pravni vjesnik 1-2 2005...Jan 02, 2005 · 4 Tako i VSRH, Kzz-13/1999, HLJKPP 2/2002, str. 559, dok je pogrešno pravno shvaćanje Kaznenog odjela Žup. suda u Bjelovaru od 2. prosinca

UDK-34 ISSN 0352-5317PRAVNI VJESNIK GOD. 21 BR. 1 - 2, 2005. Osijek, siječanj - lipanj 2005.

Dr. sc. Vlado BelajProf. dr. sc. Petar Novoselec, profesor pravnih fakulteta u Zagrebu i Osijeku PRIJEVARA U GOSPODARSKOM POSLOVANJU .......................................................................... 9

Dr. sc. Branko Babac, redoviti profesor Pravnoga fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, raniji ministar i raniji pučki pravobranitelj hrvatski JAVNA IMOVINA U PRAVU HRVATSKOMU (I.) ......................................................................... 29

Prof. dr. sc. Đula Borozan PERCEPCIJA JAVNOSTI O DRUŠTVENO-EKONOMSKOM STANJU OSJEČKO-BARANJSKE ŽUPANIJE: JE LI TO STVARNOST? ................................................... 151

Dr. sc. Žaklina Harašić, Pravni fakultet u Splitu SUDSKA ARGUMENTACIJA U HRVATSKOJ .............................................................................. 173

Zvonimir Jelinić, dipl.iur., asistent na Pravnom fakultetu u Osijeku POLJOPRIVREDA U RIMSKOM UGOVORU 1957. .................................................................... 183

Dr. sc. Miro Gardaš, mr.sc. Boris Mušić i Attila Čokolić, odvjetnik NOVAC U RASPADU AUSTRO-UGARSKE MONARHIJE ........................................................ 193

Doc.dr.sc. Davorin Lapaš, ULOGA METAJURIDIČKIH SANKCIJA U ZAŠTITI MEĐUNARODNOPRAVNIH NORMI ........................................................................................... 197

Nada Petričević: USTROJ I FINANCIRANJE LOKALNIH JAVNIH POTREBA U REPUBLICI HRVATSKOJ ........................................................................................................... 215

Barbara Pisker, prof., Mirjana Jeleč, dipl.oecc., Zrinka Kvesić, dipl.oecc., PRISTUP RAZUMIJEVANJU POJMA MOĆI KROZ PRIZMU SUVREMENIH SOCIOLOŠKIH TEORIJA ............................................................................................................... 229

Mr. sc. Jelena Verner, Faculty of Law, Osijek SERVQUAL – A TOOL FOR MEASURING SERVICE QUALITY .............................................. 247

SADRŽAJ


Prof. Dr. Sc. Petar NovoselecBETRUG IN WIRTSCHAFTLICHER GESCHÄFTSFÜHRUNG ..................................................... 9

Branko Babac, ordentlicher Professor der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek, ehemahliger Justizminister und Ombudsmann der Republik KroatienÖFFENTLICHES VERMÖGEN NACH KROATISCHEM RECHT ............................................... 29

Prof. Dr. Sc. Đula Borozan, Fakultät für Wirtschaftswissenschaften, Universität Josip Juraj StrossmayerPERZEPTION DER ÖFFENTLICHKEIT ÜBER DEN GESELLSCHAFTSWIRTSCHAFTLICHEN ZUSTAND DER OSIJEK-BARANYA GESPANSCHAFT: IST DAS REALITÄT? .................... 151

Dr. Žaklina Harašić, Rechtswissenschaftliche Fakultät in SplitGERICHTSARGUMENTATION IN KROATIEN .......................................................................... 173

Zvonimir Jelinić, Dipl. Iur., Assistent an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät in OsijekLANDWIRTSCHAFT NACH DEM RÖMISCHEN VERTRAG AUS DEM JAHR 1957 .............183

Dr. sc. Miro Gardaš, mr.sc. Boris Mušić i Attila Čokolić, GELD IN DER ZERSTÖRUNG DER HAPSBURG MONARCHIE .............................................. 193

Doz. Dr. Sc. Davorin Lapaš, Rechtswissenschaftliche Fakultät in ZagrebDIE ROLLE DER METAJURIDISCHEN SANKTIONEN IM SCHUTZ DER VÖLKERRECHTLICHEN NORMEN ........................................................................................... 197

Nada Petričević, Sekretärin an der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät in OsijekAUFBAU UND FINANZIERUNG DER LOKALEN ÖFFENTLICHEN BEDÜRFNISSEN IN DER REPUBLIK KROATIEN .................................................................................................... 215

Barbara Pisker/ Mirjana Jeleč/ Zrinka Kvesić, Politechnische Hochschule PožegaEIN ANSATZ ZUM VERSTÄNDNIS DES BEGRIFFS MACHT DURCH PRISMA DER MODERNEN SOZIOLOGISCHEN THEORIEN .................................................................. 229

Mag. Sc. Jelena Verner, Rechtswissenschaftliche Fakultät in OsijekSERVQUAL ....................................................................................................................................... 247

INHALT


Prof dr. sc. Petar NOVOSELECLA FRAUDE DANS LES ACTIVITES ECONOMIQUES .................................................................. 9

Dr. sc. Branko BABAC, professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancien ministre et défenseur plébéien croateLES BIENS PUBLICS DANS LE DROIT CROATE (I.) ................................................................... 29

Prof.dr.sc. Đula Borozan, Université J.J.Strossmayer à Osijek, Faculté d’économie à OsijekLA PERCEPTION PUBLIQUE SUR LA SITUATION SOCIO-ECONOMIQUE DANS LE DEPARTEMENT DE OSIJEK ET BARANJA : EST-CE BIEN LA REALITE ? ...................... 151

Dr.sc. Žaklina Harašić, Faculté de droit à SplitARGUMENTATION JUDICIAIRE EN CROATIE .......................................................................... 173

Zvonimir Jelinić, dipl.iur., Assistant à la Faculté de droit à OsijekL’AGRICULTURE DANS LE TRAITE DE ROME 1957 ............................................................... 183

Dr. Sc. Miro Gardaš, mr.sc. Boris Mušić i Attila ČokolićARGENT DANS LA DESTRUCTION DE LA MONARCHIE D’AUSTRO-HUNGARIAN ........ 193

Doc.dr.sc. Davorin Lapaš, Faculté de droit à ZagrebROLE DES SANCTIONS JURIDIQUES DANS LA PROTECTION DES NORMES JURIDIQUES INTERNATIONALES ............................................................................................... 197

Nada Petričević, secretaire à la Faculté de droit à OsijekORGANISATION ET FINANCEMENT DES BESOINS PUBLICS LOCAUX EN REPUBLIQUE DE CROATIE .......................................................................................................... 215

Barbara Pisker,prof.,Mirjana Jeleč,dipl.oec.,Zrinka Kvesić,dipl.oec.,Ecole Supérieure de PožegaAPPROCHE DE LA COMPREHENSION DU TERME «POUVOIR» AU REGARD DES THEORIES SOCIOLOGIQUES CONTEMPORAINES ........................................ 229

Mr.sc.Jelena VERNER , Faculté de droit à OsijekSERVQUAL ....................................................................................................................................... 247

TEBLE DES MATIÈRES


Professor D. Sc. Petar NovoselecFRAUD IN ECONOMIC BUSINESS .................................................................................................. 9

D. Sc. Branko Babac, Full Professor at the Faculty of Law of the Josip Juraj Strossmayer University in Osijek, former minister and former ombudsman of CroatiaPUBLIC PROPERTY IN CROATIAN LAW (I.) ................................................................................ 29

Professor D. Sc. Đula Borozan, Faculty of Economics, J.J. Strossmayer University in Osijek PUBLIC PERCEPTIONS OF THE SOCIAL-ECONOMIC SITUATION IN THE OSIJEK-BARANYA COUNTY: IS THIS REALITY? .................................................................... 151

D. Sc. Žaklina Harašić, Faculty of Law in Split COURT ARGUMENTATION IN CROATIA ................................................................................... 173

Zvonimir Jelinić, LLB, Assistant at the Faculty of Law in OsijekAGRICULTURE IN THE TREATY OF ROME FROM 1957 ......................................................... 183

Dr. sc. Miro Gardaš, mr.sc. Boris Mušić i Attila Čokolić, odvjetnik MONEY IN THE DESTRUCTION OF AUSTRO-HUNGARIAN MONARCHY ......................... 193

D. Sc. Davorin Lapaš, Assistant Professor at the Faculty of law in ZagrebTHE ROLE OF METAJURIDICAL SANCTIONS IN THE PROTECTION OF INTERNATIONAL-LAW STANDARDS .................................................................................. 197

Nada Petričević, Secretary at the Faculty of Economics in OsijekTHE STRUCTURE AND FINANCING OF LOCAL PUBLIC NEEDS IN THE REPUBLIC OF CROATIA ............................................................................................................... 215

Barbara Pisker, BA., Mirjana Jeleč, BS in Economics, Zrinka Kvesić, BS in Economics, Associate Degree College in PožegaAPPROACH TO THE UNDERSTANDING OF THE CONCEPT OF POWER THROUGH THE PRISM OF MODERN SOCIOLOGICAL THEORIES ....................................... 229

M. Sc. Jelena Verner, Faculty of Law in OsijekSERVQUAL ....................................................................................................................................... 247

CONTENT

PRAVNE ZNANOSTI

Prof. dr. sc. PETAR NOVOSELEC: Prijevara u gospodarskom poslovanjuPravni vjesnik 21 (1-2): 9-28, 2005. 9

Prof. dr. sc. PETAR NOVOSELEC, profesor pravnih fakulteta u Zagrebu i Osijeku

PRIJEVARA U GOSPODARSKOM POSLOVANJU

UDK 343.53Izvorni znanstveni rad

Prijevara u gospodarskom poslovanju dobila je na značenju u okviri-ma slobodnog tržišta. Sa stajališta kaznenopravne dogmatike upitno je treba li takva prijevara biti posebno kazneno djelo, različito od obične prijevare, ali s višom propisanom kaznom, kako je to riješeno u sadašnjem hrvatskom Kaznenom zakonu ili je bolje gospodarsku prijevaru procjenjivati u okviru obične prijevare, uz uvjet da se tumačenje njezinih obilježja prilagodi suvre-menim gospodarskim odnosima, a kazna propiše tako da odgovara i najtežim oblicima prijevare u gospodarskom poslovanju.

I. AKTUALNOST PRIJEVARA U GOSPODARSKOM POSLOVANJU

Inkriminiranjem prijevare u kaznenom pravu štiti se imovina od specifi čnog napa-da na nju koji se sastoji u dovođenju u zablu-du druge osobe. Iako se prijevara susreće u svakodnevnom kontaktu između pojedina-ca te nije nužno vezana uz gospodarsko po-slovanje, ona se često pojavljuje upravo u go-spodarskom poslovanju te se smatra ključnim kaznenim djelom iz područja gospodarskog kriminaliteta. Široko razgranate metode pro-daje robe i ugovaranja usluga svojstvene tržišnom gospodarstvu pogoduju raznim obli-cima prijevare. Pritom se prijevara ne oba-vlja samo u okviru izravnog kontakta između dviju osoba (počinitelja koji nagovara žrtvu), nego i u anonimnim odnosima putem sredsta-va masovnog priopćivanja (razni oblici ponu-da roba i usluga). U Njemačkoj se smatra da na prijevare otpada oko dvije trećine (65%) ukupno prijavljenog gospodarskog krimina-liteta1. Gospodarska prijevara postaje osobi-to aktualna u okviru Europske unije za koju

prijevare na štetu njezinog proračuna predsta-vljaju krupan problem pa se traže učinkoviti putevi za njihovo suzbijanje2.

Iako ne postoje službeni statistički poda-ci o broju osuđenih za prijevaru u gospodar-skom poslovanju u RH, može se reći da je to kazneno djelo, iako nedovoljno, zastuplje-no i u praksi hrvatskih sudova. Pritom prev-ladavaju tzv. kreditne prijevare, tj. prijevare počinjene prilikom kupnje robe na kredit ili uzimanja zajmova, kao što se može vidjeti iz jednog standardnog primjera iz prakse hrva-tskih sudova.

Optuženik je kao direktor društva s ogra-ničenom odgovornošću “B.” znao da je žiro račun društva blokiran od 5.11.1999. te da su 12.4.2000. bili evidentirani nena-plaćeni nalozi za plaćanje u iznosu od 245.755 kuna. Usprkos tome je toga dana putem narudžbenice preuzeo u prodavaonici

1 Nack, u knjizi: Müller-Gugenberg/Bieneck, Wirtschafts-strafrecht, 3. Aufl age, München/Köln 2000, str. 1221.

2 Usp. Krapac, Europsko kazneno pravo: konvergen-cijom nacionalnog kaznenog prava prema kaznenom pra-vu za Europu, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i prak-su [=HLJKPP] 1/1999, str. 219-249; Satzger, Utjecaji pra-va Europske zajednice/Europske unije na nacionalno kaz-neno pravo država članica, HLJKPP 1/2003, str. 165-179; Đurđević, Kaznenopravna zaštita fi nancijskih interesa Eu-ropske unije, dokt. disertacija, Zagreb 2003, str. 261-419.

Prof. dr. sc. PETAR NOVOSELEC: Prijevara u gospodarskom poslovanjuPravni vjesnik 21 (1-2): 9-28, 2005.10

društva s ograničenom odgovornošću “C.” 16 komada guma za kamione. Prodavatelja je uvjerio da je njegovo društvo solventno te mu u tu svrhu predočio krivotvoreni obra-zac BON-2 s neistinitim podacima o stanju žiro računa društva, a povrh toga mu dao kao garanciju bjanko potpisan barirani ček. Iako je kupljene gume preprodao za gotovi-nu u naredna dva dana, optuženik nije nika-da platio račun za preuzetu robu i iznosu od 50.607 kuna. Oglašen je krivim za prijevaru u gospodarskom poslovanju iz čl. 293. st. 2. (Žup. s. u Bjelovaru, Kž-264/01). Ovaj će nam primjer ujedno poslužiti za

ilustraciju tipičnih pitanja koja se pojavljuju pri tumačenju pojedinih obilježja prijevare u gospodarskom poslovanju.

II. ODNOS PRIJEVARE U GOSPODARSKOM POSLOVANJU (ČL. 293. KZ) I PRIJEVARE (ČL. 224. ST. 1. KZ)

Hrvatski se zakonodavac prilikom dono-šenja Kaznenog zakona 1997. nije zadovoljio općim kaznenim djelom prijevare (čl. 224.), nego je u čl. 293. predvidio prijevaru u go-spodarskom poslovanju kao posebno kaz-neno djelo. Prema jednom shvaćanju zakon je prijevaru u gospodarskom poslovanju izdvojio jer je ona kvalifi cirani oblik prijeva-re, tj. za takvu je prijevaru predvidio strože kazne nego za običnu prijevaru3. Pođe li se od takvog shvaćanja, nema dvojbi o mogućnosti kažnjavanje prijevara u gospodarskom po-slovanju počinjenih prije stupanja na sna-gu Kaznenog zakona (1. siječnja 1998.) jer između temeljnog i kvalifi ciranog oblika kaz-nenog djela postoji pravni kontinuitet pa se onda kazneno djelo ima pravno označiti po starom zakonu (kao obična prijevara) ili po novom (kao prijevara u gospodarskom poslo-vanju), ovisno o tome koji je blaži4.

Koji su razlozi doveli do takvog rješenja? U službenom Vladinom obrazloženju rečeno je samo da su “konačnu formu inkriminacije sugerirali predstavnici Državnog odvjetništva RH”5, a da nisu navedeni nikakvi stvarni razlozi za takvu promjenu. Razmotrimo sto-ga razloge koji dolaze u obzir kao opravdanje za uvođenje prijevare u gospodarskom poslo-vanju kao kvalifi ciranog oblika prijevare.

Novo bi se kazneno djelo moglo opra-vdati okolnošću što “drugi” za kojeg se pri-bavlja imovinska korist običnom prijevarom (čl. 224. KZ) može biti samo fi zička osoba, dok se kod prijevare u gospodarskom poslo-vanju imovinska korist ostvaruje uvijek za pravnu osobu (vlastitu ili tuđu). To shvaćanje potjecalo je iz socijalističkog razdoblja kada se različito tretirao “privatni” i “društveni” sektor, no bilo je već i tada napušteno6. U su-vremenom hrvatskom pravnom sustavu koji više ne razlikuje privatnu i društvenu imovi-nu, svejedno je kakva je pravna narav subjek-ta koji se bogati na temelju prijevare. Stoga navedeni razlog nije valjano obrazloženje za uvođenje novog kaznenog djela.

Kvalifi cirani oblik nekog kaznenog dje-la kao lex specialis mora sadržavati sva obilježja temeljnog kaznenog djela (lex ge-neralis), a pored toga i neka dodatna. Takvo dodatno obilježje prijevare u gospodarskom poslovanju jest svojstvo počinitelja. Dok je počinitelj kod obične prijevare označen kao “tko” (dakle, “svatko”), kod prijevare u gospodarskom poslovanju krug mogućih počinitelja je sužen. U prvobitnom tekstu Kaznenog zakona počinitelj je mogao biti samo “predstavnik ili zastupnik pravne oso-be”, što se ne samo pokazalo preuskim, nego je i pojam “predstavnik” bio pogrešno upo-trijebljen jer predstavnik pravne osobe nema

3 Tako Horvatić, Novo hrvatsko kazneno pravo, Zagreb 1997, str. 535.

4 Tako i VSRH, Kzz-13/1999, HLJKPP 2/2002, str. 559, dok je pogrešno pravno shvaćanje Kaznenog odjela Žup. suda

u Bjelovaru od 2. prosinca 1999, Izbor odluka 1/2000, str. 163, koji isključuje kažnjivost prijevara u gospodarskom poslovanju počinjenih prije 1. siječnja 1998.

5 Vlada RH, Konačni prijedlog Kaznenog zakona, Zagreb, lipanj 1997, str. 213.

6 Usp. Radić, Pojam “drugog” kod krivičnih djela protiv imo-vine i službene dužnosti, Naša zakonitost 10/1975, str. 47.


ovlaštenje na zastupanje nego samo predsta-vlja pravnu osobu u nekim sudskim postupci-ma pa ni ne može sklopiti valjan ugovor7. Iz tih je razloga novelom od 14. prosinca 2000. počinitelj određen kao “odgovorna osoba u pravnoj osobi”. No i takvo je određenje počinitelja relikt neprihvatljivog shvaćanja prema kojem treba strože kažnjavati prijeva-re u “društvenom” nego u “privatnom” sek-toru. Tretiranje prijevare u gospodarskom poslovanju kao kvalifi cirane prijevare samo zbog posebnog svojstva počinitelja postaje osobito neuvjerljivo kad prijevaru čini di-rektor društva s ograničenom odgovornošću koji je ujedno i jedini član društva. U čemu je razlika; pribavlja li takav počinitelj imo-vinsku korist za sebe osobno ili za svoje društvo? Ponekad je to i teško razlučiti, kao u uvodnom primjeru gdje je počinitelj gume prodao za gotovinu pa nije jasno je li on go-tovinu zadržao za sebe (u kojem slučaju je u pitanju prijevara iz čl. 224. st. 4. KZ) ili za svoje društvo (tada prijevara u gospodarskom poslovanju iz čl. 293. st. 2. KZ). Tu okolnost sud nije ni utvrđivao, iako od nje ovisi prav-na oznaka djela. Propust je donekle razumljiv jer sud nije “osjetio” razliku između navede-nih kaznenih djela.

Naoko je sužen i način počinjenja kaz-nenog djela prijevare u gospodarskom po-slovanju u odnosu na temeljni oblik prijeva-re. Kazneni zakon je u čl. 293. odustao od općenitog opisa radnje dovođenja u zablu-du (lažnim prikazivanjem ili prikrivanjem činjenica ili održavanjem u zabludi) i umjesto toga je pribjegao kazuističkoj metodi. Prema prvobitnom tekstu počinitelj je drugoga tre-bao dovesti u zabludu “uporabom nenaplati-vih akceptnih naloga, čekova za koje zna da nemaju pokrića ili na drugi način”. Takvo se nabrajanje nakon ukidanja akceptnih naloga pokazalo neodrživim, a i uporaba čekova bez pokrića ne mora uvijek dovoditi do prijeva-re, zbog čega je i uvedeno posebno kazneno djelo zlouporaba čeka i kreditne kartice (čl.

226. KZ). Zbog toga je novela od 14. prosin-ca 2000. dovođenje u zabludu ograničila na uporabu nenaplativih instrumenata osiguranja plaćanja, ali je ostavila generalnu klauzulu “ili na drugi način”. Tu klauzulu valja protumačiti tako da se dovođenje u zabludu kod prijevare u gospodarskom poslovanju može izvršiti na isti način kao i kod obične prijevare iz čl. 224. KZ, tj. lažnim prikazivanjem ili prikrivanjem činjenica ili održavanjem u zabludi, što, uo-stalom, opravdava uporaba riječi “prijevara” u naslovu čl. 293. KZ, a što je i logična po-sljedica okolnosti da je prijevara u gospodar-skom poslovanju samo specijalni slučaj prije-vare. Prema tome, način počinjenja prijevare u gospodarskom poslovanju isti je kao i kod obične prijevare pa ni to nije valjani razlog da prijevara u gospodarskom poslovanju bude posebno kazneno djelo.

Suvremeni kazneni zakonici ne poznaju prijevaru u gospodarskom poslovanju kao specijalni slučaj prijevare. Pojam “gospodar-ska prijevara” (Wirtschaftsbetrug) susreće se u njemačkoj kriminološko-kriminalističkoj literaturi, ali se različito shvaća pa zbog ne-određenosti nije prihvaćen u kaznenopravnoj dogmatici8. U najširem smislu on obuhvaća prijevare u vezi s kretanjem roba i usluga u gospodarskom poslovanju. Pođe li se od takvog poimanja gospodarske prijevare, lako je uočiti da naša prijevara u gospodarskom poslovanju ne obuhvaća sve slučajeve gospo-darske prijevare. Gospodarske prijevare nisu samo prijevare koje čine odgovorne osobe u pravnoj osobi u korist te ili druge pravne oso-be, nego i prijevare koje čine fi zičke osobe kao subjekti gospodarskog poslovanja, npr. trgovci koji nisu pravne osobe (trgovac poje-dinac ili obrtnik) ili fi zičke osobe koje vrše prijevare u korist društava koja nisu pravne osobe (ortakluk, tajno društvo, preddruštvo). Sa stajališta našeg zakona nije jasno zašto i takve prijevare ne bi bile kvalifi cirane, tj. prijevare u gospodarskom poslovanju u smi-slu čl. 293. KZ.

7 Usp. Barbić, Pravo društava, prvi dio, Zagreb 1999, str. 33 i 336.

8 Usp. Tiedemann, StGB, Leipziger Kommentar, 11. Aufl a-ge, § 263, Berlin/New York 2000, str. 6.


Iz navedenog proizlazi da ne postoji nije-dno opravdanje za odvajanje prijevare u go-spodarskom poslovanju od općeg kaznenog djela prijevare. To je razlog zašto je nove-lom od 9. srpnja 2003. ukinuto kazneno dje-lo prijevare u gospodarskom poslovanju pa su se, prema toj noveli i prijevare u gospo-darskom poslovanju trebale tretirati kao i sve druge prijevare iz čl. 224. KZ. No kako su prema ocjeni zakonodavca dotadašnje kaz-ne za običnu prijevaru bile preniske, one su spomenutom novelom povišene (za temelj-ni oblik prijevare iz čl. 224. st. 1. KZ bila je propisana kazna zatvora od tri mjeseca do pet godina, a za kvalifi cirani oblik iz čl. 224. st. 2. KZ kazna zatvora od jedne do deset go-dina). Budući da su se novi kazneni okviri odnosili i na prijevaru u gospodarskom po-slovanju, proizlazilo je da su novelom bile povišene kazne i za takvu prijevaru (s maksi-malnih 8 godina u čl. 293. st. 2. KZ na mak-simalnih 10 godina u noveliranom čl. 224. st. 2. KZ). Pošto je Ustavni sud odlukom U-I-2566/2003 i U-I-2892/2003 od 27. studeno-ga 2003. ukinuo novelu od 9. srpnja 2003., zakonodavac prilikom donošenja novele od 15. srpnja 2004. u to pitanje nije ulazio, što znači da je ostao kod teksta usvojenog nove-lom od 14. prosinca 2000. Za sada je neizvje-sno hoće li zakonodavac prilikom sljedeće izmjene Kaznenog zakona usvojiti rješenje iz ukinute novele.

Kako je u našoj literaturi prijevara opće-nito slabo razrađena, služit ćemo se u velikoj mjeri dostignućima njemačke i austrijske dogmatike. To je moguće zahvaljujući okol-nosti da su zakonodavna rješenja glede prije-vare - ne računajući već spomenuto nepo-stojanje posebne odredbe o gospodarskoj prijevari - u tim zakonodavstvima u osnovi jednaka onima u hrvatskom Kaznenom zako-nu. Ipak valja istaknuti da je u njemačkom kaznenom pravu u velikoj mjeri proširena kažnjivost gospodarskih prijevara. To se, s je-dne strane, postiglo vrlo širokim tumačenjem klasičnog kaznenog djela prijevare, a s druge strane uvođenjem u Kazneni zakonik poseb-

nih oblika prijevare kao delikata apstraktnog ugrožavanja, tj. kaznenih djela kod kojih se ne traži šteta kao posljedica, pa ni konkretno ugrožavanje imovine, nego je dovoljna i sama apstraktna opasnost za imovinu. To su su-bvencijska prijevara (§ 264), prijevara u vezi s ulaganjem kapitala (§ 264a), prijevara u osi-guranju (§ 265) i kreditna prijevara (§ 265b). Austrijsko kazneno pravo je u tom pogledu suzdržljivije, a to se u cjelini može reći i za hrvatsko kazneno pravo, posebno judikaturu. U tumačenju prijevare u gospodarskom po-slovanju ipak ne treba ići predaleko. Načelno uzevši, treba imati na umu da slobodna utak-mica u gospodarstvu dopušta iskorištavanje prednosti u informiranju, zbog čega se svako prešućivanje činjenica neće kažnjavati, pa se o postojanju prijevare može govoriti samo onda kada počinitelj izlazi izvan okvira ono-ga što je uobičajeno u poslovanju.

Posebno treba imati u vidu da iza svake prijevare stoji i određeni građanskopravni od-nos (odgovornost za štetu). Stoga je pogrešna tvrdnja koja se nerijetko susreće u našoj sudskoj praksi da “konkretni slučaj ne predstavlja prije-varu nego se radi o građanskopravnom odno-su”. Okolnost da se radi o građanskopravnom odnosu ne isključuje prijevaru. No točno je da nije lako razgraničiti obično neispunjenje građanskopravnih obveza od onoga koje uje-dno predstavlja kazneno djelo prijevare, Ako bi se svako neispunjenje ugovora proglasilo prijevarom, postojala bi opasnost povratka na “dužničko ropstvo”. S druge strane, mora se povući jasna crta između kažnjive prijevare i nekažnjive poslovne spretnosti. Zato je prije-vara jedno od najistančanijih i najrazrađenijih kaznenih djela uopće.

Predmet daljnjeg izlaganja bit će osnovne postavke dogmatike kaznenog djela prijeva-re u gospodarskom poslovanju. No kako je to kazneno djelo usko vezano uz običnu prije-varu, neće se moći zaobići ni aspekti koji su važni za oba kaznena djela, ali se češće poja-vljuju kod obične prijevare.


III. POJEDINA OBILJEŽJA PRIJEVARE U GOSPODARSKOM POSLOVANJU

Da bi postojala prijevara u gospodarskom poslovanju moraju se ispuniti određena objek-tivna i subjektivna obilježja koja su u osnovi jednaka onima kod obične prijevare. Objekti-vna obilježja su a) lažno prikazivanje ili prikri-vanje činjenica, b) zabluda na strani raspo-lagatelja imovinom, c) raspolaganje imovi-nom i d) šteta. Subjektivno je obilježje postu-panje s ciljem pribavljanja imovinske koristi za svoju ili tuđu pravnu osobu. Između objek-tivnih obilježja mora postojati uzročna veza: lažno prikazivanje činjenica mora prouzročiti zabludu, zabluda raspolaganje imovinom, a raspolaganje imovinom štetu.

U uvodnom primjeru optuženik je a) lažno prikazao činjenicu svoje platežne sposob-nosti (solventnosti) kao i svoju volju da plati kupljenu robu, b) kod prodavatelja je izazvao zabludu glede svoje platežne sposobnosti i volje da plati dug, c) zbog čega je prodavatelj učinio nešto na štetu svoje imovine, tj. predao je kamionske gume optuženiku i d) zbog toga je d.o.o. “C.” pretrpjelo štetu u iznosu od 50.607 kuna koliko je iznosila cijena kupljenih guma. Optuženik je postupao s ciljem pri-bavljanja protupravne imovinske koristi (prema izreci presude za svoje društvo) jer nije namjeravao platiti preuzetu robu. U daljnjem izlaganju razradit ćemo sva

navedena objektivna i subjektivna obilježja.

1. Lažno prikazivanje ili prikrivanje činjenica

Prijevara u gospodarskom poslovanju pod-razumijeva najprije lažno prikazivanje ili prik-rivanje činjenica. Pojam činjenice shvaćen je ovdje široko: to su sva zbivanja i stanja u sadašnjosti i prošlosti koja se mogu dokazivati

Činjenice mogu biti vanjske i unutarnje. Vanjske činjenice su razne okolnosti koje se

odnose na kvalitet i svojstva robe, njezino po-drijetlo i datum proizvodnje, na veritet i boni-tet tražbina, na pitanja o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, osobito o postojanju tere-ta. One se mogu odnositi i na svojstva osobe, npr. na njezin identitet ili društveni položaj, a osobito na njezine imovinske prilike od kojih ovisi njena platežna ili kreditna sposobnost. Unutarnje činjenice su sve psihičke okolno-sti koje postoje u sadašnjosti ili su postoja-le u prošlosti. Ovdje je od osobite praktične važnosti volja počinitelja da izvrši plaćanje ili drugu činidbu, što će i biti najčešći slučaj neistinitog iznošenja činjenica u gospodar-skom poslovanju. Prema tome, tko sklapa po-sao za pravnu osobu, a zna da neće ispuniti obvezu, lažno prikazuje volju na ispunjenje činidbe kao unutarnju činjenicu.

Kod kreditne prijevare, koja se sastoji u kupnji robe koja se ne namjerava plati-ti u roku ili u uzimanju zajma koji se ne namjerava vratiti u roku, najčešće činjenice koje se lažno prikazuju jesu platežna spo-sobnost (solventnost) kao vanjska činjenica i volja da se obveza podmiri u datom roku kao unutarnja činjenica. U uvodnom pri-mjeru počinitelj je lažno prikazivao obje činjenice, iako bi za postojanje prijevare bilo dovoljno da je lažno prikazivao samo svoju volju da plati u roku. Za kreditnu prijevaru je upravo karakteristično lažno prikazivanje platežne volje, tj. počiniteljeva uvjerenja da će platiti dug. Takvo uvjerenje nedostaje i kada je počinitelj u trenutku zaduživanja računao s time da neće moći isplatiti obvezu i da će kreditor pretrpjeti štetu. Takvu unu-tarnju činjenicu je teško dokazivati, ali ne i nemoguće; ona se najčešće izvodi iz objek-tivnih činjenica, kao u uvodnom primje-ru u kome lažno prikazivanje platežne volje proizlazi iz lažnog prikazivanja platežne spo-sobnosti. Vrlo je to precizno rečeno u jednoj odluci njemačkog Saveznog suda: “Kad trgo-vac naručuje robu na kredit i pritom ugova-ra kratki rok plaćanja, on u pravilu izjavljuje i bez izričite izjave da je voljan i da se pre-ma svojim sadašnjim imovinskim prilikama


i prema prilikama koje su za njega predvi-dljive smatra sposobnim održati rok plaćanja ili ga barem ne prekoračiti dulje nego je to u toj poslovnoj vezi ili u toj branši uobičajeno. Ako on suprotno toj tvrdnji ne vjeruje da će ubuduće moći ispuniti činidbu, nego oz-biljno sumnja da će to moći učiniti, tada on namjerno lažno prikazuje jednu unutarnju činjenicu”9.

Nisu činjenice vrijednosni sudovi ili druga izražavanja mišljenja; za razliku od činjenica, oni se ne mogu dokazivati. Tko pretjerano hvali robu koju prodaje, izriče samo vrijed-nosni sud. Međutim, i takav vrijednosni sud može imati činjenično jezgro i stoga pred-stavljati iznošenje činjenice, kao npr. tvr-dnja da preparat liječi sve bolesti jer ga je odobrio nadležni zavod za ispitivanje i kon-trolu lijekova, iako takvo odobrenje ne po-stoji (Okr.s. u Sl. Požegi, Kž-135/89, ZPFZ 1/1990, str. 139). To je važno kod pretjeri-vanja u reklamiranju koja neće predstavljati prijevaru tako dugo dok ih nitko ne uzima oz-biljno, ali mogu biti prijevara ako se sadrže u sebi neku činjeničnu tvrdnju, npr. ako se rek-lamiranom proizvodu pripisuju neka svojstva koja on nema.

Prema zakonskom tekstu činjenice se moraju lažno prikazivati ili prikrivati. Lažno prikazivanje predstavlja aktivnu radnju, a prikrivanje propuštanje. Lažno prikazivanje i prikrivanje mora se poduzeti s ciljem da se drugoga dovede u zabludu, tj. da se kod njega izazove pogrešna predodžba o nekim činjenicama. Pritom je dovoljna bilo kakva radnja kojom se ostvaruje taj cilj i ne traži se nikakvo posebno lukavstvo. Po tome se hrva-tski Kazneni zakon razlikuje od nekih drugih zakonika, npr. od čuvene odredbe u francu-skom Code pénalu iz 1810. koji je dovođenje u zabludu ograničio na “smicalice” (ma-noeuvres frauduleuses), što je zadržano i u čl. 313-1 novog franc. KZ iz 1992. (ali uz proširenje na uporabu lažnog imena ili svoj-stva i na zlouporabu pravog svojstva). Pre-

ma tom shvaćanju nije dovoljna bilo kakva laž nego se traži i da ona bude potkrijepljena nekim vanjskim elementom (predočavanjem lažnih isprava, uključivanjem trećih osoba ili inscenacijom). Na taj je način domet prije-vare odviše sužen, što je osobito došlo do izražaja u isključenju mogućnosti da prije-vara bude počinjena dovođenjem u zabludu prikrivanjem činjenica. Takvo sužavanje pre-ma našem zakonu ne dolazi u obzir s obzi-rom da se prijevara u gospodarskom poslo-vanju može izvršiti ne samo uporabom ne-naplativih instrumenata osiguranja plaćanja, nego “i na drugi način”. Otud se ujedno može zaključiti da je uporaba nenaplativih instru-menata osiguranja plaćanja suvišan dio u zakonskom opisu. Taj dio na stanovit način sugerira usku francusku koncepciju u kojoj su načini dovođenja u zabludu kazuistički na-brojeni, ali je takva pozicija zanijekana gene-ralnom klauzulom “ili na drugi način”.

Lažno prikazivanje činjenica može se sa-stojati u izričitoj izjavi kojom se hoće utjecati na predodžbu druge osobe o nekoj činjenici, npr. o počiniteljevoj kreditnoj sposobno-sti, kao u uvodnom primjeru. To se može učiniti pismom, riječima, gestama (npr. kli-manjem glave) i sl Ako se činjenično stanje samo mijenja a da se ne utječe na predodžbu drugoga, nema ni prijevare (zato, prema pretežnom mišljenju, ne čini prijevaru slijepi putnik). No izričita izjava nije nužna. S njom se izjednačuju konkludentne radnje, tj. radnje koje prema poslovnim običajima prešutno sadrže neku izjavu. U tom se slučaju lažno prikazivanje činjenica izvodi iz cjelokup-nog počiniteljeva ponašanja. Tko u hotelu naruči sobu, prešutno izjavljuje da ima novac kojim će platiti i da je voljan platiti. Vozač koji na benzinskoj crpki sam tankira gorivo, prešutno izjavljuje da će ga platiti. Isto vrije-di i u gospodarskom poslovanju. Kupac koji naručuje robu, tvrdi prešutno da ima sredstva za isplatu i da je voljan platiti kupovnu cije-nu, a tko robu prodaje, tvrdi prešutno da je vlasnik ili barem da ga je vlasnik ovlastio na prodaju. Tko predaje ček kao tipičan “instru-9 Neue juristische Wochenschrift 1981, str. 354.


ment osiguranja plaćanja” (pojam što ga rabi čl. 293. KZ) samim tim izjavljuje i da će se druga strana prilikom predaje čeka na inka-so moći iz njega naplatiti Stoga bi u uvod-nom primjeru počinitelj počinio prijevaru i samom predajom nenaplativog čeka, tj. i da nije izričito “dokazivao” svoju platežnu spo-sobnost prodavatelju.

Bilo bi ipak pogrešno zaključiti da svaka neistinita činjenična tvrdnja predsta-vlja lažno prikazivanje činjenica. Daljnji je uvjet da je ona neadekvatna ili neprimjere-na gospodarskom poslovanju, tj. protivna po-slovnim običajima. Tako bi se, doduše, mo-glo zaključiti da je traženje previsoke cije-ne za neku robu konkludentno iznošenje nei-stinite činjenice (da roba ima tržišnu vrijed-nost koju ona zapravo nema), ali to je postu-pak koji tržišno gospodarstvo prihvaća, pa u tom slučaju još nema prijevare. Iznimka je moguća jedino u slučajevima kada je cijena propisana a počinitelj zaračunava višu cije-nu od propisane, npr. odvjetnik traži honorar viši nego je propisan odvjetničkom tarifom, uvjeravajući klijenta da je zahtjev u skladu s tarifom. Ne bi postupao protivno poslovnim običajima niti prodavatelj koji bi uvjeravao kupca da već ima povoljnije ponude od onih koje mu nudi kupac. Postupat će u granica-ma uobičajenog gospodarskog poslovanja i prodavatelj automobila koji pojedine dijelo-ve zahvaćene rđom očisti i na taj način dade automobilu puni sjaj, dok će, naprotiv, prije-vara postojati kad prodavatelj robi pripisuje osobine koje ona nema, a koje su odlučne za vrijednost robe, npr. havarirana vozila prodaje kao rabljena prešućujući da su ona oštećena u prometnoj nezgodi. U slučajevima tržišnog piratstva, npr. prodaje košulja s lažnom oz-nakom “Lacosta”, ne može biti govora o prihvatljivom gospodarskom poslovanju, ali u takvim slučajevima može nedostajati šteta na strani kupca ako cijena odgovara stvarnoj vrijednosti robe, što također isključuje prije-varu (ali ne i obmanjivanje kupaca iz čl. 284. st. 1. KZ). Isto tako nema prijevare u slučaju sklapanja riskantnih i aleatornih poslova ako

je rizik poznat drugoj strani, pa nije prijeva-ra pozivanje građana da sudjeluju u nekoj igri na sreću; drukčije, međutim, stoji stvar kad počinitelj podjelu rizika promijeni na štetu druge osobe bez njezinog znanja, npr. orga-nizator igre na sreću pozove građane da upla-te određeni iznos kao udio u igri, a onda do-bitak podijeli suprotno pravilima igre; u tom su slučaju ostali sudionici u igri bili dovede-ni u zabludu jer ne bi uplatili svoj udio da su znali da se pravila igre neće poštovati, odno-sno rizik kojem su bili izloženi premašivao je rizik s kojim su bili upoznati ( Žup. s. u Bje-lovar Kž-119/96, HLJKPP 2/1997, str. 725). Ako se, dakle, organizator drži pravila igre, ne dovodi nikoga u zabludu, pa u tom slučaju nema ni prijevare. To je, uostalom, izričito rečeno u čl. 224. st. 3. KZ (“ako u odnosu na pojedine počinitelje nije ostvareno kaz-neno djelo prijevare”), zbog čega je zakon, uključujući i takva ponašanja u prijevaru, za-pao u proturječnost. Lančane ili piramidalne igre same po sebi nisu prijevara i ako ih zako-nodavac želi inkriminirati, mora to učiniti u obliku posebnog kaznenog djela. To je i učinjeno novelom od 9. srpnja 2003. kojom je uvedeno posebno kazneno djelo “lančana igra” (čl. 224.b KZ) po uzoru na § 168a au-strijskog Kaznenog zakonika (Ketten- oder Pyramidenspiele); nažalost, nakon ukidanja navedene novele, zakonodavac u noveli od 15. srpnja 2004. nije preuzeo to rješenje, a hoće li to učiniti prilikom sljedeće izmjene, ostaje da se vidi.

S lažnim prikazivanjem činjenica zakon izjednačuje i prikrivanje činjenica. U tom slučaju je u pitanju prijevara nečinjenjem. Te slučajeve nije uvijek lako razlikovati od dovođenja u zabludu konkludentnom ra-dnjom. To nije samo teoretsko pitanje jer za prijevaru konkludentnom radnjom odgovara svatko, a za prešućivanje (nečinjenje) samo osoba koja je dužna na činjenje (garant), u ovom slučaju na otkrivanje neke činjenice. Ovdje treba poći od primata činjenja pa uvijek tamo gdje postoji aktivna radnja koja u svojoj cjelovitosti sadrži neku obmanu


treba uzeti da se radi o dovođenju u zablu-du konkludentnom radnjom. Tako npr. ku-pac koji naruči robu koju ne namjerava pla-titi čini prijevaru konkludentnom radnjom jer postoji njegova aktivna radnja (naručivanje robe). Obveza na upoznavanje druge stra-ne s nekom činjenicom mora se temeljiti na zakonu ili ugovoru, pa npr. čini prijevaru ne-zaposlena osoba koja propusti obavijestiti nadležnu službu da se zaposlila i nastavi pri-mati naknadu za nezaposlene.

2. Zabluda raspolagatelja imovinom

Lažno prikazivanje ili prikrivanje činje-nica mora dovesti kod osobe koja raspolaže svojom ili tuđom imovinom do zablude. Za-bluda je pogrešna predodžba o činjenicama. Zabluda kao psihičko stanje može postoja-ti samo kod čovjeka. To je razlog zašto je novelom Kaznenog zakona od 15. srpnja 2004. kao posebno kazneno djelo uvedena računalna prijevara (sada čl. 224.a KZ) jer se računalni sustav ne može dovesti u zablu-du. Da pak takav kriminal kuca i na naša vra-ta pokazuje najbolje slučaj obavljanja tele-fonskih razgovora pomoću lažne telefonske kartice koji se nedavno našao pred jednim našim sudom (Opć. sud u Garešnici, K-9/98, HLJKPP 1/2000, str. 237).

U teoriji prevladava mišljenje da zabluda obuhvaća samo pogrešnu predodžbu, ali ne i nepostojanje predodžbe (tzv. ignorantia fac-ti), pa se onda slučajevi slijepog putnika ili drugi slučajevi vožnje “na crno” ne smatraju prijevarom jer tu nitko nije doveden u zablu-du10. Pitanje je prijeporno jer se nepostojanje predodžbe može prikazati i kao pogrešna predodžba, npr. u slučaju slijepog putnika može se reći da je osoba zadužena za kontro-lu putnika na brodu u zabludi jer misli da je sve redu, tj. da su svi putnici platili kartu.

Zabluda postoji i kad je osoba koja raspolaže imovinom u sumnji o činjenicama od kojih ovisi njezina odluka, ali se zbog

uvjeravanja počinitelja ipak odlučuje na ra-spolaganje imovinom. Tko lažnim prikazi-vanjem činjenica otklanja ili ublažava su-mnju raspolagatelja dovodi ovoga također u zabludu ako on ne bi raspolagao imovi-nom da nije bilo počiniteljeva uvjeravanja. Slučaj je čest upravo u poslovnim odnosima, kako se vidi iz uvodnog primjera: prodavatelj guma za kamione očito je sumnjao u solvent-nost naručitelja te se htio osigurati tražeći do-kaz o njegovoj solventnosti. Iako ni nakon pribavljanja takvog (lažnog) dokaza njegove sumnje nisu bile sasvim otklonjene, ipak ga je počinitelj lažnim prikazivanjem svoje sol-ventnosti naveo na isporuku robe, do čega ne bi došlo da počinitelj nije predočio potvrdu o solventnosti. No nema prijevare ako bi osoba u sumnji raspolagala imovinom i kada bi zna-la da su joj predočene lažne činjenice, tj. kada je ravnodušna prema stvarnom stanju stvari. Tko sumnja u istinitost navoda prosjaka, ali mu daje novac samo da ga se riješi, nalazi se, doduše, u zabludi, ali ona nije uzrok njegova raspolaganja imovinom pa je to razlog koji isključuje prijevaru.

Između lažnog prikazivanja ili prikri-vanja činjenica i zablude mora postoja-ti uzročna veza, tj. zabluda mora proizlaziti upravo iz lažnog prikazivanja ili prikrivanja činjenica. Najčešće počinitelj lažnim prika-zivanjem ili prikrivanjem činjenica dovodi u zabludu osobu koja raspolaže imovinom, tj. izaziva kod nje pogrešnu predodžbu o nekoj činjenici. S dovođenjem u zabludu naš zakon izričito izjednačuje i održavanje u zablu-di. Dovoljno je svako učvršćivanje drugoga u njegovoj zabludi koja je već ranije nasta-la. U tom pogledu neće biti teškoća kad po-stoji neka aktivna radnja počinitelja, npr. uk-lanjanje neke isprave koja bi drugome otkrila da je u zabludi, dok će se održavanje u zablu-di prešućivanjem moći prihvatiti samo onda kada postoji neka dužnost na otklanjanje za-blude. Ako nema takve dužnosti, neće do-stajati samo iskorištavanje već postojeće za-blude, kao kod podizanja novca koji je bla-gajnik zabunom isplatio u većem iznosu.

10 Usp. Arzt/Weber, Strafrecht, Besonderer Teil, Bielefeld 2000, str. 484.


Zabluda raspolagatelja kao obilježje prije-vare omogućuje nam i da povučemo grani-cu između prijevare u gospodarskom poslo-vanju (čl. 293. KZ) i zlouporabe čeka i kre-ditne kartice (čl. 226. KZ).

Da se zlouporaba čeka i kreditne kartice dodiruje s prijevarom u gospodarskom po-slovanju vidi se već iz teksta čl. 293. st. 1. KZ u kojem se kao način dovođenja u zablu-du spominje “uporaba nenaplativih instru-menata osiguranja plaćanja”, a upravo je ček najčešći instrument plaćanja u gospodarskom poslovanju, a i kreditna kartica ima sličnu funkciju. Uporaba čeka ili kreditne kartice na koju ukazuje čl. 293. st. 1. KZ je nedvojbe-no i njihova zlouporaba, no svaka zlouporaba nije ujedno i prijevara. Kazneno djelo zlou-porabe čeka i kreditne kartice (čl. 226. KZ) je i uvedeno u Kazneni zakon zbog čestih slučajeva zlouporaba čeka i kreditne kartice koje se ne mogu podvesti pod kazneno dje-lo prijevare

Plaćanje čekom je obilježje prijeva-re u gospodarskom poslovanju (odnosno obične prijevare) ako je ček nenaplativ, što je izričito naglašeno u čl. 293. st. 1. KZ. To je uvijek slučaj kada se plaća krivotvorenim čekom (kojim se banci naređuje da izvrši isplatu s nepostojećeg ili tuđeg računa), ali to može biti i pravi ček (kojim se naređuje isplata s postojećeg vlastitog računa) ako je bez pokrića. U posljednjem se slučaju radi zapravo o jednom obliku kreditne prijevare bez obzira na to što je ček, načelno uzevši, samo platežno sredstvo a ne sredstvo kre-ditiranja jer ipak postoji vremenski razmak između izdavanja i isplate čeka11. Tko izdaje ček konkludentno izjavljuje da je voljan nji-me podmiriti dug, tj. da je uvjeren kako će ček u trenutku isplate imati pokriće. Prijevare neće biti ako ček u trenutku izdavanja nema pokrića, ali je izdavatelj uvjeren da će u tre-nutku kad korisnik preda ček banci radi ispla-te pokriće biti osigurano. Ako pak izdavatelj zna da u trenutku izdavanja ček nema pokrića

i da ga neće biti ni u trenutku isplate, on lažno prikazuje svoju volju da izvrši isplatu. To je situacija iz uvodnog primjera.

Drukčija je konstelacija kada se radi o tzv. garantiranom čeku, tj. čeku za koji banka ga-rantira isplatu (obično do određenog izno-sa, kod nas najčešće do 1.000 kuna). Takav ček je uvijek naplativ, imao izdavatelj čeka pokriće ili ne. Primatelj takvog čeka dužan je samo provjeriti identitet podnositelja čeka te odgovara li broj tekućeg računa naveden na čeku stvarnom broju podnositelja. Nje-ga uopće ne zanima ima li izdavatelj čeka na tekućem računu banke pokriće jer znade da će mu banka svakako isplatiti iznos naveden u čeku. Stoga kod njega ne postoji zabluda, a ako bi i postojala, bila bi neodlučna jer bi on svoju činidbu izvršio i kada bi znao da ček nema pokrića, računajući da će ga realizira-ti i u tom slučaju. Prema tome, plaćanje ga-rantiranim čekom u granicama dopuštenog iznosa nije obilježje prijevare. Ono može, ali ne mora biti obilježje zlouporabe čeka i kreditne kartice. Bit će to ako počinitelj zna-de da u trenutku kada će ček doći na napla-tu banci neće imati pokriće, no i to samo ako mu banka ugovorom o korištenju čeka nije dopustila prekoračenje pokrića do stano-vitog iznosa. Doduše i u tom bi se slučaju mogla konstruirati prijevara na štetu banke ako je korisnik čeka već prilikom dobivanja čekovnih formulara postupao s namjerom da izdaje čekove bez pokrića, no u tom trenutku još ne postoji šteta banke. Njezina je imovi-na ugrožena samo apstraktno jer za banku još nije nastala obveza plaćanja pa to nije do-voljno da bi se moglo govoriti o šteti niti uz pretpostavku ako se ona shvaća kao konkret-no ugrožavanje imovine. Raspolaganje na štetu imovine samo je ono kojim se izazi-va izravno, a ne tek neko buduće, moguće ugrožavanje imovine12.

S plaćanjem garantiranim čekom izjed-načeno je i plaćanje kreditnom karticom. U pitanju je trostrani ugovor kojim se izdava-

11 Usp. Tiedemann, kao u bilj. 8, str. 108.

12 Usp. Ranft, Grundprobleme des Betrugsstraftatbestan-des, Jura 1992, str. 69.


telj kreditne kartice (Diners-Club, American Express, VISA i sl.) obvezuje svom partneru (npr. robnoj kući, hotelu, iznajmljivaču auto-mobila, zrakoplovnoj kompaniji i sl.) podmi-riti njegove tražbine prema vlasniku kartice s time da će vlasniku kartice povremeno faktu-rirati dospjele iznose. Budući da je kreditna kartica, isto kao i garantirani ček, u pravilu naplativa, plaćanje kreditnom karticom nije kazneno djelo prijevare; iznimka bi i ovdje mogla biti plaćanje krivotvorenom karticom. Prijevara prema izdavatelju kreditne kartice je isključena jer izdavanjem kreditne karti-ce za njega još nije nastupila šteta, a u trenu-tku plaćanja karticom nije on doveden u za-bludu. Zabluda nedostaje i kod isporučitelja robe ili davatelja usluge kojemu se plaća kre-ditnom karticom jer njega ne zanima ima li kupac robe ili korisnik usluge pokriće kod svoje kreditne organizacije. Međutim, bit će počinjeno kazneno djelo zlouporabe čeka i kreditne kartice iz čl. 226. st. 1. KZ ako ko-risnik kartice prilikom plaćanja znade da u trenutku kada će morati podmiriti dug kre-ditnoj organizaciji neće imati pokriće. Zato zaslužuje kritiku praksa naših sudova koji i u takvim slučajevima prihvaćaju kvalifi ka-ciju prijevare, kao npr. VSRH u rješidbi I Kž-401/199013.

3. RASPOLAGANJE IMOVINOM

Da bi postojala prijevara potrebno je da osoba koja je dovedena u zabludu raspolaže svojom ili tuđom imovinom, tj. “da učini nešto na štetu svoje ili tuđe imovine”. Raspo-lagatelj uvijek mora biti osoba koja je dove-dena u zabludu. Raspolagatelj i oštećenik će u pravilu biti također ista osoba, ali to neće biti slučaj kad raspolagatelj učini nešto na štetu tuđe imovine (tzv. “prijevara u troku-tu”, njem. Dreiecksbetrug). Imovinom se u pravilu raspolaže na temelju pravnog po-sla, ali to nije nužno; dovoljno je i svako faktično raspolaganje. To može biti predaja

novca drugome, preuzimanje jamstva, skla-panje nekog nepovoljnog ugovora, odricanje od neke tražbine ili njezino ustupanje dru-gom, preuzimanje neke neplaćene djelatno-sti, odustajanje od zahtjeva za podmirenjem duga u trenutku njegove dospjelosti itd. Ra-spolaganje se u pravilu sastoji u činjenju, ali je moguće i raspolaganje nečinjenjem (npr. propuštanjem određenih procesnih radnji u nekom postupku koje imaju za posljedicu gu-bitak nekih prava i štetu).

Raspolaganje je najčešće svjesno, ali može biti i nesvjesno, npr potpisivanje nekog ugovora a da potpisnik nije svjestan kakvu obvezu time preuzima. Raspolaganje, na-dalje, mora biti dragovoljno. Kada se raspola-ganje sastoji u predaji stvari, mora se takvom predajom dragovoljno prenijeti faktična vlast nad njom na počinitelja; u protivnom slučaju, ako počinitelj bez pristanka osobe koja drži stvar prekine njezinu detenciju, radit će se o krađi, npr. kupac uzme stvar radi razgledanja, a onda s njome pobjegne. Dragovoljnog ra-spolaganja neće biti niti u slučaju kada netko na zahtjev lažnog policajca ovome preda stvar jer je predaja u tom slučaju izvršena u uvjerenju da otpor nije dopušten ili je beziz-gledan. Razgraničenje između krađe i prije-vare u nekim je slučajevima vrlo prijeporno, npr. u slučaju bijega nakon tankiranja gori-va na benzinskoj crpki. Po jednom shvaćanju tada se radi o prijevari jer se smatra da dozvo-la tankiranja predstavlja dragovoljno raspola-ganje vlasnika crpke njegovom imovinom, a prema drugom o krađi jer se polazi od toga da vlasnik time što je odobrio tankiranje još nije prenio faktičnu vlast nad gorivom na vozača14.

Između dovođenja u zabludu i raspola-ganja imovinom mora postojati uzročna veza koja nedostaje kada zabluda ne utječe na mo-tivaciju onog tko raspolaže svojom imovi-nom; kako je već istaknuto, prodavač kome kupac plaća garantiranim čekom ili kreditnom karticom može biti u zabludi glede kupčeva

13 Pobliže tome Novoselec, Sudska praksa (Zloupotreba kre-ditne kartice), HLJKPPP 2/1996, str. 939-941. 14 Usp. Arzt/Weber, kao u bilj. 10, str. 477.


pokrića kod banke ili kreditne organizacije, ali je to bez ikakva značenja za njegovo ra-spolaganje jer on zna da će mu banka ili kre-ditna organizacija isplatiti dug. Uzročna veza između zablude i raspolaganja nije isključena samo zato što postoje i neki drugi uzroci koji su doveli do raspolaganja, npr. lakomisle-nost ili nepažnja raspolagatelja. Prema nekim shvaćanjima (npr. u švicarskoj judikaturi15) trebalo bi u takvim slučajevima odustati od prijevare zbog sukrivnje žrtve koja zbog toga ne zaslužuje kaznenopravnu zaštitu. Isprav-nije je uzeti, kao i u brojnim drugim situa-cijama, da doprinos žrtve ne isključuje od-govornost počinitelja nego predstavlja samo olakotnu okolnost jer u takvim slučajevima počinitelj treba uložiti manju kriminalnu energiju za počinjenje djela.

4. Imovinska šteta

a) Imovinska šteta kao obilježje prijevareOsoba koja raspolaže svojom ili tuđom

imovinom mora, prema odredbi čl. 293. st. 1. KZ, učiniti nešto “na štetu svoje ili tuđe imo-vine”. Formulacija nije posve precizna jer bi se radnja “na štetu” svoje ili tuđe imovine mogla shvatiti i tako da je to radnja iz koje može (ali ne mora) nastati šteta, no takvo bi tumačenje bilo pogrešno. To se najbolje vidi iz čl. 293. st. 2. u kojem se traži da znatna šteta bude “prouzročena”, tj. da je zaista na-stala. Imovinska je šteta, prema tome, nužno obilježje prijevare u gospodarskom poslo-vanju pa ako nema štete, nema ni dovršene prijevare (moguć je samo pokušaj). Šteta je posljedica određene radnje (raspolaganja imovinom) pa je prijevara u gospodarskom poslovanju materijalni delikt, a ne tek delikt apstraktnog ugrožavanja. Ujedno je to i imo-vinski delikt, tj. šteta mora nastati na imovini, što je u skladu s okolnošću da je i pravno do-bro koje se štiti imovina, a ne sloboda dispo-niranja, što smatraju neki autori16.

b) Način utvrđivanja imovinske šteteImovinska šteta je umanjenje ukupne go-

spodarske vrijednosti imovine zbog raspo-laganja osobe u zabludi. Ona se sastoji u smanjenju aktive (zbog gubitka nekog prava, npr. vlasništva, tražbine i sl.) ili povećanju pasive (preuzimanju novih obveza), ali se mora uzeti u obzir i povećanje imovine zbog protučinidaba počinitelja koje imaju gospo-darsku vrijednost za oštećenika, pa makar ih oštećenik i nije želio. Najčešći oblici kom-penzacije štete bit će djelomična isporuka ili otplata, namirenje iz zaloga ili kaucije i sl. Imovinska šteta je, dakle, saldo pretrpljenog gubitka i ostvarene koristi. Ako je taj saldo “nula”, tj. ako je oštećenik za svoju činidbu dobio protučinidbu iste vrijednosti, nema ni štete, a time ni prijevare, bez obzira na to što je oštećenik svojom imovinom raspolagao u zabludi, npr. prodavač proda kupcu hlače od celuloze tvrdeći da su napravljene od čiste vune, ali kupac plati cijenu koja odgovara vrijednosti hlača od celuloze, dok su one od čiste vune skuplje (primjer iz njemačke su-dske prakse17) ili prodavač proda mađarski šumski med kao štajerski pčelinji, iako su oba iste kvalitete (primjer iz austrijske su-dske prakse18). Šteta će se najčešće sastojati u tome da oštećenik za svoj novac ne dobije ništa, ali će prijevara postojati i kad dobije stvar čija protuvrijednost nije ekvivalentna, npr. plati cijenu za kvalitetno vino, a dobije patvoreno. Ekvivalencije neće biti niti kada je počiniteljeva činidba iz pravnih razlo-ga nevaljana, npr. počinitelj proda stvar na kojoj nije vlasnik ili prešuti da na njoj postoji založno pravo. Kod kreditne prijevare dava-telj kredita trpi štetu zato što za svoju činidbu (predaju stvari ili novca) dobiva sumnjivu ili čak posve nenaplativu tražbinu. U uvod-nom primjeru to je očito jer je prodavatelj za isporučene gume za kamione dobio bezvrije-dnu tražbinu, ali će šteta nastupiti i kad samo

15 Usp. Arzt/Weber, kao u bilj. 10, str. 483.

16 Pobliže o tome Tiedemann, kao u bilj. 8, str. 16 i dalje.

17 Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Strafsachen, svezak 16, str. 220.

18 Kienapfel, Grundriß des österreichischen Strafrechts, Be-sonderer Teil, II, 3. Aufl age, Wien 1993, str. 235.


postoji velika vjerojatnost da dužnik neće izvršiti svoju obvezu (prema jednoj formuli, kada je neplaćanje vjerojatnije od plaćanja). Međutim, neće biti štete ako pravna oso-ba kao dužnik u trenutku preuzimanja obve-ze nema raspoloživih sredstava, ali postoje objektivni izgledi da će joj sredstva pristići prije dospjelosti. Stoga Županijski sud u Ko-privnici s pravom zahtijeva da prvostupanjski sud “ispita poslovanje okrivljenikove fi rme i solventnost njegovih komitenata, kako bi mo-gao potom ocijeniti da li se je radilo o objek-tivnom očekivanom pristizanju sredstava na žiro račun okrivljenikove fi rme” (Kž-132/98, VSRH, Izbor odluka 1/1999, str. 143).

U obračun se neće uzeti tražbine ošte-ćenog koje proizlaze iz same prijevare. Šteta nije isključena zbog toga što prevareni ima mogućnost da se namiri iz imovine počinitelja redovnim sudskim putem. Uspije li mu to, radi se samo o naknadi štete, a takva naknada već po defi niciji pretpostavlja štetu. Isto vrijedi i kod kreditne prijevare ako počinitelj po pro-teku roka ispuni svoju obvezu. Za postojanje štete je neodlučno i što će ona kasnije pogodi-ti nekog drugog, a ne onoga koga je imao na umu počinitelj, npr. oštećenik uspije prepro-dati stvar koju je kupio u zabludi. Neodlučno je koga je počinitelj zamislio kao konačnu žrtvu.To je važno u slučajevima nevraćanja bankarskih kredita kada se banka osigurala jamcima a koji su dosta česti u sudskoj praksi kod obične prijevare iz čl. 224. KZ. Data osi-guranja mogu se uzeti u obzir kao kompen-zacija samo ako omogućuju neometano na-mirenje u vrijeme dospjelosti (kao u već na-vedenom primjeru ručnog zaloga ili kaucije). Jamci bi se mogli smatrati pouzdanim osi-guranjem samo ako su spremni da o dospje-losti bez krzmanja podmire obvezu. Mora li pak banka poduzimati određene korake radi realizacije tražbine, a naročito utuživanje ja-maca, pretrpjela je štetu samim tim što nije u vrijeme dospjelosti ostvarila svoju tražbinu i ništa ne mijenja na stvari što će ona kasnije tu štetu (možda) prevaliti na drugoga (jamca). Za banku nije svejedno hoće li o dospjelosti

dobiti gotov novac ili se tek treba naknadno izboriti za njega, pri čemu je i uspjeh neizvje-stan. Stoga u takvim slučajevima i naša su-dska praksa uzima da postoji samo prijeva-ra banke, a ne i jamaca (VSH, I Kž-953/80 i I Kž-691/85), to više što je upitno je li glav-ni dužnik jamcu uopće nešto lažno prikazao jer jamstvo po prirodi stvari nosi sa sobom ri-zik plaćanja za glavnog dužnika pa je jamac, preuzimajući svoju obvezu, pristao na taj ri-zik (upitno bi moglo biti samo je li mu gla-vni dužnik istinito prikazao stupanj rizika). Iako su jamci rjeđi oblik osiguranja u gospo-darskom poslovanju, načela koja su istaknu-ta u vezi s njima vrijede i za sva ostala osi-guranja.

c) Individualna sastavnica šteteKako je vidljivo iz dosadašnjih izla-

ganja, šteta se utvrđuje pomoću čisto objek-tivnih mjerila, na temelju usporedbe činidbe i protučinidbe prema njihovoj vrijednosti u poslovnom prometu. Stoga neće biti prijeva-re ako je kupac kupio robu po tržišnoj cijeni, ali nije ostvario neke svoje subjektivne moti-ve koje je prodavatelj lažnim prikazivanjem činjenica potaknuo, npr. prodavatelj je uvje-rio kupca da se radi o “rasprodaji”, pa je ku-pac uvjeren da je sklopio osobito povoljan po-sao, iako je robu kupio po uobičajenoj cijeni. Ipak od objektivnog kriterija postoji i važna iznimka jer se mora voditi računa o tzv. indi-vidualnoj sastavnici štete (njem. individuel-ler Schadenseinschlag19). Šteta će postoja-ti i onda kada je oštećenik za svoju činidbu dobio protučinidbu koja je prema tržišnim kriterijima jednako vrijedna, ali ne i ako se uzmu u obzir njegove imovinske prilike i po-trebe. To će biti prvenstveno slučaj kada je oštećenik lažnim prikazivanjem činjenica na-veden da kupi predmet koji mu nije potreban, npr. kada je trgovački putnik, uvjeravajući domaćicu da se radi o potvrdi o izvršenom posjetu radi prodaje, ishodio njezin potpis na naružbenicu za stroj za pranje rublja, iako

19 Usp. Arzt/Weber, kao u bilj. 10, str. 503; Tiedemann, kao u bilj. 8, str. 191.


mu je ona prije toga rekla da ne želi kupi-ti ponuđeni stroj jer već ima stroj s kojim je zadovoljna20. Domaćica u tom slučaju dobiva stroj po stvarnoj (tržišnoj) cijeni, ali joj je on nepotreban, pa je njezin novac bačen uzalud i ona je pretrpjela štetu. U sličnom je položaju oštećenik koji je u zabludi kupio stvar koju ne može koristiti u svrhu predviđenu ugovo-rom, iako ga je počinitelj uvjerio u suprot-no, npr. seljak koji ima deset krava kupi mu-zilicu za samo tri krave jer ga je počinitelj uvjerio da se njome može pomusti deset kra-va21. I u tom slučaju postoji prijevara jer je seljak dobio stvar koja s obzirom na njegove životne prilike nema onu vrijednost koju mu je počinitelj prikazao.

d) Teorija o izigravanju socijalne svrhe U njemačkom pravu prihvaćena je još je-

dna iznimka od poimanja štete kao salda pre-trpljenog gubitka i ostvarene koristi. Prema tom shvaćanju prijevara se može sastojati i u izigravanju socijalne svrhe navedene kao razlog za neku činidbu22. Prototip takve prije-vare jest postupak prosjaka koji navodi lažni razlog zašto mu je potreban novac; ako mu zamoljena osoba povjeruje i dade novac, ona ni ne očekuje nikakvu protučinidbu pa se ne bi moglo tvrditi da je pretrpjela materijalnu štetu. Ipak je ona pretrpjela imaterijalnu štetu jer njezina činidba nije ostvarila svrhu koja se njome htjela postići. To se onda proteže i na tzv. donacijsku prijevaru (Spendenbe-trug) koju čini osoba koja prikuplja dobro-voljne priloge ili donacije za neku socijal-no prihvatljivu svrhu, a onda prikupljeni no-vac zadrži za sebe. U tim je slučajevima do-nator, doduše, dragovoljno prenio vlasništvo na prikupljača i ne traži nikakvu materijalnu kompenzaciju, ali je novac dao za određenu

svrhu koju prikupljač nije poštivao. Teorija o izigravanju socijalne svrhe može se primije-niti i na subvencijsku prijevaru (Subvention-sbetrug) koju čini korisnik državne subven-cije koji subvenciju dobiva na temelju lažnog prikazivanja činjenica od kojih ovisi pravo na subvenciju. Ni u tom slučaju država kao davatelj subvencije ne očekuje materijalnu protučinidbu jednake vrijednosti, ali je sveje-dno oštećena jer subvencijom nije ostvarena njezina svrha pa je ona gospodarski neopra-vdana. Subvencijske prijevare su najvažniji oblik gospodarskog kriminala u okviru Eu-ropske unije. Corpus iuris za zaštitu fi nan-cijskih interesa Europske unije već u čl. 1 kao prijevaru na štetu fi nacijskih interesa Eu-ropske unije predviđa predočivanje u prijavi nadležnoj vlasti nepotpunih ili netočnih po-dataka o činjenicama važnim za donošenje odluke o odobrenju pomoći ili subvencije23.

Imajući u vidu da su i kod nas moguće subvencijske prijevare, a one će osobito doći do izražaja kada RH postane članicom Eu-ropske unije, to su temeljne postavke teorije o izigravanju socijalne svrhe prihvatljive i iz perspektive našeg prava. Takve su prijeva-re i sada predviđene u čl. 292. st. 1. podsta-vak 4. KZ kao jedan oblik zlouporabe ovla-sti u gospodarskom poslovanju (raspolaganje namjenskim sredstvima protivno njihovoj namjeni) pa one, de lege lata, ne bi potpadale pod prijevaru u gospodarskom poslovanju.

e) Šteta kao ugrožavanje imovine i efektivna imovinska štetaU poimanju štete kao obilježja prijeva-

re postoji razlika između njemačkog i au-strijskog kaznenog prava. Prema njemačkoj teoriji i judikaturi šteta nastaje već ugro-žavanjem imovine, što dovodi do šireg poi-manja štete24. Polazište je da se u poslov-nom svijetu imovina smatra manje vrijed-nom već ako je skopčana s rizikom pa nitko

20 Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Strafsachen, sv. 22, str. 88.

21 Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Strafsachen, sv. 16, str. 321.

22 O teoriji o izigravanju socijalne svrhe (Zweckverfehlun-gslehre) pobliže Arzt/Weber, kao u bilj. 10, str. 514; Tide-mann, kao u bilj. 8, str. 195.

23 V. hrvatski prijevod: Corpus iuris 2000, izdanje Hrvatske udruge za europsko kazneno pravo, Zagreb 2003, str. 15.

24 Usp. Arzt/Weber, kao u bilj. 10, str. 506; Tiedemann, kao u bilj. 8, str. 185.


neće pristati da zamijeni sigurnu imovinu s rizičnom, npr. tražbinu čija je realizacija si-gurna sa sumnjivom tražbinom. Prema tom shvaćanju prijevara je dovršena već u trenu-tku sklapanja ugovora iz kojeg nastaje su-mnjiva tražbina (tzv. prijevara pri sklapanju ugovora, Eingehungsbetrug), npr. prijevara prilikom preuzimanja kredita koji počinitelj ne namjerava vratiti dovršena je sklapanjem ugovora o kreditu jer je već u tom trenutku imovina prevarenog ugrožena. Ako dužnik nakon dovršene prijevare ipak ispuni svoju obvezu (svejedno, je li o dospjelosti ili ka-snije), takvo će se ispunjenje smatrati samo naknadom štete i kao pozitivno ponašanje počinitelja nakon počinjenog djela predsta-vljat će olakotnu okolnost. Prodaja ukradene stvari kupcu predstavlja prijevaru i u slučaju ako je on zbog dobre vjere prema pravilima građanskog prava stekao vlasništvo jer je i uz tu pretpostavku njegova imovina ugrožena eventualnom tužbom čiji se ishod unaprijed ne zna, pa se šteta sastoji u procesnom ri-ziku. Nasuprot tome, prema shvaćanju au-strijske doktrine i judikature šteta mora biti efektivna i mora se točno računski utvrdi-ti, što kod ugrožavanja nije lako postići25. To je dijelom uvjetovano i tehnikom austrijskog Kaznenog zakonika koji postojanje kvalifi ci-rane prijevare (§ 147) čini ovisnim, između ostalog, i od novčano izražene visine štete. Pojam prijevare prilikom sklapanja ugovora (Eingehungsbetrug) se odbacuje. Smatra se da kod kreditne prijevare šteta za vjerovnika ne nastaje već sklapanjem ugovora, nego pre-dajom robe ili isplatom novca dužniku, dok je samo sklapanje ugovora, tj. ugrožavanje imovine, dovoljno tek za pokušaj prijeva-re. Ako je pak netko kupio ukradenu stvar i stekao na njoj zbog dobre vjere vlasništvo, nije pretrpio nikakvu štetu i nema prijevare jer ugroženost imovine (nesigurnost kupca hoće li moći zadržati stvar) nije dovoljna. Austrijski autori spočitavaju njemačkim da su prijevaru kao delikt povređivanja pretvo-rili u delikt ugrožavanja.

Opisana razlika u poimanju imovinske štete i nije tako velika, kako se može steći dojam iz navedenih primjera. Točno je da je u slučaju prihvaćanja štete u slučaju stje-canja u dobroj vjeri, a time i kažnjivosti takvog ponašanja rezultat oprečan (prema njemačkom stajalištu kažnjivost, prema au-strijskom nekažnjivost), ali je u nizu slučajeva razlika daleko manja. To u prvom redu vrije-di za kreditnu prijevaru kao najčešći oblik prijevare u gospodarskom poslovanju, gdje se razlika u shvaćanju štete svodi na pitanje kada prestaje pokušaj i počinje dovršeno kaz-neno djelo; je li to trenutak sklapanja ugovo-ra ili isporuke robe nije od osobite praktične važnosti, ne samo zato što je protek vremena između ta dva trenutka u pravilu kratak, nego i zato što do kaznenog progona ionako do-lazi tek kada dužnik ne izvrši svoju činidbu ni nakon dospjelosti, dakle, kada su oba roka već davno protekla. No upravo kod kredit-ne prijevare i austrijska doktrina mora priz-nati da se šteta sastoji u ugrožavanju imovi-ne jer i ona ističe da se šteta sastoji u tome što nasuprot činidbi prevarenog stoji njegova tražbina koja se zbog nepostojećeg ili nedo-voljnog boniteta ne može smatrati jednako-vrijednom26. Takav manjkavi bonitet ne znači da je pravo na protučinidbu izgubljeno nego samo da je njegova realizacija pod znakom pitanja, tj. da je ugrožena, a upravo to tvrdi i njemačka doktrina.

Iz navedenih razloga čini se njemačko stajalište o šteti kao ugrožavanju imovi-ne prihvatljivijim. Za njega se svojedobno opredijelio i Zlatarić27 koji je ujedno naveo i jedan primjer iz tadašnje sudske prakse u kojem je, prema njegovom mišljenju, takvo shvaćanje došlo do izražaja (prijevara izigra-vanjem podmirenja poreske obveze, pri čemu obveza ostaje na snazi, što znači da je prijeva-rom realizacija potraživanja samo ugrožena). Već citirana odluka Županijskog suda u Ko-

25 Usp. Kienapfel, kao u bilj. 18, str. 232.

26 Tako Kienapfel, kao u bilj. 18, str. 236.

27 Krivični zakonik u praktičnoj primjeni, II. sv., Zagreb 1958, str. 434.


privnici Kž 132/98 također dokazuje da se šteta shvaća kao ugrožavanje imovine jer ako kod kupnje na kredit očekivani priljev na žiro račun dužnika isključuje štetu vjero-vnika, to znači da u obrnutoj situaciji (kada se priljev ne očekuje) šteta već postoji. Taj sud ipak nije precizan kada tvrdi da je šteta nastupila “samim tim što oštećena fi rma nije mogla naplatiti svoje potraživanje u ugovo-renom roku”, čime se sugerira da je prijeva-ra dovršena u trenutku dospjelosti, iako je uz navedenu pretpostavku ugrožavanje nastupi-lo već sklapanjem ugovora pa je i prijevara dovršena u tom trenutku. Što se tiče potre-be da se šteta izrazi u točnom novčanom iz-nosu, ne vide se posebne teškoće jer će se vi-sina štete izračunavati jednako bez obzira na to je li umanjenje imovine već efektivno na-stupilo ili je imovina samo ugrožena. U uvo-dnom primjeru šteta će u svakom slučaju iz-nositi 50.607 kuna (vrijednost neplaćenih guma), dakle, i ako se šteta shvati samo kao ugrožavanje imovine. Kod prijevare pak koja se sastoji u prodaji ukradene stvari VSH je u dvjema odlukama (Kzz 2/74 i Kzz 5/74, Pregled sudske prakse br. 7, str. 54) sma-trao da su ispunjena obilježja prijevare, a time i počinjena šteta na strani kupca. Iako se vlasništvo ne može steći od nevlasnika koji je stvar ukrao, kupac je ipak stekao faktičnu vlast nad njom; šteta se i u takvom slučaju može opravdati samo kao ugrožavanje imo-vine jer kupac nije siguran hoće li u eventual-nom procesu moći zadržati stvar28.

5. Subjektivni odnos počinitelja prema djelu

Počinitelj mora najprije postupati s ciljem pribavljanja protupravne imovinske koristi za pravnu osobu za koju djeluje ili za drugu pra-vnu osobu, tj. da pomoću raspolaganja osobe dovedene u zabludi poveća imovinu “svoje” ili druge pravne osobe. Takvo postupanje koje ukazuje na usmjerenost počiniteljeve volje je

tzv. subjektivno obilježje bića kaznenog djela ili subjektivni element protupravnosti29. Ono mora postojati u trenutku dovođenja drugoga u zabludu. To ne mora biti isključivi cilj po-stupanja, nego može biti kombiniran s drugim ciljevima. Počinitelj mora postupati s ciljem pribavljanja protupravne imovinske koristi, pa neće biti kažnjiva prijevara kao samopomoć (Selbsthilfebetrug), kod koje počinitelj dovo-di drugog u zabludu kako bi ga naveo da ispu-ni svoju postojeću obvezu jer tako ostvarena korist nije protupravna (u tom slučaju nema ni štete na strani raspolagatelja jer se on svojom činidbom ujedno oslobađa svoje obveze). Od-govornosti neće biti niti kada počinitelj samo pogrešno smatra da ima tražbinu prema ra-spolagatelju. U svim tim slučajevima neće biti ostvareno biće kaznenog djela prijevare jer nedostaje potrebno subjektivno obilježje.

Od postupanja s ciljem pribavljanja ma-terijalne koristi treba razlikovati počini te-ljevu namjeru (dolus). Nije dovoljno da ugrožavanje imovine oštećenika postoji objek-tivno nego se traži i da ono bude obuhvaćeno počiniteljevom namjerom. Ako okrivljena od-govorna osoba nije svjesna da su njezine tvr-dnje o solventnosti pravne osobe koju zastu-pa neistinite jer je dobila pogrešnu uputu od direktorice, nema namjere na njezinoj strani (Županijski sud u Koprivnici, II-Kž 279/02, VSRH, Izbor odluka, 1/2003, str. 240), no u tom slučaju dolazi u obzir krivnja direktori-ce kao posrednog počinitelja. Nije točno do-sta rašireno mišljenje prema kojem namje-ra mora postojati već prilikom sklapanja pra-vnog posla30 jer može nastati i prilikom nje-gova ispunjenja, npr. netko je prilikom skla-panja ugovora namjeravao uredno ispuniti svoju obvezu, ali naknadno odluči da umje-sto ugovorene robe isporuči robu lošije kvali-tete (tzv. prijevara prilikom ispunjenja obve-ze, Erfüllungsbetrug), iako će takvi slučajevi u praksi biti rjeđi.

28 U tim primjerima VSH je ipak isključio kažnjivost prije-vara smatrajući ih neknadnim nekažnjivim djelom, što je pogrešno.


30 Tako Pavlović, u knjizi: Bačić/Pavlović, Kazneno pravo, posebni dio, Zagreb 2001, str. 230.


Najčešće je namjera izravna, tj. počinitelj je svjestan i hoće drugoga dovesti u zablu-du kako bi ovaj učinio nešto na štetu svoje ili tuđe imovine, kao u uvodnom primjeru kada je počinitelj predočivanjem potvrde o solventnosti bio svjestan da će oštećenik u zabludi učiniti nešto na štetu imovine svog društva te je za time i išao. Nije, međutim, prihvatljivo shvaćanje da se prijevara u go-spodarskom poslovanju može počiniti samo s izravnom namjerom31. Dovoljna je i neizrav-na namjera. To je stajalište kako njemačkog32, tako i austrijskog prava33. Ipak utvrđivanje takve namjere u praksi neće biti lako. Neizra-vna će namjera postojati kad počinitelj preu-zima neku obvezu iz kreditnog posla svje-stan svojeg teškog imovinskog položaja, ali u neutemeljenoj nadi da će svoju obvezu ipak moći valjano ispuniti; takav je počinitelj odlučio da pravni posao sklopi i pod cijenu da neće moći izvršiti obvezu pa pristaje na štetu svog poslovnog partnera. Pritom je mje-rodavno je li dužnik prilikom preuzimanja kredita mogućnost oštećenja vjerovnika sma-trao realnom i je li pristao i na tu mogućnost, tj. je li odlučio uzeti kredit i pod cijenu da ga ne može vratiti. Ako je pravna osoba za koju počinitelj uzima kredit u fi nancijskim teškoćama, treba pažljivo utvrditi s kakvim je razvitkom dogođaja računao počinitelj i je li ukalkulirao i kasniji neuspjeh i na taj način pristao na njega. U nekim će slučajevima za razjašnjenje tih pitanja biti potrebno uzeti i vještaka.

IV. KVALIFICIRANI OBLIK PRIJEVARE U GOSPODARSKOM POSLOVANJU

Kazneni zakon u čl. 293. st. 2. predviđa strožu kaznu ako je prijevarom pribavljena znatna imovinska korist ili je prouzročena znatna šteta. Prema našoj sudskoj praksi

(pravno shvaćanje Kaznenog odjela VSRH od 24. studenog 1997, Su-726-IV/97) “znat-na imovinska korist” postoji kad vrijednost imovinske koristi prelazi 30.000 kuna, što onda analogijom valja proširiti i na “znatnu štetu” (vjerojatno omaškom ispušteno u na-vedenom pravnom shvaćanju). Mjerodavna je samo izravna šteta, a ne i daljnja šteta niti kamate na koje ima pravo oštećenik (VSRH, IV-Kž 147/00, VSRH, Izbor odluka 2/2002, str. 208).

Formulacija čl. 293. st. 2. KZ zaslužuje kritiku jer nije usuglašena s odredbom stavka 1. istoga članka.

Znatna imovinska korist ne može biti kva-lifi katorna okolnost jer nije ni obilježje te-meljnog oblika prijevare u gospodarskom po-slovanju. Počinitelj, doduše, mora postupati s ciljem ostvarenja protupravne imovinske ko-risti, ali takva korist ne mora i nastupiti. Prije-vara je dovršena kada je nastupila šteta. U pravilu će nastup štete i ostvarenje imovinske koristi vremenski koindicirati ili se neznatno razlikovati, kao u uvodnom primjeru u kojem je šteta prodavatelju nastala sklapanjem po-sla, dok je počinitelj ostvario imovinsku ko-rist preuzimanjem robe. Ipak nastup imovin-ske štete kao posljedice ne znači uvijek i da je ostvarena imovinska korist za počinitelja. U već spomenutom primjeru trgovačkog put-nika koji je domaćici prodao stroj za pranje rublja šteta je za domaćicu nastala u trenu-tku sklapanja ugovora a počinitelj je ostvario imovinsku korist tek kada mu je tvrtka koju je zastupao isplatila proviziju. No ni u takvim slučajevima imovinska korist ne može biti ostvarena prije nego je nastupila šteta. Bilo je stoga ispravno kao kvalifi katornu okolnost predvidjeti samo imovinsku štetu, kako to s pravom čini austrijski Kazneni zakonik u § 147. st. 2. i 3.

Subjektivno obilježje je u stavku 2. također u suprotnosti sa stavkom 1. Dok se za temeljni oblik traži samo postupanje s ci-ljem pribavljanja protupravne imovinske ko-risti, za kvalifi cirani oblik se traži postupanje s ciljem pribavljanja znatne imovinske kori-

31 Tako Pavlović, kao u bilj. 30, str. 379.


33 Usp. Kienapfel, kao u bilj. 18, str. 241.


sti ili prouzročenja znatne štete. Već je rečeno da je samo postupanje s ciljem pribavljanja protupravne imovinske koristi subjektivno obilježje protupravnosti, a ne i postupanje s ciljem prouzročenja štete, pa to treba vrijediti kako za temeljni, tako i za kvalifi cirani oblik istog kaznenog djela. Baš zato što se za prije-varu u gospodarskom poslovanju ne traži po-stupanje s ciljem prouzročenja štete, moguća je kod tog kaznenog djela i neizravna namjera koja se, kako je već istaknuto, sastoji u svije-sti o mogućnosti nastupa štete i pristajanju na nju. Takvo tumačenje ipak nije moguće u od-nosu na kvalifi cirani oblik jer postupanje s ci-ljem prouzročenja štete isključuje neizravnu namjeru u odnosu na prouzročenje štete. Pre-ma tome, prema postojećem tekstu neizrav-na je namjera moguća kod temeljnog, ali ne i kod kvalifi ciranog oblika prijevare u gospo-darskom poslovanju, što je očito neodrživo.

Napokon, u čl. 293. st. 2. KZ govori se samo o “znatnoj šteti”, pri čemu se ne traži i da ta šteta bude imovinska. To je u suprot-nost s odredbom stavka 1. u kojoj se traži da počinitelj nešto učini “na štetu svoje ili tuđe imovine”, tj. traži se da šteta bude imovin-ska, a što je u skladu i sa općeusvojenom dogmatikom kaznenog djela prijevare. Kako je zadatak svake interpretacije da ukloni

proturječnosti, valja zaključiti da i šteta kao kvalifi katorna okolnost u smislu čl. 293. st. 2. KZ mora biti imovinska, ali bi zakon bio pre-cizniji kada bi to i izričito rekao.

V. ZAKLJUČAK

Kazneni zakon u tekstu koji je na snazi u ovom trenutku neosnovano odvaja prijevaru u gospodarskom poslovanju (čl. 293. KZ) od obične prijevare (čl. 224. KZ). Propisivanje viših kazni za prijevaru u gospodarskom po-slovanju relikt je prevladanog shvaćanja pre-ma kojem treba strože kažnjavati kaznena djela na štetu “društvenog sektora” od kaz-nenih djela na štetu “privatnog sektora”. Po-vrh toga, opis prijevare u gospodarskom po-slovanju obiluje brojnim nedostacima te zao-staje za klasičnom defi nicijom prijevare (čl. 224. st. 1. KZ). Stoga je zakonodavac ispra-vno postupio kada je novelom Kaznenog zakona od 9. srpnja 2003. ukinuo prijevaru u gospodarskom poslovanju, smatrajući da se svi oblici takve prijevare mogu podvesti pod običnu prijevaru, ali je i osjetno povisio kaznu za takav opći oblik prijevare. Nakon što je Ustavni sud ukinuo spomenutu nove-lu, bilo bi poželjno da zakonodavac ustraje na rješenju koje je u njoj bilo prihvaćeno.


Prof. Dr. Sc. Petar Novoselec

BETRUG IN WIRTSCHAFTLICHER GESCHÄFTSFÜHRUNG

ZUSAMMENFASSUNG

Im Strafgesetz der Republik Kroatien von 1997 wurde Betrug in wirtschaftlicher Geschäftsfüh-rung als eine getrennte Straftat vorgesehen und mit einer strengeren Strafe (Freiheitsstrafe bis zu acht Jahren) in Bezug auf den gewöhnlicen Betrug (Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren) bedroht. Der Autor ist der Meinung, dass es für eine solche Lösung keine Rechtfertigung gäbe, weil sie ein Relikt der Auffas-sung sei, nach welcher Betrüge im „gesellschaftlichen“ Sektor strenger zu bestrafen sind als diejenigen aus dem „Privatsektor“. Nach der Abschaffung des gesellschaftlichen Eigentums hat diese Auffassung keine Verankerung in kroatischer Verfassung, ohne Rücksicht auf die rechtliche Natur des Subjektes, das auf Grund des Betrugs bereichert wird. Außerdem ist die gesetzliche Umschreibung des Betrugs in wirt-schaftlicher Geschäftsführung mit zahlreichen Mängeln versehen und bleibt hinter der klassischen De-fi nition des Betrugs nach. Deswegen hat der Gesetzgeber, nach Erachten des Autors, zu recht den Betrug in wirtschaftlichen Geschäftsführung durch die Novelle des Strafgesetzes vom 9. Juli 2003 abgeschafft, mit der Begründung, dass alle Formen des Betrugs unter den gewöhnlichen Betrug zurückzuführen sind, und hat dabei auch die Strafe für diese allgemeine Form des Betrugs beträchtlich vergrößert (Freiheits-strafe bis zu zehn Jahren).

Nachdem aber das Verfassungsgericht die betreffende Novelle abgeschafft hat, weil sie durch kei-ne für das Strafgesetz als “organisches Gesetz” vorgeschriebene absolute Mehrheit der Stimmen abge-stimmt wurde, wäre es wünschenswert, dass der Gesetzgeber auf der Lösung aus dieser Novelle beharrt.

Schlüsselwörter: Betrug, wirtschaftliche Geschäftsführung, strafrechtliche Gesetzgebung.

Prof dr. sc. Petar NOVOSELEC

LA FRAUDE DANS LES ACTIVITÉS ÉCONOMIQUES

RÉSUMÉ

La loi pénale de la République de Croatie de 1997, a prévu la fraude dans les activités économi-ques comme un cas particulier avec des peines plus élevées (huit ans de prison maximum) que les cas de fraudes générales (cinq ans de prison maximum).L’auteur considère qu’une telle disposition n’est pas justifi ée et qu’elle est un reliquat de la conception selon laquelle il faut punir plus sévèrement les fraudes du secteur « public » que les fraudes du secteur « privé », conception, qui, après la suppression de la no-tion de propriété publique n’a aucun fondement dans la constitution croate. Selon l’auteur, il importe peu de connaître la personnalité juridique du sujet qui s’enrichit par la fraude. De plus, la description de la fraude dans les activité économiques est encore lacunaire et en retard par rapport à la défi nition classique de la fraude. Pour cette raison le législateur croate a agi avec raison, selon l’opinion de l’auteur, quand il a, le 9 juillet 2003, amendé la Loi Pénale en supprimant la notion de fraude dans les activités économi-ques, considérant que cette forme de fraude relève du cas de fraude générale. Il a également considéra-blement accru la peine maximale de la fraude en général (dix ans de prison maximum). Le conseil cons-titutionnel n’a pas entériné cette redéfi nition au motif qu’elle n’a pas été votée avec la majorité absolue exigée pour les modifi cations de la Loi pénale qui est une « loi organique ». Il serait cependant souhaita-ble que le législateur insiste pour que cette décision de modifi cation soit entérinée.

Mots Clés: fraude, activités économiques, législation pénale.


Professor D. Sc. Petar Novoselec

FRAUD IN ECONOMIC BUSINESS

SUMMARY

Criminal Law of the Republic of Croatia, passed in 1997, has classifi ed fraud in economic busi-ness as a special criminal offense with a higher prescribed punishment (maximum of eight years of im-prisonment), as opposed to common fraud (punishable with a maximum of fi ve years of imprisonment). The author suggests that there has been no justifi cation for such solution and that it is a relict of the atti-tude that fraud in the “public” sector should be punished more severely than fraud in the “private” sec-tor, which has no foundation in Croatian Constitution after the abolition of social ownership; legal nature of the subject that is getting rich on the basis of fraud is irrelevant. In addition to that, the description of fraud in economic business is full of fl aws and lags behind the classical defi nition of fraud. Therefore, the author believes that the Croatian legislator, supporting the idea that all forms of such fraud may be classifi ed as common fraud, has acted appropriately when he introduced the novelty to the Criminal Law on 9th July 2003 by which he has abrogated fraud in economic operations but at the same time has con-siderably increased the punishment for such general form of fraud (maximum of ten years of imprison-ment). After the Constitutional Court has annulled the mentioned novelty because it has not won the ab-solute majority of votes required for the Criminal Law as an “organic law”, it would be desirable for the legislator to insist on the solution that has been accepted in that novelty.

Key words: fraud, economic business, criminal legislature

Dr. sc. BRANKO BABAC: Javna imovina u pravu hrvatskomu (I.)Pravni vjesnik 21 (1-2): 29-150, 2005. 29

Dr. sc. BRANKO BABAC, redoviti profesor Pravnoga fakulteta Sveučilišta Josipa Ju-rja Strossmayera u Osijeku, raniji ministar i raniji pučki pravobranitelj hrvatski

JAVNA IMOVINA U PRAVU HRVATSKOMU (I.)

UDK 342.9 (497.5)Izvorni znanstveni rad

Nastavljajući se na dosada objavljene oglede o pojedinim ali središnjim problemima upravnoga prava hrvatskog, što je, inače došlo do izražaja kroz objavljivanje ovih ogledâ, i to : (a) O problemima utemeljivanja upravnoga prava hrvatskog …, Pravni vjesnik, Osijek, 2000., 3 – 4/00, str. 67. – 234.; (b) O pravnosti upravnoga djelovanja …, Pravni vjesnik, Osijek, 2001., 1 – 2/01, str. 7. – 177.; (c) Upravni akt i pravnost upravnoga djelovanja, Pravni vjesnik, Osijek, 2001., 3 – 4/01, str. 47. – 164.; (d) O zasadama učenja o pogr’ješnosti upravnoga akta, Pravni vjesnik, Osijek, 2002., 1 – 2/02, str. 9. – 133.; (e) Pra-va i dužnosti gradjanâ …, Pravni vjesnik, Osijek, 2003., 1 – 2/03, str. 35. – 169. (zajedno s prof. dr. sc. D. Klarić); (f) O naravi, svrsi i pravno-zaštitnomu značenju općega upravnog postupka, Pravni vjesnik, Osijek, 2003., 3 – 4/03, str. 189. – 279. (I.), te Pravni vjesnik, Osijek, 2004., 1 – 2/04, str. 27. – 130. (II.); objavljuje se ovdje jedan daljnji ogled, i to samo prvi dio (drugi dio slijedi u daljnjemu broju ovoga časopisa) o javnoj imovini u pravu hrvatskomu.

Kako je ogled po gradivu što ga obuhvaća dosta opsežan, daje se samo pregled sadržaja ovoga prvog dijela, i to kako slijedi :

6.1. TEORETIZIRANJE O JAVNOJ IMOVINI (30-71). 6.1.1. Općenito (30-35). 6.1.2. Doktrine o javnoj imovini (36-44). 6.1.3. Teorije o naravi javne imovine naspram koncepcijama o javnoj imovini i vlasništvo (44-52). 6.1.4. Jav-no vlasništvo u pravu hrvatskomu (52-70). 6.1.5. Sažetak (71-72).

6.2. UPRAVLJANJE OPĆE-PORABLJIVIM DOBROM (72-119). 6.2.1. Opće-porabljivo dobro – pravna narav, vrsti i uredjenje upravljanja (72-82). 6.2.2. Zemljišno dobro (82-91). 6.2.3. Šume i šumsko dobro (91-104). 6.2.4. Vode i vodno dobro (104-118). 6.2.5. Sažetak (118-119).

6.3. KONCESIONIRANJE I DRUGA UREDJENJA KORIŠTENJA OPĆE-PORABLJIVOGA DOBRA (119-147). 6.3.1. Općenito (119-124). 6.3.2. Koncesija i koncesionirana javna služba po pravu francuskomu (124-136). 6.3.3. Koncesija i koncesionirana javna služba po pravu hrvat-skomu (136-142). 6.3.4. O nekim osebujnim pitanjima koncesijâ i drugih načinâ povjeravanja javne službe (142-146). 6.3.5. Sažetak (146-147).

S razloga toga, sažetak, kao i popis vrela, uslijediti će uz drugi dio ogleda.

Ključne riječi : javna imovina, opće dobro, javno dobro, vlasništvo, do-bra od interesa za Republiku Hrvatsku, opće-porabljivo dobro, koncesije.

Dr. sc. BRANKO BABAC: Javna imovina u pravu hrvatskomu (I.)Pravni vjesnik 21 (1-2): 29-150, 2005.30

6.1. TEORETIZIRANJE O JAVNOJ IMOVINI

6.1.1. Općenito

(1) Najopćenitije, “dobro” znači “reali-zaciju korisnosti”, pojam korisnosti (utilité, Nützlichkeit) shvaćajući pak kao “spodobnost izvanjskih veličinâ - dakle stvarî, predmetâ ili procesâ, da s svojim svojstvima budu sred-stvima za održanje subjekta kao sustava” (S. Petković).

Rečeno malo manje formalno, moglo bi se dobrima (biens, Güter) označivati “izvanjske veličine koje se smatra da su vrijedne, dotično korisne, u gospodarskomu, kulturnom ili mo-ralnom smislu”.

Od pravnoga su značenja poglavito ona dobra za koja se drži da su korisna u gospodar-skomu smislu, dotično “dobra gospodarska” (biens d’exploitation, wirtschaftliche Güter), a s motrišta javnoga prava, dotično prava upra-vnoga – osebujna s pojmom “javne imovine“ (patrimoine public, öffentliches Vermögen) obuhvaćena dobra 1.

(2) Korisnost se dobara gospodarskih sa-stoji u tomu što ih se može porabiti radi za-dovoljavanja kakve potrebe ljudske. Medju dobrima gospodarskim ističu se “dobra eko-nomska” (biens économiques, ökonomische Güter), dobra što ih se imade, što se inače, ali što je vrlo pogr’ješno, dosta čestotno ne čini, od ostalih dobara gospodarskih razlučivati.

Dobra ekonomska se po tomu razlučuje od ostalih dobara gospodarskih po suvislo-stima raspolaganja – dobrima ekonomskim raspolaže se u uvjetima oskudnosti izvorâ s kojima se gospodari da bi ih se moglo steći. Dobra ekonomska nužno imadu, baš zbog toga što su rijetka, oskudna, ne samo korisnost, već i vrijednost ili cijenu (valeur resp. prix, Wert bzw. Preis), dočim je za ostala dobra gospo-darska dostatnim i samo to da imadu korisnost, ne dakle i cijenu.

U svezi s tim, i baš iz odnosnih razlogâ, uobličuje se, važi, naročiti poredak koji ure-djuje “trajne ovlasti raspolaganja” (puissances durables de disposition, dauernde Verfügun-gsgewalten) dobrima gospodarskim i, poglavi-to, dobrima ekonomskim 2.

(3) Od raznolikih razvrstavanjâ dobara go-spodarskih, razvrstavanja kojima su dobra go-spodarska podložna na puno načina i po puno

1 Za onaj općeniti pojam dobra – usp. V. Filipović ur., Fi-lozofi jski rječnik, NZ Matice Hrvatske, Zagreb, 1984., je-dinica “dobro”; sociologijski je pak pojam izveden iz S. Petković, u S. Petković et al. eds., Rječnik sociologije i so-cialne psihologije ..., supra, jedinica “vrijednost”. Za poj-move dobra gospodarskoga i dobra ekonomskoga kao one od naravi paradigmatičke – usp. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft – Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen, 1976. (1922.), str. 31. et s.; tako M. Weber kaže da se “ekonomskim šansama“ sma-tra one “gospodarske šanse koje na korist kakvomu gospo-darstvu stavljaju u izgled moral i običaji, spletovi interesâ te konvencionalno ili pravno osigurani poredak“. Za eko-nomski pojam dobra ali bez svijesti o razlikovanju takvoga dobra od dobra gospodarskoga – usp. P. A. Samuelson and W. D. Nordhaus, Economics, McGraw-Hill, N. Y., 1995., str. 4., 81., 291., 347., a isto tako i za pojam javnoga dobra – op. cit., str. 32., 291., 347. Usp. poglavito M. Olson, The Lo-gic of Collective Action, Harvard Un. Press, Cam. Mass., 1977.(1965., 1971.). Inače, ovaj odsječak (5.1.) sadrži gra-dju koja je bila oblikovana u jednomu ranijem auktorovom ogledu – usp. B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu – Neka razmatranja o problemima konstituiranja, Pravni vjesnik, Osijek, 1998., 1 – 4/98, str. 27. – 68. Sproću odl. br. 3, supra, moglo bi se reći “… a s motrišta javnoga prava, dotično prava upravnoga, “javna dobra“ (biens publics, öf-fentliche Güter): medjutim, hrv. Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (Narodne Novine br. 91/96, 137/99, 73/00, 114/01 (Z.Vl.St., ili Zakon o vlasništvu)) napustio je takav,

opći, pojam javnoga dobra lučeći, uz pojam “općih doba-ra“, “javno dobro u općoj porabi“ i “javno dobro u javnoj porabi“, s čim je pojmu javnoga dobra pridalo neka posve-ma zasebna značenja, tako da, na neki način, postoji prinuda da se s javnoga dobra (stvari) kao dosada važećega općeg pojma prijedje na pojam “imovine“, a to je ovdje i učinjeno – usp. izlaganja infra. - 2 Za onaj općeniti pojam dobra – usp. V. Filipović ur., Filo-zofi jski rječnik ..., supra, jedinica “dobro”; sociologijski je pak pojam izveden iz S. Petković, in S. Petković et al. eds., Rječnik sociologije i socialne psihologije ..., supra, jedinica “vrijednost” - odnosni pojmovi oblikovani su i s pomoću ci-tiranja iz djelâ pisaca što ih se naznačilo. Za pojmove dobra gospodarskoga i dobra ekonomskoga kao paradigmatičke – usp. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, str. 31. et s. Za ekonomski pojam dobra ali bez svijesti o razliko-vanju takvoga dobra od dobra gospodarskoga – usp. P. A. Samuelson and W. D. Nordhaus, Economics ..., supra, str. 4., 81., 291., 347., a isto tako i za pojam javnoga dobra – str. 32., 291., 347. Usp. poglavito M. Olson, The Logic of Col-lective Action ..., supra. Inače, ovaj odsječak (5.1.) sadrži gradju koja je oblikovana po jednomu ranijem auktorovom ogledu – usp. B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu – Neka razmatranja o problemima konstituiranja ..., supra. -


kriterijâ, ističe se najprije ono na dobra tvarna (biens matériels, stoffl iche Güter), kao što su to opipljivi predmeti izvanjskoga svijeta, i do-bra ne-tvarna (biens immatériels, unstoffl iche Güter), kao što su prava, usluge, energija, etc.

Zatim se ističe i razvrstavanje na dobra trošljiva (biens consommables, verbrauchba-re Güter) - to su takva da prestaju s samim je-dnokratnim zadovoljenjem potrebe kakve po-stojati, i dobra nepotrošljiva (biens inconsom-mables, unverbrauchbare Güter)- to su takva da s nizom jednokratnih porabâ služe zado-voljavanju kakve (trajnije) potrebe ljudske.

Konačno, nije ništa manje važnom ni razvrstavanje, a to je po namjeni, na dobra potrošna - koja su neposrednoj potrošnji na-mijenjena (biens affectés à la consommation fi nale; Güter die unmittelbarem Verbrauch zugeweist sind), i dobra kapitalna (biens capi-taux; Kapitalgüter) - takva da ih za ulaganje u daljnje gospodarenje namjenjuje 3.

(4) U pravnomu smislu riječi govori se o “stvarima” (choses, Sachen) kao objektima pravnih odnošajâ, razumijevajući pod stvari-ma bilo stvari “tjelesne” (choses corporelles, körperliche Sachen), a to su oni opipljivi pre-dmeti izvanjskoga svijeta, bilo stvari “netjele-sne” (choses incorporelles, unkörperliche Sa-chen), a to su sve ostale stvari za koje pravni poredak odredi da mogu biti objektima prav-nih odnošajâ.

Pravno, nije dopustivim svaku stvar do-brom smatrati ili, što je odredjenije, imade se dobrom smatrati samo one stvari tjelesne i stvari netjelesne koje imadu vrijednost unutar granicâ namjene kojoj stvar služi (korisnost), s tim što mora biti u pitanju namjena što ju zakon ili moral ne zabranjuju.

Dašto, stvarju, dotično dobrom, može se smatrati i čitavu imovinu kakvu, što će reći

imovinu (fortune; Vermögen) kao ukupnost pravicâ pojedinoga subjekta, pod pretposta-vkom da se takvu jednu cjelinu u razmjenji-vanju pravno-gospodarskomu kao jedinstve-nost priznaje i prepoznaje. U tomu smislu, može se, i treba se, “javnu imovinu“ (patri-moine public; öffentliches Vermögen) pre-poznavati, a to su imovinske cjeline s kojima u svezi s promicanjem vrednotâ nacionalnih in-stitucijâ raspolažu raspolažu javno-pravna tije-la izvršujući funkcije za državu i druge osobe javnoga prava 4.

(5) Ex defi nitione, treba se pojam “javno-ga” (public, öffentlich), pa i “javne imovine“, (patrimoine public; öffentliches Vermögen), što je posvema logičnim i opravdanim, raz-matrati u suvislosti s promicanjem vrijednostî institucije države i drugih nacionalnih institu-cijâ. U tomu smislu, treba se “javnom imovi-nom” smatrati stvar ili pravo ili kakvu cjelinu imovinsku, namjena kojih je odredjena s obzi-rom na njihovu korisnost osebujno za promi-canje vrijednostî institucije države i drugih na-cionalnih institucijâ (“javna korisnost” (utilité publique, öffentliche Nützlichkeit)), korisnost što ju se prepoznaje u svezi s osiguravanjem trajnosti, neprekidnosti i sustavnosti odvijanja su-djelatništva ili, što je upravno-pravno ispra-vnijim, upravne službe kao skupa funkcijâ

3 Za stvari tjelesne i stvari netjelesne kao objekte pravnih odnošajâ – usp. Č. Rajačić, Stvarno pravo, scripta, Prav-ni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1956., str. 1. et s., u svezi s člancima 1. - 9., 30. - 35. Z.Vl.St., supra, u svezi, poglavito, s člancima 2. i 3. toga Zakona. Za “trajne ovla-sti raspolaganja” - s ekonomskim dobrima i uslugama (kao izričaj paradigmatički) – usp. M. Weber, Wirtschaft und Ge-sellschaft ..., supra, str. 31. et s. -

4 Za stvari tjelesne i stvari netjelesne kao objekte pravnih odnošajâ – usp. Č. Rajačić, Stvarno pravo, scripta ..., supra, str. 1. et s., u svezi s člancima 1. - 9., 30. - 35. Z.Vl.St., supra, poglavito u svezi s člancima 2. i 3. toga Zakona. Za “trajne ovlasti raspolaganja” - s ekonomskim dobrima i uslugama, a i za druge iskaze naravi paradigmatičke – usp. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, str. 31. et s., 181. et s. Da se ponovi ono što je pomalo već naviještenim supra: U hrvatskomu pravu nalazi se jedan osebujni razlog za stav da temeljnim pojmom treba biti “javna imovina“ a ne “ja-vno dobro“, a to je, naime, okolnost da Zakon o vlasništvu govori, s jedne strane, o “općim dobrima“ – a to su “do-bra na porabu svih“ (opća poraba“), s druge strane o “ja-vnim dobrima“ – a takva su dobra dvovrsnim: jedna su “na porabu svih“ (“javna dobra u općoj porabi“), a druga su “stvari namijenjene neposrednom izvršivanju funkcijâ jav-no-pravnih tijelâ (“javna dobra u javnoj porabi“), tako da su i izričaj “javno dobro“ i izričaj “opće dobro“ izgubili na distinktnosti; s razlogom, bolje je, onda, govoriti o “javnoj imovini“, unutar koje se može, dašto, raspoznati “dobra po-rabe opće“, pa ma imala ta pravni položaj “općega dobra“ ili “javnoga dobra u porabi općoj“ – usp. izlaganja infra u ovomu odsjeku. -


tijelâ države i tijelâ drugih osobâ javnoga pra-va (service administratif en tant qu’ensemble de fonctions des corps d’État et des corps des autres personnes du droit public; Verwaltun-gsdienst als Gänze der Funktionen von Staa-tskörper und von Körper der anderen Person-nen öffentlichen Rechts), dotično javno-prav-nih tijelâ (corps publico-juridiques; öffentli-ch-rechtliche Körper).

Proizlazi, vlastitost s pomoću koje bi se ja-vnu imovinu moglo naspram drugim stvari-ma, dotično dobrima, razlučiti, treba potražiti na razini namjene (affectation, Zuwendung) kojoj služe raznolika ali osebujna dobra s ob-zirom na promicanje kakve od strane institu-cije države i drugih nacionalnih institucijâ odredjene vrijednosti, što će reći namjene što ju uredjuje, dašto, važeći pravni poredak. Tu okolnost da kakva stvar ili dobro ili imovinska cjelina kakva služi promicanju institucionl-no odredjenih vrijednostî obično se izražava s pomoću pojma ili kategorije “općega intere-sa“ (intérêt général, allgemeines Interesse), s pomoću pojma s kojim se nastoji izraziti one “interese zajednice u kojima udjela imadu svi“ (intérêts partagés, teilnehmende Interessen), a promicanje kojih bi aktualno osposobljavalo pojedince i društvene grupe da si osiguraju ko-risti koje ne bi inače mogli uživati. Postojanje države sâme, i drugih nacionalnih institucijâ, može se jedino s takvim razlozima, logički i zbiljski, opravdati, i unutar toga istog okvi-ra i one s promicanjem vrijednostî institucije države i drugih nacionalnih institucijâ odredje-ne svrhe što ju se namjerava postizati.

U osmišljavanju svrhe javne imovine, kritičnom veličinom je, čini se, pojam “in-teresâ zajednice u kojima udjela imadu svi“, što bi u nedostatku kakvoga operacional-nog standarda moglo jedino samovoljnim interepretacijama (inteprétations arbitrai-res; willkürliche Auslegungen) voditi. Stan-dard takav da je operacionalan moglo bi se, a možda, kako je to gore već izraženim, i tre-ba, tražiti po crti “društvene blagodati“ (pro-spérité sociale, bien-être social; sozialer Wohlstand, soziale Wohlfahrt): vrijednosti

institucije države i drugih nacionalnih insti-tucijâ, koje se inače pravno obuhvaća s poj-movima “javne koristi“, “općega interesa“, ili slično, mora se konstituirati polazeći od svrhe promicanja blagodati svih pojedinaca i grupâ, što imade zajamčiti država s pomoću odvijanja su-djelatništva što ga tjeraju njezi-na tijela, i druga javno-pravna tijela, vodjena u svojemu djelovanju s idejama koje su kao vrhovne vrijednosti svojstvene za ideologiju nacionalnih institucijâ, prije svega države kao nacionalne institucije; a jednom je od takvih idejâ i ona o “interesima zajednice u kojima udjela imadu svi“ (u daljnjemu: “zajedničko dobro svih“) 5.

(6) Pravno osebujnije, problematiku se promicanja općega interesa postavlja u sve-zi s vlasničko-pravnim razmatranjem dobara što ih javna imovina obuhvaća, dobra u ruka-ma javno-pravnih tijelâ, i to iz razloga što se, kako se to smatra (I. Krbek), ne dade ili, ba-rem, ne dade do konca, s pojmovima i s ka-tegorijama vlasništva privatnoga izraziti svu osebujnost takvih dobara, naime s obzirom na njihovo značenje za ono su-djelatništvo što ga tjeraju pripadnici javno-pravnih tijelâ,

5 Za stvari tjelesne i stvari netjelesne kao objekte pravnih odnošajâ – usp. Č. Rajačić, Stvarno pravo, scripta ..., supra, str. 1. et s., u svezi s člancima 1. - 9., 30. - 35. Z.Vl.St., supra, poglavito u svezi s člancima 2. i 3. toga Zakona. Za “traj-ne ovlasti raspolaganja” - s ekonomskim dobrima i s uslu-gama, i druge iskaze naravi paradigmatičke – usp. M. We-ber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, str. 31. et s., 181. et s. Za značenje postavljanja “nužnih i optimalnih granicâ djelovanja stvarno-pravnoga uredjenja” – usp. N. Gavella, Vlasništvo i druga stvarna prava u svjetlu odnosa javno-ga i privatnoga, Zakonitost, Zagreb, 1990., 9 – 10/90, str. 953. – 965.: narečeni izričaj jest parafraza jedoga od naslo-va u odnosnomu članku (str. 959. – 963.). U svezi s “intere-sima u kojima sudjeluju svi“ – usp. papa Ioannes Paulus II., Sollicitudo Rei Socialis, okružnica papinska, od 30. prosin-ca 1987., u M. Valković ur., Sto godina katoličkoga social-nog nauka, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 1991., str. 573. – 624., posebice str. 577. (toč. 7.), gdje Sv. Otac posebice kaže “da su zemaljska dobra namijenjena svima“. Za izla-ganja o opravdavanju postojanja države imade se zahvali-ti piscima, i to: (a) P. Dunleavy a. B. O’Leary, Theories of the State, Macmillan, London, 1987., str. 321. – vrhu “pro-micanja društvene blagodati“ kao kritične veličine u opra-vdavanju postojanja države; (b) N. P. Barry, Modern Poli-tical Theory, Macmillan, London, 1995. (1981., 1989.), str. 260. et s. – vrhu prepoznavanja “interesâ zajednice u kojima udjela imadu svi“. -


što se odnosna dobra ne dade, najjednostav-nije rečeno, kao privatno vlasništvo njihovo, dotično kao privatno vlasništvo onorečenih javno-pravnih tijelâ, smatrati i razmatrati.

Postavlja se, dakle, pitanje kako se raspo-djeljuju one trajne ovlasti raspolaganja s poj-mom javne imovine obuhvaćenim dobrima, a to je zbog toga da se osigura polučenje one javne koristi kojoj dobro u pitanju služi na-spram svojoj naravi i namjeni, dotično na-spram namjeni kojoj može poslužiti, kako se, dakle, u svezi s tom svrhom postavlja, za-pravo, “nužne i optimalne granice djelovanju stvarno-pravnoga uredjenja”, djelovanju pri-vatnoga prava općenito (N. Gavella).

U svakomu slučaju, da bi se u takvu pro-blematiku ušlo i, poglavito, izlaganje s teo-rijskim zasadama započelo, prvo će se, što je svrsishodnim, izložiti počelne odrednice onih teorijâ i načinâ doživljavanja prava i vjero-vanja u pravo koje su u zemljama zapadno-europskoga kulturnog kruga od najvećega utjecaja, kao što su to, npr., njemačka i fran-cuska teorija javnoga dobra, te engleska kon-cepcija javne stvari, zatim potanje prosuditi i rasčlaniti izvjesna, skoro da se kaže, ideal-ti-pska, naučavanja (doctrines, Lehren) o pre-dmetcima takvim te, naposljetku, sve to sku-pa s motrišta ustrojavanja hrvatske države, dotično utemeljivanja njezinoga upravnog prava, usporediti i otud pokušati izvjesne zaključke izvesti 6.

(7) Imovinu što ju u tjeranju svojega su-djelatništva, dakle izvršno-upravnoga su-djelatništva, porabe javno-pravna tijela, jav-nu imovinu, može se, polazeći od njemačke i njojzi srodnih koncepcijâ, i sproću tjeranja

onoga su-djelatništva, dotično sproću osigu-ranja učinka njihove javne korisnosti po crti svoje namjene, u tri razreda razvrstati, a to su:

(a) imovina fi nancijalna ili imovina fi skal-na (patrimonium civitatis, fi scus (patrimoi-ne fi scal, fi sc; Finanzvermögen, Fiskus));

(b) imovina upravna, ili dobro upravno (res quae in usu administrativo (biens d’ad-ministration; Verwaltungsvermögen));

(c) dobro opće-porabljivo (res quae in publico usu habentur (bien d’usage com-mun; Sachen in Gemeingebrauch)).

Pri tomu, provodi se stanovito manje ili veće ali ipak značajno razlikovanje izme-dju one imovine fi nancialne (toč. (a) gore)) i onih drugih dviju vrsti dobara od javnoga značenja, naime one imovine upravne (toč. (b) gore)) i dob(a)ra porabe opće (toč. (c) gore)).

Financialnom se označuje, imade označivati, imovinu gospodarenje i upra-vljanje s kojom treba tijelima državne upra-ve i drugim javno-pravnim tijelima novčane i druge s novčanim gospodarenjem povezane koristi donositi, i na takvu se imovinu imade, što je općenito i vladajuće motrište, načelno i praktički opipljivo, uredjenje gradjanskoga prava protezati (privatno-pravno umovanje i doživljavanje). Za razliku od imovine fi nan-cialne, javljaju se one druge dvije vrsti doba-ra od javnoga značenja, dobro upravno i do-bro opće-porabljivo, dobra za koja se može ali i imade kazivati da su javnom imovinom u nekomu ali strožem smislu riječi, strožemu u tomu smislu što bi za ove druge dvije vr-sti dobara od javnoga značenja moralo, kako načelno tako i praktički opipljivo, uredjenje upravnoga prava važiti (javno-pravno umo-vanje i doživljavanje prava) 7.

6 Usp. I. Krbek, Upravno pravo (III./1958.), supra, str. 1. et s. Usp. poglavito M. Waline, Traité élémentaire de droit ad-ministratif, Recueil Sirey, Paris, 1969. (1958.), str. 504. et s., 506. et s.; L. Rolland, Précis de droit administratif, Librairie Dalloz, Paris, 1951., str. 448. - 569.; J.-M. Auby et al., Droit administratif des biens, Dalloz, Paris, 2003., str. 1. – 186., posebice str. 3. – 22. Za značenje postavljanja “nužnih i op-timalnih granicâ djelovanju stvarno-pravnoga uredjenja” – usp. N. Gavella, Vlasništvo i druga stvarna prava u svjetlu odnosa javnoga i privatnoga …, supra, str. 953. – 965.: narečeni izričaj jest parafraza jednoga od naslova u odno-snomu članku (str. 959. – 963.). -

7 Usp. I. Krbek, Upravno pravo (III./1958.), supra, str. 1. et s.; M. Waline, Traité élémentaire de droit administratif …, supra, str. 504. et s., 506. et s.; L. Rolland, Précis de droit administratif …, supra, str. 448. - 569. To za “dobro opće-porabljivo” važi još i više nego za “dobro upravno”; me-djutim, nije posvema jasnim iz kojega razloga naš pisac I. Krbek primijećuje – usp. I. Krbek, Upravno pravo ..., supra, III.(1958.), str. 1. i 2., da pisci kao O. Mayer i W. Jellinek,


(8) Suprotivno njemačkoj, dakle mješo-vitoj, koncepciji javne imovine, razvija fran-cuska teorija i, slijedeći tu teoriju, praxis su-dbeni i praxis upravni, “javnu domenu” (do-maine public, Staatsgut) kao strogo javno-pravni institut. S drugim riječima, francusko pravno shvaćanje za to vojuje da se dobra što ih javna imovina obuhvaća imade načelno od privatnoga prava iznimiti i javnomu, dotično upravnomu, pravu, podvrgnuti. I, takav načelni stav jest zajedničkim svim pravnim shvaćanjima što ih se u Francuskoj razvija, što ne znači da se uspjelo baš svaki prijepor u tomu isključiti. Naime, u pravnoj teoriji francuskoj postoji, naročito, dosta prijeporâ

o tomu koja sve to dobra u domaine public pripadaju i koje su naravi ovlasti vrhu takvih dobara što ih se javnoj upravi pripoznaje.

Zapravo, ukupnost svih stvarî koje odvijanju javne službe služe pripadaju u do-menu (domaine) – države, dotično državne uprave (domaine national), jedinice regio-nalne, lokalne ili mjesne samouprave (do-maine régional, départemental ou commu-nal), domena koja je ili privatna (privé, do-maine privé) ili javna (public, domaine pu-blic). Dok za uredjenje dobra pripadajućega onoj privatnoj domeni javno-pravnoga tije-la načelno privatno pravo važi, dakle ure-djenje privatnoga vlasništva, za uredjenje do-bra pripadajućega javnoj domeni takvih istih tijelâ naročita načela i propisi važe, načela i propisi javnoga, dotično upravnoga, pra-va, s tim što se propise privatnoga prava smije samo iznimno i samo kada je tako što izrijekom propisano primijeniti.

Smatra se, u svakomu slučaju, da dobro iz one javne domene, i to zbog zasebnosti svoje namjene, ne smije biti otudjeno, a nije dopuštenim ni to da se na njemu vlasništvo stekne dosjelošću, što važi i za stjecanje ja-vne služnosti. Tek kada se kojemu od do-bara iz javne domene javno značenje oduz-me, prestaje za takvo dobro uredjenje javno-ga, upravnoga, prava važiti, prestaju, ako se s zakonom ne bi štogod drugo odredilo, važiti i ograničenja što ih se u svezi s dopustivošću stjecanja vlasništva i služnosti dosjelošću vrhu takvih dobara propisalo 8.

pojam “javne stvari” ograničuju samo na ono “dobro opće-porabljivo”, što se nikako ne može zaključiti iz njihovih tek-stova – usp. O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Dunc-ker-Humblot, München-Leipzig, 1916., t. II., str. 136.: “Ja-vne stvari služe upravi u svrhe opće dobrobiti. Takve svrhe ispunjuje se možebitno i na način da takve stvari samo poje-dinim ljudima u državi jamče korištenje i prednost. Ali, gdje to i nije glavnom svrhom, može se pojedincima u najmanju ruku takve stvari pristupačnima učiniti”. Usp. et W. Jellinek, Verwaltungsrecht, Verlag von Julius Springer, Berlin, 1929., str. 483. et s., koji razlikuje izmedju “imovine fi nancialne” (Finanzvermögen), “imovine upravne” (Verwaltungsver-mögen), dobra općinskoga (Allmende) i “javnih stvari” (öf-fentliche Sachen), a to i jesu dobra porabe opće kako se to i ovdje i tamo razumijeva. Usp. et J. Salzwedel, Anstal-tsnutzung und Nutzung öffentlicher Sachen, in H.-U. Eri-chsen hrsg., Allgemeines Verwaltungsrecht, W. de Gruyter, Berlin, 1995., str. 521. – 579., koji u otklonu na ovdje iz-nijeto klasično njemačko učenje, razlikuje “javne stvari u općoj porabi” (öffentliche Sachen im Gemeingebrauch), javne stvari u zasebnoj porabi (öffentliche Sachen im Son-dergebrauch), javne stvari u porabi ustanovâ (öffentliche Sachen im Anstaltsgebrauch), te “javne stvari u upravnoj porabi” (öffentliche Sachen im Verwaltungsverbrauch). Novijemu njemačkom shvaćanju sličan je hrvatski Zakon o vlasništvu (usp. članak 35. toga Zakona, supra; klasičnoga njemačkog učenja drže se, npr., Antonioli i Koja – Allgemei-nes Verwaltungsrecht, 1986., naznačeno po Fr. Merli, Öf-fentliche Nutzungsrechte und Gemeingebrauch, Springer Verlag, Wien, 1995., str. 6. et s., 54. et s. Neki noviji njemački pisci, npr. H.-J. Papier – Recht der öffentlichen Sachen, W. de Gruyter, Berlin, 1998., str. 17. – 38., razlikuju, uz “javne stvari u gradjanskoj porabi” (öffentliche Sachen im Zivil-gebrauch), te uz “javne stvari u upravnoj porabi” (öffen-tliche Sachen im Verwaltungsgebrauch), još i “imovinu crkvenih tijelâ” (kirchliches Vermögen), ali to je s razloga toga što se crkvena tijela tamo smatra tijelima javnoga pra-va, pa se one ali samo tjelesne predmete iz takve imovine koji služe obavljanju njihovih javno-pravno uredjenih zadataka smatra “javnim stvarima” (res sacrae). Za Švicarsku – usp. P. Moor, Droit administratif, Éd. Staempfl i, Berne, 1992., t. III., str. 253. – 328 . -

8 Usp. I. Krbek, Upravno pravo III.(1958.), supra, str. 1., 2.; O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht ..., supra, t. II., str. 136. et s.; W. Jellinek, Verwaltungsrecht ..., supra, str. 483. et s., koji razlikuje izmedju „imovine fi nancialne“ (Finan-zvermögen), „imovine upravne“ (Verwaltungsvermögen), dobra općinskoga (Allmende) i „javnih stvari“ (öffentliche Sachen), a to i jesu dobra porabe opće kako se to i ovdje i tamo razumijeva. Usp. Usp. et J. Salzwedel, Anstaltsetzung und Nutzung oeffentlicher Sachen, in H. U. Erichsen hrsg., Allgemeines Verwaltungsrecht ..., supra, str. 521. – 579.; P. Moor, Droit administratif ..., 1992., t. III., str. 253. – 328. Za motrište L. Duguita – usp. Les transformations du droit pu-blic, A. Colin, Paris, 1925., str. 41. et s. Inače, M. Hauriou kaže da je javnim svako dobro koje je objektom formalne namjenjenosti kakvoj javnoj koristi: L’objet d’une affecta-tion formelle à l’utilité publique - usp. M. Hauriou, Traité


(9) Neodvisno o svojim medjusobnim što sličnostima što različitostima, i francu-ski pojam kao što je to domaine public i njemački pojam kao što je to öffentliches Vermögen, jesu tvorbama koje potječu od praxisa sudbenoga, kao i od teorijâ koje su ga pratile, dočim su zahvaćanja zakonodavčeva slijedila više ili manje ali već uhodani pra-xis sudbeni i relativno visoko-razvijenu pra-vnu teoriju. Pri tomu, ne bi trebalo to zabo-raviti, što se čestotno previdja, naime da su i Francuska i Njemačka one zemlje u kojima su i zakonodavstvo, i znanost, i praxis budi to u pitanjima civilno-pravnim budi to u pi-tanjima javno-pravnim bili dotjerani relativ-no do savršenstva, i to daleko prije nego što su se počeli pojavljivati problemi oko kon-stituiranja javne imovine i počelo širiti njezi-no značenje za gospodarstvo, za društvo i za pravni poredak.

Isticalo se Njemačku i Francusku, nazna-čilo se njihove koncepcije o javnoj stvari. To su, dašto, zemlje tipične predstavnice konti-nentalnih pravnih sustavâ – na podlozi kojih se razvila i hrvatska pravna tradicija, tradi-cija romansko-germanska (tradition roma-nico-germanique; romanisch-germanische Überlieferung) - za razliku od onih anglo-sa-xonskih. Ali, razlika izmedju odnosnih sku-pinâ nacionalnih pravnih sustavâ nije u ono-mu kako se to uobičajeno pomišlja, barem ne što se tiče konstituiranja i oblikovanja uprav-noga prava. Naime, upravno pravo podrijetla kontinentalnoga jest većinom tvorevinom praxisa sudbenoga i upravnoga i, razumijeva se, tamošnjih pravnih teorijâ koje su ga vrlo pomno pratile, osmišljavale i poticale, dočim je upravno pravo podrijetla anglo-saxonsko-ga većinom tvorevinom formalnih zakonskih akata, akata iza kojih se tek naknadno, i uz, dašto, upor na teoriju, razvijalo praxis sudbe-

ni. To je, dakle, nešto posvema oprečno ono-mu što je uvr’ježeno u mnogih, naime to da je pravo anglo-saxonsko gotovo isključivo podrijetla precedentnoga a ono kontinental-no – isključivo zakonodavnih podhvatâ ove ili one vrsti. Ipak, jedna stvar u svezi s odno-snim razlikovanjem jest nesumnjivom, a to je umovanje o pravu i življenje prava unutar i s pomoću kategorijâ javnoga prava i privat-nog prava: potonje umovanje i način pravno-ga življenja jesu nazočnim u kontinentalnim pravnim sustavima, a izočnim u onim anglo-saxonskim.

Okolnost pak što se u anglo-saxonskim pravnim sustavima ne umuje o pravu i ne živi pravo unutar odrednicâ što ih posta-vljaju kategorije javnoga prava i privatnog prava imade jednu važnu pravnu su-odno-snicu, a to je “da se tamo, zapravo, common law i nadalje nastavlja razvijati na način da i javnim vlastima i privatnim poduzećima nameće načela materialnoga prava što ga se primijenjuje na vršenje svakoga oblika vla-sti, bila ta javnom ili privatnom“ (D. Oli-ver) ili, kako se to ovdje kaziva, čitavo bi se pravo tamo moglo civilnim, dotično privat-nim, smatrati, uz propisivanje zasebnih ali po svojemu pravnom biću jednako-vrijednih ov-lastî za državu i druge pravne osobe i poje-dince, što sve znači da se englesku konce-pciju javne imovine oblikuje u smislu rela-tivno neograničenoga privatnog vlasništva, pa se u svrhe proizlazeće iz “zajedničkoga dobra svih“, mora javnu imovinu konstitui-rati, dakle, na podlozi stjecanja takvoga pra-va vlasništva i/ili uspostavljanja nadomjesnih ali sukladnih vlasničkih ograničenjâ u korist upravno-izvršitbenih tijelâ, dotično države i užih upravno-političkih oblastî 9.

de droit public ..., nazn. po I. Krbek, Upravno pravo ..., su-pra, III.(1958.), str. 6. et s. Što se tiče središnjega značenja namjenjenosti javne stvari doslovce se kaže: adaptés exclu-sivement ou essentiellement au but particulier de ces servi-ces - usp. M. Waline, Traité élémentaire de droit administra-tf ..., supra, str. 504. et s., 506. et s. Usp. et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. -

9 Usp. za, i to: (a) rimska pravna shvaćanja - B. Eisner - M. Horvat, Rimsko pravo, Školska knjiga, Zagreb, 1948., I., str. 35. et s.; (b) klasičnu njemačku civilistiku - Krainz - Pfaff - Ehrenzweig, System des allgemeinen bürgerlichen Gesetzbuches (Sachenrecht), str. 6. - 15., nazn. po B. Sam-brailo, Javno dobro u teoriji i praksi, Mjesečnik, Zagreb, br. 3 - 4/43, str. 270. - 278., te br. 7 - 8/43, str. 339. - 358.; O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht ..., supra, t. I.,str. 136. et s.; W. Jellinek, Verwaltungsrecht ..., supra, str. 483. et s. Et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. Za


6.1.2. Doktrine o javnoj imovini (1) Klasična znanost o rimskomu pravu ja-

vnom imovinom smatrala je svaku stvar koja se nalazila u javnoj porabi (res quae in pu-blico usu habentur). Isticalo se kao temeljnu vlastitost javne imovine, dakle, usus publicus (javnu porabu), vlastitost koja se koli u teo-riji toli u zakonodavstvu zadržala sve do dana današnjega. One res quae in publico usu tre-tiralo je rimsko pravo kao res extra com-mercium, baš kao i sve stvari službi Božjoj posvećene (res divini iuris), zatim zajedničke stvari svih, kao što su zrak, tekuće vode, more (res communis omnium) te, naposljetku, ali nadovezujući se na pojam imovine, imovinu državnu (patrimonium fi sci).

Sada već klasična njemačka civilistika smatra javnom imovinom sve one stvari, do-bra, koje su porabi općoj posvećene (Sachen die dem Gemeingebrauche gewidmet sind; choses lesquelles sont à l’usage commun af-fectées), s tim što nije isticala nikakve bliže oznake koje bi se odnosile na javnost pora-bljenja ili pak na subjekta vlasništva takvo-ga. A motrište civilistâ prihvaća se i od strane njemačkih publicistâ koji, medjutim, drže da se s pojmom javne imovine imade ne samo ona dobra koja su porabe opće, već i one dru-ge dvije vrsti javne imovine obuhvatiti, a to su one već spomenute imovina upravna i imovina fi nancialna.

