Tematsko izvješće Potpora Komisije akcijskim timovima za mlade: ostvareno je preusmjeravanje sredstava ESF-a, ali uz nedovoljnu usredotočenost na rezultate

HR 2015 BR. 17

EUROPSKIREVIZORSKISUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.

Print ISBN 978-92-872-3558-9 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/223485 QJ-AB-15-021-HR-CPDF ISBN 978-92-872-3551-0 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/220384 QJ-AB-15-021-HR-NEPUB ISBN 978-92-872-3534-3 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/958631 QJ-AB-15-021-HR-E

© Europska unija, 2015.Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Printed in Luxembourg

mailto:eca-info@eca.europa.euhttp://eca.europa.euhttp://europa.eu

Potpora Komisije akcijskim timovima za mlade: ostvareno je preusmjeravanje sredstava ESF-a, ali uz nedovoljnu usredotočenost na rezultate

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Tematsko izvješće

HR 2015. BR. 17

02Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora-čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje-će razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen, a specijalizirano je za rashodovna područja strukturnih politika, prometa i energije. Reviziju je predvodila članica Suda Iliana Ivanova, a potporu su joj pružali voditelj njezina ureda Tony Murphy, ataše Mihail Stefanov i asistent Peter Borsos, voditelj odjela Emmanu-el Rauch, voditelj tima Valeria Rota te revizori Luis De La Fuente Layos, Živka Kalajdžieva i Anna Fiteni.

Slijeva nadesno: Ž. Kalajdžieva, M. Stefanov, E. Rauch, I. Ivanova, T. Murphy, L. De La Fuente Layos, P.  Borsos.

03Sadržaj

Odlomak

Pojmovnik

I. – VI. Sažetak

1.–18. Uvod

1.–4. Mjere EU-a za suzbijanje nezaposlenosti mladih

5.–7. Uloga EU-a u politici zapošljavanja mladih

8.–9. Akcijski timovi za mlade

10.–15. Europski socijalni fond: stanje prije provedbe preusmjeravanja sredstava 2012./2013.

16.–18. Rezultati inicijative o akcijskim timovima za mlade prema izvješću Komisije

19.–22. Opseg revizije i revizijski pristup

23.–77. Opažanja

23.–44. Procjena djelotvornosti savjetodavne uloge Komisije

25.–37. Djelotvornost savjetodavne uloge Komisije u vezi s akcijskim timovima za mlade bila je ograničena dostupnim informacijama o uspješnosti i financijskim sredstvima ESF-a

38.–44. Iz pripremnih aktivnosti Komisije proizišla su općenita „sažeta izvješća o državama”

45.–67. Ishod inicijative o akcijskim timovima za mlade

46.–50. Iz sastanaka akcijskih timova za mlade proizišli su prijedlozi za reprogramiranje i preraspodjelu sredstava ESF-a u općim crtama

51.–57. Akcijski timovi za mlade doveli su do reprogramiranja i/ili preraspodjele sredstava ESF-a, no teško je utvrditi ukupni iznos

58.–61. Pri procjeni izmjena operativnih programa ESF-a koje su predložile države članice Komisija se uglavnom usredotočila na proračunska pitanja

62.–67. Akcijski planovi za mlade pripremljeni su s različitom razinom detalja, a u nacionalnim programima reformi u ograničenoj se mjeri upućuje na akcijske timove za mlade

04Sadržaj

68.–77. Praćenje rezultata inicijative o akcijskim timovima za mlade i izvješćivanje o njima koje provodi Komisija

69.–72. Praćenje mjera poduzetih u vezi s rezultatima inicijative o akcijskim timovima za mlade koje provodi Komisija temeljilo se na postojećim mehanizmima praćenja ESF-a

73.–77. Nedostatci u izvješćima Komisije u pogledu rezultata inicijative o akcijskim timovima za mlade

78.–86. Zaključci i preporuke

Odgovori Komisije

05Pojmovnik

Europska strategija zapošljavanja: europska strategija zapošljavanja uvedena je 1992. godine Ugovorom o Europskoj uniji i otad čini temelj politike zapošljavanja EU-a. Njezin je glavni cilj stvaranje brojnijih i boljih radnih mjesta u cijelom EU-u. Sastavni je dio strategije Europa 2020. i provodi se u okviru europskog semestra.

Europski semestar: europski semestar prva je faza godišnjeg ciklusa smjernica i nadzora u vezi s gospodarskom politikom EU-a. U svakom europskom semestru Europska komisija analizira politike o fiskalnoj i strukturnoj reformi svake države članice te iznosi preporuke i prati njihovu provedbu. U drugoj fazi godišnjeg ciklusa, poznatoj kao nacionalni semestar, države članice provode dogovorene politike.

Europski socijalni fond: cilj je Europskog socijalnog fonda (ESF) ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u okviru Europske unije poboljšanjem mogućnosti zapošljavanja (uglavnom mjerama osposobljavanja), te poticati visoku razinu zaposlenosti i stvaranje brojnijih i boljih radnih mjesta.

Intervencija: svaka radnja ili operacija koje su provela javna tijela ili druge organizacije, bez obzira na njihovu prirodu (politika, program, mjera ili projekt). Intervencije se provode u obliku bespovratnih sredstava, zajmova, subvencioniranih kamata, jamstava te sudjelovanjem u programima kapitala i rizičnog kapitala ili drugim oblicima financiranja.

Jamstvo za mlade: programom Jamstvo za mlade koji je usvojen Preporukom Vijeća o uspostavi Jamstva za mlade od 22. travnja 2013. trebalo bi omogućiti svim osobama mlađim od 25 godina da prime kvalitetnu ponudu za posao, nastavak obrazovanja, pripravničku praksu ili stažiranje u roku od četiri mjeseca od završetka formalnog obrazovanja ili gubitka posla. Jamstvo za mlade ključna je strukturna reforma kojom se omogućuje bolja suradnja institucija kako bi se ostvarili konkretni rezultati za mlade.

Nacionalni program reformi: godišnji dokument koji priprema i podnosi svaka država članica i u kojem su predstavljene politike i mjere koje država članica poduzima kako bi održala rast i radna mjesta s ciljem ostvarenja ciljnih vrijednosti strategije Europa 2020. Nacionalni program reformi predstavlja se uz program stabilnosti/konvergencije, u kojem se iznose proračunski planovi države članice za nadolazeće tri ili četiri godine.

Operativni program: operativnim programom određuju se prioriteti i posebni ciljevi država članica te na koji će se način upotrijebiti sredstva za financiranje projekata (sufinanciranje EU-a te nacionalnih javnih i privatnih subjekata) tijekom određenog razdoblja (obično sedam godina). Tim se projektima mora pridonijeti postizanju određenog niza ciljeva navedenih na razini prioritetne osi operativnog programa. Operativne programe izrađuju države članice, a prije provođenja isplata iz proračuna EU-a mora ih odobriti Komisija. Izmjene operativnih programa tijekom predmetnog razdoblja moguće su samo uz suglasnost obje strane.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg Komisija delegira zadaće izvršenja državama članicama, no istodobno zadržava konačnu odgovornost1.

Pokazatelj: mjerljiva zamjenska vrijednost za neki cilj kojom se dobivaju korisne informacije za procjenu mjere u kojoj je cilj ispunjen.

Prioritetna os: jedan od prioriteta strategije u operativnom programu koji obuhvaća skupinu povezanih operacija s posebnim mjerljivim ciljevima.

06Pojmovnik

Programsko razdoblje: višegodišnji okvir unutar kojega se planiraju i provode rashodi strukturnih fondova i Kohezijskog fonda.

Strategija Europa 2020.: desetogodišnja strategija EU-a za radna mjesta i rast. Pokrenuta je 2010. godine s ciljem stvaranja uvjeta za pametan, održiv i uključiv rast.

Upravljačko tijelo: nacionalno, regionalno ili lokalno tijelo vlasti (ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo) koje je država članica zadužila za upravljanje operativnim programom. Njegove zadaće obuhvaćaju odabir projekata koji će se financirati, praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim pitanjima i ostvarenim rezultatima.

1 Članak 59. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).

07Sažetak

INezaposlenost mladih nije nova pojava jer se većina država članica već godinama suočava sa strukturnim problemima pri uključivanju mladih u tržište rada, a stope nezaposlenosti mladih općenito su više od onih za ostale dobne skupine. Dugogodišnji problem visoke stope nezaposlenosti mladih u EU-u (u dobi od 15 do 24 godine) dodatno se pogoršao zbog financij-ske i dužničke krize. U odnosu na 2008. godinu, kad je iznosila iznad 15 %, ta se stopa 2013. povećala na dotad neviđenu razinu od više od 23 %, a 2014. se smanjila na malo više od 22 %.

IIKomisija je u prosincu 2011. predstavila svoju „Inici-jativu o mogućnostima za mlade”, u kojoj je utvrdila mjere za suzbijanje nezaposlenosti mladih. Ta se inici-jativa temelji na vodećoj inicijativi „Mladi u pokretu” i iskustvima iz aktivnosti financiranih u okviru Europskog socijalnog fonda (ESF). Na neformalnom sastanku Europskog vijeća 30. siječnja 2012. Komisija je u okviru svoje inicijative o mogućnostima za mlade predložila državama članicama da razrade i provedu sveobuhvatne inicijative o zapošljavanju, obrazovanju i vještinama mladih te da u svoje nacionalne programe reformi uvrste akcijske planove za mlade.

IIITakođer je predložila uspostavu akcijskih timova za mlade, u kojima će se okupiti stručnjaci država članica i Komisije. Akcijski timovi za mlade trebali bi pomoći kako bi se u osam država članica s najvišim stopama nezaposlenosti2 na najbolji način iskoristili strukturni fondovi EU-a usmjeravanjem nedodijeljenih sredstava iz programskog razdoblja 2007.–2013. projektima kojima se podupiru mogućnosti zapošljavanja mladih i olakšava pristup sredstvima za male poduzetnike.

2 Irska, Grčka, Španjolska, Italija, Latvija, Litva, Portugal i Slovačka.

08Sažetak

IVSud je procijenio jesu li prijedlozi koje su 2012. godine iznijeli akcijski timovi za mlade o tome kako postići brže i djelotvornije rezultate za mlade nezaposlene osobe u okviru rashoda ESF-a doprinijeli preusmjera-vanju (tj. reprogramiranju i preraspodjeli) sredstava ESF-a. Inicijativom o akcijskim timovima za mlade obu-hvaćena su sredstva ESF-a u visini od gotovo 10 mili-jardi eura dostupnih za reprogramiranje u navedenih osam država članica.

VZaključili smo da su posebni prijedlozi o tome kako postići brže i djelotvornije rezultate za mlade neza-poslene osobe, koje su izradili akcijski timovi za mlade uspostavljeni za tih osam država članica, bili ograničeni. Djelotvornost savjetodavne uloge u vezi s akcijskim timovima za mlade, koju Komisija obavlja za potrebe država članica, bila je ograničena razinom i kvalitetom dostupnih informacija o tome kako se postojeće mjere ESF-a ili nacionalne mjere za mlade nezaposlene osobe provode na terenu. Iako je djelo-vanje akcijskih timova za mlade dovelo do reprogrami-ranja i preraspodjele sredstava ESF-a (prema podat-cima koje je dostavila Komisija u ukupnom iznosu od približno 1,9 milijardi eura do lipnja 2013.), Komisija se pri procjeni izmjena operativnih programa uglavnom usredotočila na proračunska pitanja, a ne na to kako najbolje iskoristiti sredstva ESF-a. Naposljetku, do 2014. godine postojali su nedostatci u načinu na koji je Komisija pratila rezultate inicijative o akcijskim timo-vima za mlade i izvješćivala o njima.

