politicas sociales

5/10/2018 politicas sociales - slidepdf.com

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Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica 463

Políticas sociales y desarrollo: Unaexploración sociológica

Salvador Orlando Alfaro

Universidad de Regina

Canadá

RESUMEN: En las últimas dos décadas, los programas socialesse convirtieron en un mecanismo de control social, por medio de loscuales los actores con mayor poder ejercen una fuerte inuencia paralegitimar las perspectivas e ideologías en las zonas de pobreza en unmarco caracterizado por un modelo de desarrollo inspirado en el neoli-

beralismo dominante. En este contexto, este trabajo se propone discutir algunos de los temas más relevantes en torno a las políticas sociales enLatinoamérica y mostrar sus efectos en el componente social.

ABSTRACT: In the last two decades, social programs becamea mechanism of social control, through which the actors with most

power have a strong inuence to legitimate their perspectives and ide-ologies in the poverty zones in a context characterized by a development model inspired in the ruling Neo-Liberalism. Inthis context, this paper discusses someof the most relevant issues regarding social policies in Latin America and itssocial effects.



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Políticas Sociales y Desarrollo: Una exploración sociológica464

I

En las últimas dos décadas,en América Latina se ha des-pertado un marcado interés

por los problemas asociados conla “política social”, o para ser másprecisos por las “políticas de alivioa la pobreza”. Este despertar estárelacionado con uno de los proble-mas más visibles que actualmenteexperimenta la región, la pobreza,cuya superación es apremiantedadas las implicaciones que generaen los diferentes ámbitos de la vidasocial.

El debate se ha abierto hastael punto que en la actualidad nosólo se consigue una abundantecantidad de análisis y puntos devista al respecto, sino que se hancreado numerosos escenarios parasu discusión, los cuales sirven de

sede para la interacción de diversosactores sociales y la construcción ycirculación de sistemas de signica-do compartidos en torno al “alivioa la pobreza”, que al legitimarseimpactan las dinámicas y prácti-cas sociales. En el mismo sentido,las diversas representaciones delas políticas sociales expresan una

comprensión particular de su víncu-lo con las ideas del desarrollo y delos modelos a impulsar.

A partir de la década de losochenta, la mayor parte de los paí-ses de la región, ante el quiebre delas representaciones sociales cons-truidas alrededor del desarrollismo,y en una situación de profunda

crisis económica, comienzan a

aplicar políticas de ajuste y estabili-zación económica. Estas políticas seenmarcan en una nueva represen-tación del desarrollo inspirada enel paradigma neoliberal que había

expandido su inuencia a nivel glo-bal, siendo uno de sus principalesobjetivos llenar el vacío producidopor la crisis del paradigma keynesia-no y su expresión más relevante: elEstado de Bienestar.

Las políticas de ajuste y estabili-zación macroeconómica han perse-guido la liberalización nanciera y

comercial de los mercados naciona-les y su inserción en una economíaglobalizada, que responde a lasestrategias diseñadas en el centrode la economía-mundo capitalista.Estas recomendaciones de políticaeconómicas, resumidas en el lla-mado “Consenso de Washington”,el cual describe las reformas que

los gobiernos de América Latina,deberían impulsar un intento derestablecer un manejo económico“racional” en medio de la crisisde endeudamiento, condensan lasideas que acerca del desarrollo ma-nejan los funcionarios del gobiernode los Estados Unidos y de los or-ganismos nancieros multilaterales:

Fondo Monetario Internacional yBanco Mundial.

El “Consenso de Washington”no hace referencia explícita a la po-lítica social. Puesto que de acuerdoal imaginario neoliberal del desarro-llo, el mercado es el código orde-nador y asignador de recursos en lasociedad, incluido el bienestar so-

cial (Mulvale 2001), y lo que se re-




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ere a la visión y tratamiento de “losocial” se resume en la frase: “pri-mero crecer, luego distribuir”. Sinembargo, a comienzos de la décadade los noventa, los costos sociales y

políticos de las medidas aplicadas,manifestados en el incremento de lapobreza y la conictividad social ypolítica, amenazaban la viabilidaddel modelo económico. Para darviabilidad sociopolítica al modelo,algunos actores sociales transna-cionales (léase el Banco Mundial)comienzan a incorporar en su

concepción de “desarrollo” ideasreferidas a las políticas sociales, lascuales orientan algunas accionessociales destinadas a neutralizar losriesgos políticos del deterioro socialy a proporcionar recursos a los sec-tores poblacionales más impactadosnegativamente por los programasneoliberales. En este contexto, se

construye la idea de “Políticas dealivio a la pobreza”1. Esta nuevarepresentación de la idea de políticasocial es recogida en las estrategias,políticas y programas sociales quese desarrollan en la actualidad.

