POLÍTICAS PÚBLICAS

ACTORES POLÍTICOS Y POLÍTICASPÚBLICAS

XAVIER TORRENS LLAMBRICH.PROFESOR DE CIENCIA POLÍTICA Y DE LA ADMINISTRACIÓN EN LAUNIVERSITAT DE BARCELONA.POLITÓLOGO Y SOCIÓLOGO.ESPECIALISTA EN GESTIÓN DE ONG Y POLÍTICAS PÚBLICAS.EXPERTO EN POLÍTICA DE INMIGRACIÓN Y MULTICULTURALISMO.

Unidad Didáctica no Presencial MÓDULO 2 Unidad Didáctica no Presencial MÓ2

Introducción ............................................................................................... 4

Conceptos clave ......................................................................................... 6

Caso ........................................................................................................ 7

Cuestiones para reflexionar......................................................................... 8

1. Los actores políticos ........................................................................ 91.1. Los actores del proceso político ............................................... 9

1.1.1. Los grupos de interés y los movimientos sociales ........... 91.1.2. Las organizaciones sin ánimo de lucro como

protagonistas del proceso político .................................. 101.2. La red de actores como comunidad de políticas públicas........... 111.3. Claves institucionales e ideológicas para la gestión

del proceso político ................................................................. 121.3.1. Lo autoritario y lo democrático ....................................... 131.3.2. Lo legal y lo legítimo...................................................... 131.3.3. Lo público y la privacidad ............................................... 131.3.4. La cooperación y la confrontación................................... 141.3.5. La tradición y la modernización ...................................... 141.3.6. Lo político y lo técnico ................................................... 15

2. Las fases del proceso de la política pública ...................................... 152.1. La definición del problema ....................................................... 15

2.1.1. La incubación del problema............................................ 152.1.2. La entrada del problema en la agenda pública ................ 162.1.3. La formación de la agenda gubernamental...................... 182.1.4. Valores, intereses e ideas ante la definición

del problema ................................................................. 182.2. La formulación de alternativas ................................................. 20

2.2.1. El estudio de las estrategias.......................................... 202.2.2. La selección de las alternativas ..................................... 222.2.3. La factibilidad técnica .................................................... 222.2.4. La viabilidad política ...................................................... 23

2.3. La toma de decisión pública..................................................... 242.3.1. La no-decisión ............................................................... 242.3.2. La política simbólica ...................................................... 242.3.3. La decisión formal y la decisión política.......................... 252.3.4. Modelos del proceso de decisión: racionalismo absoluto,

racionalismo limitado e incrementalismo......................... 262.4. La implementación de la política pública................................... 26

2.4.1. La intención y la acción de la política pública .................. 272.4.2. Enfoque “de arriba hacia abajo”..................................... 282.4.3. Enfoque “de abajo hacia arriba”..................................... 282.4.4. Los estilos de las políticas: inactivas, reactivas

y anticipativas ............................................................... 29

ACTORES POLÍTICOS PÚBLIAS

PÁGINA

2

ÍNDICEDEL TEMA

2.5. La evaluación de los resultados ............................................... 292.5.1. Una tipología de evaluación............................................ 302.5.2. Efectos de la evaluación ................................................ 302.5.3. Evaluación y fases del proceso de la política pública ....... 302.5.4. Evaluación y futuro de la política pública:

mantenimiento, variación o terminación .......................... 31

Errores más comunes................................................................................. 32

Síntesis ..................................................................................................... 34

Glosario ..................................................................................................... 35

Bibliografía................................................................................................. 37

ACTORES POLÍTICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS

PÁGINA

3

La política dista de ser una variable exógena a la actividad de las organizaciones sinánimo de lucro. Este tema aborda la tarea política a la que se enfrentan los líderesde las entidades del tercer sector. El desarrollo del tema hace mención específicaa las organizaciones no gubernamentales (ONG), por que en ellas se visualiza mejorqué son actores políticos siendo extensible su aplicación a las demás entidades dela economía social, tales como fundaciones, cooperativas y otras organizaciones sinánimo de lucro.

De entrada late un problema de fondo: la consideración de la política como algosuperfluo en el quehacer de las ONG. Las ONG descuidan ostentosamente lavariable política a pesar de ser un factor crucial. Esta visión debe resquebrajarsepara una mejor comprensión de lo que ocurre en su realidad cotidiana. Luego, hayque despertar inquietud para manejarse en el proceso político.

Sustituir una visión amateur por la disposición de conocimientos básicos para unacompetencia profesional en políticas públicas es un imperativo para toda ONG inte-resada en cumplir sus objetivos con la obtención de resultados. Las más de lasveces, la improvisación rutinaria conduce a las entidades a acostumbrarse al sis-tema de ensayo y error en su aprendizaje sobre cómo relacionarse con las institu-ciones y las Administraciones. Esto, de suceder, responde a la endeble profesio-nalización de la organización sin ánimo de lucro. Aquí se presenta un dispositivopara el análisis que tiene la utilidad de sugerir ideas para diseñar estrategias deacción política. Mediante la adquisición de habilidades de respuesta en el procesopolítico, se hace más predecible y se reducen los riesgos de la ONG en la elabo-ración de sus estrategias. El análisis de políticas públicas permite programar deantemano. No obstante, hay que tener presente que no es un análisis inmutable eirrefutable, dado que el proceso político está en constante variación y siempre esun proceso dinámico.

Por supuesto, este enfoque requiere, dependiendo del tamaño de la organización,al menos una persona consagrada a invertir su tiempo y dispuesta a manejar estosasuntos con dedicación. La ONG necesita, pues, alguien para discurrir sobre el pro-ceso político. Esto no quiere decir que los demás dirigentes dejen de pensar en elescenario político. Pero una o varias personas de la ONG, especializadas comoanalistas de políticas, pueden arrojar luz sobre el proceso político. De la mismaforma que se reclutan economistas para auxiliar en la labor contable o juristas parael cometido legal, resulta provechosa la incorporación de politólogos para ocuparsede la gestión del proceso político. Lo importante es tener presente que las ONGpuedan subsanar esta deficiencia organizativa con alguien con los conocimientosy las habilidades necesarios para las tareas de la gestión pública y el análisis depolíticas públicas.

Una organización sin ánimo de lucro cosechará mayores éxitos cuantos más esco-llos soslaye en el camino. Nótese que, en lugar de indicar cuantos menos proble-mas halle, se sostiene que el éxito irá asociado a la mejor forma de encauzar losproblemas. Esto apunta a una estrategia y una herramienta de intervención, y esaquí donde se ubica el analista de políticas públicas, con mente de estratega. Velacon destreza por desarrollar la planificación de un trabajo de equipo. Sin ser ningunapanacea, ofrece un tratamiento sistemático del factor político y administrativo.


PÁGINA

4

INTRODUCCIÓN

Una analogía lo esclarecerá. Hacerse un croquis e ir con brújula y mapa permiteadentrarse con mayor claridad en la montaña. No obstante, servirse de este instru-mental no evita atormentarse ante el extravío en un bosque frondoso, pero sídispensa de una mayor confianza para hacer frente a las adversidades sin tantodesasosiego. Porque en lugar de deliberar con decisiones especulativas, opera lalógica para juzgar con mayor discernimiento y actuar con mayor maestría. Estemismo atributo es la virtud del análisis de políticas públicas. El empleo de suarsenal conceptual es análogo al ejemplo ilustrativo.


PÁGINA

5


PÁGINA

6

CONCEPTOS CLAVE

• La organización no lucrativa es un actor político, dado que actúa en el procesopolítico de la sociedad. Para una mejor gestión de la variable política por partedel tercer sector es conveniente que, de entrada, sea consciente del papelclave que desempeña en este proceso político.

• Los principales actores políticos son los partidos políticos, los movimientossociales y los grupos de presión. Su participación en el proceso político sedesarrolla dentro y fuera de las instituciones.

• En el seno del tercer sector, en particular la ONG tiene un perfil más nítidocomo actor político, en su vertiente de grupo de presión y en su flanco de movi-miento social.

• Una organización sin ánimo de lucro concibe ideas, ofrece alternativas, tomadecisiones, gestiona programas y evalúa políticas de la Administración pública.Por ello, participa en el proceso de elaboración de las políticas públicas.

• Una política pública es elaborada e implementada por una red de actores polí-ticos, entre ellos, las administraciones públicas, las empresas privadas y lasorganizaciones no lucrativas.

Considérese el caso de Ciudad del Pinar y el barrio de la Esperanza. Éste, con11.800 habitantes, tiene una tasa de desempleo más elevado respecto del restodel municipio, y tiene escasez de servicios públicos. En él residen familias de clasesocial baja y media-baja.

Un grupo de vecinos constituye el Colectivo Ciudadano Antidrogas, cuya primera acti-vidad pública es la convocatoria de una asamblea vecinal para exponer sus reprochespor el aumento del consumo de drogas. Las quejas enfatizan el oprobio que suponetener un descampado donde se hallan jeringuillas usadas. En la reunión, cargada de tensión, se suceden intervenciones que incriminan a las personas inmigrantes que residen en el barrio. Asimismo, exigen la clausura de unos bares musicales quecierran sus puertas a horas intempestivas y que son frecuentados por jóvenes a losque se les tacha de ser cabezas rapadas nazis y violentos. En realidad, se trata desharps (Skin Heads Against Racial Prejudicies), o sea, skinheads antirracistas.

Semanas después, organizan una protesta en la que unos seiscientas personasmarchan por las calles, capitaneadas por algunos dirigentes vecinales que, connotoria crispación, llevan una pancarta en que se lee “¡Fuera la escoria!” y repartenpanfletos con el encabezamiento “Contra la invasión foránea”. Lo acaecido inundalas páginas de los periódicos. Las comunidades de inmigrantes arraigadas en elmunicipio muestran su disconformidad con el cáriz racista.

La alcaldesa de Ciudad del Pinar, la Sra. Sandra López, recibe con diligencia a loslíderes de la manifestación y asegura que en un corto lapso de tiempo dará resolu-ción al problema. Una ONG de medicina y trabajo social se vale de este momentocumbre para exponer un proyecto de atención a toxicómanos.

Mientras los concejales cuyas competencias se consideran afectadas estudian lasalternativas para encauzar el problema, el Colectivo Ciudadano Antidrogas instaurapatrullas de vigilancia nocturna, algunos miembros de las cuales atacan la sede deuna ONG pro derechos humanos. El Ayuntamiento adjetiva el suceso de “gamberradainusitada” y, después de aumentar la dotación policial del barrio, condena las patrullas.

