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Política e Institucionalidad Política e Institucionalidad
Ambiental en Chile Ambiental en Chile
Paola Vasconi R.
Fundación Terram
Marzo, 2006
La Política Ambiental chilena se La Política Ambiental chilena se mueve en tres ámbitos principalmente:mueve en tres ámbitos principalmente:
• Prevenir, Evitar y Limpiar la Contaminación para proteger la vida humana y ecosistémica.– SEIA, normas, planes de descontaminación.
• Gestionar Sustentablemente los RR.NN.• Gestionar Sustentablemente los RR.NN.– Asegurar tasas de extracción socialmente rentables de RR.NN. No renovables. Sustentabilidad de RR.NN renovables.
• Conservar ecosistemas y recursos de valores culturales superiores.– SNASPE, alerce, araucarias, huemules.
Algunos Conflictos Ambientales:
• Celco
• Itata
• Pascua Lama
• Humedal de Batuco• Humedal de Batuco
• Infraestructura Vial de Santiago (costanera norte, acceso sur de Santiago)
• ENAP
• Aysén, etc.
Los Conflictos ambientales del último tiempo han hecho preguntarnos:
¿Vivimos una Crisis Ambiental?
¿Funciona nuestra
institucionalidad Ambiental?
Un poco de HistoriaUn poco de Historia
El Modelo económico (exportador basado en la explotación de los RRNN con poco valor agregado)impuesto en nuestro país tenía, hasta 1990, una
total despreocupación por la temática ambiental.
Deuda ambiental de Chile.Deuda ambiental de Chile.
Implicó:
• deterioro de los RR,,.
• creciente presencia de fenómenos puntuales
de contaminación.
... Historia (cont.)... Historia (cont.)
En 1990, existe una dispersión total de leyes e instituciones con relevancia ambiental lo que hacia imposible una política coherente y coordinada respecto al medioambiente.
A esto se suma la ausencia de herramientas eficientes y de preocupación por las materias ambientales en las estructuras ministeriales lo que impedía al gobierno alcanzar los principios que habían orientado parte de su programa político y enfrentar los graves problemas ambientales del país.
En 1990 se crean vía decreto presidencial dos organismos fundamentales para avanzar en la temática ambiental:
- la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) encargada de definir la política ambiental y de proponer una ley marco y una institucionalidad ambiental para el país.
... Historia (cont.)... Historia (cont.)
ley marco y una institucionalidad ambiental para el país.
- la Comisión Especial de Descontaminación de la Región Metropolitana.
En 1993 se dicta “Instructivo Presidencial Pauta para la Evaluación del Impacto Ambiental de Proyectos de Inversión”.
En marzo de 1994 se dicta la Ley 19.300 “Bases generales para el Medio Ambiente” y, con ella, se crea la nueva estructura de la Comisión Nacional del Medio Ambiente e importantes instrumentos de gestión.
Dentro de los Instrumentos de Gestión Ambiental destacan:
Institucionalidad AmbientalInstitucionalidad Ambiental
1. El SEIA.2. Participación ciudadana.3. Normas de Calidad Ambiental, de Preservación de la Naturaleza y Conservación del Patrimonio Ambiental.
4. Normas de Emisión.5. La elaboración de los planes de manejo, prevención o descontaminación
Estructura de la ConamaEstructura de la Conama
La CO,AMA es una institucionalidad básicamente coordinadora de distintos organismos públicos y, funcionalmente,
dependiente de la Secretaría General de la Presidencia (entidad política proeocupada de la
coyuntura).coyuntura).
Este esquema le ha permitido resolver (y malamente) solo uno de los ámbito de la política ambiental, lo que se refiere a la
contaminación.
Evolución de Políticas AmbientalesEvolución de Políticas Ambientales
�Comando y Control» Normas, Estándares y Regulación Directa
�Políticas de Mercado» Derechos de Propiedad
» Permisos de Emisión Transable
�Diseño Institucional – Conflictos en incentivos (problemas de agencia, consistencia en el tiempo, incentivos contradictorios)
�Ordenamiento Territorial
Institucionalidad EconómicaInstitucionalidad Económica
• El modelo chileno otorga la decisión económica y, en consecuencia, la determinación de los usos de los recursos naturales y territorio a los privados.naturales y territorio a los privados.