A fines de los noventa, laslimitaciones de las políticas re-comendadas para alcanzar tasas

de crecimiento sostenidas y parasuperar los múltiples problemas dela región, como la pobreza, el des-empleo, la desigualdad, impulsaronpor parte de los organismos multila-terales una revisión de las reformasconocidas como el Post-Consensode Washington (o reformas de lasegunda generación). Dentro de

la visión neoliberal del desarrollo,

esta nueva generación de reformasamplía las metas del desarrollo,incluyendo aspectos sociales y po-líticos (Stiglitz 2002). Estas reformasson las que actualmente orientan las

políticas de corte social impulsadasen la mayoría de los países latinoa-mericanos.

En este contexto, el presenteartículo se propone discutir algunosde los temas más relevantes en tor-no a las políticas sociales y mostrarcómo la aplicación de la imagi-nación sociológica al estudio de

esta problemática implica realizaresfuerzos analíticos que posibilitensu comprensión y, principalmente,que permitan señalar cuáles sonlos efectos concretos que tienenestas intervenciones sobre ampliossectores del componente social denuestras formaciones.

II

En las formas modernas delEstado de Bienestar, la inter-vención en materia de polí-

ticas sociales ofreció un lugar alciudadano, pero también obligó alEstado a proveer asistencia y ser elsoporte de todo aquel que tuviesenecesidades como consecuencia de

las transformaciones económicas.Claus Offe (1984) analizó en su

tesis los cambios producidos en las políticas públicas e indicaba quelas sociedades europeas, altamenteorganizadas, homogéneas y establesse estaban desestructurando. Lasconsecuencias recayeron directa-mente sobre el denominado Estado

de Bienestar, un modelo que fue



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perdiendo apoyo, produciendo unproceso paulatino de desintegracióncon fuertes repercusiones en distin-tos sectores2.

La causa de la crisis del Estadose centró en el ámbito económico,dejando de lado la importancia quetuvo la intromisión de la políticaen el mercado en donde el Estadoera el que regulaba y asignaba losrecursos. Esta perspectiva económi-ca fue utilizada como instrumentocapaz de generar estos cambios,dejando de lado el paradigma del

“bien común”. De esta manera, ysegún lo señala Offe, la políticaperdió su base ética produciendolo que luego se denominó “el costosocial del ajuste” (1984: 186).

El plan neoliberal expresa unambicioso proyecto de transfor-mación de las relaciones entre los

principios de organización del sis-tema de bienestar social que com-prenden al Estado, al mercado y lafamilia (Jessop 2002). Este modeloneoliberal presenta ciertos rasgosresaltantes en las políticas sociales,caracterizado por:

1. Una marcada tendencia haciala privatización que pone en

desventaja la estructura incom-petente del Estado.

2. La desigualdad de la condiciónciudadana que restringe el con-cepto de universalidad de losservicios básicos como son laeducación, la salud, etc.

3. Intervenciones focalizadas en

las necesidades coyunturales y

selectivas a pequeños grupos depoblación.

Las razones son los nuevos es-cenarios socioeconómicos que hanmarcado las dos últimas décadasde la política de la mayor parte depaíses de la región, incluyendo aEl Salvador, en donde la inecaciade estas intervenciones no ha sidocapaz de dar respuesta a los pro-blemas acarreados por el pérdida derecursos nancieros del sector públi-co. Las transformaciones acaecidasen la última década en materia de

políticas públicas fueron traducidasen procesos complejos internamentediferenciables de interacción socialque concentran en forma diferen-ciada la capacidad de actuación delEstado y de los actores sociales entorno a las modalidades de las nue-vas condiciones económicas.

Como ya se ha indicado, laspolíticas sociales nacieron y sedesarrollaron en el marco de lassociedades capitalistas, asumiendocaracterísticas diferentes según lospaíses. Fueron el mecanismo delEstado de Bienestar aunque guar-daron su identidad como Régimen(de Bienestar), cuyos rasgos fueronla desmercantilización, el empleo yla diferenciación social3.

