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Projeto/Pesquisa: Governana Democrtica no Brasil Contemporneo: Estado e Sociedade na Construo de Polticas Pblicas

Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios

Realizao

Parceria

ApoioFUNDAO FORD

agosto/2011

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Ficha TcnicaA pesquisa que deu origem a este relatrio foi desenvolvida pelas ONGs: Polis Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais e Instituto de Estudos Socioeconmicos Inesc que integram a rede de pesquisa Proredes da Diretoria de Estudos e Polticas sobre o Estado, as Instituies e a Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) no mbito do projeto A institucionalizao da participao social no Brasil.

Coordenao Proredes Felix Garcia Lopez

Coordenao da pesquisa Plis Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais: Anna Luiza Salles Souto e Rosangela Dias Oliveira da Paz Instituto de Estudos Socioeconmicos - Inesc: Jos Antonio Moroni

Equipe da pesquisa Anderson Rafael Nascimento bolsista Ipea/Plis Clvis Henrique Leite de Souza bolsista Ipea/Inesc Paula Pompeu Fiuza Lima bolsista Ipea/Inesc Rafael Gustavo de Souza bolsista Ipea/Plis

Pesquisador Projeto Plis/Ford: Jos Eduardo Len Szwako Apoio: Ana Claudia Teixeira/ Plis

agosto/2011

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Lista de QuadrosQuadro 1 Lista de Conferncias Nacionais disponibilizadas pelo Governo federal ................. 44 Quadro 2 Categorias de Anlise dos Dados Coletados ............................................................ 45 Quadro 3 rgos da Administrao Pblica Federal Responsvel por Conferncias .............. 48 Quadro 4 Distribuio das Conferncias Nacionais por Categoria e Subcategoria ................. 57 Quadro 5 Quantidade de Conferncias por Subcategoria ....................................................... 65 Quadro 6 Matriz dos tipos de finalidades declaradas pelas Conferncias Nacionais .............. 67 Quadro 7 - Conselhos Nacionais mapeados................................................................................ 72 Quadro 8 Distribuio das Entrevistas por Gesto e por Conselho ......................................... 96 Quadro 9 Organizaes que compuseram o CONANDA nas gestes estudadas ................... 110

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Lista de FigurasFigura 1- Ocorrncia de Conferncias Nacionais (por ano) ........................................................ 48 Figura 2 Participantes das Comisses Organizadoras (por setor) ............................................ 54 Figura 3- Categorias de Anlise das Conferncias Nacionais ...................................................... 56 Figura 4 - Distribuio das unidades de anlise nas subcategorias ............................................ 63 Figura 5 Ano de Criao dos Conselhos Nacionais ................................................................... 75 Figura 6 Distribuio dos Conselhos Nacionais por Carter das Decises ............................... 77 Figura 7 Distribuio das Recorrncias dos Objetivos por Conselho Nacional ........................ 80 Figura 8 - Distribuio das Recorrncias das Competncias por Conselho Nacional ................. 81 Figura 9 Distribuio de Secretarias Executivas nos Conselhos Nacionais .............................. 82 Figura 10 Distribuio das Formas de Escolha dos Representantes Governamentais ............ 83 Figura 11 - Distribuio das Formas de Escolha dos Representantes da Sociedade Civil ........... 84 Figura 12 Distribuio do Limite dos Mandatos....................................................................... 85 Figura 13 Distribuio dos Representantes nos Conselhos Nacionais por Setor ..................... 85 Figura 14 - Distribuio dos Representantes nos Conselhos Nacionais por Sexo....................... 86 Figura 15 Distribuio dos Representantes da Sociedade Civil por Setor de Representao . 87 Figura 16 Distribuio da Forma de Escolha do Presidente ..................................................... 89 Figura 17 Distribuio da Existncia de rgos de Assessoramento da Presidncia .............. 89 Figura 18 - Distribuio da Forma de Escolha de rgos de Assessoramento da Presidncia ... 90 Figura 19 Distribuio por Voto de Qualidade ......................................................................... 91 Figura 20 Distribuio por Deciso Ad Referendum................................................................. 91 Figura 21 Distribuio sobre a forma de elaborao de Pautas nos Conselhos Nacionais ...... 92 Figura 22 Distribuio de Conselhos por Existncia de Comisses .......................................... 93 Figura 23 - Aspectos potencializadores da Interface ................................................................ 167 Figura 24 - Aspectos limitadores da Interface .......................................................................... 169 Figura 25 Sntese das propostas ............................................................................................. 171

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Sumrio

Agradecimentos ............................................................................................................................ 6 I. Reviso Bibliogrfica .................................................................................................................. 9 II. Mapeamento das experincias participativas ........................................................................ 42 2.1. Conferncias Nacionais .................................................................................................... 42 2.2. Conselhos Nacionais......................................................................................................... 70 III. Estudos Temticos.................................................................................................................. 94 3.1. Caminhos metodolgicos ................................................................................................. 94 3.2. Eixos temticos............................................................................................................... 119 Apndice I - Roteiro para Entrevistas com Representantes da Sociedade Civil ................... 208 Apndice II - Roteiro para Entrevistas com Representantes Governamentais ..................... 210

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Agradecimentos

Agradecemos aos conselheiros, representantes da sociedade civil e representantes governamentais do Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS, do Conselho Nacional do Direito da Criana e Adolescente CONANDA e do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional CONSEA, pela disponibilidade, confiana e contribuies a esse estudo. Suas falas expressam um saber, fruto da vivncia cotidiana nos espaos participativos e apontam caminhos para o aprofundamento da democracia participativa.

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Apresentao

com muita satisfao que o Plis Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais e o Inesc Instituto de Estudos Socioeconmicos apresentam o produto do projeto de pesquisa Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios, fruto da nossa parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea. Somou-se a essa iniciativa, o projeto do Plis apoiado pela Fundao Ford, intitulado Avanos e desafios da Democracia Participativa: renovando as utopias que alm das anlises aqui apresentadas pretende problematizar e refletir sobre o alcance e limites da estrutura participativa resgatando quais eram as utopias que mobilizaram atores sociais desde o perodo de redemocratizao do Brasil e quais os horizontes que alimentam a aposta participacionista. Esse trabalho coletivo contou com a participao de quatro bolsistas apoiados pelo Ipea, Anderson Rafael Nascimento, Clvis Henrique Leite de Souza, Paula Pompeu Fiuza Lima e Rafael Gustavo de Souza e ainda com a participao do pesquisador do Projeto Plis/Ford, Jos Eduardo Len Szwako e com a coordenao institucional de Jos Antonio Moroni (Inesc), Anna Luiza Salles Souto e Rosangela Dias Oliveira da Paz (Plis) e o apoio distncia de Ana Cludia Teixeira (tambm do Plis). As pesquisas realizadas so importantes subsdios aos atores que participam dos espaos participativos das diversas polticas pblicas e, em especial, para aqueles que se encontram em torno da Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Poltico, contribuindo fundamentalmente para o aprimoramento das propostas do Eixo Fortalecimento da Democracia Participativa1. A Plataforma rene as principais redes e fruns da sociedade civil brasileira e muitas das suas organizaes estavam na origem dos debates e da construo dos conselhos e conferncias. A Plataforma tem um olhar critico sobre este processo e a presente pesquisa ser um elemento importante no aprofundamento das questes e principalmente na construo de novas estratgias que fortaleam e radicalizem estes instrumentos de participao.

Os outros eixos da Plataforma so: fortalecimento da democracia direta; aperfeioamento da democracia representativa; democratizao da informao e da comunicao e democratizao do Judicirio.

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Plis - Inesc No sentido de contribuir com novas pesquisas e o adensamento e aprofundamento do debate, o Plis e o Inesc disponibilizaro em seus sites os dados coletados sobre o mapeamento de conferncias e conselhos nacionais.

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I. Reviso Bibliogrfica

Democracia Participativa: Resgate Histrico e uma Aproximao da Viso dos Atores da Sociedade Civil

Rafael Gustavo de Souza2

Diversos estudos acadmicos tm refletido sobre a democracia participativa e seus fundamentos. Nesse texto, procuramos iluminar algumas concepes, ideias e projetos de atores da sociedade civil que estiveram e ainda esto presentes na cena pblica desde o processo de lutas pela redemocratizao do Brasil at este momento. A construo democrtica no Brasil um processo no qual estiveram envolvidos mltiplos atores sociais. Desde o final dos anos 70 do sculo XX, a concepo de democracia foi objeto de disputa de significados e de prticas sociais. Da pluralidade de associaes e organizaes civis que surgiram neste contexto histrico, coube ao chamado campo movimentalista o papel de pressionar o debate para ampliao da participao, com uma base legal que articulasse o sistema representativo com espaos de participao da sociedade civil na gesto pblica (DAGNINO, 1994). Assim, um conjunto de atores sociais articulados por uma concepo de poltica e de interesse pblico, referenciados em vises e concepes de mundo disputam o novo regime em construo, em favor de uma democracia para alm da viso procedimental mnima - a liberal-representativa - defendendo o que foi chamado de projeto democrtico-participativo. Aps mais de 25 anos do recente perodo democrtico, foram muitas as experincias participativas em administraes pblicas. A constituio de Conselhos Comunitrios e Conselhos Populares nos anos 80, o Oramento Participativo e os Conselhos Gestores nos anos 90, e os Conselhos e Conferncias Nacionais do Governo Lula, entre outros intentos, demonstram a vitalidade democrtica e a atuao da sociedade civil. Diversos estudos foram produzidos sobre a formao e o funcionamento desses espaos pblicos, entretanto, h pouca reflexo sobre como foi debatida e formulada as concepes e proposies dos atores sociais. Quais atores sociais forjaram este processo, quais seus ideais e concepes? Como osTexto elaborado a partir das discusses internas da equipe do projeto Arquitetura da Participao no Brasil: avanos e desafios, - Plis e Inesc. 92