• Esto se explicita en la Constitución
• Y, en los marcos regulatorios sectoriales
Constitución de 1980• Principio de subsidiaridad• Artículo 19: N°21 al 26 Regulacion económica• Art. 19, N°21: Garantiza libertad económica privada, pero libertad económica del Estado requiere ley especial.
• Art. 19, N°22: Se prohibe al Esado discriminar • Art. 19, N°22: Se prohibe al Esado discriminar arbitrariamente a sectores, actividades o áreas geográficas.
• Art. 19, N°23: Derecho a adquirir propiedad privada.
• Art. 19, N°26: Es una garantía amplia. No se puede imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio.
Regulaciones SectorialesRegulaciones Sectoriales
• Código de Aguas. Otorga en propiedad los derechos de agua.
• Ley Minera. Concesiones Mineras son permanentes y gratuitas.permanentes y gratuitas.
• Ley de Pesca. Derechos de Pesca son por más de 10 años y gratuitos.
• Salmonicultura. Concesiones son gratuitas y permanentes
El modelo económico y el modelo El modelo económico y el modelo ambientalambiental
La subsidiaridad en el ámbito económico se traspasa a la política ambiental. Esta tiene las siguientes características:– Es subsidiaria– Cede la gestión del territorio a los privados– Cede la gestión del territorio a los privados– Promueve instrumentos esencialmente correctivos.
– Los derechos de propiedad constituyen el instrumento principal.
– Además se centra en la contaminación
Pero hay un problema Pero hay un problema con esta visióncon esta visión
La ciencia económica no considera que existan límites en la base material. A pesar de ser la ciencia de la escaséz y reconocer de ser la ciencia de la escaséz y reconocer límites en los Recursos Naturales, no reconoce el concepto de límites en la base material.
Visión de los Economistas de la EconomiaVisión de los Economistas de la Economia
FirmasHogares
Insumos
Productos
Visión del Sistema Económico como un movimiento pendular entre la producción y el consumo. Un sist ema autosostenido desvinculado de la base material.
No obstante el Sistema Económico necesariamente tie ne una restricción en la base material, de donde extrae re cursos y descarga residuos .
Hogares
Insumos
Firmas
SOL Ecosistema y recursos naturales
Residuos/Impactos Extracción/Explotación
Productos
Capacidad de CargaCapacidad de Carga
• Si existe una conclusión respecto a los avances en el conocimiento científico sobre la problemática ambiental es el la problemática ambiental es el reconocimiento que los recursos no son ilimitado y los ecosistemas tienen capacidades de carga limitadas.
• Sin embargo, la ciencia económica no reconoce límites a los ecosistemas.
La Nueva Geografía EconómicaLa Nueva Geografía Económica
• Necesita explicar las concentraciones de– población– Actividad económica
Economía de Formas de concentración
Economía de Aglomeración
Formas de concentración
Un entorno económicoFavorable
La concentración espacial en sí misma
genera
que, a su vez, apoya nuevas y mayores
El problemaEl problema
La concentración económica tiene externalidades positivas que se refuerzan, pero está desvinculada de las capacidades de carga de los ecosistemas y en consecuencia no puede regularse sola. Entre las en consecuencia no puede regularse sola. Entre las externalidades del proceso de crecimiento, se encuentra:– Internalización de costos ambientales: valoración de recursos naturales
– Falta de Gestión del territorio– Manejo sustentable de recursos naturales
Territorio y Medio AmbienteTerritorio y Medio Ambiente
• En consecuencia qué determina la concentración de la actividad económica.
• Y cuáles son las capacidades de carga de los • Y cuáles son las capacidades de carga de los ecosistemas son los temas centrales en la determinación del desarrollo sustentable.
• Vale decir, la pregunta central es cómo se gestiona el territorio.
Territorio y Medio AmbienteTerritorio y Medio Ambiente
Más precisamente:– ¿Cuál es la capacidad de carga de los ecosistemas?ecosistemas?
– ¿Cómo se determina la concentración de las actividades económicas?