U hrvatskoj se pravnoj znanosti oduvijek zagovaralo motrište da su javnom imovi-nom samo ona dobra koja su “opredijeljena služiti općoj porabi”, dotično da su “odredje-na za opću uporabu”, s tim što bi to bila do-bra, “stvari (u rukama) države i javno-prav-nih ozemljenskih jedinicâ”. Nastavljajući se na tu i takvu hrvatsku pravnu tradiciju daje B. Sambrailo odrednicu koju se, u predmnije-vi da se pojam javne imovine svede samo na “dobra porabe opće” (dobra opće-porablji-va), može i treba prihvatiti i danas, odredni-cu u kojoj se kaziva “da se javnim dobrom“ (čitaj: imovinom) “imade smatrati ona do-bra javno-pravnih tijelâ, koja služe neposred-no općoj uporabi, bilo po svojoj naravi ili po odredjenju zakona”. Takva odrednica imade, dašto uz ononarečenu predmnijevu, više teo-rijskih i praktičkih prednostî, posebice u ono-mu što slijedi 10.

značenje umovanja u sklopu i s pomoću kategorijâ javnoga i privatnog prava – usp., i to: (a) iskaze paradigmatičke - M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, str. 27. et s., 181. et s., 387. et s.; (b) razvijanje iskazâ pojmovno-kate-gorialnih - G. Radbruch, Rechtsphilosophie, K. F. Koehler Verlag, Stuttgart, 1973. (1932.), supra, §16.; (c) razvijanje smislenosti uredjenja i pojma javne imovine (patrimoine pu-blic; öffentliches Vermögen) – J.-M. Auby et al., Droit ad-ministratif des biens …, supra, str., posebice, 1. – 10. Za nepostojanje razlučivanja javnoga od privatnog prava u an-glo-saxonskim pravnim sustavima – usp. posebice D. Oliver, Pourquoi n’y a-t-il pas vraiment de distinction entre droit public et droit privé en Angleterre, in Revue internationale de législation comparée, Paris, 2001., 2/01, str. 327. – 338., s tim što treba reći da taj pisac lučenje javnoga prava od privatnoga prava ne smatra “pojmovno-kategorialnim” već “pravno-razredbenim”, naime smatrajući javno i privatno pravo kao istinske pravne grane, kao što su, npr., kazneno pravo, gradjansko pravo, etc. - usp. o tomu G. Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §16., koji dokazuje i pokazuje da je riječ o lučenju naravi pojmovno-kategoriane. -

10 Usp. za, i to: (a) rimska pravna shvaćanja - B. Eisner - M. Horvat, Rimsko pravo ..., supra, str. 35. et s.; (b) klasičnu njemačku civilistiku - Krainz - Pfaff - Ehrenzweig, System des allgemeinen buergerlichen Gesetzbuches (Sachenrecht) ..., str. 6. - 15., nazn. po B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra. O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht ..., supra, str. 136. et s.; W. Jellinek, Verwaltungsrecht ..., supra, str. 483. et s. Et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra; (c) Za gornja izvodjenja o stavovima starijih prav-nih pisaca hrvatskih - duguje se B. Sambrailu, nekadašnjemu tajniku Upravnoga sudišta Nezavisne Države Hrvatske (1941. – 1945.) – usp. B. Sambrailo, op. cit.., supra, kao i za naz-nake onih odrednicâ starijih pravnih pisaca hrvatskih - prva je odrednica od I. Maurovića, a druga od J. Pliverića, s tim što od potonjega potječe onaj dodatak o subjektima. Za značenje umovanja u sklopu i s pomoću kategorijâ javnoga i privat-nog prava – usp., i to: (a) M. Weber, Wirtschaft und Gesel-lschaft ..., supra, str. 27. et s., 181. et s., 387. et s.; G. Rad-bruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §16. Za obrazloženje o nepostojanju javnoga prava u anglo-saxonskim pravnim su-stavima – usp. D. Oliver, Pourquoi n’y a-t-il pas vraiment de distinction entre droit public et droit privé en Angleterre ..., supra, str. 327. – 338. Zanimljivim je da hrvatski Zakon o vlasništvu one odrednice starijih pravnih pisaca hrvatskih, naime “da se javnim dobrom imade smatrati ona dobra jav-no-pravnih tijelâ, koja služe neposredno općoj uporabi, bilo po svojoj naravi ili po odredjenju zakona” zapravo preradjuje odredjujući da su “dobrima u porabi općoj“ s jedne strane “opća dobra“ – to su“one stvari koje po svojim osobinama ne mogu biti u vlasti niti jednoga pojedinca ili pravne osobe pojedinačno, već su na porabu svih“, te s druge strane “javna dobra u općoj porabi“ - a to su “stvari u vlasništvu Republike Hrvatske (ili jedinice ozemljenske samouprave) koje su na-mijenjene porabi svih“, suglasno zakonu ili drugom propisu koji odredjuje namjenu takvih stvarî – usp. u stavku 2. članka 3. te u stavku 3. i 4. članka 35. Z.Vl.St., supra. -


(2) Prvo, takva odrednica ne uključuje u sebi to da bi stanovito dobro imalo biti, što je i osebujno opredjeljenje teorijsko i praktičko, naročito posvećeno porabi općoj - što znači od strane javnih vlastî, e da bi ga se moglo javnom imovinom smatrati, već je dostatnim i dopustivim da takvo svojstvo stanovita do-bra steknu i običajno, što može uslijediti bilo zbog naravi odnosnoga dobra bilo zbog re-lativno dugotrajnijega praxisa općinarâ, s tim što se iziskuje jedino to da nadležno ja-vno-pravno tijelo naknadno prihvati i prav-no utvrdi da je na odnosne načine neko dobro kao javna imovina konstituirano.

Drugo, kraj takve odrednice puno je izvje-snijim kako se imade prijepore vlasničko-pravne razr’ješivati. Ako se ne znade tko je od stvarî u pitanju vlasnikom, dopuštenim je stjecanje dosjelošću, dotično kupovanje ili stjecanje s izvlaštenjem. Drugčije je kada po-raba kakvoga dobra koje javnom imovinom proglašeno, dotično prihvaćeno i razvrstano, izgubi značenje javnosti, pa dodje do toga da ga pojedinac zauzme, dotično kada ga javnost prestane porabiti. U slučaju takvomu, ne će biti dopuštenim stjecati ga s dosjelošću, niti ga zauzeti sve dok od strane nadležnoga jav-no-pravnog tijela ne bi ali s formalnim uprav-nim aktom bilo utvrdjeno da je stanovito do-bro izgubilo svojstvo javne imovine. Dočim je, dakle, u svezi s konstituiranjem javne imo-vine, kadkada dostatnim, od značenja, i samo deklaratorni upravni akt, za prestanak svoj-stva javne imovine uvijek je potrebit konsti-tutivni upravni akt.

Treće, takva odrednica sadrži ali i ne samo naznačenje subjekta vlasništva, što znači da nije dopuštenim posebničkim (pri-vatnim) osobama biti posjednicima jav-ne imovine a uključuje opetoma, zbog naz-nake o općosti porabe, da ne bi moglo biti riječi niti o privatnomu vlasništvu države ili kakvoga javno-pravnoga tijela, već da je riječ o osobitoj s ovlašću na porabu opću odredje-noj vlasničkoj vrsti. Za javnu imovinu se iziskuje, po crti tradicije romansko-german-ske, i zasebno vlasničko uredjenje (régime

spécial de propriété; besonderes Eigentum-sregime), uredjenje kakvo ne bi trebalo i za imovinu fi nancijalnu važiti, imovinu za koju se može i treba smatrati da se nalazi, s ob-zirom da imade izravne fi nancijalne i razne druge koristi državi donositi, u privatnomu vlasništvu države ili kakve druge osobe jav-noga prava i za koju, iz razloga istoga, u cije-losti imade uredjenje privatnoga prava važiti; a to je s motrišta gospodarenja i upravljanja i najsvrsishodnijim. A glasom motrišta nekih ni za imovinu upravnu ne bi trebalo naročito vlasničko uredjenje važiti: naime i za upra-vnu imovinu moglo bi se smatrati da se isto tako nalazi u privatnomu vlasništvu države ili kakvoga drugog javno-pravnog tijela, ali u privatnom vlasništvu koje podliježe, zbog ja-vne svrhe kojoj je takva imovina namijenje-na, većem broju ograničenjâ nego privatno vlasništvo općenito ili i privatno vlasništvo države i drugih osobâ javnoga prava 11.

11 Usp. za, i to: (a) rimska pravna shvaćanja - B. Eisner - M. Horvat, Rimsko pravo ..., supra, I., str. 35. et s.; (b) klasičnu njemačku civilistiku - Krainz - Pfaff - Ehrenzweig, System des allgemeinen buergerlichen Gesetzbuches (Sachenre-cht), str. 6. - 15., nazn. po B. Sambrailo, Javno dobro u teo-riji i praksi ..., supra; O. Mayer, Deutsches Verwaltungsre-cht ..., supra, str. 136. et s.; W. Jellinek, Verwaltungsrecht ..., supra, str. 483. et s. Et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra; (c) Za gornja izvodjenja o stavovima starijih pravnih pisaca hrvatskih - duguje se B. Sambrailu, nekadašnjemu tajniku Upravnoga sudišta Nezavisne Države Hrvatske (1941. – 1945.) - usp. B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi, op. cit., supra, kao i za naznake onih odred-nicâ starijih pravnih pisaca hrvatskih - prva je odrednica od I. Maurovića, a druga od J. Pliverića, s tim što od potonjega potječe onaj dodatak o subjektima. Zanimljivim je, neka se to ponovi, da hrvatski Zakon o vlasništvu one odrednice starijih pravnih pisaca hrvatskih, naime “da se javnim dobrom ima-de smatrati ona dobra javno-pravnih tijelâ, koja služe nepo-sredno općoj uporabi, bilo po svojoj naravi ili po odredjenju zakona” zapravo preradjuje odredjujući da su “dobrima u po-rabi općoj“ s jedne strane “opća dobra“ – to su“ one stva-ri koje po svojim osobinama ne mogu biti u vlasti niti jedno-ga pojedinca ili pravne osobe pojedinačno, već su na porabu svih“, te s druge strane “javna dobra u općoj porabi“ - a to su “stvari u vlasništvu Republike Hrvatske (ili jedinice ozem-ljenske samouprave) koje su namijenjene porabi svih“, sugla-sno zakonu ili drugom propisu koji odredjuje namjenu takvih stvarî – usp. u stavku 2. članka 3. te u stavku 3. i 4. članka 35. Z.Vl.St., supra. Medjutim, za razliku od starijih pravnih pisaca hrvatskih – koji su, kao i svi drugi koji su umovali u duhu ro-mansko-germanske tradicije, za javno dobro zagovarali “za-sebno pravno uredjenje“, hrvatski Zakon o vlasništvu stoji podosta na motrištu privatno-vlasničkomu, naime da se sva


(3) Medjutim, pravno-teorijsko objašnje-nje javne imovine nije tako jednostavnim kako su to naviješćivala neka do sada iznašana mišljenja. Očitim je, moralo bi se raspolaga-ti cjelovitim naučavanjem o pravnoj nara-vi javne imovine, te o izvedenicama za pra-xeologijska utemeljenja vlasništva i/ili dru-gih ovlaštenjâ na stvarima što ih se s javnom imovinom obuhvaća, što prije svega znači za oblikovanje sukladne koncepcije javne stvari.

I, uistinu, o potonjemu vojuju tri različita medjusobno suprotstavljena naučavanja, a to su teorija civilistička, teorija publicistička, teorija solidaristička, a to su teorije oblikova-ne oko pitanja vlasničkih ili iz vlasništva izve-denih ovlaštenjâ osobâ javnoga prava, dotično države, jedinice lokalne ili regionalne samou-prave ili neke druge osobe javnoga prava.

Naspram jednima, javna se imovina nalazi u privatnomu vlasništvu države, jedinice lo-kalne ili regionalne samouprave ili kakvoga druge osobe javnoga prava (propriété privée de l’État, resp. d’un autre perssonne publi-que, Privateigentum des Staates, bzw. einer anderen öffentlich-rechtlichen Personne). Zagovornike takvih teorijâ neki pravni pisci hrvatski nazivaju privatistima, inače civilisti-ma. Naspram drugim isto tako, ako ne i više, utjecajnim teorijama, javna se imovina ne na-lazi se u privatnomu vlasništvu osoba javnoga prava, već u naročitomu upravnom vlasništvu (propriété administrative proprement dit, öf-fentliches Eigentum streng genomen). Za-govornike se takvih teorija naziva domania-listima (domaine public), inače publicistima. Naspram trećim teorijama javna je imovina ničijom, stvarju ničijom (res nullius), što bi ukazivalo na teorije solidarističke 12.

(4) Jedne su od najutjecajnijih teorije civilističke - takve da javnu imovinu hoće

uredjenju privatnoga prava podvrgnuti, je-dnom od vrstî privatnoga vlasništva (pro-priété privée, Privateigentum) smatrati ili, drugim riječima, javnu imovinu privatnim vlasništvom države ili jedinice lokalne ili re-gionalne samouprave ili kakve druge osobe javnoga prava smatrati. A privatno vlasništvo države ili druge osobe javnoga prava nad jav-nom imovinom bilo bi ograničeno samo i je-dino s onom porabom općom (usage com-mun, Gemeingebrauch), što znači da bi svaki privatno-pravni odnošaj s obzirom na javnu imovinu toliko bio dopustiv koliko je to bez povrede prava porabe opće izvedljivim. Do-pustivim bi bilo i to da se na s javnom imo-vinom obuhvaćenomu dobru vlasništvo stek-ne dosjelošću, o čemu, baš kao i o posjedo-vanju, vlasništvu i služnostima odlučuju re-doviti sudovi a ne upravne oblasti, oblasti koje bi bile, glasom propisâ javnoga prava, vlasne odlučivati samo o granicama pojedi-nih s javnom imovinom obuhvaćenih dobara, te o načinu porabe potonjim dobrima.

Drugima su teorije publicističke - takve da javnu imovinu hoće samo uredjenju jav-noga prava podvrgnuti, isključivo institutom javnoga prava smatrati, u naročito ju javno vlasništvo (propriété publique, öffentliches Eigentum) ubrojiti. Državi bi i drugim oso-bama javnoga prava pristojila ovlast upra-vljanja i nadzora nad javnom imovinom, za-tim ovlast stezanja vlasništva takvoga, ali ne u korist vlastitu već u korist opću, kao i ovlast raspolaganja pojedinim s javnom imovinom obuhvaćenim dobrimm, ali u granicama što ih se s zakonom propiše. S tim u svezi, do-manialisti zagovaraju da bi se za pojam pra-va vlasništva općenito dvije stvari iziskivalo. Jedno je gospodstvo neke osobe nad dobrom, gospodstvo što ga se u porabi i uživanju iscr-pljuje. Drugo je pak ovlast obrane takvoga posjeda nad dobrom protiv svakoga koji bi ga htio zaposjesti ili uživanje ometati.

Treće su, ali isto tako jednako stare kao što su i one civilističke, teorije solidarističke - takve da javnu imovinu smatraju kao res nullius, dakle imovinom koja ne bi bilo ni

dobra s kojima raspolažu osobe javnoga prava, osim “općih dobara“, nalaze u njihovomu vlasništvu – usp. u članku 35. Z.Vl.St., supra, u svezi s člankom 1. – 4. toga Zakona. - 12 Usp. B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ...,su-pra; B. Sambrailo, Pomorsko dobro u teoriji i praksi , Ana-li Jadranskoga instituta, sv. IV., Zagreb, 1968.; B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. -


u čijemu vlasništvu (non-propriété; Nichtei-gentum), s tim što bi se, polazeći od načela da bi takvo dobro bilo samo na porabu opću, imale ovlasti i dužnosti pojedinih ovlaštenikâ odredjivati. Slijedeći teorije rimskih pravnikâ i zasade sâmoga rimskog prava da se javna imovina nalazi in usu publico i da je izvje-sna vrst s javnom imovinom obuhvaćenih do-bara res omnium communis, izvode mno-gi teoretičari zaključak da su sva takva do-bra res nullius. Smatra se da bi se takvu po-stavku moglo samo onda održati, kada bi se u obzir uzimalo isključivo jednu vrst od s javnom imovinom obuhvaćenih dobara, a to bi bila ona što ih rimski pravnici nazivali res omnium communes, kao što su to more, tekuće valovlje i zrak u svojemu totalitetu, stvari koje svatko može prisvojiti, s obzirom na okolnost da se u prirodi nalaze u, relativ-no, neograničenim kolikoćama, što znači da je potpuno prisvojenje i nemogućim. Kada bi se tako što i na ostale vrstî s javnom imovi-nom obuhvaćenih dobara primijenilo, pose-bice na ona koja, iz razloga toga što su rijetka i oskudna, imadu ekonomski karakter, posta-lo bi dopuštenim da svatko pojedino s jav-nom imovinom obuhvaćeno dobro prisvoji, što je nesumjerljivo zbiljskoj namjeni javno-ga dobra i njegovoj pravnoj naravi 13.

(5) Dašto, (upravno, javno) vlasništvo države ili javno-pravnoga tijela (domania-listi) ne bi bilo istovjetno s vlasništvom posebničkim, privatnim. Prije svega, vlasništvo države ili druge osobe javnoga prava sadržavalo bi sve ono što je bitnim i za privatno vlasništvo, a to je gospodstvo nad dobrom i ovlast, dotično uzmožnost, braniti i obraniti posjed nad dobrom. Medjutim, pora-ba i uživanje dobra u upravnomu vlasništvu nije, što je shvatljivim, pridržano državi, dotično drugim osobama javnoga prava, već njezinim gradjanima, gradjanima koji-ma država, zajamčuje i prepušta bilo posre-dnu bilo neposrednu porabu i uživanje u gra-

nicama namjene što ju je odredila ili propisa-la (dominium utile), a sebi pridržala vrhov-ne ovlasti (dominium directum) koje, medju-tim, smiju upravne oblasti vršiti samo unutar relativno strogih s zakonom propisanih gra-nicâ.

Drugim riječima, to što se država ne služi u cijelosti svojim vrhovničkim ovlastima nad s javnom imovinom obuhvaćenim do-brima znači jedino to da je država sâma sebi postavila ograničenja iz javnih obzirâ i radi namjene kojoj je odnosno dobro posveti-la. S motrišta gradjanâ pak, važnim je to da država, ovisno o propisanoj ili uobičajenoj ali u svakomu slučaju naravi pojedinoga s ja-vnom imovinom obuhvaćenoga dobra suk-ladnoj namjeni osigurava to da “javne stva-ri služe upravi, dotično tijelima osobâ javno-ga prava i drugim javno-pravnim tijelima za svrhe opće dobrobiti, i ovisno o tomu kako se iz opće dobrobiti izvedene svrhe ispunjuje“ (O. Mayer).

To da upravno, javno, vlasništvo impli-cira pravice zajamčene relativno neodvisno o vlasništvu, znači da u toj suvislosti nije nužnom ona postavka da s javnom imovi-nom obuhvaćena dobra moraju fi gurirati kao res omnium communes, kao res nullius, a na čemu baš solidaristi inzistiraju. Nai-me, ta njihova postavka proizlazi iz motrišta klasične rimske pravne znanosti, koja je vlast nad stvarima uvidjala isključivo u vlasništvu: smatrajući da država nije sposobna imati imo-vinu, kakvo je shvaćanje dovelo, medju osta-lim, i do toga da su i svijest o državi kao pri-vatnoj osobi i praxis države kao osobe privat-noga prava ostali i nerazvijeni i nedoradje-ni, odredila je klasična rimska pravna znanost vlast države nad dobrima kao vrhovničku ov-last za čuvanje, za zaštitu i za upravljanje s takvim dobrima kao s javnom imovinom. A s motrišta takvoga vrhovničkog prava države i imovine državne nije pak bilo dopuštenim da javne stvari budu predmetom trgovanja, pa ni imovine - jer bi to, eo ipso, moralo dovesti do otudjivanja dobara u tijekovima pravnoga razmjenjivanja, bile su zbog toga razmatrane,

13 Usp. B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ...,supra; B. Sambrailo, Pomorsko dobro u teoriji i praksi …, supra; B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. -


moralo ih se, dakle, kao res nullius razmatra-ti. Bile su takve stvari, prije svega, res extra commercium, što će značiti da se takva do-bra oduzimalo i od razmjenjivanja javnoga i od razmjenjivanja privatnoga 14.

(6) Prvima su od teorijâ o javnoj imo-vini, kako se to već ranije reče, one teorije civilističke, što će reći one teorije koje zago-varaju vlasničko shvaćanje, motrište da (a) nad stvarima što ih se s pojmom javne imo-vine obuhvaća postoji vlasništvo (concep-tion de propriété, Eigentumauffassung), i to (b) tako da se javna imovina nalazi u pri-vatnomu vlasništvu države, jedinice lokal-ne ili regionalne samouprave ili druge oso-be javnoga prava (propriété privée de l’État ou d’une autre personne publique; Privatei-gentum des Staates oder einer anderen öf-fentlich-rechtlichen Person), s tim (c) što to ne bi bilo privatno vlasništvo sui generis, već privatno vlasništvo baš kao što je i ono što ga se drugim pravnim subjektima (pojedin-ci, pravne osobe) općenito pripoznaje (pro-priété privée en général, Privateigentum im allgemeinen), kao i s tim (d) što bi jedino s porabom općom (usage commun, Gemein-gebrauch) bilo ali samo i jedino ograničeno, pak zbog toga, (e) jedino uredjenju privatno-ga prava podvrgnuto (soumis au régime du

droit privé, dem Regime des Privatrechts untergestellt).

Teorijama civilističkim nisu kao uzor poslužili, što je očitim, rimsko pravo i shvaćanja rimskih pravnikâ, jer: javnom je stvari, sukladno shvaćanjima rimskih prav-nikâ, ona koja se kao res nullius, i baš zbog toga, u općoj porabi nalazi (res publicae quae in communi usu habentur).

Teorije su civilističke tvorbom veoma istančane civilističke jurisprudencije i zna-nosti još tamo od glosatorâ i postglosatorâ, te posebice, što ne treba iznenaditi, i umo-vanja teoretičarâ pandektističkih, jedno-ga razvitka i praxisa, te i znanosti i vještine koji su, uz odrednice općega gospodarskog i političkog razvoja, rezultirali u oblikovanju modernih gradjanskih zakonikâ u zemljama kao što su, npr., Francuska (1805.), Austrija (1811.), Hrvatska (1852.) i, kao relativno ka-sno, Njemačka (1897.) 15.

(7) Drugima su teorije publicističke (do-ma nialističke), što će značiti teorije suklad-no kojima (a) nad stvarima što ih se s jav-nom imovinom obuhvaća postoji vlasništvo (conception de propriété, Eigentumauffas-sung), medjutim tako (b) da bi se javna imo-vina nalazila ali ne u privatnomu vlasništvu države, jedinice lokalne samouprave ili dru-goga javno-pravnog tijela, već u nekomu ja-vnom vlasništvu (propriété publique, öffen-tiliches Eigentum) kao vlasništvu koje je odredjeno s namjenom stvari ili dobra za for-malno izraženu javnu korist (l’objet d’une affectation formelle à l’utilité publique; Güter die einer öffentlichen Nützlichkeit gewidmet sind), s tim (c) što bi takvo javno vlasništvo pripadalo državi, jedinici lokalne samouprave ili pak drugoj osobi javnoga pra-va (propriété publique mais à une person-ne publique appropriée, öffentliches Eigen-tum das einer öffentlich-rechtlichen Person

14 Prikaz teorijâ o javnomu dobru temelji se, i in extenso i uz obilato upiranje na B. Sambrailo, Javno dobro u teo-riji i praksi ..., supra; te B. Sambrailo, Pomorsko dobro u teoriji i praksi ..., supra. Usp. et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. Ali, dašto, to su samo početna prosudjivanja i rasčlanjivanja o pojmu i naravi javnoga do-bra, dašto uz naznačivanje počelnih odrednicâ temeljnih teo-rijâ ili doktrinâ o javnomu dobru, kako se nadaju ne samo u vremenskomu slijedu, već i, na neki način, ideal-tipično. To ne znači da svaku od narečenih teorijâ ne bi trebalo, pa čak i in extenso ispitati, što će, medjutim, morati, i to popriličito, pričekati, naime to da se provede puno opsežnija i istančanija proučavanja upravnoga prava, hrvatskoga i poredbenoga, i utemeljivanje znanosti, teorije i praxisa upravnoga prava hr-vatskog kao javnoga prava. Ideal-tipične pojmovno-katego-rialne odrednice iznijeti će se tomu unatoč. – Usp. posebice O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht …, supra, t. II., str. 136., koji tamo, da se to ovdje ponovi, kaže: “Javne stvari služe upravi u svrhe opće dobrobiti. Takve svrhe ispunjuje se možebitno i na način da javne stvari samo pojedinim ljudima u državi jamče korištenje i prednost. Ali, gdje to i nije gla-vnom svrhom, može se pojedincima u najmanju ruku takve stvari pristupačnima učiniti”. -

15 Prikaz teorijâ o javnomu dobru temelji se, i in extenso i uz obilato upiranje na B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra; te B. Sambrailo, Pomorsko dobro u teoriji i praksi ..., supra. Usp. et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra..


appropriirt ist) pa, zbog toga, (d) bilo odre-djeno ali ne samo s onom porabom općom (usage commun, Gemeingebrauch), već i s bilo kojom drugom ali u svezi s onom jav-nom korišću (utilité publique, öffentliche Nützlichkeit) pravno dopuštenom porabom, dakle zbog toga istog (e) bilo podvrgnuto za-sebnomu gotovo isključivo s pomoću javno-ga, dotično upravnoga, prava, oblikovanom uredjenju (soumis au régime du droit public, dem Regime des öffentlichen Rechts unter-gestellt), što će reći s nedopuštenošću stje-canja bilo kojega stvarnog prava, kao i bilo kojega raspolaganja koje bi onoj javnoj kori-sti bilo nesukladnim.

Očitim je, ni teorijama publicističkim nisu bile, baš kao ni onim teorijama civilističkim, uzorom rimsko pravo i shvaćanja rimskih pravnikâ: javna stvar - jer je res nullius, jav-ne stvari, to su res quae in communi usu ha-bentur, već shvaćanja francuskih pravnikâ o vlasništvu upravno-pravnomu kao vlasništvu s namjenom odredjenom (propriété admi-nistrative défi nie en tant qu’une propriété d’affectation; Verwaltungeigentum das als Zuwendungeigentum bestimmt ist), s namje-nom iz one formalno odredjene javne koristi (utilité publique, öffentliche Nützlichkeit) proizlazećom.

Tu treba dodati i shvaćanja njemačkih pravnikâ o javnim stvarima koje bi bile izvje-snomu mješovitom vlasničko-pravnom ure-djenju podvrgnute (choses soumises à un certain régime juridico-propriétaire mélan-gé; Sachen die einem gemischten Rechtsei-gentumsregime untergestellt sind), dotično prvenstveno javnomu pravu a podredno pri-vatnomu pravu 16.

(8) Trećima su teorije one što ih se ali u ne-dostatku boljega pojma, premda ne i previše neprecizno, “solidarističkima” nazvalo, što će reći teorije naspram shvaćanjima kojih (a)

nad javnom imovinom ne bi postojalo ničije, nikakvo, vlasništvo (conception de non-pro-priété, Nichteigentumauffassung), što znači (b) da se javna imovina ne nalazi ni u čijemu vlasništvu, što znači ni države, ni jedinice lo-kalne ili regionalne samouprave, a niti jav-no-pravnoga tijela kakvog, kao ni ma kojega pojedinca ili pravne osobe (res nullius), što znači i to (c) da bi bila riječ o s javnom imo-vinom obuhvaćenim dobrom na kojim nije ni vlasništvo ni kakvo drugo stvarno pravo nikomu dopuštenim stjecati, već samo poje-dine a sućanstvu te namjeni takvoga dobra primjerene ali pojedinačno specifi cirane ov-lasti na porabljenje, korištenje ili, iznimno, i raspolaganje (conception d’un titre non pro-priétaire, Nichteigentumgewalten), ali s tim (d) da važi, uz gotovo nikakve iznimke, kao načelo ono jednake dostupnosti porabe opće (usage commune, Gemeingebrauch) i, s tim u svezi, svake druge u granicama onih ovla-stî krećuće se porabe pa, zbog toga istog (e) samo uredjenju socijalnoga prava podloženo, što će reći jedino nadziranju države, jedinice lokalne ili regionalne samouprave ili kakvo-ga drugog javno-pravnog tijela u svrhe da ga se očuva i promiče podvrgnuto (soumis au régime du droit social, dem Regime des so-zialen Rechts untergestellt), ukoliko se ne bi, kada bi se koncepciji o dvodiobi svega prava priklonilo, tijekove poslovanja dobrom ure-djenju privatnoga prava a nadziranje upra-vljanja i raspolaganja dobrom uredjenju jav-noga prava podvrglo.

Solidarističkim su teorijama, što nije slučaj niti s teorijama civilističkim niti s teo-rijama publicističkim, poslužili kao uzor ri-msko pravo i shvaćanja rimskih pravnikâ, shvaćanja o tomu da se res extra commer-cium humani iuris in uso publico habentur, pa bi baš zbog toga i fi gurirale kao res nul-lius.

Naravno, ove treće doktrine, solida-rističkim nazvane, jesu nevlasničko-pravne, što znači da država, jedinice lokalne ili re-gionalne samouprave i druge osobe javnoga prava, dotično njihova tijela, vrše nad s jav-

16 Prikaz teorijâ o javnomu dobru temelji se, i in extenso i uz obilato upiranje na B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra; te B. Sambrailo, Pomorsko dobro u teoriji i praksi ..., supra. Usp. et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. -


nom imovinom obuhvaćenim dobrima jedi-no vrhovničku vlast, ono što bi se po teoriji o podijeljenomu vlasništvu moglo kao do-minium directum smatrati, što znači da oba-vljaju funkcije nadziranja porabe, korištenja i raspolaganja od strane ovlaštenikâ, a u svrhe čuvanja i promicanja takvoga dobra u svezi s zasebnom formalno odredjenom korišću od općega značenja (propriété d’affectation à une utilité publique, Zuwendungeigentum das einer öffentlichen Nützlichkeit gewid-met ist) 17.

(9) Medjutim, nešto je ipak, pri svemu tomu, zajedničkim i doktrinama civilističkim i doktrinama publicističkim, naime to da ose-bujni vlasnički ustroj predmnijevaju (pré-somption du régime propriétaire spécifi -que; Vermutung eines kennzeichenden Ei-gentumsregimes), dotično ustroj u kojemu je baš vlasništvo vladajućim, a to je privatno vlasništvo. Dakle, i one teorije civilističke i one teorije publicističke predmnijevaju prev-last baš privatnoga vlasništva i iznimnost jav-noga vlasništva (publicističke), dotično javne domene (civilističke). Suprotivno tomu, dok-trine solidarističke, ne u svojoj punoj razra-djenosti i istančanosti ali ipak u svojoj klici, u zametku, predmnijevaju negiranje vlasništva ne samo za javnu domenu već i općenito, dotično sadrže nijekanje potrebe za privatno-vlasničkim uredjenjem, svodeći vlasništvo na “socijalnu funkciju”, dotično “javnu službu” (fonction publique, oeffentlicher Dienst), ili na “namjenu” (affectation, Zuwendung).

Odatle pak nije dalekim uspjeti se vinuti do toga da se za sva ekonomska dobra i uslu-ge zagovara, i da ih se pravno uredi, na način da su res nullius i in principio, i to kako po najvećemu svojem broju tako i po svojoj gospodarsko-društvenoj važnosti, da ih se “državnim”, “javnim”, “opće-narodnim”, ili tomu slično, proglasi, a privatno vlasništvo

jedino i samo na osobno vlasništvo potrošnih stvarî svede. Od takvoga instituta, institu-ta javne imovine, kao iznimke za javnu ko-rist, može se, dašto i do in extremis, razvi-ti shvaćanja i praxis o tomu da se s pomoću svenazočne ideologijske prinude i političkoga iznudjivanja u ime ne prevlasti već svevlasti kolektivnoga vlasništva (propriété collecti-ve, Gesamteigentum) zatire svako privatno vlasništvo pojedinca.

Kao jednu od takvih, nevlasničkih, konce-pcijâ treba istaknuti onu koja je bila, kao što se to može a i treba smatrati, njezina skrajnja inače u jugoslavenskomu komunizmu razvija-na i razvijena te do apsurda dotjerana inačica, naime koncepcija o “društvenomu vlasništvu kao nijekanju svakoga vlasničkog prava”, što je imalo značiti da nitko ne smije steći pra-vo vlasništva na “društvenim sredstvima”, dočim radnici i drugi radni ljudi u samou-pravnim organizacijama i zajednicama smiju (posebice: u poduzećima i ustanovama), i to samo vrhu korištenja te upravljanja i raspo-laganja takvim, dotično društvenim, sredstvi-ma, imati odredjena prava, obveze i odgovor-nosti, što će reći prava, obveze i odgovorno-sti što ih sproću sućanstva i namjene njiho-ve ustav i zakon utvrdjuju (“integralno-sa-moupravno-udruženi rad“). Drugim riječima, gotovo sva ekonomska dobra i usluge mora-lo se, in ultima ratio, podvrgnuti, a i podvr-gavalo se, po crti razmatranja pravno-gospo-darskoga, uredjenju javne imovine, ali ne ja-vne imovine kako ju se uobičajeno shvaćalo, i shvaća, u onim pravnim poretcima koji (pri-vatno-) vlasničko uredjenje predmnijevaju, već javne imovine shvaćene kao kolektiv-ni fond, fond iz kojega se izglede dijelilo u nekomu smislu riječi “naspram ali s pomoću i unutar onorečene ideologijske prinude legi-timno utvrdjenim potrebama”.

(9-a) Ipak, to ne znači tvrditi da se u su-stavu “integralno-samoupravno-udruženoga rada“ uspijevalo sva sredstva u društvenomu vlasništvu u cijelosti podvrgnuti jednomu te istomu pravnom uredjenju do u pojedinosti. Naime, unutar društveno-vlasničke imovi-

17 Prikaz teorijâ o javnomu dobru temelji se, i in extenso i uz obilato upiranje na B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra; te B. Sambrailo, Pomorsko dobro u teoriji i praksi ..., supra. Usp. et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. -


ne kao ukupnosti a s motrišta “integralno-sa-moupravno udruženoga rada“ kao vrednote pravno se razlikovalo, i to:

(a) “sredstva za proizvodnju i druga sre-dstva udruženoga rada“, osim onih koja su se iznimno smjela i u privatnomu vlasništvu, dotično u “vlasništvu gradjanâ“, nalaziti, npr. poljodjelsko zemljište do 10 ha površine;

(b) “proizvodi udruženoga rada i doho-dak ostvaren u udruženomu radu“ ili, kako bi se to pravno-vlasnički reklo, “plodovi društvenoga vlasništva“;

(c) “sredstva za zadovoljavanje zajed-ničkih i općih potrebâ“, što će reći sredstva za fi nancialno pokrivanje djelatnosti države i društvenih službî, kao i druga sredstva od prijeke potrebitosti za nesmetano odvijanje državnoga djelatništva i djelatništva druš-tvenih službî;

(d) “prirodna bogatstva i dobra u općoj porabi“, što će reći ona dobra koja su kao društveno vlasništvo nad od prirode danim stvarima jednom od podlogâ “pravu rada društvenim sredstvima“ (prirodna bogatstva) ili su kao društveno vlasništvo namijenjena na porabu svima pod jednakim uvjetima (do-bra u općoj porabi).

Što je pravno još smjerodavnijim, unu-tar sustava “integralno-samoupravno-udruže-noga rada“ imalo se konstituiranim i “dobra od općega interesa“, što je, zapravo, značilo naročito pravno uredjenje za dobra koja su imala kao takva “uživati posebnu zaštitu uz obvezu koristiti ih pod uvjetima i na način što ih zakon propiše“. S pojmom “dobra od općega interesa“ obuhvaćalo se, i neodvi-sno o tomu jesu li se nalazila u društvenomu vlasništvu ili u vlasništvu gradjanâ, dobra kao što su to “zemljište, šume, vode, vodo-toci, more i morska obalu, rudna blaga, ribe, divljač, i druga prirodna bogatstva, dobra u općoj porabi, te nekretnine i druge stvari od posebnoga kulturnog i povijesnog značenja te zaštićene objekte prirode“.

Glasom za to smjerodavne odredbenice tadašnjega Ustava hrvatskoga, dašto i Ustava bivše države, unutar “dobara od općega inte-

resa“ kao skupine, moralo se pravno razliko-vati, i razlikovalo se, s jedne strane, “prirod-na bogatstva i dobra u općoj porabi“ – koja su se eo ipso i ipso iure nalazila u društvenomu vlasništvu (nisu se smjela u “vlasništvu gra-djanâ“ nalaziti), te s druge strane, sva osta-la “dobra od općega interesa“ – takva da su se smjela i u “vlasništvu gradjanâ“ nalaziti, npr. zemljište poljodjelsko do 10 ha površine (agrarni maximum), te dijelovi šumâ i šumskoga zemljišta, etc.

(9-b) Treba u svezi s pravnim uredjenjem javnih stvarî u sustavu “integralno-samou-pravno-udruženoga rada“ nekoliko veličinâ uočiti, i to:

(i) “Sredstva za zadovoljavanje zajed-ničkih i općih potrebâ“ – s takvim izričajem obuhvaćalo se dvije vrstî imovine, i to, s je-dne strane, zgrade, opremu i slična sredstva takva da su samoupravnim interesnim zajed-nicama (S.I.Z.), da se kaže “javnim fondovi-ma“, dotično organizacijama udruženoga rada društvenih službî što su ih potonji fi nancirali, dakle “ustanovama društvenih službî“, te tije-lima društveno-političkih zajednicâ (D.P.Z.), dakle tijelima općinâ, republikâ i federacije, služila za “neposredno izvršivanje njihovih s ustavom i zakonom te s društvenim dogovo-rom i samoupravnim sporazumom utvrdje-nih pravâ i dužnostî, dotično pravâ i dužnostî njihovih tijelâ i ustanovâ“ – to bi se moglo nazvati “upravnom imovinom“ u onomu već spomenutom njemačkom smislu riječi, te s druge strane, za uredno odvijanje njihovoga poslovanja namijenjena “sredstva u novčanom obliku“ – što se inače imade, i u onomu istom smislu, “fi nancijalnom imovinom“ smatrati.

(ii) “Sredstva u općoj porabi“, a to bi bila, i jesu, zapravo onim što se smatra “do-brom porabe opće“, s tim što su unutar društvenoga vlasništva fi gurirala kao sred-stva što ih se iz društvenoga vlasništva nije smjelo otudjiti, za razliku od ostalih sredsta-va u društvenomu vlasništvu – “društvenom vlasništvu općenito“ – koja su se smjela na-laziti u pravno-gospodarskomu razmjenji-vanju.


Postojala su, kako je to već naznačeno, i “dobra od općega interesa“ – takvo je poi-manje bilo od značenja samo za konstitui-ranje “zasebne zaštite, te uvjetâ i načina korištenja“ odnosnomu uredjenju podvrgnu-tih dobara, što je, medjutim, bilo neodvisnim o pravno-vlasničkomu uredjenju kojemu su odnosna dobra pripadala, dakle neodvisno o tomu da li su se nalazila, ili čak i morala na-laziti, u društvenomu vlasništvu, ili su pak bila u vlasništvu gradjanâ, dotično osobno-mu vlasništvu.

Proizlazi to da se u sklopu društvenoga vlasništva kao ljušture razlikovalo, što je zapravo bilo po crti njemačkoga pravnog shvaćanja o javnoj stvari, one tri vrsti javnih stvarî – fi nancialnu imovinu, upravnu imo-vinu, dobro porabe opće. Uredjenje pak što ga se odredjivalo kao “dobra od općega in-teresa“ bilo je predhodnicom uobličavanju “dobara od interesa za Republiku Hrvatsku“ kao uredjenja, dotično ovo potonje uredjenje jest, kao što će se to nastavno vidjeti, samo retoričkom preobrazbom onoga predhodno-ga, baš kao što ona “sredstva u općoj porabi“ (toč. (ii) supra)) bila predhodnicom “općih dobara“ iz Zakona o vlasništvu, jer su bila, baš kao i ova potonja, isključenim iz pravno-gospodarskoga razmjenjivanja, dotično za-sebnomu uredjenju podvrgnuta 18.

6.1.3. Teorije o naravi javne imovine na-spram koncepcijama o javnoj stvari i vlasništvo

(1) Upravljanje, korištenje i raspolaganje s javnom imovinom obuhvaćenim dobrima, posebice kada ih se razmatra po crti dobra porabe opće, može najbolje biti osmišljeno s teorijom solidarističkom; jer je, naime, s motrišta takve teorije dade najbolje razjasni-ti ne samo osiguranje osebujne ononarečenoj javnoj koristi sukladne namjene, već i osigu-ranje jednako-pravnoga korištenja od strane svih, baš kao da je riječ o dobrima koja su ničija. Po našemu ukusu, ipak, riječ je o do-brima za koja bi u svezi s osiguranjem one ja-vne koristi bilo poželjnim propisati zasebno vlasničko uredjenje, da ih se, dakle, podvr-gne osebujnomu javnomu vlasništvu, ili pak mješovitomu vlasništvu. Naravno, sve to uz priznanje važenja jednoga od onih dodatnih kriterijâ, naime onoga o osiguranju porabe je-dnako-pravne.

Ali, nije tako za umovati samo iz razlogâ koji bi proizlazili iz ukusâ: kao što se to već naznačilo, svaka teorija solidaristička sadrži u sebi idejnu mogućnost i praktičku opa-snost da se razvije u teoriju o svekolikomu nijekanju slobode i vlasništva pojedinca kao potrebe, da se pretvori u koncepciju i na njoj-zi zasnovani praxis o nevlasništvu svih eko-nomskih dobara i uslugâ a ne samo s javnom imovinom obuhvaćenih dobara.

18 Toč. (9) – (9-b)): Usp. za, i to: (a) vrhu značenja uspo-stavljanja vlasničkih ograničenjâ za osiguranje opće koristi – treba dodati ovo: Kao što se to čini, postojale bi “stvari za koje se na temelju Ustava Republike Hrvatske smije s za-sebnim zakonom odrediti da su dobra od interesa za Repu-bliku pa da steknu njezinu naročitu zaštitu, a nisu općim do-brima” – a to i kaziva zakon hrvatski – usp. u članku 4. Z.Vl.St., supra, u svezi s člankom 35. toga Zakona, te s stavkom 2. članka 52. Us.R.Hr.-Proč., supra; (b) vrhu značenja ure-djenja porabe i korištenja za osiguranje opće koristi – tre-ba dodati i ovo: Kao što to čini, opetoma, zakon hrvatski razlikuje “stvari u vlasništvu Republike koje su namijenjene za porabu od strane svih (javna dobra u općoj uporabi)” - za koje važi pravilo da se svatko imade pravo s njima služiti na način što ga ovlašteno tijelo propiše u svezi s ostvarivanjem namjene takve stvari, naspram “stvarima u vlasništvu Repu-blike koje su namijenjene neposrednom izvršivanju prava i dužnosti Republike, njezinih tijelâ i ustanovâ (javna dobra u javnoj uporabi)” - za koje važi pravilo da ih rabe ona tije-la i ustanove kojima ih dade tijelo nadležno za odredjivanje namjene, kao i naspram “stvarima u vlasništvu Republike

koje nisu namijenjene ni za porabu opću ni za porabu ja-vnu - vrhu kakvih vlasništvo vrši u pravilu tijelo nadležno za odredjivanje namjene” – usp. u stavcima 4. - 6. članka 35. Z.Vl.St., supra, te u izlaganjima infra; (c) Za “društveno vlasništvo kao nijekanje svakoga vlasničkog prava” – usp. u člancima 10. – 33. Ustava Socialističke Republike Hrva-tske, Narodne Novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.), u svezi s odred-benicama članaka 1. – 44. (osnove društvenoga vlasništva), 104. – 160. (raspodjela dohotka), te 227. – 274. (upravljanje društvenim sredstvima) biv. Zakona o udruženomu radu, Sl. l. br. 53/76 (Z.U.R.); za “fi nanciranje općih društvenih potrebâ” – u člancima 77. – 85. Us.S.R.Hr., supra, za “za-dovoljavanje zajedničkih potrebâ” – u člancima 64. – 76. Us.S.R.Hr., supra, a za “dobra od općega interesa” – u člancima 117. – 120. Us.S.R.Hr, supra. Prikaz teorijâ o jav-nomu dobru temelji se, i in extenso i uz obilato upiranje na B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra; te B. Sambrailo, Pomorsko dobro u teoriji i praksi ..., supra. Usp. et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra.-


S druge strane, teorija o javnomu vlas-ništvu - države, dotično jedinice lokalne ili regionalne samouprave ili kakve druge oso-be javnoga prava - koje je vlasništvo odre-djeno s namjenom proizlazećom iz javne ko-risti, pruža dostatno pravnih izvodjenjâ za praxeologijska utemeljenja uredjenja takvo-ga da zajmčuje i osigurava: javnu korist – vodeći se općim interesom kao kriterijem za prosudbu bilo kojega djelovanja s motrišta polučenja one javne koristi; zatim porabu opću - polazeći baš od društva kao zajednice gradjanâ, dakle od toga da se imade svim gra-djanima zajamčiti šansu za jednako-pravno korištenje; te i zajedničnošću prožeti samoin-teres - polazeći baš od pojedinačnoga gradja-nina kao takvog u njegovoj naravnoj težnji da s vlastitom promiče korist opću 19.

(2) Ono što je u svezi s osmišljavanjem javne koristi, zajamčivanjem porabe opće, te s poštivanjem s zajedničnošću prožetoga sa-mointeresa svakako od teorijske i praktičke smjerodavnosti, jest to da nijedno od nare-čenih naučavanjâ o javnoj imovini nije nika-da uspjelo, pa ni u suvremeno doba, steći neku prevladavajuću vrijednost, još manje neko isključivo važenje.

To ne bi trebalo iznenaditi kraj okolno-sti da nijedno od narečenih naučavanjâ nije uvijek uspijevalo najsukladnije objašnjavati neke najvažnije suglede konstitiranja jav-ne imovine kao pravnoga instituta (constitu-tion du patrimoine public en tant qu’institut juridique; Beschaffenheit des öffentlichen Vermögens als Rechtsinstituts), a posebice:

(a) vlasničko-pravnu jedinstvenost ili raz-novrsnost s javnom imovinom obuhvaćenih dobara s motrišta promicanja javne koristi općenito a osiguranja “javnosti namjene“ od-nosnih dobara posebice;

(b) pravno uredjenje upravljanja te ko-riš tenja i raspolaganja s javnom imovi-nom obuhvaćenim dobrima, posebice od-nos potonjega uredjenja naspram (općemu) vlasničko-pravnom uredjenju;

(c) osobitosti pravicâ i obvezâ pojedinaca i pravnih osobâ s obzirom na uredjenje upra-vljanja te korištenja i raspolaganja s javnom imovinom obuhvaćenim dobrima, uz proble-matiku primjenjivanja gradjanskoga i uprav-nog prava.

Medjutim, to ne znači poricati veliko značenje što su ga narečena naučavanja ima-la i imadu za konstituiranje pravnoga ure-djenja za javnu imovinu. Naime, narečena naučavanja dolaze više ili manje, ali uvijek značajno, do izražaja u koncepcijama o jav-nomu vlasništvu, u koncepcijama kroz koje se prepoznaje okolnost kako neka najutjecaj-nija nacionalna prava, kao što su to njemačko, francusko, englesko, etc., polazeći od stanovi-toga na javne stvari se odnosećega prijepleta doktrinarno obrazloženih ali praktički smjero-davnih praxeologijskih utemeljenja, oblikuju osebujno odnosnoj nacionalnoj zajednici suk-ladno pravno uredjenje javne imovine. U tomu smislu naročite osvrte zavr’jedjuju njemačka i francuska te engleska koncepcija javne stvari. Može se, dakle, kazati da većina pravnih po-redaka europskoga kulturnog kruga, pa i ovaj hrvatski, kroz svoj praxis - zakonodavni, su-dbeni, upravni – izražava, što li namjerno što li nenamjerno, svojstvena počela odnosnih naučavanjâ ili, obratno rečeno, da u suvislo-sti osebujne nacionalne pravne tradicije (tradi-tion juridique nationale; nationale rechtliche Überlieferung) sila onih naučavanjâ uspijeva, u prijepletu s odnosnim, što će reći najutjecaj-nijim, koncepcijama o javnoj imovini, prožeti pravno razmišljanje i življenje prava 20.

19 Kao što je to već rečeno, prikaz teorijâ o javnomu dobru temelji se, i in extenso i uz obilato upiranje na B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra; te B. Sambrailo, Po-morsko dobro u teoriji i praksi ..., supra. Usp. et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. Za “društveno vlasništvo kao nijekanje svakoga vlasničkog prava” – usp. u člancima 10. – 33. Us.S.R.Hr., supra, u svezi s odredbenica-ma članaka 1. – 44. (osnove društvenoga vlasništva), 104. – 160. (raspodjela dohotka), članaka 227. – 274. (upravljanje društvenim sredstvima) biv. Z.U.R., supra. -

20 Prikaz teorija o javnomu dobru temelji se, i in extenso i uz obilato upiranje na B. Sambrailo, Javno dobro u teo-riji i praksi ..., supra; te B. Sambrailo, Pomorsko dobro u teoriji i praksi ..., supra. Usp. et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. Za “društveno vlasništvo kao nijekanje svakoga vlasničkog prava” – usp. u člancima 10. – 33. Us.S.R.Hr., supra, u svezi s odredbenicama članaka 1. – 44. (osnove društvenoga vlasništva), 104. – 160. (raspo-djela dohotka), članaka 227. – 274. (upravljanje društvenim sredstvima) biv. Z.U.R., supra. -


(3) Kao što je to već bilo naviještenim, a ovdje neka je ponovljenim, prvom je od onih koncepcijâ njemačka koncepcija jav-ne stvari, koncepcija koju se, inače, smatra i mješovitom – po tomu što za s javnom imo-vinom obuhvaćene stvari važi ne samo ure-djenje upravnoga prava (javno-pravno umo-vanje i doživljavanje prava), već i, u značajnoj mjeri, i uredjenje gradjanskoga prava (pri-vatno-pravno umovanje i doživljavanje pra-va), a od osobitoga je značenja razmotriti pravno zanimljive ali smjerodavne prijeple-te u primjenjivanju upravnoga i gradjanskog prava, u spreganomu razvijanju javno-prav-noga i privatno-pravnoga umovanje u sve-zi s tim.

Dakle, dobra što ih u tjeranju svojega su-djelatništva, dakle izvršno-upravnoga su-djelatništva, porabe tijela državne uprave i druga javno-pravna tijela može se, polazeći od njemačke i njojzi srodnih teorijâ, i sproću tjeranja onoga su-djelatništva, dotično spro-ću javne namjene njihove, u tri razreda raz-vrstati:

(a) imovina fi nancijalna ili fi skalna (pa-trimonium civitatis, fi scus (patrimoine fi scal (fi sc); Finanzvermögen, Fiskus));

(b) imovina upravna, ili dobro upravno (res quae in usu administrativo (biens d’ad-ministration; Verwaltungsvermögen));

(c) dobro porabe opće (res quae in pu-blico usu habentur (bien d’usage commun; Sachen in Gemeingebrauch)).

Pri tomu, provodi se stanovito manje ili veće ali ipak značajno razlikovanje izme-dju one imovine fi nancijalne (toč. (a) gore)) i onih drugih dviju vrsti dobara od javnoga značenja, naime one imovine upravne (toč. (b) gore)) i dobra porabe opće (toč. (c) gore)), a to su razlikovanja, da se odmah kaže, s ob-zirom na način kako se pravno osigurava onu “javnost namjene“, dotično inačice u pravno-mu prosudjivanju raznoličnih ali osebujnih s upravnom imovinom obuhvaćenih stvarî s motrišta čas prvenstvene čas podredne pri-mjene upravnoga i gradjanskog prava odno-

sno, u zazivanju javno-pravnoga i privatno-pravnoga umovanja u svezi s tim 21.

(4) Financijalnom se imovinom, kako se to obično kaže, označuje, imade označivati, imovinu gospodarenje i upravljanje s kojom treba državi i drugim osobama javnoga prava novčane i druge s novčanim gospodarenjem povezane koristi donositi, te da se na takvu imovinu imade, što je općenito i vladajuće motrište, načelno i praktički opipljivo, ure-djenje upravnoga prava protezati. Pri tomu, treba ipak primijetiti da teorija upravnoga prava na takav način nastoji pojam fi nan-cialne imovine države, dotično osobe javno-ga prava, ograničiti na onu koja je izražajem njezine vlasti fi nancijalne (puissance fi -nancière; Finanzgewalt), isključujući po-slovanja države ili koje druge osobe javno-ga prava na privatno-gospodarski način (ac-tivités d’exploitation privé de l’État ou de l’autre personne du droit public; privatwir-tschaftliche Tätigkeiten des Staates oder anderer Person öffentlichen Rechts), npr. tjeranje državnoga ili javnog poduzeća iz čijega poslovanja država ili druga osoba ja-vnoga prava kakve prihode polučuje. Medju-tim, s motrišta raspolaganja državnim priho-dima, načelno se, a ni praktički opipljivo, ne imade razlike izmedju onih prihodâ koji su izražajem primjene vlasti fi nancijalne i onih koji su izražajem privatno-gospodarskih na-stojanjâ javno-pravnih tijelâ, te će se u oba slučaja primjenjivati gradjansko pravo.

Za razliku od imovine fi nancijalne, ja-vljaju se one druge dvije vrsti dobara od ja-vnoga značenja, dobro upravno i dobro po-rabe opće, dobra za koja se može ali i ima-de kazivati da su javnom imovinom u neko-mu ali strožem smislu riječi, strožemu u tomu

21 Usp. I. Krbek, Upravno pravo (III./1958.), supra, str. 1. et s.; M. Waline, Traité élémentaire de droit administratif ..., supra, str. 504. et s., 506. et s.; L. Rolland, Précis de droit administratif …, supra, str. 448. - 569. Kao što je u uvod-nim izlaganjima bilo rečeno, postoje značajna pomicanja u shvaćanjima suvremenih njemačkih pravnih pisaca spram onih klasičnih, kao što su to, npr., Otto Mayer, Walter Jellinek i Ernest Forsthoff. Pravna shvaćanja potonjih čine podlogu ovdje iznijetih izlaganjâ – usp. o tomu u bilješkama supra. -


smislu što bi za ove druge dvije vrsti doba-ra od javnoga značenja moralo, kako načelno tako i praktički opipljivo, uredjenje upra-vnoga prava važiti. Ipak, postoje značajne razlike izmedju upravnoga dobra i dobra po-rabe opće s obzirom na namjenu i raspola-ganje: dok upravno dobro, npr. zgrade i opre-ma, služi neposrednomu izvršivanju funkcijâ javno-pravnih tijelâ te je podvgnuto ure-djenju raspolaganja što ga uspostavljaju za-sebni zakoni propisujući namjenu te način korištenja odnosnih stvarî, dotle je dobro po-rabe opće samo u posrednoj svezi s osigura-vanjem izvršivanja funkcijâ javno-pravnih tijelâ (moglo bi se reći da dobra porabe opće “posreduju“ u izvršivanju više ili manje ose-bujnih funkcijâ javno-pravnih tijelâ), i ono služi korištenju svima pod jednakim uvjeti-ma, što je država dužna osigurati. Zbog toga, može se reći, podvrgnutost je dobra porabe opće uredjenju upravnoga prava puno jačom nego što je slučajem za upravnu imovinu.

Primijetimo, osim toga, da je tu riječ, ipak, samo o razlikama s obzirom na uredjenje go-spodarenja i upravljanja, ne i s obzirom na namjenu, javnu namijenjenost takvih dobara. I imovina fi nancijalna i imovina upravna i do-bra od porabe opće jesu namijenjena tjeranju onoga osebujnog su-djelatništva s kojim se promiče vrijednosti institucije države i dru-gih nacionalnih institucijâ, izvršitbeno-upra-vnoga su-djelatništva (co-opération admini-strative, Verwaltungsbetrieb), upravno-prav-no rečeno: vršenju ovlastî na odlučenja jed-nostrana kao službene dužnosti (exercice de prérogatives (puissances d’octroi) en tant que devoir offi ciel; Ausübung von Vorrang-srechten (Oktroyierungsmächten) als dien-stliche Pfl icht)) 22.

(5) Na taj način, razvija njemačka prav-na teorija i, slijedeći takva shvaćanja, praxis sudbeni i praxis upravni, za one dvije vrsti dobara od javnoga značenja, naime upravnu imovinu (toč. (b) i dobro porabe opće (c)), usporedno stvarnomu pravu privatnom (droit privé des choses; Privatrecht der Sachen), javno stvarno pravo (droit public des choses; öffentliches Recht der Sachen), tretirajući, dakle, takva dobra u sustavu javnoga, dotično upravnoga, prava.

Proizlazi, dakle, ovo: (a) imovina fi nancijalna jest, imade biti,

načelno uredjenju privatnoga prava, gradjan-skoga prava, podvrgnuta, dočim za upravno dobro i za dobro porabe opće u najvećemu opsegu imade uredjenje javnoga prava, upra-vnoga prava, važiti;

(b) upravno dobro čine stvari koje su nužnom, praktički prijeko potrebitom, pretpostavkom za ispunjavanje strogo odre-djene upravne zadaće, npr. zgrade u koje se urede upravne smješta, zgrade-vojarne u koje se vojsku smješta, vojnička vježbališta, računari, pisaći i drugi strojevi te oprema upravnih uredâ, uredski pribor, etc., tako da se može s razlogom smatrati baš to da upra-vno dobro samo stanovitoj upravnoj službi služi;

(c) dobro porabe opće jest pak dobro koje i neodvisno o svojoj mogućoj materijalnoj opipljivosti služi uporabi od strane svih sta-novnikâ, općoj i slobodnoj, i to na način što za takvu, dotično opću, porabu nije zaseb-no odobrenje potrebito, dašto u predmnijevi

22 To za “dobro porabe opće” važi još i više nego za “dobro upravno”; medjutim, nije posvema jasnim iz kojega razloga naš pisac I. Krbek primijećuje – usp. I. Krbek, Upravno pra-vo ..., supra, III.(1958.), str. 1. et 2., da pisci kao O. Mayer i W. Jellinek, pojam “javne stvari” ograničuju samo na ono “dobro porabe opće”, što se nikako ne može zaključiti iz njihovih textova – usp. O. Mayer, Deutsches Verwaltung-srecht …, supra, str. 136.: „Javne stvari služe upravi u svrhe opće dobrobiti. Takve svrhe ispunjuje se možebitno i na način da takve stvari samo pojedinim ljudima u državi jamče

korištenje i prednost. Ali, gdje to i nije glavnom svrhom, može se pojedincima u najmanju ruku takve stvari pristupačnima učiniti“. Usp. posebice W. Jellinek, Verwaltungsrecht …, supra, str. 483. et s., koji razlikuje izmedju „imovine fi nan-cijalne“ (Finanzvermoegen), „imovine upravne“ (Verwal-tungsvermoegen), dobra općinskoga (Allmende) i „javnih stvari“ (oeffentliche Sachen), a to i jesu dobra porabe opće kako se to i ovdje i tamo razumijeva.Za “vršenje ovlastî na odlučenja jednostrana kao službene dužnosti” – usp. G. Ve-del et P. Delvolvé, Droit administratif …, supra, t. 1., str. 26. et s. Za pojmove „fi nancialne imovine“, „državnih prino-dâ“, „fi nancialne vlasti“, etc., kao i za fi nancialnu imovinu u svezi s vršenjem vlasti fi nancialne i privatno-gospodarskim nastojanjima države – usp. O. Mayer, Deutsches Verwaltun-gsrecht …, supra, Bd. 1., str. 378. et s. -


da u svezi s tim ne stoji kakvo s propisom ili s upravnim aktom expressis verbis usposta-vljeno ograničenje.

U njemačkoj se pravnoj teoriji, što je mišljenje koje preteže, ipak smatra da za upravno dobro i dobro porabe opće važi djelomično uredjenje javnoga, upravnog, pra-va i djelomično uredjenje privatnoga, gradjan-skog, prava, s tim što se u slučaju dvojbenosti o tomu, podredno dakle, imade privatno, gra-djansko, pravo primijeniti. Takvo shvaćanje uključuje, primjerice, i to, da zemljište preko kojega bi prolazio javni put kao dobro pora-be opće smije u vlasništvu privatnomu biva-ti. Teoretiziranja O. Mayera, nadahnuta, inače, francuskom teorijom, o tomu da bi se dobro porabe opće i dobro upravno trebalo iz pri-vatnoga prava isključiti u cijelosti, nisu ima-la puno uspjeha, nisu s odnosnom “domanial-nom“ koncepcijom uspjela ama baš nikakvo-ga korijena uhvatiti. Baš se zbog toga za tu njemačku koncepciju javne imovine i sma-tra se da je mješovitom, mješovitom po ono-mu svojem središnjem ali sebi sâmoj svojstve-nom motrištu, naime da dobro upravno i do-bro porabe opće imadu naspram gospodarenju i upravljanju biti i uredjenju upravnoga prava i uredjenju gradjanskoga prava podvrgnutim 23.

(6) Suprotivno njemačkoj, dakle mješo-vitoj, koncepciji javne stvari, razvija francu-

ska teorija i, slijedeći tu teoriju, praxis sud-beni i praxis upravni, “javnu domenu” (do-maine public) kao strogo upravno-pravni in-stitut. Drugim riječima, francusko pravno shvaćanje za to vojuje da se javna dobra ima-de načelno od privatnoga prava izuzeti i jav-nomu, dotično upravnomu, pravu podvrgnu-ti. I, takav načelni stav jest zajedničkim svim pravnim shvaćanjima što ih se u Francuskoj razvija, što ne znači da se baš svaki prijepor u tomu uspjelo isključiti. Naime, u pravnoj teo-riji francuskoj postoji, naročito, dosta prijeporâ o tomu koja sve to dobra u javnu domenu pri-padaju i koje su naravi ovlasti vrhu takvih do-bara što ih se javnoj upravi pripoznaje. Smatra se, u svakomu slučaju, da dobro iz one javne domene, i to zbog zasebnosti svoje namjene, ne smije biti odtudjeno, a nije ni dopuštenim na njemu vlasništvo steći dosjelošću, što važi i za stjecanje javne služnostiî Tek kada se koje-mu od dobara iz javne domene značenje jav-noga dobra oduzme, prestaje za takvo dobro uredjenje javnoga, upravnoga, prava važiti, prestaju, ako se s zakonom ne bi štogod drugo odredilo, važiti i ograničenja što ih se u svezi s dopustivošću stjecanja vlasništva i služnosti dosjelošću na takvim dobrima propisalo.

Zapravo, ukupnost svih stvarî koje od-vijanju javne službe služe pripadaju u do-menu (domaine) - države, dotično državne uprave, jedinice lokalne, regionalne ili mje-sne samouprave ili drugoga javno-pravnog tijela, domena koja je ili privatna (domai-ne privé) ili ona već spominjana, dakle jav-na (domaine public). Dok za uredjenje do-bra pripadajućega onoj privatnoj domeni ja-vno-pravnoga tijela načelno važi privatno, gradjansko, pravo, što će značiti uredjenje privatnoga vlasništva, za uredjenje dobra pripadajućega javnoj domeni takvoga istog tijela važe naročita načela i propisi, načela i propisi javnoga, dotično upravnoga, pra-va, s tim što se propise gradjanskoga prava imade samo iznimno i samo kada je tako što izrijekom propisano primijeniti. S tim u sve-zi, osobitošću se dobara iz javne domene, ja-vne imovine, smatra:

23 To za „dobro porabe opće“ važi još i više nego za „dobro upravno“; medjutim, nije posvema jasnim iz kojega razlo-ga naš pisac I. Krbek primijećuje – usp. I. Krbek, Upra-vno pravo ..., supra, III.(1958.), str. 1. et 2., da pisci kao O. Mayer i W. Jellinek, pojam „javne stvari“ ograničuju samo na ono „dobro porabe opće“, što se nikako ne može zaključiti iz njihovih textova – usp. O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht ..., supra, Bd. II., p. 136.: „Javne stvari služe upravi u svrhe opće dobrobiti. Takve svrhe ispunjuje se možebitno i na način da takve stvari samo pojedinim ljudima u državi jamče korištenje i prednost. Ali, gdje to i nije gla-vnom svrhom, može se pojedincima u najmanju ruku takve stvari pristupačnima učiniti“. Usp. posebice W. Jellinek, Verwaltungsrecht ..., supra, str. 483. et s., koji razlikuje iz-medju „imovine fi nancialne“ (Finanzvermoegen), „imovi-ne upravne“ (Verwaltungsvermoegen), dobra općinskoga (Allmende) i „javnih stvari“ (oeffentliche Sachen), a to i jesu dobra porabe opće kako se to i ovdje i tamo razumijeva.Za “vršenje ovlastî na odlučenja jednostrana kao službene dužnosti” – usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1., str. 26. et s.


(a) da je propisan osobiti način na koji se kakvo dobro kao javna imovina konstituira, dotično način na koji takvo dobro svojstvo javne imovine stječe i u onu javnu domenu kao ukupnost dobara takvih ulazi (osobitost načina konstituiranja nekoga dobra kao javne imovine (spécifi cité de la constitution d’un bien en tant que bien domanial; Eigentüm-lichkeit der Beschaffenheit eines Gutes das als solches der Domäne angehört));

(b) da je dobro koje u onu javnu domenu pripada neotudjivo, što znači da su bilo kakva privlaštenja na dobru takvomu (appropria-tions, Aneignungen) već ex lege isključena, dakle stjecanje bilo vlasništva bilo kojega drugog stvarnog prava (neotudjivost doba-ra koja u javnu imovinu pripadaju (non-alié-nabilité des biens appartenant au domaine public; Unveräusserlichkeit von Gütern die der Domäne angehören));

(c) da je propisan osobiti način na koji smije do toga doći da nekomu javnoj imo-vini pripadajućem dobru prestane svojstvo javne imovine, dotično način na koji dobro takvo iz javne imovine kao ukupnosti izlazi (osobitost načina utrnuća svojstva javnosti s dobra takvoga (particularité de l’extinction du caractère public d’un bien appartenant au domaine public; Besonderheit des Ver-löschens der Öffentlichkeit eines Gutes das der Domäne angehört));

(d) da su propisana i osobita pravila s pomoću kojih se imade javnu imovnu od dru-gih dobara razgraničavati, što znači da važe osobita pravila s pomoću kojih je uobličeno uredjenje razgraničenja (osobitost uredjenja razgraničenja (particularité de l’ordre de délimitation; Besonderheit der Grenzfestle-gungsordnung));

(e) da se glasom propisâ prijepor o jav-noj imovini, dotično prijepor o tomu da li do-bro kakvo pripada u javnu domenu ili pak ne pripada tamo, imade pred tijelima upra-vne vlasti odlučivati (što uključuje i uprav-no sudovanje), a ne pred tijelima opće sud-benosti (propisanost sudbenosti upravne kao isključive (juridiction administrative en tant

que telle de compétence exclusive; Verwal-tungsgerichtsbarkeit als ausschliesslich zu-ständig)).

Što se tiče opsega one javne domene, što znači pitanja koje stvari u odnosnu domenu kao ukupnost takvih dobara pripadaju, razviše se u pravnoj teoriji francuskoj dva oprečna motrišta. Prvo se od takvih motrištâ na na-rav dobra takvoga usredotočuje (concentra-tion sur la nature du bien concerné; Zusam-menziehen auf die Natur des betreffenden Gutes), pa javnom imovinom smatra samo ona dobra koja su namijenjena uporabi sviju i svakoga (biens qui sont affectés à l’usage de tous et du chacun; Güter die dem Gebrauch aller und jemandes zugewendet sind), a nisu već ipso lege za stjecanje prava na vlasništvo spodobna, s tim što se neko dobro može jedi-no s zakonom proglasiti javnom imovinom. Drugo se od takvih motrištâ usredotočuje na namjenjenost stanovitoga dobra javnoj službi (concentration sur l’affectation d’un cer-tain bien au service public; Zusammen-ziehen auf die Zuwendung eines Gutes dem öffentlichen Dienst), pa javnom imovinom smatra svako dobro koje je neposredno sta-novitoj javnoj službi namijenjeno (chaque bien qui est affecté directement à un certain service public; jedes Gut das einem öffentli-chen Dienst unmittelbar zugewendet ist), s tim što se s obzirom na opseg one “stanovi-te javne službe” pokazuju inačice od pisca do pisca, od praktičara do praktičara, a i u raspo-nima koji su veoma široki 24.

(7) Najširim je pojam javne službe onaj u L. Duguita (1859. – 1928.), pisca koji sma-tra da se javna služba sastoji u obvezi prav-

24 Usp. za, i to: (a) za motrište L. Duguita - Les transforma-tions du droit public ..., supra, str. 41. et s. Inače, M. Hau-riou kaže da je javnim svako dobro koje je objektom formal-ne namjene kakvoj javnoj koristi: “L’objet d’une affectation formelle à l’utilité publique “ – usp. M. Hauriou, Traité de droit public ..., nazn. po I. Krbek, Upravno pravo ..., supra, III.(1958.), str. 6. et s.; (b) za javnu stvar u svezi s svrhama javne službe kaže se doslovce: “adaptée exclusivement ou essentiellement au but particulier de ces services “ - M. Wa-line, Traité élémentaire de droit administratif ..., supra, str. 504. et s., 506. et s. Usp. et P. Moor, Droit administratif …, supra, vol. III., str. 253. et s. -


noga poretka, obvezi što ju se upravljačima nameće, dotično onim osobama koje zbiljski drže najjaču vlast u zemlji, da neprekidnost i redovitost odvijanja javne službe kakve osi-guraju, pak bi svako dobro koje služi redovi-tomu i neprekinutomu odvijanju javne službe imalo u onu domenu, javnu domenu, pripa-dati. Umjerenijim je i, baš iz razloga takvo-ga, prihvatljivijim motrište G. Haurioua, nai-me to da dobro što ga se imade javnom imo-vinom smatrati mora biti predmetom izvje-snoga ali formalnog namjenjivanja javnoj koristi (être l’objet d’une affectation formel-le à l’utilité publique, der Gegenstand einer formalen Zuwendng für öffentliche Nützli-chekeit sein).

Dakle, novija se francuska teorija i drži, pretežito, Hauriouovoga (G.) motrišta, pak ja-vnom imovinom smatra ili samo dobra koja su od pretežitoga značenja za redovito i nepreki-nuto odvijanje javne službe (G. Jèze), ili samo dobra koja su javnoj upravi apsolutno potrebi-ta i od kojih javnu upravu nije dopušteno bez njezinoga pristanka deposedirati (M. Waline), s tim što, ipak, shvaćanje G. Haurioua, mora se primijetiti, uključuje širenje pojma javne imo-vine: “izvjesna formalna namjenjenost javnoj koristi kakvoj” jest pravni standard, što znači da će se njegovo značenje morati mijenjati od situacije do situacije, što znači da će i promje-ne u situacijama u kojima dolazi do primje-ne normi o javnoj imovini, utjecati na utvr-djivanje opsega značenja odnosnoga standar-da i, na taj način, u samomu sebi sklonost pre-ma širenju pojma javne imovine. A to se tako i izrazilo, jer je, naime, posebice nakon Drugo-ga Svjetskog Rata (1939. – 1945.), tendencija prema širenju pojma javne imovine zamjet-nom još i više: tako bi onaj domaine public obuhvaćao sva dobra koja izravno javnoj po-rabi služe ili koju se javnoj službi po naravi stvari daje ili koju se po naročitomu uredjenju “prilagodilo isključivo ili pak u bitnomu raz-nolikim ali osebujim svrhama takvih službî”.

Prijepornim je u francuskoj pravnoj teo-riji i to da li domaine public obuhvaća samo nekretnine ili i nekretnine i pokretnine. Vla-

dajućim se smatra motrište M. Walinea, naime shvaćanje da pokretna stvar može svojstvo ja-vnoga dobra imati, i imade ga, i to:

(a) kada je predmetom tjeranja javne službe kakve, kao, npr., predmeti muzejski, knjige u javnoj knjižnici, etc.;

(b) kada je trajno kakvomu s javnom imovinom obuhvaćenom dobru namijenje-na, kao, npr., umjetničke slike u javnoj zgra-di kakvoj;

(c) kada je javnoj službi kakvoj namijenje-na a da ju se ne može bez veće štete nadomje-stiti, kao što je to, npr., ratna oprema, pribor i druga gradja za vojsku.

(7-a) Ništa manjim nisu ni prijepori što se tiče naravi javne imovine, dotično da li se takva dobra nalaze u vlasništvu ili je pak riječ o drugim ovlastima kakvim. Pisci po-put Ducroqa i Barthélemya nisu još prizna-vali državi i drugim osobama javnoga prava nikakva vlasnička prava već samo neku vrstu ovlastî nadzornih i čuvarskih, za razliku od pisaca poput, npr., G. M. Haurioua te M. Wa-linea, etc., koji su to priznavali. Medjutim, glasom motrišta potonjih pisaca, ne bi tu bila riječ o vlasništvu privatnomu (propriété pri-vée, Privateigentum) već o vlasništvu upra-vnomu (propriété admnistrative, resp. pu-blique; oeffentliches Eigentum), vlasništvu koje je, za razliku od vlasništva privat-noga, osim svega, s osobitom namjenom ograničeno, što znači, prije svega, da vlasnik ne smije ništa činiti što bi takvoj namjeni su-protivnim bivalo.

Kako kažu oni isti pisci, pisci koji zago-varaju zasebnost vlasništva nad stvarima iz javne imovine, upravno vlasništvo znači baš to da su stvari iz javne domene kakvoj javnoj koristi formalno namijenjene, budi to ono-mu izravnom korištenju od strane općinstva, budi to iskorištavanju s pomoću tjeranja ja-vne službe kakve, a to sve skupa i iziskuje zasebno pravno uredjenje, zasebno vlasničko uredjenje, uredjenje kojega oni i drugi pisci francuski vole rado dočaravati s izričajem propriété d’affectation (vlasništvo takvo da je s namjenom odredjeno).


Za razliku od ovakvih, vlasničkih, shvaćanjâ o javnomu dobru, zagovara Leon Duguit (1859. – 1928.), što je od interesa za razmotriti poglavito i zbog toga što su i počela i izvedenice njegovih shvaćanjâ bila poslužila uobličavanju onoga mitskog socijalističko-komunističkog “društvenog vlas tništva kao nevlasništva” (kao nijekanje svakoga prava vlasništva), nevlasničko shvaćanje o javnomu dobru. Sukladno L. Duguitu, vlasništvo može, i smije, biti samo privatno, dočim namjena stvari kakve stanovitoj javnoj službi ne po-prima značenje vlasništva, koje samo to znači da se stvar kakvu nekoj svrsi od javne koristi namjenjuje ili, drugim riječima, pravno ure-djenje javnosti namjene i uredjenje vlasništva bili bi od značenja posvema različitoga 25.

(8) Po engleskoj koncepciji javnoga do-bra pak, “javna imovina” ne bi postojala niti kao zasebna kategorija s kojom bi se umova-lo unutar interpretacije i primjene prava, niti kao, što je dosljednim, zaseban pravni insti-tut – “javne stvari”, institut koji bi, osim sve-ga, uključivao zasebne probleme intepretativ-ne, argumentativne i aplikativne. Suprotivno tomu, pravo na dobro imalo bi po engleskim pravnim shvaćanjima značenje vlasničko-prav-no, dotično vlasničko pravo u smislu isključive vlasti neke osobe vrhu stvari, dočim bi ali samo poraba stvarju mogla javno značenje imati.

Drugim riječima, engleska koncepcija oslanja se na jednu od središnjih crta svoje-ga pravnoga poretka, naime da se sve stva-ri nalaze u vlasništvu, stricto sensu : u rela-tivno neograničenomu privatnom vlasništvu, što znači da nije, arg. a contrario, dopusti-vim to da postoji kakva stvar koja bi smjela

vlasništvu izmicati. To dalje znači da nije do-pustiv nikakav drugi način da se bilo kakvu izvan raspoložbî vlasnika odredjenu i s odno-snom stvarju posredovanu svrhu, uključujući tu i onu javnu, osigura, osim na način da se odredjenoj porabi sukladno konstituira kakvo pravo, što znači, dašto, pravo vlasništva ili pak pravo koje može ili naravlje ograničenja onoga vlasništva imati (npr. javna služnost, prinudni zakup, etc.), ili pak fi gurirati kao iz vlasništva izvedeno drugo pravo kakvo.

Na neki način, pojam javnoga vlasništva u engleskomu pravu izražava se, u onoj pre-dmnijevi da se u javnu svrhu konstituira pra-vo privatnoga vlasništva u korist kakve osobe javnoga prava, preko javnih korporacijâ koje u ime države ili jedinice lokalne samouprave izvršivaju vlasnička ovlaštenja 26.

(9) Kada se izražava kakav osobni ukus za ovu ili onu koncepciju o javnoj stvari, budi to francusku, njemačku ili koju drugu, treba reći da je, što se tiče ove koncepcije engleske, od načelne važnosti ovo: zašto ne bi bilo socijal-no sukladnim a pravno provedljivim u smi-slu kakve osebujne ideje javnu imovinu sve-sti samo na ono što je s obzirom na osebujnu svrhu od javne koristi u pitanju nužno, a sve ostalo prepustiti vlasništvu, dotično slobod-nim raspoložboma vlasnika doticane stvari.

Okolnost što se ne bi, na takav način, previše reklo o pravnoj naravi dobra u pi-tanju, naime kada se kaže da je to “dobro koje bi bilo isključivo u vlasništvu privatno-prav-nomu a u isto doba javnoj porabi namijenje-no”, ne će nikako moći neke naročite ali ne-povoljne su-odnosnice imati.

25 Toč. (7) – (7-a): Usp. za, i to: (a) za motrište L. Dugui-ta - Les transformations du droit public ..., supra, str. 41. et s. Inače, M. Hauriou kaže da je javno svako dobro koje je objektom formalne namjene kakvoj javnoj koristi: “L’objet d’une affectation formelle à l’utilité publique “ – usp. M. Hauriou, Traité de droit public ..., nazn. po I. Krbek, Uprav-no pravo ..., supra, III.(1958.), str. 6. et s.; (b) za javnu stvar u svezi s svrhama javne službe kaše se doslovce: adaptée exclusivement ou essentiellement au but particulier de ces services - usp. M. Waline, Traité élémentaire de droit ad-ministratif ..., supra, str. 506. et s. Usp. et P. Moor, Droit administratif ..., supra, vol. III., str. 253. et s. -

26 Usp. H. Zink, Modern Governments, Princetone Un. Press, Princetone, 1958., str. 158., nazn. po I. Borković, Koncesija i izvlaštenje na pomorskomu dobru i zaštita pra-va, Pravo u gospodarstvu, vol. 36., 1997., str. 357. - 374. Medjutim, ono što omedjuje englesku koncepciju javne stva-ri nije naravno neograničenost vlasništva – to je samo izve-denicom, a temeljnom je okolnost što anglo-saxonsko pra-vno shvaćanje i prakticiranje prava ne uključuje umovanje u smislu pojmovno-katgegorialnoga razlikovanja javnoga i privatnog prava – za potonje umovanje kao osebujnost – usp. G. Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §16. Usp. posebice D. Oliver, Pourquoi n’y-t-il pas vraiment de di-stinction entre droit public et droi privé en Angleterre? ..., supra, str. 327. – 338. -


Ono što u takvomu umovanju ispada od središnje važnosti jest baš okolnost što se moguće pravne su-odnosnice one “porabe koja imade javno značenje” (l’usage ayant une importance publique; Gebrauch der eine öffentliche Wichtigkeit hat) mogu samo na ograničenje mogućnosti i dopustivosti vršenja vlasničkih ovlaštenjâ svoditi. To je i shvatlji-vim kada se tamo, u anglo-saxonskim pravnim poretcima, ne imade gotovo nikakve sklonosti da se pravi bilo kakvo formalno razlučivanje izmedju javnoga i privatnog prava, da se, dak-le, u duhu common law -tradicije i državnu upravu i privatne gradjane radije razmatra tako da su podvrgnuti istim “temeljnim pravilima“ (principes généraux du droit commun; allge-meine Grundsätze des Common Law) što ih provode i jamče redoviti sudovi 27.

6.1.4. Javno vlasništvo u pravu hrvatskomu

(1) S motrišta teorije o javnoj imovini važnim je to što se glasom Ustava hrvatsko-ga razdvaja ne samo one tri poznate vlasti -

zakonodavnu, izvršitbeno-upravnu i sudbe-nu, već se razdvaja i političku vlast od vlasti gospodarske – “nepovredljivost vlasništva” jest jednom od najvišljih vrednotâ ustavnoga poretka Republike Hrvatske, dašto uz “slobo-du, jednakost i društvenu pravednost”. Pra-va i slobode što ih se na temeljima takvih vrednotâ, dotično načelâ, uspostavi, a tu je svakako vlasništvo te sloboda poduzetnička i sloboda tržišna, smije se ograničiti samo radi toga da se zaštiti slobodu i prava drugih ljudî te pravni poredak, javni moral i zdravlje, a i to samo s zakonom.

S tim u svezi, zajamačuje se pravo vlasništva i, dašto, skupno s takvim pravom i pravo nasljedjivanja. Medjutim, vlasništvo obvezuje, što znači da su, poglavito ali i ne samo to, nositelji vlasničkoga prava, kao i koristovnici vlasništva, dužni pridonositi općemu dobru (bien commun, Gemeinwohl), zapravo “zajedničkomu dobru svih“ (bien partagé par tous; Gut in dem alle Teilneh-mer sind).

Zajamčenost prava vlasništva i prava na-sljedjivanja pretpostavkom su, osim svega, razvijanju gospodarske iniciative na podlo-zi slobode poduzetničke i slobode tržišne kao temelja gospodarskoga ustroja Republike. Proglašujući slobodu poduzetničku i slobo-du tržišnu kao temelj svojega gospodarskog ustroja, Republika se obvezuje samo na to, što je dosljedno, poticati gospodarski napre-dak i društvenu blagodat svih svojih gradjanâ, kao i brinuti se za gospodarski razvitak svih svojih krajeva. Dašto, sloboda poduzetnička i sloboda tržišna predmnijevaju da država svim poduzetnicima osigurava jednaki prav-ni položaj na tržištu, zabranjujući, osim sve-ga, svaki monopol 28.

27 Toč. (9) - (9-a): Usp. za, i to: (a) rimska pravna shvaćanja - in B. Eisner - M. Horvat, Rimsko pravo …, supra, I., str. 35. et s.; (b) shvaćanja njemačke klasične civilistike - in Krainz - Pfaff - Ehrenzweig, System des allgemeinen buergerlichen Gesetzbuches (Sachenrecht), str. 6. - 15., nazn. po B. Sambrai-lo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra; O. Mayer, Deu-tsches Verwaltungsrecht ..., supra, Bd. II., str. 136. et s.; W. Jellinek, Verwaltngsrecht ..., supra, str. 483. et s. (c) hrvatska pravna shvaćanja – B. Babac, Javno dobro u pravu hrva-tskomu ..., supra, ali se takva izvodjenja duguje se B. Sam-brailu – usp. op. cit., supra, kao i za naznake onih odredni-câ starijih pravnih pisaca hrvatskih - prva je odrednica od I. Maurovića, a druga od J. Pliverića, s tim što od potonje-ga potječe onaj dodatak o subjektima. Usp. Karadche-Iskroff, Nature juridique des choses publiques, in Revue de droit pu-blic, Paris, 1960., naznačeno po I. Borković, Pomorsko javno dobro u teoriji i zakonodavstvu, Pravni fakultet u Splitu, Split, 1979., str. 7., bilj. br. 14. Za nesklonost da se pravi razlučbe izemdju javnoga i privatnog prava (za Englesku) – usp. J. Al-der, Constituional and Administrative Law, Macmillan, Lon-don, 1994. (1989.), str., posebice, 12. – 13. Usp. posebice D. Oliver, Pourquoi n’y a-t-il pas vraiment de distinction entre droit public et droit privé en Angleterre …, supra, s tim što treba, da se to ponovi, reći da taj pisac lučenje javnoga pra-va od privatnoga prava ne smatra “pojmovno-kategorialnim” već “pravno-razredbenim”, smatrajući javno i privatno pra-vo kao istinske pravne grane, kao što su, npr., kazneno pravo, gradjansko pravo, etc. - usp. o tomu G. Radbruch, Rechtsphi-losophie ..., supra, §16., koji dokazuje i pokazuje da je riječ o lučenju naravi pojmovno-kategoriane. -

28 Za načelo o odvajanju vlastî (séparation des pouvoirs, Gewaltentrennung) – usp. u članku 4. Us.R.Hr.-Proč., su-pra, a za najvišlje vrednote ustavnoga poretka Republike Hrvatske - usp. u članku 3. toga Ustava. Za mogućnost ograničenja pravâ i slobodâ općenito a poduzetničke i tržišne slobode naročito – usp. u članku 16. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s člancima 48. i 49. toga Ustava. Za zajamčivanje vlasništva, etc. – usp. u odredbenicama Z.Vl.St., supra, u svezi sa stavcima 1., 4. i 2. članka 48. Us.R.Hr.-


(2) Općenito s Ustavom predvidjena do-pustivost ograničavanja slobodâ i pravâ, nai-me da se slobode i prava smije samo s zako-nom ograničiti, a i to samo za to da bi se zaštitilo slobode i prava drugih ljudî te prav-ni poredak, javni moral i zdravlje, modifi cira se s odredbama samoga Ustava kada su u pi-tanju vlasništvo, dotično vlasnička prava, te poduzetnička sloboda, i to u dva sugleda: s je-dne strane, u interesu Republike vlasništvo se smije, dašto, s zakonom, ne samo ograničiti već i oduzeti i, što je s motrišta zajamčenosti prava vlasništva dosljednim, samo uz nado-knadu tržišne vrijednosti (vlasništva što ga se oduzme); s druge strane, uz poduzetičku slobodu, vlasnička se prava, dotično - s ob-zirom da “vlasništvo” ne može biti istim što i “vlasnička prava” - pojedina vlasnička pra-va, smije, sa zakonom, iznimno ograničiti, i to radi zaštite interesa i sigurnosti Republike, prirode, ljudskoga okoliša i zdravlja ljudi.

Proizlazilo bi, barem naizgled, da je ograničavanje prava vlasništva (i poduzetničke slobode) podvrgnuto čas strožim čas blažim pretpostavkama nego što je to slučaj s dru-gim pravima i slobodama: proizlazilo bi, s jedne strane, da se vlasništvo smije oduze-ti - kada god to interes Republike iziskuje, dašto uz nadoknadjivanje tržišne vrijedno-sti, a ne bi bilo dopustivim oduzeti pojedi-na vlasnička prava - takva bi se prava smje-lo samo ograničiti. Slobode i prava smije se s zakonom samo ograničiti, ne i oduzeti, a smjelo bi se, kako se to već reče, ograničiti

i (pojedina) vlasnička prava te poduzetničku slobodu. To je i shvatljivim kraj okolnosti da bi oduzimanje pojedinih vlasničkih prava bilo, zapravo, sužavanjem prava vlasništva kao institucije.

Poredbeno to prikazujući, slobode i pra-va smije se s zakonom ograničiti kada god to iziskuje:

(a) “zaštita slobodâ i pravâ drugih ljudî” (protection des libertés et des droits des au-tres hommes; Schutz der Freiheiten und Re-chten anderer Menschen) - iz takvoga razlo-ga nije dopustivim (pojedina) vlasnička pra-va a ni poduzetničku slobodu ograničiti, što je sukladnim s obzirom na to da ograničavanje pojedinih vlasničkih pravâ i poduzetničke slobode ne bi bilo, kako se to smatra, ni u kakvoj funkcionalnoj svezi s zaštitom slobo-dâ i pravâ općenito;

(b) “zaštita pravnoga poretka” (protec-tion de l’ordre juridique; Schutz der Recht-sordnung) - iz takvoga razloga dopustivim je ograničavati vlasnička prava i poduzetničku slobodu, premda je “zaštita pravnoga poretka” obuhvaćena s “zaštitom interesâ i sigurnosti Republike” (s čim se, zapravo, naznačilo, što je samo drugim riječima, “državni razlog”, ali što može biti i užim naspram “zaštiti pra-vnoga poretka”); na taj način, proizlazi da su vrhu “zaštite pravnoga poretka“ pretpo-stavke za ograničavanje vlasničkih pravâ i poduzetničke slobode strožima naspram onima za ograničavanje slobodâ i pravâ općenito;

(c) “zaštita javnoga morala”, točnije: “zaštita javnoga moraliteta“ (protection de la moralité publique; Schutz der öffentlichen Sittlichkeit) - iz takvoga razloga dopustivim je ograničiti slobode i prava općenito, ali ne i vlasnička prava te poduzetničku slobodu, pa ispada da su u vlasnička prava i poduzetnička sloboda zaštićeniji naspram javnomu mora-litetu negoli naspram slobodama i pravima općenito, što znači da javni moralitet nije vre-dnotom koju bi se štitilo u suvislosti praktici-ranja poduzetničke i tržišne slobode; “zaštita prirode i ljudskoga okoliša” pak (protection

Proč., supra, te u svezi s člancima 3. i 16. toga Ustava. Za zajamčivanje nasljedjivanja – usp. u odredbenicama Zako-na o nasljedjivanju, Narodne Novine br. 48/03, 163/03 (Z.o.Na.), u svezi s stavkom 4. članka 48. Us.R.Hr.-Proč., supra. Za zajamčivanje jednakoga položaja na tržištu, etc. – usp. u stavcima 1. - 3. članka 49. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s člancima 48., 3. i 16. toga Ustava. Za iznimnost ograničavanja i oduzimanje vlasništva – usp. u članku 50. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s člancima 48., 49., 3. i 16. toga Ustava. Uspostavljajući “opća dobra“ kao zasebnu ka-tegoriju, i podvrgavajućih ih zasebnomu pravnom uredjenju pripadanja, Zakon o vlasništvu doveo je do zbrke pojmovno-kategorialne, naime s tim što je zasebnu vrst dobara nazvao “općim dobrima“, što je izričajem za označivanje ideje o “općemu dobru“ kao vrhovnom kriteriju prosudjivanja opravdanosti djelovanja javnih vlastî. -


de la nature et de l’envoronnement humain; Naturschutz und Menschenumweltschutz) – ne fi gurira doduše kao razlog za ograničavanje slobodâ i pravâ općenito, ali fi gurira kao razlog za ograničavanje vlasničkih pravâ te poduzetničke slobode, ali ne i “zaštita jav-noga moraliteta”, pa ispada da su vlasnička prava i poduzetnička sloboda zaštićeniji na-spram javnomu moralitetu negoli naspram slobodama i pravima općenito;

(d) “zaštita zdravlja” (protection de la santé; Gesundheitsschutz) - iz takvo-ga razloga dopustivim je, predmnijevajući da izričaj “zaštita zdravlja ljudi” imade isto značenje, i vlasnička prava te poduzetničku slobodu ograničiti, što znači da su po crti pra-vne dopustivosti da ih se vrhu zaštite zdra-vlja ograničenjima podvrgne, slobode i prava općenito na istoj ravni kao vlasnička prava te poduzetnička sloboda 29.

(3) Što je dosljednim, jamčenje ljudskih pravâ i temeljnih slobodâ općenito, a pra-va vlasništva i prava nasljedjivanja te slobo-de poduzetničke i slobode tržišne posebice, čini nužnim uspostavljanje javne vlasti (in-stallation de la puissance publique, Herstel-lung der öffentlichen Gewalt), održavanje koje, kao i djelovanje državne uprave i dru-gih tijelâ s javnim ovlastima (javno-pravna tijela) u kojima se takva vlast utjelovljuje, dotično tjeranje njihovih funkcijâ, izazi-vlje osobite na teret ukupnosti gradjanstva padajuće troškove, “javne troškove“ (frais publics; öffentliche Kosten). Pokriće pak po-tonjih, javnih, troškova, dotično troškova što ih uključuje izvršivanje funkcijâ javno-prav-nih tijelâ, kao prijeko potrebito iziskuje nami-

canje i prikupljanje za to primjerenih prihodâ, a to, prije svega, znači da su zajednička po-davanja svih gradjanâ prijeko potrebitim, pak otud nalaganje obveze da je svatko dužan su-djelovati u podmirenju javnih troškova, u sk-ladu s svojim gospodarskim mogućnostima, a da se porezni sustav imade na načelima je-dnakosti i pravednosti temeljiti.

Drugim riječima, “zadovoljavanje jav-nih potrebâ“ iziskuje obavljanje tomu suk-ladnih funkcijâ tijelâ države i drugih osobâ javnoga prava (državno-upravno i slično su-djelatništvo), a to, dašto, izazivlje, baš kao i tjeranje bilo kojega su-djelatništva, troškove. Jer su takva trošenja u svezi s osiguranjem promicanja vrednotâ institucije države i dru-gih nacionalnih institucijâ, kaže se da su to “javna trošenja“. Pokriće javnih trošenjâ po-stavlja pitanje “javnih prihodâ“. A prihodi mogu proizaći samo iz tjeranja kakvoga ose-bujnog su-djelatništva, stricto sensu onoga državno-upravnoga su-djelatništva, što znači obavljanje stanovitih djelatnostî takvih da rezultiraju u raznolikim ali osebujnim priho-dima. A javni prihodi mogu pridoći i iz upra-vljanja te korištenja i raspolaganja onospo-menutim s “javnom imovinom“ obuhvaćenim dobrima.

Medjutim, vrhu pokrića potrebâ države i drugih osobâ javnoga prava ne može se iz Ustava hrvatskoga izvesti, kako to proizlazi iz gornih naznačnicâ, nikakve pravno-smje-rodavne iskaze o “javnim stvarima“ ili o “ja-vnim dobrima“, još manje o “javnoj imovi-ni“. Doduše, ono što bi moglo biti premda u dalekoj svezi s tim jest njegovo propisivanje da “more, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna boga-tstva, ali i šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od naročitoga kulturnog, povijesnog, gospodar-skog i ekološkog značenja, za koje je zako-nom odredjeno da su od interesa za Repu-bliku, imadu njezinu naročitu zaštitu”, što bi značilo neodvisno o vlasništvu i vlasničkim pravima što bi ih na takvim dobrima mogle bilo osobe privatnoga prava bilo osobe jav-

29 Usp. za, i to: (a) iznimnost dopustivosti ograničavanja i oduzimanje vlasništva – u članku 50. Us.R.Hr.-Proč, supra, u svezi s člancima 48., 49., 3. i 16. toga Ustava, te u svezi s Z.Vl.St., supra; (b) ograničavanje slobodâ i pravâ općenito – u članku 16. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s člancima 14. i 17. toga Ustava; (c) . Usp. N. Gavella, Vlasništvo i druga stvarna prava u svjetlu odnosa javnoga i privatnoga …, su-pra, str. 953. – 965. Usp. et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. Posebice sproću toč. (c) – čini se da je glasom mnijenjâ hrvatskih ustavotvoraca “javni moralitet“ više ugrožen s uživanjem slobodâ i pravâ općenito negoli s prakticiranjem poduzetničke i tržišne slobode!?


noga prava imati. Dakle, ono što je u nekoj premda dalekoj svezi s predmetkom propitki-vanja s motrišta teorije o javnoj imovini jest utvrdjivanje značenja “dobara od interesa za Republiku” (biens d’intérêt pour la Répu-blique; Güter die von dem Interesse für Re-publik sind), a to znači “interesa Republike“ kao instituta (intérêt de la République en tant qu’institut juridique; Interesse der Republik als Rechtsinstitut), s tim što se mora u obzir uzeti stavove Zakona o vlasništvu tičuće se, s jedne strane, “općih dobara“, “javnih doba-ra“ te “dobra porabe opće“, te s druge strane, ovih potonjih, dotično “dobara od interesa za Republiku“ 30.

(4) S obzirom na onaj “interes Repu-blike“, dotično s obzirom na rang pravnoga naslova s kojega se neka dobra odredjuje i uredjuje kao takva da su od interesa za Repu-bliku, razlikuje se dvije skupine dobara. S je-dne strane, to su “more, morska obala i oto-ci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva” - takva su dobra već ex constitutione, i neodvisno o odredbenicama kakvoga zasebnog zakona, dobrima od inte-resa za Republiku, i što je praesumptio iuris et de iure : nije dopustiv protivni dokaz da ne bi bila riječ o dobru od interesa za Repu-bliku, i nije dopustivim bez promjene sâmo-ga Ustava, niti donijeti zakon glasom koje-ga bi neko od takvih dobara prestalo biti do-brom od interesa za Republiku. S druge stra-ne, tu su “šume, biljni i životinjski svijet,

drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od naročito kulturnoga, povijesnog, gospodar-skog i ekološkog značenja”, ali samo kada se s zasebnim zakonom odredi da su “od intere-sa za Republiku”. Ali, bilo da je riječ o dobri-ma od interesa za Republiku koja su to ipso constitutione, ili o dobrima od interesa za Re-publiku koja su to sub specie legis particula-ris, pravno uredjenje što ga se uspostavlja u svezi s onom “naročitom zaštitom“ (régime juridique installé en connexion avec la pro-tection spéciale des biens d’intérêt pour la République; Rechtsordnung die in Zusam-menhang mit der Sonderschutz der Güter von dem Interesse für Republik hergestellt ist) imade neodvisno o vlasničkoj pripadno-sti odnosnih dobara važiti, odnosno uredjenje važiti će, kao što je to bilo već naviještenim, kako za dobra od interesa za Republiku koja se nalaze u vlasništvu države i drugih osobâ javnoga prava, tako i za dobra od interesa za Republiku koja se nalaze u vlasništvu poje-dinaca i pravnih osobâ, ne zaboravljajući pri tomu, dašto, da je vlasništvo jedinstveno i jednorodno, da se ne imade više vrstî prava vlasništva.

Medjutim, ne računajući pobrojivanje do bara, budi to s naznačenjem po vrsti, npr. mo re, morska obala, etc., budi to s zasebnim naznačenjima kakvim, npr. nekretnine i stvari od naročita kulturnog, etc. značenja, koja ula-ze u “dobra od interesa za Republiku”, temelj-no se značenje odnosne odredbenice o dobri-ma koja su ipso constitutione ili glasom odre-dbe zasebnoga zakona onima “od interesa za Republiku” jedino u tomu što se za takva do-bra jamči da će uživati “naročitu zaštitu” Re-publike, što znači i propisanost za takvu svrhu uobličenoga uredjenja te dužnost i ovlast pro-vodjenja tomu sukladnih ali unutar potonje-ga uredjenja poduzimljivih mjerâ. To znači, može se zaključiti, da takva odredbenica sama po sebi još ništa ne kaže o možebitnomu “javno-pravnom značenju“ odnosnih dobara, dotično o njihovomu pravnom uredjenju kao “javne imovine“, pa slijedom tomu ni o “pra-vno-vlasničkomu uredjenju” s javnom imo-

30 Vrhu nužnosti uspostavljanja ustrojstva javne vlasti teško da se može štogod iz Ustava Hrvatskoga izvesti, kao i, u svezi s tim, o nužnosti činjenja i snošenja javnih troškova, dotično namicanja i prikupljanja javnih prihodâ; s razlogom, to se, onda, izvelo s uporom na franc. Objavu o pravima (Décla-ration des droits de l’homme et du citoyen (1789./1791.)), na odredbenice njezinih članaka XII. – XIV. Usp. za, i to: (a) sudjelovanje u podmirivanju javnih troškova i o načelima je-dnakosti i pravednosti što se tiče sustava poreznoga (stavak 1. odnosne točke) - u članku 51. Us.R.Hr.-Proč., supra; (b) “dobra od interesa za Republiku Hrvatsku” (stavci 2. i 3. od-nosne točke) - u članku 52. Us.R.Hr.-Proč., supra; (c) kon-cepcije i doktrine o javnim stvarima – u izlaganjima supra, kao i u tamo naznačenoj književnosti; (d) “dobra od interesa za Republiku“ – u članku 52. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s odredbenicama stavaka 2. – 4. članka 3., te s člancima 4. i 35. Z.Vl.St., supra; (e) izvršivanje funkcijâ javno-pravnih tijelâ – u odredbenicama Z.S.D.U., supra. -


vinom obuhvaćenih dobara, naime u smislu kakve osebujne koncepcije (njemačka, fran-cuska, engleska), ili doktrine (privatistička, publicistička, solidaristička), o pravnomu ure-djenju koje bi imalo u predmnijevi postojanja javne imovine (kao zasebnoga instituta) za takva dobra važiti.

Ni neposredno se na onu o “dobrima od interesa za Republiku“ nadovezujuća odre-dbenica Ustava glasom koje se “s zakonom odredjuje način na koji dobra od interesa za Republiku smiju ovlaštenici prava na njima i vlasnici porabiti i iskorištavati, te nadokna-du za ograničenja kojima budu podvrgnuti” ne će u tomu moći puno pomoći. Naime, iz narečene odredbenice proizlazi samo, i to:

(i) Za dobra od interesa za Republiku imade se propisati način na koji vlasni-ci i ovlaštenici smiju takva dobra porabiti i iskorištavati, način koji svojega smisla imade samo s obzirom na onu “naročitu zaštitu” što ju se za takva dobra osigurava.

(ii) Ex constitutione, način na koji se do-bra od interesa za Republiku smije porabiti i iskorištavati može biti samo onaj što ga se propiše, što znači da je ovlaštenicima i vla-snicima vrhu toga dopuštenim sve ono što se s takvim uredjenjem izrijekom ne propiše, što znači da je riječ o ograničenjima pra-va vlasništva, ograničenjima kakva variraju ovisno o tomu kako se i s kakvim pretpo-stavkama propiše onaj “način porabljenja i iskorištavanja”.

(iii) Iz načina što ga se za porabljenje i iskorištavanje s zakonom propiše proizlaze veća ili manja ali s obzirom na onu naročitu s sâmim Ustavom za takva dobra zajamčenu zaštitu značajna ograničenja, u svezi s kakvim ograničenjima imade već sâm zakon - s kojim se odredi da je kakvo dobro od inte-resa za Republiku ili s kojim se propiše ono uredjenje osobite zaštite - odrediti i nadokna-du za ograničenja kakvima se ovlaštenike i vlasnike možebitno podvrgne.

(iv) Dobra za koja je odredjeno da su od interesa za Republiku nalaze se, baš kao i sva dobra, što je i razumljivo s obzirom da pra-

vo vlasništva zajamčeno te da se s zakonom smije samo u interesu Republike i uz nadok-nadu tržišne vrijednosti ograničiti ili oduzeti, bilo u vlasništvu države i drugih osoba javno-ga prava, bilo u vlasništvu pojedinaca ili pra-vnih osobâ, a to znači da se znade i tko je no-sitelj prava vlasništva na takvim dobrima (na-slovnik (titular) prava vlasništva)), a i kakva je narav toga vlasništva (privatno vlasništvo a ne zasebno javno vlasništvo, etc.). Dakle, u svakomu slučaju, odnosna odredbenica znači da bi ex constitutione bilo isključeno, prvo, ne-vlasništvo kao pravno-vlasničko ure-djenje, te drugo, postojanje viševrsnosti pra-va vlasništva.

(v) Za porabu ili iskorištavanje dobara za koja se odredi da su od interesa za Republiku iziskuje se, dašo, posjedovanje sukladnoga pravnog naslova. Jednim je od takvih pravnih naslovâ pravo vlasništva - kada Ustav govori o “vlasnicima”, dočim se s druge strane ima-de sve druge pravne naslove, ali uvijek takve da iz vlasništva proizlaze, dakle iz privole vlasnika ili ex lege ili ex actu administrati-vo seu iudiciali, a to je kada Ustav govori o onim “ovlaštenicima na njima”, dotično na “dobrima od interesa za Republiku” 31.

31 Usp. u stavku 2. članka 52. Us.R.Hr.-Proč., supra. S ob-zirom posebice na toč. (iv) – usp. u stavku 1. članka 1. Z.Vl.St., supra, gdje se kaže da svaki pojedinac i pravna osoba može biti nositeljem prava vlasništva ..., ako s zakonom nije drugčije odredjeno, a u stavku 2. članka 1. toga Zakona - da je samo jedna vrst prava vlasništva. U svojoj recenziji, a što je auktoru i osobno priopćio, I. Mecanović smatra da ne postoje dvije vrsti javnoga dobra. Medjutim,ovdje se i ne tvrdi da bi glasom Ustava Hrvatskoga postojale “dvije vrsti javnoga dobra”, već samo to da, prvo, postoje samo “dobra od interesa za Republiku”, te drugo, da se takva do-bra razlikuje po rangu naslova s kojega imadu takvu vlasti-tost, dakle da li glasom Ustava neposredno ili uz posredstvo kakvoga zasebnog zakona, kao i po “pravnomu uredjenju gospodarenja“, što je opetoma ovisnim o zasebnim zakoni-ma s kojima se uredjuju pojedine vrsti javne imovine - usp. et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. Uostalom, sâm je Zakon o vlasništvu otvorio putove zbrci oko “razvrstavanja“, i to s tim što razlikuje “opća dobra“ – koja podvrgava zasebnomu pravnom uredjenju, te “javna dobra“, od kojih su jedna u “općoj porabi“, a druga “u jav-noj porabi“ – usp. u stavku 5. članka 1., člancima 3. – 4., te u članku 35. Z.Vl.St., supra; ali ne samo što je taj zakon otvo-rio putove onoj zbrci, već još i više uobličavanju različitih pavnih uredjenjâ koja imadu za pojedine vrsti javne imovine važiti. U svezi s tom istom podtoč. (iv)), treba reći da se neke


(5) Ipak, ono što iz ove letimične analize kao nesumnjivo proizlazi, jest svakako to da ex constitutione ne samo što nije isključeno da država i druge osobe javnoga prava budu vlasnicima baš kao i bilo koja druga pravna osoba ili pojedinac, već je to s stavovima ono-ga Zakona o vlasništvu i izrijekom rečeno. Naime, glasom Ustava, kao što to treba sma-trati, proizlazi, prvo, da se sve stvari imadu u vlasništvu nalaziti, drugo, da postoji samo je-dna vrst prava vlasništva te, treće, da u sve-zi s tim da se osigura vršenje funkcijâ jav-no-pravnih tijelâ država i druge osobe jav-noga prava smiju nositeljima vlasništva ili (pojedinih) vlasničkih ovlaštenjâ bivati, dašto i ovlaštenicima, dotično korisnicima, onih pravâ koja u svezi s osiguranjem izvršivanja funkcijâ javno-pravnih tijelâ znače ograničenje vlasništva pojedinaca i pravnih osobâ.

Potonje razradjeno, to bi, dakle, značilo:(a) da Ustav hrvatski usvaja vlasničku kon-

cepciju o s javnom imovinom obuhvaćenim dobrima - sva dobra imadu se u vlasništvu nalaziti, da se ne kaže (a bilo bi bolje da se tako kazalo i u Ustavu), kako se vrhu toga ali samo malo uspio zaletjeti onaj vlasnički zakon, naime u “privatnomu vlasništvu”;

(b) da država i druge osobe javnoga prava smiju nositeljima vlasništva bivati, te da se njihovo vlasništvo ni u čemu ne razlikuje (je-dinstvenost prava vlasništva kao institucije) od onoga kakvo pripada pojedincima ili pra-vnim osobama;

(c) da je jednom od svrhâ “od interesa za Republiku“ i osiguranje vršenja funkcijâ ja-

vno-pravnih tijelâ, pri čemu zakonodavac može na dva načina postupiti, dotično: ili, kao prvo, odlučiti da se s obzirom na potonju svrhu državi i drugim osobama javnoga prava omogući steći vlasništvo ili pojedina vlasnička prava konstituirajući podjedno sukladno ure-djenje upravljanja, te korištenja i raspola-ganja s odnosnim dobrima s obzirom na tu istu svrhu; ili, kao drugo, proglasiti kakva dobra takvima da su “od interesa za Republiku”, te u svezi s tim i neodvisno o vlasničkoj pripad-nosti dobara u pitanju, kao i s zajamčivanjem njezine “naročite zaštite”, uspostaviti onaj “način na kakav se dobra od interesa za Repu-bliku smije porabiljivati i iskorištavati od stra-ne ovlaštenika na dobrima i vlasnika”, kao i propisati “nadoknadu za ograničenja kakvima budu podvrgnuti”, ili skraćenije: “uredjenje ograničenjâ vlasništva u interesu Republike”.

Dalo bi se zaključiti da u postavljanju te-meljâ za pravno uredjenje dobara u svezi s osi-guranjem vršenja funkcijâ javno-pravnih tijelâ Ustav hrvatski polazi, u doktrinarnomu smi-slu riječi, od teorije civilističke, što će reći da se takva dobra mogu nalaziti u (privatnomu) vlasništvu države i drugih osobâ javnoga pra-va, s tim što se upravljanje, korištenje i raspo-laganje imadu općenito “u interesu Republike” kretati, dotično, osebujno u svrhu osiguranja vršenja funkcijâ javno-pravnih tijelâ, ili se pak smije u takvomu istom interesu, uz dašto na-doknadu pune tržišne vrijednosti, uspostavi-ti uredjenje ograničenjâ vlasništva ili pojedi-nih vlasničkih pravâ. Osim toga, proizlazilo bi, barem kako to izgleda, da Ustav hrvatski u svezi s osiguranjem vršenja funkcijâ javno-pravnih tijelâ polazi od engleske koncepcije javnoga dobra, što znači da bi se radi ostva-rivanja svrhâ od javne koristi imalo osebujno uredjenje ograničenjâ vlasništva ili vlasničkih pravâ uspostaviti, ili pak vlasništvo po svim pravno ili moralno dopuštenim naslovima u korist osobâ javnoga prava steći 32.

sastojine javne imovine nalaze isključivo u vlasništvu države, npr. dobro pomorsko, dočim se neke od sastojinâ javne imo-vine mogu nalaziti i u vlasništvu države i u vlasništvu poje-dinaca i pravnih osoba, npr.šume i šumsko zemljište. Usp. za, i to: (a) uredjenje dobra pomorskoga – u člancima 48. – 80. Pomorskoga zakonika, Narodne Novine br. 17/94, 74/94, 43/96 (H.P.Z.), koje se odredbe kasnije nadomjestilo s odredbama članaka 3. – 39. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, Narodne Novine br. 158/03 (Z.Pm.Lu.); (b) uredjenje šumâ i šumskoga zemljišta – u odredbenicama Zakona o šumama, Narodne Novine br. 52/90, 5/91, 9/91, 13/02 (Z.Šum.); (c) uredjenje vlasništva – u odredbenica-ma Z.Vl.St., supra. Usp. et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. -

32 Usp. u stavku 2. članka 52. Us.R.Hr.-Proč., supra. S ob-zirom posebice na toč. (iv) – usp. u stavku 1. članka 1. Z.Vl.St., supra, gdje se kaže da svaki pojedinac i pravna osoba može biti nositeljem prava vlasništva ..., ako s zakonom nije


(6) Drugim riječima, Ustav hrvatski ne daje nikakvu naznačnicu za pravna izvo-djenja teorije o javnoj imovini, dotično za prepoznavanje koncepcije o javnoj stvari koja bi za konstituiranje javne imovine fi gu-rirala kao podloga: glasom našega Ustava ne bi postojale “javne stvari“ niti kao zasebna kategorija u pravnomu umovanju a niti “jav-na imovina“ kao ukupnost dobara koja bi bila osebujno namijenjena porabi općoj i drugim svrhama od javne koristi. To znači da glasom Ustava hrvatskoga ne bi postojala (ustavno-pravna) obveza da se polazeći od osebujnih doktrinarnih usmjerenjâ vrhu javne imovi-ne i vodeći se nekom od vladajućih konce-pcijâ o javnoj stvari uspostavi i razradi “jav-nu stvar“ ili “opće dobro“, “javnu imovinu“, etc., kao zasebnost naspram drugim stvarima, dotično dobrima ili imovini, ali isto tako ne bi tomu Ustavu bilo protivnim da se tako što ipak izvede.

Zbog takvih i drugih razlogâ, a po-sebice kraj okolnosti što se ononarečena zaključivanja o hrvatskoj inačici koncepcije o javnoj stvari, dotično o javnoj imovini, može više predmnijevati nego razumijeva-ti, dotično kraj više podrazumijevanih ali do konca ne i previše razumljenih stvarî u sve-zi s tim, neizostavnim se nameće napraviti stanoviti parcours kroz iza Ustava donašane i donešene zakone o pojedinim vrstima do-bara što ih odnosni zakoni kvalifi ciraju kao “opća dobra od interesa za Republiku“. U svezi s problemima konstituiranja javne imo-vine po pravu hrvatskomu, postavlja se, dak-le, pitanje kako Ustavu nasljedujuće ali na-spram predhodećim idejama-vodiljama sâ-moga Ustava se razvijajuće hrvatsko zako-nodavstvo razmatra vlasništvo nad s javnom imovinom obuhvaćenim stvarima.

Takvim zakonima, dotično zakoni-ma koji, zapravo, unutar kategorije “doba-ra od interesa za Republiku“ (biens d’intérêt

pour la République; Güter die von dem In-teresse für Republik sind), luče “opća do-bra od interesa za Republiku“ (biens com-muns d’intérêt pour la République; gemein-same Güter die von dem Interesse für Re-publik sind), i na taj način naspram Ustavu uspostavljaju nadomjesnu podlogu za konsti-tuiranje javnoga dobra ili općega dobra, jav-ne imovine kao zasebnoga instituta, može se, osim svega, smatrati neke što ih se donijelo započimajući s Pomorskim zakonikom (od god. 1994.), nastavljajući, posebice, s Zako-nom o vlasništvu i drugim stvarnim pravi-ma (od god. 1996.: Zakon o vlasništvu), a završavajući se, relativno, s donošenjem Zakona o pomorskom dobru i morskim luka-ma (od god. 2003.) 33.

(7) Vrhu problemâ što ih se istaklo, jed-nom je od najznačajnijih listinâ (bio) Pomor-ski zakonik, kasnije u odredbenicama koje se odnose na pomorsko dobro nadomješten s gotovo istovjetnim odredbenicama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama - koji propisuju, i to:

(a) Pomorsko dobro jest “opće dobro od interesa za Republiku, (koje) imade nje-zinu osobitu zaštitu, a (kojega se) porabi i/ili koristi pod uvjetima i na način propisan s zakonom” - kakva formulacija imade je-dan značajan dodatak ili otklon naspram onoj ustavnoj – “dobro od interesa za Republiku koje imade njezinu osobitu zaštitu” postalo je “općim dobrom od interesa za Republiku koje imade njezinu osobitu zaštitu”.

(b) Pomorsko dobro jest “opće dobro od interesa za Republiku”, što u svezi s za-branom stjecanja vlasništva ili drugih stvar-nih pravâ po bilo kakvoj osnovi (usp. infra)

drugčije odredjeno, a u stavku 2. članka 1. toga Zakona - da je samo jedna vrst prava vlasništva. Usp. et B. Babac, Jav-no dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. Usp. posebice B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi …, supra. -

33 Usp. za, i to: (a) “dobra od interesa za Republiku“ - u sta-vku 2. članka 52. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s člancima 4., 5., 35. Z.Vl.St., supra; (b) “opća dobra od interesa za Re-publiku“ – takvima su, npr., dobro pomorsko (u člancima 48. – 80. H.P.Z., supra, koje se odredbe kasnije nadomjestilo s odredbama članaka 3. – 39. Z.Pm.Lu., supra; vode (u članku 3. Zakona o vodama, Narodne Novine br. 107/95 (Z.o.Vo.)); (c) uredjenje vlasništva – odredbenice Z.Vl.St., supra, po-sebice u člancima 1. – 9., 30. – 35. Usp. et B. Babac, Jav-no dobro u pravu hrvatskomu ..., supra. Usp. posebice B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi …, supra. -


znači da se takvo dobro ne smije nalaziti ni u čijemu vlasništvu, već da tu može biti riječi o “pripadanju dobra pomorskoga koje je kao stvar podvrgnuta nekomu zasebnomu prav-nom uredjenju”, kako se to kaže u Zakonu o vlasništvu.

(c) Nije dopuštenim na pomorskomu do-bru stjecati niti pravo vlasništva niti dru-ga stvarna prava po bilo kakvomu naslovu - što je odredbom koja u nekoliko pravaca izražava stanovite inačice naspram tekstu i smislu Ustava hrvatskoga, naime:

- glasom Ustava dopuštenim je samo to da se u interesu Republike “s zakonom ograniči ili oduzme vlasništvo” (dašto: uz nadoknadu tržišne vrijednosti);

- glasom Ustava dopuštenim je “s zako-nom pojedina vlasnička prava iznimno i ograničiti, ali samo radi zaštite interesâ i sigurnosti Republike, prirode, ljudskoga okoliša, te zdravlja ljudi”, s čim se naznačuje, ali s iscrpnim pobrojivanjem, nekoliko kvali-fi ciranih “interesâ Republike”;

- glasom Ustava dopuštenim je, osim onoga oduzimanja vlasništva ili ograničavanja prava vlasništva ili (pojedinih) vlasničkih pravâ, još i to “da se s zakonom odredi da su neka do-bra”, mada bi se (i)u (privatnomu) vlasništvu nalazila, “od interesa za Republiku i da s na-lova toga imadu njezinu osobitu zaštitu”, te “da se s zakonom odredjuje način na kakav se smije dobra od interesa za Republiku pora-biti i iskorišćivati od strane ovlaštenikâ i vla-snikâ, te nadoknadu za ograničenja kakvima su, ili budu, podvrgnuti” (zbog toga što se s zakonom uredjuje onaj “način porabljenja i iskorišćivanja” - dobra za koje se odredi da je od interesa za Republiku).

(d) “Pomorsko dobro čine unutarnje mor-ske vode i ozemljensko more (u Zakonu: “te-ritorijalno more“), njihovo dno i podzem-lje, te dio kopna koji je po svojoj prirodi na-mijenjen općoj porabi ili je proglašen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod površine“, što znači da Zakon o pomorskomu dobru i mor-skim lukama čini važnu inačicu naspram

Zakoniku pomorskomu, i to s tim što je veličinu s kojom je u potonjemu bio odre-djen dio kopna koji ulazi u sklop dobra po-morskoga, naime “namjenu javnoj pomor-skoj porabi po svojoj prirodi ili proglašenje takvim“, preobrazio u veličinu nazvanu “na-mijenjenost općoj porabi po svojoj prirodi ili proglašenje takvim“.

(e) Dok je Zakonik pomorski morske luke, nakon što ih je ali naknadno unio u odred-benicu dobra pomorskoga, smatrao zaseb-nom kategorijom pomorskoga dobra, dotle Zakon o pomorskomu dobru i morskim luka-ma odredjuje morske luke kao dio kopna koji je sastojnicom dobra pomorskoga i po tomu sastojnicom potonjega. Novinom je i to što se “gradjevine te druge objekte na pomorskom dobru koji su trajno s takvim dobrom poveza-ni smatra pripadnošću dobra pomorskoga“.

Ono što se može tu svakako zaključiti je to da se glasom Ustava sve stvari (sva dobra) na-laze u vlasništvu ili, kako se vlasnički zakon izražava, da se za sve stvari “uspostavlja opće pravno uredjenje pripadanja osobama”, što znači da odnosna odredba Zakonika pomor-skoga, dotično Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, smjera na ono daljnje u vlasničkomu zakonu rečeno, naime da će ono opće uredjenje važiti i “za pripadanje stvarî koje su podvrgnute nekomu posebnom prav-nom uredjenju, ako s potonjim uredjenjem nije u suprotnosti”, a proizlazilo bi da su zasebno-mu pravnom uredjenju podvrgnuta “opća do-bra (od interesa za Republiku)“.

Zbog toga što je pomorsko dobro “opće dobro od interesa za Republiku i što uživa njezinu osobitu zaštitu”, smije ga se porabi-ti ili koristiti samo u skladu s odredbenicama zakona, pri čemu se razlikuje, i to:

(i) “opću porabu“ (usage commun, Ge-meingebrauch), što “podrazumijeva da sva-tko imade pravo služiti se pomorskim do-brom sukladno njegovoj prirodi i namjeni“, a u skladu s odredbama zakona”;

(ii) “gospodarsko korištenje“ (utilisation d’exploitation, Wirtschaftsverwertung), s to je “korištenje pomorskoga dobra za obavljanje


gospodarskih djelatnosti, s ili bez korištenja postojećih gradjevinâ i drugih objekata na po-morskom dobru, te s ili bez podizanja novih gradjevinâ i drugih izgradaka ili ugradaka“ (u Zakonu: “objekata“) na pomorskom dobru“; s isključivanjem ili ograničavanjem porabe opće, ili bez toga;

(ii) “zasebna poraba” (usage séparé, ge-sonderter Gebrauch), a to je svaka ona po-raba koja nije ni “općom porabom“ (usp. pod (i)) ni “gospodarskim korištenjem“ dobra po-morskoga (usp. pod (ii)), koja uvijek znači isključenje porabe opće, npr. porabljenje do-bra pomorskoga u svrhe obrane.

(7-a) Jedan od ne puno manje značajnih vrhu problemâ što ih se istaklo, i u svezi s Pomorskim zakonikom, dotično s Zakonom o pomorskomu dobru i morskim lukama, još i nešto više, jest Zakon o vodama - koji pro-pisuje, i to:

(a) “Vode su opće dobro koje zbog svojih prirodnih svojstava ne mogu biti ni u čijemu vlasništvu“, što je nešto poput one odredbeni-ce Zakona o vlasništvu da nisu sposobnim biti predmetom prava vlasništva i drugih stvar-nih prava “oni dijelovi prirode koji po svojim osobinama ne mogu biti u vlasti niti jednoga pojedinca ili pravne osobe pojedinačno“; za-tim se s tim Zakonom propisuje i to da “vode kao opće dobro imadu osobitu zaštitu Repu-blike“. U svojoj cjelini te dvije odredbenice znače “da su vode općim dobrom od interesa za Republiku Hrvatsku i imadu njezinu oso-bitu zaštitu“, baš kao što se to u jedinstvenoj odredbenici kaže za dobro pomorsko, naime da je to “općim dobrom od interesa za Repu-bliku koje imade njezinu osobitu zaštitu”.

(b) Nešto drugčije stoji stvar s “vodnim dobrom“ glasom onoga Zakona. Naime, vo-dno dobro jest “dobrom od interesa za Re-publiku, koje imade njezinu osobitu zaštitu, a kojega se porabi i/ili koristi pod uvjetima i na način propisan s ovim Zakonom” (s Zako-nom o vodama) - kakva formulacija ne ima-de onaj značajan dodatak ili otklon naspram onoj ustavnoj - da “dobro od interesa za Re-publiku koje imade njezinu osobitu zaštitu”

postadne, kao što je to slučaj glasom Zako-nika pomorskoga, dotično Zakona o pomor-skomu dobru i morskim lukama, te i s Zako-nom o vodama vrhu “vodâ“, naime “općim dobrom od interesa za Republiku koje imade njezinu osobitu zaštitu”.

(c) Medjutim, Zakon o vodama čini jednu daljnju značajnu inačicu naspram Zakoniku pomorskomu, dotično Zakonu o pomorsko-mu dobru i morskim lukama, i to u tomu što, lučeći “vodno dobro“ od “vodâ“, uspostavlja dvije vrsti vodnoga dobra, naime ono koje “jest u općoj porabi i nalazi se u vlasništvu Republike i neotudjivo je”, a to je “javno vo-dno dobro”, za razliku od ostaloga vodnog dobra koje se nalazi u vlasništvu ili, po zako-nu doslovce, za razliku od “zemljišnih česticâ vodnoga dobra koje se, jer na njima postoji vlasništvo drugih osobâ, ne smatra dijelom javnoga dobra”. U onomu svojem sugledu, naime da dopušta i postojanje “privatnoga dobra od interesa za Republiku”, dakle “do-bra od interesa za Republiku”, taj je Zakon više u skladu s duhom Ustava negoli što je to onaj pomorski, dotično Zakon o pomor-skomu dobru i morskim lukama. Može se to isto reći i za onu odredbu Zakona o vodama koja kaziva da su vlasnici onih česticâ vod-noga dobra koje se ne nalaze u sastavu jav-noga vodnog dobra dužni dopustiti korištenje takvih česticâ za sve s zakonom u javnomu interesu izrijekom propisane namjene, s tim što Republika imade pravo prvokupa - kada takva čestica postaje sastojkom javnoga vod-nog dobra, ili je dopušteno izvlastiti ih u ko-rist Republike - ako su takve da su “iznimno značajne za održavanje vodnoga sustava”.

(d) Naspram Zakonu o pomorskomu do-bru i morskim lukama, treba se stanovitu daljnju inačicu uredjenja što ga uspostavlja Zakon o vodama istaknuti, a to je da se jav-no vodno dobro odredjuje kao “javno dobro u općoj porabi i u vlasništvu Republike“, što je predhodnicom onoga što se kasnije propi-salo u Zakonu o vlasništvu, a to je da postoje “javna dobra u općoj porabi“ i “javna dobra u javnoj porabi“.


S tim u svezi, za razliku od vodâ koje su “općim dobrom koje zbog svojih prirodnih svojstava ne može biti ni u čijemu vlasništvu“, na javnomu vodnom dobru nije dopuštenim dosjelošću steći niti pravo vlasništva niti kakvo drugo stvarno pravo, a po ostalim na-slovima stjecanje vlasništva je isključeno s ob-zirom na zabranu otudjenja - iz vlasništva Re-publike; medjutim, dopuštenim je, osim s na-slova dosjelosti, steći na javnomu vodnom do-bru koje drugo pravo osim prava vlasništva, ali samo na podlozi predhodnoga akta “Hrva-tskih vodâ“ s kojim se utvrdi da to pravo ne će utjecati na ostvarivanje namjenâ “održavanja i poboljšavanja vodnoga uredjenja“ (u Zakonu: “režima“), dotično da ne će potpuno isključiti dopuštenu opću porabu na odnosnomu dijelu javnoga vodnog dobra, što je odredbenicom koja se o javnosti vodnoga dobra izražava značajno drugčije nego što to čine, što više što manje po textu i smislu Ustava hrvatsko-ga, ononaznačene odredbe Zakonika pomor-skoga, dotično Zakona o pomorskomu dobru i morskim lukama (usp. supra).

Za zaključiti je da se - što bi bila prea-sumptio iuris et de iure - glasom Ustava sve stvari (sva dobra) nalaze u vlasništvu ili, kako to zakon vlasnički izražava, da se na na sve stvari “uspostavlja opće uredjenje pri-padanja osobama”, što znači da one odred-benice Zakona o vodama o “vodama“ kao općemu dobru od interesa za Republiku, te o “javnomu vodnom dobru”, kao zasebnim ure-djenjima vlasništva ciljaju na ono daljnje u vlasničkomu zakonu rečeno, naime da će ono opće uredjenje važiti i “za pripadanje stvarî koje su podvrgnute nekomu posebnom pra-vnom uredjenju, ako s potonjim uredjenjem nije u suprotnosti”.

(7-b) Jedan od daljnjih zakonâ što ih se svakako u svezi s problemima što ih se istaklo treba spomenuti jest Zakon o javnim cestama, koji propisuje, i to:

(a) Javna cesta “jest dobro od interesa za Republiku i u porabi je općoj”, a “u interesu Republike jest i gradjenje te održavanje jav-nih cestâ”, s tim što se “pravo na gospodarsko

korištenje javne ceste, gradjenja i održavanja javne ceste, dotično gospodarenje autoce-stama i cestovnim gradjevinama (u Zako-nu: “objektima”) na cestovnomu zemljištu stječe s koncesijom” - kakva formulacija samo ponavlja ono što je rečeno u Ustavu, dodajući k tomu odredbu o “interesu Repu-blike” i što se tiče održavanja te gradjenja ja-vnih cestâ, te odredbu o koncesiji kao prav-nomu naslovu za gospodarsko korištenje, ali izostavljajući onu ustavnu “naročitu zaštitu od strane Republike”, dočim se za razliku od Zakonika pomorskoga, dotično Zakona o po-morskomu dobru i morskim lukama, te Zako-na o vodama, ovaj cestovni ne bavi zasebno “porabom općom” već samo “gospodarskim korištenjem”.

(b) Nije dopuštenim na javnim cesta-ma stjecati niti pravo vlasništva niti druga stvarna prava po bilo kakvomu naslovu, koja odredba - kao i ona iz Zakonika pomorskoga, dotično Zakona o pomorskomu dobru i mor-skim lukama samo nešto manje - izražava sta-novite inačice naspram textu i smislu Usta-va hrvatskoga, baš kao i Pomorski zakonik, dotično Zakon o pomorskomu dobru i mor-skim lukama, a i Zakon o vodama, inačice, i to:

- javnu se cestu zakonski odredjuje kao “dobro od interesa za Republiku koje je u po-rabi općoj”, ali ne i kao “opće dobro od in-teresa za Republiku“, kao što su to dobro pomorsko te vode, a ni kao “javno dobro u općoj porabi“ kao što se to odredjuje za “jav-no vodno dobro“ (usp. supra);

- što se tiče stjecanja prava vlasništva i drugih stvarnih pravâ na javnoj cesti, zabra-na je stjecanja takvih pravâ izražena jednako kao i za pomorsko dobro te vode, dotično općenito je zabranjenim stjecati takva prava na javnoj cesti, ali budući da javne ceste nisu i “općim dobrom“, to se dade otklon spram Ustavu i Zakonu o vlasništvu prepoznati, a to je, prvo, da se se javne ceste ne smiju nalazi-ti ni u čijemu vlasništvu premda nisu “općim dobrom“, te drugo, da za njih s zakonom ne propisuje, premda su dobrom od interesa za


Republiku, pravno uredjenje one “osobite zaštite“.

Javne ceste jesu “dobro od interesa za Re-publiku i u porabi su općoj”, ali se s Zako-nom o javnim cestama ne ponavlja onu odre-dbu Zakonika pomorskoga, dotično Zakona o pomorskomu dobru i morskim lukama, da bi s razloga takvoga bilo “dopušteno svako-mu porabiti i/ili koristiti se s takvim dobrom prema njegovoj prirodi i namjeni, a u skla-du s odredbama zakona”, niti onu odredbu o dopuštenosti “zasebne porabe” (isključenje iz porabe opće s razloga potrebâ obrane, etc.), s tim što tamo ističe samo “gospo-darsko korištenje javne ceste te gradjenja i održavanja javne ceste, dotično gospodarenje autocestama i cestovnim gradjevinama na ce-stovnomu zemljištu”, na kakvo se korištenje pravo stječe s naslova koncesije. Kako se, dakle, za razliku od Pomorskoga zakonika, dotično Zakona o pomorskomu dobru i mor-skim lukama, s davanjem javne ceste kao do-bra od interesa za Republiku na “gospodar-sko korištenje pojedincima i pravnim osoba-ma” ne bi bilo dopuštenim “druge osobe iz porabe opće isključiti”, to Zakon o javnim cestama ne bi u tomu odudarao od teksta i duha Ustava glasom kojega je dopuštenim u interesu Republike samo oduzeti ili ograničiti vlasništvo (al. 1. toč. (b)), iznimno ograničiti pojedina vlasnička prava (al. 2. toč. (b)), odrediti da su stanovita inače u vlasništvu se nalazeća dobra od interesa za Republiku i u tu svrhu ovlaštenike i vlasnike podvrgnuti tomu sukladnim ograničenjima (al. 3. toč. (b)).

Za zaključiti je da se glasom Ustava sve stvari (sva dobra) nalaze u vlasništvu ili, kako to zakon vlasnički izražava, da se za sve stvari “uspostavlja opće uredjenje pripadanja osobama”, što znači da i ova odredba Zako-na o javnim cestama, baš kao i ona od Zako-nika pomorskoga, dotično Zakona o pomor-skomu dobru i morskim lukama, smjera na ono daljnje u vlasničkomu zakonu rečeno, naime da će ono opće uredjenje važiti i “za pripadanje stvari koje su podvrgnute neko-mu posebnom pravnom uredjenju, ako s po-

tonjim uredjenjem nisu u suprotnosti”, osim što ne ističe onu kvalifi kaciju iz Pomorskoga zakonika, dotično Zakona o pomorskomu do-bru i morskim lukama, po kakvoj bi cestov-no dobro predstavljalo “opće” dobro, ali što bi se dalo izvesti iz odredbenice “da je u po-rabi općoj“.

(7-c) Medjutim, ovaj parcours kroz Usta-vu-nasljedujuće hrvatsko zakonodavstvo o “općim dobrima“ i “javnim dobrima u jav-noj porabi“, ne će imati previše smisla bez razmatranja zakona vlasničkoga, dakle ana-lizu o tomu kako se odnose vlasnički zakon i javna imovina, dotično vlasnički zakon i za-sebni Ustavu nasljedjujući zakoni koji više ili manje jasno uspostavljaju zasebno pravno uredjenje za pojedine vrsti “općih dobara od interesa za Republiku“.

Najzanimljivijim je, naravno, i kritično vrhu onih problemâ najsmjerodavnijim sva-kako onaj već više puta spominjani Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (Zakon o vlasništvu) koji, što se tiče naravi prava vlasništva (ali i drugih stvarnih pravâ), ure-djuje dvije vrsti problemâ, i to jedne one koji se tiču naravi prava vlasništva, a s druge strane one koji se tiču upravljanja, korištenja i raspo-laganja stvarima kojih namjena i jest u svezi s izvršivanjem funkcijâ javno-pravnih tijelâ.

S drugim riječima, imade se ono motrište o općim dobrirma smatrati sukladnim po kojemu bi oni zasebni Ustavu nasljedjujući zakoni bili leges speciales naspram Zakonu o vlasništvu - koji bi u tomu bio lex generalis. To je i shvatljivim kraj okolnosti što Zakon o vlasništvu uspostavlja “opće uredjenje pri-padanja stvari osobama“, dotično “stvarno-pravni poredak“ (N. Gavella), a oni zasebni zakoni “zasebno uredjenje pripadanja stvari osobama“, na koje se, dašto, ono “opće ure-djenje“ primijenjuje kada nije s njim u su-protnosti 34.