Plis - Inesc atores incidiram e contriburam para a formulao dos espaos pblicos? De que modo a mobilizao de atores da sociedade civil contribuiu para o desenho institucional da participao social? Enfim, como os atores sociais disputaram e delinearam o desenho do que estamos chamando de arquitetura da participao? No pretendemos aqui responder todas estas questes. Contudo, pretendemos recuperar o debate, a viso dos atores sociais envolvidos, e assim contribuir para novas reflexes3. Procuramos organizar o estudo em trs perodos histricos: os anos 70 e 80 do sculo XX que iro at as eleies presidenciais de 1989; os anos 90, que correspondem at o final do Governo Fernando Henrique Cardoso FHC (2002); e o perodo do Governo Lula da Silva (2003-2010). Entretanto, sabemos que as concepes e questes perpassam os anos e perodos, sendo arbitrrio estabelecer uma data de incio ou trmino de determinado debate. Mas como procuraremos demonstrar, a reflexo dos atores sociais sobre a democracia sofre inflexes importantes de acordo com o contexto poltico4.

Dcadas de 70 e 80: transio democrtica e as bases para o projeto participativo

O processo de construo democrtica e ampliao da cidadania no Brasil no podem ser compreendidos apenas pelas leituras das transformaes institucionais dos anos 80 e seus desdobramentos nas dcadas seguintes. Foram as grandes mobilizaes sociais que, em grande medida, desenharam as mudanas institucionais. Da pluralidade da sociedade civil que fez oposio ditadura militar, na parcela do campo movimentalista que se encontram os principais atores sociais envolvidos na proposio da democracia participativa. Em seu clssico estudo sobre o surgimento dos novos sujeitos sociais, Eder Sader (1988) prope um olhar diferente para compreender os vetores que contribuem para este processo. Para ele, a grande ebulio social dos anos 70/80 tem em grande parte origem em trs campos de elaborao de matrizes discursivas: a Igreja Catlica, o novo sindicalismo e os grupos de esquerda.

No temos a pretenso de mapear todos os atores sociais presentes nos diversos perodos, essa uma tarefa que exige uma pesquisa documental e de campo de maior flego. O que pretendemos analisar algumas vises presentes nestes contextos e que foram registradas em documentos ou publicaes. 4 O cenrio social, poltico e econmico incidiu nos sujeitos da sociedade civil, alterando sua composio e concepes. Nosso texto buscar apresentar a contribuio de alguns dos principais atores sociais, relacionando com o perodo histrico e seus principais aspectos. 10

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Plis - InescEncontramos trs instituies em crise que abrem espaos para novas elaboraes. Tendo cada uma experimentado a crise sob a forma de um descolamento com seus pblicos respectivos, essas agncias buscam novas vias para reatar suas relaes. (SADER, 1988, p. 144).

No caso da Igreja Catlica estamos nos referindo Teologia da Libertao. Trata-se de um conjunto de mudanas nas orientaes estimuladas pelo Conclio Vaticano II presentes no subcontinente a partir da II Conferncia Geral do Episcopado Latino-americano, realizado em 1968 na cidade de Medelin (BOFF, 1986). Uma reorientao que, segundo Boff, apresentava a Igreja como povo de Deus e estimulava a interveno na realidade por meio de grupos comunitrios na busca de deslocar os leigos de meros fregueses passivos para uma participao ativa na realidade, e critica s injustias sociais (idem). No documento As concluses de Medellin (1984), os bispos da latinoamericanos conclamam a Igreja a intervir nas transformaes da Amrica Latina. Parte da Igreja interpretou tal chamamento como organizar o povo para construir melhores condies de vida, o compromisso com os mais pobres e oprimidos. Estimulou-se a criao de pequenos grupos de reflexo, orao e ao chamados Comunidades Eclesiais de Base CEBs. As CEBs impulsionaram a organizao social (CARVALHO, 1998) e disseminaram valores importantes para as lutas participativas, a organizao social em pequenos grupos, em especial da populao pobre, e uma resistncia institucionalidade. Tinham uma conduta de organizao mais prxima da base social: exercitavam a reflexo sobre as condies de vida, evidenciavam noes de direitos bsicos, reelaboravam identidades coletivas, criavam laos de solidariedade entre pessoas e movimentos sociais e estimulavam o conhecimento e prticas democratizantes. Segundo Frei Betto (1981) e outros pesquisadores, esta rede de organizaes de base chegou a contar com mais de 80 mil comunidades que reuniam cerca de dois milhes de pessoas em diversas localidades do pas (VIOLA; MAINWARING, 1987). Fora um impulso organizativo que influenciou um grande espao social e deu alguns tons questo democrtica. Seu carter comunitrio estimulou a organizao na base para uma participao direta, ativa e consciente para conquista de melhores condies de vida, cunhando uma cultura poltica basista. A ideia desta atuao basista entra na semntica como uma opo pela organizao de base e uma resistncia s estruturas do Estado e direes polticas distantes da realidade das pessoas, com o cultivo de fluxos de poder de baixo para cima, o chamado poder popular, ao mesmo tempo em que estabelecem conexes importantes com o novo sindicalismo e grupos de esquerda, influenciando-se mutuamente.

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Plis - Inesc Concomitantemente, surge no grande conglomerado urbano de So Paulo um ator social que reconfiguraria as relaes capital/trabalho, bem como marcaria a entrada dos trabalhadores na arena poltica, o novo sindicalismo, com destaque para as experincias da cidade de So Bernardo do Campo e para as oposies sindicais nas indstrias metalrgicas e qumicas nas cidades de So Paulo e Osasco5. Nesse perodo foi cunhado o termo sindicalismo autntico, para demarcar uma identidade distintiva, em contraposio s prticas sindicais anteriores. Um aspecto do novo sindicalismo vai tambm caracterizar a Central nica dos Trabalhadores (CUT), fundada em 1983, e sugere ter influenciado fortemente a atuao de outros atores sociais nas dcadas seguintes. Trata-se da opo por uma transformao operada por dentro das instituies. O novo sindicalismo cutista no se organizou por fora dos sindicatos oficiais, como um poder paralelo. Ao contrrio, ocupou, valorizou e alterou a atuao da estrutura sindical existente. Luis Incio Lula da Silva se tornou dirigente do Sindicato dos Metalrgicos de So Bernardo em 1972, sendo eleito presidente do mesmo em 1975 (SADER, 1984). Em outras localidades (So Paulo, Santo Andr, Osasco, Santos) a trilha foi a mesma, observada as particularidades locais. A importncia do protagonismo sindical nas lutas por redemocratizao reconhecida amplamente pela literatura, contudo, quando nos detemos na questo da democracia participativa salientamos alguns aspectos que incidem nas proposies do campo movimentalista: i) a organizao na base das fbricas e a defesa de um sindicato democrtico contriburam na difuso dos valores participativos; ii) a opo das lideranas sindicais pela luta institucional, por dentro do aparelho sindical, ir influenciar ao longo do tempo o campo movimentalista que at ento apresentava fortes resistncias com relao ao aparelho estatal. Apesar desses aspectos, observa-se que no h, por parte do movimento sindical, proposies relativas ao desenho da democracia participativa. A terceira matriz discursiva apontada por Sader (1988) a dos grupos de esquerda no Brasil. Durante o perodo militar os diversos grupos se dispersaram com a intensa represso. Muitos militantes e grupos desarticulados buscaram novas formas de organizar o povo, de ligao com o povo, na tentativa de superar uma viso vanguardista derrotada (SADER, 1998). Um contexto propcio a novas ideias e teorias.