VISud preporučuje Komisiji da bi trebala:

– uzeti u obzir, pri budućim inicijativama te vrste, mogućnosti i ograničenja određena političkim i pravnim kontekstom, svoje posebno znanje i stručnost u tom području (na temelju provedbe mjera financiranih sredstvima EU-a i nacionalnim sredstvima) te dostupnost potrebnih administra-tivnih i financijskih resursa na razini EU-a i država članica,

– u programskom razdoblju 2014.–2020.:

(a) zajamčiti da se budući zahtjevi za reprogramiranje pokreću s ciljem postizanja boljih rezultata, a ne prvenstveno radi rješavanja poteškoća u povlače-nju sredstava EU-a;

(b) odobravati zahtjeve država članica za izmjene operativnih programa samo ako se dodatni rezul-tati koji bi trebali proizići iz predloženih proračun-skih prijenosa mogu postići na razuman način;

(c) zatražiti od država članica da podnose dovolj-no detaljna izvješća o izvanrednim prijenosima u okviru operativnih programa i izmjenama prioriteta u godišnjim izvješćima o provedbi te da iznesu postignute rezultate;

(d) aktivno sudjelovati u odborima za praćenje operativnih programa i poticati države članice da poduzmu odgovarajuće mjere kad svojom procje-nom godišnjih izvješća o provedbi utvrdi da ciljne vrijednosti neće biti dostignute;

- zajamčiti sustavnu provedbu osnovnih provjera vjerodostojnosti i pouzdanosti podataka dobive-nih od država članica, kad se u svojim priopćenji-ma koristi tim podatcima.

09Uvod

Mjere EU-a za suzbijanje nezaposlenosti mladih

01 Nezaposlenost mladih nije nova pojava jer se većina država članica već godinama suočava sa strukturnim problemima pri uključivanju mladih u tržište rada, a stope nezaposlenosti mladih općenito su više od onih za ostale dobne kategorije (vidjeti sli-ku 1.). Taj se problem dodatno pogor-šao zbog financijske i dužničke krize te se stopa nezaposlenosti mladih EU-a (u dobi od 15 do 24 godine), koja je 2008. iznosila iznad 15 %, naglo povećala na 21 % 2010. godine, a potom na više od 23 % 2012. i 2013. godine, smanjivši se 2014. na nešto više od 22 %.

02 U okviru europske strategije zapošlja-vanja Europska komisija već godinama podupire države članice kako bi se smanjile stope nezaposlenosti mla-dih. Osim toga, u kontekstu strategije Europa 2020., u rujnu 2010. pokrenuta je vodeća inicijativa „Mladi u pokretu” koja je ponudila okvir s prioritetima politika kako bi se smanjila nezaposle-nost mladih, uz poseban naglasak na olakšanje prijelaza iz obrazovne sredi-ne u svijet rada i smanjenje rascjepka-nosti tržišta rada.

Slik

a 1. Stopa nezaposlenosti prema dobi, 2008.–2014., EU-28

2014.

Od 15 godina do 24 godine

Od 25 godina do 64 godine

5 %

10 %

15 %

20 %

25 %

2012. 2013.2011.2010.2009.2008.

Izvor: Eurostat, „Total unemployment - Labour Force Survey series - Unemployment rates by sex, age and nationality (%)” (hrv. Ukupna nezaposlenost – Ankete o radnoj snazi – Stope nezaposlenosti prema spolu, dobi i državljanstvu (%)), ažurirani podatci od 28. 9. 2015.

10Uvod

03 Komisija je 20. prosinca 2011. pokre-nula „Inicijativu o mogućnostima za mlade”3 i pozvala je države članice i Komisiju na neodložno poduzi-manje potrebnih mjera tijekom 2012. i 2013. godine. Cilj EU-a bio je poduprijeti države članice u pobolj-šanju stanja u vezi sa zapošljavanjem i obrazovanjem mladih preispitivanjem politika i uspješnosti država članica u kontekstu postupka nadzora u okvi-ru europskog semestra te uporabom strukturnih fondova EU-a, posebice Europskog socijalnog fonda (ESF), za financiranje aktivnosti usmjerenih na smanjenje stopa nezaposlenosti mladih.

04 U travnju 2013. Vijeće je na temelju prijedloga Komisije preporučilo drža-vama članicama da pruže „Jamstvo za mlade” kojim bi se zajamčilo da sve osobe mlađe od 25 godina prime kvalitetnu ponudu za posao, nastavak obrazovanja, pripravničku praksu ili stažiranje u roku od četiri mjeseca od završetka formalnog obrazovanja ili gubitka posla4.

Uloga EU-a u politici zapošljavanja mladih

05 Za politiku suzbijanja nezaposlenosti mladih odgovorne su prvenstveno države članice, i to na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. U skladu s Ugovorom o funkcioniranju Europske unije države članice i EU moraju izraditi usklađenu strategiju zapošljavanja, posebice s ciljem promicanja kvalifici-rane, obrazovane i prilagodljive radne snage i tržišta rada koja se mogu prila-goditi gospodarskim promjenama5.

06 Uloga je EU-a u politici zapošljavanja uskladiti politike zapošljavanja drža-va članica te poduprijeti i po potrebi dopuniti njihovo djelovanje. Osim toga, cilj postizanja visokog stupnja zaposlenosti mora se uzeti u obzir pri oblikovanju i provedbi politika i aktiv-nosti EU-a6.

07 U kontekstu europske strategije zapošljavanja, koja je od 2011. godine ojačana gospodarskim upravljanjem u okviru europskog semestra, Komisija također igra ulogu u predlaganju pre-poruka za pojedine zemlje koje iznosi Vijeću i koje se među ostalim odnose i na politike zapošljavanja država članica7.

3 COM(2011)933 final od 20. prosinca 2011., „Inicijativa o mogućnostima za mlade”.

4 Preporuka Vijeća od 22. travnja 2013. o uspostavi Jamstva za mlade (SL C 120, 26.4.2013., str. 1.).

5 Članak 145. UFEU-a (SL C 326, 26.10.2012., str. 112.).

6 Članak 147. UFEU-a (SL C 326, 26.10.2012., str. 112.).

7 Članak 148. UFEU-a (SL C 326, 26.10.2012., str. 112.).

11Uvod

Akcijski timovi za mlade

08 Na neformalnom sastanku Europskog vijeća 30. siječnja 2012. Komisija je u okviru svoje inicijative o mogućno-stima za mlade predložila državama članicama da razrade i provedu sveo-buhvatne inicijative o zapošljavanju, obrazovanju i vještinama mladih te da u svoje nacionalne programe refor-mi uvrste akcijske planove za mlade. Komisija je također izložila zamisao o uspostavi „akcijskih timova za mla-de” kako bi se u osam država članica s najvišim stopama nezaposlenosti po-moglo u iskorištavanju sredstava EU-a (uključujući i sredstva iz ESF-a) koja su još bila dostupna u okviru program-skog razdoblja 2007.–2013. s ciljem podupiranja mogućnosti zapošljavanja mladih i olakšavanja pristupa sred-stvima za male i srednje poduzetnike8 (vidjeti okvir 1.).

Ovlasti i sastav akcijskih timova za mlade

Inicijativa o akcijskim timovima za mlade bila je pokrenuta s ciljem usmjeravanja nedodijeljenih sredstava EU-a i pružanja stručnog znanja kako bi se postigli brži i djelotvorniji rezultati. Zadaća svakog tima bila je surađivati s nacionalnim partnerima u aktivnostima usmjerenima na borbu protiv nezaposlenosti mladih te pomoći malim i srednjim poduzetnicima da dobiju pristup financiranju zajmovima i bespovratnim sredstvima. Stručnjaci su trebali ponuditi nove poglede na uporabu strukturnih fondova i iskoristiti znanja Komisije u vezi s dobrom praksom u različitim državama članicama kako bi se nacionalnim tijelima pomoglo pri preraspodjeli sredstava projektima kojima bi se „ostvarili najveći učinci u najkraćem mogućem roku”9.

Akcijske timove za mlade činili su stručnjaci iz nadležnih nacionalnih tijela te iz glavnih uprava Komisije, i to GU za regionalnu i urbanu politiku, GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, GU za obrazovanje i kulturu i GU za gospodarska i financijska pitanja. Za njihovu koordinaciju bili su zaduženi predstavnici ureda predsjednika vlada država članica te Glavno tajništvo Komisije pod nadzorom predsjednika Komisije.

9 Komisija, Memorandum/12/100, 14. 2. 2012.

Okv

ir 1

.

8 Europsko vijeće, „Izjava članova Europskog vijeća”, 30. siječnja 2012., izlaganje J. M. Barrosa, „Growth and jobs: next steps” (hrv. Rast i radna mjesta: sljedeći koraci) na neformalnom sastanku Europskog vijeća od 30. siječnja 2012.; COM MEMO 12/100, 14. veljače 2012.

12Uvod

09 Inicijativa o akcijskim timovima za mla-de usmjerila se na osam država članica sa stopom nezaposlenosti mladih koja je krajem 2011. iznosila približno 30 % ili više: Irska, Grčka, Španjolska, Italija, Latvija, Litva, Portugal i Slovačka. Države članice odabrane su na temelju stope nezaposlenosti mladih. Iako je Europsko vijeće zatražilo od Komisije da kao prvi korak surađuje s državama članicama koje imaju najviše stope

nezaposlenosti mladih kako bi se dostupna sredstva EU preusmjerila na potporu mladima s ciljem njihova zapošljavanja ili osposobljavanja10, pri odabiru navedenih osam država člani-ca Komisija nije uzela u obzir sredstva ESF-a dostupna za reprogramiranje (vidjeti tablicu 1.). Akcijski timovi uspostavljeni su u veljači 2012. i svoje su sastanke održavali u navedenih osam država članica od 14. do 28. ve-ljače 2012. (vidjeti sliku 2.).

Slik

a 2. Sastanci akcijskih timova za mlade 2012. godine u osam država članica:

datumi sastanaka, stopa nezaposlenosti mladih, broj nezaposlenih mladih osoba

Nezaposlenost mladih, EU28:Stopa: 22,5 %Broj osoba: 5505 tisuća

Datumi sastanaka akcijskih timova za mlade

Nezaposlenost mladih – stopa (%, studeni 2011.)

Nezaposlenost mladih – broj osoba(u tisućama, studeni 2011.)

16/02/2012

48,328/02/2012

158

34,424/02/2012

33,922/02/2012

60135,3

24/02/2012

154

29,221/02/2012

68

14-15/02/2012

36

154

28,330

29,2

46,622/02/2012

899

Izvor: Eurostat: podatci o nezaposlenosti mladih. Komisija: datumi sastanaka akcijskih timova za mlade.

10 Europsko vijeće, „Izjava članova Europskog vijeća”, 30. siječnja 2012.

13Uvod

Europski socijalni fond: stanje prije provedbe preusmjeravanja sredstava 2012./2013.

10 Uredbom o ESF-u propisano je da ESF doprinosi prioritetima EU-a u pogledu jačanja gospodarske i socijalne kohe-zije poboljšanjem mogućnosti zapo-šljavanja i rada, potičući visoku razinu zapošljavanja te brojnija i bolja radna mjesta11.

11 ESF djeluje pod podijeljenim uprav-ljanjem, a Komisija ima krajnju od-govornost za izvršavanje proračuna EU-a12. Fond se provodi nacionalnim i regionalnim višegodišnjim operativ-nim programima koje izrađuju države članice, a odobrava Komisija. U okviru svakog operativnog programa ukupno dostupna sredstva raščlanjuju se na različite prioritetne osi operativnog programa.

