura que había sido históricamen-te el motor económico nacional Parallevar a cabo esta iniciativa, Llerasestableció el plan de reinserción delos guerrilleros que habían firmadola paz, apoyó un proyecto de reformaagraria en 1961 auspiciado por lasiniciativas norteamericanas que, pesea su timidez, resultó a la postre irrea-lizable, continuó con el impulso a laeducación que había alcanzado el12,3% como participación del total dela inversión en gasto público en 1958–convencido de que era el único ca-mino de largo plazo hacia el desarro-llo del país– y alineó a Colombia conla política internacional de los Esta-dos Unidos y de la Alianza para elProgreso (política de la administra-ción Kennedy que intentaba impul-sar el desarrollo agrícola en Latino-américa, con el objetivo de disminuirlas posibilidades de una revoluciónsocial como la que había triunfado enCuba en 1959).

En 1960, el país se asoma a la déca-da siendo netamente rural y el Go-bierno se debate entre un reformis-mo agrario y planes como “OperaciónColombia” del profesor Lauchlin Cu-rrie,5 que presentaban la solucióncomo un desconocimiento del subde-sarrollo rural, el cual a pesar de serdoloroso había que alentarlo paraaunar todos los esfuerzos en una eco-nomía urbana que absorbiera los ex-

cesos de mano de obra campesina. ElEstado jugó con la reforma, la cualterminó siendo más un instrumentopolítico que un cambio social (SilvaLuján, 1989) y dejó el camino libre alas propuestas de modernización ur-bana que eran lideradas por el sectorexportador, pero sobre todo, por laconstrucción de vivienda.

Entrando a los años sesenta, se pue-den encontrar las bases para la evo-lución de las políticas sociales futu-ras. En 1962, el gobierno de Guiller-mo León Valencia incrementó la in-versión en educación en un 20% delgasto público nacional, facilitando asísu desarrollo de acuerdo con las exi-gencias de la época; creó también elInstituto de Crédito Territorial queconstruyó sesenta mil viviendas deinterés social, cantidad que supera-ba a la que esa entidad tenía regis-trada hasta entonces. Las obras pú-blicas y la red eléctrica también me-joraron durante este cuatrienio (elconsumo de energía se incrementó de65 KWH a 150 KWH). Además, seinstalaron los primeros teléfonos au-tomáticos de larga distancia y los si-tios más apartados de nuestro paísquedaron comunicados con la capital.Para los pobres, sector social por elque el presidente Valencia sintió es-pecial afecto, ideó el programa de las“drogas genéricas”, destinadas a pro-veer los medicamentos más comunes,a precios que muchas veces alcanza-ron hasta el 60% menos que el valorcomercial. Se puso en marcha el plande integración hospitalaria. A media-dos del gobierno de Valencia, las ci-fras referentes a la pobreza eran fa-

5. Currie era un investigador canadiense que había llegado a Colombia en 1949, con la primera misión delBanco Mundial. Colaboró con la creación del primer Departamento de Planeación Nacional.


vorables en relación con la evoluciónde este problema en la década si-guiente: “en 1964, el 25% del total dela fuerza de trabajo, el 24.6% de lafuerza laboral urbana y el 25.4% dela rural estaba por debajo de la Lí-nea de Indigencia, para 1973 la pro-porción era 50.7%, 43.4% y 67.5% res-pectivamente”.6 Los años sesenta fue-ron de esplendor para la economíacolombiana en cuanto al bienestar delas personas, sin embargo, el énfasisal desarrollo urbano empezó a sem-brar la semilla de la desigualdad en-tre el campo y la ciudad: el salario dela industria manufacturera creció en1960 a una tasa real de 5.4%, mien-tras que el del sector agrícola lo hizoa 1%.

Hasta entonces el Gobierno dentro desu estructura político-administrativano tenía la capacidad de interveniren la economía y las facultades delpresidente de la república limitabansu autoridad. Es así como en los añoscomprendidos en 1966 y 1970 el go-bierno de Carlos Lleras Restrepo pre-tende cambiar estas limitaciones delEstado. Promueve la reforma consti-tucional de 1968, creando una nuevaforma de transferir los dineros delcentro del país hacia los municipioslos que contarían con la capacidad deadministrarlos y destinarlos a pro-gramas de educación y salud. Estaestrategia amplió la cobertura de laeducación primaria y a su vez mejoróla capacitación laboral. En el tema dela educación Colombia mejoró muchí-simo desde finales de los años cin-cuenta; para el período entre 1958 y1970 el número de estudiantes que

asistía a la escuela aumentó exage-radamente. Como producto del Plande Desarrollo de Lleras Restrepo, secreó el Servicio Nacional de Empleoy el Instituto de Bienestar Familiar(Fresneda, González, Cárdenas y Sar-miento, 1996). Lleras también reani-ma la Reforma Social de 1960 dándo-le apoyo y mejorando las condicionesde los trabajadores campesinos, loque provocó conflictos entre los “te-rratenientes de todos los colores” conel Estado (Silva Luján, 1989). Al fi-nal de la década de los sesenta, el paíshabía mejorado considerablementeen casi todos sus indicadores: la es-peranza de vida pasó de 48 años en1950 a 58 años, el índice de mortali-dad de niños menores de un año seredujo de 12 a 7% y, el índice de cali-dad de vida se elevó de 64 a 71. Lamodernización del país respondió dealguna manera a un Estado más in-tervencionista (Gaviria, 1989). Mu-chos estudios empíricos han demos-trado que los niveles de pobreza tie-nen una relación inversa con el creci-miento de la economía, por tal razón,“la pobreza disminuyó más rápidoentre 1968 y 1977, cuando la econo-mía estaba creciendo más rápidamen-te” (Urrutia, 1995).