Em So Paulo, as mobilizaes fabris foram contra as direes sindicais, que se mantiveram com pouca absoro das demandas da base e em So Bernardo do Campo (SBC) as reivindicaes da base adentraram as estruturas sindicais. 12

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Plis - Inesc Para essa reorientao dos grupos de esquerda, observam-se duas contribuies. Por um lado, a chegada das obras de Gramsci no Brasil abriu o leque de reflexes sobre a atuao da esquerda, tendo inclusive a principio sofrido forte resistncia de agrupamentos mais prximos das concepes marxistas-leninistas, principalmente o Partido Comunista Brasileiro (PCB) (COUTINHO, 1990). Paulatinamente, a influncia do terico italiano foi ganhando terreno e reorientando esses grupos para uma matriz no vanguardista. Nesse sentido, pode-se afirmar que o pensamento de Gramsci influenciou grupos militantes no debate sobre a democracia participativa, em particular com sua concepo de revoluo, de Estado e de intelectual orgnico. Para Gramsci a revoluo no era a tomada de assalto ao poder do Estado, mas sim uma viso processual que resignifica no sentido de uma revoluo passiva por meio de uma guerra de posies. O Estado entendido no s como sociedade poltica, mas tambm como sociedade civil, sendo a disputa por projetos polticos e, portanto, por valores e prticas, o prprio processo de transformao social. Uma viso que privilegia a ideia de poder popular, presente no iderio dos movimentos e organizaes sociais do perodo. Nesse momento histrico podemos identificar tambm a influncia do pensamento de Paulo Freire e da educao popular nos grupos de esquerda. Como destacou Sader:

No pretendo dizer com isso que a educao popular tenha sido em todas as partes a forma dominante da nova relao da esquerda com seu pblico, mas creio que ela deu o paradigma. Os novos educadores se debruam sobre os livros de Paulo Freire torcendo o nariz para seu idealismo filosfico e seu humanismo cristo e procuram absorver suas orientaes metodolgicas para a alfabetizao popular. [...] abria-se um lugar para a elaborao crtica e coletiva das experincias da vida individual e social dos educandos. [...] os militantes encontravam orientaes educacionais que no estavam muito distantes das formulaes de Gramsci. (SADER, 1988, p. 168)

Inspiradas nas ideias de Gramsci e Freire, as prticas sociais cotidianas passam a ser compreendidas como momentos importantes para atuao e formulao de estratgias polticas, terreno frtil para a disputa de projetos polticos. Esta trama de relaes que cria a hegemonia, a adeso prtica dos cidados a determinados valores e concepes de mundo, entendida como operando dentro e fora dos espaos polticos tradicionais, privilegiando a ao dos movimentos sociais e organizaes populares (DAGNINO, ALVAREZ E ESCOBAR, 2000). A democracia retomada e resignificada na teoria e na prtica em sua dimenso

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Plis - Inesc valorativa e tica: como um valor universal capaz de cultivar uma sociabilidade justa e igualitria (COUTINHO, 1984)6. Nos anos 70 e 80, uma viso orgnica de tcnicos e intelectuais fortalecida com as Assessorias de Educao Popular que pautam sua atuao para a valorizao e sistematizao do conhecimento produzido pelos movimentos e organizao sociais. So Organizaes No Governamentais ONGs que acompanham, assessoram e estabelecem uma relao com movimentos organizados, que buscam a horizontalidade de conhecimentos para fortalecer o protagonismo e o conhecimento popular. Nesse entrelaamento de mobilizaes sociais, as Assessorias se apresentam como coadjuvantes, auxiliares dos atores sociais populares, mas como veremos adiante, nos anos 90 elas passam por mudanas e assumem novos papis e formas de atuao. A organizao dos setores populares, dos trabalhadores7, levou ao surgimento do novo sindicalismo e defesa dos direitos dos trabalhadores, criao de organizaes de defesa de direitos e associaes de moradores, formao do Partido dos Trabalhadores (PT) e de outros partidos, assim como, retomada de partidos extintos pela ditadura (PAOLI, 1995). Desses, o PT simboliza a articulao de diversos grupos polticos e movimentos sociais, aps o fim do bipartidarismo. Fundado em 1980 e reconhecido oficialmente em 1982, foi formado por dirigentes sindicais ligados ao novo sindicalismo, religiosos da Teologia da Libertao, estudantes universitrios, intelectuais de esquerda, e lideranas de associaes de bairro e de outras formas de organizao (formais e informais). No seu Estatuto e em documentos de Encontros e Congressos nos anos 80, afirma seu compromisso com a construo e aprofundamento democrtico.

O PT proclama que a nica fora capaz de ser fiadora de uma democracia efetivamente estvel a das massas exploradas do campo e das cidades. [...] O PT proclama que sua participao em eleies e suas atividades parlamentares se subordinaro a seu objetivo maior, que estimular e aprofundar a organizao das massas exploradas. [...] O PT afirma seu compromisso com a democracia plena, exercida diretamente pelas massas, pois no h socialismo sem democracia nem democracia sem socialismo.

No Brasil, as concepes de Antonio Gramsci para pensar a democracia e o socialismo tiveram a contribuio de Coutinho em sua obra Democracia com Valor Universal. Ele apresentou uma formulao que aliava a contribuio do autor italiano com uma concepo valorativa de democracia e a retomada do debate sobre a qualidade democrtica. 7 Utilizamos aqui o termo trabalhadores no sentido prximo ao utilizado no contexto de criao do PT. Neste sentido, o termo no se refere somente aos trabalhadores sindicalizados ou organizados, referese tambm aos Movimentos Populares Urbanos (MPU) e ao que nos anos 90 passou a ser denominado sociedade civil. Cabe ressaltar que esta utilizao demonstra uma viso que privilegia o novo sindicalismo e o partido uma primazia frente aos MPU. 14

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Plis - InescUm partido que almeja uma sociedade socialista e democrtica tem de ser, ele prprio, democrtico nas relaes que se estabelecem em seu interior. Assim, o PT se constituir respeitando o direito das minorias de expressar seus pontos de vista. Respeitar o direito frao e s tendncias, ressalvando apenas que as inscries sero individuais. (Carta de Princpios, 1979)

Observa-se nessa citao a defesa da democracia, mas que no corresponde necessariamente democracia participativa. Segundo documentos oficiais, o partido foi criado para ser arena institucional do sistema partidrio aberto participao de lideranas da sociedade civil que partilhavam em sua maioria de um entendimento de que era necessrio disputar as estruturas do Estado para ampliar a democracia. Desde este perodo at recentemente, o partido apresentava diretrizes baseadas em uma concepo de socialismo democrtico: compreende a socialismo como a prpria radicalizao da democracia, prximo da concepo apresentada por Coutinho (1984)8. Esta definio do PT nos anos 80 afirma uma concepo, mas encobre diferenas internas importantes. As vises sobre a democracia so muito diversas: para uns, um regime de dominao burguesa alheio a mudanas; para outros, um espao privilegiado de transformao da sociedade, de reorientao do Estado para uma plataforma popular pautada na redistribuio de renda e na justia social. No debate partidrio sobre participao e democracia nos anos 80 destacamos as contribuies do grupo chamado de Autonomistas9. Esse grupo responsvel pela publicao da Revista Desvios e tem entre suas lideranas o professor Eder Sader, recm chegado do exlio poltico. Esse grupo busca pensar o partido em formao, se ope ao que chama de basismo e ao que chama de vanguardistas. Os autonomistas inserem uma cunha

propondo um caminho diferente a ser trilhado pela esquerda partidria: superar a viso tutelar das direes sobre as bases sociais, sem vanguardas iluminadas, mas sim, construir um processo que reconhecendo as particularidades das diversas organizaes sociais possa apresentar alternativas de efetiva autonomia popular.

O Partido dos Trabalhadores (PT) uma associao voluntria de cidads e cidados que se propem a lutar por democracia, pluralidade, solidariedade, transformaes polticas, sociais, institucionais, econmicas, jurdicas e culturais, destinadas a eliminar a explorao, a dominao, a opresso, a desigualdade, a injustia e a misria, com o objetivo de construir o socialismo democrtico. (Estatuto do PT, aprovado em 2007) 9 Apesar de denominados autonomistas, esta expresso recusada pelo prprio Sader, que no queria virar mais uma tendncia/corrente. 15

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... a autonomia popular nosso objetivo e tambm nosso meio. Nslutamos por uma transformao social pela qual a populao se assenhore dos seus meios de vida. Mas para que isso se d preciso que se constitua uma vontade coletiva nesse sentido. Ns queremos contribuir para isso. Queremos hoje tomar as experincias dos conselhos populares, as iniciativas de base para participar de fato na administrao pblica, as prticas fabris que buscam alterar as relaes de trabalho, e queremos torn-la conhecidas, estimular seu desenvolvimento, discutir suas dificuldades, procurar os meios para super-las, ver a forma como podem se inserir na conjuntura poltica geral. (SADER, Desvios, n. 2, 1983, p. 11 e 12)

O debate interno ao partido nesse perodo destaca questes centrais como a autonomia, a relao do partido como os movimentos sociais, a mobilizao social e luta institucional, o poder popular, entre outros. Mas se a dcada de 80 fora marcada pela forte mobilizao social e as conquistas da Constituinte, ela tambm inaugurou novos desafios para a recente sociedade civil brasileira. Se relativamente coesa no contexto ditatorial, desnudada sua pluralidade interna com a abertura democrtica, j na primeira metade da dcada inicia uma alterao na relao destas organizaes sociais com o Estado. Mesmo lenta e paulatina, a democratizao do Estado alterou alguns elos de relao com a sociedade. As primeiras aberturas para o dilogo com o Estado10 proporcionam aos movimentos sociais o contato com um tipo de linguagem tcnica e com uma temporalidade exteriores a eles (SADER, 1984)11. O momento anterior, de intransigncia dos agentes do Estado, havia criado um clima de atuao contra o Estado, identificado como o promotor das prticas autoritrias. Tratavase de uma alergia institucional manifestada pela opo de autonomia frente s estruturas estatais e corporativas, uma certa exterioridade poltica tradicional. Uma atmosfera maniquesta que via os movimentos populares como o bem, democratizante, e o Estado como mal. A relao com o estatal era vista como dicotmica: ou se mantinha a autonomia negando as estruturas burocrticas, ou era compreendida como um processo de cooptao e, portanto, de desvirtuamento dos interesses coletivos (ABRANTES, 1989). Neste dilema, duas influncias foram decisivas para os desdobramentos seguintes: a criao de espaos participativos e a paulatina entrada da sociedade civil na arena institucional. O movimento sanitarista, na luta por um sistema de sade universal e de qualidade, incide neste debate tanto com a demanda por uma descentralizao da

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Como as primeiras plenrias e conselhos comunitrios que discutiremos adiante. SADER, Eder. Movimento Popular Urbano. FASE, 1984. 16

Plis - Inesc administrao e dos servios de sade, bem como por uma participao efetiva da populao nos trs nveis federativos.

