PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO CONTRALORÍA · nuestro país y sus efectos en la democracia, partiendo de la reforma de 1977 al artículo 6º constitucional, resaltando todos

PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO

CONTRALORÍA

AÑO VIII, NÚM. 14, ENERO-JUNIO DE 2017

LX LEGISLATURA DEL ESTADO DE MÉXICO

CONTRALORÍA

CONTRALOR

CONSEJOEDITORIAL

Eduardo Salgado Pedraza, Naím Franco Saucedo, Sergio Enrique Prudencio Carvajaly Esthela Lío Garza, Directores de Responsabilidades Administrativas, de SituaciónPatrimonial, de Vinculación Municipal y de Auditoría Interna, respectivamente, de laContraloría del Poder Legislativo del Estado de México.

EDICIÓN, CORRECCIÓN YFORMACIÓN

Laura Patricia Córdova Mací[email protected]

David Rodríguez Zárate

DISEÑO DE LOGOTIPO

Juan JoséDomínguez Orozco

DISEÑO DE FORROS

María del RocíoToledo Álvarez

RC ET RATIO es una revista de análisis abierta a toda la ciudadanía que tiene como objetivo promover ydifundir colaboraciones e investigaciones sobre casos exitosos, así como programas y propuestas inéditos,para mejorar el desempeño de la administración pública y los sistemas de transparencia y rendición de cuentas.

RC ET RATIO, año VIII, núm. 14, enero-junio de 2017, es una publicación semestral editada porel Poder Legislativo del Estado de México, Plaza Hidalgo s/n, Col. Centro, Toluca, Estado de México,C.P. 50000. Tel. (722) 215 0821, www.cddiputados.gob.mx, [email protected]. Editor responsable:Victorino Barrios Dávalos. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo No. 04-2012-103113481400-102, ISSNnúmero 2007-8633, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor; Certifi cado de Licitud deTítulo y Contenido número 16216, emitido por la Comisión Califi cadora de Publicaciones y Revistas Ilustradasde la Secretaría de Gobernación. Impresa en los talleres de Grupo Editorial Jano S.A. de C.V., Ernesto Monroyno. 109, Col. Parque Exportec II, Toluca, Estado de México, C.P. 50223. Tels. (722) 214 5463 y 214 8267.Este número se terminó de imprimir el 31 de julio de 2019 con un tiraje de 1000 ejemplares. Distribuida porla Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México. Independencia no. 102 Oriente, primer piso, Col.Centro, Toluca, Estado de México, C.P. 50000. Teléfonos: (722) 279 6400, 215 3519 y 215 3520.

Las opiniones expresadas por las autoras y los autores, no necesariamente refl ejan la postura del editor de lapublicación.

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio gráfi co o magnético, siempre ycuando sea sin fi nes de lucro y se cite la fuente de referencia.

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Victorino Barrios Dá[email protected]

ÍNDICE

EDITORIAL 8

INVESTIGACIONES Y ARTÍCULOS

Alternancia y Transparencia 11

Marco Antonio Baños Martínez

Coaliciones de gobierno en los estados. Análisis de las experiencias y 28sus implicaciones en el sistema electoral

Ramón Fernández Mejía

¿Es posible convocar a un constituyente para que apruebe una nueva 41Constitución para México hoy?Luis Felipe Barrón Córdova

La jurisdiccionalización del Derecho Disciplinario, en el marco del 52Sistema Nacional AnticorrupciónManuel Lucero Espinosa

Ciudad Juárez, Medellín y Río de Janeiro, paradigmas de violencia 73y resiliencia

Faustino Medardo Tapia Uribe

El poder político 88Jorge Fernández Ruiz

Lineamientos de publicación 101

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EDITORIAL

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es para nuestro país la queregula la convivencia de sus habitantes. Es la que ordena, incluye, reconoce, organiza;

a la sociedad, a las personas, los derechos, a los poderes del Estado, para garantizar la

dignidad de las personas y además limitar el poder. De ella se han derivado reformasy leyes que coadyuvan al logro de su propósito. Así pues, la garantía del derecho a lainformación, estipulado en el artículo 6º constitucional derivó en la ley federal y locales detransparencia. Las reformas constitucionales en materia electoral sin duda han contribuido

en la transformación política del país. Y en el sistema disciplinario los cambios hangenerado la puesta en marcha de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

En esta edición, integrada por seis investigaciones, los autores nos pormenorizanlas oportunidades, los retos, los logros que han traído consigo las reformas constitucionales,mismas que confl uyen en armonizar esfuerzos para combatir la corrupción y la impunidaden nuestro país. Males que han permeado en nuestra sociedad, por lo que es necesario“renovar prácticas políticas y la forma de hacer justicia” y aplicar la “Ley de bronce en elpoder”, “sin echar por la borda nuestra Constitución”, como lo precisan Medardo Tapia,Fernández Ruiz y Barrón Córdova, respectivamente, en los artículos que nos exponen.

Este número da inicio con Alternancia y Transparencia de Marco Antonio

Baños Martínez, nos muestra un análisis del recorrido que ha tenido la transparencia ennuestro país y sus efectos en la democracia, partiendo de la reforma de 1977 al artículo 6ºconstitucional, resaltando todos los esfuerzos realizados a favor de la consolidación delderecho a la información, camino en el que se han sumado nuevas obligaciones y nuevossujetos obligados bajo la sencilla premisa, de que, si hay recursos públicos involucrados,se debe rendir cuentas.

Por su parte, Ramón Fernández Mejía, en su artículo Coaliciones de gobierno

en los estados. Análisis de las experiencias y sus implicaciones en el sistema electoral ,expone los casos que en la última década han dejado los gobiernos estatales provenientesde una coalición electoral, para identifi car si estos lograron las mayorías legislativas en susCongresos y contar con una visión programática de gobierno conjunta, o bien, solamente se

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concentraron en conseguir la titularidad del Poder Ejecutivo sin considerar las característicasmás cercanas a un gobierno de coalición.

¿Es posible convocar a un constituyente para que apruebe una nueva Constituciónpara México hoy? Es el cuestionamiento planteado por Luis Felipe Barrón Córdova,introduciéndonos en el contexto histórico del constituyente de 1917, con la fi nalidad dehacer un comparativo de lo que sería un proceso similar en los tiempos actuales.

En La jurisdiccionalización del Derecho Disciplinario, en el marco del SistemaNacional Anticorrupción, Manuel Lucero Espinosa describe ampliamente el nuevo

sistema disciplinario establecido en la Ley General de Responsabilidades Administrativas

y el traslado de la facultad sancionadora a los tribunales de la jurisdicción contenciosaadministrativa para resolver las controversias de servidores públicos y particulares.

Faustino Medardo Tapia Uribe examina y compara el proceso de acumulación de laviolencia en tres ciudades latinoamericanas que se convirtieron en paradigmas de violencia:

Ciudad Juárez, México; Medellín, Colombia y Río de Janeiro, Brasil. Exponiendo ademásla manera en que cada una enfrentó dicho problema, desde las acciones tomadas por elEstado, así como las tomadas por la sociedad; en su trabajo intitulado Ciudad Juárez,Medellín y Río de Janeiro, paradigmas de violencia y resiliencia.

Finalmente, El Poder Político, es un artículo que analiza el poder del Estado,el poder público desde su naturaleza y sus características, sus tipos y sus límites, susdepositarios y sus destinatarios, sus deberes y derechos; de Jorge Fernández Ruiz.

Victorino Barrios DávalosContralor del Poder Legislativo del Estado de México

Editor Responsable

Investigacionesy

artículos

Alternancia y Transparencia

Marco Antonio Baños MartínezInstituto Nacional Electoral (INE)

Introducción

En México, un primer punto de in-fl exión para replantear nuestro mode-lo de pluralidad democrática llegó conla reforma política de 1977, la cualinsertó en el artículo 6 constitucionalla frase: “el derecho a la informaciónserá garantizado por el Estado”. Seríannecesarias sucesivas reformas para queen 1989 llegara un árbitro autónomo,responsable de conducir los procesoselectorales y con ello se fueran afi nan-do candados de transparencia, de con-fi anza en cuanto a la recepción y conteode votos durante contiendas. Paulatina-mente se fueron confeccionando mejo-res herramientas, vinieron mecanismosde información más robustos para unadeliberación informada en los distintosámbitos de la vida pública y conjugartodos esos elementos es lo que fue per-fi lando condiciones favorables paracosechar un entorno realmente compe-titivo entre partidos y candidaturas dedistinto signo, contextos de exigenciasocial que a fi nales de los años setentalucían lejanos, pero que ahora son unarealidad.

El año 2000 registró la prime-ra alternancia presidencial y esa déca-

da del nuevo milenio vio también unauge vertiginoso en el diseño de leyesde transparencia. Al fi lo de terminar lasegunda década del milenio, el marcoconstitucional e institucional ya ha-bía fortalecido de forma sustantiva latransparencia y el acceso a la infor-mación pública. Al mismo tiempo, lapluralidad efectiva era cada vez mayoral término de las elecciones, una ten-dencia que se arraiga y refl eja procesoscomiciales cada vez más competitivos,sin ganadores predefi nidos, en donde laabstención, pese a no ser menor, sigueestando por debajo de quienes se con-vencen y optan por acudir a las urnas,asumiendo que su voto sí vale.

Aunque no es un fi n en sí mis-mo, la alternancia es un síntoma de sa-lud democrática, de competencia real,y cada vez es más frecuente que se ma-nifi este en ciclos comiciales de Méxi-co. Ya no es excepción ver que aparez-ca un cambio de partido en gobiernoslocales o federal y tampoco es novedaden el ámbito de las entidades federati-vas la alternancia cuando se renuevangubernaturas, aunque hay algunos ca-sos aislados donde todavía no llega,es constante la competitividad y en lamayoría de las entidades es constante

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Año VIII, núm. 14, enero-junio de 2017

también el cambio de signo en los go-biernos por decisión periódica de las ylos electores, quienes una y otra vez re-construyen geografías políticas a partirdel voto.

Otro termómetro clave sobre lascondiciones de democracia es la evo-lución progresiva de un marco jurídicofavorable a la transparencia, al acce-so a la información, a la rendición decuentas. Ese desarrollo jurídico pone lamesa para ejercer un derecho que per-mite tomar mejores decisiones en nues-tra vida cotidiana, así como valorar eldesempeño de gobiernos y represen-tantes populares de forma directa y so-bre asuntos específi cos para refrendar-les o retirarles respaldo al momento devotar. Sin información disponible, sinvoto informado, no hay democracia.

Jalisco fue la primera entidadque promulgó su ley de transparenciael 22 de enero de 2002, para que entra-ra en vigor el 22 de septiembre de esemismo año; luego vino Sinaloa el 26de abril de 2002, entrando en vigor el27 de abril de 2003; la tercera fue Mi-choacán el 28 de agosto de ese mismoaño, aunque entró en vigor hasta el 20de febrero de 2004; siguió Querétaro el27 de septiembre de 2002, entrando envigor el 23 de abril de 2003. La primeraley federal se publicó el 11 de junio de2002 y se aplicó un año más tarde. Si-

guieron 8 entidades más en 2004 y ahíencontramos a Guanajuato, a Colima,al entonces Distrito Federal y así suce-sivamente.

En el caso específi co de los par-tidos políticos, ya tienen un mandatoconstitucional para ser ahora sujetosobligados directos de la transparencia,sin autoridades electorales intermedia-rias como ocurría en modelos anterio-res. Con la Ley Federal de Transparen-cia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental (LFTAIPG), de 2002,se requería triangular la gestión de so-licitudes de información a través delInstituto Federal Electoral (IFE) parallegar a datos de partidos y el alcanceera limitado. Ahora tenemos horizontesamplios y homogéneos para solicitar di-rectamente la información y en caso denegativa a entregarla, un órgano garan-te autónomo y especializado en la ma-teria de transparencia, que es el Institu-to Nacional de Transparencia, Accesoa la Información y Protección de DatosPersonales (INAI), resuelve el diferen-do, algo que propicia criterios establespara todos los sujetos obligados en elpaís, incluyendo los partidos, se abrana la sociedad. Se acotan poco a pocolas inercias de los primeros años, asi-metrías que se dieron en entidades quetenían buenas leyes, pero presupues-tos restringidos o mal cumplimiento y

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Marco Antonio Baños MartínezAlternancia y Transparencia

otras con leyes limitadas, pero con másrecursos, con mayor solvencia institu-cional y efectividad en su aplicación.Ya no solo son informes de campaña odatos en poder de autoridades electo-rales lo que se abrirá, el catálogo de loque partidos locales y nacionales ten-drán que entregar o poner a disposiciónde quien quiera consultarlo es extensoy no reducido como fue en un principioa nivel federal con la ley de 2002, aun-que es verdad también que ya había-mos alcanzado por la vía reglamentariay sentencias del Tribunal Electoral quese entregara información más detalladapero siempre con intermediación de laautoridad electoral.

Ese modelo de solo entregar lainformación de partidos que estuvieraen poder de las autoridades electoraleso de acceso indirecto, generó disonan-cias en donde el arbitraje para resolversi se entrega o no una información soli-citada le daba el privilegio a represen-tantes de partido para ser una especiede juez y parte, porque aunque sin de-recho a voto, sí participaban en la de-liberación ante los llamados órganosgarantes dentro de la propia autoridadelectoral, algo que no ocurría con quiense quejaba por la negativa a entregar al-gún documento o información.

El acceso o transparencia indi-recta a información de partidos ha sido

parte de la ley federal y de varias leyeslocales como la de Guanajuato, Aguas-calientes, Hidalgo o Chiapas, por citaralgunos ejemplos.

Sin embargo, es en las legis-laciones locales, en las leyes locales,donde se dieron los primeros pasos paraque los partidos sean hoy sujetos obli-gados directos a nivel nacional porqueeso ocurrió incluso antes de la reformaconstitucional y allanó el terreno parahomologar. Desde la primera oleada deleyes de transparencia, entidades comoQuerétaro o el otrora Distrito Federal,consideraban sujetos obligados direc-tos a los partidos políticos. El caso deColima también, por supuesto, es des-tacado, entre otras entidades.

Ahora el modelo tiene la obli-gación de uniformar las mejores ruti-nas, porque en mayo1 se cumple unaño de publicada la Ley General deTransparencia y Acceso a la Informa-ción Pública (LGTAIP) y vence el pla-zo establecido en el artículo QUINTOtransitorio de dicha ley general paraque leyes locales y federal se ajusten alnuevo marco obligatorio en materia detransparencia.

Ya no habrá más intermediariosy en toda la república, ahora los parti-dos tendrán, tanto a nivel local comofederal, su propia ventanilla de accesoa la información y un amplio catálo-

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go de obligaciones directas para quesea de fácil consulta la información entodo momento, además, tendrán garan-tes locales y nacional especializados entransparencia e independientes.

Estamos en una etapa que nocompleta el ciclo, pero sí va a dar vi-gencia local y federal a las mejoresprácticas que hemos alcanzado con laexperiencia de tres lustros, 15 años deevolución para leyes de transparenciaen México. Faltan sin duda los pilaresgenerales y locales de archivos y datospersonales, pero vamos por buen cami-no, eso es un hecho.

Habrá entonces las mismas obli-gaciones para todos los sujetos obliga-dos y con ello se romperán muchas delas asimetrías históricas y resistenciaspara permitir mayor disponibilidad dedatos, formatos amigables de presen-tación para documentos en los portalesde internet, plazos y mecanismos expe-ditos de entrega y un arbitraje frente anegativas con órganos especializadosen transparencia.

Los partidos políticos tienen ca-lidad de entidades de interés público,pero son sin duda instancias que ma-nejan recursos públicos y, sobre todo,porque sus actividades son evidente-mente de interés general, porque tienenimpacto directo en las ofertas de go-bierno o representación legislativa que

las y los electores necesitan conocer yvigilar de forma directa.

Es cierto que, a partir de am-plios consensos, en diversos momentosy al menos desde 1977 a la fecha, lasrepresentaciones legislativas de parti-dos políticos han jugado un papel muyrelevante en favor del marco legal de latransparencia que hace algunas décadasse veía inalcanzable y que hoy permi-te a la población en general solicitar adetalle cada vez más información sobreel comportamiento del aparato públicoy de quienes ejercen recursos públicos.La información es ahora una regla ypor ello las excepciones son las que sediscuten y no al revés. Ya no es la aper-tura la excepción como sucedía antes.

Es preciso reconocer que sehan logrado avances documentadospara este tema en todas las entidadesfederativas, aunque siguen existiendoasimetrías notables, zonas de oscuri-dad y algunas tentaciones de retrocesoque debemos acotar para que tanto enel ámbito local como en el federal, senormalice la cultura de la transparen-cia con solicitantes activos y exigentesy por supuesto, se arraigue también lasensibilidad de las instituciones pú-blicas y de cualquier ente que manejerecursos públicos como es el caso delos partidos, para siempre optar por lamáxima publicidad que es un principio

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constitucional que todos debemos aten-der salvo en los casos justifi cados, porejemplo, para proteger la vulneraciónde datos personales.

Son alentadores los cambiosconstitucionales y legales recientes,y ello ayudó a generar una expectati-va de acotar cualquier resistencia a laapertura. Se trata de sustituir las zo-nas injustifi cadas de opacidad por mástransparencia, las zonas de silencio porinformación oportuna disponible y ren-dición de cuentas.

El 4 de mayo de 2015 se publi-có en el Diario Ofi cial la nueva LeyGeneral de Transparencia y Acceso a laInformación Pública a la que ya me hereferido, y eso signifi ca, al menos en elpapel, un avance enorme que debemosreconocer, de entrada, en obligacionespara que partidos políticos pongan mu-cha más información de ofi cio a dispo-sición de cualquier persona que quieraconsultarla.

La primera Ley Federal deTransparencia de 2002, generó variosaños de tensiones y debates respecto asi al igual que las dependencias guber-namentales y otras instituciones públi-cas, los partidos debían o no abrir di-rectamente información a solicitud deciudadanas y ciudadanos fueran o nosus militantes, asumiendo que recibenrecursos también públicos y que es evi-

dente que sus actividades conciernena la población en general porque sonestos quienes aspiran a representarla encada elección.

En el argot del acceso a la in-formación, es decir, el relacionado conlos instrumentos legales para solici-tar y obtener de forma expedita datosy registros en poder de cualquier entepúblico, las llamadas “obligaciones detransparencia” aluden al listado míni-mo que debe estar disponible sin ne-cesidad de pedirlo, en los portales deinternet de los sujetos obligados a cum-plir con la ley.

El nuevo catálogo de “obliga-ciones de transparencia”, es decir, dela información que debe estar dispo-nible sin solicitud de por medio en laspáginas de internet, es muy detallado.Antes únicamente teníamos el artículo11 de la LFTAIPG que hablaba de dara conocer informes de fi scalización apartidos que estuvieran en poder de laautoridad electoral y que cualquier ciu-dadano podría solicitar al IFE “la in-formación relativa al uso de los recur-sos públicos que reciban los partidospolíticos y las agrupaciones políticasnacionales”, sin mucha precisión.

Entre 2001 y 2004, antes de laconstitucionalización del derecho deacceso a la información, algunas leyeslocales comenzaron a reconocer a par-

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tidos como sujetos obligados directos,es decir, como responsables de colocaruna ventanilla para que cualquier per-sona que fuera a sus ofi cinas pudierapedir información sin tener que acudiral instituto electoral de la entidad.

El acceso a información públicase reconoció a nivel constitucional en2007 y en una reforma posterior, tam-bién constitucional, ese mandato inclu-yó expresamente a partidos como suje-tos obligados directos a tramitar, ponera disposición y entregar informaciónsolicitada por cualquier persona (salvolas excepciones de reserva y confi den-cialidad de ley), así como a someterseal arbitraje del INAI, en caso de negar-se a proporcionar algún dato por con-siderarlo no sujeto a la mirada públicapor alguna causal de ley.

La nueva legislación generalen materia de acceso a la informaciónpública tiene, en su artículo 76, treintanuevas “obligaciones de transparen-cia” (datos que sin mediar solicitud de-ben estar disponibles de forma perma-nente en páginas web), que van desdesueldos, contratos, tiempos disponiblespara propaganda en radio y televisión,currículum y fotos de las y los candida-tos que se postulan, padrón de afi liadosa partidos y aportaciones que reciben.

Después de la reforma consti-tucional tenemos ya una de tres leyes

generales necesarias y los plazos estánpor agotarse2 para que acorde a esa leygeneral de transparencia que ya tene-mos, sean homologadas las legislacio-nes locales y federal, que se estanda-rice en benefi cio de los solicitantes deinformación un articulado que en cadaentidad federativa sea consecuente conese marco de referencia ya aprobado yobligatorio para toda la república. Fal-ta un tramo todavía de implementaciónde nuevas rutinas y la Ley General deArchivos, la Ley General de Datos Per-sonales en Posesión de Sujetos Obliga-dos y una vez más su homologación encada estado.

En los últimos 13 años la trans-parencia y el acceso a la informaciónpública han encontrado caminos y con-textos propicios para construir herra-mientas jurídicas que dan pasos adelan-te con cada reforma y en poco tiempo,si consideramos que otras asignaturashan requerido décadas para construirconsensos.

El derecho a la información quese incorporó al artículo 6 constitucio-nal en 1977, no tuvo una reglamenta-ción secundaria, leyes que le dieran vi-gencia, que atendieran las varias aristasy ángulos que implicaba ese derechoporque no había consenso, voluntadpolítica o contexto propicio para ello,y entonces se quedó en la Constitución

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una frase que no encontraba causespara desarrollarse en legislación secun-daria, en herramientas tangibles que ledieran vigencia y efectividad.

Pasaron 25 años para que en2002, una de esas aristas fundamenta-les del derecho a la información, que esel acceso a datos y registros públicosen poder de entes estatales, se regla-mentara con la primera Ley Federal deTransparencia, pero en ese momento laecuación cambió porque ahora sí hubocondiciones para registrar varios cam-bios que han fortalecido una y otra vezla base legal para la transparencia, conmás sujetos obligados, con autonomíadel órgano responsable de velar porla entrega de información y protegerlos datos personales (hoy con alcancenacional), con más alternativas y obli-gaciones para que los dineros públicosrindan cuentas, sin importar quién losejerza, sin obstáculos injustifi cados.

Después de la ley de 2002, en2007 hubo una primera reforma consti-tucional que homogenizaba, por ejem-plo, un catálogo mínimo de informa-ción de instituciones públicas para queaun sin que nadie la solicitara expresa-mente, estuviera disponible para con-sulta de cualquier persona, y más tardeotra en 2014, en la que se destrabó unañejo reclamo para que la transparen-cia incluyera esas y otras bases homo-

géneas en el ámbito local y federal, nosolo para gobiernos, sino en generalpara instituciones públicas e instanciasque ejercen recursos públicos, inclu-yendo a partidos políticos y a sindica-tos, fi deicomisos e incluso a personasfísicas y morales.

El 7 de febrero de 2014 se pu-blicó esa reforma constitucional, y ensu artículo segundo transitorio estable-ció un año como plazo para armonizarlas leyes tanto de transparencia comode protección de datos en posesión departiculares, así como el entonces vi-gente Código Electoral y la Ley Gene-ral del Sistema de Medios de Impugna-ción también en materia electoral.