Al respecto, Mulvale (2001: 33)comenta que “Mediante la funciónde instituciones públicas especí-cas, los regímenes del Estado deBienestar perseguían la promociónde un proceso de distribución de in-greso y/o niveles de consumo. Este

proceso está mediatizado por condi-




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cionantes de la dinámica misma dela sociedad capitalista, la cual estáatravesada por intereses de clases;por consiguiente este proceso deredistribución responde contradic-

toriamente a la legitimación de unorden jerárquico y a los interesesde los trabajadores, quienes ibanconquistando derechos legítimos dela ciudadanía social”.

Tradicionalmente, estas políticassociales se caracterizaron por desti-nar un alto costo presupuestariopara su implementación, con resul-tados poco ecaces para resolver losproblemas derivados de la pobreza:aumento de la fragmentación social,desaliación institucional, mayorsometimiento de marginalidad y au-toexclusión, violencia múltiple, etc.Eran consideradas como accionesque se derivaban de las políticas deEstado, que tenían como nalidad

disminuir las desigualdades sociales.Expresado de otro modo, las políti-cas sociales tuvieron la intención decorregir las consecuencias negativasgeneradas por la acumulación delcapital. En este sentido, tenían unanalidad redistributiva y equitativafrente a la necesidad, con una pers-pectiva compensatoria y correctiva

(Marshall 1949: 79).Siguiendo esta línea argumen-

tativa, Mulvale (2001) identificadiversas concepciones que enfocanla política social como una políticade Estado. En opinión de este autor,presentan sesgos signicativos com-partidos por otros autores que hanrevisado la evolución del concepto,

tanto en su sesgo reproductivista

(incremento del bienestar social)como redistributivista (redistribucióndel ingreso). Las políticas socialesson también interpretadas segúnlas funciones y metas que estarían

llamadas a cumplir: funcioneseconómicas como incidir en la re-producción de la fuerza de trabajo;políticas: prevenir y/o controlar laconflictividad social; ideológicascon objetivos declarados y no de-clarados (Coffey 2004).

Hay autores que se inscriben enla perspectiva ampliada de la políti-

ca social , insistiendo que debe serparte de una política de desarrollosocial dirigida al conjunto de la so-ciedad y no sólo a los sectores másvulnerables. Se destacan los riesgosde reemplazar la primera por lasegunda, y, peor aún, los riesgos desustituir una política por una simpleestrategia de mitigación de pobreza,

como ha venido ocurriendo desde1989 en varios países de AméricaLatina (Minujin y Bustelo 1999). Así,Bustelo (2000) plantea que cualquieralternativa de una política socialdebe ser considerada dentro de unproceso histórico de desarrollo dedicha política, el que debe ser re-sumido de una manera muy simple,

una marcha conceptual desde lacompasión hasta los derechos.

Además, debe existir una re-lación entre el sistema social y laspolíticas sociales como principiode organización, cuya función seala regulación de la crisis de repro-ducción social, y cuya nalidad seamantener las condiciones de la pro-

ducción y el desarrollo social.



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III

Como se estableció en la sec-ción anterior, la intenciónde la política neoliberal ha

sido reducir las responsabilidades yacciones del Estado, depositando enla sociedad civil la responsabilidadpor el desenvolvimiento social. Lasconsecuencias que se han produ-cido son la diversicación de laspolíticas públicas en acciones pun-tuales y focalizadas, respondiendoa las consecuencias de los procesosde reconversión y su inuencia en

el mercado de trabajo.En otras palabras, los cambios

en las políticas económicas hantraído aparejados alcances impor-tantes respecto a la población másempobrecida, agudizando de estamanera los problemas sociales. Alrespecto, se plantea que los princi-pales puntos de vista serían:

1. Entender la política social entanto política pública, donde“política” sería un espacio dedecisión sociopolítica que in-volucra un tipo determinado deracionalidad, a través de la cualse asignan valores a la pobla-ción o a grupos de ella.

2. La política pública se entiendecomo el proceso mediante elcual el Estado diseña y ejecutauna política dirigida a un sectormayoritario de la población;esa política puede involucrarno sólo acciones, sino tambiénomisiones respecto de asuntosde interés para determinados

actores.