34 Toč. (7) – (7-c): Usp. za, i to: (a) odredjenje dobra po-morskoga– u odredbenicama članaka 3. – 39. Z.Pm.Do., po-sebice za, i to: (aa) pomorsko dobro kao “opće dobro od interesa za Republiku” (podtoč. (a) toč. (7)) – u stavku 1. članka 3. Z.Po.Lu., supra, u svezi s odredbenicom članka 52.


(8) Što se tiče naravi prava vlasništva Zakon o vlasništvu propisuje, i to:

(a) da se uspostavlja samo jednu vrst prava vlasništva (installation d’une seu-le espèce du droit de propriété; Aufstellung lediglich einer Art des Eigentumsrechts), s tim što se takvo pravo odnosi na čitavu stvar kao pojedinačnost, što se osebujno za nekret-nine izražava kao načelo jedinstvenosti prav-noga uredjenja nekretnine (unité du régime juridique de l’immeuble; Einheitlichkeit der rechtlichen Einrichtung des Grundstücks); osim toga, svaka fi zička i pravna osoba može biti nositeljem prava vlasništva, što znači i država te druge osobe javnoga prava te, što je još važnijim, potonja imajući kao vlasnici je-dnaki položaj kao i “privatni vlasnici”, ako s zakonom ne bi bilo što drugo odredjeno;

(b) da se takvo jedno i jedinstveno pra-vo vlasništva može odnositi na sve stva-ri koje su sposobnim biti predmetom prava vlasništva, osim onih stvari kakvima njiho-ve “naravne osobine” ili “odredbe zakonske” priječe da pripadaju pojedincu, a to su “opća dobra” (biens communs, allgemeine Güter), dotično oni dijelovi prirode kakvi po svojim osobinama ne mogu biti u vlasti niti jednoga pojedinca ili pravne osobe pojedinačno, već su na porabu svih, kao što su to atmosferski zrak, voda u rijekama i jezerima i u moru, te

morska obala; sposobnim su biti predmetom prava vlasništva i “dobra od intresa za Repu-bliku” ako nisu i “općim dobrima“;

(c) ono jedno i jedinstveno pravo vlasništva predstavlja “opće uredjenje pripa-danja stvarî osobama” (seul et unitaire droit de propriété représente “l’ordre général d’appartenance des biens aux personnes“; einsames und einziges Eigentumsrecht als “allgemeine Ordnung der Angehörigkeit von Sachen den Personen“), za razliku od “pripadanja stvarî koje su nekomu zasebnom pravnom uredjenju podvrgnute” (apparte-nance des choses soumises à un certain or-dre juridique spécial; Angehöhorigkeit von Sachen die einer Sonderrechtsordnung un-terworfen sind), s tim što će se pravila zakona o općemu pripadanju stvari primjenjivati i na ove potonje, ako nisu s onim zasebnim ure-djenjem u suprotnosti (podrednost primjene općega pravnog uredjenja (subsidiarité d’ap-plication de l’ordre juridique général d’ap-partenance; Behelfsmässigkeit der Anwen-dung allgemeiner Rechtsordnung der An-gehörigkeit)).

(c) da se s zakonom uspostavlja, kako bi to proizlazilo iz onih izlaganja (toč. (a) i (b)) dva uredjenja pripadanja stvarî: jedno je “opće uredjenje pripadanja stvarî osobama” (opće uredjenje pripadanja) - odnoseće se na stvari koje su sposobne biti predmetom prava vlasništva i na taj način pripadati, kako Zakon kaže, “pojedincima” (fi zičkim i pravnim oso-bama), i to je, može se reći, “vlasničko pri-padanje”, stricto sensu : “privatno-vlasničko pripadanje” (appartenance propriétaire, stri-c to sensu appartenance propriétaire priva-tiste; eigentümliche Angehörigkeit, stricto sensu: privat-eigentümliche Angehöri-gkeit); drugo je “pripadanje stvarî koje su po-dvrgnute nekomu zasebnom pravnom ure-djenju” (zasebno uredjenje pripadanja), a od-nosi se na stvari kojima njihove naravne oso-bine ili odredbe zakonske priječe pripada-ti pojedincu, i to bi bilo “ne-vlasničko pripa-danje” (appartenance non-propriétaire; ei-gentümliche Angehörigkeit), ali na kakvo se

Us.R.Hr.-Proč., supra; (bb) zabranu stjecanja stvarnih pra-vâ na dobru pomorskomu (podtoč. (b) toč. (7)) – u stavku 2. članka 5. Z.Po.Lu., supra, u svezi s odredbenicom članka 52. Us.R.Hr.-Proč., supra; (cc) opće i zasebno uredjenje pripa-danja stvari (odl. 2. toč. (7)) - u člancima 3. i 5. Z.Po.Lu., supra, u svezi s odredbenicama članaka 1. – 4. Z.Vl.St., su-pra; (dd) pravicu služiti se pomorskim dobrom kao dobrom porabe opće (odl. 3. toč. (7)) – u stavku 3. članka 6. Z.Po.Lu., supra; usp. ranije odredbenice H.P.Z., supra, poglavi-to članaka 48. - 80.; (b) vodno dobro (toč. (7-a)) - Zakon o vodama, Narodne Novine br. 107/96 (Z.Vod.), u svezi s sta-vkom 5. članka 1. Z.Vl.St., supra; (c) javne ceste (toč. (7-b)) - Zakon o javnim cestama, Narodne Novine br. 100/95 (Z.Ja.Ces.), u svezi s stavkom 5. članka 1. Z.Vl.St., supra; (d) na-rav prava vlasništva te uredjenja pripadanja stvari (toč. (7-c)) - u člancima 1. – 4. Z.Vl.St., supra, u svezi s člankom 35. toga Zakona, naravno i u svezi s odredbenicama onih zako-na koji uredjuju pojedine vrsti javnih dobara. Za problema-tiku vlasništva osobâ javnoga prava – usp. N. Gavella et al., Stvarno pravo, Informator, Zagreb, 1998., str., posebice, 619. – 623. Usp. et B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu …, supra. -


ono (privatno-)vlasničko uvijek primijenjuje kada nije s ovim zasebnim uredjenjem u su-protnosti (subsidiarité d’application de l’or-dre général d’appartenance; Behelfsmässi-gkeit der Anwendung allgemeiner Ordnung der Angehörigkeit)).

Dašto, ono “pripadanje stvarî koje su po-dvrgnute nekomu zasebnom uredjenju”, a to su “opća dobra”, znači da o takvim dobrima brigu vodi, s takvim dobrima upravlja i za to odgovara Republika, ako s zasebnim zako-nom ne bi bilo drugčije odredjeno, te glasom izričite odredbe vlasničkoga zakona takva dobra ne bi bila sposobnima biti predmetom prava vlasništva.

S druge strane, stvari pak za koje je gla-som Ustava s zasebnim zakonom odredjeno da su “dobrima od interesa za Republiku”, te s naslova toga njezinu “naročitu zaštitu” uživaju, a nisu i “općim dobrima”, jesu spo-sobnima biti predmetom prava vlasništva.

(8-a) Što se tiče problemâ upravljanja, korištenja i raspolaganja s stvarima u svezi s izvršivanjem funkcijâ javno-pravnih tijelâ, a da te stvari, dašto, nisu i “općim dobri-ma“, Zakon o vlasništvu propisuje da Repu-blika i druge osobe javnoga prava mogu biti nositeljima prava vlasništva, i u tomu smi-slu imati kao vlasnici jednak pravni položaj kao i privatni vlasnici, ako s zakonom ne bi bilo drugčije odredjeno, s tim što prava osobâ naspram stvarima u vlasništvu osobâ javnoga prava ovise o “namjeni” takvih stvarî (affectation, Zuwendung), namjeni što ju se odredjuje s zakonom ili s odlukom nadležnoga državnog, šire: “javno-pravnog”, tijela, donijete glasom zakona.

U svezi s onim namjenjivanjem imade se tri vrsti stvarî razlikovati, i to:

(a) “javna dobra u porabi općoj” (biens publics en usage commun; öffentliche Güter im Gemeingebrauch), a to su “stvari u vlasništvu Republike (jedinice ozemljenske samouprave) koje su namijenjene za porabu svih” (choses à la propriété de la Républi-que (de l’unité d’auto-administration terri-toriale) affectées à l’usage de tous; Sachen

im Eigentum der Republik (von Einheit der Gebietsselbstverwaltung) angewiesene zu Gebrauch aller)), na kakva se, ako s kakvim zasebnim zakonom ne bi što drugo bilo pro-pisano, primijenjuje pravila koja važe za ona opća dobra - s javnim dobrima u porabi općoj svatko imade pravo služiti se na način što ga radi ostvarenja namjene takve stvari odredi tijelo ili ustanove kojima ih se dade na upra-vljanje, dotično tijelo nadležno za odredji-vanje namjene, kada s takvim stvarima nepo-sredno upravlja;

(b) “javna dobra u javnoj porabi” (biens publics en usage public; öffentliche Güter in dem öffentlichen Gebrauch), a to su “stvari u vlasništvu Republike a namijenjene su neposrednom izvršivanju pravâ i dužnostî Republike, njezinih tijelâ i ustanovâ, dotično koje druge osobe javnoga prava“ - takva do-bra rabi se u skladu s tom namjenom od stra-ne tijelâ i ustanovâ kojima ih na upravljanje dade tijelo nadležno za odredjivanje namje-ne, ako ih ne bi pridržalo za svoju porabu ne-posrednu;

(c) “stvari u vlasništvu Republike (dru-ge osobe javnoga prava) takve da nisu ni za porabu opću ni porabu javnu namijenje-ne” (choses à la propriété de la République (d’une autre personne du droit public) telles lesquelles ne sont affectées ni à l’usage com-mun ni à l’usage public; Sachen im Eigen-tum der Republik (einer anderen Person öf-fentlichen Rechts) die weder zu Gemeinge-brauch noch zu öffentlichen Gebrauch an-gewiesen sind) ili, bolje rečeno, “stvari koje nisu ni za porabu opću ni za porabu javnu na-mijenjene a u vlasništvu su Republike”:

- za takve stvari u vlasničkomu se zako-nu jedino govori o “izvršivanju vlasničkih ovlaštenjâ“ (exercice de droits de propriété; Ausübung von Eigentumsrechten) - a to biva od strane tijelâ nadležnih za odredji-vanje namjene, ako to ne povjere kakvomu drugom tijelu, ustanovi ili osobi;

- zatim se u svezi s takvim stvarima kaže i nešto o “prihodu od takvih stvarî” (revenus des choses à la propriété de la République (d’une


autre personne du droit public) telles lesquel-les ne sont affectées ni à l’usage commun ni à l’usage public; Einkommen aus der Sachen im Eigentum der Republik (einer anderen Person öffentlichen Rechts) die weder zu Ge-meingebrauch noch zu öffentlichen Gebrau-ch angewiesen sind), a to je da čisti prihod od takvih stvarî imade prihodom državnoga proračuna biti, iz kakve se odredbenice može zaključiti da je riječ o imovini od kakve država ili kakva druga osoba javnoga prava ima-de koristi vući, dakle o fi nancialnoj imovini u njemačkomu smislu riječi (patrimoine fi nan-cier au sens allemand du mot; Finanzvermö-gen im deutschen Sinne des Wortes).

Proizlazi da se u svezi s izvršivanjem ja-vnih funkcijâ imade, dašto glasom Zakona o vlasništvu, zapravo po crti vlasničkoga ure-djenja, a za razliku od Ustava hrvatskoga, razlikovati dva tipa stvarî, i to:

- stvari koje nisu budi to zbog svojih na-ravnih osobinâ budi to zbog zasebne odred-benice zakona sposobne biti predmetom pra-va vlasništva, a to su “opća dobra” - za takve stvari važi ne ono opće (privatno-)vlasničko uredjenje pripadanja, već zasebno, ne-vlasničko, uredjenje pripadanja, a opće samo kada s ovim zasebnim nije u suprotnosti;

- stvari koje se nalaze u vlasništvu države ili drugih osobâ javnoga prava, a nisu (i) općim dobrima: za takve stvari važi ono (pri-vatno-)vlasničko uredjenje pripadanja, što znači da u pravnim odnošajima osobe javno-ga prava imadu kao vlasnici položaj jednak onomu od privatnih vlasnikâ, ako s zakonom ne bi bilo što drugo odredjeno.

(8-b) Kada se uzme u obzir ono “ako s zakonom ne bi bilo što drugo odredjeno”, a to znači prije svega s ona tri izrijekom ovdje razradjivana zakona - Pomorski zakonik, dotično Zakon o pomorskomu dobru i mor-skim lukama, Zakon o vodama, te Zakon o javnim cestama, ali i s svim drugim na ona se “opća dobra” odnosećim zakonima - moglo bi se zaključiti ovo:

(i) “dobra od interesa za Republiku koja su i općim dobrima“ (biens d’intérêt pour la

République lesquels aussi sont biens com-muns; Güter von dem Interesse für Repu-blik die auch gemeinsame Güter sind), kao što su to, npr., dobro pomorsko, vode, etc., na neki način ispadaju, pravno-kategorial-no, kao “stvar po sebi” (chose en soi, Ding an sich), medjutim s obzirom na prava osobâ pravno slično uredjena, bez obzira na svoj ne-vlasničko-pravni položaj, kao i ona “javna dobra u općoj porabi” (bien publics à l’usa-ge commun; öffentliche Güter die im Ge-meingebrauch sind): što se tiče “općih do-bara“ i “javnih dobara u općoj porabi“ mo-glo bi se, ali samo, pomisliti da je hrvatski zakonodavac za takva dobra usvojio francu-sku koncepciju javne stvari u smislu onoga čuvenog “vlasništva po namjenjenosti” stva-ri (propriété d’affectation), ali glasom Zako-na o vlasništvu, “pripadanje stvarî koje su podvrgnute nekomu zasebnom pravnom ure-djenju”, dotično zasebno uredjenje pripa-danja, predvidjeno je samo za “opća dobra“; to i takvo “zasebno pravno uredjenje” i jest odredjeno prije svega s “namijenjenošću od-nosnoga dobra“ (déstination du bien respec-tif; Zuweisung betreffenden Gutes) - što ako već nije inačica na ono francusko “vlasništvo po namijenjenosti” jest svakako njegova sličica - s razloga (usp. podtoč. (a) toč. (8)) što su opća dobra na porabu svih, pa s razlo-ga takvoga takvim dobrima vodi brigu, upra-vlja i odgovara Republika;

(ii) ipak, ne uzimajući u obzir opća do-bra, moglo bi se zaključiti da je Zakon o vlasništvu, u suvislosti s zakonima s koji-ma se uredjuje pojedine vrsti dobara na-mijenjenih za osiguranje vršenja funkcijâ ja-vno-pravnih tijelâ, a to bi se moglo nazvati s općenitijim pojmom “javne stvari”, ili “javne imovine“, ponovio ali u vlasničkomu obliku njemačku koncepciju javne imovine, dakle inverzno (“paradigmatički obrat u inverziji” (M. Finger)).

Sva s javnom imovinom obuhvaćena do-bra jesu u vlasništvu države i drugih osobâ javnoga prava, ali njihova prava - koja obuhvaćaju “upravljanje, korištenje i raspo-


laganje”, s čim se, dašto, ne iscrpljuje sva vlasnička ovlaštenjâ - ovise o “namjenjivanju stvari”, namjenjivanju što ga propisuje zakon, možebitno i akt javno-pravnoga tijela što ga zakon na odredjivanje namjene ovlasti.

Na takav način, moglo bi se zaključiti da se “sila tradicije” - naslijedjene iz Banske Hrvatske (1867. (1868.) – 1918.)) a prenije-te preko N.R. (S.R.) Hrvatske (1945. (1963.) – 1989.)), koja je, dašto u sklopu “društveno-vlasničkoga uredjenja kao općega” (l’or-dre de propriété sociale en tant qu’un tel général; Ordnung gesellschaftlichen Ei-gentums als solche allgemeine), poznava-la onu njemačku, mješovitu, koncepciju jav-ne stvari - ne mogući se naći u Ustavu Re-publike Hrvatske – postupno probijala kroz Ustavu nasljedujuće zakone, da bi se uspo-stavila važećom ali ovaj put u sklopu “privat-no-vlasničkoga uredjenja” kao općega (l’or-dre de droit privé en tant qu’un tel général; Privateigentumsordnung als solche allge-meine), što bi značilo da se imade, ne uzevši, opetoma, u obzir ona “opća dobra”, u smislu hrvatskoga uredjenja stvarî u svezi s osigu-ranjem vršenja funkcijâ javno-pravnih tijelâ, razlikovati tri vrsti javnih stvarî, tri vrsti jav-ne imovine, i to:

(a) “javna dobra u općoj porabi” (biens publics en usage commun; öffentliche Güter im Gemeingebrauch), a to su “stvari u vlasništvu Republike koje su namijenjene za porabu svih”, i u tomu bi se moglo prepozna-ti ono njemačko dobro porabe opće (res quae in publico usu habentur, Sachen in Gemein-gebrauche): za takva dobra, ako štogod dru-go ne bi s zakonom bilo propisano, primjenji-vati će se pravila koja važe za opća dobra, što znači da i o njima “vodi brigu, upravlja i za to odgovara Republika, ako se nekim zaseb-nim zakonom ne bi bilo što drugo odredje-no“, iz čega bi se dalo zaključiti da će ure-djenje upravnoga prava važiti, i to prven-stveno i načelno isključivo, a uredjenje gra-djanskoga prava – samo kada je to izrijekom odredjeno (načelo iznimnosti primjene gra-djanskoga prava);

(b) “javna dobra u javnoj porabi” (biens publics en usage public; öffentliche Güter in dem öffentlichen Gebrauch), a to su “stvari u vlasništvu Republike a namijenjene su neposrednom izvršivanju pravâ i dužnostî Republike, njezinih tijelâ i ustanovâ, a to je ono već poznato njemačko upravno dobro ili upravna imovina (res quae in administratio-nis usu habentur, Verwaltungsvermoegen) – takva dobra “rabe se u skladu s odnosnom namjenom tijela i ustanove kojima ih je dalo na upravljanje tijelo nadležno za odredjivanje namjene, ako ih potonje tijelo nije zadržalo u svojoj neposrednoj porabi“, iz čega bi se dalo zaključiti da će za takva dobra važiti ure-djenje upravnoga prava samo kada s propisi-ma ne bi što drugo bilo odredjeno, inače gra-djansko pravo (načelo podrednosti primjene gradjanskoga prava);

(c) “stvari u vlasništvu Republike kakve nisu ni za porabu opću ni porabu javnu na-mijenjene” (choses à la propriété de la Répu-blique telles lesquelles ne sont affectées ni à l’usage commun ni à l’usage public; Sa-chen im Eigentum der Republik die weder zu Gemeingebrauch noch zu öffentlichen Gebrauch angewiesen sind) ili, bolje rečeno, “stvari koje nisu ni za porabu opću ni za po-rabu javnu namijenjene a u vlasništvu su Re-publike”, što znači da je riječ o “imovini koja imade kakve prihode državi ili drugoj osobi javnoga prava donositi, dakle o imovini od kakve država ili druga osoba javnoga prava imade kakve koristi vući, i to bi mogla biti ona već podosta poznata njemačka “imovi-na fi nancijalna” (patrimonium civitatis, Fi-nanzvermögen): za takva će dobra, dalo bi se iz one odredbenice o “vršenju vlasničkih ovlaštenja“ nad takvom imovinom zaključiti, prvenstvo i načelno isključivo uredjenje gra-djanskoga prava važiti, a upravnoga prava samo kada je to izrijekom odredjeno (načelo o iznimnosti primjene upravnoga prava).

(8-c) Ali, da se krivo ne shvati: nacionalna tradicija, pa ma bila ovako ili onako ideološki obojenom, ne smije samo tako biti zaobidje-nom, te u tomu smislu riječi ne bi trebalo biti


previše nezadovoljnim: mada uz vrludanja, čestotno puta i s komunističkim nasljedjem opterećena, dovela su stvar, čak i ne previše Ustavu protivno, na crtu praxisa od stoljeća sedmoga. Jedno je od opterećenjâ ipak ostalo, a to je ono o “općim dobrima”. Naime, “opće dobro” (bien commun, Gemeingut) kao kate-gorija općenito jest nešto što je na razini ideje, kakva je, dašto kao vrijednost, svojstvena ideologiji nacionalnih institucijâ, prije svega države kao nacionalne institucije. To je razvi-dnim ne samo zato što se tako dade zaključiti iz odrednicâ poretka upravljajućega, poretka uredjujućega, poretka samoupravljajućega, već i, još i više, iz odredbe Ustava o tomu da vlasništvo obvezuje - u smislu da su vlasni-ci dužni, što je dašto samo parcialnim izra-zom odnosne ideje, doprinositi “općemu do-bru” (la propriété oblige, et les titulaires du droit de propriété sont tenus à contribuer au bien commun; Eigentum bringt Bürde, und die Eigentumsträger legen Wert darauf, all-gemeinem Gut beizutragen).

Očitim je da opće dobro u tomu smislu nije isto što i ono što se misli pod “općim do-brima” u smislu Zakona o vlasništvu. Premda “opća dobra” jesu nešto što je izražajem ideje o općemu dobru kao ideje koja je vrijednost što ju se treba slijediti, to je bilo posvema ne-primjerenim, i to kako s motrišta hrvatske tradicije o javnomu dobru, tako i s motrišta praxisa što ga je trebalo uspostaviti u svijetlu potrebâ proizašlih iz gradjanskoga preokre-ta (1989. - 1993.), jedan parcialni izražaj općega dobra iskoristiti za označivanje do-bara koja služe svima jednako, dotično “ne-posrednom izvršivanju funkcijâ javno-prav-nih tijelâ“. Osim svega, ne iziskuje se, valjda, previše dokazivati da ustavotvorac nije ciljao na “opća dobra” glasom Zakona o vlasništvu (i drugih zakonâ s kojima se takva dobra ure-djuje), kada je izrazio da “vlasništvo obvezuje, te da su nositelji vlasničkoga prava i korisnici takvih pravâ dužni pridositi općemu dobru”, jer potonji pojam pripada u kategorije “vrije-dnosti”, za razliku od onih “općih dobara” iz vlasničkoga zakona - koja su “vrednote”.

S druge strane, isto je tako bilo posve-ma nepotrebitim stvarati zbrku oko naravi vlasništva da bi se izrazilo ideju o općemu dobru: pojam “dobara od interesa za Repu-bliku”, neodvisno o tomu u čijemu se (privat-nom) vlasništvu nalaze, trebao je biti posve-ma dostatnim da se taj i takav interes potvr-di i promiče, posebice s razloga što su ideja o “dobrima od interesa za Republiku” i pravno uredjenje koje je njezinim izražajem, neodvi-snim o problemima što ih ističe propisivanje “jednovrsnosti prava vlasništva” i “pravne jedinstvenosti nekretnine”. Ipak, za prosudi-ti je, naime, da nijedno od toga dvoga nije očuvano kraj okolnosti da postoje ona “opća dobra” koja su, kao što je to već rečeno, nešto kao “stvari po sebi” (choses en soi, Dinge an sich), a isto tako i oblikovanje možebitno za-sebnoga pravnog uredjenja (dakle zasebne vrsti vlasništva?) i za druge sastojine javne imovine, npr. “javnih dobara u općoj porabi“ i “javnih dobara u javnoj porabi“. Ali, da se to malo pobliže razmotri, i to kako slijedi 35.

35 Toč. (8) – (8-c): Usp. o tomu N. Gavella, O nekim no-vostima u stvarno-pravnomu uredjenju ..., supra, str. 619. - 633., poglavito 623. - 624. Za problematiku vlasništva osobâ javnoga prava – usp. N. Gavella et al., Stvarno pra-vo, Informator, Zagreb, 1998., str., posebice, 619. – 623.; B. Babac, Javno dobro u pravu hrvatskomu …, supra. - Pri tomu, treba reći da ono o nerazlučivosti javnoga od privat-noga jest samo su-odnosnicom, premda je to bitnim za od-nosno vlasničko uredjenje: kao što smo gore istakli, takvo uredjenje čini izlišnim ili čak i svijesno potiskuje umovanje u kategorijama javnoga i privatnoga. Usp. u Z.Vl.St., supra, poglavito članci 1., 3., 4., 35. Za doktrine o javnomu dobru – usp. izlaganja pod toč. 2. podtoč. 2.1. te 2.2., a za koncepcije o javnomu dobru – usp. izlaganja pod toč. 2. podtoč. 2.4., supra, kao i u tamošnjim bilješkama naznačivanu literatu-ru. Za ustavne odredbe o vlasništvu (Us.R.Hr.-Proč., supra) – usp. poglavito odredbe u člancima 48. (stavak 2.), gdje se govori o tomu da vlasništvo obvezuje te da su, slijedom tomu, nositelji vlasničkoga prava i koristnici takvih prava dužni pridonositi općemu dobru), 50. (dopustivost konsti-tuiranja oduzimanja vlasništva, te ograničenja vlasništva i vlasničkih prava te poduzetničke i tržišne slobode “u inte-resu Republike”, te u članku 51. (konstituiranje dobara “od interesa za Republiku” kao kategorije i instituta). Za odre-djenja “poretka upravljajućega”, “poretka uredjujućega” te “poretka samoupravljajućega” – usp. B. Babac, O nekim općim problemima uobličavanja političko-upravnoga ustrojstva ..., etc., supra, pp. (I.) 51. – 53., preoblikovano iz B. Babac, Samoupravno odlučivanje i birokratska struktu-ra, Pravni fakultet Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1986., pp. 147. – 153., 166. – 170. Za razlikovanje


(9) S motrišta postojanja onih “općih do-bara” najprije se ističe problem jednovrsno-sti prava vlasništva: kako to civilisti tumače, može se protivno jedinstvenosti vlasničkoga prava imati “fragmentaciju prava vlasništva” kao izraz nastojanjâ kakvoga kolektivite-ta – zajednice ili društvene grupe - da zadrži najjača ovlaštenja za sebe a drugim subjek-tima prepusti samo neka pojedinačna i k tomu ograničena ovlaštenja. Pojava, dotično zakonsko konstituiranje, one kategorije “općih dobara” mimo one ustavno konsti-tuirane kategorije “dobara od interesa za Re-publiku” može, premda i ne mora, ali pro-zor jest svakako odškrinut, značiti i početak “fragmentacije prava vlasništva”, poglavito zato što se (zasada samo) s vlasničkim zako-nom “opća dobra” uspostavilo kao “zaseb-no uredjenje pripadanja stvari”, pa ne bi mo-gli nikakvi razlozi postojati, ni interpretativni ni normativni, ni stvarni, da takvih “zasebnih uredjenja pripadanja” ne bude i više.

S motrišta postojanja onih “općih doba-ra” ističe se i problem “pravne jedinstvenosti nekretnine”: kako to civilisti tumače, može se protivno pravnoj jedinstvenosti nekretni-ne imati “razbijanje jedinstva nekretnine radi uspostave različitih pravnih vlastî na poje-dinim njezinim dijelovima”. Naime, upra-vljanje te korištenje i raspolaganje “općim dobrima” ravna se prema “namjeni” kao vrhovnomu kriteriju a, kako što se to znade i izbjeći ne dade, kako i samo zemljište kao

“opće dobro”, tako i gradjevine na takvomu zemljištu, mogu različitim namjenama služiti, pa s razloga toga morati različitim uredjenji-ma pripadanja biti podvrgnutim, to opetoma pojava, zakonsko konstituiranje, one katego-rije “općih dobara” mimo one ustavno kon-stituirane kategorije “dobara od interesa za Republiku” može, premda i ne mora, ali pro-zor jest svakako odškrinut, značiti i početak “uspostave različitih pravnih vlastî na poje-dinim dijelovima nekretnine kao općega do-bra”, poglavito i zato što je kriterij “namje-ne”, koliko nije dostatno formaliziran, nužno naravi materialne, što znači da će se s ob-zirom na osebujne interese u pitanju uvijek pojavljivati razlozi interpretativni i razlozi normativni da se pravnu jedinstvenost ure-djenja nekretnine napusti u procesu ako već ne i u zakonodavstvu.

I što se tiče problema osiguranja “je-dnovrsnosti prava vlasništva”, kao i one “pravne jedinstvenosti uredjenja nekret-nine”, vlasničko uredjenje upravljanja te korištenja i raspolaganja s dobrima s obzirom na izvršivanje funkcijâ javno-pravnih tijelâ, dotično funkcije države i drugih osobâ jav-noga prava, pokazuje se ne samo kao “pro-zor” već kao pravi način da se obje načme i počme postupno napuštati. To, naravno, nije još “pozitivno-pravna stvarnost” ali jest više nego “gospodarsko-pravna mogućnost”.

(9-a) Kao što je to bilo u dosadašnjim iz-laganjima isticanim, zakonodavni praxis hr-vatski, vratio se, čini se, dotično ako ne u svojemu obličku, a ono svakako u svojemu naličju, njemačkoj koncepciji javnoga do-bra, uobličujući po crti namjenjenosti u tri različite vrsti javne imovine, i podvrgavajući ih više ili manje ali uvijek značajno različitim pravnim uredjenjima.

Te tri vrsti javne imovine glasom prava hrvatskoga bile bi, i to:

(a) “imovina fi nancijalna“ (patrimoine fi -scal, Finanzvermögen) – a raspoznaje ju se “stvarima u vlasništvu Republike, dotično koje druge osobe javnoga prava, koje nisu na-mijenjene ni za opću porabu ni za javnu pora-

„vrijednosti“ od „vrednote“ – usp. S. Petković, u M. Bosa-nac et al. eds., Rječnik sociologije i socijalne psihologije ..., supra, jedinice „vrijednost“ i „vrednota“. Pri tomu, treba reći da ono o nerazlučivosti javnoga od privatnoga jest su-odnosnicom anglo-saxonskoga pravnog uredjenja, dotično pravnoga umovanja, premda je bitnim za odnosno vlasničko uredjenje; kao što smo gore istakli, takvo uredjenje, dotično pravno rasudjivanje, čini izlišnim ili čak i svijesno potiskuje umovanje u kategorijama javnoga i privatnoga – usp. D. Oliver, Pourquoi n’y-a-t-il pas de distinction entre droit pu-blic et droit privé privé en Angleterre ..., supra: pri tomu, mora se opetoma istaknuti da D. Oliver ne pravi dostatno istančano razlikovanje izmedju javnoga i privatnog prava kao nečega što bi se moglo kao (pravnu) stvarnost razma-trati, od javnoga i privatnog prava kao nečega što je naravi pojmovno-kategorialne, dakle svojstvenim za neki osebujni tip pravnoga umovanja, doživljavanja, prakticiranja – usp. G. Radbruch, Rechtsphilosophie …, supra, §16. -


bu, čisti prihod kojih je prihodom državnoga proračuna, dotično proračuna drugih osobâ javnoga prava“;

(b) “upravna imovina“ (patrimoine d’ad-ministration, Verwaltungsvermögen) – a ra-spoznaje ih se u “stvarima u vlasništvu Re-publike koje su namijenjene neposrednom izvršivanju pravâ i dužnostî Republike, kao i drugih osobâ javnoga prava, te njezinih, dotično njihovih tijelâ i ustanovâ“, nazivajući odnosne stvari – “javnim dobrima u javnoj uporabi“;

(c) “dobra porabe opće“ (biens en usage commun, Güter im Gemeingebrauche) – a raspoznaje ih se u “javnim dobrima u općoj uporabi“, kao i u “općim dobrima“.

Naravno, vraćanje njemačkoj koncepciji javne imovine očituje se kao proces koji nije dovršen, koji se nastavlja, omogućujući na takav način dotjerivanje i rafi niranje kon-cepcije javne imovine glasom prava hrva-tskoga. S druge strane, moglo bi se tvrdnju o vraćanju na onu koncepciju njemačku do-vesti u sumnju, za što bi posebice vojevalo to što se niti u vlasničkomu zakonu niti u za-sebnim zakonima koji uredjuje pojedine vrsti s javnom imovinom obuhvaćenih dobara, go-tovo ništa ne kaže o pravnoj naravi uredjenja, osebujnoga uredjenja koje bi za one vrsti ja-vnih dobara važila, naime da li važi upravno (javno) ili gradjansko (privatno) pravo, te na koji način – podredno ili prvenstveno ili iz-nimno.

(9-b) Prvo, “dobra porabe opće“ (biens en usage commun, Güter im Gemeinge-brauch) – raspoznaje se iz one odredbenice Zakona o vlasništvu glasom koje postoje “ja-vna dobra u općoj uporabi“, a to su stvari u vlasništvu Republike namijenjene za porabu svih, s tim što svatko imade pravo služiti se takvim dobrima na način odredjen s zakonom ili s odlukom nadležnoga javno-pravnog tije-la o odredjivanju njihove namjene; ali, s tim u svezi treba uzeti u obzir i onu odredbeni-cu Zakona o vlasništvu glasom koje postoje “opća dobra“, dotično stvari koje nisu spo-sobne biti predmetom prava vlasništva i dru-

gih stvarnih pravâ, a to su “oni dijelovi pri-rode koji po svojim osobinama ne mogu biti u vlasti niti jednoga pojedinca ili pravne oso-be pojedinačno, već su na porabu svih, kao što su to atmosferski zrak, voda u rijekama te jezerima i u moru, kao i morska obala“, što znači da su i “opća dobra“ naravno - dobri-ma porabe opće.

Drugo, “upravnu imovinu“ (patrimoi-ne d’administration, Verwaltungsvermö-gen) – raspoznaje se iz one odredbenice Zako-na o vlasništvu glasom koje postoje “stvari u vlasništvu Republike koje su namijenjene ne-posrednom izvršivanju pravâ i dužnostî Re-publike, kao i drugih osobâ javnoga prava, te njezinih, dotično njihovih tijelâ i ustano-vâ“, nazivajući odnosne stvari – “javnim do-brima u javnoj uporabi“; zapravo, tu je riječ o pokretnim i nepokretnim stvarima pora-ba kojih je u svezi s djelovanjem javnih vla-stî (zakonodavstvo, sudstvo, uprava), kao što su to, npr., upravne zgrade i uredski namještaj u njima, kao i druge stvari suglasno izlaganji-ma o njemačkoj koncepciji javnoga dobra; ali mogu to biti i prava, npr. ona iz intelektualno-ga vlasništva (patenti, etc.), a i imovinske cje-line za javno porabljenje namijenjene, npr. do-movi Hrvatske vojske, etc.

Konačno, tu je i “imovina fi nancijal-na“ (patrimoine fi scal, Finanzvermögen) – takvu se raspoznaje iz onih odredbenicâ Zakona o vlasništvu glasom kojih postoje “stvari u vlasništvu Republike, dotično koje druge osobe javnoga prava, koje nisu na-mijenjene ni za opću porabu ni za javnu pora-bu, čisti prihod kojih je prihodom državnoga proračuna, dotično proračuna drugih osobâ javnoga prava“, a potonje i jest tipičnim za “imovinu fi nancialnu“: u svakomu slučaju, riječ je o u novcu izrazljivim prihodima, potjecali takvi iz nametanja porezâ i drugih javnih podavanjâ, ili iz tjeranja kakvih ose-bujnih djelatnostî, npr. prihodi s naslova kon-cesioniranja.

(9-c) S motrišta njemačke koncepcije jav-ne imovine, kao problem očituju se hrvatska “dobra opće-porabljiva“, dobra koja doduše


jesu jedinstvenim po tomu što su “namijenje-na na porabu svih“, ali su opet i nejedinstve-nim – po svojemu vlasničkom uredjenju. Nai-me, unutar hrvatskoga uredjenja opće-pora-bljivih dobara imade se, s jedne strane, “opća dobra u općoj porabi“, a to su ona za koje važi “zasebno uredjenje pripadanja stvarî osobama“, dakle stvari nesposobne biti pred-metom prava vlasništva, a imade se i, s druge strane, “javna dobra u općoj porabi“, za koja važi “opće uredjenje pripadanja stvarî osoba-ma“. Ona prva, “opća dobra u općoj porabi“, dobrom su porabe opće ipso lege, ova druga, “javna dobra u općoj porabi“, dobrom su po-rabe opće samo glasom izričitih odredbeni-câ kakvoga zasebnog zakona, i uz posredo-vanje tomu sukladnoga upravnog akta – akta javno-pravnoga tijela nadležnog za odredji-vanje namjene.

Medjutim, s motrišta javno-pravno-ga zanimljivim je uočiti “fi nancijalnu imo-vinu“ naspram “dobru opće-porabljivomu“ kao značajnu, načelno i praktički opiplji-vo, oprečnost. Ona “imovina fi nancialna“ (podtoč. (c) supra)), kakogod da su zakonske odredbenice o njojzi nes(p)retno izrečene, imade položaj imovine takve da je u privat-nomu vlasništvu onih osobâ javnoga prava pa, dašto, predmetom pravno-gospodarsko-ga razmjenjivanja. Ono “dobro opće-pora-bljivo“ (podtoč. (a) supra)) može s motrišta javno-pravnoga biti dvovrsnim. Jedne od takvih stvarî nisu ni u čijemu vlasništvu, a to su “opća dobra“ – koja su, dašto, u općoj porabi – što je praesumptio iuris et de iure, s tim da o takvima brigu vodi, njima upra-vlja i za to odgovara Republika, ako s zaseb-nim zakonom ne bi bilo što drugo odredje-no, a i, dašto, ne mogu biti predmetom prav-no-gospodarskoga razmjenjivanja. Druge su od takvih “javna dobra u općoj porabi“, a to su stvari nalazeće se u vlasništvu osobâ jav-noga prava, ali namijenjene – glasom zako-na ili akta nadležnoga tijela porabi općoj – vrhu čega ne vojuje nikakva predmnijeva već samo izričito zakonsko ili upravno namjenji-vanje. Te dvije vrsti javnih stvari – “opća do-

bra“ te “javna dobra u porabi općoj“ pove-zana su, dakle, samo s istovrsnošću namje-ne kojoj služe – glasom zakona ili akta tijela nadležnoga za odredjivanje namjene.

Iz odredbenicâ pak zasebnih zakonâ koji uredjuju pravni položaj pojedine vrsti doba-ra porabe opće (npr. vode, šume, etc.) ili pak cjeline općih dobara i javnih dobara u općoj porabi (npr. dobro pomorsko) proizlazi da sva “opća dobra“ jesu “dobrima o interesa za Re-publiku“, da uživaju njezinu osobitu zaštitu, a da ih se porabi pod uvjetima i na način što ih propiše odnosni zakon“. Naspram Zako-nu o vlasništvu, lučenje je značajnim: dok se glasom Zakona o vlasništvu opća dobra, me-dju ostalim, “nalaze u porabi općoj“, dotle ih se glasom onih zasebnih zakonâ “koristi pod uvjetima i na način propisanim s odno-snim zakonom“, što će reći da “poraba opća“ ispada samo jednim od inačicâ porabljenja i/ili korištenja odnosnih dobara. Okolnost pak da “javna dobra u općoj porabi“, a to su stva-ri za koje je glasom Ustava Republike Hr-vatske s zasebnim zakonom odredjeno da su “dobrima od interesa za Republiku a nisu općim dobrima“ znači da svojstvo “javnoga dobra u općoj porabi“ u cijelosti ovisi o ure-djenju što ga propiše zasebni zakon. Ali, u je-dnoj stvari su “opća dobra“ i “javna dobra u općoj porabi“ pravno izjednačnim, a to je da nisu ustavno-pravnom kategorijom – takvom su kategorijom samo “dobra od interesa za Republiku“, pa tako njihovo pravno značenje u cijelosti ovisi o namjeni kako ju zasebni zakon uredjuje ili upravni akt javno-pravno-ga tijela nadležnog za odredjivanje namjene odredjuje 36.

36 Toč. (9) – (9-c): Usp. o tomu N. Gavella, O nekim no-vostima u stvarno-pravnomu uredjenju ..., supra, str. 619. - 633., poglavito 623. - 624. Pri tomu, treba reći da ono o nerazlučivosti javnoga od privatnoga jest samo su-odnosni-com, premda je bitno za odnosno vlasničko uredjenje: kao što smo gore istakli, i kao što je naznačeno u ranijoj bilješci, takvo uredjenje čini izlišnim ili čak i svijesno potiskuje umo-vanje u kategorijama javnoga i privcatnoga. Za hrvatsku na-cionalnu pravnu tradiciju u svezi s javnim dobrom – usp. B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra; I. Krbek, Upravno pravo (III./1956.), str. 1. et s. Usp. i u bilješkama, supra, u ovomu odsječku. -


6.1.5. Sažetak

U ovomu odsječku najprije se izložilo doktrine o javnoj imovini, kao što su teorije civilističke - dakle takve da se s javnom imo-vinom obuhvaćena dobra smatra nekom vr-sti privatnoga vlasništva, teorije publicističke - dakle takve da se javnu imovinu smatra isključivo institutom upravnoga (javnog) prava, te teorije solidarističke – dakle takve da se s javnom imovinom obuhvaćena dobra smatra stvarima ni u čijemu vlasništvu.

Teorije o javnomu dobru razmotrilo se i s obzirom na narav vlasništva, u čemu se zaključilo da je najispravnijim smatrati da s motrišta javne koristi nije, dotično ne mora biti, smjerodavnim samo vlasništvo, što znači da se dopušta da takva dobra mogu biti, opirući se dašto shvaćanjima koja idu za nijekanjem slobode i vlasništva pojedinca, i u vlasništvu privatnomu.

Nije moglo ostati a da se ne razmotri i koncepcije o javnoj imovini kako takve do izražaja dolaze u pojedinim ali utjecajnijim pravnim sustavima i školama. Smatra se da su u zapadno-europskim pravnim sustavima tri koncepcije javne imovine zadobile najviše na istaknutosti, a to su: koncepcija francuska - to je koncepcija o strogomu razlikovanju “državne domene javne” od one “privatne”; zatim koncepcija njemačka - koju se smatra mješovitom, a utemeljuje se oko razlikovanja državne imovine fi nancialne - za kakvu važi uredjenje gradjanskoga (privatnog) prava, od one upravne - za kakvu važi djelomično ure-djenje upravnoga (javnog) prava a djelomično uredjenje gradjanskoga privatnog) prava te, konačno, i od dobra porabe opće - za kakvo važi u najvećemu dijelu uredjenje upravno-ga (javnog) prava a samo iznimno i uredjenje gradjanskoga (privatnog) prava; konačno i koncepcija engleska - u smislu kakve je riječ o imovini koja se može isključivo u privatno-mu vlasništvu nalaziti a javnoj svrsi služiti, potonje sve i da se u privatnomu vlasništvu države ili kakve druge osobe javnoga prava nalazi.

Zatim se razmotrilo ustavno-pravne za-sade o javnoj imovini u pravu hrvatskomu, one koje su bile ustavno-pravnim naslovima za uredjivanje općih dobara i javnih stvarî općenito. Zagovaralo se pri tomu da je s Ustavom bila, premda ne dašto previše jasno, ako ne usvojena a ono svakako naviještena, engleska, dakle strogo (privatno)vlasnička, koncepcija o javnim stvarima, poglavito kada se pomnije analizira odredbe o “dobrima od interesa za Republiku” kao ustavno-pravni institut.

Medjutim, Ustavu-nasljedujuće hrva-tsko zakonodavstvo o s javnom imovinom obuhvaćenim dobrima postupno je ali sigur-no izrazilo zaokret prema onoj njemačkoj, dakle, mješovitoj, koncepciji o javnoj imovi-ni. Za razliku, dakle, od Hrvatske kao S.R. Hrvatske (1945. (1963) - 1989.)) - u kojoj se razvijalo i prakticiralo njemačku koncepciju o javnoj imovini, ali u sklopu onda vladajuće društveno-vlasničke ljušture, Republika Hr-vatska se vraća, kako se to čini, njemačkoj koncepciji o javnomu dobru, ali u sklopu sada vladajućega ustroja privatnoga vlasništva.

Zaključilo se da je vlasnički zakon od-nosnu tendenciju još više explicite izrazio i na taj način ozakonio onu mješovitu kon-cepciju o javnoj imovini, što je inače kon-cepcija koja je važila i u komunističkoj Hr-vatskoj, ali u svojoj društveno-vlasničkoj ljušturi, za razliku od ove važeće ali u pri-vatno-vlasničkoj ljušturi. Ali, nešto je tu dru-go puno važnijim. U odnosnim se izlaganji-ma uvijek, što ne treba iznenaditi, polazilo od javnoga interesa kao stožernoga načela i čintbenika konstituiranja javnoga prava, pa tako i javno-pravnoga ophodjenja s dobrima o interesa za ostvarivanje funkcijâ javno-pra-vnih tijelâ, kao i, što je dosljednim, od toga da se jedino s promicanjem društvene blago-dati pojedinaca i grupâ može opravdati po-stojanje države općenito, a svrhe dobara od interesa za Republiku posebice.


6.2. DOBRO PORABE OPĆE – UPRA-VLJANJE, ZAŠTITA I NADZIRANJE

6.2.1. Dobro opće-porabljivo - pravna na-rav, vrsti i uredjenje upravljanja

(1) Unutar javne imovine ističe se, kako to proizlazi iz dosadašnjih izlaganjâ o pre-dmetu, dobro opće-porabljivo (bien d’usage commun; gemeingebräuliches Gut), dakle vrst javne imovine takve da obuhvaća dobra namijenjena na porabu svih – “porabljenje dobra takvoga po općinstvu“ (B. Sambrai-lo). Riječ je, dakle, o porabi općoj (usage commun, Gemeingebrauch), što znači da svakomu gradjaninu pristoji ovlast služiti se takvim dobrom u svrhe što ih ne protiveći se odredbama zasebnih zakonâ odredjuju narav njegova i namjena njegova, i to jednakopra-vno.

Drugčije rečeno, imade se opće-pora-bljivim dobrom smatrati takvo da je s obzi-rom na namjenu što ju se propiše, dotično kr’jepošću kakvoga zakona, odredjeno za zajedničko i ravnopravno korištenje svih gra-djanâ (usage collectif et d’égalité de droits d’un bien d’usage commun; gesamter und gleichberechtigter Gebrauch eines gemein-gebräulichen Gutes), pri tomu bez obzira na to da li je za to smjerodavan uobičajeni ili pak s zakonom posebice propisani način (pertinence d’une habituelle manière d’usa-ge ou d’une manière prescrite par la loi par-ticulièrement; Triftigkeit einer üblichen Ge-brauchsweise oder einer solchen die durch das Gesetz besonders vorgeschrieben ist), kao što je to, npr., pješačenje za pješačku stazu, stanoviti putovi samo za vožnju auto-mobilom, etc.

Iz toga slijedi, i to: (a) korištenje dobra opće-porabljivo-

ga jest svim gradjanima bez razlike otvore-nim (franchise de l’usage du bien d’usage commun à tous les citoyens; Gebrauchsof-fenheit des gemeingebräulichen Gutes allen Bürgern), što znači da je kao takvo anonim-no i da pripada svakomu pojedincu bez oso-bite dozvole;

(b) korištenje je dobra opće-porabljivoga načelno slobodno i jednako (liberté et égalité, en principe, de l’usage du bien d’usage com-mun; Freiheit und Gleichheit, grundsätzli-ch, des Gebrauchs vom gemeingebräuli-chen Gutes), što znači da se nitko javnim do-brom ne smije tako koristiti da bi tkogod dru-gi bio od korištenja dobra takvoga isključen ili ograničavan, ili da bi mu se korištenje s dobrom na ma kakav način otežavalo;

(c) obično je ali ne i uvijek korištenje dobra opće-porabljivoga besplatno, što znači da be-splatnost nije ni za pojam ni za konstituiranje takvoga dobra svojstvenom (gratuité de l’usa-ge du bien d’usage commun en tant qu’exi-geance non-essentielle; Unentgeltlichkeit des Gebrauchs des gemeingebräulichen Gutes als unwesentliche Merkmal); ipak, i vrhu na-platnosti iskače u prvi plan narav dobra opće-porabljivoga: za propisivanje obveze plaćanja nadoknade za korištenje s opće-porabljivim dobrom iziskuje se osobitu ovlast, pak bi se moglo kazivati to da predmnijeva, kada obve-za plaćanja odnosne nadoknade nije glasom izričite ovlasti propisanom, vojuje u prilog be-splatnosti (présomption sur la gratuité; Ver-mutung über die Unentgeltlichkeit);

(d) znade se kazivati da postoje opće-porabljiva dobra koja su to po svojoj naravi (biens d’usage commun en vertu de leur na-ture propre; gemeingebräuliche Güter die es kraft ihrer Natur sind), kao što su to, npr., morska obala, rijeke, etc., ili koja su dobrom porabe opće postala kr’jepošću odlučenja što ga glasom izričite ovlasti zakonske done-se nadležno javno-pravno tijelo (biens com-muns en vertu d’un certain acte administra-tif; gemeingebräuliche Güter die es kraft eines gewissen Verwaltungsakt sind), kao, npr., javni put što ga se posebice otvori, ili prokop, etc. Takvo motrište ne bi se smje-lo, barem ne za zemlju u kojoj uredjenje (pi-vatnoga) vlasništva važi, nikako prihvatiti: čim uredjenje (privatnoga) vlasništva važi, kao što to jest slučajem glasom Ustava hr-vatskoga, naime da je dopuštenim vlasništvo ograničiti, ili i oduzeti ga, samo “u interesu


Republike Hrvatske”, dopustivost i granice namjenjivanja dobara porabi općoj ili “nepo-srednom izvršivanju funkcijâ“ javno-pravnih tijelâ, smije samo glasom zakona uslijediti. Slijedom tomu, ne bi moglo bivati to da po-stoje dobra takva da po nekoj samostalnoj na-ravi svojoj postoje kao dobra opće-porablji-va, već se smije potonja dobra konstituirati samo glasom zakona ili od nadležnoga tijela izdanoga upravnog akta, ali opetoma glasom ovlaštenja zakonskoga;

(e) znade se kazivati, što je samo inačicom sproću predhodnoga kazivanja (toč. (d)), da postoje i “prirodna opće-porabljiva dobra“ (biens d’usage commun naturels; natürli-che gebräuliche Güter), dotično “pripadnost kojih rezultira iz prirodnih pojavnosti“ (dont dépendance résulte de phénomènes natu-rels; dessen Angehörigkeit aus der natür-lichen Erscheinungen hervorgeht); od tih predhodnih valja lučiti “umjetna opće-pora-bljiva dobra“ (biens d’usage commun natu-rels; natürliche gebräuliche Güter), dotično “pripadnost kojih rezultira iz sredjivanja od-nosnih dobara ljudskim radom“ (dont dépen-dance résulte de leur aménagement par un travail humain; dessen Angehörigkeit aus der Einrichtung durch die menschliche Ar-beit hervorgeht). Medjutim, opravdanost takvoga razvrstavanja jest više nego dvojbe-nom: “opće-porabljivo dobro“, dotično “jav-na imovina“, baš kao i francuska “javna do-mena“ ili njemačka “javna stvar“ jesu stro-go pravnim pojmovima što ih je oblikovalo zakonodavstvo, te pravna doktrina i sudbe-nim praxis te nisu ni u kojemu smislu rezul-tatom “prirodnih okolnosti“. Okolnost da je neko dobro takvih i takvih prirodnih ili sličnih svojstava može biti, a obično i jest, smjerodavnom, ali postajući na takav način pravno-smjerodavanom činjenicom, za utje-lovljenje odnosnoga dobra u javnu imovinu ili za izlazak iz javne imovine: potonje su si-tuacijama koje rezultiraju iz pravnih normî a nikako iz odnosnih pojavnostî 37.

(2) Pravna narav dobra opće-porabljivo-ga nije u svim svojim pojedinostima posve-ma neprijepornom. U svakomu slučaju, po-raba opća jest ovlast koja izvire iz javnoga, dotično upravnoga, prava, jest pravni insti-tut koji: (a) ili ograničuje vlasništvo – kada se opće-porabljivo dobro nalazi u privatno-mu vlasništvu, ali se glasom zakona odredi da je “od interesa za Republiku (drugu oso-bu javnoga prava)“, i s toga naslova namijeni porabi općoj“; (b) ili modifi cira izvršivanje vlasničkih ovlaštenjâ s odredjivanjem (jav-no-pravne) namjene – kada se kao “dobro od interesa za Republiku (drugu osobu javnoga prava)“ nalazi u njihovomu vlasništvu (“jav-na dobra u općoj porabi“); (c) ili uspostavlja kakvo zasebno uredjenje pripadanja stvari – kada se se po crti namjene neka “dobra od interesa za Republiku“ proglasi “općim do-brima (u općoj porabi)“. Zato, poraba opća ne imade karakter stvarnoga prava kakvog: obilježja porabe opće nisu naravi privatno-pravne već baš naravi javno-pravne. Teško ju je usporediti s bilo kojim institutom privatno-ga prava. Najsličnija je gradjansko-pravnoj služnosti ali, osim sličnosti ništa drugo nije previše nazočnim.

Poraba opća pripada neograničenomu bro-ju ljudi a gasi se poslije svakoputne porabe, da bi se s porabom kasnijom ponovno pojavila, dočim ona služnost pripada posvema odredje-noj osobi ili odredjenim osobama, osobama koje ne gube pravo neizvršivanjem služnosti, osim kada prekorače rok zastare što ga zakon propiše. Za izvršivanje služnosti smjerodavan je, prije svega, ugovor stranaka (servitudo ex contractu), a samo iznimno ili podredno i zakon (servitudo ex lege), dočim su za porabu opću smjerodavni prije svega zakon, dotično

37 Usp. I. Krbek, Upravno pravo (III./1958.) ..., supra, str. 16.; B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra.

Usp. i u članku 48. te u članku 50. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s člancima 1., 3., 4., 35. Z.Vl.St., supra. Za razvr-stavanje opće-porablljivih i drugih s javnom imovinom obuhvaćenih dobara na ona koja su “prirodnim“ i na ona koja su “umjetnim“ – usp. J.-M. Auby et al., Droit admini-stratif des biens …, supra, str. 48. – 64., te s tim u svezi pose-bice bilj. br. 1 na str. 48. gdje auktori naznačuju inače ovdje u obzir uzetu kritiku izrečenu od strane C. Lavialle - u nje-govomu članku “Existe-t-il un domaine public naturel “, CJEG, mai 1987. str. 627. -


pravila naravi javno-pravne, a ugovor nikada. To je i razumljivim, kada se znade da poraba opća predmnijeva ili ograničenje (privatnoga) prava vlasništva, ili modifi ciranje izvršivanja vlasničkih ovlaštenjâ, ili “zasebno uredjenje pripadanja stvari“ naspram onomu općemu, što znači da samo s zakonom posebice uspo-stavljeno javno-pravno uredjenje konstituira opću porabu kao institut, te jednakopravnost subjektivnih pravicâ u svezi s tim osigurava.

Kao što je to već bilo rečeno, dopuštenim je konstituirati porabu opću i na dobru u vlasništvu pojedinaca i pravnih osobâ, kao što je to, npr., javni put na privatnomu zemljištu, pravo prolaza u gradovima, etc. Medjutim, takva je poraba opća jednom od vrstî javno-pravnih ograničenjâ (privatno-ga) prava vlasništva (limitation publico-juri-dique de la propriété privée, Privateigentu-msbeschränkung der öffentlich-rechtlichen Natur), a tvori tzv. javnu služnost (servitu-de publico-juridique, öffentilich-rechtliche Dienstbarkeit) 38.

(3) Daljnja se inače pravno važna obilježja opće-porabljivoga dobra može u tomu uočiti što ga se smatra predmetom koje-ga nije dopuštenim staviti u redovitu privatno razmjenjivanje (impermissibilité de l’échan-ge privée concernant les biens d’usage com-mun; Unzulässigkeit des Privataustausches beziehend die gemeingebräuliche Güter), a niti ga steći s naslova dosjelosti, što znači da nisu dopustivim ni posjed ni hipoteka, kao ni bilo koji drugi posao u smislu privatnoga pra-va, posao koji ne bi bio s javno-pravnom na-ravlju takvoga dobra spojiv.

Opće-porabljivo dobro jest u razmjeni, medjutim u razmjeni s kojom ne ravnaju in-stituti prava gradjanskoga, već instituti pra-va upravnoga, dakle norme naravi javno-pra-vne, a poglavito i svojstveno, uz materialne upravne radnje, upravni akt nadležnoga jav-no-pravnoga tijela.

Opće-porabljivo dobro može s obzirom na svoj predmet, postojati kao: (a) zemljiše i do-bro zemljišno (fond de terre et bien foncier, Erdboen und Erdbodengut), (b) zrak i do-bro zračno (air et bien aérien; Luft und luf-tartiges Gut), (c) vode i dobro vodno (eaux et bien aqueux; Gewässer und wässeriges Gut), te (d) more i dobro pomorsko (mer et bien maritime; See und maritimes Gut), pri čemu bi moglo biti to primijećenim da se kri-terij razredbenosti izvodi po crti njihove “tvar-nosti”, dotično “materijalne sastavljenosti“ (matérialité, resp. composition matérielle; Stoffl ichkeit, bzw. stoffl iche Zusammenstel-lung), onoga predmeta koji je utjelovljenjem opće-porabljivoga dobra, po njegovomu go-tovo “prirodnom”, moglo bi se reći, sućanstvu predmeta odnosnoga (substance “naturelle“ de l’objet respecitf; “natürliche“ Wesentli-chkeit beziehenden Gegenstands). Ipak, to je priličito ali samo relativno točno: da nije onih značajnih razlikâ što ih se nalazi u uredjenji-ma odnosećim se na konstituiranje, a i upra-vljanje i korištenje, s onom ukupnošću doba-ra što ih nazivljemo zemljišnim, zračnim, vo-dnim, pomorskim dotično, ne bi jedno razvr-stavanje takvo previše izdržalo, ma koliko ga se utemeljivalo po prirodnom sućanstvu od-nosnih dobara 39.

(4) Pored zemljišta (fonds de terre, Er-dboden), dotično “zemljišta gospodarsko-ga” (fonds d’exploitation, wirtschaftlicher Boden) - poljodjelskoga i drugog (fond de terre agricultural et autre, landschaftli-cher Erdboden und andere Erdbodenar-ten), u zemljišna opće-porabljiva dobra pri-padaju i ceste te javni putovi, ulice i trgo-vi, parkovi i nasade, etc., kao i pripadnosti takvih dobara, npr. mostovi, gradjevine, etc. Zemljišno dobro (ono opće-porabljivo) ne može ne biti raspravljanim u svezi s zrakom i zračnim dobrom. A najviše se rasprava i vodi o zraku i zračnomu dobru, oko naravi takvo-

38 Usp. I. Krbek, Upravno pravo (III./1958.) ..., supra, str. 16.; B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra. Usp. u članku 48. i u članku 50. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s člancima 1., 3., 4., 35. Z.Vl.St., supra. -

39 Usp. I. Krbek, Upravno pravo (III./1958.) ..., supra, str. 16.; B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra. Usp. et u članku 48. i u članku 50. Us.R.Hr.-Proč., supra,, u svezi s člancima 1., 3., 4., 35. Z.Vl.St., supra. -


ga dobra, posebice po pitanju da li privatno vlasništvo zemljišta i zračni prostor nad so-bom obuhvaća. I nad zračnim se prostorom države (espace aérien de l’État; Luftraum des Staates), baš kao i nad njezinim kopne-nim područjem (espace terrestre de l’État; festländischer Raum des Staates), njezinim rijekama, jezerima, prokopima, unutarnjim morskim vodama, ozemljenskim morem, prostire njezino vrhovništvo (souveraineté de l’État; Hoheit des Staates), pak iz toga neki zaključuju da zračni prostor u privatno vlasništvo ne pripada.

Dašto, izvršivanje vrhovničkih pravâ nad svojim područjem od strane države (problè-me d’exercice des droits de souveraineté au-dessus de l’espace d’État; Problem der Au-sübung von Hoheitsrechten auf dem Staat-sraum) pa, u nekim slučajevima, i izvan toga područja, npr. u morskim područjima i, pogla-vito, u području Mora Jadranskoga, do grani-câ s susjedima, ne treba s pitanjem vlasništva nad zračnim prostorom (probléme de la pro-priété sur l’espace aérien; Problem des Luf-traumeigentums) brkati. To što se tvrdi da privatno vlasništvo i zračni prostor nad odno-snim dijelovima zemljišne ili druge površine kakve obuhvaća, ne znači podjedno smatra-ti da je onorečeno protezanje beskonačnim u visinu i dubinu, već samo to da zračno dobro kao dobro opće-porabljivo samo one zračne prostore obuhvaća što ih se s zakonom kao prostore od javnoga, kao prostore “od inte-resa za Republiku”, odredi. S tim u svezi ne smije se, na isti način, isprepletati onaj pro-blem dostupnosti korištenja zraka s proble-mom korištenja zračnoga prostora (problè-me de l’accessibilité à l’utilisation de l’air versus problème de l’utilisation de l’espa-ce aérien; Problem der Zugänglichkeit zur Nutzung der Luft versus Problem der Nu-tzung des Luftraums).

Medjutim, mogućnost i stvarnost pro-diranja čovjeka u nadzračni prostor i sve-mir (espace superaérien et l’univers; Über-luftraum und Weltall) - korištenje svemira za obavljanje djelatnosti, lijetovi u svemir,

kružni lijetovi u nadzračnim visinama, plo-vljenje na Mjesec i ostala nebeska tijela, etc., iziskivalo je pravno uredjenje pitanjâ koja se u svezi s tim iskrsavaju. Pod okriljem Uje-dinjenih narodâ kao glavnu svrhu u svezi s tim postavilo se “isključenje svemira od bilo čije zasebne vlasti i osiguranje služiti se nji-me samo u miroljubive svrhe“ (l’exclusion de l’univers de n’importe quelle puissance particulière et l’assurance de n’en s’utiliser qu’aux objectifs pacifi ques; Ausschliessung des Weltalls aus irgendeiner Sondergewalt und Versicherung des Gebrauchs nur zur friedlichen Zielsetzungen (J. Andrassy)). Dok se još od doba početka razvoja zrakoplo-vstva predlagalo da se državno vrhovništvo ograniči do stanovite visine, raketna tehnika za izbacivanje satelitâ i drugih napravâ do neslućenih visinâ u svemir razr’ješila je odno-sno pitanje u smislu da je isključiva prostorna nadležnost države u visinu ograničenom (li-mitation de l’ exclusive compétence spatia-le de l’État; Einschränkung der ausschlies-slichen räumlichen Zuständigkeit des Staa-tes), pa je preostalo odrediti takvu visinu, s tim što ta ne bi morala biti jednakom za sve vrsti nadzračnih i svemirskih djelatnostî 40.

(5) U suvislosti značenja opće-porabljivih dobara bile su spomenutim i vode, dotično vodno dobro. Dakle, unutar postojećega ure-djenja “vode“ (eaux, Wasser) se razlikuje od “vodnoga dobra“ (bien aqueux; wässe-riges Gut). Vode su, glasom izričite odred-be odnosnoga zakona, “opće dobro koje zbog svojih prirodnih svojstava ne smije biti ni u

40 Usp. u stavcima 2. i 3. članka 2. Us.R.Hr.-Proč., supra. Usp. J. Andrassy, Medjunarodno pravo ..., supra, str. po-glavito, 189. - 194.; I. Krbek, Upravno pravo (III./1958.) ..., supra, str. 17., te i izlaganja o zračnomu dobru, infra. Usp. za, i to: (a) zemljište, dotično zemljišno dobro – Zakon o poljoprivrednom zemljištu, Narodne Novine br. 66/01, 87/02 (Z.Po.Zm.); Zakon o šumama, Narodne Novine br. 52/90, 5/91, 9/91, 61/91, 76/93, 8/00, 13/02 (Z.Šum.); Zakon o pro-stornom uredjenju, Narodne Novine br. 30/94, 68/98, 61/00, 32/02 (Z.Pr.Ur.); (b) zrak i zračni prostor – Zakon o zaštiti zraka, Narodne Novine br. 48/95 (Z.Za.Zr.);Zakon o zračnom prometu – Narodne Novine br. 132/98 (Z.Zr.Pr.); Zakon o obveznim i stvarno-pravnim odnosima u zračnom prome-tu, Narodne Novine br. 132/98 (Z.Ob.Zr.); Zakon o zaštiti okoliša, Narodne Novine br. 30/94, 72/94 (Z.Zš.Ok.). -


čijemu vlasništvu“, spadajući, dakle, glasom vlasničkoga zakona, “u one dijelove priro-de koji po svojim osobinama ne smiju biti u vlasti niti jednoga pojedinca ili pravne osobe pojedinačno, nego su na porabu svih“. Vodno dobro pak odredjuje se kao “skup zemljišnih česticâ“ (vodonosna i napuštena kori-ta površinskih kopnenih vodâ, inundacijski pojas uredjeni i neuredjeni, te otoci nastali u vodonosnomu koritu), a “dobrom su od in-teresa za Republiku, uživaju njezinu osobitu zaštitu i koristi ih se na način i pod uvjetima što ih propiše Zakon“.

Dok su, dakle, vode “općim dobrom u porabi općoj“, dotle je vodno dobro - “ja-vnim dobrom u općoj porabi“ – ako se na-lazi u državnomu vlasništvu, dotično “do-brom od interesa za Republiku a namijenje-no porabi općoj“ – ako se nalazi u privatno-mu vlasništvu. Ali, postoje razlike i s obzi-rom na namjenu. Dok se vode koristi za piće, za sanitarne i tehnološke namjene, te za na-vodnjavanje, ali i za razne pogonske namje-ne (proizvodnja električne energije, etc.), za uzgoj riba, za plovidbu te za okr’jepno-ra-zonodne svrhe (u Zakonu: “rekreacijske“), dotle se vodno dobro koristi “za održavanje i poboljšanje vodnoga režima“ (podizanje vo-dnih gradjevinâ, provodjenje mjerâ zaštite od štetnoga djelovanja vodâ, etc.). S obzi-rom na prometnu primjenu imade se tekuće vode od ne-tekućih (eaux courants et eaux non-courants; fl iessende Wässer und nicht fl iessende Wässer) razlikovati, a tekuće vode na brodive i splavne te na ne-brodive i ne-splavne (eaux navigables et fl ottant versus non-navigables et non-fl ottants; schiffbare und fl össende Wässer versus nicht schiffba-re und nicht fl össende Wässer), ali isto tako i naravne vode od onih umjetnih (eaux na-turels et eaux artifi ciels; Naturwässer und künstliche Wässer), npr. prokopi (canaux, künstlerische Wasserläufe)). Što se tiče pra-vnoga uredjenja plovnih rijekâ važnim je me-djunarodne vode naspram onim nacionalnim (eaux internationaux versus eaux natio-naux; internationale Wässer versus natio-

nale Wässer) uočiti, u sklopu čega jest po-glavito, premda ne i samo, važnim (medjuna-rodno) uredjenje plovidbe po Dunavu i Dra-vi te Neretvi.

Od životnoga nacionalnog značenja, po-sebice, jest pomorsko dobro, dobro koje je u cijelosti dobrom opće-porabljivim. Kao takvo, pomorsko dobro obuhvaća, najopćenitije, “unutarnje morske vode i ozemljensko more, njihovo dno i podzemlje, te dio kopna koji je po svojoj naravi namijenjen općoj porabi ili je proglašen takvim, kao i sve što je s takvim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod površine“. U tomu smislu, onorečenim “dijelom kopna smatra se morsku obalu, luke, nasipe, sprudove, hridi, grebene, plaže, ušća rijekâ koje se izlijevaju u more, proko-pe spojene s morem, te u moru i morskomu podzemlju /nalazeća se/ živa i neživa prirod-na bogatstva“ 41.

(6) S uredjenjem opće-porabljivoga do-bra nastoji se unutar vrednotâ kroz koje se izražavaju životni nacionalni interesi osigu-rati čuvanje i promicanje, te svrsishodno-ra-cionalno gospodarenje opće-porabljivim do-

41 Usp. za, i to: (a) “vode kao opće dobro“ – u članku 3. Z.Vod., supra, u svezi s stavkom 2. članka 3. Z.Vl.St., supra, kao i u svezi s člaankom 52. Us.R.Hr.-Proč., supra; usp. i iz-laganja o vodama i vodnom dobru, infra; usp. u Dunavskoj konvenciji od 18. kolovoza 1948., Narodne novine - Medju-narodni ugovori, br. 13/98, Dodatni protokol od 1998., uz predhodnu konvenciju, te Protokol o potpisivanju Dodatno-ga protokola ..., etc., oba u Narodne Novine - Medjunaro-dni ugovori, br. 13/98., kao i Zakon o plovidbi unutarnjim vodama, Narodne novine br. 19/98 (Z.Un.Pl.); (b) “vodno dobro kao javno dobro u općoj porabi“ – u člancima 57. – 67. Z.Vod., supra, u svezi s člankom 4. Z.Vl.St., supra, kao i u svezi s člankom 52. Us.R.Hr.-Proč., supra; “vodno do-bro kao dobro od interesa za Republiku“ – u člancima 57., 66., 67. Z.Vod., supra; (c) pomorsko dobro kao dobro pora-be opće – u člancima 3. – 39. Z.Po.Lu., supra, posebice u članku 3. toga Zakona, kao i, posebice, Odluku o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru, Na-rodne Novine br. 157/03, u svezi s člankom 1024. H.P.Z., supra. S tim u svezi usp. u dokinutoj odredbenici članka 49. H.P.Z., s kojom se bilo pomorskim dobrom proglasi-lo “i sve one sastojnice državnoga prostora na moru koji po svojoj naravi pomorskomu prometu služe ili mogu poslužiti ili su mu namijenjeni, ili i porabi pomorskoj, tu i ribolov mor-ski uključujući”. Usp. posebice, J. Andrassy, Medjunarod-no pravo ..., supra, str. 142. - 147., te I. Krbek, Upravno pravo (III./1958.) ..., supra, str. 17., kao i izlaganja o dobru pomorskomu, infra. -


brom, kao i druge koristi od općega interesa u svezi s tim. Uspostavlja ga se s ukupnošću pravnih normî s kojima se uredjuje “način na koji dobra od interesa za Republiku smiju porabiti i iskorištavati ovlaštenici na takvim dobrima i vlasnici, kao i nadokna-du za ograničenja kojima se potonje po-dvrgne“. Pravno uredjenje opće-porablji-voga dobra odnosi se, prije svega, na upra-vljanje i gospodarenje s takvim dobrom pa, najopćenitije rečeno, takvim dobrima upra-vljaju tijela državne vlasti i druga javno-pra-vna tijela, s tim što predmnijeva vojuje u ko-rist onih predhodnih.

Primjena pravnoga uredjenja opće-po-rabljivoga dobra pretpostavlja pravnu izvje-snost i zbiljsku mogućnost da se takva dobra kao imovinsko-pravne cjeline prepozna na-spram svim drugim dobrima, budi to da pri-padaju u državnu, dotično javnu, budi to u pri-vatnu imovinu, a to u svojoj ukupnosti znači utjelovljivanje osebujnoga dobra javnoj imo-vini, dotično fondu opće-porabljivih dobara (incorporation du bien spécifi que au patri-moine public, resp. au fond de biens d’usa-ge commun; Einverleibung eines eigentüm-lichen Gutes zum öffentlichen Vermögen, bzw. zum Fonds der gemeingebräulichen Güter). Iz odredbenice Ustava o tomu da se samo s zakonom može odrediti da su neka do-bra takvima da su “od interesa za Republiku Hrvatsku“, proizlazi da stanovita dobra smije samo zakon opće-porabljivim dobrima pro-glasiti, s tim što se za upotpunjenje utjelovlji-vanja iziskuje i donošenje sukladnoga uprav-nog akta. Pri tomu, značenje upravnih akata što ih se u svezi s tim donosi ovisi o okolnosti da li odnosni zakon dobra kao opće-porablji-va dobra odredjuje općenito – odnoseći se na vrst ili razred osebujnih dobara, npr. “dobro pomorsko“, “vode i vodno dobro“, etc., ili pak na posvema pojedinačno odredjena dobra, npr. na neku pojedinačno odredjenu šumu, ili na neku nekretninu kao prirodnu rijetkost, etc. U onomu prvom slučaju (općenito odre-djenje) sukladni upravni akt imade i dekla-ratorno i konstitutivno značenje, deklarator-

no značenje - što se tiče pravnoga utvrdji-vanja koja to dobra kao pojedinačno odredje-ne stvari ulaze u fond opće-porabljivih doba-ra (s čim se, osim svega jača i pravnu izvje-snost oko toga), a konstitutivno značenje - vrhu svih ostalih odlučenjâ, npr. vrhu namje-ne za jednako-pravno korištenje svih - dašto ako ju zakon sâm ne bi odredio, vrhu sta-vljanja na raspolaganje radi zajedničkoga korištenja od strane svih, etc. U onomu dru-gom slučaju (odredjenje za pojedinačna do-bra), odnosni upravni akt imade konstitutiv-no značenje – jer se i može, mora, odnositi na nešto što sâm zakon ne bi odredio, ili ne bi u potpunosti odredio, npr. namjenu, ili na nešto što tipično pripada u nadležnost javno-pravnih tijelâ, npr. stavljanje na raspolaganje, sve to radi zajedničkoga korištenja, dotično korištenja od strane svih pod jednakim uvje-tima.

Kaže se da utjelovljivanje dobra kao opće-porabljivoga može uslijediti izrijekom ili prešutno. Dašto, kada to uslijedi izravno glasom zakona ili glasom zakona donijeto-ga upravnog akta, riječ je o izričitomu načinu utjelovljivanja dobra kao opće-porabljivoga, a kada to uslijedi na podlozi zbiljskoga skupnog korištenja kakvoga dobra uz prešutni prista-nak nadležnoga javno-pravnog tijela, riječ je o prešutnomu utjelovjivanju dobra kao opće-porabljivoga. Neki privatni akt ne bi mogao, u tomu smislu riječi, biti dostatnim, osim ako se tako što ne bi s sâmim zakonom izrijekom naredilo. Od utjelovljivanja nekoga dobra kao opće-porabljivoga dobra, uključujući tu, dašto, i oduzimanje takvoga značenja poje-dinim dobrima, valja lučiti ovlast za odredji-vanje opsega opće-porabljivoga dobra, što je nečim što se obično premda ne i uvijek prela-ma kroz probleme razgraničavanja opće-pora-bljivih dobara (délimitation des biens d’usa-ge commun; Grenzfestlegung der gemein-gebräulichen Güter), npr. to dokle seže oba-la mora ili rijeke u slučaju pojedinačnomu. Kada god s zakonom ne bi bilo štogod dru-go propisano, nadležnima su za odlučivanje o pitanjima razgraničenja tijela vlasti upravno-


izvršitbene, a isto tako i prijepori o tomu da li se stvar kakva imade dobrom porabe opće smatrati, s tim što su za odlučivanje o dobru privatnomu, npr. o putu, nadležni redoviti sud-ovi.

(6-a) Ovlast utvrdjivanja da je neko dobro značenje dobra porabe opće izgubilo (ispa-danje iz fonda opće-porabljivih dobara (sortie d’un bien du domaine public, resp. du fonds des biens d’usage commun; Ausgang eines Gutes aus dem öffentlichen Vermögens, bzw. aus dem Fonds von gemeingebräulichen Gütern), pripada samo nekomu tijelu uprav-no-izvršitbene vlasti ili kakvomu drugom ja-vno-pravnom tijelu, i to: (a) u slučajevima da uslijed okolnosti o ljudskoj volji neodvisnim dodje do fi zičke nemogućnosti porabe dobra u pitanju, npr. kada rijeka presahne ili tok pro-mijeni; (b) zatim u slučaju da zakon općenito odredi da neka dobra gube karakter opće-po-rabljivoga dobra; (c) kao i u slučaju izričito mu podijeljenoga zakonskog ovlaštenja. U ona prva dva slučaja (podtoč. (a) i (b)) odlučenje nadležnoga tijela imade deklara-torno značenje, a u potonjemu trećem slučaju (podtoč. (c)) – konstitutivno značenje. U sve-zi s utjelovljivanjem dobra kao opće-porablji-voga jest i obveza da se takvo dobro održava, možebitno i promiče, promiče i održava u tomu smjeru da bude spodobnim namjenama korištenja zajedničkoga, s tim što je, iz razlo-ga što je održavanje dobra s velikim izdacima fi nancialnim skopčano, kritičnim pitanjem to da li će teret održavanja na koju jedinicu lo-kalne ili regionalne samouprave padati, ili pak na državu, te da li je dopušteno od kori-snika kakve nadoknade naplaćivati.

Uredjivanje korištenja opće-porabljivoga dobra – koje bi trebalo biti na način da se ono zajedničko korištenje osigura - obuhvaća, prvo, donošenje propisâ o korištenju do-bra, drugo, nadzor nad provedbom propisâ i izvršivanjem mjerâ što ih se propiše ili na-redi, treće, spr’ječavanje oštećivanja do-bra, četvrto, odlučivanje o preraznim prije-porima u svezi s korištenjem i, peto, pokre-tanje i provedba kaznenih postupaka u sve-

zi s korištenjem dobra. Iznimno, može se uz zajedničko korištenje, ali samo s osobitom dozvolom nadležnoga javno-pravnog tijela, i individualno korištenje dobrom odrediti, npr. u sklopu koncesioniranja, pak i poduzimanje, u svezi s takvim uredjenjem korištenja, pre-raznih materijalnih i formalnih radnjî spada u upravljanje opće-porabljivim dobrom.

Raznolične ovlasti upravljanja opće-pora-bljivim odobrom može se i samo jednomu je-dincatomu tijelu pridati, ali što je slučaj više nego rijedak. Suprotivno, najčešćim je na-stojanje da se prerazne ovlasti različitim tije-lima prida, tako jednima dužnost i ovlast pro-pise donositi, drugima nadzor nad prove-dbom mjerâ što bi ih se naredilo ili pak propi-salo provoditi, trećima ovlast i dužnost dobro održavati, etc., s tim što se može i na taj način postupiti da se uz obavljanje preraznih gospo-darskih, tehničkih i sličnih poslova, posebice kada je potonje povjereno javno-pravnim tije-lima izvan sustava državne uprave, i stanovite, premda nužno ne i sve na to se odnoseće, upra-vne ovlasti pridati, npr. zavodima za zaštitu kulturne baštine. Jednim od iznimno zanimlji-vih a s motrišta upravljanja pravno-gospodar-ski vrlo osjetljivih pitanjâ u svezi s korištenjem opće-porabljivoga dobra jest i pitanje “gospo-darskih” porabâ, dotično korištenjâ, te i pitanje “isključivih“ (u Ive Krbeka: “individualnih“) ili, kako kažu neki zasebni zakoni, “zaseb-nih“ namjenjivanjâ, dotično “djelomičnoga ili potpunog isključenja drugih osobâ od (opće) porabe ili korištenja“ 42.

(7) Postavlja se pitanje pravne naravi pra-vicâ u svezi s korištenjem opće-porabljivoga

42 Toč. (6) – (6-a): Usp., primjerice, u člancima 6. – 9. Z.Po.Lu., supra, u svezi s člancima 16. - 38. toga Zakona. Usp. et I. Krbek, Upravno pravo (III./1958.) ..., supra, str. 21., 22. Za zaštitu kulturne baštine – usp. u Zakonu o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara, Narodne Novine br. 69/99, 151/03, 157/03 (Z.Kul.Do.). Inače, kada bi se nadležnomu upravnom tije-lu dalo ovlaštenje konstituirati opće-porabljivo dobro, ima-lo bi se slučajeve u kojima bi to tijelo bilo glasom zakona, izričitoga zakonskog ovlaštenja, vlasnim odredjivati da sta-novita stvar imade opće-porabljivim dobrom postati. Tada bi se s zakonom ili upravnim aktom glasom zakona utvrdjivalo, dakle, koju se stvar imade opće-porabljivim dobrom smatra-ti: kada se s zakonom kakve stvari proglasi opće-porablji-vim dobrom, tomu slijedujući upravni akt o konstituiranju


dobra, i to je pitanje, unatoč naravi takvoga dobra i njegovoj namjeni, i nadalje priličito prijepornim a da bude zadovoljavajuće riješeno. Posebice je prijepornim to pitanje po crti je li tu riječ o “subjektivnomu javnom pravu“ (G. Jellinek).

Njemačka i njojzi srodne pravne doktri-ne poriču takvomu skupnom korištenju ka-rakter prava subjektivnoga, karakter pravice, s tim što njemačka doktrina tada o skupnomu korištenju kao “odražaju prava objektivnoga” (usage commun en tant que réfl exe du droit objectif; Gemeingebrauch als Wiederschein objektiven Rechts) govori, o “odražaju objek-tivnih pravnih normî” (usage commun en tant que réfl exe des normes juridique objectives; Gemeingebrauch als Wiederschein der objek-tiven Rechtsnormen), dočim francuski aukto-ri, neki ne svi, govore o “zakonskoj situaciji” (situation légale (statut juridique), Rechtsla-ge (Rechtsstellung)).

Značenje subjektivnoga prava poriče se korištenju takvomu iz toga razloga što kori-snici, u pravilu, ne imadu niti subjektivni pra-vni zahtjev za očuvanjem ranijega stanja, niti pravo na nadoknadu štete ako se kakomu do-bru oduzme značenje opće-porabljivoga do-bra. Drugim riječima, priznavanje zahtjevâ (za očuvanjem ranijega stanja, za nadoknadu štete za slučaj prestanka odnosnoga svojstva dobra) smatra se konstitutivnim za postojanje subjektivne javne pravice na korištenje opće-porabljivoga dobra 43.

(8) Medjutim, tu treba, što se znade čestotno previdjati, dvije stvari lučiti. Jedno je pitanje ovlasti za konstituiranje opće-po-rabljivoga dobra, što znači, zapravo, zasni-vanja objektivne pravne situacije: o zako-nu i upravnomu aktu glasom zakona ovisi to da li će neka stvar imati karakter opće-pora-bljivoga dobra ili takvo svojstvo ne će ima-ti i, što se toga tiče i unutar načela zakoni-tosti, ne će korisnici moći, osim ako štogod drugo ne bi bilo izrijekom propisano, imati nikakav zahtjev da se ranije stanje očuva ili pak u njihovomu interesu modifi cira. Drugo je pitanje korištenja sâmoga: pojedinci imadu pravo, ovdje bi se reklo subjektivnu iz javno-ga prava proizlazeću pravicu, na punu prav-nu zaštitu što se tiče korištenja u granicama namjene, a tomu se nikako ne bi smjelo ka-rakter pravice odricati, a to i jest ono što se tiče njihove subjektivne pravne situacije.

Ne bi se smjelo u svezi s tim, dakle, brka-ti karakter pravice i njezin opseg. Sâma okolnost što korisnici ne bi imali nikakve zaštite od akta s kojim se dobru kakvomu značenje opće-porabljivoga dobra oduzme, dakle nikakve zaštite od akta s kojim se do-kida odnosnu objektivnu pravnu situaciju, nikako ne može biti razlogom da se ovlasti-ma na korištenje porekne značenje subjektiv-nih javnih pravicâ. S jedne strane, jasnim je to da su šetač u javnomu parku, čovjek koji hoda ulicom, vozač koji javnu cestu koristi, javnim prokopom plovi, etc., zaštićeni od bezrazložnoga oduzimanja ili ograničavanja, ili i isključivanja od porabe, sve dok odno-sno dobro karakter opće-porabljivoga dobra imade, a s druge strane pak, sve i da ne ima-du i pravni zahtjev da se kakav park ne za-tvori, prokop zatrpa, put preloži, etc., uopće

opće-porabljivoga dobra imao bi deklaratorni karakter; obratno pak, u slučajevima u kojima bi kakvo javno-prav-no tijelo bilo nadležnim glasom zakona odredjivati da neka stvar imade opće-porabljivim dobrom postati, imao bi njegov upravni akt konstitutivni karakter, konstitutivni u tomu smi-slu, što bi, prvo, odredjivao da odnosna stvar imade opće-porabljivim dobrom postati, što bi, drugo, utvrdjivao namje-nu odnosne stvari kao dobra za zajedničko jednako-pravno korištenje svih, te što bi, treće, stavljao odnosno dobro na ra-spolaganje za ono zajedničko korištenje; pri tomu, ne može se to obvezatnim smatrati da isto tijelo obje one nadležnosti posjeduje, dotično i to da konstituira opće-porabljivo dobro, i to da prestanak takvoga svojstva izrekne – usp. o tomu B. Sambrailo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra. - 43 Usp., primjerice, u člancima 3. - 13. Z.Po.Lu., supra, po-sebice u njegovim člancima 6. i 7. Usp. et I. Krbek, Upravno

pravo (III./1958.) ..., supra, str. 21., 22.; B. Sambrailo, Jav-no dobro u teoriji i praksi ..., supra. Zanimljivim je za pri-mijetiti da njemačka teorija nije korištenju dobra porabe opće sklona priznati karakter subjektivnoga prava, premda je začetnikom, i k tomu još i veoma utjecajnim, teorije o subjektivnim javnim pravima baš Nijemac Georg Jellinek (1851. – 1911.), visoko-ugledni i svjetski poznati i priznati teoretičar države i prava – usp. njegovo djelo: System der subjektiven öffentlichen Rechte (1892.). -


sve ono narediti što znači oduzimanje kakvoj stvari karaktera opće-porabljivoga dobra, dotično mijene ili dokidanja objektivne pra-vne situacije, ne može nikakao biti razlogom za smatrati da tu nije riječ o subjektivnoj ja-vnoj pravici.

Uostalom, glasom naročitih odredaba na to se odnosećih zakonâ baš to proizlazi da korisnici imadu pravnu zaštitu od isključenja od korištenja, ograničavanja ili ometanja korištenja, i to kako po crti prava upravno-ga (javno-pravni obziri), tako i po onoj prava gradjanskoga (privatno-pravni obziri), dašto ako isključenje ne bi uslijedilo iz s zakonom zasebno odredjenoga razloga 44.

(9) Pravna je teorija tomu motrištu sklona da je korištenje opće-porabljivoga dobra od strane susjedâ, misli se susjedâ čije nekretni-ne, možebitno i kakvoga drugog dobra, takvih da po posjedovanju ili po kojemu drugomu ali smjerodavnom svojstvu naliježu javnomu dobru, podvrgnuto zasebnomu pravnom ure-djenju, posebice iz razloga što susjedi ima-du šansu da se naspram drugim osobama ne-srazmjerno više koriste opće-porabljivim do-brom, pak su u svezi s tim, obično, puno više zainteresirani na održanju postojećega, svar-nog i pravnog, stanja. Auktori koji korištenju opće-porabljivim dobrom ne priznaju karak-ter subjektivnoga prava baš takvo pravo su-sjedima ipak priznaju, tako da nastaje razlika izmedju onoga općeg korištenja opće-pora-bljivoga dobra i onoga susjedskoga.

Medjutim, kada se korištenju opće-po-rabljivim dobrom priznade karakter pravi-ce, prava subjektivnoga, i to naravi uprav-no-pravne (javno-pravni obziri), a ne naravi

gradjansko-pravne (obziri privatno-pravni), otpada potreba da se takvo razlikovanje pro-vodi, osim u dva važna sugledâ. Prvo, što se zbiljski položaj onih susjedâ opće-porablji-voga dobra razlikuje od položaja ostalih ko-risnikâ, npr. položaj slučajnoga prolaznika i posjednika kuće uz javni put, i to po tomu što je samo zbiljsko korištenje opće-porabljivim dobrom i šansa da se takvim dobrom tkogod koristi, puno jačim u susjedâ negoli u osta-lih možebitnih korisnikâ. Kakve će se pravne su-odnosnice uz to vezivati ovisi isključivo o odredbama zakona i upravnoga akta. Dru-go, jačina je interesa na očuvanju postojećega stanja, što se mora istaknuti, puno jača u su-sjedâ negoli u ostalih korisnikâ, dotično su-sjedi su obično, premda ne i nužno i uvijek, i egzistencijalno na tomu zainteresirani da se postojeće stanje održi, pak su iz razlo-ga takvoga puno više dirani s možebitnim promjenama, npr. u onomu već rečenomu primjeru posjednika kuće uz javni put kada odnosno dobro svojstvo opće-porabljivoga dobra izgubi: mogući gubitak prilaza i veze naspram vani; ili, npr. korisnika javnoga pro-kopa uslijed promjena razine vode ili smjera dotoka: mogućnost navodnjavanja ili odvo-dnjavanja.

U takvim se slučajevima susjedima priz-naje (a) zahtjev za očuvanjem postojećega stanja ili, ako se dobro dokine, (b) zahtjev za nadoknadu štete kada se s dokidanjem teže naruši mirno korištenje opće-porabljivoga dobra od strane susjedâ, s tim što se mora pri-mijetiti da je i ovoga puta riječ o njihovomu pravu koje imade karakter upravno-pravni a ne karakter gradjansko-pravni.

(9-a) Od općega, dotično skupnoga, korištenja opće-porabljivim dobrom (usa-ge commun, resp. usage collectif, Gemein-gebrauch, bzw. Gesamtgebrauch) valja, kao što se to već navijesti, “zasebne pora-be” (usage spécial, Sondergebrauch), i “go-spodarska korištenja” (usage d’exploita-tion, Wirtschaftsbenutzung), namjenjivanja, razlikovati, npr., počelno, od toga da stano-vita osoba kosi i s jarka javnoga puta travu

44 Usp., primjerice, u člancima 3. - 13. Z.Po.Lu., supra, po-sebice u njegovim člancima 6. i 7. i 9.: Iz odredbe da se “da-vanjem pomorskoga dobra na zasebnu porabu i/ili korištenje ... može druge osobe djelomično ili potpuno isključiti od porabe i/ili korištenja” (stavak 1. članka 9. Z.Po.Lu., su-pra), jasno proizlazi, argumento a contrario, da to nije, ne računajući odredbe kakvoga zasebnog zakona, iz kojega drugog razloga dopuštenim. Usp. I. Krbek, Upravno pravo (III./1958.) ..., supra, str. 21., 22. Za razlikovanje “pravnih situacijâ objektivnih“ od “pravnih situacijâ subjektivnih“ – usp. J. Stefanović, Ustavno pravo , Školska knjiga, Zagreb, 1956., sv. I., str. 127. et s. -


odnosi, preko toga da podigne kiosk na ja-vnomu trgu, do toga da na javnoj vodi mlin podigne i mlinarenje tjera. “Zasebna pora-bljenja”, što će reći “porabljenja takva da nisu ni skupnom porabom ni gospodarskim korištenjem“, samo su onda dopustiva kada su s općom namjenom odnosnoga opće-po-rabljivoga dobra spojiva i ne smetaju skup-nomu korištenju dobra takvoga osim, dašto, kada se s zakonom propiše dopuštenost da se druge osobe potpuno ili djelomično od po-rabe opće isključi (permissibilité d’exclure les autres personnes de l’usage commun; Zulässigkeik andere Personnen aus dem Gemeingebrauche auszuschliessen). Isto važi i za “gospodarska korištenja” dobra po-rabe opće. Za zasebna porabljenja i gospodar-ska korištenja, propisuje se, u pravilu, i obve-za da se pribavi osobito odobrenje, dotično koncesiju, a i upražnjavanje uz nadoknadu i uz obvezu na izravno promicanje javnoga in-teresa, a ne samo na to da se javnomu intere-su ne bude protivnim.

Posvema teoretski, dalo bi se zamisli-ti korištenja ili porabljenja takva da ne bi imala karakter porabe opće, dotično takva da imadu značenje prekarističko, što znači takvo da ih nadležno tijelo smije bez kakvih zasebnih pretpostavkî uvijek opozvati, na-spram onima koja su trajnije naravi, trajnije-ga značenja dotično, u slučaju kojemu nosi-telj imade subjektivno pravo na korištenje. S motrišta pozitivnoga prava hrvatskoga dalo bi se prekarističko korištenje zamisliti, npr., u svezi s učincima višlje sile (vis maior), ja-vnih nedaćâ, etc., ali i takva korištenja ima-du značenje subjektivnoga prava iz upravno-pravnoga odnošaja, što ne znači da propis ne bi tomu mogao i gradjansko-pravno značenje pridati, npr. na način da se odnosno zasebno korištenje preobrazi u najam ili zakup glasom pravilâ gradjanskoga prava.

Od daleko su većega značenja, dašto, ona druga korištenja koja su trajnije naravi, bilo da su porabljanja zasebna ili korištenja go-spodarska, i takva zakon hrvatski podvrga-va uredjenju koncesioniranja (concession,

Abtretung), dotično koncesionirane javne službe (concession de service public, Abtre-tung öffentlichen Dienstes).

(9-b) Opetoma, s jednoga motrišta po-svema teoretskoga, a naspram onomu kako se to s hrvatskim zakonima uredilo, moglo bi se s obzirom na opseg porabe opće - koju se obično svodi na porabu s “običnim načinom” (usage usuel, üblicher Gebrauch) - što bi značilo da je svakomu slobodno rabiti odno-sno dobro, ako to ne iziskuje zasebne napra-ve i druge od porabljenja ne isključuje, uočiti i mogućnost da se dopusti postojanje “pora-be izvanredne” (usage extraordinaire, aus-serordentlicher Gebrauch) - koja uključuje dugodobnije i jače iskorištavanje dobra, s tim što se ni u sklopu potonje ne smije skupno porabljenje osujećivati niti sućanstvo odno-sne stvari mijenjati; zatim bi se moglo isto tako uočiti i mogućnost da se dopusti po-stojanje “izvanrednoga iskorištavanja”, pra-vice na izvanredno iskorištavanje odnosno-ga dobra (droit d’utilisation extraordinai-re, Sonderbenutzungsrecht) - kada se za korištenje iziskuje postavljanje naprava ali na dulje doba, a za konstituiranje prava još i donošenje zasebnoga upravnog akta u obliku koncesije.

Naspram odnosna dva slučaja dade se zamisliti i “pojačanu porabu opću” (usage commun renforcé, gesteigerter Gemeinge-brauch) - kakva smije uslijediti samo s na-slova osobite dozvole nadležnoga tijela, kao u slučaju postavljanja kioska, ili postavljanja šatora za narodna prikazanja, etc., što je sve veoma ovisno, dašto i ponajvećma, o ure-djenju porabe, iskorištavanja i upravljanja što ga se s zakonom posebice propiše ili s običajem ukorijeni.

Naspram svim narečenim vrstima ko-rištenja ističe se, dašto, ako se i koliko se to s sâmim zakonom tako što predvidi i s upra-vnim aktom dopusti, tzv. “naročito pogodo-vana poraba” (usage exceptionnellement fa-vorisé, Gebrauch ausnahmweise begünsti-gt) - kada je u pitanju porabljenje takvo da u samo sućanstvo javne stvari zadire, npr., gra-


dnja željeznice, ili gradnja ceste, s kojom se, što je pravno sukladno tomu još više upad-nim, dira i u porabu opću i u pravo vlasništva, što je sve više vodilo, i dovelo do toga da se takvo pravo može steći samo uz pomoć upra-vnoga akta nadležne oblasti, i uz razne dru-ge pojačane uvjete (proizlazeće iz prostor-noga uredjenja, uredjenja vodâ i vodotoko-va, etc.) 45.

6.2.2. Zemljišno dobro

(1) S obzirom na opću defi niciju “do-bra” općenito i “dobra opće-porabljivo-ga” poglavito (usp. 1.1.1., (1)), moglo bi se “zemljišnim dobrom” (bien foncier, Erdbo-dengut) označivati “zemljište” (fonds de ter-re, Erdboden (“izvanjska veličina”)) za koje-ga se smatra da je vrijedno, dotično korisno, u gospodarskomu, kulturnom ili moralnom smislu. Kao i tamo, i ovdje se misli da je od pravnoga značenja poglavito ono zemljište za koje se drži da je korisno u gospodarsko-mu smislu, dotično “zemljište gospodarsko”

(fonds d’exploitation, wirtschaftlicher Bo-den), a s motrišta javno-pravnoga, dotično s motrišta upravnoga prava – “javno zemljište” (fonds de terre public, öffentlicher Erdbo-den).

Inače, riječ zemljište moglo bi se porabi-ti tako da se uključi sve karakteristike i svoj-stva zemlje, odnoseći se na ono što je naro-dski poznato kao “zemljište”, dakle ne mi-sli se samo na “tlo” (sol, Ackerboden), i za-nimanje, znanstveno te stručno i drugo, nije upereno samo za “poljodjelstvo” (agricultu-re, Landwirtschaft).

Dakle, riječ “zemljište”, baš kao i ma koji drugi pojam koji imade široku narodsku i profesionalnu porabu, znači različite ali mnoge stvari za različite ljude. Prema jedno-mu ne previše detaljiranom razredbenom po-stupku, razvrstavanje odredbenicâ zemljišta usredotočuje se na zemljište kao “prirodu” (fonds de terre comme “nature”, Erdboden als “Natur”), zemljište kao “prostranstvo” (fonds de terre comme “spatialité”, Erdbo-den als “Geräumigkeit”), te zemljište kao “vlasništvo” (fonds de terre comme “pro-priété”, Erdboden als “Eigentum”) 46.

(2) Javna zemljištâ jesu ona koja se na-laze u različitim oblicima zemljovlasništva države, jedinicâ lokalne samouprave ili dru-gih osobâ javnoga prava. Tipičnim je javno vlasništvo nad ulicama, parkovima, cesta-ma, željezničkim putovima, uzletištima, etc. U nekim zemljama uobičajenim je naširoko javno vlasništvo nad šumama i pašnjacima, ali je, izvan zemalja komunističkih i njima sličnih, manje općenitim javno vlasništvo nad poljodjelskim zemljištima.

U svrhe upravljanja, gospodarenja i ra-spolaganja prijeko je potrebitim, bilo u pi-tanju javno ili privatno zemljište, imati ure-dan katastar - što se tiče zasvjedočivanja po-

45 Toč. (9) – (9-b) – Usp. za, i to: (a) subjektivne pravice susjedâ – npr. u člancima 5. - 38. Z.Po.Lu., supra, posebi-ce u njegovomu članku 5.: Iz odredbe da se “davanjem po-morskoga dobra na zasebnu porabu i/ili korištenje ... može druge osobe djelomično ili potpuno isključiti od porabe i/ili korištenja”, jasno proizlazi, argumento a contrario, da to nije, ne računajući odredbe kakvoga zasebnog zakona, iz kojega drugog razloga dopuštenim; (b) stavove Iva Kr-beka - I. Krbek, Upravno pravo (III./1958.) ..., supra, str. 21., 22.; (c) zasebne porabe i gospodarska korištenja – npr. u člancima 6. – 9. Z.Po.Lu., supra, u svezi s odredbenicama članaka 16. do 19. toga Zakona; posebice I. Krbek, Upravno pravo (III./1958.) ..., supra, str. 22., 23.; za moguću prekar-nost u slučaju višlje sile - arg. iz stavka 2. članka 9. Z.Po.Lu., supra; (d) za izvanredne i slične porabe – usp. B. Sambrai-lo, Javno dobro u teoriji i praksi ..., supra, str. (poglavito) 275. - 277. Inače, Z.Po.Lu., kao ni njegov predhodnik H.P.Z., supra (po dokinutim odredbama), ne pravi razliku izme-dju “koncesije” – kao upravnoga akta i “koncesioniranja” (“davanja u koncesiju”) kao naročitoga postupka i ure-djenja gospodarskoga korištenja javnoga dobra, izvodjenja javnih radova ili tjeranja javne službe kakve, što inače čini, npr., I. Krbek – usp. I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.), str. 59. – 92.; osim toga, taj Zakon odstupa i od uobičajenoga shvaćanja koncesije, dotično koncesioniranja, razlikujujući ju od “koncesijskoga odobrenja” – što ga se izdaje za slučaj da obavljanje koncesionirane djelatnosti ne isključuje niti ograničuje porabu opću – usp., npr., u stavku 2. članka 7. Z.Po.Lu., supra: naime, ni pravno ni gospodarski koncesija nužno ne iziskuje isključenje ili ograničenje porabe opće – potonje je samo s zakonom uredjenom mogućnošću ... -

46 Usp. M. Clawson, Land - Economic Aspects, art. in Inter-national Ecyclopaedia of the Social Sciences, Collier-Mac-millan, N. Y., 1968.; B. Babac, Zemljišno-gospodarski po-redak i razvoj ..., supra; D. P. Biebuyck, Land Tenure - In-troduction , art. in International Ecyclopaedia of the Social Sciences, Collier-Macmillan, N. Y. -


sjedovanja, svojstava i namjene, te stvarno-ga korištenja zemljišta, kao i zemljišne ili tapijske knjige - što se tiče zasvjedočivanja zemljovlasništva. Vodjenje katastra, kao i zemljišnih knjigâ, smatra se, u zemljama kontinentalnoga pravnog kruga, javnim po-slom.

Pritisak rastućega pučanstva na stalnu površinu zemljišta izazvao je svaku zemlju da se suoči s prijekom potrebitošću da na-dzire i razvrstava svoje izvore izražene kao zemljište, i to ne samo u smislu katastarskoga i zemljišno-knjižnoga zasvjedočivanja, već i, prije svega, radi čuvanja toga narodnog boga-tstva, te racionalnoga iskorištavanja zemljišta i zaštite drugih općih interesâ u svezi s gospo-darenjem i upravljanjem zemljištem, u čemu je, osim svega, i odsudno značenje vodjenja djelotvorbene poljodjelske gospodarske poli-tike te ukupnosti djelatnostî radi zaštite i pro-micanja prirodnih ili radom stvorenih vred-notâ okoliša 47.

(3) Obično se zagovara da bi trebalo kao načelo prihvatiti da se najbolja poljodjelska zemljištâ očuva za proizvodnju hrane, ali to se općenito ne usvaja: u gospodarstvu slobod-ne konkurencije, veoma se malo, ako ikoliko,

poklanja pažnje kakvoći zemljišta ukoliko ga se potrebuje u svrhe veleobrtničkoga ili dru-gog razvoja: prostor što ga obuhvaća stvar-no proizvodno zemljište jest ograničenim, pa kakvoća nekoga zasebnog zemljišta nije go-tovo ni od kakve važnosti kada se hoće smje-stiti kakve djelatnosti veleobrtničke u prije-pletu s drugim visoko-konkurentskim djelat-nostima.

Gornje razmatranje vodi k razmatranju odnosa razvrstavanja zemljištâ prema pla-niranju, što će reći prema racionalnom ra-spodjeljivanju zemljišta s obzirom na potre-be, razvojne i druge. U svezi s tim postavlja se, medjutim, pitanje koje su to temeljne po-trebe što bih trebalo zadovoljiti s sukladnom alokacijom zemljišta, s tim što bi se, ali što nije i najopćenitije prihvaćeno, prvenstve-nost najvišlje razine imalo dati potrebi za ra-dom, dotično za proizvodnim uposlenjima, što znači potrepštine u svezi s raspodjelji-vanjem zemljišta za veleobrtništvo, zatim po-rabljenju zemljišta za zaštitu, a to znači prije svega za stanovanje, te u najužoj vezi s stano-vanjem i porabi zemljišta u svrhe okr’jepno-razonodne, npr. gradski i nacionalni parkovi, igrališta, etc.

Porabljenje zemljišta u svezi je s jednom temeljnom potrebom ljudskom, a to je slobo-da kretanja, što znači namjenjivanje zemljišta za zračne luke, ceste, mostove, etc. Dašto, ne bi se nikako smjelo zaboraviti ni na po-trebu da se zemljište mora koristiti i u svrhe obrane, za obučavanje borbenih jedinicâ i za ustrojenje odgovarajućih službî za to, i vrhu toga potrebe su uvijek veoma velike te, što je još važnijim zadovoljavanje takvih potrebâ često iziskuje namjenjivanje iznimno vrijed-nih zemljištâ, kao što su šume, more, dotično morska obala, rijeke, jezera.

(3-a) Zemljište kao dobro pokazuje re-lativno velike varijacije s obzirom na svrhu i način porabe, s obzirom na pretpostavke za upravljanje i raspolaganje, kao i s obzui-rom na naročiti unutar zemljišno-gospodar-skoga poretka uobličeno pravno uredjenje kojemu biva u svezi s tim svim podvrgnu-

47 Usp. M. Clawson, Land - Economic Aspects, art. in Inter-national Ecyclopaedia of the Social Sciences, Collier-Mac-millan, N. Y., 1968.; B. Babac, Zemljišno-gospodarski po-redak i razvoj ..., supra. Usp. za, i to: (a) vodjenje katastra i obavljanje geodetsko-katastarskih poslova – u odredbeni-cama Zakona o državnoj izmjeri i katastru nekretninâ, Na-rodne Novine br. 128/99 (Z.Dr.Kn.); (b) vodjenje zemljišnih knjiga, etc. – u odredbenicama Zakona o zemljišnim knji-gama, Narodne Novine br. 91/96, 68/98, 137/99, 114/01, 100/04 (Z.Zm.Kn.); (c) zaštitu i promicanje vrednotâ okoliša – u odredbenicama Z.Zš.Ok., supra; (d) djelotvor-benu gospodarsku politiku što se tiče poljodjelskoga go-spodarenja – P. A. Samuelson and W. D. Nordhaus, Eco-nomics, International Edition, McGraw-Hill, N. Y., 1995. (1948.), str. 338. – 357. U svezi s djelotvorbenom poljodjel-skom politikom - usp. posebice u propisima, i to: (i) Zakon o poljoprivredi, Narodne Novine br. 66/01,83/02 (Z.Pld.); (ii) Zakon o poljoprivrednom zemljištu, Narodne Novine br. 66/01, 87/02 (Z.Po.Zm.); (iii) Zakon o ekološkoj proizvodnji poljoprivrednih i prehrambenih proizvodâ, Narodne Novi-ne br. 12/01, 14/01 (Z.Ek.Pr.); (d) Strategija poljoprivrede i ribarstva Republike Hrvatske, Narodne Novine br. 89/02 (Str.Po.). U Z.Po.Zm., supra, izrijekom se nalaže vlasnicima i ovlaštenicima “obradivo poljoprivredno zemljište obra-djivati ne umanjujući njegovu vrijednost sukladno agro-tehničkim mjerama“ (članak 10.). -


tim. S motrišta gospodarske svrhe kojoj služi, dobro zemljišno može se uočiti kao: zemljište “poljodjelsko” (fond de terre agri-cultural, landschaftlicher Erdboden) - kada služi za tjeranje djelatništva poljodjelsko-ga; zemljište “gradjevno” (fond de terre de construction, Baugrundstück) - kada služi za podizanje gradjevinâ, putova, mostova i različitih naprava, te i u druge svrhe u sve-zi s tim; zemljište “šumsko” (fond de terre forestier, Forstboden) - kada služi za podi-zanje šumâ i šumskih nasadâ, zemljište “po-morsko” (fond de terre maritime, Seebo-den) - kada je poraba nekoga zemljišta u sve-zi s “općom pomorskom porabom”, “cesto-vno zemljište” (fond de terre routier, Stras-senverkehrsboden), zemljište “okr’jepno-ra-zonodno” (fond de terre de parcs et de ré-création, Erdboden zur Ziergartenanalage und Erholung) - kada služi u svrhe okr’jep-no-razonodne i slične. Zemljište svake od tih vrsti može služiti i u “javne svrhe” (causes d’utilité publique; Zwecke der öffentlichen Hand), dotično bivati opće-porabljivim do-brom (npr. javni park), ili upravnim dobrom (zemljište na kojemu je smještena zgrada kao upravno dobro), ili pak dobrom koje kakvo-mu javno-pravnom tijelu donosi kakve kori-sti fi nancijalne (npr. ogledne čestice kakvo-ga javnoga poljodjelskog instituta), na neki način, dakle, imovinom fi nancijalnom.

Baš u svezi s svrhom potonjom, treba reći da se glasom Ustava Republike Hrvatske, stanovita dobra, osim svih, “zemljište, šume, fl ora i fauna”, ako se tako odredi s zakonom, konstituira kao “dobra od interesa za Repu-bliku”, a takva s naslova toga uživaju i nje-zinu naročitu zaštitu, dakle i neodvisno o vlasničkomu naslovu. Kaže se da se zemljišno dobro očituje kao vrst dobra od interesa za Republiku Hrvatsku po kriteriju predmeta. Ispravnijim bi bilo reći da se zemljišno do-bro očituje kao naročita vrst dobra po nara-vi društvenih odnošajâ takvih da ih se pra-vno konstituira, razvija i mijenja u svezi s korištenjem, raspolaganjem i upravljanjem stanovitim zemljištem u svrhe što ih dopušta

ili promiče stanoviti poredak, zemljišno-go-spodarski poredak.

U svakomu slučaju, ona ustavna pretpo-stavka, naime ono “ako se s zakonom tako odredi”, da se zemljište smatra dobrom od interesa za Republiku, ispunjenom je za ove vrsti zemljišta: (a) poljodjelsko zemljište; (b) šumsko zemljište, (c) gradjevno zemljište; (d) priobalno zemljište; (e) cestovno zemljište; (f) okr’jepno-razonodno zemljište. Naime, za zemljišta svih tih vrstî odredilo se, s odre-dbama zasebnih zakonâ, da su, neodvisno o tomu u čijemu se vlasništvu nalaze, dobri-ma od interesa za Republiku, pa da zbog toga uživaju i njezinu osobitu zaštitu. Kao što je to razvidnim, naznačena je razredba zemljištâ, dotično zemljišnih dobara, izvedena prema kriteriju namjenjivanja, svrhe kojoj stano-vito zemljište kao dobro služi, dašto u gra-nicama što ih zakon uredi i unutar uredjenjâ što ih se s zakonom propiše, dakle ovisno o tomu kakvoj pravno i moralno dopuštenoj svrsi zemljište kao dobro služi, pri čemu tre-ba svakako to primijetiti da se u značajnomu broju zemalja, a tako je i u Republici Hrva-tskoj, predmnijeva porabu poljodjelsku, da je, dakle, svo zemljište prije svega poljodjel-skim zemljištem kao majci iz koje su tijekom tehnološkoga i gospodarskog razvoja sva ostala zemljišta iznjedrila, a to i jest slijedeća prava tema.

(3-b) S obzirom na namjenu što ju utvr-djuje i uredjuje zemljišno-gospodarski po-redak, ističe se, prije svega, poljodjelsko zemljište (u Zakonu: “poljoprivredno”). Poljodjelsko zemljište jest dobrom od in-teresa za Republiku Hrvatsku i uživa nje-zinu osobitu zaštitu, ali ne imade i karakter “općega dobra“ ili “javnoga dobra u općoj porabi“. Koristi ga se, zaštićuje i raspolaže na način odredjen s zakonom. Nositeljem prava vlasništva na poljodjelskomu zemljištu ne mogu biti strane pravne osobe i pojedin-ci, osim ako s medjunarodnim ugovorom ne bi što drugo bilo odredjeno. Na poljodjelsko-mu zemljištu u “društvenom vlasništvu” kao zatečenomu u doba hrvatskoga gradjanskog


preokreta (1989./1993.) nositelj vlasničkih pravâ postala je Republika Hrvatska.

Poljodjelskim zemljištem smatra se svako zemljište koje je privedeno poljodjelskoj radi-nosti (u Zakonu: “proizvodnji”) ili ga se može u takvu svrhu privesti. U pojedinostima, a u oslonu na “matični” zakon, to bi bile “poljo-djelske površine”, a takvima su: oranice, vr-tovi, livade, livade, pašnjaci, voćnjaci, ma-slinici, vinogradi, ribnjaci, trstici i močvare, kao i svako drugo zemljište što ga se može poljodjelskoj radinosti privesti. Glasom zako-na proizlazi da se “zemljište u gradjevinsko-mu području te zemljište izvan toga područja za koje je s dokumentima prostornoga ure-djenja predvidjeno za gradjenje” (u Zakonu: “izgradnja”), dakle “neigradjeno gradjevin-sko zemljište” sve do privodjenja kakvoj ne-poljodjelskoj namjeni koristi kao poljodjel-sko zemljište, pa ga se mora za poljodjelsku radinost i održavati. Medjutim, argumento a minori ad maius može se, neodvisno to toj zakonskoj odrednici, kao i o onoj koja se od-nosi na samo zemljište poljodjelsko, za svako zemljište predmnijevati da je poljodjelsko sve dok se ne dokaže protivno, dotično sve dok ga se unutar relativno strogih omedjenjâ što ih zakonsko uredjenje zemljišta nadaje ne privede kakvoj ne-poljodjelskoj namjeni, pa da ga se kao takvoga mora i obdržavati, što znači “spr’ječavati njegovu zakorovljenost i obrastanje višegodišnjim raslinjem”. Za pri-vodjenje onoj ne-poljodjelskoj namjeni smje-rodavnim su gradjevna dozvola ili koji dru-gi akt s kojim se odobrava gradnju, ili pak kakav drugi pravni akt s kojim se kr’jepošću zakona odredjuje takvu namjenu. Početak privodjenja vezan je uz konačnost odnosnoga upravnog akta, što znači kada više ne pristoji pobijanje takvoga upravnog akta s žalbom ili kakvim drugim redovitim pravnim lijekom.

Osebujna gospodarsko-pravna pitanja što ih se postavlja za poljodjelsko zemljište od-nose na: (a) zaštitu poljodjelskoga zemljišta; (b) korištenje poljodjelskoga zemljišta; (c) promjena namjene poljodjelskoga zemljišta i nadoknade u svezi s tim; (d) raspolaganje

poljodjelskim zemljištem u vlasništvu države; (e) provodjenje upravnoga nadziranja 48.

(4) Temeljnim pojmom u svezi s zašti-ćivanjem poljodjelskoga zemljišta jest “one-čišćenje”, s čime se obuhvaća “izravno uno-šenje, te unošenje s vodom ili zrakom štetnih tvarî u poljodjelsko zemljište”, s čime se “umanjuje njegovu proizvodnu sposobnost, dotično onemogućuje korištenje u svrhe poljodjelske”. Štetnim se smatra “tvari koje mogu prouzročiti promjene kemijskih, fi -zikalnih i bioloških osobinâ zemljišta takvih da utječu na umanjenje njegove proizvodne sposobnosti, dotično u smjeru onemogućenja korištenja u svrhe poljodjelske. Poljodjelsko zemljište imade se zaštićivati od onečišćenja. Takvu se zaštitu provodi s “zabranjivanjem, ograničavanjem i spr’ječavanjem svako-ga onečišćenja takvoga da umanjuje njego-vu plodnost”, kao i s “poduzimanjem drugih

48 Toč. (3) – (3-b): U svezi s razvrstavanjem zemljištâ, etc. - usp. B. Babac, Zemljišno-gospodarski poredak i razvoj ..., supra; L. D. Stamp, Land - Classifi cation ..., supra. U svezi s razvrstavanjem zemljištâ, etc. (toč. (3-a) - u zakone koji utječu na oblikovanje zemljišno-gospodarskoga poretka može se ubrojiti, poglavito, slijedeće, i to: Z.Po.Zm., supra, ali koji je značajno odredjen s onim što je proizašlo iz njego-voga predhodnika, Zakona o poljoprivrednom zemljištu, Na-rodne Novine br. 54/94, 48/95, 19/98, 105/99 (Z.Po.Zm.-94); Z.Šum., supra; Z.Zm.Kn., supra; Z.Pr.Ur., supra; H.P.Z., su-pra; Z.Vl.St., supra. Usp. i to, za: (a) zemljište poljodjelsko - u člancima 1. i 3. Z.Pr.Zm., supra; (b) Šumsko zemljište - u člancima 8. – 66. (šume i šumska zemljišta u kontinen-tanomu području), te člancima 71. – 74. (šume i šumska zemljišta u području krša) Z.Šum., supra; (c) gradjevno zemljište - u odredbenicama Zakona o gradnji, Narodne No-vine br. 175/03 (Z.Grd.), u svezi s člankom 2. Z.Po.Zm., su-pra, s Z.Pr.Ur., supra, te s Z.Dr.Kn., supra, kao i s člancima 8. – 66., 71. – 74. Z.Šum., supra; (d) priobalno zemljište - u člancima 3. et s. (Z.Po.Lu., supra, u svezi s odredbama Z.Po.Zm., supra, te s odredbama Z.Šum., supra; (e) okr’jepno-razonodno zemljište – u Zakonu o zaštiti prirode, Narodne Novine br. 30/94, 72/94 (Z.Zš.Pr.), odredbenicama zakonâ o proglašenju pojedinih lokalitetâ nacionalnim parkom ili parkom prirode, kao i u svezi s odredbama Z.Po.Zm., supra, Z.Šum., supra, u svezi s Z.Dr.Kn., supra, Z.Pr.Ur., supra, sve to u svezi s člankom 69. Us.R.Hr.-Proč., supra; (f) cestovno zemljište – odredbe Z.Ja.Ces., supra, u svezi s Z.Po.Zm., su-pra, Z.o.Šu., supra, Z.Dr.Kn., supra, te Z.Pr.Ur., supra; (g) zemljište kao dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, etc. – u članku 1. Z.Po.Zm., supra, u svezi s člankom 52. Us.R.Hr.-Proč., supra, te u svezi s člancima 17. – 56. Z.Po.Zm., supra; (h) zakonske odrednice i obveze – u članku 2. Z.Po.Zm., su-pra, u svezi s stavkom 2. članka 52. Us.R.Hr.-Proč., supra. -


mjerâ za očuvanje i poboljšanje njegove plo-dnosti”.

Svrhe radi kojih se ustrojava i provo-di zaštićivanje poljodjelskoga zemljišta od onečišćenja, svrhe koje ukazuju i na vredno-te s kojima se ustav i zakon vode i provode, jesu:

a/ omogućivanje proizvodnje zdravstveno ispravne hrane - riječ je o svrsi eugeničkoj, što će reći da se osigura prehranu koja ne preinačuje čovjeka kao vrstu, već ga uprikla-djeno smješta u njegove egzistencijalne uvje-te postojanja;

b/ zaštita zdravlja ljudi, te biljnoga i životinjskoga svijeta - riječ je o promicanju vrijednosti što ju se zove “narodno zdra-vlje” kao “stanje potpune fi zičke, duševne i društvene dobrobiti, a ne samo izočnost bo-lesti ili iznemoglosti” (Svjetska zdravstvena organizacija);

c/ osiguranje nesmetanoga korištenja i zaštite prirode i okoliša - riječ je “prirodi i okolišu” kao fondu narodnoga bogatstva, što znači da je riječ o promicanju ukupnosti pri-rodnih i čovjekovim oplemenjivanjem stvo-renih vrednotâ kao pretpostavke kakvotno-životne smislenosti čovjekovoga postojanja.

U svezi s provedbom zaštite poljodjel-skoga zemljišta zakonom se: (a) naredjuje da se provodi ispitivanje i trajno praćenje stanja onečišćenosti poljodjelskoga zemljišta štetnim tvarima, te s u svezi utemeljuje jav-nu ustanovu Zavod za tlo; (b) uspostavalja stanovite dužnosti koje terete pravne osobe ili pojedince; (c) uredjuje promjenu namje-ne poljodjelskoga zemljišta u ne-poljodjelske svrhe, uz uspostavljanje stanovitih zabranâ. Pravne osobe ili pojedinci dužni su prati-ti stanje poljodjelskoga zemljišta što ga ko-riste i, u slučaju onečišćenja, sanirati ga na način i u roku što ih odredi ministar poljo-privrede i šumarstva na temelju stručnoga mišljenja onoga Zavoda za tlo. U protivnom, sanaciju će provesti pojedinac ili pravna oso-ba što ih s rješenjem odredi ministar poljo-privrede i šumarstva na temelju stručnoga mišljenja onoga Zavoda, ali na trošak poje-

dinca ili pravne osobe koji su propustili takvoj dužnosti udovoljiti. Odnosno rješenje izvršnim je danom njegove konačnosti, dak-le prije pravomoćnosti, što će reći da ne bi bilo dopuštenim odgadjati ovrhu takvoga rješenja u svezi s upravnim prijeporom što bi se možebitno pokrenulo 49.

(5) Promjena namjene poljodjelskoga zemljišta u nepoljodjelske svrhe provodi se u skladu s listinama (u Zakonu: “dokumen-tima”) prostornoga uredjenja. S tim u svezi imade se i to: (a) o prijedlogu Strategije i Pro-grama prostornoga uredjenja države pribaviti mišljenje ministra poljoprivrede i šumarstva; (b) o prijedlogu prostornih planova županije i grada Zagreba, prostornih planova područja zasebnih obilježjâ te prostornih planova ure-djenja općine i grada, pribaviti mišljenje mi-nistarstva poljoprivrede i šumarstva; (c) od strane ministra poljoprivrede i šumarstva utvrditi zasebne uvjete u postupku izda-vanja lokacijske dozvole za zahvate u prosto-re izvan gradjevinskoga područja – kada lo-kacijsku dozvolu izdaje Ministarstvo zaštite okoliša i prostornoga uredjenja, a od strane županijskoga ureda za gospodarstvo – kada lokacijsku dozvolu izdaje županijski ured, dotično gradski ured Zagreba, nadležni za prostorno uredjenje, etc. Županijski ured za gospodarstvo obavlja i stručne poslove u sve-zi s prikupljanjem listinâ potrebitih za da-vanje mišljenja ministarstva poljoprivrede i šumarstva o Strategiji i prostornim plano-vima uredjenja države i užih ozemljenskih oblasti (toč. (a), (b)).

Promjenom namjene poljodjelskoga zem-ljišta smatra se prije svega slučaj da se glasom

49 Usp. u člancima 3. te 4. Z.Po.Zm., supra, te u bilješkama supra. Usp. posebice za, i to: (a) zaštićivanje poljodjelsko-ga zemljišta od onečišćenja ..., etc. - u člancima 3 .- 8. Z.Po.Zm., supra, kao i u bilješkama supra; (b) dužnosti pojedi-naca i pravnih osobâ u provodjenju zaštite poljodjelskoga zemljišta od onečišćenja ..., etc. - u članku 9. Z.Po.Zm., su-pra, u svezi s člancima 4. – 7. toga Zakona; (c) dopustivost odgadjanja ovršenja upravnoga akta u svezi s upravnim prijeporom - u članku 261. Z.U.P., supra, u svezi s odredb-nicama Z.U..S., supra; (d) “konačnost” upravnoga akta – u članku 11-a. Z.U.P., supra, a za njegovu “pravomoćnost” – u članku 12. toga Zakona. -


valjanoga pravnog naslova takvo zemljište više ne iskorišćuje za tjeranje poljodjelske ra-dinosti, ali i slučaj da se na poljodjelskomu zemljištu kao radinost tjera vadjenje pijeska, šljunka, kamena, ciglarske i lončarske gline, izvodi površinske kopove te stvara odlagališta krutoga i tekućeg otpada te drugih mineral-nih sirovinâ, podizanje športskih borilištâ i gradjevinâ glasom zasebnoga zakona. Kada, dakle, pravna osoba ili pojedinac glasom pravnoga naslova na podlozi gradjevinske dozvole ili drugoga akta u izloženomu smi-slu mijenja namjenu poljodjelskoga zemljišta, dužna je platiti “jednokratnu nadoknadu zbog umanjenja vrijednosti i površine poljodjel-skoga zemljišta kao dobra od interesa za Re-publiku” (u Zakonu: “naknada”). Odnosno se zemljište privodi namjeni kao gradjevno s da-nom konačnosti gradjevne dozvole ili drugo-ga akta s kojim se gradnju odobrava.

Tu se nadoknadu plaća prema površini gradjevne čestice stambene ili druge gra-djevine, osim za golf-igrališta vrhu kojih se nadoknadu plaća za one dijelove gradjevne čestice na kojima se nalaze gradjevine ili in-frastrukturni ugradci (u Zakonu: “objekti”), i to u iznosu od 5% tržišne vrijednosti poljo-djelskoga zemljišta koju utvrdi porezna upra-va nadležna po području gdje se zemljište na-lazi (forum rei sitae).

(5-a) Rješenje o visini nadoknade za promjenu namjene poljodjelskoga zemljišta donosi županijski ured za gospodarstvo, a na podlozi procjene što ju izda nadležna porez-na uprava, s čim u svezi tijelo koje je donijelo akt na temelju kojega se smije gradjevinu po-dizati tereti dužnost taj akt najkasnije u roku od osam (8) danâ od dana njegove konačnosti dostaviti županijskomu uredu za gospodarstvo radi donošenja rješenja o nadoknadi. Potonje rješenje donosi se najkasnije u roku od 60 (šesdeset) danâ od dana konačnosti akta gla-som kojega je dopuštenim podizati gradjevinu, s tim što se primjerak rješenja imade dostaviti i Ministarstvu poljodjelstva i šumarstva.

Financijalna sredstva prikupljena s naslo-va nadoknade za promjenu namjene poljo-

djelskoga zemljišta prihodom su državnoga proračuna u visini od 50%, a ostatak od 50% - proračuna jedinice lokalne samouprave na čijemu se području odnosno zemljište nalazi, s tim što će ministar poljodjelstva i šumarstva propisati uvjete i način korištenja potonjega iznosa sredstava. Dašto, na iznose nadokna-de koje se ne plati o roku plaća se zakonske zatezne kamate.

Propisana je i mogućnost oslobadjanja od plaćanja nadoknade za promjenu namje-ne poljodjelskoga zemljišta, o čemu rješenje donosi županijski ured za gospodarstvo. Kri-terij za oslobadjanje od plaćanja te nadok-nade vezan je ili za vrst gradjevinâ što ih se podiže, npr. onih za potrebe školstva, zdrav-stva i socijalne skrbi, ili za vrst gradjevinskih radova što ih se izvodi, npr. pošumljavanje marginalnoga poljodjelskog zemljišta, ili pak za neku osobnu okolnost podnositelja zahtje-va, npr. da zahtjev podnese hrvatski brani-telj iz Domovinskoga rata koji su u obrani vrhovništva (u Zakonu: “suvereniteta”) Re-publike Hrvatske proveli najmanje tri (3) mjeseca ili članovi obitelji poginuloga, umr-loga, zatočenoga ili nestaloga branitelja 50.

(6) Uspostavljanje uredjenja korištenja poljodjelskoga zemljišta predmnijeva da se vrhu takvoga zemljišta razlikuje nekoliko vr-stî, a što je od značenja za obveze vlasnikâ i ovlaštenikâ, i to: (a) obradivo poljodjelsko zemljište općenito; (b) dugogodišnji nasadi i višegodišnje kulture podignute radi zaštite od erozije; (c) poljodjelske rudine; (d) poljo-djelsko zemljište obuhvaćeno hidromeliora-cijskim sustavom.

Dužnosti u svezi s korištenjem poljodjel-skoga zemljišta terete pojedince i pravne oso-be koji su njegovim vlasnicima (privatno pra-

50 Toč. (5), (5-a). Za promjenu namjene poljodjelskoga zemljišta – usp. u člancima 17. – 21. Z.Po.Zm., supra, po-sebice u člancima 17. – 18. toga Zakona.- . Za “konačnost” upravnoga akta – cf. u članku 11-a. Z.U.P., supra, a za nje-govu “pravomoćnost” – u članku 12. toga Zakona. U svezi s potonjim stvarima – usp. et I. Krbek, Upravni akt …, Rad H.A.Z.U., Zagreb, 1957., str. 5. – 143., posebice str. 47. et s., 89. et s. Za nadležnost u rješavanju upravnih stvarî - usp. u člancima 17. – 48. Z.U.P., supra. -


vo vlasništva) ili ovlaštenicima (npr. konce-sionari, zakupnici, etc.), ali tako da je zapravo najbitnijim razlikovanje izmedju “obradivoga poljodjelskog zemljišta” i onoga ostaloga.

Uredjenje korištenja poljodjelskoga zem ljišta posredovano je s propisivanjem i obdržavanjem agrotehničkih mjerâ, uspo-stavljanjem služnostî u svezi s ustrojava-njem hidromelioracijskoga sustava, pripre-manjem vodogospodarske osnove sljevno-ga područja, te s dostavljanjem podataka o poljodjelskomu zemljištu nadležnim tijelima državne uprave.

(6-a) Poljodjelsko zemljište može biti u vlasništvu pojedinca ili pravne osobe, a i u vlasništvu Republike Hrvatske kao osobe jav-noga prava. Republika raspolaže poljodjelskim zemljištem kojega je vlasnikom, osim onim zemljištem što ga vraća ranijim vlasnicima glasom zasebnoga zakona, i to prema općim propisima o raspolaganju nekretninama, ako s zakonom ne bi što drugo bilo odredjeno.

S odlučivanjem o vlasničkim i dru-gim stvarnim pravima na poljodjelskomu zemljištu u vlasništvu države imade se obve-zatno osigurati “zaštitu i promicanje gospo-darskih, ekoloških i drugih interesâ Republike i njezinih gradjanâ”, s tim što takvo odlučenje ne imade značenje upravnoga akta.

Naravno, javno-pravna obveza da se osi-gura “zaštitu i promicanje gospodarskih, ekoloških i drugih interesâ Republike i njezi-nih gradjanâ” odlučivatelje i onda tereti kada se s poljodjelskim zemljištem u vlasništvu države raspolaže na način da ga se izlaže pro-daji, da se konstituira zakup u korist poje-dinca ili pravne osobe, podijeljuje konce-sije, da se poljodjelsko zemljište u privatno-mu vlasništvu otkupljuje preko Agencije za pravni promet i posredovanje nekretninama (Agencija za nekretnine), da ga se zamjenjuje za poljodjelsko zemljište u privatnomu vlasništvu 51.

(7) Državnim poljodjelskim zemljištem raspolaže se glasom općih propisâ o raspo-laganju nekretninama, ako s Zakonom ne bi bilo drugčije odredjeno, s tim, medjutim, da se s odlukama o raspolaganju imade osi-gurati zaštitu i promicanje gospodarskih te ekoloških i drugih interesâ Republike Hrva-tske i njezinih gradjanâ. Posebice, državno poljodjelsko zemljište može se izložiti pro-daji, dati u zakup ili podvrgnuti koncesio-niranju (a i otkupljivati preko Agencije za nekretnine). Prodaje ga se, daje u zakup ili koncesionira na podlozi javnoga natječaja. Odluku o raspisivanju takvoga natječajâ, kao i odluku o izboru najpovoljnije ponude na po-dlozi odnosnoga natječaja donosi općinsko, dotično gradsko, vijeće ili Skupština Gra-da Zagreba, ovisno o tomu na čijemu se području zemljište nalazi, ali uz suglasnost ministra poljoprivrede i šumarstva.

U svezi s prodajom ili davanjem u zakup ili koncesioniranjem državnoga poljodjel-skog zemljišta uspostavlja se prvenstveno pravo kupnje, uzimanja u zakup ili u kon-cesiju, u korist stanovitih pojedinaca i prav-nih osobâ, ali u pretpostavci da su sudjelo-vali u natječaju, s tim što redoslijed ovisi o tomu koja je od onih pravno-gospodarskih radnji u pitanju. Ograničenje vrhu osobâ pro-pisano je samo za davanje u zakup – potonje ograničeno je samo na osobe koje se bave poljodjelskom djelatnošću, s tim, medjutim, da se zemljište dano u zakup ili u koncesiju ne smije dalje davati u podzakup ili podkonce-siju. Iznimno, državno poljodjelsko zemljište smije se prodati i na podlozi izravne pogodbe po tržišnoj cijeni, ali samo kada podnositelj ponude priklopi i dokaz da je takva prodaja u interesu Republike Hrvatske. Odluku o tomu donosi Vlada na prijedlog Ministarstva poljo-privrede i šumarstva, a ugovor o prodaji u pi-sanomu obliku sklapaju ministar i podnositelj ponude, i to glasom one Vladine odluke.

Stručne poslove u svezi s prikupljanjem potrebitih listinâ za prodaju, etc., državnoga poljodjelskog zemljišta obavlja županijski ured za gospodarstvo, dočim na podlo-

51 Toč. (6), (6-a). Usp. u člancima 10. – 16. Z.Po.Zm., supra, posebice u člancima 10. i 11. toga Zakona. Usp. u člancima 22. – 56. Z.Po.Zm., supra, posebice u članku 22. toga Zako-na, u svezi s člankom 52. Us.R.Hr.-Proč., supra. -


zi odluke o izboru najpovoljnije ponu-de za prodaju, općinski načelnik, dotično gradonačelnik, sklapaju ugovor o prodaji, o davanju u zakup ili o koncesioniranju. Taj ugovor mora biti sklopljen u pisanomu obliku, s tim što mora sadržavati izjavu kupca s kojom dopušta uknjižbu založnoga prava (hipoteke) u korist prodavatelja. Taj ugovor je ništetan za slučaj da bude sklopljen bez su-glasnosti ministra poljoprivrede i šumarstva na odluku o raspisivanju natječaja. U po-sjed državnoga poljodjelskog zemljišta uvo-di županijski ured za gospodarstvo. Davatelj koncesije dužan je primjerak ugovora o kon-cesioniranju dostaviti zemljišno-knjižnomu odjelu općinskoga suda radi upisa konce-sioniranja u zemljišne knjige, kao i mjesno nadležnomu katastarskom uredu. Naravno, nacrt ugovora o prodaji, zakupu ili konce-sioniranju podliježu davanju predhodnoga mišljenja što ga je nadležno davati Državno odvjetništvo Republike Hrvatske, a imade ih se dostavljati i Ministarstvu fi nancijâ 52.