Esta reforma perfi ló un modelonacional de transparencia con estánda-res homogéneos aplicables en los esta-dos de la república y a nivel federal,robusteciendo entre otros elementos,el universo de obligaciones y sujetosobligados a cumplirlas a partir de unabase sencilla: si hay recursos públicosinvolucrados, debe rendirse cuentas.

La LGTAIP aterrizó los trazosconstitucionales y estableció a su vezen un artículo quinto transitorio paraque, a más tardar en un año, las leyeslocales y la propia ley federal se ajusta-ran en sintonía con sus postulados.

Esa armonización incluye nosolo enunciar obligaciones, sino defi nir

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procedimientos y plazos para entregade información y para sancionar nega-tivas indebidas, así como medidas deapremio y coordinación entre institu-ciones.

Para los incumplimientos a laentrega de información por parte departidos políticos, el INAI resolverá ytendrá sin duda el apoyo del InstitutoNacional Electoral (INE) para garanti-zar el cumplimiento de las medidas deapremio u otras sanciones que corres-pondan, pero ya no será la autoridadelectoral el árbitro de la transparenciapara los partidos, serán los órganos es-pecializados en transparencia y el pro-pio INAI.

La LGTAIP se aprobó en mayopasado y ahí se aterriza la guía nacio-nal que deben cumplir las leyes locales,las normas reglamentarias de sujetosobligados y las nuevas leyes locales yfederal.

Falta un camino por recorrerpara cerrar el ciclo reglamentario, por-que faltaría desarrollar el tema de losdatos personales y archivos, aunqueno hay marcha atrás. Los cambios sonprofundos y positivos en el papel, perosiempre hay que ser consecuentes consu vigencia en la práctica y las leyeslocales deben hacerse cargo de ello,con criterios y decisiones en favor de lamáxima publicidad por parte de los ár-

bitros y con la vocación de los propiospartidos, gobiernos y demás entes pú-blicos para fortalecer la transparenciay el acceso ciudadano a información.

Tenemos que recordar de dóndevenimos y a diferencia del caso esta-dounidense, el acceso vinculado a lospartidos políticos en México, pese asu notoria relevancia e incidencia enlo público, no encontró, entre 2001 y2006, una redacción legal robusta quelos reconociera como parte obligada arendir cuentas no sólo a las autorida-des fi scalizadoras -en este caso al árbi-tro electoral-, sino también a cualquierpersona que lo solicitara en lo indivi-dual.

La evolución del acceso a la in-formación pública en México, si bientuvo muchos obstáculos iniciales, per-fi ló rápidamente las bases para quehoy sea posible, todavía con retos pordelante, la publicidad respecto al com-portamiento del gasto y actividad parti-dista en prácticamente todo el país.

No son pocos los mecanismosque ya tenemos para allegarnos de in-formación veraz sobre el quehacer delos partidos, y en ellos se centrará la re-fl exión, porque en la medida en que lasociedad se acerque a las ofertas de go-bierno y al detalle de sus programas, asus plataformas y también a vigilar quehagan un adecuado uso de recursos.

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Eso incluye también la oportu-nidad de conocer el buen o mal uso deesos recursos públicos que ejercen par-tidos y entonces valorar, por ejemplo,si lo hacen bien o mal, visualizar even-tuales dispendios que pudieran o no co-meter a juicio de un grupo de personaso de una persona en lo individual quesolicite sus gastos y comprobaciones,así, con ese detalle, pedir cada factura através del acceso a la información.

Si hay más transparencia habráuna mayor solvencia en el sistema derepresentación, un mayor involucra-miento en lo público y una mayor con-fi anza. Si hay opacidad injustifi cadacrecerán dudas, se harán más profundaslas zonas de desconfi anza. No hay quedar muchas vueltas ¿son o no relevan-tes los partidos en la esfera pública y lavida cotidiana de las personas?, ¿debenlos partidos ser sujetos de instrumentosque garanticen su transparencia? “Si lademocracia es (como lo es) un sistemapolítico en el que los ciudadanos tienenuna voz importante en los asuntos pú-blicos, entonces la ciudadanía no pue-de permanecer desinformada respec-to de esos asuntos públicos” (Sartori,2003: 43)

Es claro que en las organiza-ciones estatales actuales la idea de unasociedad con información sufi cienteno se agota en la existencia de medios

de comunicación, por ello cobran cadavez mayor importancia mecanismoscomo el acceso oportuno y universal atodos los registros administrados por elaparato público.

La transparencia permite a losciudadanos fortalecer sus instrumentosde información específi ca, en este casode forma directa (no necesariamente através de los medios de comunicación),y eso, para efectos electorales, permiteevaluar y razonar los votos. Es por ellola transparencia una oportunidad paraarribar a escenarios de calidad demo-crática que no podemos desperdiciaro meter en el cajón más oscuro. Ne-gar información de interés público conpretextos de inexistencia o de reservaexagerados es oponerse a la calidad de-mocrática y votos más informados.

Nuestro marco legal, los crite-rios más lúcidos del poder judicial ydel INAI y las mejores prácticas inter-nacionales, nos dicen que la entregade información es una obligación quedebe prevalecer sobre la tentación deocultarla, nos dicen que solo puede ne-garse información cuando esté plena-mente justifi cado como una excepciónque ponga en riesgo otros derechos ysiempre que se demuestre un mayordaño con la apertura que con la reserva.

Pese los notables avances, locierto es que nuestro país tiene una

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tensión vigente, todavía no del todo re-suelta, que implica diferencias entre unmismo tipo de información y la formaen que hoy puede obtenerse a través delas leyes de transparencia cuando setrata de gobiernos o cualquier institu-ción pública, y cuando se trata de par-tidos políticos.

Prácticamente todas las legis-laciones en la materia obligan, al díade hoy -y en buena medida como con-secuencia de la reforma al artículo 6constitucional en 2007-, a los entes delEstado, locales o federales, a poner adisposición de cualquier persona uncatálogo de información de ofi cio sinque exista una solicitud de por medio(ahí encontramos sueldos, presupuesto,directorio de empleados, concesionesotorgadas, contratos, etcétera), montaruna ofi cina o ventanilla que atienda alos solicitantes de información y entre-gar, a petición de parte, cualquier datoespecífi co adicional que requiera (unafactura, un ofi cio, una carta de renun-cia, un memorándum, etcétera) en pla-zos expeditos, y sólo con excepcionesrelacionadas a los datos personales,información que ponga en riesgo a laspersonas o a la seguridad nacional.

Esos elementos no tuvieron unaevolución igual en lo que se refi ere a lospartidos políticos, debido a la tensiónque los ubicaba como organizaciones

de interés público, pero no como suje-tos obligados de transparencia equipa-rables a autoridades gubernamentales,legislativas u órganos autónomos delEstado.

Por ello encontramos que entre2001 y 2004, antes de la constituciona-lización del derecho de acceso a la in-formación, hubo tres referentes que sonlas que han tenido mayor incidencia enel modelo de transparencia vigente paralos partidos políticos en todo el país: 1.El artículo 11 de la LFTAPG en dondese establecía que “los informes” quelos partidos presentaran a la autoridadelectoral, así como las auditorías con-cluidas, deberían “hacerse públicos”,así como “la información relativa aluso de los recursos públicos que reci-ban”; 2. La existencia de legislacioneslocales, como la de Querétaro, en don-de los partidos eran sujetos obligadosdirectos equiparables a las dependen-cias gubernamentales, y 3. La senten-cia del Tribunal Electoral Federal en elcaso Zárate vs IFE, en donde se defi nióuna ruta indirecta pero efectiva, paratener acceso a datos más precisos de lagestión que los partidos hacen a partirde su fi nanciamiento público.

En cuanto al artículo 11 de laLey Federal de Transparencia y Accesoa la Información Pública Gubernamen-tal, el texto estableció lo siguiente:

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“Los informes quepresenten los par-tidos políticos y lasagrupaciones po-líticas nacionalesal Instituto FederalElectoral, así comolas auditorías y ve-rifi caciones que or-dene la Comisión deFiscalización de losRecursos Públicos delos Partidos y Agru-paciones Políticas,deberán hacerse pú-blicos al concluir elprocedimiento de fi s-calización respectivo.Cualquier ciudadanopodrá solicitar al Ins-tituto Federal Electo-ral, la informaciónrelativa al uso de losrecursos públicos quereciban los partidospolíticos y las agru-paciones políticasnacionales”.

De un esquema donde la excep-ción era obtener información, a uno endonde los informes y las auditorías delos partidos eran explícitamente públi-cos, el avance era notable, pero no si-

métrico con la cantidad de informaciónque la misma ley obligaba entregarcuando existieran solicitudes especí-fi cas sobre las dependencias guberna-mentales, órganos autónomos, los po-deres legislativo y judicial.

Los otros dos elementos men-cionados, apuntalaron nuestro modeloactual de mayor apertura, ya que por unlado, el reconocimiento de los partidospolíticos como sujetos obligados direc-tos en legislaciones electorales localesgeneraba una presión implícita paraampliar las rutas de acceso a mayorinformación, y en 2004, se establecióun criterio que delineó el mecanismoindirecto de acceso a información másespecífi ca de los partidos que no fueransujetos directamente obligados: todo sepodría solicitar a través de la autoridadelectoral, la cual, tiene acceso detalla-do al monto y destino de los recursosque reciben las instituciones políticaspor concepto de prerrogativas, y al seren sí misma un sujeto obligado, debeallegarse de esos datos y proporcionar-los a cualquier persona que los solicite.

La ausencia de ese método en laley, se puso a prueba luego de una so-licitud, aparentemente simple, que rea-lizó el reportero Arturo Zárate al IFE afi nales del año 2003. Zárate, entoncescolaborador del diario El Universal,había pedido, con base en el artículo

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11 de la LFTAIPG, una relación de lossueldos mensuales que tienen asigna-dos los dirigentes de los partidos polí-ticos nacionales con registro.

La respuesta se dio el 4 de di-ciembre de ese año por parte del IFE,quien, a través de su Comité de Infor-mación, argumentó que no tenía regis-tros o documentos en su poder con esainformación, por lo que no podía en-tregarla. Zárate acudió entonces, el 15de diciembre, a presentar un recurso derevisión para revertir la decisión antela Comisión del Consejo General delIFE para la Transparencia y el Accesoa la Información, la cual resolvió el 11de febrero de 2004 validar la negativainicial en los mismos términos, confi r-mando la inexistencia de archivos, oalgún documento donde se plasmaranlos sueldos de los presidentes o líderesnacionales de todos los partidos en po-der del IFE.

El reportero insistió, y con ase-soría legal de la organización no guber-namental Libertad de Información Mé-xico, impugnó la doble negativa ante elTribunal Electoral del Poder Judicialde la Federación.

El 25 de junio de 2004, la SalaSuperior concluyó el caso revocandoel acuerdo emitido por la Comisión yordenando al instituto “proporcionar lainformación solicitada”, por conside-

rar que se trataba de datos a los que sípodía tener acceso, en tanto autoridadfi scalizadora del ejercicio de las prerro-gativas de los partidos.

En la sentencia, la mayoría delos magistrados (sólo hubo un voto encontra) argumentaron:

“No es óbice parallegar a la anteriorconclusión [la ne-gativa], el que la leyde transparencia nocontemple como su-jeto obligado a lospartidos políticos na-cionales (…) máximeque en este caso lasolicitud de informa-ción no está dirigidadirectamente haciaun partido, sino ha-cia un órgano federalautónomo como esel Instituto FederalElectoral, quien porlas facultades lega-les que ejerce, tieneacceso a la informa-ción relativa a losingresos y egresosde los partidos polí-ticos, la que incluyelas erogaciones para

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el pago de sus diri-gentes y demás per-sonal que integra suestructura orgánica,información que pordisposición legal ex-presa al ser resultadode una verifi caciónpracticada por el Ins-tituto Federal Elec-toral debe darse aconocer al público engeneral” (TribunalElectoral del PoderJudicial de la Federa-ción, 2004).

Ante la decisión, el PRI, el PANy el PRD fi nalmente hicieron público,de manera anticipada, los ingresos ne-tos de sus dirigentes.

Aunado a los referentes anterio-res, la reforma electoral de 2007-2008,la cual se gestó casi a la par de la refor-ma constitucional al artículo 6 en ma-teria de transparencia, abrió de formadefi nitiva una puerta para toda infor-mación específi ca de los partidos polí-ticos, al incluir en el Código Federal deInstituciones y Procedimientos Electo-rales (COFIPE), un nuevo Capítulo V,titulado: “De las obligaciones de lospartidos políticos en materia de trans-parencia”, en donde el procedimiento

de solicitudes indirectas como la delcaso Zárate vs IFE, es decir, peticionesque se realizan a la autoridad electoralpara que ésta sea la que proporcione lainformación sobre los partidos políti-cos a los solicitantes, quedó defi nidoexpresamente en el artículo 41 del Có-digo, al establecerse que las peticiones:“…se harán a través del Instituto Fede-ral Electoral, mediante la presentaciónde solicitudes específi cas”. Incluso, encaso de no encontrarse la informaciónen el IFE, éste puede pedir al partidoque la entregue directamente al solici-tante.

Los dos esquemas (partidoscomo sujetos obligados directos y re-glas de acceso indirecto a través de losórganos electorales) han ayudado a unacceso a la información muy por enci-ma de informes generales y auditoríasconcluidas de 2002.

Pero convertir en sujetos obli-gados directos en la última reformaconstitucional, ampliar y detallar la in-formación de ofi cio que debe colocarseen las páginas de internet y estandari-zar protocolos y criterios para máximapublicidad en todo el país, es una puer-ta enorme para las vías de acceso queestamos todos obligados a hacer efecti-vas, a traducir en realidad el papel. Enesas andamos.

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Alternancia y transparencia

La transparencia, el acceso a la infor-mación pública y las elecciones de-mocráticas son aspectos asociados deforma indisoluble. Hoy no es posibleentender la democracia sin el acceso ala información o sin reglas específi caspara llevar a cabo las elecciones contransparencia, candados de confi anzay fl ujo de ofertas en juego en mediosmasivos.

Resulta complicado medir a tra-vés de indicadores precisos, qué tantoha incidido la transparencia en la alter-nancia, pero sí es posible afi rmar que laaparición de los aparatos de acceso a lainformación pública ha abierto puertasy ventanas para una ciudadanía cadavez más informada.

Prácticamente todas las señalesde radio y televisión cuentan hoy conespacios para difundir información demuy diversa naturaleza, noticias que segeneran con el acontecer cotidiano delpaís, pero también segmentos etiqueta-dos para que todas las fuerzas políticascon cargo a tiempos de Estado, en don-de se difunden las diversas ofertas degobierno y representación legislativaque se someten al voto popular.

A partir del año 2000 y de caraa los comicios presidenciales de 2018,se habían cosechado ya dos alternan-

cias presidenciales3. Un estudio de laconsultora Integralia, solo 9 de 32 enti-dades federativas no habían registradoalternancia en el gobierno local: Cam-peche, Coahuila, Colima, Durango,Hidalgo, Estado de México, QuintanaRoo, Tamaulipas y Veracruz4.

Si tomamos como referencia laencuesta de Parametría, encontramosque, en Campeche, donde no se ha pre-sentado dicha alternancia, el 80.6 porciento de la población sí confía en quelos ganadores de las elecciones localesson los que obtienen más votos, aunquesólo un 55.7 por ciento considera queestá de acuerdo o muy de acuerdo enque las elecciones son libres y equitati-vas en general. Es decir, en ambos ca-sos la mayoría confía, pero no es menor,sobre todo en la percepción de equidad,la duda u opinión desfavorable. Al mo-mento del estudio de Integralia, las 9entidades que hasta la fecha de la refor-ma electoral no habían tenido alternan-cia, mostraban, sin excepción, con unporcentaje mayoritario de su poblaciónque sí considera que los ganadores delas contiendas electorales locales eranlos que obtienen más votos en las urnasy salvo el Estado de México, tambiénla mayoría de la población en esas enti-dades considera que en general existencondiciones de equidad para eleccioneslibres.

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En Coahuila, a razón de: 79.4 y67.7 por ciento respectivamente, Coli-ma: 82.4 y 67.3 por ciento, Durango:66.9 y 62.5 por ciento, Hidalgo: 87.9y 62.9 por ciento, Quintana Roo: 76.1y 60.3 por ciento, Tamaulipas: 54.2 y54.6 por ciento, Veracruz: 68.7 y 72.7por ciento y en el Estado de México:66.2 y 38.4 por ciento respectivamente(aquí sí es mayoría la población que noestá de acuerdo con que existen condi-ciones de equidad en general para laselecciones, pero es mayoría también laque reconoce que ganan los que obtie-nen más votos).

Los territorios sin alternancia sereducen elección tras elección, porqueen contiendas de 2016, estados comoVeracruz, Durango, Quintana Roo yTamaulipas, donde no se había pre-sentado, llegó. El derecho a la infor-mación, el voto razonado, el voto quepremia o castiga y que puede rectifi carperiódicamente su respaldo o rechazoa una misma fuerza política, es otrosíntoma, junto con la normalizaciónde las alternancias, de que tenemos unecosistema democrático que siempredebemos apuntalar y ejercer, defenderante cualquier tentación de retroceso.

Notas

1 Se refi ere a mayo de 2017.

2 La presentación de estas refl exiones tuvo lu-gar el 30 de noviembre de 2016, previo a que

se concretaran las leyes generales aludidas en

la reforma constitucional en materia de trans-

parencia y acceso a la información, sin embar-go, el 26 de enero de 2017 se publicaría la LeyGeneral de Protección de Datos Personales enposesión de Sujetos Obligados y el 15 de juniode 2018 la Ley General de Archivos.

3 Se han cosechado ya 3 alternancias conside-

rando lo ocurrido en 2018 (2000, 2012 y 2018).

4 “Nueve estados nunca han tenido alternan-cia”, disponible en: http://www.elfi nanciero.com.mx/pages/nueve-estados-nunca-han-teni-

do-alternancia.html

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MARCO ANTONIO BAÑOS MAR-TÍNEZ. Originario de Pachuca, Hidal-go. Fue designado Consejero Electoraldel Instituto Nacional Electoral el 3 deabril de 2014. Posee la maestría en PolíticasPúblicas Comparadas y una Especia-lidad en Cultura de la Legalidad, am-bas por la Facultad Latinoamericanade Ciencias Sociales (FLACSO). Eslicenciado en Derecho por la Universi-dad Autónoma Metropolitana.

Es miembro fundador del Ins-tituto Federal Electoral, donde sedesempeñó como Consejero Electoralde 2008 a 2014, así como Director Eje-cutivo del Servicio Profesional Electo-ral, Director del Secretariado, Directorde Estadística y Documentación Elec-toral, y Subdirector de CoordinaciónRegional en la Dirección Ejecutiva deOrganización Electoral.

Colaboró como asesor en elConsejo de Información Pública del

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Distrito Federal, así como en la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construc-ción de Acuerdos del H. Congreso de la Unión para la Reforma del Estado. En elámbito privado ha sido consultor especializado en materia electoral, y en su tra-yectoria como servidor público, fue Jefe del Departamento de Estudios Políticosen la Dirección General de Desarrollo Político de la Secretaría de Gobernación ySubdirector del Consejo de Recursos para la Atención de la Juventud (CREA) enla Delegación Cuauhtémoc.

Este artículo es resultado de la ponencia pronunciada el 30 de noviembre de 2016,en el marco del ciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legis-lativo del Estado de México.

Introducción

La diversidad político partidista y lacompetencia electoral actual, ha provo-cado que los dirigentes de los partidospolíticos lleguen a acuerdos con sushomólogos de otros partidos para uniresfuerzos y llevar a un representantecomún a los espacios de representaciónpopular. En los sistemas electoralessubnacionales mexicanos, este repre-sentante popular común puede elegirsede dos maneras posibles: bajo una can-didatura común entre partidos o bajouna coalición electoral.

En este ensayo se analizan lasexperiencias que en la última décadahan dejado los gobiernos estatales pro-venientes de una coalición electoral,para identifi car si estos lograron lasmayorías legislativas en sus Congresosy contar con una visión programáticade gobierno conjunta, o bien, solamen-te se concentraron en conseguir la titu-laridad del Poder Ejecutivo sin consi-derar las características más cercanas aun gobierno de coalición.

Para lograr este objetivo, eldocumento se integra por cuatro apar-tados. En el primero se describen losconceptos centrales del tema, en el se-

gundo se realiza un breve análisis delas implicaciones de esta estrategia enel sistema electoral, en el tercero seanalizan los datos empíricos recabadosde acuerdo con las elecciones estatalesmás recientes de la última década y enel cuarto se exponen las consideracio-nes fi nales.

De conceptos y contextos

En el estudio de las coaliciones políti-cas, la consideración de los contextoses determinante para entender su natu-raleza, sus objetivos y sus característi-cas particulares. En este sentido, las di-ferencias entre los sistemas parlamen-tarios y presidenciales infl uyen en lamanera que las coaliciones se desarro-llan. Así, la sentencia de Carey (2006:122), sobre que “el parlamentarismo esa menudo distinguido del presidencia-lismo sobre la base de que los poderesestán fusionados más que separados”,adquiere relevancia por el papel quejuegan los partidos políticos en las di-versas esferas del poder político.

En los sistemas parlamenta-rios, al requerirse del voto mayoritariopara formar el gobierno, desarrollarloy mantenerlo en pie, las coaliciones

Coaliciones de gobierno en los estados. Análisis de las experienciasy sus implicaciones en el sistema electoral

Ramón Fernández Mejía

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Ramón Fernández MejíaCoaliciones de gobierno en los estados. Análisis de lasexperiencias y sus implicaciones en el sistema electoral

conformadas por los partidos se dis-tinguen por ser de naturaleza ampliay duradera (Linz y Valenzuela, 1994)comparada con las desarrolladas bajolos sistemas presidenciales, las cuales,generalmente se presentan en el ámbi-to electoral y difícilmente transitan alámbito legislativo o de gobierno.1 Lasrazones principales a las que se aludepara justifi car su ausencia e incumplirestas características son: la autonomíade los procesos para acceder al poderpúblico, conformar y mantener el go-bierno; y la temporalidad fi ja del perio-do de gobierno (Sartori, 2008).

Para fi nes de este ensayo, se en-tiende por coalición2 a “i) un conjuntode partidos políticos que ii) acuerdanperseguir metas comunes, iii) reúnenrecursos para concretarlas y iv) distri-buyen los benefi cios del cumplimientode esas metas” (Strom, 1990 en Cruz,2010: 5). Estas coaliciones puedendesarrollarse en los ámbitos electoral,parlamentaria y de gobierno, y se dis-tinguen por el nivel donde se presentan,las primeras en el nivel de los candida-tos, las segundas en el de los diputa-dos y las terceras en el de los ministros(Duverger, 1987).

Para desarrollarse, las coalicio-nes electorales3 suponen un acuerdonegativo entre partidos con el fi n dereducir el número de contrincantes en

una contienda, sin reducir el númerode partidos (Duverger, 1987). Por na-turaleza, estas coaliciones se sujetan ala temporalidad de las campañas, soncambiantes, pueden presentarse entrepartidos nacionales o estatales o par-tidos nacionales y estatales (Galván,2006 en Olvera, 2008) y su fi nalidad espostular un mismo candidato para unpuesto de elección popular.

Estas coaliciones, dependiendode la posición ideológica de los parti-dos coligados, se clasifi can en coalicio-nes de derecha, centro e izquierda, y encaso de coaligarse los partidos ubica-dos al extremo del espectro ideológicoelectoral, se denominan antípodas (Mi-chels, 1996; Paoli, 1996), antinatura(Reynoso, 2011) o ideológicamente in-consistentes (Cansino y Pérez, 2015).