3. La política social como políticapública es un término que tienelímites muy vagos y contenidosmuy amplios porque está com-plejamente relacionado con

todos los aspectos de la vidasocial.

4. Como política pública, la es-pecicidad de la política socialdepende de los objetivos y sig-nicados de su acción.

La política social entendidacomo política pública se gesta con

mayor intensidad en el entramadode relaciones que inuyen sobre laagenda en la toma de decisionesrespecto de la “cuestión social”, loevidente y lo oculto de ese proceso.Esto permite entender la políticasocial como un proceso en el quelos distintos actores que la protago-nizan desarrollan prácticas cuyos

contenidos obedecen a una plurali-dad tanto de valores como de nes.En este sentido, se refuerza la ideaque las políticas sociales precisande la participación efectiva de lossectores populares, ya sea de unamanera directa o indirectamente, através de intermediaciones capacesde expresar sus demandas y necesi-dad (Coffey 2004: 48-50).

Al interior de las políticas públi-cas, las políticas sociales han cons-tituido un ámbito receptor de todaslas transformaciones en sectorescomo salud, educación, vivienda,asistencia social y demás. Como lodene Hintze: “(en América Latina)la creciente preocupación por la

temática de las políticas sociales se




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relaciona con la secuela de pobrezay exclusión social, resultado de lacrisis socioeconómica y del ajusteestructural que ha marcado la úl-tima década y media en la región,

que ha generado aún fuertes nivelesde desigualdad social. Por su parte,las políticas sociales hasta ahoraimplementadas han mostrado unaescasa capacidad para resolver estosproblemas” (2000: 15).

Por su parte, Amartya Sen(1995) plantea que la política sociales concepto subjetivo y no signica

un acceso a bienes, sino a una dis-posición de libertad o capacidad deelección. La calidad de vida, en esesentido, se mide en capacidades defuncionamiento antes que la dis-posición de bienes y recursos. Esteplanteamiento no asocia bienestarcon el consumo, puesto que no hayque desconocer que hay individuos

que disfrutan del bienestar con suconsumo mínimo. Debemos enten-der entonces que estas políticas noson más que la expresión fragmen-tada de las relaciones de clase y,en sentido ideológico, maniestanlos rasgos básicos del modelo deacumulación.

Otros autores (Howell y Pearce:

2001) desarrollan esta idea criti-cando las limitaciones del modelodominante de las décadas de losochenta y noventa observadas enlos países de la periferia, incluyendoAmérica Latina. Este punto de vistaplantea la necesidad y urgenciade su revisión integral que genereun espacio para la reapertura del

debate internacional sobre el de-

sarrollo y la revisión misma delconcepto. Esta perspectiva focalizala cuestión en el papel que juega lainequidad, tradicionalmente rele-gado de la agenda de la discusión,

propiciando un giro de las políticaspúblicas, especialmente las políticassociales hacia los ciudadanos, im-pulsando una política de desarrolloeconómico de “abajo hacia arriba”.Este planteamiento pone énfasisen las inversiones que acumule el“capital humano” y en la creaciónde condiciones favorables para el

fortalecimiento del “capital social”,donde la generación de un clima deconanza sería vital para el fomentode un cambio de actitudes de losdestinatarios de las políticas socia-les estatales, y en general para unaparticipación más intensa y efectivade la población en organizacionesde base de la sociedad civil.

Ha sido evidente que la ino-perancia política y la inecienciaadministrativa, característica de lamayor parte de gobiernos en losúltimos años, horadaron el sistemasocial, produciendo la pérdida dereferentes normativos en los distin-tos grupos sociales. Esta se ha hechopresente de manera más contunden-

te en aquellos que, por su situación,carecen de posibilidades de generarexpectativas que produzcan movi-lidad social. En consecuencia, laproliferación de subculturas, que seperpetúan a través de diversos me-canismos de reproducción interge-neracional de pobreza y exclusión,van conformando un tipo de socie-

dad distinta de una política social



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de integración y de una ciudadaníasocial deformada.