(8) Poljodjelskim zemljištem u vlasništvu države raspolaže se sukladno Strategiji go-spodarenja poljodjelskim zemljištem u vlas-ništvu države. Potonju Strategiju donosi Vla-da Republike Hrvatske na prijedlog ministra poljoprivrede i šumarstva. U skladu s Stra-tegijom, jedinice lokalne samouprave do-nose Program raspolaganja poljodjelskim zemljištem u vlasništvu države, i to uz su-glasnost ministra poljoprivrede i šumarstva. Taj Program treba, s tim da se u toj listini površine utvrdjuje prema podatcima iz kata-stra, sadržavati: (a) ukupnu površinu poljo-djelskoga zemljišta u vlasništvu države; (b) podatke o dosadašnjem raspolaganju poljo-djelskim zemljištem u vlasništvu države; (c) površine odredjene po namjenama - za povrat imovine, za prodaju, za koncesioniranje, za zakup. Važnim je, što se tiče Strategije i Pro-gama, primijetiti to da jedinice lokalne sa-mouprave prije donošenje narečenih listinâ ne smiju raspolagati državnim poljodjel-skim zemljištem. Zakon o poljoprivrednomu zemljištu propisuje u toj suvislosti samo to da se površine poljodjelskoga zemljišta što ga se imade iskazati u programima raspo-laganja državnim poljodjelskim zemljištem naznačuje prema podatcima iz katastra nekretninâ (u Zakonu: “zemljišta”).

U svezi s raspolaganjem poljodjelskim zem ljištem u vlasništvu države ističe se “seljačko gospodarstvo” ili “obiteljsko poljo-djelsko gospodarstvo”, čije se utemeljenje, upis u registar te nasljedjivanje uredjuje s za-sebnim zakonom. Pri tomu, nije dopuštenim da se ovo potonje, dotično obiteljsko poljo-djelsko gospodarstvo, po crti nasljedjivanja razdjeljuje. Naime, u duhu Strategije poljo-

52 Usp. u člancima 22. – 56. Z.Po.Zm., supra, posebice u člancima 23. – 26. toga Zakona. Redoslijed je, i to u slučaju: (a) prodaje - suvlasnik zemljišta; obiteljsko poljodjelsko go-spodarstvo; dosadašnji zakupnik (u Zakonu: “zakupac”) zemljišta, ali uz pretpostavku da je (uredno) plaćao obveze i održavao poljodjelsko zemljište s pažnjom dobroga gospoda-ra; poljodjelac čije se zemljište nalazi u vlasništvu ili zakupu, a graniči s zemljištem što ga se prodaje; razvojačeni hrva-tski branitelj koji je proveo u obrani vrhovništva Republike Hrvatske najmanje tri mjeseca i članovi obitelji poginulo-ga, umrloga, zatočenoga ili nestaloga, hrvatskog branitelja, a bave se poljodjelskom djelatnošću; poljodjelac koji imade zemljište u vlasništvu ili zakupu na primjerenoj udaljenosti; pojedinci i pravne osobe koje posjeduju izgradjenu vlastitu proizvodnu gradjevinu (farmu za proizvodnju mesa, mlijeka i jaja; doradu sjemena, ili druge gradjevine namijenjene pre-radi ili doradi i skladištenju poljodjelskih proizvodâ); prav-na osoba registrirana za obavljanje poljodjelske djelatnosti; (b) davanja u zakup - suvlasnik zemljišta; obiteljsko poljo-djelsko gospodarstvo; poljodjelac čije zemljište u vlasništvu ili zakupu graniči s zemljištem što ga se daje u zakup; poljo-djelac čije je zemljište u vlasništvu ili zakupu bliže zemljištu što ga se u zakup daje; razvojačeni hrvatski branitelj koji je proveo u obrani vrhovništva Republike Hrvatske najmanje tri mjeseca i članovi obitelji poginuloga, umrloga, zatočenoga ili nestaloga, hrvatskog branitelja, a bave se poljodjel-skom djelatnošću; pravna osoba registrirana za obavljanje poljodjelske djelatnosti; (c) koncesioniranja - (i) pravna osoba koja imade sklopljen ugovor o uredjenju medjusob-nih odnošajâ u svezi s korištenjem državnoga poljodjelskog zemljišta, kao i ostali bivši korisnici društveno-vlasničkoga

poljodjelskog zemljišta koje je postalo vlasništvom države; (ii) pravna osoba registrirana za obavljanje poljodjelske djelatnosti; (iii) razvojačeni hrvatski branitelj koji je pro-veo u obrani vrhovništva Republike Hrvatske najmanje tri mjeseca i članovi obitelji poginuloga, umrloga, zatočenoga ili nestaloga, hrvatskog branitelja, a bave se poljodjelskom djelatnošću; (iv) poljodjelac. Usp. u člancima 22. – 56. Z.Po.Zm., supra, posebice u člancima 43. – 49. toga Zakona. U svezi s upisom zakupa i koncesije u zemljišne knjige - usp. u odredbenicama Z.Zm.Kn., supra, u svezi s odredbenicama Z.Dr.Kn., supra. -


djelstva i ribarstva Republike Hrvatske, a glasom odredaba Zakona o poljoprivredi, obiteljskomu poljodjelskom gospodarstvu i poljodjelcu pripada načelno, ne računajući su-vlasnike i dosadašnje zakupnike, prvenstveno pravo kupnje ili uzimanja u zakup državnoga poljodjelskog zemljišta, i to prije svih ostalih mogućih sudionikâ javnoga natječaja.

Medjutim, za narečene jedinice, dakle “seljačka gospodarstva”, “obiteljska poljo-djelska gospodarstva”, te “poljodjelce”, nije obvezatnim ustrojiti se sukladno propisima o trgovcima i trgovačkim društvima, ali ih država, u okviru Nacionalnoga programa za poljodjelstvo i seoska područja, a po crti mje-râ poljodjelske politike, tretira kao “korisnike sredstava i drugih oblikâ potpore u poljo-djelstvu (korisnike pravâ)”, još i više, kao “temeljni oblik proizvodnoga ustrojavanja u poljodjelstvu”. Zbog toga, zakonski je, osim svega, naredjeno upisivanje seljačkih gospo-darstava ili obiteljskih poljodjelskih gospo-darstava u zasebne upisnike, kao i provo-djenje osobite “institucijske potpore” poljo-djelstvu i selu, a posebice pružanje uslugâ ja-vne poljodjelske savjetodavne službe 53.

(9) Ovlasti upravnoga nadziranja nad iskorištavanjem zemljišta poljodjelskoga, a to znači prije svega nad obdržavanjem i provodjenjem Zakona o poljoprivrednom zemljištu i propisâ što ih donese glasom toga zakona, rasporedjene su izmedju (a) Mini-starstva poljoprivrede i šumarstva, (b) uredâ državne uprave nadležnih za poslove poljo-djelske inspekcije u županijama i u Gradu Zagrebu, te (c) poljodjelskih inspektorâ. Po-slove poljodjelske inspekcije iz nadležnosti uredâ državne uprave nadležnih za poslo-ve poljodjelske inspekcije u županijama i u Gradu Zagrebu i Ministarstva poljoprivrede i šumarstva obavljaju poljodjelski inspekto-ri. Odnosni uredi državne uprave nadležni su u prvomu stupnju obavljati inspekcijski nadzor, osim kada je s zakonom odredje-no da je za to nadležno Ministarstvo poljo-privrede i šumarstva. Potonje ministarstvo nadležno je u drugomu stupnju za obavljanje inspekcijskoga nadzora. Upravni nadzor nad provedbom sâmoga Zakona (o poljoprivre-dnomu zemljištu) i propisâ što ih se glasom potonjega donese vlasno je obavljati Mini-starstvo poljoprivrede i šumarstva.

Kaže se, kazalo se, da upravni nadzor nad provedbom Zakona i propisâ što ih se glasom narečenoga zakona donese provodi Ministar-stvo poljoprivrede i šumarstva, što bi navodi-lo na zaključak da tomu minstarstvu pripada jedna relativno ograničena nadležnost u od-nosnim stvarima. Medjutim, ako uopće, riječ je samo jednomu prividu. Djelokrug Mini-starstva poljoprivrede i šumarstva, osim sve-

53 Usp. i u člancima 22. – 56. Z.Po.Zm., supra, posebice u člancima 53. – 56. toga Zakona, te u svezi s Strategijom poljo-privrede i ribarstva Republike Hrvatske, Narodne Novine br. 89/02. Usp. posebice u člancima 2., 6., 28., 32., te 33. – 39. Z.Pld., supra, te odredbe Pravilnika o upisu u Upisnik poljo-privrednih gospodarstava, Narodne Novine br. 128/02. (Pr.Up.Po.). Zzakonska odredbenica da jedinice lokalne samou-prave ne smiju raspolagati poljodjelskim zemljištem prije donošenja listinâ o strategiji ne imade gradjansko-pravno značenje, već samo ono upravno-pravno, te kršenje takve za-brane može izazvati primjenu sankcijâ samo po crti upravno-političke odgovornosti, možebitno i odgovornosti za nadok-nadu štetu, ako bi se kakvu štetu od strane osobe koja imade pravnoga interesa to moglo dokazati. Dalje, i to: (a) Stanovi-to poljodjelsko zemljište može se naći u vlasništvu države i s naslova otkupa od strane Agencije za pravni promet i posre-dovanje nekretninâ – s takvim poljodjelskim zemljištem, osim okućnice, raspolaže se u skladu s zakonom kao s državnim poljodjelskim zemljištem općenito. (b) Stanovito poljodjelsko zemljište može se naći u vlasništvu države i s naslova zamjene nekretninâ. Naime, državno poljodjelsko zemljište smije se za-mijeniti za zemljište u vlasništvu pojedinaca i pravnih osobâ, i to na podlozi odluke o okrupnjavanju poljodjelskoga zemljišta. Odluku o tomu donosi ministar poljodjelstva i šumarstva, a na prijedlog županijskoga poglavarstva, ili općinskoga, dotično gradskog, vijeća, ili skupštine Grada Zagreba. (c) Zasebnim

je slučajem raspolaganje državnim poljodjelskim zemljištem u područjima s otežanim uvjetima gospodarenja utvrdjenih zasebnim propisom. Takvo zemljište prodaje se ili ga se daje u zakup pojedincima i pravnim osobama na rok: do 25 (dvade-set pet) godinâ – za sadnju voćnjakâ, vinogradâ i lavande; do 50 (pedeset) godinâ – za sadnju maslinikâ; do 10 (deset) go-dinâ – za sve ostale namjene. Radi prodaje ili davanja u zakup takvoga zemljišta obvezatno se provodi javni natječaj, s tim što pravo sudjelovanja imadu pojedinci i pravne osobe koji imadu prebivalište, dotično sjedište, na odnosnim područjima, uz uvjet da dadu izjavu da će na potonjim područjima prebi-vati, dotično imati sjedište te obavljati poljodjelsku djelatnost najmanje deset (10) godina. I za ovaj slučaj važi prvenstveni red kako je propisan za prodaju ili davanje u zakup državnoga poljodjelskog zemljišta. -


ga, obuhvaća, baš kao i nadležnost bilo koje-ga drugog ministarstva, i upravni nadzor u području onih poslova koji su mu stavljeni u djelokrug, a to znači i sve upravne poslove, osim svega, u svezi s iskorištavanjem poljo-djelskoga zemljišta. Tu nije, zapravo, riječ o pukoj nadležnosti, dotično dužnosti i ovla-sti da se obavi kakav posao ili izvrši kakvu dužnost, već o djelokrugu. Ono kazivanje o nadležnosti “u prvomu stupnju”, “u drugo-mu stupnju” dotično, ne treba zavarati: nije riječ samo o rasporedjivanju nadležnosti s obzirom na (pro)vodjenje formalnoga uprav-nog postupka, već o bilo kojemu drugom in-spekcijskom poslu, vodio se upravni postu-pak ili ne.

Poljodjelski inspektor vlastan je prije sve-ga utvrdjivati nepravilnosti i nedostatke što ih povodom provjeravanja povredâ zako-na utvrdi. Zatim, poljodjelski inspektor vla-stan je i podnositi prijave, dotično zahtjeve za pokretanje prekršajnoga postupka, a i kaz-nene prijave. Konačno, poljodjelski inspek-tor vlastan je i u općemu interesu poduzima-ti hitne mjere. Kada poljodjelski inspektor utvrdi da je povrijedjen zakon ili kakav dru-gi propis, u pisanomu obliku utvrditi će ne-dostatke i nepravilnosti te s rješenjem odre-diti mjere i rok za odklanjanje nedostataka ili nepravilnostî. Pojedinac ili pravna osoba imadu pravo podnijeti prigovor protiv nalaza inspektora, o kojemu odlučuje višlje uprav-no tijelo, dotično Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva, čija je odluka konačna u upra-vnomu postupku. Možebitno daljnje postu-panje poljodjelskoga inspektora ovisiti će o tomu da li je prigodom inspekcijskoga pre-gledanja uočio da je počinjen prekršaj ili kaz-neno djelo 54.

6.2.3. Šume i šumsko zemljište

(1) S obzirom na namjenu što ju zajamčuje zemljišno-gospodarski poredak, ističu se, po-

54 Usp. za, i to: (a) nadležnost Ministarstva poljoprivrede i šumarstva - u članku 57. Z.Pr.Zm., supra; (b) nadležnost ure-dâ državne uprave – u stavku 2. i 3. članka 57. Z.Pr.Zm., su-pra, u svezi s odredbenicama Z.S.D.U., supra; (c) nadležnost inspekcijâ – u stavku 3. članka 41. Z.Pr.Zm., supra, u sve-zi s odredbenicama Z.S.D.U., supra; (d) provodjenje upra-vnoga postupka, etc. – u Z.U.P., supra; (e) podnošenje kaz-nene prijave – u odredbenicama Zakona o kaznenom po-stupku, Narodne Novine br. 62/03 (Z.K.P.), u svezi s Kaz-nenim zakonom, Narodne Novine br. 110/97, 27/98, 80/00,

129/00, 51/01, 111/03, 190/03, 105/04 (K.Z.); (f) podnošenje prekršajne prijave – u odredbenicama Zakona o prekršajima, Narodne Novine br. 88/02, 122/02, 187/03, 105/04, 127/04 (Z.Prk.). Inače, za istaknuti je kako slijedi:

(1) Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva posebice, i to: (a) uskladjuje rad uredâ državne uprave u županijama, dotično u Gradu Zagrebu, nadležnih za poslove poljodjel-ske inspekcije; (b) utvrdjuje smjernice za rad uredâ državne uprave u županijama, dotično u Gradu Zagrebu, nadležnih za poslove poljodjelske inspekcije; (c) daje upute, organizi-ra i potiče stručno usavršavanje poljodjelskih inspektorâ; (d) poduzimlje i druge mjere radi promicanja organizacije i rada uredâ državne uprave u županijama, dotično u Gra-du Zagrebu, nadležnih za poslove poljodjelske inspekcije; (e) rješava o žalbama protiv rješenja što ih donesu uredi državne uprave u županijama, dotično u Gradu Zagrebu, nadležni za poslove poljodjelske inspekcije; (f) poduzimlje i druge mjer, dotično obavlja i druge radnje, za koje s dru-gim zakonima i propisima ovlaštenim. Ministarstvo poljo-privrede i šumarstva ovlašteno je i neposredno obavljati in-spekcijske poslove iz nadležnosti uredâ državne uprave u županijama, dotično u Gradu Zagrebu, nadležnih za poslo-ve poljodjelske inspekcije, kada ovi to ne učine.

(2) Ured državne uprave u odnosnoj županiji ili u Gradu Za-grebu nadležan za poslove poljodjelske inpekcije provodi na-dziranje posebice u slučajevima tzv. “održavanja”, a to su: (a) obradjivanje obradivoga poljodjelskog zemljišta a da se ne umanji njegovu vrijednost; (b) održavanje dugogodišnjih nasadâ i višegodišnjih kulturâ podignutih radi zaštite od ero-zije tla; (c) korištenje poljodjelskoga zemljišta u nepoljodjel-ske svrhe kada takvo korištenje nije glasom Zakona ili po po-tonjemu donijetih propisâ nije dopuštenim. Zatim je odnosni ured nadležan za nadziranje provodjenja stanovitih mjerâ, i to: (i) mjerâ zaštite zemljišta od onečišćivanja s štetnim stvari-ma; (ii) mjerâ zaštite od požara, uz ovlaštenje narediti provo-djenje odredjenih mjerâ kada utvrdi da se pravne osobe i poje-dinci koji su korisnici ili vlasnici poljodjelskoga zemljišta ne pridržavaju propisâ, dotično mjerâ naredjenih radi zaštite od požara; (iii) zakonskih naredjenjâ tičućih se promjene namje-ne poljodjelskoga zemljišta; (iv) nadzora nad korištenjem sre-dstava odobrenih za provodjenje mjerâ osposobljavanja i ure-djenja zemljišta poljodjelskoga. Odnosni ured nadležan je i za nadzor nad korištenjem poljodjelskoga zemljišta u vlasništvu države, kao i za poduzimanje drugih mjerâ, dotično poduzi-manje i drugih radnjî, kada je s kakvim drugim zakonom ili propisom ovlašten za to. -

(3) Kada poljodjelski inspektor utvrdi da je s počinjenom nepravilnošću ili nedostatkom, dotično s povr’jedjivanjem zakona i drugoga kakvog propisa, počinjen prekršaj, pod-nijeti će zahtjev, dotično prijavu, za pokretanje prekršajnoga postupka. Protiv rješenja o prekršaju ovlašteno je žalbu izjaviti i tijelo čiji je inspektor podnio zahtjev, dotično prija-vu, za pokretanje prekršajnoga postupka. Kada poljodjelski inspektor utvrdi da je s počinjenom nepravilnošću ili nedo-statkom, dotično s povr’jedjivanjem zakona i drugog pro-pisa, počinjeno kazneno djelo za koje se goni po službenoj


red poljodjelskoga zemljišta, šume i šumsko zemljište. Kao i onorečeno poljodjelsko zemljište, šume su i šumsko zemljište dobrom od interesa za Republiku Hrvatsku i uživaju njezinu osobitu zaštitu. Koristi ih se, zaštićuje i raspolaže na način odredjen s zakonom. S tim u svezi, šume su i šumska zemljišta i ose-bujnim prirodnim a radom oplemenjenim bogatstvom te s opće-korisnim funkcijama šumâ predstavljaju posebne prirodne i go-spodarske uvjete rada. Općekorisne funkcije šume, za razliku od funkcijâ iskorištavanja šumâ, može se vrstati na, i to:

(a) zaštitne funkcije šume, kao što su to: vodo-zaštitne, šume za zaštitu tla, šume za zaštitu od lavinâ, klimo-zaštitne šume, pro-tuemisijske šume, pogledne šume, prometno-zaštitne šume, zaštitna područja s prirodno-znanstvenom svrhom, vjetrobrane šume;

(b) okr’jepno-razonodne (“rekreacijske“) funkcije šume;

(c) funkcije u svezi s zaštitom većih područjâ, kao što su to: parkovi prirode, na-cionalni parkovi, zaštićeni krajolici, područja zaštićene prirode.

Opće-korisne funkcije šumâ odražavaju se posebice u zaštiti zemljišta, prometnicâ i

drugih gradjevinâ i napravâ od erozije, bujicâ i poplavâ, utjecaju na vodni režim i hidroener-getski sustav; u utjecaju na plodnost zemljišta i poljoprivrednu proizvodnju; u utjecaju na klimu; u zaštiti i unapredjivanju čovjekove okoline; u stvaranju kisika i pročišćavanju ozračja; te utjecaju na ljepotu krajolika te stvaranju povoljnih uvjetâ za liječenje, opo-ravak, odmor i okr’jepno-razonodne svrhe, za razvitak turizma i lovstva, te za obranu Re-publike Hrvatske. Po svojim opće-korisnim funkcijama, šume su i počelom javnoga po-retka općenito, u onomu njegovom sugledu što ga se nazivlje “estetička sigurnost” (sécu-rité esthétique, ästhetische Sicherheit), što će reći sigurnost vrhu obdržavanja i promi-canja kulturnih spomenikâ, narodne baštine, te drugih prirodnih i radom stvorenih vred-notâ čovjekovoga okoliša.

Nositeljem prava vlasništva na šumama i šumskomu zemljištu, baš kao što to važi za poljodjelsko zemljište, ne mogu biti stra-ne pravne osobe i pojedinci, osim ako s me-djunarodnim ugovorom nije što drugo odre-djeno, a nije dopuštenim niti to da ga s ula-ganjem kapitala ili s kupnjom steknu domaće pravne osobe. Na šumskomu zemljištu u “društvenom vlasništvu” nositelj vlasničkih pravâ postala je Republika Hrvatska. Naime, glasom izričite odredbe Zakona o šumama, šume i šumska zemljišta na ozemlju Re-publike, osim šumâ i šumskih zemljištâ u privatnom vlasništvu, jesu u državnom vlasništvu (Republike Hrvatske), što znači da se šume i šumsko zemljište smiju na-laziti samo u privatnomu vlasništvu njezi-nih državljanâ ili u državnomu vlasništvu. S tim u svezi, nije dopuštenim na šumama i šumskomu zemljištu vlasništvo stjecati dosjelošću, a zabranjeno je i kažnjivo samov-lasno zauzimanje šumâ i šumskih zemljištâ u državnomu vlasništvu. Medjutim, neodvisno o tomu u čijemu se vlasništvu nalaze, šume i šumsko zemljište jesu “dobrima od intere-sa za Republiku Hrvatsku”, te s toga naslova uživaju njezinu osobitu zaštitu, što uključuje, posebice, i to da se s zakonom imade “odre-

dužnosti, podnijeti će nadležnomu državnom odvjetniku kaznenu prijavu. Poljodjelski inspektor nadležan je u ja-vnomu interesu poduzimati hitne mjere, dotično spriječiti štetu koja bi mogla nastati, dotično, kada se smisao odno-sne odredbe protumači u sklopu važenja postupnika upra-vnoga, nadležan je poduzimati hitne mjere, medju ostalim i radi toga da prepriječi kakvu štetu koja prijeti. U takvim slučajevima poljodjelski inspektor donosi rješenje s kojim smije odrediti da žalba ne zadržava ovršenje. Medjutim, glasom odredbenicâ postupnika upravnoga, poduzimanje hitnih mjerâ u javnomu interesu opravdava ne samo uskratu odgodne snage možebitno izjavljenoj žalbi, već i donošenje usmenoga rješenja. Ona nes(p)retna odredba o ovlastima poljodjelskoga inspektora u slučaju poduzimanja hitnih mjerâ u javnomu interesu stvara privid o sužavanju upra-vnih ovlastî u hitnim slučajevima što ističe narčeni zakon. Poljodjelski inspektor mora imati /najmanje/ stručnu spre-mu sedmoga (VII/1) stupnja poljodjelskoga smjera, položen stručni ispit za poljodjelskoga inspektora i najmanje pet (5) godinâ radnoga iskustva u poslovima poljodjelstva. Poljodjelski inspektor mora imati i službenu iskaznicu te znak(ovlje) s čime dokazuje službeno svojstvo, identitet i ovlasti. Obrazac službene iskaznice te izgled znak(ovlj)a, kao i način izdavanja i vodjenja očevidnikâ o službenim iskaznicama i znakovlju propisuje ministar poljodjelstva i šumarstva. -


diti način na koji smiju takva dobra porabiti i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vla-snici, te i nadoknadu za ograničenja kojima bivaju podvrgnutim“.

(1-a) Od središnjega je značenja u upra-vljanju i gospodarenju šumama u nas razlučivanje šumâ i šumskih zemljišta na kontinentalnomu području, od onih u kršu, u svezi s čim treba istaknuti, da za režim upra-vljanja, gospodarenja i vlasništva, kao i na-dziranja te društveno-gospodarskih odnošajâ u svezi s tim, vrhu šumâ i šumskih zemljištâ na području krša važi sve ono što se propi-suje za šume na području kontinentalnomu, osim ako s odredbama Zakona o šumama ili kakvoga zasebnog zakona ne bi što drugo bilo odredjenim. S tim u svezi propisano je, i to: (i) da poduzeće za šume, zapravo “Hrvatske šume”, dotično pravna osoba koja gospoda-ri šumama, u skladu s šumsko-gospodar-skom osnovom, donosi uz suglasnost Mini-starstva poljoprivrede i šumarstva programe za gospodarenje šumama na području krša; (ii) ako pak sklopljenost šumâ na području krša iziskuje podjelu na gospodarske jedini-ce, takve programe izradjivati će se zasebno za one jedinice pojedinačno.

Prvom značajnom iznimkom u tomu smi-slu jest okolnost da se gospodarenje šumama i šumskim zemljištima na području krša pretežito temelji na korištenju njihovih opće-korisnih namjenâ (u zakonu: “funkcijâ”), što će reći na korištenju njihovih namjenâ za, i to: (a) zaštitu zemljišta, prometnicâ i drugih gradjevinâ od erozije, bujicâ i poplavâ; (b) utjecanje na vodni režim i hidro-energetski sustav; (c) utjecanje na plodnost zemljišta i poljodjelsko gospodarenje; (d) utjecanje na klimu, stvaranje kisika i pročišćivanje ozračja; (e) zaštitu i promicanje čovjekovoga okoliša, zapravo “prirodnih i radom stvore-nih vrednotâ čovjekovoga okoliša“; (f) utje-canje na ljepotu krajolika te stvaranje povolj-nih uvjetâ za liječenje, oporavak, te okr’jepu i razonodu (u Zakonu: “odmor i rekreaciju“); (g) razvijanje turizma i lovstva; (h) obranu Republike Hrvatske.

Drugom je važnom razlikom okolnost da se šumske požare na području krša smatra elementarnim nepogodama, u pretpostavci da bi mogli ugroziti živote ljudi ili prouzročiti štetu, dotično štetne posljedice, većega opse-ga, bez obzira na visinu stvarne štete 55.

(2) Gospodarenje šumama posebi-ce obuhvaća s jedne strane jednostavnu i proširenu biološku reprodukciju šumâ. S dru-ge strane, gospodarenje šumama obuhvaća različita iskorištavanja, dotično korištenja, što će reći: iskorištavanje šumâ i šumskih zemljištâ, nasadâ i sporednih šumskih proizvodâ (plodine, ljekovito bilje, humus, mahovine, etc.), vadjenje pijeska i šljunka, te prevoženje šumskih proizvodâ, kao i korištenje opće-korisnih namjenâ šumâ. S

55 Toč. (1) Upravljanje i gospodarenje šumama, kao i dru-ga pitanja od značenja za oblikovanje šumsko-gospodarsko-ga poretka, uredjena su s Zakonom o šumama, Narodne No-vine br. 52/90, 5/91, 9/91, 61/91, 76/93, 76/99, 8/00 (Odl. Us.s.R.Hr., s kojom je dokinuta odredba stavka 2. članka 55 .(Z.Šum). Usp. u članku 1. i 2. Z.Šum., supra. Za lučenje iz-medju “funkcijâ iskorištavanja šumâ” od onih “opće-kori-snih”, te za razvrstavanje “opće-korisnih funkcijâ šume” – usp. u Uputama Radne grupe za njegu krajolikâ (Mün-chen, 1982.), nazn. po B. Prpić, O vrijednosti opće-kori-snih funkcijâ šume, in Šumarski list, Zagreb, 1992., CXVI, str. 301. et s. Za pojam i počelâ javnoga poretka – usp. B. Babac, Ogled o obnovi naučavanja o naredbi u hrvatskim upravnim znanostima, in Pravni vjesnik, Osijek, 1999., 1 – 2/99, str. 65. – 122., posebice str. 105. et s., te Zemljišno-gospodarski poredak i razvoj …, supra. Usp. u članku 16. Z.Šum., supra, u svezi s stavkom 2. članka 52. Us.R.Hr.-Proč., supra. Šumom se, glasom zakona, smatra zemljište obraslo šumskim drvećem u obliku sastojine na površini većoj od 10 ari. Medjutim, šumskim se glasom zakona sma-tra svako zemljište na kojem se uzgaja šumu ili koje je zbog svojih prirodnih osobinâ i uvjetâ gospodarenja predvidje-no kao najpovoljnije za uzgajanje šumâ. Šumom se ne sma-tra odvojene skupine šumskog drveća na površini do 10 ari, šumske rasadnike, vjetrobrane, pojaseve, drvorede, ni parkove u naseljenim mjestima. U slučaju sumnje ili prije-pora da li se neko zamljište obraslo šumskim drvećem sma-tra šumom, dotično da li se neko zemljište smatra šumskim zemljištem, odlučuje Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva Republike Hrvatske. - Toč. (1-a) Usp. za, i to: (a) primjenu općega režima gospodarenja šumama na šume u kršu - u članku 74. Z.Šum., supra, u svezi s člankom 71., te člankom 2. toga Zakona – opće uredjeenje gospodarenja šumama, etc., propisan je u člancima 8. – 70-a. Z.Šum., supra; (b) opće-korisne funkcije šumâ – u članku 2. Z.Šum., supra; (c) šumske požare kao elementarne nepogode – u članku 73. Z.Šum., supra, u svezi s stavkom 1. članka 17. Us.R.Hr.-Proč., supra (Ustav govori o “velikim prirodnim nepogoda-ma” (članak 17. Us.R.Hr.-Proč., supra)). -


treće strane, gospodarenje šumama obuhvaća podizanje i korištenje šumskih prometni-câ i drugih gradjevinâ u svrhe gospodarenja šumama.

U svezi s osiguranjem odvijanja jedno-stavne i proširene reprodukcije šumâ, stoje i stanovite dužnosti pravnih osobâ koje go-spodare šumama i vlasnikâ šumâ. Nai-me, pravne osobe koje gospodare šumama i vlasnici šumâ dužni su pošumiti paljevi-ne, površine na kojima nije uspjelo pomla-djivanje te površine na kojima je izvedeno pustošenje, bespravna čista sječa, i besprav-na sječa rijetkih vrstî šumskoga drveća, kao i, općenito, postupiti po mjerama što ih se na-redi glasom zakona, a u svezi s upravljanjem i gospodarenjem šumama. Odnosne prav-ne osobe i vlasnici šuma dužni su izvoditi iz onih obvezâ proizlazeće radove u stanovito-mu roku. Taj rok odredjuje županijski ured nadležan za poslove šumarstva, ako takav rok ne bi bio utvrdjen već s šumsko-gospo-darskom osnovom područja, s osnovom go-spodarenja jedinicom, dotično s programom za gospodarenje šumama. Ako pravna osoba koja gospodari šumom ili vlasnik šume ne bi izvršili mjere što ih se glasom zakona naredi, tijelo koje je naredilo provodjenje mjerâ ili pravna osoba što ju to tijelo ovlasti provesti će mjere što ih se naredilo, ali na trošak odno-sne pravne osobe ili vlasnika.

Radi osiguranja jedinstvenosti i trajnosti gospodarenja šumama i šumskim zemljištima na ozemlju Republike utvrdjuje se šumsko-gospodarsko područje Republike, koje obuh vaća šume naznačene u popisu šumâ i šumskih zemljištâ koji je priklopljen zakonu i čini njegov sastavni dio. Ministarstvo poljo-privrede i šumarstva pak vodi očevidnike o stanju i promjenama površinâ šumsko-go-spodarskoga područja, a na podlozi izvješćâ što ih obvezatno dostavljaju uredi državne uprave u županijama nadležni za poslove šumarstva. Šumsko-gospodarsko područje račva se na gospodarske jedinice, a to je onaj dio šumsko-gospodarskoga područja koji je, u pravilu, prilagodjen konfi guraciji tere-

na, ustrojstvenim potrebama i prometnicama, a obuhvaća jedan ili više šumskih predjelâ. Gospodarske jedinice račvaju se u odjele i odsjeke 56.

56 Usp. u članku 8. – 10. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 29. – 31. toga Zakona. U svezi s tim, moralo bi se posebi-ce istaknuti ovo:

(1) Jednostavna reprodukcija šuma obuhvaća prije svega izradbu šumsko-gospodarske osnove područja, osnove go-spodarenja za gospodarsku jedinicu, dotično programâ za gospodarenje šumama, te revizije i obnove odnosnih osno-vâ i programâ. U najužoj svezi s šumsko-gospodarskom osnovom, dotično osnovama i programima gospodarenja, jest poduzimanje mjerâ za zaštićivanje i čuvanje šumâ, bez čega, inače, izradba odnosnih listinâ ne bi nikakvo-ga smisla imala. Zatim, jednostavna reprodukcija šumâ obuhvaća pošumljavanje sječinâ nakon čistih sječâ, novo-nastalih paljevinâ i preporodâ (novoprocvjetavanjâ) izro-djenih sastojinâ predvidjenih šumsko-gospodarskom osno-vom područja, osnovom gospodarenja gospodarske jedi-nice, dotično programom za gospodarenje šumama. S tim u svezi je i odabiranje te obilježivanje stabala za sječu (čiste sječe), uz vršenje nadzora nad obavljanjem radova u svezi s iskorištavanjem šumâ i šumskih zemljištâ, nasa-dâ i sporednih šumskih proizvodâ (plodine, ljekovito bi-lje, humus, mahovine, etc.), vadjenjem pijeska i šljunka, te prevoženjem šumskih proizvodâ. Konačno, jednostavna re-produkcija šumâ obuhvaća i pripremu staništâ za prirod-no pomladjivanje sastojinâ predvidjenih za prirodno obna-vljanje u razdoblju za koje se donese šumsko-gospodarsku osnovu područja, osnovu gospodarenja gospodarske jedini-ce, dotično program za gospodarenje šumama. Pripada tu i popunjavanje, njegovanje te čišćenje svih sastojinâ, ovisno o vrsti stabala i godinama starosti šumskih naseobinâ, a isto tako i prorjedjivanje sastojina do starosti trećine odredje-ne ophodnje u njegovim sastojinama, a u starijima kada je to prijeko potrebitim radi uzgoja. Usp. u članku 9. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 8., te 10. – 12. toga Zakona, kao i u svezi s člancima 29. – 31. toga Zakona (šumsko-gospo-darska osnova) .

(2) Proširena reprodukcija šumâ obuhvaća prije svega rekonstrukciju i konverziju šumâ panjača, makijâ, šikarâ, šibljikâ, pošumljavanje neobrasloga šumskog zemljišta te podizanje plantažâ brzorastućih vrstî drvećâ na novim površinama. Zatim, proširena reprodukcija šumâ obuhvaća pripremu staništâ, njegovanje novopodignutih sastojinâ i kulturâ, mjere zaštite od biljnih bolestî, štetočinâ i požarâ do 1/5 ophodnje, sanaciju i obnavljanje šumâ koje su na-stale kao posljedica sušenja i propadanja šumâ. Konačno, proširena reprodukcija šumâ obuhvaća i kupoprodaju šumâ i šumskih zemljištâ, te podizanje šumskih prometnicâ koje služe ostvarivanju programa proširene biološke reprodukcije šumâ. Usp. u članku 10. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 8., 9., 11., 12. toga Zakona, kao i u svezi s člancima 29. – 31. toga Zakona (šumsko-gospodarska osnova).

(3) Od ostalih sadržaja što ih obuhvaća gospodarenje šumama treba, s obzirom da Zakon o šumama ništa posebice ne govo-ri o različitim korištenjima, dotično iskorištavanjima, spome-nuti podizanje i korištenje prometnicâ i drugih gradjevinâ u


(3) Šume i šumska zemljišta, pored nekih drugih ustavno odredjenih dobara, su do-brima od interesa za Republiku Hrvatsku. Taj interes Republike ostvaruje se, s jedne strane, s mjerama s kojima se država izrav-no umješiva u procese gospodarenja i upra-vljanja šumama i šumskim zemljištima, te s druge strane, vršenjem stanovitih ali osebuj-nih upravnih ovlastî s kojima se utječe na ustrojavanje i poslovanje javnoga poduzeća za šume.

U mjere s kojima se država izravno umješiva u procese gospodarenja i upra-vljanja šumama i šumskim zemljištima spa-daju, i to:

a/ provodjenje mjera u gospodarenju šumama s kojima se, uz ekološku ravnotežu, osigurava trajno održavanje i obnova šumâ i uvjete za ostvarivanje jednostavne i proširene biološke reprodukcije šumâ a na način i pod uvjetima što ih propiše zakon;

b/ zaštita šumâ i šumskih zemljištâ te zaštita i očuvanje opće-korisnih funkcijâ šumâ (čuvanje šumâ, zaštita šumâ od bole-stî i štetočinâ, od požarâ, od podiznajja gra-djevinâ i izgradaka u šumi i na šumskomu zemljištu – s utvrdjivanjem zasebnih uvjetâ podizanja, etc.) a na način i pod uvjetima što ih zakon propiše;

c/ utvrdjivanje općega interesa u svezi s izdvajanjem šumâ i šumskih zemljištâ iz šumsko-gospodarskoga područja;

d/ osiguravanje sredstava za biološku re-produkciju i zaštitu šumâ.

Vršenje stanovitih ali osebujnih uprav-nih ovlastî s kojima se utječe na ustrojavanje i poslovanje javnoga poduzeća za šume spa-da, i to:

(i) davanje odobrenja, dotično suglasno-sti, na šumsko-gospodarsku osnovu područja za ozemlje Republike, osnove gospodarenja gospodarskih jedinicâ, programâ za gospo-darenje šumama i programâ za proširenu biološku reprodukciju šumâ;

(ii) nadzor nad provodjenjem šumsko-go-spodarske osnove područja, osnove gospoda-renja gospodarskih jedinicâ, programima za gospodarenje šumama, godišnjim planovima i programima za proširenu biološku repro-dukciju šumâ;

(iii) imenovanje stanovitoga broja članova upravnoga odbora u poduzeću za djelatnost šumarstva;

(iv) davanje suglasnosti na statut javnoga poduzeća za djelatnost šumarstva;

(v) imenovanje i razr’ješivanje direktora javnoga poduzeća za djelatnost šumarstva.

(3-a) Radi obavljanja djelatnosti gospo-darenja šumama i šumskim zemljištima u državnomu vlasništvu ustrojava se pod tvr-dkom “Hrvatske šume” d.o.o. trgovačko društvo u stopostotnomu vlasništvu Repu-blike Hrvatske (“Hrvatske šume”), s tim da je sjedište poduzeća u Zagrebu, a da su sredstva poduzeća za šume u državnomu vlasništvu, te da se nad tim poduzećem ne smije voditi stečajni postupak. “Hrvatske šume” na način što ga propisuje Zakon osiguravaju jedno-stavnu i dio proširene biološke reprodukcije šumâ u državnomu vlasništvu obuhvaćenih šumsko-gospodarskim područjem. Tijelo upravljanja “Hrvatskim šumama” jest Upra-vni odbor, tijelo koje se sastoji od devet (9) članova, od kojih šestoricu iz reda stručnih i znanstvenih osobâ imenuje Vlada Repu-blike, dočim trojicu biraju radnici poduzeća na način odredjen s statutom. Članove Upra-vnoga odbora imenuje se na četiti godine. Di-rektora “Hrvatskih šuma” imenuje Vlada Re-

svrhe gospodarenja šumama. Tako se ceste koje prvenstve-no služe potrebama gospodarenja šumama, a vode se kao osnovna sredstva pravnih osobâ koje gospodare šumama, smatra šumskim cestama. Medjutim, dopuštenim je i dru-gim pravnim osobama te gradjanima da pod uvjetima što ih utvrdi opći akt pravne osobe u čijim se sredstvima na-laze koristiti se šumskim cestana, s tim što su dužni plaćati zasebnu nadoknadu za korištenje. Visinu nadoknade odre-djuje pravna osoba koja gospodari šumama uz suglasnost županijske skupštine, s tim što se njezinu visinu smije i ugo-vorom utvrditi. Kada se šumsku cestu koristi i za potrebe jav-noga prometanja, nadoknadu za korištenje takvih cestâ spo-razumno utvrdjuju pravne osobe koje gospodare šumama i županijska skupština. Usp. u toč. 4. članka 8. Z.Šum., supra, u svezi s člankom 53. toga Zakona, kao i u svezi s člancima 29. – 31. toga Zakona (šumsko-gospodarska osnova). (b) Dužnosti pojedinaca i pravnih osobâ na poduzimanje mjera …, etc. - u člancima 11. i 12. Z.Šum., supra. -


publike na prijedlog ministra poljodjelstva i šumarstva. Potonji direktor odgovara za pro-vodjenje utvrdjene poslovne politike i odlukâ Upravnoga odbora, u skladu s ovlaštenjima što ih utvrdjuju Zakon i Statut.

Medjutim, pojedinim šumama i šumskim zemljištima kojima ne bi gospodarile “Hrva-tske šume“ smiju iznimno gospodariti tijela državne uprave te pravne osobe u državnomu vlasništvu, ako ispune uvjete što ih Zakon o šumama propiše za to, s tim što treba reći da se osim onih u privatnomu vlasništvu, sve ostale šume i šumska zemljišta na njezinomu ozemlju nalaze u vlasništvu Republike Hrva-tske. S tim u svezi, ne uzimajući posebice u obzir što je zabranjenim i kažnjivim samov-lasno zauzimanje šumâ i šumskoga zemljišta u državnomu vlasništvu, okolnost da se od-nosna dobra nalaze u državnomu vlasništvu imade nekoliko imovinsko-pravnih posljedi-câ, posebice:

a/ što se takve šume i šumska zemljišta ne smije otudjivati iz državnoga vlasništva, osim u slučajevima što iz zakon izrijekom predvi-di, a to su slučajevi komasacije i izdvajanja iz šumsko-gospodarskoga područja;

b/ što se za prava vrhu takvih šumâ i šumskih zemljištâ prenesena u svezi s izdvajanjem, ko-masacijom ili drugim načinom dopuštenoga otudjivanja iz državnoga vlasništva, ili pak u svezi s ograničavanjem pravâ na takvim šumama i šumskim zemljištima, imade Podu-zeću za šume, pod stanovitim uvjetima plaćati nadoknadu;

c/ što se za oštećivanje šume imade plati-ti nadoknadu prema šumsko-odštetnomu cje-niku.

U nekim stvarima od vlasničko-pravne smjerodavnosti šume se i šumska zemljišta u državnomu vlasništvu izjednačuje s onima u privatnomu vlasništvu, tako posebice u tomu što je samo iznimno dopuštenim privremeno zauzimanje šumâ i šumskih zemljištâ, te što se za komasaciju šumâ i šumskih zemljištâ propisuje neke zasebne pretpostavke. Ali, izjednačuje ih se i po crti dužnostî i ovla-sti. Dakle, “Hrvatske šume”, ovlaštene prav-

ne osobe te vlasnici šumâ posebice su dužni: (1) osigurati zaštitu šumâ od protupravno-ga privlaštenja (u Zakonu: “prisvajanja”), korištenja te drugih protupravnih radnjî; (2) poduzimati mjere potrebite radi zaštite šumâ od požara; (3) urediti mreže prijeko potrebitih prosjekâ i uredno ih održavati, kao i postaviti dostatan broj promatračnicâ s obzirom na za-sebne prilike na području na kojemu se šume nalaze; (4) osigurati provedbu šumskoga reda. Županijska skupština ili tijelo što ga ta ovlasti naredjuje koje se od narečenih mjerâ imade poduzimati u šumama u kojima ne go-spodare “Hrvatske šume” ili ovlaštene pravne osobe. Radi ostvarivanja primjerene zaštite šumâ pak, “Hrvatske šume” i ovlaštene pra-vne osobe dužne su osigurati neposredno čuvanje šumâ u državnomu vlasništvu 57.

57 Toč. (3) – usp. u sukladnim odredbama Z.Šum., su-pra, u svezi s stavkom 2. članka 52. Us.R.Hr.-Proč., su-pra. – Toč. (3-a) - usp. u članku 16. Z.Šum., supra, u sve-zi s člancima 18. – 27. toga Zakona, te u svezi s člankom 52. Us.R.Hr.-Proč., supra. Za slučajeve otudjivanja šuma i šumskih zemljištâ iz državnoga vlasništva – usp. u sta-vku 1. članka 55. Z.Šum., supra, u svezi s člankom 15. toga Zakona (izdvajanje iz šumsko-gospodarskoga područja), te u svezi s člancima 64. – 66. toga Zakona (komasacije), kao i u svezi s odredbama Z.o.Ko., supra. Za značenje šumsko-gospodarskoga područja – usp. u člancima 13. te 14. Z.Šum., supra. (a) Prvi slučaj dopuštenoga otudji-vanja šumâ i šumskih zemljištâ iz državnoga vlasništva predstavlja izdvajanje iz šumsko-gospodarskoga područja, a to je samo onda dopuštenim kada to iziskuje opći inte-res, i samo vrhu pojedinih šumâ i šumskih zemljištâ. Što se općega interesa tiče, imade se dvije vrstî situacijâ razliko-vati, jedne kada se postojanje općega interesa predmnijeva, te druge u kojima se opći interes imade u zasebnomu po-stupku dokazivati, i to u postupku što ga propisuje Zakon o izvlaštenju. Postojanje onoga općeg interesa predmnije-va se, i to: (i) kada su pojedina šuma ili šumsko zemljište potrebiti radi provedbe prostornih planova, dotično uvjetâ uredjenja prostora, za podizanje gradjevinâ radi zaštite od poplavâ, ili radi privodjenja drugoj kulturi koja daje veću korist društvenoj zajednici; (ii) kada se izdvajanje izvodi za potrebe hrvatske vojske ili za druge potrebe obrane. Za izdvajanje šumâ i šumskih zemljišta u privatnomu vlasništvu važi pak u cijelosti postupak što ga se propisuje s Zakonom o izvlaštenju. U svezi s tim - usp. u članku 15. Z.Šum., u svezi s stavkom 1. članka 55. toga Zakona, a za značenje šumsko-gospodarskoga područja – usp. u člancima 13. te 14. Z.Šum., supra. (b) Drugi slučaj dopuštenoga otudji-vanja šumâ i šumskih zemljištâ iz državnoga vlasništva pre-dstavljaju komasacije, s tim što se potonje provodi sugla-sno Zakonu o komasaciji, a isto važi i za šume i šumsko zemljište u privatnomu vlasništvu. Medjutim, za komasaciju


(4) S motrišta vlasničko-pravnoga, zaseb-nom je problematikom plaćanje nadoknade u svezi s izdvajanjem, komasacijom ili dru-gim načinom dopuštenoga otudjivanja šumâ i šumskih zemljištâ iz državnoga vlasništva, ili pak u svezi s ograničavanjem pravâ na takvim šumama i šumskim zemljištima. Ne uzimajući zasada u obzir zasebne slučajeve, imade se “Hrvatskim šumama”, dotično pra-vnoj osobi koja gospodari šumom, pod sta-novitim uvjetima platiti nadoknadu za prene-seno pravo sproću šumâ i šumskih zemljištâ. Sredstva ostvarena s naslova nadoknade za prijenos ili ograničenje pravâ vrhu šumâ i šumskih zemljištâ “Hrvatske šume” ili pra-vna osoba koja gospodari šumom smiju ko-ristiti samo radi proširene biološke repro-dukcije šumâ ili za kupnju šume, dotično šumskoga zemljišta, ali potonje najkasnije u roku od dvije godine od dana ostvarivanja sredstava s naslova nadoknade.

Zasebnim je slučaj nadoknade u svezi s proglašenjem neke šume zaštitnom ili šumom zasebne namjene, ako se s tim ograničuje pra-va sproću šumâ i šumskih zemljištâ. U takvo-mu slučaju, i uz odnosnu pretpostavku, “Hr-vatske šume”, pravna osoba koja gospoda-ri šumom te gradjani čija je šuma u pitanju, imadu pravo na nadoknadu u iznosu u visini do koje im se umanjuju prihodi iz odnosne šume, dotično uvećavaju troškovi održavanja takve šume. I takvu se nadoknadu utvrdjuje sporazumno, medjutim ako do takvoga spo-razuma ne dodje, nadoknadu će odrediti nadležni sud.

Zasebnim je takodjer i slučaj nadoknade u svezi s uspostavljanjem prava služnosti u šumi ili na šumskomu zemljištu u postupku

propisanom s zakonom, kao što je to radi iz-gradnje vodovoda, kanalizacije, plinovoda, električnih vodova, etc. U takvomu slučaju, nadoknadu utvrdjuje se u iznosu u visini vrijednosti do koje je uslijed uspostavljanja služnosti umanjena vrijednost šume ili šumskoga zemljišta te umanjena proizvodnja drvne mase. Medjutim, investitor za izgra-dnju vodovoda i “Hrvatske šume”, dotično pravna osoba koja gospodari šumom, mogu ugovoriti da investitor nije dužan plaćati na-doknadu ako izgradi uredjaje potrebite za zaštitu šume od požara. Kao problem ističe se utvrdjivanje načina i vremena sječe šume radi podizanja dalekovodâ ili sličnih gradje-vinâ. Način i vrijeme sječe u svezi s tim odre-djuju investitor i “Hrvatske šume”, dotično pravna osoba koja gospodari šumama, spo-razumno, a ako do sporazuma ne dodje, važi odlučenje ureda državne uprave u županiji nadležnoga za poslove šumarstva.

(4-a) S motrišta vlasničko-pravnoga, važnim je i to da se šume se i šumsko dobro upisuje u sukladne javne očevidnike, što će reći u iste one u koje se upisuje poljodjelska i druga zemljišta, a to su katastar nekretninâ te zemljišne knjige.

Katastar nekretninâ jest očevidnik (u zakonu: “evidencija”) o česticama zemljišta (ovdje posebice šumâ i šumskih zemljištâ), zgradama i dijelovima zgradâ, kao i o drugim gradjevinama koje trajno leže na zemljištu ili ispod njegove površine (ovdje posebice one koje služe tjeranju djelatnosti šumarstva), osim ako s zakonom ne bi što drugo bilo odredjeno.

Podatci katastra nekretninâ temeljem su za ustrojavanje zemljišnih knjigâ što ih vode zemljišno-knjižni sudovi, zapravo općinski sudovi kao zemljišno-knjižni sudovi, ali i za vodjenje drugih službenih očevidnikâ što ih se u svezi s prostorom vodi glasom zakonâ i drugih propisâ 58.

šumâ i šumskih zemljištâ u državnomu vlasništvu imade se predhodno pribaviti suglasnost Vlade Republike Hrvatske. Neodvisno o pravu vlasništva, u postupku komasacije šumâ i šumskih zemljištâ dopuštenim je izvoditi zamjenu šumâ i šumskih zemljištâ s poljodjelskim zemljištima i obratno, kao i zamijeniti šume i šumska zemljištâ u državnomu vlasništvu s onima u privatnomu vlasništvu. U svezi s tim, za komasa-ciju šumâ i šumskih zemljištâ – usp. u člancima 64. – 66. Z.Šum., supra, u svezi s stavkom 1. članka 55. toga Zako-na, kao i u svezi s odredbenicama 9/94, 35/94, 112/00 (Odl. Us.s.R.Hr.), 114/01 (Z.Izv.). -

58 Pojedine šume i šumska zemljišta u državnomu vlasništvu smije se izdvojiti iz šumsko-gospodarskoga područja te pra-va vrhu odnosnih šumâ i šumskih zemljištâ prenijeti na dru-gu pravnu osobu, radi korištenja u druge namjene, ako za to


(5) Šume i šumska zemljišta jesu dobrima od interesa za Republiku Hrvatsku te uživaju

njezinu zasebnu zaštitu, ali nisu niti “općim dobrom“ niti “javnim dobrom u općoj pora-bi“. Osim toga, kaže se da su šume i šumska zemljišta osebujnim prirodnim bogatstvom koje skupno s opće-korisnim funkcijama šumâ predstavljaju zasebne prirodne i go-spodarske uvjete tjeranja društveno-korisnih radinostî. Te okolnosti dadu naslutiti da se šume i šumska zemljišta smije iskorištavati samo na način i pod uvjetima što ih odredi zakon.

Medjutim, prema namjeni šume mogu biti gospodarske, zaštitne i šume s zasebnom namjenom. Dok se gospodarske šume kori-sti prvenstveno za proizvodnju drva i drugih šumskih proizvodâ, dotle zaštitne šume služe prvenstveno za zaštitu zemljišta, vodnih to-kova, erozivnih područjâ, naseljâ te drugih gradjevinâ i imovine.

Šume pak s zasebnom namjenom jesu, i to: (a) šume te dijelovi šumâ registrirani kao objekti za proizvodnju šumskoga sjemena; (b) šume koje se očituju kao osobite rijetko-sti ili ljepote ili su od osobitoga znanstvenog ili povijesnog značenja (nacionalni parkovi, rezervati, etc.); (c) šume namijenjene znan-stvenim istraživanjima, nastavi, vojnim po-trebama Hrvatske vojske i drugim potre-bama obrane, kao i potrebama što ih utvrdi kakav zasebni propis; (d) šume namijenjene

postoji opći interes, o čemu odluku donosi Hrvatski Državni Sabor ili tijelo što ga Sabor ovlasti. Smatra se da glasom Zakona onaj opći interes postoji, i to: (a) kada je raspo-laganje šumama ili šumskim zemljištem potrebito u svezi s provedbom prostornih planova, dotično uredjenja prosto-ra u skladu s Zakonom o šumama, s podizanjem gradje-vinâ za zaštitu od poplavâ, ili s privodjenjem kulturi koja daje veću korist društvenoj zajednici; (b) ako se izdvajanje izvodi za potrebe Hrvatske vojske ili za potrebe obrane. Taj opći interes utvrdjuje se na način i po postupku što ih propi-suje Zakon o izvlaštenju, a isto je tako s izdvajanjem šumâ i šumskih zemljištâ u privatnom vlasništvu iz šumsko-gospo-darskoga područja. Postupak pak izdvajanja iz šumsko-go-spodarskoga područja pokreće se na zahtjev osobe u čiju se korist mijenja namjenu i prenosi prava vrhu šumâ i šumskih zemljištâ što ih se u odnosnomu postupku izdvaja. Usp. u članku 15. Z.o.Šu., supra, u svezi s odredbenicama Z.Izv., supra, te s odredbenicama Zakona o komasaciji, Narodne Novine br. 10/79, 21/84, 5/87 (Z.Kms.). –

Toč. (4) Za opće odredbenice o obvezi plaćanja nadoknade (stavak 1. ove točke) – usp. u stavku 1. članka 58. Z.Šum., supra, u svezi s stavcima 1. – 3. članka 15., te s člancima 60. – 62. toga Zakona. Usp. posebice za, i to (stavak 2. ove točke): toč. a/ - u stavku 2. članka 58. Z.o.Šu., supra; toč. b/ - u stavcima 4. i 5. članka 58. Z.Šum., supra; toč. c/ - u sta-vku 6. članka 58. Z.Šum., supra; toč. d/ - u stavku 7. članka 58. Z.Šum., supra; toč. e/ u stavku 8. članka 58. Z.Šum., supra. Za dopuštene svrhe korištenja sredstava prikuplje-nih s naslova nadoknade (stavak 3. ove točke) – usp. u sta-vku 3. članka 58. Z.Šum., supra. Za plaćanje odnosne na-doknade važe slijedeća pravila:(a) da je nadoknadu dužna dati osoba na koju se prenaša prava vrhu šumâ i šumskih zemljištâ, dotično osoba na čiji je zahtjev ili u čiju je korist ograničeno stanovito pravo vrhu šumâ i šumskih zemljištâ; (b) da se nadoknadu odredjuje u iznosu vrijednosti šume i šumskoga zemljišta utvrdjene procjenom u doba prijeno-sa, a pod pretpostavkama što ih propisuje odnosna odredba Zakona o šumama; s tim u svezi, kada se pravo korištenja šumom i šumskim zemljištem prenosi radi iskorištavanja u druge namjene, poduzeće za šume ili pravna osoba koja go-spodari šumama imadu pravo predhodno iskoristiti drvnu masu odnosne šume, s tim što se onda nadoknadu umanjuje za iznos vrijednosti iskorištene drvne mase; (c) da se nado-knadu za izdvojeno šumsko zemljište daje samo onda u no-vcu kada nije mogućim nadoknadu dati u drugom zemljištu pogodnom za podizanje šume i gospodarenje šumama; (d) da se nadoknadu u slučaju izdvajanja šume radi podizanja gradjevinâ za obranu od poplavâ, za što Republika utvrdi opći interes i odobri program izgradnje, odredjuje glasom odredaba Zakona o vodama; (e) da se nadoknadu odredjuje sporazumno, ako se sporazum ne postigne, tada ju odre-djuje nadležni sud. I vrhu privremenoga zauzimanja (in-stitut inače poznat iz propisâ o izvlaštenju nekretninâ) po-stavlja se problem odredjivanja nadoknade za ograničenja pravâ na šumama i šumskim zemljištima, za ograničenja što ih se izazove privremenim zauzimanjem. Naime, kako šume u državnomu vlasništvu, tako i one u privatnomu vlasništvu, smije se privremeno zauzeti ali samo za prijevoz i smještaj šumskih proizvodâ, i to samo ako se to ne bi moglo obaviti

na neki drugi način ili bi taj drugi način bio nesrazmjerno skupljim. Uspostavljanje privremenoga zauzimanja te utvr-djivanje visine nadoknade za privremeno zauzimanje izvodi se suglasno odredbama Zakona o izvlaštenju. Dašto, ako se s privremenim zauzimanjem nanese štetu, i tu će se nado-knadjivati - usp. o tomu infra, u izlaganjima o izvlaštenju Za privremeno zauzimanje šumâ i šumskih zemljištâ te za nadoknade u svezi s tim (odl. 3. ove točke) – usp. u članku 62. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 5., 39. te 38. Z.I.zv., supra. Za plaćanje nadoknade u svezi s oštećivanjem šuma – usp. u članku 63. Z.Šum., supra, te u stavku 3. članka 62. toga Zakona. Medjutim, postoji općenita dužnost nado-knadjivanja štete koja tereti gradjane i pravne osobe koji oštete šumu. Takvu se štetu nadoknadjuje prema šumsko-odštetnomu cjeniku, što ga donose “Hrvatske šume” ili pra-vna osoba koja šumom gospodari a odobrava županijska skupština. Potonja donosi šumsko-odštetni cjenik za šume kojima ne gospodare odnosne pravne osobe. Važnim je još i to da se šumsko-odštetni cjenik donosi u okviru propisanih mjerilâ. Za vodjenje katastra nekretninâ – usp. u Z.K.Nk., supra, posebice u njegovim člancima 2., 5., te 18. – 20.., a za zemljišne knjige – usp. u Z.Zm.Kn., supra. –


za okr’jepno-razonodne svrhe (u zakonu: za “odmor i rekreaciju”) 59.

(6) Uzimajući u obzir zakonski i upravno-gospodarski utvrdjene namjene, šumama se i šumskim zemljištima nalazećih se u šumsko-gospodarskomu području gospodari na po-dlozi šumsko-gospodarske osnove područja, osnove koja mora polaziti od opće-korisnih

funkcijâ i racionalnoga korištenja proizvo-dnih mogućnostî šumâ, vodeći računa o općemu razvoju šumsko-gospodarskoga pod-ručja, industriji za preradu drveta te i o dru-gim djelatnostima, kao i o značenju šumâ za oblikovanje kulture područja i o stvaranju prirodne ravnoteže u prostoru.

U šumsko-gospodarskoj osnovi područja mora biti utvrdjenom ekološka, proizvodna i ekonomska podloga za biološko poboljšavanje šumâ i povećanje šumske proizvodnje, a mora biti i ekonomski uravnoteženom za vrijeme od 20 godinâ, a usmjeridbeno i za daljnjih 20 godinâ.

Izradba šumsko-gospodarske osnove i re-vizija potonje smije se povjeriti pravnoj oso-bi čija je to djelatnost te koja imade zapo-slene radnike s stručnom spremom sedmo-ga (VII/2) stupnja s kojom se stječu znanja za obavljanje specijalističkih visoko-stručnih poslova uredjivanja šumâ; izradba šumsko-gospodarske osnove i revizija potonje smije se povjeriti i gradjaninu s istom stručnom spremom koji imade odobrenje za obavljanje takve djelatnosti, dotično zaposlenoga ra-dnika koji ispunjava one iste uvjete stručne spreme.

(6-a) Šumsko-gospodarska osnova pod-ručja, osnova gospodarenja gospodarskom jedinicom, dotično program za gospoda-renje šumama, predstavljaju podlogu za donošenje dugoročnih i srednjoročnih pla-nova razvoja pravnih osobâ koje gospodare šumama i šumskim zemljištima u državnomu vlasništvu, dotično onima u privatnomu vlasništvu. Godišnje planove gospodarenja za narednu godinu, “Hrvatske šume” i ovlaštene pravne osobe dužne su donijeti najkasnije do 31. prosinca tekuće godine.

Šumama i šumskim zemljištima u privat-nomu vlasništvu gospodari njihov vlasnik, i to na način i pod uvjetima što ih propisuje Zakon, s tim što su vlasnici šumâ dužni osi-gurati jednostavnu reprodukciju šumâ, i to na način i pod uvjetima što ih propisuje Zakon. Tako dakle, šumama i šumskim zemljištima u privatnomu vlasništvu gospodari se na podlo-

59 Usp. za, i to: (a) odl. 1. – u članku 1. Z.Šum., supra; (b) odl. 2. – u stavcima 1. – 3. članka 5. Z.Šum., supra, u sve-zi s stavcima 3. i 4. članka 1. toga Zakona; (c) odl. 3. – u stavku 4. članka 5. Z.Šum., u svezi s člancima 38. te 39. toga Zakona, kao i u svezi s stavcima 3. i 4. članka 1. toga Zakona. Zasebnim je problemom upravna ovlast da se šumu proglasi zaštitnom, dotično zasebne namjene općenito (“akt o proglašenju šume zaštitnom, zasebne namjene”), jer se, premda se to u zakonu izrijekom ne kaže, predmnijeva da šuma imade gospodarsko-zaštitne funkcije, ako glasom zakona ne bi što drugo bilo odredjeno. Dakle, da bi šuma bila onom zasebne namjene mora uslijediti (upravni) akt nadležnoga tijela s kojim stanovitu šumu proglašava onom zasebne namjene. Što se toga problema tiče, predmnijeva vojuje, uključujući tu i slučaj proglašenja šume s zasebnom namjenom za okr’jepno-razonodne svrhe, da takva upravna ovlast pripada županijskoj skupštini, koja je nadležnom, na prijedlog zainteresiranih pravnih osobâ ili po vlastitoj ini-cijativi, proglasiti šumu zaštitnom, dotično zasebne namje-ne, osim ako takva ovlast ne bi pripadala kojemu drugom javno-pravnom tijelu. S tim u svezi postavlja se dva zaseb-na pitanja, i to: (a) ako odnosnom šumom gospodari prav-na osoba (dakle, ako nije ni u privatnomu vlasništvu, niti s odnosnom šumom gospodare “Hrvatske šume”) – u takvo-mu slučaju županijska skupština dužna je prije donošenja akta o proglašenju šume zaštitnom pribaviti mišljenje pra-vnih osobâ koje odnosnom šumom gospodare; (b) ako se odnosna šuma prostire na području dviju ili više županijâ – tada akt o proglašenju šume zaštitnom donose naliježne županije sporazumno (slučaj zamršenoga upravnog akta). U dva slučaja, ovlast da se šumu proglasi onom zasebne namjene pripada tijelima središnje državne vlasti, dotično vlasti upravno-izvršitbene, i to: (i) Ministarstvu poljoprivre-de i šumarstva – proglasiti šumu zasebne namjene za znan-stvena istraživanja, za nastavu te za potrebe utvrdjene s za-sebnim propisima, i to na prijedlog zainteresiranih znan-stvenih organizacijâ te drugih pravnih osobâ; (ii) Vladi Re-publike Hrvatske – proglasiti šumu zasebne namjene za po-trebe obrane Republike, i to na prijedlog Ministarstva obra-ne, a po pribavljenomu mišljenju Ministarstva poljopri-vrede i šumarstva. Usp. u članku 6. Z.Šum., supra (vršenje upravne ovlasti za proglašenje šume zasebne namjene). Za donošenje upravnoga akta uz dužnost predhodno pribaviti mišljenje ili prijedlog – usp. u stavcima 4. i 5. članka 204. Z.U.P., supra; za rješavanje od strane dva tijelâ u jednoj stvari – usp. u članku 203. Z.U.P., supra. Usp. et u članku 29. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 13. te 14. toga Zako-na, kao i u svezi s Pravilnikom o uredjivanju šumâ, Naro-dne Novine br. 11/97, 121/97, 132/97, 52/01. Usp. posebi-ce in Šumarska Enciklopedija, Leksikografski zavod “Mi-roslav Krleža”, Zagreb, 1987., sv. III., jedinica “Uredjajni elaborat”. –


zi programa za gospodarenje šumama, kojega donose “Hrvatske šume” uz suglasnost Mini-starstva poljoprivrede i šumarstva.

S tim u svezi, vlasnici šumâ dužni su šumama i šumskim zemljištima gospoda-riti u skladu s programom za gospodarenje šumama, s tim što bi “Hrvatske šume” bile ovlaštene provesti mjere, dotično izvesti ra-dnje, predvidjene s potonjim programom, ako to vlasnici propuste u ostavljenomu im roku učiniti 60.

(7) Zaštitom šumâ obuhvaća se skup usu-stavljenih mjerâ radi odvraćanja štetnih utje-cajâ raznolikih ali osebujnih čintbenikâ na

60 Toč. (6) – (6-a). Usp. u članku 29. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 13. i 4. toga Zakona, kao i u svezi s Pravilnikom o uredjivanju šumâ, Narodne Novine br. 11/97, 121/97, 132/97, 52/01. Šumsko-gospodarsku osnovu područja do-nose “Hrvatske šume”, a odobrava ju Ministarstvo poljo-privrede i šumarstva, i to na podlozi (predhodno pribavlje-noga) mišljenja stručnoga povjerenstva (u zakonu: “komi-sije”), s tim da troškove rada potonjega povjerenstva sno-se “Hrvatske šume”. Za šume zasebne namjene za potre-be obrane Republike Hrvatske šumsko-gospodarsku osnovu donosi se po prethodno pribavljenomu mišljenju Ministar-stva obrane. Revizija šumsko-gospodarske osnove obavlja se redovito svakih deset (10) godinâ. Tu bi se reviziju mo-glo nazvati “redovitom”, a postoji i “izvanredna revizija” koju su “Hrvatske šume” dužne obaviti na način i postupku donošenja same osnove, a u slučaju da se tijekom provedbe šumsko-gospodarske osnove utvrdi da su se trajno i bitno izmijenile činjenice i okolnosti na kojima se temelje njezi-ne odredbe se trajno i bitno izmijenile činjenice i okolno-sti na kojima se temelje njezine odredbe U skladu s svrha-ma i smjernicama šumsko-gospodarske osnove područja “Hrvatske šume” donose osnovu gospodarenja šumama te šumskim i drugim zemljištima u pojedinim gospodarskim je-dinicama (osnova gospodarenja gospodarskom jedinicom). I potonju osnovu donosi se za razdoblje od deset (10) go-dinâ (I. polurazdoblje), usmjeridbeno za daljnjih deset (10) godinâ (II. polurazdoblje), a prema redoslijedu utvrdjenom u šumsko-gospodarskoj osnovi područja. Pravna osoba pak koja gospodari šumama u državnomu vlasništvu kojima ne gospodare “Hrvatske šume” donosi u skladu s šumsko-go-spodarskom osnovom područja “program za gospodarenje šumama kojima upravlja”. Potonji program donosi se za razdoblje od deset (10) godinâ, uz usmjeridbu za daljnjih deset (10) godinâ. I osnova gospodarenja gospodarskom je-dinicom i program za gospodarenje šumama donosi se uz suglasnost Ministarstva poljoprivrede i šumarstva, s tim što se tu suglasnost daje na podlozi mišljenja stručnoga povje-renstva vrhu uskladjenosti odnosnih programâ s šumsko-go-spodarskom osnovom. Revizija, dotično obnova, osnove go-spodarenja gospodarskom jedinicom i programa za gospo-darenje šumama, obavlja se redovito svake desete, dotično dvadesete, godine, osim ako ne bi postojala mogućnost da se pravodobno izvede reviziju, dotično obnovu: u takvomu slučaju gospodariti će se s odnosnim šumama na podlozi godišnjega plana gospodarenja, ali najduže za jednu go-dinu, te će se, s narečenoga razloga, izvršenje godišnjega plana smatrati izvršenjem revidirane, dotično obnovljene, osnove gospodarenja ili programa gospodarenja šumama.

Zakonska odredba o utjecaju trajno i bitno promijenjenih činjenicâ i okolnostî primijenjuje se i na potonje listine. Isto je i s odredbom o povjeravanju izradbe osnove i revizije za to ovlaštenim pravnim osobama ili pojedincima. Troškove postupka za utvrdjivanje uskladjenosti osnove gospoda-renja i programa gospodarenja šumama snosi pravna oso-ba koja zahtijeva suglasnost. “Hrvatske šume” i ovlaštene pravne osobe dužne su voditi propisane očevidnike (u zako-nu: “evidencije”) za osnovu gospodarenja i program go-spodarenja šumama. - Usp. u člancima 33. – 36. Z.Šum., su-pra, u svezi s stavcima3., 4., 5. članka 32. toga Zakona, kao i u svezi s Pravilnikom o uredjivanju šumâ, Narodne Novi-ne br. 11/97, 121/97, 132/97, 52/01. S motrišta osiguranja da se šumama i šumskim zemljištima gospodari na način da ih se očuva i promiče kao osebujno narodno bogatstvo, za-seban problem predstavlja gospodarenje zaštitnim šumama te šumama s zasebnom namjenom – usp. u člancima 38. te 39. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 5. i 6. toga Zakona, te u svezi s odredbama Zakona o obrani, Narodne Novi-ne br. 33/02, 58/02 (Z.Obr.), Zakona o šumskom sjemenu i šumskim sadnicama, Narodne Novine br. 68/98, 76/99, Z.Zš.Pr., supra, te Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju, Narodne Novine br. 123/03, 198/03, 104/04. (Z.Zn.Vi.). S tim u svezi, s šumsko-gospodarskom osnovom područja, osnovom gospodarenja gospodarskom jedinicom te programom gospodarenja šumama imade se za zaštitne šume i šume s zasebnom namjenom predvidjeti način go-spodarenja i način njihove obnove i pomladjivanja, dašto u skladu s svrhom radi koje su takvima proglašene, kao i u skladu s smjernicama i načinom koji su odredjeni s aktom o proglašenju. Posebice, za šume i šumska zemljišta koji-ma gospodari Ministarstvo obrane, osim onih koje su na-mijenjene za vojne potrebe hrvatske vojske, način gospoda-renja propisuje ministar obrane, u sporazumu s ministrom poljoprivrede i šumarstva. Problem uzgajanja divljači u šumama siječe se s problemom da se osigura “pravilno gospodarenje šumom”, a to dalje znači i s problemima lo-vstva i lovo-gospodarstva. Zbog toga toga, kaže se da se od divljači u šumi smije uzgajati samo one vrsti i samo u onolikomu broju da to ne smeta “pravilnomu gospodarenju šumom”. Dakle, u sklopu gospodarenja šumama i šumskim zemljištima, vrste se pak i broj divljači utvrdjuje u šumsko-gospodarskoj osnovi područja, osnovi gospodarenja gospo-darskom jedinicom, te u programu gospodarenja šumama, a u skladu s propisima o lovstvu. Usp. za, i to: (a) šumsko-gospodarsku osnovu - u Šumarska Enciklopedija ..., su-pra, jedinica “uredjajni elaborat”; (b) sječu općenito - u Šumarska Enciklopedija ..., supra, jedinica “sječa”; (c) doznaku stabala - u članku 41. Z.Šum., supra; usp. et in Šumarska Enciklopedija ..., supra, jedinica “sječa”; (d) stručnu osposobljenost u svezi s doznačivanjem - u članku 42. Z.Šum., supra, u svezi s člankom 41. toga Zako-na; (e) popratnicu - u članku 54. Z.Šum., supra (popratni-ca), u svezi s člancima 18. – 26. Z.Šum., supra (“Hrvatske šume” d.o.o.), te u svezi s stavkom 3. članka 16. Z.Šum., su-pra (pravne osobe u državnomu vlasništvu koje gospodare odraedjenim šumama), kao i u svezi s stavkom 1. članka 16. Z.Šum., supra (šume u privatnomu vlasništvu). -


šumu, uzgajanje i proizvodnju šumskoga dr-veta, a posebice, a to je ono na što zakon jedi-no i stavlja naglasak, od požarâ i drugih pri-rodnih nepogodâ (u zakonu: “elementarnih nepogodâ”), biljnih bolestî i štetočinâ.

S tim u svezi, “Hrvatske šume”, prav-ne osobe koje gospodare šumama te vlasnici šumâ dužni su poduzimati sukladne mjere i poduzimati svrsishodne radnje. Ononarečene su pravne osobe dužne ustrojiti stalnu službu za nadzor nad šumama i za utvrdjivanje njiho-voga zdravstvenog stanja, te u skladu s propi-sima o zaštiti bilja od bolestî i štetočinâ po-duzimati redovite predostrožne mjere te mje-re suzbijanja (u zakonu: “preventivne i repre-sivne”) bolestî i štetočinâ.

U širemu smislu, zaštićivanje šumâ pripa-da u mjere zaštite ljudskoga okoliša - sveko-like mjere što ih društvo poduzimlje da ostva-ri povoljne prirodno- i društveno-sredinske uvjete za život i rad suvremenoga čovjeka na poželjnoj razini kakvoće življenja, te u mjere zaštite prirode – svekolike mjere što ih podu-zimlje društvo da odvrati nepoželjne antropo-gene utjecaje na prirodnu sredinu uredjujući odnošaje čovjeka prema prirodi, posebice u sklopu korištenja njezinih bogatstava.

(7-a) Pod pretpostavkom da to nije u su-protnosti s šumsko-gospodarskom osnovom područja, osnovom gospodarenja gospodar-skom jedinicom, dotično programom gospo-darenja šumama, “Hrvatske šume” i ovlaštene pravne osobe smiju s svojim općim aktom, za svoje potrebe, kao i za potrebe gradjanâ ali uz nadoknadu, predvidjeti mogućnost i dopu-stivost skupljanja šumskih plodova i drugih sporednih šumskih proizvodâ, iskorištavanja humusa, šljunka, pijeska, kamena i smola-renja, a i žirenje te pašarenje u šumama i na šumskim zemljištima, osim u šumama razno-dobnih sjemenjačâ i plantažnim šumama, te u šumama jednodobnih sjemenjačâ i panjačâ u doba trajanja obnove i rasta mladikâ te kul-turâ u prvomu dobnom razredu, ali uz obve-zatno čuvanje stoke. S onim općim aktom, ononarečene pravne osobe utvrdjuju vrst plo-dova i sporednih šumskih proizvodâ, zatim i

uvjete pod kojima ih gradjani smiju skupljati u šumi, kao i način korištenja šume za okr’je-pno-razonodne svrhe (u zakonu: “odmor i rekreacija”).

Sukladno onomu općem aktu, smije se do-pustiti i brst, i to na odredjenim površinama degradiranih šumâ i šikarâ, osim: (a) u doba obnove takvih šumâ – kada su u njima zastu-pljene takve vrsti drveća da omogućuju njihov razvitak u vr’jednije šume; (b) u šumama u kojima se provodi ili priprema uzgojne mjere s pomoću kojih se izvodi melioraciju ili kon-verziju, sve do vremena uzrasta glavnih vrstî drveća do 6 metara visine, ili ako su to šume s kojima se zaštićuje gradjevine ili površine ugrožene od erozije.

Odnosni opći akt donosi se uz suglasnost županijske skupštine, a za šume u privat-nomu vlasništvu odluku donosi županijska skupština ili tijelo što ga ta skupština ovla-sti, s tim što je vlasnik šume ovlašten u svojoj šumi napasivati stoku te skupljati i odvoziti šušanj, mahovinu te druge sporedne šumske proizvode, ali samo pod uvjetima što ih odre-di program za gospodarenje šumama 61.

61 Toč. (7). Usp. u članku 43. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 18. – 27., te u svezi s stavkom 3. članka 16. toga Zakona; za pojmove “zaštite šume”, “zaštite prirode”, te “zaštite okoliša” – usp. in Šumarska Enciklopedija ..., su-pra, odnosne jedinice. Usp. u članku 44. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 29. – 37. toga Zakona U svezi s pro-vodjenjem mjerâ zaštite šumâ zabranjenim je prije svega pustošenje šumâ, oštećivanje stabala te sječa rijetkih vr-stî drveća. Ukoliko s zakonom ne bi bilo drugčije odredje-no, zabranjenim su isto tako: krčenje i čista sječa staba-la u mladim sastojinama i kulturama; odsijecanje granâ, dijelova granâ ili kresanje lisnikâ, kada to nije predvidje-no šumsko-gospodarskom osnovom područja, osnovom go-spodarenja gospodarskom jedinicom, dotično programom gospodarenja šumama; zatim pašarenje, brstenje, žirenje, skupljanje i odvoženje šušnja, mahovine, šumskih plodova, i drugih sporednih šumskih proizvodâ (svi proizvodi što ih daje šuma a nisu drvo); konačno, iskorištavanje humusa, gline, pijeska, šljunka i kamena, te smolarenje. Pustošenje šumâ predstavlja pod stanovitim pretpostavkama i kazneno djelo, a to je slučaj da tkogod protivno propisima ili nare-dbama nadležnih državnih tijelâ siječe ili krči šumu, ili da podbjeljuje stabla ili na drugi način pustoši šumu. – Toč. (7-a) Usp. u člancima 45. i 46. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 29. – 39. toga Zakona,kao i u članku 47. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 44. i 45. toga Zakona, te u sve-zi s člancima 261. te 262. K.Z., supra. Krčenje, dotično čista sječa, šume smije se dopustiti, i to: (a) radi promjene


(8) Naravno, zaštita šumâ, ali i općenito, gospodarenje šumama i šumskim zemljištima, što će reći osiguranje jednostavne i proširene reprodukcije šumâ na kontinentalnomu pod-ručju, biološka reprodukcija i zaštita šumâ od požarâ na području krša, zaštita šu mâ općenito, kao i provodjenje prijeko potrebitih znanstveno-istraživačkih radova i programâ u području šumarstva iziskuju fi nancijalna i druga sredstva potrebita za to.

Ta se sredstva osigurava, i to: (i) izdvajanjem sredstava za jednostavnu

biološku reprodukciju šumâ od strane “Hr-vatskih šumâ”, ovlaštenih pravnih osobâ i privatnih vlasnikâ, dotično doprinosima iz katastarskoga prihoda od šumâ i šumskih zemljištâ;

(ii) izdvajanjem sredstava za dio proširene reprodukcije šumâ od strane “Hrvatskih šumâ”;

(iii) nadoknadama za korištenje opće-ko-risnih namjenâ šumâ.

Financijalna i druga sredstva što ih se na narečene načine prikupi, rasporedjuje se prema namjenama, a u skladu s šumsko-go-spodarskom osnovom područja, programi-ma za gospodarenje šumama na području krša, programima za proširenu biološku re-produkciju šumâ, programima za zaštitu šumâ, te programima prijeko potrebitih

znan stveno-istraživačkih radova u području šumarstva 62.

vrsti drveća, sastojinskih oblikâ šume; podizanja plantažâ ili gradjevinâ koji služe šumskoj proizvodnji (rasadnici, šumske prometnice, prosjeci, šumske gradjevine, lovne gra-djevine), ukoliko to već nije odredjeno šumsko-gospodar-skom osnovom područja, osnovom gospodarenja gospodar-skom jedinicom ili programom za gospodarenje šumama; (b) kada se šumsko zemljište imade zbog općega interesa privesti drugoj kulturi; (c) kada to zahtijevaju interesi si-gurnosti ili obrane zemlje; (d) kada je to potrebito radi pro-vedbe plana prostornoga uredjenja ili podizanja gradjevinâ što ih se glasom zasebnoga zakona smije graditi izvan gra-djevinskoga područja; (e) kada je to potrebito radi podi-zanja objekata ili izvodjenja radova u svezi s obranom od poplava ili radi privodjenja drugoj kulturi koja daje veću korist društvenoj zajednici. Zemljište na kojemu je izvedena čista sječa, dotično krčenje, šume imade se u roku od tri (3) godine privesti namjeni u svezi s kojom se to izvelo, u proti-vnomu korisnik će biti dužan izvesti pošumljivanje odnosno-ga zemljišta, i to u roku što ga odredi županijska skupština, koja je ovlaštena i za izdavanje dozvole za krčenje, dotično čistu sječu, šume. –

62 Usp. za, i to: (a) gospodarenje šumama i šumskim zemljištima – u člancima 8. – 17., te 71. – 74. Z.o.Šu., su-pra, u svezi s člancima 1. te 5.toga Zakona; (b) jednosta-vnu i proširenu biološku reprodukciju šumâ – u člancima 9. i 10., te 71. – 74. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 1. i 5.toga Zakona; (c) “Hrvatske šume” – u člancima 18. – 27. Z.Šum., supra, za ovlaštene pravne osobe – u sta-vku 3. članka 16. Z.Šum., supra, privatne vlasnike – u člancima 34. – 36. Z.Šum., supra, u svezi s stavkom 1. članka 16. toga Zakona; (d) šumsko-gospodarsku osnovu – u člancima 29. – 31. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 13. i 14. toga Zakona“; (e) program gosspodarenja šumama u privatnomu vlasništvu – u stavku 1. članka 35. Z.Šum., su-pra; (f) propise o neposrednim porezima gradjanâ – Opći porezni zakon, Narodne Novine br. 127/00, 86/01; Zakon o porezu na dohodak, Narodne Novine br. 127/00; Zakon o porezu na dobit, Narodne Novine br. 127/00; (h) obračun i uplaćivanje na zasebni račun – u stavku 2. i 3. članka 68. Z.Šum.,supra. Usp. et B. Jelčić, Financijsko pravo i fi -nancijska znanost, Birotehnika, Zagreb, 1994., str., pose-bice, 107. te 108., 239. – 265.. Hrvatske šume” i ovlaštene pravne osobe sredstva za jednostavnu biološku repro-dukciju šumâ izdvajaju iz ukupnoga prihoda. Osnovica za takvo izdvajanje sredstava jest prihod ostvaren od pro-daje drveta te vrijednosti drveta uporabljenoga za vlastite potrebe, i to najmanje: (a) 20% - u jednodobnim šumama; (b) 15% - u raznodobnim šumama; (c) 15% - u šumama na području krša. Sredstva izdvojena za jednostavnu biološku reprodukciju šumâ uplaćuje se na zaseban račun, s tim da su “Hrvatske šume” i ovlaštene pravne osobe dužne kori-stiti ih prema namjeni za izvršivanje odnosnih zadataka, te s tim što se neutrošena sredstva s toga naslova imade koristiti za izvršenje programa proširene biološke repro-dukcije šumâ. Za izvršivanje svojega programa proširene biološke reprodukcije šumâ “Hrvatske šume” izdvajaju na svoj zasebni račun fi nancialna sredstva, i to u visini od 3% od vrijednosti prodanoga drveta. I privatni vlasni-ci šumâ imadu stanovite obveze u podmirivanju troškova gospodarenja šumama. Naime, privatni vlasnici osigu-ravaju sredstva za podmirenje troškova izradbe i provo-djenja programa za gospodarenje šumama koje se nalaze u privatnomu vlasništvu, i to: (a) od prihoda ostvarenog prodajom drveta, a po stopama kao i “Hrvatske šume” te ovlaštene pravne osobe obračunate po cjeniku za drvne sortimente “Hrvatskih šuma”; (b) s plaćanjem doprinosa iz katastarskoga prihoda od šumâ i šumskih zemljištâ što ih obračunava i naplaćuje porezna uprava glasom pro-pisâ o neposrednim porezima. Inače, visinu doprinosa iz katastarskoga prihoda propisuje ministar fi nancija vodeći računa o potrebama i mogućnostima izvršivanja progra-ma za gospodarenje šumama u privatnomu vlasništvu, dočim sredstva s toga naslova obračunavaju “Hrvatske šume”, s tim da ih vlasnik uplaćuje na onaj njihov zasebni račun. Zasebnim je problemom nadoknada za korištenje opće-korisnih namjenâ šumâ što ju plaćaju poduzeća i dru-ge pravne osobe na ozemlju Republike Hrvatske obavljaju kakvu gospodarsku djelatnost, osim “Hrvatskih šumâ” i ovlaštenih pravnih osobâ. Odnosnu nadoknadu plaća se iz ukupnoga prihoda u visini od 0,07%, tromjesečno i po zaključnomu računu, a uplaćuje se na zaseban račun


(9) Konačno, tu je i provodjenje upravno-ga nadzora u svezi s gospodarenjem i upra-vljanjem šumama i šumskim zemljištima, po-sebice onima u državnomu vlasništvu. Gla-som Zakona, upravni nadzor, dotično kako se tamo kaže, “nadzor nad primjenom zako-na i propisa donijetih na temelju odnosno-ga zakona”, obavljaju županijski uredi i ured Grada Zagreba nadležni za poslove šumarske inspekcije te Ministarstvo poljodjelstva i šumarstva. Inače, poslove šumarske in-spekcije obavljaju šumarski inspektori, s tim što su mu “Hrvatske šume”, te pravne osobe i gradjani koji podliježu nadoru šumarskoga inspektora ddužni omogućiti obavljanje nad-zora i pružiti mu sve podatke i obavještenja što ih se radi toga iziskuje. Dalje se kaže da županijski uredi i Ured Grada Zagreba nadležni za poslove šumarske inspekcije oba-vljaju neposredno sve poslove inspekcijsko-ga nadzora, osim poslova za koje je s Zako-nom odredjeno da ih neposredno obavlja Mi-nistarstvo poljoprivrede i šumarstva. Medju-tim, nadzor nad provedbom mjerâ zaštite od požara u šumama i šumskomu zemljištu oba-vljaju i inspektori zaštite od požara policijske uprave koji u obavljanju takvih poslova ima-du sva ovlaštenja što ih se s Zakonom priz-naje šumarskim inspektorima.

Šumarski inspektor donosi rješenje o upravnoj mjeri kada je s zakonom ovlašten za to, s tim što žalba izjavljena protiv njegovo-

ga rješenja ne zadržava ovršenje rješenja, ali je ovlašten odrediti odgodu kada bi ovršenje rješenja prouzrokovalo opasnost po ljude ili štetu koju bi se kasnije moglo teško popravi-ti. On je općenito ovlašten, i to:

(a) nadzirati neposrednu provedbu odreda-ba osnovâ i programâ gospodarenja šumama, te kako se provodi mjere za zaštitu šumâ;

(b) pregledati sve šumske radove, gradje-vine, uredjaje i naprave, sva mjesta gdje se drvo siječe, sprema i odvozi iz šume ili sta-vlja u promet, te sredstva s kojima se drvo prevozi, kao i šumsko-gospodarsku osno-vu i programe gospodarenja šumama, opće akte, poslovne knjige te i druge listine u sve-zi s upravljanjem i gospodarenjem šumama i šumskim zemljištima;

(c) zahtijevati podatke i obaviještenja o svemu onomu što je potrebito da bi se utvr-dilo da li je gospodarenje šumama i šumskim zemljištima u skladu s propisimaa, kao i priku-pljati potrebite mu podatke i obavještenja od odgovornih osobâ, svjedokâ, vještakâ te i drugih osobâ;

(d) obustaviti protupravno krčenje šume, sječu šume te i druge protupravne radnje, te s tim u svezi privremeno oduzeti bespravno privlaštene ili proizvedene šumske proizvo-de, kao i šumske proizvode četinjačâ koje ne bi bile okorane ili prskane kada je potonje s propisima naredjeno;

(e) narediti provedbu radova odredje-nih s osnovama i programima gospodarenja šumama neizvršenje kojih bi prouzročilo štetne posljedice, zatim u hitnim slučajevima u kojima bi nastupila šteta po opći interes i privremene mjere za sprečavanje štete, kao i poduzimati sve druge mjere i radnje za koje je ovlašten drugim propisima;

(f) obavještavati nadležna tijela o zapa-ženim nepravilnostima i tražiti njihovo po-stupanje ako sam ne bi bio za to ovlaštenim.

Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva, ovlašteno je, osim vrhu poslova odredjenih s zasebnim propisima, još i:

“Hrvatskih šumâ” za namjene u skladu s šumsko-gospo-darskom osnovom, programima za gospodarenje šumama na području krša, programima za proširenu biološku re-produkciju šumâ, programima zaštite šumâ, kao i progra-mima prijeko potrebitih znanstveno-istraživačkih rado-va u području šumarstva. Nadzor nad izdvajanjem sre-dstava s naslova nadoknade za korištenje opće-korisnih namjenâ šumâ vrši glasom propisâ o fi nancialnomu po-slovanju pravnih osobâ ministarstvo fi nancija. Osim sre-dstava s naslova nadoknade za korištenje opće-korisnih namjenâ šumâ, pravne osobe i gradjani koji na ozemlju Republike Hrvatske obavljaju kakvu gospodarsku djelat-nost (u zakonu: “privrednu djelatnost”), osim “Hrvatskih šumâ” i ovlaštenih pravnih osobâ, plaćaju i šumski dopri-nos, i to u visini od 2,5% od prodajne cijene proizvoda. Sredstva prikupljena s potonjega naslova uplaćuju se na zaseban račun jedinice lokalne samouprave na čijem se području izvede sječu šume, a koriste se za fi nanciranje izgradnje komunalne podgradnje i nadgradnje. -


(i) pratiti i nadzirati provodjenje mjerâ i obavljanje radova propisanih osnovama i programima gospodarenja šumama šumsko-kršnih područja, zatim poduzete mjere predostrožne zdravstvne zaštite šumâ propi-sanih šumsko-gospodarskom osnovom, kao i uskladjenost osnovâ za gospodarenje gospo-darskim jedinicama i programâ za gospoda-renje šumama s šumsko-gospodarskom osno-vom;

(ii) nadzirati da li se zaštitnim šumama i šumama s zasebnom namjenom gospodari u skladu s zakonom i upravnim aktom odredje-nom svrhom, te da li se sredstva nadoknadâ za prenesena ili ograničena prava vrhu šumâ i šumskih zemljištâ koriste u skladu za to odre-djenom namjenom;

(iii) rješavati o žalbama protiv rješenjâ županijskih uredâ i Ureda Grada Zagreba nadležnih za poslove šumarske inspekcije;

(iv) voditi službene podatke o povredama odredaba propisâ iz područja šumarstva 63.

6.2.4. Vode i vodno dobro

(1) Glasom Ustava hrvatskoga, “more, morska obala, vode, zračni prostor, rudno bla-go i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dije-lovi prirode, nekretnine i stvari od osobito-ga kulturnog, povijesnog, gospodarskog te ekološkog značenja, za koja je s zakonom odredjeno da su od interesa za Republiku Hr-vatsku, imadu njezinu osobitu zaštitu. Dakle, i vode su jednim od stvarî, bolje reći doba-ra, takvima da su ipso constitutione “dobri-ma od interesa za Republiku Hrvatsku”.

S druge strane, pravno i gospodar-ski razlikuje se “vode“ – koje su “opće do-bro takvo da zbog svojih prirodnih svojsta-va ne smije biti ni u čijemu vlasništvu, a kao takvo imadu osobitu zaštitu Republike“, od “vodnoga dobra“ – koje se sastoji od “skupa zemljišnih česticâ koji obuhvaća vodonosna i napuštena korita površinskih kopnenih vodâ, inundacijske pojaseve - uredjene i neuredje-ne, te otoke koji nastanu na stanoviti u zako-nu odredjeni način u vodonosnomu koritu“; s tim što je potonje “dobrom od interesa za Re-publiku imajući njezinu osobitu zaštitu a ko-risti ga se na način i pod uvjetima što ih pro-pisuje Zakon“.

S treće strane, vode su ukupnost rijetkih prirodnih te radom djelomično oplemenjenih dobara takvih da su prijeko potrebitim pre-duvjetom tjeranja društveno-korisnih djela-tostî općenito, a okr’jepno-razonodnih pose-bice, što sili da ih se racionalno koristi i na taj način osigura prerazne društveno-važne interese u svezi s tim. Zbog toga, u Ustavu se i kaže da se s zakonom odredjuje način (“režim”) na koji vlasnici i ovlaštenici pra-vâ na njima smiju dobra od interesa za Repu-bliku porabiti i iskorištavati, kao i nadoknadu za ograničenja kojima bi bili podvrgnuti.

63 Za provodjenje upravnoga nadzora - usp. u člancima 75. te 76. i u stavku 1. članka 77. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 23. – 32. Z.S.D.U., supra, te u svezi s odredbama Zakona o državnom inspektoratu, Narodne Novine br. 76/99, 8/00 (Odl. Us.s.R.Hr., s kojom je dokinuta odredba stavka 2. članka 55. toga Zakona), kao i u svezi s odredbama Zakona o zaštiti od požara, Narodne Novine br. 58/93. Za razdio-bu nadležnosti u upravnomu nadziranju – usp. za, i to: (a) upravni nadzor - u člancima 75. te 76. i u stavku 1. članka 77. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 23. – 32. Z.S.D.U., su-pra, te u svezi s odredbama Zakona o državnmom inspek-toratu, Narodne Novine br. 76/99, 8/00 (Odl. Us.s.R.Hr., s kojom je dokinuta odredba stavka 2. članka 55. toga Zako-na), kao i u svezi s odredbama Zakona o zaštiti od požara, Narodne Novine br. 58/93; (b) ovlasti šumarskoga inspekto-ra – u stavku 2. članka 77. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 79. – 81. toga Zakona, kao i u svezi s odredbama Z.U.P., supra; (c) ovlasti Ministarstva poljodjelstva i šumarstva – u članku 78. Z.Šum., supra, u svezi s odredbama Z.U.P., supra; (d) jednostavnu i proširenu biološku reprodukciju šumâ – u člancima 9. i 10., te 71. – 74. Z.Šum., supra, u sve-zi s člancima 1. i 5.toga Zakona; (e) “Hrvatske šume” – u člancima 18. – 27. Z.Šum., supra, za ovlaštene pravne oso-be – u stavku 3. članka 16. Z.Šum., supra, privatne vlasnike – u člancima 34. – 36. Z.o.Šu., supra, u svezi s stavkom 1. članka 16. toga Zakona; (f) šumsko-gospodarsku osnovu – u člancima 29. – 31. Z.Šum., supra, u svezi s člancima 13. i 14. toga Zakona; (g) program gospodarenja šumama u privat-nomu vlasništvu – u stavku 1. članka 35. Z.Šum., supra. Od-gadjanje ovršenja upravnoga rješenja od strane upravnoga sudišta – usp. u članku 17. Z.U.S., supra. S tim u svezi tre-ba, premda to nije glavnom temom, primijetiti da su razlozi

odgode ovršenja rješenja koji važe za šumarskoga inspek-tora oblikovani previše slično onima koji važe za upravno sudište. S tim u svezi treba, premda to nije glavnom temom, primijetiti da su razlozi odgode ovršenja rješenja koji važe za šumarskoga inspektora oblikovani previše slično onima koji važe za upravno sudište . -


(1-a) Dakle, vode su po svojemu prav-nom značenju opće dobro koje se zbog svojih prirodnih svojstava ne nalaze ni u čijemu vlasništvu, niti jednoga pojedinca ili pra-vne osobe, pa uživaju osobitu zaštitu Re-publike. Smije ih se koristiti glasom načela ekonomičnosti i racionaliteta, i u svezi s tim stjecati prava na njima, ali samo po crti vodo-gospodarskih podlogâ, s tim što se pri tomu imade u obzir uzimati kriterije zaštite i pro-micanja vrednotâ okoliša te prirode (ekološki i prirodno-zaštitni obziri).

Dopuštenim je vodu koristiti unutar gra-nicâ opće porabe, što će reći svakomu u skla-du s propisima, i s običnim načinom, a to je takav da ne iziskuje zasebne naprave i da ne isključuje druge od jednakoga korištenja, te da je to samo u svrhe zahvaćanja vode za piće i druge osobne potrebe kućanstva, te za ku-panje i okr’jepno-razonodne svrhe. Za svako drugo korištenje vodâ, dakle ono koje prelazi opseg opće porabe, potrebita je vodopravna dozvola, ako s zakonom nije drugčije odre-djeno.

Vodno pak dobro jest dobrom od interesa za Republiku, za koje vojuje predmnijeva da se nalazi u vlasništvu Republike (“javno vo-dno dobro“), osim onih njegovih česticâ na kojima postoji vlasništvo drugih osobâ upisa-no u zemljišne knjige. Vodno dobro, pa ni ja-vno vodno dobro, nije i “općim dobrom“, već je “javnim dobrom u općoj porabi“, a koristi ga se samo unutar namjenâ kao što su: (a) po-dizanje vodnih gradjevinâ i postavljanje ure-djajâ za uredjenje vodotokâ i drugih vodâ; (b) tehničko i gospodarsko održavanje vodotokâ, obalâ, te vodnih gradjevinâ; (c) provodjenje mjerâ zaštite od štetnoga djelovanja vodâ; (d) ostale s zakonom i drugim propisima odre-djene namjene.

(1-b) Dakle, sproću onih zemljišnih česticâ koje čine vodno dobro razlikuje se vo-dno dobro od javnoga vodnog dobra, a s tim u svezi i pravni položaj te poraba potonjega. Vodno dobro smije, osim u vlasništvu države, biti i u privatnomu vlasništvu, s tim što javno vodno dobro pripada isključivo u vlasništvo Države.

Ne može se a da se ne ukaže na stanovi-te nedorečenosti u uredjivanju vodnoga do-bra. Odredjen je opći pojam “vodnoga do-bra”, s tim što se tomu općem pojmu suprot-stavlja “javno vodno dobro” – koje je ex defi -nitione u vlasništvu Države, dočim se za one zemljišne čestice vodnoga dobra koje nisu u vlasništvu Države ne vezuje nikakvu osebuj-nu pravnu kvalifi kaciju, osim što se kaže da su to “zemljišne čestice izvan sustava javno-ga vodnog dobra”, a to bi bile “one na koji-ma postoji vlasništvo drugih osobâ upisano u zemljiišnim knjigama”.

Kako se javno vodno dobro uredjuje kao sustav, sustav u koji ne samo ex defi nitione već i secundum praesumptionem - predm-nijeva vojuje za to da su odnosne zemljišne čestice javnim vodnim dobrom ukoliko se što drugo ne bi dokazalo – ulaze gotovo sve čestice vodnoga dobra općenito, opravda-nim je smatrati da je vladajućom ustanova “javnoga vodnog dobra”, dočim bi ustano-va “zemljišnih česticâ izvan sustava javnoga vodnog dobra” bila jednim privremenim ure-djenjem 64.

64 Toč. (1) Usp. za, i to: (a) “dobra od interesa za Repu-bliku Hrvatsku” – u stavku 1. članka 52. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s člankom 3. i 69. te stavkom 1. članka 134. toga Ustava; (b) “očuvanje prirode i čovjekovoga okoliša” kao jedna od najvišljih vrednotâ ustavnoga poretka Repu-blike Hrvatske i kao temelj za tumačenje Ustava – u članku 3. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s odredbenicama Z.Zš.Ok., supra, te Z.Zš.Pr., supra, te s odredbenicama Zakona o vodama, Narodne Novine br. 107/95. (Z.Vod.), odredbama H.P.Z., supra, odredbenicama Z.Šum., supra, te Z.Po.Ze., supra; (c) pravo na zdrav okoliš kao jdno od temeljnih pra-vâ čovjeka i gradjanina – u članku 69. Us.R.Hr.-Proč., su-pra, u svezi s odredbama Z.Zš.Ok., supra; (d) “zaštitu i pro-micanje (u Ustavu: “unapredjivanje”) prirodnoga okoliša kao posao od lokalnoga značenja – u stavku 1. članka 134. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s člancima 3. te 69. toga Ustava, te u svezi s odredbencama Z.L.R.S., supra; (e) za “način”, dotično “režim” porabljenja ili iskorištavanja – u stavku 2. članka 52. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s odred-benicama Z.Vod.), posebice u člancima 24. – 67.; (f) vodo-pravnu dozvolu – u člancima 128. – 134. Z.Vod., supra. - Toč. (1-a) Usp. za, i to:(a) pojam korištenja vodâ – u članku 24. Z.Vod., supra; (b) pravo na rentu – u članku 31. Z.Vod., supra; (c) bliže propise o nadoknadi – u stavku 6. članka 31. Z.Vod., supra; (d) Državnu upravu za vode – u člancima 156. – 171. Z.Vod., supra; (e) katastar – u Z.Dr.Kn., su-pra. Korištenje vodâ obuhvaća zahvaćanje, crpljenje, pora-bljenje površinskih i podzemnih vodâ za prerazne namjene,


(2) Glasom izričite odredbenice matičnoga Zakona (o vodama), korištenjem se smatra svako zahvaćanje vode, površinske i podzem-ne, za različite namjene, posebice za opskrbu vodom za piće, za sanitarne i tehnološke po-trebe, navodnjavanje, etc., kao i za proizvo-dnju električne energije, za uzgoj ribâ, za plovidbu, te za okr’jepno-razonodne svrhe (šport, kupanje, odmor i razonodu, etc.).

Vodoopskrbnu djelatnost čine poslovi zahvaćanja i crpljenja podzemnih i po vršinskih vodâ za piće i druge potrebe, te pročišćavanje odnosnih vodâ do stupnja zdravstvene ispra-vnosti, zatim poslovi oko dovodjenja vode do mjesta potrošnje, te poslovi u svezi s ra-spodjelom korisnicima. Sustave pak za navo-dnjavanje poljodjelskoga zemljišta održavaju i troškove održavanja snose sami korisnici. Pravne osobe koje se bave vodoopskrbnom djelatnošću ustrojavaju se u skladu s propi-sima koji uredjuju komunalno gospodarstvo. Za obavljanje javne vodoopskrbe iziskuje se suglasnost ravnatelja ”Hrvatskih vodâ”, i to pri upisu djelatnosti u sudbeni registar, te vo-dopravnu dozvolu za korištenje vodâ, kao i koncesiju, a jednako rješenje predlaže se i za djelatnost komunalne odvodnje.

Obavljanje vodogospodarskih djelat-nostî dopuštenim je samo na podlozi kon-cesije vodâ te javnoga vodnog dobra. Dak-le, pravo iz koncesije stječe se u svezi s oba-vljanjem stanovite gospodarske ili kakve dru-ge djelatnosti na vodama i vodnomu dobru, uz obvezu korisnika na stanovita ulaganja, i to uz ograničeno trajanje koncesioniranja. Pravo iz koncesije osobne je naravi i nije ga dopušteno prenositi na drugu osobu, osim uz suglasnost davatelja koncesije. Iznimno, u slučaju smr-ti korisnika koncesije, smije se izvršiti prije-nos koncesije na drugu osobu i bez suglasno-sti davatelja koncesije na temelju zahtjeva na-sljednikâ. Pravo iz koncesije stječe se s naslo-va odluke nadležnoga državnog tijela, dotično županijskoga poglavarstva, Državne upra-ve za vode, Vlade ili Hrvatskoga Državnog Sabora, ovisno o vrsti djelatnosti za koju se koncesiju zahtijeva. Odnos izmedju dava-telja i korisnika koncesije uredjuje se s ugo-vorom kojega se sklapa na temelju upravno-ga akta o dodjeli koncesije. Koncesijsku pak nadoknadu uplaćuje se u korist državnoga ili županijskoga proračuna 65.

korištenje vodnih silâ za dobivanje električne energije te za druge pogonske svrhe, kao i za uzgoj ribe, plovidbu, šport i druge okr’jepno-razonodne svrhe. S tim u svezi, jedinice lo-kalne samouprave na čijem se području nalazi akumulacija i retencija ili zona sanitarne zaštite izvorištâ, a koje zbog toga gube prihode od porezâ u svezi s zemljištem ili trpe stanovita ograničenja u razvoju u korist trećih, imadu pravo na rentu, osim u slučaju akumulacijâ vode što ih se koristi prvenstve-no za proizvodnju električne energije. Rentu plaća jedinica lokalne samouprave na čijemu se području ostvaruje korist od akumulacije ili retencije. Godišnji iznos rente sporazum-no utvrdjuju odnosne jedinice, i to u visini neostvarenih iz-nosâ poreza na dohodak i iznosâ prireza od zemljišta koje se nalazi pod akumulacijom, dotično retencijom. Iznos nado-knade utvrdjuje se na podlozi podataka o površini, kulturi, i klasi zemljišta, prema stanju u katastru zemljišta iz doba prije nastanka akumulacije, dotično retencije, a ako katastar s takvim podatcima ne bi raspolagao onda na podlozi uspo-redbe s sukladnim zemljištem u okolišu akumulacije, dotično retencije. Ako se sporazum ne bi postiglo, o visini nadok-nade odlučuje arbitražno povjerenstvo (u Zakonu: “komi-sija”) čije članove na prijedlog ravnatelja Državne uprave za vode imenuje Vlada Republike Hrvatske. Vlada Republike Hrvatske donosi i bliže propise o osnovama plaćanja i priku-pljanja sredstava s naslova nadoknade. - Toč. (1-b) Za vodno dobro - usp. u člancima 57. – 67. Z.Vod., supra. -

65 Usp. za, i to: (a) vode i druge stvari od interesa za Repu-bliku Hrvatsku – u stavku 2. članka 57. Z.Vod., supra, u svezi s stavkom 2. članka 52. Us.R.Hr.-Proč., supra; (b) za vode, etc., kao za dobro porabe opće nesposobnim biti objektom vlasništva i drugih stvarnih pravâ – u stavcima 2. i 3. članka 3. Z.Vl.St., supra, u svezi s stavkom 1. članka 52. Us.R.Hr.-Proč., supra; (c) korištenje vode – u članku 24. Z.Vod., su-pra, u svezi s člancima 25. – 52. toga Zakona; (d) vodoopskr-bnu djelatnost – u člancima 32. – 43. Z.Vod., supra; (e) su-stave za navodnjavanje - u člancima 44. – 48. Z.Vod., supra; (f) ustrojavanje pravnih osobâ koje se bave vodoopskrbnom djelatnošću – u člancima 34. i 35. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Z.Tr.Dr., supra, te s odredbenicama Zakona o komunalnomu gospodarstvu, Narodne Novine br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03, 82/04 (Z.Ko.Go.); (g) “Hrvatske vode” – u člancima 156. – 171. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Zakona o ustanovama, Na-rodne Novine br. 76/93, 29/97, 47/99 (Z.Ust.), supra; (e) upis u sudbeni (trgovački) registar – u odredbenicama Zakona o upisu u sudski registar, Narodne Novine br. 1/95, 57/96, 45/99 (Z.Su.Rg.), te Pravilinika o načinu upisa u sudski re-gistar, Narodne Novine br. 10/95, 101/96, 62/98, 123/02 (Pr.Na.Up.); (h) koncesije – u člancima 142. – 155. Z.Vod., su-pra, u svezi s odredbenicama Z.Knc., supra; te s odredbeni-cama Z.L.R.S., supra; (j) javno vodno dobro – u člancima 57. – 67. Z.Vod., supra, u svezi s člankom 52. Us.R.Hr.-Proč., supra; (k) upravni akti u svezi s koncesioniranjem – u članku 145. Z.Vod., u svezi s odredbenicama Z.U.P., supra. -


(3) Kao što je to već bilo rečenim, razlikuje se “vodno dobro“ od “javnoga vodnog dobra“. Javno vodno dobro čine zemljišne čestice što ih se predhodno naznačilo kao vodno dobro a koje su do dana stupanja odnosnoga zako-na na snagu bile u zemljišne knjige upisane kao društveno ili državno vlasništvo. Javnim vodnim dobrom smatra se i one zemljišne čestice koje nisu bile upisane u zemljišne knjige, a nije bilo dokazano čije privatno pra-vo vlasništva (predmnijeva u korist javnoga vodnog dobra). Rješenjem nadležnoga jav-no-pravnog tijela, a to je Državna uprava za vode – kada je riječ o pripadnosti zemljišta vodnomu dobru na državnim vodama, ili ured državne uprave u županiji, dotično Gradu Za-grebu, nadležan za poslove vodnoga gospo-darstva – kada je riječ o pripadnosti zemljišta vodnomu dobru na lokalnim vodama, a po prethodno pribavljenomu mišljenju “Hrva-tskih vodâ”, potvrdjuje se da li neko dobro pripada vodnomu dobru.

Dakle, one zemljišne čestice koje odgo-varaju kriterijima što ih se propisuje za ja-vno vodno dobro proglašava se javnim do-brom u porabi općoj, i u vlasništvu Države, Republike Hrvatske, što uključuje njihovu neotudjivost te nedopuštenost bivati objekti-ma pravnoga razmjenjivanja. Medjutim, dije-love se javnoga vodnog dobra smije, s naslo-va koncesije ili zakupa, dati na zasebnu po-rabu ili gospodarsko iskorištavanje, kada je dopuštenim ograničiti ili potpuno isključiti porabu opću.

Zemljišne čestice vodnoga dobra u privat-nomu vlasništvu ostaju i nadalje podvrgnu-te istomu vlasničko-pravnom uredjenju, uz s zakonom predvidjena ograničenja vlasničkih pravâ, s tim što se već s sâmim Zakonom pre-dvidja mjere, dotično pravila, radi postupno-ga utjelovljivanja odnosnih česticâ u javno vodno dobro. Tu spada prije svega pravo pr-vokupa zemljišne čestice privatnoga vodnog dobra u korist Republike za slučaj namjere vlasnika da ju izloži prodaji, pa prelaskom u vlasništvo Republike takva zemljišna čestica postaje sastojinom javnoga vodnog dobra. A

dopuštenim je i oduzimanje vlasništva s na-slova i u postupku izvlaštenja, ali samo u slučaju da je zemljišna čestica vodnoga do-bra u privatnomu vlasništvu od osobitoga značenja za održavanje jedinstvenosti vod-noga uredjenja (u Zakonu: “režima“) 66.

(4) Vodno dobro nije samo od osobitoga značenja za održavanje jedinstvenosti vodno-ga uredjenja, već služi, općenito, “održavanju i poboljšavanju vodnoga uredjenja”, te je u takvoj suvislosti posebice namijenjeno, osim svega i za provodjenje mjerâ zaštite od štetnoga djelovanja vodâ.

S tim u svezi, ona zaštita od štetnoga dje-lovanja vodâ obuhvaća:

(i) uredjenje vodotokova i drugih vodâ – s čime se obuhvaća sve radove s kojima se omogućuje nadzirani i neškodljivi protok vodâ te namjensko korištenje vodâ;

(ii) obranu od poplavâ – s čime se obuhvaća podizanje i održavanje zaštitnih vodnih gradjevinâ, zaštitne radove i druge mjere obrane od poplavâ;

(iii) obranu od leda – s čime se obuhvaća one mjere iz plana obrane od poplavâ opa-

66 Toč. (3) Usp. za, i to: (a) pojam i sastav vodnoga do-bra – u članku 57. Z.Vod., supra; (b) namjenjivanje vodno-ga dobra – u članku 59. Z.Vod., supra, u svezi s člancima 82. i 83. (gradjenje vodnih gradjevinâ te postavljanje ure-djajâ za uredjenje vodotokâ i drugih vodâ, tehničko i gospo-darsko održavanje vodotokâ, obalâ, zaštitnih i regulacijskih vodnih gradjevinâ, tehničko održavanje unutarnjih plovnih putova), člancima 84. – 95. (zaštita od štetnoga djelovanja vodâ), člancima 96. – 105. (melioracijska odvodnja kao je-dna od “ostalih namjenâ”) toga Zakona; (c) nadležnost za odlučivanje o tomu da li neka čestica pripada vodnomu dobru – u članku 58. Z.Vod., supra, u svezi s odredbama Z.S.D.U., supra, te u odredbama Z.U.P., supra. – Toč. (3-a) Usp. u člancima 57. – 65. Z.Vod., supra. Usp. za, i to: (a) vodno dobro općenito – u članku 157. Z.Vod., supra; (b) odlučivanje o pripadnosti nekoga zemljišta vodnomu dobru – u članku 158. Z.Vod., supra; (c) javno vodno dobro – u člancima 60. – 65. Z.Vod., supra; zemljišne čestice izvan su-stava javnoga vodnog dobra – u člancima 66. – 67. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Z.Vl.St., supra; (d) konce-sije ili zakup javnoga vodnog dobra – u članku 64. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Z.Knc., supra; (e) pravo pr-vokupa u korist Republike – u članku 67. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Z.Vl.St., supra. (f) izvlaštenje u korist Republike – u odredbenicama Z.Izv., supra; (g) održavanje i poboljšavanje vodnoga režima – u članku 59. Z.Vo., supra, u svezi s toč. 1., 2.. 4., te 5. članka 4. toga Zakona. -


snost od kojih prijeti zbog stvaranja i nago-milavanja leda;

(iv) zaštitu od erozijâ i bujicâ – s čim se obuhvaća podizanje i održavanje zaštitnih vodnih gradjevinâ, zaštitne radove te provo-djenje i drugih mjerâ zaštite u području na kojemu zbog djelovanja površinskih ili po-dzemnih vodâ dolazi do ispiranja, potko-pavanja, ili odronjavanja zemljišta i drugih sličnih štetnih pojavâ uslijed čega bi moglo doći do ugrožavanja života i zdravlja ljudi i njihove imovine te poremećaja u vodnomu uredjenju;

(v) melioracijsku odvodnju – što znači podizanje i održavanje vodnih gradje-vinâ i uredjajâ za odvodnjavanje suvišnih vodâ na zemljištu, što posredno i neposred-no omogućuje brže i pogodnije protjecanje površinskih ili podzemnih vodâ i osigurava povoljnije uvjete korištenja zemljišta te oba-vljanja gospodarskih i drugih djelatnostî.

Kritičnom veličinom u uspostavljanju i održavanju zaštite od štetnoga djelovanja vodâ jest “vodno uredjenje”, dotično “pro-storni raspored i izgradjenost vodnoga susta-va te stanje, kao i kolikoća i kakvoća vodâ na odredjenomu području i odredjenomu vreme-nu”, za razliku od “vodnoga sustava kojega čine svi vodotoci i druge vode, vodna dobra i vodne gradjevine na odredjenomu području (područje Države ili sljevno područje)” 67.

(5) Propisane su i zabrane te ograničenja za vlasnike i korisnike zemljišta u blizi-ni vodâ i vodnih gradjevinâ, a i zabranjene djelatnosti drugih osobâ takvih da bi mogle štetno utjecati na vodno uredjenje ili otežati provodjenje obrane od poplavâ, te gradjenje i redovito održavanje regulacijskih, zaštitnih te melioracijskih vodnih gradjevinâ. Posebi-ce, u inundacijskomu pojasu i do odredjene udaljenosti od vodne gradjevine zabranjeni

su gradnja, sadnja raslinja, iskop i drugi rado-vi na tlu, prijevoz, puštanje i ispaša stoke, od-laganje različitih tvarî. Iznimno, može štogod od toga biti i dopuštenim ali samo s naslova zasebnoga odobrenja “Hrvatskih vodâ”. Me-djutim, ako bi uslijed izvodjenja takvih radnjî nastala šteta, dužan je štetnik nadoknaditi ju, a ako to ne bi učinio, “Hrvatske vode” bivaju ovlaštenim to učiniti uz obvezu štetnika da nadoknadi vrijednost tako izvedenih radova.

Propisane su i zasebne obveze, dotično dužnosti, vlasnikâ ili korisnikâ zemljišta, i to: (a) održavati ceste, putove i prijelaze na vo-dnomu dobru, regulacijskim te vodnim gra-djevinama; (b) dopustiti korištenje pijeska, šljunka te kamena, kao i porabu prijelaza radi provodjenja obrane od poplavâ, s tim da vla-snik, dotično korisnik, imade pravo na na-doknadu stvarne štete; (c) dopustiti prijelaz preko zemljišta radi nesmetanoga izvodjenja radova u svezi s gradjenjem te održavanjem vodotokova i vodnih gradjevinâ.

K tomu svemu, vlasniku, dotično kori-sniku zemljišta, zabranjeno je na štetu susje-dskoga ili drugog zemljišta i mijenjati ili pre-sijecati tok površinskih i podzemnih vodâ, te podzemne vode koristiti u opsegu takvo-mu da se ugrožava opskrbu vodom te opra-vdane interese drugih. Propisana je i dopu-stivost uspostavljanja služnosti dovodjenja i odvodjenja vode, u slučajevima kada to nije mogućim razr’ješiti na neki drugi način.

(5-a) U svezi s provodjenjem obrane od poplavâ, vlasnici i korisnici zemljišta na ugroženomu području podvrgnuti su stano-vitim ograničenjima svojih pravâ, a posebi-ce su dužni na zahtjev “Hrvatskih vodâ” do-pustiti: (a) korištenje pijeska, šljunka ili ka-mena s svojega zemljišta; (b) prelaženje osobâ i prijevoznih sredstava preko svojega zemljišta.

Radi premjeravanja, snimanja ili obilježa-vanja u svezi s podizanjem vodnih gradjevinâ te s obavljanjem radova tehničkoga i gospo-darskog održavanja vodotokâ i vodnih gra-djevinâ vlasnici i korisnici zemljišta dužni su dopustiti prelaženje preko svojega zemljišta.

67 Usp., i to za: (a) vodno dobro naspram održavanju te poboljšavanju vodnoga režima – u članku 57. Z.Vod., supra, u svezi s toč. 1. te 2. članka 4. toga Zakona; (b) zaštitu od štetnoga djelovanja vodâ – u člancima 84. – 95. Z.Vod., su-pra; (c) vodno uredjenje i vodni sustav – u toč. 1. i 2. članka 4. Z.Vod., supra. -


O takvomu zahtjevu rješava županijski sud (nadležan po mjestu gdje nekretnina leži (fo-rum rei sitae)), s tim što žalba ne odgadja ovršenje rješenja.

Osobe podvrgnute ograničenjima radi provodjenja obrane od poplavâ, dotično radi premjeravanja, snimanja ili obilježavanja u svezi s podizanjem vodnih gradjevinâ i oba-vljanjem radova tehničkoga i gospodarskoga održavanja vodotokova i vodnih gradjevinâ, imadu pravo na nadoknadu za iskorištenu stvar, dotično stvarne štete, o čemu odlučuje nadležni sud ako se o tomu sporazum ne po-stigne 68.

(6) Postojanje pak privatnoga vlasništva na pojedinim česticama vodnoga dobra do-vodi ne samo do potrebe da se razlikuje vod-no dobro koje obuhvaća čitav onaj skup od-nosnih zemljišnih česticâ, od javnoga vod-nog dobra koje obuhvaća samo one zemljišne čestice unutar vodnoga dobra za koje nije dokazano ničije (privatno) pravo vlasništva, ili su pak (bile) upisane kao društveno ili državno vlasništvo na dan stupanja na sna-gu Zakona o vodama (4. siječnja 1996.), već i do potrebe da se ustroji dvije vrsti pravnih naslovâ za upravljanje te korištenje vodno-ga dobra, kao i za raspolaganje vodnim do-brom.

Naime, vodnim dobrom u privatnomu vlasništvu upravlja se, raspolaže i gospoda-ri glasom naslovâ koji se temelje na općim pravilima gradjanskoga i trgovačkog pra-va, tipično s naslova ugovora o kupoprodaji (s tim što je uspostavljeno pravo prvokupa u korist Republike Hrvatske), zakupu ili koje-mu drugom stvarno-pravnomu ili obvezno-pravnomu naslovu za legitimno korištenje tudje stvari. Dopuštenim je glasom pro-pisâ o izvlaštenju, kao što je to slučajem s nekretninama općenito (a sastojine vodno-ga dobra jesu čestice nekretninâ), podvr-gnuti čestice vodnoga dobra u privatnomu vlasništvu i izvlaštenju u korist Republike Hrvatske, ali samo kada su te čestice “od osobitoga značenja za održavanje vodnoga sustava”, dotično “ukupnosti vodotokova i drugih vodâ, vodnih dobara i vodnih gradje-vinâ na odredjenomu ozemlju (ozemlje Re-publike Hrvatske, te vodna dotično sljevna ozemlja)”.

Suprotivno tomu, na zemljišnim česticama javnoga vodnog dobra dopuštenim je, jer je potonje “javno dobro u općoj porabi i u vlasništvu Republike Hrvatske”, steći samo pravo gospodarskoga korištenja pojedinoga dijela njegovoga. To je dopuštenim samo po dva naslova, i to: (1) s naslova koncesioni-ranja – što je tipičnim za uredjenje korištenja općih dobara ili javnih dobara u općoj pora-bi općenito, ali dopuštenim samo kada Zakon to odredjuje i iznimivši namjene u svezi s obavljanjem djelatnostî radi “održavanja i poboljšavanja vodnoga uredjenja”; (2) s na-slova zakupa – u svim ostalim slučajevima.

(6-a) Za upisivanje vodnoga dobra u zemljišne i druge knjige važili bi opći pro-pisi, što će reći posebice zakoni koji ure-djuju vlasništvo i druga stvarna prava – s ob-zirom na vlasničko načelo iz Ustava hrva-tskoga, zatim zakoni i drugi propisi koji ure-djuju državnu izmjeru i katastar nekretninâ, te zakoni i drugi propisi koji uredjuju upise nekretninâ u zemljišne i druge javne knjige. Medjutim, glasom zakona vlasničkoga, ima-de se izvoditi razlikovanje izmedju “stvarî za

68 Toč. (5) Usp. za, i to: (a) vodopravne uvjete – u članku 122. Z.Vod., supra; (b) vodopravnu suglasnost – u članku 126. Z.Vod., supra; vodopravnu dozvolu – u članku 128. Z.Vod., supra; vodopravni (dozvolbeni) nalog - u članku 135. Z.Vod., supra, u svezi s člancima 220. – 222. Z.U.P., supra (zaključak); (d) odlučivanje o pravima, etc. u upra-vnomu postupku – u članku 1. Z.U.P., supra, u svezi, po-sebice, s odredbenicama.članaka 202. – 222. Z.U.P., su-pra (upravno rješenje i zaključak); (e) upravno ovršenje – u člancima 270. – 273. Z.U.P., supra; (f) korištenje vodâ – u člancima 24. - 52. Z.Vod., supra; (f) zaštitu vodâ – u člancima 68. - 81. Z.Vod., supra; (g) gradjenje – u odre-dbenicama Zakona o gradnji, Narodne Novine br. 175/03, 100/04 (Z.Grd.), posebice u člancima 38. – 43. (idejni, gla-vni i izvedbeni projekt) toga Zakona; (h) ograničenja na vlasnike i korisnike - u člancima 106. – 107. Z.Vod., su-pra, u svezi s člancima 108. – 112. toga Zakona. Toč. (5-a) Usp. za, i to: (a) obranu od poplavâ – u člancima 86. – 91. Z.Vod., supra, u svezi s člankom 1., 5., 8., 9. (toč. 4. stavka 1.) toga Zakona; (b) podizanje vodnih gradjevinâ, etc. – u člancima 8. – 13. Z.Vod., supra; (c) žalba u sudbenomu po-stupku – u člancima 344. – 381. Z.P.P., supra (inače, riječ je o izvanparbenomu postupku). -


koje je glasom Ustava s zasebnim zakonom odredjeno da su dobrima od interesa za Re-publiku Hrvatsku pa da uživaju njezinu oso-bitu zaštitu, a nisu i općim dobrima”, od istih takvih stvari ali koje su općim dobrima, a to su “oni dijelovi prirode koji po svojim oso-binama ne mogu biti u vlasništvu niti jed-ne osobe već su na porabu svih, kao što je to ozračno-slojni zrak (u zakonu: “atmosferski zrak”), voda u rijekama te jezerima i moru, kao i morska obala”.

Dakle, stvari, posebice nekretnine, koje imadu pravni položaj općega dobra ne bi bile sposobne biti objektom prava vlasništva i dru-gih stvarnih pravâ, što je nešto što važi i za “vode kao opće dobro“. S motrišta vodnoga dobra stvar je nešto malo drugčijom, budući da se na stanovitim zemljišnim česticama vodnoga dobra, makar i samo ex suspen-so (zbog predmnijeve u korist vodnoga do-bra kao javnoga vodnog dobra, ali i tenden-cije da se sve zemljišne čestice vodnoga do-bra u konačnici dobije u okrilje javnoga vo-dnog dobra, što znači u vlasništvu Republike Hrvatske), priznaje i privatno vlasništvo. Tako bi, uzevši u obzir odredbenice Zakona o vlasništvu, važilo da se javno vodno dobro upisuje u zemljišne knjige, a vode kao opće dobro samo na zahtjev osobe koja na tomu imade pravnoga interesa.

Umjesto o upisivanju javnoga vodnog do-bra u zemljišne i druge knjige, Zakon govori o vodnoj dokumentaciji (listinama) koju čine: vodna knjiga, vodni katastri, te očevidnik koncesijâ na vodama i (javnomu) vodnomu dobru, i to: (a) vodna knjiga (vode ju “Hrva-tske vode”) (b) vodni katastri (vode ih “Hrva-tske vode”); očevidnik koncesijâ na vodama i vodnomu dobru (kojega se vodi neodvisno o registru koncesija u smislu Zakona o kon-cesijama) 69.

(7) Za koncesioniranje javnoga vodnog dobra važe odredbe (općega) Zakona o kon-cesijama, ako s zasebnim Zakonom (o voda-

69 Toč. (6) Usp. za, i to: (a) javno vodno dobro – u člancima 60. – 65. Z.Vod., supra, u svezi s člankom 3. toga Zakona; (b) privatno vodno dobro – u člancima 66. – 67. Z.Vod., supra; (c) izvlaštenje – u odredbama Z.Izv., supra; (d) vodno ure-djenje – u toč. 1. članka 4. Z.Vod., supra; (e) vlasništvo i dru-ga stvarna prava – u Z.Vl.St., supra, u svezi s člancima 48. – 50. te 52. Us.R.Hr.-Proč., supra; (f) vodna i sljevna područja

– u člancima 14. – 17. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenica-ma Odluke o utvrdjivanju sljevnih područjâ, Narodne Novi-ne br. 20/96, 98/98, te Odluke o popisu državnih vodâ, Na-rodne Novine br. 20/96.; (g) stjecanje prava iskorištavanja dijela javnoga vodnog dobra - u članku 64. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Z.Knc., supra.- Toč. (6-a) Usp. za, i to: (a) vlasništvo i druga stvarna prava – u Z.Vl.St., supra; u svezi s člancima 48. – 50. te 52. Us.R.Hr.-Proč., supra; (b) državnu izmjeru i katastar nekretninâ – u odredbama Z.Dr.Kn. supra; (c) zemljišne knjige – u odredbama Z.Zm.Kn., supra; (d) za stvari od interesa za Republiku Hrvatsku koje nisu i općim dobrima – u stavku 1. članka 4. Z.Vl.St., supra, u svezi s člankom 52. Us.R.Hr.-Proč., supra; (e) stvari od interesa za Republiku Hrvatsku koje imadu pravni položaj općega dobra – u stavku 2. članka 3. Z.Vl.St., supra, u svezi s člankom 52. Us.R.Hr.-Proč., supra; (f) vode kao opće do-bro – u člancima 3., 57. – 65. Z.Vod., supra.; (g) vodne li-stine – u člancima 113. – 118. Z.Vod., supra; posebice usp. za, i to: (ga) vodnu knjigu – u članku 114. Z.Vod., supra, u svezi s člankom 113. toga Zakona; (gb) vodne katastre – u članku 115. Z.Vod., supra, u svezi s člankom 113. toga Zakona; (gc) očevidnik koncesijâ – u članku 116. Z.Vod., su-pra, u svezi s člankom 113. te s člancima 142. – 145. toga Zakona (koncesije na vodama), te u svezi s odredbenica-ma Z.Knc., supra; (gd) vodopravne uvjete, vodopravne su-glasnosti i vodopravnu dozvolu – u člancima 122. – 125. Z.Vod., supra, u svezi s člancima 119., 120. toga Zakona; (h) “Hrvatske vode” – u člancima 156. – 171. Z.Vod., su-pra, u svezi s odredbenicama Z.Ust., supra; (i) površinske i podzemne vode, te izvorišta i druga ležišta vode – u al. 1. stavka 2. članka 2. Z.Vod., supra, u svezi s člankom 17., al. 1. članka 24., toč. 2. stavka 1. članka 29., člankom 30., člankom 34., člankom 36., člankom 44. toga Zakona; (j) onečišćenje i zagadjivanje vode, etc. – u člancima 68. – 81. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Z.Zš.Ok., supra; (k) koncesije i registar te očevidnik koncesijâ – u člancima 142. – 155. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Z.Knc., su-pra; (l) osiguranje javnosti i tajnosti podataka – u članku 117. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Zakona o zaštiti podataka, Narodne Novine br. 108/96 (Z.Zš.Po.); (j) kata-star nekretninâ – u odredbama Z.Dr.Kn., supra. Posebice se ističu, i to: (a) vodna knjiga (vode ju “Hrvatske vode”) – u takvoj knjizi vode se podatci o izdanim vodopravnim uvje-tima i vodopravnim dozvolama, kao i o drugim sukladnim (u zakonu: “odgovarajućim”) aktima koji su do stupanja na snagu Zakona o vodama (4. siječnja 1996.) izdani radi osiguranja vodnoga režima (vodopravni uvjeti, vodopravne suglasnosti, vodopravne dozvole); u takvu knjigu uvode se i sve medjuvremene promjene o stanju, pravima i obvezama iz odnosnih akata, a vode ju “Hrvatske vode”; (b) vodni ka-tastri (vode ih “Hrvatske vode”) – vodne katastre čine: ka-tastar vodâ, vodnoga dobra i vodnih gradjevinâ, katastar korištenja vodâ te katastar zaštite vodâ, s tim što se, i to: (i) u katastar vodâ, vodnoga dobra i vodnih gradjevinâ unosi se podatke o površinskim i podzemnim vodama, vodnomu dobru, regulacijskim i zaštitnim vodnim gradjevinama i vo-dnim gradjevinama za melioracijsku odvodnju; (ii) u kata-star korištenja vodâ unosi se podatke o izvorištima i drugim ležištima vodâ za piće, tehnološke i druge potrebe i vodnim


ma) ne bi štogod drugo bilo odredjeno. Dru-gim riječima, prvenstveno se primijenjuje odredbe Zakona o vodama, a podredno onaj Zakon o koncesijama. Medjutim, kako Zakon o vodama sadrži vrlo malo odredaba o konce-sioniranju – samo pitanje dopustivosti konce-sioniranja i onih nekoliko naslovâ za konce-sioniranje. Dakle, na javnomu vodnom dobru i vodama kao općemu dobru dopuštene su i koncesije. S naslova koncesije stječe se pra-vo korištenja vodâ i vodnoga dobra radi oba-vljanja stanovite gospodarske ili kakve dru-ge društveno-korisne djelatnosti, uz obvezu koncesionara na stanovita ulaganja, te uz vre-mensko ograničenje koncesioniranja.