La policía local emite un comunicado en que señala que, por una parte, admite comocierto que en el barrio de la Esperanza hay un mayor número de personas drogodepen-dientes. Por otro lado, niega taxativamente el aumento de la delincuencia en los últimostres años. Lo avala con una batería de datos extraídos de las estadísticas oficiales.

Meses más tarde, el ayuntamiento de Ciudad del Pinar crea un equipo para la reha-bilitación de toxicómanos en el barrio, auspiciado por la ONG sociosanitaria. Los diri-gentes de la protesta vecinal desdeñan la instalación del centro en su barrio. Deinmediato, un partido de la oposición vuelve a centrar las críticas en la inseguridadciudadana y arremete veladamente contra los inmigrantes. El problema vuelve aestar en el ojo del huracán informativo.

A la semana siguiente, el presidente de la Federación de Asociaciones de Vecinos,junto con diecisiete entidades más, apoyan sin reservas el proyecto municipal gestionado por una organización del tercer sector.


PÁGINA

7

CASO

El caso expuesto plantea un proceso político en el cual, para hacer un diagnóstico,hay que dar respuesta a múltiples interrogantes como los siguientes:

• ¿Cuáles son los sectores sociales aquejados?

• ¿Qué grupos de interés se prestan a intervenir?

• ¿Coinciden los actores políticos y los grupos afectados?

• ¿Qué Administraciones públicas pueden converger para concertar una actuaciónintergubernamental?

• ¿Cómo alcanza a influir el interés mediático del problema?

• ¿En qué otras políticas puede repercutir el inicio del nuevo programa deactuación?

• ¿Dónde se ubica el poder de decisión política real, más allá de la decisiónformal?

• ¿Qué estrategia conviene para tener una mejor posición en la negociación:azuzar el conflicto o bien establecer cauces de cooperación?

• La factibilidad técnica, ¿puede verse entorpecida si no se encadena la actuaciónde las dos Administraciones concernidas?

• La viabilidad política, ¿puede obstruir el proceso si se elude a los actores polí-ticos ajenos a la definición del problema hecha por las instituciones?

• ¿Cuáles son las preferencias de cada actor político?

• ¿Qué coaliciones de apoyo se establecen en la definición del problema?

• ¿Qué redes de políticas públicas surgen?


PÁGINA

8

CUESTIONESPARA

REFLEXIONAR

1. LOS ACTORES POLÍTICOS

1.1. LOS ACTORES DEL PROCESO POLÍTICO

La manida opinión de que las ONG no hacen política parte de la tendencia a denostar el escenariopolítico. La arena política es el entorno donde actúan los actores políticos. La ONG es un actor políticoque actúa en esa arena.

– Cuando una ONG de presos reivindica resolver el problema endémico del hacinamiento en lacárcel, hace política.

– Cuando una ONG de desarrollo lleva a cabo un plan de microcréditos para mujeres, hace política.

– Cuando una ONG de consumidores y usuarios hace campaña en pro del transporte público, hacepolítica.

La arena política es un campo extenso. Política es una palabra polisémica. En los idiomas latinos estapalabra tiene diversas acepciones. En cambio, el inglés ofrece tres denominaciones distintas: polity(incluye el sistema político), politics (abarca el proceso político) y policy (engloba las políticas públicas).Primordialmente es este último significado el que se trata aquí.

1.1.1. LOS GRUPOS DE INTERÉS Y LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

El grupo de interés es un tipo de organización que en ningún supuesto cabría confundir con un partidopolítico, pero que al igual que éste es un actor político. Los grupos de interés son partícipes delproceso político.

Grupo de interés y grupo de presión son denominaciones distintas para un mismo concepto. Se llamagrupo de interés porque defiende un interés de la sociedad ante el poder político. Se denomina grupo de presión porque presiona al poder político para reclamar una demanda. Son dos caras de lamisma moneda. Se hace referencia al interés cuando se calibra su fin, el interés buscado. Se hacemención a la presión cuando se enfatiza en sus métodos, la presión ejercida.

El grupo de interés es una organización más formal, mientras que el movimiento social es una comu-nidad más informal de organizaciones y personas. El grupo de interés tiende a presionar al poder polí-tico, mantiene una relación complementaria con los partidos políticos, dispone de una organizaciónformalizada y una estructura con jerarquía, defiende unos intereses determinados, y su estrategia seorienta hacia la cooperación. El movimiento social tiende a buscar un cambio en el poder político,mantiene una relación conflictiva con los partidos políticos, dispone de una organización informal yuna estructura horizontal, defiende unos intereses más difusos, y su estrategia se orienta hacia laconfrontación.

PÁGINA

9


Las ONG son un caso interesante porque acostumbran a compaginar los dos aspectos aquí tratados.Con frecuencia, las ONG son un grupo de interés que forma parte de un movimiento social.

Una ONG de jóvenes empleados en precario es un grupo de interés que, junto con los sindicatos y otrasorganizaciones laborales, forma parte del movimiento social de los trabajadores. Una ONG de refu-giados es un grupo de interés que, simultáneamente, forma parte del movimiento social de derechoshumanos.

En las ONG se produce una convergencia entre formas organizativas institucionales y no institucionales.

– La no institucional, cuando actúan como movimiento social utilizando métodos no convencionales:manifestación, boicot, huelga, desobediencia civil, ocupación, corte de carreteras, desvelar uninforme confidencial, pancartas de protesta en un acto público, sentadas...

– La institucional, cuando actúan como grupo de interés utilizando métodos convencionales: ges-tión de un programa público, presentación de informes, realización de campañas de sensibili-zación, participación en un consejo o una comisión de trabajo de la Administración, cartas alegisladores y gobernantes, comunicados y ruedas de prensa, cartas a los diarios, alegaciones,peticiones al defensor del pueblo...

Las ONG, en su doble condición de grupo de interés e integrante de un movimiento social, adoptan lascaracterísticas propias de ambos actores. La dinámica de cooperación se genera sobre todo cuandoactúan como grupo de interés. La dinámica de confrontación se produce habitualmente cuando actúanen un movimiento social. Aunque no siempre es así, ésta es la tendencia general. Una ONG sobre marginación social coopera con su Ayuntamiento para desarrollar un plan contra la pobreza y escogeuna pauta de confrontación en una marcha contra las desigualdades sociales planetarias ante la sedede una institución internacional. En el primer caso es un grupo de interés, mientras que el segundo esuna de las diversas organizaciones sociales que forma parte de un movimiento social más amplio.

1.1.2. LAS ORGANIZACIONES SIN ÁNIMO DE LUCRO COMO PROTAGONISTASDEL PROCESO POLÍTICO

Las ONG están cambiando en los últimos tiempos en la Europa mediterránea y Latinoamérica, paraacercarse a una realidad que ya viene siendo característica de las ONG del mundo anglosajón yescandinavo. La evolución marca el paso de unas ONG centradas monográficamente en la reclama-ción de demandas, hacia las actuales ONG, dotadas de un carácter dual. Por un lado, continúan des-arrollando su natural papel reivindicativo, en defensa de derechos y erigiéndose en portavoces dedemandas de la sociedad. Por otro lado, y aquí radica la novedad, son prestadoras de servicios nece-sarios para la mejora de la sociedad en un sentido más justo y equitativo. Las ONG adquieren unprotagonismo creciente en la producción de bienes y la gestión de servicios dirigidos al bienestarsocial de las personas.

Las ONG, juntamente con las cooperativas, las fundaciones y otras entidades sin ánimo de lucro, configuranel denominado “tercer sector”. Frente al sector privado de las empresas y el sector público de las Admi-nistraciones, el tercer sector supone una iniciativa privada como la de las empresas pero simultáneamentedispone de una utilidad pública como la de las Administraciones. Una ONG es, a su vez, una empresa social

PÁGINA

10


y un actor político. Empresa social porque es una empresa prestadora de servicios y, en su caso, orientadahacia el bienestar colectivo. Actor político porque actúa en el proceso político cuando presiona al poder ydefiende un interés social ante las instituciones. Además, cabe considerar a dichas organizaciones comoactores políticos porque desarrollan políticas públicas. Ponen en práctica una diversidad de políticaspúblicas: política social, política ambiental, política cultural, política laboral, política de género, política depaz, política antirracista y un largo etcétera.

Una ONG denuncia malos tratos a inmigrantes indocumentados. Tal ONG reclama una mayor dotaciónpresupuestaria para los sin techo. Otra ONG realiza una acción directa contra una central nuclear.Aquella ONG abandona la mesa de negociación con la Administración sobre un plan de ocupación. Éstalleva a cabo un programa de actuación para personas discapacitadas psíquicas. Éstos son ejemplosde ONG interviniendo en el proceso político.

La renovación del papel de las ONG conlleva ser partícipes de las cinco fases del proceso de elabora-ción de una política pública:

– Primero, la definición de la problemática que encaran.

– A continuación, el planteamiento de alternativas.

– En tercer lugar, la participación en la decisión pública de la política que se pondrá en práctica.

– La cuarta fase es la implementación de la política publica.

– Por último, llevar a cabo una evaluación de los resultados de la política.

En esta línea, las ONG participan de todas las fases del proceso de elaboración de la política pública.Antes, acostumbraban a concurrir sólo en la primera y la última fase; definían su punto de vista sobrelos problemas sociales y valoraban los efectos de la política pública. Hoy en día van más allá y estopermite engrandecer su potencialidad. El constreñimiento a una o dos fases de las políticas públicasrefrenaba su capacidad y favorecía la dimensión reducida de su actuación. El paso a una implicaciónen todo el proceso de la política pública, conduce a que las organizaciones sean más activas en el senode la sociedad. Las ONG no han cambiado de raíz su función, sino que nacen nuevos perfiles que con-jugan en la actualidad, ampliando su marco de actuación.

1.2. LA RED DE ACTORES COMO COMUNIDAD DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Las redes de políticas públicas subvierten la noción clásica de que la política debe estar en manosexclusivas de los políticos y los empleados públicos. La tradicional imagen de la institución que decidela ejecución de una política llevada a cabo por la Administración ha sido sustituida por un escenariodonde concurren múltiples actores políticos para implementar una política pública. Las ONG son pro-tagonistas del proceso en el cual cabe considerar a todo un sistema de actores.

Tomemos como ejemplo la política cultural en un municipio. Prospera mediante un surtido de entidades,(tales como grupos de teatro, centros cívicos, ateneos populares, asociaciones de artistas, etc.) quecooperan con el gobierno local. Esta red de actores que llevan a cabo la política pública –en este caso, lapolítica cultural– se denomina comunidad de la política pública.