Por esta razón, es importantedestacar que una de las acciones decambio se sustenta en la necesidadde regular el proceso de descen-tralización con arreglos políticos,que permita aumentar la capacidadde las fuerzas sociales y políticaslocales. De esta manera, la asisten-cia podría legitimar las demandassociales de los grupos subalternosy ampliar el protagonismo comosujetos. No como sucede actual-

mente respecto de la distribuciónlimitada de los recursos del Estado,vinculada más a objetivos electora-listas que reproducen una lógica desumisión y teniendo en cuenta quelas medidas llevadas a cabo hastaahora producen una respuesta frag-mentada a la situación.

IV

En términos específicos, lafocalización implica una se-lectividad de los objetos de

las políticas sociales. Surge comoalternativa ante la reducción delgasto público por parte del Estadoante el ajuste estructural exigido porlos organismos internacionales. Este

trajo aparejado un costo social conun efecto constante del aumentode la pobreza. El nuevo escenarioredundó en estrategias diversas paraenfrentar la indigencia y la focali-zación se convirtió en una de esasacciones.

La política de focalización seemplea como respuesta cuando

existen recursos limitados por un

plazo considerado de tiempo, in-cluyendo provisión de servicios yrelativamente buenas condicionesde acceso. Aunque existe otro puntode vista, el cual considera que el

sector público debe concentrarseen acciones a los más necesitados,independientemente de los recursosdisponibles. Así, Howell y Pearceplantean que “las políticas focaliza-das vienen a compensar la falla deun sistema que se muestra incapazde articular a los diferentes grupospoblaciones desde su mecanismos

globales de regulación” (2001: 53).Por su parte, Alvarez aclara que

“la selectividad y focalización seplantean como una tendencia a lo-grar una mayor equidad del gasto, yestan denidas por la concentracióndel gasto social en rubros y catego-rías de mayor impacto distributivo,como la educación básica, el reen-

trenamiento de la fuerza de trabajoy el saneamiento y la salud básica.La focalización del gasto estaríadirigida a los grupos de mayores ca-rencias y a aquellos cuya atenciónes decisiva para el desarrollo depotencialidades futuras, como ma-dres embarazadas, lactantes, niñosy jóvenes” (2000: 141).

La focalización como estrategia también introduce una modalidadasistencial, fundada en valores yprincipios liberales que supone quela reproducción social será frutodel mercado como asignador debienes. Esta protección social sólose destina a quienes han fracasadoen el mercado, negando, invirtiendo

lo que constituye las condiciones




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propias de ciudadanía entendidacomo principio igualitario.

Algunos comentaristas (Grassiet al.) indican que “la estrategiade focalización es el correlato dela individualización de la fuerzade trabajo y de la posibilidad de laexclusión de una parte de ella delmercado de trabajo; es decir, dela forma legítima de acceder a losrecursos. Del mismo modo que laestrategia del desarrollo de la comu-nidad fue una estrategia coherentecon el contexto desarrollista” (1994:

121-124). Entonces, la focalizacióncomo estrategia surge en un con-texto de escasez de los recursos dis-ponibles e implica una distribucióngeográca del gasto, que redundaen un mejor nanciamiento de lasnecesidades.

Los grupos destinatarios se agru-

pan según criterios de vulnerabili-dad o criticidad y se calican porgrupos etáreos o sociales, aunquees cierto que estas necesidades nosólo incluyen a la población obje-tivo de los programas, sino ademásimplican un acaparamiento político.Por otra parte, la focalización y ladeterminación de población obje-tivo de la asistencia no son nove-

dosas. Los recursos fueron escasoscon relación a las necesidades acubrir, la “selección de la pobla-ción” para programas de asistenciao indigencia asistida, según Castel(1997), ligada a situaciones de or-den individual-privado (invalidez,abandono, viudez, madre-soltera,etc.). La diferencia es que se ha

extendido esta estrategia a campos

constituidos como universales. En laactualidad, los necesitados de asis-tencia por parte del Estado no sonuna minoría, sino altas proporcionesde población, por lo cual la selec-

ción de beneciarios se delimitatécnicamente.

Como metodología, la foca-lización se aplica en casos querequieran complementar y corregirel décit de políticas sociales o pú-blicas, y permite lograr una mayoreciencia en el uso de los recursos.Para esto se necesita de una previaidenticación de la población, con-tando con una adecuada estructurade monitoreo y control de la inter-vención política, aunque esto noexcluye el clientelismo político quesiempre intercede en los programassociales como una modalidad queremarca la situación de desigualdadde base.