Con la llegada de los años setenta sepercibe en el país una mayor aten-ción sobre los sectores marginales,abandonados en cierta medida por losanteriores gobiernos; esto hizo que lospartidos políticos tradicionales per-dieran popularidad. En 1970, MisaelPastrana Borrero asume el poder res-paldado por las “Cuatro Estrategias”.Los objetivos de este plan consistían

6. Tirado Mejía, Álvaro. Del Frente Nacional al momento actual, diagnóstico de una crisis. EnciclopediaNueva Historia de Colombia. Vol. II, Planeta, Págs. 397-407. 1989.



en estimular aceleradamente la cons-trucción de vivienda, promover lasexportaciones, incrementar la pro-ductividad agrícola y redistribuir losingresos, es decir, la puesta en mar-cha de las recomendaciones del mo-delo del “sector líder” propuesto porCurrie. De las cuatro estrategias pro-puestas por el gobierno, la más sig-nificativa fue la construcción de vi-viendas sociales, acompañada por elUPAC que permitió aumentar la de-manda de vivienda en los sectorespopulares, reactivar la economía,modernizar la industria de la cons-trucción y generar empleo (Fresneda,González, Cárdenas y Sarmiento,1996). El gasto público tuvo un obje-tivo social atendiendo las necesida-des de las poblaciones marginadas delos sectores urbanos; Misael Pastra-na se centra “ya no en los campesi-nos, sino en los proletarios, los mar-ginados, los destechados y los inmi-grantes empobrecidos ubicados en lasciudades” lo que provoca nuevos con-flictos sociales en el campo (SilvaLuján, 1989).

Alfonso López Michelseny los años ochentaA mediados de la década, entre 1974y 1978, en el gobierno liberal de Al-fonso López Michelsen se imple-mentan acciones socio-productivascomo el Plan de Desarrollo Rural In-tegrado (DRI) y el Plan de Alimen-tación y Nutrición (PAN). Un aspec-to contraproducente en este Gobier-no fue la reducción del gasto públi-co, porque se disminuyó así la can-tidad de recursos dirigidos a erra-dicar la pobreza.

La década de los ochenta estuvo ca-racterizada por altibajos en la econo-mía. En los primeros años Colombia

tuvo la tendencia de los demás paí-ses de América Latina: desajustes enlas finanzas públicas y en la balanzade pagos; lo primero debido a las ac-tuaciones expansionistas del gobier-no de Turbay, y lo segundo, por la re-valuación del peso que afectó las ex-portaciones. El crecimiento en losprimeros tres años de la década fuede 1.6%, la primera recesión impor-tante en la posguerra, esto a causade la crisis de la deuda que igual quea los demás países de América Lati-na, a Colombia también la afectó,aunque pudo soportarla gracias a lasreservas internacionales que tenía elpaís al comienzo de la crisis y por laestructura y los bajos niveles de en-deudamiento que tenía a finales delos setenta. Desde 1983, el gobiernoempezó a aplicar medidas que ajus-taran los déficit fiscal y comercial através de controles al cambio y a lasimportaciones.

El inicio de los años ochenta estuvomarcado con el objetivo de mejorarla infraestructura económica, socialy vial del país. Julio César Turbaycontinúa la orientación de los progra-mas implementados en el gobiernoinmediatamente anterior (PAN,DRI) y logró mejorar la infraestruc-tura física del país y un mejor acce-so a sectores olvidados por la defi-ciente red de comunicación (Fresne-da, González, Cárdenas y Sarmien-to, 1996).

Los ochenta se vieron marcados tam-bién por la intervención del FondoMonetario Internacional y sus polí-ticas de ajuste, por eso el Gobiernoaceptó sus propuestas para recortarel gasto público. A pesar de la volun-tad del gobierno de Belisario Betan-cur abanderado del programa “Cam-bio con Equidad” que dio prioridad


a la construcción masiva de vivien-da popular, los ajustes salariales pordebajo del índice de inflación, la de-valuación monetaria, la eliminaciónde subsidios y los aumentos en lastarifas de servicios públicos, no per-mitieron un logro significativo en re-lación con la disminución de las ne-cesidades básicas insatisfechas,principalmente la salud, que se vioseriamente golpeada con la disminu-ción del gasto. La coyuntura para1984 tenía como características quela economía nacional estaba a pun-to de caer en una crisis cambiaria,pero el problema fue solucionado conlos controles que se venían aplican-do a las importaciones, con políticasimpositivas, restricción fiscal y re-valuación (Coyuntura Económica,marzo de 1990); esto aceleró mode-radamente la economía a un ritmode crecimiento de 3.2% entre 1983 y1985 (Ocampo, 1991) mejorando yequilibrando la economía para 1985.En 1986, la bonanza del café debidoa las sequías del Brasil produjo unaentrada de capitales importantepara la economía. Con este panora-ma, la administración Betancur co-menzó una descentralización queluego se acentuaría con César Gavi-ria. El gobierno, en 1986, terminócon dos problemas muy delicados:altos niveles de desempleo y pocogasto público (Restrepo, 1998).

Entre 1987 y 1989, el crecimiento nofue tan vertiginoso pero superó eldesempeño de la economía de los pri-meros años. La política devaluacio-nista que impulsó las exportacionesno tradicionales y el crecimiento delas exportaciones mineras mantuvie-ron ajustadas la cuenta corriente yla cuenta comercial. En general, laeconomía colombiana creció en los

años ochenta a una tasa de 3.3% y elPIB per cápita lo hizo a 1.37%, supe-rior a la mayoría de los países de laregión excepto Chile (1.89%). En1989, la demanda agregada internaperdió dinamismo por la disminuciónde la inversión, y además, por la cre-ciente inflación, elementos que justi-ficaron las reformas estructurales deprincipios de los noventa.

Finalizando la década y con el nuevogobierno, en 1986 se crea el “Plan deerradicación de la pobreza absoluta”,que contenía los siete programas so-ciales propuestos por Virgilio Barco(1986 – 1990). Dentro de este progra-ma se pretendía: mejorar las condi-ciones de los hogares, disminuir asen-tamientos humanos, garantizar saludy educación básica para todos, sumi-nistro de bienes básicos, generaciónde empleo y desarrollo integral cam-pesino. Ciertos factores como el des-orden en los manejos de los recursosy la poca inyección de capital, no per-mitieron que el Plan de Erradicaciónde la Pobreza tuviera éxito. El prin-cipal logro en materia social de estegobierno fue la expansión de los Ho-gares de Bienestar Familiar, los cua-les facilitaban a las familias más po-bres el cuidado de los niños, siendolos programas de protección y aten-ción al menor los de mayor impactosocial en Colombia durante las déca-das de los años setenta y ochenta. Engeneral, hubo una evolución signifi-cativa de la pobreza en términos re-lativos, pero no se notó una disminu-ción de la pobreza medida por ingre-sos. “Es a partir de 1988 cuando seempieza a presentar una caída en lapobreza, pues el porcentaje de pobla-ción bajo la línea de pobreza descen-dió de 59% en 1988 a 53.8% en 1991y a 51.4% en 1997” (Ayala, 2001).