Esta descentralizao tem por fim viabilizar uma autntica participao democrtica da populao nos diferentes nveis e instncias do sistema, propondo e controlando as aes planificadas de suas organizaes e partidos polticos representados nos governos, e assemblias e instncias 12 prprias do Sistema nico de Sade. (CEBES, 1980) .

Sem dvida, a presena e as proposies do movimento sanitarista demarcam uma inflexo importante e um salto qualitativo para a criao de espaos de participao na direo da fiscalizao e controle das polticas pblicas de sade. Em 1986 foi realizada a VIII Conferncia Nacional de Sade, que alcanou pelo menos duas conquistas: foi o primeiro momento da histria em que o Poder Executivo brasileiro chamou a sociedade civil organizada para debater e formular polticas pblicas de Sade, j que as Conferncias anteriores eram marcadamente tcnicas e com baixssima representao social (CARVALHO, A. I. 1995). Foi tambm nessa Conferncia que, por meio de grupos de trabalho, foram formulados dois documentos para contribuir com a Constituinte, determinando em grande medida o desenho institucional de participao em Conselhos e a o prprio Sistema nico de Sade: Propostas do contedo sade para a Constituio e Proposta de contedo para uma nova lei do Sistema Nacional de Sade (idem). As demandas de participao da sociedade civil nas trs esferas do Estado deram novos contornos ao debate sobre a relao da sociedade civil com o Estado e a questo dos conselhos, como veremos adiante. O delineamento de novas formas de relao Estado e sociedade fora uma das principais reivindicaes democrticas da sociedade civil no perodo pr-Constituinte, e o paulatino atendimento desta demanda, via abertura de dilogo e negociao nos anos 80, j antev muitos dos dilemas da dcada seguinte:

Essa dcada, com impiedade, exps os movimentos a uma racionalidade exterior s suas. E eles, ainda tomados pelo aprendizado das lutas de resistncia do perodo ditatorial, tiveram grandes dificuldades de se moverem nessa nova arena. A nova sociabilidade gerada no perodo anterior, no obstante tenha produzido aspectos altamente positivos, desenvolveu um sentimento de controle excessivo face s influncias e envolvimentos externos, bem como uma enorme reserva ideia de representao, que lhe conferiu uma lentido deliberativa e de12

Centro Brasileiro de Estudos da Sade: texto apresentado em contribuio para I Simpsio de Polticas de Sade da Cmara dos Deputados em 1979. 17

Plis - Inescencaminhamento pouco afeita roda-viva social. (...) De certa perspectiva uma concepo anacrnica de cidadania, excessivamente endgena. (ABRANTES, 1989).

Neste contexto, a ideia de Conselhos como espaos de dilogo e negociao surge na agenda poltica. A experincia organizativa dos movimentos sociais e associaes populares, como a comisso dos transportes metropolitanos (ABRANTES, 1989), apresentava a possibilidade de formao de espaos de discusso, como os Conselhos Populares do movimento de sade na capital paulista. Mas a prpria presso popular forou alguns governos locais a implementarem Conselhos Comunitrios que, nesse segundo formato, foi concebido com o intuito de abrir a negociao com parcela da sociedade civil para diminuir sua fora poltica e neutralizar o seu potencial de transformao. Por ltimo, vai tomando forma as propostas do movimento sanitarista, que desde o final dos anos 70, propem a criao de espaos no apenas para a sociedade ser ouvida, mas que possa realmente influenciar os caminhos da poltica pblica, por meio da descentralizao da administrao dos servios de sade, com uma efetiva participao da populao (CEBES, 1980), tendo forte influncia nas conquistas participativas da Constituinte. Dessa forma, o processo de formulao das experincias participativas, seja para construir a identidade coletiva dos diversos grupos da sociedade civil, seja como tentativa para diminuir sua influncia poltica, configurou a ideia de Conselhos como instrumento na relao Estado e sociedade:

Foram referncias importantes para lutas desenvolvidas na Constituinte em torno de arranjos institucionais que permitissem um mnimo de participao da sociedade no controle, fiscalizao e proposio de atos e decises governamentais. (TEIXEIRA, E. 1996).

A partir de meados dos anos 80, outra realidade institucional se apresentava: partidos e grupos polticos enraizados e forjados na luta contra a ditadura e pela abertura democrtica chegam ao poder via eleitoral em diversas localidades do Brasil e enfrentam a racionalidade estatal e seus limites burocrticos (LEITE & ABREU, 1990; PAZ, SILVA & PEREIRA, 1990; BAVA, 1990). Com as eleies de 1988, vrias prefeituras passam a ser administradas pelo PT que defendia a ampliao da democracia via espaos de participao e negociao. No PT a viso que privilegia a entrada na arena institucional vai paulatinamente ganhando espao nas

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Plis - Inesc direes e os resultados eleitorais fortalecem este processo13. As conquistas eleitorais dos anos 80 apresentaram os primeiros dilemas para o PT: criado para ser uma alternativa na poltica brasileira, a sua viabilidade como alternativa de poder cresce e era imperativo transformar uma srie de princpios e diretrizes em polticas pblicas (ROLNIK, 1990). Muitas das administraes municipais, predispostas participao popular, instituem Plenrias Populares e Conselhos Populares como espaos criados pela administrao local para dialogar com a sociedade, espaos privilegiados para os movimentos sociais (PAZ, SILVA & PEREIRA, 1990; DANIEL, 1988). A experincia dos Conselhos Populares colocava-se como uma possibilidade de um novo poder, um poder popular, democracia direta com autonomia em relao ao Estado. Nas administraes do campo movimentalista14 e, em especial em torno do PT, este debate foi resignificado. A princpio, os Conselhos Populares aparecem com espao dos movimentos sociais e no das administraes para elaborao de sua identidade e demandas, como espao de expresso de sua autonomia frente ao Estado, bem como de tentativa de interveno na institucionalidade via presso. Nesse sentido, poderia ser uma iniciativa para enfrentar a desconfiana do Estado que havia na sociedade civil15, assim como representar uma alternativa mais ofensiva. Luis Dulci (1989) os apresenta como uma opo subversiva que poderia superar o sentimento poltico intenso e poderoso de um Estado adversrio por meio de um projeto ofensivo que disputasse as estruturas estatais para superar sua natureza de classe, de representante da burguesia. O Estado est em disputa pelas classes sociais, uma disputa no campo das ideias e projetos polticos e no de apelo s armas (VANUCCHI, P., 1990), portanto, passvel de uma democratizao radical (DULCI, L., 1989). Para a ento prefeita de So Paulo, Luiza Erundina (1990), h uma diferena entre conselhos populares e conselhos setoriais. Os primeiros so espaos dos movimentos sociais e no deveriam ser criados ou institucionalizados pelas administraes municipais, j que isso poderia atentar contra a autonomia dos movimentos. Para ela, esses so espaos de

elaborao da sociedade, e as administraes democrtico-populares deveriam democratizar as prefeituras com outras iniciativas: fruns de representantes, conselhos de escola, conselhosEm 1982 na sua primeira participao eleitoral, o PT registra um total de 3,1% dos votos no pas e conquista as primeiras administraes locais: Diadema (SP) e Santa Quitria (MA); em 1985 a principal vitoria foi a prefeitura de Fortaleza (CE) e em 1988 foram 33 cidades, dentre as quais, trs capitais, So Paulo, Porto Alegre e Vitria. 14 Na dcada de 90 o termo campo movimentalista ser resignificado para campo democrticoparticipativo. 15 Superar o sentimento poltico intenso e poderoso de um Estado adversrio por meio de um projeto ofensivo que disputasse as estruturas estatais para superar sua natureza de classe, de representante da burguesia. 1913

Plis - Inesc de representantes nas subprefeituras e outros conselhos setoriais. Ela aponta a necessidade de espaos de autonomia dos movimentos populares, diferentes dos espaos abertos pelo Estado. A ideia de participao popular aparece de diversas formas neste debate, entretanto, seus contornos vo ficando mais ntidos at a virada da dcada. Em um artigo, Celso Daniel (1988) apresenta uma tentativa de sistematizao e reflexo sobre estas experincias e a proposta petista de governos locais. Para ele, o partido tem que defender e implementar polticas participativas, adotando a participao como um direito. Retomando um argumento presente nos Autonomistas, entende que se deve dar real poder aos trabalhadores e movimentos populares e no falar em nome deles. Os conselhos seriam espaos para expresso da participao popular, mas no o prprio movimento social, como um intento criado pela administrao para ouvir os movimentos sociais, que devem escolher seus representantes de forma independente. Para o autor, esses conselhos devem incidir diretamente no oramento pblico para efetivar suas demandas e ser, preferencialmente, de natureza deliberativa. Apesar das orientaes, est presente no autor a valorizao da experimentao e no da receita pronta, como diretrizes e no modelos a serem copiados (IDEM; AZEVEDO, 1988). Entretanto para os autores Daniel e Azevedo, este processo experimentalista no estaria isento de retrocessos e riscos: em localidades em que os movimentos sociais tenham dificuldade em ter iniciativas de criao de Conselhos Populares, aguardar de forma ingnua seu surgimento poderia criar uma atmosfera de imobilismo; por outro lado, se possvel fazer a luta pela transformao social por dentro da institucionalidade nos Conselhos, deve-se tomar cuidados para que no haja uma cooptao/atrelamento dos movimentos sociais administrao, via uma intensa institucionalizao e esvaziamento das organizaes (IDEM; DANIEL; 1988).