PÁGINA

11


Recojamos el caso de la aplicación del concepto de comunidad de política pública referido a la polí-tica de inmigración. Incluye a los legisladores de la política de extranjería, los empleados públicos yprofesionales (trabajadores sociales, profesores, mediadores, periodistas, abogados, gestores cultu-rales, etc.) inmersos en esta política, a las ONG antirracistas y las ONG de inmigrantes, los expertosen multiculturalismo, las asociaciones empresariales que contratan mano de obra entre los inmi-grantes y otros. Una comunidad de política pública es abierta, en el sentido de que pueden entrar ysalir actores. Depende del contexto específico y, en función de su singularidad, la ONG diseña suestrategia política.

Si prima esta concepción de la política pública, en la cual múltiples actores participan en su desarrollo,entonces la participación de ONG en las políticas públicas fragmenta el poder. Esta fragmentación esfruto de compartir funciones. La política pública, vista así, es un proceso político de mediación socialentre actores para poner en práctica una política.

Ésta es una variable a tener en cuenta: la concurrencia de otros actores, además de la propia ONG.No es lo mismo un programa de actuación con una plétora plural de organizaciones o el monopoliocorporativo de una de ellas. Si existe un actor político dominante en una red de políticas públicas, habráuna tendencia a la imposición de su interpretación del problema. Romper esta relación privilegiada seráprimordial si se desea tener alguna influencia.

La tarea de anudar una comunidad de política pública es una de las facetas políticas. Una ONG difícil-mente puede valerse por sí misma en todo y en cualquiera de las circunstancias. La creación de una redde apoyo en la política pública es importante para su propósito, por ejemplo, pensemos en una ONG sobreel trabajo infantil. Puede crear una coalición con otras similares, que trabajen otros ámbitos de la infancia,sindicales, de derechos civiles y otras. Justamente, el confinamiento de una organización en su labor, sintrabajar su red de actores, en ocasiones la aísla del proceso político y la aleja de poner en prácticaproyectos que se hubieran podido realizar si hubiesen contado con el respaldo y la coalición de másactores, por la presión ejercida entre todos.

1.3. CLAVES INSTITUCIONALES E IDEOLÓGICAS PARA LA GESTIÓNDEL PROCESO POLÍTICO

Existen factores políticos cuyo conocimiento posibilita a la ONG tener más certidumbre y maniobrarmejor. Identificar la cultura política de la sociedad en la cual se trabaja no es un asunto baladí. Así, porejemplo, no es lo mismo tramitar una solicitud de asilo político en Alemania, donde tiene más visos deprosperar, que hacerlo en España, donde la denegación es la pauta habitual. Esta diferencia induce aestrategias políticas distintas para poner en práctica el mismo objetivo. En contextos distintos, diseñosdiferentes.

A continuación se apuntan algunas dicotomías de la cuestión política. Es provechoso para la ONG saberobservar la cultura política de su contexto y ubicar su orientación respecto de estas disyuntivaspolíticas.

PÁGINA

12


1.3.1. LO AUTORITARIO Y LO DEMOCRÁTICO

Una sociedad plural y democrática permite la canalización de los conflictos sociales a través de lasinstituciones políticas. Por el contrario, en países con nula o escasa tradición democrática, la actividadpolítica tiene a menudo una connotación negativa. Por ello, el cometido de la ONG será máscomplicado. En una dictadura, o bien en un país en proceso de transición política, las posibilidades deactuar son menores. Una ONG de cooperación internacional con un proyecto en un sistema políticoautoritario debe valorar seriamente cómo sortear sus restricciones sin hacer peligrar su labor.

1.3.2. LO LEGAL Y LO LEGÍTIMO

El trabajo de una ONG puede ser descalificado mediante su deslegitimación por parte del poder insti-tucional. Hay que saber discernir legitimidad de legalidad. Generalmente van unidas, pero no siemprees así.

La legitimación supone dar por válida una cuestión por amplios sectores de la sociedad. La legalidadson las normas jurídicas.

Hay temas legitimados que todavía están a la espera de ser legislados. Una de las tareas de la ONGes hacer legal lo real, pero antes tiene que hacerlo legítimo.

En España, las ONG de objeción de conciencia y de insumisión consiguieron hacer legítimo lo ilegítimohasta entonces (negarse a cumplir el servicio militar) para, finalmente, conseguir la legalidad de lo queya era legítimo (la opinión pública deseaba la abolición de la obligatoriedad del servicio militar). EnEstados Unidos, las ONG de derechos civiles intentan, primero, deslegitimar la pena de muerte parafinalmente ilegalizarla.

1.3.3. LO PÚBLICO Y LA PRIVACIDAD

Uno de los objetivos operativos de una ONG es conseguir que una cuestión que forma parte delámbito privado o íntimo pase al ámbito público o institucional. Muchos de los debates sociopolíticosse enmarcan dentro de este contexto. El paso de una cuestión del ámbito privado a la esfera públicaes un objetivo corriente cuando se reclaman nuevos derechos sociales.

Una ONG para la planificación familiar tiene primero que dedicar arduos esfuerzos para convencer oreafirmar el carácter público de su tema. Esto es, tiene que demostrar que el acceso a los medios anti-conceptivos es un derecho de cualquier hombre y mujer, y no una cuestión relegada a la privacidad quelas instituciones pueden obviar.

PÁGINA

13


1.3.4. LA COOPERACIÓN Y LA CONFRONTACIÓN

El consenso en un tema o el conflicto por la divergencia de interpretaciones es algo reiterado. Cooperardesde el principio puede predisponer a jugar un papel relevante como actor para que la institución seavenga a desarrollar una iniciativa de la ONG. Hay que saber sacar provecho de la buena sintonía.Puede, por el contrario, atemperar la capacidad de influencia. La confrontación puede llevar al éxito deuna demanda, en principio inalcanzable, pero hecha factible debido a la insistencia. Puede que la ins-titución tema una controversia mayor y acceda en el litigio. Sin embargo, la ONG puede quedar reza-gada de la negociación porque se pierde confianza por violentar el proceso.

Sin apriorismos, hay que saber valorar los riesgos de cada opción. No hay una norma escrita. Ningunaopción es válida en sí misma. La confrontación puede ser un catalizador o un inhibidor. Generar un con-flicto puede servir para buscarse nuevos apoyos. Se debe quitar de la cabeza la idea errónea de queel conflicto es negativo en sí mismo. Un conflicto puede ser muy positivo porque sin disenso el cambiosocial sería un imposible. Ahora bien, debe sopesarse el apoyo con el que se cuenta, porque si des-pués del conflicto se pierde fuerza “para ese viaje no hacían falta tantas alforjas”. Si se opta por elconflicto es porque, aunque se corran riesgos, se tienen expectativas de mejorar la situación. Un polí-tico puede ver con desagrado el clima de alarma generado frente a un hecho, pero si viene acompa-ñado de una actitud de tender la mano para cooperar, entonces puede abrirse a las demandas. No hayque buscar la hostilidad sin más, porque siempre es de utilidad mantener puentes y puertas abiertasal diálogo.

La opción por la cooperación permite la institucionalización de la interdependencia y facilita un entor-no de mutua adaptación. Una dinámica regular de cooperación permite tener credenciales para traba-jar con las instituciones en situaciones adversas cuando se contraríe al poder público mediante la con-frontación. La confrontación debe evitar increpar. A pesar de las discrepancias ostensibles siempre esconveniente mantener puntos de contacto para una futura concertación. La dialéctica del enfrenta-miento no debe cercenar futuros acuerdos. Si no conduce a entrar en un callejón sin salida, puede serútil. Porque el conflicto irresuelto ensombrece la gestión del político y puede ser una estrategia paraponer en entredicho su política.

1.3.5. LA TRADICIÓN Y LA MODERNIZACIÓN

Enmarcar una demanda en el discurso de la modernización o la tradición hace ganar o perder partida-rios. Llevar a cabo la propuesta de crear concejalías de multiculturalidad vinculándolas a un discursode modernización administrativa, frente a la visión tradicional donde no se aborda tal política, puedeservir de acicate para que Ayuntamientos, que carecen de interés real por la multiculturalidad, acabencreando dichas concejalías porque es lo que se plantea una administración moderna. Algo similar suce-dió con las concejalías de medio ambiente: en efecto, en España la política ambiental tomó cuerpocuando el movimiento ecologista unió su discurso al de la modernización de sus políticas públicas.

Una ONG cultural que promueva la recuperación de los antiguos barrios judíos para lograr su fin puedeenlazar su discurso con la tradición histórica de los municipios con juderías.

PÁGINA

14


1.3.6. LO POLÍTICO Y LO TÉCNICO

Es una táctica habitual enlazar o desligar una propuesta de la noción común que se tiene de la política.Veámoslo con un ejemplo:

A una ONG de bancos de alimentos que quiere paliar el hambre en un país con un régimen dictatorial,le irá bien deslindar su política de ataque al hambre de connotaciones políticas –aunque no sea asírealmente– y presentarla como una opción técnica por excelencia, elaborada por expertos. A una ONGde la comunidad gitana que quiera aumentar la presencia cultural gitana para recabar apoyo institu-cional, le irá bien enlazar un ciclo dedicado a la música flamenca presentándolo como una política deigualdad –revistiéndola, pues, de carácter político–, y no únicamente como una actividad cultural comootra de las muchas en cartelera. Así adquiere un valor político añadido.

2. LAS FASES DEL PROCESO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

El proceso de elaboración de la política pública consta de cinco fases. La primera etapa, la definicióndel problema, incluye el debatir y formular objetivos y prioridades. El segundo paso, la formulación dealternativas, consiste en hacer operativos los objetivos prioritarios. El tercer momento, la toma de deci-sión pública, supone la toma de decisiones acerca de los objetivos. El cuarto período trata de hacerprogresar y llevar a cabo los objetivos. Finalmente, la quinta fase, la evaluación de resultados, procu-ra comprobar los logros alcanzados respecto de los objetivos.

Éste es el curso seguido. Es presentado como el curso de una acción lineal y cronológica. Quizás, entérminos ideales, debiera ser una secuencia temporal, pero no lo es. No siempre es un ciclo lineal. Hayidas y vueltas. El analista de políticas públicas tiene la misión de engarzar las distintas fases, siendoconsciente de que es una secuencia de fases encadenadas cuya retroalimentación es frecuente.

2.1. LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

El punto de arranque es la definición del problema. Es la génesis de la política pública. La definición delproblema adoptada augura el trazado que seguirá la política pública, aunque no tenga un futuro asegurado.Hay que tener bien presente que hay una multiplicidad de interpretaciones de un mismo problema.

2.1.1. LA INCUBACIÓN DEL PROBLEMA

Los problemas no adquieren relevancia pública por el mero hecho de existir. Dentro del proceso políticose toman decisiones sobre qué cuestiones son vistas como temas a tratar y luego que interpretacionesdel problema triunfan. Pero, eludiendo este curso, también puede hurtarse el debate y muchos temasni siquiera llegan a formularse ni a ser tratados.

