POSTUPAK IZVLAŠTENJA – DVOJBE I PERSPEKTIVE · posjed izvlaštene nekretnine po konačnosti rješenja o izvlaštenju. Potrebno je naglasiti da tim rješenjem ne bi bilo riješeno

POSTUPAK IZVLAŠTENJA – DVOJBE I PERSPEKTIVE

izv. prof. dr. sc. Frane Staničić

Katedra za upravno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

[email protected]

SAŽETAK

Autor će u radu analizirati postupak izvlaštenja te prikazati određene dvojbe koje su u teoriji

i praksi prisutne glede njegovog provođenja. Autor naglašava da je postupak izvlaštenja upravni

postupak i to višestranački upravni postupak sa strankama sa suprotnim interesima. Međutim,

brojni posebni zakoni, a posebno novi Zakon o izvlaštenju i određivanju naknade, gotovo da

zanemaruju navedenu činjenicu i postavljaju novi aksiom – izvlaštenje je u osnovi alat kojim se

trebaju riješiti svi investicijski problemi u Republici Hrvatskoj. Zadnjim izmjenama Zakona o

izvlaštenju i određivanju naknade već složeni postupak izvlaštenja dodatno je usložnjen uvođenjem

novog instituta – privremenog rješenja, a položaj vlasnika nekretnina dodatno je pogoršan. Uslijed

navedenoga, danas ne postoji adekvatno zakonsko uređenje koje bi osiguralo kvalitetan procesni

položaj vlasnika nekretnina u postupcima izvlaštenja.

Ključne riječi: izvlaštenje, upravni postupak, kontrarne stranke, procesni položaj

Frane Staničić: POSTUPAK IZVLAŠTENJA – DVOJBE I PERSPEKTIVE

2

1. UVOD

U svom profesionalnom radu već se više od desetljeća intenzivno bavim institutom izvlaštenja, o

kojemu sam, uz doktorsku disertaciju, napisao velik broj znanstvenih i stručnih radova. Radi se o

značajnom institutu koji je nužan alat svake države. U osnovi, radi se o institutu javnog prava1

(Staničić, 2011:59) pomoću kojega se rješavaju sukobi između privatnog i javnog interesa

(Staničić, 2009). Naime, kada ne bi bilo moguće u određenim, iznimnim, slučajevima zadrijeti u

to, osnovno, pravo, postalo bi nemogućim izvršiti određene neophodne radove koji su od

općedruštvenog interesa, posebno u današnjem globaliziranom svijetu u kojem je jedna od

najvažnijih, gotovo bismo se usudili reći, ovisnosti, potreba za što bližim i lakšim pristupom bilo

zdravstvenim uslugama, bilo željeznicama, cestama, autocestama, školama itd. U mnogo slučajeva

bi provođenje općekorisnih radova, bilo nemoguće bez ovog instituta koji je zato iznimno važan u

djelovanju bilo koje javne vlasti koja ga koristi kao moćan alat za rješenje problema kada privatni

vlasnik, namjerno ili nenamjerno, sprječava daljnji razvoj javnih službi (Staničić, 2009:142). Zbog

toga je institut izvlaštenja prisutan još u drevnom Sumeru. Već je rimsko pravo poznavalo

restrikcije i oduzimanje vlasništva iz razloga općeg dobra a koncept privatnog vlasništva kroz

povijest još od Hamurabija do Francuske revolucije nije bio u potpunosti nepovrediv (Seidl-

Hohenveldern, 1958:542). Zbog svega navedenoga su države zakonodavno uređivale postupak

izvlaštenja, a prva ga je institucionalizirala Francuska i svojim zakonima utrla put modernom

institutu izvlaštenja. Budući da se kod izvlaštenja radi o vrlo invazivnom zahvatu u pravo privatnog

vlasništva, mnogi teoretičari su ga pokušavali definirati, pa ću na ovom mjestu navesti neke od tih

definicija.

„Kod izvlaštenja radi se baš o tome, da točno određeno imovinsko pravo koje je prikladno za

izvođenje neke javne svrhe prelazi iz imovinske sfere jednog subjekta prava u imovinsku sferu

drugog subjekta prava.“ (Meyer, 1868:3).

„… oduzimanje ili opterećivanje zemljišta ili drugih prava na istima, kada je takva mjera potrebna

za provođenje određenog javnog pothvata, putem upravnog akta uz naknadu.“ (Jellinek, 1934:402).

„Izvlaštenje je izraz koji se pojavljuje u substancijalno istom obliku u svim europskim jezicima;

najmanje je tristo godina star. Možemo ga definirati kao „uskratu nekog prava vlasništva.“

(Worley, 1947:25)

1 Unatoč suprotnom stavu nekih autora, izvlaštenje je institut javnog prava iz više razloga:

1. izvlaštenjem se ostvaruje opći interes, te se ono ne može provesti ukoliko opći interes ne postoji;

2. izvlaštenje se provodi temeljem upravnog akta kojeg autoritativno donosi za to nadležno tijelo, u pravilu u upravnom postupku,

te nastaje upravnopravni odnos kojeg karakterizira subordinirani odnos stranaka;

3. iako se prijenos prava vlasništva vrši po pravilima stvarnog prava, taj se prijenos vrši na temelju, u pravilu, pravomoćnog

upravnog akta, a sam prijenos vlasništva nije direktno vezan s mogućnošću stupanja u posjed izvlaštene nekretnine;

4. naknada za izvlaštenu nekretninu se u pravilu određuje autoritativnom odlukom nadležnog tijela, pri čemu u nizu slučajeva ne

mora odražavati tržišnu vrijednost nekretnine koja se izvlašćuje iako vlasnik ima pravo na njeno osporavanje;

5. mogućnost sklapanja sporazuma ne znači dispozitivnost niti „sklapanje“ ugovora, naime, i u slučaju sklapanja nagodbe o

naknadi donosi se upravni akt o izvlaštenju. U slučaju da sporazuma nema, izvlaštenje se provodi, u zakonom određenom postupku,

a naknada određuje autoritativno. Ukoliko, pak, dođe do sporazuma o svim spornim pitanjima, postupak se obustavlja te se ne

provodi izvlaštenje nego sklapa ugovor o kupoprodaji (Staničić, 2011:60).


3

„Eksproprijacija se definiše kao akt javne uprave kojim ona nalaže pojedincu da joj ustupi potreban

deo svoga nepokretnog imanja u opštem interesu, a uz pravilnu i prethodno utvrđenu naknadu.“

(Kostić, 1938:372).

„Promjena oblika vlasništva, izvršena u javnom interesu, na prijedlog reprezentanta javnog

interesa, provedena u zakonom predviđenom (upravnom ili sudskom) postupku uz davanje naknade

prijašnjem vlasniku, pri čemu predmet tog postupka čini oduzimanje nepokretnih stvari.“ (Salma,

1987:3).

Osobno sam ga u nizu navrata definirao kao institut javnog prava kod kojega javna vlast

autoritativnim aktom, utemeljenim na zakonu, a radi ostvarivanja javnog interesa koji mora biti

nedvojbeno utvrđen, zahvaća u pravo vlasništva pojedinca uz obvezu davanja pune naknade, a koje

se provodi kada je na drugi, blaži način, nemoguće pomiriti javni i privatni interes (Staničić,

2009:144, 2011:61, 2013:262).

Međutim, iz današnje perspektive mi se čini da se, u hrvatskom kontekstu, izvlaštenje treba

definirati potpuno drugačije. Definicija izvlaštenja koja je nužna u našem društvenom i

zakonodavnom kontekstu glasila bi: „Izvlaštenje je višestranački upravni postupak sa strankama s

kontrarnim interesima u kojemu se primjenjuje Zakon o općem upravnom postupku kako bi se,

kada je to nemoguće ostvariti na drugi, blaži način, ostvario interes Republike Hrvatske usmjeren

na izgradnju objekata ili izvođenje određenih radova.“

U daljnjim recima ovog rada pojasnit ću ovu svoju tezu o potrebi promjene definicije odnosno

shvaćanja postupka izvlaštenja u Republici Hrvatskoj. Ponajprije ću dati kratki pregled povijesti

razvoja ovog instituta kod nas, a zatim pojasniti obvezu primjene Zakona o općem upravnom

postupku (2009) u svim postupcima izvlaštenja. Potom ću analizirati najvažnije dvojbe koje su

prisutne u tim postupcima, a na kraju pokušati ocrtati perspektivu pravnog razvoja izvlaštenja u

Republici Hrvatskoj u budućnosti.

2. POVIJESNI RAZVOJ IZVLAŠTENJA U HRVATSKOJ

Izvlaštenje je na području Hrvatske prvi puta uređeno Općim građanskim zakonikom (dalje u radu:

OGZ), kada je recipiran u Kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji, 1853. godine, §. 365. U ovom dugom

razdoblju, izvlaštenje su uređivali razni zakoni, a zbog promjena povijesnih i političkih okolnosti

je područje Hrvatske promijenilo više državnopravnih uređenja. U razdoblju od 1852. – 1918.

godine Hrvatska se nalazila u Habsburškoj Monarhiji, kasnije Austro-ugarskoj Monarhiji, u kojoj

je vladala heterogenost zakona i naredaba koji su uređivali izvlaštenje. Možemo ga podijeliti na

dva podrazdoblja, prvo u kojem su izvlaštenje uređivali OGZ i austrijski zakoni uz naredbe za

provedbu tih zakona, i drugo, nakon Hrvatsko-ugarske nagodbe, u kojem su izvlaštenje primarno,

uz ranije austrijske zakone i naredbe, uređivali zajednički hrvatsko-ugarski zakoni i autonomni

hrvatski zakoni (Staničić, 2013a:263).