12 Tijekom programskog razdoblja, prije nego što se programi zaključe, pri okolnostima koje zahtijevaju odstu-panje od prvotnih ciljeva utvrđenih u programima i u skladu s uredbama, države članice, ili Komisija u dogovoru s državama članicama, mogu preraspo-dijeliti neiskorištena sredstva s jedne prioritetne osi na drugu. Takvo se preusmjeravanje može izvesti u obliku prijenosa:

ο između operativnih programa (primjerice između dva operativna programa ESF-a ili između jed-nog operativnog programa ESF-a i operativnog programa Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR)/Kohezijskog fonda;

ο između prioritetnih osi određenog operativnog programa; ili

ο između dva različita dijela određe-ne prioritetne osi.

13 U prva dva slučaja riječ je o „repro-gramiranju” i za izmjenu operativnog programa potrebna je odluka Komi-sije. U trećem slučaju, koji se u ovom izvješću naziva „preraspodjelom”, prijenos se također može provesti na temelju odluke Komisije ili ga može provesti sama država članica u skladu s fleksibilnošću određene prioritetne osi. U takvom bi slučaju bilo potrebno zatražiti da upravljačko tijelo procijeni obavljenu preraspodjelu proračunskih sredstava.

14 Nadalje, Komisija obavlja nadzornu ulogu nad okvirom za praćenje i dužna je provjeriti jesu li operativnim pro-gramima postignuti očekivani izlazni proizvodi i rezultati. U sklopu svoje odgovornosti za praćenje Komisija pregledava godišnja izvješća o proved-bi koja su pripremila upravljačka tijela13 i s njima održava godišnje sastanke s ciljem ispitivanja napretka u provedbi operativnih programa radi njihova po-boljšanja14. Komisija sudjeluje i u radu odbora za praćenje u ulozi savjetnika15.

11 Članak 2. Uredbe (EZ) br. 1081/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o Europskom socijalnom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1784/1999 (SL L 210, 31.7.2006., str. 12.).

12 Vidjeti članak 17. stavak 1. UEU-a, članak 317. UFEU-a, članak 53. stavak 1. Uredbe (EU, EURATOM) br. 966/2012.

13 Članak 67. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL L 210, 31.7.2006., str. 25.).

14 Članak 68. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006.

15 Članak 64. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006.

14Uvod

15 Proračun ESF-a za programsko raz-doblje 2007.–2013. iznosio je 76 mi-lijardi eura (više od 10 milijardi eura godišnje) i bio je raspoređen na 117 operativnih programa u tadaš-njih 27 država članica. Međutim, na kraju 2011. godine države članice još uvijek su imale 22 milijarde eura u okviru ESF-a koje nisu bile dodijelje-ne konkretnim aktivnostima. Od toga je gotovo 10 milijardi eura nedodijelje-nih sredstava ESF-a bilo raspoloživo za akcijske timove za mlade u osam drža-va članica s najvišim stopama nezapo-slenosti mladih (vidjeti tablicu 1.).

Tabl

ica 

1. Nedodijeljena sredstva ESF-a za osam država članica pri pokretanju inicijative o akcijskim timovima za mlade

Država članica Iznos (u milijunima eura)

Udio u ukupno nedodijelje-nim sredstvima ESF-a

(EU 27)

Italija 3 674 16,5 %

Španjolska 2 712 12,2 %

Portugal 1 760 7,9 %

Grčka 1 495 6,7 %

Litva 289 1,3 %

Slovačka 39 0,2 %

Irska 2 0,0 %

Latvija1 0 0,0 %

Ukupno za 8 država članica 9 971 44,8 %

Ostale države članice 12 300 55,2 %

Ukupno nedodijeljena sredstva ESF-a 22 271 100,0 %

1 Za Latviju nije bilo raspoloživih nedodijeljenih sredstava ESF-a.Izvor: Procjena koju je Komisija izradila na kraju 2011.

15Uvod

Rezultati inicijative o akcijskim timovima za mlade prema izvješću Komisije

16 U izvješću koje je podnijela Vijeću u ožujku 2013. Komisija je navela da se ciljanim ulaganjem sredstava iz strukturnih fondova EU-a može postići snažan učinak na rast i zapošljavanje. Cilj akcijskih timova bio je povećati uči-nak sredstava iz strukturnih fondova EU-a u najvećoj mogućoj mjeri usmje-ravanjem sredstava koja su preostala za raspodjelu iz razdoblja 2007.–2013. na projekte kojima se izravno podu-piru mlade osobe te mali i srednji poduzetnici. Na početku te inicijative 2012. godine procijenjeno je da sred-stva iz strukturnih fondova preostala za raspodjelu u okviru proračunskog razdoblja 2007.–2013. na razini cijelog EU-a iznose otprilike 82 milijarde eura.

17 Taj je iznos uključivao približno 30 mili-jardi eura za osam država članica u ko-jima su uspostavljeni akcijski timovi. Prema navedenom izvješću timovi su do početka 2013. godine svojim radom u svakoj od osam država članica dopri-nijeli mobilizaciji sredstava u ukupnom iznosu od 16 milijardi eura. U izvješću se dodaje da će se tim sredstvima po-moći približno 780 000 mladih osoba i 55 000 malih i srednjih poduzetnika te poduprijeti druge mjere za potica-nje rasta.

18 Komisija je u ožujku 2014. izdala najno-viju publikaciju u kojoj se usredotočila na preusmjeravanje sredstava ESF-a16. Prema tom dokumentu sredstva ESF-a koja su reprogramirana i/ili preraspodi-jeljena posebnim aktivnostima za mla-de iznosila su oko 4,2 milijarde eura17, od čega je 1,8 milijardi eura bilo dodi-jeljeno projektima koji su u to vrijeme bili u tijeku u državama članicama. Tom potporom trebala se ostvariti korist za približno 1,2 milijuna mladih osoba (vidjeti odlomke od 51. do 56.).

16 Glavna uprava Europske komisije za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, „Inicijativa za zapošljavanje mladih i Europski socijalni fond, tematski dokument Europskoga socijalnog fonda”, ožujak 2014.

17 Kad je riječ o Italiji, sredstva ESF-a koja je prijavila Komisija uključuju preraspodjelu nacionalnih sredstava u korist mjera za suzbijanje nezaposlenosti mladih koja je omogućena smanjenjem nacionalne stope sufinanciranja za operativne programe ESF-a i EFRR-a. Oslobođena financijska sredstva u visini od iznad 1,5 milijardi eura uložena su u niz inicijativa u okviru kohezijskog akcijskog plana financiranog iz nacionalnih sredstava, uključujući nekoliko inicijativa kojima se ostvaruju koristi za mlade nezaposlene osobe.

16Opseg revizije i revizijski pristup

19 Ovom je revizijom Sud procijenio jesu li prijedlozi akcijskih timova za mlade iz 2012. godine o tome kako postići brže i djelotvornije rezultate za mlade nezaposlene osobe u okviru rasho-da ESF-a doprinijeli reprogramiranju i preraspodjeli sredstava ESF-a. Opseg revizije bio je ograničen na aktivnosti u vezi s ESF-om u okviru inicijative o akcijskim timovima za mlade i nije obuhvatio aktivnosti financirane iz drugih izvora, posebice EFRR-a. Ispitali smo je li:

ο Komisija, na temelju znanja i do-stupnih informacija o postojećim inicijativama i mjerama za zapo-šljavanje mladih u okviru ESF-a i/ili znanja o dobroj praksi u drugim državama članicama, djelotvor-no ispunila svoju savjetodavnu ulogu predviđenu predmetnom inicijativom;

ο inicijativa o akcijskim timovima za mlade dovela do toga da države članice izrade prijedloge za znatno i ciljano reprogramiranje sredstava dostupnih u okviru operativnih programa ESF-a u razdoblju 2007.–2013. (ili preraspodjelu sredstava u okviru prioritetne osi opera-tivnog programa) i je li Komisija procijenila te prijedloge u skladu s ciljevima inicijative o akcijskim timovima za mlade;

ο Komisija uspostavila odgovara-juće mehanizme za izvješćivanje o praćenju mjera poduzetih u vezi s inicijativom o akcijskim timovima za mlade.

20 Revizijom smo obuhvatili razdoblje od 2012. do 2014. i usredotočili smo se na doprinos Komisije inicijativi o akcij-skim timovima za mlade. To je ponaj-prije uključilo:

ο pregled informacija kojima je Komisija raspolagala 2012. godi-ne u vezi s mjerama ESF-a u ko-rist mladih nezaposlenih osoba i uspješnošću tih mjera;

ο pregled reprogramiranja podu-zetog u roku od 12 mjeseci nakon sastanaka akcijskih timova za mlade za 60 operativnih progra-ma u okviru ESF-a za osam država članica obuhvaćenih inicijativom o akcijskim timovima za mlade te detaljno ispitivanje izmjena na uzorku od osam operativnih programa18, kao i procjene koju je Komisija izvršila u vezi s tim;

ο analizu načina na koji je Komisija pratila rezultate akcijskih timova za mlade i izvješćivala o njima do kraja 2014. godine.

21 Dokaze smo pribavili pregledom doku-mentacije i razgovorima s Komisijom te s pomoću upitnika o sredstvima ESF-a koji smo poslali odjelima Komisije uključenima u inicijativu o akcijskim timovima za mlade.

22 U ožujku 2015. objavili smo prvo izvje-šće o problemu nezaposlenosti mladih koje se odnosilo na Jamstvo za mlade EU-a19.

18 Irska: OP Ulaganje u ljudski kapital; Grčka: OP Obrazovanje i cjeloživotno učenje i OP Razvoj ljudskih resursa; Španjolska: OP Regija Navare; Italija: OP Regija Sicilije; Litva: OP Razvoj ljudskih resursa; Portugal: OP Ljudski potencijal; Slovačka: OP Zapošljavanje i socijalna uključenost (vidjeti tablicu 1.).

19 Tematsko izvješće Suda br. 3/2015 „Jamstvo za mlade EU-a: poduzeti su prvi koraci, no rizici u provedbi tek predstoje” (http://eca.europa.eu).

http://eca.europa.euhttp://eca.europa.eu

17Opažanja

Procjena djelotvornosti savjetodavne uloge Komisije

23 Inicijativa o akcijskim timovima za mlade pokrenuta je u očekivanju da će Komisija u okviru svoje savjetodavne uloge pomoći nacionalnim/regional-nim tijelima u navedenih osam država članica kako bi se sredstva ESF-a preu-smjerila projektima kojima bi se ostva-rili najveći učinci u najkraćem mogu-ćem roku (vidjeti okvir 1.). Ponajprije, stručnjaci Komisije dobili su zadatak da surađuju s nacionalnim tijelima i nacionalnim socijalnim partnerima na mjerama usmjerenim na suzbijanje nezaposlenosti mladih.

24 Stoga smo ispitali:

ο uspješnost i financijske informacije dostupne Komisiji u vezi s mjera-ma ESF-a za mlade nezaposlene osobe; te

ο pripremne aktivnosti Komisije prije održavanja sastanaka akcijskih timova za mlade.

Djelotvornost savjetodavne uloge Komisije u vezi s akcijskim timovima za mlade bila je ograničena dostupnim informacijama o uspješnosti i financijskim sredstvima ESF-a

Informacije o uspješnosti

25 Informacije o uspješnosti koje su do-stupne Komisiji u vezi s mjerama zapo-šljavanja u okviru ESF-a provedenima u državama članicama proizišle su iz aktivnosti redovitog praćenja i evalu-acije na nacionalnoj razini. Zakonski minimum obveza izvješćivanja koje države članice imaju prema Komisiji utvrđen je u uredbama20. Izvješćivanje se općenito provodilo na razini priori-tetne osi u okviru operativnog progra-ma. Osim toga, Komisija je od država članica zahtijevala da na dobrovoljnoj osnovi dostave ad hoc informacije.