V

Por lo desarrollado hasta aquí puede verse que las políticassociales actuales reejan los

modelos políticos que se caracteri-zan por tener economías abiertas,que suponen una reforma en elámbito político institucional y pro-

gramático: focalización y medidascompensatorias. Al respecto, Por-tes (1999) plantea que se trata debuscar soluciones no económicasy menos costosas a los problemassociales. Por estas razones, es fac-tible pensar que las políticas delos programas sociales ponen endescubierto la insuciencia de los

mecanismos institucionales, repre-



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sentando, además, un dispositivo delegitimación de las actuales políticaseconómicas. Es importante, enton-ces, reconocer que las políticas sonfocalizadas y no integrales como

antes, y están enfocadas a paliar lossufrimientos individualizados con lanalidad de apaciguar alguna partede la estructura social. Esto tuvocomo consecuencia la desapariciónde las concepciones “solidaristas”que en algún momento orientaronlas políticas imperantes en la déca-da de los cincuenta en varios países

de la región.Si bien las políticas sociales se

originan con la intención de frenarlas demandas de la clase trabajado-ra, permitiendo al Estado la institu-cionalización y la administraciónde las diferencias entre sectores, enlos últimos años estas políticas secentraron en los grupos excluidos,

convirtiéndose en mero ámbito demanipulación y clientelismo. En elplano asistencial, generaron el re-corte de algunos bienes de consumoy en el mercado de trabajo puestosde trabajo precarizados.

En este sentido, Offe (1984)vierte una opinión sobre los criteriosde inclusión de beneciarios a estos

programas, planteando que son másque nada la razón burocrática paragarantizar el éxito de las políticasneoliberales. Estas políticas tienenuna función social expresada enservicios sociales y asistencialesdiversos, a consecuencia de las li-mitaciones en la seguridad pública.Mulvale (2001) expone su punto

de vista crítico y reere que “esa

función social enmascara y encu-bre las funciones esenciales que laspolíticas sociales desempeñan enel mundo capitalista, al presentarsefrente a los individuos como meca-

nismos institucionales tendientes adisminuir las desigualdades sociales,retribuyendo los escasos recursos enel sentido contrario al del mercado:quienes menos tienen recibirán delas políticas sociales. Pero este sis-tema de solidaridad social no es otracosa que la cáscara, la punta de uniceberg, que encubre y oculta el

carozo de la cuestión; en este caso,sus funciones políticas y económi-cas” (Mulvale 2001: 207).

El carácter predominante deuna modalidad asistencial fue re-duciendo el estilo de intervenciónque se traduce sólo en acciones deemergencia. La metodología de laintervención opera atendiendo a

un grupo de población que quedafuera del sistema y se le incorporaa programas residuales y de bajocosto en el gasto público. Sin duda,la marcada tendencia a la ausenciade responsabilidad y el desnan-ciamiento que en los últimos añoscaracterizó al Estado producen unadesprotección continua en los sec-

tores trabajadores que se verica enel perl que asumen estas políticassociales. Su función parcializaday fragmentada termina atendiendoproblemáticas especícas y reprodu-ciendo las desigualdades sociales.

Los efectos ocasionados por losprogramas de ajuste implementadospor los organismos internacionales

que incidieron en el aumento de




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la pobreza han conducido a laimplantación de medidas repara-doras para “aliviar la pobreza”,con programas estatales apoyadosnancieramente por esos mismos

organismos internacionales, segúnLaurell, “que tienen como obje-tivo declarado garantizar nivelesmínimos de alimentación, salud yeducación para la población pobre(…) Sin embargo, con la simpleconfrontación entre los datos dela magnitud de la pobreza y de losrecursos dedicados a estos progra-

mas, se pone de maniesto que es-tán lejos de lograr sus objetivos (…)Estos hechos permiten armar quelos programas contra la pobreza tie-nen una agenda oculta en AméricaLatina: el de asegurar una clientelapolítica en sustitución del apoyopopular basado en un pacto socialamplio, imposible de establecer en

el marco de las políticas neolibera-les” (Laurell 2000: 223).