PÁGINA

15


A priori, los problemas son como cajas de cartón por desembalar. Los problemas ya existen, pero seencuentran en estado embrionario hasta el día en que hallan eco en la sociedad y en la Administración.Hasta que llega una ONG y abre camino. Tal es el caso de la ONG que ofrece recursos a alumnos ciegosque cursan estudios universitarios. Antes ya existían personas ciegas y estudios universitarios, peronadie se había molestado en armonizar a ambos. Hay que distinguir entre la necesidad y la expresiónde esta carencia, la demanda social.

De tal forma que hay que estipular que la importancia del problema social en sí es insuficiente paracalibrar su relevancia como problema político.

Las mujeres maltratadas son un ejemplo de cómo un tema de alta incidencia real ha tenido una tras-cendencia escasa en la Administración pública. La inmigración es un ejemplo ilustrativo de cómo unfenómeno de peso limitado se convierte en problema político de magnitud elevada. La diferencia seexplica por la distinta capacidad de los actores políticos para dar visibilidad a su cuestión.

La desigualdad de recursos favorece o perjudica dicha visibilidad. Ello explica en parte por qué el medioambiente fue un problema en incubación durante muchas décadas antes de aparecer como un tema público.Las ONG ecologistas y los grupos empresariales eran organizaciones con recursos desiguales a la hora deafianzar o frenar, respectivamente, el tema ecológico. ¿Qué actores tienen mayor y menor poder político?

Una ONG debe plantearse cuáles son los actores involucrados en la definición del problema. ¿Son losmismos en la etapa inicial que en la fase de puesta en práctica de la política pública? La estrategiaserá distinta si observamos los actores permanentes y los otros, específicos de cada fase. En el casohay actores perentorios con actuaciones incidentales, como la ONG de ancianos, y actores sólidos conactuaciones consolidadas, como la ONG sociosanitaria.

Otro factor es que grupo afectado y actor político no son nociones coincidentes. En el caso, los toxi-cómanos en ningún momento constituyen un actor político a pesar de que son un grupo afectado. EnEspaña durante los incipientes años de la llegada de inmigrantes, aun siendo los árabes y los musul-manes uno de los principales grupos afectados por el racismo, las organizaciones propias no eran nimucho menos abundantes. Eran las ONG antirracistas, en aquel entonces formadas mayoritariamentepor autóctonos, quienes se erigían en representación de sus intereses. En aquel momento no erancoincidentes grupo afectado y actor político. Hoy son organizaciones concomitantes.

2.1.2. LA ENTRADA DEL PROBLEMA EN LA AGENDA PÚBLICA

La agenda pública o agenda sistémica es el conjunto de temas merecedores de la atención pública.Los problemas incubados se hacen visibles, salen a la luz pública y sectores de la sociedad se preo-cupan por ellos.

La ONG sitúa un problema en el punto de mira de la sociedad, con el objeto de lograr que sea un asuntoque debe tratarse desde las instituciones. Aquí surge el papel de los empresarios políticos. Son crea-dores de opinión, emprendedores de políticas, personas que ejercen su influencia para dar comienzoa políticas nuevas. Los empresarios políticos impulsan temas nuevos y saben crear estados de opiniónpara que su definición del problema sea la que adquiera preponderancia.

PÁGINA

16


La preeminencia de una interpretación del problema está a buen recaudo en función de factoresdiversos. Los asuntos que recaban la atención del público son como las olas del mar, suben y bajan.La ONG debe saber subirse a la cresta de la ola en el momento oportuno. Dicho momento oportunose denomina “ventana de oportunidad”. Es el momento idóneo de acceso a la agenda. Los cambios en la Administración traen consigo modificaciones en la orientación política y alteraciones en lasprioridades. Estos cambios ilustran una ventana de oportunidad. El empresario político despierta elinterés por un tema en la población para que esa afinidad nazca luego en la elite política. Dichaquerencia por un tema puede inducirse ateniéndose a factores como:

• Tener impacto emocional. Sustituir la frialdad racional por una estrategia consistente en tocar lafibra sensible, invocando un valor con connotaciones afectivas. Una ONG de solidaridad interna-cional puede obtener ayudas económicas después de que la televisión haya emitido las imágenesimpresionantes de un huracán que ha desolado un territorio dejando desamparada a mucha gente.

• Adquirir una determinada particularidad y sobresale de la cuestión general en la que se amparaba.Una ONG de objeción fiscal verá que su asunto destacará cuando deje de ser visto como un sim-ple agregado menor del tema general del pacifismo.

• Que se agrave y eludirlo suponga un escándalo. Una ONG de ayuda a prostitutas puede recibirapoyo cuando se descubre por doquier el trato de mujeres obligadas a ejercer la prostitución ensituación similar a la esclavitud.

• Producir un impacto amplio. Cuando la implementación abarca a más gente. El paulatino enveje-cimiento de la población acarrea la aparición de nuevos problemas. El aumento de la proporciónde ancianos, permite el florecimiento de ONG de nuevo cuño en el campo de la vejez. El elevadonúmero de accidentes domésticos de niñas y niños que se quedan solos en casa puede servir auna ONG para reclamar la aplicación de la teleasistencia en la niñez.

• Tener un alto contenido simbólico, relacionado con la legitimidad y el poder. Una ONG de víctimasdel terrorismo puede ser más escuchada al resultar un asunto tocante al poder institucional quetiene una fuerte resonancia en los medios de comunicación.

• Estar de moda. Una cuestión concita interés al ser más apetecible por ponerse de actualidad.Aprovecharse de la sensibilización internacional tras un accidente nuclear puede convencer sobrela clausura de una central nuclear. Una ONG de ayuda a madres solteras puede ver incrementadasu atención el día en que personajes públicos le dan su respaldo cuando forman pareja de hechoo matrimonio justamente con madres solteras y hacen de ello una cuestión normalizada.

Para introducir un tema se requiere evitar una inflación de fines. La ONG tiene que plantear los temasen términos operativos. De poco sirve escribir una carta a los Reyes Magos que se quede en un merofuego de artificios. La ONG debe establecer un listado de prioridades. Lanzar al viento una multitud decuestiones, acaba trasmutándose en poca influencia: quien mucho abarca poco aprieta. Seleccionarentre el pliego de demandas aquellas que cumplan dos condiciones:

– Ser una prioridad de la ONG.

– Ser de más fácil resolución en ese preciso momento.

La ONG debe estar acechante para localizar a los guardianes de la agenda. Son aquellos individuos(políticos, empleados públicos, periodistas, etc.) que influyen o controlan el acceso de los temas a laagenda del Gobierno. Observar quiénes son postuladores y detractores de su causa para ganar el pulsoen el terreno de las ideas. Una ONG sobre secuestros parentales que entable una conversación conun reputado periodista para que publique un reportaje sobre los progenitores que secuestran a sushijos, puede hacer que el Gobierno trate del asunto.

PÁGINA

17


2.1.3. LA FORMACIÓN DE LA AGENDA GUBERNAMENTAL

La agenda de gobierno o agenda institucional es el listado de prioridades políticas a tratar por partede un gobierno, de cualquier gobierno, sea cual sea el nivel administrativo: municipal, comarcal, auto-nómico, estatal, supraestatal o internacional.

No todas las cuestiones importantes logran devenir asuntos relevantes para la Administración pública.Existen un sinfín de cuestiones que no entran en la agenda gubernamental. Para que un asunto priori-tario de una ONG no quede descartado o colocado en una larga lista de espera, la organización debeadoptar la estrategia política adecuada. Las instituciones parecen inmunes a determinados asuntos.La ONG debe dedicar esfuerzos para descubrir por qué la Administración parece inescrutable a susdemandas. Hay que ganarse a un gobierno más proclive.

Si las propuestas de la ONG chocan una y otra vez con un muro impenetrable, entonces aparecerá eldesfallecer de sus activistas.

Las facilidades para que un problema entre en la agenda son momentáneas. Las oportunidades sonpasajeras. En el caso, la ONG sociosanitaria aprovecha la oportunidad de un conflicto vecinal paralanzar su proyecto de equipamiento. Por más que insistiese antes, el Ayuntamiento tenía otras prio-ridades que atender, o bien consideraba que el alcance del problema era menor. La ventana deoportunidad es el momento propicio para hacer entrar un problema en la agenda pública y la agendade Gobierno. Hay que sacar tajada de las ventanas de oportunidad. Aprovecharse de la coyuntura propicia. El detonador puede ser cualquier percance. Por ejemplo respecto al ámbito ecológico un acci-dente nucluar podría ser una ventana de oportunidad.

Hay que saber hacia dónde se quiere ir. Y para ello, si una ONG quiere que su problema se conviertaen una decisión pública, antes debe conseguir su entrada en la agenda pública y la agenda deGobierno.

La cuestión ecológica venía siendo un problema desde hace décadas, pero ni siquiera la opinión públicase preocupaba por él, si se hace excepción de algunos grupos ecologistas. Más tarde el problema delmedio ambiente entró en la agenda pública, y los grupos ecologistas vieron aumentar su influenciasocial. En la actualidad, una vez la entrada en la agenda gubernamental ha sido un hecho, la políticaambiental es práctica habitual.

2.1.4. VALORES, INTERESES E IDEAS ANTE LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

Cualquier política jamás está libre de valores e intereses. Para llevar a buen término un análisis debenescudriñarse los valores escondidos tras la definición de un problema.

La definición del problema es intersubjetiva. Es la conjunción de interpretaciones distintas. La defi-nición definitiva no abarca todo el problema, sino únicamente determinadas dimensiones de él y sola-mente ciertas interpretaciones de tales dimensiones.

PÁGINA

18


¿Cómo dar trascendencia pública al interés de la ONG? Las ideas son un recurso. Cuando la ONG poneen juego una idea, ésta puede que no sea coincidente con el interés principal, aunque redunde en él.Por eso hay que hacer creíble el propósito, no basta con tener una visión lo más ajustada a la realidad.La etiquetación del problema ya es de por sí determinante.

Si una ONG cuya finalidad es el trabajo social en las cárceles se da cuenta de que, una y otra vez, nohalla eco su pretensión de repartir jeringuillas dentro del recinto penitenciario, a lo mejor el problemaradica en que debiera formular el caso de otra manera. Quizá si vincula la prohibición gubernativa deluso de jeringuillas al resultado de la proliferación de la enfermedad del sida, surja efecto su cometido.