A preocupao estava em como lidar com a institucionalizao de uma forma a possibilitar a participao dos movimentos sociais nas res pblica sem criar armadilhas para os prprios movimentos: na medida em que ocorre o fortalecimento dos espaos institucionais, esvazia-se o movimento e, consequentemente, leva-se perda da possibilidade de construo de um poder popular independente (DANIEL, 1988).

As primeiras experincias municipais do PT (como So Paulo e Porto Alegre) comearam a demonstrar os limites da institucionalidade, e os grupos com concepes mais

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Plis - Inesc baseadas nas grandes rupturas para transformao social mostram insatisfao com os resultados dos governos petistas. O PT que se caracterizava em seu incio por uma ttica de organizao na base da sociedade, os chamados Ncleos de Base16, muito prximo em sua concepo com as CEBs, comea tambm a dar sinais de esgotamento dessa forma de organizao interna (ALVAREZ, 1991; PONT, 1991). Apesar da grande contribuio organizativa e participativa, esses espaos tinham pouca incidncia sobre as decises do partido e foram perdendo fora. Por outro lado, vai se delineando um jeito de lidar com as administraes locais que combina a participao social com distribuio de renda e/ou inverso das prioridades. Em Porto Alegre surge o arranjo institucional participativo que ficaria mais conhecido por sua tendncia a democratizar o poder local, o Oramento Participativo. Vrias caractersticas da sociedade civil local e da direo petista se articularam para o surgimento desta iniciativa, sendo uma criao partilhada entre partido e sociedade. A tradio associativa de Porte Alegre aliada vontade poltica da administrao local trouxe uma inovao institucional: a participao da sociedade civil na definio do oramento pblico municipal, estabelecendo prioridades de atuao para o poder pblico. Esta experincia seria apropriada tanto pela sociedade como pela agremiao partidria, assim o partido reivindica seu compromisso com a participao popular e o OP identificado como uma das principais caractersticas do Modo Petista de Governar, expresso criada pelo prprio partido para diferenciar sua atuao frente aos outros partidos (GENRO, 1997a; SOUZA, 1997). Dessa forma, as experincias institucionais em governos locais resignificaram estes espaos como ampliao da participao para formulao de polticas pblicas com o intuito de dar transparncia e maior controle social sobre o Estado, assim como alterar as prioridades da gesto pblica no sentido da justia social (TEIXEIRA, 1996; DANIEL, C. 1988). O imperativo de formular a nova Constituio e as novas experincias em Governos locais proporcionaram um debate mais acurado sobre a natureza dos Conselhos, entre eles, composio, competncias, carter consultivo ou deliberativo etc. (DANIEL, DOIMO, 1995). A Constituio de 1988 significou o marco legal que introduziu uma srie de princpios e diretrizes que possibilitam a criao de espaos de participao ampliada (como os conselhos 1988; AZEVEDO, 1988;

Os Ncleos de Base tinham pouco poder de deliberao, que em grande medida ficava a cargo dos Diretrios Municipais, Estaduais e Nacional. As formas de eleio e participao de delegados em Congressos e Encontros deliberativos do partido privilegiavam essas instncias em detrimento dos Ncleos. 21

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Plis - Inesc gestores), de protagonismo da sociedade civil na formulao e gesto de polticas pblicas. Em seu primeiro artigo a Constituio definiu: Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, atravs de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Expressou no mbito do direito, da lei, a retomada de muitos direitos civis e polticos, e a conquista de direitos de terceira gerao, os direitos sociais. O contexto posterior seria marcado pelas possibilidades e disputas frente realizao prtica dos direitos conquistados. Transformar a letra em realidade cotidiana dos cidados. Como veremos adiante, a dcada de 90 dar continuidade ao debate sobre o poder popular sob outros termos, a partir das inovaes do Oramento Participativo e a implementao de Conselhos Gestores e outras formas de participao local. Como apresentamos, a questo dos conselhos teve contribuies de diversos atores sociais e sua configurao na Constituio teve uma formulao mais prxima concepo do movimento sanitarista.

Anos 90: oramento participativo e poder local

A dcada de 90 do sculo XX marcada pelos desdobramentos institucionais do momento anterior, bem como por uma nova configurao da relao entre sociedade civil e Estado. Por um lado, foram criados diversos espaos pblicos, tanto prescritos pela Constituio, como inovaes no mbito local. So experincias que contriburam para o aprofundamento democrtico, incluram na arena poltica atores excludos historicamente, como tambm introduziram na agenda poltica temas e demandas novas (GRUPO, 1998). Por outro lado, a sociedade civil que havia adotado uma conduta contestatria no perodo anterior, com a constituio de espaos pblicos passa a ter o desafio de participar propositivamente (CARVALHO, 1998)17. Neste perodo tivemos inflexes importantes no debate participativo, bem como uma reconfigurao na sociedade civil. Enquanto alguns atores sociais perdem capacidade de mobilizao e historicidade, outros se reconfiguram e alteram sua forma de atuao. As CEBsAlguns estudiosos chegaram a identificar o refluxo dos movimentos sociais, partindo da ideia da falta de habilidade desses nos espaos institucionais da poltica, assim como decretando sua inabilidade de aprendizado com o processo de participao (CARDOSO, 1988; COELHO, 1992). Corroboramos com a leitura da mudana de conduta e no refluxo, e conseqentemente, que a dinmica da participao mudou e ainda se movimenta (CARVALHO, 1998). Ocupar de forma satisfatria os novos espaos, ampliar as reas e os espaos de democratizao eram imperativos s organizaes e movimentos sociais. 2217

Plis - Inesc que tiveram sua origem na Teologia da Libertao sofrem uma ofensiva dos setores conservadores e majoritrios da Igreja Catlica e vo paulatinamente diminuindo sua capacidade de interveno e de interseco em outras agremiaes como nos ncleos de base do PT. Por outro lado, um tipo de agremiao ir multiplicar-se e alterar suas funes e sentidos da ao: as ONGs18. Nos anos 80 essas entidades se apresentavam como Assessorias de Educao Popular ligadas, principalmente, aos movimentos sociais urbanos. A sua atuao tinha o intuito de valorizar o conhecimento produzido pelos movimentos sociais auxiliando na sistematizao e organizao. Com as transformaes no cenrio poltico - como a abertura de espaos pblicos e a vitria em administraes municipais de partidos ligados ao campo movimentalista, estas assessorias vo aos poucos alterando sua atuao frente aos novos desafios:

A interveno educativa no pode diluir-se no trabalho mido de organizao. Hoje, mais do nunca, as assessorias tem a obrigao de realizar aquilo que lhes d sentido: atuar no campo da transmisso e produo de conhecimentos. Sua prpria capacitao to importante quanto a das lideranas. No so apenas os movimentos que desconhecem as polticas e que relutam em lidar com o lado prtico da administrao das cidades. As entidades de EP tambm devem adaptar-se ao momento atual, particularizando e qualificando suas contribuies. [...] Em sntese, o grande desafio da EP contribuir para que os MPUs, neste final dos anos 80, situem-se no cenrio poltico do pas sem que tenham de abdicar das pequenas mas valiosas conquistas feitas nesses anos todos. Ou seja: como dar forma e expresso democracia direta, ao sentido pedaggico desses movimentos, s contribuies criativas da poltica do cotidiano, autonomia, valorizao dos indivduos e das diferenas culturais, dentro de um quadro de institucionalidade? Com o articul-los, sem que esses elementos que foram e so to vitais s suas dinmicas no sejam descaracterizados? (ABRANTES, 1989)

As mudanas na relao com o Estado e do prprio tecido social em que se inserem os movimentos sociais e as assessorias, deslocam as ONGs para dentro da arena poltica. Anteriormente elas no se apresentavam como protagonistas e estavam preocupadas em ajudar a constituio e a atuao dos novos atores sociais. Entretanto, nos anos 90 muitas assessorias passam de coadjuvante a ator social apresentando-se com voz prpria, e alm disso, muitos movimentos sociais se institucionalizam e passam a ser juridicamente ONGs (TEIXEIRA, A. 2003).