Glasom Zakona, koncesioniranje se vodâ i javnoga vodnog dobra iziskuje, načelno, u svim ovim slučajevima, i to za: (i) zahvaćanje vodâ za potrebe javne vodoopskrbe; (ii) korištenje vodnih snagâ za proizvodnju električne energije; (iii) korištenje vodnih sna-gâ za pogon ostalih uredjajâ (osim proizvo-dnje eletrične energije); (iv) zahvaćanje vodâ za tehnološke i slične potrebe pravnih osobâ i pojedinaca, koje obavljaju gospodarskus ili drugu sličnu djelatnost; (v) crpljenje minral-nih i termalnih vodâ; (vi) zahvaćanje vodâ za melioracijsko navodnjavanje; (vii) ure-djenje plovnih putova na rijekama i jezerima, gradjenje umjetnih prokopâ (u zakonu: “ka-nalâ”) i podizanje drugih gradjevinâ za plovi-

dbu; (viii) gradjenje riječnih lukâ i lučkih ure-djajâ; (ix) uzgoj ribâ u zatvorenim vodama te uzgoj ribâ u gospodarske svrhe u otvorenim vodama; (x) gospodarsko i drugo korištenje javnoga vodnog dobra kada god je to uz podi-zanje trajnih gradjevinâ, dotično s ugradnjom uredjajâ; (xi) korištenje javnoga vodnog do-bra za okr’jepno-razonodne svrhe (u zako-nu: “športske i rekreacijske namjene”) s po-dizanjem trajnih gradjevinâ (medjutim, ove su svrhe već sadržane pod toč. (iv): “gospo-darsko i drugo korištenje javnoga vodnog do-bra kada god je to uz podizanje trajnih gra-djevinâ”)); (xii) vadjenje pijeska i šljunka s pomoću bagerâ i drugih sličnih napravâ.

Iznimno je, medjutim, s zasebnom odlukom Vlade Republike Hrvatske dopuštenim odre-diti da koncesioniranje nije potrebitim za korištenje vodâ i javnoga vodnog dobra za zahvaćanje vode za melioracijsko navodnja-vanje (toč. (vi) supra)), te za vadjenje pijeska i šljunka s pomoću bagerâ i drugih sličnih napra-vâ (toč. (xii) supra)) - kada je riječ o korištenju manjega opsega i bez podizanja trajnih gradje-vinâ, dotično bez ugradnje uredjajâ. U takvo-mu slučaju “Hrvatske vode” i koncesionar zaključuju ugovor u smislu propisa o obveza-ma, obvezno-pravnim odnošajima. Koncesio-niranje nije potrebitim ni za bilo koja ulaganja i radnje u sklopu obavljanja djelatnostî za koje se iziskuje koncesioniranje (toč. (i) do (xii) su-pra)) kada se takva ulaganja i radnje poduzim-lje i za potrebe Države, s tim da s toga naslo-va drugi pojedinci ili pravne osobe ne stječu stvarno-pravne ovlasti.

(7-a) Unutar koncesioniranja, pravo go-spodarskoga iskorištavanja stječe se na po-dlozi odluke nadležnoga javno-pravnog tijela o podjeljivanju koncesije – što je upravni akt, povodom kojega se imade zaključiti ugovor o koncesioniranju – što je akt naravi obvez-no-pravne, s tim što se s ovim potonjim ure-djuje odnošaje izmedju davatelja koncesije i koncesionara.

S motrišta koncesionara, dotično mogu-ćega zahtjevatelja koncesije, može se konce-sije dodijeliti na podlozi javnoga natječaja,

gradjevinama i uredjajima za zahvaćanje, kondicioniranje i raspodjeljivanje vodâ; (iii) u katastar zaštite vodâ unosi se podatke o izvorima onečišćenjâ i zagadjivanjâ, sustavi-ma za odvodnju otpadnih vodâ te drugi sukladni podatci od značenja za zaštitu vodâ; (iv) (c) očevidnik koncesijâ na vo-dama i vodnomu dobru – u takvu se knjigu upisuje podatke o odlukama i ugovorima o koncesijama na vodama i vodno-mu dobru, a vodi ga se neodvisno o registru koncesija što ga se imade voditi glasom Zakona o koncesijama. Za vodjenje i korištenje vodnih listinâ važi načelo javnosti, što znači da svatko imade pravo zatražiti i dobiti podatke iz vodnih li-stinâ, uz dašto nadoknadjivanje sukladnih troškova za izvatke iz odnosnih listinâ. Medjutim, javnost se smije i ograničiti, i to s propisima s kojima se pobliže uredjuje sadržaj, oblik i način vodjenja vodnih listinâ, kao i o iznosu i naplaćivanju troškova što ih donosi ravnatelj Državne uprave za vode, a vodeći računa o odredbama Zakona o tajnosti podataka. S propisima ravnatelja Državne uprave za vode imade se osi-gurati i uskladjenost katastra voda i katastra zaštite vodâ s informacijskim sustavom zaštite okoliša. -


prikupljanja ponudâ, ili neposredno na zahtjev. Pravilo je da se koncesije dodijeljuje na podlozi javnoga natječaja samo za namje-ne što ih Zakon izrijekom naznači, dočim za sve ostale namjene važi ili neposredno priku-pljanje ponudâ ili podjeljivanje koncesije ne-posredno na zahtjev. Tako je odredjeno da se za namjene, kao što su: (a) korištenje vodne snage radi proizvodnje električne energije, (b) crpljenje mineralnih i termalnih vodâ, (c) uredjenje plovnih putova, gradjenja umjet-nih prokopâ te podizanja drugih gradjevinâ za plovidbu, (c) gradjenje riječnih lukâ i ure-djajâ, (d) uzgoj ribâ u zatvorenim vodama te uzgoj ribâ za gospodarske svrhe u otvore-nim vodama, (e) vadjenje pijeska i šljunka s bagerima ili sličnim napravama, konce-sije dodijeljuje isključivo na podlozi javno-ga natječaja. Koncesije za sve ostale namjene dodjeljuje se na podlozi neposrednoga priku-pljanja ponudâ ili neposredno na zahtjev, ali samo ako nadležno tijelo ne odluči da se i u tim slučajevima provede javni natječaj.

Na podlozi odluke o dodjeli koncesije zaključuje se ugovor o koncesioniranju, ugo-vor s kojim se u skladu s odlukom o dodje-li koncesije obvezatno odredjuje: (a) bliže namjene za koje se koncesiju podjeljuje; (b) zasebne uvjete kojima tijekom koncesioniranja imade koncesionar udovoljavati; (c) visina na-doknade za koncesioniranje, te uvjeti i način plaćanja takve nadoknade; (d) jamstva konce-sionara; (e) druge obveze i prava koncesiona-ra i davatelja koncesije; (f) način razrješenja odnošajâ za slučaj prestanka koncesioniranja prije isteka vremena za koje se koncesiju do-dijelilo. Ugovor o koncesioniranju sklapa, ovi-sno o nadležnosti za podijeljivanje koncesije: Državna uprava za vode i koncesionar – kada su za podjeljivanje koncesije nadležni Hrvatski Državni Sabor ili Vlada Republike Hrvatske ili Državna uprava za vode; “Hrvatske vode” i koncesionar – kada je za podjeljivanje konce-sije nadležno županijsko poglavarstvo 70.

(8) Upravljanje vodama čini skup djelat-nostî, odlučenjâ te mjerâ nadležnih javno-pra-

70 Toč. (7) Usp. za, i to:(a) koncesije – u člancima 142. – 155. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Z.Knc., supra; (b) slučajeve u kojima je koncesioniranje obvezatnim – u

članku 143. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Z.Knc., supra; (b) “Hrvatske vode” – u člancima 156. – 171. Z.Vod., supra; (c) uredjivanje obvezno-pravnih odnošajâ – u odredbenicama Z.Obv., supra; (d) stvarno-pravne ovlasti – u odredbenicama Z.Vl.St., supra. – Toč. (7-a) Usp. za, i to: (a) koncesiju kao upravni akt – u člancima 142., 145., 146. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Z.Knc., supra; (b) obvezatnost javnoga natječaja – u stavku 1. članka 144. Z.Vod., supra, u svezi s toč. 2., 5., 7., 8., 9., 12. stavka 1. članka 143. toga Zak.ona; (c) vrijeme koncesioniranja – u stavku 3. članka 144. Z.Vod., supra, u svezi s člankom 155. toga Zakona, te u svezi s odredbenicama Z.Knc., supra; (d) uvjete prostornoga uredjenja – u odredbama Z.Pr.Ur., supra; (e) odluku o koncesiji – u članku 145. Z.Vod., supra; ugo-vor o koncesiji – u članku 146. Z.Vod., supra; (f) nadležnost za podjeljivanje koncesije – u. članku 145. Z.Vod., supra. Pravo iz koncesioniranja jest naravi strogo osobne, te nije dopuštenim prenositi ga na drugu osobu. Iznimno, u slučaju smrti koncesionara dopušten je prijenos koncesije na koje-ga od nasljednikâ s naslova oporuke ili glasom sporazuma nasljednikâ. Drugim riječima, prava i obveze koncesionara iz ugovora o koncesioniranju smiju prijeći na drugu oso-bu s naslova nasljedstva, oporučnoga ili zakonskoga. Kada nasljednik nije odredjen s oporukom, (zakonski) nasljedni-ci smiju se sporazumjeti da obveze i prava s naslova kon-cesioniranja prijedju samo na jednoga ili više pojedinačno odredjenih nasljednikâ. U svrhu prijenosa koncesije o crti nasljedjivanja, odnosni nasljednik dužan je u roku od tri (3) mjesecâ od dana pravomoćnosti odluke o nasljedjivanju Državnoj upravi za vode podnijeti zahtjev za izmjenu ugo-vora o koncesioniranju, uz što je dužan priklopiti, i to: (a) pravomoćnu odluku o nasljedjivanju; (b) sporazum naslje-dnikâ o prijenosu prava iz koncesioniranja na jednoga ili više nasljednikâ, kada se pravo koncesionara prenosi samo na pojedine nasljednike; (c) dokaz o ispunjenju uvjetâ koji su za predhodnoga koncesionara (bili) odredjeni s ugovo-rom o koncesioniranju. Usp., i to za: (a) prijenos koncesije – u članku 148. Z.Vod., supra, u svezi s propisima o naslje-djivanju; (b) Državnu upravu za vode – u odredbenicama Z.Us.Min., supra, u svezi s odredbenicama Z.S.D.U., supra; (c) tijelo nadležno za podjeljivanje koncesisje – u članku 145. Z.Vod., supra. - S odlukom o dodjeli koncesije pose-bice se uredjuje, i to: (i) predmet koncesioniranja, dakle prava i obveze stranaka u svezi s obavljanjem stanovite go-spodarske djelatnosti na vodama i odredjenim zemljišnim česticama javnoga vodnog dobra; (ii) predvidjeni opseg korištenja vodâ, dotično vodnoga dobra, što će biti vidlji-vim i iz vodopravne dozvole kao listine koja je u pravilu potrebita za svako korištenje vode koje prelazi opseg opće porabe, a bavljenje gospodarskim djelatnostima svakako uključuje korištenje koje prelazi opseg opće porabe; (iii) korisnike koncesije, dotično osobe kojima je podijeljena koncesija radi obavljanja stanovite gospodarske djelatnosti na javnomu vodnom dobru (koncesionar(i)); (iv) namjene za koje se koncesiju dodjeljuje; (v) vrijeme trajanja konce-sije; (vi) visinu nadoknade ili naslove za odredjivanje nado-knade za koncesioniranje. Nadležnost javno-pravnih tijelâ sproću donošenja odluke o dodjeli koncesije odredjena je tako da odluku donosi, i to: (a) Hrvatski Državni Sabor – kada se koncesisonira postrojenja za proizvodnju električne


vnih tijelâ radi održavanja, poboljšanja i osi-guranja jedinstvenosti vodnoga uredjenja na stanovitomu području, s konačnom svrhom

da se osigura potrebite kolikoće vode suklad-ne kakvoće za različite namjene, zaštitu vodâ od onečišćenja, uredjenja vodotokova i drugih

energije snaga 20 MW i više, za uredjenje plovnih putova na rijekama i jezerima, gradjenje umjetnih prokopâ i podi-zanje drugih gradjevinâ za plovidbu, gradjenje riječnih lukâ i lučkih uredjajâ;(b) Vlada Republike Hrvatske – kada se kon-cesionira postrojenja za proizvodnju električne energije od 5 do 20 MW, za zahvaćanje vodâ za potrebe javne vodoopskr-be kapaciteta većega od 100l/1sec, za crpljenje mineralnih i termalnih vodâ, te za uzgoj ribâ na površinama većim od 5 ha; (c) Državna uprava za vode – kada se koncesionira po-strojenja za proizvodnju električne energije snage do 5 MW (malene hidroelektrane), za zahvaćanje vodâ za potrebe jav-ne vodoopskrbe kapaciteta do 100l/1sec; za korištenje vod-ne snage za pogon drugih postrojenjâ; za zahvaćanje vodâ za tehnološke i slične potrebe pojedinaca i pravnih osobâ koje obavljaju gospodarsku i sličnu djelatnost; za zahvaćanje vodâ za melioracijsko navodnjavanje; za uzgoj riba na površinama manjim od 5 ha, te za vadjenje pijeska i šljunka s bagerima i sličnim napravama na područjima značajnim za vodni režim (vodotoci i druga ležišta površinskih vodâ, ure-djeni i neuredjeni inundacijski pojas, te pojas mora od ušća rijekâ koje se ulijevaju u more te prokopâ spojenih s mo-rem); (d) županijsko poglavarstvo – za gospodarsko i drugo korištenje javnoga vodnog dobra s podizanjem trajnih gra-djevinâ, dotično uz ugradnju uredjajâ, te za korištenje jav-noga vodnog dobra za okr’jepno-razonodne (“športske i rekreacijske”) namjene uz podizanje trajnih gradjevinâ.

Odluku o podjeljivanju koncesije donosi se nakon predhod-no pribavljenoga mišljenja “Hrvatskih vodâ”, a za namje-ne uredjenja plovnih putova, gradjenja umjetnih prokopâ te podizanja drugih gradjevinâ za plovidbu, uključujući tu i gradjenje lukâ i lučkih uredjajâ, potrebito je i mišljenje mi-nistarstva nadležnoga za poslove prometa. Usp. za, i to: (a) odluku o koncesioniranju – u članku 145. Z.Vod., supra; (b) nadležnost državnih tijelâ – u članku 145. Z.Vod., supra; “Hrvatske vode” – u člancima 156. – 171. Z.Vod., supra; (c) predhodno mišljenje u upravnomu postupanju – u sta-vcima 4. i 5. članka 204. Z.U.P., supra, u svezi s stavkom 3. članka 145. Z.Vod., supra, te u svezi s stavkom 1. članka 143. Z.Vod., supra (“Hrvatske vode”), dotično u stavcima 4. i 5. članka 204. ZU.P., supra, u svezi s odredbenicama Z.Us.Mi., supra, te u svezi s toč. 7. i 8. stavka 1. članka 143. Z.Vod., supra (Ministarstvo mora, prometa, razvitka, etc.); (d) odredjivanje nadoknade za koncesioniranje – u članku 147. Z.Vod., supra, u svezi s odredbama Z.Knc., supra; (e) nadležnost državnih tijelâ – u članku 145. Z.Vod., supra; (f) natječaje, prikupljanje ponudâ, te odlučivanje neposre-dno na zahtjev – u članku 144. Z.Vod., supra. Osim svega, s ugovorom o koncesioniranju odredjuje se i nadoknadu što ju je dužan plaćati koncesionar za obavljanje gospo-darskih djelatnostî na javnomu (vodnom) dobru. Ta je na-doknada prihodom državnoga proračuna – ako o podjelji-vanju koncesije odlučuje Hrvatski Državni Sabor ili Vlada Republike Hrvatske, ili prihodom županijskoga proračuna – ako o podjeljivanju koncesije odlučuje Državna uprava za vode ili županijsko poglavarstvo. Visinu koncesijske na-doknade odredjuje se ovisno o namjeni, opsegu i visini po-trebitih ulaganjâ, pogodnostima i materialnim učincima što ih se postiže s koncesioniranjem, sve u skladu s propisom što ga donosi Vlada Republike Hrvatske pobliže uredjujući

vrijeme za koje se koncesiju dodijeljuje, osnove za odredji-vanje koncesijske nadoknade, način provodjenja natječaja i prikupljanja ponudâ, manji opseg korištenja vodâ i vodno-ga dobra za što se ne iziskuje koncesiju. Tijelo koje dono-si odluku o podjeljivanju koncesije (Sabor, Vlada, Državna uprava za vode, županijsko poglavarstvo) vlasno je odlučiti da se koncesijsku nadoknadu plaća u simboličkomu izno-su kada se koncesiju dodijeljuje za komunalne potrebe je-dinicâ lokalne samouprave ili za potrebe socialne ili slične djelatnosti, osim gospodarskih i drugih djelatnostî što ih se obavlja na tržišnoj podlozi. –

Usp. za, i to: (a) dužnost koncesionara da poduzimlje mjere zaštite u slučaju stanovitih opasnostî – u članku 151. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama: Z.Zš.Ok., supra, Z.Zd.Za., supra, te u svezi s odredbenicama članaka 142. – 150. Z.Vod., supra; (b) podizanje regulacijskih i zaštitnih vodnih gradjevinâ – u stavku 1. članka 12. Z.Vod., supra; (c) “vo-dno uredjenje” – u toč. 1. članka 4. Z.Vod., supra, u svezi s člancima 7., 19., 53., 85., 106., 122., te 129. toga Zakona, posebice u svezi s stavkom 2. članka 7. toga Zakona, gdje se kaže da promjena vodnoga režima “razumijeva sve promje-ne koje nastaju uslijed ljudske djelatnosti ili ponašanjâ ili djelovanja prirodnih silâ uslijed čega dodje do mijenjanja kolikoće ili kakvoće vode te njihovoga prostornog raspo-reda”; (d) obrana od poplavâ i drugih štetnih djelovanjâ vodâ – u člancima 84. – 95. Z.Vod., supra; (e) odluku o kon-cesioniranju – u članku 145. Z.Vod., supra; (b) nadležnost državnih tijelâ – u članku 145. Z.Vod., supra; “Hrvatske vode” – u člancima 156. – 171. Z.Vod., supra; (e) predho-dno mišljenje u upravnomu postupanju – u stavcima 4. i 5. članka 204. Z.U.P., supra, u svezi s stavkom 3. članka 145. Z.Vod., supra, te u svezi s stavkom 1. članka 143. Z.Vod., supra (“Hrvatske vode”), dotično u stavcima 4. i 5. članka 204. ZU.P., supra, u svezi s odredbenicama Z.Us.Mi., supra, te u svezi s toč. 7. i 8. stavka 1. članka 143. Z.Vod., supra (Ministarstvo mora, prometa, razvitka, etc.).

Razloge prestanka ugovora o koncesioniranju odredjuju se samo s zakonom, a to su ovi: (a) istek vremena za koje se koncesiju podijelilo; (b) smrt koncesionara, ako njegova prava i obveze ne bi u skladu s zakonom prešla na njegove nasljednike; (c) okolnost da je koncesionaru s pravomoćnom odlukom suda ili tijela upravne vlasti trajno zabranjeno ba-vljenje djelatnošću u svezi s kojom se koncesiju podijelilo; (d) sporazumni raskid ugovora o koncesioniranju. Za slučaj prijepora oko prestanka važenja ugovora o koncesioniranju iz odnosnih razlogâ odluku donosi nadležni sud. Medju-tim, u slučaju prestanka ugovora o koncesioniranju zbog isteka vremena za koje se koncesiju podijelilo (toč. (a)), pra-vo vlasništva na nekretninama, uredjajima te stvarima koje neposredno služe ostvarivanju svrhâ koncesije (u zakonu: “ostvarivanju koncesije”) prelazi na Republiku Hrvatsku, ako s odlukom o podjeljivanju koncesije i ugovorom o kon-cesioniranju ne bi što drugo bilo odredjeno. U slučaju pre-stanka ugovora o koncesioniranju zbog smrti koncesionara (toč. (b)) ili zbog trajne zabrane obavljanja odnosne djelat-nosti koncesionaru (toč. (c)), dužan je potonji uspostaviti prijašnje stanje, ako s ugovorom o koncesioniranju ne bi što


vodâ te i zaštitu od štetnoga djelovanja vodâ. Od upravljanja vodama valja razlikovati vodo-gospodarenje, što će reći obavljanja djelatno-stî u svezi s porabljenjem i korištenjem vodâ u stanovite ali s zakonom odredjene namjene.

Upravljanje vodama zasniva se na ovim načelima, i to:

(a) da je voda nenadomjestljivim uvjetom života i rada, što iziskuje da je dužnost svih s pažnjom čuvati njezinu kakvoću, štedljivo i racionalno ju koristiti, sve to uz jednake s zakonom utvrdjene uvjete;

(b) da se vodama upravlja na podlozi je-dinstvenosti vodnoga sustava i održljivoga razvoja, s čim se omogućuje zadovoljiti po-trebe sadašnjih naraštajâ a ne ugroziti prava i mogućnosti budućih naraštajâ da to ostva-re za sebe;

(c) da za upravljanje vodama, ozem-ljenskim jedinicama jesu vodna i sljevna područja kao hidrografske i gospodarske cje-line, s tim što granice ozemljensko-političkih jedinicâ ne će bivati preprijekom za integral-no upravljanje vodama;

(d) da se u pripremi i donošenju plano-va koji su podlogom gospodarenja vodama polazi od obveze cjelovite zaštite okoliša i ostvarivanja općega i gospodarskog razvoja Republike Hrvatske;

(e) da se za korištenje vodâ koje prela-zi “granice dopuštene opće porabe”, kao i za svako pogoršanje kakvoće vode, plaća nado-knadu srazmjerno koristi, dotično stupnju i opsegu utjecaja na promjene u stanju vodâ;

(f) da se s propisima s kojima se odredjuje zadatke i obveze ulaganja u poboljšanje vod-noga sustava mora utvrditi i izvore fi nanci-ranja za to.

Za upravljanje vodama od posebičnoga je značenja ustrojavanje vodnoga uredjenja i vo-dnoga sustava. Vodni sustav čine “svi vodoto-ci i druge vode, vodna dobra i vodne gradjevi-ne na stanovitomu području, dotično području Republike Hrvatske, vodnomu ili sljevno-mu području. Vodno uredjenje čine “prostor-ni raspored i izgradjenost vodnoga sustava te stanje i kolikoćâ i kakvoće vodâ na stanovito-mu području i u stanovitomu vremenu”. Dok je vodni sustav stvarju gotovo, moglo bi se reći, tehničke odrednice, vodno je uredjenje izražajem “praćenja stanovitoga prostornog rasporeda kolikoće, kakvoće i drugih oso-binâ vodâ te izgradjenosti vodnoga sustava, a i promjenâ vodnoga uredjenja sâmog”, a na po-

drugo bilo odredjeno, ali s tim da na vodnomu dobru ne na-stane šteta ili da se vodni režim ne pogorša.

Koncesiju na vodama i vodnomu dobru nije dopuštenim oduzeti, ali ugovor o koncesioniranju smije biti raskinut i prije isteka vremena za koje je bio zaključen, i to u slučaju da koncesionar: (i) o roku ne započme, dotično ne dovrši, radove što ih je imao izvesti u skladu s ugovorm o konce-sioniranju; (ii) prestane kontinuirano obavljati djelatnost u svezi s kojom se koncesiju podijelilo, a prava i obveze iz koncesioniranja glasom zakona ne preuzme novi koncesio-nar, i to u roku od najviše šest (6) mjeseci od dana s kojim je utvrdjen prestanak obavljanja odnosne djelatnosti; (iii) samovoljno izvede preinake na uredjajima što ih koristi u ostvarivanju svrhâ koncesioniranja, ili ne održava gradje-vine i uredjaje, ili samovoljno mijenja uvjete uz koje mu se koncesiju podijelilo, uslijed čega nastaje opasnost od poremećenja u vodnomu režimu ili može doći do povrede zakonitih pravâ drugih osobâ na vodama i vodnomu dobru, a u roku što ga odredi nadležno tijelo ne uspostavi prijašnje stanje. Ako se u slučajevima iz toč. (i) – (iii) ne bi postiglo sporazum o raskidu ugovora o koncesioniranju, odluku do-nosi nadležni sud, s tim što koncesionara terete obveze kao i u slučaju prestana koncesije zbog isteka vremena, smrti koncesionara, ili zbog odluke nadležnoga tijela o trajnoj zabrani obavljanja smjerodavne djelatnosti koncesionaru. Ono što je najkritičnijim s motrišta koncesioniranja, a to je osiguranje izvjesnoga ravnovjesja fi nancijalnoga, jest to da da koncesionar u odnosnim slučajevima ne imade pravo na nadoknadu štete zbog raskida ugovora o koncesioniranju.

Usp. u članku 150. Z.Vod., supra, u svezi s stavcima 3. i 4. članka 149. toga Zakona, te u svezi s odredbenicama Z.Knc., supra. Usp. za, i to: odsječak 1. ove točke – u članku 155. Z.Vod., supra; odsječak 2. ove točke – u članku 154. Z.Vod., supra, u svezi s toč. 7., 8., 10. stavka 2. članka 158. toga Zako-na; odsječak 3. ove točke – u člancima 178. i 179. Z.Vod., su-pra, u svezi s odredbenicama Z.S.D.U., supra, te s odredbe-nicama Z.Us.Mi., supra. Koncesionar dužan je poduzeti mje-re za zaštitu života i zdravlja ljudi, zaštitu okoliša te imovine drugih osobâ u slučaju opasnosti od poplavâ, erozijâ i drugih štetnih djelovanjâ vodâ što može biti izazvano zbog gradje-vinâ ili uredjajâ podignutih s naslova koncesije na vodama i vodnomu dobru. Medjutim, kada tijekom trajanja koncesio-niranja u vodnomu režimu nastanu promjene zbog kojih je u javnomu interesu potrebitim ograničiti opseg koncesioni-ranja ili ga prilagoditi s novonastalim stanjem, koncesionar je dužan izvoditi radnje, dotično poduzimati mjere, koje mu u svezi s tim naloži davatelj koncesije ili po njemu ovlaštena pravna osoba. U takvim slučajevima koncesionar imade pra-vo na nadoknadu stvarne štete, što znači ne i izmakloga do-bitka. To je posvema u skladu s naravlju koncesioniranja, dotično da se s potonjim imade javne interese promicati. -


dlozi toga ga se i utvrdjuje, i to s “vodogospo-darskim osnovama” i “vodogospodarskim pla-novima”. Poglavito, promjene vodnoga ure-djenja (uključujući tu i inačice “poremećenja vodnoga uredjenja”, te “pogoršanja vodnoga uredjenja”) znače sve “promjene koje nasta-dnu uslijed ljudske djelatnosti i ponašanjâ ili djelovanjâ prirodnih silâ kada se s tim mijenja kolikoću ili kakvoću vodâ i njihov prostorni te vremenski raspored.

(8-a) S obzirom na svrhe upravljanja razlikuje se “ozemljenske podloge za upra-vljanje vodama” (u Zakonu: “teritorijalne”), od “planskih podlogâ za upravljanje vodama” (u Zakonu: “osnove”). U svrhe upravljanja vodama, područje Republike Hrvatske dije-li se na vodna i sljevna područja, dočim su planskim podlogama za to “Vodogospodar-ska podloga Hrvatske” te vodogospodarske podloge” i “vodogospodarski planovi” sljev-nih područjâ.

Vodno područje obuhvaća područje je-dnoga ili više sljevova riječnih vodotokâ ili njihovih dijelova, koji čine prirodnu hidro-grafsku cjelinu. Vodna područja su, i to: (a) sljeva Save, (b) sljeva Drave i Dunava, (c) primorsko-istarskih sljevova, (d) dalmatin-skih sljevova. Njihove granice odredjuje Vla-da Republike Hrvatske.

Sljevno pak područje obuhvaća, u sklo-pu vodnoga područja, jedan ili više sljevo-va manjih vodotokâ za koje se, zbog poveza-nosti vodne problematike, izgradnje vodnoga sustava te gospodarskih uvjetâ, osigurava je-dinstvenost upravljanja vodama.

Vodno-gospodarska podloga Hrvatske jest dugoročna planska listina što ju u ime države donosi Hrvatski Državni Sabor. S vo-dno-gospodarskom podlogom utvrdjuje se osnove za upravljanje vodama, bilancu vodâ, te pobošljšanje vodnoga sustava, na temelju čega se i osigurava cjelovito i uskladjeno vodno uredjenje u Republici Hrvatskoj i u svakomu vodnom području, dotično jedin-stveno vodno uredjenje.

(8-b) Za obavljanje poslova upravljanja državnim i lokalnim vodama s zakonom se

utemeljuje pravnu osobu “Hrvatske vode” na koju se primijenjuje propise koji važe za usta-nove, čijim je utemeljiteljem i vlasnikom Re-publika Hrvatska. Ta pravna osoba, dotično “Hrvatske vode”, pravnim je sljednikom Ja-vnoga vodoprivrednog poduzeća “Hrvatska vodoprivreda”. Djelatnost “Hrvatskih vodâ” čine isključivo poslovi i zadatci u funkciji upravljanja vodama. To su poslovi i zada-tci takvi da ih se, jer imadu obilježja javne službe, ne obavlja na tržištu, a ih se obavlja i uz povjeravanje vršenja javnih ovlastî.

Dosadašnja javna vodoprivredna podu-zeća za sljevna područja (u trenutku dono-šenja zakona (1995.) bilo ih je 28)) imalo se pretvoriti, dotično pretvorilo ih se, u jedan od oblikâ društva kapitalâ, te privatiziralo gla-som odredaba Zakona o privatizaciji.

Dašto, poslove od osobitoga značenja za upravljanje vodama odredjuje se s zako-nom, sukladno Nacionalnoj klasifi kaciji dje-latnostî, kao i propisuje uvjete za obavljanje takvih posala. Takve poslove smiju obavlja-ti samo pravne osobe registrirane za to a te-meljem suglasnosti Državne uprave za vode o ispunjavanju propisanih uvjetâ 71.

71 Toč. (8) Usp. za, i to: (a) odrednice upravljanja vodama – u članku 5. Z.Vod., u svezi s toč. 1. članka 4. (vodno ure-djenje), člankom 24. (korištenje vodâ), člancima 84. – 105. (zaštita od štetnih djelovanja vodâ) toga Zakona; (b) vo-dogospodarenje – u člancima 14. – 23. Z.Vod., supra; (c) načela upravljanja vodama – u članku 6. Z.Vod., supra, u svezi s člancima 25. – 27. (racionalno korištnje vodâ), člankom 16. i 19. u svezi s toč. 2. članka 4. (jedinstvenost vodnoga sustava) toga Zakona, u svezi s odredbama Z.Zš.Ok., supra; (d) vodna i sljevna područja – u člancima 14. – 17. Z.Vod., supra; (e) vodni režim i vodni sustav – u toč. 1. i 2. članka 4. Z.Vod., supra. - Toč.. (8-a) Usp.za, i to: “ozem-ljenske i planske podloge upravljanja vodama – u člancima 14. – 23. Z.Vod., supra; (b) vodna područja – u člancima 14. i 15. Z.o.Vo., supra; (c) sljevna područja – u člancima 16. i 17. Z.Vod., supra; (d) plaske podloge upravljanja vo-dama – u člancima 18. – 23. Z.Vod., supra; (e) vodno-go-spodarsku podlogu Hrvatske – u člancima 18. – 20. Z.Vod., supra, u svezi s člankom 23. toga Zakona. – Toč. (8-b) Usp. u člancima 156. – 171. Z.Vod., supra, u svezi s odredbeni-cama Z.Ust., supra. -

S vodno-gospodarskom podlogom utvrdjuje se, i to: (a) raspored, zalihe i osobine vodâ; (b) potrebe za vodom u svim područjima života, rada i djelovanja, te način osigu-ranja dostatnih kolikoćâ vode uporabljive za takve namje-ne; (c) načine i sredstva da se osigura zaštitu vodâ od


(9) Vodopravni uvjeti, vodopravna sugla-snost, vodopravna dozvola te dozvolbeni na-log jesu upravni akti s kakvima nadležna ja-vno-pravna tijela, neposredno primijenjujući propise, auktoritativno, rješavaju o pravima, obvezama ili pravnim interesima pojedina-ca ili pravnih osobâ u upravnim stvarima iz područja vodnogospodarskoga zakonodav-stva.

Vodopravnu dozvolu izdaje se za koriš-tenje i ispuštanje vodâ, a prati je dodatni akt

– dozvolbeni nalog, upravni akt s kojim se omogućuje nadziranje i postupnost u pri-mjenjivanju propisâ, dotično uskladjivanje ponašanjâ i radnjî korisnikâ vodopravne dozvole s uvjetima i obvezama iz te dozvo-le. Po svojoj pravnoj naravi, dozvolbeni na-log imade snagu ovršne isprave, a na oblik i način izdavanja takvih akata shodno se pri-mijenjuje odredbe općega upravnog postup-nika koje uredjuju zaključak (o ovrhi).

S Vodogospodarskim uvjetima utvrdjuje se uvjete kojima mora biti udovoljeno u do-kumentaciji za gradjenje i izvodjenje rado-va naspram zahtjevima koji proizlaze iz ra-cionalnosti i namjenskoga korišenja vodâ, zaštiti vodâ, te zakonitim pravima drugih osobâ na vodama. Izdaje ih se za podizanje novih te rekonstrukciju postojećih gradje-vinâ, te za izvodjenje regionalnih i geoloških istraživanjâ. Vodogospodarske uvjete pra-ti vodopravna suglasnost kao akt s kojim se potvrdjuje da je dokumentacija za gradjenje, dotično izvodjenje radova, izradjena u skladu s utvrdjenim vodogospodarskim uvjetima.

(9-a) Glasom Zakona razlikuje se: (a) “upravni nadzor” – što znači, “poslovi nadzo-ra nad provedbom Zakona i drugih propisâ, kao i nadzor nad “Hrvatskim vodama” u oba-vljanju prenijetih im poslova državne upra-ve”; (b) “inspekcijski nadzor”, što će reći “po-slovi izravnoga uvida u opće i pojedinačne akte, uvjete i način rada nadziranih pravnih osobâ i pojedinaca, te poduzimanja s zako-nom i drugim propisima predvidjenih mjerâ da se utvrdjeno stanje i poslovanje uskladi s zakonom i drugim propisima”; (c) “neposre-dni nadzor nad stanjem vodâ i vodnih gradje-vinâ”, što će reći poslovi “radi spr’ječavanja, utvrdjivanja i otklanjanja onečišćenja vodâ i oštećenja vodnih gradjevinâ.

Nadležnost tijelâ državne uprave i dru-gih javno-pravnih tijelâ ravna se po crti od-nosnih zakonskih razlikovanjâ kako slijedi: (i) poslove upravnoga nadziranja (toč. (a)) obavlja Državna uprava za vode; (ii) poslo-ve inspekcijskoga nadzora (toč. (b)) provode Državna uprava za vode, dotično Državna vo-

onečišćenja; (d) najpovoljnija tehnička i druga rješenja za uredjenje vodotokâ, zaštitu od poplavâ i drugih oblikâ štetnoga djelovanja vodâ; (e) druga rješenja od značenja za upravljanje vodama i osiguranja jedinstvenosti vodno-ga režima.Vodno-gospodarsku podlogu mora se uskladjiva-ti s promjenama koje nastadnu u vodnomu sustavu, te go-spodarskom i društvenom razvoju. Poštivanje zahtjevâ za racionalnim korištenjem voda i promicanjem drugih javnih interesâ iziskuje da se tu podlogu temelji na znanstvenim istraživanjima, kontinuiranomu praćenju rasporeda stanjâ i pojavâ u svezi s vodama i korištenjem vodâ, uvažavanju osebujnosti vodno-gospodarske problematike svakoga vod-nog područja te i cjelovite zaštite okoliša. Iz svih takvih i drugih razlogâ imade se vodno-gospodarsku podlogu Hr-vatske, Strategiju prostornoga uredjenja Države, Strate-giju zaštite okoliša, planske podloge gospodarenja žumama te planske podloge razvoja nutarnje plovidbe medjusobno uskladjivati. Temeljna planska listina za upravljanje vo-dama i poboljšanje vodnoga sustava na pojedinomu slje-vnom području jest vodno-gospodarska podloga sljevnoga područja ili vodno-gospodarski plan sljevnoga područja, a donosi ih se u skladu s Vodno-gospodarskom podlogom Hr-vatske. Vodno-gospodarsku podlogu donosi se za ona sljev-na područja koja se ističu s posebice zamršenom problema-tikom korištenja vodâ, uredjenja vodotokâ i drugih vodâ, te zaštite od štetnoga djelovanja vodâ. Zbog toga, s potonjom podlogom utvrdjuje se i sve ono što se utvrdjuje s Vodno-go-spodarskom podlogom Hrvatske (toč. (3)). Za ostala sljev-na područja donosi se vodno-gospodarske planove. S vo-dno-gospodarskim planom utvrdjuje se: raspored, zalihe i osobine vodâ; potrebe za vodom, sukladna tehnička i go-spodarska rješenja i djelatnosti za upravljanje vodama te poboljšanje vodâ u odnosnomu sljevnom području.

Unutar Zakona i bližih propisâ s kojima se uredjuje sadržaj, način i postupak donošenja vodno-gospodarske podloge Hrvatske, vodno-gospodarskih podlogâ i planova sljevnih područjâ što ih donosi ravnatelj Državne uprave za vode, županijska skupština ili, kada se sljevno područje proteže po ozemlju više županijâ – županijske skupštine sporazu-mno, donose listine za upravljanje vodama u sljevnim područjima, s tim da o tomu odlučuju na prijedlog “Hrva-tskih vodâ”, kao i uz (predhodno) pribavljenu suglasnost Državne uprave za vode da su odnosne listine uskladjene s Vodno-gospodarskom podlogom Hrvatske. Ako županijska skupština svoju odluku ne bi donijela ni u roku od tri (3) mjeseca od dana dostavljanja prijedloga “Hrvatskih voda“, odluku će donijeti Vlada Republike Hrvatske. -


dopravna inspekcija, te uredi državne uprave u županijama nadležni za poslove upravljanja vodama, dotično županijska vodopravna in-spekcija; (iii) poslove neposrednoga nadzi-ranja nad stanjem vodâ i vodnih gradjevinâ (toč. (c)) obavljaju vodočuvari.

U provodjenju nadziranja i upravnih mje-râ važe neka osobitija pravila, i to:

- uredi državne uprave u županijama nadležni za poslove upravljanja vodama prijaviti će Državnoj upravi za vode svaku nepravilnost ili nezakonitost u radu ili po-stupanju “Hrvatskih vodâ” takvu da u smislu propisâ o sustavu državne uprave predstavlja povod za poduzimanje mjerâ upravnoga nad-ziranja, s tim što je Državna uprava za vode dužna o poduzetim mjerama ili o razlozima za nepoduzimanje mjerâ obavijestiti podno-sitelja prijave, i to roku od mjesec danâ od dana primitka prijave;

- poslove vodopravne inspekcije smiju, pored vodopravnih inspektorâ, obavljati i drugi državni službenici koje za to ravnatelj Državne uprave za vode ovlasti;

- u poduzimanju mjerâ na koje su ovlaštena, tijela državne uprave nadležna za poslove sanitarne inspekcije shodno pri-mijenjuju propise Zakona o dužnosti poje-dinaca i pravnih osobâ u provedbi uprav-noga nadzora, o pisanomu utvrdjivanju ne-dostataka što ih se utvrdi u provodjenju in-spekcijskoga nadzora, o poništavanju vodo-pravne dozvole, o postupanju u slučajevima neposredne opasnosti po život i zdravlje lju-dî, biljnoga ili životinjskoga svijeta ili na-stanka materijalne štete.

(9-b) U provodjenju inspekcijskoga nad-zora vodopravni inspektor ovlašten je zahtije-vati od odgovorne osobe u pravnoj osobi, dotično od pojedinca, kod kojega se obavlja takav nadzor da, i to: (a) omogući izvršivanje nadziranja u radnim prostorijama; (b) do-stavi na uvid sve potrebite podatke i listi-ne; (c) izvijesti o mjerama što ih se poduzelo radi otklanjanja utvrdjenih nedostataka; (d) ustroji i omogući uzimanje uzoraka vode u svrhe analize - troškove u svezi s tim podmi-

ruje se iz sredstava Državnoga proračuna, s tim, medjutim, da padaju na teret odnosno-ga pojedinca ili pravne osobe kada se utvr-di da sastav vode ne odgovara propisanom, dotično s vodopravnom dozvolom utvrdje-nom, sastavu; (e) omogući izravan uvid u način obavljanja djelatnosti.

Kada pak utvrdi da su odredbe Zakona i drugih propisâ povrijedjene, vodo-pravni inspektor pisano (u Zakonu: “pisme-no”) će utvrditi nepravilnosti te s rješenjem odrediti mjere i rok za otklanjanje nepravil-nosti što ih je utvrdio. U takvim slučajevima, vodopravni inspektor ovlašten je, i to:

(i) izreći stanovite zabrane, npr. zabrani-ti gradjenje ili izvodjenje drugih radova što ih se izvodi bez propisanih vodopravnih aka-ta ili suprotivno takvima, uporabu gradje-vinâ i uredjajâ, korištenje vodâ, ispuštanje u vode opasnih tvarî (ili samo ograničiti to), odlaganje otpadnih i drugih tvarî na području gdje to može utjecati na pogoršanje kakvoće vode, etc.;

(ii) izreći stanovite naredbe, npr. naredi-ti privremenu obustavu rada, dotično oba-vljanja djelatnosti, poduzimanje mjerâ radi pročišćivanje zagadjenih vodâ, otklanjanje štetâ i uspostavljanje prijašnjega stanja, pri-vremeno oduzimanje predmeta s kojim se počini prekršaj (do pravomoćnosti rješenja), etc.;

(iii) poduzeti i druge mjere i radnje u sk-ladu s Zakonom i drugim propisima.

Vodopravni inspektor predložiti će Državnoj upravi za vode da po pravu nadzo-ra poništi vodopravnu dozvolu izdanu protiv-no odredbama Zakona i drugih propisâ, kao i da privremeno ili trajno oduzme vodopravnu dozvolu kada postoje razlozi uz koje Zakon veže privremeno ili trajno oduzimanje vodo-pravne dozvole.

(9-c) Od upravnih mjerâ što ih se smije izreći u svezi s osiguranjem izvršenja nare-dba i zabrana što ih izriču nadležna upravna tijela u svezi s vodogospodarenjem spominje se samo kazna u visini destostruke prosječne plaće u Republici, s tim što svaka kasnija


mjera smije ići na dvostruki iznos predhod-no izrečene.

Medjutim, to ne znači da je to jedinom mjerom što ju ovlaštena tijela smiju u svezi s odnosnom svrhom izricati. Pored te upra-vne mjere ona tijela ovlaštena su izricati sve mjere po propisima o kaznenim i prekršajnim sankcijama, o izvršenju i osiguranju, posebi-ce one koje iziskuju umješivanje policijsko.

Naime, u provodjenju onih zabranâ i na-redaba nailaziti će se ponekada i na fi zički otpor mjerama, takav da ga se ne će moći sv-ladati bez umješivanja policijskoga. Dašto, umješivanje policijsko podliježe zasebnim propisima, s tim što je temeljnom pretposta-vkom okolnost da javni red i poredak budu narušeni ili ugroženi 72.

6.2.5. Sažetak

Predmetkom izlaganjâ u ovomu odsjeku bili su problemi koji se odnose na opće-po-rabljivo dobro, ne njegovu pravna narav, vr-sti i uredjenje upravljanja, pri čemu se posebi-ce razmatrilo: (a) institut porabe opće i njezinu pravnu narav; (b) vrstanju opće-porabljivih do-bara, posebice ono koje ističe sličnosti i razlike izmedju zemljišnoga dobra, šuma i šumsko-

72 Toč. (9) Za vodopravne akte – usp. u člancima 119. – 141. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama Z.U.P., supra. Toč. (9-a) Usp. za, i to: (a) “upravni nadzor” – u stavku 1. članka 178. Z.Vod., supra, u svezi s člancima 19. – 22. Z.S.D.U., supra; (b) “inspekcijski nadzor” – u stavku 1. članka 179. Z.Vod., supra, u svezi s člancima 23. – 32. Z.S.D.U., supra; (c) “neposredni nadzor nad stanjem vodâ i vodnih gradje-vinâ – u stavku 1. članka 193. Z.Vod., supra; (d) nadležnost u poslovima nadzora (toč. (a) do (c) supra)) – u člancima 178. – 182., te u članku 193. Z.Vod., supra, u svezi s odred-bama Z.S.D.U., supra; (e) prijave vrhu nepravilnosti ili ne-zakonitosti u radu i postupanju “Hrvatskih vodâ” – u sta-vcima 2. i 3. članka 178. Z.Vod., supra; (f) službenici koji su ovlašteni obavljati poslove vodopravne inspekcije – u sta-vku 2. članka 179., te u člancima 188. i 189. Z.Vod., su-pra; (g) ovlasti sanitarne inspekcije – u člancima 190. i 191. Z.Vod., supra, u svezi s odredbama Zakona o sanitarnoj in-spekciji, Narodne Novine br. 27/99 (Z.Sa.In.). Općenito, vo-dopravna inspekcija nadzire posebice, i to: (a) stanje vo-dotokâ i drugih vodâ u smislu općih odredaba Zakona; (b) tehničku ispravnost i namjensko korištenje vodnih gradje-vinâ i uredjajâ; (c) da korištenje vodâ i vodnoga dobra bude u skladu s Zakonom, vodopravnim aktima i ugovorom o koncesioniranju; (d) stanje onečišćenosti, dotično zaga-djenja, vodâ, te provodjenje mjerâ za zaštitu vodâ, kao i ud-ovoljavanje uvjetima odredjenih s vodopravnim aktima; (e) pripremu i provodjenje mjerâ za obranu od poplavâ i dru-gih mjerâ zaštite od štetnoga djelovanja vodâ; (f) zakonitost obavljanja djelatnostî “Hrvatskih vodâ”, te poslova pose-bice značajnih za upravljanje vodama. Osim ovlasti da ne-posredno obavi poslove iz nadležnosti županijske vodopra-vne inspekcije kada potonja ne obavi inspekcijski nadzor u za to naloženomu roku ili ne dovrši postupak u roku, kada ocijeni da se na drug način ne dade provesti odredbe Zako-na i drugih propisâ, Državna vodopravna inspekcija nad-zire primjenu Zakona te drugih propisâ, kao i provodjenje mjerâ u području upravljanja vodama kada se to odnosi na, i to:(i) izvršivanje medjudržavnih obvezâ, radova i stanja vodnoga sustava na medjudržavnim, dotično državnim,

vodama te vodama obalnoga mora; (ii) pripremanje i pro-vodjenje Državnoga plana obrane od poplavâ i stanje vod-nih gradjevinâ u vlasništvu Države; (iii) pripremanje i pro-vodjenje Državnoga plana zaštite vodâ; (iv) postupanje u skladu s vodopravnim aktima, dotično uvjetima, kada se za izdavanje takvih iziskuje suglasnost Državne uprave za vode, dotično u skladu s vodopravnim suglasnostima kada se za izdavanje takvih iziskuje suglasnost Državne upra-ve za vode; (v) izvršivanje pravâ i obvezâ iz koncesioni-ranja glasom odlučenjâ Hrvatskoga Državnog Sabora, Vla-de Republike Hrvatske ili Državne uprave za vode. Uz ov-last da sama poduzme prijeko potrebite mjere (u Zakonu: “neophodne”) radi spr’ječavanja nastajanja štete, uz oba-vijest Državnoj vodopravnoj inspekciji, kada utvrdi da po-stoji osnova za postupanje potonje, županijska vodopravna inspekcija postupa u svim slučajevima za koje nije utvrdje-na nadležnost Državne vodopravne inspekcije. Usp. za, i to: (a) obuhvat nadzora od strane vodopravne inspekcije – u članku 180. Z.Vod., supra, u svezi s odredbama 23. – 32. Z.S.D.U., supra; (b) vršenje ovlasti nadomješćivanja (sub-stitutio) od strane Državne vodopravne inspekcije – u stavku 2. članka 181. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicom stavka 1. članka 21. Z.U.P., supra; (c) nadležnost Državne vodo-pravne inspekcije – u stavku 1. članka 181. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama članaka 23. – 32. Z.S.D.U., supra; (d) nadležnost županijske vodopravne inspekcije – u članku 182. Z.Vod., supra,, u svezi s odredbama članaka 23. – 32. Z.S.D.U., supra. Usp. još za, i to: (a) zahtjeve vodopravno-ga inspektora kada provodi nadzor – u stavku 1. članka 183. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama članaka 23. – 32. Z.S.D.U., supra; (b) ovlaštenja i mjere što ih vrši, dotično poduzimlje, vodopravni inspektor – u članku 184. Z.Vod., supra, u svezi s odredbama članaka 23. – 32. Z.S.D.U., su-pra; (c) prijedloge vodopravnoga inspektora za oduzimanje vodopravne dozvole – u članku 185. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama članaka 140. i 141.toga Zakona, te u svezi s odredbama 261. – 269. Z.U.P., supra. - (9-b) Usp. za, i to: (a) zahtjeve vodopravnoga inspektora kada provodi nadzor – u stavku 1. članka 183. Z.Vod., supra, u svezi s odredbe-nicama članaka 23. – 32. Z.S.D.U., supra; (b) ovlaštenja i mjere što ih vrši, dotično poduzimlje, vodopravni inspektor – u članku 184. Z.Vod., supra, u svezi s odredbama članaka 23. – 32. Z.S.D.U., supra; (c) prijedloge vodopravnoga in-spektora za oduzimanje vodopravne dozvole – u članku 185. Z.Vod., supra, u svezi s odredbenicama članaka 140. i 141. toga Zakona, te u svezi s odredbama 261. – 269. Z.U.P., supra. – Toč. (9-c) Za izricanje upravnih mjerâ, npr. u po-stupcima ovršenja i osiguranja – u člancima 270. – 293. Z.U.P., supra. Za umješivanje policijsko – usp. u odredbeni-cama Z.Pol., supra. -


zemljišnoga dobra, vodâ i vodnoga dobra, te i zraka i zračnoga dobra i dobra pomorskoga; (c) konstituiranje javne imovine kao dobara od in-teresa za Republiku Hrvatsku.

Zatim se nešto više prostora posvetilo problematici što ju izazivlje zemljišno do-bro, pri čemu se pažnju posvetilo kako pra-vnim sugledima zemljišnoga dobra kao do-bra od interesa za Republiku Hrvatsku, tako i onim društveno-gospodarskim, zatim ure-djenju vlasništva, upravljanja i korištenja od-nosnim dobrom, kao i s temeljnim problemi-ma upravnoga nadziranja.

Ništa manje nije se razmatralo ni šume i šumsko zemljište, ističući najprije razliko-vanje izmedju opće-korisnih funkcijâ šumâ od onih gospodarskih i drugih, zatim razlikovanje šuma u kršu od šumâ na području kontinental-nomu, te i uredjenje vlasništva, upravljanja i korištenja odnosnim dobrom, kao i s temelj-nim problemima upravnoga nadziranja.

Konačno, razmotrilo se i vode i vodno do-bro, vode kao opće dobro a vodno dobro kao javno vodno dobro i privatno vodno dobro, zatim podloge upravljanja vodma, vodo-pra-vne akte i koncesioniranje, ustroj upravljanja vodama, te i uredjenje vlasništva, upravljanja i korištenja odnosnim dobrom, kao i s temelj-nim problemima upravnoga nadziranja.

S obzirom na njegovo iznimno gospodar-sko, kulturno i političko značenje, obradbu dobra pomorskoga ostavilo za jedan zaseb-ni odsjek …

6.3. KONCESIONIRANJE I DRUGA UREDJENJA KORIŠTENJA OPĆE-PORABLJIVOGA DOBRA

6.3.1. Općenito

(1) Dok se u javno-pravnoj teoriji francu-skoj koncesiju, dotično koncesioniranje (con-cession), povezuje, i pojmovno i praktički, s povjeravanjem, prepuštanjem, obavljanja jav-nih radova (concession des travaux publics), ili s povjeravanjem vršenja kakve osebujne ja-vne službe (service public), koncesionirane ja-

vne službe (concession de service public) kao jednoga od modova otpravljanja neke javne službe (modes de gestion des services publics) - drugi su “režija” (régie), te “gospodarenje ja-vnom službom od strane poslovodje razliko-vnoga naspram državi ili drugoj osobi javno-ga prava koja je za službu odgovorna pod ure-djenjem što ga se propiše s zakonom i nare-dbom” (la gestion du service public par un gérant distinct de l’Etat ou de la collectivité publique responsable sous un régime légal et règlementaire), ili s “gospodarenjem dobrima u javnomu vlasništvu” (la gestion des biens publics), dotle se u nas, barem kako sada stva-ri stoje, koncesiju isključivo povezuje s ovim potonjim, dotično s “pravom gospodarsko-ga iskorištavanja prirodnih bogatstava te dru-gih dobara za koja je s zakonom odredjeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku”, kao i s “pravom obavljanja djelatnostî od interesa za Republiku Hrvatsku te za izgradnju i po-dizanje gradjevinâ i postrojenjâ potrebitih za obavljanje takvih djelatnosti”.

To ide daleko čak do te mjere da se po-sebice ističe jedino “ovlast za zasebnu pora-bu ili za gospodarsko iskorištavanje općega dobra što ju se smije pojedincima i pravnim osobama dati”, a da se takav pojam kao što je to “javna služba” – “koncesionirana jav-na služba“, ili tomu slično, i ne spominje - premda bi se potonju moralo možda prepoz-nati u onoj odredbenici o “djelatnosti od inte-resa za Republiku Hrvatsku”.

Medjutim, kada se pojam i praxis koncesije i koncesioniranja javne službe, dotično javnih radova, u nas i bude razvilo do onih visinâ kako je to slučajem u većini zemalja Europske zajed-nice, pravne probleme oko koncesije i koncesio-niranja javne službe prikazivati će se i nadalje, i ne samo konvencije radi, isključivo u svezi s teorijom javne imovine, i o takvim problemima, dašto, na isti način teoretizirati 73.

73 Toč. (1) – (1-b): Usp. npr. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, II., str. 755. et s., 766. et s.; I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.), str. 59. - 92., posebice str. 64. – 68. Što se tiče propisâ – usp. Zakon o koncesijama, Narodne Novine br.89/92 (Z.Knc., posebice članak 1.), zakon koji je


(2) I danas se smatra da je sustav konce-sioniranja za državnu upravu, dotično lokal-nu i regionalnu samoupravu i upravu, onda puno povoljnijim kada, kao što je to većinom slučajem, “ugovori o koncesioniranju” ja-vne službe sadrže zaporku o roku o kojem se, a što je približno vijek amortizacije po-dhvata, što bi značilo po protjeku više dese-taka godina, postrojenja, uredjaje i opremu što ih se podigne vraća vlasti prepuštajućoj ali bez obveze ove da dade nadoknadu za to, što znači da bi joj imali besplatno s istekom koncesioniranja pripasti.

S motrišta nekadašnjih hrvatskih prilikâ i povijesti (prijelaz iz stoljeća XIX. u stoljeće

XX.), sustav je koncesioniranja imao, što se mora zamijetiti, veliko značenje za podi-zanje hrvatskih željeznicâ i cestâ, a u ovo, kako se to hoće čestotno reći, najmodernije doba, dotično nakon Velike Hrvatske Revo-lucije (1989. - 1993.), smatra ga se kao jed-nu neizostavnih pravno-gospodarskih polugâ u obnovi i modernizaciji nekih hrvatskih jav-nih službî, kao što su one u svezi, posebice, s autocestama, s željeznicama, s naftovodom, s pomorskim dobrom, etc.

Ostaje prijepor o tomu, ipak, koliko su očekivanja takva utemeljena i utemeljiva, poglavito s obzirom na okolnost da sustav koncesioniranja predmnijeva ne samo rela-tivno razradjen i sredjen pravni sustav već, još i više od toga, visoko-ustrojenu i spodob-nu državnu upravu i razne, upravne i druge, institucije, što je nužnim premda ne doduše i dostatnim da se osigura ugovornu slobodu i poštivanje ugovora, poduzetničku i tržišnu slobodu i sigurnost kapital-gospodarenja 74.

(3) Postojala bi, smatra se, izvjesna premda priličito iznijancirana razlika izme-dju koncesioniranja javnih radova i koncesio-niranja javne službe stricto sensu. Koncesio-niranje javnih radova smatra se koncesioni-ranjem javne službe s naslova koje se konce-sionar obvezuje izvjesne radove, javne rado-ve, izvesti. Nadolazi se na to da se kaže kako većina velikih koncesioniranjâ javnih službî fi gurira kao koncesioniranje javnih rado-va, npr. koncesioniranje distribuiranja vode, električne energije, tjeranja tramvaja, tjeranja željeznicâ. Takvim se koncesioniranjima ne može poreći karakter koncesioniranja javne službe ali takvoga da se, medjutim, koncesio-nar obvezuje izvjesne radove prijeko potrebi-te za funkcioniranje javne službe izvoditi.

Za francusko uredjenje koncesioniranja javne službe bitnim se smatra način nagra-

lex generalis naspram svim drugim zakonima koji su le-ges speciales, i to: Zakon o rudarstvu, Narodne Novine br. 35/95 (Z.Rud.), članci 9. - 11.; Z.Po.Lu., supra, članci 16. - 38., 66. – 73., članak 79. u svezi s predhodno spomenutim člancima; Zakon o poljoprivrednomu zemljištu, Narodne No-vine br. 66/01, 87/02 (Z..Po.Zm.), članci 43. - 49.; Zakon o lovu, Narodne Novine br. 10/94, 29/99, 14/02 (Z.Lov.), članci 20. - 26.; Zakon o javnim cestama, Narodne Novine br. 100/96, 76/98, 27/01, 114/01, 65/02 (Z.Ja.Ces.), članci 35. - 43.; Zakon o vodama, Narodne Novine br. 107/95 (Z.Vod.), članci 142. - 155.; u svezi s vodama i Uredbu o uvjetima i po-stupku za dodjelu koncesija na vodama i javnomu vodnom dobru, Narodne Novine br. 99/96, 11/98; Zakon o telekomu-nikacijama, Narodne Novine br. 122/03 (Z.o.Tk.), članci 29., 30.; Razvojne strategije turističkoga sektora, Narodne Novi-ne br. 113/93 (Rz.St.Tu.), toč. 3.7. Kao što je to razvidnim, ovdje se i drugdje hoće dosljedno porabiti izričaje “konce-sioniranje” i “koncesiju” u njihovoj distinktnoj razlikovnosti - s prvim označujući “modus tjeranja javne službe” (davanje u koncesiju), a s drugim naslov za to, dotično upravni akt s kojim javna vlast podijeljuje ono ovlaštenje – oboje su nešto što je isključivo naravi javno-pravne, za razliku od “ugovo-ra o koncesioniranju” – kojega se sklapa s naslova konce-sije, i koji je, ovisno o pravnomu sustavu, ili upravni ugovor (pravo francusko) ili pak ugovor gradjanskoga prava (pra-vni sustavi koji ne poznaju upravni ugovor kao institut, a u takve spada i pravni sustav hrvatski). Ponešto prijepora može izazvati poraba izričaja“Velika Hrvatska Revolucija“ (1989. – 1993.)(toč. (1-b)), posebice s primisli na onu Francusku – osim svega, točno 200 godinâ stariju (1789. – 1793.): ne uzimajući ovdje izvanjske sličnosti, kao npr. po mjeri prolije-vanja krvi, u ovoj Hrvatskoj riječ je, baš kao i u onoj Francu-skoj, samo uz “paradigmatički obrat u inverziji“ (M. Finger), o “urušavanju, žestokom i nasilnom, političkoga ustrojstva što vodi dubokim preobrazbama u institucijama neke nacije“ (usp. Larousse – Lexis, Larousse - Bordas, Paris, 1999., je-dinica “révolution“), što in concreto znači otvaranju putova obnovi gradjanskoga društva (Hrvatska), dotično otvaranju putova oblikovanju gradjanskoga društva (Francuska) – usp., npr., B. Babac, O nekim općim problemima uobličavanja političko-upravnoga ustrojstva …, etc., supra, 1992., 1/92, str. 41. – 76.(I.), te 2/92, str. 193. – 235.(II.). -

74 Usp. npr. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, II., str. 755. et s., 766. et s.; I. Krbek, Upravno pra-vo (II./1932.), str. 59. - 92., posebice str. 64. – 68. Što se tiče propisâ – usp. Z.Knc., posebice članak 1., zakon koji je lex generalis naspram svim drugim zakonima koji su leges speciales - usp. supra. -


djivanja (mode de rémunération, Vergütun-gsart), dotično nagradjivanje kao počelo nije važnim za suugovarača samo u praxi-su, već i pravno, a to je kao kriterij sâmo-ga koncesioniranja. Naime, u koncesioni-ranju, nagradjivanje se ne osigurava od stra-ne vlasti prepuštajuće: kada potonja nagra-djuje svojega suugovarača za službu što ju ovaj osigurava, ne može biti riječi o konce-sioniranju. S druge strane, kada je nagradji-vanje suugovarača osigurano s davanjima što ih plaćaju korisnici, u pitanju je koncesioni-ranje pak. Dašto, zamislivim je treći slučaj, a to je da suugovarač ne prima nagradu ni od vlasti prepuštajuće niti od strane korisnikâ ja-vne službe. Prema jednomu stavu francusko-ga Državnog vijeća (Conseil d’État (vrhov-no upravno sudište)), u sućanstvu koncesio-niranja bilo bi to da se suugovarač nagradjuje s pomoću davanjâ što ih plaćaju korisnici od-nosne javne službe.

Protivno tomu, dogadjalo se da zakono-davac uspostavi sustav koncesioniranja takav da ne uključuje davanja od strane korisnikâ službe, npr. koncesije televizijske glasom tamošnjega zakona od god. 1982. A nije ne-zamislivim da osoba zadužena za kakvu jav-nu službu ne vuče svoje nagradjivanje ni iz plaćanjâ od strane vlasti prepuštajuće, a niti iz davanjâ koja bi teretila korisnike službe za činidbe što iz se njima isporučuje, već iz izvorâ koji bi proizlazili iz dodatnih djelatno-stî službe dane u koncesiju (promidžbene po-ruke, npr.) 75.

(4) Proizlazi da je bitnim, a što je i do-statnim, da koncesionar vuče svoje nagradji-vanje, u ovomu ili onomu obliku, iz tjeranja sâme (javne) službe. Unatoč tomu, Državno vijeće kao vrhovno upravno sudište u Fran-cuskoj drži strogim ispunjenost pretpostavke o nagradjivanju suugovarača s davanjima od korisnikâ službe e da bi se moglo ugovor o

koncesioniranju prepoznati, dotično smjelo o koncesioniranju govoriti.

Odredjivanje i prepoznatljivost konce-sioniranja javne službe postali su još težim uslijed rasčlanjavanja modova povjeravanja javne službe (usp. infra), i to do te mjere da bi uredjenje koncesioniranja moglo na svojoj osebujnosti izgubiti. U toj domeni, kao i za “javno ugovaranje” (“javno nabavljanje” (marchés publics, Geschäfte der öffentlichen Hand)), pravo europskih zajednicâ, kako se to smatra, igra ulogu u smjeru pogoršavanja jed-noga pojma koji je izgledao “klasičnim”.

Suprotivno tomu, uredjenje koncesioni-ranja u Republici Hrvatskoj ne gubi na svojoj osebujnosti i distinktnosti, i to jednostavno s razloga, što se, prvo, koncesioniranje vezuje uz “pravo gospodarskoga iskorištavanja priro-dnih bogatstava te drugih dobara za koja je s zakonom odredjeno da su od interesa za Re-publiku Hrvatsku”, kao i s “pravom obavljanja djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku te za izgradnju i podizanje gradjevinâ i po-strojenjâ potrebitih za obavljanje takvih djelat-nosti”; kao drugo, za podjeljivanje narečenoga prava koncesionar je dužan plaćati nadokna-du, i to s naslova upravnoga akta o podjelji-vanju koncesije, na podlozi kojega se skla-pa zasaeban ugovor o koncesioniranju; kao treće, ne ističe se sâmo “koncesioniranje javne službe“, a to je zato što hrvatsko pravo stano-vite djelatnosti, one koje su u Francuskoj pre-dmetom javne službe, proglašava “djelatno-stima od osobitoga nacionalnog značenja“, ili slično, ustrojavajući u svezi s tim sukladne (ja-vne) ustanove kojima povjerava vršenje tomu svemu nužnih javnih ovlastî; tako dakle, kon-cesionar osigurava prihode iz obavljanja dje-latnosti ili iskorištavanja dobara koja su od in-teresa za Republiku Hrvatsku, dakle iz ugo-vornih ili sličnih davanja svojih su-ugovornikâ kao korisnikâ 76.


76 Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., su-pra, II., str. 755. et s., 766. et s.; P. Moor, Droit administra-tif, É. Staempfl i, Berne, 1992., t. III., str. 119. – 137. Usp. et F. Llorence et P. Delvolvé ..., in La concession de service public face au droit communautaire, Paris, 1992.; I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.) ..., supra, str. 59. – 92. -


(5) S motrišta potrebe da se privede i pri-vodi gospodarskomu iskorištavanju dobra ili djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku, uspostavlja se uredjenje koncesioniranja kao zasebnoga pravnog instituta, ili skupa prav-nih institutâ. To je uredjenje u sklopu kojega se razlikuje dvije vrsti sastojaka.

Jednim su od narečenih sastojaka oni koji se odnose na “akt nadležnoga javno-pravnog tijela s kojim se podjeljuje koncesiju“, a to je tipični upravni akt predmetkom kojega je, kao i upravnoga akta općenito, “odlučenje da se pojedincima ili pravnim osobama podijeli pravice ili nametne obveze u stvarima konce-sioniranja kao naročitim pojedinačnim upra-vnim stvarima“, a takve se pravice i obve-ze sastoje se u mogućnosti gospodarskoga iskorištavanja dobara od interesa za Repu-bliku Hrvatsku, ili od tjeranja djelatnostî koje su od interesa za Republiku.

Drugim su od narečenih sastojaka oni koji se odnose na “uredjivanje medjusobnih odnošaja izmedju, s jedne strane, javno-pra-vnoga tijela koje je vlasno podjeljivati kon-cesije (autorité concédante; zugestehen-de Behörde) te, s druge strane, pojedinca ili pravne osobe koji s podjeljivanjem kon-cesije postaju ’imateljima koncesije’ (ayan-ts conession; Inhaber eines Zugeständ-nisses), dotično ’koncesionarima’ (conces-sionnaires; Konzessionäre)“, a to se izvodi s pomoću naročitoga ugovora gradjanskoga prava, “ugovora o koncesioniranju“ (u raz-nim zakonima: “ugovor o koncesiji“) 77.

(6) Kao što je to rečenim, u koncesioni-ranju razlikuje se dvije stranke, a to su ona “vlast prepuštajuća“, dakle javno-pravno tijelo koje je nadležnim koncesiju podijeliti, te “koncesionar“, a to je pojedinac ili prav-na osoba koji, dotično koja, uspije koncesiju ishoditi, to je, dakle, kako se to voli u fran-

cuskoj pravnoj književnosti reći, “privatni kapitalistički poduzetnik“ koji ono gospodar-sko iskorištavanje dobra od interesa za Repu-bliku ili tjeranje iste takve djelatnosti ustroja-va za svoj vlastiti račun (rizik i korist).

Za odredjivanje nadležnoga javno-prav-nog tijela važe zasebni propisi koji se odno-se na uredjenje koncesioniranja, te opći pro-pisi o ustrojstvu i nadležnosti tijelâ državne uprave i drugih javno-pravnih tijelâ. Obično je slučajem to da zasebni propisi uredjuju i pitanje nadležnosti za provodjenje postupka i za odlučivanje o podjeljivanju koncesije.

Za odredjivanje sposobnosti kakvoga pojedinca ili pravne osobe važe opći propi-si o trgovcima i trgovačkim društvima, osim ako propisi o uredjenju koncesioniranja, možebitno i kakvi drugi propisi, ne bi odre-djivali i kakve zasebne pretpostavke za “spo-sobnost biti imateljem koncesije“ 78.

(7) Jer koncesioniranje sadrži i upravno odlučenje (upravni akt), nužno je uključeno sukladno upravno postupanje da bi se uprav-ni akt donijelo, i tu u prvi plan upada uprav-ni postupak (procédé administratif; Verwal-tungsverfahren), dotično “opći upravni po-stupak“ (procédé administratif général; al-lgemeines Verwaltungsverfahren), odredbe-nice kojega se primijenjuje samo podredno, što će reći samo ako propisivanje koncesioni-ranja kao naročitoga upravnog postupanja ne sadržavalo i kakve zasebne postupovne odre-dbenice, koje se, dašto, primijenjuje prven-stveno.

Propisivanje koncesioniranja u nas odli-kuje se s baš tim potonjim, naime s propi-sivanjem zasebnih postupovnih odredbeni-câ, posebice u tomu što se uvijek razdvaja nadležnost za provodjenje postupka koji pre-dhodi odlučivanju od one za donošenje sa-moga odldučenja.




U sklopu upravnoga postupanja radi do-sezanja odlučenja o podjeljivanju koncesije posebice se ističe institut natječaja ili javnoga prikupljanja ponudâ, premda propisi pod sta-novitim pretposavkama dopuštaju podjelji-vanje koncesije i na sâm zahtjev. Pri svemu tomu, nije odlučnim okolnost što propisi o uredjenju koncesioniranja razlikuju “konce-siju“ od “koncesijskoga odobrenja“ 79.

(8) Koncesioniranje sadrži u sebi i upra-vno odlučenje, upravni akt što ga se u pro-pisima Republike Hrvatske nazivlje “kon-cesijom“. Kao takva, koncesija se odlikuje s svim onim sastojcima, temeljnim obilježjima, kao i bilo koji drugi upravni akt. Ali, izmedju koncesije kao upravnoga akta i ostalih upra-vnih akata, posebice dozvole, imade se, ili treba se praviti, jednu važnu razliku, razliku koja se odnosi na veličinu što ju se u duhu romansko-germanske tradicije nazivlje “opći interes“ (intérêt général, allgemeines Inte-resse), dotično kako to ističe ustavno odre-djenje u nas, naime “interes Republike Hrva-tske“ (intérêt de la République de Croatie; Interesse der Republik Kroatien).

Naime, s koncesijom se, kako kaže I. Kr-bek, na koncesionara prenosi jedno za njega posvema novo ovlaštenje, a to je da s naslo-va povjeravanja javne ovlasti – jer takva pri-pada samo osobi javnoga prava - gospodarski koristi neko dobro od interesa za Republiku (ili drugu osobu javnoga prava), ili da u sve-zi s takvim dobrom pak tjera djelatnost od in-teresa za Republiku (ili drugu osobu javno-ga prava), dotle se s dozvolom izriče samo to da se s motrišta onoga općeg interesa ne ima-de nikakve zapr’jeke da se glasom dozvole kakvu privatnu djelatnost tjera. Dakle, konce-sija je “podjeljivanje ovlaštenjâ“ (attribution de puissances; Verleihung von Gewalten), a dozvola je “odobrenje“ (permission; Erlaub-nis) što ga se imade od javno-pravnoga tijela

ishoditi kao dokaz o ispunjavanju pretposta-vki za uživanje neke slobode ili prava.

Koncesioniranje, dotično koncesija, kao ustroj i skup pravâ na gospodarsko isko-rištavanje dobra od interesa za neku osobu javnoga prava uključuje, barem što se tiče hr-vatskoga uredjenja koncesioniranja, i pravni i faktički monopol: koncesioniranje kao ure-djenje u pravilu isključuje porabu opću, pak se u nekomu smislu očituje kao povlastica, a tako se koncesiju i nazivalo u starohrva-tskim propisima, a ako i ne isključuje pora-bu opću, isključuje svakako pravo svih dru-gih pojedinaca i pravnih osoba na gospodar-sko iskorištavanje. Naravno, kada je u pitanju koncesioniranje kakve javne službe ili djelat-nosti, zamislivim je, ali s motrišta njezine pravne naravi ne i bitnim, da se uz koncesiju veže budu to pravni budi to faktički monopol. Samo izvršivanje pravâ i obvezâ u sklopu koncesioniranja uključuje nekoliko osebuj-nih problemâ, prije svega: (a) koncesionaro-ve pravice te dužnosti i nadzorno ovlaštenje nadležnih javno-pravnih tijelâ; (b) zadovolja-vanje potrebâ korisnikâ djelatnosti, dotično nadoknade što ih plaćaju uživatelji uslugâ u svezi s tjeranjem djelatnostî od strane konce-sionara; (c) nove, dotično dodatne, dužnosti koncesionarove 80.

(9) Prvo, koncesionarove pravice obuh-vaćaju naravno i prije svega vršenje pravâ iz sâme koncesije, ali i javnih ovlastî što ih se u svezi s gospodarskim iskorištavanjem dobra, ili s tjeranjem djelatnosti, od interesa za oso-bu javnoga prava povjeri, uključujući dašto i uspostavljanje zakonskih služnostî u korist koncesionara. Prihodi koncesionara sastoje se u pravilu iz nadoknadâ što ih koncesionar naplaćuje od korisnikâ uslugâ što ih pruža ili od prodaje proizvodâ što ih izradjuje. U sve-zi s tim, s motrišta pravne naravi koncesio-niranja, nije bitnim da li će nadoknade što ih

79 Usp. npr. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, II., str. 755. et s., 766. et s.; I. Krbek, Upravno pra-vo (II./1932.), str. 59. - 92., posebice str. 64. – 68. Što se tiče propisâ – usp. Z.Knc., posebice članak 1), zakon koji je lex generalis naspram svim drugim zakonima koji su leges speciales - usp. supra. -



uživatelji plaćaju poprimiti i karakter kakvo-ga javnog podavanja, kao što su u nas, npr., radio-televizijske pretplate, kao ni to kolikim će i kakvim ograničenjima podlijegati konce-sionarove odluke o cijenama i drugim uvjeti-ma, ograničenjima što su ih ovlaštena uspo-staviti nadležna javno-pravna tijela.

Drugo, naspram temeljnom pravu kon-cesionara naplatiti si prihode od korisnikâ ili uživateljâ, stoji temeljna dužnost koncesiona-ra, a to je zadovoljiti uživatelje koncesionira-nih službî ili djalatnostî, i to urednim, potpu-nim te zakonitim vršenjem službe ili djelat-nosti. U svezi s tim priznaje se nadležnim ja-vno-pravnim tijelima stanovite pravne lijeko-ve radi utjecanja na djelovanje i obavljanje djelatnostî od strane koncesionara, pa čak i da naknadno koncesionaru nametnu nove dužnosti, kada je to od interesa za promicanje odnosnih službî ili djelatnostî.

Već iz sâme naravi pravicâ i dužnostî koncesionara, a posebice nužnost da tjeranje koncesioniranih službî ili djelatnostî bude osiguranim, proizlazi kao prijeko potrebito nadziranje od strane nadležnih javno-pravnih tijelâ, ovlasti kojih obuhvaćaju i opozivanje te oduzimanje koncesije, kao i prekid konce-sioniranja prije isteka roka za koji je usposta-vljenim 81.

6.3.2. Koncesija i koncesionirana javna služba po pravu francuskomu

(1) Kao što to ističu G. Vedel i P. Delvol-vé, “koncesija” (concession; Abtretung; Zu-geständnis) jest kao pojam veoma neodredje-na u corpusu pojmova i termina upravnoga prava, javno-pravnoga razmišljanja općenito. Dalje oni kažu da se pojam koncesije rabilo da se označi pravne radnje koje medju sobom ne imadu puno zajedničkoga osim ukoliko se pri tomu ne pomišlja, ako postoji, kao da

u osnovi toga svega stoji kakvo dopuštenje od strane državne uprave, ili pak nadležnih tijelâ jedinicâ lokalne ili regionalne samou-prave i uprave, kada se, dakle, na kakvo ja-vno ovlašćivanje, dotično odobrenje, (auto-risation de l’Administration, resp. de l’au-to-administration ou administration loca-le et régionale; Verwaltungsgenehmigung oder Genehmigung der lokalen und regio-nalen Selbstverwaltung und Verwaltung) pomišlja. Tako se, po njima, u Francuskoj go-vori o koncesijama u grobarenju, o koncesija-ma zemljišta u prekomorskim područjima, o koncesijama za nasipanja, koje su, zapravo, prodaje raznih gradjâ.

Suprotivno, a prema onim istim piscima, izraz “koncesioniranje javne službe” (conces-sion de service public) imao bi značenje puno preciznije, pak se kaziva da koncesioniranje javne službe fi gurira kao skup postupanjâ s pomoću kojih izvjesna osoba javnoga prava, tu i jedinice lokalne i regionalne samoupra-ve i uprave uključujući, dotično njezino ja-vno-pravno tijelo zvano “vlast prepuštajuća“ (autorité concédante, zugestehende Behör-de), povjerava izvjesnoj osobi, pojedincu ili pravnoj osobi, nazivanoj koncesionar (con-cessionnaire, Inhaber eines Zugeständnis-ses), brigu da uz obvezu promicanja općega interesa upravlja i gospodari izvjesnom ja-vnom službom pod nadzorom one vla-sti prepuštajuće (administration et gestion sous surveillance de l’autorité concédante; Verwalten und Bewirtschaftung unter der Übersichtigung der zugestehenden Behör-de) za izvjesnu nagradu (rémunération, Ver-gütung) koja se, najčestotnije, sastoji u da-vanjima što će ih koncesionar od korisnikâ one javne službe primati (redevances pe-rçues sur les usagers du service; Beiträge eingezogen auf Benutzer des Dienstes).

Vladajućim je motrištem da je nekada (stoljeće XIX.) koncesijski skup postupanjâ bio veoma povoljnim s motrišta promicanja općega interesa. Riječ je bila, zapravo, o po-svema novim javnim službama, dakle takvi-ma da ih je tek trebalo stvoriti, pak je bilo,



dotično barem se to tako prividjalo, poglavito u javnim službama koje su izvodjenje velikih javnih radova pretpostavljale ili sadržavale, da je za zajednicu puno povoljnijim, namjesto opteretiti sebe samu s poslovima opremanja i nesmetanoga odvijanja, s pojedincem ili s kakvim trgovačkim društvom sklopiti ugo-vor o tomu prepuštajući im da se angažiraju u podizanju gradjevinâ i u svemu što je u svezi s tim prijeko potrebitim, npr. u podi-zanju željezničke mreže, izgradnji autocestâ, etc., što znači gradju pribaviti, nesmetano odvijanje službe osigurati, s tim da se konce-sionara nagradi svotama što će ih primiti od korisnikâ, a to sve skupa ne bi, dotično nije, načelno, državnu upravu ništa koštalo 82.

(2) Svako se koncesioniranje, materija-lizira u nekomu ugovoru, ugovoru koji se, najopćenitije, račva - ali što je stvarju oblika - u dvije sastavnice, sastavnice koje jesu izražajem koncesioniranja kao jedinstveno-sti počelâ javno-pravnih i onih privatno-pra-vnih, ali koje po crti svoje obvezujuće snage ne imadu i isto pravno značenje.

Te dvije sastavnice jesu, i to: (a) jedno je sporazum, utanačenje (stipulation, Vereinba-rung) - to je jedan tekst dosta kratak u koje-mu se postavlja bitna načela; (b) drugo je pak “knjiga zaduženjâ” (cahier des charges, Verpfl ichtungenbuch) - to je jedan tekst po-tanji i tehnički koji uredjuje uvjete funkcio-niranja odnosne javne službe (moglo bi se to, na hrvatsku, nazvati i “općim tehničkim i trgovačkim uvjetima”).

Dakle, ugovor o koncesioniranju očituje, prema doktrini i praxisu sudbenomu, izvje-stan karakter mješoviti. Zapravo, premda je po crti oblika riječ o nekomu ugovoru, po-trebito je u temelju lučiti izmedju zaporkî propisivačkih (clauses règlementaires, vor-schriftsmässige Bestimmungen) od onih ugo-

voračkih (clauses contractuelles, Vertrag-sbestimmungen).

(2-a) Sudbeni praxis i doktrina sma-traju propisivačkim izvjestan broj zaporkî koje koncesionar potpisuje, ali koje ne vuku svoju snagu iz njegovoga pristanka, već iz ovlaštenosti nadležnoga javno-pravnog tijela da ustroji službu, dakle iz njegove ovlaštenosti propisivačke; npr. u sklopu koncesioniranja prijevoza tramvajem, to su sigurnosne mje-re (naznačene u knjizi zaduženjâ) na koje je koncesionar pristao s svojim potpisom i koje očituju oblikovanje volje, ali to su, zapravo, zaporke propisivačke čiji je istinski izvor u ovlaštenosti nadležnoga javno-pravnoga tije-la uredjivati službu u pitanju; to su, drugim riječima, propisi službe zavijeni u oblik ugo-vorni, ali čija narav propisivačka ipak ostaje s tim nedirnutom.

Posljedice takvoga značenja zaporkî propisivačkih jesu važnim. Prije svega, neke od posljedicâ tiču se promjenjivosti takvih zaporkî. Koncesionar jest podvrgnut pro-pisnicima službe (règlements du service), propisnicima koje bi nadležno javno-pra-vno tijelo moglo valjano, u tijeku važenja ugovora, modifi cirati. Kada takve modifi ka-cije i povlače, za koncesionara, neki dodat-ni teret, ne će potonji smjeti odbiti izvršiti takvo dodatno zaduženje. On će jednostav-no imati pravo tražiti obeštećenje. Zatim, u redovitomu tijeku stvari, ne imade se utoka (pravni lijek (recours, Rechtsmittel)) zbog prekoračenja ovlasti s povr’jedjivanjem nekoga ugovora ali, budući da u ugovoru o koncesioniranju neke zaporke jesu, zapravo, karaktera propisivačkoga, povr’jedjivanje takvih zaporkî izjednačilo bi se s povr’jedji-vanjem kakvoga propisnika i osiguralo neki utok protiv prekoračenjâ ovlastî, ali samo u korist korisnikâ.

U ugovoru o koncesioniranju postoje za-porke koje imadu istinski karakter ugovarački, takve su, dakle, da ih se ne smije podvrga-vati jednostranim modifi kacijama od strane nadležnoga javno-pravnoga tijela, i to bi bile onorečne zaporke ugovorne. To su, zapravo,

82 Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., su-pra, II., str. 755. et s., 766. et s.; P. Moor, Droit administra-tif, É. Staempfl i, Berne, 1992., t. III., str. 119. – 137. Usp. et F. Llorence et P. Delvolvé ..., in La concession de service public face au droit communautaire, Paris, 1992.; I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.) ..., supra, str. 59. – 92. -


sve zaporke koje uredjuju nagradjivanje kon-cesionara te, na izvjestan način općeniti, i po-sebice, fi nancialno ravnovjesje u koncesio-niranju (équilibre fi nancier, Finanzausglei-ch). Treba se s tim pomiriti da koncesioni-ranje jest, zapravo, jednom radnjom, osim svega, i karaktera špekulativnoga. Koncesio-nar se baca na radove koji iziskuju ulaganja. Služba će funkcionirati uz šanse na uspjeh koje on ne poznaje. Npr., kada se izgradjiva-lo željezničke pruge, nije bilo očitim da će ljudi prihvatiti putovati vlakom. Koncesio-nar podnosi dakle izvjesne riskantnosti ali uz misao o nekomu ravnovjesju fi nancijalnomu, ravnovjesju što ga se mora izmedju njegovih obvezâ i njegovih zaduženjâ uspostaviti 83.

(3) Onaj je pojam ravnovjesja fi nan-cijalnoga vrlo važnim, jer omogućuje odre-diti uvjete pod kojima se može nadleštvo prepuštajuće biti obvezanim koncesionaru isplatiti obeštećenja. Medjutim, u koncesio-niranju javne službe nije u pitanju samo ono ravnovjesje fi nancijalno. Još je važnijim rav-novjesje u načelima. Naime, odnosni se insti-tut oko dvije ideje izgradjuje, dvije ideje o ra-vnovjesju koje čitavu teoriju ugovora o kon-cesioniranju konstituiraju, a te su: (i) ideja o javnoj službi koja mora u općemu interesu i pod auktoritetom državne uprave i drugih ja-vno-pravnih tijelâ funkcionirati; (ii) ideja o poduzeću kapitalističkomu gospodari koje-ga su u svojemu djelovanju usmjereni prije svega s mogućnostima polučenja maximuma profi ta.

Polazeći od te dvije ideje može se učenje o koncesioniranju javne službe na nekoliko načela svesti, na načela koja su u svezi s tim: (a) da s koncesijom prepuštena javna služba ostaje i dalje javnom službom istinskom; (b) da koncesionar i nadalje ostaje privatnim po-

duzetnikom; (c) da se imade ravnovjesje fi nan-cijalno osigurati; (d) da se uredjenje pripadno-sti dobara što ih se u sklopu koncesioniranja stekne odlikuje stanovitim osobitostima.

To što s koncesijom prepuštena javna služba i nadalje javnom službom istinskom ostaje treba istaknuti ovo:

(i) Državna uprava imade slobodu izbora koncesionara (le libre choix du concession-naire), s čime se hoće to kazati da državna uprava jest apsolutnim gospodarom u izabi-ranju svojega partnera. Svojstva osobe što ju treba izabrati moraju kriteriju intuitu perso-nae kao kriteriju od središnje važnosti od-govoriti, što uključuje, prije svega, to da je koncesionaru zabranjeno bez izričitoga i vi-soko-formaliziranoga suglasja državne upra-ve koncesiju ustupiti trećim osobama. Načelo je slobodnoga izbora donekle ublaženo s nor-mama koje izvjesnim osobama javnoga pra-va pridržavaju stanoviti monopol na gospo-darenje stanovitim javnim službama a, osim toga, država ili jedinice lokalne i regionalne samouprave vlasne su neke koncesije podije-liti samo nekim javnim poduzećima i ustano-vama, npr. koncesije za proizvodnju, prijenos i raspodjeljivanje električne energije smije se podijeliti samo Francuskomu elektrogo-spodarstvu (Électricité de France). U nekim slučajevima pak, izbor je ograničen na sta-novite osobe (npr. za društva gospodarstva mješovitoga ili na javne ustanove što se tiče koncesijâ za uredjivanje urbanističko ili re-gionalno), ili pak neke osobe uživaju pred-nost u dobivanju stanovitih koncesijâ (npr. jedince lokalne samouprave za koncesioni-ranje plažâ).

(ii) Koncesionar imade na način najstroži osigurati uredno odvijanje javne službe, što znači da od te i takve svoje obveze može biti oslobodjen samo za slučaj višlje sile stricto sensu. To, dalje, znači da okolnost što je služba u gubitku, što iz tjeranja službe kakav manjak, dotično gubitak, proizlazi, ne oslo-badja koncesionara od obveze osigurati ured-no odvijanje službe, osim što bi, u slučaju po-stojanja stalnoga manjka ali samo u predm-

83 Toč. (2) - (2-a) Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit admi-nistratif ..., supra, II., str. 755. et s., 766. et s.; P. Moor, Droit administratif ..., supra, t. III., str. 119. – 137.; F. Llorence et P. Delvolvé ..., in La concession de service public face au droit communautaire, Paris, 1992.; I. Krbek, Upravno pra-vo (1932.) ..., supra, knjiga II., str. 59. – 92.; V. Ivančević, Teorija administrativnoga ugovora, u A. Goldštajn, Investi-cije, Informator, Zagreb, 1969., str. 71. – 87. -


nijevi nepredvidjenosti (imprévision), imao pravo pomoć od državne uprave, dotično jedi-nice lokalne ili regionalne samouprave, iska-ti. Ni ona exceptio non adimpleti contractus koja dopušta koncesionaru po općemu gra-djanskom pravu obustaviti službu u slučaju bitnih promašajâ vlasti prepuštajuće da ud-ovolji svojim obvezama ne imade svojega mjesta u koncesioniranju javne službe, dotle u najmanju ruku dok takva prekršivanja obvezâ ne izazovu situaciju višlje sile (vis maior (force majeure, höhere Gewalt)).

(iii) Državna uprava imade ovlast izricati i primijeniti sankcije, dakle koncesionara prinu-djivati da udovoljava onoj svojoj obvezi ure-dno odvijanje javne službe osigurati. Takve su sankcije dvovrsnim. Jedne su one koje su s popisom trgovačkih i tehničkih uvjetâ (cahier des chrges) predvidjene, a druge su one za koje praxis sudbeni drži da ih državna upra-va, dotično lokalna ili regionalna samouprava, smije s punim pravom i u izočnosti izričitih zaporkî u popisu uvjetâ uporabiti. Ove potonje sankcije sastoje se, prije svega, izvan kaznî što ih se inače smije koncesionaru izreći suklad-no odredbama iz popisa trgovačkih i tehničkih uvjetâ (cahier des charges), u ovlasti državne uprave, dotično lokalne ili regionalne samou-prave, podvrći koncesionara prinudnoj upra-vi (séquestration, Zwangsverwaltung), što znači, neodvisno o tomu što je taj naziv nesuk-ladan, za izvjesno doba u obavljanju službe je-dnostavno ga nadomjestiti: nadležna si vlast prepuštajuća smije, u slučaju takvomu, priuštiti i gradju koncesionarovu uzimati, i njegovo osoblje koristiti, i na njegov trošak umjesto njega gospodariti. Tu je i oduzimanje konces-sije (déchéance, Entziehung) – koje konce-sionara lišava ovlasti što ih je izvodio iz ugo-vora o koncesioniranju. Načelno, oduzimanje koncesije mora od strane sudca biti izrečeno, ali samo na zahtjev nadležnoga javno-pravnog tijela, što, medjutim, nije i normom takvom da je iz javnoga poretka (ordre public, oeffentli-che Ordnung): dopuštenim je s ugovorom o koncesiji predvidjeti i pravo državne uprave da oduzimanje odluči jednostrano, s tim da je

nadziranje i u takvomu slučaju pridržano su-dcu. Oduzimanje smije biti izrečeno samo iz razlogâ što ih se koncesionaru može pripisa-ti kao neko teško propuštanje u ispunjavanju obvezâ koje ga terete.

(iv) Naravno, takve sankcije kao što su pri-nudna uprava i oduzimanje koncesije, smije se tek onda izreći kada se poziv koncesionaru na ispunjenje obveza pokaže bezuspješnim: nai-me, takve sankcije smije se predvidjati samo za slučaj temeljnih kršenjâ ugovora od strane koncesionara, posebice za slučaj obustavljanja službe. Državna uprava raspolaže i s puno širim ovlastima nadzirateljskim što se tiče ne-smetanoga odvijanja službe, što je normalnim kraj okolnosti da je baš na državnoj upravi osi-gurati točno ispunjavanje onih obvezâ što ih je koncesionar s potpisivanjem ugovora preuzeo.

(v) Obveza je koncesionara izvoditi i ona preuredjenja službe što bi ih u općemu interesu vlast prepuštajuća zahtijevala, čak i u slučaju da to popisu onih trgovačkih i tehničkih uvjetâ proturječi, npr. to da tramvaj čestotnije polazi ako to potrebe pučanstva iziskuju, što uvećava, uslijed toga, ukupnost uredjajâ i strojevâ što ih se imade u pogon staviti. Razumijeva se, naspram okolnosti što bi vlast prepuštajuća preuredjenja zahtijeva-la, stoji obveza potonje na nadoknadjivanje štete, dašto u pretpostavci da udovoljavanje takvim zahtijevanjima stavlja u pitanje ono fi nancijalno ravnovjesje u koncesioniranju 84.

(4) Postoje pak ovlasti i pravice takve da ih se koncesionaru priznaje i pridaje. Naime, koncesionar jest poduzetnik privatni, medju-tim kao takav i voditeljem javne službe, pak može legitimno očekivati da ostvari koristî iz odnosnoga gospodarenja, iz gospodarenja jav-nom službom voditeljsko koje mu se povjeri.

S naslova toga, proizlazi, imade mu se sukladna prava priznati, ali posebice i ova:

84 Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, II., str. 755. et s., 766. et s.; P. Moor, Droit administratif ..., supra, t. III., str. 119. – 137. Usp. et F. Llorence et P. Delvolvé ..., in La concession de service public face au droit commu-nautaire, Paris, 1992.; I. Krbek, Upravno pravo (1932.) ..., supra, knjiga II., str. 59. – 92.; V. Ivančević, Teorija admini-strativnoga ugovora …, supra. -


(a) pravo da mu se u svezi s tjeranjem ja-vne službe voditeljstvo koje mu se povje-ri (koncesionirana javna služba) stavi na ra-spolaganje odnosna s javnom imovinom obuhvaćena dobra, i to je obvezom državne uprave, dotično lokalne ili regionalne samou-prave;

(b) pravo i na prerazne koristi koje bi iz postupka izvlaštenja (procédure d’expro-priation, Enteignungsverfahren), kao i iz preraznih javnih služnostî (servitudes du droit administratif, Lasten öffentlichen Re-chtes), proizlazile;

(c) pravo na isključivost, dotično kon-cesionar raspolaže, što se samoga tjeranja službe tiče, s izvjesnim monopolom, osim u slučaju da si državna uprava, kada to zakon dopušta, pridrži ovlast koncesiju i konku-rentima dodijeliti; koncesionar je, dakle, u pravilu zaštićen protiv konkurencije, i to s isključivošću u pravima koju mu se priznaje s naslova koncesioniranja sâmoga.

Prava kao što su ona u svezi s stavljanjem javnih dobara na raspolaganja (toč. (a)), kao i na prerazne koristi iz postupka izvlaštenja i javnih služnostî (toč. (b)) više su vezana uz prijeku potrebitost za javnom službom nego-li uz prednosti koncesionara, dočim je zaštita koncesionara protiv konkurencije (toč. (c)) od važnosti koliko za koncesionara toliko i za javnu službu 85.

(5) Postoje i pravila koja se na ovlasti upravnoga sudca odnose, a takvima su:

(a) prijepori izmedju koncesionara i vla-sti prepuštajuće pripadaju na sudca upravno-ga: zapravo, ugovor o koncesioniranju i jest upravni ugovor, pak je i sudac ugovora - su-dac upravni;

(b) korisnici službe i treće osobe imadu u slučaju poteškoćâ s koncesionarom pred

sudca redovitoga ići, osim u slučaju kada se prijepor na javne radove odnosi, za kakve je upravni sudac isključivo nadležnim;

(c) korisnici mogu poteškoćâ imati i s upra-vnom vlašću prepuštajućom, posebice u tomu smislu što bi joj mogli predbacivati da ne čini naspram koncesionaru ono što je prijeko potre-bito da bi taj omogućivao redovito odvijanje javne službe: naravno, opetoma bi došla do izražaja nadležnost sudca upravnoga, naime u slučaju da vlast prepuštajuća odbije obve-zati koncesionara da poštuje zaporke ugovora o koncesioniranju ili obvezati ga pak da svoje obveze naspram korisnicima ispunjuje.

U svezi s tim što koncesionar i nadalje privatnim poduzetnikom ostaje treba istaknu-ti i slijedeće. Okolnost da se s naslova ugo-vora o koncesioniranju izvjesnu javnu službu prepusti, ne stječe se nikako svojstvo javnoga poslenika, a pogotovo ne javnoga službenika. I nadalje, koncesionar je poduzetnik koji se nada, koji legitimno očekuje (attentes légi-times, berechtigte Erwartungen) da će one koristi, dotično prednosti, koje iz koncesioni-ranja proizlaze, ostvariti i koji će, u slučaju da to izmine, gubitke snositi. Jasnim je, s takvih razlogâ, da koncesionar ne imade ni svojstvo ni obveze javnoga službenika.

Nadziranje urednoga odvijanja prepuštene službe što bi ga provodila vlast prepuštajuća ne imade bezuvjetno značenje nadziranja hierarhičkoga. Isto tako, ni pripadnici osoblja koncesionarovoga ne imadu svojstvo javnoga službenika. Odnosno je osoblje, dašto, s njim su-povezano s ugovorima privatnoga pra-va, na čemu ništa ne mijenja okolnost dodje-le koncesije što, medjutim, nije spr’ječavalo i ne može ni priječiti javnu vlast da u zaporke one knjige trgovačkih i tehničkih zaduženjâ (cahier des charges) ne umetne i socijalne zaporke u korist uposlenikâ koncesionara 86.

85 Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, II., str. 755. et s., 766. et s.; P. Moor, Droit administratif ..., supra, t. III., str. 119. – 137. Usp. et F. Llorence et P. Delvolvé ..., in La concession de service public face au droit commu-nautaire, Paris, 1992.; I. Krbek, Upravno pravo (1932.) ..., supra, knjiga II., str. 59. – 92.; V. Ivančević, Teorija admini-strativnoga ugovora …, supra. -

86 Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, II., str. 755. et s., 766. et s.; P. Moor, Droit administratif ..., t. III., str. 119. – 137. Usp. et F. Llorence et P. Delvolvé ..., in La concession de service public face au droit commu-nautaire, Paris, 1992.; I. Krbek, Upravno pravo (1932.) ..., supra, knjiga II., str. 59. – 92.; V. Ivančević, Teorija admini-strativnoga ugovora …, supra. -


(6) Koncesionaru pripadaju prije svega prednosti fi nancijalne. Takve prednosti čine sućanstvo pravâ što ih se njemu priznaje po crti koncesioniranja javne službe, i od kritične je važnosti da baš njemu u prvomu redu pri-padaju, dotično pripadnu; naime, to i jest ono što može privatne poduzetnike privući da se odluče na koncesioniranje kao modus tjeranja svojega poslovanja. Takve predno-sti odredjene su s ugovorom o koncesioni-ranju javne službe, dočim knjiga zaduženjâ utvrdjuje tarifu sukladno kojoj koncesionar razrezuje podavanja na korisnike. Pravna na-rav takvih, dotično tarifnih, zaporkî (clauses tarifaires, tarifmässige Bestimmungen) za-vr’jedjivala bi i pobliža razmatranja. Nu, tre-ba, svakako, reć ovo: jer uredjuju nagradji-vanje koncesionara, moglo bi ih se, s naslo-va toga, smatrati ugovornima, što se može s tim objasniti da ne mogu biti modifi cirane bez suglasnosti obiju stranaka. S druge stra-ne pak, takve se zaporke primijenjuje na kori-snike bez njihovoga pristanka; njihov sadržaj općeniti i neosobni, shvatljivim je, otkriva njihovu narav propisivačku, nešto što nije nepodudarnim s nužnošću ishodjenja su-glasja koncesionara na modifi kacije što bi ih mogla javna uprava poduzeti. Sadržaj tarif-nih zaporkî varira od koncesije do koncesije, a može sadržavati modifi kacije s kojima se vodi računa o različitostima situacije u smi-slu poštivanja načela jednakosti.

Koncesionar obično imade ovlast kori-snicima razrezivati podavanja, i utjerivati ih od njih. U svezi s tim može mu se, premda i uvijek i ne mora, priznati i izvjesnu slobodu da sâm, unutar omedjenjâ što ih nadaje kakav (tarifni) maximum i uz nadzirateljstvo jav-ne uprave (obveza na objavljivanje, odobra-vanje, homologiranje, ovisno o slučaju), odre-djuje tarife što će ih se efektivno primjenji-vati. Ali, takva sloboda nije nipošto apsolut-nom: s jedne strane, tarife su bitnim počelom ustrojstva i urednoga odvijanja službe, a takvo počelo ne smije, s tim što se službu u koncesioniranje prepusti, biti zabačenim u cijelosti; s druge strane, podavanja koja kon-

stituiraju cijenu u smislu propisâ o cijenama, mogu, u slučaju potrebe, činiti predmet izvje-snoga ograničavanja, i to ne od strane vlasti prepuštajuće, već od strane vlastî nadležnih u stvarima nadziranja cijenâ.

Odredbe o tarifi ranju sadrže često za-porke o (samokretnomu) preobražavanju ili o preinačivanju ugovora o koncesioniranju, uključujući tu i novo pregovaranje, čemu se vlast prepuštajuća ne može u s zaporka-ma odredjenim slučajevima opirati a da ne dovede u pitanje svoju odgovornost. Narav-no, tarife se utvrdjuje s popisom trgovačkih i tehničkih uvjetâ, ali ih se ne može smatra-ti, kako to većina auktorâ zagovara, zaporka-ma naravi ugovorne. Smatra se da državna uprava imade ovlast modifi cirati tarife onako kako ih sâma tumači, interpretira, ili i odbi-ti modifi cirati tarife kada je to s onim popi-som predvidjeno, naravno ovisno o tomu što to opći interes iziskuje, ali sve to, dašto, uz priuzdržaj da s tim ne dirne u ono fi nancijal-no ravnovjesje u koncesioniranju, u proti-vnom (na)stajala bi obveza državne uprave koncesionara obeštetiti.

(6-a) Zbog svih onih već izrečenih razlo-gâ, mora središnje značenje u koncesioni-ranju javne službe imati onorečeno i već poz-nato načelo o ravnovjesju fi nancijalnomu. Kaže se da se koncesionar, zapravo, nalazi u jednoj situaciji paradoksalnoj. S jedne stra-ne, koncesionar imade pravo da koristi što ih očekuje i ostvari ili, kako se to s motrišta tran-sakcionalnoga kazuje, njegova su očekivanja legitimna po načelu povjerenja u javne vlasti (confi ance légitime, berechtigte Vertrauen), dočim je, s druge pak strane, podvrgnut, u javnomu interesu, obvezama koje u pravilu smiju biti modifi cirane.

Ideju o ravnovjesju fi nancialnomu (équi-libre fi nancier, Finanzausgleich) opravdava se, prije svega, s tim što je izražajem volje stranaka, volje koja je podlogom ugovo-ra sâmoga. S ugovorom o koncesioniranju izražava se, misli se, uzajamni odnos ovisno-sti (correlation, Wchseslbeziehung) izme-dju stranaka, ideju o tomu da ugovor otvara


šanse za koristi što ih koncesionar legitimno očekuje. Normalnim je, slijedom tomu, da ni ona tarifa ni zaporke koje se odnose na ure-dno odvijanje službe nisu nedodirljivima, u pretpostavci, dašto, da ravnovjesje inicijalno koje ih povezivaše bude očuvano.

Ideju o ravnovjesju fi nancijalnomu opra-vdava se i s tim što je takvo ravnovjesje u interesu javne službe sâme. Jasnim je da bi okolnost da državna uprava obveze konce-sionara preinači na taj način da mu nikakvo obeštećenje ne prizna, ili okolnost pak da po-stane potpunoma nezainteresiranom za ure-dno odvijanje koncesioniranja po crti onoga ravnovjesja fi nancijalnoga, dovela do toga da koncesionar obustavi tjeranje službe.

(6-b) Zapravo, ideja o ravnovjesju fi nan-cijalnomu su-povezuje dva polâ ugovora o koncesioniranju: ta ideja osigurava synthe-sis izmedju okolnostî da je tu riječ o javnoj službi i, u isto doba, o podhvatu privatnomu.

Medjutim, to nipošto ne znači da se rav-novjesje fi nancijalno može u nekoj jednadžbi izraziti, u jednadžbi u kojoj bi svi uvjeti bili poznati. Koncesionar svakako preuzimlje sta-noviti rizik i, isto tako, ne jamči mu se da će polučiti koristi a on sam se nada polučiti ko-risti višlje od onih što bi mu ih državna upra-va po svojim namjerama prepustila polučiti. Zbog toga, ideja o ravnovjesju fi nancijalno-mu mora biti s jednom drugom u prijepletu: u svakomu ugovoru o koncesiji imade se za-porku o “riziku normalnomu” (aléa normal, normaler Glückszufall), riziku unutar koje-ga se ne smije dovesti do toga da predvidjanja stranaka budu izigra(va)na. Npr., kakav lagani gubitak koji bi pogodio koncesionara, kakva opet njegova korist koja bi ispala višljom od one za koju državna uprava smatra da ju je kao primjerenu njemu prepustila, ne moraju nužno ispadati izvan ravnovjesja fi nancijalnoga u koncesioniranju, jer ugovor o koncesioniranju nužno sadrži izvjesnu nepoznanicu koja je ri-zikom (aléa, Glückszufall), rizik što ga po-dhvat takvoga genrea uvijek sadrži.

Slijedom tomu, probleme što ih izazivaju povrede ravnovjesja fi nancijalnoga u konce-

sioniranju može se logički razr’ješiti. Dvije su vrsti takvih povredâ, dotično ili su takve da proizlaze zapravo od vlasti prepuštajuće, ili su takve da su potonjoj izvanjskim. Za slučajeve tako različite rješenja ne mogu, dašto, biti istim. Kada je riječ o povredama što ih ravnovjesju fi nancialnomu nanese vlast prepuštajuća, imade se slučaj da je jedan od suugovornika taj koji je izvorištem neravno-vjesja, a to znači da potonji imade koncesio-nara obeštetiti. Kada je pak riječ o dogadjanji-ma koja su izvanjskim vlasti prepuštajućoj, mora bivati iznimnim, jer se izvjestan rizik uvijek predvidja kao normalan, to da po-tonja bude odgovornom za davanje doprino-sâ takvih da se reducira (nepovoljne) učinke takvih dogadjanjâ po šanse koncesionarove, dotično da potonja pristane na poneka modi-fi ciranja ravnovjesja fi nancijalnoga 87.

(7) Prije svega, imade se modifi kacije ra-vnovjesja fi nancialnoga koje bi dolazile od vlasti prepuštajuće - tu je riječ o modifi ka-cijama koje mogu biti izvedene na raznolične načine:

(a) Vlast prepuštajuća modifi cira na izravan način uvjete vršenja službe, što znači da puno težu službu nameće, tako npr. kada od koncesionara traži da učestanost polaženja tramvaja postane puno većom, dotično promet puno veći i s više stroje-va u pogonu. U takvomu slučaju, stvari bi-vaju, može se kazati, skrajnje jednostav-ne: vlast prepuštajuća mora obeštetiti kon-cesionara zbog modifi kacije takve, vlast prepuštajuća odgovara izravno, dakle, za na-doknadu štete što ju trpi koncesionar. Potonje može se učiniti na više načina, npr. s pomoću povišenja tarifâ, ali samo pod uvjetom da to ne dovodi do umanjenja potrošnje od stra-ne korisnikâ, a može se to učiniti i izravnom isplatom s naslova nadoknadjivanja štete.

87 Toč. (6) – (6-b): Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit admi-nistratif ..., supra, II., str. 755. et s., 766. et s.; P. Moor, Droit administratif ..., t. III., str. 119. – 137. Usp. et F. Llorence et P. Delvolvé ..., in La concession de service public face au droit communautaire, Paris, 1992.; I. Krbek, Upravno pra-vo (1932.) ..., supra, knjiga II., str. 59. – 92.; V. Ivančević, Teorija administrativnoga ugovora …, supra. -


(b) Vlast prepuštajuća može neizravno otežati situaciju koncesionarovu s pomoću mjere koja, premda ne bi bila skopčana s odvijanjem koncesioniranja, vrijedja po-tonjega na način osobiti, npr. kada neka općina, nakon što sklopi ugovor o koncesio-niranju s kojom gradskom plinarom, uvede dodatna podavanja na ugalj koji u općinu ula-zi, što znači da se koncesionaru nameće obve-za o kojoj se nije vodilo računa prigodom sk-lapanja ugovora o koncesioniranju, zapravo nije ni moglo voditi. I u takvomu bi slučaju, kako drži praxis sudbeni, vlast prepuštajuća odgovarala bi koncesionaru za obeštećenje.

(c) Može se zgoditi da koncesionar bude pogodjen ne s mjerom koja cilja na odvijanje koncesioniranja ili koja poga-dja koncesionara na način osobiti, već s izvjesnom općenitom mjerom što ju vlast prepuštajuća poduzme. To će, najčestotnije, biti slučaj s onim koncesionarima koji su suugovarači od države, a ova povisi poreze: poreze se, budi to izravno, budi to neizravno, uvodi s zakonom. U slučaju takvomu nije, kako se to smatra, koncesionar pogodjen s razlogom koji bi fi gurirao kao osebujan za koncesioniranje; u slučaju podizanja porezâ, naći će se koncesionar u situaciji u kakvoj i svi drugi poduzetnici na danomu ozem-lju. Zbog toga, ne bi koncesionar imao pra-vo ni na kakvo obeštećenje, osim u slučaju da otežanje općenitih uvjetâ tjeranja djelat-nosti (porezi, podavanja socijalna, i t.sl.) zbi-ljski poremete normalno izvršivanje ugovora i njegovo ravnovjesje fi nancijalno, što znači da bismo se onda našli u slučaju nepredvi-djenosti (cas d’imprévision, Unvorherge-sehenheitszufall).

Dakle, imade se i modifi kacije ravnovje-sja fi nancijalnoga koja nisu pripisiva sâmoj vlasti prepuštajućoj - takve modifi kacije pro-pituju slučajevi nepredvidjenosti.

Sproću slučajeva nepredvidjenosti obično se prikazuje dva primjera, jedan koji se odno-si na slučaj modifi kacijâ što ih se zahvaljuje okolnostima gospodarskim, te drugi koji se odnosi na slučaj modifi kacije ravnovje-

sja fi nancijalnoga od strane nekoga javnog nadleštva koje nije i vlašću prepuštajućom.

(7-a) Modifi kacija zahvaljujući okolno-stima gospodarskim. - Može se zgoditi da go-spodarske okolnosti koje su počivale u razra-djivanju ugovora o koncesioniranju budu bit-no promijenjenim. U takvoj situaciji dolazi do primjene teorije o nepredvidjenosti (théo-rie de l’imprévision). Npr. može se dogodi-ti da cijene za ugljen u svezi s koncesionaro-vom obvezom da isporučuje plin za općinu ili grad toliko porastu da poslovanje baci konce-sionara u teški gubitak. U jednomu od takvih slučajeva, grad je bio odbio kako povisiti ta-rife tako i pokriti ma samo i s nekim dije-lom manjkove iz poslovanja njegovoga. Pre-ma stavu upravnoga sudišta, grad se ne može obvezati da povisi tarife samo zato da bi se koncesionaru omogućilo izvlačiti koristi iz svojega poslovanja. Tu je u pitanju opći in-teres kojega je gospodarom grad, grad koje-mu pripada i to odlučiti da li hoće da se javna služba na ovaj ili onaj način nesmetano odvija s obzirom na korisnike. Tarife su bile odre-djene u knjizi zaduženja (cahier des charges) pa je, Zbog toga, grad imao puno pravo odbiti tarife povisiti. U isto vrijeme, medjutim, grad ne bi mogao, nije vlastan izbjeći, i to da u je-dnomu većem dijelu pokrije manjkove kon-cesionaru.

Dva su razmatranja važna u razr’ješivanju takvomu. Prvo je, i to sućanstveno, ono o kontinuitetu službe (continuité du service). Kada vlast prepuštajuća ne bi koncesionaru u pomoć priskočila, došlo bi, zbog situacije gomilanja manjkova, do obustave vršenja službe, a to javna vlast ne smije nikako do-pustiti (opći interes). Slijedom tomu, konti-nuitet službe iziskuje, s jedne strane, da vlast prepuštajuća priskoči u pomoć koncesio-naru te, s druge strane, da koncesionar, pod izlikom nepredvidjenosti, ne zastane s oba-vljanjem službe. Drugo je pak ono o ugova-ranju s obzirom na rizik (aléa; Glückszufall). S ugovorom ne jamči se koncesionaru da će uvijek imati samo koristi, već se uvijek ima-de u vidu i mogućnost nastupa rizika kakvo-


ga, s tim, medjutim, što mora biti riječ, jer je u pitanju primjena pravila o nepredvidje-nosti (règles de l’imprévision; Unvorherge-sehenheitsregeln), o riziku normalnomu, o riziku predvidljivomu (aléa normal, prévi-sible; normaler Glückszufall). Stranke nisu mogle imati u vidu okolnosti apsolutno ne-predvidljive, okolnosti koje bi mogle biti, npr., s ratom uzrokovane, s poremećenjima što ih rat prouzroči.

Teorija o nepredvidjenosti svodi se, dakle, na ovo: budući da su baš okolnosti gospodar-ske te koje modifi ciraju uvjete za izvršivanje kakvoga ugovora o koncesioniranju, ne ima-de se mjesta teoriji o nepredvidjenosti kada modifi kacije takve ne prelaze onaj normalni rizik što su ga stranke mogle, pa dakle i mo-rale predvidjeti. Samo s trenutkom kada po-stoji istinsko poremećenje gospodarstveno-sti ugovora (un bouleversement de l’écono-mie du contrat; Verrüttung der Vertragswir-tschaftlichkeit), može teorija o nepredvidje-nosti u igru stupiti. U tomu se trenu i posta-vlja problem tko će snositi terete izvan-ugo-vorne (charges extra-contractuelles; aus-servertragliche Verpfl ichtungen), terete koji baš iz modifi kacijâ uvjetâ gospodarskih proi-zadju. Takvi su tereti izvan-ugovornim, jer su bili nepredvidljivi pa ih stranke nisu ni mo-gle u doba sklapanja ugovora uočiti. Iz toga razloga, imati će vlast prepuštajuća, s stano-vitim obeštećenjem, suradjivati u pokrivanju manjkova.

(7-b) Razumijeva se, obeštećenje ne bi imalo čitavi manjak pokriti. Kao prvo treba o tomu voditi računa da postoji normalni rizik kojega imade u svakomu slučaju koncesionar snositi. Kao drugo, i u onim poremećenim gospodarskim okolnostima imade u pokri-vanju manjka sudjelovati i koncesionar. Su-dac upravni smatra da bi 5% do 15% teretâ izvan-ugovornih imalo na koncesionara pa-sti, dočim bi ostalo imala vlast prepuštajuća koncesionaru pokriti.

Takva teorija o nepredvidjenosti, koli svojstvenošću prava upravnoga toli izvorišna s obzirom na teorije prava civilnoga, izgu-

bila je tijekom razvoja svojega nešto od ko-risnosti, jer novi opći trgovački i tehnički uvjeti, dotično knjige zaduženjâ (cahier des charges), sučeljeni s praxisom sudbe-nim o nepredvidjenosti, uključiše zaporke namijenjene tomu da se predskaže na način hipotetički kada bi teorija o nepredvidje-nosti mogla u igru ući, posebice s indeksa-cijom u pitanjima sirovina ili u najamnicama, za koje se slučajeve, onda, dopušta samo-kretnu izmjenu ugovora o koncesioniranju. Spram motrištima što ih posebice praxis sud-beni izražava, može teorija o nepredvidjeno-sti doći u obzir samo u slučajevima manjka privremenoga (défi cit provisoire), bilo da je to uslijed toga što služba nije polučila dopri-nose od korisnikâ na koje je računala, bilo da je to uslijed toga što se je ocjenjivalo da je u danomu trenutku podizanje tarifâ neumje-snim. S drugim riječima, teorija o nepredvi-djenosti ne bi smjela biti sredstvom da se na trošak onih koji plaćaju doprinose obdržava javnu službu koja je opterećena manjkovima i koja više, očito, ne odgovara zbiljskim po-trebama.

Svakako, treba osobi javnoga prava omogućiti da u slučajevima kao što su potonji utvrdi situaciju i dokine ugovor o koncesioni-ranju i prije nego što bi izminuo, što znači da osoba javnoga prava treba pokriti terete izvan-ugovorne za prošlost, s tim što bi bila vlasnom i to odlučiti da se s tjeranjem službe prekine, odustati od toga da obešteti konce-sionara zbog takvoga prekida koncesioni-ranja, vodeći računa o mogućnosti da konce-sionar nije bio prinužden provoditi amortiza-ciju svojih postrojenjâ, ali isto tako i o tomu da će budućnost koncesionara ispasti dostat-no nepovoljnom ako ga se osudi na snošenje izvjesno stalnijih manjkova 88.

88 Toč. (7) – (7-b): Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit admi-nistratif ..., supra, t. 2., str. 766. - 788., posebice 786. - 788. Usp. et G. Vedel, Droit administratif ..., supra, str. 651. - 652.; .; P. Moor, Droit administratif ..., supra, t. III., str. 119. – 137.; F. Llorence et P. Delvolvé ..., in La concession de service public face au droit communautaire, Paris, 1992.; I. Krbek, Upravno pravo (1932.) ..., supra, knjiga II., str. 59. – 92.; V. Ivančević, Teorija administrativnoga ugovora …,


(8) Može se zgoditi da se fi nancijal-no ravnovjesje poremeti ne uslijed gospo-darskih okolnostî što bi ih se moglo vlasti prepuštajućoj imputirati već uslijed takvih da bi ih se moglo a i moralo zahvaliti vla-sti drugoj nego što je ona vlast prepuštajuća, dotično da neka druga vlast nego što je ona vlast prepuštajuća preinači uvjete za izvršenje ugovora o koncesioniranju. Npr. koncesioniranje što bi ga uspostavila izvje-sna općina može biti poremećena s nekim no-vim preuredjivanjima što ih poduzela država umješivajući se u kakve stvari socijalne ili u kakve stvari fi skalne.

Još je teži slučaj kada neko općinsko kon-cesioniranje bude potpuno paraliziranim, jer uvodjenje nadziranja cijenâ može onda ne dopustiti uvećanje tarifâ u slučajevima kada je to prijeko potrebitim da bi se obdržalo ono fi nancijalno ravnovjesje u koncesioniranju.

U takvim se slučajevima dolazi do rješenjâ koja su veoma bliska onima unu-tar teorije o nepredvidjenosti. Modifi kacije uvjetâ izvršenja ugovora o koncesioniranju takve da uslijed djelovanja vlasti izvan one koja je vlašću prepuštajućom nastupe ope-rira au fond kao poremećenje gospodarsko (un bouleversement économique; eine Ver-rüttung der Wirtschaftlichkeit). Proizlazi da u mjeri u kojoj bi takve modifi kacije imale narav poremećenja onoga ravnovjesja fi nan-cijalnoga davale mjesta da se obeštećenje prizna 89.

(9) Treba se nešto reći i o načinima, dotično naslovima, okončanja koncesioni-ranja. Luči se okončanje koncesioniranja što

supra: inače, pisac posvema ispravno naglašuje razliku iz-medju “nepredvidjenosti“ (imprévision, Unvoraussicht) i “nepredvidljivosti“ (imprévisibilité, Unvoraussehbarkeit) – usp. posebice str. 83. i 84., te bilj. br. 15 na str. 83. - 89 Toč. (8) – (8-a): Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit admi-nistratif ..., supra, t. 2., str. 766. - 788., posebice 786. - 788. Usp. et G. Vedel, Droit administratif ..., supra, str. 651. - 652.; .; P. Moor, Droit administratif ..., supra, t. III., str. 119. – 137.; F. Llorence et P. Delvolvé ..., in La concession de service public face au droit communautaire, Paris, 1992.; I. Krbek, Upravno pravo (1932.) ..., supra, knjiga II., str. 59. – 92.; V. Ivančević, Teorija administrativnoga ugovora …, supra. -

ga se smatra “normalnim” (fi n normale de la concession), što će kazati s istekom konce-sioniranja (expiration du terme fi xé), od onih što bi ih se unaprijed predvidjelo – bilo s ugo-vorom o koncesioniranju, bilo s odlukom su-dbenom, bilo s sâmim zakonom (fi n antici-pée de la concession).

Normalni je slučaj, dakle, da koncesioni-ranje bude okončano s istekom vremena za koje je ugovor o koncesioniranju i bio sklo-pljen. Bitni je učinak takvoga okončanja koncesioniranja što se gospodarenje javnom službom vraća oblasti prepuštajućoj koja može, ovisno o svojemu nahodjenju, bilo koji modus tjeranja službe izabrati. To je, kao što je rečeno, posebice i trenutak kada se vrhu stanovitih dobara vrši pravo na vraćanje (droit de retour) i, možebitno, i pravo na na-doknadjivanje (droit de reprise).

Imade se više onih načinâ okončanja kon-cesioniranja što ih se može smatrati unaprijed odredjenim, i to:

(a) Raskid (doslovno: otkup) koncesije glasom ugovora o koncesioniranju (ugovorni otkup (rachat contractuel)). Raskid konce-sije znači slučaj da izvan svih sankcijâ i bez obustavljanja službe, ona oblast prepuštajuća lišava koncesionara od tjeranja službe. Ugo-vorni otkaz znači, kako to mnoge knjige zaduženjâ (cahiers des charges) predvidjaju, ovlaštenje onoj vlasti prepuštajućoj, onoj oso-bi javnoga prava čije tijelo fungira kao vlast prepuštajuća, u stanovito vrijeme prije isteka normalnoga roka koncesioniranja, preuzeti službu. U tomu slučaju, obeštećivanje konce-sionara imade bivati po modalitetima što ih se u onim knjigama zaduženjâ predvidi.

(b) Dokinuće u interesu službe (rési-liation dans l’intéręt du service), naziva-no i otkup iznudjeni (rachat forcé) - u do-ktrini pridaje se vlasti prepuštajućoj uvijek ovlaštenje, i kada bi knjiga zaduženjâ o tomu šutjela, i čak protivno uglavcima o tomu, o takvoj mogućnosti, preuzeti gospodarenje službom, medjutim uz obvezu koncesionaru nadoknaditi i damnum emergens i lucrum cessans, ali uključujući tu i gubitke u kori-


stima što bi ih koncesionar ostvario do isteka normalnoga roka koncesioniranja;

(c) Dokinuće (résiliation) koncesije - od strane vlasti prepuštajuće i bez obeštećivanja, zbog promjene većine u kapitalu društva koncesionarskoga, što utječe na zajamčenja tehnička, fi nancijalna i druga s obzirom na kakve je koncesija početno bila podijelje-nom.

(d) Dokinuće u slijedu propasti objekta koncesioniranja (résiliation par la suite de la disparition de l’objet de la consession) - tako što, dokinuće može nastupiti ili s obzirom na uglavu stranaka o tomu ili u pomanjkanju takvoga uglavljenja po odluci sudbenoj.

(e) Oduzimanje koncesije, to je sankcija koja imade pogoditi koncesionara zbog teškoga propuštanja udovoljiti obvezama (la décheance sanctionnant le manque-ment grave du concessionnaire à ses obliga-tions). Knjiga zaduženjâ općenito ograničuje obeštećivanje koncesionara za koristi (ako koja od odnosnih postoji) što ih služba izvlači iz izvedenih radova i od raspoložive gradje, koristi što ih se nadoknadjuje uz teške nepriličnosti za oblast prepuštajuću. Osim kada je tako što s ugovorom o konce-sioniranju predvidjeno, oduzimanje konce-sije može biti izrečeno samo od strane sudca nadležnoga za odnosni ugovor.

(f) Dokinuće koncesioniranja može biti izrečeno od strane sudca na zahtjev konce-sionara da se sankcionira tešku gr’ješku vla-sti prepuštajuće (résiliation sanctionnant la faute grave de l’autorité concédante).

(g) Dokinuće koncesioniranja može biti ugovornim (résiliation conventionnelle) - izrečeno kr’jepošću zajedničkoga ugovo-ra stranaka; a može biti i zakonodavnim (ré-siliation législative) - izrečeno kr’jepošću kakvoga osobitog zakona koji nekoj od stra-naka otvara mogućnost izazvati dokinuće pod uvjetima drugim nego što su oni koji inače proizlaze iz zakona i ugovora.

(9-a) Naspram pravu hrvatskomu treba reći kako slijedi. Zakon o koncesijama kao opći i naspram odredbenicama o koncesija-

ma u zasebnim zakonima podredni propis ne sadrži nikakve odredbe o prestanku koncesio-niranja, pa se, zbog toga, mora iskaze o tomu izvoditi iz odredabenicâ zasebnih zakonâ koji postavljaju pravno uredjenje dobara porabe opće, dotično dobara od interesa za Repu-bliku. Najinstruktivnijim treba u tomu smislu smatrati Zakon o pomorskom dobru i mor-skim lukama, glasom odredaba kojega kon-cesioniranje prestaje, i to: (i) istekom vreme-na za koje se koncesiju dalo; (ii) odreknućem ovlaštenika koncesioniranja prije isteka vre-mena odredjenoga u odluci o podjeljivanju koncesije; (iii) smrću ovlaštenika koncesio-niranja, dotično prestankom pravne osobe, ako nasljednici, dotično pravni sljednici ne zatraže pravodobno potvrdu koncesioniranja; (iv) oduzimanjem koncesije od strane dava-telja; (v) sporazumnim raskidom ugovora o koncesioniranju; (vi) opozivanjem koncesije – kada to iziskuje interes Republike.

Prestanak koncesioniranja s istekom vre-mena na koje je zaključenim (podtoč. (i) su-pra)), to je onaj slučaj normalnoga okončanja koncesioniranja (usp. pod toč. (9) supra)), i tu ne bi bilo razlike naspram pravu francu-skomu. Medjutim, prestanak koncesioniranja s naslova odreknuća ovlaštenika koncesio-niranja prije isteka vremena odredjenoga u odluci o podjeljivanju koncesije (podtoč. (ii) supra)) jest sasvim nešto drugo - to je način prestanka kojega se ne bi moglo smatrati suk-ladnim pravnoj naravi koncesioniranja, nai-me tomu da je riječ, in ultima ratio, o povje-ravanju vršenja javne službe, uz obvezu da se opći interes promiče. Prestanak koncesioni-ranja smrću ovlaštenika, dotično prestankom postojanja pravne osobe – uz naznačeni nega-tivni uvjet (podtoč. (iii) supra)) nije načinom što ga predvidja francusko pravo, ali bi ga se tamo izvodi s interpretacijom. A zasebne probleme ne postavlja ni sporazumno raski-danje ugovora o koncesioniranju (podtoč. (v) supra)), premda ni taj način prestanka, kao ni onaj s naslova odreknuća od strane ovlaštenika (podtoč. (ii) supra)), ne bi bio u skladu s pravnom naravlju koncesioniranja.


Od načinâ prestanka koncesioniranja, po-sebice se ističu onaj s naslova oduzimanja koncesije (podtoč. (iv) supra)) te onaj s na-slova opozivanja (podtoč. (vi) supra)), dakle:

(a) Oduzimanje koncesije, inače s zakonom izričito naznačeni način prestanka koncesioni-ranja, jest zapravo sankcija s kojom davatelj koncesije pogadja koncesionara u slučajevima kada protivno ugovoru o koncesioniranju po-duzimlje radnje što ih ne bi smio poduzeti, npr. bez odobrenja na pomorskomu dobru izvede radnje koje nisu s koncesijom predvidjene, ili su u suprotnosti s odobrenim projektom, ili ne poduzimlje radnje što bi ih je dužan poduzeti, npr. ne podigne u odredjenomu roku gradjevi-ne za što mu se koncesiju podijelilo, i to prije isteka roka koncesioniranja. Odluku o oduzi-manju koncesije, koja znači stavljanje izvan snage koncesije s dokidanjem (djelovanje ex nunc), donosi se uz vršenje ovlasti diskrecio-narne, i po tomu je taj način prestanka konce-sioniranja sličan onomu francuskom institutu oduzimanja koncesije (podtoč. (e) toč. (9)).

(b) Opozivanje koncesije, inače s zako-nom uopće nenaznačeno kao neki način pre-stanka koncesioniranja, znači s dokinućem staviti izvan snage koncesiju (djelovanje ex nunc) prije isteka roka u svako doba kada to iziskuje interes Republike Hrvatske kako ga utvrdi Hrvatski Državni Sabor. Opozivanje smije biti u cijelosti ili djelomično, s tim što je koncesionar ovlašten odreći se koncesije za slučaj da ta bude samo djelomično opozvana. I odluku o opozivanju koncesije – a donosi ju davatelj koncesije – donosi se uz vršenje ov-lasti diskrecionarne, i po tomu je slična fran-cuskom institutu dokinuća koncesije u intere-su službe (podtoč. (b) toč. (9)).

(9-b) Kako u svezi s načinom prestanka koncesioniranja, tako i neodvisno o tomu, pravno uredjenje dobara u sklopu koncesio-niranja službe, i to postrojenjâ i gradjevinâ podignutih ili ugradjenih na nekretninama (ouvrages immobiliers et matériels édifi és), ili pak stečenih od strane koncesionara, po-kazuje izvjesne osobitosti, od kojih se može, en résumé, istaknuti, posebice, važnost prav-

noga razlikovanja dobara podvrgnutih povra-tu, od onih podvrgnutih nadoknadjivanju, a obje vrsti naspram koncesionarovim dobrima vlastitim.

Dobra podvrgnuta povratu (biens de re-tour) - to su sva ona dobra za koja je s općim trgovačkim i tehničkim uvjetima, dotično s knjigom zaduženja, predvidjeno da ih se, s istekom koncesioniranja, na način obve-zatan te besplatan, imade u vlasnost oblasti prepuštajuće (država, jedinica lokalne i re-gionalne samouprave, etc.) povratiti. Praxis sudbeni smatra da takva dobra imadu pripa-sti u javnu domenu odnosne oblasti i, zbog toga, činiti njihovu imovinu, uz priuzdržaj da takva dobra budu namijenjena službi što ju je koncesionar vodio. Dobra podvrgnuta nado-knadjenju (biens de reprise) - to su ona do-bra koja, budući namijenjena službi, mogu biti stečena od strane oblasti prepuštajuće, a za koja koncesionar mora s istekom vre-mena koncesioniranja platiti onoj oblasti prepuštajućoj cijenu odredjenu ili odredlji-vu. Da bi izvršivanje onih pravâ na povrat i prava na nadoknadu bilo zajamčeno, s knji-gom zaduženja obvezuje se koncesionara na održavanje i obnavljanje, ako bi to ustrebalo, kao i na obdržavanje opskrbe i zalihâ na suk-ladnoj razini. Dobra vlastita (biens propres), kao što su novac, pripadni uredjaji “izvan koncesioniranja”, etc., jesu dašto jednostav-nim i čistim vlasništvom koncesionarovim, te nije dopustivim da s istekom koncesije budu stečena od strane oblasti prepuštajuće, osim uz suglasnost što bi ju se zasebno i slobodno od koncesionara dobilo.

S motrišta prava hrvatskoga, treba, a uzimajući opetoma u obzir Zakon o pomor-skomu dobru i morskim lukama kao uzor, primijetiti da potonji Zakon povrat dobara u svezi s koncesioniranjem predvidja samo za slučaj podizanja kakvih gradjevinâ na dobru pomorskomu, s tim što se opseg prava na po-vrat ravna prema naslovu s kojega je konce-sioniranje prestalo, i to:

(i) prestanak koncesioniranja s naslo-va opozivanja – ako koncesionar (ima-


telj pomorske koncesije) na pomorsko-mu dobru podigne gradjevinu, imade pra-vo na nadoknadu troškova za takvu gradje-vinu koja je pripadnošću pomorskoga dobra, i to u srazmjeri prema vremenu za koje bude prikraćen u tjeranju koncesionirane djelat-nosti (u Zakonu: “u korištenju koncesije“), s tim što nadoknada ne može prijeći vrijednost gradjevine u trenutku opozivanja koncesije, umanjene za iznos ostvarene amortizacije;

(ii) prestanak koncesioniranja s ostalih naslovâ – ako koncesionar (imatelj pomor-ske koncesije) na pomorskomu dobru po-digne neku gradjevinu ili kakvu napravu (u Zakonu: “nešto podigne“), što je “prino-vom“, imade pravo uzeti prinose što ih je iz-gradio ako nisu trajno povezane s pomorskim dobrom i ako je to po naravi stvari i bez veće štete po pomorsko dobro mogućim; u protiv-nom, prinove će se smatrati pripadnošću do-bra pomorskoga 90.

6.3.3. Koncesija i koncesioniranje po pravu hrvatskomu

(1) Koncesija kao pravno-gospodarski in-stitut i koncesioniranje javne službe kao po-stupanje s kojim se od strane osobe javno-ga prava osobi privatnoga prava povjera-va gospodarenje kakvom javnom službom bili su gotovo nepoznatim u Hrvatskoj kao S.R. (N.R.) Hrvatskoj (1945. - 1989./1991.). To je zato što su takav institut i takvo postu-panje bili po sebi nesukladnima društveno-

gospodarskomu i političkomu poretku socija-lističko-komunističke Jugoslavije u koju je tadašnja Hrvatska bila uklopljenom. Dakle, pravna teorija nije imala “domaćega pred-metka za porabu”, dotično umovanje, a pra-xis gospodarski - ustrojen oko i unutar sa-moupravnih organizacijâ i zajednicâ, posebi-ce organizacijâ udruženoga rada oblikovanih oko društvenoga vlasništva - imao je toliko potrebe za koncesijom koliko je odvijanje gospodarskih odnošajâ s svijetom iziskiva-lo poznavanje koncesioniranja, dakle u sklo-pu “gospodarskih odnošajâ s inozemnim ele-mentom”, ili u svezi s takvim odnošajima.