La importancia de que las coa-liciones electorales se presenten bajolos sistemas presidenciales, es que,al ostentar una plataforma electoral ouna visión programática de gobiernocomún, sientan las bases de un posi-ble, aunque no garantizado acuerdopartidista, para establecer una agendalegislativa común y un programa degobierno que respalde al partido o a lacoalición ganadora.

Así, se entiende por coalicioneslegislativas a un acuerdo post-electoralcomún donde juegan un papel relevan-

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te la plataforma electoral y la visiónprogramática de gobierno conjuntas,donde, los partidos que la conformanbuscan ofrecer estabilidad al gobier-no mediante la efi ciencia legislativarequerida, con base en la fi delidad alcontenido previamente pactado (Cal-vet, 1999 en Reniu 2001).

Finalmente, el acuerdo alcan-zado por dos o más partidos para de-sarrollar el gobierno, tiene como fi na-lidad “defi nir un paquete de políticaspúblicas compartidas, que suele im-plicar un comportamiento legislativocoordinado por parte de los integrantesde la coalición” (Reynoso, 2011: 27) yacatarse a las reglas aprobadas por elCongreso para defi nirse como gobiernode coalición.

Además, en la coalición de go-bierno el peso dotado al Congreso dela Unión es mayor, pues generalmenteratifi ca los nombramientos del PoderEjecutivo, aprueba el programa de go-bierno y defi ne las reglas de su conduc-ción.

Si se analizan detenidamente lastres coaliciones citadas, en el contextode los sistemas presidenciales parecendevenir en un proceso incremental queno necesariamente es lineal, pero quetienen como fi nalidad conformar lasmayorías partidistas necesarias pararespaldar al gobierno.

Las coaliciones electorales y sus im-plicaciones en el sistema electoral

Defi nido como “el conjunto de mediosa través de los cuales la voluntad delos ciudadanos se transforma en órga-nos de gobierno o de representaciónpolítica” (Valdés, 2016: 13), el sistemaelectoral juega un papel relevante en lamanera en que se relacionan los parti-dos políticos en su interior, con otrospartidos y con los ciudadanos.4

Los sistemas electorales enton-ces, tienden a transformarse productode los intereses, resultados y tenden-cias electorales identifi cadas por lospartidos políticos en competencia ycon representación legislativa, de talmanera que además de garantizar la re-presentación de los intereses diversos,también tiende a buscar la representa-ción mayoritaria de los partidos gana-dores. Esto se identifi ca en el sistemaelectoral adoptado, el cual puede sermayoritario o mixto.

En el primer caso, el partidoque obtenga el mayor número de votoses quien obtiene los espacios de repre-sentación política.5 En el sistema elec-toral mexicano, el candidato, partido ocoalición que obtiene el mayor númerode votos es quien logra la titularidaddel Poder Ejecutivo (Presidente de laRepública o gobernador) o bien, los

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escaños de mayoría relativa en disputa(también en el ámbito federal o esta-tal).6

En el sistema electoral mixto sedestinan los espacios de representaciónpolítica mayoritaria a los partidos conel mayor número de votos obtenidos,mientras que se reserva un número ge-neralmente menor de escaños para serrepartidos entre los partidos no gana-dores, siempre y cuando alcancen elumbral (porcentaje) mínimo de votosrequerido para acceder a este derecho.

Así, las coaliciones electoralesse convierten en una estrategia pragmá-tica donde los partidos pequeños quese identifi can con posibilidades meno-res para ganar un número signifi cativode espacios de representación política,tienden a coaligarse para aprovechar elefecto de arrastre (Sartori, 2008) de loscandidatos más fuertes elegidos por lospartidos coaligados, para obtener unmayor número de votos y no perder suregistro.7

Los partidos grandes por suparte, además de reducir el númerode contrincantes sin reducir el númerode partidos, tienden a posicionar a suscandidatos por sobre los precandidatosde los partidos pequeños coaligados yasí desdibujar una posible mayoría enel Congreso (Sartori, 2008) más comopartido que como coalición.

De esta manera, las coalicioneselectorales son instrumentos para quelos partidos pequeños y grandes alcan-cen sus objetivos más básicos o supe-riores, donde las preguntas a plantearsecon miras a conformar un gobierno decoalición son ¿los partidos pequeñosson capaces de incorporar su visiónprogramática de gobierno en la plata-forma electoral o el programa de go-bierno presentado de manera conjuntacomo antecedente de una coalición le-gislativa o gobierno de coalición?, larepresentación legislativa alcanzadapor los partidos pequeños coaligadoscon el partido ganador ¿les permiteejercer presión para aprobar los temasque ellos consideran relevantes comouna coalición legislativa?

Las coaliciones electorales y sus re-sultados

De acuerdo con lo referido en los apar-tados anteriores, las coaliciones electo-rales son una herramienta estratégicautilizada de manera pragmática por lospartidos políticos para lograr sus fi nes,de manera que, en las elecciones con-currentes, los partidos grandes buscanno solo ganar la posición del gobiernosino también obtener el mayor númerode escaños posibles para respaldarlo.Esta condición, sin embargo, difícil-

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mente los incentiva para que la coali-ción electoral transite hacia una coa-lición legislativa y menos aún, a unacoalición de gobierno.

La evidencia empírica nos damuestra de ello. De las 94 eleccionesestatales mexicanas concurrentes (go-bernador, diputados locales y ayunta-mientos) desarrolladas del año 2000 al2016,8 en el 74% triunfó una coaliciónen los comicios para gobernador, demanera que las coaliciones se presen-tan como una opción estratégica parti-dista relevante para enfrentar los comi-cios, si es que se quieren ampliar lasposibilidades de triunfo.

Por otra parte, en los últimos 26comicios concurrentes desarrolladoshasta 2016, los partidos que triunfaroncon la coalición electoral para gober-nador lograron la mayoría absoluta en46% de los casos y en 8% lograron lamayoría califi cada.9 Con este dato seconsidera que la consecución de lasmayorías legislativas por medio de lascoaliciones electorales no está garanti-zada, es más, el porcentaje de congre-sos donde los partidos coaligados nolograron la mayoría absoluta, permiteconsiderar que el principal aliado delpartido ganador difícilmente se en-contrará entre los partidos con que secoaligó electoralmente, sino que estaráentre los partidos opositores.

El análisis de la composiciónde los congresos y su desarrollo así lodejaban ver, pues en los triunfos de lascoaliciones antinatura, antípoda o ideo-lógicamente inconsistentes, los parti-dos de izquierda no fueron los princi-pales aliados de los partidos de dere-cha que detentaban el Poder Ejecutivo,pues este papel lo jugaba el partido decentro mayoritario, quien había sido sucontrincante en los procesos electora-les.10 La razón de esta lógica se encuen-tra, en que generalmente el partido deizquierda terminaba por ser irrelevanteen el Congreso, producto del mínimonúmero de candidaturas negociadas enlos convenios de coalición y los distri-tos donde triunfó.11

En este contexto la fracciona-lización del Congreso adquiere rele-vancia y bajo la lógica de la teoría dejuegos, el partido en el gobierno, si noalcanzó la mayoría absoluta por sí mis-mo ni con sus coaligados en la arenaelectoral, tenderá a coaligarse con elpartido con mayor representación parareducir los costos de negociar con máspartidos y se benefi ciará aún más, si elpartido con el que se alía se encuentraideológicamente más cercano a él.

Los argumentos teóricos ex-puestos y la evidencia empírica mos-trada, permiten destacar tres elementospoco considerados en el análisis inte-

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gral de las coaliciones. El primero, esel número de candidaturas pactadas enlos convenios de coalición por parti-do y la proporción de votos obtenidospor ellos para la asignación de los re-presentantes de representación pro-porcional, pues en las elecciones con-currentes, pese al efecto de arrastre, laposible legitimidad mostrada hacia elEjecutivo no necesariamente se repitecon los candidatos a legisladores de supartido.12

Segundo, para el posible tránsi-to de la coalición electoral a la coali-ción legislativa, es necesario conside-rar la relevancia partidista de los par-tidos coaligados y su ubicación en elespectro ideológico pero sobre todo, lainfl uencia que estos hayan logrado enla defi nición de la plataforma electoralo la visión programática de gobierno,pues se considera que estos son losacuerdos que sientan las bases de unaposible agenda legislativa y un progra-ma de gobierno conjunto.

Tercero, la infl uencia que lospartidos (coaligados o no) ejerzan paraconformar un gobierno de coalición,la cual se considera dependiente de surelevancia en el Congreso y la dispo-nibilidad que el partido en el gobiernomanifi este para lograrse. En este sen-tido, si bien es cierto la reforma polí-tico-electoral de 2013-2014 abrió la

posibilidad de conformar gobiernos decoalición tanto a nivel federal como es-tatal, solamente en 2016 en Puebla seha aprobado la ley secundaria que losformalice y regule.

A continuación, se citan cuatroejemplos de gobiernos estatales que enla retórica política se presentaron comogobiernos de coalición y solo uno ha-bía aprobado esta posibilidad a nivelconstitucional local, antes de la refor-ma político electoral federal. También,de estos cuatro casos solo uno incum-plió la característica de ser un gobiernodesprendido de una coalición electoralantinatura, donde sus procesos electo-rales no fueron concurrentes.

Puebla, Oaxaca, Baja Califor-nia y Estado de México son los casosanalizados. Electos en 2010 con unacoalición desarrollada entre el PartidoAcción Nacional (PAN), el Partido dela Revolución Democrática (PRD) yotros partidos, los gobernadores elec-tos de los dos primeros estados enun-ciaron su intención de conformar ungobierno de coalición.

En el caso poblano, con la ma-yoría relativa en el Congreso del Parti-do Revolucionario Institucional (PRI),el partido del gobernador (PAN, prime-ra minoría) vio en éste a su principalaliado y votaron en el mismo sentido97% de las iniciativas presentadas,

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mientras que con el PRD lo hicieronen 58%. Habría que considerar ademásde la distancia ideológica entre parti-dos, que este último partido solamenteocupaba 3 de 41 curules (Fernández,2018).

Para la segunda legislatura delentonces gobernador, el PAN logró lamayoría relativa sin que su principalaliado en el Congreso cambiara. Al fi naldel periodo de gobierno, el gobernadorpresentó la iniciativa de ley de los go-biernos de coalición en la entidad y fueaprobada con solo dos votos en contra,desechando la propuesta de la segundavuelta electoral (Núñez, 2016).

Oaxaca fue un caso peculiar. Elpartido del gobernador (MovimientoCiudadano) era un partido minoritarioque en ambas legislaturas alcanzó latercera minoría y, por lo tanto, depen-día del PRI y PAN para respaldar sugobierno. Desde su campaña, el candi-dato a gobernador manifestó su deseode conformar un gobierno de coalición,donde la legislatura en turno con mayo-ría absoluta priista, aprobó los cambiosen la constitución estatal para dotarlede mayor peso al Poder Legislativo so-bre el Ejecutivo.

En 2013 la coalición PAN-PRDotros partidos triunfó en Baja Califor-nia con un representante legislativo delPRD de 25 totales. El principal aliado

del PAN en el Congreso fue el PRI yel gobernador no tuvo necesidad de re-currir a la posibilidad de conformar ungobierno de coalición, al alcanzar jun-to con el PRI el mayor porcentaje derepresentación legislativa (28% cadauno). Es importante mencionar que,desde septiembre de 2011, el Congre-so de este estado había aprobado conla mayoría absoluta del PRI, la posi-bilidad de conformar un gobierno decoalición, así como la revocación delmandato (Heras, 2011).

Finalmente, con una elecciónno concurrente de gobernador en 2011,la coalición “Unidos por ti” formadapor el PRI, el Partido Verde Ecologistade México (PVEM) y el Partido NuevaAlianza (PNA) en el Estado de Méxi-co, obtuvo la gubernatura con cerca de62% de los votos. La elección de la se-gunda legislatura en dicho periodo degobierno contó con la mayoría absolutade la coalición formada por los parti-dos ya citados y aprobaron la propuestade reforma constitucional local que in-corporó la posibilidad de conformar losgobiernos de coalición, impulsada porel gobernador.

Es importante considerar quesolo en este último caso, los partidoscoaligados en la arena electoral semantuvieron más o menos constantesen el ámbito legislativo; sin embargo,

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en las plataformas electorales de to-dos los casos citados, difícilmente seidentifi ca una visión programática degobierno conjunta entre los partidoscoaligados, predominando la visión delpartido más grande en todas ellas, asícomo la reserva del mayor número decandidaturas para ellos.

Refl exiones fi nales

Los gobiernos de coalición siguensiendo las experiencias por presentarseformalmente en nuestro país. Las prác-ticas más cercanas a ellos denotan laimportancia de elementos básicos paralograrse:

Primero, la relevancia de lospartidos pequeños o de poca represen-tación popular en su Congreso despuésde formalizar la coalición electoral ydentro de ésta, la infl uencia que logrenpara conformar una plataforma electo-ral o visión programática de gobiernoverdaderamente incluyente.

Segundo, los contextos en loscuales se logran cimentar las basesde un posible gobierno de coalición obien, de un Poder Legislativo más pro-tagónico y con mayor peso en las deci-siones del Poder Ejecutivo, los cualesno parecen provenir de los partidos queintegraron la coalición electoral triun-

fante en la elección de gobernador, sinodel partido mayoritario en el Congreso,previo a la toma de protesta de la nuevalegislatura.

Tercero, ante la desventaja denegociar mayores candidaturas por par-te de los partidos pequeños en las coa-liciones electorales, la segunda vueltaparece ser la opción que les permita in-fl uir más en la posible conformación deun gobierno de coalición, abriendo almismo tiempo el espectro de la repre-sentación de intereses, sobre todo delas minorías. Como puede observarse,esta estrategia requiere de cambios ennuestro sistema electoral actual.

Finalmente, la principal conse-cuencia positiva esperada de los go-biernos de coalición, es que fortalezcael sistema de pesos y contrapesos delos poderes públicos, sobre todo cuan-do los órganos de control y vigilanciadel Poder Legislativo sobre el Ejecuti-vo sean presididos por representantesajenos al partido del gobernador, con-dición que complementaría la aproba-ción del programa integral de gobiernoy la ratifi cación de los nombramientoshechos por el titular del Poder Ejecu-tivo, todo ello en aras de fortalecer aun gobierno que busque ser efi ciente ycumpla con la condición de gobernabi-lidad.

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Notas

1 El concepto ha sido utilizado por López(2003), Valencia (2013), García (2016), Rodrí-guez y Santacruz (2016) para distinguir a las

coaliciones desarrolladas entre partidos en los

congresos bajo los sistemas presidenciales y

los sistemas parlamentarios.

2 El debate sobre la distinción conceptual entrealianza y coalición no es desconocido al re-dactar el presente texto, sin embargo, al no ser

objetivo del mismo, se enuncia solamente para

recomendar su lectura (Reynoso, 2010; Cansi-

no y Pérez, 2015) y evitar confusiones en unámbito más especializado.

3 Se adoptó el concepto de coalición electoralpor la pertinencia de la defi nición genérica decoalición ya citada y porque así se denominanen las normatividades electorales federal y es-

tatales mexicanas.

4 Se debe considerar también, la infl uencia queejercen los partidos en el sistema electoral,

pues la relación y afectación entre sistemas esmutua (Bendel, 1998).

5 Para el caso mexicano se considera la mayo-

ría simple o relativa.

6 En el caso de las elecciones municipales, la

mayoría de las legislaciones estatales conside-ran el voto mayoritario para designar a la plati-

lla ganadora (presidente, síndico y regidores demayoría relativa).

7 El efecto se identifi ca aún más, en los pro-cesos electorales concurrentes (Mainwaring y

Shugart, 2002).

8 La contabilidad de los procesos fue actualiza-

da del texto de Méndez (2012). Los resultadosde las elecciones de Coahuila de 2017 y sobre

todo las desarrolladas en la Ciudad de México,Guanajuato, Jalisco, Morelos, Puebla, Tabasco,

Veracruz y Yucatán en 2018, merecen un aná-lisis propio debido a la posible incidencia de la

elección presidencial.

9 Se logra mayoría absoluta al conseguir el50% más uno de los espacios disponibles y ennuestro contexto la mayoría califi cada al lograrlas 2/3 partes de los escaños.

10 Córdova (2010) señala que en las coalicioneselectorales PAN-PRD el ganador es el PRI si la

coalición pierde y el PAN si triunfa.

11 Hasta 2007 a nivel federal y en la mayor par-

te de las entidades federativas, los diputados

de MR se asignaban con base en una sola lista

entregada por la coalición registrada. A partirde 2008, cada partido entrega su lista de RP y

se asignan los escaños de acuerdo con el por-centaje de votación obtenido por cada partidocoaligado.

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12 En las elecciones federales del 2006 y 2012,

la votación para el titular del Poder Ejecutivose dividió en tercios y ésta se vio más o menosrefl ejada en la elección del Poder Legislativo.Por otro lado, las reformas a nuestro sistema

electoral federal y estatal provocaron desde la

década de los 90 del siglo pasado y hasta antesde 2018, que difícilmente el partido del ejecu-tivo lograra la mayoría absoluta en el Congresoo más aún, se acercara lo más posible a la ma-yoría califi cada (ya imposible de lograr).

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RAMÓN FERNÁNDEZ MEJÍA.Licenciado en Ciencias Políticas y Ad-ministración Pública por la Universi-dad Autónoma del Estado de México(UAEM), maestro en Ciencias Socialescon especialidad en Desarrollo Munic-ipal por El Colegio Mexiquense, A.C.y doctor en Ciencias Sociales con Es-


pecialidad en Estudios Regionales en El Colegio de la Frontera Norte (El Colef).Actualmente se especializa en el estudio de las coaliciones políticas, los gobier-nos divididos y la gobernabilidad democrática.

Se desempeñó como asistente de investigación del Seminario “Insti-tuciones, Sociedad Civil y Políticas Públicas” en El Colegio Mexiquense, A.C.,lo que le permitió trabajar en diversos proyectos de investigación y consultoríaen materia de transparencia y rendición de cuentas, fi nanzas municipales, pla-neación estratégica y gobernanza. Ha sido profesor de asignatura en la Facultadde Ciencias Políticas y Sociales de la UAEM, el Colegio Mexiquense Universi-tario (CMU) y el Instituto de Estudios Superiores de Oaxaca (IESO); así como halaborado en la administración pública federal.

Como parte de sus reconocimientos en materia académica y de investi-gación, en 2010 obtuvo el segundo lugar en el concurso estatal de ensayo ElDesarrollo Político en México con el trabajo: La Calidad de la Democracia enMéxico. Un breve análisis desde la óptica de la Rendición de Cuentas. En 2012fue galardonado con el Premio Bienal del Instituto de Administración Públicadel Estado de México (IAPEM) por su tesis: El papel de la Contraloría Social enel Programa Federal Vivienda Rural. El caso de San José del Rincón, Estado deMéxico.

Este artículo es resultado de la ponencia pronunciada el 26 de enero de 2017, en elmarco del ciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legislativodel Estado de México.

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¿Es posible convocar a un constituyente para que apruebe unanueva Constitución para México hoy?

Luis Felipe Barrón CórdovaCentro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)

Introducción

La Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos es, por mucho, eldocumento más importante de nuestropaís. En ella se encuentran plasmadoslos derechos y obligaciones que nosdefi nen como mexicanos. Pero, ¿seríaposible convocar a un constituyentepara que apruebe una nueva Constitu-ción para México hoy? ¿Sería factiblerescribir nuestra Carta Magna? A con-tinuación, se hace una breve refl exiónacerca de nuestra Constitución y so-bre el contexto histórico en que nació,como comparativo de lo que sería unproceso similar en tiempos actuales.

Contexto histórico del constituyentede 1917

El 5 de febrero de 1917, VenustianoCarranza, Encargado del Poder Eje-cutivo, promulgó, a través de la Se-cretaría de Gobernación y en el DiarioOfi cial de la Federación, el decreto decreación de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos. DichaConstitución reformaría a la del 5 defebrero de 1857. El decreto, a la letra,dice lo siguiente:

“El C. Primer Jefe delEjército Constitucionalis-ta, Encargado del PoderEjecutivo de la Nación, conesta fecha se ha servido di-rigirme el siguiente decre-to:VENUSTIANO CARRAN-ZA, Primer Jefe del Ejérci-to Constitucionalista, En-cargado del Poder Ejecu-tivo de los Estados UnidosMexicanos, hago saber:Que el Congreso Constitu-yente reunido en esta ciu-dad, el 1º. de diciembre de1916, en virtud del decretode convocatoria de 19 deseptiembre del mismo año,expedido por la PrimeraJefatura, de conformidadcon lo prevenido en el artí-culo 4º. de las modifi cacio-nes que el 14 del citado messe hicieron al decreto de 12de diciembre de 1914, dadoen la H. Veracruz, adicio-nando el Plan de Guadalu-pe, de 26 de marzo de 1913,ha tenido a bien expedir lasiguiente:

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CONSTITUCIÓN POLÍ-TICA DE LOS ESTADOSUNIDOS MEXICANOSQUE REFORMA LA DE 5DE FEBRERO DE 1857”.

Este decreto es importante, yno sólo por la relevancia de ser el de-creto que promulga nuestra Constitu-ción actual, sino por dos hechos quemuy poca gente conoce. Resulta que,en junio de 1917, es decir, casi inme-diatamente después de que entrara envigor la Constitución, se promovierondos amparos ante la Suprema Cortede Justicia de la Nación (SCJN) en losque, básicamente, se cuestionó la lega-lidad de ella.

El primer amparo lo presen-tó, ante la SCJN, José Antonio Rive-ra, quien antes de la Revolución habíasido funcionario, por muchos años, enel gobierno del Distrito Federal. En elmomento que inició la Decena Trági-ca, en febrero de 1913, fue invitado atrabajar otra vez en dicho gobierno. Élaceptó el cargo de secretario de gobier-no, pero una vez que se dio cuenta de lasituación política que estaba viviendoel país después de la muerte del pre-sidente Francisco I. Madero, decidiórenunciar al cargo. Durante el gobiernode Victoriano Huerta, en los años de larevolución constitucionalista, Carran-

za revivió la ley juarista de 1862, queBenito Juárez había promulgado, paraperseguir a quienes apoyaran a Huerta.Básicamente, la ley original decía quecualquier persona que hubiese apoyadoo reconocido el gobierno de Maximi-liano sería juzgada como traidora a lapatria. Carranza se proponía hacer lomismo, pero con quienes apoyaran oreconocieran el gobierno de Huerta.

En 1915, con la ocupación ca-rrancista de la Ciudad de México, co-menzaron las aprehensiones de funcio-narios huertistas, a quienes se juzgaríabajo la ley de 1862. Uno de ellos fueAlberto García Granados, quien habíasido el primer secretario de goberna-ción de Victoriano Huerta. García Gra-nados era un hombre muy inteligentey, por lo mismo, se dio cuenta a tiem-po de que no podía pertenecer al régi-men huertista; muy pronto renunció ala Secretaría, pero de todos modos loaprehendieron y, durante su juicio, lasautoridades buscaron testigos contra él.Así, José Antonio Rivera fue llamado atestifi car en contra de García Granados.

