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Política fiscal y tributaria frente a la
pandemia global del coronavirusLuis Alberto Arias Minaya (INDE Consultores)
El diagnóstico pre-COVID 19
Antes del COVID-19 el déficit fiscal convergía a 1% del PBI y la deuda pública, aunque creciente, no superaba el 30% del
PBI
-4
-3
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1
2
3
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Resultado Económico del SPNF (% PBI)
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5
10
15
20
25
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2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Deuda Pública, Activos y Deuda Neta del Sector Público (% PBI)
Deuda Pública Activos del Sector Público Deuda Neta
Fuente: BCRP
Con dichos niveles éramos la estrella de América Latina, solo superados por Paraguay, si usamos el indicador de
deuda pública bruta
Fuente: CEPAL
Además, según Bonato (2019), con un techo de deuda de 30% del PBI y de déficit fiscal de 1% del PBI, Perú estaba en
el lado conservador del espectro
Fuente: Perú´s fiscal framework. An outsider perspective. Lima, October 2019.
Sin embargo, el gasto social, luego de crecer en 2011-2015, se estancó en los cuatro años siguientes. Además, el gasto
social es inferior al promedio de la región
7.58%
9.12% 9.01%
0.00%
1.00%
2.00%
3.00%
4.00%
5.00%
6.00%
7.00%
8.00%
9.00%
10.00%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Gasto Social (Salud, Educación y Protección Social) (% PBI)
Fuente: SIAF-MEF y CEPAL-STAT. Elaboración: INDE CONSULTORES
Función Perú
América
Latina [1]/[2]
[1] [2]
Protección medio ambiente 1.2 0.2 6.00
Vivienda 0.4 1.1 0.36
Salud 2.5 3.7 0.68
Actividades recreativas,
cultura 0.5 0.4 1.25
Educación 3.8 4.9 0.78
Protección Social 2.7 5.0 0.54
Total gasto social 11.1 15.2 0.73
Gasto Social en América Latina 2018 (% PBI)
De igual manera, el gasto de capital luego de mantenerse en niveles superiores al 5% del PBI hasta el año 2014,
disminuyó a niveles de 4% del PBI en el periodo 2016-2019
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1
2
3
4
5
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2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Gasto de capital del Gobierno General - FBK (% PBI)
Fuente: BCRP
Por el lado de los ingresos fiscales, hubo una reducción de los ingresos de la minería e hidrocarburos, y también de
aquellos que no dependen de estos sectores
-
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Presión Fiscal 2001-2019 (% PBI)
Presión Fiscal sin IMH IMH
Fuente: BCRP-SUNAT. Elaboración: INDE CONSULTORES
Los efectos de la COVID 19 en las finanzas
públicas
La COVID-19 ha afectado a través de diversos canales el resultado de las finanzas públicas, principalmente la caída
de los ingresos y el pago de bonos
Fuente: BCRP. Elaboración: INDE CONSULTORES
-12531
-23986
-13055-9134
4225
-4643 -3180 -835
-63139-70000
-60000
-50000
-40000
-30000
-20000
-10000
0
10000
RSPNFInicial
Caídaingresos
Bonos Otros gastosCOVID19
MenorejecuciónInv.Púb.