Zatim, u razdoblju od 1918. – 1941. godine Hrvatska se nalazila u Kraljevini SHS, kasnije

Kraljevini Jugoslaviji, u kojoj je također vladala heterogenost zakona koji su uređivali izvlaštenje

budući da su zakoni iz ranijeg razdoblja ostali na snazi kao pravni propisi, neki zakoni Kraljevine


4

Srbije protegnuli su se na područje cijele države, a nova je država donosila nove zakone. Nije

postojao jedinstveni opći zakon koji bi uređivao izvlaštenje na području cijele Kraljevine

Jugoslavije (Staničić, 2013a:263). U ratnom razdoblju 1941.–1945. NDH je proglasila svoj zakon

o izvlaštenju (Staničić, 2009:145).

Možemo podijeliti razdoblje uređenja izvlaštenja u FNRJ i SFRJ u dvije faze: fazu u kojoj ga je

uređivao savezni zakon i fazu nakon ustavnih izmjena iz 1971. kada je uređivanje izvlaštenja prešlo

u nadležnost republika i pokrajina koje su donosile svoje zakone o izvlaštenju, pa je tako i SR

Hrvatska donijela svoj Zakon o eksproprijaciji (dalje u radu: HZE) . U ta dva podrazdoblja dolazi

i do novosti u pogledu nadležnosti za provođenje postupka; prvo karakterizira naglasak na

izvanparnični postupak i sudsku proceduru, a u drugom je naglasak na upravnom postupku u smislu

sporazumijevanja strana pri provedbi izvlaštenja, dok sudski postupak ostaje korektiv u slučaju

osporavanja utvrđene naknade za izvlaštenu nekretninu (Staničić, 2009:145).

Nakon stvaranja suverene i samostalne RH, u hrvatski pravni sustav ostao je na snazi bivši

republički HZE, koji je neznatno izmijenjen Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o eksproprijaciji.

Ovaj zakon se primjenjivao do 1994. godine, kada je Sabor donio Zakon o izvlaštenju (dalje u radu:

ZI ). Naime, donošenjem tzv. božićnog Ustava RH došlo je do nesklada između njegovih odredaba

i odredaba važećeg Zakona o eksproprijaciji, koji je, kako je već navedeno, donesen na temelju

odredaba Ustava SFRJ i Ustava SRH iz 1974. godine. Taj je nesklad riješen donošenjem ZI, koji

je stupio na snagu 18. veljače 1994. godine. Donošenjem ZI, postupak izvlaštenja u RH se mijenja.

Naime, dotadašnje uređenje prema HZE-u dijelilo je postupak na tri faze : utvrđivanje općeg

interesa, provođenje samog postupka izvlaštenja i utvrđivanje naknade za izvlaštenu nekretninu.

Ova su se tri postupka odvijala pred različitim tijelima. Postojanje općeg interesa utvrđivala su

predstavnička tijela (Sabor ili skupštine općina), postupak izvlaštenja provodila su upravna tijela,

a za određivanje naknade bili su nadležni redovni sudovi (Staničić, 2013a:264).

Postupak izvlaštenja, prema ZI-u, sastojao se od dvije faze: utvrđivanja interesa RH za provođenje

izvlaštenja i „čistog“ postupka izvlaštenja. Prema tome, samo provođenje izvlaštenja i postupak

određivanja naknade rješavaju se u jednom upravnom postupku, jednim rješenjem. Rješenje o

izvlaštenju, naime, sadrži i točku u kojoj se odlučuje o naknadi za izvlaštenu nekretninu, roku njene

isplate odnosno davanja u posjed odgovarajuće nekretnine prijašnjem vlasniku izvlaštene

nekretnine. Ovakvo rješenje bitno je povoljnije za vlasnike nekretnina koje se izvlašćuju od onoga

koje je vrijedilo prema HZE-u.

Prema HZE-u, nekretnina bi bila izvlaštena (eksproprirana), a korisnik izvlaštenja stupio bi u

posjed izvlaštene nekretnine po konačnosti rješenja o izvlaštenju. Potrebno je naglasiti da tim

rješenjem ne bi bilo riješeno i o naknadi za izvlaštenu nekretninu. Prema tome, vlasnik je gubio

pravo vlasništva (ili bi mu ono bilo ograničeno zasnivanjem služnosti ili zakupa), a ne bi bio za to

obeštećen u trenutku kada bi bilo provedeno izvlaštenje. Naime, HZE je propisivao da se naknada

određivala na dva načina: nakon što bi rješenje o izvlaštenju postalo pravomoćno, općinski organ

nadležan za imovinskopravne poslove bio je dužan zakazati i održati usmenu raspravu radi

sporazumnog utvrđivanja naknade za izvlaštenu nekretninu (čl. 56. st. 1.). Postojala je obveza


5

nadležnog organa da nastoji da stranke postignu sporazum o naknadi, međutim organ nije sam imao

ovlast odlučiti o naknadi.

Drugi način utvrđivanja naknade koristio se ukoliko niti nakon isteka od mjesec dana od dana

pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju ne bi bio postignut sporazum. U tom slučaju, općinski ured

za imovinskopravne poslove je dostavljao rješenje o izvlaštenju sa spisima predmeta nadležnom

općinskom sudu. (čl. 59. st. 1.). Onda kada bi općinski sud zaprimio pravomoćno rješenje o

izvlaštenju i spise predmeta, provodio je izvanparnični postupak na kraju kojega je donosio odluku

o naknadi u hitnom postupku (čl. 62.) u vijeću od jednog suca kao predsjednika vijeća i dvojice

sudaca porotnika. Protiv rješenja kojim je sud odlučio o naknadi bila je dozvoljena žalba okružnom

sudu, protiv čije je odluke bila dozvoljena revizija.

Iz ovog kratkog osvrta jasno je da je uređenje sukladno odredbama ZI-a, prema kojima korisnik

izvlaštenja može stupiti u posjed izvlaštene nekretnine tek po pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju,

ako je do tada dao, odnosno isplatio naknadu, bitno povoljnije za vlasnike nekretnina koje se

izvlašćuju. Ne samo da je trenutak stupanja u posjed izvlaštene nekretnine „odgođen“ do okončanja

eventualnog upravnosudskog postupka, nego je i uvjetovan prethodnim davanjem/plaćanjem

naknade, a naknada je prethodno određena rješenjem o izvlaštenju (Staničić, 2013a:265).

3. PRIMJENA ZAKONA O OPĆEM UPRAVNOM POSTUPKU

Sukladno Zakonu o općem upravnom postupku (dalje u tekstu: ZUP), taj se zakon primjenjuje u

svim upravnim stvarima. Radi se o općem postupovnom zakonu kojem je cilj uniformno uređenje

upravnog postupka. Samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drukčije,

ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije protivno temeljnim

odredbama i svrsi ZUP-a. Prema tome, i u postupku izvlaštenja primjenjuju se odredbe ZUP-a, uz

određene specifičnosti propisane Zakonom o izvlaštenju i određivanju naknade (primjerice o

sadržaju dispozitiva, načinu snošenja troškova postupka itd.). Ono što je posebno potrebno

naglasiti, kako je već rečeno, da je postupak izvlaštenja višestranački postupak u kojemu, dakle,

sudjeluju najmanje dvije stranke – korisnik izvlaštenja i vlasnik(ci) nekretnina koje se izvlašćuju.

Njihovi su interesi, očito je, suprotni. Sukladno tome, potrebno je osigurati, unutar postupka

izvlaštenja, zaštitu procesnih prava i korisnika izvlaštenja kao aktivne stranke (na zahtjev koje se

postupak pokreće) i vlasnika nekretnine kao pasivne stranke (protiv koje se postupak vodi).2 U

kontekstu primjene ZUP-a, posebno je potrebno naglasiti postojanje načela razmjernosti koje je

uređeno čl. 6.3 toga zakona i koje propisuje da se prema stranci trebaju koristiti one mjere za

ispunjenje obveze koje su za nju povoljnije, ako se takvim mjerama postiže svrha propisa te da se

strankama mora omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da

2 Usporedi čl. 4. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku. 3 “(1) Pravo stranke može se ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo

postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.

(2) Kad se na temelju propisa stranci nalaže kakva obveza, prema njoj će se primjenjivati one mjere za ispunjenje obveze koje su

za nju povoljnije, ako se takvim mjerama postiže svrha propisa.

(3) Pri vođenju postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri

tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti u protivnosti s javnim interesom.”.


6

ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti u protivnosti s javnim

interesom. Potrebno je naglasiti i postojanje načela materijalne istine (čl. 8. ZUP-a) koje obvezuje

javnopravna tijela da u postupku utvrde pravo stanje stvari, u koju se svrhu moraju utvrditi sve

činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari. Kao načelo,

iako ono to formalno nije, treba promatrati i načelo izjašnjavanja stranke (čl. 30. ZUP-a) koje

propisuje da se u postupku stranci mora omogućiti izjašnjavanje o svim činjenicama, okolnostima

i pravnim pitanjima važnim za rješavanje upravne stvari. Bez prethodnog izjašnjavanja stranke

postupak se može provesti samo ako se usvaja zahtjev stranke ili ako odluka u postupku nema

negativan učinak na pravne interese stranke ili kad je tako propisano zakonom.