Un nuevo modelo: La aperturaEn 1990, el Banco Mundial publicóEl informe sobre el desarrollo mun-dial: 1990, en el que se exponían dosestrategias para la disminución de lapobreza: 1) promoción de un creci-miento basado en el uso intensivode la mano de obra mediante la aper-tura de las economías y la inversiónen infraestructura y 2) mejora-miento del acceso de los serviciossociales a la población más pobre(www.worldbank.com/poverty); sinembargo, aunque el auge del libera-lismo económico ofrecía un panora-ma favorable, en la praxis todo suce-dió al contrario. La apertura de laseconomías golpeó la mano de obrabarata, al poner en la arena competi-tiva las maquinarias y la tecnologíaa precios muy bajos desplazando asímucha de esa fuerza laboral de bajacalificación que se mostraba en el in-forme como la favorecida. La globali-zación en la década de los años no-venta ha producido efectos contrariosa los que promueve, pues sólo ha fa-vorecido a unos pocos, a los dueñosdel capital. La inequidad entre lospaíses desarrollados y el Tercer Mun-do ha crecido, la protección que ha-cen las economías industrializadas asus productores a través de subsidiossigue siendo fuerte, sobre todo en lossectores en los que se especializan laseconomías subdesarrolladas y los pre-cios internacionales de los commodi-ties continúan decreciendo a ritmosnunca antes vistos. Por lo tanto, Co-lombia, según este contexto, incre-mentó su vulnerabilidad económica.

En los años noventa encontramospolíticas sociales enfocadas a la re-forma institucional del sector social,trasladando a los municipios y depar-tamentos la responsabilidad de eje-

cutar los principales programas so-ciales, proceso conocido como descen-tralización . El gobierno de CésarGaviria (1990-1994) se enfoca en es-tas propuestas de transformación,propone elevar la cobertura de la edu-cación primaria al 100% y secunda-ria al 70%, pero estos proyectos notuvieron éxito alguno. Se promulgó laLey 10 de 1990 por la cual se estable-ce que los recursos del Estado desti-nados al sector salud no pueden serinferiores al 4% de los ingresos de lanación, ratificada por medio de la Ley60 de 1990 que aumenta la propor-ción a 10% para 1994 y 12.5% para2001. Durante la administración Ga-viria, también se promulgó la Ley 100de 1993 reformando el sistema de se-guridad social y aumentando los cos-tos de afiliación de los trabajadoresasalariados de las empresas; por con-siguiente, se crearon nuevos fondosprivados de pensiones y se estable-cieron mecanismos para garantizaruna atención de salud básica paratodos los colombianos.

La apertura, que comienza a finalesdel período presidencial de VirgilioBarco en 1990, ocurre cuando la eco-nomía colombiana se encuentra librede los desequilibrios de corto plazoque caracterizaron los años ochenta,con un crecimiento real del PIB de3.4%, con la tasa real de cambio másalta desde la Segunda Guerra Mun-dial, con una inflación de 26.1% y sinninguna concesión por parte de losacreedores externos, al contrario bajouna presión del Banco Mundial queexigía como garantía para próximoscréditos que la economía colombianaliberara las importaciones. La estra-tegia de apertura se justificó de acuer-do con tres argumentos, según Loray Crane (1991):


“En primer lugar, la desacelera-ción del crecimiento económico, detasas del 5% en los sesenta y se-tenta a cerca del 3% en los ochen-ta, es el resultado de un reducidocrecimiento de la productividad delos factores en el último período,por efecto del agotamiento de la es-trategia de crecimiento basada enel mercado interno. En segundolugar, se afirma que el sistema delicencias de importación, maneja-das con el criterio de defender laproducción nacional, es origen derentas extraordinarias y corrup-ción administrativa. [Y] se recono-ce por último, que la combinaciónde aranceles y controles por razo-nes proteccionistas es una limitan-te al desarrollo exportador”.

La forma como la economía afrontóla disminución de las licencias deimportación (a menor nivel de aran-celes, mayor tasa de cambio real) fuenefasta, teniendo en cuenta que laadministración Gaviria no reparó encontinuar con el proceso lentamentesino que aceleró la liberación arance-laria exponiendo de un momento paraotro a la industria nacional ante lasmultinacionales extranjeras. El cam-bio estructural implementado en1990-1991 estuvo determinado porlos siguientes aspectos: eliminaciónde los controles directos a la impor-tación, reducción arancelaria y nego-ciación de un arancel externo comúncon Venezuela. El arancel promediose redujo de 44% a principios de 1990a 11.8% en marzo de 1992. Las refor-mas cambiarias de 1991 y 1993 libe-raron la inversión externa en Colom-bia y parcialmente, las transaccionesfinancieras de divisas.

La apertura comenzó como un mode-lo alternativo de crecimiento y moder-nización de la economía, pero al poco