Se trata de desvincular el uso de jeringuillas con el incremento de la adición a las drogas y conectarlocon el elevado precio de la muerte por esta enfermedad y el costoso tratamiento médico. De ser unacuestión concerniente al consumo de drogas, pasa a convertirse en un asunto de salud pública que sise realiza conlleva un coste mucho menor para la Administración. Un político irritado por la permisividadhacia la droga puede devenir un político apesadumbrado por la crónica de una muerte anunciada alimpedir el uso de jeringuillas.

Las ideas son catalizadoras de políticas públicas. Más allá de los deseos de la ONG, se requiere unapresentación adecuada de las ideas para que las cosas sean de otro modo. Hacer más defendible laidea mediante una petición razonada y razonable. Encontrar una idea fuerza. Cuando la política de unainstitución es un pálido reflejo de lo que defiende la ONG, de poco sirve tener una asentada convicción.Ésta tiene que transmitirse de forma persuasiva.

Los valores de una ONG pueden entrar en colisión con los valores de otra. La decisión de serviciossociales de ampliar la escuela de adultos puede implicar el desalojo de una biblioteca infantilsituada en el mismo edificio. El grupo de madres y padres de los niños afectados puede librar unabatalla sin cuartel por quedarse en la planta del inmueble. En el caso, la ONG de ancianos y lasdemás parecen estar en campos opuestos y defender intereses distintos. Uno es la competenciacon las demandas de otros actores políticos. Ante las otras demandas, una ONG puede sumaresfuerzos y el interés mutuo podrá adquirir un mayor cuerpo. O bien, puede confrontarse y limitar sucapacidad en el asunto en liza.

Resulta útil analizar el marco cognitivo o paradigma de cada actor político. En el caso, la óptica delAyuntamiento es bien distinta del ángulo del colectivo ciudadano antidrogas. Usan lentes conceptualeso marcos de referencia distintos. Los ojos de la ONG sociosanitaria también difieren de la perspectivadel Ayuntamiento, aunque en la fase de la implementación parezcan coincidir.

Una mayoría arrolladora alrededor de una cuestión conduce, de entrada, a un rechazo unánime y frontala la nueva demanda, si ésta contradice el marco de referencia acostumbrado. Si existe esta resistenciaal cambio, entonces hay que desafiar la concepción hegemónica antes de embarcarse a plantear alter-nativas. Es una empresa endeble pretender afrontar la gestión de un problema si existe una mayoríaabrumadora adversa. Primero hay que persuadir a la gran audiencia o convencer a la elite influyente, oambas cosas a la vez. Para que el registro de referencia sea favorable a la actuación de la ONG, darresolución de ello demanda el cambio de lentes conceptuales.

PÁGINA

19


No todo el mundo interpreta de idéntica manera el mismo hecho. Con arreglo a unos, la anorexia deadolescentes puede achacarse a los hábitos alimentarios; según el parecer de otros la causa es lamoda estética, para otros recae en los efectos negativos de la televisión... Lo que para unos es la causa del problema, para otros es el detonante y para unos terceros es el síntoma. La reinserciónsocial de un delincuente es vista como una solución por una ONG social y como un problema por otrosque quisieran la cadena perpetua y la pena de muerte.

Poner encima de la mesa un tema nuevo puede ser complicado si hay que suministrar una clave inter-pretativa distinta. Lo que para un actor político tiene una relevancia suprema, para otro tiene una impor-tancia relativa y para otro carece de significación.

Tampoco debe darse por sentado que por pertenecer a un mismo grupo de ONG se compartirá lamisma interpretación del hecho.

Dos ONG ecologistas pueden diferir acerca de la instalación de parques eólicos. Una puede defenderlosporque sustituyen la energía contaminante y no renovable y la otra puede rechazarlos porque la ubi-cación decidida supone un deterioro paisajístico.

Trances como éste pueden evitarse si se desmenuzan las dimensiones del problema antes de entrara buscar alternativas y si se hace un análisis para conocer al detalle las preferencias de los demásactores políticos.

Se trata de sistematizar el trabajo y dibujar el escenario político. Diseñar un escenario satisfactorioacorde con la definición del problema que hace la propia ONG. Un escenario verosímil, teniendo encuenta los demás actores políticos y la correlación de fuerzas existente. Un escenario desfavorable,tomando como base una hipótesis de trabajo perjudicial para el propósito de la ONG. El acopio de lainformación y el estudio de prospección permiten desarrollar una gestión basada en la anticipación a problemas venideros. Se recoge y procesa información para averiguar cuál es el cauce propicio parala acción.

2.2. LA FORMULACIÓN DE ALTERNATIVAS

La segunda fase del proceso de la política pública presenta un repertorio de alternativas plausibles.Desarrollar un planteamiento que calibre las opciones, planteando hipótesis de trabajo para solucionarel problema.

2.2.1. EL ESTUDIO DE LAS ESTRATEGIAS

El estudio de las estrategias irá en consonancia con la definición del problema realizada. La definicióndel problema es el marco de referencia hegemónico a partir de este momento. Es la matriz a partir dela cual derivan las alternativas. Existe un abanico de alternativas, pero de entrada abarca sólo el campolimitado dentro de la interpretación que se haya hecho del tema. Ello significa que éste es el modo derazonar determinante en el estudio de las alternativas. Mediatiza las alternativas que se ponen sobre

PÁGINA

20


la mesa. Se pondrá más el acento en tal o cual aspecto y ello producirá variaciones entre las alterna-tivas exploradas. Pero las alternativas articulan las demandas reconocidas. Las otras opciones yaestán excluidas de antemano y sus problemas quedan desatendidos.

Si la cuestión de la inmigración se define como un reto para acomodar a nuevas personas en la sociedad,entonces las alternativas se buscarán con relación a la integración social. En cambio, si la inmigración sedefine principalmente como una vulneración del espacio fronterizo, es en el control de flujos migratoriosdonde se buscarán las alternativas.

El estudio de las alternativas se ciñe a la acotación hecha previamente mediante la definición del pro-blema. Si esta definición se aviene poco con la de la ONG, ésta tendrá serias dificultades para hacerpreponderante su alternativa. Mejor será dedicarse a lograr una redefinición del problema si no quiereconstruir castillos en el aire.

Las alternativas consideradas son, pues, aquellas acordes con la definición del problema establecido.Se incorporan los objetivos a los que se les ha dado prioridad al hacer la definición del problema. Enesta fase, los interrogantes se plantean sobre las consecuencias de optar por una u otra alternativa.Mediante técnicas de análisis y prospección se estiman las diversas alternativas para prescribir la queajusta mejor a las expectativas creadas.

En esta fase de estudio de las alternativas, los expertos pueden jugar un papel destacado. En lascircunstancias actuales, muchos políticos son legos en asuntos multiculturales. Dar información abun-dante y sugerente, en aras de legitimar la entrada del asunto, además, puede revertir en que laAdministración, en sus contactos, dé un trato privilegiado a la ONG.

En este estadio hay que visualizar que una solución puede generar problemas sobre otras cuestiones.Cuando una ONG esboza la reducción del tráfico rodado para incrementar las zonas peatonales delcentro de una ciudad, además tiene que plantearse si a la larga está induciendo a una proliferaciónde tiendas y despachos en la zona, un encarecimiento de la vivienda y una expulsión de vecinos queno pueden permitirse los nuevos precios de alquiler. Si tomamos como ejemplo la reducción del con-sumo de tabaco, una ONG puede entrar en conflicto con alguien que se fija en la disminución de larecaudación impositiva. Es preciso darle la vuelta al argumento. El objetivo entrará en consonancia sise aducen la rebaja de los gastos sanitarios. Antes de darse de bruces, hay que sopesar los incon-venientes de la política deseada. Una ONG de ex alcohólicos que defienda el decrecimiento delconsumo de vino en un territorio donde se cultivan viñedos, no lo puede plantear de buenas aprimeras rehuyendo este dato en su análisis. Hay que darse cuenta de las carencias de la propuestapara ofrecer alternativas sólidas.

Otra cuestión es la fragmentación administrativa. Si la Administración está fragmentada en la políticaque quiere llevar a cabo la ONG, ésta no tiene más remedio que segmentar sus objetivos para hacer-los operativos. En este caso, para ejercer su cometido la ONG de mediación comunitaria podría tenerque entablar negociaciones con la Concejalía de Servicios Sociales, la Concejalía de ParticipaciónCiudadana, la Concejalía de Salud Pública y la Concejalía de Juventud. Tiene que saber qué debereclamar a quién.

PÁGINA

21


2.2.2. LA SELECCIÓN DE LAS ALTERNATIVAS

Hay que preguntarse, entre las alternativas consideradas, cuáles están disponibles y cuáles sonoperativas en el contexto en el que se opera. Las mismas soluciones no sirven dondequiera que seapliquen. Además, no se delibera con un sinfín de alternativas en mente. La selección de alternativasestá sesgada de antemano por la definición del problema en ciernes. El despliegue de alternativasconduce luego a la elección entre unas opciones u otras.

A veces el problema no será afinar con la opción escogida, sino cambiar de alternativa porque no res-ponde al problema planteado. En el caso, la ONG sociosanitaria para su propósito le convendría ampliarla alternativa hasta ahora restringida a la cuestión de salud pública. Dejar de lado el tema del racismoy el de la inseguridad, puede arruinar su empeño en el equipamiento.

Otro factor es el margen de decisión de los empleados públicos. Hay que traspasar una relación dema-siado centrada en los políticos, dejando de lado la relación con los empleados públicos que tomandecisiones y las aplican. Hay que considerar la discrecionalidad del empleado público para elegir entreuna alternativa u otra. La ONG colabora con ambos, políticos y empleados.Para afianzar una alternativa, en ocasiones no se trata de esgrimir argumentos de mayor calado, sinode flanquearse con expertos prestigiosos. Para moverse con soltura se requiere tener especialistas enel campo que se actúa. Además, los expertos dan un barniz de legitimidad a la alternativa planteada.No es casual que en los últimos tiempos las ONG se dejen acompañar por expertos, intelectuales einclusive artistas para ganar más parcelas de influencia social. Crear un consejo de notables o exper-tos para afianzar la propia alternativa puede ser un buen punto de apoyo. Organizar una conferenciapuede ser en apariencia poco efectivo, más aún si reincide en ello la escasez de público asistente. Perosi lo miramos desde otro prisma, el hecho de traer a la conferencia a un experto conocido puede dartrascendencia a la actuación de la ONG por la repercusión en los medios de comunicación. En el casosucede esto, y tal vez la ONG sociosanitaria jamás hubiera podido presentar su proyecto de no serporque aprovechó la ventana de oportunidad.

Hay que hacer operativas las soluciones y, para ello, se requiere que exista factibilidad técnica yviabilidad política.