4. DONOŠENJE ZAKONA O IZVLAŠTENJU I ODREĐIVANJE NAKNADE

Kada je donesen Zakon o izvlaštenju i određivanju naknade (dalje u tekstu: ZION, 2014), Hrvatski

ga je Sabor, nakon dva čitanja, usvojio na sjednici 30. svibnja 2014. sa 77 glasova „za“, 30 glasova

„protiv“ i 1 „suzdržan“ glasom, te je stupio na snagu 26. lipnja 2014. Time je, nakon 20 godina,

prestao važiti Zakon o izvlaštenju iz 1994.

ZION u osnovi ne odstupa od prijašnjeg Zakona o izvlaštenju, postupak je i dalje podijeljen u dvije

faze: utvrđivanje interesa RH i provođenje postupka izvlaštenja (u koji je uključeno utvrđivanje

naknade).

Ipak, ima bitnih promjena. Ponajprije treba istaknuti kako je uvedena mogućnost da postupak bude

jednostupanjski, kada se radi o izvlaštenjima u okviru strateških investicijskih projekata RH, pa

postupak u prvom stupnju provodi Ministarstvo pravosuđa. Osim toga, postupci izvlaštenja

proglašeni su postupcima od interesa za RH i propisano je da su hitni (Staničić, 2015a:117).

Važnije promjene tiču se još načina prijevremenog stupanja u posjed izvlaštene nekretnine koje je

iznimno olakšano, što smatram lošim rješenjem i jednim od primjera koji pokazuju da se u izradi

ovog zakona postupalo velikim dijelom kao da je postupak izvlaštenja jednostranački postupak.

Zatim, uvedeno je pravilo da je u slučajevima kada se provodi izvlaštenje više od deset nekretnina

ili kada nekretnina ima više od deset vlasnika korisnik izvlaštenja dužan javno obaviti ponudu za

stjecanje nekretnina prije nego li podnese zahtjev za izvlaštenje. Dodatno, produženi su rokovi za

privođenje nekretnine svrsi s tri godine od dana pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju na pet godina

od dana pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju (Staničić, 2015a:117).

Zaključno, moram ipak istaknuti kako smatram, kako prije, tako i danas, da smo u ZION-u dobili

lošije rješenje nego li je bio stari Zakon o izvlaštenju, posebno zbog činjenice da se ne mogu oteti

dojmu kako je procesni položaj vlasnika nekretnine bitno lošiji prema novom uređenju. Također,

ne treba smatrati da novi ZION nije donio brojne promjene u postupak izvlaštenja. One na prvi

pogled mogu izgledati kozmetičke, ali su u stvari vrlo značajne i imat će veliki učinak po prava

stranaka u postupcima izvlaštenja, kao i na percepciju samog instituta (Staničić, 2015a:101).


7

4.1. Donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju i određivanju naknade

Kako je navedeno u obrazloženju Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju i

određivanju naknade (dalje u tekstu: ZIDZION, 2017.), ZION je originalno donesen zbog potrebe

hitnog pokretanja investicijskog ciklusa u Republici Hrvatskoj, kao glavnog pokretača rasta i

razvoja hrvatskog gospodarstva i stvaranja pretpostavki za povećanje investicija u hrvatsko

gospodarstvo i unaprjeđenje uvjeta za gospodarenje dobrima od interesa za Republiku Hrvatsku.

Nadalje, navodi se u obrazloženju teksta, praksa je pokazala da postupci izvlaštenja i dalje predugo

traju. Složenost postupka koja uvjetuje njegovo neprimjereno trajanje sprječava investitore u

provedbi projekata, osobito ostvarivanju prava na poticaje, potpore, onemogućava kreditna

zaduženja i korištenje sredstava iz fondova Europske unije. Navodi se i kako ostvarenje javnog

interesa mora biti učinjeno na način na koji se osigurava zaštita prava vlasništva kao jednoga od

temeljnih ljudskih prava, dakle na način koji će u najvećoj mogućoj mjeri biti razmjeran tome

pravu, što se, prema Obrazloženju ZIDZION-a, ostvaruje uvođenjem instituta privremenog rješenja

o izvlaštenju. Ovaj institut će, s jedne strane investitorima - korisnicima izvlaštenja omogućiti

stjecanje vlasništva nekretnine nakon isplate naknade u visini određenoj nalazom o stanju i

vrijednosti nekretnine, a s druge strane i istovremeno prijašnjim vlasnicima te nekretnine omogućiti

stjecanje naknade. Moguće je da će se ostvariti ono što predlagatelj navodi u obrazloženju izmjena

i dopuna, ali mišljenja sam da će predložene promjene dodatno usložiti već ionako previše složeni

postupak izvlaštenja, kao i da će izazvati brojne nedoumice i probleme u praksi, što ću objasniti

infra. Posebno će se dodatno, u odnosu na ZI, pogoršati položaj vlasnika nekretnina u postupcima

izvlaštenja. Dodatno, mišljenja sam kako se predloženim izmjenama neće riješiti druga otvorena

pitanja u primjeni ZION-a, a koja opterećuju praksu (Staničić, 2017:119,120). Hrvatski je sabor

prihvatio Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju i određivanju naknade

u prvom čitanju 10. ožujka 2017. godine te predlagatelju dostavio prijedloge i primjedbe iz rasprave

uz uputu da ih uzme u obzir prilikom izrade Konačnog prijedloga zakona. Vlada Republike

Hrvatske prihvatila je Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju i

određivanju naknade na sjednici 25. svibnja 2017. godine i uputila ga u daljnju saborsku proceduru.

Hrvatski je sabor usvojio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju i određivanju

naknade 30. lipnja 2017. godine (77 glasova „za“, 37 glasova „protiv“ i 2 glasa „suzdržan“, u

daljnjem tekstu: ZIDZION). Zakon je 14. srpnja 2017. objavljen u „Narodnim novinama“, a stupio

na snagu 22. srpnja 2017. godine.

5. DVOJBE U PRIMJENI ZAKONA O IZVLAŠTENJU I ODREĐIVANJU

NAKNADE

5.1. Brisanje obveze provođenja usmene rasprave u postupku procjene vrijednosti

nekretnina unutar osiguranja dokaza koje prethodi postupku izvlaštenja

Jedna od najvažnijih promjena provedena ZIDZION-om izmjena čl. 25., 26. i 27. ZION-a na način

da se, umjesto do sada uobičajenog postupka određivanja vrijednosti i stanja nekretnine u postupku

osiguranja dokaza koji je ZUP-om predviđen u čl. 59., modificira postupak osiguranja dokaza


8

procjene stanja i vrijednosti nekretnine (Staničić, 2017b:121). Do sada nije bilo sporno da se i u

postupku izvlaštenja, prilikom određivanja vrijednosti i stanja nekretnine radi upravo o postupku

osiguranja dokaza iz čl. 59. ZUP-a (Baretić, Bestvina, Kontrec, 2016:76). Treba naglasiti da je

osiguranje dokaza o stanju i vrijednosti nekretnine jedna od najvažnijih faza postupka izvlaštenja

te joj treba posvetiti posebnu pažnju, pa je stoga važno da u ovoj fazi postupka sudjeluju sve stranke

postupka izvlaštenja - korisnik izvlaštenja, vlasnik i/

ili posjednik nekretnine (Baretić, Bestvina, Kontrec, 2016:72). Smatram da će ovakvo rješenje u

izmijenjenom ZION-u prouzrokovati niz problema u praksi. Naime, propisano je da se procjena

stanja i vrijednosti nekretnine izražava u novcu na temelju procjembenog elaborata izrađenog na

temelju posebnog propisa koji je danas Zakon o procjeni vrijednosti nekretnina (2015). Prema

tome, korisnik izvlaštenja dužan je, uz prijedlog za izvlaštenje, priložiti procjembeni elaborat , ne

stariji od godinu dana, koji je izrađen u skladu sa Zakonom o procjeni vrijednosti nekretnina.

Korisnik izvlaštenja (budući) podnosi nadležnom tijelu (uredu državne uprave odnosno uredu

Grada Zagreba ili Ministarstvu pravosuđa) zahtjev za osiguranje dokaza o stanju i vrijednosti

nekretnine, uz koji mora podnijeti pravomoćnu lokacijsku dozvolu i predložiti tri stalna sudska

vještaka ili tri stalna sudska procjenitelja odgovarajuće struke. Ministarstvo odnosno nadležno

tijelo će bez odgode, a najkasnije u roku od osam dana od dana zaprimanja urednog zahtjeva,

pozvati vlasnika nekretnine odnosno posjednika nekretnine da se u roku od osam dana suglasi s

jednim od predloženih procjenitelja ili predloži do tri procjenitelja s liste procjenitelja. Ako vlasnik

nekretnine odnosno posjednik nekretnine u ostavljenom roku ne izabere ni jednog predloženog

procjenitelja ili ne predloži procjenitelja s liste procjenitelja, smatrat će se da je suglasan da se

procjena stanja i vrijednosti povjeri bilo kojem od predloženih procjenitelja. Ministarstvo odnosno

nadležno tijelo će bez odgode procjenu stanja i vrijednosti povjeriti jednom od predloženih

procjenitelja i istovremeno odrediti vrijeme obavljanja očevida i o tome obavijestiti vlasnika

odnosno posjednika nekretnine i korisnika izvlaštenja. Ministarstvo odnosno nadležno tijelo

dostavit će korisniku izvlaštenja i vlasniku odnosno posjedniku nekretnine procjembeni elaborat

procjenitelja radi obavijesti (Staničić, 2017b:122). Opisani postupak nedvojbeno predstavlja

postupak osiguranja dokaza propisanog čl. 59.4 Zakona o općem upravnom postupku, pri čemu je

nedvojbeno (što je sve do stupanja na snagu ZIDZION-a bilo nedvojbeno i u postupcima

izvlaštenja) da je u postupku osiguranja dokaza u kojemu sudjeluju stranke sa suprotnim interesima

(i u kojem se provodi vještvo) nužno provesti usmenu raspravu, kao što, uostalom, izrijekom

propisuje čl. 54. st. 1.5 Zakona o općem upravnom postupku. Međutim, ZIDZION-om je uklonjena

4 “(1) Osiguranje dokaza provodi službena osoba po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke.