tiempo se vio que la avalancha deimportaciones desplazó las activida-des industriales y agrícolas naciona-les. El déficit de cuenta comercial cre-ció a ritmos acelerados en los prime-ros años; de un superávit de 6.2% delPIB, pasó a un déficit de 3.1% en 1995y a uno de 2.8% en 1998 (http://www.lanota.com.co/secreal). El défi-cit de cuenta corriente también au-mentó considerablemente, alcanzan-do el 5.7% en 1997. El modelo de aper-tura en Colombia tuvo las mismasconsecuencias de los países de la re-gión que se adelantaron a liberar losaranceles: altos déficit de cuenta co-rriente, disminución de ahorro y de-terioro de la industria nacional y agrí-cola con valor agregado, aunque enlos primeros años hubo una tenden-cia positiva del crecimiento económi-co y los niveles de reducción de lapobreza fueron favorables. En estaúltima parte hay que tener en cuen-ta el impacto del narcotráfico en elcrecimiento del sector de la construc-ción, principalmente en las ciudadesmás grandes. La apertura tambiéntuvo funestos efectos en el mercadolaboral y por ende en el ingreso. “Eldesmonte de los aranceles deja el sis-tema expuesto a todo tipo de fuerzasen contra del salario real. En térmi-nos más concretos, la sustitución delas tarifas por una elevación del tiporeal de cambio, con el fin de mante-ner la misma situación en la balanzade pagos, implica un salario real másbajo” ( Sarmiento, 1996). El proble-ma de la disminución de la tasa decambio afectó el valor agregado na-cional y sacó del mercado a muchaspequeñas y medianas empresas, in-crementándose el desempleo en ge-neral. La apertura comercial y finan-ciera en un comienzo provocó un au-



mento del salario real urbano, peroluego se vio compensado con el au-mento del desempleo y la reduccióndel salario de la agricultura, lo quesignifica un golpe a la equidad, la dis-tribución del ingreso y a los estratosmás bajos.

El descenso y la recesiónA mediados de la década, y bajo elmandato del presidente Ernesto Sam-per, se crea la Red de SolidaridadSocial que hacia finales de 1996 be-neficiaba a 2.8 millones de personas(Ramírez y Lehman, 1998) y sieteestrategias más en el ámbito social:desarrollo humano, seguridad social,mejoramiento del hábitat, equidad yparticipación de la mujer, atención aminorías étnicas, justicia y desarro-llo de la economía solidaria. El gobier-no de Samper adoptó un modelo hí-brido entre el neoliberalismo y el in-tervencionismo a ultranza con el ob-jetivo de reducir la pobreza. “En cum-plimiento con el Plan Nacional deDesarrollo del Salto Social, entre1994 y 1996 el gasto social como pro-porción del PIB pasó del 12% al 15%con un impacto positivo [ en la cali-dad de vida de los colombianos]”7 Esimportante decir que casi la totalidadde los indicadores se mostraron favo-rables hasta 1995. Por ejemplo, latasa de analfabetismo adulto dismi-nuyó de 15% en 1964 a 6.6% en 1993,8

la tasa de pobreza bajó del 80% en1978 a 60% en 1995; el índice de per-sonas con ingresos menores a US$2 /día, de 33% a 13%9 y el cubrimientode electricidad en los cascos urbanospasó de 63% en 1974 al 100% en 1995.

Terminando este siglo, el programade la Red de Solidaridad Social, im-plementado en el gobierno Sampercontinuó con la administración deAndrés Pastrana Arango, aunquecon algunos cambios como la inclu-sión de ayudas para aquellos afecta-dos directamente por el conflicto ar-mado y la participación de la socie-dad en programas de reflexión. Esteesfuerzo gubernamental se ve opa-cado por la intensificación del con-flicto y la violencia; y la poca tenden-cia a disminuir hace que las expec-tativas de los ciudadanos no mejo-ren, siendo un factor determinanteen el estancamiento de la economíay haciendo cada vez más difícil dis-minuir los índices de pobreza. Co-lombia tuvo su avance más signifi-cativo en cuanto a pobreza entre1978 y 1995, cuando disminuyó al-rededor de 20 puntos porcentuales,pero en 1999, el efecto conjunto dela caída de la producción nacional,el alto nivel de precios de los alimen-tos y el creciente desempleo produjoun retroceso que dejó a la pobrezaen el mismo nivel de 1988. “[La po-breza] aumenta más en las crisis delo que disminuye en los períodos debonanza económica” (Lustig y Deuts-ch, 2001). La pobreza urbana en lasúltimas dos décadas mantuvo la mis-ma tendencia de la pobreza nacional,disminuyó 1.5 puntos porcentualespor año desde finales de los setentahasta mediados de los noventa, perola recesión de 1999 detuvo el logroeconómico ya que en términos gene-rales, la recesión fue un fenómenourbano y aumentó a 3% la tasa de

7. Ramírez, David y Frederick Lehman. La Administración Samper. Enciclopedia Nueva Historia de Co-lombia, Vol. VII, Planeta, Pág.102. 1998.

8. Ibídem. Cuadro 1B, Pág. 6.9. Colombia Poverty Report (Marzo de 2002), en www.worldbank.com.


crecimiento de la pobreza. La pobre-za rural mantuvo, pese al deteriorode la economía, sus niveles de antesde 1999. ¿Pero qué sucedió realmen-te a finales de los noventa que detu-vo el avance económico de dos déca-das? El deterioro macroeconómico deestos años echa raíces en la baja tasade crecimiento y el alto desempleo.“El impacto recesivo de la economíasobre el desempleo y la generaciónde ingresos, que afecta en particu-lar a los grupos poblacionales paraquienes su única fuente de recursoses el trabajo, ha generado la apari-ción de enormes contingentes denuevos pobres” (Boletín No. 26 DNP)En 1999 el número total de pobresllegó a 22.5 millones de personas, dosmillones novecientas mil más que en1997. El desmedido gasto público, eldeterioro de los indicadores de ries-go-país a causa de un incremento enla volatilidad de la economía que au-mentó el costo de los préstamos in-ternacionales, la inestabilidad delsector financiero y la creciente olade ataques de los grupos insurgen-tes son otras de las causas que pro-dujeron el colapso económico del fi-nal del siglo XX.

SummaA pesar de que los gobiernos ante-riores a 1966 también aunaron es-fuerzos para lograr una solución,sólo sería a partir de la década delos sesenta cuando el país empezó amostrar cambios y los resultados co-menzaron a verse. “Durante las cua-tro últimas décadas [hasta antes dela recesión de 1998-1999], Colombia

ha progresado de modo continuo ysignificativo en el campo social. Hanmejorado las condiciones de vida desus habitantes y se ha ampliado elacceso de la población a los serviciosbásicos de educación, salud y vivien-da. Se ha incrementado el ingresoper cápita y ha disminuido pausada-mente la aún elevada proporción depersonas bajo la línea de pobreza”10

En términos absolutos, entre 1973 y1993, la pobreza medida con NBIdisminuyó en cinco millones de per-sonas. “En efecto, en 1985, para eltotal nacional, el 45.6% de las per-sonas eran pobres, es decir, teníanuna necesidad básica insatisfecha yya en 1996 este porcentaje habíadescendido hasta 26%. El porcenta-je de personas en condiciones de mi-seria, con más de una necesidad bá-sica insatisfecha, pasó de 22.8% dela población en 1985 a 8.9% en 1996.El descenso más fuerte en los índi-ces de pobreza y miseria ocurrió en-tre 1993 y 1996” (Ayala, 2001). Laevolución de la pobreza entre 1978 y1999 según el Colombia Poverty Re-port del Banco Mundial se muestraen la Tabla 3.