26 Za praćenje uspješnosti određene mjere ili projekta bilo je odgovorno upravljačko tijelo u predmetnoj državi članici. Komisija je kontinuirano priku-pljala i preispitivala podatke dobivene tim praćenjem i evaluacijom za svaku državu članicu. Tijekom programskog razdoblja 2007.–2013. države članice imale su znatnu slobodu u odlučiva-nju o tome na koji će način Komisiji dostavljati sjedinjene informacije o uspješnosti. Uredbom je propisana samo jedna obvezna vrsta pokazatelja, a to su podatci o izlaznim proizvodima za sudionike21. U pogledu mladih oso-ba, države članice imale su, primjerice, samo obvezu praćenja i izvješćivanja na godišnjoj razini o broju sudionika u mjerama ESF-a za osobe u dobi od 15 do 24 godine. Uredbama nisu utvr-đeni pokazatelji rezultata.

20 Članak 10. Uredbe (EZ) br. 1081/2006. Članci 66. do 68. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006. Prilog XVIII. Uredbi Komisije (EZ) br. 1828/2006 od 8. prosinca 2006. o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i Uredbe (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj (SL L 371, 27.12.2006., str. 1.).

21 Prilog XXIII. Uredbi Komisije (EZ) br. 1828/2006.

18Opažanja

27 U izvješću mreže za stručnu evaluaciju u okviru ESF-a iz 2014. godine, posve-ćenom postignućima ESF-a u razdoblju 2007. – 2013., također se navodi da na temelju postojećih mehanizama nije bilo moguće pribaviti korisne podatke o rezultatima intervencija u sklopu ESF-a u državama članicama22.

28 Nadalje, postoje nedostatci u pogledu kvalitete i pouzdanosti informacija o uspješnosti ESF-a koje države članice uobičajeno dostavljaju Komisiji, kao što je Sud naveo u prethodnim izvje-šćima23. Slična je pitanja pokrenula Služba Komisije za unutarnju reviziju u svojem izvješću iz prosinca 2013. o sustavima za mjerenje uspješnosti Glavne uprave za zapošljavanje, soci-jalna pitanja i uključenost.

29 Na temelju informacija o praćenju koje su dostavile države članice Komisija u načelu nije dobila saznanje o tome koje su se aktivnosti u proteklom raz-doblju pokazale djelotvornima u po-stizanju željenog cilja, tj. zapošljavanja mladih. Komisija stoga nije mogla s lakoćom utvrditi „stečeno iskustvo” i „dobre prakse” (tj. koje bi se mjere ESF-a, čija se djelotvornost dokazala u proteklom razdoblju, mogle brzo pokrenuti uz reprogramiranje ili bez njega, te koje bi od postojećih mjera trebalo prilagoditi jer nisu bile uspješ-ne ili nisu bile prioritet).

Dodatna ad hoc anketa

30 Komisija je 2010. godine provela ispi-tivanje „s državama članicama o inter-vencijama u okviru ESF-a usmjerenima na mlade kako bi se povećala razina osviještenosti i u najvećoj mogućoj mjeri iskoristile mogućnosti ESF-a za potporu mladima”24. Cilj te aktivnosti bio je utvrditi „dobre prakse” za učin-kovitu uporabu sredstava ESF-a kako bi se povećale mogućnosti zapošljavanja mladih te potaknula šira primjena tih praksi u programima država članica (vidjeti odlomak 25.).

31 Komisija je u tom cilju provela anketu kojom je obuhvatila upravljačka tijela ESF-a u svim državama članicama. Na temelju primljenih odgovora Komisija je izradila izvješće koje je opisala kao „početni korak u utvrđivanju nekih mjera i pristupa koji se razvijaju u sklo-pu ESF-a s ciljem pružanja djelotvorne potpore mladima pri stjecanju relevan-tnog obrazovanja i osposobljavanja, nalaženju posla i preuzimanju aktivne uloge u društvu25”.

22 U navedenom izvješću o postignućima ESF-a u razdoblju 2007.–2013. zaključuje se sljedeće: „Iako su dostupni sveobuhvatni podatci o izlaznim proizvodima za svaku državu članicu, stanje je daleko nepovoljnije kad je riječ o rezultatima. Čak i za tri ključna rezultata – stupanje na posao, ostvarene kvalifikacije i samozapošljavanje – nije bilo moguće na dosljedan način dobiti apsolutne brojke za niz država članica. Zbog izostanka apsolutnih brojki nije moguće pripremiti za sve države članice sjedinjene podatke o rezultatima povezanima s intervencijama koje se podupiru u okviru ESF-a.” (odlomak 5. sažetka).

23 Tematska izvješća Suda br. 3/2000, br. 12/2001, br. 1/2006, br. 17/2009, br. 25/2012 (http://eca.europa.eu).

24 COM(2010) 477 final od 15. rujna 2010., „Youth on the Move: An initiative to unleash the potential of young people to achieve smart, sustainable and inclusive growth in the European Union” (hrv. Mladi u pokretu: inicijativa za oslobađanje potencijala mladih radi ostvarivanja pametnog, održivog i uključivog rasta u Europskoj uniji), str. 16.

25 Glavna uprava Europske komisije za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, „Europski socijalni fond: kako omogućiti bolji početak mladima”, prosinac 2011.

http://eca.europa.euhttp://eca.europa.eu

19Opažanja

32 U tom su izvješću navedeni brojni primjeri mjera provedenih u državama članicama i može poslužiti kao koristan izvor informacija. Međutim, u izvješću se ne iznosi analiza o tome koje bi mjere ESF-a trebalo smatrati „dobrom praksom”. Ne navode se, posebice, informacije o kvaliteti intervencija u pogledu stvarnih mjerljivih rezultata ostvarenih za mlade.

33 Izvješće sadržava i priloge s pregle-dom dodjele financijskih sredstava i provedbe različitih operativnih programa te brojem sudionika. Države članice dostavile su te informacije na dobrovoljnoj osnovi. Izjava Komisije o odricanju odgovornosti u kojoj stoji da „ti podatci nisu ni sveobuhvatni ni potpuno usporedivi” pokazuje nedo-statke u vezi s tom vrstom podataka o provedbi ESF-a dostupnih Komisiji (vidjeti odlomke od 25. do 29.).

Financijske informacije

34 Za potrebe posebnih aktivnosti u vezi s akcijskim timovima za mlade Komisija je trebala imati na raspolaganju deta-ljan pregled iznosa koji su potencijalno bili dostupni za reprogramiranje i/ili preraspodjelu kako bi se poduprle mo-gućnosti zapošljavanja mladih. Stoga smo procijenili mjeru u kojoj su takve informacije bile dostupne Komisiji kako bi se olakšala njezina priprema za sastanke akcijskih timova za mlade. Te informacije nisu bile lako dostupne Komisiji te je stoga trebala iznijeti procjene u dogovoru s predmetnim državama članicama.

35 Kad je riječ o financijskim informacija-ma, jedna od poteškoća leži u činjenici da sustav financijskog praćenja u okvi-ru ESF-a u programskom razdoblju 2007.–2013. ne omogućuje izravno povezivanje sredstava s posebnim ciljnim skupinama (poput mladih ne-zaposlenih osoba). Kategorije rashoda predviđene pravnim okvirom osmišlje-ne su prema vrsti intervencije, kao što je „provođenje aktivnih i preventivnih mjera na tržištu rada”, umjesto da su razvrstane prema ciljnim skupinama, primjerice „mlade osobe” ili „stariji djelatnici”26.

36 Upravljačka tijela prate na nacional-noj razini informacije o sredstvima ESF-a koja su potencijalno dostupna za reprogramiranje/preraspodjelu. Međutim, Komisija je u okviru tehničke radne skupine ESF-a dogovorila s drža-vama članicama da će one dobrovoljno svaka tri mjeseca izvješćivati Komisiju o financijskom izvršenju na terenu za svaki operativni program. Naša je revizija pokazala da to tromjesečno financijsko izvješćivanje nije usklađe-no: države članice ponajprije izvje-šćuju na temelju svojih nacionalnih definicija pojmova „nedodijeljeno” ili „neiskorišteno”. Te definicije proizlaze iz različitih računovodstvenih praksi koje se primjenjuju u državama člani-cama. Zbog toga Komisija ne raspolaže nužno najpreciznijim informacijama o financijskoj provedbi.

26 Prilog IV. Uredbi Vijeća (EZ) br. 1083/2006.

20Opažanja

37 U tom smo pogledu, kad je riječ o Slo-vačkoj, utvrdili znatne nedosljednosti između objedinjenih procjena koje je Komisija objavila u vezi s nedodije-ljenim sredstvima i podataka koji se upotrebljavaju u kontekstu akcijskih timova za mlade (vidjeti okvir 2.).

Iz pripremnih aktivnosti Komisije proizišla su općenita „sažeta izvješća o državama”

38 Komisija je u veljači 2012. najavila da su njezini stručnjaci „spremni za izlazak na teren i rad u skladu s posebnim stanjem i potrebama svake države”27. Procijenili smo je li Komisija na temelju svojeg nadzora nad politikama zapo-šljavanja država članica, prije sastana-ka akcijskih timova za mlade s nacio-nalnim tijelima, učinila sljedeće:

ο analizirala potrebe i/ili izazove s kojima su se suočile posebne sku-pine mladih pri ulasku na tržište rada;

ο ispitala trenutačne i buduće zahtjeve poslodavaca u pogledu vještina28 ;

ο utvrdila na koji bi način intervenci-je u okviru ESF-a mogle doprinijeti zadovoljenju nekih od navedenih potreba; te

ο analizirala moguće izmjene u provedbi programa (na primjer, prilagodbu kriterija prihvatljivosti i odabira) s ciljem poboljšanja dje-lotvornosti mjera u okviru ESF-a.

39 Radi djelotvorne pripreme za sastan-ke akcijskih timova za mlade Glavno tajništvo Komisije izradilo je predložak (poznat pod nazivom „sažeto izvješće o državi”) koji je poslan svim glavnim upravama uključenima u aktivnosti u vezi s akcijskim timovima za mlade kako bi ga popunile (vidjeti okvir 1.). U tom je kontekstu Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uklju-čenost dobila zadatak da izradi analizu glavnih uzroka visoke nezaposlenosti mladih za svaku od osam navede-nih država članica i skupine mladih posebno pogođene tim problemom. Također je zatraženo da ispita potre-bu za preusmjeravanjem dostupnih sredstava EU-a na mlade u kontek-stu provedbe operativnih programa ESF-a, utvrdi kojim bi se kratkoročnim mjerama u okviru ESF-a moglo doprini-jeti tom cilju i razmotri mogućnosti za brzu provedbu. Glavno tajništvo kon-solidiralo je dovršena „sažeta izvješća o državama” te ih je poslalo državama članicama prije održavanja sastanaka akcijskih timova za mlade.

Primjer nedosljednosti informacija o dostupnim sredstvima

Komisija je u studenome 2011. procijenila da dostupna sredstva ESF-a u Slovačkoj iznose 39 milijuna eura, ali se posjetom toj zemlji koji je Komisija obavila u veljači 2012. utvrdilo da dostupna sredstva ESF-a iznose 422 milijuna eura. Procjena u iznosu većem od stvarnog može se opravdati zbog vremenskog razmaka koji je neizbježan u sustavu izvješćivanja, no to ne može biti slučaj kad se procjenom utvrđuje niži iznos.

Okv

ir 2

.