Praxis i teorija o koncesiji i koncesioniranju javne službe uskrsavaju u Republici Hrva-tskoj već tijekom njezinoga utemeljivanja kao vrhovničke države (1989. - 1993.). Tako dak-le, već u samim početcima Republike Hrva-tske praxis gospodarski dobi prigodu razvija-ti obavljanje društveno-korisnih radinostî i uz korištenje prednosti što ih možebitno daje kon-cesija i koncesioniranje javne službe, a pravna teorija zahvalan predmetak za obogaćivanje upravnoga prava i javno-pravnoga umovanja, prava i umovanja u funkciji razvoja znanosti, nastave i gospodarstva.

Medjutim, uspostavljanje koncesionira-nja kao instituta i kao skupa postupanjâ nije išlo posvema glatko. Naime, u Republici prvi je put institut koncesije uspostavljen s Zako-nom o koncesijama od god. 1990. Unutar na ondašnji način uredjenoga instituta konce-sije, strani ulagač imao je pravo dobiti dozvo-lu, dotično koncesiju za korištenje odredje-noga prirodnog bogatstva ili dobra opće-po-rabljivoga, a isto tako stranoj osobi smje-lo se odobriti da na odredjeno vrijeme podi-gne, vodi ili iskorišćuje kakvu gradjevinu (u Zakonu: “objekt”), postrojenje ili pogon. Go-dine 1992. donijet je novi Zakon o koncesija-ma, koji je i danas na snazi. 91.

90 Toč. (9) – (9-b): Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit ad-ministratif ..., supra, t. 2., str. 766. - 788., posebice 786. - 788. Usp. et G. Vedel, Droit administratif ..., supra, str. 651. - 652.; P. Moor, Droit administratif ..., supra, t. III., str. 119. – 137.; F. Llorence et P. Delvolvé ..., in La concession de service public face au droit communautaire, Paris, 1992.; I. Krbek, Upravno pravo (1932.) ..., supra, knjiga II., str. 59. – 92.; V. Ivančević, Teorija administrativnoga ugovora …, supra. Usp. u člancima 29. – 33. Z.Po.Lu., supra. Jedna pri-mjedba o prestanku koncesije s naslova otkkupa (podtoč. (a) toč. (9)): Kao što to G. Vedel i P. Delvolvé primijećuju, (fran-cuski) termin rachat jest više nego nepreciznim – formalno, riječ bi bila o “otkupu“, a zbiljski – riječ je o “oduzimanju“ (privation, action de priver), ili o “otpustu“ (licenciement), dotično “raskidu“ (rupture (de la concession)), jer se, naime, koncesionara lišava voditeljstva javne službe koja mu je bila povjerena; s razloga toga, odlučilo se za termin “raskid“. -

91 Za samoupravne organizacije i zajednice i njihovo društveno-vlasničko poslovanje – usp. u Ustavu S.R. Hrva-tske (1945. (1963.) - 1989. (1991.)), Narodne Novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.), posebice u njegovim osnovnim načelima, te u odredbama njegovih članaka 10. – 121. Za zakone o konce-sioniranju – usp. (a) Zakon o koncesijama, Narodne Novine


(2) Potonji Zakon skrojen po načelu podre-dnosti, što će reći da se njegove odredbe uvijek primijenjuje kada u kojemu zasebnom ali po primjeni prvenstvenomu zakonu ne bi bilo što drugo odredjeno. Kr’jepošću toga Zakona, može se koncesiju podijeliti domaćoj ili stra-noj pravnoj osobi ili pojedincu, a dopuštenim je s naslova koncesije steći, i to:

(a) pravo gospodarskoga iskorištavanja prirodnih bogatstava te drugih dobara za koje se s zakonom odredi da su od interesa za Re-publiku Hrvatsku, s tim što takav interes utvr-djuje Hrvatski Državni Sabor;

(b) pravo tjeranja djelatnostî od interesa za Republiku Hrvatsku, te podizanja i korištenja gradjevinâ i postrojenjâ potrebitih za to.

Koncesiju se može dati najdulje na vrije-me od 99 (devedeset i devet) godina, a odluku o tomu donosi Hrvatski Državni Sabor, s tim što smije Vladu Republike Hrvatske ovlastiti na to da donosi odluke o koncesijama.

Prijedlog za donošenje odluke o konce-siji podnosi se Vladi, a ako je za donošenje odluke nadležnom potonja, prijedlog podnosi nadležni ministar, ali nakon predhodno priba-vljenoga mišljenja općine, grada ili županije na čijemu se području stječe pravo gospodar-skoga iskorištavanja dobra vrhu kojega se koncesiju i podijeljuje 92.

(3) Odluku o koncesiji donosi se u po-stupku javnoga natječaja (voie de concours, Wettbewerb), ili u postupku javnoga priku-pljanja ponudâ (appel d’offres, Aufforderung zu den Angeboten), ili u postupku na zahtjev, dotično po vlastitomu izboru nadležnoga tije-la (marché de gré à gré, Geschäft freihändig entschieden), kada je s zasebnim zakonom tako odredjeno. Na podlozi podataka dobi-venih u postupku javnoga natječaja, javnoga prikupljanja ponudâ, ili povodom podnijeto-ga zahtjeva (kada takvo postupanje zasebni

zakon izrijekom dopušta) odluku o podjelji-vanju koncesije donosi Hrvatski Državni Sa-bor, ako s zasebnim zakonom nije drugčije odredjeno, ili Vlada, ako ju Hrvatski Državni Sabor na to izrijekom ovlasti.

Prigodom pripremanja prijedloga za donošenje odlučenja, kao i u samomu odlučivanju, nadležno tijelo, Vlada, dotično ministarstvo, prosudjuje poglavito, i to:

(a) poslovni ugled podnositelja ponude, dotično zahtjeva;

(b) sposobnost za ostvarenje (svrhe) kon-cesioniranja (u Zakonu”: “koncesije”);

(c) povoljnost ponude, dotično prijedloga povodom zahtjeva;

(d) utjecaj namjeravanoga gospodarskog iskorištavanja na očuvanje i zaštitu okoliša.

Kr’jepošću odlučenja o podjeljivanju kon-cesije sklapa se ugovor izmedju, s jedne stra-ne, podnositelja ponude, dotično zahtjeva, te s druge strane, Vlade, dotično ministarstva ili županijskoga poglavarstva (poglavarstva Grada Zagreba). Osim odredbenicâ o uredji-vanju plaćanja nadoknade za gospodarsko iskorištavanje i drugih odredaba, s tim ugovo-rom mora se osigurati jamstva da će se gospo-darsku svrhu koncesioniranja ostvarivati u sk-ladu s interesima Republike Hrvatske. Potonja odredba jest jezično nespretno formulirana, te ju treba u cjelini odredaba o javnomu dobru, o dobrima od interesa za Republiku Hrvatsku, kao i u cjelini propisâ s kojima se uspostavlja uredjenje koncesioniranja tumačiti u smislu da se imade pružiti jamstva da će se s ostva-rivanjem gospodarske svrhe koncesioniranja interes Republike Hrvatske promicati 93.

(4) Za koncesioniranje plaća se nadokna-du, a novčani iznosi i druga davanja s naslova nadoknade ulaze u državni proračun, dotično u proračun županije ili Grada Zagreba, ili je-dinice lokalne samouprave.

Inače, obvezatnim je ugovor o koncesio-niranju upisati u jedinstveni registar konce-sijâ što ga vodi Ministarstvo fi nancijâ. br. 18/90, 61/91, kojega je dokinuo (b) Zakon o koncesijama,

Narodne Novine br. 89/92.(Z.Knc.) – usp. u članku 9. po-tonjega Zakona, a za podrednu primjenu potonjega Zakona – usp. u članku 7. toga Zakona .- 92 Usp. u odredbenicama Z.Knc., supra. - 93 Usp. u odredbenicama Z.Knc., supra. -


Medjutim, i zakoni koji uredjuju upra-vljanje i gospodarenje pojedinim vrstima dobara od interesa za Republiku Hrvatsku, predvidjaju koncesioniranje gospodarskoga iskorištavanja odnosnih dobara, sadržavajući i veća ili manja odstupanja od onoga (općeg) Zakona o koncesijama. Od takvih zakonâ, dotično od koncesijâ i koncesioniranjâ kako ih potonji uredjuju, spomenuti će se samo one koji su gradjom za teoretsko osmišljavanje koncesijâ i koncesioniranjâ u smislu širenja toga pojma i praxisa s dobra porabe opće kao njihovoga predmeta na druge dvije vrsti njihovih mogućih predmetâ, a to su javni ra-dovi (koncesioniranje javnih radova) te javne službe (koncesionirnje javnih službî), dakle one koji su od značenja za profi liranje kon-cesije i koncesioniranja kao institutâ u hrva-tskomu pravnom sustavu 94.

(5) Prvi zasebni zakon takav da je usposta-vljao pravne naslove koncesijama i koncesio-niranju bio je Zakon o javnim cestama od go-dine 1990., s tim, medjutim, što je Republika donijela godine 1996. novi Zakon o javnim cestama. Kr’jepošću potonjega Zakona o ja-vnim cestama, strana i domaća pravna osoba ili pojedinac s koncesijom mogu steći “pra-vo gospodarskoga iskorištavanja javne ceste, gradjenja i održavanja javne ceste, dotično gospodarenje autocestama i cestovnim izgra-dcima ili ugradcima (u Zakonu: “objektima“ (most, viadukt, etc.)), te pratećih gradjevinâ (hoteli, benzinske postaje, parkirališta, ugosti-teljske i trgovačke gradjevine) na cestovnomu

zemljištu”, dašto na način i pod uvjetima što ih se s zakonom predvidi, što će reći tako da se promiče opće interese. Kao što je to razvid-nim, glasom Zakona o cestama utvrdjuje se tri vrsti predmetâ koncesioniranja, i to:

(a) javna cesta kao opće-porabljivo do-bro, dotično “dobro od interesa za Repbliku i u općoj je porabi, pak se s koncesioniranjem stječe “pravo gospodarskoga korištenja jav-ne ceste, dotično pravo gospodarenja autoce-stom“;

(b) izvodjenje javnih radova, dotično “gra-djenje i održavanje javnih cestâ kao djelatnost od interesa za Republiku“, pak se s koncesio-niranjem stječe “pravo podizanja javnih cestâ i gospodarenja takvim gradjevinama“;

(c) “cestovne gradjevine te prateće gra-djevine“, npr. most, tunel, etc. kao primjeri predhodnih, a hotel, benzinska postaja, etc., kao primjeri potonjih (u Zakonu za obje vr-sti: “objekti“), pak se u sklopu koncesioni-ranja stječe pravo gospodarenja cestovnim i pratećim gradjevinama.

Na podlozi odluke o podjeljivanju kon-cesije vrhu odnosnih predmetâ (podtoč. (a) – (c) toč. (5) gore)) zaključuje se ugovor o koncesioniranju, s tim što je, dašto, prav-na narav odnosnih akata različitom: odluka nadležnoga tijela o podjeljivanju konce-sije jest tipični upravni akt, dakle akt nara-vi javno-pravne, dočim je ugovor o konce-sioniranju (u Zakonu: “o koncesiji“) ugo-vorom gradjanskoga prava, dakle akt nara-vi privatno-pravne. Kako se to u francuskih teoretičarâ kaže, koncesioniranje kao modus tjeranja javne službe, koncesionirane javne službe, može uključivati i podjeljivanje ja-vnih ovlastî osobi kojoj se voditeljstvo jav-ne službe povjeri, dotično koncesionaru. To će nadležna vlast, vlast prepuštajuća, obično činiti, ako što drugo zakon ne bi naredjivao, s aktom o podjeljivanju koncesije, a sam način izvršivanja tako povjerenih ovlasti mogao bi biti uredjen i s utanačenjima iz ugovora o koncesioniranju.

Medjutim, u nas je korisnik koncesioni-ranja, koncesionar, ovlašten glasom sâmoga

94 Usp. u odredbenicama Z.Knc., supra, u svezi s drugim zakonima koji su leges speciales, i to: Zakon o rudarstvu, Narodne Novine br. 35/95 (Z.Rud.), članci 9. - 11.; Z.Po.Lu., supra, članci 16. - 38., 66. – 73., članak 79., u svezi s predhodno spomenutim člancima; Zakon o poljoprivredno-mu zemljištu, Narodne Novine br. 66/01, 87/02 (Z..Po.Zm.), članci 43. - 49.; Zakon o lovu, Narodne Novine br. 10/94, 29/99, 14/02 (Z.Lov.), članci 20. - 26.; Zakon o javnim ce-stama, Narodne Novine br. 100/96, 76/98, 27/01, 114/01, 65/02 (Z.Ja.Ces.), članci 35. - 43.; Zakon o vodama, Naro-dne Novine br. 107/95 (Z.Vod.), članci 142. - 155.; u svezi s vodama i Uredbu o uvjetima i postupku za dodjelu koncesija na vodama i javnomu vodnom dobru, Narodne Novine br. 99/96, 11/98; Zakon o telekomunikacijama, Narodne Novi-ne br. 122/03, 158/03, 177/03, 60/04 (Z.Tlk.), članci 29., 30.; Razvojne strategije turističkoga sektora, Narodne Novine br. 113/93 (Rz.St.Tu.), toč. 3.7. -


Zakona o javnim cestama donositi neke akte, dotično podnositi neke zahtjeve, i to: dozvo-lu za izvanredni prijevoz, odobrenje za izvo-djenje priključaka i prilazâ na javnu cestu, prijedloge ministru za propisivanje uvjetâ za projektiranje i izgradnju priključaka i prilazâ, zahtjev za uklanjanje predmetâ u svrhe osigu-ranja preglednosti na javnoj cesti, dotično osi-guranje izvedbe radova u svezi s tim na teret vlasnikâ, korisnikâ ili posjednikâ zemljišta, kao i naredbu za obustavljanje radova ili ra-dnjî s kakvima se može javnu cestu oštetiti ili sigurnost javnoga prometa ugroziti. Sve su to akti ili radnje naravi javno-pravne, pa kako je ovlast na donošenje takvih akata, dotično za poduzimanje takvih radnjî, priznata s odred-benicama Zakona sâmoga, to se s rješenjem o podjeljivanju koncesije, a pogotovo s ugo-vorom o koncesioniranju, ne bi smjelo, argu-mento a contrario, koncesionaru još kakve daljnje ovlasti povjeravati 95.

(6) Kr’jepošću pak Zakona o lovu, dopuštenim je domaćim i stranim pravnim osobama i pojedincima izdavati koncesije prava lova, i to na vrijeme od 20 do 40 go-dina. Odluku o izdavanju koncesije prava lova donosi Vlada na podlozi postupka jav-noga prikupljanja ponudâ ili postupka javno-ga natječaja. Odluku o provedbi postupka ja-vnoga prikupljanja ponudâ ili o raspisu jav-

noga natječaja Vlada donosi na prijedlog mi-nistra poljoprivrede i šumarstva. Postupak javnoga prikupljanja ponudâ, dotično jav-noga natječaja, provodi povjerenstvo od pet (5) članova i tajnik a imenuje ih Vlada. To povjerenstvo daje ministru poljoprivrede i šumarstva prijedlog odluke o izboru najpo-voljnije ponude za izdavanje koncesije.

Prijedlog za donošenje odluke o izda-vanju koncesije prava lova ministar podno-si Vladi nakon što pribavi mišljenje županije (dotično Grada Zagreba) na području koje leži lovište na koje se koncesija odnosi. Na temelju odluke o izdavanju koncesije prava lova ministar poljodjelstva i šumarstva i po-dnositelj ponude sklapaju u pisanomu obliku ugovor o koncesioniranju.

Ministar je ovlašten i prije isteka vremena za koje se koncesiju izdalo otkazati ugovor o koncesioniranju prava lova bez ikakvoga otkaznog roka ili uz primjereni otkazni rok, kada se koncesionar služi pravom lova pro-tivno ugovoru o koncesioniranju ili ako ne provodi mjere i radnje što ih utvrdjuju pro-pisi o lovu. Iznose što iz se uplati s naslova nadoknade za koncesioniranje prihodom su državnoga proračuna 96.

(7) Krijepošću Zakona o rudarstvu, ru-dno blago jest dobrom od interesa za Repu-bliku Hrvatsku, imade njezinu osobitu zaštitu, te se iskorišćuje pod uvjetima i na način što ih se propisuje s zakonom. Rudno blago kao do-bro od interesa za Republiku Hrvatsku nala-zi se u njezinomu vlasništvu. S razloga toga, propisuje se da se pravo na istraživanje mine-ralnih sirovinâ stječe glasom odobrenja što ga izdâ nadležno tijelo, a pravo na gospodarsko iskorištavanje (u Zakonu: “eksploatacija”) mi-neralnih sirovinâ stječe samo glasom rudarske koncesije što ju podijeli isto nadležno tijelo.

Odobrenje za istraživanje mineralnih si-rovinâ i rudarsku koncesiju za gospodarsko iskorištavanje mineralnih sirovinâ smije se izdati pravnoj osobi s sjedištem u Republi-

95 Usp. Z.Ja.Ces., supra, članci 35. - 43. Taj Zakon ne go-vori o “iskorištavanju javne ceste”, već o “korištenju javne ceste” (stavak 1. članka 35.), medjutim, što je jasnim, kon-cesionar nije, barem ne prvenstveno i ne u bitnomu, zainte-resiran za (svoje) “korištenje javne ceste” (usage, Nutzung) - za porabu prema njezinoj naravi i namjeni i drugim, propi-sanim ili uobičajenim, uvjetima, već za “iskorištavanje javne ceste” (utilisation, Ausnutzung) - korištenje koje uključuje i branje plodova i druge raspoložbe i odgovornosti u svezi s tim. S druge strane, moralo se dodati i ono “promicanju općih interesâ”, jer i Zakon o javnim cestama, a i drugi zakoni koji propisuju koncesije - osim Z.Po.Lu., supra, šute o tomu, premda je dotično počelo sva teorija javnoga prava ističe kao ono od značenja središnjega – usp. V. Ivančević, Institucije upravnoga prava ..., supra, str. 294. - 296. (toč. 9.3.2.); I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.) ..., supra, str. 63. - 64. (toč. d)). Usp. et G. Vedel et P. Delvolvé, Droit admi-nistratif ..., supra, t. 2., str., posebice, 725., 733. To je i shv-atljivim kraj okolnosti da se koncesiju mora strogo lučiti od dozvole - “dozvola“ znači pravo ograničeno (npr. gradjevin-ska dozvola), dočim “koncesija“ znači pravo povlasno, pa čak i kada nije isključivom. -

96 Za koncesioniranje prava lova – usp. u odredbenicama Zakona o lovu, Narodne Novine br. 10/94, 22/94, 29/99, 14/01, 4/02 (Z.Lov.), članci 20. - 26. -


ci a registriranoj za obavljanje odnosnih dje-latnostî (trgovačko društvo), ali i pojedin-cu koji imade registrirani obrt za obavljanje istih onih djelatnostî (obrtnik)(ovlaštenici). Za izdavanje odobrenjâ, dotično podjelji-vanje koncesijâ, za istraživanje i gospodar-sko iskorištavanje nafte i prirodnoga plina nadležna je Vlada Republike, a za istraživanje i gospodarsko iskorištavanje svih ostalih mi-neralnih sirovinâ - Ministarstvo gospodar-stva, dotično ured državne uprave u jedini-ci regionalne samouprave, ili Ured Grada Za-greba, nadležan za poslove rudarstva, i to na podlozi zahtjeva zainteresirane osobe.

Za gospodarsko iskorištavanje mineral-nih sirovinâ ovlaštenik je dužan plaćati nado-knadu, koja je prihodom Republike, s tim što ju se ustupa općini ili gradu, dotično Gradu Zagrebu, na području kojih se izvodi gospo-darsko iskorištavanje mineralnih sirovinâ, a koristi ju se za gospodarski razvoj te zaštitu okoliša i prirode, ako se s zasebnim zakonom što drugo ne odredi. Ovlaštenik je dužan ra-cionalno iskorišćivati ležišta mineralnih siro-vinâ, a istodobno s iskorištavanjem istraživati mineralne sirovine. Smatra se, glasom sâmo-ga Zakona, da se “ležišta mineralnih sirovinâ iskorištava racionalno... kada se sirovine vadi i oplemenjuje uz malene gubitke korisne mi-neralne sirovine te kada se pored one osnov-ne, kada je to gospodarski opravdano, vadi i oplemenjuje druge koje se nalaze u odnosno-mu ležištu“ 97.

(8) S motrišta prava obavljati ih, kr’jepošću Zakona o telekomunikacijama razlikuje se vrsti telekomunikacijskih uslugâ kako slijedi, i to:

(a) telekomunikacijske usluge što ih se obavlja s naslova koncesije ili s naslo-va dozvole, a to su ove: (aa) javne govor-ne usluge; (ab) davanje u najam telekomu-nikacijskih vodova; (ac) davanje u najam te-lekomunikacijske mreže ili njezinih dijelo-va; (ad) radio-difuzijske usluge; (ae) usluge

kabelske distribucije (prvoredne telekomu-nikacijske usluge);

(b) (ostale) telekomunikacijske usluge što ih se obavlja s naslova prijave, a to su: (ba) prijenos govora, zvuka, podataka, listinâ (u Zakonu: “dokumenata“), slikâ i drugog, osim javnih govornih uslugâ; (bb) prijenos govo-ra, zvuka, podataka, listinâ, slikâ i drugog s pomoću telekomunikacijskih postrojenjâ i uredjajâ (u Zakonu: “kapacitetâ“) u nepoket-noj i pokretnoj satelitskoj službi (drugoredne telekomunikacijske usluge).

Način stjecanja prava obavljanja prvore-dnih telekomunikacijskih uslugâ (toč. (a) su-pra)) ovisi ovisi o tomu da li je za obavljanje telekomunikacijskih uslugâ odnosnoj prav-noj osobi potrebita ili nije potrebita “upora-ba radio-frekvencijskoga spektra“: u prvomu slučaju, dotično kada obavljanje telekomu-nikacijskih uslugâ iziskuje “uporabu radio-frekvencijskoga spektra“, obvezatnim je pri-baviti koncesiju, te trgovačko društvo pravo obavljanja stječe na podlozi odluke o davanju koncesije i potpisanoga ugovora o koncesio-niranju (u Zakonu: “o koncesiji“); u drugomu slučaju, dotično kada obavljanje telekomu-nikacijskih uslugâ ne iziskuje “uporabu radio-frekvencijskoga spektra“, obvezatnim je isho-diti dozvolu, pa pravna osoba pravo obavljanja stječe na podlozi dozvole. Na podlozi dozvole stječe se i pravo obavljanja prvorednih teleko-munikacijskih uslugâ (toč. (a) supra)) ako je to uz uporabu slobodnoga radio-frekvencijskog spektra, s tim što zainteresirana pravna osoba mora podnijeti propisani zahtjev s propisanim sastojcima i dokazalima.

Pravo obavljanja drugorednih telekomu-nikacijskih uslugâ (u Zakonu: “ostalih“ (toč. (b) supra)) stječe se na podlozi prijave Hr-vatskoj agenciji za telekomunikacije, prijave koju se podnosi u pisanomu obliku i propisno sastavljenu, s tim što zainteresirana pravna osoba mora podnijeti propisani zahtjev s pro-pisanim sastojcima i dokazalima. Kada Vijeće potonje Agencije zaprimi takav zahtjev, oba-vijest o zaprimanju potonjega objaviti će u “Narodnim Novinama“, i to u roku od deset

97 Za odobrenja i rudarske koncesije – usp. u odredbenica-ma Zakona o rudarstvu, Narodne Novine br. 190/03, članci 9. - 15. (Z.Rud.). -


(10) danâ od dana zaprimanja. Daljnje postu-panje po zahtjevu koji ispunjava uvjete što ih propisuje zasebni Pravilnik, ovisiti će o tomu da li mu se može udovoljiti bez raspisi-vanja javnoga natječaja, ili ne, a to je opeto-ma ovisnim o tomu da li je Agencija u odnosu na isto frekvencijsko područje u roku od 45 (četrdesetpet) danâ od dana one objave zapri-mila samo jedan zahtjev ili “više zahtjevâ“, a u potonjemu slučaju je li svim tim zahtjevima mogućim udovoljiti, ili ne, dakle:

(i) kada Agencija zaprimi samo jedan zahtjev ili i više zahtjevavâ ali kojima je s ob-zirom na raspoloživi dio radio-frekvencijsko-ga spektra mogućim udovoljiti, Vijeće Agen-cije riješiti će ga, ili riješiti će ih, na podlozi prikupljanja zahtjevâ, dakle bez raspisivanja javnoga natječaja, i to u roku od 60 (šesdeset) danâ, s tim da odredjeno trgovačko društvo imade pravo podnijeti samo jedan zahtjev za davanje koncesije u odredjenomu dijelu ra-dio-frekvencijskog spektra te za odredjeno područje koncesije;

(ii) kada Agencija zaprimi više zahtjevâ ali kojima nije mogućim udovoljiti s obzi-rom na raspoloživi dio radio-frekvencijskoga spektra, Vijeće Agencije donijeti će odluku o raspisivanju javnoga natječaja za davanje koncesije, i to u roku od 90 (devedeset) danâ od dana one objave, pak će se dalje postupa-ti kao da je riječ o podjeljivanju koncesije za obavljanje prvorednih telekomunikacijskih uslugâ (usp. toč. (a) supra)).

(8-a) O podjeljivanju koncesijâ za oba-vljanje telekomunikacijskih uslugâ odlučuje Vijeće Hrvatske agencije za telekomunika-cije, s tim, medjutim, što njegova odlučenja o davanju i oduzimanju koncesijâ (i dozvolâ), kao i o raspisivanju natječajâ radi davanja koncesije za porabljenje radio-frekvencije za obavljanje telekomunikacijskih uslugâ svih vrstî (podtoč. (a)) i (b)) podpadaju pod pre-dhodno pribavljanje suglasnosti Vlade. Hr-vatska agencija za telekomunikacije jest neo-dvisna nacionalna upravna (u Zakonu: “re-gulatorna“) ustanova ovlaštena na obavljanje propisivačkih (u Zakonu: “regulatornih“), na-

dzornih i drugih odlučujućih poslova kao po-vjerenih javnih ovlastî. Agenciju vodi Vijeće koje se sastoji od pet (5) članova koje ime-nuje Hrvatski Državni Sabor, s tim što Agen-cija imade i svoju “stručnu službu“.

Kaže se da pravo obavljanja telekomu-nikacijskih uslugâ može steći samo prav-na osoba i samo kvalifi cirana pravna osoba, što znači da mora, ovisno o vrsti telekomu-nikacijskih uslugâ, biti riječ o trgovačkomu društvu ili kakvoj drugoj pravnoj osobi koja je u stanju “pružiti uvjerljive dokaze da će ostvariti tehničke, tehnološke, fi nancijal-ne, prostorne i kadrovske uvjete za oba-vljanje stanovite telekomunikacijske uslu-ge“, dotično druge uvjete što ih narede zakon i drugi propisi (posebice pravilnici ministra nadležnoga za telekomunikacije).

Za koncesije, dozvole, prijave i ovlasti u svezi obavljanja telekomunikacijskih uslugâ plaća se nadoknadu, i to na način i u visini što ih se propiše zasebnim pravilnikom što ga donosi ministar nadležan za telekomunika-cije, s tim medjutim, što se visinu nadokna-de ne smije odrediti tako da se naruši slobodu tržišnoga natjecanja. Inače, takve nadokna-de uplaćuju se u korist državnoga proračuna, a na podlozi računa što ga izdaje Hrvatska agencija za telekomunikacije 98.

98 Usp. za, i to: (a) koncesije u području telekomunikacija – u člancima 23. – 36. Zakona o telekomunikacijama, Na-rodne Novine 122/03, 158/03, 177/03, 60/04 (Z.Tlk.); (b) vr-sti telekomunikakcijskih uslugâ – u člancima 23. - 28. Z.Tlk., supra; (c) plaćanje nadoknade - u članku 36. Z.Tlk., supra; (d) donošenje odluke o koncesiji – u članku 24. Z.Tlk., su-pra, u svezi s člancima 29. - 36. toga Zakona; (e) dozvolu – u člancima 25., 26. i 28. te 36. Z.Tlk., supra; (f) prijavu – u članku 27. Z.Tlk., u svezi s člankom 36. toga Zakona; (g) odu-zimanje koncesije, prestanak koncesije, te za prijenos konce-sije na drugu pravnu osobu, prestanak valjanosti dozvole – u člancima 26., 31., 32., 33., Z.Tlk., supra; (h) Hrvatsku agen-ciju za telekomunikacije – u člancima 4., 8. – 16. Z.Tlk., su-pra; (i) odlučenja Vijeća Agencije i drugi poslovi od posebno-ga interesa za Republiku – u članku 12. Z.Tlk., supra, u svezi s člancima 4., 13. i 121. toga Zakona; (j) odlučenja Vijeća Agencije koja podliježu predhodnoj suglasnosti Vlade – u toč. 1. stavka 1. članka 12. te u stavku 2. članka 29. Z.Tlk., su-pra, u svezi s člankom 121. toga Zakona; (k) kvalifi ciranost trgovačkih društava i pravnih osobâ – u stavcima 9. – 11. članka 24. Z.Tlk., supra. Što se tiče propisâ – usp. Z.Knc., su-pra, posebice članak 1., zakon koji je lex generalis naspram svim drugim zakonima koji su leges speciales - usp. supra. -


(9) Mogućnost i dopustivost izdavanja koncesijâ predvidjaju još neki zakoni, kao što je to, poglavito, slučaj s Zakonom o poljo-privrednomu zemljištu, te s Zakonom o vo-dama, što dašto iziskuje potankije prosudbe i rasčlambe o tomu. Razradjenije odredbe o koncesijama sadrži i Zakon o pomorskom do-bru i morskim lukama (2003.)(ranije: Pomor-ski zakonik (1994.) i Zakon o morskim luka-ma (1995.)), krijepošću kojega je dopuštenim pojedincima i pravnim osobama registrira-nim za obavljanje obrta dati “pravo s kojim se dio pomorskoga dobra djelomično ili potpuno isključuje iz porabe opće i daje na posebnu po-rabu ili gospodarsko iskorištavanje, a u opse-gu i pod uvjetima što ih se uredjuje s odlukom o davanju koncesije i ugovorom o koncesioni-ranju, ali u skladu s odredbama zakona i pro-pisâ donijetih na temelju zakona“.

Čak i sâmo nabrajanje svih zakonâ i dru-gih propisâ tičućih se koncesijâ i koncesioni-ranjâ iziskivalo bi značajnoga prostora, te to, posebice u svezi s svim onim što je o konce-sioniranju već rečeno, samo još i više govori u pravcu potrebe za potankijim prosudbama i rasčlambama o tomu. Ovdje će se elemen-tarno prosuditi samo one koncesije koje su u svezi s dobrima porabe opće koja su zaseb-nim predmetom raspredanja.

Koncesija tako u hrvatskomu pravnom sustavu, pa ni u znanosti i nastavi, nije više spornom, čak što više, koncesioniranje se, moglo bi se reći, veoma brzo potvrdjuje. To je svakako društveno-gospodarski i pravno veoma važnim, posebice kraj okolnosti da se treba osigurati dostatnu sukladnost pravnoga poretka Republike Hrvatske s načelima prav-nih poredaka europskih zemalja, a tomu ne-sumnjivo pridonose zakonodavstvo te pravna teorija i sudbeni praxis tičući se koncesijâ i koncesioniranjâ 99.

6.3.4. O nekim osebujnim pitanjima kon-cesijâ i drugih načinâ povjeravanja javne službe

(1) Koncesiju se imade, barem klasično uvidjano, od režije (régie, Regiebetrieb) razlikovati. Režija znači da državna upra-va imade upravljanje s javnom službom, da sâma poduzima otpravljanje javne službe, osiguravajući njezino nesmetano odvijanje, s vlastitim dobrima i s vlastitim uposlenicima.

Režija može biti jednostavna, što je nor-malni slučaj, kada država ili koja druga oso-ba javnoga prava regrutira naročito osoblje radi tjeranja kakve javne službe, i s dobrima koja se bilo u njezinoj privatnoj domeni, bilo u njezinoj javnoj domeni nalaze.

Režija može biti i interesna, što znači slučaj kada država ili ona druga osoba javno-ga prava postavi na čelo službe pojedinca ili pravnu osobu koji su na rezultatima gospoda-renja službom zainteresirani 100.

(2) Treba svakako razlikovati koncesiju i od jednostavne režije i od one interesirane.

Koncesiju se razlikuje od jednostavne režije (régie simple) u tomu što s koncesijom državna uprava, suprotivno režiji, treću oso-bu zadužuje s tim da javnu službu, dotično dobro od interesa za koju osobu javnoga pra-va, iskorišćuje, dakle namjesto sebe sâme.

Koncesiju se i od interesne režije (régie intéressée) razlikuje, i to po tomu što je kon-cesionar zainteresiran na podavanjima od ko-risnikâ sâme službe, dotično djelatnosti što ju koncesionar tjera a voditelj interesne režije na rezultatima gospodarenja (kriterij načina

99 Usp. za, i to: (a) koncesioniranje prava lova (toč. (9)) - Zakon o lovu, Narodne Novine br. 10/94, 22/94, 29/99 (Z.Lov.), članci 20. - 26.; (b) rudarske koncesije - Zakon o rudarstvu, Narodne Novine br. 27/91, 26/93, 92/94, dotično pročišćeni texte: Narodne Novine br. 35/95 (Z.Rud.), članci 9. - 14.; (c) Za ostale koncesije: (da) Z.Po.Lu., supra,

3. – 39.; potanje o koncesijama na dobru pomorskomu go-vori se u idućemu pododsječku ovoga odsječka; (db) Zakon o poljoprivrednomu zemljištu, Narodne Novine br. 66/01, 87/02 (Z.Po.Ze.), članci 43. - 56.; (dc) Zakon o vodama, Narodne Novine br. 107/95 (Z.Vod.), članci 142. - 155.; u svezi s vodama i Uredbu o uvjetima i postupku za dodje-lu koncesija na vodama i javnomu vodnom dobru, Narod-ne Novine br. 99/96, 11/98 (potanje o koncesijama na dobru zemljišnomu i vodnomu govori se u idućim pododsječcima ovoga odsječka). Što se tiče propisâ – usp. Z.Knc., supra, posebice članak 1., zakon koji je lex generalis naspram svim drugim zakonima koji su leges speciales - usp. supra. - 100 Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., su-pra, t. 2., str., posebice, 759. - 761. -


nagradjivanja), ali i po tomu još što je konce-sionar poduzetnik za kojega normalna nagra-da jest profi t, dočim je onaj voditelj intere-sne režije poslovodja koji svoje normalne na-grade izvlači iz valjanoga odvijanja gospoda-renja (pravno-gospodarski položaj voditelja (povjerene) javne službe kao kriterij)) 101.

(3) Svakako, imade se koncesiju razliko-vati i od slučaja upravljanja i gospodarenja javnom službom od strane poslovodje koji je distinktan naspram osobi javnoga prava od-govornoj pod uredjenjem što ga se propisuje s zakonom i naredbom, npr. kada se to čini preko kakve druge osobe javnoga prava, po-sebice preko javne ustanove (établissement public, öffentlich-rechtliche Anstalt) koja imade, vezano uz državu ili okrug (départe-ment, Regierungsbezirk), županiju, dotično regiju, ili jedinicu lokalne samouprave, javnu službu ustrojenu s naslova ugovora o konce-siji, ali i od slučaja kada se to povjeri kakvoj privatnoj osobi, s tim da potonja i one pre-dhodne ne budu koncesionarima.

Postojale bi i stanovite premda samo iz-niancirane razlikovnosti izmedju koncesio-niranja javne službe (concession de service public) i koncesioniranja javnih radova (con-cession de travaux publics). Koncesioniranje javnih radova jest, općenito, utoliko izvje-snim koncesioniranjem javne službe ukoliko se koncesionar obveže i na izvodjenje rado-va, s čim se hoće reći da se sve veće konce-sije ili koncesioniranja javne službe sastoje, zapravo, u koncesioniranju javnih radova. Koncesioniranje distribucije vode, struje, plina, etc., jest koncesioniranje javnih rado-va, ali to su podjedno i koncesionirane jav-ne službe, od kojih se koncesioniranje jav-nih radova razlikuje što potonji (p)ostaju uto-liko koncesioniranjem javne službe ukoliko se koncesionar imade u izvodjenju izvjesnih za funkcioniranje javne službe prijeko potre-bitih radova angažirati. Zamislivim je, dašto, i koncesioniranje javnih radova a da u pitanju ne bude javna služba, kao što to bijaše, pri-

mjerice, u Francuskoj, koncesioniranje vo-dopada ali prije nacionalizacije proizvodnje električne energije.

U svakomu slučaju, mora se još i to naročito istaknuti da predmetom konce-sije, koncesioniranja, baš kao što je to i kod režije, obično jesu djelatništva (opérations, Treiben) industrijska i trgovačka, ali takva da ih se, medjutim, javnom službom smatra, kao što su to distribucije plina i električne energije, vode, etc., što ne isključuje, dašto, ni to da predmetom koncesioniranja budu i djelatništva državno-upravna, s tim da u pi-tanju bude tijelo koje imade javne ovlasti, dotično vršenje javnih ovlaštenjâ koje mu se povjeri kao njegov glavni predmet djelatno-sti, ali uz svojstvo pravne osobnosti i uz, što je conditio sine qua non, autonomiju fi nan-cijalnu 102.

(4) Za razliku od koncesioniranja, nekom se javnom službom gospodari i upravlja u režiji kada javna uprava ne samo što preuzi-mlje upravljanje i gospodarenje u načelu, već još i više, kada ona preuzimlje u svoje ruke funkcioniranje službe puštajući ju u pogon s svojim vlastitim sredstvima i s svojim vlasti-tim poslenicima. Režija poprima, kao što se to već reče, dva oblika: režija jednostavna i režija interesirana.

Režija jednostavna, koja je normal-nom oblikom gospodarenja nekom javnom službom od strane javne uprave, prizivlje tri primjedbe:

a/ Osoblje regrutira se izravno od stra-ne države ili od strane osobe javnoga prava kojoj je služba pripojena, a znade se da oso-blje može pod tri različita uredjenja biti re-grutirano:

- takvo osoblje može, prije svega, biti oso-bljem (javno-)službeničkim stricto sensu ;

- to može biti osoblje stavljeno pod ure-djenje upravnoga prava, ali ne imajući svoj-

101 Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., su-pra, t. 2., str., posebice, 759. - 761. -

102 Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., su-pra, t. 2., str., posebice, 730. et s., 755. et s., 759. - 765.: manje ili više, izlaganja o režiji i drugim oblicima otpra-vljanja javne službe nego što je to koncesioniranje izvodi se od odnosnih pisaca. -


stvo javno-službeničko, npr. poslenici ugo-vorni, vježbenički, pomoćni, pridijeljeni;

- to može biti osoblje regrutirano pod vla-davinom privatnoga prava.

b/ Što se tiče dobara što ih služba pora-bi, to su normalno ona koja pripadaju upravi, dotično osobama javnoga prava, te se nalaze bilo pod uredjenjem javne imovine (régime de domanialité; öffentliche Vermögensve-rwaltug), bilo pod uredjenjem privatne imo-vine (régime de domanialité privée; Priva-tvermögensverwaltung), već prema stupnju namijenjenosti i prilagodjenosti što ga dobro očituje s obzirom na službu.

c/ Upravljanje i gospodarenje javnim službama u režiji podvrgnuto je zaseb-nim odredbama što se tiče lokalnih obla-sti. “Režije” pak obdarene svojstvom pravne osobe i autonomijom fi nancijalnom jesu za-pravo javne ustanove.

Režija interesirana približava se onoj je-dnostavnoj u tomu što je javno-pravno tijelo to koje, s pomoću kakvoga upraviteljstva što ga ono samo regrutira, pušta službu u pogon. Režija interesirana udaljava se od one jedno-stavne u tomu što pojedinac ili društvo po-stavljeno od strane javno-pravnoga tijela na čelo službe jest fi nancijalno zainteresirano na rezultatima gospodarenja 103.

(5) Bitnim problemom što ga postavlja režija interesirana jest onaj postavljanja odre-dnicâ. Vidjelo se da u sustavu koncesioni-ranja javne službe, koncesionar jest, on tako-djer, zaintereresiran na rezultatu gospodarenja i, normalno, baš su rezultati gospodarenja ti koji osiguravaju njegovo nagradjivanje. U čemu se, dakle, režija interesirana razlikuje od koncesije? Vrhu toga može se formulira-ti stanovita pravila.

Prije svega, treba se apstrahirati od poj-mova ili terminâ s kakvima se stranke mogu poslužiti u uredjivanju svojega ugovora. Neki

ugovori, kvalifi cirani kao režija interesirana, jesu zapravo režijama ili koncesijama, a neke koncesije pretendirane jesu zapravo režijama interesiranim. Zatim, treba se neegzaktne kri-terije izbjegavati. Kadkada se govori da se režija interesirana suprotstavlja koncesiji u tomu što koncesionar sudjeluje i u dobitci-ma i gubitcima, dočim bi režiser interesira-ni sudjelovao samo u dobitcima. To ne mora biti točnim, jer se imade koncesionara koji, koristeći se jamstvima od strane države, nisu zainteresirani po pitanju gubitaka.

S druge strane, ne treba se zamišljati da je režija interesirana nekim modom gospodarenja u kojemu je javno-pravno tijelo nad službom sačuvalo auktoritet puno veći negoli nad kon-cesijom. Imade se ugovorâ o režiji interesira-noj koji režiseru prepuštaju vrlo veliku slobo-du; imade se ugovorâ o koncesiji koji vrlo tije-sno ograničuju slobodu koncesionarovu 104.

(6) Za prosudjivanje ispravnosti razliko-vanja režije jednostavne od one interesirane, pravim kriterijem jest to što se režiser interesi-rani nagradjuje na način u bitnomu drugčiji od onoga koncesionarovoga. Koncesionar, nor-malno, nalazi svoje nagradjivanje u dobitci-ma, dok ga režiser interesirani nalazi u nekim rezultatima gospodarenja koji sâmi po sebi nisu polučljivim dobitcima. Npr., broj putnika preveženih, ili broj činidaba što ih se pruži, ili čak opseg uštedâ što ih se poluči, mogu biti po-dlogom nagradjivanja režisera interesiranoga. Kada bi, suprotivno tomu, režiser bio nagradji-van prema realiziranim dobitcima, bila bi riječ zapravo o istinskomu ugovoru o koncesiji.

Na takav način, razlikovnost se sastoji u tomu što koncesionar jest poduzetnikom čijim nagradjivanjem jest normalno profi t, dočim režiser interesirani jest upravitelj čiju se žar nastoji stimulirati dodjeljujući mu na-grade prema dobromu uhodavanju gospoda-renja sâmoga.




Iz onoga što predhodi rezultira to da režija interesirana sadrži zaključenje nekoga ugo-vora izmedju osobe javnoga prava koja uspo-stavlja i ustrojava službu i neke druge osobe (ponajčestonije: privatne) koja je “interesira-na” na hodu službe: riječ je o modu upravi-teljstva pod uredjenjem ugovornim 105.

(7) Režiju se u pravu hrvatskomu susreće pod različitim nazivima.

Tako, npr., Zakon o komunalnomu go-spodarstvu kaziva da se komunalne djelat-nosti “može” obavljati (da je komunalne dje-latnosti dopuštenim obavljati), osim preko trgovačkoga društva ili javne ustanove što ih osnuje jedinica lokalne samouprave, te preko pravne osobe i pojedinca kr’jepošću ugovora o koncesiji, ili kr’jepošću ugovora o povjera-vanju komunalnih poslova, još i od strane ja-vne službe zvane “služba-vlastiti pogon” što ju osnuje odnosna jedinica lokalne samou-prave.

Dalje se kaže da “služba-vlastiti po-gon” ne imade svojstvo pravne osobe ali da je samostalna u obavljanju komunalnih dje-latnostî sukladno zakonima i odluci o osni-vanju. Predvidjeno je da se unutarnje ustroj-stvo “službe-vlastitoga pogona” uredjuje odlukom o osnivanju, a potanje razradjuje s pravilnikom o poslovanju takve službe. Pro-pisuje se da “službom-vlastitim pogonom” ravna upravitelj pogona, kojega imenuje i razr’ješuje poglavarstvo jedinice lokalne sa-mouprave, s tim što upravitelj pogona “orga-nizira i vodi rad ‘službe-vlastitoga pogona’, odgovara poglavarstvu za njezino materijal-no i fi nancijalno poslovanje i zakonitost nje-zinoga rada, te da glasom ovlasti poglavar-stva sklapa ugovore s drugim pravnim osoba-ma i pojedincima” 106.

(8) Iz odredaba Zakona o komunalnomu gospodarstvu proizlazi da se pod imenom “služba-vlastiti pogon” krije ona “režija”, naime slučaj da državna uprava, dotično lo-kalna samouprava, imade upravljanje javnom službom, da sama poduzima odpravljanje ja-vne službe, osiguravajući njezino nesmetano odvijanje s vlastitim dobrima i s vlastitim po-slenicima.

Isto tako, iz odredaba toga hrvatskog zakona proizlazi da se predvidja samo režiju jednostavnu - kada država ili koja druga oso-ba javnoga prava regrutira naročito osoblje u svrhe tjeranja kakve javne službe, i s dobrima koja se bilo njezina imovina fi nancialna, bilo njezina imovina upravna, bilo opće-porablji-vo dobro, a da se ne predvija režiju interesi-ranu - slučaj da država ili ona druga osoba ja-vnoga prava na čelo službe postavi pojedinca ili pravnu osobu koji bi na rezultatima gospo-darenja službom bili zainteresirani.

Zasebnim je, i više nego zanimljivim svakako pitanje da li bi se odredbe Zakona o komunalnomu gospodarstvu smjelo tumačiti argumento a minori ad maius, dotično u smislu da bi bila dopuštenom i režija intere-sirana, i ne samo to: već da bi i u drugim ja-vnim službama režija bila općenito dopusti-vom 107.

(9) Onaj Zakon o komunalnomu gospo-darstvu postavlja još jedno ali i teoretski za-nimljivo pitanje, a to je u svezi s oprekom izmedju francuskoga povjeravanja voditelj-stva javne službe naspram hrvatskomu povje-ravanju javnih ovlastî s obzirom na tjeranje kakve javne službe.

Naime, glasom odredaba narečenoga Zakona, kao modus tjeranja javne službe, ko-munalnih djelatnostî, predvidja se i ugovor o “povjeravanju komunalnih djelatnosti”, dak-le ne “povjeravanje javnih ovlastî” u svezi s tjeranjem komunalnih djelatnostî.

Premda ne i posvema precizno, “povje-ravanje komunalnih djelatnosti”, kako se to čini, posvema je nalik onomu francuskom

105 Usp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., su-pra, t. 2., str., posebice, 730. et s., 755. et s., 759. - 765.: manje ili više, izlaganja o režiji i drugim oblicima otpra-vljanja javne službe nego što je to koncesioniranje izvodi se od odnosnih pisaca. - 106 Usp. Zakon o komunalnomu gospodarstvu, Narodne No-vine br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03, 82/04, 110/04 (Z.Ko.Go.). - 107 Usp. u odredbenicama Z.Ko.Go., supra. -


institutu “povjeravanja voditeljstva javne službe”, s tim što se ononarečni Zakon ne izjašnjava i o povjeravanju javnih ovlastî u svezi s tim 108.

6.3.5. Sažetak

Pravno, problematika upravljanja opće-porabljivim dobrom obuhvaća nekoliko važnih pitanjâ, a posebice: (1) konstituiranje opće-porabljivoga dobra, dotično ono utvrdji-vanje, s zakonom ili s upravnim aktom, koju se stvar imade takvom smatrati (ovlast kon-stituiranja opće-porabljivoga i ovlast utvrdji-vanja da je dobro kakvo takav značaj izgubi-lo, kao i o tomu koji opseg opće-porabljivo-ga dobro obuhvaća, pripada tijelu javne vla-sti); (2) razgraničavanje opće-porabljivoga dobra, npr. to dokle seže obala mora ili rijeke u slučaju pojedinačnomu, što valja od konsti-tuiranja dobra porabe opće lučiti; (3) obve-za da se takvo dobro održava, možebitno i promiče, promiče i održava u tomu smjeru da bude spodobnim namjenama korištenja skup-noga; (4) uredjivanje korištenja opće-pora-bljivoga dobra, to bi uredjivanje trebalo biti na način da se ono skupno korištenje osigu-ra; (5) uspostavljanje “gospodarskih” porabâ, dotično korištenja, te pitanje “isključivih” (u I. Krbek: “individualnih”) ili, zakonski, “za-sebnih” namjenjivanjâ, dotično isključenja opće-porabljivoga dobra ili kojega njegovog dijela od skupne porabe.

Pravna je narav pravica u svezi s korištenjem opće-porabljivoga dobra priličito prijepornom, posebice u pitanju je li tu riječ o javnomu pravu subjektivnomu. Za razliku od njemačke i njojzi srodnih pravnih doktrinâ - koje to poriču, hrvatska doktrina - s uporom na zakon i praxis sudbeni - to općenito priz-naje.

Od općega, dotično skupnoga, korištenja opće-porabljivoga dobra, valja “zasebne pora-

be” i “gospodarska iskorištavanja”, namjenji-vanja, razlikovati, npr., elementarno, od toga da stanovita osoba kosi i s jarka puta javno-ga travu odnosi, preko toga da podigne kio-sk na javnomu trgu, do toga da na javnoj vodi mlin podigne i djelatnost mlinarenja ustroja-va i vodi.

Uz svu tu problematiku raspravlja se i o koncesioniranju. Tako, dok se u pravnoj teo-riji francuskoj koncesiju povezuje, i pojmov-no i praktički, s povjeravanjem, prepuštanjem, obavljanja javnih radova, ili s povjeravanjem vršenja kakve osebujne javne službe, konce-sionirane javne službe kao jednoga od modo-va otpravljanja neke javne službe - drugi su “režija”, te “gospodarenje javnom službom od strane poslovodje distinktnoga naspram državi ili drugomu javno-pravnom tijelu koje je za službu odgovorno pod uredjenjem što ga se propiše s zakonom i naredbom”, ili s go-spodarenjem dobrima u javnomu vlasništvu, dotle se u nas, barem kako sada stvari stoje, koncesiju isključivo povezuje s ovim po-tonjim, dotično s “pravom gospodarskoga iskorištavanja prirodnih bogatstava te drugih dobara za koja je s zakonom odredjeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku”, kao i s “pravom obavljanja djalatnostî od interesa za Republiku Hrvatsku te za izgradnju i podi-zanje gradjevinâ i postrojenjâ potrebitih za obavljanje takvih djelatnostî”: to ide čak do te mjere da se kaziva jedino o “ovlasti za zaseb-nu porabu ili za gospodarsko iskorištavanje opće-porabljivoga dobra što ju se smije poje-dincima i pravnim osobama dati”.

Izričaj “koncesioniranje javne službe” imao bi značenje dosta precizno, pak se kaziva da koncesioniranje javne službe fi gurira kao skup postupanja s pomoću kojih izvjesna oso-ba javnoga prava, zvana vlast prepuštajuća, povjerava izvjesnoj osobi, pojedincu ili pra-vnoj osobi, nazivanoj koncesionar, brigu da u promicanju javnoga interesa upravlja i go-spodari izvjesnom javnom službom pod nad-zorom one vlasti prepuštajuće, za izvjesnu na-gradu koja se, najčestotnije, sastoji u davanji-ma što će ih koncesionar od korisnikâ one ja-

108 Usp. u članku 4. Z.Ko.Go., supra. Za francuski institut “povjeravanja voditeljstva javne službe” – usp. G. Vedel - P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 2., str. 755. et s., 730. et s. -


vne službe ubirati. Za francusko uredjenje koncesioniranja javne službe bitnim je, a što je i dostatnim, da koncesionar vuče svoje na-gradjivanje, u ovomu ili onomu obliku, iz ustrojavanja i vodjenja sâme službe.

Svaka koncesija, koncesioniranje, ma-terijalizira se u jednomu ugovoru koji se, najopćenitije, račva - ali što je stvarju oblika - u dva dijela: (a) jedno je sporazum, utanačenje - to je jedan texte dosta kratak u kojemu se postavlja bitna načela; (b) drugo je pak “knjiga zaduženjâ” - to je jedan tekst potanji i tehnički koji uredjuje uvjete tjeranja odnosne javne službe (moglo bi se to nazvati i “općim tehničkim i trgovačkim uvjetima”).

Ugovor o koncesiji očituje, prema dok-trini i praxisu sudbenomu, izvjestan karak-ter mješoviti. Zapravo, premda je po obliku riječ o nekomu ugovoru, potrebito je u te-melju lučiti izmedju zaporki propisivačkih od onih ugovoračkih. Potonje su, zapravo, sve zaporke koje odredjuju nagradjivanje koncesionara te, na izvjestan način općeniti, fi nancijalno ravnovjesje u koncesioniranju. Polazeći od one dvije ideje može se učenje o koncesioniranju javne službe na nekoliko načela svesti, na načela koja su u svezi (i) s tim da s koncesijom prepuštena javna služba ostaje i dalje javnom službom istinskom; (ii) s tim da koncesionar i nadalje ostaje poduzet-nikom privatnim; (iii) s ravnovjesjem fi nan-cijalnim; (iv) s osobitostima uredjenja pripa-dnosti dobara što ih se u svezi s koncesijom stekne.

Državna uprava raspolaže i s puno širim ovlastima nadzirateljskim što se tiče nesmeta-noga odvijanja javne službe, što znači da nor-malnim budući da baš državna uprava imade točno ispunjavanje onih obvezâ osigurati što ih je koncesionar potpisao. Ali, postoje pak i ovlasti i pravice, takvi da ih se koncesionaru priznaje i pridaje. Takve prednosti odredje-ne su s ugovorom o koncesiji javne službe, dočim knjiga zaduženjâ utvrdjuje tarifu suk-ladno kojoj koncesionar razrezuje podavanja na korisnike. Koncesionar može imati ovlast korisnicima razrezivati podavanja, i od njih ih

utjerivati. U svezi s tim može mu se priznati i izvjesnu slobodu da sam, unutar omedjenja što ih nadaje kakav maximum i pod nadzi-rateljstvom javne uprave (objavljivanje, odo-bravanje, homologiranje, ovisno o slučaju), odredjuje tarife koje će biti učinkovito pri-mijenjivim.

Središnje značenje u koncesioniranju ja-vne službe imade onorečeno i već poznato načelo o ravnovjesju fi nancijalnomu. Kaže se da se koncesionar, zapravo, nalazi u jednoj si-tuaciji paradoksalnoj. S jedne strane, konce-sionar imade pravo da koristi što ih očekuje i realizira, dočim je, s druge pak strane, po-dvrgnut, u općemu interesu, obvezama koje smiju biti modifi cirane.

Normalnim je slučajem, dakle, da konce-sioniranje bude okončanim s istekom vreme-na za koje je ugovor o tomu bio sklopljen. Bitni je učinak takvoga okončanja konce-sije što se gospodarenje službom vraća obla-sti prepuštajućoj koja može, ovisno o svoje-mu nahodjenju, bilo koji modus ustrojavanja i vodjenja službe izabrati. To je, kao što je rečeno, posebice i trenutak kada se vrši pra-va na povraćaj i, možebitno, i pravo na na-doknadjivanje. Imade se više onih načinâ okončanja koncesije što ih se s sâmim ugo-vorom može predvidjati: (a) raskid ugovor-ni; (b) dokinuće u interesu službe, nazivano i raskid iznudjeni; (c) dokinuće koncesije - od strane vlasti prepuštajuće i bez obeštećivanja; (d) dokinuće zbog propasti predmeta konce-sije; (e) oduzimanje koncesije - koje imade pogoditi teško neudovoljavanje obvezama od strane koncesionara; (f) dokinuće koncesije može biti izrečeno od strane sudca na zahtjev koncesionara da se sankcionira tešku gr’ješku vlasti prepuštajuće; (g) dokinuće koncesije može biti ugovornim - izrečeno krijepošću zajedničkoga ugovora izmedju stranaka, ili kr’jepošću zakona i drugih propisâ.

(Rukopis ovoga prvog dijela, kao i onoga drugog, dovršen je listopada godine 2003. u Zagrebu).


Branko Babac, ordentlicher Professor der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek, ehe-mahliger Justizminister und Ombudsmann der Republik Kroatien

ÖFFENTLICHES VERMÖGEN NACH KROATISCHEM RECHT

ZUSAMMENFASSUNG

Der Autor setzt mit der Erörterung der mittleren Probleme des Verwaltungsrechts in der Republik Kroatien fort, was in der Veröffentlichung folgender Arbeiten zum Ausdruck gekommen ist:

a) Zu den Problemen der Gründung des kroatischen Verwaltungsrechts, Pravni vjesnik, Osijek, 2000, 3-4/00, S. 67-234., b) Zur Rechtsmäßigkeit der Verwaltungstätigkeiten, Pravni vjesnik, Osijek, 2001, 1-2/01, S. 7-177., c) Verwaltungsakt und die Rechtsmäßigkeit der Verwaltungstätigkeiten, Pravni vjesnik, Osijek, 2001, 3-4/01, S. 47-164., d) Zu den Grundlagen des Lehrens über Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsaktes, Pravni vjesnik, Osijek, 2002, 1-2/02, 9-133., e) Rechte und Verpfl ichtungen der Bür-ger (zusammen mit Prof. Dr. Sc. D. Klarić), Pravni vjesnik, Osijek, 2003, 1-2/03, S. 35-169., f) Zur Na-tur, dem Zweck und dem schutzrechtlichen Charakter des allgemeinen Verwaltungsverfahrens, Pravni vjesnik, Osijek, 2003, 3-4/03, S. 189-279. (I), und Pravni vjesnik, Osijek, 2004, 1-2/04, S. 27-130. (II). Hier wird der erste Teil einer neuen Erörterung aus dieser Reihe veröffentlicht (der andere Teil folgt in der nachkommenden Nummer) über öffentliches Vermögen in der Republik Kroatien.

Diese Erörterung wird in drei Grundeinheiten eingeteilt: 6.1. Theoretisieren über öffentliches Vermögen, und zwar durch die Doktrine über öffentliches Vermögen, die Theorie über die Natur des öf-fentichen Vermögens gegenüber den Konzeptionen über öffentliches Vermögen und Eigentum, sowie über öffentliches Eigentum im kroatischen Recht; 6.2. Verwaltung über öffentliches Gut im Gemein-gebrauch, eigeteilt in: 6.2.1.: öffentliches Gut im Gemeingebrauch – seine Rechtsnatur, Arten und Rege-lung der Verwaltung über Güter im Gemeingebrauch, Grundstücksgut, Wälder und Waldgut, Gewässer und Wassergut; 6.3. Konzession und andere Regelungen der Benutzung von Gütern im Gemeinge-brauch, erörtert durch die Analyse der Konzession und des konzessionierten öffentlichen Dienstes nach französischem Recht und nach kroatischem Recht, sowie durch Analyse einiger besonderen Fragen der Konzessionen und anderer Weisen der Übertragung von öffentlichen Diensten.

Schlüsselwörter: öffentliches Vermögen, Gemeingut, öffentliches Gut, Eigentum, Güter vom In-teresse für die Republik Kroatien, öffentliches Gut im Gemeingebrauch, Konzessionen.

Dr. sc. Branko BABAC, professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancien ministre et défenseur plébéien croate

LES BIENS PUBLICS DANS LE DROIT CROATE (I.)

RÉSUMÉ

L’auteur poursuit ses considérations sur les problèmes centraux du droit administratif croate, les-quels ont déjà été passés en revue dans les publications suivantes :(a)Sur les problèmes de la mise en pla-ce du droit administratif croate (Pravni Vjesnik-Osijek 2000., 3-4/00, page 67-234.; (b)Du droit des ac-tes administratifs..... (Pravni Vjesnik 2001., 1-2/01, page 7-177.; (c)Acte administratif et légalité de l’ac-tion administrative (Pravni vjesnik , Osijek 2001., 3-4/01. page 47. -164.; (d) Les principes d’étude sur l’acte administratif erroné, Pravni vjesnik, Osijek, 2002., 1-2/02, page 9.-133.; (e) Droits et devoirs de citoyens ...., Pravni vjesnik, Osijek, 2003., page 35-169.( en collaboration avec prof.dr.sc.D. Klarić); (f) Sur la nature, l’utilité et la signifi cation de la protéction juridique dans la procédure administrative gé-


néral, Pravni vjesnik, Osijek, 2003., 3-4/03, page 189-279. (I.) et Pravni vjesnik, Osijek,2004., 1-2/04, page 27-130. (II.).Le présent article est la première partie d’une publication qui a pour objet le droit croa-te des biens publics (la seconde partie sera publiée dans le prochain numéro de ce journal). Cette publi-cation est constituée de trois chapitres : 6-1 THEORISATION SUR LES BIENS PUBLICS – Des doc-trines sur les biens publics- Théories sur la nature des biens publics en relation avec les conceptions sur les biens publics et la notion de propriété, ainsi que la propriété publique dans le droit croate. 6-2 AD-MINISTRATION DES BIENS D’INTERET GENERAL développées en 6-2-1 Les biens d’intérêt gé-néral- nature juridique, catégories et organisation administrative des biens d’usage général, biens fon-ciers, eaux et forêts . 6-3 MISE EN CONCESSION ET AUTRES REGIMES DE L’UTILISATION DES BIENS D’INTERET GENERAL à l’aide d’une analyse des concessions et de la mise en concession des services publics dans le droit français, des concessions et mises en concession du service public dans le droit croate ainsi que certaines questions particulières sur les concessions et les divers modes d’attribu-tion des missions de service publics.

Mots clés: Biens public, biens généraux, propriété, biens ayant un intérêt pour la république de Croatie, bien d’usage général, concessions.

D. Sc. Branko Babac, Full Professor at the Faculty of Law of the Josip Juraj Strossmayer University in Osijek, former minister and former ombudsman of Croatia

PUBLIC PROPERTY IN CROATIAN LAW (I.)

SUMMARY

The author continues with his analysis of the central problems of Croatian administrative law, which comprises the following papers published so far: (a) About the Problems of Establishing Croa-tian Administrative Law …, Pravni vjesnik, Osijek, 2000, 3 – 4/00, p. 67 - 234; (b) About the Legality of Administrative Action …, Pravni vjesnik, Osijek, 2001, 1 – 2/01, p. 7 - 177; (c) Administrative Act and the Legality of Administrative Action, Pravni vjesnik, Osijek, 2001, 3 – 4/01, p. 47 - 164; (d) About the Principles of the Teaching about the Faultiness of the Administrative Act, Pravni vjesnik, Osijek, 2002, 1 – 2/02, p. 9 - 133; (e) The Rights and Duties of Citizens …, Pravni vjesnik, Osijek, 2003, 1 – 2/03, p. 35 - 169 (co-authorship with Professor D.Sc. D. Klarić); (f) About the Nature, Purpose and Legal-Pro-tective Meaning of General Administrative Proceedings, Pravni vjesnik, Osijek, 2003, 3 – 4/03, p. 189 - 279 (I.) and Pravni vjesnik, Osijek, 2004, 1 – 2/04, p. 27 - 130 (II.). This is the fi rst part of a further anal-ysis of the regulations about public property in Croatian law (the second part will follow in the next is-sue of this periodical).

This paper has been divided into three basic sections: 6.1. THEORIZING ABOUT PUBLIC PROPERTY, through doctrines about public property, theories about the nature of public property with respect to the conceptions about the public property and ownership, and public ownership in Croatian law; 6.2. MANAGEMENT OF GENERALLY APPLICABLE GOOD comprising the analysis of 6.2.1. generally applicable good – legal nature, kinds and regulations about the management of generally ap-plicable good, landed property, forests and forest good, waters and water good; 6.3. CONCESSION-ING AND OTHER REGULATIONS ABOUT THE USE OF THE GENERALLY APPLICABLE GOOD through the analysis of concessions and licensed civil services according to French law, elaboration of concessions and licensed public services according to Croatian law, as well as some special issues of con-cessions and of modes of entrusting public services.

Key words: public property, general good, public good, ownership, goods of interest for the Re-public of Croatia, generally applicable good, concessions

Prof. dr. sc. ĐULA BOROZAN: Percepcija javnosti o društveno-ekonomskom stanju Osječko-baranjske županije...Pravni vjesnik 21 (1-2): 151-172, 2005. 151

Prof. dr. sc. ĐULA BOROZAN, Sveučilište J. J. Strossmayera u Osijeku, Ekonomski fakultet u Osijeku

PERCEPCIJA JAVNOSTI O DRUŠTVENO-EKONOMSKOM STANJU OSJEČKO-BARANJSKE ŽUPANIJE: JE LI TO STVARNOST?

UDK 330.3 (497.5)Izvorni znanstveni rad

Percepcija stvarnosti, koja se oblikuje na temelju stvarnosti, nije uvijek identična stvarnosti, tj. činjeničnom stanju. Međutim, može ju deter-minirati. Naime, stvarnost koja je višedimenzionalna i fragmentalna deter-minira percepciju, ali i percepcija povratno utječe na oblikovanje stvarno-sti. Poznavanje percepcija stoga postaje izuzetno bitan parametar kreiranja razvojnih strategija i upravljanja bilo kojim područjem.

Temeljna je svrha ovog rada upoznati se s percepcijama građana Osječko-baranjske županije o njezinom društveno-ekonomskom stanju i razvoj-nim problemima. Poseban je naglasak dan analizi stavova i mišljenja građana Županije vezanih uz gospodarsko pozicioniranje Županije u Hrvatskoj, gospo-darsko stanje Županije i viziju njezinog razvitka, najznačajnije probleme koji determiniraju njezin sadašnji i budući razvitak, procjenu uloge i odgovornosti pojedinih državnih i društvenih institucija te poduzeća u njezinom dosadašnjem i budućem razvitku, prevladavajuću kulturu, a posebice sustav vrijednosti koji determinira odnos prema radu, poduzetništvu i poslovnom uspjehu.

Raspoloživi statistički podaci o gospodarskom stanju Osječko-ba-ranjske županije u 2003. godini ukazuju na nepovoljno gospodarsko stanje i nastavak nepovoljnih tendencija, posebice kada je u pitanju novostvore-na vrijednost, životni standard građana, efi kasnost korištenja intelektualnog kapitala, razina poduzetničkih aktivnosti i registrirana nezaposlenost. Per-cepcije ispitanika o društveno-ekonomskom stanju Županije konzistentne su zaključcima izvedenim iz analize tih podataka.

Ključne riječi: ekonomska realnost, percepcije, Slavonija i Baranja, Osječko-baranjska županija

1. UVOD

U mnogobrojnim sociološkim istraživa-njima ističe se važnost razumijevanja načina na koji ljudi percipiraju stvarnost i samih percepcija kao rezultata percipi-

ranja stvarnosti. Pozornost je u ovom radu pridana rezultatu percipiranja društveno-ekonomskog stanja u Osječko-baranjskoj županiji i Slavonsko-baranjskoj regiji – per-

1 Rad je dio projekta “Strategija razvitka Osječko-baranjske županije” koji se provodi u razdoblju 2004.-2005. godine pod vodstvom prof. dr. sc. Slavice Singer.

2 Hrvatska je teritorijalno organizirana na dvije razine: s 20 županija i Gradom Zagrebom na regionalnoj razini i na lo-kalnoj razini s 23 grada (gradska područja) s samoupravom i 425 općina sa samoupravom (ruralnih područja). Obzirom da se u mnogobrojnim istraživanjima Hrvatska neformalno dijeli na 6 regija, to je učinjeno i u ovom radu.

Prof. dr. sc. ĐULA BOROZAN: Percepcija javnosti o društveno-ekonomskom stanju Osječko-baranjske županije...Pravni vjesnik 21 (1-2): 151-172, 2005.152

cepciji te stvarnosti. Percepcija stvarnosti ne može se doslovno tretirati kao stvarnost, tj. činjenično stanje; međutim percepcija zasigurno može determinirati stvarnost. Naime, stvarnost koja je višedimenzionalna i fragmentalna determinira percepciju, ali i percepcija povratno utječe na oblikovanje stvarnosti. Poznavanje percepcija stoga po-staje izuzetno bitan parametar kreiranja razvojnih strategija i upravljanja bilo kojim područjem.

Strategijom se kreira budućnost i način koji će omogućiti ostvarivanje željenih cilje-va, tj. budućnosti. Ona je bazirana na stvar-nosti, tj. na postojećem stanju kao ishodištu; međutim, nije njime ograničena. Pri kreiranju strategije uzimaju se u obzir mogućnosti i prijetnje koje izranjaju ili će izranjati iz okruženje te resursi (postojeći i potencijal-ni) i kapaciteti koji stoje ili će stajati na ra-spolaganju. Formuliranje strategije pretpo-stavlja donošenje odluka vezanih uz defi -niranje vodeće fi lozofi je područja, njegove svrhe i misije; određivanje dugoročnih ci-ljeva koji će biti u funkciji ostvarenja misije te izabiranje strategije kojom će se ostvari-ti dugoročni ciljevi (Byars i dr., 1996.). Stra-tegija će biti kvalitetnija ako su percepcije građana o svim važnim pitanjima poznate i razumljive donositeljima strategije.

Mlađi građani su često zanemarivana po-pulacija u istraživanjima; posebice kada je svrha istraživanja detekcija razvojnih proble-ma s kojima se neko područje suočava. Ob-zirom da je temeljni cilj ovog rada upoznati se s stavovima i mišljenjima mlađih građana Osječko-baranjske županije o njezinom druš-tveno-ekonomskom stanju i razvojnim pro-blemima, a ciljem kreiranja polazne osnovi-

ce za izradu razvojne strategije tog područja, a da teorijska istraživanja i praksa ukazuju na nužnost uključivanja u proces onih kojih bi tu strategiju trebali “nositi”, nametnulo se kao neminovno “staviti” mlađe sugrađane u cen-tar te se upoznati sa stavovima i perspekti-vom pogleda te populacije. Ujedno, anketi-ranje se pokazalo kao dobra prilika poticanja ispitanika na razmišljanje o njihovoj osob-noj viziji, viziji razvitka Osječko-baranjske županije, tj. cjelokupne Slavonije i Baranje, problemima koji stoje na putu ostvarenja te vizije, načinima ostvarenja vizije te odgovor-nosti za dosada učinjeno.

Istraživanje stavova i mišljenja građana Osječko-baranjske županije odnosilo se na stavove i mišljenja o:

• gospodarskoj poziciji Županije u odno-su na ostale hrvatske županije

• gospodarskom stanju u Županiji i viziji njezinog razvitka

• najznačajnijim problemima koji de-terminiraju sadašnji i budući razvitak Županije

• procjeni uloge i odgovornosti pojedi-nih državnih i društvenih institucija te poduzeća u dosadašnjem i budućem razvitku Županije

• prevladavajućoj kulturi, a posebice su-stavu vrijednosti koji determinira odnos prema radu, poduzetništvu i poslovnom uspjehu.

Strategijom razvitka defi niraju se priori-teti ekonomske i socijalno razvojne politike u idućem razdoblju. Obzirom da su strate-gije utemeljene, jednim dijelom, na analizi postojećih problema i razini perspektivnosti svih gospodarskih sektora i glavnih socijal-nih područja, kao i makroekonomske razine, individualni stavovi o navedenom predsta-vljaju vrijednu polaznu osnovicu.

Obzirom da su percepcije građana o ekonomskoj stvarnosti utemeljene na eko-nomskoj stvarnosti, u sljedećem su poglavlju dane osnovne naznake gospodarskog stanja Osječko-baranjske županije. Obzirom da se

3 Riječ percepcija potječe od latinske riječi percipe-re, a označava, prema Klaićevom rječniku (1990.) opažaj, opažanje, primanje utisaka, poimanje, shvaćanje, zamjećivanje ili primjećivanje. Postoje različite defi nicije same percepcije. Primjerice, percepcija može označavati: svjesnost o nečemu stvoreno pomoću osjetila, proces per-cipiranja, saznanje generirano percipiranjem, način percipi-ranja nečega, ili reprezentaciju onoga što je percipirano; te-meljnu sastavnicu pri oblikovanju koncepta.


istraživanje percepcija ekonomske stvarnosti temelji na analizi rezultata prikupljenih anke-tiranjem u 2004. godini, a da se percepcije odnose uglavnom na 2003. godinu, u 2. je po-glavlju analizirano gospodarsko stanje s na-glaskom na tu i prethodne godine. U pogla-vlju 3 je objašnjena metodologija provođenja istraživanja te dani podaci o anketiranom uzorku. Rezultati istraživanja su prezentira-ni u poglavlju 4, a zaključci izvedeni u po-glavlju 5.

2. OSNOVNE NAZNAKE GOSPODARSKOG STANJA OSJEČKO-BARANJSKE ŽUPANIJE

Osječko-baranjska županija obuhvaća područje Istočne Hrvatske, Baranje i Sjever-no-istočnog dijela Slavonije, tj. područje oko donjeg toka rijeke Drave prije njezinog uto-ka u Dunav, a proteže se na površini od 4.149 km2. U ukupnoj površini Republike Hrva-tske (RH) time zauzima 7,3% njezinog teri-torija.

Prema popisu stanovništva 2001.g. sa 330.506 stanovnika i udjelom od 7,4% u Hr-vatskoj te 113.583 kućanstava zauzima 3. mjesto među hrvatskim županijama. Gušće naseljene županije su od nje Grad Zagreb i Splitsko-dalmatinska županija. Kao i u Hrva-tskoj, i u Županiji su izraženi depopulacijski procesi koji se u pojedinim područjima (po-sebice Baranje) ispoljavaju u vidu njihovog odumiranja.

Od stanovništva starog 15 i više godi-na (ukupno 271.787, tj. 82,23%) 3,35% je bez škole, 4,32% ima završen 1-3 razreda, 13,08% ima završena 4-7 razreda, 25,51% ima završenu osnovnu školu, 43,95% ima završenu srednju školu, 2,89% ima završenu višu školu ili stručni studij, 5,91% ima završen fakultet, umjetničku akademiju ili sveučilišni studij, 0,24% ima magisterij, a 0,12% ima doktorat znanosti. Takva obrazo-vna struktura stanovništva Županije starog 15

i više godina nepovoljnija je u odnosu na istu strukturu u Hrvatskoj. Primjerice, u Hrva-tskoj 4,08% stanovništva starog 15 i više go-dina ima završenu višu školu ili stručni stu-dij, 7,27% završen fakultet, umjetničku aka-demiju ili sveučilišni studij, 0,34% magiste-rij, a 0,20% ima doktorat. Županijski udje-li obrazovnih razina stanovništva starog 15 i više godina se smanjuju što se uspoređuju s višim obrazovnim razinama.

Udio Županije u ukupnom bruto domaćem proizvodu (BDP) Hrvatske relativno je ne-srazmjeran njezinoj geografskoj veličini i naseljenosti te potencijalnim razvojnim mogućnostima utemeljenim na prirodnim re-sursima i resursima znanja. Primjerice, ukup-nom BDP-u Hrvatske 1999.g. od 20.083 mil. USD Županija je pridonijela sa tek 4,59%, (tj. 922 mil. USD). Time je zauzela 5. mje-sto među rangiranim hrvatskim županijama. Situacija je bila daleko nepovoljnija za Županiju kada su se županije rangirale pre-ma ostvarenom BDP-u po glavi stanovnika, obzirom da je tada Županija zauzela tek 10. mjesto. U 2002. godini ekonomska sna-ga Županije, mjerena BDP po glavi stano-vnika, u odnosu na ostale hrvatske županije bila je blago pogoršana jer se sa 2.686 USD (što je gotovo upola manje od hrvatskog pro-sjeka koji je iznosio 5.056 USD), nalazi-la na 11. mjestu. U razdoblju I.-IX. 2003.g. Županija je ponovo pogoršala svoju poziciju među hrvatskim županijama; nalazila se sa 2.775 USD na 12. mjestu. Dio razloga ma-lom BDP-u i novostvorenoj vrijednosti može se pronaći u niskoj razini efi kasnosti intelek-tualnog kapitala, niskoj razini poduzetničkih aktivnosti, nekonkurentnoj proizvodnji, kon-tinuitetu fi nancijski neuspješnog poslovanja,

4 Nepoznato je 0,63%. Izvor: Popis stanovništva 2001., Državni zavod za statistiku

5 Škufl ić i Ladavac, 2001. prema Filipić, P.: Preliminarna studija za procjenu indirektnih koristi od razmatranih au-tocesta, Sveučilište u Splitu, Ekonomski fakultet u Splitu, Split, 2000.

6 Izvor podataka: CIK (Centar za intelektualni kapital), 2004.

7 BDP po stanovniku za Hrvatsku iznosio je u istom razdo-blju 6.305 USD. Izvor podataka: ibidem


niskoj razini domaće potrošnje, domaćih ula-ganja te nedovoljnoj izvoznoj propulzivnosti Županije (detaljna argumentacija navoda je dana u Borozan, 2005.).

Mjereći poziciju Županije među ostalim hrvatskim županijama efi kasnošću korištenja njezinog najvrednijeg resursa, intelektual-nog kapitala, gospodarsko stanje i budućnost Županije osobito je zabrinjavajuća. Naime, prema efi kasnosti intelektualnog kapitala čija je vrijednost iznosila 1,69 u 2003.g. (I.-IX.), Županije je zauzela tek 18. mjesto (prosjek za Hrvatsku iznosio je 2,27). Taj je podatak osobito zabrinjavajući uzimajući u obzir da je u odnosu na 2002. g. Županija doživjela pad efi kasnosti od 16,4%.

Istraživanje Global Entrepreneurial Mo nitor-a (GEM) potvrdilo je da razina poduzetničkih aktivnosti značajno varira ne samo od zemlje do zemlje, nego i unutar ze-malja, a s druge strane da nacionalna razi-na poduzetničkih aktivnosti ima statistički značajan utjecaj na razinu ekonomskog ra-

sta (Reynolds i dr., 2003.). Mjereći razinu poduzetničkih aktivnosti indeksom ukup-ne poduzetničke aktivnosti (TEA) koja kom-binira broj osoba koje pokušavaju pokrenu-ti vlastiti posao i broj osoba koje su vlasnici/manageri u nekom aktivnom poduzeću, ne starijem od 42 mjeseca, Hrvatska je u 2002.g. zauzela 32. mjesto od ukupno 37 zemalja su-dionica GEM projekta, a 2003. godine 31. od ukupno 32 zemlje sudionice (vidjeti Reynol-ds i dr., 2003.). Istraživanja su ujedno poka-zala da poduzetništvo nije uniformno distri-buirano unutar neke zemlje, pa i Hrvatske, ukazujući time da socio-ekonomske razlike i učinkovitost lokalne politike značajno utječu na razinu poduzetničkih aktivnosti. Razina poduzetničkih aktivnosti u cijeloj regiji kojoj pripada Osječko-baranjska županija je bila najmanja u Hrvatskoj dvije godine zaredom (vidjeti tablicu 1).

8 Indeks efi kasnosti intelektualnog kapitala je indikator koji pokazuje koliko efi kasno intelektualni kapital stvara vrijed-nost. Izvor podataka: ibidem

9 GEM je jedan od vodećih međunarodnih istraživačkih programa, čija je jedna od temeljnih svrha, istražiti ulogu poduzetništva u gospodarskom razvitku zemalja. Od 2002. godine i Hrvatska je članica tog programa.

Tablica 1: Indeksi ukupne poduzetničke aktivnosti po hrvatskim regijama u 2002. i 2003. g.

TEA ukupno TEA prilika TEA nužda

2002. 2003. 2002. 2003. 2002. 2003.

Zagreb i okolicaSlavonija i BaranjaSjeverna HrvatskaLika i BanovinaIstra, Primorje i Gorski kotarDalmacija

4,382,112,832,184,473,45

4,301,001,891,783,052,43

2,801,771,460,413,291,36

2,411,001,431,782,591,37

0,9801,061,770,920,90

1,0800,4700,460,92

Hrvatska 3,36 2,56 1,97 1,74 0,85 0,59

Izvor: za podatke iz 2002.: Singer i dr. (2003.)

za podatke iz 2003.: Singer i dr. (2005.)

10 Podjela Hrvatske na šest regija izvršena je za potrebe projekta GEM Hrvatska. Regija “Zagreb” obuhvaća Grad Za-greb i Zagrebačku županiju. “Sjeverna Hrvatska” obuhvaća Krapinsko-zagorsku, Varaždinsku, Koprivničko-križevačku, Bjelovarko-bilogorsku, Virovitičko-podravsku i Međimursku županiju. “Slavonija i Baranja” obuhvaća Požeško-slavon-sku, Brodsko-posavsku, Osječko-baranjsku i Vukovarsko-srijemsku županiju. “Lika i Banovina” obuhvaćaju Sisačko-moslavačku, Karlovačku i Ličko-senjsku županiju. “Hrva-tsko primorje i Istra” obuhvaća Primorsko-goransku i Istarsku županiju. “Dalmacija” obuhvaća Zadarsku, Šibensko-kninsku, Splitsko-dalmatinsku i Dubrovačko-neretvansku županiju.


Mjereći TEA indeksom, razina podu-zetničkih aktivnosti u Slavoniji i Baranji je bila u 2003.g. najniža, i iznosila je 1,00, za razliku primjerice od Zagreba i okolice gdje je iznosila najviših 4,30, ili primjerice cijele Hrvatske gdje je iznosila 2,56 (Singer i dr., 2005.). Potrebno je ipak istaknuti da regiji Sla-vonija i Baranja pripadaju i županije Vukovar-sko-srijemska, Virovitičko-podravska i Bro-dsko-posavska čije su performance, vredno-vane primarno BDP-om per capita ili stopama njegovog rasta (vidjeti Filipić i Šimunović, 1995., Turčić, 1997.), ili efi kasnošću intelek-tualnog kapitala (vidjeti CIK, 2004.) retro-spektivno gledane, značajno nepovoljnije od istih u Osječko-baranjskoj županiji.

Podaci iz tablice 1 ukazuju da je primarni motiv zbog kojih se slavonski i baranjski po-duzetnici upuštaju u poduzetničke aktivnosti iskorištavanje uočenih prilika, a ne nužda, što odgovara obrascu poduzetničkog ponašanja evidentiranom i u drugim zemljama sudioni-cama GEM projekta (vidjeti Reynolds i dr., 2003.). Ujedno ukazuju na usporavanje razi-ne poduzetničkih aktivnosti u 2003. godini u odnosu na 2002. godinu.

Gospodarsku djelatnost na području Županije obavljalo je 7.826 pravnih oso-ba (stanje 31.12. 2003.), što je činilo udio od 3,79% u registriranim poduzećima Hr-vatske. Unazad nekoliko godina prisutna je tendencija smanjivanja broja registrira-nih pravnih osoba. Od ukupno registriranih poduzeća u 2003. godini tek je bilo 3.146, tj. 40,20% “živućih” poduzeća, tj. poduzeća koja svoju poslovnu aktivnost tijekom godi-ne dokazuju predavanjem izvješća o poslo-vanju Financijskoj agenciji. Udio “živućih” poduzeća Županije u “živućim” poduzećima Hrvatske iste godine iznosio je 4,62%. U 2003.g. “živuća” su poduzeća zapošljavali 43.693 radnika.

U strukturi poduzeća Županije prema veličini dominiraju mala poduzeća. Udio

malih poduzeća u ukupnim “živućim” poduzećima kretao se unazad desetak godi-na na prosječnoj razini od oko 95%. U 2003.g. mala poduzeća su sudjelovala u ukup-nim poduzećima Županije sa udjelom od 94,02%, srednje velika sa udjelom od 4,35%, a velika sa udjelom od 1,62%. Takva gospo-darska struktura odgovara hrvatskoj struk-turi poduzeća prema veličini i struktu-ri poduzeća u razvijenim zemljama i oso-bito je pogodna za dinamičniji gospodarski rast. Naime, empirijska iskustva u razvije-nim zemljama pokazuju da mala i srednje velika poduzeća imaju značajnu ulogu u ge-neriranju novih radnih mjesta, dinamizi-ranju gospodarskih aktivnosti i poboljšanju blagostanja ljudi. Međutim, ta poduzeća još uvijek nisu u potpunosti ispunila nave-denu ulogu u Županiji. Ekonomska per-formanca Županija, vrednovana primarno kroz nezaposlenost, BDP po glavi stanov-nika i kvalitativne procjene stope gospo-darskog rasta i dalje je nepovoljna. Ipak, po-trebno je istaknuti da je u 2003. godini ne-zaposlenost po prvi puta unazad desetak go-dina iskazala smanjenje. Naime, u 2003. go-dini zabilježeno je 32.646 nezaposlenih oso-ba, što je za 9,2% bilo manje nego u 2002. godini. Stopa registrirane nezaposlenosti iz-nosila je u 2003. godini 27,5% za razliku od prethodne godine kada je iznosila 29,2%. Pozitivnu gospodarsku tendenciju iskazuje jedino vanjskotrgovinska suradnja Županije s inozemstvom. Vanjskotrgovinska razmjena u Županiji počela je početkom 21. stoljeća, a nakon stagniranja u 1990.-tim značajnije rasti i bilježiti sufi cit. Primjerice, u 2003.g. zabilježen je porast vanjskotrgovinske razmjene za 154.380 tisuća USD, tj. porast od

11 Izvor podatka: Priopćenje, br. 11.1.2/2 od 5.2.2004., Državni zavod za statistiku

12 O položaju i problemima malog gospodarstva u Osječko-baranjskoj županiji vidjeti u Stanje gospodarstva Osječko-baranjske županije, Hrvatska gospodarska komora, Županijska komora Osijek, Osijek, prosinac 2002. ili pro-sinac 2003.

13 Vidjeti o tome u Borozan, 2003.

14 Izvor podataka: HZZ, Područna služba Osijek, Godišnjak 2003., Osijek, veljača 2004. godine


26,99% u odnosu na 2002.g. Ipak, uzimajući u obzir regionalnu disperzivnost vanjskotr-govinske suradnje i koncentraciju izvoznih i izvozno profi tabilnih proizvoda na tek mali broj proizvoda koji su također nižeg stup-nja obrade, vanjskotrgovinska suradnja nije zadovoljavajuća. A za malu privredu kakva je Hrvatska, intenziviranje vanjskotrgovin-ske suradnje sa inozemstvom pojavljuje se kao preduvjet ostvarenja održivog gospodar-skog rasta, zadovoljavajućih stopa rasta real-nog BDP-a, životnog standarda i rješavanja naraslih problema.

Unatoč tome što su gospodarstvenici na razini Hrvatske već treću godinu zaredom ostvarili fi nancijski pozitivan rezultat po-slovanja, gospodarstvenici Županije to nisu

uspjeli. Financijski su neuspješno nastavili poslovati početkom novog stoljeća, kao i u 1990.-tim. U 2003. godini su ukupni prihodi (koji su iznosili 19.822 mil. kuna) bili manji od ukupnih rashoda (koji su iznosili 20.204 mil. kuna), kao i dobit nakon oporezivanja (691 mil. kuna) od gubitka nakon oporezi-vanja (1.171 mil. kuna). Ta neravnoteža u ko-rist rashoda i gubitka rezultirala je negativ-nim fi nancijskim rezultatom poslovanja od 480.327 tisuća kuna.

3. METODOLOGIJA ISTRAŽIVANJA I OPIS UZORKA

Analiza stavova i mišljenja građana, po-sebice mladih, o socio-ekonomskom stanju i budućnosti Osječko-baranjske županije te-meljena je na rezultatima anketiranja pro-vedenog u lipnju 2004. godine u Osijeku, Našicama, Donjem Miholjcu, Valpovu,

Tablica 2: Demografska obilježja anketiranog uzorka

Osijek Donji Miholjac

Našice Valpovo Đakovo Beli Manastir

Broj anketiranih

174 36 33 40 44 75

Spol (u %)muškiženski

48,8251,18

42,8657,14

36,3663,64

51,2848,72

34,0965,91

63,0136,99

Starost (u %) - 1819 – 2526 – 3536 – 45

45 -

10,0080,007,060,592,36

31,4365,715,71

--

-6,06

27,2736,3630,30

2,562,56

20,5038,4635,90

15,9181,82

--

2,27

16,4482,191,37

--

Mjesto rođenja (u %)

Osijeku Županiji

izvan Županije u RH

u inozemstvu

47,3711,7035,09

5,85

37,1457,142,862,86

18,1839,3915,159,09

35,9043,5915,382,56

22,7365,914,552,27

94,52-

2,742,74

Napomena. Uzorak u Osijeku obuhvatio je 125 studenata (redovnih i izvanrednih). Zbog zaokruživanja suma dijelova nije jednaka 100%.

15 U 2003. godini je, prema podacima Županijske komore Osijek, 73,14% od svih izvoznih proizvoda Županije otpa-dalo na samo pet proizvoda.


Đakovu i Belom Manastiru. Anketiranje je provedeno u sklopu projekta “Strategija razvitka Osječko-baranjske županije”. Njime je bilo obuhvaćeno ukupno 402 osobe, od čega je 191 osoba muškog spola (tj. 48,48%) i 203 osobe ženskog spola (tj. 51,52%). Sta-rosna struktura uzorka je sljedeća:

• 48 osoba (12,18%) ima 18 godina ili manje godina

• 258 osoba (65,48%) ima 19 – 25 godina• 30 osoba (7,61%) ima 26 – 35 godina• 29 osoba (7,36%) ima 36 – 46 godina• 9 osoba (7,36%) ima 46 ili više godina.

Osnovna demografska obilježja ispitiva-nog uzorka po mjestu anketiranja prikazana su tablicom 2.

U ukupnom uzorku 311 ispitanika (tj. 77,75%) je bilo staro 25 i manje godine. Stoga rezultati ovog istraživanja u velikoj mjeri odražavaju stavove mlade populacije Županije.

4. ANALIZA REZULTATA ISTRAŽIVANJA PERCEPCIJA POSTOJEĆEG I BUDUĆEG DRUŠTVENO-EKONOMSKOG STANJA OSJEČKO-BARANJSKE ŽUPANIJE: GDJE JE I KAMO IDE

Osječko-baranjsku županiju ispitani-ci su percipirali kao jednu od najnerazvije-nijih hrvatskih regija. Ispitanici su, neovisno o mjestu provođenja anketiranja, smatrali da je najrazvijenija regija “Zagreb”, a najmanje razvijena “Lika i Banovina”. Regiju “Slavo-nija i Baranja” svrstali su na pretposljednje mjesto. Izuzetak čine ispitanici iz Belog Ma-nastira koji su “Slavoniju i Baranju” perci-pirali kao najnerazvijeniju hrvatsku regiju. Rangovi regija dani su tablicom 3.

16 Zahvaljujemo ravnateljicama Srednje strukovne škole Braće Radića u Đakovu gospođi Anđelki Lozić i gospođi Silvi Vidaković-Romanić, ravnateljici Srednje škole Donji Miholjac, ravnatelju Elektrotehničke i prometne škole Osijek gospodinu Zvonimiru Đuriću, Obrtničke škole u Osijeku gospodinu Tomislavu Šalavrdiću, ravnateljima Prve i Druge srednje škole Beli Manastir gospodi Marku Ilijaševu i Karlu Franjiću, ravnatelju Srednje škole Isido-ra Kršnjavoga Našice gospodinu Josipu Patajcu, ravnatelju Srednje škole Valpovo gospodinu Ivanu Tonkoviću, te svi-ma onima koji su nam pomogli u anketiranju maturanata u navedenim srednjim školama. Također se zahvaljujemo studentima Ekonomskog fakulteta u Osijeku koji su unosili ankete u računalo.

17 2 anketna upitnika su izbačena iz analize zbog neodgo-varanja na pitanja.

Tablica 3: Rangovi hrvatskih regija prema razini razvijenosti

Osijek Donji Miholjac

Našice Valpovo ĐakovoBeli

ManastirSvi

ispitaniciostali studentiZagreb 1 1 1 1 1 1 1 1Hrvatsko primorje i Istra

4 2 2 2 2 2 2 2

Sjeverna Hrvatska

2 3 4 3 3 4 4 3

Dalmacija 3 4 3 4 4 3 3 4Slavonija i Baranja

5 5 5 5 5 5 6 5

Lika i Banovina

6 6 6 6 6 6 5 6

Napomena: rangovi su defi nirani na temelju aritmetičkih sredina. Rang 1 označava najrazvijeniju regiju, dok rang 6 najnerazvijeniju regiju.


Makroekonomska performanca Hrvatske, kao i životni standard građana, je u 2003. godini poboljšana u odnosu na 2002. go-dini. Na to upućuje povećanje BDP per ca-

pita sa 5.134 USD u 2002. godini na 6.484 USD u 2003. godini, povećanje prosječnih mjesečnih isplaćenih neto plaća po zaposle-nom sa 3.790 kn u 2002. godini na 3.940 kn

Tablica 4: Lista razloga percipiranom pogledu na gospodarsko stanje Slavonije i Baranje u 2003. u odnosu na 2002. godinu

BOLJE JEDNAKO LOŠIJE

- stabiliziranje gospodarstva

- povećana ulaganja u gospodarstvo

- otvaranje novih radnih mjesta

- osnivanje novih poduzeća- pokretanje novih

projekata- infrastrukturni i

komunalni radovi u gradovima

- infrastrukturni radovi u Hrvatskoj i Županiji

- priljev inozemnog kapitala

- otvaranje trgovačkih centara

- promjene u poljoprivrednoj politici (veći poticaji)

- intenzivnija međunarodna suradnja

- otvaranje Europske unije - približavanje Hrvatske

Europskoj uniji (pozitivan avis i dobivanje statusa kandidata)

- političke promjene – dolazak HDZ-a

- naseljavanje Baranje

- ništa se ne razvija, ništa se ne mijenja; gospodarska stagnacija

- nepostojanje strategije i programa razvitka

- nezaposlenost je i dalje velika

- nepromijenjenost životnog standarda

- stopa otvaranja novih poduzeća je premala

- manjak strateških investicija- nedostatak fi nancijskih

sredstava- neulaganja ili nedovoljna

ulaganje u poljoprivredu- propadanje sela i

poljoprivrede- nepovoljne klimatske prilike- slaba prometna povezanost- loša prometna infrastruktura- centralizacija- prevelika birokratiziranost

državne i lokalne uprave i samouprave

- previše administracije- nitko ne odgovara za svoje

greške- neispunjavanje političkih

obećanja- nepoštenje i nestručnost

ljudi na “visokim” mjestima (neadekvatni ljudi na rukovodećim mjestima)

- nebriga za razvitak - netransparentnost sustava

upravljanja- tipični tranzicijski problemi

- nepostojanje strategije razvitka- gospodarska stagnacija, tj.

nazadovanje- ogromna nezaposlenost- nizak životni standard i neredovite

plaće- neotvaranje novih radnih mjesta

(uglavnom)- stečajevi i zatvaranje (propadanje)

poduzeća- deindustrijalizacija- smanjenje proizvodnje- zapostavljanje Slavonije u

potpunosti (smišljeno)- centralizacija- nedovoljna ulaganja u Županiju- nebriga i neulaganja u poljoprivredu- nedovoljni poticaji u poljoprivredi- klimatske nepogode- političke promjene – dolazak HDZ-a- nebriga, nesposobnost, nestručnost i

korumpiranost lokalne vlasti- nestručan managerski kadar- pogrešna ulaganja i loši programi- opadanje nataliteta- nemar i lopovluk na svim razinama

vlasti- sveprisutan mito i korupcija- loša prometna povezanost Županije- neučinkovito sudstvo- neangažiranost zastupnika u Saboru- ulazak u Europsku uniju

Napomena: navedeni razlozi odnose se na pitanje: "Koji su razlozi vašoj procjeni gospodarskog stanja Slavonije i Baranje u 2003. godini u odnosu na 2002. godinu?”


u 2003. godini, smanjenje stope nezaposleno-sti sa 22,3% u 2002. godini na 19,1% u 2003. godini, zadržavanje infl acije na razini male i predvidive (manjoj od 2%), te zadržavanje relativno viših stopa rasta BDP-a (5,2% u 2002. godini i 4,3% u 2003. godini). Iako je prosječna mjesečna plaća u Županiji od 2.779 kuna u 2003. godini također povećana u od-nosu na 2002. godinu, značajno je manja od prosječne za Hrvatsku.

Većina ispitanika, tj. 54,90%, smatra da je gospodarsko stanje u Slavoniji i Ba-ranji u 2003. godini u odnosu na 2002. go-dinu ostalo nepromijenjeno. 26,80% smatra da je stanje lošije, dok tek 18,30% smatra da je bolje nego 2002. godine. Razlozi takvom mišljenju, koje su istaknuli ispitanici, sinteti-zirani su tablicom 4.

Najveći udio onih ispitanika koji sma-traju da je gospodarsko stanje u Slavoniji i Baranji u 2003. godini u odnosu na 2002. go-dinu lošije zabilježen je u Donjem Miholjcu (45,71%) i Đakovu (35,71%), tj. u grado-

vima u kojima su mlađe osobe od 25 godi-na činile više od 95% ispitivane populacije. Ipak, ispitanici uglavnom optimistički perci-piraju budućnost (vidjeti sliku 1).

Da će biti bolje u idućih 5 godina u Sla-voniji i Baranji misli 53,52% ispitanika, a da će biti lošije misli 14,88% ispitanika. Razlo-zi navedenom mišljenju navedeni su u tabli-ci 5.

Usporedba percepcije dosadašnjeg i budućeg gospodarskog stanja Slavonije i Ba-ranje indicira, kroz iskazan porast optimiz-ma, na postojanje svojevrsnog emocionalnog potencijala Županije.

Unatoč iskazanom optimizmu, ispi-tanici su svjesni brojnih problema koji onemogućavaju kvalitetniji život i njih kao individua i Županije kao šire zajednice. Iako je teško razvrstati precizno probleme čije su prisustvo ispitanici uočili u Slavoniji i Ba-ranji zbog njihove međupovezanosti i ispre-pletenosti, te izrazitih međuutjecaja, proble-mi su razvrstani u tri kategorije: ekonomsku, političku i društveno-kulturnu. Lista tih pro-blema dana je u tablici 6.

Nedostatak odgovornosti za učinjeno, ali i propušteno ispitanici su identifi cirali kao jedan od problema s kojima je Županija

Slika 1: Percipiran pogled na dosadašnje i buduće gospodarsko stanje u Slavoniji i Baranji

18 Izvor podataka: Hrvatska narodna banka, www.hnb.hr (7.07.2004.), a za stopu nezaposlenosti Hrvatski zavod za zapošljavanje.

19 Izvor podataka: FINA, 2004.


Tablica 5: Lista razloga percipiranom pogledu na gospodarsko stanje Slavonije i Baranje u idućih pet godina

BOLJE JEDNAKO LOŠIJE- optimizam i nada- priključenje Hrvatske

Europskoj uniji- razvoj poduzetništva i

poduzetničkog duha- tehnološko inoviranje i

progres, posebice industrije i poljoprivrede

- političke promjene i smjene na vlasti

- povećanje političke odgovornosti

- veća ulaganja u manje razvijene krajeve

- promjene u regionalnoj politici

- rast životnog standarda- otvaranje novih radnih mjesta- povećana ulaganja- bolja prometna povezanost

s ostatkom Hrvatske i inozemstvom – izgradnja Koridora V-c

- jačanje samosvijesti ljudi - jačanje odgovornosti- povećanje ulaganja u

obrazovanje i znanje- svijest o nužnosti stalnog

učenja i usavršavanja- obnova - Pokradeno je sve što se

moglo!- jačanje međunarodne

poslovne suradnje- aktiviranje Slobodne zone

Osijek- kreativnost mladih stručnjaka

- sveopća zapostavljenost regije (marginalizacija statusa)

- ne postojanje karizmatskih lidera (u politici, u "businessu", lokalnoj upravi i samoupravi)

- nezainteresirana lokalna uprava i samouprava za ubrzaniji i ravnomjerniji razvoj

- nestručnost vlasti na svim razinama (u politici i u “businessu”)

- stavljanje privatnog interesa u prvi plan – zapostavljanje društvenog interesa

- propadanje gospodarstva- nedostatak novca i kapitalnih

ulaganja- nedovoljni poticaji- klimatske - elementarne

nepogode- brže napredovanje drugih

regija zbog bolji startnih pozicija i izgrađenih konkurentskih prednosti

- nezaposlenost se neće moći brzo smanjiti

- prevladavajuća antipoduzetnička kultura

- visoki troškovi priključenja Europskoj uniji će biti preveliki

- proces priključenja Europskoj uniji će predugo trajati

- nepostojanje programa razvoja

- spore promjene u sustavu upravljanja

- deklarativan karakter vlasti (puno priče i obećanja, ali ne i realizacije)

- velike ratne štete (posebice u Baranji) koje Vlada ne nastoji sanirati

- malo propulzivnih i prosperitetnih djelatnosti

- loše stanje u vodećim djelatnostima

- ulazak u Europsku uniju- nedovoljna ulaganja- zapostavljenost regije

(posebice Baranje)- rotacija ljudi na vlasti (isti

problematični ljudi ostaju)- slabo otvaranje novih

poduzeća- opće stanje i problemi- nemar i lopovluk na svim

razinama vlasti- proklamativni karakter Vlade

(“Država je jaka na jeziku, a slaba na djelima!”)

- prevladavajuća antipoduzetnička klima

- prevladavanje kulture “Svatko za se!”

- neznanje – ne znamo ili ne želimo iskoristiti resurse koje imamo

- ogroman inozemni dug- nedostatak političke volje i

razvojne strategije- nezaposlenost se ne može

smanjiti tako brzo- nepoštenje i nestručnost ljudi

na svim vodećim položajima- smanjenje nataliteta- daljnji stečajni procesi

Napomena: navedeni razlozi odnose se na pitanje: "Koji su razlozi vašoj procjeni gospodarskog stanja Slavonije i Baranje u idućih 5 godina?”


suočena. Ipak, imaju svoj stav o dosadašnjoj ulozi koju su Vlada s ministarstvima, lokal-na uprava i samouprava, sveučilište s fakul-tetima, banke i druge fi nancijske institucije, mala, srednja i velika poduzeća, komore te poduzetničke infrastrukturne organizacije imali u razvitku Slavonije i Baranje.

PROCJENA RAZVOJNE ULOGE IZABRANIH INSTITUCIJA I PODUZEĆA

Dosadašnju ulogu koju su Vlada s mi-nistarstvima, lokalna uprava i samouprava, sveučilište s fakultetima, banke i druge fi -

Tablica 6: Lista problema koje su ispitanici istaknuli kao najvažnije probleme razvoja Županije

� Ekonomski problemi � Politički problemi � Društveno-kulturni problemi

� gospodarska nerazvijenost Slavonije i Baranje

� nezaposlenost i mala ponuda radnih mjesta

� prometna nepovezanost, loša kvaliteta prometnica

� nedostatak novca i nedostatna ulaganja

� teške posljedice rata� neiskorištavanje resursa

Regije� zapostavljenost

poljoprivrede, mali poticaji, mala ulaganja, neograniziranost, nepostojanje sustava za nadvodnjavanje

� nizak životni standard koji graniči sa siromaštvom i visoke cijene

� učestale klimatske (elementarne) nepogode

� neiskorišteni poljoprivredni resursi

� nepostojanje strategije razvitka

� mala inozemna ulaganja� prezaduženost građana

i cjelokupne države� nedostatak tržišta� upravljanje komunalnim

otpadom� nestručnost upravljačkih

timova

� nepravedna Vladina politika prema regijama (zapostavljenost i izoliranost Slavonije i Baranje)

� centralizacija u svim sferama života

� snažna birokracija� prevelike

administrativne prepreke osnivanju novih poduzeća

� prevelika politizacija svih sfera ljudskog života

� antipopulacijska politika� rasprodaja nacionalnog

blaga

� korupcija i mito (veze)� loša obrazovna struktura, loši

obrazovni programi � nepoštenje, nemar, nestručnost

i nezainteresiranost lokalne vlasti i managera

� droga i alkohol� nedostatak kreativnosti,

inovativnih ideja i inicijativa� neefi kasno i sporo sudstvo,

pravna nesigurnost, pravna nejednakost

� neprovodljivi zakoni� kriminal, učestale krađe,

lihvarstvo� nepovoljne promjene u sustavu

vrijednosti (omalovažavanje rada, znanja i poštenja) i degradacija morala, nepravda, nepotizam

� pretvaranje loših ljudi u uzore mladima

� antipoduzetnička atmosfera� neperspektivnost života u

Regiji i odljev mozgova� netransparentnost� diskriminacija (spolna,

nacionalna, vjerska)� inertnost i apatija� slabi izbor kulturnih događanja� komunalni problemi� siromaštvo� opadanje nataliteta� visoka stopa nepismenih� nedostatak odgovornosti za

učinjeno i propušteno� onečišćenje okoliša

Napomena: navedeni problemi odgovor su na pitanje: "


nancijske institucije, mala, srednja i velika poduzeća, komore, poduzetničke infrastruk-turne organizacije imali u razvitku Slavonije i Baranje ispitanici su ocijenili kao osrednju. Iako razlike nisu velike (vidjeti tablicu 7), pro-cijenili su da su dosada najmanju ulogu ipak imala sveučilište s fakultetima, zatim komo-re (gospodarska i obrtnička) te poduzetničke infrastrukturne organizacije poput centara za poduzetništvo, poduzetničkih inkubatora i slične organizacija. Najznačajniju su razvoj-nu ulogu, prema mišljenju ispitanika, dosa-da odigrala velika poduzeća, potom banke te mala i srednje velika poduzeća. Mišljenja ispitanika o tom pitanju prezentirana su po-dacima tablice 7.

Razlozi zbog kojih ispitanici nisu zado-voljni navedenim institucijama, posebice s Vladom i ministarstvima, te lokalnoj upravi i samoupravi sintetizirani su tablicama 4 – 6.

U budućnosti ispitanici očekuju znat-no aktivniji odnos prema razvitku Slavo-nije i Baranje od svih navedenih institucija. Pri tome misle da bi vlada s ministarstvima, lokalna uprava i samouprava, sveučilište s fakultetima te mala i srednje velika poduzeća trebala imati značajniju ulogu u razvitku od banaka i drugih fi nancijskih institucija, ko-mora, velikih poduzeća te poduzetničkih in-frastrukturnih organizacija.

DRUŠTVENO-KULTURNI OKVIR POSLOVANJA I ŽIVOTA

Drastično smanjenje razine povjerenja u većinu društvenih institucija u Hrvatskoj (pravnog sustava, Sabora i vlade, javnih službi i policije) obilježava ne samo perci-pirani pogled hrvatskih građana na važnost i ulogu društvenih institucija unazad nekoliko godina , već i stavove ispitanika. Ispitanici su svoje stavove iskazivali izborom ocjene

Tablica 7: Ocjena razvojne uloge pojedinih institucija i poduzeća

Aritmetičkasredina ocjene

Broj ispitanika, u %

Ocjene 1 i 2 Ocjena 3 Ocjena 4 i 5

Vlada sa ministarstvima 3,23 26,10 39,84 33,79Lokalna uprava i samouprava 3,17 21,21 43,80 34,99Sveučilište s fakultetima 3,01 33,98 32,87 33,15Banke i druge fi nancijske institucije

3,27 20,88 39,56 39,56

Mala i srednje velika poduzeća 3,25 24,73 40,66 34,62Velika poduzeća 3,41 17,17 33,52 49,31Komore (obrtnička, gospodarska)

3,07 27,09 41,62 31,28

Poduzetničke infrastrukturne organizacije (centri za poduzetništvo, inkubatori, itd.)

3,09 30,47 34,34 35,18

Napomena: raspon ocjena kretao se u rasponu 1 – 5. Veća ocjena označava značajniju ulogu nositelja u razvitku.

20 Ocjenjivanje dosadašnje (kao i buduće) uloge pojedinih državnih i društvenih institucija i gospodarskih subjekata u razvitku županije izvršeno je izborom jedne od ocjena u ra-sponu od 1 do 5 (pri čemu je ocjena 1 označavala da nosi-telj ne može uopće utjecati ili nije utjecao na razvitak; dok je ocjena 5 označavala da nositelj utjecaja ima ili bi trebao imati presudan značaj za razvitak).

21 Vidjeti npr. Izvješće o društvenom razvoju – Hrvatska 2001, UNDP, UN/DESA, Ekonomski institut Zagreb, Za-greb, 2001., Godišnji izvještaj o stanju nacije – Hrvatska 2003., dio objavljen u “Jutarnjem listu”, 24.-26.12.2002.


od 1 do 5, gdje je ocjena 1 označavala potpu-no neslaganje sa izjavom, a ocjena 5 potpuno slaganje sa izjavom.

Ispitanici su iskazali izrazito nepovje-renje u sudstvo, njegovu efi kasnost, kao i efi kasnost primjene zakona. Prosječne ocjene kojima su iskazali razinu slaganja s izjavama “Zakoni se efi kasno primjenjuju i provode” te “Institucije pravnog sustava i sud uživaju veliko povjerenje među ljudima” iznose 2,04

i 2,11 respektivno, i izrazito su niske (vidje-ti tablicu 8). To je stoga što je 66.4% ispita-nika istaknulo (ocjenama 1 i 2) da se ne slažu ni u kom slučaju da institucije pravnog susta-va i sud uživaju povjerenje među građanima regije. 68% je opovrglo, kroz ocjene 1 i 2, da se zakoni efi kasno primjenjuju i dobro provo-de. Takvo mišljenje dijele ispitanici neovisno o gradu u kojem stanuju.

Tablica 8: Aritmetičke sredine razine slaganja s ponuđenim izjavama

Izjave Osijek OsijekDonji

MiholjacNašice Valpovo Đakovo

Beli Manastir

Svi ispitanici

škole studenti1. 2,72 2,88 3,17 2,72 2,43 2,88 2,59 2,782. 2,86 3,00 2,94 2,70 2,46 3,05 3,00 2,903. 2,73 2,91 2,46 2,33 2,21 2,98 2,59 2,674. 2,79 2,89 3,63 2,79 2,45 3,33 3,32 3,025. 3,23 2,83 2,82 2,73 2,28 3,08 2,97 2,866. 3,26 3,09 3,69 3,00 2,33 3,35 2,64 3,027. 3,31 3,65 3,82 3,48 3,30 3,45 3,08 3,458. 3,34 3,39 3,50 3,27 3,65 3,68 3,52 3,469. 2,86 2,62 2,38 3,06 2,43 2,35 2,57 2,6110. 2,33 1,92 1,71 2,00 1,58 2,10 2,48 2,0411. 2,33 2,04 1,94 2,09 1,53 2,18 2,46 2,1212. 2,51 2,63 2,20 2,52 2,40 2,80 2,71 2,5813. 2,80 2,34 2,54 2,06 1,58 2,67 2,87 2,44

Izjave:1. Naša kultura potiče samostalnost, nezavisnost i osobnu inicijativu.2. Naša kultura naglašava odgovornost koju ima pojedinac u upravljanju svojim životom i u poslo-

vanju.3. Naša kultura potiče stvaranje i osnivanje novih poduzeća.4. Žene imaju jednake šanse u poslovnom svijetu kao i muškarci.5. Radne navike su izuzetno razvijene kod naših ljudi.6. Kod nas postoji puno više povoljnih prilika za stvaranje novih poduzeća, nego li ih ljudi mogu

iskoristiti.7. Uspješni poduzetnici kod nas uživaju visok status i poštovanje.8. Stvaranje novog poduzeća se smatra dobrim putem za obogaćivanje.9. Vlasnička su prava dobro zaštićena zakonodavstvom.10. Zakoni se efi kasno primjenjuju i dobro provode.11. Institucije pravnog sustava i sud uživaju veliko povjerenje među ljudima.12. Aktivnosti javne i lokalne uprave te samouprave su usmjerene poboljšanju kvalitete življenja i

poslovnom dinamiziranju.13. Birokratiziranost javne i lokalne uprave te samouprave je svedena na minimum.


Tablica 9: Vrijednosti / čimbenici uspješne poslovne karijere u Slavoniji i Baranji

Čimbenici Osijek DM Našice Valpovo Đakovo BMškola studenti

Poštenje 6 8 5 7 9 4 6Rad 9 2 8 3,5 8 1 3Veze i poznanstva

2 1 1,5 1 1 2 2

Znanje / stalno učenje

4 4 7 3,5 4 3 4

Mito 3 6 9 8 5 8 7Sreća 8 9 6 4 6 9 9Novac 1 3 1,5 2 2 6 1Uzajamne usluge

7 5 3 5 3 7 8

Timski rad 5 7 4 6 7 5 5

Napomena: brojevi označavaju rangove. Niži rang ukazuje na veći značaj odnosnog čimbenika za stva-ranje uspješne poslovne karijere, dok viši rang ukazuje na manji značaj. Rangovi su defi ni-rani na temelju aritmetičkih sredina.

Napomena: Brojevi 1-9 označavaju rangove. Rang 1 označava najbitnijeg čimbenika, dok rang 9 naj-manje bitnog čimbenika razvijanja uspješne poslovne karijere, prema mišljenju ispitanika. Rangovi su izračunati na temelju aritmetičkih sredina.

Slika 2: Percipirana piramida čimbenika uspješnog poslovanja


Čak 44,8% ispitanika ocijenilo je najnižim ocjenama aktivnost javne i lokalne uprave te samouprave u području poboljšanja kvalite-te življenja i poslovnog dinamiziranja, a čak 50,54% ispitanika ističu kao problem, kroz ocjene 1 i 2, problem birokratiziranosti javne i lokalne uprave te samouprave.

Visoku razinu neslaganja zapravo su ispitanici iskazali s gotovo svim izjava-ma koje opisuju u određenom segmentu prevladavajuću kulturi te ulogu određenih društvenih i državnih institucija u stva-ranju okruženja u kojem se novi načini razmišljanja i rada potiču, u kojem se ohra-bruje različitost, njeguje ravnopravnost i pra-vednost, poštivanje zakona, te naglašava od-govornost pojedinca za učinjeno (tablica 8).

U okviru obrazovnog sustava, ispitanici su istaknuli primarno loše obrazovne programe kao probleme s kojima se susreću ili su se su-sreli. Najveći dio ispitivane populacije nema iskustva sa fakultetskim obrazovanjem. Sto-ga, relativno visoka prosječna ocjena, 3,81, odražava njihovu percepciju o fakultetima kao izvorima najnovijih saznanja. Smatraju da kreativnost, samostalnost i osobna inicija-tiva bivaju najviše ograničavani u osnovnom školstvu, a da bivaju najviše poticani u okvi-ru sveučilišnog obrazovanja.

Degradacija povjerenja u većinu društve-nih institucija praćena je i transformacijom kulture, tj. vrijednosnog sustava iz sustava u okviru kojeg vrijednosti poput napornog rada, znanja, kontinuiranog učenja i usavršavanja te poštenja imaju prvorazrednu važnost u pri-vatnim i poslovnim odnosima, ka sustavu u kojem se veze i poznanstva, uzajamne usluge i mito tretiraju kao primarne. Za postizanje i održanje uspješne poslovne karijere, prema

mišljenju ispitanika, najvažnije su veze i poz-nanstva te novac, a najmanje važna korupcija i mito. Piramida čimbenika uspješnog poslo-vanja prikazana je slikom. 2.

Podaci iz tablice 9 ukazuju da ispitanici dijele slično mišljenje vezano uz čimbenike važne za ostvarenje uspješne poslovne ka-rijere. Izuzetak su ispitanici iz Đakova koji smatraju da će im prvenstveno naporan rad uz veze i poznanstva, kao i znanje, kontinui-rano učenje i usavršavanje osigurati uspješnu poslovnu karijeru. Čini se da odrasli ispi-tanici koji su ispunjavali ankete u Valpo-vu i Našicama, poštenju, napornom radu i timskom radu pridaju najmanji značaj kao čimbenicima ostvarenja uspješne poslovne karijere.

U svojim komentarima problema koje osjećaju u Slavoniji i Baranji, učestali su bili komentari koji su se odnosili na manjak društvene odgovornosti za razvitak Županije i cijele regije. Korišteni atributi koji su opi-sivali društveni aspekt angažiranosti u razvi-tku i samu kulturu bili su: društvena apatija, inertnost, nezainteresiranost, nepoduzetnost, zatucanost, zatupljenost, učmalost, netran-sparentnost, nepovjerenje, netolerancija, po-kvarenost, nepoštenje, sebičnost, nepraved-nost i nepotizam.

PERCEPCIJA OSTVARIVOSTI VIZIJE O SLAVONIJI I BARANJI KAO NOVOM HRVATSKOM "REGIONALNOM TIGRU"

Dosadašnji rezultati anketiranja ukaza-li su da ispitanici percipiraju Slavoniju i Ba-ranju kao gotovo najnerazvijeniju regiju Hr-vatske (vidjeti tablicu 1), da tri četvrtine sma-tra da je situacija u 2003.g. jednaka ili lošija od prethodne godine (vidjeti sliku 1) te da tek vrlo mala natpolovična većina smatra da će doći do poboljšanja gospodarskog stanja u idućih 5 godina. Unatoč navedenim problemi-ma i iskazanom pesimizmu kod gotovo 15% ispitanika (vidjeti sliku 1), 36,58% ispitanika želi i dalje živjeti u Slavoniji i Baranji (vidje-ti sliku 3). Ipak, najveći broj, tj. 38,95%, želi

22 Ocjena 1 označava potpuno neslaganje sa navedenom izjavom, dok ocjena 5 potpuno slaganje.

23 Prosječna ocjena slaganja s izjavom “Kreativnost, samo-stalnost i osobnu inicijativu potiče osnovno školstvo” iznosi 2,70, a s izjavom “ Kreativnost, samostalnost i osobnu ini-cijativu potiče sveučilišno obrazovanje” 4,03, gdje ocjena 1 označava potpuno neslaganje sa navedenom izjavom, a ocjena 5 potpuno slaganje.


živjeti izvan Slavonije i Baranje, dok 24,47% ispitanika nije sigurno želi li i dalje živjeti u Regiji ili izvan nje. Najveći broj onih kojih ne žele živjeti u Slavoniji i Baranji je iz Našica (57,58%) i iz Valpova (47,5%), tj. iz gradova sa najstarijom od istraživane populacije.

Unatoč percipiranim problemima najviše ispitanika iz Belog Manastira želi i dalje živjeti u Slavoniji i Baranji (59,42%) te iz Donjeg Miholjca (48,57%). U Osijeku 33,13% ispitanika želi i dalje živjeti u Slavo-niji i Baranji, a 43,56% želi otići. Iz Valpo-va želi otići 37,5% ispitanika, a iz Našica 27,27% ispitanika. Rezultati ukazuju da tek mala većina ispitivane populacije želi osta-ti u Slavoniji i Baranji i u njoj graditi svoju budućnost.

Postotak onih koji nisu sigurni žele li da njihova djeca žive u Slavoniji i Baranji je znatno veći od onih kojih nisu sigurni za sebe (40,32% ne zna), a što je vidljivo na slici 3, dok je broj onih koji znaju da bi željeli da im djeca žive izvan Regije podjednak. 24,93% bi željelo da im djeca ne žive u Regiji.

U skladu sa takvim željama i očekivanjima čini se da ispitanici percipiraju kao neostvari-vu viziju Slavonije i Baranje, prema kojoj ona može postati novi hrvatski “regionalni tigar”, tj. jedna od najbogatijih hrvatskih regija, a Osijek, kao njezino središte, najprivlačniji

grad ne samo za življenje, već i za otvaranje novih poduzeća i poslovanje uopće u nared-nih 5 godina. Tome u prilog govore prosječne ocjene ispitanika na pitanja:� Može li Slavonija i Baranja gospo-

darski napredovati tako da postane najbogatija hrvatska regija u nared-nih pet godina? (srednja vrijednost 2, što označava negativan odgovor)

� Može li Osijek postati najprivlačniji grad za življenje u narednih 5 godina? (srednja vrijednost 2, što označava negativan odgovor)

� Može li Osijek postati najprivlačnijim gradom za otvaranje novih poduzeća i poslovanje u narednih 5 godina? (srednja vrijednost 2, što označava negativan odgovor)

Slikom 4 ilustrirani su postotni udjeli mo-daliteta ponuđenih odgovora u svakom mje-stu provođenja anketiranja na navedena pi-tanja.

Podaci ilustrirani slikom 4 ukazuju da ispi-tanici pretpostavljaju da gospodarski progres (kojeg većina očekuje, slika 1) u sljedećih pet godina neće biti dovoljno snažan i imati moć pokretanja cijele Regije i njezinog pretva-ranja u jednu od najbogatijih hrvatskih regija, a Osijek najprivlačnijim gradom za življenje i poslovanje.

Slika 3: Postotni udjeli ispitanika koji bi željeli živjeti izvan Slavonije i Baranje (unutrašnji prsten) ili koji bi željeli da njihova djeca žive izvan (vanjski prsten)


Slika 4a: Može li Slavonija i Baranja gospodarski napredovati tako da postane najbogatija hrvatska regija u narednih pet godina?

Slika 4b: Može li Osijek postati najprivlačniji grad za življenje u narednih 5 godina?

Slika 4c: Može li Osijek postati najprivlačnijim gradom za otvaranje ovih poduzeća i poslovanje u narednih 5 godina?


ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

Društveno-gospodarska je stvarnost izra-zito kompleksna, višedimenzionalna i frag-mentalna. Kao takva, izmiče svakom pokušaju cjelovitog i determinističkog određenja.

Publicirana i hrvatskoj javnosti raspo-loživa službena statistička osnovica izrazito je siromašna; posebice na regionalnoj razini. Kao takva, ne omogućava stvaranje preciz-nije slike o gospodarskom stanju neke regije, tj. županije. Stoga se obično u tu svrhu kom-binira statističkim podacima koje prate, evi-dentiraju i publiciraju institucije, poput Cen-tra za politiku razvoja malog poduzeća (Za-greb) i Centra za intelektualni kapital (Za-greb), te različitim istraživanjima javnog mnijenja.

Raspoloživi statistički podaci o gospo-darskom stanju Osječko-baranjske županije u 2003. godini ukazuju na nepovoljno gospo-darsko stanje i nastavak nepovoljnih tenden-cija, posebice kada je u pitanju:

• novostvorena vrijednost Županije, tj. njezina ekonomska snaga i životni stan-dard njezinih građana; BDP po stano-vniku Županije dvostruko je manji od prosjeka Hrvatske, a šesterostruko od BDP po stanovniku ostvarenog u jed-noj od najbogatijih županija, Istarskoj županiji;

• efi kasnost korištenja intelektualnog kapitala; svoje intelektualne kapitale Županija ne koristi na učinkovit način, tj. koristi ih manje efi kasno od prosjeka Hrvatske, a daleko neefi kasnije od Istar-ske županije;

• ostvarena razina poduzetničke aktivno-sti; Slavonija i Baranja poduzetnički je neaktivna, tj. neaktivnija od prosjeka Hrvatske i tri puta manje aktivna od Istarske županije;

• stopa registrirane nezaposlenosti, koja je za Županiju veća i od prosjeka Hrvatske, a daleko veća od Istarske županije. Po-trebno je napomenuti da je broj nezapo-slenih u 2003. godini smanjen u od nosu

na prethodne godine, ali i da je udio ne-zaposlenih Županije u ukupnoj hrvatskoj nezaposlenosti unatoč tome povećan. To je stoga što se ostali dijelovi hrva-tskog gospodarstva brže razvijaju od Županije.

Za razliku od Hrvatske koja bilježi kroničan vanjskotrgovinski defi cit i sto-pu pokrivenosti uvoza izvozom manju od 50% unazad nekoliko godina, vanjskotrgo-vinska razmjena Županije iskazuje sufi cit, a stopa pokrivenosti se kreće na razini iz-nad 100%. Međutim, uzimajući u obzir re-gionalnu disperzivnost vanjskotrgovinske suradnje i koncentraciju izvoznih i izvoz-no profi tabilnih proizvoda na tek mali broj proizvoda koji su također nižeg stupnja obra-de, vanjskotrgovinska suradnja Županije nije zadovoljavajuća.

Percepcije 400 ispitanika o gospodarskom stanju Županije konzistentne su zaključcima izvedenim na temelju analize raspoloživih statističkih podataka. Naime, ispitanici per-cipiraju Slavoniju i Baranju kao gotovo naj-nerazvijeniju regiju Hrvatske, a tri četvrtine ispitanika smatra da je situacija u 2003.g. je-dnaka ili lošija od prethodne godine.

Zabrinjavajuće je što su visoku razi-nu neslaganja ispitanici iskazali s gotovo svim izjavama koje opisuju u određenom segmentu prevladavajuću kulturu te ulogu određenih društvenih i državnih institucija u stvaranju okruženje u kojem se novi načini razmišljanja i rada potiču, u kojem se ohra-bruje različitost, njeguje ravnopravnost i pra-vednost, poštivanje zakona, te naglašava od-govornost pojedinca za učinjeno. Za posti-zanje i održanje uspješne poslovne karije-re, prema mišljenju ispitanika, najvažnije su veze i poznanstva te novac. Time je degrada-cija povjerenja u većinu društvenih institucija praćena i transformacijom kulture, tj. vrije-dnosnog sustava iz sustava u okviru kojeg vrijednosti poput napornog rada, znanja, kon-tinuiranog učenja i usavršavanja te poštenja imaju prvorazrednu važnost u privatnim i po-slovnim odnosima, ka sustavu u kojem se


veze i poznanstva, uzajamne usluge i mito tretiraju kao primarne.

Iskazani stavovi da gotovo 40% ispita-nika ne bi željelo živjeti u Slavoniji i Baranji, a da čak 40% nije sigurno želi li živjeti ili želi otići iz regije, umanjuje dimenzije emotivnog potencijala Županije iskazanog kroz optimi-zam u pogledu gospodarske budućnosti. Taj potencijal umanjuje i nevjerica da se Osijek, te Slavonija i Baranja mogu razviti u novog hrvatskog regionalnog tigra. Istovremeno, signalizira svim institucijama čija je priro-da postojanja unaprijediti svojim aktivnosti-ma društveno-gospodarsko stanje i kvalitetu življenja u Županiji da trebaju biti aktivniji i odgovorniji u svom radu. Naime, ispitani-ci su ocijenili dosadašnju ulogu koju su Vla-da s ministarstvima, lokalna uprava i samou-prava, sveučilište s fakultetima, banke i dru-ge fi nancijske institucije, mala, srednja i ve-lika poduzeća, komore, poduzetničke infra-strukturne organizacije imali u razvitku Sla-vonije i Baranje kao osrednju. Istovremeno, u budućnosti ispitanici očekuju znatno aktiv-niji odnos prema razvitku Slavonije i Baranje od svih navedenih institucija. Sveučilište Jo-sipa Jurja Strossmayera u Osijeku sa fakulte-tima takav stav mora akceptirati, te suklad-no njemu i potrebama Regije proaktivno dje-lovati. Njegova transformacija prema zahtje-vima Bolonjske deklaracije koja je u tijeku samo je dio te preobrazbe.

LITERATURABorozan, Đ., I. Barković: Vrednovanje atrak-

tivnosti konkurentskog profi la Osječko-ba-ranjske županije u privlačenju izravnih ino-zemnih ulaganja, Ekonomski pregled, 3-4, god. 54, Zagreb 2003., str. 324 – 358.

Borozan, Đ.: Unfavorable fi nancial performan-ce of SMEs in the Osijek-Baranja county: ex-pectation gap, u zborniku 48. međunarodne konferencije “Advancing Entrepreneurship and Small Business”, International council for small business, 15. – 18.06.2003., Bel-fast, track L: Linking theory and practice, paper no. 157, str. 1 - 18.

Byars, L.L., Rue, L.W. i S.A. Zahra: Strategy in a Changing Environment, Irwin, Chica-go, 1996.

CIK, Centar za intelektualni kapital: Uspješnost na nacionalnoj, županijskoj i poduzetničkoj razini 1.– 9./2003., Hrva-tska gospodarska komora (HGK), Zajedni-ca za unapređenje intelektualnog kapitala, Zagreb, veljača 2004.

Filipić, P. i I. Šimunović, I.: Regionalna ravnoteža u prostoru Hrvatske, Zavod za istraživačko razvojne usluge d.o.o. Split, projekt: 0105-PZ, Split, ožujak 1995.

Godišnjak 2003., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb, travanj 2004.

Godišnjak 2003., Hrvatski zavod za za-pošljavanje, Područna služba Osijek, Osijek, veljača 2004.

Godišnji izvještaj o stanju nacije – Hrvatska 2003. (dio objavljen u Jutarnjem listu od 24.-26.12.2002.)

Informacije o osnovnim fi nancijskim rezulta-tima poslovanja poduzetnika Osječko-ba-ranjske županije”, različiti brojevi, FINA, Podružnica Osijek

Izvješće o društvenom razvoju – Hrvatska 2001, UNDP, UN/DESA, Ekonomski in-stitut Zagreb, Zagreb, 2001.

Klaić, B.: Rječnik stranih riječi, Nakladni za-vod Matice Hrvatske, Zagreb, 1990.

Popis stanovništva 2001., Državni zavod za statistiku, www.dzs.hr

Priopćenje, br. 11.1.2/2 od 5.2.2004., Državni zavod za statistiku

Reynolds, P.D., Bygrave, W.D., Autio, E., Cox, L.W. and M. Hay: GEM 2002: Executive Report, 2002, te GEM 2003: Global Report, 2003. i GEM 2004: www.gemconsortium.org

Singer, S., Pfeifer, S., Borozan, Đ., Šarlija, N. i Oberman, S.: Što Hrvatsku čini (ne)poduzetničkom zemljom: Rezultati GEM 2002 za Hrvatsku, Zagreb, CEPOR, 2003.

Singer, S., Pfeifer, S., Borozan, Đ. i Šarlija, N.: Rezultati GEM 2003 za Hrvatsku, Za-greb, CEPOR, 2005. (radni materijali)


Stanje gospodarstva Osječko-baranjske župa-nije, Hrvatska gospodarska komora, Osijek, prosinac 2002. te prosinac 2003.

Statistički ljetopis Republike Hrvatske, različita godišta

Statističko izvješće – podaci o gospodar-skim i drugim kretanjima, različiti brojevi, Ured državne uprave u Osječko-baranjskoj županiji, Ured za statistiku

Škufl ić, L. i J. Ladavac: Analiza vanjskotr-govinske razmjene Republike Hrvatske po županijama, Ekonomski pregled, 7-8, 2001.

Turčić, I.: Makroekonomski razvoj županija u Republici Hrvatskoj kroz tri desetljeća; 1. dio: Narodni dohodak županija u Repu-blici Hrvatskoj 1962. do 1990., Ekonomski institut, Zagreb, Državni zavod za stati-stiku, 1997., Zagreb, 1997.

www.hnb.hr

Prof. Dr. Sc. Đula Borozan, Fakultät für Wirtschaftswissenschaften, Universität Josip Juraj Strossmayer

PERZEPTION DER ÖFFENTLICHKEIT ÜBER DEN GESELLSCHAFTSWIRTSCHAFTLICHEN ZUSTAND DER OSIJEK-BARANYA GESPANSCHAFT: IST DAS REALITÄT?

ZUSAMMENFASSUNG

Perzeption der Realität, die auf Grund der Wirklichkeit gebildet wird, ist nicht immer mit dieser Wirklichkeit, d.h. mit dem Tatbestand identisch, aber kann diese Wirklichkeit determinieren. Nämlich, die Realität (die Wirklichkeit), die mehrdimensional und fragmentarisch ist, determiniert die Perzepti-on, die dann rückbezüglich auf die Gestaltung der Realität wirkt. Kenntnis dieser Perzeption wird des-wegen zu einem wichtigen Parameter für Bildung von Entwicklungsstrategien sowie die Verwaltung von irgendwelchem Gebiet.

Grundanliegen dieser Arbeit ist es, Perzeptionen der Bürger der Osijek-Baranya Gespanschaft über ihren gesellschaftswirtschaftlichen Zustand und ihre Entwicklungsprobleme kennen zu lernen. Be-sondere Betonung wird auf die Einstellungen und Auffassungen der Bürger gestellt, betreffend die wirt-schaftliche Positionierung der Gespanschaft in Kroatien, den wirtschaftlichen Zustand der Gespanschaft und die Vision ihrer Entwicklung, die wichtigsten, ihre aktuelle und künftige Entwicklung determinie-renden Probleme, die Abschätzung der Rolle und der Verantwortung einiger Staats- und Sozialinstitutio-nen und Unternehmen für ihre bisherige und künftige Entwicklung, die überwiegende Kultur und insbe-sondere das Wertsystem, durch welches die Verhältnisse gegenüber die Arbeit, das Unternehmertum und den Geschäftserfolg determiniert werden.