A la mitad del juicio, y tras ladeclaratoria de Rivera, las autoridadesmilitares decidieron detenerlo, pues sedieron cuenta de que él también habíasido funcionario en el gobierno de Vic-toriano Huerta, aunque hubiese sidopor poco tiempo. Igual que a García

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Luis Felipe Barrón Córdova¿Es posible convocar a un constituyente para que

apruebe una nueva Constitución para México hoy?

Granados, lo juzgaron con la ley de1862 y lo condenaron a muerte, aun-que, posteriormente, tras haberse de-mostrado que no era fi el partidario deHuerta, le conmutaron la pena capitalpor la de doce años de prisión.

El segundo amparo estuvorelacionado con un caso que fue muysonado en la época y muy seguido porla prensa: la famosa banda del auto-móvil gris. La banda era un grupo deindividuos que se disfrazaba de milita-res carrancistas y, con órdenes de cateofalsas, allanaban las casas de los ricosde la Ciudad de México para asaltar. Elcaso ocupó varios titulares en la pren-sa capitalina. Todos sabían de la bandadel automóvil gris, por lo que, poco apoco, aumentó la presión a las autori-dades carrancistas para que aprehen-dieran a sus miembros. Las autoridadesmilitares lograron detener a uno de losdelincuentes, quien delató al resto delos integrantes de la banda. Así, inicióuna persecusión que terminó con va-rios fusilamientos y con la detencióndel líder: Higinio Granda. Una vez queGranda fue trasladado al Distrito Fede-ral, las autoridades militares lo juzga-ron también con la ley de 1862 aunque,en ese momento, el general Pablo Gon-zález, jefe de la plaza, se encontrabaen Cuernavaca. Granda fue encontradoculpable del delito de rebelión contra

las autoridades carrancistas, por lo quetambién fue condenado a muerte y en-carcelado en espera de que se cumplie-ra la sentencia.

Ambos casos se desarrollaronentre octubre y diciembre de 1915, yestas dos personas estuvieron encar-celadas hasta que, terminada la etapamilitar de la Revolución, la Constitu-ción de 1917 entró en vigor. Venustia-no Carranza, así, asumió el cargo dePresidente Constitucional el primerode mayo de 1917. La SCJN, que habíadesaparecido desde la caída del gobier-no de Huerta en julio de 1914, volvióa iniciar sus trabajos el 1 de junio de1917, un mes después de que Carranzaasumiera el poder. Es por esa razón quelos dos amparos relacionados con estoscasos se presentaron en junio de 1917.

En el primer caso, en su juiciode amparo, José Antonio Rivera argu-mentó que la Constitución de 1857 es-taba todavía vigente en el momento desu aprehensión, y que las autoridadeshabían violado sus garantías individua-les por haberlo juzgado en un tribunalmilitar. Rivera también argumentó quela ley de 1862 no se le debía aplicar,pues en el momento de su aprehensiónno estaba vigente, y ninguna ley podíaaplicarse retroactivamente.

El juicio de amparo fue bas-tante largo y complicado. Tanto los

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abogados de Rivera como el Ministe-rio Público dieron argumentos exten-sos, y el caso exigió que ambas partespresentaran pruebas. En el curso de lasaveriguaciones, los jueces se percata-ron de un problema mayor: si José An-tonio Rivera estaba argumentando quela Constitución de 1857 estaba vigen-te en ese entonces, ¿cómo podría Ca-rranza haber convocado a un CongresoConstituyente, si la Constitución no lopermitía? Si el Congreso Constituyenteno había sido legal, la Constitución de1917 tampoco lo era y, por lo tanto, laSuprema Corte no tenía ni legitimidadni era legal. Por eso, los Ministros tu-vieron que hacer sentido de las impli-caciones del amparo para justifi car elno otorgarlo: si la justicia federal debíaamparar a Rivera, la Corte, en realidad,se descalifi caría a sí misma. Además,cuando los Ministros todavía estabanconsiderando el amparo de Rivera,llegó a la SCJN el segundo amparo, elde Higinio Granda. El alegato era muysimilar, por lo que aumentaron las difi -cultades para la Corte.

La resolución de la Corte, fi -nalmente, no fue nada sencilla, y paraque haya sentido en esto, recordemosuna historia muy breve, acerca de laconvocatoria del Congreso Constitu-yente y lo que había hecho Carranzaaños atrás.

Venustiano Carranza, en fe-brero de 1913, siendo gobernador deCoahuila, recibió un telegrama de par-te de la Presidencia de la República,en el que Victoriano Huerta explicabaque había asumido la presidencia res-paldado por el Senado, que lo habíanombrado presidente de México trashaber encarcelado al legítimo presi-dente: Francisco Madero. Carranza,celoso de la ley y de la Constitución,inmediatamente contestó que dichoprocedmiento no era legal, por lo queno reconocía su autoridad, y solicitó ala legislatura de Coahuila que descono-ciera el régimen de Huerta. Detrás dedicha solicitud estaba el argumento deque la soberanía de un estado reside ensu Congreso local, por lo que no era elgobernador quien debía desconocer algobierno ilegítimo, sino el Congresomismo.

La legislatura de Coahuilaaceptó la petición de Carranza, y publi-có un decreto en el que, efectivamente,desconocía a Huerta como presidente;además, otorgaba facultades extraordi-narias en todos los ramos al gobernadordel estado con el único propósito de re-establecer el orden constitucional, conbase en el artículo 128 de la Constitu-ción entonces vigente (la de 1857), quedecía: “Esta Constitución no perderásu fuerza y vigor, aun cuando por al-

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guna rebelión se interrumpa su obser-vancia”. (Constitución Federal de losEstados Unidos Mexicanos de 1857).

Así, Carranza, con la legitimi-dad que de ese modo le había sido con-ferida, decidió confrontar militarmentea Huerta para defender la Constitucióne intentar restaurar el orden constitu-cional. Posteriormente, para justifi carlegalmente el levantamiento, promulgótambién el Plan de Guadalupe, mismoque la Comisión Permanente de la le-gislatura de Coahuila reconoció comolegal. Carranza, al ser un gobernadorlegítimo y el único en no reconocer elgobierno usurpador de Huerta, estabaen su derecho y facultad de levantarseen armas sin caer en rebelión contra elEstado. A mediados de 1914, como sa-bemos bien, Carranza logró su objetivoy derrotó a Huerta.

Pero al romperse la coaliciónde Carranza con Francisco Villa y suspartidarios, la única forma de evitar laguerra civil fue convocar una conven-ción revolucionaria, misma que se reu-nió en la ciudad de Aguascalientes. Enella, paradójicamente, tanto villistascomo zapatistas -a quienes comúnmen-te identifi camos como revoluciona-rios- eran quienes planteaban restaurarinmediatamente el orden constitucio-nal; y Carranza -a quien comúnmenteidentifi camos como conservador- pro-

ponía llevar a cabo, primero, las refor-mas revolucionarias, para luego res-taurar el orden constitucional. El líderdel Ejército Constitucionalista estabaconvencido de que, para restablecer elorden constitucional como se le habíaencomendado, era necesario convocara elecciones federales; pero para poderllevarlas a cabo, necesitaba pacifi caral país primero. Por ello, proponía co-menzar con las reformas revoluciona-rias, absolutamente necesarias para po-der lograr la pacifi cación, a su vez, re-quisito indispensable para poder llevara cabo las elecciones y, por último, elrestablecimiento del orden constitucio-nal. Villistas y zapatistas, obviamente,no estuvieron de acuerdo, pues sospe-chaban que, en algún punto de este pro-ceso, Carranza se haría del poder, porlo que la guerra civil, después de todo,no se pudo evitar.

Ya en medio de la guerra civil,Carranza tomó la decisión de modifi carel Plan de Guadalupe para poder de-cretar diversas reformas, entre ellas: laley de la familia y del divorcio, la leydel petróleo, la del municipio libre, lasde las reformas agraria y laboral, entreotras. Estas reformas están contenidasen los decretos revolucionarios de ene-ro de 1915.

Los carrancistas triunfaron enel enfrentamiento político y militar con

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los ejércitos de la Convención. Una vezvictorioso, Carranza se dispuso a llevara cabo su plan inicial, pero ante la in-certidumbre de que el Congreso restau-rado ratifi cara las reformas revolucio-narias, se dispuso a convocar a un Con-greso Constituyente. Basándose en elartículo 39 de la Constitución de 1857,que dice: “La soberanía nacional re-side esencial y originariamente en elpueblo. Todo poder público dimana delpueblo (…) y tiene derecho de alteraro modifi car la forma de su gobierno”(Constitución Federal de los EstadosUnidos Mexicanos de 1857), convocóa elecciones para elegir a los diputadosque conformarían el Congreso Consti-tuyente de Querétaro de 1916-1917.

La convocatoria se publicó el20 de septiembre de 1916, con distintasmodifi caciones a los requisitos ante-riormente establecidos para ser elegidocomo diputado: primeramente, se nególa posibilidad de ser electo a quien hu-biera sido huertista, villista, zapatistao “enemigo” de la revolución; segun-do, el Constituyente solo podría sesio-nar del primero de diciembre de 1916al treinta y uno de enero de 1917, esdecir, dos meses, no más; y, tercero, elproyecto de constitución que presenta-ría Carranza no podría discutirse en logeneral sino, en todo caso, artículo porartículo.

Así las cosas, el CongresoConstituyente sesionó bajo las reglasmodifi cadas y en el tiempo estableci-do, y la nueva Constitución se promul-gó el 5 de febrero de 1917. Carranza,siguiendo su argumento legal, emi-tió el decreto que se cita al inicio deeste texto, en el que se establece quela Constitución no era sino una refor-ma de la anterior. De este proceso sepuede inferir que, desde el principiodel levantamiento constitucionalista,la Constitución de 1857 estaba vigente,aunque se hubiese interrumpido su ob-servancia (artículo 128 citado anterior-mente); y que con base en esa Consti-tución se habían hecho las reformas re-volucionarias. Ya bajo el régimen de laConstitución reformada se llevó a cabola elección en la que Carranza resultóelecto presidente constitucional. Así,el primero de mayo de 1917 asumió sucargo, y se terminó de restablecer el or-den constitucional. Es en ese contextoque se presentaron los dos amparos quese mencionaron al principio.

La Suprema Corte, como yadecíamos, se enfrentó entonces al pro-blema de considerar los argumentosdentro de los amparos: por un lado, nopodía utilizar la Constitución de 1917,pues ésta no estaba vigente en el mo-mento en que se habían llevado a cabolos juicios bajo la ley de 1862; pero,

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por el otro lado, si la Corte aceptabael argumento de que la Constituciónde 1857 estaba vigente al momento deconvocar al Congreso Constituyente, laconvocatoria misma hubiese resultadoilegal y, por lo tanto, la Constitución de1917 también.

La solución que encontraronlos ministros fue argumentar que ellevantamiento armado de Carranza ha-bía sido legítimo, pues era un derechonatural oponerse a un régimen usur-pador y despótico. Con esto, hacían aun lado el argumento legal que habíaconstruido Carranza con base en el ar-tículo 39 de la Constitución de 1857.La Corte, decían los ministros, no teníapor qué considerar ilegal la convocato-ria al Congreso Constituyente pues, se-gún el artículo 128 de la Constituciónmisma, su observancia había quedadointerrumpida por la rebelión de Huer-ta (“… esta Constitución no perderásu fuerza y vigor, aun cuando por al-guna rebelión se interrumpa su obser-vancia”, Constitución Federal de losEstados Unidos Mexicanos de 1857).De hecho, continuaban los ministros, sila Constitución hubiera estado vigen-te, Carranza no hubiera podido hacertodo lo que hizo porque él sólo teníael poder legal para restaurar el ordenconstitucional. Como Carranza habíaprocedido con las reformas sin con-

vocar a elecciones, entonces tampocohabía autoridades legales -aunque sí le-gítimas- en el momento que se habíanllevado a cabo los juicios. Por tanto, laCorte no podía conceder los amparos,pues una violación a las garantías so-lamente la puede hacer una autoridad,y el amparo es una acción legal quesólo existe para que los ciudadanos seprotejan de las acciones de las autori-dades, no entre particulares. En pocaspalabras: como la observancia de laConstitución había estado interrumpi-da, no había sido posible llevar a caboelecciones regulares; sin elecciones, nohabía autoridades legales; sin autorida-des, no había violación a las garantíasindividuales; y sin violación no podíaproceder el amparo. La convocatoria alConstituyente, por lo contrario, sí eralegítima, porque estaba fundada en elderecho natural del hombre a la rebe-lión.

Ahora bien, ¿por qué traer a lamemoria toda esta historia de la Cons-titución de 1917? En primer lugar, por-que me parece fascinante en sí misma;y, en segundo lugar, por el hecho deque la Corte consideró que la Constitu-ción de 1917 fue completamente nue-va, y no una reforma de la Constituciónde 1857. Para que esta última hubierasido reformada, Carranza habría tenidoque seguir el único método reconocido

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en la Constitución misma. De hecho,los artículos anteriormente menciona-dos, y algunos otros relativos al caso(el 39, sobre la soberanía; el 40, sobreel sistema representativo; el 127, sobreel método de reforma; y el 128, sobrela inviolabilidad de la Constitución), setrasladaron sin modifi cación -aunquealgunos con numerales diferentes- a lanueva Carta Magna, la de 1917. Estoquiere decir que, en la Constitución hoyvigente, el único método de reforma esel mismo que tenía la Constitución de1857: que las reformas, primero, seanaprobadas por dos terceras partes delCongreso federal y, después, por dosterceras partes de los diputados de lamitad más una de las legislaturas esta-tales. Si no se sigue este proceso, nose puede reformar nuestra Constitución(salvo que se interrumpiera su obser-vancia, según la sentencia de la Corteen los amparos antes citados).

El constituyente de la Ciudad de Mé-xico

Un ejemplo muy reciente de los pro-blemas que implica convocar a unCongreso Constituyente sin salirse delmarco constitucional es el de la Ciu-dad de México. La convocatoria que sehizo en la capital del país es una de lasmás raras en la historia del país: como

no se aplicó el artículo 39 de la Cons-titución federal, los representantes nofueron realmente populares, sino de lospartidos políticos, del Presidente de laRepública o del Jefe de Gobierno de laCiudad. Quizá por ello, la elección parael Congreso Constituyente de la Ciu-dad de México fue tan poco concurri-da: apenas 27 por ciento del padrón deelectores se tomó la molestia de ir a vo-tar. Otro problema fue que el contenidode la nueva constitución fue negociadoentre los diferentes partidos políticos,porque eso es lo que hacen los partidos,negocian. La población de la Ciudad notuvo ninguna injerencia en el resultado,pues no se sometió a un referendum deratifi cación. Y esto, a su vez, trajo di-versas complicaciones para el futuro:según la nueva constitución, el Estadotiene la responsabilidad de garantizarla vacunación de todos los niños con-tra las enfermedades; de garantizar elacceso al internet; y de garantizar elderecho al aire limpio. ¿Es razonablepedirle eso al gobierno? En otras pala-bras, una convocatoria a un CongresoConstituyente plantea los problemas decómo elegir a los representantes y decómo elaborar un proyecto de consti-tución, para que luego sea discutido yaprobado. En cambio, la razón por laque es relativamente fácil ponerse deacuerdo para reformar nuestra Consti-

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tución, sin llegar a una revolución, esque nuestra Carta Magna establece yaun camino muy claro para hacerlo. Esverdad, ya nuestra Constitución estámuy enmendada -tenemos alrededor de230 decretos de modifi cación hasta eldía de hoy, lo que suma cerca de 790modifi caciones al texto de la Constitu-ción-. Sin duda, esas son muchas modi-fi caciones, pero que son el resultado denuestra propia tradición jurídica y deacuerdos políticos, mismos que seríancasi imposibles de alcanzar fuera delmarco constitucional.


En México, tanto individuos como au-toridades violan constantemente la ley;pero en todos los países del mundo esigual. El verdadero problema en nuestropaís es que aquí impera la impunidad.Pero esa no es una buena razón paraquerer, como se dice coloquialmente,tirar el agua de la tina con todo y niño.Esa no es una buena razón para tirar ala basura la Constitución convocandoa un Congreso Constituyente. Tampo-co, de hecho, es una buena razón paramodifi car nuestra Constitución. Si seaprobara un artículo que dijera que laimpunidad está prohibida, obviamen-te no funcionaría. Personalmente creo

que existe confi anza en nuestro ordenconstitucional. La Constitución es unpunto fi jo en nuestro horizonte. De-bemos estar orgullosos de que nuestraConstitución Política cumpla 100 añosde vida. Ciertamente tenemos que tra-bajar mucho para hacer mejoras, peroconvocar a un congreso constituyentepodría provocar una crisis política ouna crisis constitucional profunda. Hayque recordar que el Congreso Consti-tuyente de Querétaro fue un produc-to de la revolución. Hoy, un congresoconstituyente podría terminar en unarevolución, o en una constitución querefl ejara los acuerdos entre los partidospolíticos, pero que no necesariamenterefl ejara las necesidades ni los deseosde los ciudadanos. El caso de la Ciudadde México debe ser un ejemplo de loque no debemos repetir.

Queda la invitación: hagamosuna cultura diferente, dejemos de repe-tir que la Constitución no se cumple,que la ley no se aplica, que no sirve yhagamos lo propio, cumplamos la leyy exijamos un cambio en nuestro sis-tema legislativo. Si ustedes creen quequienes los representan legalmente nolos representan legítimamente, habríaque cambiar entonces el sistema repre-sentativo, pero sin echar por la bordanuestra Constitución.

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Bibliografía

Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos de 1917, disponibleen: http://www.diputados.gob.mx/Le-yesBiblio/ref/cpeum.htm

Constitución Federal de los EstadosUnidos Mexicanos de 1857, Artículo128, disponible en: http://www.dipu-tados.gob.mx/biblioteca/bibdig/const_mex/const_1857.pdf

Constitución Federal de los EstadosUnidos Mexicanos de 1857, Artículo39, disponible en: http://www.diputa-dos.gob.mx/biblioteca/bibdig/const_mex/const_1857.pdf

LUIS FELIFE BARRÓN CÓRDO-VA. Licenciado en Economía por elInstituto Tecnológico Autónomo deMéxico (ITAM), así como maestro enHistoria y doctor en Historia de Amé-rica Latina por la Universidad de Chi-cago.

Se ha desempeñado como pro-fesor, en la Universidad Anáhuac, en elITAM, en la Universidad Iberoameri-cana y en el Instituto Nacional de Es-tudios Históricos de las Revolucionesde México (INEHRM). Ha participadocomo conferencista en numerosos fo-ros nacionales e internacionales.

Entre sus publicaciones más re-cientes están los libros: Carranza. Elúltimo reformista porfi riano, (Tusquets,2009); Historias de la Revolución(FCE, 2004). Y los artículos y capítu-los de libros: “El Plan de Guadalupe:origen legal y fuente legítima de laConstitución de 1917” en Legislaciónque dio sustento al Congreso Cons-tituyente, México, SCJN-INEHRM,2017; “Las reformas sociales del por-fi riato y su legado en 1917: ¿libera-lismo o justicia social?”, en CatherineAndrews (coord.), La tradición cons-titucional en México (1808-1940),México, CI-DE-SRE-AGN, 2017;“La Constitución de Coahuila comoantecedente para el proyecto carran-cista de la Constitución de 1917”,en Patricia Galeana et al., Contextohistórico, México, Senado de la Repú-blica-LXIII Legislatura-Secretaría deCultura-IN-EHRM-IIJ-UNAM, 2016;“De matrimonios mal avenidos: lite-ratura política e historias de la Re-volución”, en David Miklos (ed.), Encamas separadas. Historia y literaturaen el México del siglo XX, México,CIDE-Tusquets, 2016.

Actualmente se desempeñacomo Profesor-Investigador del Centrode Investigación y Docencia Económi-cas (CIDE), en la Ciudad de México.Sus líneas de investigación son la His-

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toria Política, Social y Jurídica del México contemporáneo. Pertenece al SistemaNacional de Investigadores, Nivel I.

Este artículo es resultado de la ponencia pronunciada el 22 de febrero de 2017, enel marco del ciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legisla-tivo del Estado de México.

La jurisdiccionalización del Derecho Disciplinario,en el marco del Sistema Nacional Anticorrupción

Manuel Lucero Espinosa

Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Introducción

Nieto (1970) señala las difi cultades vi-vidas en Europa para la aplicación delDerecho Disciplinario y lo resume endos aspectos. El primero, es el compa-drazgo, que genera protección dentrode la propia administración a los servi-dores públicos para no ser sancionados.El segundo problema, es que cuando sellegaba a aplicar el derecho disciplina-rio, se utilizaba como arma política encontra de los perdedores y con todo elrigor de esa ley. Por lo que argumenta-ba que la jurisdicción debía trasladarsea los tribunales, y por eso el conceptode jurisdiccionalización del DerechoDisciplinario, que desde 1908, segúnseñala el propio Alejandro Nieto, Du-guit consideraba que existía una mar-cada tendencia de que el Derecho Dis-ciplinario se acercara progresivamenteal Derecho Penal, en tanto que ambostienen el mismo carácter y reposan so-bre el mismo fundamento.

La jurisdiccionalización delDerecho Disciplinario no es otra cosaque el traslado de la facultad sanciona-dora a los tribunales de la jurisdiccióncontenciosa administrativa, en el enten-

dido que desde que surgió el DerechoDisciplinario, ésta fue siempre una la-bor encomendada al superior jerárqui-co. El Derecho Disciplinario se aplicaen el hogar, es decir, los padres de al-guna manera tenemos el derecho disci-plinario en relación a nuestros hijos; enlas escuelas, en las asociones deporti-vas, y cuando hablamos de servidorespúblicos al Derecho Disciplinario ha-bría que agregarle el califi cativo de lafunción pública: Derecho Disciplinariode la Función Pública, porque es muyamplio y tiene muchas modalidades.

En 1983, se creó en México elsistema disciplinario, y la Ley de Res-ponsabilidades de los Servidores Pú-blicos establecía al superior jerárquicocomo el titular de la facultad discipli-naria para sancionar a los servidorespúblicos a su cargo y defi nía esa fi gura.En 1994 se reformó la ley y se transfor-mó a la Secretaría de la Contraloría Ge-neral de la Federación en la Secretaríade la Función Pública, con esto se dioel primer desmembramiento del Dere-cho Disciplinario porque el superior je-rárquico dejó de tener esa competencia,para trasladarse a los llamados Órganosde Control Interno.

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Manuel Lucero EspinosaLa jurisdiccionalización del Derecho Disciplinario,en el marco del Sistema Nacional Anticorrupción

Otro cambio generado por la reforma constitucional fue la creación de losTribunales Administrativos. Por primera vez aparece en la Constitución, en elartículo 73, fracción XXIX H, el nombre del Tribunal Federal de Justicia Admi-nistrativa, y en los artículos 116 y 122, los Tribunales de Justicia Administrati-va de las entidades federativas. Este primer cambio signifi ca también la primeratransformación y el primer paradigma del sistema disciplinario de nuestro paísporque estos órganos jurisdiccionales al ser creados constitucionalmente adquie-ren la autonomía constitucional, es decir, no pertenecer a ningún poder. La razónes obvia e importante, no es posible aplicar un sistema de responsabilidades aservidores públicos si se encuentran sujetos a un poder. Los Tribunales de JusticiaAdministrativa de las entidades federativas además de tener la autonomía fun-cional dictada constitucionalmente para emitir sus fallos, deben tener autonomíapresupuestal, si no la tienen, el Sistema Nacional Anticorrupción fracasará porqueexistirá la presión de algún otro poder y se generarán las difi cultadas precisadaspor Nieto.