Los planes de desarrollo y las políti-cas sociales de los gobiernos a travésde los años han tratado de reducir lamiseria, sin embargo, este esfuerzono ha sido suficiente porque ni la in-versión social ha reducido la desigual-dad, ni las medidas redistributivashan sido muy eficientes. Podría afir-marse que los únicos factores iguali-tarios a lo largo del siglo han sido fac-tores socioculturales: la inserción dela mujer en el campo laboral, la ma-

10. Fresneda, Oscar, González, Jorge Iván, Cárdenas, Miguel Eduardo y Sarmiento Libardo. Reducción de laPobreza en Colombia: El Impacto de las Políticas Públicas. Estrategias para reducir la pobreza en Améri-ca Latina y el Caribe, en www.undp.org/rblac/documents/poverty/rla_92009/ Pág. 1.



yor atención brindada a los indígenasy a las minorías étnicas y la exten-sión de la educación básica, que comose mencionó anteriormente, fue lacolumna vertebral de la política so-cial de la mayoría de los gobiernos:la tasa de analfabetismo adulto dis-minuyó de 37.7% en 1951 a 11.1% en1993 y los años de asistencia escolarpara personas con más de quince añosaumentaron de 2.2 en 1951 a 6.2 en1993 (Fresneda, González, Cárdenasy Sarmiento, 1996). Sin embargo,pese a que se lee en los manuales dehistoria económica de nuestro país el

esfuerzo de los gobiernos por mejo-rar la situación de los menos favore-cidos, habría que preguntarse por quéno funcionó o por qué si funcionó nose mantuvo en el tiempo. Las causasde la pobreza en Colombia son unacompleja red de factores, por lo tan-to, las acciones del Estado deben irencaminadas a impedir la reacción encadena que producen algunos de esosfactores. Lo importante es saber quelas políticas de largo plazo deben im-perar como salidas únicas, sin descui-dar la atención inmediata de los ne-cesitados.

Tabla 3. Indicadores de pobreza nacional, urbana y rural en Colombia, 1978-1999

1978 1988 1995 1999

Nacional

Tasa de pobreza 80% 65% 60% 64%

Tasa de miseria 45% 29% 21% 23%

Pobreza de US$ 2/día 33% 19% 13% 16%

Ingreso promedio per cápita* 112 183 216 210

Urbano



Pobreza de US$ 2/día 34% 5% 3% 5%

Ingreso promedio per cápita* 157 235 295 277

Rural



Pobreza de US$ 2/día 59% 38% 29% 30%

Ingreso percápita*

Mediana 37 63 68 65

Promedio 52 90 95 102

* Miles de pesos (1999), basado en el ingreso mensual de los hogares.


POBREZA RURAL YDISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

El atraso del campoLa pobreza rural en Colombia es unapobreza crítica, los niveles de mise-ria, individuos bajo la línea de “undólar al día”, son casi tres veces ma-yores que en los sectores urbanos,aunque ha sido la que más ha dismi-nuido proporcionalmente comparadacon la urbana. En Colombia el casode miseria rural es muy complicado,los principales problemas que afron-tan los campesinos y los trabajado-res agrícolas sin tierra son: el accesoa servicios básicos de educación, sa-lud y extensión de crédito los cualesestán por debajo del promedio mun-dial para países en iguales condicio-nes (López y Valdez, 1996). No obs-tante lo anterior, hasta 1995 la po-breza en el campo disminuyó más rá-pidamente que en los cascos urbanos,además, la recesión no golpeó a estesector como a las ciudades (el ingre-so per cápita continuó creciendo almismo ritmo de antes y la pobreza a0.2%). Sin embargo, la brecha entreel campo y la ciudad sigue siendoamplia, entre 1988 y 1995 el ingresopromedio en las ciudades creció a unatasa de 2.9% mientras que en el cam-po, las personas enfrentaban un in-greso que crecía sólo a un ritmo de0.7%.

En el campo, la propiedad de la tie-rra es un factor importante para con-siderar en el análisis de la pobreza,por un lado “ el acceso a la tierra tie-ne un efecto importante en el ingresode los campesinos, [pero por otro,] los

trabajadores de actividades no agrí-colas [y sin tierra] son mucho másmóviles que los campesinos, e inclu-so que los asalariados del campo, delo que se infiere que es recomenda-ble estimular las actividades no agrí-colas para combatir la pobreza ru-ral”.11 Los indicadores de desarrollomuestran que durante las últimasdécadas ha habido altibajos en el pro-ceso de disminución de la pobreza enambos sectores. Por ejemplo, de 1978a 1999 el porcentaje de niños en elcampo matriculados en las escuelaspasó de 66.2% a 90.5%, mientras queen los centros urbanos pasó de 91% a95%. El porcentaje de niños trabajan-do en el mismo intervalo disminuyóen el sector rural de 25.5% a 19.3%, yen las ciudades pasó de 12% a 9.5%;podría decirse que existe un creci-miento marginal mayor en las zonasrurales que en las urbanas. Es biensabido que la pobreza rural alimentaa la pobreza urbana, el desplazamien-to de los campesinos por la gama deproblemas que los afecta está cada díanutriendo los cinturones de miseriade las ciudades.

Las personas en el campo siguen sien-do muy vulnerables, vivir en la ciu-dad reduce la probabilidad de ser po-bre en un 20%, además, los efectosde la violencia y el conflicto armadomerman cada vez más las alternati-vas de desarrollo.