El resultado actual que em-barga a toda América Latina esclaramente expresado por Laurellcuando resume: “la situación pre-caria del empleo y el bajo nivel delsalario o de otras formas de ingreso—que son el mecanismo regular

para satisfacer las necesidades so-ciales— se traducen en graves de-ciencias en las condiciones básicasde vida: alimentación, vivienda,servicios de saneamiento, básico,educación y salud. De esta manera,grandes grupos de la población notienen cubiertas sus necesidadessociales básicas y, mucho menos,

cuentan con protección contra las

contingencias sociales” (Laurell2000: 223).

Por lo expuesto, se puede com-prender que los programas socialesse convierten en un mecanismode control social a través de loscuales los grupos y actores conmayor poder ejercen una fuerteinuencia para legitimar las pers-pectivas e ideologías en las zonasde pobreza. El control se maniestaen las consecuencias que arrastranestos enfoques programáticos, queproducen inhibición de la acción

colectiva y reducen las prácticasa una continuidad de las medidasasistencialistas y perpetuando clien-tes en los proyectos sociales. Habríaque evaluar los efectos que ocasio-na este Estado reducido respecto dela responsabilidad sobre los sectoresvulnerables, que opera sólo a favordel aumento del capital.

VI

En condiciones de crisis, elsujeto colectivo que deníala integración a la sociedad

a través de la protección dada porla legislación “sujeto de derechossociales” se desagrega considerandoa los “individuos”, ya sea para su

integración o exclusión y se denesólo en el mercado como únicainstancia legítima, abandonando de-rechos percibidos como universales.Las políticas asistenciales funcionandentro del sistema social como unainstitución de apoyo que legitimael sistema. En otras palabras, sonel resultado de las relaciones entre

la sociedad y el Estado y llevan im-



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plícitos mecanismos que permitenmanejar esas relaciones.

Su nalidad maniesta es regularlas condiciones de producción social,neutralizando los conictos sociales

e integrando los grupos socialesvulnerables y los tradicionalmenteexcluidos. Sin embargo, terminanproduciendo lo que se dado enllamar la “ciudadanía invertida”.Estos grupos son identicados comogrupos subalternos de una sociedadformada por grupos de desamparadosque dependen de esas acciones quedeterminan estas políticas. Políticasque siempre encubren relaciones dedominación más profundas, por estarligadas a parámetros no sólo ideo-lógicos sino también de gestión derecursos públicos. En el contexto decrisis, en cambio, el sujeto colectivoque denía integración a la sociedad,a través de la protección dada por lalegislación sujeto de derechos socia-les, se desagrega considerando a losindividuos, ya sea por su integracióno su exclusión. Se dene sólo en elmercado como única instancia legíti-ma, marginando derechos percibidoscomo universales.

Los derechos sociales, por su

parte, presuponen igualdad y soncapaces de estructurar las relacionessociales derivadas del capitalismo.Esto no deja de lado que la inclu-sión al sistema produce a través delempleo, por esta razón Beccaria(2002) la incluye como variable ensu análisis.

Desde otra perspectiva, puede

observarse que, como consecuen-

cia de la continua gravedad socialy económica, la estrategia de asis-tencia forma parte de una de lasmodalidades más perpetuadas porel Estado, el cual de esta manera

demarca la política social. Estas es-trategias pueden identicarse comoneoasistenciales, porque siguenmanteniendo la mirada clásica ha-cia los destinatarios como pobrespusilánimes.

Estas acciones de ayuda perpe-túan la matriz conservadora porquesiguen formando sujetos dependien-

tes de las prácticas y determina-ciones del Estado, eliminándoselescomo sujetos de derechos y redu-ciéndoles a objetos de las políticascompensatorias. En muchos países,las reformas que se vienen desarro-llando en razón del derecho a lasalud se amplían a un concepto másabarcador como es el derecho a la

ciudadanía. Este concepto integrabenecios que posibilitan las polí -ticas sociales, pero comprendiendolo que corresponde a la concienciaciudadana.

El asistencialismo, por su parte,invierte el derecho ciudadano alconstituir un clientelismo que inter-cambia favores asistenciales basadosen la idea de la caridad. Como loindica Álvarez, “las políticas asis-tenciales implican la construccióndel problema social , por lo cual elcampo de los discursos acerca dela política social se caracteriza porla competencia y el conicto entrelos distintos paradigmas o principiosproductores de representaciones

que, en forma mediada, expresan




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distintos intereses sociales” (2000:141).