(2) Kad se postupak pokreće po službenoj dužnosti, a postoji opravdana sumnja da se pojedini dokaz neće moći izvesti kasnije u

tijeku postupka ili da će njegovo izvođenje biti otežano, radi osiguranja dokaza taj se dokaz može izvesti u tijeku cijelog postupka i

prije nego što je postupak pokrenut.

(3) Za osiguranje dokaza prije pokretanja postupka nadležno je tijelo državne uprave prvog stupnja nadležno za poslove opće

uprave na području kojeg se nalazi stvar koju treba razgledati ili na kojem borave osobe koje treba saslušati, odnosno drugo

javnopravno tijelo zamoljeno za pravnu pomoć, ako nije drukčije propisano.

(4) O osiguranju dokaza donosi se rješenje koje ne prekida tijek postupka.”. 5 “(1) Usmena rasprava zaključkom se određuje:

1. u upravnim stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima (istaknuo autor),

2. kad je potrebno provesti očevid ili saslušati svjedoke ili vještake (istaknuo autor),

3. u drugim slučajevima kad je to korisno za rješavanje upravne stvari.”


9

obveza provođenja usmene rasprave u postupku osiguranja dokaza o stanju i vrijednosti nekretnine.

Mišljenja sam da nema razlike u opisanom postupku uređenom ZION-om i „regularnog“ postupka

osiguranja dokaza (Staničić, 2017a. 113, 2017b:123). Naime, činjenica što se postupak vodi prema

Zakonu o procjeni vrijednosti nekretnina ne znači da se ne radi o vještačenju niti znači da se, u

osnovi, ipak opet ne radi o postupku osiguranja dokaza. Prema tome, smatram da bi se i u ovom

postupku morala, a sukladno ZUP-u, održati usmena rasprava na kojoj će se stranke moći izjasniti

o osobi vještaka/procjenitelja. Naime, stranke imaju pravo tražiti izuzeće vještaka iz istih razloga

zbog kojih bi se morala odnosno trebala izuzeti službena osoba . Isto tako, smatram da nadležno

tijelo mora rješenjem povjeriti ocjene dokaza, budući da to proizlazi iz čl. 59. ZUP-a. Mišljenja

sam da se ipak radi o vještačenju koje je uređeno ZUP-om u postupku osiguranja dokaza i iz razloga

što se radi o situaciji u kojoj službena osoba mora utvrditi odnosno ocijeniti određenu činjenicu –

stanje i vrijednost nekretnine koja se izvlašćuje – a bez čega ne može riješiti upravnu stvar.

Temeljem svega navedenoga, valja zaključiti da je postupak osiguranja dokaza iz izmijenjenog čl.

25. ZION-a postupak osiguranja dokaza iz čl. 59. ZUP-a, ali uz (nesretnu) modifikaciju budući da

je izbačena obveza provođenja usmene rasprave. Mišljenja sam da je to protivno svrsi i temeljnim

načelima ZUP-a. Treba, opet, naglasiti da se stranke uvijek prethodno mora saslušati o osobi

vještaka (propisano je odredbom čl. 65. st. 2. ZUP-a), s time da se za vještaka ne može odrediti

osoba koja ne može biti svjedok (čl. 65. st. 4. ZUP-a). Isto tako, vještak može biti izuzet, a na

izuzeće vještaka odgovarajuće se primjenjuju odredbe o izuzeću službenih osoba. Izuzeće vještaka

može tražiti svaka stranka u postupku, dakako pod uvjetima propisanim ZUP-om (Baretić,

Bestvina, Kontrec, 2016:76).

Ono što je potrebno posebno naglasiti jest činjenica da je ovaj postupak od ključne važnosti za

daljnje provođenje izvlaštenja jer se postupak dalje provodi (i odluke donose) temeljem

procjembenog elaborata iz postupka osiguranja dokaza o stanju i vrijednosti nekretnine, u kojemu,

praktički, vlasnik nekretnine nije imao prilike sudjelovati, osim utoliko što je bio pozvan da se ili

složi s predloženim procjeniteljima koje je predložio korisnik izvlaštenja, odnosno da predloži do

tri „svoja“ procjenitelja. Sav daljnji postupak osiguranja dokaza o stanju i vrijednosti nekretnine

van je domašaja vlasnika nekretnine, sve do trenutka kada se donese rješenje o izvlaštenju.

5.2. Uporabno svojstvo nekretnine

Za postupak izvlaštenja koji se, u osnovi, vrti oko određivanja naknade posebno je važan čl. 46. st.

1. ZION-a koji propisuje da se za potpuno izvlaštenu nekretninu daje naknada u visini tržišne

vrijednosti nekretnine, uzimajući u obzir uporabno svojstvo nekretnine koju je imala prije promjene

namjene koja je bila povod izvlaštenja. Naime, tijekom važenja ZI-a dugo su postojali prijepori

oko naknade kada se izvlašćuje nekretnina koja je „postala“ građevinskim zemljištem zato što je u

prostornom planu predviđena trasa ceste radi koje se izvlašćuje, odnosno plaća li korisnik naknadu

za poljoprivredno zemljište, što je ono i bilo prije prostornoplanske prenamjene, ili za građevinsko

zemljište. Dakako da je za korisnika izvlaštenja povoljnija prva varijanta, ali su sudovi uglavnom

stali na stajalište da se radi o građevinskom zemljištu. Konzistentno sam zastupao stajalište da se

u tim slučajevima mora plaćati naknada za građevinsko zemljište (Staničić, 2011:552). Međutim,


10

svjestan sam činjenice da je to, na određen način, nepravedno prema korisnicima izvlaštenja koji

plaćaju naknadu za građevinsko zemljište za zemljište koje nikada ne bi, da nema radova odnosno

izgradnje objekta radi kojih se izvlašćuje, bilo građevinsko. Zato sam se zalagao (Staničić,

2011:552) da se uvedu određeni kriteriji, po uzoru na francusko pravo , kada se može smatrati da

je zemljište koje se izvlašćuje građevinsko. Međutim, danas je ključan pojam „uporabna

vrijednost/svojstvo nekretnine“ koji je definiran Zakonom o procjeni vrijednosti nekretnina kao

„stanje odnosno kakvoća nekretnine prije njezine promjene namjene koja je povod izvlaštenja,

odnosno prije isključivanja zemljišta buduće javne namjene iz daljnjeg konjunkturnog razvoja u

smislu privatnoga gospodarskog korištenja i stvaranja dobiti (načelo prethodnog učinka). Ovo u

praksi znači da će se uvijek plaćati vrijednost poljoprivrednog zemljišta. Prema informacijama koje

imam, od stupanja na snagu ZION-a i Zakona o procjeni vrijednosti nekretnina, procjene

vrijednosti izvlaštenih nekretnina su bitno manje nego prije, što je izazvalo veliki broj žalbi i tužbi.

Dakako da ovakvo rješenje apsolutno pogoduje korisnicima izvlaštenja, a da su vlasnici nekretnina

stavljeni u nepovoljniji položaj. To je nekada opravdano (u slučaju komunalno i infrastrukturno

neopremljenog zemljišta), a nekada nije (u slučajevima komunalno i infrastrukturno opremljenog

zemljišta). Zbog toga se zalažem za izmjenu ZION-a u tom smislu i primjenu predloženog

francuskog kriterija. Dodatno, zbog definicije iz Zakona o procjeni vrijednosti nekretnina moguće

je da se procjena vrijednosti nekretnine provodi prema različitim vremenskim trenucima, što

također može izazvati probleme u praksi. Najmanje su moguća dva: datum donošenja odnosno

promjene prostornog plana i datum izdavanja lokacijske dozvole (Staničić, 2017b:127). Koji od tih

datuma uzeti? Mišljenja sam da bi to uvijek trebao biti datum izdavanja lokacijske dozvole jer je

moguće da je promjena prostornog plana bila desetljećima prije, a da se tek sada krenulo u projekt

izgradnje, pa bi vlasnik nekretnine koja se izvlašćuje trpio nerazmjeran teret i određena naknada

bi, u pravilu, bila bitno manja nego da se određivala prema danu izdavanja lokacijske dozvole.

5.3. Privremeno rješenje o izvlaštenju

Najkontroverznija dopuna ZION-a inaugurirana ZIDZION-om je uvođenje instituta privremenog

rješenja o izvlaštenju (Staničić 2017a:118, 2017b:129). Donošenjem privremenog rješenja o

izvlaštenju, uz uvjet da je naknada utvrđena u postupku procjene stanja i vrijednosti nekretnine,

korisnik izvlaštenja stječe pravo vlasništva nekretnine za koju je podnesen prijedlog za izvlaštenje.