27 COM MEMO 12/100, 14. veljače 2012.

28 Na primjer, na temelju redovite i sustavne procjene koju daje Europski centar za razvoj strukovnog osposobljavanja (Cedefop) u vezi sa srednjoročnim i dugoročnim predviđanjem potreba za vještinama na razini EU-a, raščlanjene po sektorima, zanimanjima, razini kvalifikacija i državama ili na temelju tekućih istraživanja Međunarodne organizacije rada i Europske zaklade za poboljšanje životnih i radnih uvjeta (Eurofound).

21Opažanja

40 Analizom „sažetih izvješća o državama” uočili smo da ona pružaju općeniti pregled uzroka visoke nezaposlenosti na razini država članica (npr. nestabil-nost radnih mjesta zbog rascjepkanosti tržišta rada, broj mladih koji su pre-rano napustili školovanje, dugoročna nezaposlenost mladih, neusklađenost vještina sa zahtjevima tržišta rada, izo-stanak slobodnih radnih mjesta zbog visoke stope nezaposlenosti, gospo-darska kriza itd.). U „sažetim izvješćima o državama” Komisija je u određenoj mjeri utvrdila skupine mladih koje su posebno pogođene nezaposle-nošću prema dobi i djelomice prema razini obrazovanja (npr. „nedovoljnih vještina”/„niže kvalificiran”). Unatoč činjenici da se standardnim mjerenjem nezaposlenosti mladih koje provodi Eurostat obuhvaćaju osobe u dobi od 15 do 24 godine, utvrdili smo da se analiza sadržana u „sažetim izvješćima o državama” razlikovala prema razini detalja te da je nedostajao ujedna-čen pristup u pogledu onoga što čini „mladu osobu”29. Nadalje, analizom se u obzir nije uzeo razmjer problema za mlade osobe u skladu sa spolom, geografskom lokacijom i/ili vrstom nepovoljnih okolnosti (npr. useljenici, marginalizirane manjinske skupine itd.).

41 „Sažeta izvješća o državama” koja je pripremila Komisija nisu obuhvatila ni analizu kretanja u vezi s potrebama za vještinama i tržištem rada po država-ma i sektorima iako je dobro pozna-vanje potreba poslodavaca ključno za rješavanje problema neusklađenosti vještina sa zahtjevima tržišta rada. Analiza sektora koji pokazuju mogu-će povećanje potražnje za radnom

snagom osobito bi bila korisna u situ-aciji u kojoj usporedno s visokom neza-poslenošću postoje sve veće poteško-će u popunjavanju slobodnih radnih mjesta, kao što je slučaj u državama članicama EU-a od 2010. godine dosad. Time bi se olakšalo preusmjeravanje aktivnosti osposobljavanja na sektore koji imaju veći kapacitet za stvaranje radnih mjesta30.

42 Osim toga, naša je revizija pokazala da su analize koje je dostavila Komisija, a koje su poslužile za izradu „sažetih izvješća o državama”, sadržavale nedo-rečene tvrdnje poput „moramo žurno razviti vještine koje su potrebne ili koje će biti potrebne na tržištu rada”31 ili „osposobljavanje bi se trebalo strogo povezati s trenutačnim i srednjoročnim potrebama na tržištu rada, u prioritet-nim gospodarskim sektorima”32.

43 Kad je riječ o kratkoročnim mjerama za borbu protiv nezaposlenosti mladih koje bi se mogle podržati sredstvima ESF-a, uočili smo da su „sažeta izvje-šća o državama” bila vrlo općenita te da nisu sadržavala rokove. Ona su se mogla odnositi na bilo koju državu čla-nicu, posebice zbog izostanka detaljne analize potreba na tržištu rada (vidjeti okvir 3.).

29 Na primjer, u „sažetom izvješću” za Irsku utvrđeno je da skupine mladih najviše pogođene nezaposlenošću obuhvaćaju osobe mlađe od 35 godina (bez visokoškolskog obrazovanja), dok se u „sažetom izvješću” za Španjolsku upućuje na mjere ESF-a usmjerene na nezaposlene osobe u dobi od 25 godina ili starije, a u „sažetom izvješću” za Portugal također se upućuje na dobnu skupinu od 25 do 29 godina.

30 Analiza podataka o zapošljavanju koju je načinio Eurostat pokazuje negativan odnos između stope nezaposlenosti i slobodnih radnih mjesta, čime se pokazuje važnost koordinacije ponude i potražnje na tržištu rada („Beveridgeova krivulja”). U državama članicama EU-27 takav se odnos održao do prvog tromjesečja 2010. Nakon toga, povećanje broja slobodnih radnih mjesta nije imalo učinka na stope nezaposlenosti. Izvor: Eurostat, „Skills mismatches and labour mobility” (hrv. Neusklađenost vještina sa zahtjevima tržišta rada i mobilnost radne snage) (28.5.2013.).

31 Interni dokumenti Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost: nacrt radnog dokumenta za Inicijativu o mogućnostima za mlade (8. veljače 2012.); Modernizacija javne službe za zapošljavanje i aktivnih politika u području tržišta rada u Španjolskoj (listopad 2011., str. 9.).

32 „Procjena aktivnosti usmjerenih na mlade u Latviji”, dokument koji je Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost dostavila Sudu u kontekstu ove revizije.

22Opažanja

44 Iako su u „sažetim izvješćima o država-ma” bile utvrđene skupine mladih koje su osobito pogođene nezaposlenošću, predložene intervencije u okviru ESF-a nisu uvijek bile posebno usmjerene na te skupine. Na primjer, u Italiji je utvrđeno da se mlade osobe „visokog i srednjeg obrazovanja” nalaze u po-sebno teškom položaju. Međutim, glavna inicijativa utvrđena u „sažetom izvješću o državi” odnosila se na repro-gramiranje dostupnih sredstava iz re-gionalnih operativnih programa ESF-a (311 milijuna eura za 2012.) u nacional-ni operativni program za obrazovanje, koji je većinom bio namijenjen potre-bama osnovnih i srednjih škola. Taj je odabir uglavnom bio motiviran ciljem da se povlačenje financijskih sredstava poveća što je više moguće. Izneseni su i prijedlozi za moguće intervencije u obliku pripravničkih ugovora i me-hanizama poreznog kredita, no nisu pruženi dokazi da bi to bili najbolji instrumenti za visokokvalificirane oso-be u Italiji, uzimajući u obzir stanje na njezinom tržištu rada.

Ishod inicijative o akcijskim timovima za mlade

45 Kako bismo procijenili ishod inicijative o akcijskim timovima za mlade, ispitali smo sljedeće:

ο jesu li iz sastanaka akcijskih timova za mlade proizišli posebni prijed-lozi za brže i djelotvornije mjere u okviru ESF-a za smanjenje stopa nezaposlenosti mladih;

ο postoje li procjene iznosa sredsta-va ESF-a koja su reprogramirana ili preraspodijeljena kao rezultat sa-stanaka akcijskih timova za mlade;

ο je li Komisija procijenila djelotvor-nost izmjena operativnih pro-grama koje su predložile države članice;

ο jesu li države članice postupile po pozivu Komisije da pripreme svoje akcijske planove za mlade u skladu s ishodom sastanaka akcijskih timova za mlade te jesu li u nacionalnim programima reformi navedeni očekivani rezultati repro-gramiranja i preraspodjele sredsta-va ESF-a kao rezultata sastanaka akcijskih timova za mlade.

Primjeri općenitih mjera navedenih u „sažetim izvješćima o državama”

Komisija je predložila da bi Irska trebala „poboljšati aktivne politike u području tržišta rada namijenjene mla-dima stavljanjem naglaska na prilagođene aktivnosti profesionalnog usmjeravanja i savjetovanja te traženja posla”, „brzim djelovanjem i ponudom mjera za daljnje obrazovanje, (ponovno) osposobljavanje ili aktivira-nje…” ili „ubrzati prijelaz na tržište rada mladim osobama”.

Za Portugal je predložila mjere usmjerene na mlade nezaposlene osobe, primjerice „stažiranje i ponovno os-posobljavanje te usmjeravanje u područjima/zanimanjima koja odgovaraju potrebama na tržištu rada”.

Okv

ir 3

.

23Opažanja

Iz sastanaka akcijskih timova za mlade proizišli su prijedlozi za reprogramiranje i preraspodjelu sredstava ESF-a u općim crtama

46 Nakon sastanaka akcijskih timova za mlade u veljači 2012. Komisija je u za-ključnim napomenama (pod nazivom operativni zaključci), koje je pripremilo Glavno tajništvo, sažela prijedloge za reprogramiranje sredstava ESF-a i preraspodjelu proračuna i te je za-ključke službeno proslijedila državama članicama.

47 Analizom izvješća o sastancima akcij-skih timova za mlade, koje je izradila Glavna uprava za zapošljavanje, socijal-na pitanja i uključenost, i operativnih zaključaka Glavnog tajništva uočili smo da su u sedam od osam navedenih dr-žava članica sudionici u općim crtama

raspravljali o mogućnostima preraspo-djele sredstava ESF-a. Oni zapravo nisu naveli kako bi se postojeći instrumenti/programi mogli djelotvornije upotri-jebiti za suzbijanje nezaposlenosti mla-dih. Ishodi tih rasprava prema zapisima Komisije vide se iz sljedećih primjera: „može se razmotriti dodatno određiva-nje prioriteta u reprogramiranju kako bi se stavio jači naglasak na zapošljava-nje mladih i potporu malim i srednjim poduzetnicima” (Italija)33 ili „nadležna tijela razmotrit će ideju o financira-nju dodatnih mogućnosti stažiranja u okviru programa Leonardo/Erasmus u okviru operativnog programa ESF-a” i „razmotrit će moguće pilot-projekte za dvojno strukovno osposobljavanje” (Španjolska)34.

48 Sastanak akcijskog tima za mlade s litavskim tijelima može se smatrati primjerom dobre prakse u usporedbi s općim pristupom koji se primjenjivao (vidjeti okvir 4.).

Posebni prijedlozi u operativnim zaključcima sastanka akcijskog tima za mlade u Litvi

U operativnim zaključcima sastanka akcijskog tima za mlade u Litvi utvrđene su konkretne mjere za pobolj-šanje stanja u vezi s nezaposlenim mladim osobama preusmjeravanjem dostupnih sredstava ESF-a u kratkom vremenu. Te su mjere, među ostalim, obuhvatile sljedeće:

ο nastavak provedbe projekta „Budi aktivan na tržištu rada”, koji je završio u siječnju 2012 ., kako bi se tije-kom 2012. i 2013. godine njime obuhvatilo još 6 000–10 000 mladih osoba (potreba za dodatnim sredstvi-ma ESF-a procijenjena je na 6–10 milijuna eura). Djelotvornost tog projekta pozitivno je ocijenjena jer se više od polovice sudionika trajno zaposlilo;

ο ubrzana provedba Fonda za promicanje poduzetništva ponudom dodatnih 400 zajmova i osposobljava-njem dodatnih 1 000 mladih osoba (potreba za dodatnim sredstvima ESF-a procijenjena je na 3 miliju-na eura). Gotovo polovica sudionika bile su osobe mlađe od 29 godina.

Okv

ir 4

.

33 Izvješće Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost o misiji akcijskih timova za mlade u vezi sa sastankom održanim 22. veljače 2012. u Italiji.

34 Operativni zaključci Glavnog tajništva poslani Stalnom predstavniku Španjolske pri EU-u 14. svibnja 2012.

24Opažanja

49 U operativnim zaključcima Glavnog tajništva naglašena je potreba za proširenom ili produljenom primjenom postojećih mjera, no nedovoljno je objašnjeno na koji bi se način mogla poboljšati djelotvornost postojećih mjera. Na primjer, u operativnim za-ključcima za Grčku navode se sljede-će mjere: „povećanje djelotvornosti provedbe nove nacionalne strategije za cjeloživotno učenje, jačanje sustava strukovnog obrazovanja i osposoblja-vanja i pripravništva…”35, no nije nave-deno na koji bi se način te mjere mogle poboljšati u usporedbi s proteklim razdobljem kako bi se mladima pomo-glo u svladavanju prepreka s kojima se suočavaju pri ulasku na tržište rada.