2.2.3. LA FACTIBILIDAD TÉCNICA

La selección y elección de una alternativa impone establecer una relación entre los objetivos fijados ylos medios disponibles, averiguar el volumen de recursos disponibles, calcular los costes y los bene-ficios. El estado de la situación obliga a acomodarse a los condicionantes, o bien a cambiarlos si seestá en disposición de ello. La instrumentación técnica de la alternativa, junto con la cara económica,incluye el costado jurídico.

La avidez en estudiar la factibilidad técnica, añade el análisis de los medios según la propia naturalezade la política pública.

PÁGINA

22


Una alternativa consistente en redistribuir el alumnado de minorías étnicas a través de todo el municipio,puede resquebrajarse por el mero hecho de no haber pensado en una flota de autocares escolares sufi-ciente para realizar la redistribución de los estudiantes. Una ONG dedicada al síndrome de Down queponga empeño en posibilitar que personas con esta enfermedad vivan solas en viviendas, antes habrátenido que desarrollar otra alternativa: un programa de integración en el mundo laboral. Y previamente aésta: haber experimentado la integración en la escuela.

Los mecanismos para establecer una alternativa tienen sus fases y una ONG haría mal en plantearalternativas cuyo diseño presenta deficiencias.

Una vez aclarados los medios técnicos, se pasa a explorar su arreglo a la realidad política, ya que lafactibilidad técnica y la viabilidad política pueden no casar bien. Una alternativa impecable técnica-mente, siguiendo al pie de la letra las recomendaciones de los expertos en esa materia, puede irse altraste debido a una estrategia política errática. En el caso, la ONG sociosanitaria, aun estando aseso-rada por los mejores científicos en drogodependencias, si soslaya consejos sobre la viabilidad política,puede provocar que su gran proyecto caiga en dique seco.

2.2.4. LA VIABILIDAD POLÍTICA

La alternativa tiene que ser, además de técnicamente eficaz y eficiente, una opción políticamente viable.

La estrategia política es la búsqueda de la mejor forma de utilizar los recursos políticos al alcance paralograr llevar a cabo la alternativa escogida por su viabilidad técnica.

Una alternativa puede ser muy valiosa, pero poco factible porque el público al que se dirige es pocoreceptivo. Una alternativa técnicamente adecuada puede desplomarse por adoptar una estrategia polí-tica equivocada. Dejar al azar la estrategia política se paga caro. Hay que poner bajo control el factorpolítico porque puede echar por tierra un proyecto interesante desde la vertiente técnica. ¿Qué rumbodebe tomar la política pública? En el caso, la ONG sociosanitaria si está muy ensimismada con suvalioso equipamiento puede adoptar una estrategia candorosa. Bajo el manto del entusiasmodesatiende la viabilidad política de su alternativa. Ésta entra en colisión con el ángulo de los vecinosdel barrio. No se trata únicamente de ir con la verdad a cuestas, sino también averiguar si es factibleen la arena política. Si no es así, se aplicarán medidas correctoras. Hay que recabar apoyos porque esla estrategia más cabal si se espera ver cumplidos los deseos acerca de la política pública. El respaldoincluye la estructura administrativa. Hay que cerciorarse de que en la Administración habrá defensoresde la alternativa propuesta.

En el caso, las ONG tienen que estudiar el cartapacio municipal para valorar quiénes serán los interlo-cutores más apropiados. Además deben tener en cuenta el color político del consistorio. Ahora bien,esto no comprende dejarse instrumentalizar por ningún partido ni tiene por qué representar la abdica-ción de colaborar con tal o cual partido. Es hasta cierto punto lógico que una ONG conservadora seavenga mejor con un partido de derechas y una progresista con un partido de izquierdas. Esto remiteal tema de los valores, los intereses y las ideas. Pero una ONG jamás debe rehusar comprometerse enuna política pública con un partido apriorísticamente ajeno a sus demandas, dado que un partido puede

PÁGINA

23


estar deseoso de ampliar su base electoral y, por ello, prestarse a satisfacer demandas en principiofuera de su ideología política. Bajo circunstancias favorables, sería absurdo cortocircuitar una estrechacolaboración. Un partido con valores poco ecologistas puede tener interés en ampliar su base electoralentre los jóvenes. Si su interés en los dividendos electorales prima sobre sus valores, esto puederevertir positivamente en la ONG de medio ambiente. Ésta debe tener las manos libres para cooperary obtener beneficios sociales de la colaboración.

2.3. LA TOMA DE DECISIÓN PÚBLICA

La toma de decisiones se produce a lo largo del proceso de la política pública. Se decide qué defi-nición del problema resulta triunfante, se decide las alternativas que se estudian, se decide cómoarticular la política, se decide cómo evaluar. No obstante, existe una fase que evidencia la toma dedecisión.

La ONG debe permanecer ojo avizor hasta el último instante en que se lleva a cabo la toma de deci-sión ya que algunas de sus propuestas pueden ser sacrificadas en ese momento. Si queda abierto elproceso de negociación de las alternativas y la ONG se retirase en esta tercera fase, la de la toma dedecisión pública, sus propuestas podrían verse modificadas si se descuida.

2.3.1. LA NO-DECISIÓN

Etiquetar como “no-problema” un problema, da legitimidad a una Administración para encauzar una no-decisión. Con frecuencia, ante un brote de violencia racista un Ayuntamiento rotula el hecho comouna brutalidad aislada. Si prevalece esta interpretación del problema –un incidente trascendente peroinusual–, entonces se está a un paso para calificarlo como algo no problemático y después de untiempo se le da carpetazo al asunto. ¿Para qué dar comienzo a una política antirracista si el hecho hasido accidental y anecdótico? La ONG puede haber hecho una definición del problema en su justo tér-mino inscribiendo el brote de violencia racista como un síntoma del racismo social más extendido e,inclusive, puede haber desarrollado una alternativa interesante para atajarlo en futuras ocasiones; sinembargo, el hecho de haber dedicado escasas energías para ganar la batalla pública en la definicióndel problema conlleva que, llegados a esta tercera fase, pierda en su determinación. La Administraciónignora sus propuestas tomando la decisión de elegir la opción de la no-decisión. Para la ONG hubiesesido más razonable dedicarse a transmitir la conexión entre el racismo violento y el racismo social y,una vez visualizada ésta por la opinión pública, sí podía dar el paso a la fase siguiente.

La no-decisión supone la despolitización del problema social. Sepulta el problema en el más absolutoanonimato. Es una puerta giratoria donde el problema sale por donde ha entrado. Asimismo, es unsíntoma de que una institución ningunea las demandas de una ONG.

2.3.2. LA POLÍTICA SIMBÓLICA

En la trastienda, la decisión política real puede ser la de dejar pasar el tiempo para no hacer nada. Aquíse entra en un terreno vidrioso. Se trata de las políticas simbólicas. En lugar de políticas materiales omaterializadas, son políticas ficticias o virtuales. Se quiere hacer creer que se actúa cuando en realidadtal cosa no sucede. En el caso expuesto, supongamos que el Ayuntamiento piensa que lo sucedido esalgo temporal y se despacha a los vecinos asegurando que en breve habrá actuaciones, pero a sabiendasde que tal intervención será inexistente. Entretanto, el desinterés aparece y el olvido no tarda en llegar.

PÁGINA

24


La política simbólica consiste en una política de gestos, ritual. Una cortina de humo. Mucho ruidoy pocas nueces. Buenas palabras y pocos hechos. Son buenas intenciones que distan de plas-marse en programas concretos porque entran en un punto muerto. Se muestra preocupación sinque vaya a haber una ocupación por el tema. Es un compromiso en el papel. Un gobierno puedefirmar un tratado contra la tor tura sin que, en realidad, signifique su erradicación: es papel mojado.La ONG debe, pues, ser perseverante y atenta a la política simbólica porque existe una agendaoculta, temas o interpretaciones de temas que no se manifiestan. Incluso cuando se toma unadecisión formal, ésta puede ser una política simbólica, porque un documento rubricado puede ir al cajón.

2.3.3. LA DECISIÓN FORMAL Y LA DECISIÓN POLÍTICA

La toma de decisión no es singular sino una amalgama plural de decisiones políticas que sí puedentraducirse en una decisión formal particular. No obstante, la decisión formal en muchas ocasioneses un acto puramente protocolario. El contrapunto a la decisión formal o jurídica es la decisiónpolítica. Lo más importante está ya hecho: hacer pasillos para tomar decisiones políticas. Estolleva a reflexionar sobre las redes informales de la Administración. La ONG requiere utilizar estedispositivo, la estructura de contactos personales entre los empleados públicos y los políticos. Porsupuesto, esto no se refiere al componente ilegítimo e ilegal de la corrupción sino a la organizacióninformal.

La organización informal es la interacción individual y grupal, más allá de los límites estrictos de laorganización formal o jurídica.

Es tangible el influjo de las relaciones humanas y la conveniencia de tener una buena red de contactosen la Administración. La empatía y las afinidades, al igual que el antagonismo por fobias personales ylas aspiraciones individuales, son datos a tener muy en cuenta. Una ONG que en la mesa de nego-ciación sienta a una persona que está enemistada con el representante de la Administración estájugando a perder. Una ONG que sitúa en esa mesa a una persona que tiene crédito ante laAdministración, tiene ganada parte de la partida: la de crear un clima de confianza que genere undiálogo fecundo.

Existen áreas de políticas públicas, como el multiculturalismo y la política de igualdad de oportunidadespara la mujer, donde el proceso de toma de decisiones es más desestructurado y laxo, con perspec-tivas políticas distintas y más cuestiones a negociar. Hay otras áreas, como el urbanismo, donde elproceso tiene una mayor regulación y es más formal, con mayores similitudes entre los actores y, porello, es más certero. Sea como fuere, sin el proceso político sería inexistente la negociación y esta esindispensable para el logro de los fines de las ONG.

PÁGINA

25


2.3.4. MODELOS DEL PROCESO DE DECISIÓN: RACIONALISMO ABSOLUTO,RACIONALISMO LIMITADO E INCREMENTALISMO

Contamos con diferentes modelos para entender cómo se toman las decisiones.

RACIONALISMO ABSOLUTO

El modelo del racionalismo absoluto parte de la premisa de que los objetivos de una organización sonunívocos y su aplicación es unilateral. Si se toma la decisión correcta se encuentra una soluciónóptima a los problemas. Pero para ello se necesitaría un análisis exhaustivo y la realidad va por otrosderroteros.