O termo ONG surgiu no perodo ps-guerra em 1946 pela ONU, entretanto somente nesse momento de resignificao das assessorias que ele passa a ser usado. No incio dos anos 90, com a realizao da ECO-92, o termo fica mais conhecido e entra definitivamente no lxico poltico. 23

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Plis - Inesc Com origens e formas de atuao diferenciadas, a multiplicao dessas entidades se deu de forma plural gerando relaes diferentes com o Estado. Por um lado, foi tomando contornos um campo oriundo das assessorias e movimentos sociais que tinham engajamento na construo e ampliao da cidadania e da democracia. formada a Associao Brasileira de ONGs (ABONG) para representar e organizar as entidades que tem comprometimento com a cidadania e quer ter voz prpria, como entidade e como campo. A ABONG no tem a pretenso de representar todas as ONGs, mas parte delas, as que priorizam uma relao dialgica com o Estado, no assumindo suas responsabilidades, mas estabelecendo encontros participativos (TEIXEIRA, 2003). Mas as polticas neoliberais do perodo vo tambm impactar as ONGs gerando uma relao ambgua com o Estado, algumas delas assumindo parte de suas tarefas por meio da prestao de servios e da terceirizao. Os atores sociais mudam sua configurao e surgem tambm novas formas de articulao da sociedade civil. As conquistas da Constituio e a eleio de governos municipais que assumiram o compromisso com a participao popular, iniciam uma fase de experimentalismo participativo. Como iniciativa de um conjunto de ONGs, surge em 1990 o Frum Nacional de Participao Popular nas Administraes Municipais (FNPP) com o objetivo de reflexo e intercmbio de intentos participativos:

A compreenso de que a temtica da participao popular central no processo de consolidao da cidadania mobilizou um conjunto de organizaes no governamentais a criar um espao de debate, de intercmbio e de sistematizao de experincias, reunindo todos os atores sociais cuja atuao decisiva na democratizao do poder local. So prefeituras, parlamentares, movimentos sociais, partidos polticos, ONGs e pesquisadores que esto comprometidos com o que de interesse pblico e com a construo de uma nova cultura poltica que, desde ento, tem participado das atividades desenvolvidas do Frum. (COORDENAO FNPP, 1996).

Nos anos 90 o FNPP ter um papel fundamental na troca de experincias e reflexes sobre as polticas participativas: so organizados ao longo do perodo diversos seminrios e publicaes que canalizaram um grande esforo de sistematizao e enfrentaram as novas questes que as novas experincias traziam. A partir da ideia de um poder e de um conhecimento das camadas populares, da possibilidade de fluxos de poder de baixo para cima, o poder popular vai sendo resignificado para um debate sobre o poder local. No se trata da substituio de um termo pelo outro como se fossem sinnimos, mas de um deslocamento do debate sobre as virtualidades do poder popular para a questo do poder local como lugar dinamizador das mudanas sociais e de exerccio do poder popular (GONH, M. 1999).24

Plis - Inesc No FNPP, as resistncias institucionalidade sofrem uma inflexo ganhando adeso posicionamentos que defendem uma cidadania ativa que dialogue e atue por dentro do aparato institucional para a garantia de conquistas sociais. As experincias dos Conselhos Gestores e, principalmente, do Oramento Participativo foram interpretados como possibilidades de ocupar a institucionalidade de uma forma positiva, como mais um espao de luta, sem abandonar a necessidade permanente de mobilizao social.

Na realidade, a institucionalidade tem um carter contraditrio. Por um lado, pode concretizar e consolidar mudanas sociais, dando-lhes permanncia e continuidade. Por outro, pode estabilizar situaes e prticas rgidas que dificultam mudanas, exigindo dos atores um processo crtico e reflexivo permanente, e das estruturas regras flexveis que possam ser renegociadas e reelaboradas, conforme necessidades. (TEIXEIRA, E.; 1996).

A primeira gerao de administraes municipais (1989-92)19 comprometidas com a participao contribuiu para aprofundar e balizar o debate sobre o poder local. Para o PT, governar municpios trouxe a pergunta se o partido governa apenas para os trabalhadores, ou governa para toda cidade. A reflexo sobre as primeiras experincias apresenta a resposta de governar para toda cidade pautado na inverso de prioridades, isto , fazer os governos locais alterarem suas polticas pblicas no sentido do combate desigualdade social e estimular a participao social: o j mencionado Modo petista de Governar (GENRO, 1994; 1997b). No inicio da segunda gerao de prefeitos, o debate traou distines e limites do que o poder local. Para Castro20 (FNPP, 1994) deve-se diferenciar o que democratizao interna da gesto, do que democratizao da relao Estado e sociedade. Para ela, descentralizar as relaes internas da gesto nos diversos nveis de poder fundamental para dar condies de transformaes na relao da prefeitura com o cidado. Portanto, so dimenses diferentes que se articulam21. Para Erundina (1996) o governo municipal menor que o poder local e no o resume. A administrao municipal refere-se apenas a uma parcela do poder local e estaria numa situao difcil: os municpios ganharam autonomia poltica, mas esta no foi acompanhada de autonomia financeira. Faltou transferncia de recursos suficientes para as interessante notar como o calendrio eleitoral vai entrando no lxico do FNPP e dos atores sociais envolvidos nesse processo de luta para ampliao da democracia. As eleies regulares e os resultados das administraes municipais criam uma maior centralidade do processo eleitoral. No apenas para os resultados da disputa, mas como ciclos que devem ser objeto de reflexo e difuso de experincias. recorrente nas publicaes a meno s geraes de prefeitos: primeira gerao (1989-92), segunda gerao (1993-96) e terceira gerao (1997-2000). 20 Maria Helena Castro foi Secretria de Educao do Municpio de Campinas na gesto 1993-96. 21 Na exposio que Castro faz da experincia de Campinas, nota-se que a maioria das aes da administrao local, at aquele perodo, incidiram na democratizao interna, entendida como um processo de descentralizao. 2519

Plis - Inesc atribuies deste ente federativo. Portanto, democratizar o poder local no dependeria apenas de uma administrao local comprometida com a participao, mas tambm de outros fatores polticos e sociais, como polticas pblicas do governo estadual e federal. Mas se as primeiras experincias nos governos locais tinham limites, suas virtudes foram amplamente reconhecidas. presente em vrias publicaes dos anos 90 (FNPP, ABONG, PT, entre outras) uma postura de celebrao dos resultados alcanados. As expectativas valorativas do campo movimentalista dos anos 80 tinham exemplos prticos de partilha/diviso de poder. Esta concepo mostra-se recorrente nas publicaes no seguinte sentido: a construo democrtica pressupe enfrentar o aparente paradoxo de assumir o poder para dividi-lo (COORDENAO FNPP, 1994). Das experincias participativas que carregavam a possibilidade de partilha do poder, o Oramento Participativo ter centralidade. H nitidamente uma primazia do OP em relao aos outros desenhos participativos do perodo, e isto se deve, pelo menos em parte, aos resultados positivos do caso de Porto Alegre e por suas caractersticas especficas (PONT, 1996; TARSO, 1997a; SOUZA, 1997). Contudo, a reproduo ampliada do OP em outras cidades apresenta resultados diversos. So vrios os aspectos que influenciam o resultado, dentre os quais se destacam: a vontade poltica do governo, a tradio associativa da sociedade civil local, a realizao das demandas deliberadas e a capacidade de investimento do municpio (AVRITZER, 2003). Na prtica, em muitos casos h gesto partilhada e a melhor eficcia das polticas pblicas, mas em outros observou-se dificuldades em democratizar a relao com a sociedade. Podemos sistematizar os seguintes obstculos: a falta de governos comprometidos com a participao social; algumas lideranas comunitrias ainda utilizam prticas tradicionais da poltica (GENRO, 1994) e/ou tem baixa representatividade (MATTA, 1996b); e os limites oramentrios dos municpios que restringem suas aes (VASCONCELOS, 1994). O OP trouxe a populao a participar de uma dimenso historicamente distante, o oramento pblico. Mesmo com dificuldade em alguns municpios, esta experincia foi interpretada com promissora no aprendizado e na democratizao poltica local. O oramento deixava de ser apenas um elemento tcnico definido pelas burocracias e foi aberto ao debate pblico e visto como um instrumento poltico de planejamento (FEDOZZI, 1996; SUCUPIRA, 1999). Contudo, esta caracterstica trouxe outras questes: tcnicos da prefeitura foram obrigados a sair do insulamento burocrtico na formulao do oramento, perdiam espao e muitas vezes sentiam-se desprestigiados (CAMARGO, 1999); e principalmente, o legislativo municipal outrora acostumado a uma relao direta, e por vezes clientelista com a populao, tinha que mudar sua atuao e enfrentar certa dualidade entre OP e Cmara (FEDOZZI, 1996).26

Plis - Inesc Para a coordenao do FNPP:

A participao da sociedade na elaborao do oramento municipal, apontando prioridades, apresentando e disputando reivindicaes, desafia os vereadores a assumirem um novo papel. O legislativo deixa de ser um mero intermediador de demandas paroquiais para mediar os grandes conflitos de interesses da sociedade local, interferindo nos grandes problemas da cidade. Essa nova realidade amplia o campo de atuao dos vereadores, questionando e instigando a renovao das prticas polticas cotidianas. (Coordenao FNPP, 1996)