De esta manera, este trabajo tiene como fi nalidad analizar la Ley Generalde Responsabilidades Administrativas. Se parte de las facultades de los tribunales(el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y los Tribunales de Justicia Ad-ministrativa de las entidades federativas), establecidas en nuestra ConstituciónPolítica. Enseguida procederemos a examinar la referida ley en cada una de suspartes principales y en lo que se refi ere a las faltas administrativas graves. Seconcluye, con unas líneas de refl exiones fi nales.

Funciones de los tribunales

Los mencionados artículos 73, fracción XXIX H, 116 y 122 establecen queel Tribunal Federal de Justicia Administrativa y los Tribunales de JusticiaAdministrativa de las entidades federativas además de tener la facultad para dirimircontroversias entre la administración pública y los particulares, la tendrán paraimponer sanciones. Es decir, además de la jurisdicción contenciosa administrativatendrán lo que en otros países se denomina contencioso sancionador.

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Fuente: elaboración propia con base en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Cuadro 1. Facultades de los tribunales

Ley General de Responsabilidades Administrativas

Las sanciones

Es posible hablar de tres tipos de sanciones: las disciplinarias a servidores públi-cos por faltas graves, las disciplinarias a particulares vinculados a faltas graves ylas resarcitorias.

Cuadro 2. Tipos de sanciones

Fuente: elaboración propia con base en la Ley General de Responsabilidades Administrativas

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Las sanciones representan otro paradigma, en el sentido de que el DerechoDisciplinario se desmembró en trámite administrativo para las faltas no graves,sancionadas por órganos administrativos y las faltas graves por los tribunales.

Como ciudadanos de un país tenemos una relación de sujeción con el Es-tado, quien manda a todos por igual. Esta es una sujeción general. Aparte existela sujeción especial que solamente tienen ciertos individuos por su carácter deservidores públicos y particulares. Además de la sujeción general poseen la su-jeción especial por ciertas normas que los vincula con el Estado, por ejemplo,los particulares al celebrar contratos (de adquisición, de obra, de prestación deservicios) con el Estado establecen esta sujeción a través de un vínculo contrac-tual, diferente al del derecho privado por sus cláusulas llamadas exorbitantes. Sonexorbitantes porque no es lo mismo un contrato entre particulares que un contratocon el Estado. Y es que este último siempre está en relación de supraordenación,no obstante que sea un acuerdo de voluntades, no se coloca al parejo de los par-ticulares. Las cláusulas exorbitantes permiten que el Estado pueda revocar unila-teralmente el contrato, imponer multas, hacer efectivas garantías; es decir, tienela ejecución del contrato por sí y ante sí, sin necesidad de recurrir a los órganosjurisdiccionales. Y en esta medida las sanciones que sean impuestas a los particu-lares también serán disciplinarias.

Las responsabilidades resarcitorias son de carácter patrimonial e indemni-zatorias, es decir, servidores públicos o particulares que con sus conductas afec-ten el patrimonio del Estado, de sus órganos descentralizados o constitucionalesautónomos deben resarcir el daño causado. De acuerdo con la legislación civil,artículos 2108 y 2109, el daño es la pérdida o menoscabo sufrido en el patrimo-nio, por falta de cumplimiento de una obligación, y el perjuicio es la privación decualquier ganancia lícita que debiera haberse obtenido con el cumplimiento de laobligación.

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FALTAS GRAVES DE SERVIDORES PÚBLICOS FALTAS GRAVES DE PARTICULARES1. Cohecho;2. Peculado;3. Desvío de recursos públicos;4. Utilización indebida de información;5. Abuso de funciones;6. Actuación bajo confl icto de intereses;7. Contratación indebida;8. Enriquecimiento oculto u ocultamiento

de confl icto de intereses;9. Tráfi co de infl uencias;10. Encubrimiento;11. Desacato, y12. Obstrucción de justicia.

13. Soborno;14. Participación ilícita en procedimientos

administrativos;15. Tráfi co de infl uencias;16. Utilización de información falsa;17. Obstrucción de facultades;18. Colusión de particulares;19. Uso indebido de recursos públicos, y20. Contratación indebida.

Fuente: elaboración propia con base en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, artículos 51 al 72

Cuadro 3. Faltas graves

Son doce tipos de infracciones catalogadas como graves para los servido-res públicos. A los cuales, de alguna manera, le son aplicados ciertas reglas delDerecho Penal, como pueden ser los principios de tipicidad, de proporcionalidad,de debido proceso, del estándar de la prueba de la duda razonable y algunos otros.Desde mi punto de vista, considero que en vez de que la Ley Federal de Proce-dimientos Administrativos sea aplicada supletoriamente, hubiera sido mejor quese aplicara la ley penal por la naturaleza de la función, porque no hay que olvidarque el Derecho Disciplinario es una parte de la actividad punitiva del Estado, yla otra, la facultad sancionadora del Estado tiene la misma naturaleza o goza dela misma esencia. La única diferencia es quien aplica las sanciones y los tipos desanciones. En el orden administrativo el encarcelamiento no es permitido, sola-mente en el orden penal.

Dentro de las faltas graves de particulares están, entre otros, el soborno,la participación ilícita en procedimientos administrativos; es de resaltar que enesta falta la ley es muy general, y pareciera que englobara a otro tipo de procedi-mientos, como, por ejemplo, los procedimientos de concesiones administrativas,en los cuales los particulares muestran gran interés en ser adjudicatarios en unaconcesión administrativa. Es necesario precisar si solo engloba aspectos de con-tratación de obra pública, adquisiciones y prestación de servicios, o a todo tipo deprocedimientos. Continuando con las faltas en este rubro, se encuentran el tráfi code infl uencias, la utilización de información falsa, la obstrucción de facultades, la

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colusión de particulares, el uso indebido de recursos públicos, y la contrataciónindebida.

Existen varios tipos de sanciones, unas para los servidores públicos y otraspara los particulares, como se detallan en el siguiente cuadro:

Cuadro 4. Tipos de sanciones

SANCIONESSERVIDORESPÚBLICOS

SANCIONES A PARTICULARESPERSONAS FÍSICAS

SANCIONES A PARTICULARES PERSONASMORALES

I. Suspensión delempleo cargo ocomisión;

II. Destitución delempleo, cargo ocomisión:

III. Sanción económica,e

IV. Inhabilitacióntemporal paradesempeñar empleos,cargos o comisionesen el servicio públicoy para participaren adquisiciones,arrendamientos, serviciou obras públicas.

I. Sanción económica que podráalcanzar hasta dos tantos de losbenefi cios obtenidos o, en caso de nohaberlos obtenido, por el equivalentea la cantidad de cien hasta cientocincuenta mil veces el valor diario dela Unidad de Medida y Actualización;

II. Inhabilitación temporal paraparticipar en adquisiciones,arrendamientos, servicios u obraspúblicas, según corresponda, por unperiodo que no será menor de tresmeses ni mayor de ocho años;

III. Indemnización por los daños yperjuicios ocasionados a la HaciendaPública federal, local o municipal, o alpatrimonio de los entes públicos.

I. Sanción económica que podrá alcanzar hastados tantos de los benefi cios obtenidos, en casode no haberlos obtenido, por el equivalente a lacantidad de mil hasta un millón quinientas milveces el valor diario de la Unidad de Medición yActualización;

II. Inhabilitación temporal para participar enadquisiciones, arrendamientos, servicios u obraspúblicas, por un periodo que no será menor detres meses ni mayor de diez años;

III. La suspensión de actividades, por un periodoque no será menor de tres meses ni mayor detres años, la cual consistirá en detener, diferiro privar temporalmente a los particulares desus actividades comerciales, económicas,contractuales o de negocios por estar vinculadosa faltas administrativas graves;

IV. Disolución de la sociedad respectiva, la cualconsistirá en la pérdida de la capacidad legal deuna persona moral, para el cumplimiento del fi npor el que fue creada por orden jurisdiccional ycomo consecuencia de la comisión, vinculación,participación y relación con una Faltaadministrativa grave;

V. Indemnización por los daños y perjuiciosocasionados a la Hacienda Pública Federal,local o municipal, o al patrimonio de los entespúblicos.


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El proceso disciplinario

El proceso disciplinario contempla tres procedimientos: el de investigación, elsubstanciador y el resolutor.

Cuadro 5. Proceso disciplinario

Se le llama proceso disciplinario desde el punto de vista teleológico, esdecir, el conjunto de procedimientos encaminados a un fi n. Y entonces surge unnuevo paradigma, porque en materia de sanciones graves, en inicio, se tiene unprocedimiento de investigación, luego un procedimiento substanciador y el pro-cedimiento resolutor, que al fi nal estos dos últimos se convierten en uno. Una vezconcluido el procedimiento de investigación, se turna al órgano substanciadorquien al llegar a la etapa de audiencia y tratándose de faltas graves, no corres-ponde a este celebrar dicha audiencia. Es decir, llega a la etapa de recepción depruebas y una vez vencido el plazo, pasa todo el expediente al órgano resolutor,a los tribunales (Tribunal Federal de Justicia Administrativa o Tribunales de Jus-ticia Administrativa locales), lo que genera que el órgano resolutor se constituyaen juez de instrucción y el tribunal en juez de resolución. Al fi nal de cuentas, esuno mismo, con la misma naturaleza híbrida, una naturaleza administrativa y unanaturaleza jurisdiccional y con dos momentos: la fase administrativa y la fasecontenciosa.

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El procedimiento de investigación

La Ley General de Responsabilida-des Administrativas, señala en su ar-tículo 91 que: “La investigación porla presunta responsabilidad de Faltasadministrativas iniciará de ofi cio, pordenuncia o derivado de las auditoríaspracticadas por parte de las autoridadescompetentes o, en su caso, de auditoresexternos”. De este último aspecto, saltala pregunta ¿y no será de ofi cio tam-bién? Si deriva de auditorías internaso externas y la autoridad con base enesos resultados decide iniciar el pro-cedimiento de investigación, es obvioque es de ofi cio; no es que sea aparte.

La Ley del Procedimiento Ad-ministrativo Común de las Adminis-traciones Públicas, española, en estesentido es muy específi ca, y dice en suartículo 54, capítulo II, “Los procedi-mientos podrán iniciarse de ofi cio o asolicitud del interesado” y en su artícu-lo 58 menciona: “Los procedimientosse iniciarán de ofi cio por acuerdo delórgano competente, bien por propia ini-ciativa o como consecuencia de ordensuperior, a petición razonada de otrosórganos o por denuncia”. La distinciónse hace porque es parte de un procedi-miento quien tenga un interés legítimoo un derecho subjetivo. En el DerechoPenal quien presenta una denuncia es

un denunciante, por querella es un que-joso. El denunciante no tiene un inte-rés legítimo o un derecho subjetivo, elquejoso sí tiene un derecho subjetivo,que en el Derecho Administrativo re-presentaría un interés legítimo o por lomenos un derecho subjetivo. Tal cualse encuentra establecido, todos carecende interés legítimo o un derecho subje-tivo, por lo tanto, todos son de ofi cio.En tanto que nuestra Ley General deResponsabilidades Administrativas es-tablece que es de ofi cio por denuncia,siendo que también el resultado de lasautorías internas y externas resultan serde ofi cio.

Principios rectores del procedimien-to de responsabilidad administrativa

El artículo 109, fracción III de la Cons-titución Política de los Estados Unidosindica los principios que deberán aten-der los servidores públicos: “Se aplica-rán sanciones administrativas a los ser-vidores públicos por los actos u omisio-nes que afecten la legalidad, honradez,lealtad, imparcialidad y efi ciencia quedeban observar en el desempeño de susempleos, cargos o comisiones”. Por suparte, la Ley General de Responsabili-dades Administrativas establece en susartículos 90 y 111, que deberán respe-tarse ciertos principios en los procedi-

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EN LA INVESTIGACIÓN EN LA SUBSTANCIACIÓN EN LA SENTENCIA

• Legalidad• Imparcialidad• Objetividad• Congruencia• Verdad material• Respeto a los

derechos humanos

• Legalidad• Presunción de inocencia• Imparcialidad• Objetividad• Congruencia• Exhaustividad• Verdad material• Respeto a los derechos

humanos

• Legalidad• Máxima publicidad• Respeto a los derechos

humanos• Verdad material• Razonabilidad• Proporcionalidad• Presunción de inocencia• Tipicidad• Debido proceso

Fuente: elaboración propia con base a la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del TribunalFederal de Justicia Administrativa

mientos de investigación y substanciador, respectivamente. Y la Ley Orgánica delTribunal Federal de Justicia Administrativa dicta en su artículo 1, los principios aque deberán apegarse en la emisión de las resoluciones.

Cuadro 6. Principios rectores del procedimiento de responsabilidades

En materia contenciosa, va a jugar un papel importante el llamado principiode verdad material porque los jueces dicen que se resuelve con base en el principiode verdad formal, de acuerdo con lo alegado y lo aprobado, lo que señalamos comola litis. Sin embargo, la ley obliga a buscar la verdad material, no la verdad formal.

Ante la duda, aquellas diligencias para mejor proveer, que normalmente sedecía que era una facultad discrecional de los jueces, se convertirán en una facultadreglaje, es decir, no es que, si el juez quiere, es que lo debe hacer. Si tiene unaduda, si las pruebas no lo convencen, debe señalar nuevos procedimientos y buscarnuevas pruebas para llegar a la verdad material. Claro está que este principio seliga mucho al principio de inocencia. Aunque hay que entender que el principio deinocencia no implica que el presunto responsable sea culpable, implica que la cargade la prueba se traslada a quien está imputando la conducta. Tampoco quiere decirque el presunto responsable sea inocente, porque en dado caso, no habría razón parajuzgarlo. Todos estos aspectos hacen que nuestro sistema sea más garantista queotros sistemas.

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El procedimiento de responsabilidad administrativa

El procedimiento de responsabilidad se llevará a cabo de la siguiente manera: elórgano investigador será el encargado de rendir el informe de presunta responsa-bilidad administrativa que entregará a la autoridad substanciadora, misma que enun plazo de tres días de que lo recibió deberá admitir o desechar el informe. Si lodesecha, implica devolverlo a la autoridad investigadora para que complete lasdefi ciencias. Si lo admite, deberá emplazar a las partes (el presunto responsable,la autoridad investigadora, el denunciante y cualquier otra persona que pueda re-sultar afectada por la resolución que se dicte), a más tardar en 72 horas. Luego, enun plazo de 10 a 15 días citará a audiencia para que las partes rindan su informey ofrezcan pruebas. Se cierra la instrucción y dentro de los tres días siguientesse turnan los autos al tribunal, si es que se trata de faltas graves. En el caso delas faltas no graves, corresponde a la autoridad substanciadora continuar con elprocedimiento.

Cuadro 7. El procedimiento de responsabilidad administrativa


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El tribunal verifi cará que la fal-ta sea la descrita por el informe de pre-sunta responsabilidad administrativa,de no serlo, lo devolverá a la autoridadsubstanciadora. Puede darse el caso deuna mala clasifi cación y deberá remi-tirlo a la autoridad investigadora parasu reclasifi cación. Esta última, podráoptar por hacer o no la reclasifi cación,en todo caso, lo devolverá al tribunalpara la continuación del procedimien-to de responsabilidad administrativa.Si la autoridad investigadora se niegaa hacer la reclasifi cación, devolverá altribunal, bajo su responsabilidad. Antetal negativa, se estima que lo más ló-gico es que la sentencia sea absoluto-ria, porque los hechos narrados en elinforme de presunta responsabilidadno coincidiran con la falta descrita endicho documento.

Una vez que el tribunal decidaque es asunto de su competencia debe-rá notifi car personalmente a las partesla recepción del expediente. Cuandoconste en autos que las partes fueronnotifi cadas, la autoridad el tribunaldictará dentro de los 15 días hábilessiguientes el acuerdo de admisión depruebas y los procedimientos para sudesahogo. Cuando ya se hayan des-ahogado las pruebas, el tribunal cita-rá a alegatos por un término de 5 díashábiles. Vencido el plazo de alegatos,

de ofi cio se declarará cerrada la ins-trucción y citará a las partes para oírla resolución que corresponde, la cualdeberá dictarse en un plazo de 30 días,aunque podrá prolongarse por otros 30días, siempre y cuando justifi que la ra-zón de solicitar ese tiempo adicional.En un plazo de 10 días, se notifi carápersonalmente al presunto responsable,al denunciante para su conocimiento yal jefe o titular de la dependencia o en-tidad, para efectos de su ejecución.

La improcedencia del procedimiento

Las causas de improcedencia del pro-cedimiento tendrán que ser analizadaspor el tribunal para emitir una senten-cia, a continuación, se enlistan las mis-mas (artículo 196 de la Ley General deResponsabilidades Administrativas):

• Cuando la Falta administrativahaya prescrito;

• Cuando los hechos o las con-ductas materia del procedi-miento administrativo no seancompetencia de las autoridadessubstanciadoras o resolutoras.En este caso, mediante ofi cio,el asunto se deberá hacer delconocimiento a la autoridad quese estime competente;

• Cuando las Faltas administrati-

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vas que se imputen al presuntoresponsable ya hubieran sidoobjeto de una resolución quehaya causado ejecutoria pro-nunciada por las autoridadesresolutoras del asunto, siempreque el señalado como presun-to responsable sea el mismo enambos casos;

• Cuando de los hechos que se re-fi eran en el Informe de PresuntaResponsabilidad Administrati-va, no se advierta la comisiónde Faltas administrativas, y

• Cuando se omita acompañar elInforme de Presunta Responsa-bilidad Administrativa.

Respecto de la prescripción,abordada en la primera causa señala-da, es de precisar que se confunde laprescripción con la caducidad. El artí-culo 74 de la Ley General de Respon-sabilidades Administrativas, a la letradice: “Para el caso de Faltas adminis-trativas no graves, las facultades de lasSecretarías o de los Órganos internosde control para imponer las sancionesprescribirán en tres años…” “Cuandose trate de Faltas administrativas gra-ves o Faltas de particulares, el plazo deprescripción será de siete años…”. Esdecir, alude a la facultad de la autori-dad, por lo tanto, no es prescripción, es

caducidad. La diferencia es que una esde carácter sustantivo y la otra es pro-cesal. La prescripción, en materia civil,es la liberación de obligaciones o formade adquirir derechos o propiedades y seaplica en la fecha en que acontecieronlos hechos. La caducidad, es decir, laextinción de facultades de la autoridad,es procesal y se aplica en el momen-to en que se tiene la competencia. Soncuestiones totalmente distintas.

Las causas del sobreseimiento

El artículo 197, por su parte, señala elsobreseimiento en los siguientes casos:

• Cuando se actualice o sobre-venga cualquiera de las causasde improcedencia previstas enesta Ley;

• Cuando por virtud de una refor-ma legislativa, la Falta adminis-trativa que se imputa al presun-to responsable haya quedadoderogada, o

• Cuando el señalado como pre-sunto responsable muera duran-te el procedimiento de respon-sabilidad administrativa.

Cabe resaltar en este últimopunto, que tratándose de una ley pro-cesal dé la oportunidad al presunto

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responsable, de liberarse de la obliga-ción con la muerte. Ante tal situación,y cuando se trate de daños patrimonia-les, habría que cuestionarse ¿quién vaa responder?

Contenido de la sentencia

Los aspectos que deben contener lassentencias defi nitivas están contempla-dos en el artículo 207 de la multiseña-lada ley:

• Lugar, fecha y Autoridad reso-lutora correspondiente;

• Los motivos y fundamentos quesostengan la competencia de laAutoridad resolutora;

• Los antecedentes del caso;• La fi jación clara y precisa de

los hechos controvertidos porlas partes;

• La valoración de las pruebasadmitidas y desahogadas;

• Las consideraciones lógico ju-rídicas que sirven de sustentopara la emisión de la resolu-ción. En el caso de que se hayanocasionado daños y perjuiciosa la Hacienda Pública Federal,local o municipal o al patrimo-nio de los entes públicos, se de-berá señalar la existencia de larelación de causalidad entre la

conducta califi cada como Fal-ta administrativa grave o Faltade particulares y la lesión pro-ducida; la valoración del dañoo perjuicio causado; así comola determinación del monto dela indemnización, explicitandolos criterios utilizados para sucuantifi cación;

• El relativo a la existencia oinexistencia de los hechos quela ley señale como Falta admi-nistrativa grave o Falta de parti-culares y, en su caso, la respon-sabilidad plena del servidor pú-blico o particular vinculado condichas faltas. Cuando derivadodel conocimiento del asunto, laAutoridad resolutora advierta laprobable comisión de Faltas ad-ministrativas imputables a otrau otras personas, podrá ordenaren su fallo que las autoridadesinvestigadoras inicien la inves-tigación correspondiente;

• La determinación de la sanciónpara el servidor público quehaya sido declarado plenamenteresponsable o particular vincu-lado en la comisión de la Faltaadministrativa grave;

• La existencia o inexistencia queen términos de esta Ley consti-tuyen Faltas administrativas, y

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ACTO IMPUGNADO RECURSO LEGITIMADO PLAZO AUTORIDAD

Fuente: elaboración propia con base en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, artículos 213 y 214

• Los puntos resolutivos, donde-deberá precisarse la forma enque deberá cumplirse la resolu-ción.

El sexto punto es de gran tras-cendencia porque señala que si se oca-sionara un daño patrimonial se deberáseñalar el nexo causado entre la faltaadministrativa grave o la falta de parti-culares, en su caso, y la lesión produci-da. En la responsabilidad patrimonial,se requiere de tres elementos para acre-ditar la responsabilidad: la conducta, eldaño y el nexo causal. El nexo causales el vínculo que liga la conducta conel daño, y resulta de vital importanciaya que puede darse una conducta y nocausar daño, o haber daño, pero no ha-ber sido causado por la conducta. Es-

tablecer el nexo causal resultará unatarea muy laboriosa de los órganos deinvestigación para determinar el dañopatrimonial. Hay conductas que debenir ligadas a otras para poder determinarel daño. En materia de responsabilidadpatrimonial existen la conducta con-clusiva y la conducta excluyente. Eldaño debe ser real, es decir, que no seafi cticio, que no sea eventual y que nosea una perspectiva. Si no es real, noes daño, si no es evaluable en dinero,tampoco es daño.

Medios de defensa

El recurso de reclamación, el recursode apelación y el recurso de revisiónestán contemplados en los artículos213 al 221 de la LGRA:

Cuadro 8. El recurso de reclamación

Resoluciones de las autoridades

substanciadoras o resolutoras que

admitan, desechen o tengan por no

presentado el IPRA, la contestacióno alguna prueba; las que decreten

o nieguen el sobreseimiento del

procedimiento de responsabilidad

administrativa antes del cierre de

instrucción; y aquellas que admitany rechacen la intervención del tercerointeresado.

Reclamación Las partes Cinco días hábilessiguientes a aquél enque surta efectos la

notifi cación del actorecurrido.

Sala respectiva

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ACTO IMPUGNADO RECURSO LEGITIMADO PLAZO AUTORIDAD

Resoluciones que impongan

sanciones

Las que determinen que no existe

responsabilidad administrativa

Apelación Los responsables

Los terceros

Quince días hábilessiguientes a aquél en quesurta efectos la notifi cacióndel acto recurrido.