Mayor ejec.OtrosGastos
EmpresasPúblicas y
otros
Intereses RSPNFFinal
Causas del déficit fiscal a dic 2020
Los flujos de la deuda pública más que duplicaron al promedio de los 3 años anteriores y los ahorros públicos disminuyeron en cerca
de 7 mil millones de soles
Fuente: BCRP-MEF. Elaboración: INDE CONSULTORES
14,335.8
20,385.2
14,804.1
37,544.7
-
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
30,000.0
35,000.0
40,000.0
A Dic 2017 A Dic 2018 A Dic 2019 A Nov 2020
Flujos de deuda 2017-2020 (a noviembre)
75860 7329677938
7257169172
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
90000
Depósitos Sector Público en BCRP: al 18.11(millones S/)
Fuente: BCRP - Elaboración @LAlbertoArias
Los problemas específicos del sistema
tributario
Los gastos tributarios que son mayormente regresivos y poco transparentes han aumentado en la última década
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Potencial 8966 10039 10893 12510 13972 14005 15493 16498 17240
% PBI 1.90 1.97 1.99 2.18 2.29 2.13 2.22 2.23 2.24
% Recaudación 12% 12% 12% 13% 15% 16% 17% 16% 16%
Corto Plazo 6710 7584 7847 9008 10189 10144 11281 11854 12201
% PBI 1.42 1.49 1.44 1.57 1.67 1.55 1.62 1.60 1.58
% Recaudación 9% 9% 9% 9% 11% 11% 12% 11% 11%
Fuente: Marcos Macroeconómicos Multianuales. Elaboración: INDE CONSULTORES
La evasión tributaria se ha mantenido o ha aumentado en el periodo 2015-2018
49.5 48.5 48.1
39.9 38.2
30.4
39.9
31.2 30.5 31.4 29.5 29.032.7
35.8 36.732.9
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
Tasa de evasión del IGV
44.3
49.6 49.2 48.545.9
51.147.5
44.146.5
48.7 49.5 48.5
0
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20
30
40
50
60
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Tasa de evasión del IR Empresarial
Fuente: SUNAT
La recaudación del IRP se ha estancado como consecuencia de las reformas tributarias de 2015 y 2017
1.31.4 1.4
1.5 1.5 1.51.7
1.81.9 1.9
1.71.7
1.81.7
1.8
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
2,005 2,006 2,007 2,008 2,009 2,010 2,011 2,012 2,013 2,014 2,015 2,016 2,017 2,018 2,019
Impuesto a la Renta Personal (% PBI)
Fuente: BCRP-SUNAT.
Los intereses no están gravados y la tasa de las rentas de capital es de las más bajas de la región
País Tasa general aplicable a las rentas de
capital
Chile 17%
Costa Rica 15%
Nicaragua 15%
Uruguay 12%
Honduras 10%
Guatemala 10%
Panamá 10%
Perú 5%
Fuente: Legislación de varios países
La recaudación de los impuestos a la propiedad es muy baja en comparación con los países de la región
País % PBI
Barbados 1.59
Brasil 1.58
Bahamas 0.99
Costa Rica 0.94
Chile 0.78
Argentina 0.51
Jamaica 0.42
El Salvador 0.38
Panamá 0.32
República Dominicana 0.24
Perú 0.23
Nicaragua 0.21
Belice 0.17
Guatemala 0.15
Honduras 0.10
Promedio 0.57Fuente: International Center Tax Development Elaboración: INDE CONSULTORES
Mientras que los contribuyentes del régimen general disminuyen, los de los regímenes simplificados aumentan,
profundizando la atomización
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500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
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200
300
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500
600
700
800
900
1,000
RU
S, T
ota
l
RER
, RM
YP
E, R
Ge
me
ral
Contribuyentes según Régimen Tributario (en miles)
RER RMYPE RGeneral RUS Total
Fuente: SUNAT. Elaboración: INDE CONSULTORES
Las opciones de política
Para corregir los problemas identificados se presentan tres opciones de política
❑Opción 1: Concentrar los esfuerzos en la reactivación económica y en unareestructuración importante del gasto público . La mayor actividad económicaincrementará la recaudación.
❑Opción 2: Reactivación económica acompañada de reestructuración del gastopúblico y de reformas administrativas para aumentar la recaudación(transformación digital y combate a la evasión tributaria y elusión internacional)
❑Opción 3: Realizar reformas que fortalezcan las debilidades estructurales en salud,educación, pensiones y desempleo, identificando las reformas de política yadministración tributaria que aseguren su financiamiento.
Objetivo 1: Asegurar el retorno a la sostenibilidad fiscal
• Revisar las reglas fiscales, referidas a los límites de déficit y deuda pública, paraadecuarlas al nuevo escenario post - pandemia global del coronavirus.
• Definir una nueva trayectoria de convergencia a los nuevos límites establecidos. Laconvergencia podría alcanzarse en 2025-2026.