50 Predloženo je produljenje primjene nekih od postojećih mjera jer se njima postiže brza provedba u smislu povla-čenja sredstava, a da se nije razmotrila ili procijenila njihova djelotvornost u postizanju rezultata u proteklom razdoblju (npr. broj krajnjih primatelja koji su se zaposlili nakon intervencije u okviru ESF-a). Naposljetku, naša je analiza pokazala da tijekom tih sasta-naka Komisija nije pružila tehničke smjernice državama članicama o tome kako poboljšati usmjeravanje sredsta-va pri provedbi operativnih programa (npr. boljim utvrđivanjem opsega ak-tivnosti, pokretanjem posebnih poziva na podnošenje ponuda uz uvrštenje posebnih kriterija odabira kojima se u obzir uzimaju potrebe prioritetnih ciljnih skupina mladih itd.).

Akcijski timovi za mlade doveli su do reprogramiranja i/ili preraspodjele sredstava ESF-a, no teško je utvrditi ukupni iznos

51 Pri procjeni ishoda aktivnosti akcijskih timova za mlade u pogledu preusmje-ravanja sredstava ESF-a mjerama čiji je cilj smanjenje stopa nezaposlenosti mladih, razmotrili smo dva posebna as-pekta: formalno reprogramiranje sred-stava ESF-a (uz odobrenje na temelju odluke Komisije) i postupak preraspo-djele proračuna u okviru prioritetne osi postojećeg operativnog programa. Kako bismo procijenili ukupni iznos sredstava ESF-a koja su reprogramira-na/preraspodijeljena kao rezultat inici-jative o akcijskim timovima za mlade, pregledali smo financijske informacije koje je Komisija pružila 2015. godine za svih 60 operativnih programa ESF-a obuhvaćenih inicijativom. Na uzorku od osam operativnih programa ESF-a detaljno smo procijenili mjeru u kojoj je provedeno reprogramiranje.

52 Naša je analiza pokazala da je nakon sastanaka akcijskih timova za mlade u veljači 2012. došlo do reprogramira-nja sredstava ESF-a. Od veljače 2012. do ožujka 2013. ukupno je reprogra-mirano 36 od 60 operativnih progra-ma ESF-a u osam navedenih država članica. Kad je riječ o osam operativnih programa koje smo detaljno ispitali, sredstva ESF-a reprogramirana s ciljem postizanja brzih rezultata u suzbija-nju nezaposlenosti mladih iznosila su, kao što je potvrdila Komisija, 337 milijuna eura.

35 Operativni zaključci Glavnog tajništva poslani Stalnom predstavniku Grčke pri EU-u 14. svibnja 2012.

25Opažanja

53 Točni ukupni iznos sredstava ESF-a koja su reprogramirana ili preraspodi-jeljena u vezi sa sastancima akcijskih timova za mlade teško je utvrditi jer su na to mogli utjecati i drugi razlozi, a ne samo sastanci akcijskih timova za mlade. Prema informacijama koje su države članice stavile na raspolaga-nje Komisiji do lipnja 2013., inicijativa o akcijskim timovima za mlade dovela je do reprogramiranja i/ili preraspodje-le sredstava ESF-a u visini od približno 1915 milijuna eura u svim obuhvaće-nim državama članicama osim Latvije (vidjeti tablicu 2.). To čini 19,2 % od 9971 milijuna eura nedodijeljenih sredstava ESF-a koja su prvotno bila dostupna u navedenih osam država članica.

54 Nadalje, utvrdili smo da te informacije nisu točne, barem kad je riječ o Italiji, jer iskazani ukupni preraspodijeljeni iznos od 557 milijuna eura uključuje iznos od 27 milijuna eura za regional-ni operativni program ESF-a u Italiji (Apulija) koji je zapravo bio reprogra-miran i iskazan kao takav u ukupnom reprogramiranom iznosu (tj. u iznosu od 131 milijuna eura).

Tabl

ica 

2. Iznosi sredstava ESF-a koja su reprogramirana ili preraspodijeljena kao rezultat sastanaka akcijskih timova za mlade do lipnja 2013. prema podatcima Komisije

Država članica

Broj operativnih

progra-ma ESF-a

ESF prije inicijative o akcijskim timovima za mlade (kraj 2011.)

Sredstva ESF-a mobilizirana za mjere/aktivnosti zapošljavanja mladih kao rezultat inicijative o akcijskim timovima za mlade

Ukupna sredstva

ESF-a1 (u milijunima

eura)

Nedodijeljena sredstva ESF-a

prema podatcima Komisije

(u milijunima eura)

Reprogramirana sredstva ESF-a

prema podatcima Komisije

(u milijunima eura)

Preraspodijeljena sredstva ESF-a

prema podatcima Komisije

(u milijunima eura)

Ukupno3

(u milijunima eura)

Udjel u ukupnim sredstvima

ESF-a (3/1)

Irska1 1 375 2 25 25 6,7 %

Grčka 4 4 364 1 495 466 466 10,7 %

Španjolska 22 8 057 2 712 491 491 6,1 %

Italija2 24 6 931 3 674 131 557 688 9,9 %

Latvija 1 583 0 0 0 0 0,0 %

Litva 2 1 028 289 27 27 2,6 %

Portugal 4 6 845 1 760 143 143 2,1 %

Slovačka3 2 1 500 39 75 0 75 5,0 %

UKUPNO 60 29 683 9 971 1 915 6,5 %

1 Za Irsku je preraspodjela iznosa od 25 milijuna eura već zatražena u prosincu 2011., tj. prije nego što je pokrenuta inicijativa o akcijskim timovi-ma za mlade.

2 Iskazani preraspodijeljeni iznos za Italiju uključuje 27 milijuna eura iz operativnog programa za Apuliju koji je zapravo bio reprogramiran i iska-zan kao takav u reprogramiranom iznosu (vidjeti odlomak 54.).

3 Procijenjeni iznos nedodijeljenih sredstava u visini od 39 milijuna eura koji je Komisija iskazala za Slovačku bio je manji od stvarnoga jer se poslije pokazalo da je zapravo bio dostupan iznos od 422 milijuna eura (vidjeti okvir 2.).

Izvor: izračun Suda na temelju sustava za upravljanje fondovima u EU-u (SFC2007) i podatci koje je pružila Komisija.

26Opažanja

55 Komisija nije mogla pružiti raščlambu između reprogramiranih i preraspodi-jeljenih sredstava ESF-a za pet od osam država članica. Kad je riječ o operativ-nim programima iz uzorka, Komisija je takve informacije mogla pružiti samo za operativne programe ESF-a u dvije države članice: za operativni program u području obrazovanja i cjeloživotnog učenja u Grčkoj (približno 24 miliju-na eura u vezi s novim mjerama za mlade) i za operativni program u po-dručju razvoja ljudskih resursa u Litvi (približno 29 milijuna eura).

56 Komisija je u ožujku 2014. izdala najno-viju publikaciju u kojoj se usredotočila na preusmjeravanje sredstava ESF-a36. Prema tom dokumentu sredstva ESF-a koja su reprogramirana i/ili preraspo-dijeljena posebnim aktivnostima za mlade iznosila su otprilike 4,2 milijar-de eura37, od kojih je 1,8 milijardi eura bilo dodijeljeno projektima koji su u to vrijeme bili u tijeku u državama članicama. Tom potporom trebala se ostvariti korist za približno 1,2 milijuna mladih osoba. Sud nije mogao potvrdi-ti točnost tih podataka.

57 Stopa nezaposlenosti mladih EU-a (u dobi od 15 do 24 godine) smanjila se 2014. godine na nešto više od 22 % (vidjeti odlomak 1.). Razvoj trenda stope nezaposlenosti mladih u nave-denih osam država članica na koje se odnosi inicijativa o akcijskim timovima za mlade prikazan je u nastavku (vidjeti sliku 3.), no nije uspostavljena izravna veza s djelovanjem akcijskih timova za mlade.

Slik

a 3.

2014.2013.2012.2011.2010.2009.2008.

60 %

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

IrskaGrčkaŠpanjolskaItalijaLatvijaLitvaPortugalSlovačka

Izvor: Eurostat, Total unemployment - Labour Force Survey series - Unemployment rates by sex, age and nationality (%) (hrv. Ukupna nezaposlenost – Ankete o radnoj snazi – Stope nezaposlenosti prema spolu, dobi i državljanstvu (%)).

Stopa nezaposlenosti mladih u dobi od 15 do 24 godine u državama članicama na koje se odnosi inicijativa o akcijskim timovima za mlade, 2008.–2014.

36 Glavna uprava Europske komisije za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, „Inicijativa za zapošljavanje mladih i Europski socijalni fond, tematski dokument Europskog socijalnog fonda”, ožujak 2014.

37 Kad je riječ o Italiji, sredstva ESF-a koja je prijavila Komisija uključuju preraspodjelu nacionalnih sredstava u korist mjera za suzbijanje nezaposlenosti mladih koja je omogućena smanjenjem nacionalne stope sufinanciranja za operativne programe ESF-a i EFRR-a. Oslobođena financijska sredstva u visini od iznad 1,5 milijardi eura uložena su u niz inicijativa u okviru kohezijskog akcijskog plana financiranog iz nacionalnih sredstava, uključujući nekoliko inicijativa kojima se ostvaruju koristi za mlade i nezaposlene osobe.

27Opažanja

Pri procjeni izmjena operativnih programa ESF-a koje su predložile države članice Komisija se uglavnom usredotočila na proračunska pitanja

58 Pri predlaganju izmjena operativnih programa države članice obvezne su pružiti analizu razloga izmjena, uklju-čujući očekivani učinak tih izmjena38. Kako bi se zajamčila ekonomična, učin-kovita i djelotvorna uporaba sredstava EU-a, države članice trebale bi objasniti i željeni učinak izmjena u pogledu njihove djelotvornosti i učinkovitosti u postizanju rezultata povezanih s ope-rativnim programom i ciljevima EU-a.

59 U svojoj komunikaciji u vezi s inicija-tivom o akcijskim timovima za mlade Komisija je navela da „se reprogramira-nje mora izvesti na temelju dogovora između Europske komisije i svake od navedenih osam država članica i to će činiti srž rada akcijskih timova”39. U tom se kontekstu rad Komisije povezan s ESF-om ponajprije sastojao od pro-vjere načina kojima bi se potpora borbi protiv nezaposlenosti mladih na tere-nu u tim državama članicama mogla ubrzati i/ili preusmjeriti na intervencije koje djeluju ili bi mogle djelovati brže od drugih i ostvariti potreban učinak.

60 Naša analiza dostupne dokumentacije za osam operativnih programa ESF-a iz uzorka pokazuje, međutim, da je Komisija svoju procjenu usredotoči-la ponajprije na proračunska pitanja (npr. izbjegavanje mogućeg rizika od automatskog opoziva dodijeljenih sredstava, ubrzavanje spore financijske provedbe operativnih programa itd.), umjesto na učinkovitost predloženih izmjena, tj. najbolje iskorištenje sred-stava ESF-a kako bi se mladim ljudima pomoglo da pronađu posao ili pove-ćaju svoje mogućnosti zapošljavanja. Komisija svojom procjenom i primjed-bama poslanima državama članicama nije zajamčila da su podnesene izmjene operativnih programa opravdane u po-gledu postizanja boljih rezultata. Komi-sija nije zajamčila ni da je predloženo reprogramiranje prikladan odgovor za zadovoljenje posebnih potreba različi-tih skupina mladih (vidjeti okvir 5.).