Die zur Verfügung stehenden statistischen Daten über den wirtschaftlichen Zustand in Osijek-Baranya-Gespanschaft für das Jahr 2003 weisen auf einen ungünstigen wirtschaftlichen Zustand und Fortsetzung ungünstiger Tendenzen hin, insbesondere in Bezug auf die neu geschaffenen Werte, den Le-bensstandard der Bürger, Effi zienz der Benutzung des intelektuellen Kapitals, Entwicklungsstufe des Un-ternehmertums, sowie auf die Ebene der Arbeitslosigkeit.

Perzeptionen der Befragten über den sozialwirtschaftlichen Zustand der Gespanschaft sind mit den aus diesen Daten gezogenen Schlussfolgerungen kongruent.

Schlüsselwörter: wirtschaftliche Realität, Perzeptionen, Slawonien und Baranya, Osijek-Bara-nya-Gespanschaft.


Prof.dr.sc. Đula Borozan, Université J.J.Strossmayer à Osijek, Faculté d’économie à Osijek

LA PERCEPTION PUBLIQUE SUR LA SITUATION SOCIO-ECONOMIQUE DANS LE DEPARTEMENT DE OSIJEK ET BARANJA : EST-CE BIEN LA REALITE ?

RÉSUMÉ

La perception de la réalité qui se forme sur la base de réalité n’est pas toujours identique à la réa-lité elle-même, cad. à l’état de faits. Toutefois, elle peut la déterminer, car, la réalité qui est multidimen-sionelle et fragmentaire détermine la perception, mais la perception en revanche infl uence la formation de la réalité. Pour cette raison, la connaissance de la perception devient un paramètre particulièrement important dans la crèation des stratégies de développement et de géstion dans n’importe quelle sphère.

La raison fondamentale de cet essai est de prendre connaissance des perceptions des citoyens de département de Osijek et Baranja sur sa situation socio-économique et ses problèmes de développement. On insiste particulièrement sur l’analyse des points de vue et l’opinion des citoyens relatifs au position-nement de cette région en Croatie, de sa situation économique ainsi que sur la vision de son développe-ment, ceux-ci étant des problèmes les plus importants qui déterminent son développement actuel et futu-re, l’evaluation du rôle et de la responsabilité des institutions sociales et d’ état en particulier, ainsi que l’entreprise dans son développement actuel et celui dans le futur, sur la culture prédominante, et en par-ticulier sur le système des valeurs qui détermine la responsabilité au travail, les activités de l’entrepre-neur et au succes dans les affaires.

Les éléments statistiques disponibles sur la situation économique dans le département de Osijek et Baranja en 2003. démontrent une situation économique défavorable avec tendances de se prolonger, en particulier en matière de la valeur ajoutée, le niveau de vie des citoyens, l’effi cacité de la mise à pro-fi t du capital intelectuel , le niveau des activités des entreprises et le chômage enregistré. Les perceptions des sujets examinés sur la situation socio-économique dans le département sont consistantes en conclu-sions issues de l’analyse de ces éléments.

Mots clés: la réalité économique, perceptions, Slavonie et Baranja, le département de Osijek et Baranja

Professor D. Sc. Đula Borozan, Faculty of Economics, J.J. Strossmayer University in Osijek

PUBLIC PERCEPTIONS OF THE SOCIAL-ECONOMIC SITUATION IN THE OSIJEK-BARANYA COUNTY: IS THIS REALITY?

SUMMARY

The perception of reality, which is formed on the basis of reality, is not always identical with re-ality, i.e. with the facts. However, it can determine the reality. That is, the reality, which is multidimen-sional and fragmental, determines the perception, and the perception retroactively infl uences the forma-tion of reality. Knowledge of perception therefore becomes an exceptionally important parameter in de-fi ning development strategies and management of any area.

The basic purpose of this paper is to get information about the perceptions of the citizens of the Osijek-Baranya County regarding the County’s social-economic state and its development problems. Special emphasis has been put on the analysis of the attitudes and opinions of the citizens of the Coun-


ty about the economic positioning of the County in Croatia, about the economic state of the County and about their vision of its development as the most signifi cant problems determining the County’s current and future development, the evaluation of the role and responsibility of particular state and social insti-tutions and of companies in the past and future development of the County, the dominating culture, and especially the system of values that determines the attitude towards work, entrepreneurship and busi-ness success.

Available statistical data about the economic state of the Osijek-Baranya County in 2003 point at an unfavorable economic state and continuation of unfavorable tendencies, especially with respect to the newly created value, the citizens’ standard of living, effi ciency in the use of intellectual capital, level of entrepreneurial activities and registered unemployment. The examinees’ perceptions of the social-eco-nomic state of the County are consistent with the conclusions drawn from the analysis of these data.

Key words: economic reality, perceptions, Slavonia and Baranya, Osijek-Baranya County

Dr. sc. ŽAKLINA HARAŠIĆ: Sudska argumentacija u HrvatskojPravni vjesnik 21 (1-2): 173-182, 2005. 173

Dr. sc. ŽAKLINA HARAŠIĆ, Pravni fakultet u Splitu

SUDSKA ARGUMENTACIJA U HRVATSKOJ*

UD 347.951.3 (497.5)Izvorni znanstveni rad

U ovom radu autorica iznosi rezultate svog doktorskog istraživanja argumentacije u odlukama hrvatskih sudova devedesetih godina 20. stoljeća. Time se njezin rad pridružuje malobrojnim stranim empirijskim istraživanjima o upotrebi argumenata od strane sudova. U Hrvatskoj i bivšoj Jugoslaviji pak takvih istraživanja uopće nema.

Autorica analizira upotrebu deset argumenata, koji se uobičajeno analiziraju i u drugim zemljama kontinentalnog prava, a koji se većinom na-laze na vrlo utjecajnom popisu Giovannija Tarella: 1. argument a contrario, 2. argument a simili ad simile, 3. argument a fortiori, 4. argument potpunosti pravnog reguliranja, 5. historijski argument, 6. ciljni argument, 7. sistema-tski argument, 8. argument autoriteta, 9. argument prirode stvari, 10. argu-ment koji polazi od općih načela.

Autorica daje teoretske zaključke o učestalosti pojedinih vrsta argu-menata.

Ključne riječi: argumentacija, argument,sudska odluka, interpretacija.

1. Pravna argumentacija je način na koji se u pravu stvaraju i obrazlažu pravni stavo-vi i pravne odluke. Prema tipovima operato-ra može se razlikovati nekoliko nivoa pravne argumentacije: argumentacija zakonodavca, argumentacija sudske prakse, argumentacija znanstvenika i argumentacija građana, a pri tome bi sudska argumentacija mogla biti pa-radigma pravne argumentacije uopće. Sudo-vi su nesumnjivo, kako pokazuju realističke teorije prava, od Franka, Rossa i Cossija do Wróblewskog i Luhmanna,1 središte pravnog

sistema – svojim odlukama konkretiziraju zakonodavne akte i bitno utječu na razvitak prava. Utvrditi pak koliko i kako sudstvo zai-sta utječe na razvitak prava, moguće je empi-rijskim istraživanjem o tome koje argumente i kako suci upotrebljavaju u obrazloženjima svojih odluka.

2. U svijetu danas postoji bogata literatura o argumentaciji,2 ali empirijska istraživanja o

* Ovo je djelomično izmijenjeni tekst izlaganja s Njemačko-hrvatskog pravoznanstvenog skupa, “Pravni izvori i pravne metode u Hrvatskoj i Njemačkoj”, održanog u Splitu, 13. – 14. rujna 2001. godine, pod naslovom “Istraživanje argu-mentacije u odlukama hrvatskih sudova”.

1 J. Frank, Law and the Modern Mind, New York, 1930; A. Ross, Towards a realistic Jurisprudence, Kopenhagen,

1946; C. Cossio, El Derecho en el Derecho Judicial, Bue-nos Aires, 1959; J. Wróblewski, Meaning and Truth in Ju-dicial Decision, Helsinki, 1983; N. Luhmann, Die Stellung der Gerichte im Rechtssystem, 21 Rechtstheorie, 1990.

2 Od brojnih autora navodimo samo neke od najznačajnijih na koje se pozivaju, komentiraju ili ih problematiziraju au-tori iz Hrvatske i bivše Jugoslavije: Ch. Perelman, Traité de l’argumentation. La nouvelle rhétorique, Paris, 1958; R. Si-ches, Nueva fi losofi a de la interpretatión del derecho, Mexi-co, 1956; J. Stone, Legal System and Lawyers’ Reasonin-gs, London, 1964; G. Kalinowski, Introduction a la logique

Dr. sc. ŽAKLINA HARAŠIĆ: Sudska argumentacija u HrvatskojPravni vjesnik 21 (1-2): 173-182, 2005.174

upotrebi argumenata od strane sudova i drugih operatora izrazito su malobrojna. U Hrvatskoj i bivšoj Jugoslaviji pak, uz skromnu literatu-ru,3 ne postoji niti jedno takvo istraživanje. Potaknuti takvim stanjem istraživanja, prove-li smo 2003. godine u doktorskoj disertaciji pod nazivom “Argumentacija u odlukama hr-vatskih sudova” prvu analizu upotrebe argu-menata od strane sudova u Hrvatskoj. Ovim člankom željeli bismo upoznati pravnu zaje-dnicu s nalazima tog istraživanja, kao i teo-retskim zaključcima o učestalosti pojedinih vrsta argumenata.

Od stranih empirijskih istraživanja, koja su s obzirom na način analize argumena-ta i njihove upotrebe, relevantni i za naše istraživanje, poznata su nam četiri rada. Giorgio Lazzaro u knjizi Argomenti dei giu-dici (Torino, 1970) prikazuje upotrebu četiri argumenta u 105 odluka talijanskog Kasa-cijskog suda. Gerhard Struck u Topische Ju-risprudenz (Frankfurt/M., 1971) sastavlja ka-talog od 64 pravna toposa koje je pronašao

u obrazloženjima njemačkih zakonodav-nih, sudskih i upravnih akata. Peter Raisch u dodatku knjizi Von Nutzen der überkom-menen Auslegungskanones für die prakti-sche Rechtsanwendung (Heidelberg, 1988) prikazuje rezultate istraživanja o metodama obrazloženja u 92 odluke senata njemačkog Vrhovnog saveznog suda za građanske parni-ce. Béla Pokol u članku Statutory Interpreta-tion and Precedent in Hungary (Osteuropa-recht 46. Jg., Heft 3-4/2000) istražuje inter-pretaciju zakona i precedenata u 2000 odluka mađarskih viših sudova.

Međutim, ova istraživanja, po našem miš-ljenju, samo djelomično prikazuju realno stanje argumentacije u konkretnim pravnim sistemima, i to zbog toga što analiziraju argu-mentaciju samo u odlukama viših sudova, i to pretežno u necjelovitim odlukama objavlje-nim u zbirkama ili časopisima. Smatramo da je argumentaciju moguće potpunije spozna-ti iz originalnih, a to znači cjelovitih sudskih odluka, budući da se odluke većinom obja-vljuju samo parcijalno, pri čemu se vrlo šturo ili nikako ne navodi činjenično stanje slučaja. Drugo, držimo da mogu postojati razlike u argumentaciji sudova različitog ranga. Stoga smo mi analizirali argumentaciju u original-nim i cjelovitim odlukama sudova svih stup-njeva sadržanih u 120 sudskih slučajeva.

3. Za reprezentativnost rezultata istra ži-vanja ključna je metoda formiranja uzorka odluka. Kako u vezi s tim nismo imali uzo-ra i javio nam se čitav niz pitanja, to smo prije konačnog odabira odluka koje će ući u konačni uzorak, proveli jedno preliminarno istraživanje na 106 odluka izabranih meto-dom slučajnog uzorka, te smo na temelju nje-ga odlučili o broju i vrsti odluka koje ćemo odabrati.

Metodom stratifi ciranog slučajnog uzorka u konačni uzorak odabrali smo 320 odluka (presuda i rješenja) iz ukupno 120 sudskih slučajeva koji se čuvaju u arhivu Vrhovnog suda Republike Hrvatske, a iz razdoblja od 1990. godine do 2000. godine. Odabranim odlukama obuhvatili smo sve vrste sudo-

juridique, Paris, 1965; S. Toulmin, The Uses of Argument, Cambridge, 1969; I. Tamello, Outlines of Modern Legal Lo-gic, Wiesbaden, 1969; A. Aarnio, On Legal Reasoning, Tu-rku, 1977; R. Alexy, Theorie der juristischen Argumenta-tion, Frankfurt/M., 1978; N. MacCormick, Legal Reasoning and Legal Theory, Oxford, 1978; F. Haft, Juristische Rhe-torik, Freiburg, 1978; F. Ost/ M. van der Kerchove, Entre la lettre et l’esprit. Les directives d’interprétation en droit, Bruxelles, 1989; A. Peczenik, On Law and Reason, Dor-drecht, 1989.

3 Od autora u Hrvatskoj i na području bivše Jugoslavije rele-vantnije radove o argumentaciji uopće ili u pravu napisali su - D. Bošković, Predgovor za: Perelman, Pravo, moral i fi lo-zofi ja, Beograd, 1983; J. Hasanbegović, Perelmanova pra-vna logika kao nova retorika, Beograd, 1988; M. Pavčnik, Argumentacija v pravu, Ljubljana, 1991; V. Radovčić, Ka-rakter i porijeklo Kvintilijanova kataloga sudskih dokaza, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 4/1993; ista, Sta-tus kao temelj tipizacije sudskih spornih pitanja u učenju antičke retorike, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Zagre-bu, 5/2002; N. Visković, Argumentacija i pravo, Split, 1997. Broj prijevoda je neznatan – M. F. Kvintilijan, Obrazovanje govornika, Sarajevo, 1967; Ch. Perelman, Pravo, moral i fi -lozofi ja, Beograd, 1983; T. Viehweg, Topika i jurispruden-cija, Beograd, 1987; G. Tarello, Argumentacija tumačenja i sheme obrazlaganja u pridavanju značenja normativnim tekstovima, Zbornik za teoriju prava IV, Beograd, 1993, str. 239-279 - prijevod dijela knjige L’interpretazione del-la legge, Milano, 1980; N. Bobbio, Eseji iz teorije prava, Split, 1988; tekstovi raznih autora u časopisu Pravni vije-snik, 1987 i 1988.


vanja, osim ustavnog, a to znači građanskog, trgovačkog, kaznenog i upravnog. Kako smo naveli, analizirali smo odluke od prvog do posljednjeg stupnja u pojedinom spisu, a to znači u građanskim i trgovačkim spisima odluke prvog, drugog i trećeg stupnja, a u kaznenim i upravnim spisima odluke prvog i drugog stupnja u kojim je odlučivao Vrhovni sud. To znači da smo obuhvaćajući prelimi-narni i konačni uzorak analizirali ukupno 426 odluka, a statističke rezultate iskazali na te-melju odluka koje čine konačni uzorak.

4. Sljedeći korak bio je sastaviti popis ar-gumenata čiju ćemo upotrebu istraživati. U tom cilju usporedili smo vrste argumenata za koje se drži da su karakteristični i uobičajeni u praksi sudova nekih zemalja kodifi ciranog prava (Argentine, Finske, Francuske, Italije, Njemačke, Poljske i Švedske), te kod hrva-tskih i bivših jugoslavenskih teoretičara pra-va odnosno argumentacije i pozitivnoprav-nih disciplina. Našli smo da se u literaturi ze-malja kodifi ciranog prava, kao i u hrvatskoj tradiciji, pravi razlika između “metoda inter-pretacije” i “argumenata”. Nadalje, smo našli da se pod metodama u hrvatskoj i bivšoj jugo-slavenskoj literaturi obično podrazumijevaju jezična, logička, ciljna, sistematska i histo-rijska, dok se o argumentima uglavnom go-vori unutar logičke metode, i to o argumen-tu a contrario, argumentu a fortiori (u for-mi a minori ad maius i a maiori ad minus), a ponekad i o argumentu a simili ad simile. Kako većina autora koji govore o metodama i argumentima ne govori pobliže o razlozima za razlikovanje metoda i argumenata,4 a niti smo ih mi našli, odlučili smo istražiti njiho-vu upotrebu pod nazivom argumenata. Pri sastavljanju popisa argumenata čiju upotre-bu istražujemo vodili smo računa o dva utje-

cajna popisa - Perelmanovom i Tarellovom. Kako smo utvrdili da se najveći broj argume-nata sa “nacionalnih” popisa, kao i argume-nata obrađivanih u hrvatskoj i jugoslavenskoj literaturi (i pod nazivom “metoda”), nalazi i na Tarellovom popisu,5 to smo na svoju listu stavili slijedećih deset argumenata: argument a contrario, argument a simili ad simile, ar-gument a fortiori, argument a cohaerentiae, historijski argument, ciljni argument, siste-matski argument, argument autoriteta, argu-ment prirode stvari i argument koji polazi od općih načela.

5. Nakon što smo sastavili svoj popis argu-menata prešli smo na njihovu analizu. Rezul-tate istraživanja, po pojedinim argumentima iskazali smo statistički, dajući sljedeće po-datke: prvo, koliko se argumenti uopće ja-vljaju u odlukama; drugo, broj argumenata u odlukama sudova pojedinih stupnjeva; treće, koji se argumenti javljaju samostalno, a koji u kombinaciji s drugim argumentima. Poka-zalo se da se argumenti, počevši od onih naj-brojnijih, javljaju slijedećim redoslijedom: 1. argument koji polazi od općih načela (5,3%), 2. ciljni argument (4,1%), 3. argument a con-trario (3,75%), 4. argument autoriteta (3,4%), 5.sistematski argument (2,3%), 6. argument a fortiori (1,6%), 7. argument a simili ad simile (1,3%), 8. argument a cohaerentiae (0,6%), 9. argument prirode stvari (0,8%), 10. histo-rijski argument (0%).

Najzastupljeniji argument jest argument koji polazi od općih načela (5,3%). Utvrdi-li smo da se u najvećem broju odluka sud-ovi pozivaju na načela procesnog karak-tera (71%), i to: načelo dispozicije stra-naka, načelo savjesnog korištenja procesnih ovlaštenja, načelo dužnosti govorenja istine

4 E. Zuleta-Puceiro, “Statutory Interpretation in Argentina”, in: Neil D. MacCormick/Robert S. Summers (ed), Interpre-ting Statutes, Aldershot (etc.), 1991, 41 i R. Alexy/R. Dreier, “Statutory Interpretation in the Federal Republic of Ger-many”, in: Neil D. MacCormick/Robert S. Summers (ed), Interpreting Statutes, Aldershot (etc.), 1991, 82, smatraju da “metoda” ima svoje porijeklo u širokoj prihvaćenosti Savi-gnijeve tipologije.

5 Na listi se nalaze sljedeći argumenti: 1. argument a con-trario, 2. argument a simili ad simile, 3. argument a for-tiori, 4. argument potpunosti pravnog reguliranja, 5. argu-ment koherentnosti pravnog reguliranja, 6. psihološki ar-gument, 7. historijski argument, 8. apagogički argument, 9. teleološki argument, 10. argument ekonomije, 11. autorita-tivni argument, 12. sistematski argument, 13. naturalistički argument, 14. argument pravičnosti, 15. argument općih principa (Tarello 1980).


(kao vid načela traženja materijalne istine), načelo ekonomičnosti parničnog postupka, te jedno od najznačajnijih načela kaznenog pro-cesnog prava – in dubio pro reo. Od ostalih pravnih načela sudovi se pozivaju na načelo zakonitosti, načelo branjenje pravne države i načelo pravne sigurnosti, koja su ujedno i temeljne pravne vrijednosti, zatim na načelo savjesnosti i poštenja, te na specifi čna načela obveznog i stvarnog prava, u prvom slučaju – načelo monetarnog nominalizma, a u drugom – Nemo plus iuris ad alium transferre potest. Našli smo dva načina upotrebe ovog argu-menta: sudovi se pozivaju na načela bilo da ih izričito imenuju (od svih ostalih argume-nata to nalazimo samo u jednom slučaju kod ciljnog argumenta), ili pak upotrebljavaju takve formulacije koje nedvojbeno ukazuju da se radi o konkretnom načelu. Napomeni-mo i to da je veliki dio načela na koje se pozi-vaju sudovi ujedno i kodifi ciran, tj. ušla su u sadržaj pravnih odredaba. Često pozivanje na procesna načela držimo očekivanim, kada se ima u vidu brojnost načela kojima su uređeni sudski postupci. Usporedbe radi spomenimo da se njemački BGHZ na njih poziva u 13% svojih odluka, dok u odlukama mađarskih viših sudova nema pozivanja na opća prav-na načela.6

Drugi argument po zastupljenosti jest cilj-ni argument (4,1%). Ovaj argument se javlja u svim slučajevima tumačenja pravnih stan-darda iz uzorka, što odgovara uvriježenom shvaćanju pravne teorije da se pravni standar-di ciljno tumače. U tim slučajevima, i to svim, uz upotrebu ciljnog argumenta nalazimo ar-gument a contrario. U ostalim slučajevima - u kojima se ne tumače pravni standardi, uz ciljni argument se upotrebljavaju i dru-gi argumenti. Iako se u niti jednoj odluci iz uzorka sudovi ne koriste terminom “ciljni ar-gument” ili “ciljno tumačenje”, držimo da je upotreba tog argumenta očigledna u onim slučajevima u kojima se sudovi pozivaju na “svrhu odredbe” ili “interes”. Pokazuje se da

se i u našem uzorku, kao što se to u literatu-ri tvrdi, ciljni argument drži odlučujućim za konačno značenje pravnih odredaba. U svim slučajevima osim u jednom, u kojem se ko-risti subjektivno-objektivni ciljni argumento, radi se o ciljnom argumentu u njegovoj objek-tivnoj varijanti. Ovakvim nalazom potvrđuje se i općeusvojeno stajalište pravne teorije o prednostima objektivnog nad subjektivnim tumačenjem. Treba istaći da neke pravne odredbe već u svom sadržaju naznačuju ci-ljeve, ali pozivanje na takve odredbe ne znači samo po sebi ujedno i ciljno tumačenje.

Treće mjesto zauzima argument a contra-rio (3,8%), koji je primjerice i u Italiji jedan od najupotrebljavanijih. Kako znamo argu-mentom a contrario tumači se pravna odre-dba koja važi za taksativno navedene situa-cije. U nekim slučajevima iz uzorka pravne odredbe već svojom formulacijom navode na njegovu primjenu sadržavajući izraz “osim za”, ili se pak, prema smislu odredbe može dodati taj izraz, a da se smisao pravne odre-dbe ne promijeni. Međutim, u više od polo-vice slučajeva (55%) upotreba argumenta a contrario nije dovoljna za pronalaženje pra-vog značenja pravnih odredaba, te se javlja s ostalim argumentima, a posebno pak u pra-vnim standardima, za koje smo našli da se ciljno tumače. To ukazuje na neopravdanost (tradicionalnog) shvaćanja o zaključivanju pomoću argumenta a contrario kao isključivo logičkog zaključivanja.

Argument autoriteta je na četvrtom mje-stu po zastupljenosti u našem uzorku (3,4%), koji u svim slučajevima iz konačnog uzorka znači pozivanje na sudsku praksu. Njemački BGHZ se pak na precedente poziva u čak 96,7% slučajeva.7 Pozivanja pak na mišljenja pravne doctrine, kao vrste argumenta autori-teta nalazimo samo jedanput, i to u prelimi-narnom uzorku. U tome pogledu čini se da je situacija bliska onoj mađarskih viših sud-ova, kojima je potpuno strano pozivanje na specijalne monografi je ili studije, a vrlo malo

6 Talijanski Kasacijski sud se u 18 godina (od 1948. do 1966.) na opća pravna načela pozvao u 22 odluke.

7 U zemljama kontinentalnog prava, sve je češće nazivanje odluka vrhovnih sudova precedentima.


je i pozivanja na komentare zakona.8 BGHZ se I na literature poziva u vrlo velikom broju odluka – 89,1% slučajeva.

Pozivanje na sudsku praksu u našem uzorku je u najvećem broju slučajeva izričito. Uočili smo da se uz pozivanje na sudsku praksu, sudovi često kumulativno pozivaju i na pravne odredbe (npr. “polazeći od pozi-tivnih pravnih propisa i sudske prakse…”). Držimo da bi ovakve slučajeve mogli nazvati “nepravim argumentom autoriteta”, jer pozi-vanje na sudsku praksu u slučaju kad se sud pozvao na zakonske odredbe nema poseb-nog značaja. Naime, i da sud nije naveo su-dsku praksu, odluka bi sadržajno ostala ista, a niti bi viši sud u slučaju izostavljanja termi-na “sudska praksa” odluku ukinuo.

Upotreba sistematskog argumenta je na petom mjestu (2,3%). U odlukama iz našeg uzorka našli smo nekoliko situacija koje na-likuju upotrebi sistematskog argumenta. Tako npr. sudovi u velikom broju slučajeva navode više pravnih odredaba. Međutim, to ne znači, da samim time i upotrebljavaju sistematski argument. O upotrebi sistematskog argumen-ta radi se onda kada se povezuju pravne odre-dbe, da bi se time otkrilo značenje jedne od njih. Osim toga, upotrebi sistematskog ar-gumenta nalikuju situacije u kojima pravne odredbe izričito upućuju na povezivanje s dru-gim odredbama. U takvom slučajevima, sud-ovi nemaju mogućnost ne primijeniti odred-be na koje se upućuje. To je osobito vidljivo u kaznenim odlukama kada sud odmjerava kaznu za djela počinjena u stjecaju. Držimo da se već prilikom formuliranja odredaba o stjecaju zakonodavac koristio sistematskom metodom. Međutim, samo povezivanje odre-daba od strane suda ne znači upotrebu siste-matskog argumenta, jer on povezuje odredbe zato što ga zakon na to obvezuje, a ne zato da bi njihovim povezivanjem otkrio značenje je-

dne od njih. Isti je značaj kada kazneni zakon upućuje na povezivanje svog općeg i poseb-nog dijela npr. za ubojstvo u pokušaju, gdje se povezuje odredba o ubojstvu iz poseb-nog dijela zakona s odredbama o pokušaju iz općeg dijela zakona. S obzirom na iznese-no, izgleda da je sistematsko povezivanje pri-sutnije u tvorbi pravnih akata, nego u samoj njihovoj interpretaciji.

Među slučajevima povezivanja pravnih odredaba, za koje držimo da su primjeri upo-trebe sistematskog argumenta, nismo našli slučaj u kojem bi sud svoje argumentiranje nazvao sistematskim argumentom ili meto-dom sistematskog tumačenja. Ali zato nalazi-mo slučajeve u kojim sud navodi “da se odre-dba x, mora tumačiti povezano s odredbom y”, ili “da se odredba x povezuje s odred-bom”, ili pak “da je sud odlučio na temelju odredbe x u vezi s odredbom y”, što držimo da se može smatrati izričitim primjerom upo-trebe sistematskog argumenta.

Argument a fortiori javlja se pet puta u u odlukama iz uzorka (1,6%). Nalazimo ga u obje njegove varijante - kao argument a mi-nori ad maius i argument a maiori ad minus. Ovaj argument, kao i argumenti a contra-rio i a simili, tradicionalno se drži logičkim argumentom. Isto tako se ističe da se je li nešto “manje” ili “veće” može ustanoviti samo vrijednosnim, prije svega ciljnim argu-mentom. To znači da se ovaj argument, da bi se došlo do najboljeg značenja norme (odre-dbe) koja se tumači, mora udružiti s drugim argumentima. U tom smislu se ovaj argu-ment smatra nepotpunim.9 U primjerima iz uzorka nismo našli da su sudovi izričito ci-ljno tumačili odnos “manje – više” odnosno “više – manje”, što ukazuje da se ovaj argu-ment ipak javlja i kao samostalan.

Argument a simili ad simile javlja se četiri puta u odlukama iz uzorka (1,3%). U svim slučajevima se javlja u obluku analogije in-ter legem, koju većina autora, kako se čini, ne smatra vrstom argumenta analogije, pa ni ar-

8 Talijanskim sudovima, kao i francuskom Kasacijskom sudu zabranjeno je pozivanje na pravne autore. U Engle-skoj je do Drugog svjetskog rata bilo zabranjeno pozivanje na žive akademske pisce, a danas suci čak plaćaju one pisce čiji im rad može biti od koristi. 9 G. Tarello, Argumentacija..., 277.


gumentom.10 Nejavljanje argumenta a simili u formi koja odgovara njegovoj uobičajenoj upotrebi objašnjavamo time što u odlukama iz uzorka nismo našli niti jedan slučaj prav-ne praznine, a koje se popunjavaju spome-nutim argumentom. To postavlja daljnje pi-tanje zašto u 320 odluka nema pravnih praz-nina (pod kojim podrazumijevamo društvene odnose koji nisu normirani, a zbog svoje važnosti bi trebali biti). Glavnim razlogom držimo da je hrvatski zakonodavac, upravo radi spriječavanja javljanja pravnih prazni-na, po prestanku postojanja savezne države, najveći dio pravnih normi na kojima se temelje odluke iz uzorka (i ne samo njih), preuzeo u hrvatski pravni sistem. S druge strane, i nor-me koje su u međuvremenu donesene, zbog pravila da se na pravne odnose primjenjuju one norme koje su bile na snazi u vrijeme na-stanka tih odnosa, ali i zbog sporosti rada sud-ova, nisu u većoj mjeri našli svoju upotrebu. Spomenimo primjerice da nismo našli niti je-dan slučaj u kojem bi odluka bila donesena pozivom na Zakon o trgovačkim društvima, iako je isti donesen 1993. godine.11

Argument a cohaerentiae javlja se samo dva puta (0,6%). U konkretnom slučaju nor-me su bile u odnosima specijalna norma – opća norma, te viša norma – niža norma, to je u prvom slučaju sud antinomiju riješio upo-trebom argumenta specijalnosti, a u drugom upotrebom argumenta hijerarhije. Mala za-stupljenost argumenta a cohaerentiae ukazi-vala bi da su norme pretežno antinmične.

Na predzadnjem mjestu po učestalosti nalazimo argument prirode stvari (u 0,8% odluka). On se, kao i argumenta a simili ad simile također smatra argumentom za po-punjavanje pravnih praznina, pa i njego-vu slabu zastupljenost tumačimo time što u uzorku nismo našli niti jednu pravnu praz-

ninu. I taj jedini slučaj upotrebe argumenta prirode stvari od strane suda nije bio potre-ban, jer se pred višim sudom ustanovilo da postoji pravna odredba pod koju se može po-dvesti činjenično stanje, pa se nije trebalo po-zivati na argument prirode stvari, kao što je to učinio niži sud.

Jedini argument za kojeg nismo našli niti jedan slučaj jest historijski argument. Istak-nimo da ga BGHZ upotrebljava u 29,3% svojih odluka. Mislimo da bi jedan od razlo-ga za neupotrebu historijskog argumenta od hrvatskih sudova mogao biti to što je većina postupaka u odlukama iz uzorka (a vjeruje-mo i izvan njega), započela po bivšim jugo-slavenskim propisima, koji su u nekim pra-vnim područjima imali dugo važenje, bez značajnijih promjena, tako da nije bilo potre-be posezati u prošlost.

Gledajući po stupnjevima sudova koji do-nose odluke, našli smo da se najviše argu-menata javlja u prvostupanjskim odlukama (41,7%), zatim u trećestupanjskim (12,5%), te drugostupanjskim odlukama (10%). Držimo da je glavni razlog najveće zastuplje-nosti argumenata u prvostupanjskim odluka-ma u tome što se pred prvostupanjskim sud-ovima vodi rasprava koja omogućuje kon-tradiktornost i potpunije iznošenje razloga za i protiv. I viši sudovi, odlučujući po pra-vnim lijekovima, polemiziraju sa strankama, ali nakon iznošenja razloga u pravnom lijeku i odgovoru na njega, daljnje raspravljanje najčešće prestaje.

Radi još potpunije slike o tome koliko sudovi argumentiraju, utvrdili smo koliko se argumenata javlja u pojedinoj odluci, pa smo te rezultate iskazali tako što smo odluke po-dijelili u dvije kategorije: 1. odluke s jednim argumentom i 2. odluke s dva ili više argu-menata. Pokazalo se da su brojnije odluke s jednim argumentom (30,9%), u odnosu na one s dva ili više argumenata (5,9%). Bilo od odluka s jednim argumentom, bilo od onih s dva ili više argumenata, opet su najbrojnije prvostupanjske (23,4%).

10 Ne poznajemo niti jednog hrvatskog autora opće teorije prava koji bi govorio o analogiji inter legem kao o argu-mentu.

11 BGHZ se na argument analogije poziva u 12% slučajeva, što se s obzirom na upotrebu drugih argumenata može sma-trati skromnim.


6. Mislimo da bez obzira što nemamo do-voljno usporednog materijala, odnosno poda-taka o učestalosti argumenata u stranim su-dskim odlukama, možemo zaista reći da hr-vatski sudovi rijetko argumentiraju – bilo da upotrebljavaju neki argument tako da ga ime-nuju, ili ga pak ne imenuju, ali je izvan su-mnje da se radi o upotrebi nekog argumenta koji se može prepoznati, u našem slučaju, po Tarellovom popisu. Ovu vrstu argumentacije nazvali smo argumentacijom u užem smislu, i njena analiza predstavlja središnji predmet našeg istraživanja. Naravno da sudovi argu-

mentiraju i samim time što donose odluke i obrazlažu ih, bez obzira može li se njihova argumentacija podvesti pod neki od teorijski popisanih argumenata. Ovo bi pak bila argu-mentacija u širem smislu.12

Ovo istraživanje potvrdilo je i naše polaz-ne postavke: prvu, da se argumentacija zai-sta može potpuno spoznati samo iz cjelovitih odluka, a često je i za razumijevanje arumen-tacije višeg suda potrebno pročitati i odluke nižih sudova (posebno prvostupanjskih), i drugu, da argumentacija zaista ovisi o rangu suda koji argumentira.

12 I ovaj vid argumentacije analizirali smo u našoj disertaciji, i to tako što smo ispitivali neke karakteristike obrazloženja sudskih odluka, a s obzirom na njegovu strukturu, sadržaj i dužinu.


Dr. Žaklina Harašić, Rechtswissenschaftliche Fakultät in Split

GERICHTSARGUMENTATION IN KROATIEN

ZUSAMMENFASSUNG

In diesem Beitrag berichtet die Autorin über die Resultate der in ihrer Doktorarbeit durchgeführ-ten Forschung. Die Forschung bezieht sich auf die Argumentation in Gerichtsutreilen in Kroatien in den neunziger Jahren des 20. Jahrhundert. Dadurch wird ihre Forschung zu den wenigen aus Ausland über den Gebrauch der Gerichtsargumentation gezählt, denn in Kroatien und im ehemaligen Jugoslawien wur-den solche Forschungen überhaupt nicht durchgeführt.

Zuerst analysiert die Autorin den Gebrauch der Gerichtsargumentation, die in der sehr angeseh-nen Liste der Gerichtsargumenten von Giulliano Tarello angeführt ist, und fi ndet heraus, dass unter den Urteilen kroatischer Gerichte insgesamt acht Arten der Argumentationen aus dieser Liste vertreten sind. Ihrer Frequenz nach erscheinen die Argumentationen der Gerichtsurteile kroatischer Gerichte in folgen-der Reihenfolge, beginnend mit der häufi gsten: 1) die aus allgemeinen Grundsätzen hervorgehende Argu-mentation, 2) Zielargumentation 3) Argument a contrario, 4) Argument der Autorität, 5) Systematisches Argument 6) Argument a fortiori, 7) Argment a simili ad simile, 8) argumenta a cohaerentiae. Ohne Rücksicht auf den Mangel an außenstaatlichen empirischen Forschungen über die Frequenz einiger Ar-gumententypen mit denen sie ihre Forschung vergleichen könnte, ist die Autorin der Meinung, dass man trotzdem behaupten kann, dass die kroatische Gerichtsbarkeit sehr selten ihre Argumentation gebraucht – sei es, dass ein Argument gebraucht wird ohne ausdrücklich genannt zu werden, sei es, dass es überhaupt nicht genannt wird – aber es ist außer Zweifel, dass es die Argumente aus der Tarellos Liste sind.

Schlüsselwörter: Argument, Argumentation, Gerichtsurteil, Auslegung.

Dr.sc. Žaklina Harašić, Faculté de droit à Split

ARGUMENTATION JUDICIAIRE EN CROATIE

RÉSUMÉ

Dans cet article, l’auteur présente les résultats de ses recherches de doctorat sur l’argumentation dans les décisions des tribunaux croates dans les années 1990 à 2000.

Ce faisant son étude rejoint les quelques travaux de recherche empiriques faits à l’étranger sur l’utilisation des arguments par les tribunaux. En Croatie et en ex Yougoslavie de telles recherches n’ont jamais été réalisées.

L’auteur, sur la base de l’ouvrage de Giovanni Tarello qui fait autorité en matière d’argumenta-tion judiciaire a retrouvé 8 types d’arguments utilisés par les tribunaux croates.

Par ordre de fréquence décroissante on trouve : 1- argument se fondant sur des principes géné-raux 2- arguments de fi nalité 3- arguments a contrario 4- arguments d’autorité 5- arguments systémati-ques 6- argument a fortiori 7- arguments a simili ad simile 8- arguments a coherentiae.

L’auteur considère que, malgré le peu de références dans la littérature étrangère sur le sujet on peut dire que les tribunaux croates argumentent rarement et quand ils le font - soit ils utilisent un argu-ment en le nommant précisément –soit ils l’utilisent de façon implicite mais il est incontestable qu’il s’agit d’un argument défi ni dans la liste de Tarello.

Mots clés: argumentation, argument, décision judiciaire, interprétation


D. Sc. Žaklina Harašić, Faculty of Law in Split

COURT ARGUMENTATION IN CROATIA

SUMMARY

In this paper, the author brings out the results of her doctor’s research into the argumentation in the decisions of Croatian courts in the 1990’s. This adds her work to only a few foreign empiric investi-gations about the usage of arguments courts. In Croatia and in former Yugoslavia, on the other hand, no such research has been conducted so far.

The author analyzes the usage of arguments from the very infl uential list put together by Giovan-ni Tarello and concludes that in the decisions of Croatian courts only eight of the decisions from that list can be found. According to their frequency, arguments are used in the following order: 1. argument that sets out from general principles, 2. target argument, 3. argument a contrario, 4. argument of authority, 5. systematic argument, 6. argument a fortiori, 7. argument a simili ad simile, 8. argument a cohaerentiae.

The author asserts that, regardless of the lack of foreign empiric research into the frequency of particular kinds of arguments with which she could compare her research, it can be said that Croatian courts rarely present their arguments – if they do, they either use an argument which they specify, or they use it without specifying it, but is undoubtedly the use of arguments from Tarello’s list.

Key words: argumentation, argument, court decision, interpretation

ZVONIMIR JELINIĆ, dipl. iur.: Poljoprivreda u Rimskom ugovoru 1957.Pravni vjesnik 21 (1-2): 183-192, 2005. 183

ZVONIMIR JELINIĆ, dipl.iur., asistent na Pravnom fakultetu u Osijeku

POLJOPRIVREDA U RIMSKOM UGOVORU 1957.

UD 61.1(4)F.2:338.43Pregledni znanstveni rad

Zajednička europska poljoprivredna politika (ZZP) je od početka svoje primjene bila i ostala zajednička politika od centralne važnosti za funkcioniranje same Zajednice.

Prikaz i analiza ekonomske i političke strane ZPP-a nije cilj ovoga rada, već se autor želi posebno i centralno osvrnuti na pravne temelje zajedničke poljoprivredne politike koji se nalaze u Ugovoru iz Rima kao i na sudsku praksu Europskoga suda pravde koja ju prati.

Također, želi se napomenuti kako se u recentnoj domaćoj pravnoj literaturi nije naišlo na izdvojeno i sustavno tretiranje tematike određene naslovom ovoga rada.

Ključne riječi: poljoprivreda, zajednička poljoprivredna politika, države članice, institucije Zajednice, Europski sud, Rimski ugovor, reforme poljoprivredne politike

1. OPĆENITO O POSEBNOM STATUSU POLJOPRIVREDNE POLITIKE

Od samih početaka civilizacije poljo-privreda je jedinstvena i po mnogo čemu specifi čna gospodarska grana, to iz razloga što je hrana uvijek bila od vitalne važnosti za svaku pojedinu državu i njeno stanovništvo, posredno i za njenu političku stabilnost.

Više je razloga zašto je tome tako, ali dva se razloga posebno ističu; prvi je da je bez obzira na tekuću cijenu poljopri-vrednih proizvoda, potrošnja poljopri-vrednih proizvoda manje više jednaka, tj. statična. Osim toga, na proizvodnju utječe i više faktora od kojih neki poput onih kli-matsko-meteoroloških i bioloških nisu pod čovjekovim utjecajem. Ovi faktori utječu na povećanje ili smanjenje očekivane proizvo-dnje, što se naposlijetku odražava na cijenu proizvoda. Ukoliko je cijena visoka ona di-rektno utječe na potrošače, a koji ujedno pu-

tem poreznih davanja sudjeluju u proračunu iz kojega se protekcionističke mjere za poljo-privredu i fi nanciraju.

Stoga sve vlade danas traže načina kako bi svojim građanima osigurale stabilnost u proizvodnji, opskrbi i cijeni hrane, kao i doličan životni standard dijela stanovništva koje radi u poljoprivednom sektoru.

Načini kojima se stabilnost uspostavlja su brojni. Da bi se ostvario željeni učinak, intervencije u poljoprivredni sektor tržište poljoprivrednih proizvoda moraju biti pom-no isplanirane i odabrane.Danas, to isto čini i EU, na nadnacionalnoj razini kao najveća ekonomsko monetarna zajednica na svijetu.

Od polovice šezdesetih godina prošloga stoljeća, tijela Europske zajednice su smišljeno i postepeno na različite načine odu-zimale mjesto nacionalnim ekonomskim po-litikama država u pogledu njihove poljopri-vredne politike. Naposlijetku, regulirajući pi-

ZVONIMIR JELINIĆ, dipl. iur.: Poljoprivreda u Rimskom ugovoru 1957.Pravni vjesnik 21 (1-2): 183-192, 2005.184

tanje poljoprivrede putem supranacionalnoga zakonodavstva Europska zajednica je uspo-stavila zajednički režim u odnosu na proizvo-dnju i trgovinu poljoprivrednim proizvodima . Upravo se zajednička poljoprivredna politika trenutno smatra glavnom zajedničkom poli-tikom koja doista i djeluje na razini Europske unije. Ona je ujedno i jedna od ključnih polu-ga zajedničkoga tržišta.

Ista je puno puta bila kritizirana sa raz-nih strana, a ona je i jedan od razloga zbog čega nerijetko dolazi do burnih rasprava i ne-suglasica “iznutra”, ali i s “ostatkom” svije-ta. Ona nije nikakva nova zajednička politika i njen je utjecaj zajedno sa sredstvima koja su se izdvajala za njenu provedbu s vremenom sve više i više rastao.

2. POLJOPRIVREDA U RIMSKOM UGOVORU, 1957.

Tijekom 1950., a na Francusku inicija-tivu, savjetodavna skupština Vijeća Europe je uspostavila poseban odbor čija je zadaća bila ispitati mogućnosti uspostave jedin-stvenoga tržišta poljoprivrednim proizvodi-ma zapadnih europskim zemalja. Uslijedi-le su međuvladine konferencije na kojima su se raspravljali pojedini prijedlozi vlada država – tz. “Green Pools” (Francuske, UK, Nizozemske). Unatoč razilaženjima, države su načelno dogovorile da zajedničko tržište mora uključivati i poljoprivredu, kako iz praktičnog, tako i političkog razloga.

Naime, pravilno se smatralo se da je teško odvojiti poljoprivredu od ostatka ekonomskih sektora, odnosno da, ukoliko bi se izostavi-la poljoprivreda pri stvaranju zajedničkoga tržišta zemalja zajednice, tada bi trgovina u odnosu na ostale proizvode (dakle ne poljo-privredne) unutar zajedničkoga tržišta ra-sla, za vrijeme dok bi poljoprivreda stagni-rala. Konačno, to bi dovelo do velikih razlika između industrijaliziranih i manje industrija-liziranih zemalja zapadne Europe1.

Uzevši u obzir stanje u državama potpi-snicama Ugovora o Europskoj ekonomskoj zajednici (Belgija, Francuska, Zapadna Nje-mač ka, Luxembourg, Nizozemsku i Italiju) te stanje u njihovim poljoprivrednim sekto-rima (poslijeratna razrušenost,tradicionalna stuktura gospodarstva, ovisnost o vladinim intervencijama, migracija selo-grad) bilo je očekivano da će tvorci ugovora implemen-tirati i odredbe o poljoprivredi. Međutim tražilo se najprihvatljivije političko rješenje.

2.1. Princip veze

Prvo formalno ugovorno određivanje “poljoprivrede” kao sektora od vitalne važnosti za zajednicu se nalazi u Rimskom ugovoru2.

Glava II Ugovora o Europskoj zajedni-ci nosi naziv «Poljoprivreda» i sastoji se iz 2 dijela. U prvome dijelu (članci 38 – 43.) Ugovor sadrži odredbe koje su provedbeni temelj ove politike. Odredbe u drugom dijelu (članci 44 – 47.) se odnose na tranzicijski pe-riod, razdoblje od stupanja Ugovora na snagu do uspostave zajedničkog tržišta i režima nad poljoprivrednim proizvodima.

Početno se u članku 38. Ugovora načelno ističe da zamišljeno zajedničko tržište obuhvaća poljoprivredu i trgovinu poljopri-vrednim proizvodima te defi nira poljoprivre-dne proizvode kao ratarske, proizvode koji su rezultat uzgoja stoke i ribarstva te proizvode primarne prerade koji su izravno vezani uz proizvode prije navedenima3.

Stavak 2. istog članka određuje da se pra-vila propisana za uspostavu zajedničkoga tržišta odnose i na poljoprivredne proizvode.

1 Tako i Rimski ugovor u članku 39. stavku 2. ističe «...činjenica da poljoprivreda u državama članicama predstavlja asektor koji je usko povezan s gospodarstvom u cjelini...»

2 Još se naziva i Ugovorom o Europskoj zajednici, u daljnem tekstu samo Ugovor, potpisan 25. ožujka 1957., stupio na snagu 1. siječnja 1958., slikovito rečeno predstavlja europski ekonomski ustav, njime se uspostavlja Europska ekonomska zajednica. Ugovor je pretrpio i mnoge izmjene i dopune, ali za potrebe izrade ovoga rada korišten je izvorni tekst Ugovora, pri čemu je prijevod odredbi Ugovora sa engleskoga jezika slobodan prijevod autora.

3 Stavak 3. članka 38. propisuje da će naknadno na prijedlog Komisije Vijeće odlučiti o popisu proizvoda koji će biti dodani na listu koja predstavlja dodatak Ugovoru.


Upravo princip veze zajedničkoga tržišta i zajedničke politike predstavlja odredbu koja se u bitnome odnosi na sve kasnije odredbe ugovora o poljoprivredi. Trgovina poljopri-vrednim proizvodima između zemalja članica se može ostvarivati samo na način da se ima na umu cilj i postojanje zajedničkoga tržišta.

Konkretno, to znači da je nametanje mje-ra od strane jedne države članice prema dru-goj kojima se ograničava pristup poljoprivre-dnoga proizvoda na tržište jedne od države u suprotnosti s odredbama Ugovora o poljo-privredi, iako sam Ugovor u glavi drugoj ne sadrži odredbu kojom se nametanje takvih mjera zabranjuje4.

Ovo se odnosi i na institucije Europske zajednice (Komisiju, Vijeće i Parlament); mjere koje se poduzimaju u pogledu poljopri-vrede na razini zajednice moraju biti suklad-ne odredbama Ugovora koje govore o slobo-dnom kretanju roba, te se u okviru ZPP-a ne mogu donositi pravni akti koje bi bili suprot-ni temeljnim principima prava Zajednice koji su istaknuti u drugim dijelovima Ugovora.5

2.2. O ciljevima u Ugovoru

Odredba od centralne važnosti je svakako članak 39. ugovora u kojemu se nabrajaju ci-ljevi koje zajednička poljoprivredna politika ima za polučiti;

a) povećati poljoprivrednu proizvodnju promicanjem tehničkog napretka i osigu-ranjem racionalnoga razvoja poljoprivredne proizvodnje te optimalnog korištenja faktora proizvodnje, osobito radne snage;

b) osigurati poljoprivrednoj zajednici pri-stojan životni standard, osobito povećanjem individualne zarade osoba koje se bave poljo-privredom;

c) stabilizirati tržišta;d) osigurati dostupnost opskrbe;e) osigurati da roba dođe do potrošača po

razumnim cijenama

Ovaj članak predstavlja svojevrsni kata-log interesa, kao krajnji rezultat dugotrajnih pregovora i političkih kompromisa između tadašnjih zemalja potpisnica ugovora. Isto-vremeno, on je “ništa drugo nego enciklo-pedija ekonomskih problema”6, spoj neko-liko različitih mišljenja i pristupa o tome što zajednička poljoprivredna politika u budućnosti treba biti.

On u sebi sadrži i ciljeve socijalne prirode (pristojan životni standard poljoprivrednika i razumne cijene za kupce) te ga treba promo-triti zajedno sa ostalim člancima ugovora, po-sebno člankom 27. ali i člankom 110. ugo-vora koji sadrži načelnu odredbu o trgovin-skoj politici u zajedničkom interesu država članica.

Poljoprivreda je vezana uz postojanje zajedničkog tržišta pri čemu temeljni principi ugovora moraju biti poštovani. Međutim, ona ipak predstavlja zasebnu cjelinu sa svojim ci-ljevima što se ogleda i kroz činjenicu da je poljoprivreda u ugovoru samostalno pozicio-nirana. I stavak 2. članka 39. upućuje da se radi o zasebnoj cjelini unutar zajedničkoga tržišta, jer određuje da će se pri osmišljavanju zajedničke poljoprivredne politike i posebnih metoda za njenu primjenu institucije zajedni-ce morati voditi računa o;

4 Čak štoviše, u odnosu na tranzicijski period do uspostave potpunoga “rješenja” u poljoprivredi on ih izričito i predviđa u člancima glave II. koji se odnose na razdoblje do uspostave organizacije koja će na razini zajednice provoditi zajedničku poljoprivrednu politiku.

5 Vidjeti odluku Europskog suda u slučaju 83/78 Pigs Marketing Board v. Redmond ECR (Rec. 1978)

6 Prema Prof. Walter Hallsteinu, prvom predsjedniku Komisije europske ekonomske zajednice, Recueil des Documents de la Conference agricole des Etats membres de la Communaute economique europeenne a Stresa du 3 au 13 juillet 1958 (1959)7 Članak 2. Ugovora : Zajednica ima zadaću da kroz uspostavu zajedničkoga tržišta i gospodarske i monetarne unije te provedbu zajedničkih politika ili aktivnosti promiče širom Zajednice skladan i održivi razvoj gospodarskih djelatnosti, visok stupanj zaposlenosti i socijalne zaštite, jednakost između muškaraca i žena, održivi i neifl atorni rast, visok stupanj konkuretnosti i povezanosti gospodarskih rezultata, visok stupanj zaštite i poboljšanje kvalitete okoliša, poboljšanje životnog standarda i kvalitete života te gospodarsku i društvenu povezanost i solidarnost između država članica.


a) osebujnoj prirodi poljoprivredne djelat-nosti koja proizlazi iz društvene struk-ture poljoprivrede te iz strukturalnih i prirodnih dispariteta između različitih regija,

b) potrebi da se prilagodbe izvrše po-stupno,

c) činjenici da poljoprivreda u državama članicama predstavlja sektor koji je usko povezan sa gospodarstvom u cjelini.

Ovime se obvezalo institucije zajednice da prilikom donošenja propisa uzmu u ob-zir posebna obilježja poljoprivrednog sekto-ra, te su na taj način institucijama dodijelje-ne i široke ovlasti. Kada se pokaže potreba za prilagodbama i nekim novim mjerama na razini zajednice, zakonodavac je slobo-dan u odluci koje bi to mjere bile prikladne i na koji način ih treba izvršiti8. Nešto kasnije, ova će se odredba biti pravni temelj za refor-me zajedničke poljoprivredne politike koje će uslijediti.

2.2.1. Ostvarenje ciljeva iz UgovoraSlijedom članka 39., članci 40-42. Ugo-

vora daju naznake koje će mjere institu-cije poduzimati kako bi se realizirali cilje-vi zajedničke poljoprivredne politike. Kao središte ZPP-a stavak 2. članka 40 određuje obvezno osnivanje zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta9. Ono može uključivati sve mjere za postizanje ciljeva iz članka 39., a osobito;

a) reguliranje cijenab) potpore proizvodnji i plasiranju

različitih proizvoda na tržište c) žaranžmane skladištenja i prijenosa

preostalih zaliha kao i

d) zajedničke mehanizme za stabiliziranje uvoza i izvoza10.

Zajednička poljoprivredna politika i zajednička organizacija poljoprivrednih tržiš-ta nisu indentični pojmovi, već treba uzeti da potonje predstavlja polaznu točku za ostva-renje poljoprivredne politike na razini Zaje-dnice. U skladu s tim članak 41. ugovora je u svom određenju nešto širi;predviđa i neke netrgovinske mjere; učinkovitu koordina-ciju aktivnosti na područjima istraživanja, usavršavanja i širenja znanja o poljoprivre-di, kao i zajedničke mjere za promicanje potrošnje određenih proizvoda11.

Koje će mjere biti implementirane kroz zakonodavstvo zajednice da bi se ostvarili ci-ljevi, na institucijama je da u okviru svojih diskrecijskih ovlasti odluče. Na ovaj su način samo dane alternative u pogledu mjera, pri čemu one nikako ne čine zatvoreni krug.

Procedura donošenja odluka na razini zajednice od strane institucija, kao i njihova međusobna suradnja i diskrecijske ovlasti je bio problem koji su tvorci Ugovora prepoz-nali i za koji su stoga i u dijelu ugovora o poljoprivredi unijeli i posebnu odredbu.

Iz odredbi članka 43. nedvojbeno proiz-lazi da su samo institucije Zajednice te koje odlučuju kako će se zajednička poljoprivred-na politika provoditi. Tako stavak 2. članka 43. određuje da će nakon izrade prijedloga za provedbu zajedničke poljoprivredne politike na prijedlog Komisije i nakon konzultacija s Europskim parlamentom, Vijeće će kvalifi -ciranom većinom donijeti propise, izdati di-rektive ili donijeti odluke, što nije u suprot-nosti s bilo kakvim preporukama koje Vijeće također može donijeti.

2.3. Tranzicijske odredbe u Ugovoru

Ono što je bitno reći za tranzicijske odre-dbe Ugovora (članci 44-47. Ugovora) je da je njihov cilj bio pripremiti države na postepeno

8 Tako i Europski sud pravde u slučaju 230/78, Eridania ECR 2749. (1979)

9 Članka 40. stavak 1. predviđa da će zajednička organizacija poljoprivrednih tržišta postojati u jednom od slijedećih oblika;

a) zajednička pravila o tržišnom natjecanju b) obvezna koordinacija različitih organizacija nacional-

nih tržištac) organizacija europskoga tržišta

10 Članak 40. stavak 2. Ugovora

11 Članak 41. Ugovora


otvaranje svojih tržišta i primjenu odluka do-nesenih od institucija. Tako se u člancima 44. i 45. kaže da brzo ukidanje carina i količinskih ograničenja u trgovini između država može ugroziti ostvarivanje ciljeva iz Ugovora, te se za sistem jedinstvenih cijena i bilateral-nih ugovora donose nešto detaljnije odredbe. Općenito, svaka država članica može u prije-laznom vremenu u odnosu na neke proizvode uvesti ili ne primijeniti mjere Zajednice12, ali pri tome ona ne smije zadržavati povećanje trgovinske razmjene između država zajedni-ce i uvoditi bilo kakve mjere koje bi diskrimi-nirale različite proizvođače širom Zajednice.

Jedini članak od tranzicijskih odred-bi koji nije brisan nakon kasnijih izmje-na i dopuna Ugovora je članak 46. jer su se svi ostali odnosili na kratki period do uspo-stave zajedničkoga tržišta poljoprivrednih proizvoda. On određuje da ako neki proizvod u jednoj državi članici podliježe nacional-noj tržišnoj organizaciji što utječe na konku-rentski položaj slične proizvodnje u dru-goj državi, državne članice moraju naplatiti kompenzacijsku pristojbu pri uvozu takvo-ga proizvoda koji dolazi iz državne članice u kojoj takva organizacija ili pravila postoje, osim ako ta država ne naplaćuje kompenza-cijsku pristojbu na izvoz13.

3. DA LI ZEMLJA ČLANICA ZADRŽAVA PRAVO DJELOVATI NA NACIONALNU POLJOPRIVREDU?

Nedvojbeno, za implementaciju mjera zajedničke poljoprivredne politike potreb-na je suradnja i institucija Zajednice s jed-ne i država članica s druge strane, međutim jesu li države članice nakon što je ZPP doista počela djelovati dijelom zadržale pravo dje-

lovati u svom nacionalnom poljoprivrednom sektoru, mogu li one ukoliko se ukaže potre-ba moći jednostrano intervenirati?

Odgovor na ovo pitanje nije jednosta-van jer odredbe Rimskog ugovora o poljo-privredi samo izražavaju namjeru da se cilje-ve zajedničke poljoprivredne politike zajed-nice ostvari te pri tom ostavlja nedorečenim pitanje na koje će se konkretno način ti cilje-vi i ostvariti, već se to ostavilo u nadležnosti vijeća ministara i komisije.

Kako će se kasnije pokazati, ovlasti država su s vremenom postale rezidualnoga karakte-ra, čak štoviše, danas se smatra da je jedno-strano djelovanje od strane države članice na njenu poljoprivredu isključeno.

Ovo je prije svega rezultat;1. uspostave zajedničkoga tržišta poljo-

privrednim proizvodima, 2. količine propisa donijetih od strane in-

stitucija zajednice koje se odnose na poljopri-vredu u zajednici kao i

3. obveza država članica da poduzmu sve odgovarajuće mjere, općenite i posebne kako bi osigurale ispunjenje obveza koje proizla-ze iz Ugovora ili su ove obveze posljedica aktivnosti koje poduzimaju institucije Zaje-dnice14 i donošenja potrebnih mjera pomoću kojih će se poštivati presude Suda15

Donošenje propisa, način rada i upra-vljanja zajedničkim tržištem poljoprivred-nih proizvoda određuju institucije zajednice putem centralnog mehanizma upravljanja i odlučivanja. Posljedica je slijedeća; zemlje članice mogu djelovati na nacionalnu poljo-privredu samo prije nego zajednica poduzme zakonodavnu aktivnost na tom području16.

Budući da je s vremenom količina obve-zujućih i izravno primjenjivih propisa rasla,

12 Ovo se posebno odnosi na sistem minimalnih cijena pri čemu one mogu biti privremeno stavljene izvan snage, snižene ili povišene pod posebnim uvjetima (stavak 1. članka 44.).

13 U stavku 2. članka 46. nadalje stoji da; Komisija određuje visinu tih pristojbi na razini koja je potrebna da bi se uspostavila ravnoteža; ona može odobriti i druge mjere, čije uvjete i pojedinosti sama utvrđuje.

14 Članak 5. Ugovora

15 Članak 171. st. 1. Ugovora

16 Zakonodavna sktivnost Zajednice je različita: od vrlo detaljnih instrukcija za postupanje do odredbi općenitog karaktera koje kadkada samoj državi članici ostavljaju diskrecijske ovlasti u smislu da sama država može izabrati na koji će način djelovati.


državama članicama je ostajalo sve manje prostora i mogućnosti. Stoga se danas na pi-tanje da li mjera poduzeta u odnosu na nacio-nalnu poljoprivredu zakonita može odgovori-ti protupitanjem - jesu li institucije Zajednice iscrpile svoje pravo da istu mjeru poduzmu o okviru svoje nadležnosti dane Ugovorom?

Pa ipak, sve rečeno ne znači da članak 43. poljoprivredu u cijelosti predaje u ruke institucijama, te da je državama a priori za-branjeno djelovati na nacionalnu poljoprivre-du. One to i dalje mogu;

1. ukoliko institucije Zajednice državama prilikom donošenja propisa ostave mogućnost da izaberu način na koji će određeni propis implementirati u nacionalno zakonodavstvo tj. provesti u život,

2. ukoliko propis ne postoji.

No, unatoč što na razini Zajednice katka-da ne postoji propis koji bi uređivao određeno područje unutar poljoprivrede, djelovanje države članice na vlastitu poljoprivredu mora biti u skladu sa naravi mjera koje u okviru poljoprivrede Zajednica poduzima17.

Ili kako je to određeno u članku 5. Ugo-vora; države članice suzdržat će se od svih mjera kojima bi mogle ugroziti postizanje ci-ljeva ovog Ugovora. One će olakšavati ostva-rivanje zadaća Zajednice.

4. ADMINISTRACIJA - NOVI CENTAR ODLUČIVANJA

Kako bi se čim prije i počela ostvariva-ti zajednička poljoprivredna politika na ra-zini Zajednice, a sukladno članku 43.18 Ugo-vora sazvana je 1958. godine konferencija u Stressi19.

Na konferenciji su široko raspravljena pi-tanja od važnosti za nacionalne poljoprivrede

zemalja članica, njihovog tadašnjeg stanja, kao stanje poljoprivrede u cjelini. Raspra-vljena su i druga pitanja, poput utjecaja ugo-vora na poljoprivredu, tarife, kvote, organi-zacija tržišta, te i tada najveći problem – cije-na pšenice. Naposlijetku, rezolucija iz Strese kao temeljna načela Zajedničke poljoprivred-ne politike ističe;

a) postojanje jedinstvenog uređenja tržišta poljoprivrednim proizvodima

b) zajedničko fi nanciranje i c) prednost proizvoda iz Zajednice nad

onima izvan Zajednice.

Na Komisiji je bio da započne sa prove-dbom mjera pri čemu je trebala voditi računa o cijelom nizu kompliciranih kompromisa između država članica.

Od tada pa nadalje, institucije i admini-stracija su bili novi centar u kojemu su se do-nosile odluke. Poljoprivrednici u pojedinim državama su samo ograničeno mogli kroz svoje organizacije na razini države utjecati na ministarstva,tj. vladu i njezine odluke.

Prvi korak je prema uspostavi zajedničke poljoprivredne politike na supranacional-noj razini je bila zajednička politika cije-na – uspostava jedinstvenih cijena za glavne poljoprivredne proizvode. Do 1966., nakon maratonskih sjednica vijeća to je i učinjeno u odnosu na većinu važnih poljoprivrednih proizvoda, pri čemu je bilo velikih nesla-ganja, posebno u odnosu na različite francu-ske i njemačke cijene proizvoda20.

Općenito, države u kojima je cijena poljo-privrednih proizvoda visoka su zahtijevale određivanje visoke jedinstvene cijene kako bi zaštitile domaće proizvođače koji bi se uslijed niske cijene suočili s niskim priho-dima, a istovremeno su države koje su do-tada strogo kontrolirale uvoz su zbog stva-ranja zajedničkoga tržišta poljoprivrednim proizvodima, tržišta u kojem ne postoje ca-17 Vidjeti slučaj 36/70 Getreide Import, (1970) ECR 1107

18 Sukladno ovome članku komisija je bila dužna u roku od 2 godine nakon što je ugovor stupio na snagu sazvati međuvladinu konvenciju na kojoj bi se raspravila pitanje poljoprivrede.

19 3 – 12. srpnja 1958.

20 Dogovor u pogledu cijene pšenice je postignut u prosincu 1964., da bi stupanje na snagu ove odluke bilo odgođeno sve do 15. srpnja 1967.


rinske pristojbe i količinska ograničenja tre-bale napustiti dotadašnju praksu21.

Posebno je pitanje bilo fi nanciranje rastrošne zajedničke poljoprivredne politike. U članku 40(4) Ugovora ističe se da radi po-stizanja istaknutih ciljeva može osnovati po-sebni fond, koji bi bio dijelom zajedničkoga budžeta . To je i učinjeno uredbom Vijeća 25/62 od 4. travnja 1962.

Stvaranjem fonda fi nanciranje se s drža-va članica prebacilo na budžet Zajedni-ce. Europski fond za usmjeravanje i garan-cije u poljoprivredi je ujedno bio prvi ko-rak prema stvaranju ujednačenoga gospo-darskoga i socijalnoga razvoja Zajednice pri čemu se htjelo potaknuti zapošljavanje u poljoprivredi,povećanje proizvodnje i pravič-na distribucija sredstava iz fonda.

5. POTREBA ZA PROMJENAMA

U početku su različite prilike u državama zajednice otežavale nastojanja da se usposta-vi suradnja između država Zajednice koja bi na kraju rezultirala zajedničkim tržištem. Tako su i sredstva koja su se izdvajala iz fonda u svojoj glavnini bila namijenjena rješavanju specifi čnih problema pojedinih država. Rezul-tat je bio konstantno povećavanje produktiv-nosti poljoprivrednoga sektora, a što je stva-ralo goleme viškove. Naime, poljoprivrednici-ma je bilo u interesu proizvoditi što više jer su kroz sistem subvencija, a u odnosu na količinu proizvedene robe povećavali svoje prihode.

Pokazalo se da je ovako organizirana zajednička poljoprivredna politika uspješna u razvoju i povećanju produktivnosti poljo-privrednoga sektora potrebnog za prehranu poslijeratne Europe, ali njeni mehanizmi su postepeno postajali neučinkoviti u odnosu na novo stanje u izmijenjenom, sada ojačalom poljopriovrednom sektoru zajednice.

Poljoprivreda je prestala biti tradicional-noga tipa, već moderni kompleksi sa integri-ranom najnovijom tehnologijom, a što je za

rezultat imalo konstantno smanjivanje rad-ne populacije na poljoprivrednim gospodar-stvima. Utjecaj industrijalizacije, pojačanog prometa, i sve intenzivnije iskorištavanje je na plodnu zemlju Europe bio iznimno ve-lik što je u konačnici dovelo do donje grani-ce ekološke održivosti. Zagađenost podzem-nih voda sa pesticidima i nitratima je dovela do zabrinjavajućih razmjera te se priroda pro-mijenila na gore. Područja koja još pri tome imaju neplodnu zemlju i nezahvalnu klimu postala su sve neinteresantnija za život.

U kasnim sedamdesetima se javljaju i prve naznake problema u proračunu, što je u jednom trenutku Zajednicu dovelo do ruba bankrota, dok se u međuvremenu na tijela Zajednice vršio pritisak jer je Europa sukla-dno obvezama pruzetim kroz pregovore sa ostatkom svijeta bila dužna pozitivno odgo-voriti na zahtjeve koji idu za tim da se smanji potpora poljoprivrednom sektoru u Zajednici, te da se i stranim poljoprivrednim proizvodi-ma omogući ravnopravan ulazak na europ-sko tržište na kojem prednost imaju proizvo-di proizvedeni u Zajednici.

Već se krajem 60 godina pristupilo refor-mama zajedničke poljoprivredne politike22. Htjelo se riješiti problem nastalih poljopri-vrednih viškova isključenjem poljoprivrednih površina iz proizvodnje, smanjenjem potpora poljoprivrednicima i programom prijevreme-nog umirovljenja poljoprivrednika23.

Ova i sve buduće reforme poljoprivrede u Zajednici svoj temelj nalaze u odlukama in-stitucija Zajednice kojima su Ugovorom do-dijeljene prilično široke diskrecijske ovlasti.

Međutim, u isto vrijeme te reforme pre-dstavljaju odstupanje od ciljeva sadržanih u

21 Carine su u cijelosti ukinute 1. srpnja, 18 mjeseci prije roka određenog Ugovorom.

22 Više o reformama poljoprivrede u EU vidjeti u knjizi; Paolo de Castro,Towards a new European agriculture: What agricultural policy in the enlarged EU?, Rim, 2004.

23 World bank report 1990. – “Poljoprivredna politika u razvijenim zemljama je katkada zbunjujuća i puna suprotnosti. U cijelom svijetu, vlade u odnosu na poljoprivrednu politiku imaju jednu nogu na papučici gasa, drugu na kočnici – s jedne strane podupiru, a s druge i istovremeno otklanjaju potporu poljoprivrednicima u odnosu na rastuću proizvodnju poljoprivrednih proizvoda.”


članku 39. Ugovora! Iako članak 39. u st.2. ističe načelnu potrebu da se ciljevi ostvare postepeno, sam Ugovor hijerarhijski nije dao prednost pojedinom cilju, već ih vrednuje je-dnako, dok je katkada u naravi reformi podu-zeti nešto u korist jednog, a na štetu drugog cilja te na taj način uspostaviti ravnotežu.

Ovo je preciziralo tumačenje Europsko-ga suda pravde koji rješavajući slučaj Beus v. Hauptzollant Munchen24 našao da ciljevi koji su izraženi u članku 39. ugovora ne mogu biti u cijelosti i istovremeno ispunjeni u odnosu na interese poljoprivrednika i kupaca. U na-stavku, Sud je rekao da to ne znači da neki od ciljeva izraženih u Ugovoru imaju i pre-dnost pred ostalima, već da prilikom ostva-rivanja zajedničke poljoprivredne politike tijela Zajednice u slučaju da se pokaže po-treba mogu dati privremenu prednost pojedi-nom cilju zajedničke poljoprivredne politike u svrhu zaštite pojedinog interesa.

Drugim riječima, činjenica da je subven-cioniranje poljoprivrednika i izvozni ka tije-kom dugog niza godina imalo prvenstvo pri-likom ostvarivanja ciljeva zajedničke poljo-privedne politike ne daje garancije da će tako ostati i u budućnosti.

6. ZAKLJUČAK

Možda najbolje sadašnju poziciju i važnost zajedničke poljoprivredne politike odražava činjenica da se na ZZP danas odno-si četvrtina odluka Europskog suda i trećina propisa donijetih od strane tijela Zajednice. Ujedno, ova politika predstavlja i najrazvije-nije administrativno pravo unutar Zajednice.

Ono što se možda činilo da će djelova-ti kao kočnica daljnjoj zakonodavnoj aktiv-nosti institucija su odredbe o subsidijarnosti i proporcionalnosti uvedene u pravo Zajed-nice Ugovorom o Europskoj uniji25, te pre-

cizirane Ugovorom iz Amsterdama26. Nai-me, na područjima koja nisu u isključivoj nadležnosti tijela Zajednice, ona će djelovati samo u mjeri koja je potrebna i samo ukoliko države članice ne mogu na zadovoljavajući način postići zadani cilj, već se smatra da te iste ciljeve Zajednica može bolje ostavriti. Pri tome niti jedna aktivnost Zajednice neće ići dalje od onoga što je potrebno da bi se ostvarili ciljevi Ugovora.

Pa ipak, ove odredbe iako sveprisutne u pravu Zajednice te više puta komentirane presudama Suda nisu utjecale na provedbu zajedničke poljoprivredne politike. Razlog je dvojak. S jedne strane stalna potreba za re-formama u poljoprivrednom sektoru (poseb-no danas, nakon najnovijeg proširenja EU sa 15 na 25 članica27) traži od institucija da pri-likom rješavanja problema i donošenja mjera norme koje ih uređuju budu drastične kako bi se ostvarili ciljevi i uspostavila ravnoteža u poljoprivrednom sektoru, dok je istovremeno zajednička poljoprivredna politika od samo-ga početka gospodarski i politički bila pozi-cionirana kao politika od najveće važnosti za funkcioniranje Zajednice.

Tijekom provedbe poljoprivredne poli-tike nedorečene odredbe Ugovora je nakna-dno precizirao i dopunjavao Europski sud. Putem najrazličitijih slučajeva koji su se ja-vljali, Sud je potvrđivao odluke institucija za koje se često činilo da su suprotne odredba-ma Ugovora. Ovime se osiguravala kontinui-ranost pri provedbi zajedničke poljoprivred-ne politike te se eliminirala potreba za izmje-nama odredbi Ugovora o poljoprivredi.

Nepobitno, upravo su zakonodavna aktiv-nost institucija Zajednice i praksa Suda u od-nosu na poljoprivredu bili povijesni pokretač razvoja prava Zajednice.

24 Slučaj 5/67 1968, ECR 83.

25 Ugovor o Europskoj uniji (Maastrichtski ugovor)se sma-tra početkom stvaranja političke i produbljivanja gospodar-ske unije u Europi. Objavljen je u službenom listu Zajednica 1992., potpisan 7. veljače, stupio na snagu 1. studenog 1993.

26 Potpisan u Amsterdamu 2. listopada 1997., stupio na snagu 1. svibnja 1999. g.

27 O najnovijim reformama poljoprivrede u EU vidjeti; Paolo de Castro,Towards a new European agriculture: What agricultural policy in the enlarged EU?, Rim, 2004.


LITERATURA1. Snyder, Francis G. ; Law of the Common

Agricultural Policy, London, 1985.2. EC Agricultural Policy and Development

Cooperation : Reports hed at the Interna-tional conference of the Friedrich Nau-mann Foundation in Brusels 3rd-11th Mar-ch 1990.

3. Marsh, John S., Swanney, Pamela J. / Agri-culture and the European Community, Lon-don, 1980.

4. Brian Gardner, European Agricul tu re, po-licies, production and trade, London and New York 1996.

5. Clout, Hugh ; A rural policy for the EEC?, London, 1984.

6. Averyt, William F.; Agropolitics in the EC – Interest Groups and the CAP, New York, 1977.

7. Usher, J.A. ; Legal Aspects of Agricultu-re in the European Community, Oxford, 1988.

8. Barents, Rene; The Agricultural Law of the EC, Boston, 1994.

9. Paolo de Castro; Towards a new European agriculture: What agricultural policy in the enlarged EU?, Rim, 2004.

10. Presude Europskog suda – http://www.curia.eu.int/

Zvonimir Jelinić, Dipl. Iur., Assistent an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät in Osijek

LANDWIRTSCHAFT NACH DEM RÖMISCHEN VERTRAG AUS DEM JAHR 1957

ZUSAMMENFASSUNG

Die gemeinsame europäische Landwirtschaftspolitik ist vom Anfang an eine gemeinsame Po-litik gewesen und geblieben, die von zentraler Bedeutung für das Funkzionieren der Europäischen Ge-meinschaft ist.

Das Hauptanliegen dieser Arbeit ist es nicht, ökonomische und politische Züge der gemeinsa-men europäischen Landwirtschaftspolitik zu schildern und zu analysieren. Der Autor hat hier die Ab-sicht, insbesondere und vor Allem die im Römischen Vertrag enthaltenen rechtlichen Gründe sowie die Gerichtspraxis des Europäischen Gerichtshofs, der diese Landwirtschaftspolitik befolgt, in Er-wägung zu ziehen.

Desgleichen wird hier zum Ausdruck gebracht, dass in der rezenten einheimischen Rechtslitera-tur noch keine getrennte und systematisch behandelte Berücksictigung oder Bearbeitung der im Titel die-ser Arbeit bestimmten Thematik getroffen wurde.

Schlüsselwörter: Landwirtschaft, gemeinsame Landwirtschaftspolitik, Mitgliedstaaten, Ge-meinschaftsinstitutionen, Europäischer Gerichtshof, Römischer Vertrag, Reformen der Landwirtschafts-politik.


Zvonimir Jelinić, dipl.iur., Assistant à la Faculté de droit à Osijek

L’AGRICULTURE DANS LE TRAITE DE ROME 1957

RÉSUMÉ

La politique agricole commune (PAC) a été, et est resté depuis le début de son application, au cœur du fonctionnement de la communauté européenne.

Le but de cet article n’est pas de faire l’analyse politique de la PAC, mais plus particulièrement de passer en revue les fondements juridiques de la PAC se trouvant dans le Traité de Rome ainsi que leur application juridique pratique par la Cour Européenne de Justice.

De même, l’auteur souligne que, en Croatie, dans la littérature juridique récente, ce sujet n’est ja-mais évoqué comme thématique distincte et particulière.

Mots Clés: Agriculture, Politique Agricole commune, Etat membre, Institutions communautaire, Cour Européenne, Traité de Rome, réforme de la politique agricole.

Zvonimir Jelinić, LLB, Assistant at the Faculty of Law in Osijek

AGRICULTURE IN THE TREATY OF ROME FROM 1957

SUMMARY

Since the very beginning of its implementation, Common European Agricultural Politics has been the common politics of central importance for the functioning of the Community itself.

The aim of this paper is not a review and analysis of the economic and political aspects of Com-mon European Agricultural Politics; the author focuses especially on the legal foundations of common agricultural politics found in the Treaty of Rome as well as on the court practice of the European Court of Justice that accompanies this politics.

It should also be mentioned that in recent domestic legal literature, the topic of this paper has not been dealt with separately and systematically.

Key words: agriculture, common agricultural policy, member states, Community institutions, European Court, Treaty of Rome, reforms of agricultural politics

Dr. sc. MIRO GARDAŠ, ATTILA ČOKOLIĆ, odvjetnik: Novac u raspadu Austro-Ugarske MonarhijePravni vjesnik 21 (1-2): 193-196, 2005. 193

Dr. sc. MIRO GARDAŠ, docent Pravnoga fakulteta u Osijeku i ATTILA ČOKOLIĆ, odvjetnik iz Osijeka

NOVAC U RASPADU AUSTRO-UGARSKE MONARHIJE

UDK 336.743 “1917” (091)Izvorni znanstveni rad

Po završetku I. svjetskog rata, terito-rij do tada jedinstvene Austro-Ugarske mo-narhije raspao se na sedam država (Austriju, Mađarsku, Češkoslovačku, Državu SHS, Ru-munjsku, Poljsku i Italiju). Zemlje su bile iscrpljene četverogodišnjim ratom i njihove ekonomije su bile u lošem stanju.

Tako tešku ekonomsku situaciju dodat-no je otežavala i ogromna količina austro-ugarskih krunskih novčanica koje su emitira-ne za vrijeme rata, a naročito 1918. g. Pora-di tih razloga svaka od novostvorenih država nastojala je čim prije na svome području uvesti vlastito sredstvo plaćanja, kao jed-nu od temeljnih odlika državnog suvereni-teta. No zbog raznih tehničkih, a naravno i ekonomskih teškoća, izdavanje vlastitih mo-neta se oteglo, pa je trebalo iznaći načina da se prebrodi prijelazno razdoblje. Na našim područjima (a tako je bilo i u ostalim zem-ljama nastalim na području bivše monarhije) pristupilo se žigosanju i markiranju starih au-stro-ugarskih krunskih novačnica.

Kruna je kao sredstvo plaćanja u ugar-sku polovinu Austro-Ugarske monarhije uve-dena Zakonskim člankom br. XVII iz 1892. g., zajedničkog ugarsko-hrvatskog sabora, o uspostavljanju krunske vrednote.1 Prema pa-ragrafu 1. toga Zakonskog članka umjesto dotadašnje austrijske vrednote uvodi se nova zlatna vrednota kojoj je obračunska jedinica kruna, a dijeli se na 100 fi lira. Kao zakonsko sredstvo plaćanja kruna je vrlo brzo zaživjela i kroz svoju višedesetljetnu povijest, sve do

Prvog svjetskog rata, ostala stabilna valuta koja je vrijedila u velikom dijelu Europe.

Kao i u svakoj drugoj državi za vrijeme rata, tako se i u Austro-Ugarskoj monarhiji angažiraju ogromni ekonomski potencijali za vođenje rata. Monarhija je bila velika i boga-ta zemlja koja je u prvo vrijeme uspijevala izdržati ogromne ekonomske pritiske. No bog Mars nije tražio svoj danak samo na bojnome polju, već i na polju ekonomije. Dugogodišnji rat protiv brojnih i moćnih protivnika nemi-novno je doveo do infl acije državne valute. Još za vrijeme rata dospjela je austro-ugar-ska kruna u težak položaj. No, o tome se nije ništa znalo, zato što Austro-Ugarska Narodna banka, svjesna teškoga položaja, za vrijeme rata nije održavala zborove svojih dioničara, a niti objavljivala izvještaje o monetarnoj politici. Prvi zbor dioničara austro-ugarske banke održan je 8. veljače 1918. g., a na nje-mu je prikazano poslovanje banke u godina-ma 1914.-1917. Kao najvažnije iz iznešenih podataka moglo se vidjeti da je količina au-stro-ugarskih kruna u opticaju porasla sa 2,5 milijardi u 1914. g. na 18,4 milijarde u 1917. g., te da je Austro-Ugarska monarhija bila na pragu velike infl acije. Ali kada se gruda snijega jednom pokrene niz brdo, ona postaje sve veća i veća dok se ne pretvori u lavinu. Vrlo slična situacija je i na polju ekonomije u slučaju infl acije.

Loše ekonomsko stanje u Monarhiji koli-diralo je s katastrofalnom situacijom na boj-nom i političkom polju.

U takvoj konstelaciji nepovoljnih okol-nosti nastavilo se enormno, može se čak reći

1 Zbornik zakona i naredaba za godinu 1892., komad XXIV, br. 94.

Dr. sc. MIRO GARDAŠ, ATTILA ČOKOLIĆ, odvjetnik: Novac u raspadu Austro-Ugarske MonarhijePravni vjesnik 21 (1-2): 193-196, 2005.194

stihijsko tiskanje novca, tako da je već u pro-sincu 1918. g. količina austro-ugarskih kru-na u opticaju porasla na 35,5 milijardi, a vrlo brzo potom na 52 milijarde.

Na početku smo rekli da je na području bivše Austro-Ugarske monarhije nasta-lo sedam novih država. Ove države su između mnogih ostalih problema po raspadu zajedničke države naslijedile i ovu ogromnu količinu krunskih vrednota koje su još uvijek na njihovom području predstavljale faktično sredstvo plaćanja. Ovu situaciju dodatno je otežavalo nekontrolirano tiskanje krun-skih novčanica, koje se nastavljalo u Beču i Budimpešti tijekom čitave 1919. g.

Naravno da takva situacija, gdje platežno sredstvo jedne države koja je prestala po-stojati nastavlja vrijediti u sedam drugih država, te gdje nema međusobne suradnje i izvještavanja o količini novca u opticaju, po-goduje brojnim makinacijama i preljevanjima krunskih novačnica iz jedne zemlje u drugu, a na taj način i podrivanju ekonomije neke zemlje. Ovome bi bilo vrlo jednostavno stati na kraj ukidanjem austro-ugarske krune i za-branom njena korištenja u svrhu plaćanja. No tu su iskrsnula dva ozbiljna problema. Prvi od njih je čisto tehničke naravi. Naime, nije bilo moguće načiniti monete i tiskati velike količine novčanica za veći broj zemalja.

Drugi problem, koji je možda bio i ozbi-ljnije prirode, bio je taj da je kruna dugo vre-mena bila sredstvo plaćanja i duboko inkor-porirana u sve segmente života, te bi njeno ukidanje duboko zadrlo u sve pravne i mate-rijalne odnose građana.

U takvom spletu okolnosti, prvi potez koji je povučen bila je Naredba ministra fi -nancija Države SHS od 12. prosinca 1918. g. kojom je u državu zabranjen unos krunskih novčanica u apoenima od 1000 kruna.2 Dalji postupci su svim državama nastalim na teri-toriju bivše Austro-Ugarske monarhije propi-

sani temeljnim aktom koji je nastao po raspa-du Monarhije, Saint-Germainskim ugovo-rom. Člankom 206. toga ugovora svaka no-vonastala država je bila dužna žigosati au-strougarske novčanice, te ih tako prihvatiti kao sredstvo plaćanja. U roku od 12 mjeseci od stupanja ugovora na snagu tako žigosane novčanice trebaju se zamijeniti za vlastitu monetu.

U skladu s tim slijedi i dalja naredba mi-nistra fi nancija Države SHS od 25. prosin-ca 1918. g. o žigosanju krunskih novčanica.3 Osnovni cilj ovoga poteza bio je spriječiti pri-tjecanje velikih količina krunskih novčanica u zemlju, te tako spriječiti destabiliziranje privrede.

Žigosanje novčanica završeno je 31. siječ-nja 1919. g. Utvrđeno je da u Državi SHS ima 5.323 milijuna kruna, a samo u Hrvatskoj i Slavoniji 1949 milijuna. Zbog velike brzine kojom se žigosanje vršilo tehnička izvedba toga posla bila je vrlo manjkava. Ovlaštenje za žigosanje novčanica dano je vrlo široko. Gotovo svaka ustanova u nekome gradu na stare austro-ugarske novčanice mogla je sta-vljati svoj žig. Tako danas nailazimo na pri-mjerke novčanica sa žigovima raznih kotar-skih ureda, poreznih ureda, sudova, gradskih poglavarstava, raznih banaka i sl. Koliko su ovlaštenja za žigosanje bila dana široko svjedoči nam i činjenica da su za stavljanje žigova na stare austro-ugarske novčanice bile ovlaštene čak i pojedine vojne jedinice, trgo-vine, tvornice, pa čak i župnici u pojedinim mjestima.

Uz to nisu postojali nikakvi propisi o tome kakvi žigovi su se trebali stavljati na au-strougarske novčanice. Naime, nije postojao neki jednoobrazni žig, koji se na stare vred-note stavljao na raznim ranije utvrđenim mje-stima, već je svaka ustanova stavljala svoj službeni žig koji je koristila u rednovnom uredskom poslovanju. O boji tih žigova, kao i o mjestu na novčanici na koje se žig trebao stavljati, također nije bilo nikakvih odredbi.2 Vladimir Geiger: Žigosanje austrougarskih novčanica

nakon prvog svjetskog rata s posebnim osvrtom na neke ti-pove osječkih žigova Osječki zbornik XVIII-XIX, Osijek 1987. g. 3 O. c., str. 117.

Dr. sc. MIRO GARDAŠ, ATTILA ČOKOLIĆ, odvjetnik: Novac u raspadu Austro-Ugarske MonarhijePravni vjesnik 21 (1-2): 193-196, 2005. 195

Uzevši sve to u obzir, razumljivo je da je žigosanje starih austro-ugarskih novčanica vršeno vrlo šaroliko i bez ikakova reda. Do danas nitko nije pokušao sistematizirati takve novčanice, odnosno, nitko nije niti pokušao dati cjeloviti katalog vrednota i žigova koji su na njima zastupljeni.

Istina bilo je nekoliko radova o toj tema-tici, ali oni imaju isključivo informativni ili pak lokalni karakter.4

Danas se aproksimativno barata podaci-ma da je kod austrougarskih kruna žigosano 14 vrsta novčanica, te da je na njih stavljeno od 2500 do 5000 raznih žigova.

Naravno da je nedostatak propisa, te stihijski pristup prilično ozbiljnom problemu ratifi ciranja stare vrednote, pogodovao broj-nim makinacijama, pa se pojavilo i mnoštvo falsifi kata žigova na starim austrougarskim novčanicama. Pri tome treba imati na umu da su se ogromne količine starih ili čak no-votiskanih austrougarskih kruna mogle jef-tino nabaviti u Mađarskoj. Upravo stoga je u godinama 1918., 1919. i 1920. procesuira-no mnoštvo predmeta protiv falsifi katora, o čemu nam svjedoči arhivska građa osječkih sudova iz toga perioda.5

Poradi ovakvoga stanja, a kao mjeru za njegovo suzbijanje, Ministarstvo fi nancija je naredilo da se na ispravno žigosane novčanice nalijepe posebne kontrolne markice kao znak ispravnosti. Ovom mjerom naknad-nog markiranja bile su zahvaćene samo au-strougarske novčanice u apoenima od 10, 20, 50, 100 i 1000 kruna.6 Lijepljenje markica je otpočelo 26. studenoga 1919. g., a završeno je 11. siječnja 1920. g. No, uskoro su se poja-

vili i falsifi kati kontrolnih markica, tako da Ministarstvo fi nancija naređuje da se marki-rane novčanice trebaju donijeti u banke, po-rezne urede i slične ustanove, gdje će se pre-gledati i na ispravne primjerke udariti pose-ban kontrolni žig. Ukupna količina starih au-strougarskih krunskih novčanica koja je na ovaj način nostrifi cirana iznosila je 5,68 mi-lijardi kruna.

Ovim odredbama i po njima poduzetim mjerama uveden je kakav-takav red u plat-ni promet novostvorene države. No, pri sve-mu ovome treba imati na umu da je žigosanje starih austro-ugarskih novčanica bilo samo privremeno rješenje do uvođenja nove va-lute. Takvo “privremeno” stanje potrajalo je prilično dugo, gotovo dvije godine, budući da već naručene nove novčanice nikako nisu sti-zale iz tiskara.

Tako dugom “trajanju” žigosanih austrou-garskih kruna bio je još jedan razlog, a to je problem tečaja po kojem će se one mijenja-ti za novi dinar. Kod pristupa ovome proble-mu razlikovala su se dva oprečna stajališta. Prvo, koje su promicali zastupnici iz onih krajeva novostvorene države koji su ranije bili inkorporirani u sastavu Austro-Ugarske monarhije, jest da se krune mijenjaju za novi dinar u omjeru 1:1. Drugo je stanovište, koje su pak zastupali oni zastupnici iz krajeva koji prije nisu bili u sastavu Monarhije (Srbija i Crna Gora), da se dinari mijenjaju za krune u omjeru 1:6 ili čak 1:10. Stanovište prvih je bilo lako razumjeti, naime, austrougarska kruna je dugi niz godina bila platežno sred-stvo u Hrvatskoj, Slavoniji, Bosni i Herce-govini i Vojvodini. Stanovništvo je sve svoje prihode imalo iskazano u krunama, a u kru-nama su se naravno čuvale i uštede. Te zem-lje su ionako bile iscrpljene dugogodišnjim ratom, tako da bi zamjena u ovako visokom omjeru značila dodatni udarac napaćenome pučanstvu. Upravo stoga je kod stanovništva tih dijelova novostvorene države vladala ve-lika neizvjesnost u pogledu zamjene austrou-garskih kruna za nove dinare. Nakon dužih vijećanja i praćenja tečaja, koji se nakon broj-

4 M. Kupa i Gj. Krasnov: “Novčanice Pečujsko-Baranjske republike (16. - 22. kolovoza 1921. g.)” Numizmatika br.VI, Zagreb 1978. g. R. Matejčić: “Krune “Cita di Fiume” i pro-blem valute u Rijeci od godine 1918. - 1924., Numizmatičke vijesti br. 20, Zagreb 1963. V. Geiger: O. c.

5 U Povijesnom arhivu u Osijeku čuva se arhivska građa osječkih sudova u čijim spisima u navedenim godina-ma možemo naći dosta podataka o patvorenju krunskih novčanica. Obrada te arhivske građe je u tijeku i zacijelo će nam pružiti puno vrijednih podataka.

6 V. Geiger: O. c. str. 117.

Dr. sc. MIRO GARDAŠ, ATTILA ČOKOLIĆ, odvjetnik: Novac u raspadu Austro-Ugarske MonarhijePravni vjesnik 21 (1-2): 193-196, 2005.196

nih oscilacija stabilizirao u omjeru 4 krune za 1 dinar, usvojen je upravo taj omjer, koji je predstavljao nekakvu sredinu između zahtje-va obaju strana.

No i ovako “ublaženi” kurs zamjene pre-stavljao je težak teret za pučanstvo pogođeno ratnim nedaćama.

U skladu s tom odlukom tiskane su nove dinarske novčanice na koje je stavljen crveni žig “vrijedi 4 krune”.

Kao poseban kuriozitet, koji ipak zor-no oslikava kaos što je u to vrijeme vladao na monetarnom polju, egzistiraju i posebna “gradska izdanja” sitnih novčanica. Iako ta “gradska izdanja” nemaju veze s gore opi-sanim događajima, ipak su usko povezana s temom ovoga rada, jer nam puno govore o svim zbivanjima vezanim uz austrougarsku monetu u tom burnom periodu.

Sitni austrougarski novac zvao se fi lir i predstavljao je stoti dio krune, a bio je izrađen

od bronce i nikla. No, u četiri ratne godine ti materijali su predstavljali strateške sirovi-ne, te je velik broj kovanica povučen iz opti-caja. Kako je ostatak kovanica, zbog vrijed-nosti materijala od kojega su bile načinjene, bio vredniji od svoje nominalne vrijednosti, mnogo tih novčića je bilo deponirano kod građana (tezaurirano). Stoga se u novačnom opticaju pojavio veliki nedostatak sitnog no-vca. Iz tih razloga je nekoliko gradova u Hr-vatskoj pribjeglo izdavanju sitnih papirnih novčanica od 10 i 20 fi lira kako bi barem donekle ublažili nedostatak sitnih kovanica. Ovlaštenje za tiskanje ovih novčanica dalo je Ministarstvo fi nancija 5. svibnja 1919. g., odlukom br. 1106. Do sada je poznato da su takve novčanice tiskali gradovi Osijek, Za-greb, Split i Karlovac, i to u apoenima od 10 i 20 fi lira. Te novčanice su vrijedile samo na području tih gradova.

Doc. dr. sc. DAVORIN LAPAŠ: Uloga metajuridičkih sankcija u zaštiti međunarodnopravnih normiPravni vjesnik 21 (1-2): 197-214, 2005. 197

Doc.dr.sc. DAVORIN LAPAŠ, Pravni fakultet u Zagrebu

ULOGA METAJURIDIČKIH SANKCIJA U ZAŠTITI MEĐUNARODNOPRAVNIH NORMI


Rad se bavi analizom mjesta i uloge metajuridičkih, ponajprije mo-ralnih sankcija međunarodnog morala u zaštiti međunarodnopravnih normi. Pritom, polazi se ponajprije od analize odnosa drugih normativnih sustava (religijskog i moralnog) s pravom općenito, kako na razini primarnih, tako i sekundarnih normi, dok se u drugom dijelu rad usredotočuje na primjere iz međunarodne prakse, posebice one Ujedinjenih naroda, u kojima prožimanje odnosnih normativnih sustava prvenstveno kroz njihove sankcije naročito do-lazi do izražaja.

Ključne riječi: metajuridičke sankcije, efi kasnost norme, moralne sankcije, religijske sankcije, sankcije međunarodnog prava

I. UVOD

11. ožujka 1932. Skupština Lige naro-da usvojila je rezoluciju kojom osuđuje ja-pansku agresiju na Kinu i osnivanje mario-netske države Mandžukuo, pozivajući isto-dobno svoje države članice na nepriznavanje “stanja, ugovora ili sporazuma ostvarenih sredstvima protivnima Paktu Lige naroda, ili Pariškom paktu.”1

Protivnost japanske agresije međuna-rodnom pravu bila je nedvojbena, no, reakcija Lige naroda ostala je tek na osudi i nepriz-navanju protupravnog stanja, dok je aktivi-ranje sankcija predviđenih člankom 16. Pak-ta Lige kao i njezina sustava kolektivne si-gurnosti posve izostalo uslijed podijeljenosti međunarodne zajednice2 u predvečerje Dru-goga svjetskog rata.

Međutim, nije to bilo ni prvi, a zasigurno ne ni posljednji puta da se nesumnjiva povreda međunarodnopravne norme suočila tek s mo-ralnom osudom međunarodne zajednice i nje-zina javnog mnijenja, bez, ili katkad tek nak-nadno popraćena i reakcijom međunarodnog pravnog sustava na takvu protupravnost. Tako, primjerice, Opća skupština Ujedinjenih naroda, u nemogućnosti da na protupravnost reagira primjenom pravnih sankcija Organi-zacije – posebice mjera predviđenih glavom VII. Povelje – izriče u svojim rezolucijama i danas nerijetko tek osudu, neodobravanje i nepriznavanje protupravnih čina i njihovih posljedica, ostavljajući Vijeću sigurnosti da, uglavnom ovisno tek o političkim odnosima snaga, iste možda poprati i primjenom prav-nih sankcija Organizacije.

Jesu li tada takve moralne sankcije tek sredstvo za “umirenje savjesti”3 Organizacije

1 Za tekst rezolucije vidi: Société des Nations – Journal Of-fi ciel, Supplement spécial, br. 101, sv. 1, 1932, str. 87.

2 Detaljnije vidi: Brück, O., Les sanctions en droit interna-tional public, Paris, A. Pedone, 1933, str. 238.

3 Usp. Lopez, G.A., Cortright, D., “The Sanctions Era: An Alternative to Military Intervention”, The Fletcher Forum of World Affairs, sv. 19, br. 2, 1995, str. 71.

Doc. dr. sc. DAVORIN LAPAŠ: Uloga metajuridičkih sankcija u zaštiti međunarodnopravnih normiPravni vjesnik 21 (1-2): 197-214, 2005.198

pred fl agrantnim kršenjem međunarodnog, pa time i njezina vlastitog prava? Jesu li tek pogušaj da se Grotiusovo poimanje reakcije na protupravnost kao “malum pas-sionis quod infl igitur ob malum actionis”4 s međunarodnopravnog, transponira na neki drugi, manje određeni normativni sustav po-put u prošlosti često religijskog sustava, a da-nas nerijetko međunarodnog morala, ili na-protiv, i takve metajuridičke sankcije mogu u suvremenoj međunarodnoj zajednici još uvijek naći svoje mjesto – barem donekle u simbiozi sa sređenijim, mada ne uvijek nužno i efi kasnijim sankcijama međunarodnoga pravnog sustava.

U ovom radu pokušat ćemo, stoga, ba-rem dijelom rasvijetliti mjesto i ulogu takvih metajuridičkih, u prvom redu moral-nih sankcija međunarodne zajednice u zaštiti povrijeđene međunarodnopravne norme.

II. SANKCIJA KAO SPONA NORMATIVNIH SUSTAVA

“ Onda Jahve reče Mojsiju: ‘(…) Tko god opsuje Boga svoga, neka snosi svoju kriv-nju; tko izgovori hulu na ime Jahvino, neka se smakne – neka ga sva zajedni-ca kamenuje; bio stranac ili domorodac, ako pohuli ime Jahvino, mora mrijeti.” (Lev. 24:13-16).5

Spomenuta norma, kao i njezina sankcija, promatrane u kontekstu pravne teorije, otva-raju nesumnjivo brojna pitanja: kojem nor-mativnom sustavu pripada ta norma, a kojem njezina sankcija? Zašto Bog zaštitu efi ka-snosti svoje norme povjerava amorfnoj, ne

uvijek poslušnoj mu zajednici, umjesto da, kao u bezbrojnim biblijskim zbivanjima, ne-posredno sankcionira prekršitelja?

Prihvatimo li u teoriji općenito usvoje-no razlikovanje normativnih sustava na reli-gijske, moralne i pravne,6 uočit ćemo istodob-no i vrlo široka područja njihove interferen-cije zbog ne samo preklapanja njihovih su-bjekata, već i često puta višestruke normativ-ne zaštite istog dobra. Odrediti tada pripadnost dane norme pojedinom normativnom sustavu ostaje mogućim tek posegnemo li za formal-nim kriterijem njezina autora.7 Religijska je norma, tako, ona čiji je autor “Bog” (ili bilo koja druga eshatološka “vlast”). Moralnom sustavu pripada norma koju neposredno stva-ra zajednica, dok pravni sustav sadrži nor-me čiji je autor organ toga pravnog sustava. Premda su, proizlazeći iz zajednice, moralna i pravna norma zapravo srodne u ishodištu, razlikuje ih, međutim, stupanj organizirano-sti. Dok je moralna norma izraz općenito for-muliranih “pravila ponašanja” u zajednici, pravna je norma bitno određenija, te načelno djeluje kao specijalnija derivacija moralne norme. Antinomije između njih, stoga, nisu česte jer pravna norma u općenitosti moralne u pravilu nalazi svoj temelj, predstavljajući se često, u interesu vlastite efi kasnosti, kao nje-zin specijalniji i organiziraniji odraz. Amor-fna zajednica u odnosu na pravni poredak u jednakom je, tako, odnosu kao moralna nor-ma u odnosu na pravnu. Čak i kada štite isto dobro (a to je ipak najčešći slučaj) čine to u različitom opsegu, s različitom preciznošću i organiziranošću.8 No, kako to čine? Uz osta-

4 Grotius, H., De Jure Belli ac Pacis Libri Tres, in quibus Jus Naturae & Gentium, item Juris Publici praecipua expli-cantur, sv. I, Buffalo, New York, William S. Hein & Co., Inc., 1995, str. 314.

5 Spomenuta norma vezana je uz događaj u kojemu je “sin jedne Izraelke, kojemu otac bijaše Egipćanin” u svađi opso-vao Jahvino ime. “Tada ga dovedu Mojsiju. (…) Stave ga u zatvor dok im se ne očituje volja Jahvina. Onda Jahve reče Mojsiju: “Izvedi psovača iz tabora. Potom svi oni koji su ga čuli neka stave svoje ruke na njegovu glavu. A onda neka ga sva zajednica kamenuje.”(Lev. 24:10-14); Biblija, Zagreb, Kršćanska sadašnjost, 1976, str. 100.

6 Vidi npr.: Kelsen, H., General Theory of Law and Sta-te, Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1945, str. 20-21.

7 Uzmemo li, naprotiv, kriterij normom zaštićenog dobra kao odlučujući za ocjenu pripadnosti norme, uslijed spo-menute interferencije, u najvećem bi broju slučajeva nor-ma istodobno pripadala svim trima normativnim sustavima, čime bi i njihovo razlikovanje bilo uvelike onemogućeno.

8 Tako, primjerice, štiteći “istinu” kao opće dobro, moral-na norma zabranit će laž, dok će se pravna norma znatno preciznije, svojom zabranom usredotočiti na njezine bit-no određenije (i praktičnije) aspekte, npr. zabranu lažnog


lo, naravno i sankcijom – barem in ultima li-nea. Međutim, dok u religijskom i pravnom sustavu postojanje sankcije gotovo nikad nije bilo sporno, njezina prisutnost u moralnom sustavu bila je predmet mnogih dvojbi. Tako, primjerice, Kelsen u svojoj “Čistoj teoriji pra-va” izrijekom poriče mogućnost postojanja sankcije moralnog sustava,9 smatrajući pri-nudu (osim transcendentalne – svojstve-ne religijskom sustavu) monopolom prava.10 No, prisjetimo li se Duguitovog određenja sankcije kao “kolektivne reakcije”,11 kao uo-stalom i Scelleovog shvaćanja o imanentno-sti sankcije pojmu društva,12 izloženo Kelse-novo shvaćanje ne izgleda nam opravdanim. Imajući u vidu, primjerice, moralnu osudu zajednice prema prekršitelju moralne norme, možemo sa sigurnošću ustvrditi da moralni, baš kao i svaki normativni sustav, raspolaže sankcijom. Naravno, mogli bismo i posumnja-ti u osnovanost navedene tvrdnje, i to s dvije razine: s jedne strane, “reaktivirajući” Kelse-nov argument o nepostojanju prinude u mo-ralnom sustavu, a s druge, polazeći od krajnje niskog stupnja organiziranosti unutar takvog sustava. Kelsen, tako, iako govori o transcen-dentalnoj prinudi unutar religijskog sustava, kad je riječ o moralu, ne uočavajući prinu-du, previđa zapravo jednu opću pravilnost: prinuda, iako imanentna sankciji, nije jed-

noobrazna – dakle ne mora nužno uključivati fi zičku silu – što i on sâm na primjeru tran-scendentalne prinude uostalom priznaje. Pri-nuda ugrađena u sankciju svakog normativ-nog sustava bit će, naprotiv, dimenzionirana konkretnoj punitivnoj svrsi dane sankcije – ili, drugim riječima, bit će upravo takva i to-lika da bi, u namjeri kažnjavanja mogla po-vrijediti, pravilima svog normativnog susta-va inače zaštićeno subjektivno pravo povre-ditelja njegove norme. Stoga i spomenuta moralna osuda može značiti sasvim dostatnu prinudu ukoliko je u konkretnom slučaju spo-sobna ostvariti takvu punitivnu svrhu. Moral-na osuda, bez sumnje, zadire u čast i ugled – moralnim normama inače zaštićena – su-bjektivna prava povreditelja moralne norme, te je stoga sposobna djelovati i kao punitivna reakcija normativnog (moralnog) sustava na delikt – dakle, kao sankcija.

S druge pak strane, shvaćajući sankciju kao reakciju normativnog sustava, ostaje pi-tanje može li uopće moral kao takoreć najde-centraliziraniji normativni sustav u svoje ime reagirati na povredu svoje norme, barem kroz nadzor takve reakcije izvršene od stra-ne nekog člana zajednice – dakle njegova su-bjekta? Ipak, moralni sustav, baš kao i hori-zontalni, poput međunarodnog prava nehije-rarhizirani pravni sustavi, ima svoj “organ” – starozavjetni bi pisac rekao “svu zajedni-cu”. No, slično kao i kod horizontalnih prav-nih sustava, i kod moralnog sustava sankciju rijetko izvršava zajednica neposredno. Da-leko češće izvršava ju dio zajednice ili čak pojedini njezin član – svakako subjekt danog moralnog sustava. Međutim, takva “privatna pravda” i ovdje zaslužuje značaj reakcije su-stava, jer je njezina primjena redovito podvr-gnuta nadzoru od strane zajednice u cjelini – dakle “organa” moralnog sustava. Počini li, stoga, pojedinac u izvršenju moralne sankcije eksces, njegov će čin – doživljen primjeri-ce kao “nepravedan”, no svakako “nemora-lan” – nesumnjivo od zajednice biti okvali-fi ciran novom povredom moralne norme, pa

predstavljanja, zabranu davanja lažnog iskaza i sl. S druge pak strane, unatoč institucionalnoj neorganiziranosti, jedin-stvo moralnih normi, mišljenja smo, ipak opravdava značaj sustava. U tom smislu vidi i: Kunz, J.L., “Sanctions in Inter-national Law”, American Journal of International Law, sv. 54, br. 2, 1960, str. 324.

9 Kelsen, tako, ističe: “ Les normes d’un ordre moral au con-traire ne prescrivent ni n’autorisent de sanctions à l’égard des comportements humains qualifi és d’immoraux.” Kel-sen, H., Théorie pure de droit, Neuchatel, Éditions de la Bacconnière, 1953 str. 61. Premda iz drugog smjera, slično zaključuje i Le Fur: “Là, où il n’y a pas de sanction, il n’y a qu’une règle de morale…” Le Fur, L., Précis de droit inter-national public, Paris, Librairie Dalloz, 1933, str. 506.

10 Kelsen, op. cit., (bilj. 9), str. 61i 64.

11 Duguit, L., Manuel de droit constitutionnel, Paris, E. de Boccard, 1918, str. 1.

12 Vidi: Scelle, G., Manuel de droit international public, Pa-ris, Éditions Domat-Montchrestien, 1948, str. 866.


će time i sam postati podložan novoj moral-noj sankciji.

No, je li moralna osuda jedina sankcija kojom raspolaže moral? Kamenuje li zajedni-ca bogohulnika iz naše biblijske priče s ciljem zaštite efi kasnosti religijske norme (dok, za-mislimo, čak i pravni sustav svojom normom – premda uz bogatiju normativnu “infrastruk-turu” – predviđa istu sankciju), kakva će biti priroda takve egzekucije? Hoće li se raditi o religijskoj, moralnoj ili čak pravnoj sankciji, pretpostavimo teokratske države? Odgo-vor na postavljena pitanja izgleda moguć tek pronađemo li kriterij za određenje pripadno-sti sankcije nekom normativnom sustavu.

Odredivši sankciju kao reakciju norma-tivnog sustava na delikt, sadržanu u puniti-vnom zadiranju u inače zaštićeno subjektiv-no pravo njezina objekta, pripadnost sankcije bilo bi naizgled najjednostavnije odredi-ti ovako: sankcija pripada onom normativ-nom sustavu koji štiti subjektivno pravo koje ta sankcija povređuje. Spomenuto određenje mogli bismo i dodatno pojednostaviti, te reći: sankcija pripada onom normativnom susta-vu čiju normu štiti, ili pak u čijoj se sekun-darnoj normi nalazi. Iako će sva tri navede-na kriterija u najvećem broju slučajeva sa-svim zadovoljavajuće funkcionirati dajući nam, zbog spomenutih interferencija norma-tivnih sustava, najčešće isti rezultat, njihova će nas primjena katkad ipak suočiti s malim “nedjeljivim ostatkom” koji se ne uklapa ni u jedan od njih. Naime, iako pravni sustav ne-sumnjivo štiti, primjerice, čast i ugled svojih subjekata, on ih ipak niti jednom svojom sankcijom ne može neposredno povrijediti. Čast i ugled u sferi su moralnog sustava, te ih pravo svojom normom, kao ni sankcijom, ne može ni dati ni oduzeti. Kada pravna sankcija naizgled i postigne takav učinak, ona to čini posredno, “apelirajući” na moral koji je tada istinski, jedini odlučujući agens. Ako su mo-ral i pravo u skladu, taj će proces biti goto-vo neprimjetan, no u slučaju njihove antino-mije, pravo će ovdje ostati bespomoćno. Mo-ralna osuda koju u zaštitu svoje norme izrek-

ne organ pravnog sustava13 može – u funkciji zaštite pravne norme, ili pak sadržana u njoj – fi ngirati kao sankcija pravnog sustava, no istinski je ona sankcija morala jer ju stvarno izvršiti može samo zajednica, zapravo u svoj-stvu “organa” moralnog sustava.

Spomenute interferencije morala i prava u stabilnim su društvima vrlo velike, utoliko više što pravo – u cilju svoje efi kasnosti – na-stoji dobiti “blanketnu” potporu morala tako da ovaj već samu činjenicu povrede pravne norme kvalifi cira kao moralni delikt.14 Moral-na sankcija tada izgleda kao najbolje jamstvo pravnog sustava.15 No, moral, spomenuli smo već, nije nužno “produžena ruka” prava. On djeluje svojom logikom, prema svojim zako-nitostima, te je njegova “konjunkcija” s pra-vom mogućnost, no nipošto nužnost. Stoga, nikakva moralna osuda izrečena od strane or-gana pravnog sustava prema prekršitelju pra-vne norme neće značiti više od “mrtvog slo-va” ukoliko ju ne prihvati izvršiti zajednica kao jedini stvarni subjekt takve sankcije.

S druge pak strane, zajednica izvjesno neće primijeniti takvu sankciju samo zato što pravni sustav to od nje traži. Zajednica će djelovati tek onda ako je sama neposredno zainteresirana ili, drugim riječima, ako je počinitelj delikta kršeći pravnu normu po-vrijedio ujedno i normu morala. Primjenjujući moralnu osudu, zajednica će tada štititi izrav-no normu svoga – moralnog sustava, no zbog njezina sadržajnog preklapanja s pravnom normom, i ova posljednja bit će posredno zaštićena. Sankcija, stoga, ne mora nužno pripadati normativnom sustavu čiju normu

13 Moralnu osudu susrećemo tako, primjerice, u nekim re-zolucijama Opće skupštine Ujedinjenih naroda, kojima ona nerijetko reagira na povrede međunarodnog prava, prven-stveno načelâ Povelje Ujedinjenih naroda; više o tome vidi: infra, poglavlje III.

14 Takva nastojanja pravnog sustava nesumnjivo su i izraz težnje da težište sa sekundarne efi kasnosti (efi kasnosti sekundarne norme) pomakne na primarnu, delegirajući sankciju drugom normativnom sustavu – moralu.

15 Leben, Ch., Les sanctions privatives de droit ou de qualité dans les organisations internationales spécialisées, Bruxel-les, Bruylant, 1979, str. 46.


štiti, ali sankcija nužno štiti normu normativ-nog sustava kojem pripada. Navedeni primjer moralne osude kao moguće spone prava i morala možda najbolje ilustrira izrečenu tvr-dnju, no istodobno nas vodi i drugom zaključku utemeljenom u punitivnoj bîti sankcije: sankcija nužno pogađa subjektivna prava koja štiti normativni sustav kojem ona pripada, ali sankcija ne mora nužno pripadati normativnom sustavu koji štiti subjektivno pravo koje ona pogađa, niti uostalom sva su-bjektivna prava koja štiti dani normativni su-stav moraju nužno biti povrediva sankcijama upravo toga normativnog sustava. Čast i ugled, premda kao subjektivna prava zaštićeni normom pravnog sustava, mogu biti povrijeđeni tek sankcijom morala. Ovu, doduše, može izreći sud, Ujedinjeni narodi ili neki drugi organ pravnog sustava, no istinski subjekt takve sankcije može biti samo onaj tko stvarno može ispuniti njezin sadržaj – dakle zajednica. Iz svega rečenog možemo konačno stvoriti zaključak o kriteriju odre-đenja pripadnosti sankcije pojedinom norma-tivnom sustavu: sankcija pripada onom nor-mativnom sustavu čiji “organ”16 može stvar-no ispuniti njezin konkretan sadržaj – dakle, uistinu povrijediti subjektivno pravo čija po-vreda tvori sadržaj dane sankcije.17 Navedeni kriterij, međutim, objedinjuje dva elementa u strukturi sankcije: njezinog subjekta (primje-nitelja sankcije) i njezin sadržaj. Dok je su-bjekte sankcijâ normativnih sustava još rela-tivno lako razlikovati, preklapanje normama tih sustava zaštićenih dobara, a time i subjek-tivnih prava, kao uostalom i njihovih nosila-ca, enormno je. Diskrepancija normi, subjek-tivnih prava i sankcija koje ih štite gotovo je

zanemariva u odnosu na ranije spomenute ogromne interferencije normativnih sustava, njima zaštićenih subjektivnih prava, ali i mogućnosti “organa” tih sustava da svojom sankcijom ista povrijede. Kako, primjerice, život kao subjektivno pravo svojom normom istodobno štite pravni i moralni, kao, uosta-lom i religijski normativni sustav, psovaču iz naše biblijske priče život je svojom sankcijom jednako mogao oduzeti Bog, zajednica ili or-gan pravnog sustava, budući da je njegov čin bio, zacijelo, povreda istodobno triju normi istih dispozicija, ali različitih normativnih su-stava. Moralna sankcija, stoga, nipošto nije ograničena samo na moralnu osudu jer ni sam moral nije ograničen samo na zaštitu časti i ugleda. Moral štiti i život, pa ga svojom sankcijom može i oduzeti,18 pri čemu će, na-ravno, pitanje antinomije s pravnim susta-vom biti iznimno aktualno – posebice imamo li u vidu težnju ovog posljednjeg za monopo-lom prinude. Moralna sankcija ne pogađa, stoga, samo “psihološki”,19 kao što, uostalom, ni religijska sankcija ne pogađa samo “eshatološki”.20 Moralna osuda primjerice, ili pak “odlazak u pakao”, istina, “ekskluzivne” su sankcije moralnog, odnosno religijskog normativnog sustava, jer svojim sadržajem, kojeg uistinu može izvršiti samo “organ” tih sustava, povređuju svojim normama inače

16 Pojam “organa” normativnog sustava kao subjekta (pri-mjenitelja) sankcije, u religijskom, a posebice u moralnom normativnom sustavu treba, spomenuli smo već, shvatiti manje doslovno nego unutar pravnog sustava.

17 Takav kriterij donekle se nazire kod Kunza: ”In contrast to disapproval by the members of a community as a moral sanction, legal sanctions are socially organized measures; in contrast to the transcendental sanctions of religious nor-ms, they are to be applied on this earth…” Kunz, op. cit., (bilj. 8), str. 324.

18 Naravno, spomenuta tvrdnja imat će mjesta ukoliko dani moralni sustav, iako štiteći život, poznaje sankciju koja ga povređuje, ili drugim riječima, ako sankciju odu-zimanja života (smrtnu kaznu) samu za sebe ne smatra nedopuštenom – nemoralnom. Premda danas mnogi pra-vni sustavi idu u smjeru ukidanja smrtne kazne, pa život kao pravnim sustavom zaštićeno subjektivno pravo prestaje biti povrediv njegovom sankcijom, moralni sustavi u tom su procesu, čini nam se, ipak znatno inertniji.

19 Takvo stajalište zastupa Leben, po našem mišljenju pogrešno reducirajući pojam moralne sankcije samo na osu-du zajednice, neprihvaćanje, ukor, “etiketiranje” te izola-ciju; vidi: Leben, op. cit., (bilj. 15), str. 46-47.

20 Tako Kunz religijsku sankciju, čini nam se, pogrešno poistovjećuje s “vječnom osudom”; vidi: Kunz, op. cit., (bilj. 8), str. 324. Unatoč svojoj endemičnoj vezanosti uz re-ligijski normativni sustav, ta sankcija nipošto nije jedina re-ligijska sankcija. Religijski sustav štiti i brojna “ovostrana” dobra adresata svojih normi, pa ih stoga svojim sankcijama u pravilu može i povrijediti.


zaštićeno subjektivno pravo adresata – prekršitelja.21 No, vidjeli smo, interferencije normativnih sustava (njima zaštićenih doba-ra, a time i subjektivnih prava te njihovih no-silaca, kao i sposobnostî “organa” tih sustava da svojim sankcijama odnosna prava zajedničkom adresatu povrijede) ipak su da-leko češće. Povreda istog subjektivnog prava može, stoga, biti sankcija svakog od triju nor-mativnih sustava, ukoliko se javlja kao reakcija takvog sustava na kršenje njegove norme, pri čemu njegov “organ” prekršitelju uistinu povređuje dano subjektivno pravo, inače zaštićeno normom toga sustava. Kame-novanje našeg nesretnog psovača bila je ne-sumnjivo moralna sankcija koju je izvršila “sva zajednica” zbog kršenja moralne norme – bogohuljenja, povređujući prekršitelju pra-vo na život, inače zaštićeno normama istog moralnog sustava. No, nije li bogohuljenje povreda religijske norme? Uostalom, kame-novanje je i naložio Jahve, dok je zajednica naizgled djelovala tek u njegovo ime. Pa ipak, odnos je ponešto složeniji. Bo-gohuljenje je nesumnjivo povreda religijske norme uz koju Bog vezuje sankciju lišenja života – inače istim religijskim normativnim sustavom izrijekom zaštićenoga dobra.22 Nije li “sva zajednica” stoga kamenovanjem za-pravo izvršila tek religijsku sankciju? Zapra-vo nije. Bog je, uzimajući u obzir interferen-ciju religijskog s moralnim sustavom, sankcioniranje povrede istog dobra (svoga imena) prepustio moralnom sustavu i njego-vom “organu” – “svoj zajednici”, znajući da je spomenuto dobro zaštićeno normama obaju sustava, pa njegova povreda znači isto-dobno kršenje religijske i moralne norme

istih dispozicija. Da je moralna norma, ili pak njezina sankcija bila drukčija, Jahvin bi nalog ostao tek “mrtvo slovo”. Uostalom, dokaz za to ne moramo daleko tražiti. Premda je za npr. judeo-kršćanske zajednice širom svijeta navedena religijska norma kao i njezina sankcija ostala nepromijenjena, moralni su-stavi tih zajednica (čak i neovisno o strahu od uglavnom sigurne antinomije spomenute sankcije s normama pravnog sustava) teško da će na prekršitelja primijeniti nešto više od moralne osude, dok su pravni sustavi za zaštitu spomenutoga dobra (božjeg imena) danas većinom posve nezainteresirani. No, pretpostavimo li da u suvremenim okolnosti-ma zajednica (ili, što je vjerojatnije, pojedin-ci “u njezino ime”) ipak primijene na bo-gohulnika Biblijom predviđenu sankciju, od-nos normativnih sustava bit će iznimno zani-mljiv, ukazujući nam na svevremenski značaj delegacije ovlasti sankcioniranja u njihovim odnosima, promatrane ovdje, naravno, s pra-vnim sustavom u središtu. Unatoč bitnom sadržajnom preklapanju normativnih susta-va, antinomije među njima, vidjeli smo, ipak su moguće, i to kako u pogledu primarnih normi,23 tako i u pogledu sekundarnih normi i njihove provedbe.24 Primarnu normu pritom treba razumjeti kao onu koja subjektu, svom adresatu, izravno ili neizravno nameće određenu obvezu, dok sekundarna norma predviđa posljedice koje normativni sustav

21 Premda kršćanska teologija “uskrsnuće” promatra kao “milost” a ne kao subjektivno pravo pojedinca – subjekta religijskog sustava, “odlazak u pakao” nesumnjivo vidi kao sankciju; usp. npr. Aquinas, Th., Summa theologica, sv. 35, Heidelberg, München, Graz, Wien, Salzburg, F.H. Kerle, A. Pustet, 1953, Supplementum, quaestio LXXVI, art. I, str. 224-230.

22 Dovoljno je samo ukazati da se među biblijskih Deset zapovjedi našla i zapovjed: “Ne ubij!” (Izl. 20:13), op. cit., (bilj. 5), str. 59.

23 Tako, primjerice, preljub uglavnom predstavlja povredu moralne norme, no za pravni sustav on u pravilu nije de-likt.

24 Nije teško zamisliti slučaj kada bi, primjerice, neprija-teljskog vojnika počinitelja ratnog zločina zajednica linčovala, dok pravni sustav za isto djelo izriče kaznu zatvo-ra, bilo stoga što kaznu lišenja života ne poznaje, bilo zato što mu, zbog nekih, zamislimo, olakotnih okolnosti, umje-sto smrtne izriče zatvorsku kaznu. Imajući zacijelo u vidu mogućnost takvih antinomija moralnog i pravnog sustava, Ženevska je konvencija o postupanju s ratnim zarobljenici-ma od 12. kolovoza 1949. u članku 13. upravo predvidjela obvezu država da, između ostalog, ratne zarobljenike zaštite “od svakog čina nasilja ili zastrašivanja, uvreda i javne ra-doznalosti.” Za tekst Ženevskih konvencija za zaštitu žrtava rata iz 1949., kao i Dopunskih protokola iz 1977. uz te Kon-vencije vidi: Narodne novine – međunarodni ugovori, br. 5, 1994.


nameće adresatu primarne norme ukoliko ovaj povrijedi obvezu nametnutu mu tom pri-marnom normom. Želeći si osigurati mono-pol prinude, pravni će sustav u pravilu na-stojati spriječiti da neki drugi normativni su-stav reagira na povredu vlastite norme svojom sankcijom čak i kada bi reakcija toga sustava bila sadržajno jednaka pravnoj sankciji predviđenoj za isto djelo kao povredu i prav-ne norme. Mjesto sankciji drugog normativ-nog sustava pravni sustav načelno ostavlja samo u onoj mjeri u kojoj se ova ne interferi-ra sa sferom njegova interesa. U ostvarenju toga monopola pravni će sustav djelovati pr-venstveno represijom (npr. kažnjavanjem pri-padnikâ zajednice koji su izvršili moralnu sankciju protivno zahtjevima pravnog susta-va). Usporedno s tim, pravni će sustav na-stojati utjecati na javno mnijenje, a time i moral, s ciljem da svoj monopol prinude u sferi svoga interesa ugradi u moralnu normu, kako bi ubuduće “uzimanje pravde u svoje ruke”, osim protupravnim, postalo i nemoral-nim. Katkad, međutim, pravni će sustav ipak izbjegavati otvoreno priznati antinomiju gle-de sankcioniranja s normativnim sustavom koji ga je izvršenjem svoje sankcije “pre-tekao”.25 Pravni sustav će tada radije izvršenoj sankciji pristupiti u vidu svojevrsne “apsor-pcije”, i to na dva moguća načina. S jedne strane, moguće je da izvršenu sankciju (npr. kamenovanje iz naše biblijske priče) protumači kao delegaciju ovlasti sankcioni-ranja – doduše post factum – s pravnog na moralni sustav, opisujući ju, možda kao “opravdani bijes naroda” ili slično.26 S druge pak strane, pravni sustav može pokušati jed-

nostavno ignorirati izvršenu sankciju ne priznavajući ju kao takvu, već joj dajući neku posve drugu kvalifi kaciju.27 Oba slučaja takve “apsorpcije” nisu, međutim, samo pokazatelj snažne suprotstavljenosti normativnih susta-va (sa sjecištem najčešće u istom adresatu njihovih normi), već ukazuju i na izrazito ne-povoljan položaj u kojem se takav pravni su-stav našao. Nužnost prevladavanja takvog stanja postaje tada najčešće pitanje od njego-va vitalnog interesa.

Katkad, međutim, odnos između interfe-rirajućih sustava glede ovlasti sankcioniranja može biti posve drukčiji, te jedan normativ-ni sustav, zbog izvršene povrede vlastite, s normom drugog sustava sadržajno identične norme, može svoju ovlast sankcioniranja sa-svim dobrovoljno prepustiti tom drugom nor-mativnom sustavu. Sankcionirajući tada po-vredu vlastite norme, odnosni normativni su-stav štiti istodobno i efi kasnost norme norma-tivnog sustava koji je svoju ovlast sankcio-niranja ovome prepustio. No, kada dolazi do takve delegacije? U prvom redu onda kada delegirajući normativni sustav nije dovoljno zainteresiran da na povredu neke vlastite nor-me primijeni svoju sankciju, pouzdavajući se u to da će povreda konkretne norme – inače istoznačne dispozicije s normom drugog nor-mativnog sustava – biti dostatno zaštićena sankcijom ovog posljednjeg.28 Kršenje norme delegirajućeg normativnog sustava, u takvim će slučajevima nerijetko izgledati posve ne-prepoznatljivo, upravo zbog izostanka in-

25 Izvrši li, zamislimo, kao u našoj biblijskoj priči moralnu sankciju “sva zajednica”, pa uz to još s uporištem u nor-mi religijskog sustava, priznati otvorenu suprotstavljenost takve sankcije zahtjevima pravne norme, moglo bi za prav-ni sustav biti kobno.

26 Kako takva sankcija zajednice nije ni danas posve isčezla svjedoči i slučaj afganistanskog ministra zračnog prometa i turizma Abdula Rahmana kojeg je 14. veljače 2002. masa nezadovoljnih hodočasnika linčovala na kabulskom aero-dromu, jer nisu mogli otputovati na hodočašće u Meku; vidi: http://www.danas.org/vijesti/2002/02/20020215152225.asp; (10.5.2002.).

27 Tako npr. dok će biblijski pomor egipatske stoke za Izraelce biti jasna religijska sankcija Jahve prema farao-nu zbog faraonovog odbijanja Jahvinog zahtjeva, egipa-tski pravni sustav mogao je spomenuti događaj ignorirati ne priznavajući mu značaj religijske sankcije, već ga – zami-slimo – jednostavno pokušati objasniti, primjerice, nekom stočnom bolešću; vidi: Izl. 9:1-7, op. cit., (bilj. 5), str. 49.

28 Dok neki, zamislimo, vjerski praznik pravni sustav svojim zakonom određuje kao neradni dan, sankcija za povredu od-nosne norme bit će uvelike prepuštena moralnom normati-vnom sustavu. Pojedinac, “ne poštujući” takav praznik, bit će nerijetko prvenstveno izložen moralnoj osudi zajednice. U tom smislu, mišljenja smo, treba razumijeti i Duguitovu tvrdnju o sposobnosti “društvene reakcije” da zaštiti pravnu normu; vidi: Duguit, L., Les transformations du droit pu-blic, Paris, Librairie Armand Colin, 1925, str. 73-80.


teresa odnosnog normativnog sustava da na takvo kršenje primijeni vlastitu sankciju. Ka-tkad, međutim, do delegacije ovlasti sankcio-niranja dolazi s namjerom delegirajućeg normativnog sustava da svoju normu efi ka-snije zaštiti sankcijom drugog normativnog sustava. Unatoč istoznačnosti dispozicija povrijeđenih normi, delegirajući normativni sustav upravo u cilju postizanja većeg stup-nja zaštite njihove efi kasnosti, odustaje tada od vlastite sankcije u korist drugog norma-tivnog sustava.29 Konačno, a to je ne manje čest slučaj, do delegacije ovlasti sankcioni-ranja između normativnih sustava dolazi i onda kada normativni sustav čija je norma povrijeđena, jednostavno nije u mogućnosti prema povreditelju primijeniti neku vlasti-tu sankciju. Takvo stanje, vidjet ćemo, ne-rijetko je osnovni razlog prisutnosti moralnih sankcija u sustavu sankcija međunarodnog prava i danas, no ipak možda najbolji primjer takve delegacije daje jedna odredba mirov-nog ugovora egipatskog faraona Ramzesa II. s hetitskim kraljem Hattušilom III., skloplje-nog 1278. godine pr.n.e. U nemogućnosti da poštivanje odredbi spomenutog ugovora osi-guraju sankcijom (međunarodnog) pravnog sustava, Egipat i hetitska država posegnuli su za sankcijom religijskog normativnog susta-va. Čak i unatoč uvelike različitom “panteo-nu” dvaju naroda, pronađena je za obje strane prihvatljiva (i očekivano efi kasna) religijska sankcija. Ugovor, tako, predviđa: “Tisuća bogova i boginja hetitske zemlje obvezuje se tisući egipatskih bogova i boginja, da će ispunjavati sve što je ucrtano na srebr-noj ploči. (…) Neka propadnu dom, zem-lja i robovi onoga koji prekrši ove riječi.”30

Izvršenje sadržaja navedene sankcije bez su-mnje je izvan mogućnosti organâ pravnog su-stava povredom ugovora oštećene države (a izvjesno i organâ međunarodnopravnog su-stava – čak i kad bismo mogli pretpostaviti njihovo postojanje u navedenom slučaju), pa takva sankcija nesumnjivo pripada drugom – religijskom normativnom sustavu. No, kako su snage u netom okončanom ratu ostale po-djednake, jedinim načinom osiguranja efi ka-snosti pravnih normi iz spomenutog ugovo-ra ostala je, čini se, upravo delegacija ovlasti sankcioniranja s pravnog na religijski norma-tivni sustav.

Katkad, međutim, pored takve – nazovi-mo ju “makrodelegacije” ovlasti sankcioni-ranja između različitih normativnih sustava - susrest ćemo se s delegacijom takve ovlasti i između istovrsnih normativnih sustava. Poja-va takve “mikrodelegacije” – kao prepuštanja ovlasti sankcioniranja između “organâ” dvaju istovrsnih normativnih sustava – kao, primjerice, između pravnih sustava različitih država ili uopće, zasebnih pravnih sustava – umnogome će dodatno potvrditi interferen-ciju normativnih sustava općenito, ali i ulo-gu sankcije kao njezinog bitnog čimbenika. Tako je još Ženevska konvencija iz 1864. o poboljšanju sudbine ranjenih vojnika u ratu predviđala u svom članku 28. obvezu država stranaka da prema svom kaznenom zakono-davstvu izreknu sankcije osobama krivima za povrede njezinih odredbi, a jednako bismo u tom kontekstu mogli spomenuti npr. i Dru-gu haašku konvenciju iz 1899., kao i Četvrtu haašku konvenciju iz 1907., ali i Washington-sku konvenciju iz 1922. o podmorničkom ra-

29 Tako, u našoj biblijskoj priči Jahve, očito želeći povećati efi kasnost zaštite “svoga imena”, odustaje od neposrednog kažnjavanja bogohulnika. Delegirajući ovlast sankcioniranja na “svu zajednicu” on nesumnjivo želi naglasiti jedinstvo sadržaja norme religijskog i moralnog sustava upravljenog na zaštitu “njegova imena”, kroz potenciranje autonomnog karaktera takve dispozicije kao dijela norme moralnog susta-va. Na taj će način, i bez njegove intervencije, njegova reli-gijska norma ubuduće moralnom sankcijom biti zaštićena.