RACIONALISMO LIMITADO

El racionalismo limitado considera que la experiencia demuestra que los fines son equívocos y su apli-cación tiene muchos senderos. Busca una solución satisfactoria, dado que la solución óptima es unimposible. Dicha imposibilidad se debe a razones tales como que las personas ni tienen una capacidadilimitada ni tienen habilidades para todo, la información siempre es inexacta, sea incompleta o errónea,el proceso de acopio de información es costoso en tiempo y economía, los intereses en juego des-bordan la objetividad, el legado en un asunto condiciona su trato posterior, los recursos desiguales delos actores pesan más que el problema en sí mismo y los recursos son limitados.

INCREMENTALISMO

El incrementalismo sostiene que la política pública se elabora a base de pequeños reajustes entre laAdministración y los demás actores. Son ajustes incrementales. Se incrementa el presupuesto o seincrementa el número de empleados, pero no se sigue una política estratégica y racional. Es unateoría que aduce que en la realidad sólo son viables pequeños cambios. Es un modelo que refleja larutina del ir tirando. Es un proceso de adaptación mutua en lugar de la consecuencia de un análisisriguroso del problema a atacar. Una ONG de teatro infantil responde al modelo incrementalista si,cuando quiere ofertar por vez primera su teatro a niños en hospitales, extiende un programa similar,con apenas retoques y sin ningún análisis de su nuevo perfil y contexto, solamente añadiendo máspersonal para llevar a cabo su nuevo campo de actuación.

2.4. LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Los peldaños de la fase embrionaria y la fase terminal de la política pública acostumbran a estar aten-didos, con mayor o menor fortuna. Las ONG dan su definición del problema y evalúan los resultadosde la política. Sin embargo, con frecuencia se ignoran o olvidan los eslabones intermedios entre elcomienzo y la culminación de la política. Descuidar una etapa como la de la implementación es unaequivocación. La inhibición para atender la fase de la ejecución supone una severa limitación de laacción de la ONG.

PÁGINA

26


2.4.1. LA INTENCIÓN Y LA ACCIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Con posterioridad a la decisión política llega la decisión formal. Y después de levantar polvareda, demucho bla, bla, bla, y de la adopción de un acuerdo formal, resulta que la decisión no se ejecuta, o bienno se implanta como estaba previsto. Entramos en los problemas de la etapa para implantar la política.Todavía hay quien cree canónicamente que una vez tomada la decisión, lo que acontece entra dentro delmás puro acto administrativo y técnico. La realidad prosaica de la Administración pública dista de ser así.

Los empleados públicos no ejecutan al pie de la letra la decisión política porque la puesta en prácticade la política no es un acto técnico y mecánico. Es una actuación de connotación política cuyo curso deacción está sujeto al cambio.

La decisión puede ser más efectista que efectiva. Del dicho al hecho hay un buen trecho. Es impor-tante que la ONG establezca objetivos operativos y concretos. Una ONG de estudiantes que logra laapertura de la biblioteca universitaria en horario nocturno y los fines de semana es más efectiva queaquella que reclama un genérico aumento presupuestario para la biblioteca.

Hay que hacer operativas las metas, por dos razones:

– Por un factor interno: la entidad establece una lista de prioridades específicas.

– Por un motivo externo: la entidad puede ejercer un mejor control sobre el programa de actuaciónde la Administración contrastando esas prioridades.

Puede aventurarse que si se impone un consenso artificial, probablemente en la fase de la imple-mentación surgirán quejas y reajustes. Si previamente ha existido desgana o disconformidad en la tomade decisión, ésta se traduce en resistencia a implementar la política. El programa encomendado seincumple, o bien su alcance se encuentra amortiguado.

Por ejemplo, el caso de la inserción laboral de discapacitados psíquicos desempleados. El nudo delproblema puede que no sea la regulación con arreglo a una política de reserva de empleos en laAdministración, sino su aplicación efectiva. En el plano legal el avance existe pero son demasiadomodestos los pasos dados. No tener esto en cuenta, adolece de falta de análisis.

Existe un desencaje entre el plano de la realidad jurídica y la realidad política. El talón de Aquiles es laimplementación. En el caso, esto es lo que puede sucede si el Ayuntamiento acaba condicionando la construcción del centro de toxicómanos a la espera de que la Administración autonómica se decidaa costear parte del presupuesto. Si las relaciones intergubernamentales no son fluidas, la construcciónpuede dilatarse en el tiempo, e incluso verse interrumpida.

En un país con escasa cultura política de igualdad entre mujeres y hombres, la aprobación de una legis-lación avanzada sobre el permiso de maternidad y paternidad, puede confirmarse como ineficaz si nose acompaña de una obligación para ambos miembros de la pareja del uso del permiso. Para que dichapolítica de equidad tenga rendimientos sustantivos, no basta con una legislación osada. La fase de laimplementación de la política es decisiva.

PÁGINA

27


Marcar como fase técnica la implementación es una equivocación. En el caso, se comprueba cómo,tras la presentación del proyecto del equipamiento sociosanitario, la oposición vecinal se acrecienta.Se deja un flanco abierto: un problema puede ser el síntoma o la causa de otro problema. Quizá la pro-testa vecinal, en el fondo, esconde un sentimiento de frustración al comprobar que es el barrio másdesatendido y existe una cicatería de recursos públicos. La ONG tiene que afianzar su proyecto creandouna coalición con los vecinos involucrados en la protesta que se avengan a dialogar. Para ello debeofrecer incentivos para lidiar con el rechazo y labrarse la confianza de los vecinos del barrio. Cabe simul-tanear el desarrollo del equipamiento específico para los toxicómanos con una mejora de otrasprestaciones sociales básicas para los ciudadanos en general. Esto podría generar una conjunción deesfuerzos. Nos encontramos ante un ejemplo ilustrativo de la necesidad de establecer redes de actoresen las políticas públicas.

El malogro de una actividad puede surgir por el incumplimiento de la previsión inicial. Se piensa quelos conflictos se resuelven en las tres primeras fases de la política pública. Pero también, y confrecuencia, surgen durante la etapa de la implementación. Hasta aquí se ha descrito la implementacióna cargo de la Administración, pero una política pública puede ponerla en práctica una ONG. ¿Por quéabdicar de implementar una política pública? En el caso, la ONG sociosanitaria se propone la gestióndel centro. Si la ONG quizá no puede garantizar la prestación de un servicio, entonces su papel se limitaal control de la prestación por parte de la Administración pública.

2.4.2. ENFOQUE “DE ARRIBA HACIA ABAJO”

El enfoque top-down o “de arriba hacia abajo” es lineal y mecanicista. El modelo “desde arriba” insti-tuye en la Administración control y jerarquía. Muchos empleados públicos continúan aferrados a estaconcepción tradicional de Administración pública. Este modelo administrativo presidido por una lógicaburocrática, administrativista y reglamentista no ha desaparecido, pero hoy se le superpone la estruc-turación de un sistema de redes de políticas públicas más flexible y plural.

En la labor cotidiana de relación con la Administración, nos podemos encontrar con empleados públicosque consideran herejía osar poner en cuestión el modelo tradicional de Administración. En una unidadadministrativa celosa de su labor, la ONG será una intrusa. Un político de “ordeno y mando” dificultaun trabajo en red. Por lo tanto, primero hay que trabajar ciertos cambios en la cultura administrativaporque si no todas las iniciativas chocarán contra una pared.

2.4.3. ENFOQUE “DE ABAJO HACIA ARRIBA”

Un gran y espléndido programa de servicios sociales decidido en el equipo de gobierno municipal puedefracasar en la recóndita oficina de un barrio con alto riesgo social. Cualquier política puede sufrir con-trariedades en su implementación. La ONG vinculada a la política social, además de estar atenta a ladecisión política, también debe estarlo a su desarrollo. Porque, al no existir automatismo entre la deci-sión y la implementación, la gestión va más allá de la estricta aplicación de la política preconcebida.Por ello, se requiere una nueva formulación de su papel en el proceso político. Esta nueva lógica es elmodelo de la Administración “de abajo hacia arriba”. El enfoque bottom-up o “de abajo hacia arriba”tiene en cuenta a todos los niveles administrativos. El modelo “desde abajo” conduce a la autonomíay el compartir responsabilidades.

PÁGINA

28


Esta visión de la realidad hace conveniente un contacto periódico, aunque sea de carácter informal,con los escalafones más bajos de la Administración. Mantener un flujo fluido de comunicación informalfavorece la dinámica de poder. Si la ONG se reduce a los conductos reglamentarios, esto puede ser unsíntoma de escasa influencia. Los canales informales son necesarios y prácticos. Escudriñar losentresijos de la Administración y saber distinguir entre el poder formal y el poder real. Tener buenoscontactos es uno de los principales recursos políticos.

La realidad es un sistema híbrido de Administración tradicional y red de políticas. La realidad incluso esmás compleja que la suma de los modelos de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. También existela estructuración de una relación “de dentro hacia afuera”, como la presión ejercida por una ONG que seniega en redondo a continuar prestando un servicio. Y una relación “de fuera hacia adentro”, como lasrelaciones informales entre una concejalía con unos activistas de la ONG. La concejalía puede engatusara la ONG para que se encargue de prestar un servicio, aun cuando la ONG no lo tuviera en sus planes.

2.4.4. LOS ESTILOS DE LAS POLÍTICAS: INACTIVAS, REACTIVAS Y ANTICIPATIVAS

El estilo de una política pública es el modo como se implementa. La acción política y administrativa puedellegar temprano, tarde o no llegar. La política reactiva es la del bombero que va a apagar el fuego, reaccionaante él. La política proactiva es la de los agricultores que limpian el bosque, se anticipan al incendio siendoactivos. La política inactiva es aquella en la que en una cordillera donde menudean los incendios, ningunainstitución se preocupa de ofrecer una dotación del cuerpo de bomberos durante el periodo estival.

La política inactiva tiene una actuación de dejar hacer y un rol pasivo. En el estilo de políticas inactivas,la indiferencia es el camino hacia la insensibilidad.

La política reactiva significa ir a remolque de los acontecimientos. La política reactiva tiene una actua-ción paliativa y un rol pasivo hasta el estallido del problema y activo a partir de entonces.

La política anticipativa tiene una actuación preventiva y un rol activo. Para una ONG tomar la delanteray presentar un proyecto puede ser una buena baza.

¿A quiénes beneficia la inacción y a quienes la acción? La tibieza o inacción ante sucesos racistas hacequedar en la penumbra su resolución. Es una cuestión de equidad. Las ONG tendrán una notoriedadmás prolífica si atienden a esta cuarta fase, si ellas mismas implementan políticas en lugar de sermeros espectadores de las políticas aplicadas por la Administración.

2.5. LA EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS

Una vez la política se ha implementado, no se agotan las fases del proceso de políticas. En la fase deevaluación se trata de recapitular lo acontecido. Los gestores de la política pública deben rendircuentas. Toca medir el impacto de la política, examinar lo hecho.