Ratio ove novine jest osiguranje mogućnosti korištenja fondovima EU, budući da prema tumačenju

Ministarstva regionalnog razvoja i fondova EU, za korištenje fondovima EU u postupcima

izgradnje objekata gdje se provodi izvlaštenje, korisnik izvlaštenja mora biti vlasnik nekretnine.

Smatram da će takvo rješenje dodatno posložiti ionako složeni postupak izvlaštenja i rezultirati

brojnim poteškoćama u praksi upravnih tijela, ali i zemljišnoknjižnih sudova. Naime, ZIDZION

predviđa da će, kada je u postupku vlasništvo utvrđeno kao neprijeporno, ali se vlasnik nekretnine

protivi izvlaštenju, odnosno visini naknade utvrđene procjembenim elaboratom, Ministarstvo

odnosno nadležno tijelo na zahtjev korisnika izvlaštenja, nakon održane usmene rasprave donijeti

privremeno rješenje o izvlaštenju kojim će potvrditi da je interes Republike Hrvatske utvrđen

odlukom ili zakonom te naložiti upis prava vlasništva korisnika izvlaštenja u javnim knjigama.


11

Takvo se rješenje može donijeti nakon što korisnik izvlaštenja dokaže da je prijašnjem vlasniku

stavio na raspolaganje iznos naknade koji je utvrđen procjembenim elaboratom.

Prema tome, pravo vlasništva se upisuje temeljem privremenog rješenja o izvlaštenju kojim se

utvrđuje, u osnovi, da će se izvlaštenje provesti i da je u prethodno provedenom postupku utvrđena

naknada i da ju je korisnik izvlaštenja stavio na raspolaganje vlasniku. Sada vidimo značenje

postupka ocjene dokaza o stanju i vrijednosti nekretnine. U kojemu se ne provodi usmena rasprava,

gdje sam već supra argumentirao da se krše prava vlasnika nekretnina. Što ukoliko vlasnik na

raspravi koja mora prethoditi donošenju privremenog rješenja o izvlaštenju ospori pravilnost

procjembenog elaborata? Što ukoliko se pokaže da je procjembeni elaborat uistinu pogrešan

odnosno nerealan? Što ukoliko je uistinu u postupku procjene došlo do pogreške? Sve to neće imati

nikakvog utjecaja na mogućnost donošenja privremenog rješenja o izvlaštenju jer se ono mora

donijeti na zahtjev korisnika izvlaštenja, bez obzira na protivljenje vlasnika nekretnine. Opet

moram na ovom mjestu ponoviti rečenicu iz Obrazloženja koja glasi:

„Vlasnici koji nisu bili u mogućnosti sudjelovati u tom postupku, svakako će moći sudjelovati

u postupku izvlaštenja u kojem će moći iskazivati sve prigovore.“

Ovo znači kako se može dogoditi da vlasnik nekretnine ostane bez svog vlasništva, da se korisnik

izvlaštenja upiše u zemljišnoj knjizi kao vlasnik, na temelju potpuno pogrešno utvrđene naknade

(Staničić, 2017b:131). Budući da se radi o privremenom rješenju iz čl. 100. st. 3.6 ZUP-a, postupak

se dalje mora voditi. Zbog toga je ZION-om danas propisano da se postupak nastavlja na zahtjev

korisnika izvlaštenja, prijašnjeg vlasnika, odnosno po službenoj dužnosti. Osobno smatram kako

bi se postupak svakako morao nastaviti voditi po službenoj dužnosti jer se mora donijeti „konačno“

rješenje kojim će se privremeno rješenje ukinuti. U tom nastavljenom postupku, dakle tek tada

(sic!), vlasnik ili korisnik izvlaštenja mogu osporiti procjembeni elaborat. Tada nadležno tijelo na

usmenoj raspravi uz sudjelovanje procjenitelja mora pokušati otkloniti prigovore, a ako to ne bude

uspješno, određuje novog procjenitelja radi nove procjene. Moram naglasiti da nije sporna,

načelno, mogućnost donošenja privremenog rješenja. ZUP u čl. 100. st. 3. propisuje da se

privremeno rješenje donosi ako prema okolnostima slučaja prije okončanja postupka treba donijeti

rješenje kojim se privremeno uređuju sporna pitanja ili odnosi, kada se rješenje donosi na temelju

činjenica poznatih u vrijeme njegova donošenja. Međutim, u postupku izvlaštenja privremeno

rješenje ne služi za „privremeno uređenje spornih pitanja i odnosa“, nego se temeljem toga rješenja

stječe pravo vlasništva nad nekretninom. Dodatno, mora se postaviti i pitanje stupanja u posjed

tako izvlaštene nekretnine. Naime, u trenutku kada se donese privremeno rješenje o izvlaštenju

korisnik izvlaštenja postaje vlasnik nekretnine i ima pravo izvršavati vlasnička prava. Međutim, u

posjedu nekretnine je (još uvijek) prijašnji vlasnik nekretnine. Članak 36.b propisuje što sadrži

izreka privremenog rješenja o izvlaštenju, ali ne navodi da izreka sadrži nalog prijašnjem vlasniku

da preda (u određenom roku) nekretninu u posjed korisniku izvlaštenja, a što je uobičajeni sadržaj

izreke (konačnog) rješenja o izvlaštenju. Prema tome, korisnik izvlaštenja postao je vlasnik

nekretnine, ali nema, temeljem toga rješenja, pravo ulaska u posjed svoje nekretnine, odnosno još

6 “(3) Ako prema okolnostima slučaja prije okončanja postupka treba donijeti rješenje kojim se privremeno uređuju sporna pitanja

ili odnosi, rješenje će se donijeti na temelju činjenica poznatih u vrijeme njegova donošenja. To rješenje mora biti označeno kao

privremeno (privremeno rješenje). Privremeno rješenje ukinut će se rješenjem kojim se rješava o upravnoj stvari.”.


12

ne može započeti s radovima. Mišljenja sam, ako se već išlo u izmjenu na način da se uvede

privremeno rješenje o izvlaštenju, da je njime trebalo i propisati obvezu prijašnjeg vlasnika da

preda nekretninu u posjed korisniku izvlaštenja u određenom roku (Staničić, 2017b:133).

5.4. Zabrana davanja odgodnog učinka tužbi u upravnim sporovima koji se tiču izvlaštenja

Na nekoliko se mjesta u ZION-u propisuje u osnovi, derogacija čl. 26. st. 2. Zakona o upravnim

sporovima koja propisuje mogućnost davanja odgodnog učinka tužbi u upravnom sporu.7 Njome

se želi onemogućiti sud da, temeljem čl. 26. st. 2. ZUS-a odobri odgodni učinak tužbi u upravnom

sporu. Načelno govoreći, sud u gotovo svim slučajevima izvlaštenja ne može donijeti rješenje

kojim bi tužbi, temeljem čl. 26. st. 2. ZUS-a, dao odgodni učinak zbog činjenice da se izvlaštenje

provodi radi ostvarenja javnog interesa. Zbog toga se ova odredba čini redundantnom. Međutim,

mišljenja sam da ipak ima slučajeva u kojima bi sud morao donijeti rješenje kojim bi tužbi protiv

privremenog rješenja dao odgodni učinak. Primjerice, kada bi iz tužbe i spisa predmeta bilo jasno

da su teško povrijeđena načela upravnog postupka, kada se izvlaštenje provodi bez sudjelovanja

stranaka i sl. Zbog uređenja propisanoga ZIDZION-om, i u tim situacijama sud je nemoćan sve

dok ne okonča spor, a bilo bi puno bolje da sud može (ali samo u očitim situacijama nezakonitosti)

dati tužbi odgodni učinak. Na taj bi se način zaštitili i vlasnici nekretnina, ali i smanjila šteta koja

bi izvršavanjem privremenog rješenja o izvlaštenju nastala (Staničić, 2017b:135).

5.5. Shvaćanje izvlaštenja kao rješenja problema u investicijskim projektima

Pretpostavljam da smo svi svjesni problema s kojima se susreću investitori kada žele pokrenuti

određeni projekt u Republici Hrvatskoj. Sigurno smo svjesni i činjenice o percepciji hrvatske javne

uprave, bilo na lokalnoj, bilo na državnoj razini. Sasvim je jasno da takva klima koja nedvojbeno

postoji u Republici Hrvatskoj, u kojoj se prečesto na investitore gleda kao na „one koji žele zaraditi

i odnijeti novac u inozemstvo“ uz postojeću percepciju hrvatske javne uprave nikako nije pogodna

za stvaranje nedvojbeno potrebne pozitivne investicijske klime, odnosno, uz takvu konstelaciju

odnosa teško da će Republika Hrvatska postati zemlja koju će se percipirati kao prijateljsku zemlju

za investitore (Staničić, 2015b:153).

Međutim, ne poričući rečeno, smatram da je naš zakonodavac, bez obzira na to tko obnaša

zakonodavnu vlast, ljevica ili desnica, odabrao identičan, ali prema mojem mišljenju, pogrešan

pristup rješavanju negativne investicijske klime. Taj pristup sastoji se od uvjerenja da će se sve

negativnosti koje su se javljale praktički od završetka Domovinskog rata riješiti tako da se donese

određeni novi zakon ili zakoni, kojima ćemo propisati brže i efikasnije postupanje javne uprave te

se investitori neće nadalje suočavati s poteškoćama s kojima su se do donošenja tog odnosno takvih

zakona suočavali (Staničić, 2013b, 2015b:154).