El conflicto armado y la violencia enColombia también participan en elabanico de problemas que sumergenal país en el subdesarrollo. Más alláde hacer de Colombia un lugar de

11. Leibovich, José y Jairo Núñez. Activos y recursos de la población pobre en Colombia. Revista El TrimestreEconómico Vol. 66, No. 263, México, Julio-Septiembre, Pág. 510. 1999.



riesgo para los inversionistas extran-jeros, convierten a la población civilen el principal afectado. Los atenta-dos terroristas, los enfrentamientosmilitares en las zonas rurales, la vo-ladura de torres y oleoductos y demáshan generado altísimas tasas de des-empleo y el desplazamiento de milesde personas, sobre todo en los últi-mos quince años cuando el conflictose ha recrudecido. Todos los despla-zados que se ven a diario en las ca-lles de las ciudades, en su mayoríaprovienen del campo; las ciudades notienen la estructura suficiente paraabsorber el aumento del mercado la-boral no calificado y éstos deben re-currir a empleos informales, la men-dicidad y el crimen. La violencia do-méstica, los problemas de pandillasy milicias urbanas se incrementan enlas clases más humildes; son los hom-bres y los jóvenes más pobres los queponen sus vidas en medio del fuego;y sus mujeres las que quedan viudasy con hijos, sumándose al numerosogrupo de víctimas vulnerables al des-amparo y la miseria. El problema deviolencia y guerrillas ha desviado lainversión pública social en la últimadécada. Para finales de los noventa,el gasto público en justicia y seguri-dad fue de 5% doblando su participa-ción en el PIB en relación con 1990cuando apenas sumaba el 2%. A Co-lombia, la violencia le cuesta anual-mente 24.7% del producto nacional(Londoño y Guerrero, 1999). El pro-blema de la violencia, el crimen y lainestabilidad política son temas delargo análisis y superan las intencio-nes de este ensayo.

del país tiene un ingreso 60 vecessuperior al 10% de los más pobres, ladiferencia ha aumentado en 50% des-de principios de los años ochentacuando la misma proporción de ricossuperaba 40 veces el ingreso de lospobres. Para 1978, el decil más ricode la población recibía el 47.9% de losingresos totales, mientras que la mi-tad más pobre tan sólo obtenía el12.4%; en 1995, la primera porciónhabía alcanzado el 51% y la segundase mantenía en 12.4%. Es importan-te señalar que las tendencias redis-tributivas han estado afectadas porvariaciones opuestas en los sectoresurbano y rural, por lo que los efectossobre los indicadores nacionales en ladistribución del ingreso fueron mode-rados para casi las dos décadas(Ocampo, 1997).

Según el “Colombia Poverty Report”del Banco Mundial, “para finales delos años setenta, la economía colom-biana había completado dos décadasde una reducción consistente de ladesigualdad y había mejorado su ni-vel con respecto a los otros países deAmérica Latina”, pero en los añosochenta se mantuvo constante y de-cayó en los años noventa. Actualmen-te, la desigualdad en los ingresos enColombia es muy alta en relación conel contexto internacional, pero esmoderada comparándose con los de-más países de la región; de los 17 paí-ses listados por el Banco Mundial enAmérica Latina, Colombia ocupa elpuesto séptimo.

Desde 1984 hubo una desconcentra-ción de la tierra pues disminuyó elGini de 0.61 a 0.59. En 1996, la con-centración de la tierra en Colombiaera menor que en Brasil, Argentina,Paraguay y Panamá(Ver Tabla 4).

Desigualdad en ColombiaLos datos del DNP del 2000 muestranque el 10% de la población más rica


Tabla 4.

Coeficiente GINI 1978 1988 1995 1999

Nacional 0.53 0.54 0.56 0.57

Urbano 0.47 0.49 0.52 0.54

Rural 0.45 0.47 0.45 0.50

Fuente: Colombia Poverty Report.

A diferencia de las medidas con res-pecto de la evolución de la pobreza,el coeficiente de desigualdad sí se haincrementado desde 1978. En térmi-nos generales, la distribución del in-greso entre 1978 y 1991 estuvo carac-terizada por un deterioro en las zo-nas rurales y una mejoría en las ur-banas, pero prevaleció lo sucedido enel campo de lo cual se presentó unaumento en el coeficiente de Gininacional (Tabla 2). Para el intervaloposterior (1991-1995) los choques enredistribución del ingreso fueron su-periores debido al cambio estructu-ral de la economía colombiana; enestos años la desigualdad aumentóconsiderablemente en las ciudades(cuatro puntos porcentuales) y dismi-nuyó en el campo (trece puntos por-centuales), pero los cambios tendie-ron a compensarse mutuamente, de-jando en general a 1995 con cifras si-milares a las de 1991.12 El principalproblema de la inequidad a principiosde los años noventa fue la crecientetasa de desempleo que pasó de 9.8%en 1991 al 20.1% en el 2000 (Dane,2000). Este fenómeno se explica porel descenso de los salarios relativosde los trabajadores no calificados ypor la crisis del fin de la década. En

los años noventa, la dispersión en lossalarios entre los trabajadores califi-cados y no calificados fue producto devarios acontecimientos entre ellos “lareducción del precio del capital [apartir del proceso de apertura] quepermitió incrementos considerablesen inversión y requirió la sustituciónde empleados no calificados por em-pleados calificados [esto redundó enmejoras salariales para los individuoscalificados]” (Coyuntura Social,1997); la revaluación de la tasa decambio gracias a las enormes entra-das de capital por las inversiones pe-troleras, los grandes préstamos de lasempresas privadas con el extranjeroy la repatriación de dineros del nar-cotráfico; las reformas laborales queprodujeron un aumento de la manode obra en relación con el capital; ylas reformas tributarias (1990, 1992y 1995) que afectaron la estructurade costos de las empresas. Todos es-tos factores hicieron que las empre-sas tendieran a hacer inversiones in-tensivas en capital (la revaluaciónfavorece las importaciones) además,esta era una alternativa para afron-tar la creciente competencia interna-cional. La demanda de mano de obrano calificada sólo tuvo un aumento en


12. Las cifras y los datos sobre las tendencias son extraídos del artículo Macroeconomía, ajuste estructural yequidad en Colombia 1978-1996, de José Antonio Ocampo, María José Pérez, Camilo Tovar y FranciscoLasso que a su vez los toman de estudios recientes: Reyes et al, (1996), Berry y Tenjo (1997), Leivobich yRodríguez (1997) y Nina (1997).


los primeros años de los años noven-ta con el crecimiento del sector de laconstrucción gracias al dinero del nar-cotráfico.