Sala respectiva


ACTO

IMPUGNADORECURSO LEGITIMADO PLAZO AUTORIDAD

Resoluc iones

defi nitivasRevisión Secretaría de la Función

Pública, órganos internos decontrol, Auditoría Superior de laFederación

Diez días hábiles siguientes aaquél en que surta efectos lanotifi cación del acto recurrido.

Sala respectiva

¿?

Fuente: elaboración propia con base en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, artículos 220 y 221

El 13 de julio de 2016 se dieron las reformas a la Ley de Procedimien-to Contencioso Administrativo, contemplando la notifi cación electrónica y comoobligación de las partes estar al pendiente de sus procesos, ya que todo seríapublicado por boletín jurisdiccional. Por su parte, la Ley General de Responsa-bilidad Administrativas establece que cuando en los tribunales empleen medioselectrónicos para la notifi cación, pues así se hará.

Cuadro 9. El recurso de apelación

En materia federal, este recurso será resuelto por la sala superior, tercerasección.

Cuadro 10. El recurso de revisión

La Ley General de Responsabilidades Administrativas dice que el recursode revisión se dé a valer ante autoridad respectiva, siendo que dicha autoridades la emisora de la sentencia, y además señala cómo se llevará a cabo el proce-dimiento en los términos de la Ley de Amparo, lo que hace suponer que no esla autoridad respectiva la que conoce y resuelve este recurso. La articulacióndebió hacerse conforme lo establecido en la Ley de Procedimiento ContenciosoAdministrativo y hacerse valer ante la autoridad responsable, ante los TribunalesColegiados del Poder Judicial, por conducto de la sala responsable.

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Cumplimiento de la sentencia

Los artículos 224 y 225 de la multicitada ley regulan que las sanciones económi-cas impuestas por los tribunales constituirán créditos fi scales. Cuando haya cau-sado ejecutoria una sentencia en la que se determina la plena responsabilidad delservidor público por falta administrativa grave, el magistrado deberá dar vista alas instancias correspondientes, según sea el caso, como se detalla en el siguientegráfi co.

Cuadro 11. Cumplimiento de la sentencia a servidores públicos

En el caso de los particulares y tratándose de persona física, se informaráal Director del Diario Ofi cial de la Federación, así como a los directores de losperiódicos ofi ciales de las entidades federativas para que se publique la inhabili-tación de la persona física. Cuando la sanción impuesta sea la indemnización y/osanción económica se dará vista al Servicio de Administración Tributaria.

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Fuente: elaboración propia con base en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, artículo 227

Fuente: elaboración propia con base en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, artículo 226

Cuadro 12. Cumplimiento de la sentencia a particulares

Si la sanción se impone a un particular, persona moral, hay dos tipos desanciones: la suspensión de actividades y la disolución de la sociedad. En la pri-mera, se dará vista la Secretaría de Economía y al Servicio de AdministraciónTributaria. En la segunda, los responsables procederán de conformidad con lasleyes mercantiles o civiles, según sea el caso.

Cuadro 13. Cumplimiento de la sentencia a persona moral

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Cumplimiento de sentencia absolu-toria

Cuando una sentencia haya causadoejecutoria y se determine que no exis-tió la falta administrativa grave o faltade particulares, el Tribunal de JusticiaAdministrativa, sin que sea necesarioque medie petición de parte y sin de-mora alguna, girará ofi cio por el quecomunicará la sentencia respectiva,así como los puntos resolutivos de éstapara su cumplimiento. En los casos enque se haya decretado la suspensióndel servidor público en su empleo, car-go o comisión, ordenará la restitucióninmediata del mismo, según lo estable-ce el artículo 228 de la Ley General deResponsabilidades Administrativas.


Nos encontramos ante un nuevo siste-ma disciplinario, que no sólo vincula alos servidores públicos sino también aparticulares que entran en una relaciónjurídica con los órganos administrati-vos, con motivo de contratos de adqui-siciones o de obras públicas. De acuerdo con el modelo esta-blecido en la Ley General de Respon-sabilidades Administrativas, la tareamás importante para hacer frente a lacorrupción lo tienen las autoridades

investigadoras, ya que a ellas les co-rresponderá la carga de la prueba, a fi nde acreditar los hechos en que se basanpara justifi car la existencia de la faltaatribuida a los servidores públicos o alos particulares, según sea el caso.

Por otro lado, tenemos que ennuestro país se ha establecido un nuevosistema de la jurisdicción contenciosaadministrativa, en cuanto que de acuer-do con lo previsto por los artículos 73,fracción XXIX H, 116, fracción V, y122, inciso C, base quinta, se crean losTribunales de Justicia Administrativa,dotados de plena autonomía y con fa-cultades para resolver la controversiaque se suscite entre particulares y laadministración pública, así como paraimponer sanciones administrativas porfaltas graves que cometan los servido-res públicos y particulares vinculadoscon ellos.

En tal virtud, es menester queesos tribunales gocen plenamente de suautonomía para dictar sus fallos, peroque, además, para que esa autonomíasea plena es necesario que tambiéngocen de una autonomía presupuestal,pues sólo así, sin ninguna presión, po-drán actuar plenamente.

Nos enfrentamos a un nuevoreto, con un nuevo procedimiento quedespierta muchas interrogantes respec-to de nuevas fi guras procedimentales,

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en el ámbito administrativo, en nues-tro país como son las nuevas conductaspunibles, tanto en faltas graves comoen faltas no graves, la presunción deinocencia, el estándar de la prueba dela duda razonable, etcétera, por lo quenos corresponde a investigadores, aca-démicos, servidores públicos que ac-túen como autoridades a aportar ideasen sus estudios a los tópicos antes se-ñalado y otros que se presenten a lo lar-go de la aplicación del nuevo sistemade responsabilidades administrativas.

Bibliografía

Nieto, Alejandro (1970), “ProblemasCapitales del Derecho Disciplinario”Revista de administración pública, dis-ponible en: /Downloads/Dialnet-Pro-blemasCapitalesDelDerechoDisci-plinario-2111728.pdf, visible el día14/05/2019

Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, disponible en:https://mexico.justia.com/federales/constitucion-politica-de-los-esta-dos-unidos-mexicanos/titulo-cuarto/

Ley General de Responsabilidades Ad-ministrativas, disponible en: https://de-claranet.gob.mx/docs/LGRA.pdf

Ley Orgánica del Tribunal Federal deJusticia Administrativa, disponible en:http://www.diputados.gob.mx/Leyes-Biblio/pdf/LOTFJA.pdf

Ley 39/2015, del Procedimiento Ad-ministrativo Común de las Adminis-traciones Públicas, disponible en: ht-tps://www.boe.es/buscar/pdf/2015/BOE-A-2015-10565-consolidado.pdf

MANUEL LUCERO ESPINOSA.Licenciado en Derecho por la Facultadde Derecho de la Universidad NacionalAutónoma de México (UNAM). Ac-tualmente se desempeña como Magis-trado de la Décima Sala Regional delTribunal Federal de Justicia Adminis-trativa.

Desde 1975 ha colaborado endiversas dependencias del gobierno fe-deral como la Secretaría de Hacienda yCrédito Público (SHCP), la Secretaríade la Contraloría General de la Fede-ración (SECOGEF), actualmente Se-cretaría de la Función Pública (SFP),el Instituto de Seguridad y ServiciosSociales de los Trabajadores del Estado(ISSSTE), así como en la ProcuraduríaFiscal del Distrito Federal, actualmenteCiudad de México.

Desde 1998 se ha desempeñadocomo magistrado del Tribunal Federalde Justicia Administrativa, antes Tribu-

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nal Federal de Justicia Fiscal y Admi-nistrativa.

Ha impartido cátedra y cursosde Derecho Administrativo, Clínicade Derecho Procesal Administrativo,Práctica Forense de Derecho Fiscal,Teoría del Acto Administrativo, Res-ponsabilidades de los Servidores Pú-blicos, Responsabilidad Patrimonialdel Estado, Responsabilidades Admi-nistrativas y Resarcitorias, así comoRégimen Jurídico de los ServidoresPúblicos en diversas instituciones deeducación superior como: UniversidadLa Salle, Universidad Panamericana,Instituto Nacional de AdministraciónPública (INAP), Facultad de Derechode la UNAM, y en el Centro de Estu-dios Superiores en materia de DerechoFiscal y Administrativo del TribunalFederal de Justicia Administrativa.

Además, ha participado comoconferencista en diversos congresosnacionales organizados por: AcademiaMexicana de Derecho Fiscal, A.C., Tri-bunal Federal de Justicia Administrati-va, Comisión Federal de Telecomuni-caciones, Centro Multilateral de Im-puestos de la OCDE en México, GrupoRadio Centro, Radio Red, SupremaCorte de Justicia de la Nación, Bene-mérita Universidad Autónoma de Pue-bla, Facultad de Derecho de la UNAM,entre otras.

Destacan entre sus publicacio-nes: Ley Federal de Responsabilida-des Administrativas de los ServidoresPúblicos comentada (Porrúa,2011);Teoría y práctica del contencioso ad-ministrativo federal, México (Porrúa,2019); Responsabilidad patrimonialdel Estado en el ámbito federal, (edi-torial Express, 2015); Ley Federal deProcedimiento Administrativo, México(Porrúa, 2019); Compendio de DerechoAdministrativo, primer curso, (Porrúa,2018); Compendio de Derecho Ad-ministrativo, segundo curso, (Porrúa,2018). Y entre sus artículos y capítulode libro recientes: (2007) “El derechoadministrativo y la administración pú-blica en el siglo XXI” en Revista delForo Mundial de Jóvenes Administra-tivistas, año 1, núm. 1, enero-abril;(2008) “Algunas refl exiones sobre lasmedidas cautelares en el contenciosoadministrativo federal”, en Memoriadel XVII Congreso Nacional de Ma-gistrados, del Tribunal Federal de Jus-ticia Fiscal y Administrativa; (2010)“Los contratos administrativos”, en ElDerecho en México: dos siglos (1810-2010), Derecho Administrativo, TomoIII, México, UNAM/Porrúa; (2011)“La causalidad en la responsabilidadpatrimonial del Estado”, en Memoriadel XX Congreso Nacional de Magis-trados del Tribunal Federal de Justicia

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Fiscal y Administrativa; (2011) “La jurisdiccionalización del Derecho Disciplina-rio”, en Praxis de la justicia fi scal y administrativa, núm. 8, en línea.

Pertenece a la Academia Mexicana de Derecho Fiscal y la Academia deEspecialistas en Responsabilidad de Servidores Públicos.

Este artículo es resultado de la ponencia pronunciada el 22 de marzo de 2017, enel marco del ciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legisla-tivo del Estado de México.

Ciudad Juárez, Medellín y Río de Janeiro,paradigmas de violencia y resiliencia

Faustino Medardo Tapia Uribe

Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias (CRIM)

de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)

Introducción

Este artículo examina y compara elproceso de acumulación de la violenciaen tres ciudades latinoamericanas quese convirtieron en paradigmas de vio-lencia: Ciudad Juárez, México; Mede-llín, Colombia y Río de Janeiro, Brasil.A través de los años se fue cultivandouna cultura de ilegalidad, la violencia,la corrupción y el tráfi co de poder po-lítico que se fue reproduciendo hastallegar a los más altos índices de inse-guridad y ruptura social.

Para intentar comprender esteproblema nos planteamos las siguien-tes preguntas: ¿cómo se acumula laviolencia delictiva en mercados ilícitosde mercancías y tráfi co de poder polí-tico mediante redes de delincuencia or-ganizada en Medellín, Río de Janeiroy Ciudad Juárez?, ¿cuáles fueron lasacciones del Estado y la sociedad civilfrente a estas crisis de violencia delin-cuencial? y ¿cómo se convirtieron enprocesos de resistencia y resiliencia delas instituciones políticas y de la socie-dad frente a la violencia?

Este tipo de comparaciones delo que ocurre en nuestro país frente alo que ocurre en otros países es muy

importante, porque como lo dice un an-tropólogo brasileño:

“… estamos conde-nados a estudiar estetipo de problemasviéndonos en el es-pejo, es un romanti-cismo antropológicoy una nostalgia an-tropológica de queel hombre no puedeverse a sí mismo, ne-cesita del otro comosu espejo y su guía;sobre todo de even-tos que son tan trau-máticos que vamos atratar de reprimirlos,vamos a tratar de ol-vidarlos, porque nopodríamos vivir deesa manera” (Da Ma-tta, 1999: 172-178).

No quisimos simplemente darcuenta de la violencia que hay en estasciudades y en estos países en cada en-tidad solamente, sino cómo se enfrentódicho problema, qué hizo el Estado, yqué hizo la sociedad frente a ella.

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La cotidianeidad de la violencia

Para entender realmente la cotidianei-dad de la violencia, no hay simplemen-te que ofrecer las cifras de su inciden-cia. En esta investigación quisimos ircerca de ella, caminar por las callesdonde se manifi esta la violencia, comosi quisiéramos estudiarla aquí en el Es-tado de México, tendríamos que ir a lascalles de Toluca, de Tonatico, de Eca-tepec, con distintos índices y tipos deviolencia. Por ejemplo, al día de hoyAcapulco tiene aproximadamente 140homicidios por cada cien mil habitan-tes, lo que la convierte en la ciudadmás peligrosa de México, y segundadel mundo, por lo que es claro que tie-ne distintos matices a otras ciudades.

En las ciudades en las que reali-zamos esta investigación tenemos pri-meramente a Ciudad Juárez. Juárez lle-gó a tener en el momento más crítico deacumulación de la violencia, en 2010,222 homicidios por cada cien mil habi-tantes (pccmh). Medellín, por su parte,en 1991, cerca de 400 (pccmh). Río deJaneiro jamás ha tenido ese grado deviolencia, pero es un caso peculiar querequiere de estudio para entenderlo ysaber cómo enfrentarlo.

En el caso de México como país,hemos llegado a niveles alarmantes deacumulación de violencia, corrupción,

ilegalidad y tráfi co de poder político,desencadenando una crisis de legitimi-dad política. Desde hace años, somosun Estado débil que comparte el poderlegítimo de la fuerza con la delincuen-cia organizada. Vivimos en violenciacontinua, en medio de una conductadelictiva que se ha venido acumulan-do históricamente con permisividad,acciones como el tráfi co de mercancíasilícitas, llámese drogas, armas, perso-nas, migrantes y lo más escandaloso, eltráfi co de mercancías políticas dentrodel gobierno.

Trafi car con el poder es un pro-blema grave en este país, así como lofue para Colombia hace algunos años,y que ahora se jacta de haber llevadoa la cárcel a 30% de sus diputados ysenadores. En Brasil, llevaron a pri-sión a Eduardo Cunha, presidente dela Cámara de Diputados de aquel país;a José Dirceu, Jefe de una especie deOfi cina de Presidencia de Lula da Sil-va, presidente de la República en eseentonces; a Garotinho, exgobernadorde Río de Janeiro por compra de votos,e increíblemente a Eike Batista, quienfuera el hombre más rico de Brasil, porcorrupción.

El fenómeno de la violencia enJuárez se ha acrecentado ciertamentecon los años, pero desde hace muchasdécadas que las actividades ilegales

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Faustino Medardo Tapia UribeCiudad Juárez, Medellín y Río de Janeiro,

paradigmas de violencia y resiliencia

forman parte de la vida cotidiana enesa región. Su posición geográfi ca co-lindante con El Paso, Texas, hace quesea una de las fronteras predilectas decriminales para hacer pasar como dicesu nombre, El Paso: objetos ilícitos. In-cluso Al Capone en los inicios de losaños 1900´s y la prohibición del co-mercio de alcohol en Estados Unidos,venía a Juárez a, quizás vigilar, el pro-ceso de producción del whisky que seproducía en Juárez, entonces prohibidoen los Estados Unidos, y a exportarlohacia ese país.

Los juarenses creían errónea-mente vivir una época de oro por loque ahí se movía, una gran actividaddel tráfi co de drogas y personas y losbenefi cios que se producían. Desafor-tunadamente, se acostumbraron a ello,y ello fue creciendo, porque la violen-cia se acumula y evoluciona. Los gru-pos se han transformado desde aquelentonces en una delincuencia organi-zada poderosa, para comprar armas,para contratar sicarios, para sobornarpolíticos. Porque debe destacarse quela ilegalidad, la corrupción y la violen-cia se van infi ltrando en la sociedad, searraigan y es muy complicado sacarlasdespués.

Álvaro Uribe, presidente de Co-lombia a partir del 2002, combatió par-te de este problema en su país, decidió

combatir a las milicias, (grupos guerri-lleros colombianos) por medio del usode la fuerza militar. Tras seis meses y abase de sangre, fuego, muertes y enor-mes violaciones a los derechos huma-nos, lo logró.

El Estado se debilita, pierdesu valor y su fuerza para la sociedad,y, por otro lado, el crimen organizadoaprovecha esa debilidad del gobierno yse fortalece casi espontáneamente, tan-to al grado de compartir el ejercicio delpoder con el mismo Estado, creándoseuna pérdida de legitimidad política.

Proceso de resistencia y resilienciadel Estado y la sociedad frente a laviolencia

La violencia comienza a infi ltrarse so-cial y políticamente con la acumulaciónde diversos delitos e irregularidades,mediante el tráfi co de mercancías y deservicios ilícitos (comerciales y políti-cos), la cooptación social y del gobier-no y desde luego, la intimidación.

Entonces, la delincuencia orga-nizada se hace poderosa, reta al Esta-do y se consolida mediante redes queoperan a nivel local; no se les detiene ycontinúan su esparcimiento a un nivelmayor. Caso reciente, el del señor Ma-rio Villanueva, quien fuera gobernadorde Quintana Roo y de quien se compro-

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baran nexos con células delictivas parahacer pasar narcóticos por ese estado.

La delincuencia se ha logradoacumular a tal grado que, aunque amuchos les parezca radical la cataloga-ción, hoy en día su procuración y ob-jetivo es capturar al Estado por mediode la apropiación de los partidos polí-ticos, método que consiste en aprehen-der al Estado para generar un procesode corrupción sistemática avanzada yreconfi gurar al propio Estado, es decir,rediseñar las reglas del juego para ellosdecidir, ¿qué es una política criminal?,¿qué es una política de corrupción? y elcómo se hace y aplica la justicia.

En Colombia, por ejemplo, sehabla de una justicia restaurativa en lu-gar de una retributiva. La política cri-minal de Colombia comienza diciendoque la consignación a prisión no debeser el primer recurso, sino el último.Por ello es que el gobierno colombianohace uso del diálogo para desmovilizara los diferentes grupos paramilitares ypara negociar con ellos.

Esta estrategia que plantea sen-tarse a platicar con sujetos que han co-metido crímenes atroces, por supues-to que es mal visto por algunos otros,como lo es el caso de Brasil y el asuntodel Lava Jato, que compromete al ex-candidato a la República y ahora sena-dor federal Aécio Neves y a su colega

José Perella, en un escándalo generadopor un video que muestra a un heli-cóptero propiedad de uno de ellos, conmedia tonelada de narcóticos a bordo,encontrado en una fi nca propiedad delotro. Lo grave de este tipo de casos esque ellos mismos son quienes decidencuál es la política criminal y cuál tam-bién, la procuración de justicia.

Ciudad Juárez

Se dice que cuando el Estado viveuna crisis pierde legitimidad, CiudadJuárez se ha convertido literalmente enuna zona de guerra, al día de hoy se re-portan más de cien mil viviendas aban-donadas por la violencia, es claro queaquí se vive en crisis desde hace muchotiempo y que por supuesto repercute enla sociedad.

El gobierno de esta región estádébil e indefenso ante los grupos cri-minales, el alcalde de este municipioni siquiera reside ahí, vive en El Paso,Texas y a diario cruza la frontera paraejercer su encargo, y todo esto se mani-fi esta con feminicidios, con desapareci-dos, con comunidades enteras asoladaspor el narcotráfi co, y ahora llegandoa un punto más crítico todavía, aten-tando contra la libertad de expresión einformación, asesinando a periodistas,como el caso de Miroslava Breach.

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Y no desde ahora, sino desdehace algunos años ya se padecía esto.En 2010, el director del periódico ElDiario, ante el asesinato de dos de suscolaboradores y de reiteradas amena-zas e intimidaciones por parte de loscárteles operantes en esa ciudad decla-ró lo siguiente:

“… queremos quenos expliquen qué eslo que quieren de no-sotros, qué es lo quepretenden que publi-quemos o dejemos depublicar, para sabera qué atenernos.Ustedes son, en es-tos momentos, lasautoridades de factoen esta ciudad, por-que los mandos ins-tituidos legalmenteno han podido hacernada para impedirque nuestros compa-ñeros sigan cayendo,a pesar de que reite-radamente se los he-mos exigido.Es por ello que, fren-te a esta realidadinobjetable, nos diri-gimos a ustedes para

preguntarles, porquelo menos que quere-mos es que otro másde nuestros colegasvuelva a ser víctimade sus disparos.Ya no queremos másmuertos. Ya no que-remos más heridosni tampoco más in-timidaciones. Es im-posible ejercer nues-tra función en estascondiciones. Indíque-nos, por tanto, quéesperan de nosotroscomo medio.” [y con-tinúa…] “… la histo-ria es bien conocida:el primer mandata-rio, para conseguir lalegitimación que noobtuvo en las urnas,se metió –sin una es-trategia adecuada–,a una guerra contrael crimen organiza-do sin conocer ade-más las dimensionesdel enemigo ni de lasconsecuencias queesta confrontaciónpodría traer al país”(El Diario, 2010).

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Fragmentos que refl ejan la tragedia de a lo que hemos llegado en este país,donde la injusticia se hizo costumbre.

Pero bueno, ¿qué hizo el Estado mexicano frente a esto? Se hizo un diag-nóstico, se corrieron a más de 3 mil policías que se presumía tenían nexos concriminales. En 2006 el gobierno federal envió a Juárez 2 mil elementos del ejér-cito y 425 policías federales, y mil más cada uno de los dos años siguientes, perola violencia no disminuyó.

Ahora bien, ¿qué fue lo que hizo la sociedad civil de Juárez? Aquí losciudadanos a manera de respuesta se manifestaron en las calles y protestaron, lasmujeres se organizaron, se llevaron denuncias ante la Comisión Interamericanade Derechos Humanos, solicitando la rendición de cuentas, sistemática, semanala todas y cada una de las instancias de autoridad para enfrentar el problema dela violencia, y fi nalmente lograron sentar al gobierno federal en una mesa de se-guridad, donde lo más importante fue la creación de una policía de proximidadcomunitaria, la más efectiva de México hasta ahora.

En Colombia modifi caron la Constitución para hacer al alcalde la primeraautoridad frente a la policía, que, aunque existe una policía nacional, la autoridadmunicipal es la que va al frente, si la autoridad municipal no le entra al problemade la violencia, es prácticamente imposible resolverlo.

En la siguiente gráfi ca podemos ver cómo evolucionó la violencia en Me-dellín, en el pico más alto llegó a tener casi 400 homicidios por cada 100 mil habi-tantes, también vemos la evolución de la violencia en Brasil, donde disminuye engran parte debido a que establecen una policía de proximidad comunitaria en lasfavelas, llamadas Unidades de Policías Pacifi cadoras, ¿por qué? porque en Brasillas favelas tienen un tipo de violencia muy peculiar, no hay favela en Brasil queno esté sometida al narcotráfi co y eso signifi ca que ustedes no pueden entrar a lafavela, si no van acompañados de alguno de ellos.