O debate sobre o poder local se ocupou em demasia com o OP. Para Daniel (1996) e Ribeiro (1999) eram necessrias outras prticas participativas. O FNPP, para alm do OP, discutiu tambm a criao e/ou fortalecimento dos Conselhos de Escola (CASTRO, 1994; OLIVEIRA, 1994; a criao de conselhos ligados s subprefeituras (ACORSI, 1994); a realizao de plenrias da prefeitura nos bairros abertas populao (VASCONCELOS, 1994); em especial os Conselhos Gestores (SOARES, 1996; ANANIAS, 1994; CASTRO, 1994; OLIVEIRA, 1994; ACORSI, 1994, entre outros). Mesmo em segundo plano frente ao OP, os Conselhos Gestores tero um papel importante neste perodo. J salientamos que o movimento sanitarista foi o principal protagonista para a formulao deste arranjo participativo, e os resultados prticos demonstram o pioneirismo. Dentre as polticas participativas oriundas da Constituio de 1988, destaca-se a rea de sade pblica. Com o intuito de integrar fora social e estatal para a melhoria do servio pblico de sade, criou-se o Sistema nico de Sade (SUS), sendo a participao social constituinte do processo. Foi criada uma rede de Conselhos de Sade em todos os nveis da federao com o objetivo de formular, definir prioridades e polticas pblicas, bem como, acompanhar e fiscalizar as aes do poder pblico (CARVALHO, A. I. 1995). Foi formada ao longo da dcada de 90 uma extensa rede de conselhos gestores. Alm da sade, foram criados conselhos para as polticas pblicas de assistncia social, criana e adolescente, entre outros. Contudo, esta ampla rede de conselhos apresentar resultados participativos diversos. Sobre os conselhos gestores, o estudo realizado por Tatagiba (2002) aponta para os obstculos participao da sociedade civil. A influncia demasiada dos governos e a baixa capacidade de presso da sociedade tm limitado a capacidade democratizante destes intentos. Aspectos como o conhecimento tcnico e a capacidade propositiva de polticas pblicas colocam os atores da sociedade e do Estado em situaes

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Plis - Inesc diferentes e, por vezes, hierarquizadas. Seu potencial democrtico tem realizaes diversas dependendo da rea em questo, assim como da esfera federativa (municipal, estadual e federal). Para Bava (1999) os Conselhos Nacionais foram desarticulados e esvaziados pelas gestes do governo Fernando Henrique Cardoso, o que se refletiu nos conselhos estaduais e municipais. Dessa forma, os anos 90 tiveram um intenso experimentalismo democrtico. As experincias participativas tm aspectos diferenciados, dos quais os mais importantes para a questo democrtica so apontados por Avritzer (2003b): o Oramento Participativo possibilitaria o partilhamento do poder decisrio, antes restrito aos profissionais da poltica, com cidados de regies diferentes da cidade, que podem decidir e hierarquizar as aes e prioridades de investimento do oramento pblico municipal; j os Conselhos Gestores inserem novas formas de controle democrtico sobre o Estado, pois possibilitam a participao da sociedade civil no acompanhamento e aperfeioamento de polticas pblicas setoriais. Estas experincias foram debatidas, aperfeioadas e celebradas pelos resultados positivos principalmente em mbito municipal. Elas demonstravam na prtica a possibilidade de transformar a cultura poltica (PONTUAL, 1999; GENRO, 1994) e dinamizar as mudanas sociais (GOHN, 1999). Entretanto, algumas questes despontavam ou no foram resolvidas at o final do perodo. As expectativas de resoluo dos problemas sociais esto ainda distantes da realidade (TEIXEIRA E CARVALHO, 1996). O processo de descentralizao/municipalizao e a criao de espaos participativos ocorreram sem uma coordenao e estratgia capazes de enfrentar as dificuldades. Mesmo quando exitosas no partilhamento do poder, os espaos pblicos ainda podem esbarrar na formulao de polticas fragmentadas, compensatrias e paliativas (DAGNINO, 2002). Para Soares (1996), o processo de experincias que se iniciou na administrao municipal de Lajes e formou estes mltiplos espaos pblicos trouxe novos desafios democratizao: acreditamos que a resposta para as questes postas por esta mesa passam pelo trip: mobilizao popular, espaos pblicos ampliados e amplo reconhecimento social de atores plurais. (SOARES, 1996). Sobre a mobilizao popular, necessrio que os movimentos populares consigam se organizar de forma autnoma, mesmo participando de espaos institucionais. Como alerta Soler (1994), a participao no pode ser criada por lei, a democratizao um processo de substituio de procedimentos e mecanismos. Isto s possvel com mobilizao e participao social, sendo a institucionalizao de espaos pblicos uma possibilidade de partilha de poder com o poder popular.

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Plis - Inesc Como salientou Paulo Freire (1994), a transformao da cultura poltica um processo de disputa de significados e prticas em que o novo carrega em si o velho em um processo dialtico. O campo democrtico-popular em sua conduta poltica lido como um processo pedaggico de superao das prticas polticas tradicionais. Nos anos 90, a dinmica do poder local contribuiu para uma cultura poltica democratizante e uma parte das expectativas para o prximo perodo repousava nas possibilidades de mudana de um governo federal tecnocrtico para um comprometido com a participao social. Lula da Silva do PT apresentava-se como o principal candidato da oposio ao governo neoliberal do PSDB-PFL.

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Governo Lula e a ampliao democrtica: avanos e desafios

O PT tem sua histria intrinsecamente ligada aos movimentos e organizaes sociais que lutaram pela conquista da democracia com traos alm dos representativos. As afinidades desta agremiao com esses atores do campo democrtico-popular, reiteradas com polticas pblicas em vrias administraes municipais22, foram fundamentais para construir a vitria eleitoral de 2002. O partido que por sua prpria dinmica, plural nas concepes e agrupamentos internos, por meio de um processo continuo de debate exercitou e construiu modalidades de superao de conflitos e negociao democrtica (KOWARICK, 2003). Numa conjuntura de insatisfao generalizada com os resultados econmico-sociais das gestes anteriores, tratava-se da possibilidade de transio do projeto poltico neoliberal para o democrtico-popular, de radicalizar a democracia poltica a partir de um novo enfoque da democracia econmica e social e a redefinio do lugar do Brasil no mundo. (GARCIA, 2001). A ideia era transitar de um modelo tecnocrtico de deciso para um modelo aberto participao poltica tanto na formulao como na gesto de polticas, tendo os conselhos consultivos um papel importante no novo governo (SALLUM, 2003)23. Na sociedade civil, principalmente no chamado campo democrtico-popular, residia a esperana na ampliao da participao social e na transformao do quadro social. Os anos 90 experimentaram e fortaleceram articulaes de Redes e Fruns por rea temtica. Alm do FNPP e da ABONG que apresentamos neste texto, destacamos o Frum Nacional de Criana e Adolescente, Articulao do Semi-rido Brasileiro, Grupo de Trabalho Amaznico, Frum Nacional da Reforma Urbana etc. No ano de 2002, com o objetivo de articular este campo e influenciar os rumos do processo eleitoral, a ABONG convocou diversas organizaes para dialogar e foi criada a Inter-Redes, inicialmente composta por 16 redes e fruns e em 2006 contava com mais de 43 redes e fruns. Esta nova experincia comea sua atuao entregando uma Carta aos Candidatos com suas demandas (TEIXEIRA e MARANHO, 2006). Logo no inicio do governo Lula da Silva, este campo ir acompanhar e pressionar por espaos de participao. O governo inicia propondo novos espaos participativos importantes, como Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), o Conselho de SeguranaComo o Oramento Participativo e Conselhos Gestores em reas no prescritas pela Constituio de 1988. 23 O compromisso pblico da coligao e do prprio presidente Lula da Silva com intentos participativos gerou no inicio do seu governo a reflexo sobre polticas participativas (AVRITZER, 2003a). 3022

Plis - Inesc Alimentar e Nutricional (CONSEA)24, alm de sinalizar para realizao de diversas conferncias. Apesar dos avanos, o desenho institucional da participao comea a mostrar limites. O PT fez do OP uma de suas caractersticas distintivas na ao governamental e para parte da sociedade civil era necessrio a implementao de polticas participativas no mesmo sentido, um tipo de OP nacional (Mello, 2003). Diante do novo quadro poltico e da criao de novos espaos pblicos, surge de parcela das ONGs que integram a Inter-Redes um projeto para monitorar e avaliar as novas polticas adotadas para a participao social: o MAPAS Monitoramento Ativo da Participao da Sociedade. A hiptese central que orienta o intento que o modo de governar petista seria caracterizado pelo estimulo participao da sociedade na formulao e implementao de polticas pblicas. Entretanto, os resultados prticos das novas experincias foram pouco a pouco diminuindo as expectativas e demonstrando os obstculos. A ampliao de espaos pblicos e fortalecimento de outros engendrados pelo Governo de Lula da Silva fora contraditrio. A ascenso ao Executivo Federal da coligao encabeada pelo PT trouxe consigo setores e grupos polticos com pouca disposio para participao social e at mesmo com prticas antidemocrticas, esvaziando em muitos casos o sentido das transformaes sociais esperadas (MORONI, 2005b). Na anlise do MAPAS sobre os primeiros anos do governo, h uma percepo de que as organizaes populares so reconhecidas como atores sociais, diferentemente do perodo anterior, mas sua participao poltica dificultada ou neutralizada. Um potencial de participao e transformao que no encontra na dinmica dos espaos pblicos e na nova configurao dos grupos no poder o caminho para sua realizao: uma cidadania encurralada (GRZYBOWSKI, 2004). A animosidade frente participao dos setores conservadores que compem a base do governo, somada a uma engenharia/arquitetura dos espaos de participao com baixa coeso (como um sistema que no se articula) e pouca influncia nas decises governamentais so apontados como os principais obstculos. Em julho de 2004 organizado pelo Instituto Plis, a partir de mltiplas articulaes da sociedade civil, o seminrio Os sentidos da democracia e da participao. Nos debates realizados, os novos espaos pblicos foram problematizados. Destacamos aqui algumas anlises presentes nesse seminrio. Estes espaos arduamente construdos e conquistados aps dcadas de mobilizao social recolocam os desafios para a sociedade civil compromissada com o projeto democrtico-popular. Os setores conservadores da sociedade importante salientar que o CONSEA foi rearticulado em 2003. Criado em 1992 ele foi desmontado em 1995 pelo governo Fernando Henrique Cardoso. 3124