En los primeros siete años de los añosnoventa, los ingresos de los hogarescrecieron a un ritmo del 3.4% deacuerdo con Cuentas Nacionales, lacausa principal fue el aumento delPIB per cápita en el sector urbano (enlas ciudades creció a una tasa de 7.2%y en el campo disminuyó a 5.7%). Estaenorme brecha se debió al despegueurbano de principios de los años no-venta, frente al deterioro del sectoragrícola, producto de alguna manerade la apertura de la economía.

En un estudio realizado para la Ce-pal y el BID,13 se muestran que lasvariables que más inciden positiva-mente en la distribución del ingresoson el crecimiento del salario míni-mo y el proteccionismo, y negativa-mente el crecimiento del PIB, la in-versión en capital fijo y el consumopúblico. En cuanto a la variable “pro-tección”, el proceso de apertura tuvoresultados negativos en la distribu-ción del ingreso; aunque el impactode esta variable es relativamente pe-queño, en Colombia, dada la magni-tud de la reducción (de 46.7% en 1988a 8% en 1992), el efecto no fue des-preciable (Ocampo, Pérez, Tovar yLasso, 1996).

La creciente participación del sectorde servicios por encima de la dismi-nución de la industria manufacture-ra nacional, el sector agropecuario eincluso la construcción, es una prue-ba más de que el modelo de apertura

beneficia a unos y va en detrimentodel bienestar de otros. El modelo deapertura nunca producirá una redis-tribución equitativa del ingreso si noes controlado y regulado por el Esta-do, “Colombia es un país en el que labrecha existente entre ricos y pobreses cada vez mayor y las razones delnefasto insuceso son las reformas es-tructurales y la liberación económi-ca” (Franco y Gómez, 1998).Uno delos factores más relevantes en la dis-persión del ingreso es la educación.“A través del aumento de la educa-ción se genera un proceso de autoco-rrección frente a un efecto de un im-pacto de la apertura económica” (Co-yuntura Social, 1997). En el estudiode la pobreza hecho por el BancoMundial, la educación es un elemen-to recurrente para explicar la dismi-nución de la brecha entre trabajado-res calificados y no calificados. La ca-racterística de los hogares que hanmejorado su situación de pobreza enlos últimos años es la inversión eneducación, sobre todo para las muje-res. La educación femenina disminu-ye la tasa de fertilidad, pues la edu-cación les da oportunidades de em-pleo y permite percibir el alto costode tener y mantener hijos, lo que haproducido una disminución en el ta-maño de las familias y en el riesgo decaer en estado de pobreza.

La desigualdad es un problema degrandes proporciones, es el costo delcapitalismo no controlado; para losmarxistas, la desigualdad es el fan-tasma que recorre el mundo capita-lista, para los liberales, el resultadodel espíritu empresarial, pero aunque

13. Ocampo, José Antonio, Pérez, María José, Tovar Camilo y Lasso Francisco. Macroeconomía, ajuste estruc-tural y equidad en Colombia, 1978-1996. Documento preparado para el Proyecto PNUD-Cepal-BID sobrePolítica macroeconómica y pobreza en América Latina. En www.iadb.org


se explique como una resultante, loque no se puede desconocer es el pro-blema social que acarrea: la exclu-sión. A pesar de que durante los últi-mos años, los gobiernos hayan pre-sentado sus preocupaciones sobre eltema, hoy en día todavía las tres per-sonas más ricas del mundo en con-junto suman en activos el PIB de los48 países más pobres, y lo más pre-ocupante es que las tendencias son aque el mundo continúe recorriendoeste camino.

tar disminuir las estadísticas a tra-vés de maquillajes pasajeros no es lasolución, es decir, darle pan y vestidoa un grupo de personas que no los tie-nen es una ayuda altruista u obliga-toria, pero no es la forma correcta deerradicar el problema. El Gobiernodebe enfocar todos su esfuerzos paraque las personas se mantengan encondiciones normales de acceder a losrecursos, es decir, evitar que caminenpor la cuerda floja. El papel de un mé-dico, haciendo un símil con el Esta-do, no es que el enfermo se manten-ga dopado y no sienta el dolor, sinoque se recupere y se pueda levantarde la cama e ir a trabajar. Una de lassalidas es apoyar el acceso a créditoen el sistema formal y no como lo ha-cen actualmente por medio de agio-tistas (Leivobich y Núñez, 1999.

De acuerdo con la medición a travésde las Necesidades Básicas Insatis-fechas, la solución sería incrementarel gasto social y aumentar el cubri-miento de los servicios públicos y laeducación, pero esto podría ser unafalacia, pues una vez se terminen losprogramas de asistencia pasará muypoco tiempo para que los individuosvuelvan al estado de pobreza, medi-do por la línea de pobreza, por lo cual,la mejor forma de erradicar la pobre-za es a través de una política que nosólo incremente el cubrimiento de losservicios sociales sino que también in-centive a las personas a mejorarse así mismas.

Otras dos formas como se puede ac-tuar es a través de mejorar las capa-cidades de generación de ingresos yel acceso de los individuos a los pro-gramas de asistencia social. El perfilgeneral de vulnerabilidad tiene comofactor común la falta de educación,

Pobreza en Colombia:Tipos de medición y evaluacion de políticas entre 1990 y el año 2000.