– ¿Cuál es el nivel de concentración espacial sustentable?
Y la Institucionalidad AmbientalY la Institucionalidad Ambiental
• Pero la institucionalidad ambiental no logra resolver este problema, no fue concebida para esto.
• En gran medida los conflictos actuales están • En gran medida los conflictos actuales están relacionadas a la gestión del territorio y se encuentran fuera del ámbito de acción de nuestra institucionalidad ambiental.
• Los actuales conflictos ambientales son conflictos en esencia territoriales.
Institucionalidad y gestión territorial: el Institucionalidad y gestión territorial: el caso de Santiagocaso de Santiago
El caso de Santiago es paradigmático.
Todos los fenómenos críticos están asociados a la ausencia de una gestión integral del territorio:integral del territorio:
– Contaminación atmosférica
– Transporte Público
– Gestión de residuos domiciliarios
– Gestión de la evacuación de aguas lluvias
– Delincuencia y desigualdad social
El Caso Celco es otro EjemploEl Caso Celco es otro Ejemplo• La planta de Celco en Valdivia nunca se debió ubicar
donde lo hizo.
• Pero la Corema no puede intervenir esa decisión, no tiene los instrumentos para aquello.
• La Corema puede aprobar o no un proyecto
• Solicitando una serie de cambios centrados en aspectos • Solicitando una serie de cambios centrados en aspectos tecnológicos.
– No se evalúo la capacidad de carga del Santuario
– No se puede intervenir la decisión de ubicación de la planta
– No se puede exigir un cambio tecnológico
Problemas InstitucionalesProblemas Institucionales
• Institucionalidad Incoherente.
• Visión de Libre Mercado
• Ministerios sectoriales.
• No existe una institucionalidad territorial • No existe una institucionalidad territorial excepto a nivel de comuna.
• Consistencia en el Tiempo.
Soluciones FuturasSoluciones Futuras
• Reconocer Límites en las capacidades de Carga. (Problema Técnico).
• ¿Cuál es el tipo de desarrollo que queremos? Alumysa o salmones (Problema Político)Político)
• Limitar la Concentración económica (Problema Político/Institucional).
• Cumplir Objetivos Trazados (Problema Institucional –Consistencia en el Tiempo)
Agenda para el Desarrollo SustentableAgenda para el Desarrollo Sustentable
• Prevenir Contaminación (EIA con aprobación independiente, Conama autónoma, también como ombudsman, fiscalización como ventanilla única, otros intrumentos PET, estándares, planes de descontaminación, etc. Síndico ambiental)descontaminación, etc. Síndico ambiental)
• Política de manejo sustentable de RR.��.(extracción óptima de RR.NN no renovables – royalty, gestión sustentable de RR. NN. renovable – separar funciones de fomento y conservación, en Autoridades de RR.NN. ¿servicios o ministerios?)
• Política para recursos genéricos (Agua, suelos, Aire, Biodiversidad. Ámbito de política pública, ¿Ministerio de Medio Ambiente?)
• Manejar los ecosistemas valiosos (SNASPE y áreas de conservación privada, también debe visualizarse
Agenda para el Desarrollo SustentableAgenda para el Desarrollo Sustentable
áreas de conservación privada, también debe visualizarse como una oportunidad. ¿Servicio Nacional de Parques?).
• Política de ordenamiento territorial (opciones de desarrollo – Alumysa o salmones, pero acceso a rentas de RR.NN., garantía de largo plazo a los inversionistas, necesariamente requiere legitimidad democrática, ¿intendentes elegidos?)
Reflexiones FinalesReflexiones Finales• El desarrollo para serlo debe ser sustentable• La suposición que el crecimiento económico resuelve todo los problemas es falaz y contradictorio.
• Es fundamental avanzar hacia una visión sobre el territorio para resolver mucho de los conflictos territorio para resolver mucho de los conflictos ambientales de hoy.
• Esto requiere transformaciones políticas e institucionales significativas, que incluso atentan con aspectos de nuestro modelo económico.
• Sin embargo, a menos que los enfrentemos esta realidad no sólo generará costos ambientales, sino también económicos, como el caso de CELCO.
Muchas GraciasMuchas Gracias