Na jednak način se naš zakonodavac i izvršna vlast odnose prema izvlaštenju, potpuno pogrešno

ga shvaćajući kao rješenje svih problema u raznim investicijskim projektima koji se pokušavaju

riješiti na način da se donese posebni zakon u kojem se propiše da je određeni projekt ili izgradnja

7 Vidi čl. 36.b st. 4., čl. 42. st. 6.


13

od posebnog interesa, olakšavajući na taj način provođenje izvlaštenja. Paradigmatski su za to

primjeri Zakon o igralištima za golf (2008.) koji je bio preteča takvog zakonodavnog pristupa,

Zakon o strateškim investicijskim projektima Republike Hrvatske (2013.), u zadnje vrijeme Zakon

o terminalu za ukapljeni plin (2018.), a upravo je u javnoj raspravi Nacrt Prijedloga Zakona o

Projektu zaštite od poplava u slivu rijeke Kupe koji odstupa od niza odredaba ZION-a i ZUP-a, a

u cilju „ubrzavanja provedbe projekata“. Mogu samo ponoviti što sam napisao (2015b), odnosno

da donošenje novih zakona, samo za sebe, nikako ne može riješiti navedene probleme s kojima se

investitori susreću. Naime, zakonodavni okvir za rješavanje tih problema je postojao te postoji i

sada, ali je najveći problem hrvatske javne uprave nepridržavanje zakona, odnosno probijanje

rokova za donošenje rješenja, odnosno odlučivanje o zahtjevima stranaka. Prema tome, smatram

da niti jedan novi zakon neće riješiti ništa, sve dok se ne promijeni pristup javne uprave, odnosno

dok se ne provede reforma javne uprave. Tek kada bude nedvojbeno i samo razumljivo da će se

postojeće pravne norme provoditi, moći ćemo govoriti o Republici Hrvatskoj kao zemlji pogodnoj

za investicije. Naime, smatram i da država, donošenjem odnosno najavljivanjem ovakvih zakona

priznaje da nije u stanju provoditi postojeće zakone, pa zbog toga postupci traju izvan svih

zakonima propisanih rokova. Ako je tomu tako, što nam garantira da će država biti u stanju provesti

i ove zakone?

5.6. Nepridržavanje odredbe o obvezi pokušaja sporazumnog stjecanja potrebnih nekretnina

Kao posebno značajan problem ističem činjenicu da se, što mi je u osobnom kontaktu potvrđeno i

od strane državnih službenika iz raznih ureda državne uprave, ovlaštenih osoba korisnika

izvlaštenja, kao i od vlasnika nekretnina koje su se izvlastile, korisnici izvlaštenja ne pridržavaju

obveze koja proizlazi iz čl. 30. al. 1. ZION-a koji propisuje da je korisnik izvlaštenja dužan, uz

prijedlog za izvlaštenje, podnijeti i dokaz da je prethodno pokušao sporazumno s vlasnikom

nekretnine riješiti pitanja zbog kojih sada pokreće postupak izvlaštenja. Ova obveza je važna jer bi

se izvlaštenje trebalo koristiti isključivo kao posljednje sredstvo, zbog njegove opisane

invazivnosti i stupnja zadiranja u pravo vlasništva. Kod nas je, nažalost, kako sam već naveo,

izvlaštenje predstavljeno kao panaceja koja će riješiti sve probleme u izgradnji infrastrukture i

strateških projekata i koristi se neproporcionalno puno, bez stvarnih pokušaja da se i bez korištenja

izvlaštenja stekne nekretnina koja je potrebna.8 Nažalost, donošenjem ZION-a, kao ni njegovom

izmjenom ZIDZION-om stanje se nije promijenilo, budući da korisnici izvlaštenja kontinuirano

izbjegavaju ovu svoju obvezu i, zapravo, prebacuju svoj posao na državu koja zato provodi

ogroman broj postupaka izvlaštenja koje možda nije bilo nužno provoditi. Ovo je posebno

zabrinjavajuće jer je čl. 31. ZION-a propisano da se „dokazom da je korisnik izvlaštenja prethodno

s vlasnikom nekretnine pokušao sporazumno riješiti pitanje stjecanja prava vlasništva određene

8 Prilikom donošenja ZION-a to je isticao i tadašnji ministar pravosuđa koji je na Okruglom stolu u povodu donošenja ZION-a (na

kojem sam i sam nazočio) istaknuo sljedeće: „Trebamo poticati investicije, to je ideja, ali investitor treba odraditi i svoj dio posla.

Tek kad investitor odradi svoj posao, izvlaštenjem će se riješiti ostalo. Investitor ne može tražiti da država odradi cijeli posao

umjesto njega.“ (https://pravosudje.gov.hr/print.aspx?id=163&url=print)

„Izvlaštenje ne smije biti pravilo, nego izuzetak. To znači, ako imamo 100 jedinica nekog zemljišta, u 95 slučajeva mora biti otkup,

a samo u pet izvlaštenje – upozorio je Miljenić.“ (https://www.slobodnadalmacija.hr/novosti/hrvatska/clanak/id/233124/miljenic-

trajanje-izvlastenja-skratit-cemo-s-4-godine-na-6-mjeseci).


14

nekretnine, ustanovljenja služnosti odnosno ustanovljenja zakupa na određenoj nekretnini smatrat

će se i pokušaj dostave pisane ponude (istaknuo autor) vlasniku nekretnine.“. Što je „pokušaj

dostave pisane ponude“? Kako će korisnik izvlaštenja dokazati da je „pokušao“ dostaviti pisanu

ponudu? Da karikiram, je li dovoljno da je korisnik izvlaštenja pismeno ostavio na stolu na radnom

mjestu vlasnika nekretnine za vrijeme kada je ovaj koristio godišnji odmor ili bio na bolovanju?

Ovo napominjemo jer se ova dostava ne vrši prema ZUP-u niti Zakon o parničnom postupku.

Smatram da je ova odredba nastavak pogodovanja korisnicima izvlaštenja na uštrb vlasnika

nekretnina. Naime, ovako se obveza korisnika izvlaštenja da pokuša prethodno „mirno“ doći do

potrebne nekretnine derogira. Ovime se neće postići proklamirani cilj – o iznimnosti postupaka

izvlaštenja, nego upravno suprotno, dodatno će se povećati njihov broj. Smatram da korisnici

izvlaštenja, radi vlastitog komoditeta, svjesno izbjegavaju ovu svoju zakonsku obvezu, u čemu im

pomaže država (Staničić, 2015a:118). Treba naglasiti sljedeće: ukoliko korisnik izvlaštenja ne

priloži dokaz da je pokušao s vlasnikom nekretnine sporazumno riješiti pitanje stjecanja nekretnine

(odnosno uspostavljanja zakupa ili služnosti), njegov zahtjev nije uredan. Naime, ZUP propisuje

da se postupak koji se pokreće na zahtjev stranke (a postupak izvlaštenja pokreće se na prijedlog

korisnika izvlaštenja) smatra pokrenutim kada je zaprimljen uredan zahtjev stranke (čl. 40. st. 2.

ZUP-a). Budući da je prijedlog za izvlaštenje podnesak, to se i na njega odnosi čl. 73.9 ZUP-a.

Prema tome, ukoliko korisnik izvlaštenja ne priloži dokaz da je pokušao sporazumno riješiti stvar,

nadležni ured državne uprave (odnosno ured Grada Zagreba ili Ministarstvo ukoliko se radi o

izvlaštenju zbog strateškog investicijskog postupka) dužan je zaključkom upozoriti na to korisnika

izvlaštenja i odrediti mu rok u kojem je dužan otkloniti nedostatak, uz upozorenje na pravne

posljedice ako to u određenom roku ne učini. Sukladno čl. 73. st. 2. ZUP-a, posljedica je

odbacivanje prijedloga za izvlaštenje rješenjem, što znači da ukoliko nema dokaza da je korisnik

izvlaštenja prethodno pokušao sporazumno riješiti stvar, nema ni postupka izvlaštenja.10

5.7. Pitanje određivanja naknade za (potpuno) izvlaštenu nekretninu11

U velikom dijelu današnje uređenje određivanja naknade za izvlaštenu nekretninu predstavlja

presliku njemačkog zakonodavstva. Naime, određivanje naknade uređeno je ZION-om kao davanje

tržišne naknade za izvlaštenu nekretninu. Međutim, ZION upućuje na primjenu posebnog propisa

9 “(1) Kad podnesak sadržava kakav nedostatak koji onemogućuje postupanje po podnesku odnosno ako je podnesak nerazumljiv

ili nepotpun, službena osoba zaključkom će upozoriti na to stranku i odredit će rok u kojem je stranka dužna otkloniti nedostatak,

uz upozorenje na pravne posljedice ako to u određenom roku ne učini.