Objetivo 2: Reestructurar el gasto público para priorizar el gasto social y el gasto en infraestructura
• Priorizar gastos sociales (salud, educación, transferencias a sectoresvulnerables y pensiones) e infraestructura.
• Recortar gastos no prioritarios en 1% del PBI: Viajes; servicios de telefonía;publicidad, impresiones, difusión e imagen institucional; servicios de limpieza;servicios de seguridad y vigilancia; servicios de mantenimiento de vehículos;alquileres de muebles e inmuebles; servicios profesionales y técnicos
Objetivo 3: Revisar y racionalizar las exoneraciones tributarias para mejorar la focalización del gasto tributario
• Continuar con la sustitución de exoneraciones regionales por transferenciasdirectas a fideicomisos regionales.
• Racionalizar las exoneraciones sectoriales, priorizando aquellas que beneficiana un pequeño grupo de contribuyentes, no cumplen con los criterios deequidad y no cumplieron los objetivos que se plantearon en su diseño.
• En el caso de las exoneraciones del IGV, evaluar su sustitución portransferencias directas a los deciles más pobres por un monto equivalente a suIGV pagado (se elimina el subsidio a los deciles de más altos ingresos)
Objetivo 4: Fortalecer los cambios para luchar contra las prácticas que erosionan las bases imponibles vía traslado de utilidades a
paraísos fiscales
• Continuar con la incorporación en la normatividad nacional de las mejoresprácticas recomendadas por la OCDE para combatir la evasión y elusióninternacional, incluyendo los aspectos de levantamiento de secreto bancario.
• Cumplir con los compromisos pendientes relacionados a las instanciasmultilaterales de participación y coordinación de esfuerzos entre los países.
• Gravar con IGV a la venta de bienes digitales y prestación de servicios digitales,utilizando como agentes retenedores a las empresas emisoras de tarjetas decrédito.
Objetivo 5: Fortalecer las reformas en facturación electrónica
• Revisar el cronograma de implementación para la adopción de la facturaciónelectrónica en el 100% de los contribuyentes, incluyendo a los contribuyentesdel RUS.
• Asegurar que la implementación de la facturación electrónica tenga costos decumplimiento adecuados, particularmente para las microempresas.
• Revisar la estrategia de gestión de riesgos para asegurar el aprovechamientoóptimo del flujo de información que genera la facturación electrónica con elobjetivo de reducir el incumplimiento del IGV.
• Desarrollar un plan para el control de las devoluciones de los créditos del IGV.
Objetivo 6: Revisar aspectos específicos del sistema tributaria para mejorar la equidad
• Deducciones del IRP: Revisar si la reforma de la deducción de 3 UITsadicionales tuvo efectos positivos en la equidad y en la recaudación.
• Alinear las tasas de las rentas de capital con las rentas de trabajo: a) aumentarla tasa de 5% a 10%; e b) incluir a los intereses a partir de un umbral mínimo.
• Fortalecer los impuestos a la propiedad: a) predial en función a valor demercado; b) ampliar la base del vehicular; c) reformar el marco institucionalpara diseñar, implementar y mantener un catastro fiscal de predios.
• Simplificar los regímenes tributarios para MYPES: a) Eliminar el régimen MYPEtributario; b) Implementar las declaraciones pre-llenadas para las MYPES; c)Eliminar el RUS o en su defecto mantenerlo para ventas muy pequeñas; d)Establecer régimen simplificado para el impuesto a la renta (RER u otro)
La universalización de la seguridad social
• Con altas tasas de informalidad laboral solo una minoría con empleos formalespermanentes tiene acceso a un seguro de salud (ESSALUD) y a una pensión(ONP o AFP) con una adecuada tasa de reemplazo.
• Debate: El derecho a un seguro de salud y a la pensión deberían estarasociados a la ciudadanía y no a un empleo formal.
• Según Levy se grava con impuestos a la formalidad y se subsidia lainformalidad, contribuyendo a que la segunda aumente.
• Universalizar la seguridad social implica, entre otras cosas, mejorar lasfuentes de financiamiento: una porción de los impuestos generales. Nopuede haber reforma de pensiones y de salud sin reforma tributaria.