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Fuente: Alcaldía de Medellín, Consejero para la convivencia, la reconciliación y la vida julio 18, 2014.

Tabla 1. Evolución de la Tasa de Homicidios pccmh en Medellín 1980-2013

¿En Río que dicen? Vivimos en una prisión sin muros, eso es lo que vivi-mos, ¿y por qué? porque estamos sometidos por el narcotráfi co y al mismo tiempopor la policía militar también. La policía militar brasileña, es la policía que másmata en el mundo, más que la norteamericana incluso. La gente muerta en actosde resistencia es de aproximadamente 15% y podemos ver cómo evolucionó elhomicidio, porque es una conveniencia manejarlo de esta forma, Ciudad Juárez,que llegó a tener 222 en 2010 y luego fue disminuyendo. Sin embargo, ahora estácreciendo de nuevo porque la violencia no se acaba.

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Fuente: Secretaría de Salud et al. Diagnóstico espacial de incidencia delictiva en Ciudad Juárez, Chihuahua. Volumen 4, p.236

Tabla 2. Víctimas de homicidio y tasa de mortalidad en el municipio de Juárez, 2005-2010

Algunos especialistas sostienen que los problemas económicos no tienennada que ver con la violencia. Esto es en parte cierto, aunque más bien no es pre-ciso. Una crisis económica afecta la generación de la violencia porque la falta decrecimiento del producto interno bruto y del producto interno bruto per cápita,por ejemplo, menos de cero signifi ca que tenemos problemas económicos y esosignifi ca que mucha gente tendrá problemas de empleo, de hambre, de pobreza yque, aunque no signifi ca que todos los pobres sean delincuentes, sí podría motivar(en algunos) a cometer algún delito para satisfacer cierta necesidad básica.

Medellín

Medellín, una ciudad de aproximadamente 2.4 millones de habitantes, y con unsistema político unitario, es decir un país, no federado, por eso es que una policía

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nacional es posible con mando único nacional, lo cual no resuelve el problema decorrupción, ni con El Bloque de Búsqueda para acabar con Pablo Emilio Escobar;entonces corrompieron al ejército, corrompieron a policías y casi mataron a todoslos miembros de ese Bloque, por la corrupción que imperó.

En la siguiente gráfi ca se puede observar el punto más alto de crisis de Me-dellín, con casi 400 homicidios por cada 100 mil habitantes, en gran medida debi-do a Pablo Emilio Escobar, que para sentar al Estado a negociar con él, secuestróa un familiar del secretario en la ofi cina de la presidencia, puso una bomba en unvuelo comercial entre Cali y Bogotá, puso otra bomba en un centro comercial, enuna plaza de toros… Simplemente, en Medellín no había gobernabilidad y Esco-bar arremetía en contra del Estado colombiano y sus representantes.

Tabla 3. Tasa de Homicidios pccmh y Número de Homicidios en Medellín 1990-2014

Fuente: Alcaldía de Medellín, Política Pública como modelo integral de gestión local de la seguridad y convivencia. Agosto27,2015

Se dice que Pablo Emilio Escobar mató a 120 jueces, a un candidato a lapresidencia y al director del Espectador. Escobar se había vuelto loco y a pesarde ello llegó a ser representante suplente en la Cámara de Representantes. ElGobierno creó entonces una unidad contrainsurgente, los paramilitares, primerofueron los fi nqueros y después las autodefensas, recordemos por cierto que vinoa México un asesor colombiano, el general Naranjo, y las autodefensas tambiénestuvieron presentes aquí en Michoacán.

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Las autodefensas desde luegoque no son ninguna medida recomen-dable para nada, en un país en dondeel problema es el poder de la violen-cia. Cuando se habilitan y arman auto-defensas, algunos de las autodefensasse transforman en delincuentes, o sondelincuentes desde el inicio, como su-cedió en Medellín.

Decían que había gente de es-tas autodefensas que ya no podían vivirsin matarse a un pelao todos los días,así que el gobierno colombiano utilizóa los paramilitares para hacer limpie-za social, incluso contribuyeron con elEstado colombiano cuando hicieron laOperación Orión y la Operación Ma-riscal para acabar con las guerrillas enMedellín. Antes de esto los paramili-tares iban a las diferentes comunas yhacían su labor. Las masacres eran te-rribles.

Y bien, ¿qué hacían con eso?La gran diferencia es que la resilien-cia es un concepto que no se queda enresistencia, es decir, no es posible queuna sociedad avasallada por la violen-cia permanezca pasiva, así nada mássin hacer nada. Pero qué lograron loscolombianos, tarde como los que in-mediatamente protestan, los brasileñosson capaces de poner a cinco millonesde gentes para protestar en un solodía.

Hay cosas que aprender de losbrasileños, además de su presupuestoparticipativo y su tribunal de rendiciónde cuentas y demás, su capacidad deconvocatoria social no es la excepción.A diferencia, los mexicanos protesta-mos inmediatamente, pero no nos or-ganizamos políticamente y no tenemosun impacto signifi cativo en la disminu-ción de la violencia.

Río de Janeiro

Brasil tiene casi 206 millones de habi-tantes, es el quinto país en extensióngeográfi ca del mundo, con un PIB percápita de 11 390, México tiene un PIBper cápita superior y además el PIB percápita de Río disminuyó en los últimos25 años y el de México perdió como un6% solamente.

Brasil es, sin embargo, el segun-do consumidor de cocaína en el mundoen números absolutos, solo despuésde los norteamericanos. En Brasil, sinembargo, lograron disminuir los homi-cidios considerablemente desde 2008debido al establecimiento de las Uni-dades de Policías Pacifi cadoras, pero elrobo creció muchísimo, no hay quienvaya y no sea asaltado por delincuen-tes. En contraste, Medellín es de unaseguridad asombrosa, después de habertenido 400 homicidios por casi 100 mil

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habitantes y ostentar ser la ciudad más violenta del mundo, hoy en día es muy rarover algún asalto en sus calles.

Río de Janeiro ha tenido más de 17 crisis económicas, primero tuvo unadictadura desde 1964, que terminó en 1985. Aunque todavía entre 1985 y 1989hubo elecciones indirectas para la elección de presidente de Brasil, lo cual signi-fi ca que no fueron de votación abierta a la población. En este último periodo dela dictadura, esta hizo su propio proceso de justicia transicional y se iniciaron unaserie de crisis económicas —hasta que gobernó Fernando Enrique Cardoso— queserían recurrentes una y otra vez hasta 2019 con su soterrada infl uencia sobre lageneración de la violencia.

Tabla 4. Variación Porcentual PIB Nacional y PIB per cápita en Brasil 1990 – 2015 aprecios constantes de 2010

Fuente: CEPALSTAT | Bases de Datos y Publicaciones Estadísticas.

Los cariocas —así llaman a los habitantes de Río de Janeiro— son una delas matrices culturales más importantes de Brasil, pero han vivido muchas crisisy ahora (2016) tienen un crecimiento negativo de casi 4%. Eso quiere decir, enalgunas ocasiones, como cuando empezó a gobernar Fernando Enrique Cardoso,enfrentar una infl ación de hasta 500%. Cardoso cambió el nombre de la moneda aReal e hizo muchas cosas hasta lograr controlar esta infl ación de 500%. Pero yase pueden imaginar lo que signifi ca vivir con una infl ación de esa magnitud y esasoterrada infl uencia a la violencia.

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Sin embargo, los índices de ho-micidio doloso en Río de Janeiro nuncahan sido los que se vivieron en Juárez yMedellín. Aunque en Río, si uno quieremorirse fácil, dicen los de la ofi cina dederechos humanos de Río de Janeiro,hay que ser jóvenes, pobres y prietos(negros), habitante de una favela. Por-que la policía militar brasileña llega yabre fuego —los policías militares di-cen que cuando los llaman—: llegamosa trocar tiros.

¿Qué hace el narcotráfi co en lasfavelas?, ¿cómo se infi ltra el crimen or-ganizado ahí? Conquistan el territorio,controlan el gas doméstico, el tv cable,pirata por supuesto, el transporte. Elloscontrolan todo eso y muchas más co-sas, desde luego el tráfi co de drogastambién.

¿Qué hizo la gente entonces?Dos cosas hay que destacar de lo quehizo la sociedad brasileña ante esto:protestó por supuesto, pero las UPPS(Unidades de Policías Pacifi cadoras)reemplazaron a una policía represora.Y es que una gestión policial represo-ra en Brasil y en México no disminuyóla violencia, y en algunos casos la hizocrecer. ¿Qué hace una policía de proxi-midad comunitaria en contraste? Buscarestaurar algo que destruye el crimenorganizado: la falta de confi anza enla policía y el Estado y la ilegitimidad

que produce. Y es que la desconfi anzaes tierra de cultivo para el crimen orga-nizado, por supuesto.

Entonces, ¿qué busca una poli-cía de proximidad comunitaria? Res-taurar la confi anza en el Estado, en laautoridad y eso es lo que hicieron lasUPPS en las favelas de Río de Janeiro,y ¿disminuyó el homicidio? Notoria-mente, hasta en un 80 y 90 por ciento,según registros de Leonardo Nogueira,Mayor de la Policía Militar y miembrode las Unidades de Policías Pacifi cado-ras. Sin embargo, el narcotráfi co no seha ido ni de Río de Janeiro ni de lasfavelas, ahí está la mariguana y el nar-cotráfi co sometiendo a sus habitantesy, además, recordemos que Brasil es elsegundo consumidor de cocaína en elmundo en números absolutos despuésde los norteamericanos, y Colombia elprincipal exportador de cocaína en elmundo.

Aunque Colombia también lo-gró disminuir la violencia notoriamen-te. Hizo tres cosas para combatir esteproblema: la depuración de su policía,reformas policiales y la creación dela policía de proximidad comunitaria.Además, algo muy importante en Me-dellín, decidió saldar su deuda socialcon la gente más pobre, la gente de lascomunas. También, creó una democra-cia participativa y puso presupuestos

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participativos, construyó bibliotecas ysobre todo renovó su proceso de pro-curación de justicia, llevando a la cár-cel a 30% de los representantes en elCongreso de Colombia, responsablesde tráfi co de poder político, corrupcióny mucha violencia.

Brasil por su lado, creó la po-licía de proximidad comunitaria, esta-bleciéndose dentro de las favelas, peroprotegidos. Se crean patrullas juvenilesdesde primaria, secundaria, preparato-ria que están con ellos y trabajan conellos y, además, tienen rendición decuentas periódicas. Esa es la cuestiónde la policía comunitaria en Brasil.

En México no hay nada de esto,no se renuevan las prácticas políticas,ni la forma de hacer justicia, esto afectaa nuestra vida cotidiana, y la violenciaclaro que afecta rotundamente, aunquequeremos creer que no nos afecta, has-ta que no nos pasa algo y lo vivimospor cuenta propia.


Desde 2016 los mexicanos señalan a ladelincuencia como el principal proble-ma del país, esto no es así en Río nien Medellín, México aparece junto conVenezuela, como los países de mayorvictimización del delito en todo Amé-rica Latina. En México y Venezuela,

casi uno de cada dos habitantes, (mediopaís) han sido víctimas de algún deli-to. Pero Venezuela vive en un estadode excepción, por lo que nos deja muymal parados a nosotros los mexicanos.

Además, algo que no habíamosreferido, el Congreso, el Poder Legis-lativo en Colombia y en Brasil actua-ron, en Brasil se depone al Presidente,se lleva a la cárcel a gobernadores porcompra de votos, pero no en México,en Colombia le quitaron el fuero a losdiputados y senadores, Álvaro Uribequería que fueran remplazados aque-llos miembros del Congreso que fueronllevados a la cárcel por sus suplentes,pero los diputados se opusieron, enmateria de procuración de justicia seinvestigaron, juzgaron y sentenciarona 30% del Congreso de Colombia y aun gran número de políticos en Brasil,pero en México nunca se ha visto algosimilar. Aquí se puede visualizar clara-mente el problema que tiene México,la impunidad ante la violencia, quepermite que esta nazca, se desarrolle,se fortalezca y se arraigue dentro de lasociedad.

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FAUSTINO MEDARDO TAPIAURIBE. Doctor en Educación por laHarvard University Graduate School ofEducation, cuenta con el Certifi cate ofAdvanced Studies en Human Develop-ment por la misma Universidad. Maes-tro en Ciencias de la Educación por elCentro Interdisciplinario de Investiga-

ción y Docencia en Educación Técnica(CIIDET), Querétaro, México. Es In-vestigador Titular “C”, Tiempo Com-pleto Defi nitivo en el Centro Regionalde Investigaciones Multidisciplinarias(CRIM) de la Universidad NacionalAutónoma de México (UNAM). Formaparte del Sistema Nacional de Investi-gadores Nivel II.

Ha sido maestro de educaciónsuperior y posgrado desde hace másde 35 años en diversas institucionesde educación superior del país. Actual-mente y desde hace más de cinco añosimparte la asignatura de “Federalismoy Problemas Políticos y Sociales” enel Doctorado en Administración Públi-ca de la Facultad de Ciencias Políticay Sociales de la UNAM; la FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales(FLACSO, Unidad México), la Uni-versidad Autónoma del Estado de Mo-relos, El Colegio de Tlaxcala y en elposgrado de la Facultad de Cienciaspara el Desarrollo Humano de la Uni-versidad Autónoma de Tlaxcala.

Por diez años fue colaboradorsemanal de Radio Fórmula Morelos ydesde el 2000, colaborador de La Jor-nada Morelos, con un artículo semanal.

Entre sus publicaciones tienelos libros: (2015), Cuernavaca: forma-ción ciudadana y ambiental en la es-cuela y en la acción ciudadana, Cuer-

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navaca, Morelos, CRIM, UNAM; Con Gabriela Tapia Téllez y Luz Marina Ibarra(2013), La violencia en Cuautla: diagnóstico y acciones en Morelos , Fontama-ra, y Et al. (2013) Educación e interculturalidad: política y políticas, Morelos,CRIM, UNAM. Y artículos y capítulos de libro: (2013), “El futuro de la violenciaen México y América Latina, en Violencia. Poder, imaginarios e incertidumbre,en Ricardo Romano Garrido, Rafael Pérez Taylor, Raúl Jiménez G., UniversidadAutónoma de Tlaxcala, vol. 1, Págs. 15; (2013), “La relación entre rezago social yviolencia en algunos municipios de Sinaloa”, en Seguridad Pública en GobiernosLocales de México, en Socorro Arzaluz y Pável Gómez, IGLOM, Vol. 1, Págs.46; (2013), “Cuautla, comunidad segura”, en Gobierno y Gestión Local, JoséSánchez y Pável Gómez, CIDE, AC, COLEF, U DE G, IGLOM.

Este artículo es resultado de la ponencia pronunciada el 31 de mayo de 2017, en elmarco del ciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legislativodel Estado de México.

Introducción

Entre las diversas acepciones del voca-blo “poder” destacan las de potestad,dominio, imperio, facultad y jurisdic-ción de un sujeto para mandar, disponero ejecutar una cosa. Desde siempre elpoder constituye una de las más gran-des ambiciones del ser humano, porello no resulta extraño que el tema delpoder desde hace milenios haya atraídola atención de fi lósofos, teólogos, po-líticos, sociólogos, juristas, psicólogosy estudiosos de otras disciplinas, quecon distintos enfoques y diferentes he-rramientas metodológicas han tratadode adentrarse en sus laberintos. Con elpropósito de saber ¿qué es?, ¿de dóndeproviene?, ¿cuáles son sus fuentes, susorígenes y antecedentes?, ¿cuántas cla-ses de poder existen y cuáles son suscaracterísticas? Al igual que cuandoPlatón se ocupó del estudio del podereste tema se encuentra hoy en estadode discusión, lo cual da testimonio desu innegable actualidad.

El estudio del poder debe tenercomo punto de partida la determina-ción de su naturaleza, ¿es el poder unasustancia o se trata de una relación?Indudablemente es la capacidad de ha-cer algo, modifi car la conducta exter-

na de otras personas, y en tal sentidoviene a ser sustancia, pero obviamenteno se agota en esa capacidad de cadaquien, para hacer determinadas cosas,porque más que ello implica la capaci-dad de imponer la propia voluntad paraque otro u otros las hagan, basada enla posibilidad que se tenga de aplicarbenefi cios o perjuicios a las conductasde los demás. Por tanto, el poder no seda solo en el fuero interno de quien loejerce o de quien se somete a él, sinoque se inscribe en la vida social, porello es dable decir que el poder es tam-bién relación, porque un poder que notrasciende al yo de su depositario, másque un poder inmanente, es una aptitudintrascendente, puesto que solo es lacapacidad de hacer algo sin la interven-ción de los demás, como lo es el poderpensar, respirar, oír o ver, en cambio,un poder que manda será un poder quetrasciende sin y solo si tiene destinata-rios distintos al depositario, que se so-metan a su mandamiento.

Un poder que manda sin encon-trar cumplimiento no es en rigor un po-der, sino apenas un frustrado propósitoque a lo sumo se resuelve en el mani-do: “obedézcase, pero no se cumpla”a folía del derecho indiano empleadoprofusa y reiteradamente como instru-

El poder político

Jorge Fernández RuizInstituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

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Jorge Fernández RuizEl poder político

mento, para dejar de aplicar normasformalmente promulgadas que vulne-raban privilegios, usos o costumbres dela Época Colonial. Según Max Webber,poder signifi ca: “la probabilidad de im-poner la propia voluntad dentro de unarelación social, aun contra toda resis-tencia y cualquiera que sea el funda-mento para esa probabilidad” (Weber,1984: 43). Para Webber la sociedad seapoya en relaciones de poder entre go-bernantes y gobernados, sin las cualessobrevendría la anarquía o se accede-ría a la irrealidad incompatible con lasociedad a la que Tomas de Aquinoconsideró como “la unión de hombrespara realizar algo en común” (Aquino,2003: 5) pese a que ha sido moneda co-rriente.

El poder visto en el contextode una relación como la capacidad deimponer la propia voluntad para mo-difi car la conducta ajena, basada en laposibilidad de castigar o recompensarel comportamiento, se da en diversosámbitos de aplicación, en cada uno delos cuales tiene diferentes fundamentosy peculiaridades, por ello al lado delpoder político cuyo fundamento es elderecho, se da el poder social basadoen la costumbre y en la proclividad dela mayoría de la comunidad a la imita-ción, el poder económico apoyado enla riqueza, el poder religioso fundado

en el dogma y el poder mediático apo-yado en los medios de comunicación.

Respecto al poder público (tam-bién llamado político o del Estado),importa saber su naturaleza y sus ca-racterísticas, ¿cuáles son sus tipos ysus límites?, ¿quiénes son sus deposita-rios y sus destinatarios?, ¿qué deberesy derechos atribuye a unos y a otros?En suma, ¿qué es el poder?, ¿de dóndeviene y a dónde va?, ¿cuál es su origeny su destino?, ¿cómo se obtiene y cómose pierde?, ¿dónde empieza y dóndetermina?, ¿cuáles son sus principios ysus fi nes?

Concepto del poder

André Hauriou considera que es “unaenergía de la voluntad que se manifi es-ta en quienes asumen la empresa en elgobierno de un grupo humano, y queles permite imponerse gracias al dobleascendiente de la fuerza y de la compe-tencia. Cuando no está sometido másque por la fuerza, tiene el carácter depoder de hecho y se convierte en poderde derecho por el consentimiento de losgobernados” (Hauriou, 1971: 123-124)

Pese a que ha sido moneda co-rriente sostener el carácter ético irra-cional del poder político, un análisissereno pone de manifi esto que una cosaes el poder político y otra distinta lo

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que debe ser, porque el ser del poder nocoincide con su deber ser, la realidad lomuestra en ocasiones injusto, cruel, in-moral, ilegal, ilegítimo e imposible delegitimar. La doctrina materialista vati-cina la desaparición no solo del poderpolítico, sino del Estado y, por ende,del derecho.

Federico Engels (1977) aseguraque el fenómeno estatal es un productosocial nacido cuando la sociedad lle-ga a cierto grado de desarrollo, que lehace confesar encontrarse en una gra-ve e irreversible contradicción consigomisma al estar debida por los interesesantagónicos e irreconciliables de lasclases sociales que la integran, paraque no se exterminen a sí mismas y a lasociedad que integran, se precisa de unpoder capaz de someter a toda la socie-dad encargarse de manejar el confl ictoo mantenerlo dentro de un statu quo,y ese poder, dice Engels, nacido de lasociedad pero que se pone por encimade ella y se le hace cada vez más ex-traño, es el Estado, cuya desapariciónjunto con la de su poder y sus clasessociales, pronostica Engels, al augurarla producción organizada sobre nuevasbases consistentes en la asociación li-bre e igualitaria de los productores, porello la sociedad remitirá todo lo obso-leto del aparato estatal al sitio al quea partir de entonces le corresponderá:

el museo de las antigüedades, juntoal torno de hilar y junto al hacha debronce. Como quiera que sea, el poderpara existir requiere como condiciónsine qua non de una obediencia corre-lativa. Así el poder político, necesitade obediencia civil, de no darse esta,estaremos frente a un poder inefi caz opara decirlo con más exactitud, ante unpoder impotente, lo cual más que unaafonía resulta ser contrario y opuesto ala razón. Concluyamos, sin obedienciano hay poder.

Orígenes y antecedentes del poder

Las múltiples teorías sobre el origendel poder se pueden separar en tresvertientes principales, una, y la másantigua, lo radica en la determinacióndivina, la otra en la voluntad humanay una tercera, lo atribuye al fenómenosociológico.

En su libro La república, Platónestudia lo justo e injusto, y bosquejalas principales corrientes teóricas acer-ca del origen del poder y de la polis.Por medio de las frases y argumentosque pone en boca de media docenade los personajes que se presentan enellos. Así Polemarco plantea la tesisdel origen divino, acorde con la tradi-ción mitológica. Clitofón y Trasímacoubican el origen del poder en la fuerza,

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en tanto que Glaucón retoma la teoríacontractualista de Calicles. Finalmen-te, Platón expone la teoría que atribuyea Sócrates conforme a la cual el origendel Estado y de su poder, no es otro quela necesidad. El poder es una necesariafunción social y el hombre solo puedevivir en el estado de naturaleza, fueradel ámbito social siendo una bestia, oun dios. Teoría que luego Aristóteleshabría de ampliar en el primer libro deLa política, al afi rmar que el hombre esun zoon politikón, un ser naturalmen-te sociable y que quien vive fuera dela sociedad, por organización y no porafecto a las artes, es ciertamente un serdegradado o un ser superior a la espe-cie humana, y entra en aplicarse aque-llas palabras de Homero, “Sin fami-lia, sin leyes, sin hogar”, (Aristoteles,1980: 23).

Las ideas que armaron dichasteorías han sido retomadas en lo esen-cial por numerosos autores de distintasépocas para explicar el origen del po-der, aunque con diversas innovaciones,variantes y modifi caciones. El Estadotuvo en sus inicios un talante teocrá-tico, en la Mesopotamia del s. XVIIIa.C. Hammurabi el sexto rey de la di-nastía amorrea de Babilonia promulgóen el año 40 de su reinado, el célebrecódigo que lleva su nombre, en cuyoprólogo afi rma que los dioses le otorga-

ron el poder público que incluye el deestablecer el derecho. El fi lósofo chinodel siglo V a.C. Mo Tseu, sostuvo queel soberano de allá arriba dicta su vo-luntad al pueblo por intermedio del rey,a quien él ha investido con su mandato.