(2) Ako se nedostaci ne otklone u određenom roku, a po podnesku se ne može postupiti, službena osoba rješenjem će odbaciti

podnesak.”. 10 Neki autori (Baretić, Bestvina, Kontrec, 2016) smatraju da je u opisanoj situaciji primjenjiv čl. 47. st. 4. ZUP-a koji propisuje:

„Kad stranka nije u ostavljenom roku dostavila zatražene dokaze, a postupak je pokrenut na zahtjev stranke, službena osoba ocijenit

će od kakve je to važnosti za rješavanje upravne stvari. Ako se bez tih dokaza ne može udovoljiti zahtjevu stranke, zahtjev će se

rješenjem odbiti.“. Odnosno, smatraju da u opisanoj situaciji treba donijeti rješenje o odbijanju zahtjeva. Iako je, u osnovi, krajnji

rezultat isti – nema postupka izvlaštenja, smatram da čl. 47. st. 4. ZUP-a nije primjenjiv u opisanoj situaciji. Naime, ta odredba

uređuje postupanje službene osobe tijekom postupka koji je već pokrenut, pa je službena osoba u postupku zatražila od stranke da

svoje navode potkrijepi dokazima, a stranka to u ostavljenom roku nije učinila. S druge strane, u opisanoj situaciji postupak

izvlaštenja nije još otpočeo, a navedeni prilozi uz prijedlog za izvlaštenje propisani čl. 30. ZION-a, iako se neki od njih nazivaju

„dokazi“, predstavljaju nužne elemente koji moraju biti priloženi uz prijedlog kako bi prijedlog za izvlaštenje bio formalno uredan,

odnosno potpun. 11 U ovom dijelu rada koristim se svojom analizom 2015c i 2015d.


15

iz područja prostornog uređenja o načinu procjene vrijednosti nekretnina, na činu prikupljanja

podataka i njihovoj evaluaciji te o metodama procjene nekretnina. Taj je propis danas Zakon o

procjeni vrijednosti nekretnina Taj je Zakon, propisujući način procjene vrijednosti u velikoj mjeri

kopirao njemačka rješenja. Tako je pri procjeni iznosa naknade za potpuno izvlaštenu nekretninu

potrebno, među ostalim, utvrditi: uporabno svojstvo nekretnine radi procjene naknade za gubitak

prava na nekretnini prema utvrđenom uporabnom svojstvu nekretnine, životne uvjete i uvjete

korištenja kakve je vlasnik nekretnine koja se izvlašćuje imao koristeći se uporabnim svojstvima

nekretnine radi procjene povećanja naknade za posljedične gubitke koji nastaju zbog izvlaštenja i

smanjenja naknade za posljedične dobitke koji nastaju zbog izvlaštenja. Osobno se slažem s

ovakvim načinom određivanja naknade, ali moramo imati na umu da je u RH na snazi sustav tržišne

naknade, dok je u Njemačkoj na snazi sustav pravične naknade. Naš Ustav propisuje da se za

izvlaštenje daje “naknada tržišne vrijednosti”. Stari ZI ispravno je definirao naknadu, odnosno

tržišnu naknadu kao “vrijednost izražena u cijeni koja se za određenu nekretninu može postići na

tržištu i koja ovisi o odnosu ponude i potražnje u vrijeme njezinog utvrđivanja” (čl. 33. st. 3.).

Zakon o procjeni vrijednosti nekretnina uvodi njemački model, ali zanemarujući Ustav i činjenicu

da je u RH, ponavljam, na snazi sustav tržišne, a ne pravične naknade za izvlaštenu nekretninu.

Dodatno, zbog činjenice da ZION izričito propisuje da za izvlaštenu nekretninu vlasniku pripada

naknada u visini tržišne vrijednosti nekretnine, što znači da ona ne može biti manja, bez obzira na

eventualne pogodnosti koje prijašnji vlasnik ostvaruje zbog provedenog izvlaštenja (za razliku od

uređenja u njemačkom zakonodavstvu), nego samo ista ili viša od tržišne vrijednosti, kada se izvrši

izračun sukladno Zakonu o procjeni vrijednosti nekretnina. Sukladno tome, teško se može tvrditi

da se radi o tržišnoj naknadi, kada ona odudara, odnosno može odudarati od vrijednosti koje se na

tržištu dobiju za drugu odgovarajuću nekretninu. Kada bi ona bila viša od stvarne tržišne cijene,

onda bi korisnik izvlaštenja mogao s pravom prigovoriti da on plaća višu cijenu – ostvarujući

interes Republike Hrvatske, dok bi u suprotnom slučaju s pravom mogao prigovoriti vlasnik

nekretnine.

6. PERSPEKTIVE RAZVOJA POSTUPKA IZVLAŠTENJA U

REPUBLICI HRVATSKOJ

U svojim dosadašnjim radovima sam u više navrata (Staničić, 2015c, 2017a, 2017b) predlagao

poboljšice koje bi unaprijedile provođenje postupaka izvlaštenja. Naime, smatrao sam i smatram

da je ZION lošije rješenje od „starog“ ZI-a koji je ipak, uz sve probleme u njegovom provođenju

(koji su dobrim dijelom posljedica promjena nadležnosti, od upravne do sudske) osiguravao

procesnu ravnotežu i relativno kvalitetno štitio vlasnika nekretnine. ZION je donesen da, u osnovi,

„riješi“ probleme koji su već bili riješeni u nizu posebnih zakona, što je nekada nužno i potrebno

ali uvijek uvažavajući zakonitosti instituta izvlaštenja (Staničić, 2013c). Važeći ZION, posebno

nakon njegovih izmjena i dopuna potpuno je pomaknuo procesnu vagu na stranu korisnika

izvlaštenja koji je u bitno povoljnijem položaju od vlasnika nekretnine koji će često biti u situaciji

da svoja prava može procesno štititi tek nakon što je korisnik izvlaštenja postao vlasnik nekretnine

(ako je doneseno privremeno rješenje o izvlaštenju) odnosno stupio u posjed nekretnine tijekom


16

postupka izvlaštenja. Odnosno, kao što sam naglasio u uvodu ovog rada, potpuno je izgubljeno iz

vida da je postupak izvlaštenja upravni postupak sa strankama sa suprotnim interesima. Zbog toga

mislim da je nužno ponoviti da je izvlaštenje „višestranački upravni postupak sa strankama s

kontrarnim interesima u kojemu se primjenjuje Zakon o općem upravnom postupku kako bi se,

kada je to nemoguće ostvariti na drugi, blaži način, ostvario interes Republike Hrvatske usmjeren

na izgradnju objekata ili izvođenje određenih radova“.

Smatram da se uređenje izvlaštenja u Republici Hrvatskoj može poboljšati, a posebno na sljedeće

načine:

a) Beziznimno se pridržavati obveze da korisnik izvlaštenja priloži dokaz da je prethodno

pokušao sporazumno steći nekretninu, odnosno zasnovati služnost ili zakup;

b) Brisati odredbu da će se kao dokaz da je korisnik izvlaštenja prethodno s vlasnikom

nekretnine pokušao sporazumno riješiti pitanje stjecanja prava vlasništva određene

nekretnine, ustanovljenja služnosti odnosno ustanovljenja zakupa na određenoj nekretnini

smatrat će se i pokušaj dostave pisane ponude vlasniku nekretnine;

c) Umjesto te odredbe kao novi čl. 31. ZION-a predlažem „Kako bi se smatralo da je korisnik

izvlaštenja prethodno s vlasnikom nekretnine pokušao sporazumno riješiti pitanje stjecanja

prava vlasništva određene nekretnine, ustanovljenja služnosti odnosno ustanovljenja

zakupa na određenoj nekretnini, ponuda koju je korisnik izvlaštenja učinio mora

odgovarati tržišnoj vrijednosti nekretnine, odnosno umanjenja vrijednosti nekretnine u

slučajevima nepotpunog izvlaštenja.“ – naime, nigdje nije propisano kakva ponuda koju

korisnik mora ponuditi mora biti a da bi se smatralo da je obveza izvršena;

d) Dopuniti čl. 45. novim st. 5. kojim bi se riješilo pitanje posljedica poništavanja

konzumiranog rješenja o izvlaštenju budući da nije propisano što se u toj situaciji događa s

primljenom naknadom12;

e) Izbrisati st. 7. čl. 48.13 ZION-a koji predstavlja negaciju vladavine prava i nezakonito

(budući je protivno Zakonu o ozakonjivanju bespravno sagrađenih objekata, ali ZION to

predviđa, pa je ipak zakonito) ozakonjenje bespravnog objekta;

f) Dopuniti i izmijeniti čl. 55. ZION-a koji uređuje prestanak hipoteke, služnosti i drugih

stvarnih prava na izvlaštenoj nekretnini, a koji je u potpunosti podnormiran;

g) Ponovno uvesti tzv. „plan izvlaštenja“ – do izmjena i dopuna ZI-a iz 2006. godine, korisnik

izvlaštenja morao je, prije podnošenja prijedloga za utvrđivanje interesa RH, izraditi plan

izvlaštenja, u skladu s prostornim planom (čl. 10. st. 1. – brisan). Ono što je bitno jest

12 Moguće je propisati da se primljena naknada može vratiti, ali i da se ne mora vratiti, ali ni taj prijedlog nije prihvaćen. Naime,

ukoliko korisnik izvlaštenja u roku od pet godina od dana pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju odnosno od dana stupanja u posjed

izvlaštene nekretnine nije započeo izgradnju građevine ili izvođenje radova radi kojih je nekretnina izvlaštena, ili ako izvlaštenu

nekretninu ne koristi sukladno svrsi radi koje je izvlaštena, prijašnji vlasnik može zahtijevati poništenje pravomoćnog rješenja o

izvlaštenju (čl. 45. st. 1. ZION-a). Nije jasno ima li, u ovom slučaju, mjesta da korisnik izvlaštenja traži od vlasnika nekretnine

naknadu koju je, prilikom provođenja izvlaštenja, dobio. U njemačkom pravu je izrijekom propisano kako je, u slučaju povrata,

vlasnik nekretnine dužan platiti naknadu, ali samo u iznosu tržišne naknade, bez uzimanja u obzir druge gubitke nastale povratom,

a naknada ne smije premašiti prvotnu naknadu danu za nekretninu (njen tržišni dio), pa bi bilo dobro u tom smislu dopuniti ZION

(Staničić 2017b, 138). 13 “Postupak izvlaštenja neće se prekinuti ako su korisnik izvlaštenja i vlasnik nekretnine suglasni da se naknada vrijednosti za

nezakonito izgrađenu građevinu odredi primjenom pravila o određivanju tržišne vrijednosti nekretnine sukladno članku 11. ovog

Zakona.”.