Plis - Inesc brasileira operaram mudanas significativas tambm em sua lgica de atuao, neutralizando e disputando a participao social nos espaos pblicos (MORONI, 2005a; CHAUI, 2005; GRZYBOWSKI, 2005). A participao social ficou restrita a currais incidindo pouco na formulao de polticas pblicas, e notadamente, afastada das esferas efetivas de deliberao do oramento pblico (MAPAS, 2005). Nos anos 90 com o OP e outros intentos, houve grande celebrao das novas polticas em um primeiro momento, e num segundo momento, certa frustrao com os poucos e fragmentados avanos na resoluo dos graves problemas sociais. Analogamente, o perodo do governo Lula da Silva fora tambm precedido de euforia e posterior desencanto com os limites participao social. O campo movimentalista superou a falsa dicotomia entre a luta institucional e a luta social e adentrou nos espaos pblicos, mas sofreu uma significativa perda de mobilizao social institucionalizando suas atuaes, transfigurando-se muitas vezes em figuras jurdicas no governamentais. Parcela significativa destas organizaes mantm esforos para ampliar a democracia no Brasil, como as entidades aglutinadas na ABONG, configurando-se em um importante pilar para as demandas participativas e de justia social (BAVA, 2005; GRZYBOWSKI, 2005). Do ponto de vista governamental, observa-se que logo no primeiro ano de governo, as atribuies da Secretaria Geral da Presidncia (SGPR) foram redefinidas para contribuir na construo dos espaos participativos e na relao com a sociedade civil25. Segundo o Ministro de Estado-Chefe da SGPR Luis S. Dulci (2010) o presidente Lula havia determinado como novas atribuies da pasta a tarefa de coordenar a construo de um Sistema de Democracia Participativa, por meio de Conselhos, Conferncias, Ouvidorias, Mesas de dilogo, Fruns e Audincias Pblicas. No final de 2010 a Secretaria lanou uma publicao especfica sobre democracia participativa nas duas gestes de Lula da Silva. Nela apresentada um balano da criao de espaos participativos e salientado as experincias dos Conselhos, Conferncias, Mesas de dilogo e Ouvidorias26. O documento publica vrios relatos de representantes da sociedade civil e do governo avaliando positivamente a ampliao da participao. As diversas iniciativas teriam criado uma nova relao do Estado com a sociedade.A medida provisria n. 103, de 1 de janeiro de 2003, convertida na Lei 10.683, de 28 de maio de 2003 definiu: Art. 3 Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, especialmente no relacionamento e articulao com as entidades da sociedade civil e na criao e implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo na elaborao futura do Presidente da Repblica [...]. 26 Interessante notar que a publicao apresenta medidas que teriam tornado o Executivo Federal mais permevel a agendas da sociedade civil. A construo da agenda diria do Presidente privilegiaria encontros com entidades e movimentos sociais. 3225

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O dilogo social conferiu qualidade e visibilidade a um projeto de desenvolvimento de longo prazo. A Secretaria-Geral, presente em todos os processos participativos implementados pelo Governo Federal, acumulou um acervo de experincias e conhecimentos que, somados aos diversos espaos de exerccio da Participao Social, constituem, na prtica, um vigoroso e criativo Sistema Nacional de Democracia Participativa. (SGPR, 2010).

Na perspectiva do rgo do Governo Federal responsvel pela relao com a sociedade civil, fora constitudo um efetivo Sistema participativo que teria o intuito de combinar democracia representativa e a participativa para alcanar a chamada governabilidade social, ou seja, o respaldo dos setores interessados na ampliao da cidadania (Idem). Uma relao diferente de polticas como o OP, que decidem e vinculam o oramento pblico. Uma participao de atores sociais relevantes, assumida como uma escuta forte (DULCI, 2010a) para garantir condies sociais de governabilidade. H nitidamente um descompasso entre as avaliaes do campo social democrticopopular, presente no seminrio Os sentidos da democracia e da participao e nas avaliaes do MAPAS e a verso oficial do Governo Federal. Apesar das intenes, h uma distncia com relao realidade de muitos espaos participativos. Para segmentos da sociedade civil, a formao do governo comungou foras poltica dspares, com setores resistentes participao e antidemocrticos, o que torna ineficaz a aplicao de diretrizes governamentais que coordenem a ao dos diversos rgos. Cada rgo realizava sua prpria poltica, muitas vezes em conflito com outras instncias do governo. (MAPAS,2005). Dessa forma, o perodo Lula da Silva pode ser caracterizado por um quadro contraditrio para a participao social. Ampliaram-se os espaos de participao (Conselhos e Conferncias), mas a democracia participativa teria sido subordinada lgica da democracia representativa, neutralizando parcialmente seu potencial transformador. Atores do campo democrticopopular para enfrentar as novas dificuldades alteraram sua conduta. Inicialmente pautados em ocupar, contribuir e monitorar os espaos participativos, os resultados adversos foraram a reavaliao: priorizar o fortalecimento dos atores sociais e no os espaos institucionais (MAPAS, 2005; ABONG, 2010). A participao esbarrou nas prticas polticas tradicionais e em um sistema poltico com srios vcios, reafirmando a importncia da Reforma Poltica. Parte da sociedade civil tem articulado a iniciativa da Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma Poltica para pautar mudanas que combatam essas prticas conservadores e democratizem o Estado e a relao com a sociedade.

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Apontamentos para reflexo

As expectativas de fortalecimento da participao social foram resignificadas ao longo das dcadas. Nos anos 80, como um poder popular virtuoso e democrtico, nos anos 90, a possibilidade de realizao desse poder popular no lcus do poder local, no perodo recente, a esperana de mudana em mbito federal da relao do Estado com a sociedade. As duas ltimas dcadas tiveram percursos anlogos, com as devidas particularidades. A primeira nas administraes municipais, a ltima no Governo Federal, ambas com uma euforia inicial e ao final, uma parcial frustrao com os resultados fragmentados e insatisfatrios. Observa-se que o Estado brasileiro est dotado de maior transparncia e controle social, no entanto, opera uma indistino entre o pblico e o privado, direito e privilgio, uma apropriao privada do pblico em grande parte dos rgos estatais. As marcas oligrquicas, paternalistas, clientelistas, coronelistas e a corrupo convivem em muitas dimenses da vida poltica. Em vista da totalidade social, do capitalismo do sculo XXI, o neoliberalismo cria uma ideologia contraproducente com a democracia, com a lgica da competncia tcnica de uma sociedade do conhecimento na ps-modernidade (CHAUI, 2005). Essas prticas tradicionais da poltica perpassaram o governo Lula da Silva na proporo dos grupos polticos conservadores que fazem parte da sua base de apoio. Neste contexto, ainda so muitos os obstculos democratizao do Estado e da sociedade brasileira. Mesmo em uma nova configurao histrica, com um governo mais comprometido com a participao social e quase trs dcadas de institucionalidade democrtica, comungam velhas e novas dificuldades construo da cidadania no Brasil. Na histria da nossa democracia recente, parece plausvel a ideia de uma perda progressiva dos aspectos valorativos e emancipatrios da participao social (LAVALLE, 2003), da permanncia de relaes sociais antidemocrticas (CHAUI, 2005), ou mesmo de uma nova configurao do capitalismo menos sujeita a transformaes (OLIVEIRA, 2005). Mas estes no parecem ser obstculos intransponveis para uma sociedade que construiu duramente os pilares da democracia representativa, e conquistou avanos significativos na ampliao da democracia entendida alm dos marcos liberais: civil e poltica, mas especialmente social. Nas duas gestes de Lula da Silva foram fortalecidos e criados diversos espaos de participao, bem como criados muitos intentos democratizantes. As pesquisas j desenvolvidas sobre alguns destes arranjos apresentam resultados tanto democratizantes,34

Plis - Inesc como de obstculos e retrocessos participao social. Entretanto, para compreendermos as transformaes e reprodues deste perodo, faz-se necessrio pesquisar e sistematizar os resultados sobre os limites e potencialidades desta nova engenharia institucional da participao. Intervir novamente no debate sobre o aprofundamento democrtico e repensar a arquitetura da participao neste novo contexto (TEIXEIRA, A. C.; MORONI, J. A.; MARX, V., 2008).

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