Enfocado de esta manera, elcampo de la asistencia social termi-na produciendo una burocratizaciónde las políticas públicas y un mar-cado perl fragmentado caracteri-zado por la desarticulación de lasacciones, la falta de competitividady la inequidad en la distribución derecursos. Si desde el Estado no seimparten iniciativas para potenciareste cambio, es lógico suponer quelos efectos sobre los beneciarios

serán más programas compensato-rios. Los recursos asignados janlímites a la oferta de servicios y re-formulan las prácticas que el mismoEstado, en un contexto capitalista,ha mantenido históricamente, comoson las acciones especícas paragrupos sin condiciones de reprodu-cir su propia subsistencia y estrate-

gias compensatorias que hacen másevidente la desigualdad estructuralque sufren aquellos atrapados enla pobreza. Sin duda, esta cuestiónpermite mostrar la permanencia delsignicado ideológico que siempreha marcado a la asistencia como esel control social.

En resumen: mirar la políticasocial no sólo para el ciudadanosino por y desde el ciudadano, in-cluyendo la perspectiva cotidianay su potencialidad para lo cual esnecesario indagar y poner de ma-niesto su actitud ante la pobrezay ante la intervención ocial del Es-tado. Una intervención que no dejade producir respuestas fragmentadas

ante los objetivos propuestos en sus

políticas. Porque no hay que desco-nocer que el concepto igualitario deciudadanía también ha servido paraencubrir la exclusión de importantessectores sociales. De esta manera,

las políticas focalizadas de combatea la exclusión han sido divulgadascomo aportes a las políticas univer-salistas, generando un falso antago-nismo que recientemente empiezana ser disuelto a pesar de las políticasselectivas.

Las luchas por la inclusión en lacondición de ciudadanía en grupos

vulnerables van dejándose de ladocomo objetivo por parte del Estado,en parte por fomentarlos en su agru-pación y en parte por su incapaci-dad de solucionarlas. Si las políticastienen como función brindar ciertaseguridad a la gente, reduciendola incertidumbre que afecta a estaspersonas, la implementación de

políticas inecientes ha aumentadoestos factores que llevan a la incer-tidumbre, pero, peor aún, ha redu-cido las estrategias de supervivenciade la población “beneciaria”, queha quedado atrapada en una es-tructura altamente dependiente delEstado.

A título de conclusión, se po-dría armar que el absolutismo quecaracteriza al modelo neoliberaltermina por generar consecuenciasdetrimentes para los grupos popu-lares y marginados. Mientras tanto,encontrar un modelo alternativo quesea capaz de garantizar la transfor-mación democrática, el desarrolloy la equidad social, todavía es una

construcción muy difícil en el con-



R e v i s t a R

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texto de la exclusión generalizadacomo el de la América Latina. Pero,es también una posibilidad quepuede ser construida a través de laparticipación efectiva de los secto-

res democráticos-nacionales com-prometidos en impulsar la reformasocial y en la construcción de unnuevo estilo de desarrollo.

Notas

1 También llamadas políticas de “re-ducción de la pobreza”, “superaciónde la pobreza”, “combate a la pobre-za”, “mitigación de pobreza”, entreotras. La utilización de cada una deestas denominaciones no es neutra,puesto que encierra una visión de

pobreza y una forma de interve-nirla. Además, los distintos actoreso instituciones se caracterizan porasumir una de ellas. Sin embargo,en el presente trabajo se habla de“políticas de alivio a la pobreza”(o como en algunos casos se lesdenomina eufemísticamente “RedesSolidarias”), pues quedan reducidas amedidas sociales que buscan ayudar

a los pobres de una manera temporaly neutralizar los costos sociales ypolíticos del modelo neoliberal, la

naturaleza y el alcance de las medi-das se orientan hacia el alivio de lapobreza, mas no a su superación oeliminación. En este sentido, puededecirse que quedan supeditadas a lasexigencias del modelo económicodominante.

2. Offe discute los puntos de refe-

rencia en relación al carácter cadavez menos objetivo de la fuerzadeterminante de realidades como eltrabajo, la producción, el mercado,en su relación con la constituciónsocial y el desarrollo de la sociedaden su conjunto.

3 A diferencia del Estado de Bienestar,el Régimen de Bienestar se concen-

tra en las vinculaciones legales yorganizativas entre la economía y elEstado (Esping-Andersen 1990).

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