17

činjenica da se plan izvlaštenja morao javno izložiti u sjedištu općine, grada odnosno Grada

Zagreba na čijem se području namjerava graditi objekt ili izvoditi radove u interesu RH (čl.

11. st. 2.– brisan). Javni uvid je trajao 15 dana te su u tom roku svi zainteresirani mogli dati

svoje primjedbe tijelu koje je utvrdilo uvjete uređenja prostora (županijski ured, odnosno

ured Grada Zagreba). Nadležno je tijelo takve primjedbe sa svojim mišljenjem dostavljalo

županu odnosno gradonačelniku Grada Zagreba. Ako bi došlo do prihvaćanja danih

primjedbi, korisnik izvlaštenja morao je izmijeniti plan izvlaštenja u skladu s izmijenjenim

uvjetima uređenja prostora. Sukladno navedenom, smatram da je nužno dopuniti ZION

odgovarajućom odredbom, budući da, kao ni nakon izmjena Zakona o izvlaštenju iz 2006.,

ne sadrži odredbe o javnoj objavi postupka izvlaštenja. ZION, doduše, sadrži odredbu o

javnoj objavi ponude za otkup koja sadrži naznaku objekta koji se planira graditi, naznaku

katastarskih čestica i katastarskih općina koje su obuhvaćene planom izvlaštenja te visinu

tržišne naknade koja se nudi za stjecanje prava vlasništva, ustanovljenja služnosti ili

ustanovljenja zakupa na tim nekretninama s rokovima isplate (čl. 32.). Međutim, ZION ne

sadrži odredbe o planu izvlaštenja pa je pitanje (ne)provedivosti ove odredbe, a i ona se

odnosi samo na slučajeve kada se izvlašćuje veliki broj nekretnina i više vlasnika (Staničić,

2015c:207);

h) Razmotriti pitanje općeg interesa kao preduvjet provođenja izvlaštenja. Ponajprije,

smatram kako moramo razriješiti pitanje koje se postavlja u većini zapadnoeuropskih

pravnih poredaka, a tiče se dopustivosti provođenja izvlaštenja radi privatnog interesa.

Zakonom o strateškim investicijskim projektima Republike Hrvatske po prvi puta u

hrvatskom pravu iznimno se proširuje značenje pojma „općeg interesa“ odnosno „interesa

RH“. Naime, ovaj Zakon postavlja matricu koja je otprilike ovakva: ako će se ostvarenjem

i privatnog interesa ostvariti, makar i posredno, neki vid općeg interesa (u vidu

zapošljavanja, novih radnih mjesta itd.), onda je to i opći interes. Govorim o općem interesu

jer je Ustavni sud u svojoj praksi razgraničio pojmove „opći interes (koji je izjednačen s

pojmom „interes RH“) i „javni interes“ (o tome vidi detaljno u Staničić, 2018) Ovaj trend

je prisutan u cijeloj zapadnoj Europi i u SAD-u. Upućujem čitatelja na presudu Kelo vs.

City of New London (2005.) u kojoj je Vrhovni sud SAD-a postavio novu definiciju „public

use“. To isto radi i Državni savjet Francuske i savezni Vrhovni i Ustavni sud Njemačke.

Ukratko, pojam općeg interesa se širi upravo kako sam gore naveo. Ilustrirat ću to

primjerom iz Kelo presude. Vrhovni sud SAD-a presudio je da se može izvlastiti privatno

zemljište u svrhu izgradnje trgovačkog centra jer će to, neizravno, ostvariti i opći interes.

Naime, izgradnjom tog centra otvorit će se nova radna mjesta, ali porast će i cijena

nekretnina u okolici. S obzirom na to, ostvarit će se, uz privatni, i opći interes te je dopustivo

provesti izvlaštenje u tom slučaju. Prema tome, ovaj je Zakon u naše pravo donio trend

koji jest prisutan, po uzoru na praksu najviših njemačkih sudova, ali kojeg smatram lošim

i koji umanjuje prava pojedinca. Zalažem se za zadržavanje trenutačne definicije pojma

„općeg interesa“ te za odbacivanje njegovog širenja na elaborirani način te smatram da je

ovo jedan od rijetkih slučajeva kada ne bi bilo dobro preuzeti rješenje iz njemačke prakse

(Staničić, 2017b:140).


18

POPIS LITERATURE

Baretić, S., Bestvina, M., Kontrec D. (2016), Priručnik za provođenje izvlaštenja (potpunog i

nepotpunog) u infrastrukturnim projektima sufinanciranih iz fondova EU. Zagreb: Ministarstvo

poljoprivrede i Hrvatske vode.

Jellinek, W. (1934) Verwaltungsrecht. Berlin: Verlag von Julius Springer.

Kostić, L. M. (1936), Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije, knjiga šesta. Beograd:

Izdavačko i knjižarsko preduzeće Geca Kon.

Salma, J. (1987), Eksproprijacija: Instituti, sudska praksa i zakonski propisi. Zagreb: Informator.

Staničić, F. (2009), Izvlaštenje: sukob javnog i privatnog interesa. Hrvatska javna uprava br. 1:

141-168.

Staničić, F. (2011), Razvoj instituta izvlaštenja u Hrvatskoj. Zagreb: neobjavljena doktorska

disertacija.

Staničić, F. (2013a), Rješavanje sukoba između privatnog i javnog interesa - što nam donosi novi

Zakon o izvlaštenju i određivanju naknade?. Zagrebačka pravna revija, vol. 2, br. 3: 261 – 284

Staničić, F. (2013b), Posebni zakoni kao rješenje investicijskih problema u Republici Hrvatskoj:

Zakon o igralištima za golf i Zakon o strateškim investicijskim projektima Republike Hrvatske.

Sveske za javno pravo/Blätter für Öffentliches Recht, vol. 4 br. 14: 39 – 48.

Staničić, F. (2013c), Odstupanja u posebnom zakonodavstvu glede provođenja izvlaštenja u

Republici Hrvatskoj. Pravni vjesnik, vol. 29, br. 3-4: 95 – 118.

Staničić, F. (2015a), Posljedice zakonodavnog rješavanja investicijskih problema u Hrvatskoj na

upravno područje zaštite okoliša. U: Upravnopravna zaštita okoliša, Zagreb: Hrvatska akademija

znanosti i umjetnosti: 153 - 161.

Staničić, F. (2015b), Novi Zakon o izvlaštenju i određivanju naknade. U: Nekretnine, porezi i

komunalna naknada, Zagreb: Novi informator: 95 - 117.

Staničić, F. (2015c), Opće uređenje izvlaštenja u Njemačkoj - pouke za Hrvatsku. Pravni vjesnik,

vol 32, br. 3-4: 185 – 212.

Staničić, F. (2015d), Određivanje naknade za potpuno izvlaštenu nekretninu - je li sukladno s

Ustavom Republike Hrvatske?. Informator br. 6395 od 7. prosinca 2015.: 20 - 21.

Staničić, F. (2017a), Otvorena pitanja Zakona o izvlaštenju i određivanju naknade. U: Prava na

nekretninama – aktualnosti, Zagreb : Novi Informator: 105 – 136.

Staničić, F. (2017b), Novine u postupku izvlaštenja. U: Gradnja i prostorno uređenje, legalizacija,

koncesije i izvlaštenje, Zagreb : Novi informator: 115 – 150.

Staničić, F. (2018), Razlikovanje javnog interesa, općeg interesa i interesa Republike Hrvatske u

kontekstu javnopravnih ograničavanja prava vlasništva. Zbornik radova Pravnog fakulteta u

Splitu, vol. 55 br. 1: 111 – 129.

Worley, B. A. (1947), Expropriation in international law. Transactions of the Grotius Society,

Oxford University Press, br. 33, Problems of Public and Private International Law: 25-48


19

SUMMARY

The author will analyze the expropriation procedure and will outline certain dilemmas

which are present, in theory and in practice, regarding its enforcement. The author stresses out

the fact that the expropriation procedure is an administrative procedure with parities with colliding

interests. However, numerous special laws and especially the new Expropriation and Determining

of Compensation Act almost ignore the specified fact and set up a new axiom – expropriation

represents, basically, a tool which is used in solving all investment problems in the Republic of

Croatia. The already complex expropriation procedure has been made even more complicated by

the latest amendment of the Expropriation and Determining of Compensation Act by introducing

a new institute – preliminary decision, and the position of the real estate owner is even more

deteriorated. Because of the specified facts, there is today no adequate legal regulation which

would ensure a quality process position of the real estate owner in expropriation procedures.

Keywords: expropriation, administrative procedure, contrary parties, process position

Documents

POSTUPAK IZVLAŠTENJA – DVOJBE I PERSPEKTIVE · posjed izvlaštene nekretnine po konačnosti rješenja o izvlaštenju. Potrebno je naglasiti da tim rješenjem ne bi bilo riješeno