61 Iako to nije ni bilo obvezno u okviru ESF-a za razdoblje 2007.–2013., Komisi-ja općenito nije poticala države članice da uspostave ili prilagode pokazatelje rezultata kojima bi se omogućila bolja procjena djelotvornosti preraspodije-ljenih sredstava za mlade. Revizijom je utvrđeno da uz iznimku Portugala (OP Ljudski potencijal, vidjeti okvir 6.) i Španjolske (OP Navarra), u ostalim operativnim programima obuhvaćeni-ma revizijom nisu bili utvrđeni relevan-tni pokazatelji rezultata.

38 Članak 48. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006.

39 COM MEMO 12/100, 14. veljače 2012.

28Opažanja

Primjer predložene izmjene operativnog programa koju Komisija nije procijenila u pogledu uspješnosti

U Španjolskoj (operativni program za Navarru), regija je opravdala reprogramiranje na temelju dva cilja: ubr-zavanju spore provedbe operativnog programa (koji je u prosincu 2011. bio u opasnosti da ne povuče sva do-dijeljena sredstva) i ublažavanju učinka gospodarske krize na mlade ljude, osobe starije od 45 godina, osobe s invaliditetom i dugotrajno nezaposlene. Jedan od ciljeva u okviru tog operativnog programa bio je ojačati programe za stjecanje početnih stručnih kvalifikacija namijenjene mladim osobama koje nisu stekle svjedodž-bu o osnovnom obrazovanju.

Iako Komisija u svojoj procjeni navodi da je jedan od ciljeva izmjene bio „zadovoljavanje postojeće potražnje za osposobljavanjem te razvojem vještina ili stjecanjem dodatnih vještina”, obrazloženje izmjene operativ-nog programa koje je pružila regija ne sadržava informacije o tome koji je oblik razvoja vještina ili stjecanja dodatnih vještina potreban. Nema dokaza da je Komisija pokušala utvrditi jesu li izmjene sustava osposoblja-vanja koje su predložila regionalna tijela Navarre vodile u smjeru pružanja vještina usklađenih sa zahtjevima na tržištu rada.

Povećanje sposobnosti povlačenja dostupnih sredstava bilo je jedan od glavnih ciljeva i u predloženim izmje-nama operativnih programa u Irskoj, Italiji (Sicilija) i Portugalu.

Okv

ir 5

.

Primjer dobre prakse utvrđivanja novog pokazatelja rezultata

Nakon sastanka akcijskog tima za mlade u Portugalu je pokrenut program Poticaji za mlade, kojim se predviđa niz mjera usmjerenih na nezaposlene mlade osobe, pružajući im mogućnost stjecanja radnog iskustva kako bi im se pomoglo pri uključivanju u tržište rada.

U okviru operativnog programa ESF-a u području ljudskih potencijala, u sklopu programa Poticaji za mlade, uvedene su nove aktivnosti stručnog pripravništva pod nazivom „Putovnica za zapošljavanje”. Izmjenom tog operativnog programa povećana je ciljna vrijednost dvaju pokazatelja rezultata („broj stvorenih radnih mjesta” i „broj pripravnika integriranih nakon završetka pripravništva”) kako bi se odrazila povećana dodje-la financijskih sredstva. Osim toga, uveden je i novi pokazatelj: „broj radnih mjesta stvorenih nadoknadom doprinosa socijalnog osiguranja” kako bi se mjerila uspješnost potpore za zapošljavanje mladih povratom doprinosa za socijalno osiguranje uz uvjet stvaranja neto iznosa novih radnih mjesta.

Okv

ir 6

.

29Opažanja

Akcijski planovi za mlade pripremljeni su s različitom razinom detalja, a u nacionalnim programima reformi u ograničenoj se mjeri upućuje na akcijske timove za mlade

62 Prema informacijama koje je pružila Komisija nakon sastanaka akcijskih timova za mlade u pet od osam država članica (Grčkoj, Italiji (Sicilija)40, Litvi, Portugalu i Slovačkoj41) izrađeni su akcijski planovi za mlade/planovi zapošljavanja mladih iako to nije bilo obvezno. Komisija tvrdi da je glavni cilj tih planova utvrditi posebne mjere politike i proračunske mjere kojima se podupire stvaranje novih radnih mjesta i osposobljavanje za mlade, te rješava neusklađenost vještina sa zahtjevima tržišta rada i prijevremeno napuštanje školovanja.

63 Od tih akcijskih planova, u njih četiri (za Grčku, Litvu, Portugal i Slovačku42) predstavljene su mjere koje će se podupirati iz ESF-a, uz različitu razinu detalja o načinu na koji će se sred-stva preusmjeriti na mjere/aktivnosti usmjerene na suzbijanje nezaposle-nosti mladih. Akcijski plan za Italiju (Sicilija) iz 2012. godine financirao se nacionalnim sredstvima koja su oslo-bođena povećanjem stope sufinan-ciranja EU-a za taj regionalni opera-tivni program ESF-a i nije uključivao sredstva ESF-a.

64 Revizijom smo utvrdili da neke od mjera utvrđenih u akcijskim planovima za mlade nisu bile čvrsto usmjerene na utvrđenu prioritetnu skupinu. Na primjer, unatoč činjenici da je, prema dokumentima Komisije, na sastanku akcijskog tima za mlade u Portugalu navedeno da su visokokvalificirane mlade osobe prioritet kako bi se riješio problem „odljeva mozgova”, pred-stavljene mjere koje će se podupirati iz ESF-a nisu bile posebno usmjerene na visokokvalificirane mlade osobe43 (vidjeti okvir 7.).

Primjer nedovoljnog usmjeravanja na utvrđene prioritetne skupine

U zapisniku sa sastanka akcijskog tima za mlade navedeno je da „se u strateškom planu posebna pozornost daje osobama sa završenim diplomskim sveučilišnim studijem (eng. master) i doktorskim studijem (eng. PhD) kako bi se suzbio tzv. odljev mozgova i omogućilo da se stručnost visokokvalificiranih osoba iskoristi za potre-be tržišta rada i poduzeća u Portugalu”. Međutim, u portugalskom akcijskim planu za mlade koji je dostavila Komisija jedina mjera posebno usmjerena na kategoriju visokoobrazovanih osoba činila je tek 11 % sredstava ESF-a dodijeljenih planu.

Okv

ir 7

.

40 Plan zapošljavanja mladih u Italiji (Sicilija) predložen je u kontekstu talijanskog kohezijskog plana 19. 12. 2011. (tj. prije inicijative o akcijskim timovima za mlade). Planom zapošljavanja mladih obuhvaćen je iznos od 452 milijuna eura nacionalnih sredstava dostupnih na temelju povećanja sufinanciranja ESF-a iz proračuna EU-a za operativni program ESF-a na Siciliji kako bi se izbjegao opoziv dodijeljenih sredstava.

41 Kad je riječ o Slovačkoj, akcijski plan za mlade nije bio izravan rezultat djelovanja akcijskih timova za mlade. Njegova je izrada započela ranije u kontekstu programa nacionalnih reformi i provedbe izmijenjenog zakona o strukovnom obrazovanju i osposobljavanju.

42 Ciljna skupina u Slovačkoj obuhvatila je nezaposlene mlade osobe mlađe od 29 godina, no i ugrožene osobe starije od 50 godina. Nije bio naveden točan iznos sredstava dodijeljenih za potporu mladima, kao ni broj radnih mjesta koja bi se trebala otvoriti u okviru ciljne skupine.

43 Sedmi i osmi kvalifikacijski stupanj prema Quadro Nacional de Qualificacões.

30Opažanja

65 Države članice mogle bi uvrstiti dijelo-ve akcijskih planova za mlade u svoje nacionalne programe reformi. Te nacionalne programe reformi Komisija procjenjuje u kontekstu europskog semestra. Stoga smo pregledali i nacio-nalne programe reformi za navedenih osam država članica za 2012. i 2013., kao i povezane procjene koje je nači-nila Komisija, kako bi se utvrdilo jesu li u njima sadržana upućivanja na ishode sastanaka akcijskih timova za mlade.

66 Utvrdili smo da se u nacionalnim programima reformi ishod sastanaka akcijskih timova za mlade i njegove implikacije za preusmjeravanje sred-stava ESF-a mjerama za zapošljavanje mladih navode samo općenito (vidjeti okvir 8.).

67 Osim toga, pri procjeni nacionalnih programa reformi Komisija spominje akcijske timove za mlade samo u op-ćenitim izjavama o iznosima koji se reprogramiraju u korist mjera potpo-re mladima, a ne navodi konkretna rješenja za posebne situacije i potrebe nezaposlenih mladih osoba, kao ni očekivani učinak tih mjera.

Primjeri mjera za zapošljavanje mladih koje se podupiru iz ESF-a navedenih u nacionalnim programima reformi

U talijanskom nacionalnom programu reformi za 2012. navodi se da će se „reprogramiranje proširiti na nove mjere za osposobljavanje i zapošljavanje mladih, u okviru akcijske skupine EU-a i Italije za nezaposlenost mla-dih i poduzetništvo osnovane nakon sastanka Europskog vijeća od 30. siječnja 2012.” Međutim, nisu navedene pojedinosti o mjerama na koje se odnosi reprogramiranje.

Nacionalni program reformi u Irskoj za 2012. godinu sadržavao je dio o nezaposlenosti mladih. U tom je dijelu bilo riječi o posjetu delegacije Komisije u veljači s ciljem rasprave o ključnim izazovima u vezi s nezaposle-nošću mladih. Međutim, nisu pružene informacije o ishodu tog posjeta u pogledu mjera koje bi se poduprle sredstvima EU-a. Navedeno je da je irska vlada i dalje „predana osmišljavanju inovativnih rješenja politika kako bi se nosila s tim ključnim izazovom”.

Okv

ir 8

.

31Opažanja

Praćenje rezultata inicijative o akcijskim timovima za mlade i izvješćivanje o njima koje provodi Komisija

68 Kad je riječ o praćenju koje Komisija provodi u pogledu mjera poduzetih u vezi s inicijativom o akcijskim timovi-ma za mlade, ispitali smo sljedeće:

ο jesu li uspostavljeni posebni me-hanizmi za praćenje u vezi s repro-gramiranim i preraspodijeljenim sredstvima;

ο sadržavaju li izvješća Komisije relevantne i pouzdane informacije o stvarnim postignućima inicijative o akcijskim timovima za mlade.

Praćenje mjera poduzetih u vezi s rezultatima inicijative o akcijskim timovima za mlade koje provodi Komisija temeljilo se na postojećim mehanizmima praćenja ESF-a

69 Na temelju postojećeg regulatornog okvira ESF-a, ponajprije u sklopu godišnjih izvješća o provedbi i godiš-njih ispitivanja operativnih programa, Komisija je u suradnji s državama članicama pratila izmjene operativnih programa poduzete u korist mladih u vezi s aktivnostima akcijskih timova za mlade.

70 Godišnja izvješća o provedbi koja je Sud pregledao pokazala su da je dostupno malo informacija o postupku reprogramiranja i povezanim ostvare-nim rezultatima. Te informacije obično obuhvaćaju samo primjere i ne pružaju se dosljedne i usporedive informa-cije o određenim ciljnim skupinama mladih. Utvrdili smo da je Španjolska (operativni program za Navarru) bila jedini slučaj u kojem je Komisija izričito zatražila od države članice da u svoje primjedbe u vezi s izvješćem o pro-vedbi za 2012. uvrsti pokazatelje za praćenje koji se odnose na „Inicijativu o mogućnostima za mlade”44.