CONCLUSIONESY RECOMENDACIONESDurante los últimos años, los indivi-duos bajo la línea de pobreza conser-varon las mismas características: enlos años noventa mantuvieron unaestrecha relación con alguno de estosfactores: bajas destrezas, menorestasas de ocupación, mayores tasas dedependencia (número de niños poradulto) y menores salarios (ColombiaPoverty Report, 2002). Los gruposmás vulnerables a la pobreza, en ge-neral, son: las mujeres, los niños, losdiscapacitados, los inmigrantes, quie-nes no tienen vivienda propia y losancianos; y los hogares más vulnera-bles son aquellos con mayor cantidadde hijos, mayor cantidad de miembrossin educación, jefe del hogar con bajaescolaridad y poca experiencia labo-ral. Los tres principales factores queafectan la distribución del ingreso enColombia son 1) la tasa de dependen-cia en los sectores rurales, 2) el ta-maño de los hogares y 3) los nivelespromedio de escolaridad (Ocampo,Pérez, Tovar y Lasso, 1997). Las po-líticas públicas deben centrarse endisminuir la vulnerabilidad de hoga-res y personas que presentan un altoriesgo de caer en la pobreza. Inten-


por lo cual, una de las alternativases aumentar el porcentaje de gastopúblico en inversión en capital huma-no; para que haya más cubrimiento ymás calidad educativa. El Estadodebe preocuparse no sólo por cuán-tos niños hay matriculados, cuántaspersonas se suman al número de al-fabetos, cuántas escuelas se constru-yen, sino por mejorar la calidad delos profesores y la estructura educa-tiva en general. La educación enColombia debe ser el foco de la luchacontra la pobreza, no sólo por su apor-te como capital humano, sino porquees la mejor herramienta para hacerfrente a los problemas de tipo so-cioeconómico: reduce las probabilida-des de violencia intrafamiliar, gene-ra autoestima, promueve la búsque-da de nuevas formas de comunica-ción, etc. Este tema de la calidad dela educación es clave, y no sólo la ca-lidad sino la forma en que el sistemaaprecia los resultados: el mundo la-boral colombiano es esnobista, lascarreras técnicas e intermedias sonvistas como mediocres y minusvalo-radas en relación con las carreras pro-fesionales; sin embargo, las primerasson necesarias para impulsar la mo-dernización de las pymes y las em-presas familiares que son las mayo-res empleadoras. El país necesitatambién de tecnólogos bien remune-rados, no de profesionales desemplea-dos y en abundancia.

La tendencia que mantuvo la econo-mía colombiana hasta 1995 estuvocaracterizada por una disminución delos niveles de pobreza, sin embargo,el gran remezón de finales de la déca-da produjo una caída de los logros eco-nómicos que dejó al país con un retro-ceso de once años. El cambio estruc-tural que sufrió el país con el modelo

aperturista de 1990 tuvo sus efectosen los sectores agrícola e industrialque no pudieron sostener los elevadoscostos de una revaluación real delpeso, de un aumento del salario real yde un aumento de la tasa impositivafrente a una competencia internacio-nal que entraba con paso firme. El cre-ciente desempleo que dejó la disminu-ción de la protección a la industrianacional ayudó a aumentar las dimen-siones del problema de la pobreza. Lageneración de ingresos es el principalmotor de los hogares para evitar caeren estado de miseria. Según el estu-dio preparado para la Cepal y el BID(Ocampo, Pérez, Tovar y Lasso, 1997),las dos únicas variables que contribu-yen a mejorar la distribución del in-greso y a disminuir los niveles de po-breza son el aumento del salario mí-nimo y la disminución de la tasa dedesempleo; lo primero puede traer re-sultados contrarios, la segunda es elobjetivo de toda economía. No obstan-te, el primer factor que incide en lareducción de la pobreza es el creci-miento económico. Según Leivobich yNúñez (1999): “La incidencia está co-rrelacionada negativamente con elcrecimiento del PIB y positivamentecon la tasa de inflación y el desempleo,siendo estadísticamente significativos[...] Por cada punto porcentual de ma-yor crecimiento, la incidencia se redu-ce 1.6 puntos y por cada punto de des-empleo, la pobreza aumenta 1.6 pun-tos”.

La literatura económica en generalhabla de reforma agraria y gasto pú-blico en inversión social como alter-nativas para mejorar el problema dela mala distribución del ingreso y laconcentración de la riqueza, pero lahistoria nos demuestra que las mu-chas reformas que el Estado ha he-


cho desde 1930 no han tenido el efec-to esperado y que a pesar de que losgobiernos siempre han invertido engasto social, la redistribución de estainversión no ha logrado mitigar engran medida el problema; “esta estra-tegia de redistribución tiene muypoco impacto en la concentración delingreso, a pesar del hecho de que losprogramas (tales como educación,salud, y programas especiales en elsector rural) son considerablementeprogresivos. Esto también parece queno altera el problema de la pobrezadefinida con la línea de pobreza”(González, 1996). La inversión socialpara ampliar el cubrimiento de losservicios y la asistencia no mejora elproblema de la línea de pobreza, puesésta se mide en términos del ingresoy éste no se ve impulsado si la tasade ocupación sigue tan baja. El desa-fío de la administración Uribe (2002-2006) es mejorar el problema del des-empleo; en el trade-off entre el nivelde precios y la ocupación siempre de-berá ganar el empleo porque de quésirve una inflación del 6% si no se tie-ne un trabajo generador de ingresos.Además, no hay que olvidar que elempleo no sólo es un factor económi-co, sino social; la autoestima que pro-duce el empleo disminuye los riesgosde violencia y criminalidad.

Si bien todas las políticas sociales quese han aplicado en Colombia en losúltimos cincuenta años han apunta-do a mejorar la situación de las clasesmás desfavorecidas, no pasa lo mis-mo con las políticas económicas. Lapráctica de políticas efímeras no hadado resultado, la implementación deplanes de aplicación coyuntural sequeda con cada gobierno, por tal ra-zón hay que pensar en la aplicaciónde todo un sistema de políticas de lar-

go plazo que tenga como núcleo el in-cremento de la calidad de la educación.

Dice David Landes (1998): “a gran-des rasgos, este mundo está divididoen tres tipos de países: aquellos quegastan mucho dinero para que su po-blación no aumente de peso; aquelloscuyos habitantes comen para vivir yaquellos cuyos habitantes no sabencómo obtendrán su próxima comida”.Colombia tiene un gran reto para estesiglo: buscar las mejores estrategiaspara que la mayoría de su población,los más de 27 millones que se encuen-tran en condiciones paupérrimas, lo-gren superar el drama de saber cómoobtendrán su próxima comida.

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