Para los romanos como para losgriegos, la voluntad de los dioses ex-presada a través de los oráculos orien-taba la toma de decisiones políticastrascendentales. Aristóteles se encargade fortalecer la tesis del origen divi-no del poder, habida cuenta que Dioso la causa primera es respecto del uni-verso, lo que un general a su ejército,porque del general dependen todas lastropas. La biblia sostiene este origendivino cuando apunta: “Por mí reinanlos reyes y los legisladores dictan leyesjustas” (Pr 8:15-16) y en el nuevo tes-tamento Juan, el evangelista, pone enboca de Jesús esta frase dirigida a Pon-cio Pilato: “Ninguna potestad tendríascontra mí, si no te fuese dado de arri-ba” (Jn 19:11). Pablo de Tarso, en laalborada del cristianismo, planteó la te-sis del origen divino del poder que per-dura hasta nuestros días, “Toda almase someta a las potestades superiores;porque no hay potestad sino de Dios;y las que son, de Dios son ordenadas”(Rm13:1). En relación con esta teoría,Juan Crisóstomo dice que Dios no eligea los príncipes, mas es obra de la di-

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vina sabiduría que estos manden y queno se lleven estas cosas con descuido ytemeridad, pues no hay potestad que novenga de Dios.

Confl uyen en la teoría del ori-gen divino del poder, dos vertientes. Laabsolutista defi ende el origen divino in-mediato y directo de la potestad de real.La tradicional sostiene que Dios entre-ga el poder a la sociedad y este lo resig-na en sus representantes. Ambas se hanalternado en la explicación del origendivino del poder, según las circunstan-cias políticas imperantes en cada épo-ca. En la actualidad, la interpretaciónabsolutista ha sido descartada, dadaque hoy por hoy, el clero político oc-cidental prefi ere usar la vestimenta de-mocrática. Con la consolidación de lasmonarquías absolutas, sus promotoresse empeñaron en conferir a la potestadreal una fuente que no fuese inferior ala de la eclesiástica, así determinaronel origen divino, directo e inmediatodel poder real, fue por ello que cuandoFelipe “el hermoso” en 1302, convocóa los estados generales de Francia, hizoreferencia a su poder como un legadorecibido por sus antepasados, quienesno lo recibieron de nadie más que deDios. Los teólogos protestantes pro-clamaron la versión del origen divinoinmediato del poder de los reyes. Mar-tín Lutero y Juan Calvino así lo sostu-

vieron, lo mismo que Felipe Melanch-thon y Roberto Filmer. Los teólogoscatólicos también adoptaron la versiónabsolutista del origen divino del poder.François Senault, inspira a Luis XIVen su célebre frase “el Estado soy yo”al afi rmar que el rey obtiene su poderde Dios. La providencia le hace dueñode la vida y de la muerte y ha puesto atodos los súbditos en sus manos, el reyes el Estado, que se resume todo en él,en su persona. Jacobo Benigno Bossuet(1973) quien sucedió a Senault en lafama de la oratoria sagrada, formulóla expresión más radical de la versióndirecta e inmediata del origen divinodel poder real, en la que sostuvo queel pueblo agobiado solo puede rogaral propio rey que lo agobia, dado queúnicamente Dios está por encima de él,de tal suerte solo a Dios informará so-bre el uso del poder que le otorgó, porconsiguiente si el monarca es déspotay ruin, el pueblo no tendrá otro recursoque rogar a Dios para que el sobera-no se apiade de sus súbditos, quienessolo podrán revelarse cuando el rey lesmande incumplir la ley divina.

En fi n, una variación a la ver-sión del directo e inmediato origen delpoder real, conocida como versión delderecho divino providencial, afi rmaque Dios transmite el poder a los prín-cipes por medio del misterioso infl ujo

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de los acontecimientos y de las volun-tades humanas.

Hay quienes sostienen que elorigen del poder radica en la humanavoluntad, y según algunos de ellos, seorigina en un pacto social, esos son losque han desarrollado la corriente delcontractualismo que iniciara Protágo-ras en la antigua Grecia, junto con Ca-licles, Hipias, Antifón y Alcidamanto yque en los tiempos modernos reiniciaraThomas Hobbes y que después habríade continuar John Locke, Jean-JacquesRousseau e Immanuel Kant. Precursordel relativismo, Protágoras de Abderafue el primero en plantear la teoría delcontrato social según la cual, los sereshumanos se vieron obligados en tiem-pos muy remotos a congregarse en co-munidades, tanto para mejorar su nivelde vida, como para defenderse de losanimales selváticos, hasta ese momen-to habían carecido de normas moralesy jurídicas, pero la convivencia socialera imposible bajo la ley de la selva,que demostró que se requería de leyesjurídicas por las que lo más fuertes seobligasen a no atacar ni robar a los dé-biles.

Destaca entre los personajesmás interesantes de los diálogos dePlatón, el sofi sta Calicles, quien másque sugerir el contractualismo haceerradicar la fuerza del origen del poder

al proclamar el derecho del más fuer-te. Platón al epilogar el diálogo Critóno del deber presenta a un Sócrates queempieza a confi gurar la tesis contrac-tual del origen del poder y del Estadoal rechazar el ruego de su amigo Critónde escapar de la prisión y huir de Ate-nas, poniendo de relieve el maestro dePlatón, que los ciudadanos han suscritoun pacto social cuyo incumplimientoimplica una grave falta.

Se considera como precursordel contractualismo social moderno aThomas Hobbes, quien en su célebreobra el Leviatán señala que en el estadode naturaleza previo a la constituciónde la sociedad, el hombre no reconocelimitación a su derecho y considera quelo es todo y a todo tiene derecho, asíno hay mejor derecho que el derechodel más fuerte, por ello, en posesiónde su libertad, el hombre es el lobo delhombre y en su estado natural es la vio-lencia, es el “Bellum omnium contraomnes” el que se libra por el instintode conservación que le mueve limitarsu violencia y egoísmo con un contra-to basado en el principio de no hacerpara otro lo que no se quiere para sí,contrato que establece un poder coerci-tivo superior a todos los contratantes aquienes obliga el cumplimiento de lasleyes de la naturaleza, por medio de unordenamiento jurídico.

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Con un enfoque diferente al deHobbes, John Locke también desarro-lla la teoría contractual del origen delpoder político, con base en el estadode naturaleza y en el contrato original.El teórico inglés estima que los hom-bres son por naturaleza libres, igualese independientes, y que ninguno puededejar esa condición para someterse alpoder de otro, si no es por su propioconsentimiento, que es lo único que lopuede mover a unirse en sociedad conotros hombres para lograr su conserva-ción, su seguridad, su tranquilidad y elgoce pacífi co de lo que le pertenece enpropiedad, así como para protegerse dequienes quieren perjudicarle.

Jean-Jacques Rousseau no que-da a la zaga de sus antecesores Hobbesy Locke, porque da una nueva moda-lidad al pacto social conforme al cualcada uno de nosotros se enajena ínte-gramente con todos sus derechos, sinreserva alguna en aras de la comuni-dad, de esta suerte cada quien se com-promete con todos y al darse a todosno se da a nadie, así que uno adquieresobre el otro el mismo derecho que so-bre sí mismo le transfi ere, con lo quegana tanto como que pierde, y adquieremás fuerza para conservar lo que tie-ne, ventaja que se acentúa porque cadaquien al unirse a todos, solo obedece así mismo y queda tan libre como antes.

Así para Rousseau, originariay esencialmente, el poder público resi-de en los seres humanos, quienes sonsimilarmente soberanos, por lo que elpoder público tiene su origen en el pac-to celebrado entre los hombres, porquerenuncian a una parte de su poder indi-vidual para integrar con la suma de laspartes renunciadas, el poder colectivodel Estado.

Immanuel Kant en consonanciacon la teoría del contractualismo social,y con apoyo del principio de que lo quese hace de buen grado no causa injus-ticia, considera que el poder público seconforma por la adhesión de todos ycada uno de nosotros a un contrato ori-ginario que nos traslada del estado denaturaleza al estado civil y legal, conuna sociedad de hombres sobre la cual,nadie sino ella misma, puede mandar ydisponer.

Las teorías del origen humanodel poder han evolucionado para sos-tener que el poder se deriva única yexclusivamente de la voluntad popular,la que se conforma con la voluntad dela mayoría numérica de la ciudadanía.Esta tesis es la que mantiene nuestraConstitución Política en su artículo 39:“Todo poder público dimana del pue-blo y se instituye para benefi cio de éste.El pueblo tiene en todo tiempo el ina-lienable derecho de alterar o modifi car

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la forma de su gobierno”. Conformeal esquema de esta tercera corriente,como observa Ignacio Gómez Roble-do (1948), el poder surge y evolucionacomo producto de fuerzas ajenas al in-dividuo, éste no cuenta para nada en lascorrientes sociales como encausador deellas, toda vez que ni ha contribuido asu origen, ni es capaz de modifi car sucurso en lo más mínimo, va arrastradopor este turbión engrosando el caudal,sufre una imposición cívica contra laque no puede luchar. Aparecen entrelos principales promotores de esta co-rriente Lewis Morgan, Herbert Spencery Emilio Durkheim.

El poder político desde la pers-pectiva ética, debe tener un límite de-terminado, cuando se extralimita sedesenvuelve en el ámbito patológicoy déspota del absolutismo y de la tira-nía. Sin embargo, la realidad políticaseñala una marcada tendencia a travésdel tiempo y del espacio a traspasar loslímites éticos del poder público, porparte de quienes lo ejerciten. Calígulay Nerón lo evidencian en Roma, Cro-mwell y Jacobo I en Inglaterra, Robes-pierre en Francia, Hitler en Alemania,Mussolini en Italia, Franco en España,Rosas en Argentina y Santa Anna yDíaz aquí en nuestras fronteras, com-prueban el acierto anterior, porque suactuación abona la tesis de los actos,

de que el poder corrompe y el poderabsoluto, corrompe absolutamente. Elpoder ilimitado es aberrante y como di-jera Montesquieu, todo el que lo tienepropende abusar de él. Para contrarres-tar esta tendencia reprobable, el autorde El espíritu de las leyes, señala el de-ber ser del poder político: “es precisoque, por la instrucción de las cosas, elpoder detenga al poder” (Montesquieu,1951: 202)

Tipos de poder y sus características

Los límites del poder político podríanclasifi carse en endógenos y exógenossegún se originen de él. Los exógenosestriban en los contrapoderes, en tan-to que los límites endógenos consistenen la autolimitación que se plasma enel orden jurídico, principalmente en laConstitución, en la separación de fun-ciones del poder público y en su distri-bución en diferentes órganos deposita-rios de las mismas y se complementacon el control jurisdiccional de la cons-titucionalidad y otros mecanismos dedefensa de las libertades y DerechosHumanos, como el juicio de amparo,la acción de inconstitucionalidad, elrecurso administrativo, la jurisdicciónadministrativa y el ombudsman.

La teoría de la separación depoderes de Montesquieu se basa en la

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premisa de que todo estaría perdidosi el mismo hombre, el mismo cuerpode personas principales de los nobleso del pueblo, ejercieran los tres pode-res: el de hacer las leyes, el de ejecutarlas resoluciones públicas y el de juz-gar los delitos o a las diferencias entreparticulares. Teoría transformada en elconstitucionalismo contemporáneo, enteoría de la separación de las funcionesdel poder político al que se consideraúnico e indivisible. La pluralidad detipos de poder entre los que destacan:el político, el económico y el religio-so, así como la reiterada tendencia deconcentrarlos en un mismo depositarionos conducen en aras de la libertad,de la justicia y la dignidad, a formu-lar una nueva teoría de separación depoderes, para apuntar la inconvenien-cia de que el poder político se una conel económico o con el religioso o conambos en un mismo depositario. Laconcentración de los poderes político,económico y religioso en unos mismosdetentadores, lastima la libertad, la jus-ticia y la dignidad humanas, por lo queconviene a los intereses del individuo,de la familia, de la sociedad civil, dela nación y del Estado, que tales cate-gorías del poder no se depositen en unsolo individuo o grupo, para evitar quela voluntad de uno solo o de unos cuan-tos pueda llegar a cancelar el albedrío

de muchos, es decir, de los demás; nosólo en el ámbito político sino simultá-neamente en el económico, en el reli-gioso y aún en el familiar, en el social,en el cultural y en el tecnológico.

La acumulación del poder polí-tico y el económico en un mismo de-positario, puede darse principalmentede dos maneras: una, por apoderarselos empresarios privados, dueños dela riqueza y del dinero, de los órganosde gobierno de un Estado, o en una va-riante de esta forma, por convertirse enempresarios privados los gobernantescorruptos, depositarios del poder polí-tico, enriquecidos mediante el indebi-do ejercicio de la función pública. Otraforma de acumulación de los poderespolíticos y económicos, se da en los re-gímenes socialistas, por pasar a manopública la mayor y principal parte dela actividad económica de un Estado.De ambas formas sufre y mengua lalibertad individual de los más, o seade los gobernados, en benefi cio de losmenos que son los gobernantes, porqueal producirse la fusión de la diligenciapolítica con la diligencia económica,se forma una élite de índole económicapolítica en cuyo favor se habrá de trans-ferir una parte adicional de la libertady bienes de los gobernados, porque asemejanza de la ley de conservación dela materia de Antoine-Laurent Lavoi-

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sier que dice: “Nada se pierde, todo setransforma” la parte que se disminuyede la libertad individual de los gober-nados se transforma en poder adicio-nal de los gobernantes. Igualmente, elacaparamiento por unos mismos deten-tadores del poder político y religioso,atenta contra la libertad de conciencia,la libertad civil y la libertad política delos gobernados, lo que ocurre tanto enel estado teocrático, como en el estadoconfesional.

La concentración de estos dospoderes queda implícitamente prohibi-da dentro del cristianismo, en la fraseevangélica que determina la separaciónde la Iglesia y del Estado, atribuida aJesús de Nazaret: “Dad, pues, a Césarlo que es de César, y a Dios lo que esde Dios”, (Mt 22:21). Nefasto resultatambién para el bienestar de los pue-blos y de sus integrantes, el hecho deque el poder religioso y el poder econó-mico se acumulen en manos de la igle-sia, o que los detentadores del podereconómico se asocien con el clero parasu ejercicio. La historia denuncia enMéxico, como en otras partes, que unclero opulento, olvida su misión espi-ritual y mediante el ejercicio del poderreligioso trata de acrecentar sus bienestemporales en evidente abandono de lapremisa de Cristo, “mi reino no es deeste mundo”, (Jn 18:36) pero todavía

más desastrosa resulta la conjuncióndel poder político, del económico y delreligioso en unos mismos detentadores,quienes en tales circunstancias incurrenen mayores excesos en perjuicio de losgobernados. Por el contrario, el depo-sitario del poder político debe aspirar arespaldarlo con gran fuerza moral paraque sus disposiciones estén invariable-mente revestidas de sentido ético, deauctoritas -como decían los latinos-,que le permitan obtener una constan-te legitimación, también conviene quea la postre el poder estatal cuente conuna reserva de poder tecnológico paraasegurar la actualización permanen-te de sistemas y procedimientos en laadministración pública y estimular lainvención y la innovación.


Es posible inferir un regla constante einvariable en el ejercicio de las funcio-nes del poder por parte de sus deposi-tarios, derivada de las cualidades deaquellas, así como de las condicionesen que se ejercen, regla a la que deno-mino “Ley de bronce del poder”, cuyaesencia -insinuaba Montesquieu- alapuntar en El espíritu de las leyes, esuna experiencia eterna, que todo hom-bre que tiene poder siente la inclina-ción de abusar de él yendo hasta donde

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encuentra límites o fronteras. La alea-ción de cobre y estaño conocida comobronce, se caracteriza por tener unagran dureza, superior a la del hierro, yla mayoría de las aleaciones de dos ele-mentos químicos, razón por la que em-pleo la expresión “ley de bronce” paradenotar la invariabilidad de una acciónque en la realidad se repite de mane-ra inexorable. Conforme al cual, tododepositario del poder político, econó-mico y religioso, tiende a acrecentarloy con frecuencia pretende obtener de-pósito de otro o de los otros dos tiposdel poder. Díganlo si no, los empresa-rios Donald Trump en Estados Unidos,y Mauricio Macri en Argentina; o lospolíticos corruptos mexicanos, Guiller-mo Padrés en Sonora y Javier Duarteen Veracruz.

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JORGE FERNÁNDEZ RUIZ. Abo-gado, licenciado en Economía, maes-

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tro en Administración Pública, doctoren Derecho. Profesor de la Universi-dad Nacional Autónoma de México(UNAM) y de otras 21 universidadesde México y del extranjero. Es investi-gador en el Instituto de InvestigacionesJurídicas de la UNAM e integrante delSistema Nacional de Investigadores,nivel III. Se ha desempeñado en diver-sos cargos públicos en el ámbito estataly federal.

Su propuesta jurídica admi-nistrativa y constitucional se ha vistoinspirada a través del amplio estudio yconocimiento de la vida y obra de Va-lentín Gómez Farías y de Benito PabloJuárez García en su calidad de juristas yhombres de Estado. Su análisis jurídicoha aportado serias consideraciones delderecho a la identidad, la corrupcióndel poder público, así como el análisisa diversos derechos humanos, dondedestaca el derecho humano al agua.

Su análisis y crítica del poderpúblico a través del Derecho Admi-nistrativo, ha incidido en aspectos queinclusive han llegado a permear deci-siones de la vida nacional: análisis alsistema del Derecho Electoral mexica-no, autonomía de la Auditoría Superiorde la Federación, régimen de DerechoTurístico que impacta sobre los bienesnacionales estratégicos para la Nación,consideraciones sobre el derecho de

tenencia de la tierra en México, apor-taciones sobre las reformas a la LeyFederal de Competencia Económica,estudios sobre el Derecho Urbanístico,análisis del régimen de las telecomuni-caciones, por citar algunos.

Por la solidez de sus aportes enla transformación del Derecho Admi-nistrativo y su trayectoria académicaque contribuye a la doctrina jurídicaiberoamericana en el ámbito de las hu-manidades, ha recibido diversas dis-tinciones por entidades académicas yprofesionales tanto nacionales comointernacionales entre las cuales desta-can “Doctor Honoris Causa” otorgadopor las siguientes instituciones: Uni-versidad Cuauhtémoc de Puebla, en1981, por el Centro de Investigación yDesarrollo del Estado de Michoacán,en 2007, por la Universidad de Gua-dalajara, en 2013; también recibió la“Medalla IUS 2007”, distinción otor-gada por la Facultad de Derecho de laUNAM, en 2007, entre muchas otrasdistinciones.

Ha escrito más de cuarentaobras originales en las áreas ya comen-tadas, más de setenta capítulos de in-vestigación en obras colectivas, y másde cuarenta artículos científi cos jurídi-cos.

Ha coordinado más de veinteobras colectivas nacionales e interna-

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cionales, así como prologado más de treinta obras jurídicas.

Este artículo es resultado de la ponencia pronunciada el 28 de junio de 2017, en elmarco del ciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legislativodel Estado de México.

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La revista RC ET RATIO es una publicación semestral de la Contraloría del Poder Legislativo delEstado de México, que mantiene abierta la recepción de escritos durante todo el año. Los trabajospueden ser: artículos, ensayos, reseñas, entrevistas, ponencias, documentos.

El trabajo debe incluir una fi cha curricular que contenga: nombre del autor (es), grado académico,institución y/o dependencia donde trabaja (n), líneas de investigación, correo electrónico,dirección postal y teléfono.

Los escritos pasan por dos instancias de selección. En la primera, el Consejo Editorial de larevista realiza la revisión editorial con base en el cumplimiento de los lineamientos generales depublicación para su aceptación. En caso de ser aceptado, se turna a una segunda instancia, para unproceso de dictamen a cargo de un experto el tema que corresponda al escrito.

El resultado del dictamen consiste en: aprobado para publicarse, condicionado a realizar cambiosobligatorios, rechazado. Los resultados de los dictámenes son inapelables.

En caso de que el escrito sea aceptado, el Consejo Editorial se reserva el derecho de realizar lacorrección de estilo así como los cambios editoriales necesarios para mejorar dicho escrito.

Lineamientos para la presentación de documentos

Los textos deben enviarse en idioma español; estar escritos en formato Word; tipo de letra TimesNew Roman, tamaño 12, interlineado 1.5, margen de 3 centímetros, justifi cado.

Tener una extensión mínima de 15 páginas y máxima de 25 páginas, incluyendo bibliografía,cuando se trate de artículos y ensayos. Respecto de las reseñas, su extensión no debe exceder las8 páginas. Las conferencias y entrevistas no tienen extensión mínima ni máxima.

Los ensayos y artículos deben iniciar con un resumen y tres palabras clave, ambos en inglés y enespañol, que contenga el objetivo del escrito y las conclusiones sustanciales.

Las citas deben presentarse bajo el sistema de referencias Harvard:Apellido del autor, año de publicación: página (s). Ejemplo: (Burke, 1997: 39).Apellido del autor, año de publicación. Ejemplo: (Burke, 1997).

En las notas a pie de página no se deben colocar referencias bibliográfi cas, únicamente se debenrealizar comentarios o agregar información relativa al texto referido en el cuerpo del escrito.

Las ilustraciones (gráfi cas, cuadros, tablas) deben presentarse en formato original e incluir título,fuente, presentarse en escala de grises, y en formato TIF o JPG.

Lineamientos de publicación

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Fuentes bibliográfi cas

Únicamente las citas que se referencian en el escrito deben enlistarse en las fuentes bibliográfi cas.Deberán presentarse como sigue:

Libros con un autor:Apellido y nombre del autor (año), Nombre de la obra, país, editorial. Ejemplo: Burke, Edmund(1996), El descontento político, México, Fondo de Cultura Económica.

Libros del mismo autor, editados el mismo año:Sartori, Giovanni (2007a), ¿Qué es la democracia?, México, Taurus.Sartori, Giovanni (2007b), La política. Lógica y método en las ciencias sociales, México, Fondode Cultura Económica.

Libros con dos o más autores:Marx, Karl y Friedrich Engels (2004), Manifi esto comunista, Madrid, Alianza Editorial.Hamilton, Alexander et al. (1998), El Federalista, México, Fondo de Cultura Económica.

Capítulo de libro:Casar, María Amparo et al. (2010), “La rendición de cuentas y el Poder Legislativo”, en Merino,Mauricio et al. (coord.), La estructura de la rendición de cuentas en México, México, IIJ, UNAM/CIDE.

Obras de Institución:Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México (2013), Manual del ProcedimientoAdministrativo para las Contralorías Municipales, Toluca, México, Poder Legislativo del Estadode México.

Artículos de revista:Carrera, Ady Patricia (2013), “Gestión fi nanciera municipal para el desarrollo, en RC ET RATIO,año IV, no. 6, Toluca, Estado de México, Poder Legislativo del Estado de México, pp. 25-40.

Envío de escritos

Las propuestas de escritos deben remitirse como anexo de un mensaje dirigido a Victorino BarriosDávalos, al correo electrónico: [email protected] y [email protected]

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PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO CONTRALORÍA · nuestro país y sus efectos en la democracia, partiendo de la reforma de 1977 al artículo 6º constitucional, resaltando todos