71 Procijenili smo i zapisnike s godišnjih sastanaka o ispitivanju koje je dostavi-la Komisija i utvrdili smo da se u četiri od sedam45 ispitanih slučajeva Komisija u svojim primjedbama usredotočila na financijsku provedbu i izlazne proizvo-de, a ne na stvarne rezultate. Utvrdili smo da se u tim zapisnicima postignu-ća u kontekstu inicijative o akcijskim timovima za mlade spominju u slučaju Italije, Litve i Slovačke.

72 Prema našoj analizi Komisija je prihva-tila podatke koje su predstavile države članice na godišnjim sastancima o is-pitivanju, a da nije provela dostatnu provjeru (vidjeti okvir 9.).

44 U okviru koje se provode aktivnosti akcijskih timova za mlade.

45 2012. godine nije održan godišnji sastanak o ispitivanju za Irsku.

32Opažanja

Nedostatci u izvješćima Komisije u pogledu rezultata inicijative o akcijskim timovima za mlade

73 Radi kontinuiranog obavještavanja Europskog vijeća o napretku postupka reprogramiranja, povezanog s aktiv-nostima akcijskih timova za mlade, Komisija je na ad hoc osnovi upućivala neformalne zahtjeve upravljačkim tijelima ESF-a kako bi dobila ažurira-ne informacije o stanju u državama članicama, ponajprije o reprogrami-ranim/preraspodijeljenim sredstvima ESF-a i procijenjenom broju osoba koje ostvaruju korist od tih mjera. Komisija je svoj zahtjev za pružanje informaci-ja ograničila na pokazatelje izlaznih proizvoda (npr. sudjelovanje u mjera-ma ESF-a), umjesto na rezultate (vidjeti odlomak 26.).

74 Na temelju tih informacija Komisija je izvijestila o rezultatima inicijative o ak-cijskim timovima za mlade u odgovoru na različite zahtjeve Europskog vijeća kojima su zatražene ažurirane informa-cije (u svibnju 2012., studenome 2012., ožujku 2013., lipnju 2013. i listopa-du 2013.) te na vlastitu inicijativu (u ožujku 2014.).

Primjer pitanja koja proizlaze iz podataka o postignućima koje iskazuju države članice

U zapisniku Komisije s godišnjeg sastanka o ispitivanju održanog s nadležnim tijelima Litve u siječnju 2014. na-vodi se da su ciljevi za tri mjere već postignuti46. Za jedan od njih (mjera za pružanje mikrokredita), ponovnim smo izračunom utvrdili da je zapravo postignuto samo 72 % ciljne vrijednosti.

46 Strukovno obrazovanje i osposobljavanje za mlade, potpora stjecanju profesionalnih vještina i pružanje mikrokredita.

Okv

ir 9

.

33Opažanja

75 Pregledom izvješća s ažuriranim infor-macijama koje je Komisija dostavljala Europskom vijeću te pregledom ostalih komunikacija Komisije utvrdili smo da je u tim izvješćima nedostajala kvalita-tivna analiza primjene reprogramiranih i preraspodijeljenih sredstava (vidjeti okvir 10.).

76 Primjeri navedeni kao „konkretne mjere” i „rezultati za pojedine države u pogledu pomoći koju su akcijski timovi pružili mladima” ponekad nisu potpuni (vidjeti okvir 11.).

Primjeri ograničene analize u ažuriranim informacijama koje je Komisija dostavljala Europskom vijeću

Izvješća s ažuriranim informacijama o akcijskim timovima za mlade pružala su ograničeni opis rezultata akcij-skih timova. Na primjer, u izvješću o Grčkoj iz svibnja 2012. navedeno je sljedeće: „slijedom aktivnosti akcijskog tima za mlade u proljeće 2012. pokreću se nove ciljne mjere za mlade”, no nije navedeno koje će se nove mjere za mlade podupirati sredstvima ESF-a te o kojim je financijskim iznosima riječ.

Nadalje, za Španjolsku je navedeno da je „135 milijuna eura usmjereno u korist javne službe za zapošljavanje kako bi se pomoglo mladima u traženju posla”. Ta dodatna sredstva pružena su s ciljem podupiranja mjera koje su već bile uspostavljene na nacionalnoj razini kako bi se većem broju mladih osoba pomoglo pri zapo-šljavanju, no nisu navedene informacije o djelotvornosti tih mjera u prošlosti.

Okv

ir 1

0.

Primjer preuveličanih rezultata u izvješćivanju o konkretnim mjerama

U slučaju regionalnog operativnog programa ESF-a u Italiji (Sicilija), nove mjere u korist zapošljavanja mladih nisu se financirale prijenosom sredstava ESF-a već oslobađanjem, na temelju povećanja stope sufinanciranje EU-a, nacionalnih sredstava koja su prvotno bila dodijeljena operativnom programu. To je učinjeno uz uvjet da nacionalna sredstva u potpunosti budu namijenjena mladima. Iz toga je proizišao plan u vrijednosti od 452 milijuna eura, koji je trebao pružiti korist za 50 000 mladih osoba. Komisija je to najavila i iskazala kao tekuću aktivnost u nekoliko izvješća s ažuriranim informacijama Vijeću između svibnja 2012. i lipnja 2013.

Međutim, u lipnju 2013. odbor za praćenje obavijestio je Komisiju da je došlo do znatnog kašnjenja u početnoj fazi projekta. Projekt je naposljetku pokrenut u lipnju 2014., no odmah nakon toga, u kolovozu 2014. regija Si-cilije opozvala je odluku o odobrenju i financiranju projekta za provedbu predviđenih mjera. Do toga je došlo zbog znatnih nedostataka u informatičkom sustavu za odabir sudionika, zbog kojih približno 54 % korisnika nije moglo pristupiti postupku odabira47.

47 Regione Sicilia, Decreto del Dirigente Generale Numero 4567 od 18. kolovoza 2014.

Okv

ir 1

1.

34Opažanja

77 Budući da su sve objavljene informaci-je proizišle iz ad hoc zahtjeva Komisije upućenih državama članicama, po-stupak se morao ponoviti pri svakom slanju ažuriranih informacija Vijeću i/ili pri njihovoj objavi. Za informacije koje države članice dostavljaju na dobro-voljnoj osnovi Komisija nema pravne

osnove provoditi provjere pouzdanosti i/ili vjerodostojnosti. Time nastaje rizik da se u izvješća s ažuriranim infor-macijama koja se šalju Vijeću uvrste nepouzdane ili netočne informacije. Međutim, i za podatke koji se iskazu-ju u skladu s okvirom ESF-a provjere nisu uvijek bile djelotvorne (vidjeti okvir 12.).

Primjer nepreciznih podataka koji su poslani dionicima

Prema izvješću s ažuriranim informacijama o akcijskim timovima za mlade iz ožujka 2014. Komisija je u vezi s portugalskom inicijativom „Impulso Jovem” navela da su „u Portugalu […] preraspodijeljena sredstva ESF-a u visini od 143 milijuna eura […] te da su obveze za cjelokupni iznos preuzete do kraja 2013. Programom je bilo obuhvaćeno 56 000 mladih osoba”. Čini se, međutim, da je to ciljna vrijednost koju treba ostvariti, a ne dosadašnje postignuće. Zapravo, u podatcima o financijskom izvršenju operativnog programa, kao i u podat-cima iskazanim u godišnjem izvješću o provedbi za 2013. u vezi s operativnim programom u području ljudskih potencijala, navodi se da je bilo obuhvaćeno manje od 10 000 mladih osoba.

Okv

ir 1

2.

35Zaključci i preporuke

78 Zaključili smo da je djelotvornost savjetodavne podrške u vezi s akcij-skim timovima za mlade koju Komisija pruža državama članicama bila ogra-ničena razinom i kvalitetom dostupnih informacija o tome kako se postojeće mjere ESF-a ili nacionalne mjere za mlade nezaposlene osobe provode na terenu (vidjeti odlomke od 25. do 37.). Nadalje, pri procjeni izmjena operativ-nih programa koje su predložile države članice Komisija se uglavnom usre-dotočila na proračunska pitanja, a ne na to kako najbolje iskoristiti sredstva ESF-a (vidjeti odlomke od 58. do 61.). Naposljetku, do 2014. godine postojali su nedostatci u načinu na koji je Komi-sija izvješćivala o rezultatima inicijative o akcijskim timovima za mlade (vidjeti odlomke od 73. do 77.).

Komisija je pružila savjetodavnu potporu državama članicama, no ta je podrška bila ograničena razinom i kvalitetom dostupnih informacija

79 Inicijativom o akcijskim timovima za mlade nisu se mogla dostići visoka očekivanja proizišla iz neformalnog sastanka Europskog vijeća 2012. godi-ne, posebice zbog ograničenih infor-macija koje su Komisiji stavljene na raspolaganje na temelju mehanizama za praćenje i izvješćivanje utvrđenih u uredbama za programsko razdoblje 2007. –2013. Komisija stoga nije imala:

ο pregled postojećih mjera za zapo-šljavanje mladih koje se financiraju sredstvima ESF-a, niti je raspola-gala podatcima o mjerama koje su bile uspješne u pogledu ciljnih i stvarnih rezultata na razini država članica. Takve su informacije mogle

pomoći pri oblikovanju praktič-nih i kratkoročnih prijedloga za preusmjeravanje sredstava ESF-a u korist mjera koje su se pokazale djelotvornima u proteklom raz-doblju ili u drugim sredinama;

ο cjelovite i ažurirane informacije o raspoloživim sredstvima ESF-a koja bi se mogla reprogramirati ili preraspodijeliti.

80 U sklopu pripremnog djelovanja Komisija je izradila „sažeta izvješća” za svaku od navedenih osam država člani-ca. Osim toga, koordinirala je sastanke akcijskih timova za mlade i sastavila operativne zaključke u vezi s reprogra-miranjem i preraspodjelom sredstava ESF-a. Iako je Komisija time dala svoj pozitivni doprinos, te su aktivnosti provedene uz prethodno navedena ograničenja.

81 Našom se analizom također pokazalo da su posebni prijedlozi o tome kako postići brže i djelotvornije rezultate za mlade nezaposlene osobe, koje su izra-dili akcijski timovi za mlade uspostav-ljeni za osam država članica obuhvaće-nih revizijom, bili ograničeni. Kako bi se izradili posebni nacionalni akcijski planovi za mlade u skladu sa zamislima Komisije i kako bi se državama članica-ma omogućilo djelotvorno korištenje strukturnim fondovima za podupiranje mjera za smanjenje stopa nezaposle-nosti mladih, bila bi potrebna održivija i dugoročnija inicijativa koja se temelji na široj osnovi.

36Zaključci i preporuke

1. preporuka

Pri budućim inicijativama te vrste Ko-misija bi trebala uzeti u obzir moguć-nosti i ograničenja određena političkim i pravnim kontekstom, svoje posebno znanje i stručnost u tom području (na temelju provedbe mjera financi-ranih sredstvima EU-a i nacionalnim sredstvima) te dostupnost financij-skih sredstava na razini EU-a i država članica.

Iako je inicijativa o akcijskim timovima za mlade dovela do reprogramiranja i preraspodjele sredstava ESF-a, Komisija se pri procjeni izmjena operativnih programa uglavnom usredotočila na proračunska pitanja

82 Prema informacijama koje su države članice stavile na raspolaganje Komisiji reprogramirana i preraspodijeljena sredstva ESF-a u sedam od osam drža-va članica koje su provele taj postupak iznosila su do lipnja 2013. ukupno 1,9 milijardi eura. Međutim, točan uku-pni iznos sredstava ESF-a obuhvaćenih tim postupkom reprogrami