PÁGINA

29

T3: ACTORES POLÍTICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS

2.5.1. UNA TIPOLOGÍA DE EVALUACIÓN

La evaluación puede ejercitarse de dos maneras:

• Primero, la habitual, es el debate político. La controversia que suscita la observación de unamejora o un empeoramiento de la política pública. En el caso, el partido de la oposición evalúanegativamente la política llevada a cabo hasta entonces.

• Segundo, la menos frecuente por sus costes, es la evaluación acreditada con objetividad y docu-mentada con rigor. Es la supervisión, mediante técnicas cuantitativas y cualitativas, elaborada porconsultores privados o por la misma Administración.

La evaluación engloba el control contable y el control procedimental. Se evalúa la regularidad de lascuentas y la legalidad de los actos. No obstante, la evaluación hecha por una ONG debe apuntar, almenos, a otros tres factores:

– La eficiencia, la relación entre los costes y los productos resultantes.

– La eficacia, la relación entre los fines propuestos y los resultados obtenidos.

– La equidad, la relación entre la igualdad y los efectos redistributivos de la política.

2.5.2. EFECTOS DE LA EVALUACIÓN

Una cuestión es la evaluación de los efectos y otra los efectos de la evaluación. La evaluación tienerepercusiones políticas:

– Supone transmitir información a los ciudadanos.

– Reforzar o mermar la conformidad con una política.

– Los reajustes presupuestarios.

– Cambios organizativos.

– Robustecer o desgastar un liderazgo político.

– Consolidar o desgajar una red de actores.

– Controlar la actuación del gobierno.

En el caso, tiene sus consecuencias políticas si la ONG de mediación airea el informe de unaevaluación que sostiene que no ha disminuido el conflicto. La evaluación es un recurso político. Sila evaluación es positiva y la política incontestada, ésta gana en longevidad. Si la evaluación generacontroversia se puede crear un conflicto imprevisto.

2.5.3. EVALUACIÓN Y FASES DEL PROCESO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

La evaluación atañe a todo el proceso de la política pública. Sirve para evaluar lo hecho y evaluar loque se está haciendo. Evaluar para cambiar la definición del problema, para cambiar la orientación dela implementación, para comprobar el destino incierto de la política pública y para velar por el cumpli-miento efectivo de la decisiones tomadas.

PÁGINA

30


2.5.4. EVALUACIÓN Y FUTURO DE LA POLÍTICA PÚBLICA: MANTENIMIENTO,VARIACIÓN O TERMINACIÓN

La evaluación no tiene por qué ser una retrospección sobre una política consumada que pasa a la his-toria. El vencimiento de la política es una de las opciones. También puede iniciarse una nueva política omodular la añeja.

El mantenimiento de la política es una de las opciones. Cuando la política es inapropiada, la pre-servación tal cual de la política es un sinsentido. El sostenimiento de la política implica su variación.El repertorio de actuaciones puede haber arrinconado una dimensión del problema importante. Enel caso, el racismo ocupa un lugar secundario en la intervención pública. Su postergación puedemantener el conflicto y en la evaluación de resultados puede analizarse como pertinente una alte-ración en la política en este plano. El ajuste de la política incluirá esta otra dimensión del problema.No obstante, si el problema ha quedado resuelto, la actuación emprendida también puede llegar asu fin. Es la terminación de la política.

PÁGINA

31


IncorrectoNo diferenciar entre la existencia en sí del problema, su visibilidad en la sociedad ysu relevancia política.

CorrectoUn problema puede no ser percibido como tal por la sociedad y, aun cuando así losea, puede no ser tomado como prioritario por la Administración. Por esto, hay quediscernir tres momentos: la incubación del problema, su entrada en la agendapública y su entrada en la agenda gubernamental. Es un error continuar creyendoque a la definición del problema se llega científicamente, cuando es un procesointersubjetivo con influencia del poder desigual de los actores.

IncorrectoEl proceso político se circunscribe a las tres primeras fases de elaboración de lapolítica pública y las restantes son etapas técnicas.

CorrectoLa implementación y la evaluación también son fases del proceso político.

IncorrectoActuar como ONG pensando que cualquier momento es idóneo para introducir untema nuevo en las instituciones.

CorrectoExisten unas ventanas de oportunidad y éstas deben ser detectadas. A su vez, laONG debe disponer de personas que ejerzan la función de emprendedor político.

IncorrectoUn proyecto espléndido técnicamente es suficiente para generar la conformidad de los demás.

CorrectoSe requiere, además de ser un proyecto muy bueno a nivel técnico, dotarlo deviabilidad política.

IncorrectoDecisión política y decisión formal siempre son coincidentes.

CorrectoLa decisión política acostumbra a trabarse con anterioridad y condiciona el todo el proceso.

IncorrectoPensar que todos los políticos y empleados públicos funcionan siempre según elmodelo jerárquico de la administración tradicional de arriba hacia abajo.

CorrectoLa Administración pública también desarrolla sus políticas trabajando de acuerdocon el modelo de abajo hacia arriba y trabajando en red interrelacionándose conotros actores, tales como las ONG.


PÁGINA

32

ERRORES MÁS COMUNES

IncorrectoLa política simbólica y la no decisión no se consideran política pública.

CorrectoLa política no es sólo acción, también incluye la inacción o el hacer creer que seactúa cuando no es así.

IncorrectoDefinir las posibles alternativas de solución antes de definir el problema.

CorrectoPretender discutir una alternativa sin haber convencido previamente de la definicióndel problema dificulta el resultado de una negociación.

IncorrectoDesatender las relaciones informales y seguir sólo los conductos reglamentarios.

CorrectoHay que cerciorarse de quiénes manejan realmente los hilos políticos del poder paraconseguir su respaldo.

IncorrectoPensar que la evaluación de una política es un acto meramente técnico llevado acabo por científicos en la materia.

CorrectoSiempre existen repercusiones políticas en una evaluación y éstas deben analizarse.

IncorrectoRecabar insuficientes apoyos y actuar con autosuficiencia.

CorrectoEs necesario ganar el respaldo del resto de actores, creando coaliciones. De entrada,para evitar su oposición. En segundo lugar, para obtener su apoyo.

IncorrectoNo tener en cuenta que una política puede tener efectos imprevistos en otras políticas.

CorrectoEl estudio de una alternativa debe prever cómo afecta a otras políticas, las cualespueden verse modificadas cuando se active la alternativa propuesta.


PÁGINA

33

El analista de políticas públicas de una ONG tiene interés en imprimir una estrategiapolítica adecuada en la andadura de su respectiva ONG. Ésta requiere una direcciónen el plano político para engendrar unos resultados positivos en relación con susfines sociales.

Para una comprensión más ajustada a los hechos y para hacer más controlable suactuación, el análisis de las políticas públicas es un cajón de herramientas quepermite desarrollar previsiones con mayor cautela. Esto ofrece garantías más signi-ficativas de éxito para hacer frente a su relación con otros actores.

La adopción de esta perspectiva analítica supone una amplitud de miras paraembarcarse en todas y cada una de las fases del proceso de elaboración de la polí-tica pública. Es corriente observar cómo las ONG restringen sus posibilidades poten-ciales debido a una falta de preparación para desenvolverse en el proceso político,lo cual las lleva a cometer equivocaciones de calado. No obstante, son erroressubsanables o, cuando menos, que pueden ser minimizados mediante una mejorformación en la dirección y la gestión del proceso de la política pública.


PÁGINA

34

SÍNTESIS

Actor políticoPersona, organización e institución que participa en el proceso político.

Agenda pública (o sistémica)Cuestiones percibidas como importantes para sectores de la opinión pública.

Agenda gubernamental (o institucional)Temas considerados como objeto de la actuación de la Administración pública.

Comunidad de política pública (red de actores)Conjunto de actores políticos, sean ONG, Administración pública u otros, implicadosen la implementación de una política pública mediante su interdependencia.

Definición del problemaInterpretación de un tema percibido como objeto de actuación de la Administraciónpública. La definición del problema se construye a través de diferentes interpre-taciones del mismo que entran en conflicto entre ellas.

Emprendedor político (o empresario político)Persona con habilidad para moverse en el proceso político y generar políticaspúblicas nuevas.

Enfoque bottom-up (de abajo hacia arriba)Concepción modernizadora de la Administración pública consistente en tener encuenta como sujetos activos a los empleados públicos de los distintos nivelesadministrativos.

Enfoque top-down (de arriba hacia abajo)Concepción tradicional de la Administración pública fundada en el criterio dejerarquía y la creencia de que existe automatismo en el cumplimiento de una ordenadministrativa de la cúspide de la Administración hasta el nivel más bajo.

Estilo de la política públicaOrientación que toma una política pública ante un problema social. Puede ser unestilo anticipativo, reactivo o inactivo.

Evaluación de resultadosAnálisis de los efectos de una política pública.

Grupo de interés (o grupo de presión)Organización que defiende un interés de la sociedad ante las instituciones mediantela presión al poder.

Guardián de la agendaPersona o grupo con influencia política como para decidir la inclusión o exclusión deun problema de la agenda.


PÁGINA

35

GLOSARIO

ImplementaciónAnglicismo de uso común por los analistas de políticas para denominar la fase dela puesta en práctica de la política pública.

Lente conceptualPunto de mira o marco de referencia que se tiene para hacer la interpretación de unhecho y la definición del problema.

Movimiento socialConjunto de organizaciones y personas que tienen una interrelación de carácterinformal y defienden unos intereses comunes ante los poderes públicos.

Política públicaLa actuación y la inacción ante un problema social. La política de inmigración, lapolítica de educación o la política laboral son exponentes de políticas públicas.

Selección de alternativasEl compendio de opciones estudiadas para buscar una solución al problemaplanteado.

Toma de decisión públicaFase en la cual se toma la decisión de emprender una política pública. Se distingueentre decisión formal y decisión política.

Ventana de oportunidadMomento propicio para hacer entrar un problema en la agenda pública y en laagenda de gobierno.


PÁGINA

36

AGUILAR, L. (1996) Antologías de política pública (4 volúmenes), México: MiguelÁngel Porrúa.

CAMINAL, M. (1999) Manual de ciencia política, Madrid: Tecnos.

LINDBLOM, C. E. (1991) El proceso de elaboración de políticas públicas, Madrid:Ministerio para las Administraciones Públicas.

MENY, I.; THOENIG, J. C. (1992) Las políticas públicas, Barcelona: Ariel.

SUBIRATS, J. (1994) Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración,Madrid: Ministerio para las Administraciones Públicas.


PÁGINA

37

BIBLIOGRAFÍA

Documents

POLÍTICAS PÚBLICAS