30 Vidi: Potemkin, V.P.(ur.), Historija diplomacije, sv. 1, Zagreb, Matica hrvatska, 1951, str. 10. U tom kontekstu

zanimljivo je spomenuti i Carigradsku konvenciju o slo-bodnoj upotrebi Suezkog kanala iz 1888., čija preambula započinje riječima: “U ime svemogućeg boga…”, čime se nesumnjivo, mada implicitno, Konvencijom stvoreno pra-vno uređenje podupire i religijskim normativnim sustavom. Za tekst Konvencije vidi u: Institut za međunarodno pravo i međunarodne odnose u Zagrebu, Međunarodno javno pra-vo – izbor dokumenata, Zagreb, Savez socijalističke omla-dine Pravnog fakulteta u Zagrebu, 1975, str. 319. Religijsku sankciju u funkciji zaštite pravnih normi spominje i Platon u svojim “Zakonima”; vidi: Platon, Zakoni, Zagreb, Kultu-ra-Zagreb, 1957, str. 285.


tovanju. Ipak, kaznene sankcije predviđene u nekima od tih konvencija zapravo su tek po-sredno sankcije međunarodnog prava, no ui-stinu su one sankcije unutrašnjih pravnih su-stava država njihovih stranaka. Ovdje tako, baš kao i kasnije u odredbama Ženevskih konvencija za zaštitu žrtava rata iz 1949., ili pak Konvencije o sprečavanju i kažnjavanju zločina genocida iz 1948., dolazi upravo do takve mikrodelegacije ovlasti sankcioniranja, gdje međunarodnopravni sustav zapravo ne izriče vlastitu sankciju, već sankcioniranje de-legira, u obliku njihove međunarodnopravne obveze, na pravne sustave država – stranaka odnosnih konvencija.

Jednako tako i sankcija ekskomunikacije iz neke vjerske organizacije vrijedna je ilustra-cija navedenog. Iako je kao vjerska organiza-cija u osnovi vođena normama religijskog su-stava, njezino ustrojstvo te “prava i obveze” njezinih članova uređeni su, zapravo, pravnim normama, u osnovi uvelike sličnim odredba-ma “statutâ” nevladinih organizacija. Takvim odredbama pravni sustav države (naravno, uz uvjet usklađenosti) posredno priznaje značaj svojih normi, odnosno doživljava ih poput vlastitih “podsustava”, pa tada, čini se, istu kvalifi kaciju pridaje i disciplinskim sankcija-ma predviđenima pravilima takve organiza-cije, no, preciznije gledano, radit će se zapra-vo o odnosu dvaju pravnih sustava. Ekskomu-nikacija, primjerice, iz Katoličke crkve bit će stoga pravna sankcija bez obzira na odnos pra-vnog sustava države prema njoj, jer je kanon-sko pravo kojem pripada također pravni su-stav jedne organizacije – Katoličke crkve.31 No istodobno, takva sankcija može biti i rezul-tat mikrodelegacije ovlasti sankcioniranja od strane pravnog sustava države na takav zase-ban pravni sustav, ukoliko “delikt” kažnjen ekskomunikacijom predstavlja ujedno i po-vredu norme pravnog sustava odnosne, zami-slimo, teokratske države.

S druge pak strane, spomenuta sankcija, premda u osnovi srodna svakoj sankciji isklju-

čenja iz ma koje druge organizacije, zapravo je u ovom kontekstu još daleko zanimljivija zbog svoje “višedimenzionalnosti” proizašle iz specifi čnosti vjerskih organizacija nasta-lih na sjecištu normativnih sustava. Premda se uloga pape kao vrhovnog organa Katoličke crkve formalno, mišljenja smo, ne razlikuje bitno od uloge ma kojega drugog vrhovnog organa neke nevladine organizacije,32 eksko-munikacija za razliku od sličnih joj sankcija isključenja implicira i jednu posve odvojenu makrodelegaciju. Ekskomunicirajući, zamisli-mo, prekršitelja religijske norme (inkorporira-ne u sadržaj pravne – kanonske), papa istodob-no djeluje i kao “božji namjesnik”, pa time i kao “organ” religijskog sustava, čime eksko-munikacija poprima ujedno i značaj religijske sankcije. Na taj način sadržajno ista sankcija isključenja može poprimiti zapravo barem tro-struki karakter: ona može biti mikrodelegacija sankcioniranja – s pravnog sustava (npr. teo-kratske) države na pravni sustav vjerske orga-nizacije, no istodobno može biti i dvostruka makrodelegacija - s pravnog sustava odnosne države na religijski sustav čiji je papa “organ”, kao i s pravnog sustava takve vjerske organi-zacije na isti religijski sustav, imamo li u vidu personalno preklapanje subjekata tih sankcija u jednakom preklapanju “organâ” tih normativ-nih sustava. Personalno preklapanje subjekata sankcije različitih normativnih sustava može, međutim, katkad granice ovih bitno dovesti u pitanje, posebice imamo li u vidu i njihove ra-nije spomenute interferirajuće elemente.33 U horizontalnim, decentraliziranim pravnim su-stavima poput međunarodnog prava, gdje je

31 Vidi: Kunz, op. cit., (bilj. 8), str. 324.

32 Detaljnije o tome, vidi: Lapaš, D., Međunarodne nevladi-ne organizacije kao subjekti međunarodnog prava, Zagreb, Pravni fakultet u Zagrebu, 1999, str. 43-45.

33 Primjer “fetve” koju je ajatolah Homeini svojedobno bio izrekao protiv pjesnika Salmana Ruzhdija zbog uvrede pro-roka Muhameda, gotovo je savršen primjer spomenutog preklapanja. U objektivnoj nemogućnosti da kao “organ” pravnog sustava pjesnika liši života pravnom sankcijom, aja-tolah se okreće svojoj ulozi “organa” religijskog sustava, te koristeći preklapanja izrazito svojstvena teokratskoj državi, zaštitu religijske norme makrodelegacijom povjerava moral-noj sankciji, tražeći od svakog člana zajednice da izrečenu sankciju nad pjesnikom izvrši ma gdje god se ovaj nalazio.


razlikovanje subjekata normativnog sustava od njegovih “organa” već po njihovoj priro-di bitno otežano, razlike između normativnih sustava znadu katkad izgledati upitnima do te mjere da shvaćanja nekih autora takve prav-ne sustave čak posve poistovjećuju s moral-nima.34 Takva shvaćanja moguće je razumijeti (mada, po našem mišljenju, ne i prihvatiti) uz-memo li u obzir činjenicu da “uloga” sankcije u povezivanju normativnih sustava ovime još nije ni približno iscrpljena. Osim izložene mogućnosti makrodelegacije ovlasti sankcio-niranja te personalnog preklapanja kako su-bjekata, tako i objekata sankcija normativnih sustava, ispreplitanje tih sustava kroz sankciju katkada je i znatno intenzivnije. Nemoguće je, tako, ne uočiti porijeklo pravne sankcije isključenja (primjerice iz članstva neke orga-nizacije - vladine ili nevladine), u izgonu iz zajednice kao primarno moralnoj sankciji.35

S druge pak strane, pravni je sustav ka-tkad, unatoč činjenici nepostojanja povre-de vlastite norme, uz, primjerice, moralnu sankciju primjenjenu zbog povrede moralne norme, vezao određeni pravni učinak, uve-like sličan vlastitoj sankciji.36 No, reakcija

pravnog sustava na povredu moralne norme znade biti i znatno umjerenija, ograničavajući se tek na izricanje moralne sankcije. Kao u slučaju makrodelegacije, izricanje takve sankcije i ovdje je samo deklaratorne nara-vi zbog posvemašnje nemogućnosti pravnog sustava da sadržaj izrečene sankcije izvrši. Ono što, međutim, navedenu reakciju bit-no razlikuje od ranije opisane makrodelega-cije sankcioniranja jest činjenica da norma-tivni sustav koji izriče sankciju drugog nor-mativnog sustava, time zapravo uopće ne reagira na povredu vlastite norme, jer do ove uostalom nije ni došlo. Izričući sankciju normativnog sustava čija je norma uisti-nu povrijeđena, “sankcionirajući” (ili bolje: “delegirajući”) se normativni sustav tek soli-darizira s ovim posljednjim, potvrđujući time njihovu međusobnu usklađenost.37

Povući jasnu granicu između normativ-nih sustava katkad je, stoga, iznimno teška zadaća čiji rezultati nerijetko završavaju u posvemašnjoj neuvjerljivosti. Krajnosti pra-vnog pozitivizma, posebice u kontekstu međunarodnog prava, zorno su to dokaza-le, ostajući danas tek “zakašnjelim svjedo-kom jedne nestale epohe.”38 U kompleksnoj

34 Usp. Austin, J., The Province of Jurisprudence Deter-mined and the Uses of the Study of Jurisprudence, Lon-don, Weidenfeld and Nicolson, 1954, str. 9-33; DeStefano, P.L.Jr., “The Emerging Moral Framework of International Law”, The Fordham International Law Forum, sv. I, br. 1, 1977, str. 16.

35 Leben, stoga, nema posve pravo kada tvrdi da je izgon u suvremenom društvu kao sankcija posve isčezao; usp. Le-ben, op. cit., (bilj. 15), str. 214. Sankcija izgona danas se za-pravo samo transformirala, što u obliku spomenute sankcije isključenja iz članstva neke organizacije, doživotne zatvor-ske kazne ili pak, u određenom smislu i kaznenopravne sankcije – sigurnosne mjere protjerivanja stranca iz zemlje; vidi npr. članak 79. Kaznenog zakona Republike Hrvatske; za tekst Kaznenog zakona vidi: Narodne novine, br. 110, 1997., te Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zako-na, Narodne novine, br. 129, 2000; br. 51, 2001; br. 111, 2003; i br. 105, 2004. U tom kontekstu zanimljivo je spome-nuti i članak 32. francuskog Kaznenog zakonika iz 1960.: “Quiconque aura été condamné au bannissement sera tran-sporté, par ordre du Gouvernement, hors du territoire de la République.” Code pénal, Paris, Dalloz, 1971-1972, str. 14.

36 Rimskopravni institut infamije (infamia) kao “oblik gu-bitka časti” bio je ponekad gotovo savršena ilustracija na-vedenog. Osoba koja bi se bavila npr. glumom ili gladija-torstvom, iako se nesumnjivo radilo o pravno dopuštenim

zanimanjima, bila bi od strane rimskog pravnog sustava smatrana “infamnom”, te stoga suočena s gubitkom nekih, inače pravnim sustavom zajamčenih subjektivnih prava. “Takve su osobe po javnom pravu gubile ius suffragii i ius honorum, a u privatnom pravu nisu mogle biti svjedo-ci u pravnim poslovima, suci u civilnom postupku, nisu u tom postupku mogli druge zastupati, niti sami odrediti za-stupnika.” Romac, A., Rimsko pravo, Zagreb, Narodne no-vine, 1992, str. 91. Infamija se, međutim, ponekad javlja-la i kao svojevrsna pravna posljedica osude. Ona bi, tako, pogađala i osobu koja bi bila osuđena na novčanu kaznu zbog uvrede (iniuriae); vidi npr.: Paulus, I., Sententiae ad fi lium, Liber quintus, IV:9, Zagreb, Latina et graeca, 1989, str. 188. Takve mjere, dakle, ne mogu biti smatrane prav-nom sankcijom sve dok se ne jave kao reakcija pravnog su-stava na povredu vlastite norme.

37 Tomu u prilog Combacau navodi kao primjer neke rezo-lucije Opće skupštine Ujedinjenih naroda; vidi: Combacau, J., Le pouvoir de sanction de l’O.N.U., Paris, Editions A. Pedone, 1974, str. 335-336.

38 Tako Carrillo-Salcedo ističe: “…[C]onsidéré dans sa per-spective exclusivement volontariste, le positivisme n’est plus aujourd’hui que le témoin attardé d’une époque dispa-rue. A mon avis, les manifestations des volontés étatiques,


povezanosti normativnih sustava uvelike proizašloj iz svakako metajuridičke uvjeto-vanosti njihovih subjekata objektivnim zako-nitostima našeg svijeta, sankcija je tek jedna spona. Njezino ishodište, stoga, jednako kao i ono norme koju štiti, u istim je tim zakonito-stima. Tako promatrana, sankcija svoju istin-sku opću svrhu ne iscrpljuje u zaštiti takve norme, normativnog sustava kojem pripada, pa ni onoga koji ju “posuđuje”. Njezina je prava svrha zaštita izvannormativno uvjeto-vanog dobra kojoj uostalom i svaki norma-tivni sustav služi. Svesti, stoga, sankciju, pa i onu međunarodnopravnu, tek na simplifi ci-rani odnos subjekta sankcije i njezina objek-ta, odnosno autora primarne norme i njezina adresata, značilo bi previdjeti ne samo pra-vu prirodu sankcije kao i normativnih sustava koje povezuje,39 već i u osnovi jednako izvan-normativno uvjetovanu “gravitacijsku silu” primarne norme i sankcije – nužnost efi ka-snosti zaštite spomenutoga dobra.

III. MORALNE SANKCIJE U MEĐUNARODNOM PRAVU

Mnogi međunarodnopravni pisci među sankcije međunarodnog prava ubrajaju i tzv. moralne sankcije.40 Pa ipak, njihov pristup tim

sankcijama nerijetko je posve različit. Dio autora moralne sankcije određuje sadržajno, reducirajući ih gotovo bez iznimke na inače “ekskluzivne” sankcije moralnog sustava čiji sadržaj uistinu može ispuniti samo nje-gov “organ” – zajednica u cjelini. Pojam mo-ralnih sankcija biva tako unaprijed sadržajno ograničen, najčešće sveden na moralnu osu-du, ukor, žaljenje, razočaranje, “etiketi-ranje” počinitelja delikta ili pak njegovu društvenu izolaciju.41 Takvo shvaćanje mo-ralnu sankciju, dakle, vezuje samo uz mje-re čiji sadržaj organ pravnog sustava objek-tivno nije u mogućnosti izvršiti, te tako, priznavajući implicite monopol svake osim psihološke prinude pravnom sustavu, ono po-tiskuje i mogućnost konkurencije sekundar-nih pravnih i moralnih normi.

Drugi pak autori, premda u razumijevanju sadržaja moralnih sankcija gotovo uopće ne odstupaju od ovih prvih, za mogućnost takvog “odstupanja”, možda i bez namje-re, no svakako posve ispravno, ipak osta-vljaju mjesto određujući moralne sankcije kriterijem njihova subjekta, a ne njiho-va sadržaja.42 Tako, bez obzira na njihovu moguću sadržajnu interferenciju sa sankcija-

39 U tom smislu vidi: Combacau, op. cit., (bilj. 37), str. 365.

40 Tako npr. Lloyd Brown-John, C., Multilateral Sanctions in International Law, New York, Washington, London, Praeger Publishers, 1975, str. 8; Zemanek, K., “The Legal Foundations of the International System, General Course on Public International Law”, Recueil des cours de l’Acadé-mie de droit international de La Haye, sv. 266, 1997, str. 318; Damrosch, L.F., “Enforcing International Law Throu-gh Non-Forcible Measures”, Recueil des cours de l’Acadé-mie de droit international de La Haye, sv. 269, 1997, str. 19-20; Leseur, P., Introduction à un cours de droit international public, Paris, Durand et Pedone-Lauriel, 1893, str. 36; Rhy-ne, Ch.S., International Law, Washington D.C., CLB Pu-blishers, Inc., 1971, str. 9; D’Amato, A., International Law: Process and Prospect, Irvington, New York, Transnational Publishers, Inc., 1995, str. 7-8; Kalshoven, F., Belligerent Reprisals, Leyden, A.W. Sijthoff, 1971, str. 17; Avramov, S., Kreća, M., Međunarodno javno pravo, Beograd, Savre-mena administracija, 1983, str. 10; Daoudi, M.S., Dajani, M.S., Economic Sanctions – Ideals and experience, Lon-don, Boston, Melbourne, Henley, Routledge & Kegan Paul, 1983, str. 2; Milovanović, M., “Sanctions and International

Law”, South African Yearbook of International Law, sv. 7, 1981, str. 62; Fukatsu, E., “Coercion and the Theory of San-ctions In International Law”, u: Macdonald, R.St.J., John-ston, D.M., The Structure and Process of International Law: Essays in Legal Philosophy Doctrine and Theory, The Ha-gue, Boston, Lancaster, Martinus Nijhoff Publishers, 1983, str. 1190-1191; Brück, op. cit., (bilj. 2), str. 237-240; i dr.

41 Tako npr. Leben, op. cit., (bilj. 15), str. 46; Cavaré, L., “Les sanctions dans le cadre de l’O.N.U.”, Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye, sv. 80, 1952, str. 196.

42 Tako npr. Kalshoven spominje pojam “neorganizirane reakcije javnog mnijenja” (“the unorganized reaction on the part of public opinion”); Kalshoven, op. cit., (bilj. 40), str. 17. Moralne sankcije kao reakciju javnog mnijenja određuju npr. i D’Amato, Fukatsu, i Leseur; vidi: D’Amato, op. cit., (bilj. 40), str. 7-8 i 13; Fukatsu, op. cit., (bilj. 40), str. 1191; Leseur, op. cit., (bilj. 40), str. 36. Damrosch i Detter, primje-rice, ovdje posebno izdvajaju ulogu nevladinih organizacija, čime subjektom međunarodnih moralnih sankcija, možemo zaključiti, postaje zapravo transnacionalna međunarodna zajednica; vidi: Damrosch, op. cit., (bilj. 40), str. 19-20; Detter, I., The International Legal Order, Aldershot, Brook-fi eld, Singapore, Sydney, Dartmouth, 1994, str. 557.


ma međunarodnog prava, međunarodne mo-ralne sankcije ostaju primarno neorganizira-na reakcija amorfne (pa i transnacionalne) međunarodne zajednice na povredu nor-me međunarodnog morala. Takve moralne sankcije mogu, stoga, tek uz uvjet sadržajne podudarnosti povrijeđene međunarodne mo-ralne s međunarodnom pravnom normom, putem opisane makrodelegacije sankcio-niranja zaštititi i efi kasnost ove posljednje, povređujući povreditelju dobro zaštićeno svakako normom međunarodnog morala, ali (posebice u slučaju spomenute konkurencije sekundarnih moralnih i pravnih normi), ne-rijetko i ono zaštićeno normom međunarodnog prava.43 Takve sankcije mogu tada, doduše, fi ngirati kao međunarodnopravne štiteći pri-marnu normu istog sadržaja, pa i djelujući punitivno povređujući počinitelju delikta neko inače i pravnom mu normom zaštićeno dobro (primjerice njegovu čast i ugled u međunarodnoj zajednici). Međutim, razlika između njih - čak i ako zamislimo podudar-nost odgovarajuće sekundarne moralne i pra-vne norme, postojanje makrodelegacije ovla-sti sankcioniranja s organa, primjerice, prav-nog (npr. Opće skupštine Ujedinjenih naro-da) na onaj moralnog sustava (međunarodnu zajednicu), ili čak personalnu podudarnost subjekta sankcija (npr. međunarodne zaje-dnice kao istodobno “organa” horizontal-no strukturiranog međunarodnopravnog su-stava, ali i međunarodnog moralnog sustava jednako horizontalne strukture) – bit će po-sve srazmjerna razlici koja postoji između tih dvaju normativnih sustava – međunarodnog prava i međunarodnog morala.

Pa ipak, unatoč svojoj odvojenoj prirodi, sankcije međunarodnog morala, zbog nepo-bitnog prožimanja spomenutih sustava, slije-de međunarodno pravo takoreć od njegovih početaka. Tako Brück spominje postojanje

moralnih sankcija između kineskih državica još od 7. stoljeća pr.n.e., kao i između državica stare Grčke.44 Širenjem međunarodne zajedni-ce u kasnijim stoljećima sve do današnje glo-balne, te jačanjem kohezije unutar nje s jed-ne, ali i međunarodnom pravu kao sustavu ho-rizontalne strukture imanentnim izostankom centralizirane prinude s druge strane, moral-ne su sankcije sve do našeg vremena ostale međunarodnom pravu toliko bliske da ih ono često i smatra dijelom vlastitog sustava.

Moralne sankcije, uostalom, baš kao i međunarodnopravne, sukladno načelno decen-traliziranoj prirodi međunarodne zajednice, izriču, temeljem autointerpretacije, najčešće države, kao i međunarodne organizacije, po-nekad uz pravnu sankciju,45 a ponekad umje-sto nje – najčešće zbog stvarne nemogućnosti njezine primjene. Tako npr. možemo se prisje-titi moralne osude sadržane u rezoluciji Opće skupštine Ujedinjenih naroda A/41/38, od 20. studenog 1986. prema Sjedinjenim Američkim Državama zbog njihova zračnog napada na Libiju, kao i rezolucije A/36/34, od 18. stu-denog 1981. kojom je Opća skupština osudi-la (sovjetsku) intervenciju u Afganistanu. No, budući da se u oba slučaja radilo o stalnim članicama Vijeća sigurnosti s pravom veta, mogućnosti za primjenu pravnih sankcija Uje-dinjenih naroda nije bilo.

Mogli bismo, tako, navesti i čitav niz moralnih sankcija sadržanih u rezolucija-ma Opće skupštine Ujedinjenih naroda, po-put osude Bugarske, Mađarske i Rumunjske zbog njihova neispunjenja obveza sadržanih u Mirovnim ugovorima vezanih uz nadzor nad ostvarenjem ljudskih prava i temeljnih sloboda u tim zemljama,46 ili pak Portugala

43 Tako, navodi Fukatsu, Opća skupština Ujedinjenih naro-da može, izričući moralnu osudu državi koja je povrijedi-la međunarodnopravnu normu, mobilizirati svjetsko javno mnijenje da osudi, ali i izolira odnosnu državu; vidi: Fukat-su, op. cit., (bilj. 40), str. 1190-1191.

44 Vidi: Brück, op. cit., (bilj. 2), str. 19 i 23.

45 Tako je npr. osuda vojnog udara na Haitiju bila, kako od strane Organizacije američkih država, tako i od strane Uje-dinjenih naroda praćena i drugim, ponajprije ekonomskim sankcijama; vidi npr.: S/res./841(1993). Također, s obzi-rom na čestu sadržajnu sukladnost moralnih i pravnih nor-mi, moralna će sankcija najčešće gotovo automatski slije-diti pravnu.

46 Vidi: A/res./385(V), od 3. studenog 1950.


zbog njegova protivljenja procesu dekoloni-zacije u Africi, kao i suradnje s rasističkim režimima u Južnoj Rodeziji i Južnoj Africi.47 Jednako tako, mogli bismo spomenuti i re-zolucije Opće skupštine koje izriču moral-nu osudu Južnoj Rodeziji zbog njezina jed-nostranog proglašenja neovisnosti protiv-no odredbama međunarodnog prava vezani-ma za proces dekolonizacije,48 Južnoj Afri-ci zbog njezina rasističkog režima te osu-du ostalim državama koje surađuju s tim režimom i podupiru ga,49 kao i Izraelu zbog kršenja ljudskih prava na okupiranom pale-stinskom području,50 ali i mnoge druge rezo-lucije sličnog sadržaja.

Neke od tih država postale su, međutim, istodobno i objektima moralnih sankcija sadr žanih u rezolucijama Vijeća sigurno-sti,51 čemu su tada u pravilu slijedile i pravne sankcije Organizacije. Također, mogli bismo ovdje navesti i moralnu osudu Europske zaje-dnice izrečenu prema Argentini zbog kršenja međunarodnog prava njezinom invazijom na Falklande.52

Nasuprot tomu, međunarodno pravo ka-tkad i unatoč povrijeđenoj međunarodno-pravnoj normi, pa čak i mogućnosti da vla-

stitom sankcijom kazni povreditelja, uslijed nedostatnog interesa za sankcioniranjem, izriče tek moralnu sankciju prepuštajući time, opet u obliku makrodelegacije sankcioniranja, da međunarodni moral na ovoga primije-ni vlastitu sankciju, dakako uz pretpostavku istodobno povrijeđene i međunarodne mo-ralne norme istog sadržaja, čime će i spome-nuta pravna norma posredno dobiti jednaku zaštitu. Tako, primjerice, Opća skupština Uje-dinjenih naroda u svojoj rezoluciji A/59/184, od 8. ožujka 2005. izražava tek “duboku za-brinutost” nad negativnim učincima procesa globalizacije na poštivanje ljudskih prava, po-sebice u zemljama u razvoju.

S druge pak strane, međunarodno će pra-vo katkad izerći moralnu sankciju čak i kada je povrijeđena tek norma međunarodnog morala, ali ne i međunarodnopravna nor-ma. Takva sankcija, kao što smo već spome-nuli, na razini međunarodnopravnog susta-va nipošto neće značiti više od tek solidari-zacije s međunarodnim moralom te jasnog deklariranja njihove međusobne načelne usklađenosti. Kao primjer takve prividne, ne-prave makrodelegacije sankcioniranja mo-gli bismo navesti moralnu osudu Austrije od strane Europske unije 2000. zbog ulaska desničarske Slobodarske stranke (FPÖ) Jör-ga Haidera u vladu, iako time, posve je očito, Austrija nije povrijedila niti jednu normu kako općeg međunarodnog prava, tako ni sa-moga prava Europske unije.

Moralne sankcije, a posebice one koje pogađaju čast i ugled svog objekta, smje-raju da kroz utjecaj na međunarodno javno mnijenje ovoga posrame, a katkad istodobno i podrže njegovu opoziciju.53 To, međutim, moralne sankcije čini, baš kao i pravne, po-

47 Vidi npr.: A/res./2107(XX), od 21. prosinca 1965; ili A/res./3113(XXVIII), od 12. prosinca 1973.

48 Vidi npr.: A/res./2012(XX), od 12. listopada 1965.

49 Vidi npr.: A/res./40/52, od 2. prosinca 1985; vidi i A/res./37/31, od 23. studenog 1982.

50 Vidi npr.: A/res./55/133, od 28. veljače 2001; ili A/res./56/62, od 14. veljače 2002.

51 Vidi npr.: za Južnu Rodeziju: S/res./288(1970), te S/res./423(1978); za Irak: S/res./660(1990) – osuda iračke in-vazije na Kuvajt, S/res./667(1990) – osuda upada iračkih snaga u francusku ambasadu, S/res./674(1990) – osuda uzi-manja državljana trećih zemalja za taoce, te S/res./688(1991) – osuda iračke represije prema Kurdima.

52 Detaljnije vidi: Dewost, J.-L., “La Communauté, les Dix, et les ‘sanctions’ économiques: de la crise iranienne à la cri-se des Malouines”, Annuaire français de droit international, sv. XXVIII, 1982, str. 222-224. Moralna osuda Argentini bila je sadržana i u rezoluciji Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda S/502(1982), dok je Europska zajednica kasnije pre-ma Argentini primijenila i pravne, u prvom redu ekonomske sankcije; vidi: Règlement (CEE) No. 877/82 du Conseil, du 16 avril 1982, Journal offi ciel des Communautés européen-nes, sv. 25, br. L102, 16.4.1982.

53 Vidi: Joyner, Ch.C., “Sanctions, Compliance and Inter-national Law: Refl ections on the United Nations’ Experien-ce Against Iraq”, Virginia Journal of International Law, sv. 32, br. 1, 1992 , str. 4; Ness, P. Van, Analysing the Impact of International Sanctions on China, Working Paper 1989/4, Canbera, Australian National University, Dept. of Interna-tional Relations, 1989, str. 2 i 5. Damrosch to naziva “mo-bilization of shame”; vidi: Damrosch, op. cit., (bilj. 40), str. 19-20; usp. i: Leben, op. cit., (bilj. 15), str. 47.


desnima da budu korištene i kao sredstvo državne politike, čime nerijetko i sam pojam moralnih sankcija biva čak i u doktrini možda i suviše ekstenzivno tumačen. Tako npr. Ness primjerom moralnih sankcija vidi australski bojkot proslave dana jubileja kineske vojske 1989. (što bi se kao odgovor na pekinški ma-sakr demonstranata u lipnju iste godine još i moglo prihvatiti kao konkretizacija moralne osude toga čina), ali i dodjelu Nobelove na-grade za mir dalai lami, kao i ranije Andreju Zaharovu, Desmondu Tutuu, Lechu Walesi, pa i Amnesty Internationalu.54 Stoga mnogi autori izražavaju svoju skepsu glede moralnih sankcija – njihove objektivnosti, a posebice glede njihove efi kasnosti. “Međunarodno ja-vno mnijenje” kao subjekt moralnih sankcija, ističu neki, suviše je podložno manipula-ciji, čime i objektivnost njegovih sankcija biva nužno dovedena u pitanje.55 Uz to, do-daje Leben, međunarodna zajednica nema još ni danas dovoljan stupanj kohezije neopho-dan kako za objektivnost, tako i za efi kasnost svojih moralnih sankcija.56 Tako, ističe Brück, međunarodno javno mnijenje nije jedinstve-na kategorija što se, primjerice, u podijelje-nosti međunarodne zajednice glede već spo-menute japanske agresije na Kinu 30-ih godi-na57 (ali i u brojnim kasnijim, naizgled posve jasnim slučajevima povreda međunarodnog prava), jasno vidjelo. Ostaje, stoga, dvojbe-nom tvrdnja nekih pisaca o nedovoljnoj in-formiranosti međunarodnog javnog mnijenja kao glavnoj zapreci efi kasnosti i objektivno-sti međunarodnih moralnih sankcija.58

S druge pak strane, neki autori svoju vje-ru u efi kasnost moralnih sankcija u zaštiti međunarodnopravne norme temelje na njiho-voj izvjesnosti (naravno, pod pretpostavkom navedene sadržajne sukladnosti međunarodne pravne i moralne norme). Tako Brierly jam-stvo efi kasnosti moralnih sankcija vidi u činjenici da u međunarodnopravnom susta-vu, za razliku od unutrašnjih pravnih susta-va država, počinitelj delikta gotovo da i nema izgleda da njegov delikt ostane skriven. De-likt je u međunarodnom pravu, smatra Brier-ly, uvijek očit, što ga uvijek čini podložnim međunarodnoj moralnoj sankciji. Osim toga, dodaje Brierly, države su daleko osjetljivije na moralne sankcije nego što je to pojedi-nac.59

Istina je, čini nam se, možda ipak najbliža Brückovom stavu: premda moralna sankcija međunarodnog javnog mnijenja može biti efi kasna u zaštiti međunarodnopravne nor-me, prepustiti tu zadaću samo njoj izvjesno bi bilo više od onoga što ona može (a dodali bismo: i želi) dati.60 Iako, vidjeli smo, svojom općom svrhom moralna sankcija, štiteći vla-stitu – moralnu normu, posredno često puta pruža istu zaštitu i pravnoj normi sukladnog sadržaja, te, usmjerena na povredu počinitelju delikta nekog inače normom zaštićenog do-bra, kao i svaka sankcija djeluje punitivno, ona je ipak dio drugog, međunarodnom pra-vu srodnog, no posve autonomnog normati-vnog sustava – međunarodnog morala. No, simbioza tih sustava proizašla iz takve sro-dnosti, a onda i međuovisnosti nesumnji-vo je, makar u konačnici, bitan i posve pri-rodan doprinos efi kasnosti njihovih normi, dakako, uvjetovan značajkama, pa i interesi-ma svakog od njih, baš kao i općim (izvan-normativnim) zakonitostima društva u kojem i zbog kojega odnosni sustavi i postoje.

54 Vidi: Ness, op. cit., (bilj. 53), str. 4-5.

55 Vidi: Leben, op. cit., (bilj. 15), str. 47; Tchéou-Weï, S., Essai sur l’Organisation juridique de la Société internatio-nale, Geneve, Paris, Librairie Atar, Librairie Georges Crès & Cie, 1917, str. 6.

56 Vidi: Leben, op. cit., (bilj. 15), str. 48.

57 Vidi: Brück, op. cit., (bilj. 2), str. 238; usp. i: Gorgé, C., Une nouvelle sanction du droit international, Lausan-ne, Genève, Neuchatel, Vevey, Montreux, Berne, Librairie Payot, 1926, str. 31.

58 Usp. Anthonis, H., The Sanctions of International Law, London, Stevens and Sons Limited, 1917, str. 5.

59 Vidi: Brierly, J. L., “Sanctions”, Problems of Peace and War – Papers Read Before the Grotius Society in the Year 1931, London, Sweet & Maxwell Limited, 1932, str. 69-70.

60 Usp. Brück, op. cit., (bilj. 2), str. 238.


IV. ZAKLJUČNE NAPOMENE

Odnos religije, morala i prava u svakom društvu, pa tako i u međunarodnoj zajed-nici iznimno je kompleksan. Prožimanja između tih normativnih sustava već na razi-ni njihovih primarnih normi zahtijevala bi da-leko više prostora nego što ga nude razmje-ri ovoga rada, počevši od pitanjâ poput po-stojanja moralne obveze država na poštivanje međunarodnopravnih normi,61 pravičnosti in-fra,62 pa i praeter legem te sudovanja ex aequo et bono pred međunarodnim pravosudnim tije-lima,63 kao svojevrsnih sjecišta međunarodnog morala i sustava međunarodnog prava.

No, prožimanje spomenutih normativ-nih sustava na razini sekundarnih normi nije ništa manje intenzivno. Katkad zbog nedo-statne zainteresiranosti, ili tek s ciljem uka-zivanja na sadržajnu istovjetnost svojih nor-mi s onima međunarodnog morala, no ipak najčešće uslijed nemogućnosti da na povre-du vlastite norme, zbog nedostatka političke volje svojih subjekata, reagira vlastitom sankcijom, međunarodni se pravni sustav ne-rijetko okreće upravo međunarodnom moralu (gotovo jednako kao što se kroz svoju povijest znao okretati i religijskom sustavu) izričući njegove – moralne sankcije u funkciji vlasti-te reakcije na protupravnost. Time, međutim, međunarodnopravni sustav uistinu izriče tek

“apel” jednom paralelnom i zasebnom nor-mativnom sustavu – međunarodnom mora-lu, pouzdavajući se u sadržajno preklapanje njihovih normi baš kao i njihovih adresata, da ovaj izrekne vlastitu sankciju zajedničkom im adresatu – povreditelju takve norme te da kroz takvu delegaciju sankcioniranja ujed-no zaštiti povrijeđenu normu obaju sustava. Međunarodno pravo i međunarodni moral pritom, međutim, u posve su jednakom odno-su kao ma koji pravni i moralni sustav unutar bilo kojeg društva. Pravo će uvijek težiti da osigura monopol prinude, u čemu neće nužno uvijek imati uspjeha. No istodobno, ono kao najorganiziraniji, pa i najprecizniji normativ-ni sustav u društvu neće uvijek ni biti zainte-resirano da uredi, a kamoli svojom sankcijom zaštiti baš sve društvene odnose. Stoga, spo-menuta simbioza morala i prava kako na razi-ni primarnih, tako i na razini sekundarnih nor-mi i njima predviđenih sankcija nije tek puki atavizam pravne povijesti međunarodnoga, kao uostalom, mišljenja smo niti ijednog drugog pravnog sustava. Ona naprotiv svoje mjesto nalazi u svevremenskoj funkcional-noj međuzavisnosti odnosnih raznovrsnih, ali srodnih normativnih sustava, uvjetova-na obilježjima, ali i potrebama međunarodne zajednice baš kao i svakog društva u danom vremenu.

61 Usp. Posner, E.A., “Do States Have a Moral Obligation to Obey International Law?”, Stanford Law Review, sv. 55, br. 5, 2003, str. 1916.

62 Vidi: Lauterpacht, E., “The Juridical and Meta-Juridical in International Law”, u: Makarczyk, J.(ur.), Theory of In-ternational Law at the Treshold of the 21st Century, The Hague, London, Boston, Kluwer Law International, 1996, str. 216-218. 63 Usp. npr. DeStefano, op. cit., (bilj. 34), str. 7. Detaljnije o pravičnosti infra i praeter legem u međunarodnom pra-vu vidi: Degan, V.Đ., L’Equité et le Droit International, La Haye, Martinus Nijhoff, 1970, str. 26-33.


Doz. Dr. Sc. Davorin Lapaš, Rechtswissenschaftliche Fakultät in Zagreb

DIE ROLLE DER METAJURIDISCHEN SANKTIONEN IM SCHUTZ DER VÖLKERRECHTLICHEN NORMEN

ZUSAMMENFASSUNG

Die Arbeit befasst sich mit einer Analyse der Position und der Rolle der metajuridischen, vor Al-lem ethischen Normen im Schutz der völkerrechtlichen Normen. Dabei wird in erster Linie von der Ana-lyse der Beziehungen anderer normativen Systeme (wie Religion und Moral) aus mit dem Recht im all-gemeinen ausgegangen, sowohl auf der Ebene der primären, als auch der sekundären Normen. Im ande-ren Teil konzentriert sich die Arbeit auf die Beispiele aus der völkerrechtlichen Praxis, insbesodere der in den Vereinten Nationen, in denen das gegenseitige Durchweben der betreffenden normativen Systeme vor Allem durch ihre Sanktionen zum Ausdruck kommt.

Schlüsselwörter: metajuridische Sanktionen, Wirksamkeit der Normen, moralische Sanktionen, Religionssanktionen, Sanktionen des Völkerrechts.

Doc.dr.sc. Davorin Lapaš, Faculté de droit à Zagreb

ROLE DES SANCTIONS JURIDIQUES DANS LA PROTECTION DES NORMES JURIDIQUES INTERNATIONALES

RÉSUMÉ

On analyse dans cet essai essentiellement la place et le rôle des sanctions métajuridiques de la morale internationale dans la protection des normes juridiques internationales. On commence par une analyse des relations entre d’autres systèmes normatifs (religieux et moral) avec le droit en général et ce aussi bien pour les normes primaires que secondaires. Puis dans la seconde partie on apporte des exem-ples de la pratique internationale, particulièrement celle des Nations Unies chez qui l’imbrication des systèmes normatifs religieux et moraux avec le système de sanctions est particulièrement mis en évi-dence.

Mots clés: Sanctions métajuridiques, effi cacité de la norme, sanctions morales, sanctions reli-gieuses, sanction du droit international.


D. Sc. Davorin Lapaš, Assistant Professor at the Faculty of law in Zagreb

THE ROLE OF METAJURIDICAL SANCTIONS IN THE PROTECTION OF INTERNATIONAL-LAW STANDARDS

SUMMARY

This paper deals with the analysis of the position and role of metajuridical, primarily moral sanc-tions of international morality in the protection of international-law standards. In the fi rst part of the pa-per, the author starts fi rst of all from the analysis of the relation between other normative systems (reli-gious and moral) and the law in general, on the level of both primary and secondary standards, while in the second part of his work he focuses on examples from international practice, especially from the prac-tice of the United Nations, in which the permeation of the said normative systems is especially expressed, primarily through their sanctions.

Key words: metajuridical sanctions, effi ciency of the standard, moral sanctions, religious sanc-tions, sanctions of the international law

NADA PETRIČEVIĆ: Ustroj i fi nanciranje lokalnih javnih potreba u Republici HrvatskojPravni vjesnik 21 (1-2): 215-228, 2005. 215

NADA PETRIČEVIĆ, tajnica na Ekonomskom fakultetu u Osijeku

USTROJ I FINANCIRANJE LOKALNIH JAVNIH POTREBA U REPUBLICI HRVATSKOJ

UDK 336.12:352 (497.5)Prethodno priopćenje

Organizacija i sustav fi nanciranja jedinica lokalne samouprave u Re-publici Hrvatskoj, uspostavljeni su s ciljem da se osigura dovoljno prihoda za samostalno ostvarivanje funkcija i zadataka na lokalnim razinama utvrđenih ustavnim odredbama. Pri tome se podrazumijeva ostvarivanje i postizanje njihove fi nancijske samostalnosti, a omogućit će ju primjereni odabir mode-la fi nanciranja. Primjerenim odabirom modela fi nanciranja želi se lokalnim jedinicama osigurati fi nancijsku samostalnost i neometano obavljanje jav-nih ovlasti iz samoupravnog djelokruga. Raznolikost razvoja lokalnih uprava te njihova upravna i politička autonomija u donošenju odluka mogu pružiti ključne vrijednosti svakoj demokratskoj vlasti, kao što su učinkovitost rada, odgovornost u radu, te jednakost u zadovoljavanju potreba. Stručna traganja analitičara za nečim što bi ličilo Aidealnom@ modelu organiziranja lokalne samouprave nisu do danas dale zadovoljavajuće rezultate. Prije bi se moglo govoriti o spoznaji da jednostavno nema idealnog modela organizacije po-godnog za sve lokalne zajednice i regije. Zbog toga bi se moglo zaključiti da lokalni stanovnici i lokalna vlast trebaju biti ovlašteni da sami za sebe ostva-ruju optimalna uređenja, a pojam savršenosti@ u tom području ne postoji.

Ključne riječi: Organizacija, sustav fi nanciranja, lokalna samoupra-va, model fi nanciranja, lokalna vlast

UVOD

Hrvatski model fi nanciranja usposta-vljen je primjereno teorijskim fi nancijskim rješenjima, zakonskim propisima i Poveljom Vijeća Europe o lokalnoj samoupravi, ali je i opterećen nedovoljnom ekonomskom snagom i mogućnostima stanovništva, te izvršenim direktnim i indirektnim ratnim ra-zaranjima koja su teško ranila cjelokupnu so-cioekonomsku strukturu. Međutim, bez ob-zira na suvremena teorijska i znanstvena rješenja, ne postoji ni jedan model fi nanci-ranja, koji bi mogao povećati ili dovoljno osi-gurati prihoda glede zadovoljavanja potreba i interesa građana.

Sustav fi nanciranja i zadovoljavanja jav-nih potreba građana jedno je od najvažnijih pitanja jedinica lokalne samouprave u svim demokratskim zemljama. Temeljni zada-tak lokalne samouprave je obavljanje po-slova iz lokalne nadležnosti pri čemu mo-raju biti zastupljeni kriteriji učinkovitosti i ekonomičnosti. Ti kriteriji se ispunjavaju u postupku dodjeljivanja poslova jer prednost imaju ona tijela koja su najbliža građanima koji sami najbolje ocjenjuju svoje interese i potrebe. Svi dodijeljeni poslovi uređeni su zakonima, a kontrolni instrumenti su involvi-rani u samom procesu utvrđivanja, donošenja i izvršavanja javnih rashoda, dok se postupci

NADA PETRIČEVIĆ: Ustroj i fi nanciranje lokalnih javnih potreba u Republici HrvatskojPravni vjesnik 21 (1-2): 215-228, 2005.216

kontrole koju obavljaju ovlaštena državna tijela odvijaju samo u pogledu ustavnosti i zakonitosti. “U posljednjim godinama pre-sudan utjecaj na pravce razvoja lokalne sa-mouprave i, posebno, na pravce razvoja lo-kalnih fi nancija izvršila su opredjeljenja dana u dvjema deklaracijama: Deklaracija o lokal-noj samoupravi (Međunarodni savez lokalnih vlasti - IULA, Rio de Janeiro, rujan 1985.) i Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi (Strasbourg, studeni 1985.).”1

Predmet našeg razmatranja je uspo-stava sustava lokalnih jedinica njihovo funkcioniranje, odnosno model fi nanciranja i mogućnost zadovoljavanja lokalnih javnih potreba, te autonomnost s razine funkcio-niranja i fi nanciranja modela u usporedbi s nekim razvijenim i tranzicijskim zemljama.

1. SVJETSKA DEKLARACIJA I EUROPSKA POVELJA O LOKALNOJ SAMOUPRAVI

Međunarodni dokumenti na temelju kojih su utvrđeni pravci razvoja fi nanciranja lo-kalnih javnih potreba doneseni su na 27. Svjetskom kongresu Međunarodnog saveza lokalnih vlasti održanom u Rio de Janeiru u rujnu 1985. usvajanjem Svjetske deklaracija o lokalnoj samoupravi, a isti dan Vijeće Eu-rope je donijelo u Strasbourgu 15. listopada 1985. Europsku povelju o lokalnoj samou-pravi.

Svjetska deklaracija o lokalnoj sa-moupravi temelji se na činjenici da je lo-kalna vlast najbliža građanima i samim tim je najviše u mogućnosti da građane uključi u proces demokratskog odlučivanja te nepo-srednog utjecaja na javne rashode kao outpu-te fi skalnog sustava i ostvarivanje njegovih funkcija.

Odredbama članka 8. Svjetske deklara-cije utvrđeni su kriteriji na kojima se treba te-meljiti fi nanciranje lokalnih vlasti i to:

I - Lokalne vlasti će imati na raspola-ganju vlastita sredstva, u odgovarajućem iz-nosu, posebno u odnosu na sredstva kojima raspolažu ostale razine vlasti. Ovim sredstvi-ma lokalne vlasti će raspolagati slobodno, u okviru svojih nadležnosti.

II - Alokacija sredstava lokalnim vlasti-ma provoditi će se u skladu sa zadacima koji su im povjereni. Ova sredstva trebaju biti re-dovita i takve naravi da omoguće nesmetano funkcioniranje javnih službi i odgovarajuće fi nancijsko planiranje. Svako prenošenje no-vih ovlasti u nadležnost lokalnih vlasti tre-ba biti popraćeno odgovarajućom alokacijom sredstava potrebnih za obavljanje tih novih funkcija.

III - Odgovarajući udjel u fi nancijskim sredstvima lokalnih vlasti trebaju imati priho-di od lokalnih poreza, doprinosa i naknada, uz pravo lokalnih vlasti da utvrde stopu za ta davanja.

IV - Porezi i doprinosi koje su lokalne vlasti ovlaštene ubirati, odnosno od kojih primaju garantirani dio, trebaju biti dovoljni općenite i fl eksibilne naravi, kako bi lokalne vlasti mogle odgovoriti svojim obvezama.

V - Autonomnost fi nancijski slabijih lokal-nih vlasti zahtjeva postojanje odgovarajućeg sustava fi nancijskog izravnanja.

VI - Pravo lokalnih vlasti da na odgovarajući način sudjeluju u formuliranju pravila preraspodjela sredstava, trebaju biti što prije priznata.

VII - Treba predvidjeti osiguranje ne-namjenskih dotacija lokalnim vlastima (koje su namijenjene fi nanciranju specifi čnih projekata ili službi). Davanje dotacija ne smije pravdati bilo kakvo neovlašteno miješanje u politiku lokalnih vlasti, koju one vode u okvi-rima svoje nadležnosti.

Europskom poveljom o lokalnoj sa-moupravi regulirano je da su jedinice lokal-ne samouprave među najvažnijim uporištima svakog demokratskog društva, te da je pra-vo građana da sudjeluju u upravljanju na lo-kalnoj razini jedno od temeljnih demokra-tskih načela i bitan kriterij demokratizacije i

1J. Šimović: Javni izdaci, Hrvatski fi skalni sustav, Biroteh-nika, Zagreb, 1999. str. 196.


decentralizacije vlasti u zemljama članicama Vijeća Europe.

Republika Hrvatska je potpisala i ratifi -cirala Europsku povelju o lokalnoj samou-pravi u listopadu 1997. donijevši Zakon o ratifi kaciji Europske povelje o lokalnoj sa-moupravi koja ima karakter mnogostra-nog međunarodnog ugovora.2 Ustavom Re-publike Hrvatske i Zakonom o sklapanju i izvršavanju međunarodnih ugovora je regu-lirano da su određeni međunarodni ugovori koje prihvati Hrvatski sabor sastavni dio pra-vnog poretka i iznad su zakona, a to znači da propisi Republike Hrvatske moraju biti usklađeni s odabranim odredbama Europske povelje.

Primjenu teksta Povelje Republika Hrva-tska nije preuzela u cijelosti, već samo dio odredaba koje su bile uvjetovane kod pola-ganja ratifi kacijske isprave. Hrvatska zakon-ska infrastruktura, koja regulira sustav lo-kalne samouprave, donijeta je prije njezinog usvajanja (u razdoblju od 1992. do 1995. go-dine). Međutim, svi zakonski propisi su do-nijeti u skladu sa zaključkom Zastupničkog doma Sabora od 28. prosinca 1992. koji je upućivao na poštivanje i prihvaćanje odredbi Povelje. Ona polazi od toga da poveže svoje članice u cilju očuvanja i unapređenja ideala i načela koji pripadaju njihovoj zajedničkoj baštini. Smatra da su lokalne jedinice je-dan od glavnih temelja svakog demokra-tskog sustava. Ona polazi od demokratskog načela koje je imanentno svim članicama, da građani sudjeluju u upravljanju javnim poslo-vima. Ostvarivanje tog načela moguće je naj-neposrednije na lokalnoj razini. Postojanje lokalnih jedinica kao stvarno odgovornih su-bjekata omogućava formiranje uprave koja je i učinkovita i bliska građanima, a uz to je ute-meljena na načelima demokracije i decentra-lizacije vlasti.

Odredbama Povelje propisano je da se svaka država mora pridržavati dvadeset odre-daba. U okviru zadanih kriterija Hrvatska je

prihvatila načela i odredbe sljedećih članaka odnosno stavaka:3

- članka 2.- članka 3. stavak 1. i 2.- članka 4. stavak 1., 2. i 4.- članka 5.- članka 6. stavak 1. i 2.- članka 7. stavak 1., 2. i 3.- članka 8. stavak 1. i 2.- članka 9. stavak 1., 2. i 3.- članka 10. stavak 1. i 3.- članka 11.

Prihvaćanjem Povelje o lokalnoj samou-pravi potvrđen je identitet Republike Hrva-tske kao članice u okvire Vijeća Europe. Sam čin ratifi kacije Povelje nije prouzročio inter-vencije na postojećim zakonima, jer u zako-nodavni sustav nisu implementirane sve obveze koje sadrži Povelja, već se odabirom točaka vodilo računa o već izgrađenoj zakon-skoj infrastrukturi. To znači da su stranke potpisnice tog međunarodnog ugovora, u sk-ladu sa svojim potrebama, ratifi cirale skup svojih interesa.

Prema odredbama članka 9. Europske po-velje o lokalnoj samoupravi sustav fi nanci-ranja javnih potreba temelji se na sljedećim načelima:

1. Lokalne će jedinice imati, u okvi-ru državne ekonomske politike, pravo na odgovarajuće svoje prihode kojima će slobo-dno raspolagati u obavljanju svojih ovlasti.

2. Prihodi lokalnih jedinica moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim ustavom i zakonom.

3. Najmanje dio prihoda lokalnih jedinica mora proizlaziti iz lokalnih poreza i naknada, čije stope, u granicama utvrđenim zakonom, same određuju.

4. Sustavi fi nanciranja prihoda lokal-nih jedinica moraju biti dovoljno raznoliki i evolutivni ako bi mogli slijediti, koliko je to praktički moguće, promjene stvarnih troškova obavljanja lokalnih ovlasti.

2Narodne novine - Međunarodni ugovori br. 14/97.

3Narodne novine: Međunarodni ugovori 14/97. Zakon o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi


5. Zaštita fi nancijski slabijih lokalnih je-dinica traži prihvaćanje odgovarajućih po-stupaka ili mjera fi nancijskog ujednačavanja u cilju ispravljanja učinaka nejednake diobe mogućih izvora fi nanciranja, odnosno fi nan-cijskog opterećenja što ga moraju podnositi. Takvim postupcima ili mjerama ne smije se sužavati slobodno odlučivanje lokalnih jedi-nica o pitanjima koja su u njihovom djelo-krugu.

6. Od lokalnih će se jedinica, na odgo-varajući način, tražiti mišljenje o tome kako će im se dodjeljivati preraspoređeni izvori fi -nanciranja.

7. Koliko je to moguće, subvencije lokal-nim jedinicama neće biti namijenjene fi nan-ciranju specifi čnih projekata. Dodjelom tih sredstava ne će se ugrožavati temeljna slo-boda politike odlučivanja lokalnih jedinica u području njihovih vlastitih nadležnosti.

8. Kako bi se fi nancirali njihovi troškovi investiranja, lokalne jedinice moraju imati, u skladu sa zakonom, pristup nacionalnom tržištu kapitala.

Odredbama Svjetske deklaracije o lokal-noj samoupravi i Europske povelje o lokalnoj samoupravi nisu specifi cirane javne potrebe za koje će se osiguravati fi nancijska sredstva u proračunima jedinica lokalne samouprave nego to prepuštaju ustavu i zakonima poje-dinih država.

2. FINANCIRANJE LOKALNIH JAVNIH POTREBA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Sustav fi nanciranja javnih potreba na ra-zini jedinica lokalne samouprave određen je odredbama Ustava Republike Hrvatske, te zakonima koji su doneseni i usklađeni s usta-vnim odredbama, odnosno usklađeni s odre-dbama Europske povelje o lokalnoj samou-pravi.

U odredbama članaka 133. do 138. Usta-va Republike Hrvatske propisano je ustroj-stvo i djelokrug jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema kojima se

građanima jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Jedinicama lokal-ne samouprave utvrđene su općine i gradovi, a jedinicama područne (regionalne) samou-prave županije.4

Ustavnim odredbama utvrđen je djelo-krug poslova jedinice lokalne samoupra-ve kojima se neposredno zadovoljavaju po-trebe građana. Poslovi koji se prenose na je-dinice lokalne samouprave odnose se na: - uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelat-nosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazo-vanje, kulturu, tjelesnu kulturu i šport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu. Jedi-nice područne (regionalne) samouprave oba-vljaju poslove regionalnog značenja, osobito one koji se odnose na: - školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospo-darski razvoj, promet i prometnu infrastruk-turu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.

Financiranje javnih potreba u Republi-ci Hrvatskoj propisano je odredbama članka 138. Ustava prema kojima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu i koji moraju biti razmjerni ovlasti-ma, odnosno razmjerni utvrđenim poslovima i zadacima predviđenim Ustavom i zakonom, dok fi nancijski slabije razvijenim jedinicama država je dužna pomagati u skladu sa zakon-skim propisima, odnosno osigurati dostatna sredstva. “Dotacije lokalnim jedinicama osi-gurava središnja vlast i doznačava ih kao ver-tikalno izravnanje fi skalnih kapaciteta onim jedinicama koje nemaju dovoljno vlastitih sre-dstva za obavljanje samoupravnih funkcija, te horizontalnim izravnanjem fi nancijskih odno-sa između ekonomski snažnijih i slabijih lo-

4Ustavom Republike Hrvatske Narodne novine broj 124/00 - pročišćeni tekst, izvršene su promjene prema kojima se županije više ne defi niraju kao jedinice lokalne samoupra-ve i uprave, već samo kao jedinice područne (regionalne) samouprave.


kalnih jedinica. S obzirom da sve lokalne je-dinice imaju usporedivi opseg javnih usluga, moraju biti izjednačeni i njihovi prihodi, bez razlike na ekonomsku snagu….”5

Sustav funkcioniranja i fi nanciranja jedi-nica lokalne samouprave uređen je u skladu s ustavnim odredbama na temelju donesenih zakonskih okvira čije odredbe možemo svr-stati u sljedećih pet grupa:

1. zakonske odredbe koje reguliraju te-ritorijalni ustroj jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,

2. zakonske odredbe koje reguliraju po-slove (javne izdatke) iz samoupravnog djelo-kruga jedinica lokalne i područne (regional-ne) samouprave,

3. zakonske odredbe koje reguliraju izvo-re sredstava (javne prihode) jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,

4. zakonske odredbe koje reguliraju su-stav fi nanciranja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave putem proračuna,

5. zakonske odredbe koje reguliraju nad-zor jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Navedena zakonska infrastruktura tijekom proteklih godina se više puta mijenjala, ali se i danas primjenjuje.

2.1. Poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Samoupravni djelokrug jedinica lokalne samouprave je regulirao je Ustav Republike Hrvatske iz 1990.6 godine tako što je općine i gradove defi nirao kao jedinice lokalne samou-prave, a županije kao jedinice lokalne uprave i samouprave, međutim Ustavnim promjena-ma7 iz 2000., županije su defi nirane kao jedi-nice područne (regionalne) samouprave, dak-

le ne i kao jedinica uprave. U skladu s Usta-vnim odredbama donesen je Zakon o lokal-noj upravi i samoupravi u prosincu 1992., u kojem su utvrđeni poslovi iz samouprav-nog djelokruga općine i grada, a posebno po-slovi iz samoupravnog djelokruga županije. Donošenjem Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi8 utvrđeni su poslo-vi iz samoupravnog djelokruga općine i gra-da odnosno županije, a poslovi iz samoupra-vnog djelokruga Grada Zagreba uređeni su Zakonom o Gradu Zagrebu.

Prema odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi poseb-no su uređeni poslovi iz samoupravnog dje-lokruga općine i grada, a posebno poslovi iz samoupravnog djelokruga županije. U odred-bama članka 19. Zakona, jedinice lokalne sa-mouprave u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja i to oso-bito poslove koji se odnose na: - uređenje na-selja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kultu-ru, tjelesnu kulturu i šport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu. Odredba-ma članka 20. Zakona, županija u svom sa-moupravnom djelokrugu obavlja poslove od područnog (regionalnog) značaja, a osobito poslove koji se odnose na: - školstvo, zdrav-stvo, prostorno i urbanističko planiranje, go-spodarski razvoj, promet i prometnu infra-strukturu, planiranje i razvoj mreže obrazov-nih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih usta-nova.

U skladu sa zakonskim odredbama lo-kalna jedinica može na temelju odluke predstavničkog tijela pojedine poslove iz svog samoupravnog djelokruga prenije-ti na županiju, odnosno mjesnu samoupra-vu. Osim toga može zatražiti od županijske skupštine da joj, uz suglasnost središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove

5 I. Čulo: Financiranje jedinica lokalne samouprave u Repu-blici Hrvatskoj, Naklada slap, Jastrebarsko, 2002., str. 106.

6 Narodne novine br. 56/90, 135/97 i 8/98 pročišćeni tekst.

7 Narodne novine br. 113/00, 124/00 pročišćeni tekst, 28/01 i 41/01 pročišćeni tekst. 8Narodne novine br. 33/01.


lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve, povjeri određene poslove iz samouprav-nog djelokruga županije na području te jedi-nice, pod uvjetom da može osigurati dovolj-no prihoda za njihovo obavljanje.

Prema odredbama članka 23. Zakona, po-slovi državne uprave koji se obavljaju u jedi-nici lokalne samouprave i u jedinici područne (regionalne) samouprave određuju se zako-nom, a troškovi njihova obavljanja podmi-ruju se iz državnog proračuna. Međutim, sre-dstva za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga općine, grada i županije podmiri-vati će se iz njihovog proračuna.

Izvori sredstava (javni prihodi) jedini-ca lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve utvrđeni su donošenjem Zakona o lokal-noj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. U članka 68. Zakona o lokalnoj i područnoj (re-gionalnoj) samoupravi, navedeni su prihodi jedinica lokalne, odnosno područne (regio-nalne) samouprave: -općinski, gradski, odno-sno županijski porezi, prirez, naknade, dopri-nosi i pristojbe, prihodi od stvari u njezinom vlasništvu i imovinskih prava, prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u njezinom vlasništvu, odnosno u kojima ima udjel ili dionice, prihodi od naknada za kon-cesiju koje daje njezino predstavničko tije-lo, novčane kazne i oduzeta imovinska ko-rist za prekršaje koje sama propiše u skladu sa zakonom, udjel u zajedničkim porezima s Republikom Hrvatskom, sredstva pomoći i dotacija Republike Hrvatske predviđena u državnom proračunu, drugi prihodi utvrđeni zakonom.

Utvrđeni izvori sredstava su temeljna pretpostavka izvršavanja utvrđenih poslova i zadatka, odnosno funkcija jedinica lokal-ne i područne (regionalne) samouprave, koji uspostavljenom lokalnom sustavu osigurava autonomiju funkcioniranja i svrstava ga u su-vremene oblike organizacije lokalne samou-prave u svijetu.

Grad Zagreb ostvaruje prihode s koji-ma u okviru svog samoupravnog djelokru-ga slobodno raspolaže u skladu s odredbama

članka 22. Zakona o Gradu Zagrebu, utvrđeni su prihodi Grada Zagreba koje čine: vlastiti porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe, prihodi od stvari u vlasništvu Grada i imo-vinska prava, prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u vlasništvu Grada, odnosno u kojima Grad ima udjel ili dioni-ce, prihodi koncesija koje dodjeljuje Gradska skupština, novčane kazne i oduzeta imovin-ska korist za prekršaje koje Grad propiše, udjel u zajedničkim porezima s Republikom Hrvatskom te drugi prihodi određeni zako-nom.

Financiranje javnih potreba na lokal-noj razini određeno je Zakonom o fi nanci-ranju jedinica lokalne i područne (regional-ne) samouprave (Narodne novine 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02 i 147/03). Prema zakonskim odredbama jedinice lokalne i područne (re-gionalne) samouprave stječu prihode iz - vla-stitih izvora, od - zajedničkih poreza i - do-tacija (pomoći) iz državnoga i županijskoga proračuna.

Vlastite izvore sredstava županije ostvaru-ju iz prihoda od - vlastite imovine, županijskih poreza, novčanih kazni i oduzete imovin-ske koristi za prekršaje koje sami propišu i drugih prihoda utvrđenih posebnim zakoni-ma. Vlastiti izvori sredstava grada i općine su: - prihodi od vlastite imovine, gradski od-nosno općinski porezi, novčane kazne i odu-zeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu, upravne i boravišne pristojbe u skla-du s posebnim zakonima, komunalne nakna-de, doprinosi i druge naknade utvrđene po-sebnim zakonom, naknade za uporabu javnih gradskih i općinskih površina i drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonima.

Kao županijski porezi propisani su: - po-rez na nasljedstva i darove, porez na cestov-na motorna vozila, porez na plovila i porez na automate za zabavne igre.

Općinskim i gradskim porezima utvrđeni su: - prirez porezu na dohodak, porez na potrošnju, porez na kuće za odmor, porez na tvrtku ili naziv, porez na korištenje ja-


vnih površina, porez na neobrađeno obra-divo poljoprivredno zemljište, porez na neiskorištene poduzetničke nekretnine i po-rez na neizgrađeno građevno zemljište.

Na razini utvrđenih poreznih oblika jedi-nice lokalne samouprave donose svoje odluke na temelju kojih utvrđuju lokalne poreze. To podrazumijeva da jedinice mogu u skladu sa zakonskim propisima uvesti sve propisane po-reze ili samo neke od propisanih poreza. Jedi-nice različito koriste mogućnosti utvrđivanja pojedinih izvora fi nanciranja, bez obzira na potrebe koje imaju i nužnosti njihovog zado-voljavanja. U okviru mogućnosti zadovolja-vanja potreba općine su dobile mogućnost uvođenja prireza porezu na dohodak do stope 10%, a gradovi ovisno o broju stanovnika do 12%, odnosno 15%, te do 30% Grad Zagreb. Od utvrđenih mogućnosti različito su uve-dene stope prireza porezu na dohodak. One se kreću od 1,0% do maksimalno 18,0% za Grad Zagreb, a kod manjeg broja lokalnih je-dinica uvedena je maksimalna stopa prireza porezu na dohodak.

Porez na neobrađeno obradivo poljo-privredno zemljište, porez na neiskorištene poduzetničke nekretnine i porez na neizgra-đeno građevinsko zemljište iako su uvedeni tijekom 2002. i 2003. lokalne jedinice nisu ostvarile prihode od tih poreza.

U okviru zajedničkih prihoda na razini je-dinica lokalne samouprave ostvaruju se priho-di od: - porez na dohodak, porez na dobit, po-rez na promet nekretnina te koncesije za cr-pljenje mineralnih i termalnih voda (od koji gradovima i općinama pripada 50%) i kon-cesije za zahvaćanje voda za javnu vodoop-skrbu od kojih im pripada 30%. Ove priho-de ubire država i razmjerno utvrđenom po-stotku dostavlja pripadajući dio jedinicama lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve. Kod poreza na dobit, udjel države iznosi 70%, županije 10% te gradova i općina 20%. Kod poreza na promet nekretnina, država su-djeluje s 40%, a gradovi i općine sa 60%.

Nakon što je izvršena decentralizacija ja-vnih funkcija (osnovnog i srednjeg školstva,

socijalne skrbi, zdravstva i vatrogastva), pri-mjereno je izvršena i fi skalna decentralizacija koja se uglavnom ogleda u raspodjeli pore-za na dohodak između države i lokalnih je-dinica. Visinu udjela lokalnih jedinica uvje-tuje i pretpostavka fi nancira li jedinica de-centralizirane funkcije, te da li se nalazi na području posebne državne skrbi, fi nancira li ili ne osnovno školstvo, a ovisno o tome nala-zi li se na otoku, kao i činjenica je li zaključen sporazum o zajedničkom fi nanciranju kapi-talnog projekta od zajedničkog interesa za razvoj otoka. Sve općine, gradovi, županije i Grad Zagreb koji fi nanciraju decentralizirane funkcije imaju pravo na dodatni udjel u po-rezu na dohodak: 2,9% za osnovno školstvo, 2,0% za srednje školstvo, 2,0% za socijalnu skrb (0,4% - centri za socijalni rad, 1,6% - domovi za starije i nemoćne osobe), 2,5% za zdravstvo, a općina odnosno grad koji fi nan-cira redovitu djelatnost javne vatrogasne po-strojbe ima pravo na dodatni udjel u porezu na dohodak 1%.9

Predstavnička i izvršna tijela. Upravlja-nje na razini jedinica lokalne samouprave je u nadležnosti predstavničkog tijela koje se u općini i gradu provodi putem općinskog ili gradskog vijeća, a predstavničko tijelo žu-panije predstavlja županijska skupština. Broj članova predstavničkih tijela u vijećima ili skupštini utvrđuje se statutom svake jedi-nice u skladu s kriterijima utvrđenim Zako-nom, prema kojima redovni mandat članova predstavničkih tijela traje četiri godine, a po-stupak izbora članova predstavničkih tijela uređuje se i provodi prema odredbama Zako-nu o izboru članova predstavničkih tijela je-

9 Decentralizacija javnih funkcija je izvršena nakon što je u lipnju 2001. Hrvatski sabor usvojio zakone kojima se pre-nose određene funkcije i izdaci s države na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te osiguravaju sredstva za njihovo fi nanciranje. Proces decentralizacije je proveden donošenjem Zakonu o izmjenama i dopunama zakona o fi -nanciranju jedinica lokalne samouprave i uprave, Zakonu o izmjenama i dopunama zakona o osnovnom školstvu, Zako-nu o izmjenama i dopunama zakona o srednjem školstvu, Zakonu o izmjenama i dopunama zakona o zdravstvenom osiguranju i Zakonu o izmjenama i dopunama zakona o so-cijalnoj skrbi objavljenim u Narodnim novinama br. 59/01.


dinica lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave.

Izvršna tijela u općini su općinski načelnik i općinsko poglavarstvo, u gra-du gradonačelnik i gradsko poglavarstvo, a u županiji župan i županijsko poglavarstvo. Prema zakonskim odredbama općine i grado-vi s manje od 3.000 stanovnika za obavljanje izvršnih poslova ne biraju poglavarstvo, a dužnost poglavarstva obavlja općinsko odno-sno gradsko vijeće. U tim jedinicama dužnost općinskog načelnika odnosno gradonačelnika obavlja predsjednik vijeća. Status jedinica lokalne samouprave bez poglavarstva mogu svojim statutom utvrditi općine i gradovi koji imaju od 3.000 do 10.000 stanovnika. Općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i njihove zamjenike bira predstavničko tije-lo jedinice iz kruga članova predstavničkog tijela, a poglavarstvo na prijedlog općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana bira predstavničko tijelo u pravilu iz reda članova predstavničkog tijela.

3. MODELI FINANCIRANJA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE

Temeljni zadatak uspostavljenog susta-va fi nanciranja jedinica lokalne samouprave je da osigura dovoljno prihoda za samostal-no ostvarivanje funkcija utvrđenih ustavnim odredbama. Ostvarivanje i postizanje fi nan-cijske samostalnosti podrazumijeva primje-reni odabir modela fi nanciranja kojem je pr-venstveno u interesu da lokalnim jedinica-ma osigura fi nancijsku samostalnost i neo-metano obavljanje javnih ovlasti iz samou-pravnog djelokruga. Stupanj razvijenosti lo-kalnih jedinica je različit, različita su pri-manja stanovništva, a to znači da su i po-trebe među jedinicama različite. Osim toga, razlike postoje i u nejednakim ekonomskim mogućnostima, stupnju urbanizacije, pro-metnom i prirodnom položaju, društvenim i prirodnim resursima. Da bi sustav skladno funkcionirao, fi nancijski odnosi između svih jedinica lokalne samouprave moraju biti ra-vnomjerno uređeni. To znači da raspodjela

prihoda mora biti izvršena tako da osigura je-dinicama dostatna sredstva kako bi one bile u mogućnosti približno jednako obaviti sve svoje funkcije utvrđene kao javna ovlaštenja. Sve suvremene države svojim modelom fi -nanciranja lokalne samouprave rješavaju pro-blem nedostatka izvornih prihoda politikom fi skalnog izravnanja, a elementima makroe-konomske politike utječu na stvaranje uvjeta za ekonomsko ostvarivanje interesa lokalnih jedinica i sprečavanje njihovih migratornih kretanja u ekonomski razvijenije jedinice.

Vertikalno fi nancijsko izravnanje ima cilj riješiti to pitanje. Ono je u toliko lakše i brže rješivo, u koliko je fi nancijska autonomija lo-kalnih jedinica veća, a fi nancijska autono-mija je uvjetovana stupnjem decentralizacije fi nancijskog sustava, odnosno uređenosti fi -nancijskih odnosa između središnje i lokal-ne razine vlasti. U teoriji su razrađena četiri sustava osiguranja fi nancijskih sredstava na temelju utvrđene raspodjele između središnje i lokalnih razina vlasti, i to: a) centralizirani sustav; b) sustav vlastitih prihoda -; c) sustav zajedničkih prihoda -; d) mješoviti sustav.

U praksi se najčešće primjenjuje mješoviti sustav vertikalnog fi nancijskog izravnanja po kojem i šire i uže društveno-političke zajed-nice imaju neke vlastite budžetske prihode, te u nekima u određenom opsegu sudjeluju, a primjenjuje ga većina zemalja. Hrvatska je također usustavila taj model fi nanciranja pre-ma kojem se u jednom dijelu lokalne jedinice fi nanciraju iz vlastitih prihoda, te iz raspodje-le zajedničkih prihoda.

ADanašnja se fi nancijska teorija i praksa u fi nanciranju javnih potreba u najvećoj mjeri oslanja na dva načela:

Prvo načelo odnosi se na sustav javnih potreba koji treba biti postavljen tako da u velikoj mjeri udovoljava načelu horizontal-ne i vertikalne pravednosti u raspodjeli po-reznog tereta na porezne obveznike, a drugo na fi nanciranje javnih rashoda, tako da javni rashodi istog društvenog prioriteta imaju je-dnaku mogućnost fi nanciranja, bez obzira na kojoj razini se ono ostvaruje i bez obzira na


instrument kojim se ono provodi (proračun, proračunski fond, zavod ili javno poduzeće).

Sva ostala načela, i na strani javnih priho-da, i na strani javnih rashoda, moraju biti podređena navedenim nač[email protected]

4. FISKALNA NADLEŽNOST

Uspostavljeni sustav jedinica lokalne sa-mouprave osigurava jedinstveno i uzajam-no povezivanje svih dijelova unutar kojih se razrješavaju proturječnosti između struktur-nih razina, u okviru koje je sintetizirano za-dovoljavanje javnih potreba građana koji se procesuiraju u sferi zajedničkog življenja. S obzirom da je sustav fi nanciranja lokal-ne samouprave jedna od najvažnijih pretpo-stavki funkcioniranja ukupnog sustava lo-kalne samouprave, odnosno ostvarivanje i izvršavanje javnih ovlasti lokalne samoupra-ve, relevantno je polazište ovog rada razma-tranje implementiranog modela fi nanciranja s uvažavanjem različitih fi skalnih mogućnosti pojedinih razina vlasti i pojedinih lokalnih je-dinica na istoj razini.

Proces okomitog ili vertikalnog dijeljenja javnih prihoda između središnje države i lo-kalnih razina vlasti svakako je jedan od

najznačajnijih i najsloženijih poslova jav-nih fi nancija. Prema suvremenim teorijskim rješenjima koja su sadržana i u Povelji o lo-kalnoj samoupravi, predviđa se da nacional-ni sustavi fi nanciranja lokalnih jedinica izgra-de model fi skalne decentralizacije kojim će osigurati značajan stupanj fi nancijske auto-nomije jedinica lokalne samouprave. Temelj-na mu je zadaća da osigura zadovoljavanje ja-vnih potreba i održivi (ekološki, ekonomski, društveni i tehnološki) razvoj lokalnih jedini-ca. Osim toga, mora osigurati građanima pravo odlučivanja i donošenja svih odluka o razvoju i ostvarivanju koncepcije održivog razvoja.

U teorijskim i empirijskim istraživanjima uobičajeno je razmatranje stupnja decentra-lizacije javnih prihoda iz koje proizlazi spo-sobnost da se prepozna razina lokalne fi nan-cijske autonomije i sposobnost lokalnih vlasti da u okviru nadležnosti obavi funkcije koje je središnja vlast decentralizirala, odnosno pre-nijela na niže razine. Usporedni prikaz udje-la javnih prihoda koje ostvaruju lokalne jedi-nice u ukupnim javnim prihodima središnje države pokazan je u tablici 1. Iz prikaza je vi-dljiva pozicija lokalnih jedinica u Republici Hrvatskoj u usporedbi s razvijenim zemlja-ma na primjeru Njemačke, Austrije i Italije, te stupanj fi nancijske autonomije njihovih je-dinica lokalne samouprave.

10Prof. dr. Jure Šimović: Računovodstvo i fi nancije, 11/94., str. 65.

Usporedni prikaz udjela prihoda lokalnih jedinica u ukupnim prihodima središnje države u Republici Hrvatskoj u odnosu na Njemačku, Austriju i Italiju

Tablica 1. u kn.

Vrsta prihoda Hrvatska Njemačka Austrija ItalijaPorezni prihodi 10,9 6,5 12,3 2,5Neporezni prihodi 30,8 48,2 40,0 49,8Kapitalni prihodi 7,2 88,6 49,1 66,0UKUPNI PRIHODI(umanjeni za dotacije)

14,3 13,1 16,5 4,8

Udjel dotacija u ukupnim lokalnim prihodima

8,0 34,7 17,1 79,6

Izvor: IMF: Government Finance Statistics Yearbook, 1995. (podaci za Njemačku, Austriju i Italiju) i au-torov izračun za Republiku Hrvatsku (podaci za 1999.).


Strukturalnu usporedivost Hrvatskog su-stava lokalnog fi nanciranja s odabranim razvijenim zemljama omogućava činjenica da su proračuni u promatranim zemljama strukturirani u skladu s međunarodnom kla-sifi kacijom te da primjenjuju mješoviti model fi nanciranja lokalne samouprave.

Navedeni podaci pokazuju da je relativ-ni udjel lokalnih poreznih prihoda u ukup-nim javnim prihodima središnje države u Re-publici Hrvatskoj približno jednak udjelima koji imaju razvijene zemlje Europe. Nepo-rezni prihodi participiraju približno jednakim udjelima u svim promatranim zemljama, a udjel kapitalnih prihoda lokalnih jedinica u ukupnim kapitalnim prihodima znatno je manji u odnosu na razvijene zemlje. Njihova niska razina koja iznosi 7,2%, odnosno 5,3% u udjelu 1999. prouzročena je velikim fi nan-cijskim iznosom ostvarenim od prodaje imo-vine u vlasništvu države (HT), dok je primje-rice udjel kapitalnih prihoda lokalnih jedinica bez Grada Zagreba u ukupno ostvarenim ka-pitalnim prihodima u 1997. bio 14%.

Usporedivost okomite podjele javnih prihoda Republike Hrvatske sa zemljama u tranziciji gotovo nije moguća. To proizlazi iz podataka u tablici 2., u kojoj navedeni po-daci eklatantno pokazuju da je stupanj fi nan-cijske autonomije zemalja u tranziciji, odno-sno mogućnost odlučivanja u području njiho-vih vlastitih nadležnosti vrlo niska. Lokal-

na fi nancijska autonomija gotovo ne postoji, osim u Poljskoj gdje vlastiti prihodi u struk-turi podjele na razini središnje vlasti imaju udjel 25,7%.

To znači da ni razina odlučivanja o fi skal-nom sustavu kao i fi skalnoj politici navede-nih zemlja nije usporediva s razvijenim zem-ljama kao i da je značajno ispod razine u Re-publici Hrvatskoj te da sustav fi skalne decen-tralizacije nije proveden i nije usklađen s Eu-ropskom poveljom o lokalnoj samoupravi što znači da izgrađeni model lokalne samoupra-ve u zemljama tranzicije nije utemeljen na načelima demokracije i decentralizacije vla-sti i mogućnosti sudjelovanja građana u sa-mostalnom odlučivanju i raspolaganju jav-nim poslovima.11

5. ZAKLJUČAK

Na temelju prezentiranih pokazatelja pomoću kojih je omogućena usporedba mo-dela okomite decentralizacije javnih priho-da u Republici Hrvatskoj s razvijenim zem-ljama, vidi se da je stupanj fi nancijske auto-nomije jedinica lokalne samouprave u Repu-blici Hrvatskoj na razini prava odlučivanja i neovisnosti u području vlastitih nadležnosti

Izvori prihoda lokalnih vlasti od središnje vlasti u 7 tranzicijskih zemalja

Tablica 2. - u %

Zemlja Vlastiti porezi Izvanredni poreziPreraspodjela prihoda

središnjih vlastiAlbanija 0,0 0,0 100,0Bugarska 1,2 4,1 94,7Mađarska 4,0 19,9 76,1Poljska 25,7 18,8 55,5Rumunjska 17,0 6,0 77,0Rusija 8,8 1,6 89,6Ukrajina 0,7 2,5 96,8

Izvor: Decentralizacion of the Socialist State, World Bank, Washington, 1995.

11 Čulo, I.; Budić, H. & Petričević, N.: Vertical revenue equalization system in republic Croatia and its comparison with other European countries, Publishrd by DAAAM In-ternational, Vienna, Austria 2004.


kao što to imaju lokalne jedinice u razvije-nim zemljama.

Za razliku od razvijenih zemalja i Repu-blike Hrvatske, tranzicijske zemlje karakteri-zira visok stupanj centralizacije javnih priho-da, što ima za posljedicu gubljenje lokalne fi nancijske autonomije, a to se refl ektira na umanjenje poslovne i političke odgovorno-sti lokalnih vlasti. Nedostatak nužne količine odgovornosti dalje implicira smanjenjem kvalitete u obavljanju javnih poslova i po-stupno otvara štetne procese koji lokalne vla-sti udaljavaju od građana i narušava temeljna načela o ustroju lokalne samouprave.

Iz navedenog nedvojbeno proizlazi da je model fi nanciranja lokalne samouprave u Re-publici Hrvatskoj uređen i strukturiran u sk-ladu s teorijskim rješenjima i načelima fi skal-ne decentralizacije koja proizlazi iz Europske povelje o lokalnoj samoupravi, te da je uspo-rediv s rješenjima koja izgrađuju razvijene zemlje.

LITERATURA:Bajo, A.: Administrativno teritorijalni ustroj i

fi nanciranje jedinica lokalne samouprave i uprave u Republici Hrvatskoj; Financijska praksa, broj 3, Zagreb, 1996.

Čulo, I.; Budić, H. & Petričević, N.: Verti-cal revenue equalization system in republic Croatia and its comparison with other Eu-ropean countries, Published by DAAAM International, Vienna, Austria 2004.

Čulo I.: Financiranje jedinica lokalne samou-prave u Republici Hrvatskoj, Naklada slap, Jastrebarsko, 2002.,

Decentralizacion of the Socialist State, World Bank, Washington, 1995.

Goode, R.: Governmental Finance in develo-ping countries, The Brooking Institucion, Washington, D.C. 1994.

Government Finance Statistics Yearbook, IMF, 1995.

Government Finance Statistics Yearbook, IMF, 1996.

Musgrave, Richard i Paggy: Javne fi nancije u teoriji i praksi, Institut za fi nancije, Za-greb, 1995.

Rose, M., Ahleim, M. i dr.: Tax Reform form contries in Transition to Market Economies Lucius-Lucius, Stuttgart, 1999.

Šimović J.: Financiranje lokalne samoupra-ve, Računovodstvo i fi nancije, broj 2/94.

Šimović J.: Modeli fi nanciranja lokalne upra-ve, Zagreb, “Računovodstvo i fi nancije” br. 6, Zagreb, 1991.

Šimović J.: Politika fi nanciranja javnih po-treba lokalnih zajednica u Republici Hrva-tskoj, Zbornik radova, Savjetovanje - Jedi-nice lokalne samouprave u poreznom su-stavu Republike Hrvatske, Osijek, 1999.

Šimović J.: Jačanje fi nancijskog kapaciteta i povećanje fi nancijske autonomije lokalnih jedinica, Hrvatski pravni centar, Hrvatska javna uprava broj 2, Zagreb, 2000.

Šimović J.: Financiranje infrastrukture, u knjizi, Sistem i politika društvenog plani-ranja, Ekonomski institut, Zagreb, 1987.

Šimović J.: Javni izdaci, u knjizi, Hrvatski fi skalni sustav (Financijsko pravo - poseb-ni dio), Birotehnika, Zagreb, 1999.

Zakon o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (Narodne novine - Međunarodni ugovori 14/97),

Narodne novine – razne.


Nada Petričević, Sekretärin an der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät in Osijek

AUFBAU UND FINANZIERUNG DER LOKALEN ÖFFENTLICHEN BEDÜRFNISSEN IN DER REPUBLIK KROATIEN

ZUSAMMENFASSUNG

Der Aufbau und das System der Finanzierung der Einheiten der lokalen Selbstverwaltung in der Republik Kroatien sind mit dem Ziel hergestellt, ausreichende Einnahmen für selbstständige Wahr-nehmung ihrer Funktionen und Aufgaben auf den Lokalebenen zu sichern, die als solche durch Verfas-sungsbestimmungen festgelegt sind. Darunter wird das Wahrnehmen und Erreichen ihrer fi nanziellen Selbstständigkeit verstanden, die durch eine angemessene Auswahl des Finanzierungsmodels zu ermög-lichen ist. Durch diese angemessene Auswahl der Finanzierungsmodelle wird beabsichtigt, den Einheiten der lokalen Selbstverwaltung ihre fi nanzielle Selbstständigkeit, sowie ihre ungestörte Ausübung von öf-fentlichen Befugnissen im Bereich der Selbstverwaltung zu ermöglichen. Unterschiedliche Entwicklung von lokalen Verwaltungseinheiten sowie ihre politische und Verwaltungsautonomie im Prozess der Be-schlussfassung leisten einen Beitrag zur Verwirklichung der Hauptwerte jeder demokratischen Gewalt, wie, beispielsweise, Arbeitseffi zienz, Verantwortlichkeit bei der Arbeit und Gleichheit in der Befriedi-gung von Bedürfnissen. Nachforschung der Fachanalitiker nach einem nahe dem Idealfall stehenden Mo-dell der Organisation von lokalen Selbstverwaltung hat bis heute keine entsprechenden Ergebnisse gege-ben. Eher könnte man über das Erkenntnis sprechen, dass es einfach kein solches Organisationsmodell gibt, das allen lokalen Gemeinschaften und Regionen entsprechen würde. Auf Grund dessen kann man schließen, dass die Einwohner der Lokalgemeinschaften und die Lokalbehörden berechtigt werden sol-len, für sich selbst optimale Aufbausysteme wahrzunehmen, und dass auf diesem Gebiet der Begriff der Mustergültigkeit (Perfektion) einfach nicht besteht.

Schlüsselwörter: Organisation, Finanzierungssystem, lokale Selbstverwaltung, Finanzierungs-modell, Lokalbehörde.

Nada Petričević, secretaire à la Faculté de droit à Osijek

ORGANISATION ET FINANCEMENT DES BESOINS PUBLICS LOCAUX EN REPUBLIQUE DE CROATIE

RÉSUMÉ

L’organisation et le système de fi nancement des collectivités locales autonomes en République de Croatie ont pour but d’assurer un niveau de revenu suffi sant pour permettre le bon accomplissement des fonctions et des tâches locales défi nies par la Constitution.

Ceci sous entend que ces collectivités doivent être fi nancièrement autonome et ce par le choix d’un modèle de fi nancement approprié. Par ce choix, elles doivent pouvoir assurer l’autonomie fi nanciè-re et le libre exercice de leur autonomie de pouvoir.

La diversité du développement des collectivités locales et leur autonomie administrative et politi-que lors de la prise de décision leur permettent d’accéder aux valeurs clés de toute démocratie, telles que la productivité du travail, la responsabilité au travail, l’égalité pour la satisfaction des besoins.


La recherche par les experts d’un modèle idéal d’organisation des collectivités locales autonomes n’a pas donné de résultat à ce jour. On peut dire plus simplement qu’un modèle idéal d’organisation adé-quat pour toutes les collectivités locales et régionales n’existe pas.

On peut donc en conclure que les pouvoir locaux et leurs administrés doivent être autorisés à réa-liser leur propre modèle d’organisation optimale et que la perfection en ce domaine n’existe pas.

Mots clés: Organisation, système de fi nancement, collectivités locales autonomes, modèle de fi -nancement, pouvoir locaux.

Nada Petričević, Secretary at the Faculty of Economics in Osijek

THE STRUCTURE AND FINANCING OF LOCAL PUBLIC NEEDS IN THE REPUBLIC OF CROATIA

SUMMARY

The organization and the system of fi nancing of the units of local self-government in the Repub-lic of Croatia have been established with the aim to provide suffi cient income for independent realiza-tion of the functions and tasks on local levels as determined by constitutional provisions. This includes the realization and achieving of their fi nancial independence, which will be enabled by adequate choice of the fi nancing model. Adequate choice of the fi nancing model should secure the fi nancial independence of local units and allow them to undisturbedly perform their public authorities in the sphere of self-gov-ernment. The diversity in the development of local governments and their administrative and political autonomy in decision making can provide every democratic authority with key values, such as effi ciency of work, work responsibility, and equality in the satisfaction of needs. Professional searches of analysts for something that would resemble the ideal model of organization of local self-government have to-date given no satisfactory results. We could rather speak about the realization that there simply is no ideal model of organization appropriate for all local communities and regions. Therefore it could be concluded that local population and local authorities should themselves be authorized to create optimal systems of administration, and the concept of perfection in this sphere simply does not exist.

Key words: Organization, system of fi nancing, local self-government, fi nancing model, local authority

BARBARA PISKER, prof., MIRJANA JELEČ, dipl. oecc., ZRINKA KVESIĆ, dipl. oecc: Pristup razumijevanju ...Pravni vjesnik 21 (1-2): 229-246, 2005. 229

BARBARA PISKER, prof., MIRJANA JELEČ, dipl.oecc., ZRINKA KVESIĆ, dipl.oecc., Veleučilište u Požegi

PRISTUP RAZUMIJEVANJU POJMA MOĆI KROZ PRIZMU SUVREMENIH SOCIOLOŠKIH TEORIJA

UDK 316.344.4Stručni rad

Autorice zaokuplja problem moći i njegova metodološka i konceptual-na analiza. Kroz rad se pokušava pristupiti razumijevanju problema moći kroz radove eminentih autora, ali i ponuditi pregled novijih vizija razvoja moći u okviru društvenih procesa današnjice. Rad se sastoji iz 5 temeljnih cjelina: 1. Uvodna razmatranja, 2. Resursi moći, 3. Oblici, lica i naličja moći, 4. Moć političke moći, 5. Upotreba i konkretizacija moći i zaključnog dijela koji pokušava odgovoriti na pitanje postoji li ideal moći, odnosno otvo-riti nove pristupe istraživanju problema moći.

Ključne riječi: moć, politička moć, globalna moć, meta – moć, mreže moći, ideal moći.

1. UVODNA RAZMATRANJA

U analizi ljudskog djelovanja i društvene organizacije nužno je suočiti se s problemom moći. On upućuje na oblike odnošenja poje-dinca i zajednice, u njemu se – povijesno i strukturalno – ogleda sama konstrukcija so-cijalne zbilje (Kalanj, 1994.). No, već pri sa-mom defi niranju moći niz je problema. Moć se kao pojam često rabi u svakodnevnom govoru i koristeći jezičnu slobodu značenje te riječi upotrebljava se metaforično. Tako ćemo reći kako je netko moćan čovjek ili kako ima moćnu osobnost. Ona se kao sino-nim često upotrebljava u smislu sposobnosti, spremnosti, talenta, potencije, ljudske ener-gije i sl. Nebrojeno je mnogo socioloških, politoloških, pravnih i inih defnicija moći. Stoga je prije bilo kakve rasprave potrebno strogo defi nirati pojam moći kojim ćemo se ovdje baviti, odnosno pojam moći kakvim ga mi prihvaćamo. Jedna od najutjecajnijih de-fi nicija je ona Maxa Webera koja kaže kako

je moć izgled jednog čovjeka ili određenog broja ljudi da provedu svoju volju u okviru zajedničkog djelovanja, čak i unatoč otpo-ru ostalih koji u tom djelovanju sudjeluju1. Takvo viđenje moći pretpostavlja razumije-vanje društva kao arene stalne borbe među pojedincima i grupama za stjecanje dobara i vrijednosti. Moć je sposobnost da prisilimo druge na djelovanje koje oni inače ne bi po-duzeli. Ovu defi niciju iz današnje perspek-tive možemo smatrati klasičnom. Naše će polazište u ovom radu temeljiti na djelu De-nis H. Wronga. Za razliku od Weberove def-nicije moći Wrong ne dotiče dio o sposobno-sti moći da nametne sankcije – smatrajući to irelevantnim. On usvaja modifi ciranu verziju defi niije moći B. Russela2, te defi nira moć šire

1 Citirano prema: Haralambos, M., Holborn, M.: Sociolo-gija Teme i perspektive, Golden marketing, Zagreb, 2002. str. 587

2 Usp. Wrong, Denis H.: “Power Its forms, bases and uses”, Basil Blackwell Publishers, Oxford, 1988. str. 2

BARBARA PISKER, prof., MIRJANA JELEČ, dipl. oecc., ZRINKA KVESIĆ, dipl. oecc: Pristup razumijevanju ...Pravni vjesnik 21 (1-2): 229-246, 2005.230

kao: sposobnost proizvodnje željnih efeka-ta3, bez obzira na psihičke i psihološke fak-tore na kojima ona počiva, a zatim razlikuje: prisilu, manipulaciju, uvjeravanje i autoritet kao različite oblike moći (Wrong, 1988.).

Suvremeno je propitivanje pojma moći povezano s usponom i preobrazbama mo-derne ideje napretka.4 Uz napredovanje racionalističke kulture, uz raščaravanje svije-ta, zbiva se i napredovanje moći, u svim smjerovima: ekonomskom, tehnoznanstve-nom, političkom, kulturnom, simboličkom (Kalanj, 1994.). Poimanje moći obilježeno je osim toga nizom neizbježnih dvoznačnosti. Ona je istodobno empirijski evidentna i smi-sleno zagonetna, na prvi pogled transparent-na, ali u biti vrlo enigmatična. Istodobno iza-ziva misteriozne i prozaične, demonske i ra-cionalno-pragmatičke rezonancije.5 Ona se pojavljuje u dihotomiji kao power to i power over6, odnosno kao moć nad prirodom i moć nad društvom ili tehnoznanstvena i politička moć. Ovakvo razlikovanje moći pojavljuje se u novovjekovnom mišljenju, a njegovi naj-glasniji zagovornici (F. Neumann, B. De Jou-venel, D. Bell i dr.) te dvije sfere promatraju apsolutno zasebno (Kalanj, 1994.). No, mo-glo bi se zapravo reći da je u modernim vre-menima održiva i legitimacijski napredna samo ona forma političke moći koja je znan-stveno i tehnički zasnovana i organizirana, koja vladavinu nad prirodom rabi kao uzor za društvenu vladavinu. Takvo će stajalište spram moći Weber nazvati procesom racio-nalizacije.7 Weber je prihvatio Nietzscheo-

vu karakterizaciju moderne epohe i čovjeka, kao propadanja svega uzvišenog, pa moder-nizaciju defi nira kao rastuću racionalizaciju, što znači šablonoziranje svih područja lju-dskog djelovanja, čemu se u spoznajnoj sfe-ri pridružuje raščaravanje svijeta, i intelek-tualno potiskivanje magije: današnji, mo-derni svijet ne priznaje tajne ni čuda (Weber, 1999.).

2. RESURSI MOĆI

Resursi su izvorišta moći. Anthony Gid-dens tvrdi kako moć nije resurs sama po sebi nego je ona aktivacija resursa.8 Mi tu njego-vu tvrdnju proširujemo objašnjenjem kako postoje individualni i kolektivni resursi koje pojedinac ili skupina posjeduju u odnosu na ostale pripadnike zajednice. Služeći se Gam-sonovom terminologijom spomenut ćemo samo neke od individualnih resursa sa viso-kom likvidnošću9: vrijeme, pristup novcu, kreditima i dobrima, kontrola informacija, posjedovanje karizme, popularnost, solidar-nost, razina energije koje pojedincu s višim stupnjem ili brojem posjedovanja navede-nih omogućuje brži, lakši, jednostavniji pri-stup utjecaju na druge. Za razliku od indivi-dualnh kolektivni su resursi u sferi temeljne sociološke jedinice – grupe. Svaka grupa po-sjeduje kolektivne resurse – aktualne i po-tencijalne. Jedan je od takvih veličina gru-pe npr. koji dolazi do izražaja u sindikalnim organizacijama, kod štrajkova i sl. Monopol nad profesijom također je kolektivni resurs. Međutim najvažniji su kolektivni resursi so-lidarnost i organizacija jer bez njih grupa ne postoji.10 Michael Mann razlikuje četiri resur-sa društvene moći – ideološku, ekonomsku, vojnu i političku moć (Mann, 1979.). Mann drži da je moć sposobnost postizanja ciljeva kroz ovladavanje okolinom. Moć se prema njegovom mišljenju pojavljuje u dva različita

3 Ibid, str. 21

4 Kalanj, R.:”Moderno društvo i izazovi razvoja”, HSD i Zavod za sociologiju Filozofskog fakulteta u Zagrebu, Za-greb, 1994. str. 51

5 Citirano prema: Kalanj, R.:”Moderno društvo i izazovi razvoja”, HSD i Zavod za sociologiju Filozofskog fakulteta u Zagrebu, Zagreb, 1994. str. 51.

6 Wrong, Denis H.:” Power Its forms, bases and uses”, Basil Blackwell Publishers, Oxford, 1988.

7 Citirano prema: Kalanj, R.:”Moderno društvo i izazovi razvoja”, HSD i Zavod za sociologiju Filozofskog fakulteta u Zagrebu, Zagreb, 1994., str. 54

8 Wrong, Denis H.:Preface to “Power Its forms, bases and uses”, Basil Blackwell Publishers, Oxford, 1988.

9 Usp: Ibid, str. 131

10 Ibid, str. 133


oblika: kao distributivna moć koja je moć nad drugim, odnosno sposobnost pojedin-ca da navedu druge da im pomognu pri rea-lizaciji vlastitih ciljeva. Stoga je takva moć obiljžje pojedinaca. Za razliku od takve vrste moći kolektivna moć je u rukama društvenih skupina. Nju demonstrira određena društvena skupina nad drugom skupinom, a također se može manifestirati ovladavanjem nekom pojavom. One čine preklapajuće mreže društvene interakcije, a društva su sastavlje-na od takvih mreža. Društva su organizirane mreže moći.

Predominacija isprekidanih linija u dija-gramu indikator je nesređenosti ljudskih društava: naše teorije mogu obuhvatiti samo dio njegovih širokih kontura. Ishodišna točka dijagrama su pojedinci koji teže

ispunjenju svojih ciljeva. Oni stvaraju mul-tiplicitet društvenih odnosa koji su sveukup-no presloženi za bilo koju opću teoriju. Međutim, odnosi oko najsnažnijih organi-zacjskih sredstava stapaju se kako bi stvo-rili široke, institucionalne, determinirajuće, oblikom stabilne mreže kombinirajući obje: itenzivnu i ekstenzivnu moć kao i autoritativ-nu i difuznu moć.11 Postoje četiri takva izvo-ra društvene moći, od kojih je svaki usmjeren na različita sredstva organizacije. Pritisci ka institucionalizaciji imaju tendenciju dijelom

Legenda

Označava kauzalne sekvence (isječke) koji su presloženi da bi bili teoretizirani

Označava kauzalne sekvence (isječke) organizirane od strane resursa moći i

sposobne za teoretizaciju

Izvor: Mann, M.: „The sources of Social Power“, Cambridge University Press, Cambridge,

1979. str. 29

Izvorni

pokretač

Stvaranje

multiplih

društvenih mreža

Glavni izvori društvene moći

Instituci

onalizaci

ja

Nastavljajuće mreže

daljeg društvenog

dinamizma

Transcendencija

Kružno - praktična

Koncentracija - prisila

Centralizacija -teritorijalizacija

Geopolitička - diplomatksa

Dominantna

struktura moći

određenog

područja

Organizacijska sredstva Institucionalne

mreže

Ideologija

Ekonomija

Vojska

Država

Država

Ljudska bića u

težnji

zadovoljenja

svojih ciljeva

Prema pojavi

kompetentnih,

stimulativnih

mreža moći

Sl. 1. Kauzalni IEMP model društvene moći

11 Mann navodi dva različita oblika moći – distributivnu i kolektivnu, dva osnovna načina na koja se moć rabi: eksten-zivna i intenzivna moć, te uočava azliku imeđu autoritati-vne i difuzne moći; Vidi: Vidi: Haralambos, M., Holborn, M.: Sociologija Teme i perspektive, Golden marketing, Za-greb, 2002. str. 634


ih stopiti u jednu ili više dominantnih mreža moći. One osiguravaju najviši stupanj gra-nica koje pronalazimo u društvnom životu, premda na taj način nisu obuhvaćeni apsolut-no svi oblici. Mnoge mreže ostaju interstitial-ne: kako za sva četiri izvora moći, tako i za dominantne konfi guracije; slično tomu važni aspekti četiriju izvora moći također ostaju slabo institucionalizirani u dominantnu kon-fi guraciju. Ova dva izvora interstitialne inte-rakcije u konačnici proizvode pojavljivanje snažnije mreže moći, koje je usredotočena na jedan ili više od četiri izvora moći, i indu-cira reorganizaciju društvenog života i novu dominantnu konfi guraciju. Društva se sastoje od mnoštva sociospacijalnih mreža moći koje se preklapaju i isprepliću. Povijesni pro-ces tako se nastavlja u nedogled. Kako da-nas, tako i mnogo ranije u periodu u kojem se događa globalizacija,12 niti jedno društvo nije u potpunosti neovisno, mreže moći protežu se preko nacionalnih granica, spriječavajući monopolizaciju moći. Danas smo svjedo-ci pojave sasvim novog resursa moći – lju-dskih prava.13 Način na koji politika ljudskih prava revoluconira svjetski poredak više je nego znakovit u smislu raspodjele svjetske meta – moći. Režim ljudskih prava koji se intenzivirao nakon Drugog svjetskog rata, te je prava pojedinca pretpostavio pravima na zaštitu manjina, koji osim toga ima pred-nost pred samoodređenjem naroda, postavlja logiku unutrašnjih stvari država naopačke. One postaju svačijom stvari. To bi konkret-no značilo kako se svi mogu, a u konačnici i moraju miješati u sve. Međutim to u prak-si nije baš u potpunosti tako. Činjenica je da si takvo ponašanje mogu dopustiti samo oni koji raspolažu odgovarajućim ekonomskim i vojnim sredstvima. Iz toga slijedi da je glo-

balna moć defi nicije povrede ljudskih pra-va bitno ovisna o ekonomsko – vojnoj sna-zi društva (Beck, 2004.). Takvu su vrstu društvenog ponašanja odlično opisali Hardt, M., Negri, A. u djelu o novom imperijalnom poretku globalizacije. Pojam imperij nadaje se kao svjetsko uređenje pod vodstvom jed-ne moći koja osigurava mir i stvara vlastite etičke istine, vodi “pravedne ratove” protiv “barbara” izvana i buntovnika iznutra (Ka-lanj, 2004.). To je poredak koji barem kon-ceptualno karakterizira nepostojanje grani-ca jer je vladavina imperija bezgranična. On obuhvaća sav prostor i zbiljski vlada cjelo-kupnim civiliziranim svijetom bez ikakvih teritorijalnih ograničenja. Imperiju je svoj-stveno to da samog sebe prikazuje kao po-vijesni poredak koji je proizišao iz osvajanja, već kao poredak koji zaustavlja tijek povijesti i na taj način postojeće stanje stvari fi ksira za vječnost. Svoju moć ne prikazuje kao “pro-lazni moment” povijesnog kretanja već kao poredak bez vremenskih granica. Ne samo da vlada teritorijima, stanovništvima i ljudskim intereakcijama nad ljudskom prirodom. Pre-dmet je njegove moći cjelokupni socijalni život. Na današnjem je povijesnom poprištu moguće raspoznati određene značajne simp-tome obnove imperija i to su izazovi koje teo-rija ne smije ignorirati. Jedan je od tih intere-sa npr. buđenje interesa za ideju “pravednog rata”, koja je organski povezana s negdašnjim imperijalnim porecima, a genealogijski i s bogatom, kompleksnom biblijskom tradi-cijom (Kalanj, 2004.). Pravedni rat nema više značenje ombrambenog djelovanja ili otpora već se shvaća kao djelovanje koje je opravda-no samo po sebi. U ovom kontekstu ponov-no je aktualno ramišljanje koje iznosi Rous-seau kad kaže da je istinski utemeljitelj civi-liziranog društva bio onaj koji je prvi ogradio komad zemlje i izjavio “To je moje”, našavši pri tome dovoljno prostodušnih ljudi da u to povjeruju, on pogađa bit problema. Posesi-vni odnos prema prirodnim resursima i teh-noekonomskim sredstvima njihove preradbe,

12 Mann ističe da su tijekom povijesti trgovina, rat i osva-janja učinili da nikad nije postojalo neko sasvim izolirano društvo; Vidi: Haralambos, M., Holborn, M.: Sociologija Teme i perspektive, Golden marketing, Zagreb, 2002. str. 633

13 Beck, U.: “Moć protiv moći u doba globalizacije. Nova svjetskopolitička ekonomija”, Školska knjiga, Zagreb, 2004., str. 103


upotrebe i razdiobe jedan je od najsnažnijih izvora borbe za što više moći.14

3. OBLICI, LICA I NALIČJA MOĆI

Prisila, manipulacija, uvjeravanje i auto-ritet različiti su oblici moći.15

Prisila se odnosi na energiju oslobođenu fi zičkim ili društvenim gibanjem. Krajnji oblik prisile jest nasilje: ono se odlikuje svoj-stvom svojih instrumenata. Fenomenološki je blisko snazi budući da su sredstva nasilja, kao i sva ostala oruđa, zamišljena i upotre-bljavana radi umnožavana prirodne snage, sve dok je na zadnjem stupnju svoga razvoja ne zamijene (Arendt, 1996.). Prisila kao oblik moći je potencijal, ali potencijal koji postoji samo u svojoj aktualizaciji, ondje gdje se ne

aktualizira, nestaje. Postoji samo u manife-stnom obliku. Kao latentna, oblikovana kao prijetnja, gubi značaj, različita je, odvojen oblik moć. Pripada u područje društvenog, a ne fi zičkog. Nesumnjivo, nanošenje psihičke štete stvarno je koliko i tjelesno. No meto-de ne – nasilja, koje su kao oblik prisile usvojili neki noviji društveni pokreti, također se potvrđuju kao oblik moći. U nenasil-nom djelovanju koriste se npr. ljudska tijela kao fi zički objekti u prevenciji ili restrikciji neželjenih akcija (Wrong, 1988.).

Manipulaciju Wrong smatra najnehuma-nijim oblikom moći, čak i nehumanijom od fi zičke prisile, u slučaju koje je žrtva svje-sna činjenice da je objekt nečijeg napada. Riječima Eastona manipulacija je odnos u kojem B nije svjestan namjere A da na nje-ga utječe, ali A uspjeva u namjeri da B slije-di njegove želje (Wrong, 1988.). Kako navo-de Dahl i Lindblom takav oblik moći ne iza-ziva otpor jer je subjekt nesvjestan sile koja na njega utječe: uspješna manipulacija može

Sl. 2. Oblici moći

Izvor: Wrong, Denis H.: Power Its forms, bases and uses, Basil Blackwell Publishers, Oxford, 1988. str. 24

Utjecaj

Nenamjeravani Namjeravani =MOĆ

Prisila Manipulacija Uvjeravanje Autoritet

Fizička Psihička

Nenasilna Nasilna

Prisilni Izvedeni Legitimni Kompetentni Osobni


15 Wrong, Denis H.:” Power Its forms, bases and uses”, Ba-sil Blackwell Publishers, Oxford, 1988. str. 24


čak izazvati osjet slobodnog izbora, te probu-diti entuzijazam i inicijativu (Wrong, 1988.). Današnjim društvom npr. vladaju u elikoj mjeri hijerarhije moći ustrojene od mreža (Bard i Soderquist, 2003.). Na dnu te pirami-de moći nalazi se konzumtarijat16, zarobljen u mreži konzumtarijatske potrošnje u koju sva-tko ima pristup. Nju odlikuje karakteristika da se njome manipulira s viših razina. Sustav potiče želje i potrebe pomoću reklama i osi-gurava dovoljne plaće kako bi se održala ra-zina potrošnje. Ovo je hiperkapitalizam su-blimiran na razinu sedativa.17 Manipulacija se tkđ. može pojaviti gdje nema društvenog odnosa između obnašatelja moći i subjek-ta moći, te gdje subjekt nije svjestan po-stojanja nositelja moći. Moć može biti prikri-vena kroz simboličku komunikaciju stvorenu kako bi prikrila sugestije, kako bi ograničila ili selektirala dotok informacija do subjekta. To su npr. oglašavanje i politička propagan-da. U oblike manipulacije pripadaju još i hip-notizacija, upotreba droga, elektrošokovi, ali i tzv. brainwashing. Wrong drži npr. kako je ideološka indoktrinacija komunizma jedan od oblika manipulacije, premda ga u nekim nje-govim aspektima približava i nasilju (Wrong, 1988.).

Autoritet je uspješno naređivanje ili za-branjivanje. Njegova je bit izdavanje zapo-vijedi, on podrazumijeva neprovjerenno prih-va ćanje tuđe prosudbe, za razliku od uvje-ravanja koje podrazumijeva provjeravanje nečije prosudbe. Wrong navodi postojanje pet različitih vrsta autoriteta: prisilni, izve-deni, legitimni, kompetentni i osobni. Prisilni je autoritet karakterističan za političku moć, dok je izvedeni odraz ekonomske moći. Uvjet je djelovanja prisilnog autoriteta uvjerenost u njegovu sposobnost i volju korištenja sile. Sila se obično koristi kako bi se ljude elimi-

niralo sa scene, ili kako bi ih se spriječilo u djelovanju, a češće kako bi se uspostavio kre-dibilitet i stvorili budući odnosi moći zasno-vani na prijetnji silom. Ovaj je oblik moći ne-dvojbeno najučinkovitiji, bar na short – term, jer iz oružja proizlazi najučinkovitija zapo-vijed koja rezultira trenutnim i savršenim po-sluhom (Wrong, 1988.). Legitimi autoritet ima najveću pouzdanost u očekivanim reakcijama nego ostale forme autoriteta. Učinkovitiji je jer minimalizira potrebu zadržavanja sredsta-va prisile u stalnoj pripravnosti, konstantan nadzor i stalno pribavljanje nagrada. Naked power ili čista, gola prsila uvijek teži prikriti se plaštem legitimnosti. Odnosno kako navo-di F. Neumann “Oni koji obnašaju političku moć žele izazvati emocionalne i racionalne reakcije u onima kojima vladaju, potičući ih da implicite ili explicite prihvate zapovije-di vladajućeg” (Wrong, 1988.). Kompetent-ni autoritet je odnos moći u kojem se subjekt pokorava direktivama autoriteta iz vjerovanja u superiornu kompetenciju autoriteta ili ek-spertize pri odlučivanju o najboljim akcijama koje će služiti interesima i ciljevima subjek-ta. Najuobičajeniji je primjer ovog odnosa odnos liječnik – pacijent ili odgovornost pi-lota ili kapetana za avion odnosno brod. Ovaj je oblik autoriteta sličan uvjeravanju i upra-vo s toga najpoželjniji i najbenigniji. Kad ovu vrstu autoriteta obnaša hijerarhijski organizi-rana grupa distinkcija između kompetentnog i legitimnog autoriteta često postaje skrive-na. Neobično velik prestiž i visoko organi-zirani profesionalci u modernim društvima nose rizik od oznake kako maskiraju privi-legije i moć prije no što unaprijeđuju intere-se opće javnosti. Ako je ovome tako zahtje-vi za superiornim znanjem i specijalnošću odavno su unaprijeđeni od strane ostalih no-sitelja moći kako bi legitimirali svoju vla-davinu. Stoljećima je kompetentni autoritet služio kao model, ili idealizirani primjer za autoritet općenito. Osobni autoritet je takva vrsta autoriteta u kojem se pojedinac podvr-gava iz želje da zadovolji ili služi nekoj oso-bi isključivo zbog njenih osobnih kvalite-

16 Izvedenica od KONZUMentski proleTARIJAT tj. novo-stvorena niža klasa. Vidi: Bard, A.. Soderquist, J.: “Netro-kracija. Nova elita moći i život poslije kapitalizma”, Diffe-ro, Zagreb, 2003. str. 119.

17 Usp. Bard, A.. Soderquist, J.: “Netrokracija. Nova elita moći i život poslije kapitalizma”, Differo, Zagreb, 2003. str. 119.


ta. Ljubav, divljenje, prijateljstvo ili prisut-nost psihološke dispozicije u odnosu na do-minanta i podložnost osnova su ove vrste autoritarnog odnosa. Npr. Weberov koncept karizmatičnog autoriteta primjer je osobnog autoriteta. On je ujedno i najčišći oblik osob-nog autoriteta.

S obzirom na činjenicu da moć nikada nije svojstvo nekog pojedinca nego uvijek pripada skupini ona postoji samo tako dugo dok skupina ostaje na okupu. Kad kažemo za nekoga da ima moć zapravo mislimo da ga je opunomoćila neka skupina da djeluje u njiho-vo ime. Onog trenutka kad nestane skupina iz koje je moć potekla, gubi se i pojedinčeva moć. Iz toga proizlazi da je krajnji oblik moći svi protiv jednoga, a krajnji oblik nasilja (koje označavamo “diktaturom nemoći”) jest jedan protiv svih.18 Moć se posjeduje i kad ju se ne obnaša, kad je latentna iz različitih razloga. Ona se ne mora neprestano manife-stirati kako bi bili svjesni njenog postojanja.

Američka istraživanja političkog odlučiva-nja Roberta Dahla i drugih, istraživala su strukturu moći na temelju uvida tko uistinu ostvaruju svoju volju u odlučivanju. Bachra-ch i Baratz su primijetili da ta istraživanja ispituju samo jedno lice moći, a da joj izmiče drugo, važnije lice - tko odlučuje o čemu će se uopće odlučivati, što će doći na dnevni red. Steven Lukes smatra da je prvo lice moći proces donošeja odluka, pri kojem različiti pojedinci i skupine izražavaju svoje stajališta i preferencije te utječu na donošenje odluka u različitim sferama. Drugo lice moći odno-si se na “nedonošenje odluka”. Moć se može koristiti i u cilju spriječavanja da određena pitaja uopće dođu u fazu odlučivanja ili spriječavanja samog čina donošenja odluka. S tog stajališta pojedinci ili skupine koje imaju moć čine to spriječavanjem onih koji trebaju doositi odluke da sagledaju sva al-ternativna rješenja ili ograničavajem dose-ga odluka koje su ovlašteni donositi. Treće lice oći seže i dalje od naglašavanja važnosti

donošenja odluka. Odnosi se na nevidljivu moć u socijalnim strukturama koja manipuli-ra ljudskim željama i potrebama.19 Lukes tvrdi kako se moć odražava i u oblikovanju želja, manipulaciji voljom i željama određenih društvenih skupina. Tako se neka društvena skupina može nagovoriti da prihvati, ili čak poželi, rješenje koje je za nju štetno. Moć prema Lukesu ima dakle više dimenzija, a ne samo jednu (Haralambos i Holborn, 2002.).

Weberova teza o pobjedi birokracije nad ostalim oblicima društvene organizacije i bi-rokratskog duha nad kreativnošću ili impro-vizacijom posve se uklapa u Nietzscheovu konstataciju o pobjedi “apolinijske kulture” na zapadu, praznom hodu vremena, nado-lasku ljudi “bez duha i žara” te površnom i formalističkom odnošenju modernih ustano-va prema životu, od znanosti i obrazovanja do novinskog izvješćivanja (Weber, 1999.). Za Webera takvo je ispražnjavanje nužna po-sljedica evolucije moći, odnosno strukture vlasti i upravljanja. “Moć” nema u sebi ništa junačko, već je obična i svakodnevna pojava. Gotovo svatko nastoji nametnuti svoju volju drugima. Jednako razmišlja i Foucault kad tvrdi kako je moć obilježje svih društvenih odnosa, a nije tek nešto imanentno državi.20 Za Foucaulta u društvu nema ničeg prirod-nog. Sama ta riječ izraz je totalitarstičkih ambicija vladajućih, želja da se odstrani sve nepoželjno tako što će se proglasiti neprirod-nim. Iako difuzna, međutim, moć povijesno svuda vodi k vlasti. Vlast je koncentrirana, centralizirana i običajima ili popisima forma-lizirana moć zapovijedanja, što podrazumije-va poslušnost većeg broja ljudi. To uključje i podilaženje masama i nižim strastima kako bi vlast dobila legitiman oblik, tj. dobrovoljan pristanak podređenih. To je za Webera glav-no lice moći. Sjaj vlasti, pak, a osobito ugle-da velikih vođa, skriva i bijedu, budući da ne

18 Arendt, H.: “Politički eseji”, Antibarbarus, Zagreb, 1996., str. 180.

19 Vidi: Haralambos, M., Holborn, M.: Sociologija Teme i perspektive, Golden marketing, Zagreb, 2002. str. 590

20 Citirano prema: Haralambos, M., Holborn, M.: Sociolo-gija Teme i perspektive, Golden marketing, Zagreb, 2002. str. 635


počiva na njihovim stvarnim dometima vlasti nego na iracionalnim uvjerenjima podanika u nadnaravne sposobnosti vlastodržaca i vođa.

Danas se ponovno potvrđuje stara isti-na kako se moć ne može mjeriti količinom bogatstva, te kako preobilje može potkopati snagu, a bogatstvo je osobito opasno za moć i dobrobit republike.21 Aktualizirat ćemo ju povlačenjem paralele s rimskim bogom Ja-nusem22 kojeg je u naslovu svojeg djela iz 1980. apostrofi rao M. Duverger. Usporedba je apsolutno primjerena rastu opasnosti koja se sasvim jasno i bez prikrivanja postavljena na planetarnu pozornicu s 11. rujnom 2001. koji bi se već u bliskoj budućnosti mogao smatrati povijesnim datumom u smislu dana kad je informacionalizam nadjačao kapitali-zam ili je bar pokazao da će se to jednoga dana zasigurno dogoditi (Bard i Soderquist, 2003.). Globalni terorizam naša je stvarnost, a ono što je nagriženo tog 11. rujna 2001. jesu simboli moći. I to simboli naličja moći, a ne njenog lica. Sjaj moći nemoć je svjetske su-persile i njene meta - moći. U svemoćnom sjaju odbljesak je bijede, jer cijena je takve svemoći ograničavanje slobode svjetskog stanovništva, u svrhu “pravednog rata”.

4. MOĆ POLITIČKE MOĆI

Tko se bavi politikom teži za moći – moći kao sredstvu u službi drugih ciljeva – idealnih ili egoističnih – ili moći zbog nje same kako bi uživao u osjećaju prestiža koji iz nje proiz-lazi.23 Politika moći odnosno država moći za-sniva se na znalačkoj uporabi sile, fi zičke sile, dok su drugi argumenti, od ideološke propa-gande do ekonomske prisile, sporedni, odno-

sno, manje efi kasni. Država nema veliku pa-met ili srce, ali ima jake interese ili kako We-ber kaže razvijene “instinkte” za moć (We-ber, 1999.). Ona se može razblažiti u okviru racionalne države.

Politička moć je u novovjekovnom razdo-blju stjecište i i zrcalo svake moći, bez obzi-ra na izvor njenog tvorbenog principa koja postaje odgovornom za napredak ili nazadak socioekonomskih, tehnoznanstvenih i kultur-nih sklopova modernosti. Ona preuzima ulo-gu opće racionalnosti. Hiperbolički govoreći, ona ima priliku postati svemoćna.24 No još su stari kršćani dobro znali da svijetom vladaju demoni te da onaj tko se upušta u politiku tj. silu i primjenu sile kao sredstva, sklapa sa-vez s dijaboličkim silama i da za njegovo dje-lovanje ne vrijedi teza da iz dobroga prizla-zi samo dobro, a iz zla samo zlo, nego često upravo obratno. Tko to ne vidi zapravo je u političkom pogledu dijete.25

Moć je sama po sebi apsolut. Ona je “cilj po sebi”.26 To je njena čista struktura. Ona je zapravo uvijet koji nekoj skupini omogućuje da misle i djeluju u kategoriji sredstvo – cilj. Glavni je cilj sukoba u društvu osvojiti moć defi niranja (Bard i Soderquist, 2003.). Moć ne treba nikakvo opravdanje, budući da je inherentna samom postojanju političkih zaje-dnica; što joj treba, to je legitimacija (Aren-dt, 1996.). Ideologiju koja legitimira moć tre-ba predstaviti što više prirodnom. To je pi-tanje moći. Weber je tvrdio kako se aktuali-zirati može samo ona moć koja je legitimna, kojoj legitimnost daje opravdanje za vlada-vinu. Traganje za racionalnim legitimitetom osnovni je zadatak suvremene političke mi-sli. Gubeći tradicionalna jamstva (božansko, nasljedno pravo, staleške povlastice, pa-trijarhalno – autoritarna običajnost) moć po-21 Usp. Arendt, H.: “Politički eseji”, Antibarbarus, Zagreb,

1996., str. 162

22 Janus je u rimskoj mitologiji bio je bog vrata, kapija, pra-gova, početaka i kraja. Obično je prikazivan kao blizanac Janus s dva lica koja gledaju u suprotnim smjerovima. Nje-gov simbolizam značio je promjenu i tranziciju u smislu prošlosti ka budućnosti, od jednog uvjeta ka drugom, jedne vizije ka drugoj i jednog svijeta ka drugom.

23 Weber, M.: Vlast i politika”, Naklada Jesenski i Turk, HSD, Zagreb, 1999. str. 163

24 Kalanj, R.:”Moderno društvo i izazovi razvoja”, HSD i Zavod za sociologiju Filozofskog fakulteta u Zagrebu, Za-greb, 1994., str. 56

25 Weber, M.: Vlast i politika”, Naklada Jesenski i Turk, HSD, Zagreb, 1999. str. 207

26 V. Arendt, H.: “Politički eseji”, Antibarbarus, Zagreb, 1996., str. 187


staje nestabilna, računajući na stabilnost i primjenjivost razumskih načela: individual-ne slobode, općeg prava glasa, jednakosti pred zakonom, ugovorno – konkurencijskog funkcioniranja zbilje, narodnog suverenite-ta itd. Državna vlast kao institucionalizira-na politička moć razumijeva smještanje moći u određene pravne okvire koji vrijede i za vladajuće i za podvlašćene, njezinu upotre-bu prema određenim poznatim pravilima te njezin neosobni karakter. Država je neosob-na suverena vlast čija se legitimnost ne te-melji na tradiciji ili karizmatskim svojstvi-ma državnih upravljača nego na uvjerenju u racionalnost pokoravanja legalnim pravili-ma. U njoj je vlast ograničena u svom postu-panju pravnim propisima. Zato država koja nije pravna zapravo i nije država. To je veliko naslijeđe liberalizma i liberalne demokracije.

Liberalizam je razvio teoriju vladavine prava/pravne države, prema kojoj država u obavljanju svojih funkcija može interveni-rati u sferu društva samo na osnovi zakona. Svrha je zakona, kao općih i apstraktnih nor-mi, uspostava pravne sigurnosti i autonomije građanskoga društva. Zakoni izražavaju opći interes i donose se u zakonodavnom tijelu – parlamentu. Potrebne promjene mogu se izve-sti samo zakonodavnim putom; izvršna vlast ne može sama izvoditi društvene promjene, nego primjenjuje opća pravila na posebne slučajeve.

Sa sociološkog stajališta vladavina pra-va razumijeva društvo s diferenciranim pra-vnim sustavom, oslobođenim dominacije nekog drugog institucionalnog kompleksa. Pravni proces je podređen univerzalističkim i poznatim pravilima. Prema Friedrichu von Hayeku prisilna moć može se obuzdati jedi-no poštivanjem vladavine prava, koja znači regulaciju preko općih, apstraktnih pravi-la jednako primjenjivih na sve.27 Građani mogu uživati slobodu samo ako je državna vlast omeđena zakonom, tj. propisima koji određuju prostor i granice državnog djelo-

vanja, granice zasnovane na pravima poje-dinaca da slijede vlastite životne ciljeve i ostvaruju vlastite sposobnosti. Weberova le-galna vlast oslanja se na moć apstraktnog i neosobnog prava. Ona je vezana za funkcije, a ne za osobe. Otud se ide korak dalje pa se dokazuje da u liberalnim demokracijama ne vlada narod nego ustav.

Franz Neumann je tvrdio da ideja o vlada-vini prava a ne ljudi ima ideološku funkciju prikrivanja pravih vlastodržaca, jer ipak vla-daju ljudi, klasa (Neumann, 1992.). U socijal-nom smislu to je dakako točno. Međutim, bez vladavine općih zakona, nema prave zaštite prava i razvoja društva. Opći zako-ni jednako štite područje slobode svih poje-dinaca. Oni omogućavaju djelovanje tržišne konkurencije, jer tržište ne može funkcioni-rati bez čvrstih pravnih okvira. Usto, pravo je najučinkoviji način izvođenja promjena, jer pridonosi rastućim očekivanjima i daje sred-stva za njihovo ostvarenje koja nisu jako bol-na. Važan resurs prava u poticanju socijalne promjene je postojanje skupa pravnih načela koja se mogu prizvati da bi se opravdalo dje-lovanje u njihovo ime. To se ponajprije odno-si na ustavna načela koja sadrže ideale prava čovjeka. Takvi su ideali obično tek dijelom utjelovljeni u djelujućim pravilima nekog vremena i prostora. Taj jaz pravnog ideala i pravne stvarnosti legitimira nastojanje da se on nadiđe potpunijim utjelovljenjem ideala u stvarnosti, te istodobno delegitimira pokušaj obrane statusa quo ili ga barem stavlja u de-fanzivni položaj. Značaj politike kao one društvene djelatnosti koja se, za razliku od racionalne djelatnosti društva antičkog poli-sa, postupno razdvojila od društva i, posebice u doba modernosti, nametnula kao sila iznad društva, puka je politička moć. Shvaćanje političke moći, utemeljeno još na pretposta-vkama Machiavellija i Hobbesa, da su lju-di, naime, snabdjeveni porivom za moći te nekontroliranom i iracionalnom žudnjom za moći još, međutim, nije prevladano, pa ostaje i dalje među glavnim značajkama moderne političke znanosti. Stoga se ne nazire važan

27 Usp. Pravo i moć u političkoj sociologiji; http://www.pra-vo.hr/sociologija/ravlic/Pravo.htm


element koji bi svaka dobro vođena politika morala imati - odgovornost prema zloupo-trebama i manipulacijama političkom moći kako bi se izbjegle posljedice pogrešnog političkog djelovanja. Iz tog razloga dono-simo niže navedene strategije obuzdavanja, odnosno ograničavanja političke moći28 :

1. Neutraliziranje moći – sredstva pomoću kojih se ostvaruje: konstitucionalizam i legalizam - rastvaranje političke moći u pravne odnose i forme, inzistiranje na pravnoj proceduri. To je najstarija i najprihvaćenija strategija – nalazimo je od Lockea, Montesqueua, Kanta do su-vremene proceduralne demokracije.

2. Smanjivanje opsega moći – sredstva pomoću kojih se ostavruje: smanji-vanje ovlasti i funkcija države – re-duciranje funkcija države, prenošenje njezinih ovlasti i funkcija na društvo kao sferu slobodne i spontane razmje-ne. Koncepcije minimalne, ograničene, legalne države.

3. Kontrola upotrebe moći – sredstva pomoću kojih se ostvaruje: opozicija i javnost - nadzor vlastodržaca i ra-zotkrivanje zloupotreba moći. Pretpo-stavke koje su potrebne za njeno ostva-renje - sloboda govora i tiska, imunitet zastupnika.

4. Raspodjela moći – sredstva pomoću kojih se ostvaruje: horizontalna podje-la vlasti između izvršne, zakonodavne i sudske te vertikalna raspodjela funkcija i ovlasti između centralne i lokalne vla-sti, odnosno federalne države i federal-nih jedinica (federalizam); dekoncen-tracija i decentralizacija moći.

5. Disperzija moći – sredstva pomoću kojih se ostvaruje: organizacijski i so-cijalni pluralizam, stvaranje mnoštva konkurirajućih centara moći, pravnim priznanjem slobode organiziranja, te zakonskim ograničenjem korištenja

monopolskog položaja nad nekim izvo-rom moći. U Dahlova ideja poliarhije npr. gdje različite grupe kontroliraju re-surse za stjecanje političke moći (no-vac, status, znanje), ali svaka od njih kontrolira tek jedan manji dio ukupnih resursa.

6. Uravnoteživanje moći – sredstva pomoću kojih se ostvaruje: zaštita i predstavništvo manjina i politički de-priviranih, pozitivna diskriminacija u smislu manjinskih i ženskih kvota.

Danas smo u fazi minimalno jake države, spoju neoliberalne politike smanjivanja so-cijalnih prava (demontiranja socijalne države) i neokonzervativne politike jačanja države, osobito njezinih represivnih funkcija (oštrije kažnjavanje prijestupnika, povećanje ovlasti policije, veći nadzor nad građanima). Prijetnja globalnog terorizma situciju je još zaoštrila. Ideja vladavine prava i potreba za pravnim obuzdavanjem političke moći još ostaje nei-spunjen program. Osim toga predstavnički elitizam danas je službeni oblik političke de-mokracije. Elitizam je i neslužbeni oblik kon-centracije moći i utjecaja (neformalni ili tajni vođe, klike, frakcije, lobiji, grupe za pritisak – od nacionalne do lokalne razine). Neposre-dna demokracija, ili ono što je od nje osta-lo, stješnjena je ponajprije vremenski – na čin političkih izbora za parlament ili predsje-dnika države, kao zastupnika naroda kojima se daje mandat da odlučuju u ime naroda. 29 Tihi protest pasivnih promatrača političkih izbora prema političarima podignut je na ra-zinu aksioma. On nije u vezi sa njihovom zloupotrebom moći koja se svakodnevno događa novim aferama koje pratimo u tisku, nego je protest birača koji se pokazuje kon-stantnim padom izlaka na izbore još od 60 – tih godina 20. stoljeća upućen prema gubitku moći koji se političarima događa. Porazna je činjenica da predstavničku demokracju odba-cuju građani sami. Tišina okružuje činjenicu

28 Izvor: Pravo i moć u političkoj sociologiji; http://www.pravo.hr/sociologija/ravlic/Pravo.htm

29 Vidi: Katunarić, V.: “Weberov presjek društva i politike”, str. 10. u Weber, M. “Vlast i politika”, Naklada Jasenski i Turk, HSD, Zagreb, 1999.


da su oni koji posjeduju izborna prava, za koja su se priješnji naraštaji borili i umirali, odbijaju uputiti prema biralištima i to iz jed-nog jednostavnog razloga – jer političari po-kazuju nemoć i ono što će oni posjedovati je sve veća nemoć u areni u kojoj se odigrava bitka između dobro organiziranih interesnih skupina.30

5. UPOTREBA, KONKRETIZACIJA MOĆI

Svaka moć proizvodi neku protusilu!31 Stoje li kozmopolitska društva (Beck,

2004.) nasuprot nacionalnim društvima? U smjeni epoha politika poprima čudnu dvoznačnost, dvoznačnost dvostruke kontin-gencije: nisu utvrđenne nit stare osnovne in-stitucije i sustavi pravila igre niti specifi čni organizacijski oblici i uloge aktera, već se tijekom igre ruše, mijenjaju i iznova ugova-raju.32 Kako se moć i vlast, politika i država mogu ponovno odrediti za 21. stoljeće? Tko su ili što su novi demokratski prinčevi, makijavelistički inovatori kozmopolitsko-ga doba. Svjedoci smo jedne od najvažnijih promjena u povijesti moći. Događa se do-brovoljna predaja dijela moći od strane na-cionalnih vlada. Nacija država ne gubi moć u potpunosti kao što to tvrdi K. Ohmae, nego ju dobrovoljno dijeli s drugim skupinama i organizacijama, kako ne bi izgubila moć s kojom raspolaže. Tako će se moć provoditi u okviru aktivne međusobne suradnje s drugim državama, transnacionalnim skupinama, vla-stitim lokalnim zajednicama i regijama. Istina je da nacija država predaje, odnosno gubi dio ekonomske moći, ali je isto tako istovremeno primorana natjecati se za ponovno vraćanje te ekonomske moći kako bi privukla strani

kapital koji je u vlasništvu transnacionalnih korporacija. Ona si više ne može priuštiti vrlo visoke stope poreza kako bi fi nancirala skupe programe socijalne skrbi. Time država blago-stanja polako, ali sigurno bježi na margine, a na scenu stupa darvinističko preživljavanje najsposobnijih, jer homo homini lupus.

Činjenica je da su Zapad uvijek vodile na-prijed dvije združene snage: volja (strast) za znanjem i volja za dominacijom.33 Temelj-ni oblik dominacije u našem društvu zasni-va se na organizacijskoj sposobnosti domi-nantne elite. Oblikovanje elite te segmen-tacja i dezorjentacija masa izgledaju kao blizanački mehanizmi društvene dominacije u našim društvima.34 Prostor tokova35 ima gla-vnu ulogu u tome mehanizmu. Ukratko: elite su kozmopolitske, narod je lokalan (Castel-ls, 2000.). Prostor moći i bogatstva projicira se širom svijeta, dok su život i iskustvo naro-da ukorjenjeni u mjestima, u njihovoj kultu-ri i povijesti. Odnosno, što je više društvena organizacija utemljena na bespovijesnim to-kovima nadmašujući logiku bilo kojeg po-sebnog mjesta, to logika globalne moći više izbjegava društveno – političku kontrolu povijesno specifi čnih lokalnih/nacionalnih društava. S druge strane ako žele sačuvati svoju društvenu koheziju, razviti set pravi-la i kulturalnih kodova preko kojih se mogu međusobno razumijeti i vladati drugima te tako ustanoviti “unutrašnje “ i “vanjske” gra-nice svoje kulturalne/političke zajednice, eli-

30 Usp. Bard, A.. Soderquist, J.: “Netrokracija. Nova elita moći i život poslije kapitalizma”, Differo, Zagreb, 2003. str. 119


32 Ibid, str. 24

33 Usp. Kalanj, R.: “Moderno društvo i izazovi razvoja”, HSD i Zavod za sociologiju Filozofskog fakulteta u Zagre-bu, Zagreb, 1994., str. 56

34 Castels, Manuel: Informacijsko doba: ekonomija, društvo i kultura, sv.1, Uspon umreženog društva, Golden marke-ting, Zagreb, 2000. str. 441

35 ”S gledišta društvene teorije, prostor je materijalna po dr-ška društvenih praksi koje dijele zajedničko vrijeme... pro-stor tokova je materijalna organizacija društvenih prak-si koje se zbivaju istodobno i djeluju kroz tokove... prvi sloj, prvu materijalnu podršku prostoru tokova čine zapra-vo krugovi elektroničkih impulsa...drugi sloj prostora toko-va čine njegovi čvorovi i središta...treći važan sloj prosto-ra tokova odnosi se na prostornu organizaciju dominantnih, menadžerskih elita (a ne klasa)”; za dodatno pojašnjenje vidi: Castels, Manuel: Ibid, str. 438


te ne žele i ne mogu same postati tokovi. Što je društvo demokratskije po svojim insti-tucijama, to se elite moraju jasnije razliko-vati od pučanstva, i na taj način izbjegavati pretjeranu penetraciju političkih predstavnika u unutrašnji svijet strateškog odlučivanja. Prava društvena dominacija proizlazi iz činjenice da su kulturalni kodovi ugrađeni u društvenu strukturu na takav način da po-sjedovanje tih kodova otvara pristup struktu-ri moći (Castells, 2000.). Elita ne treba kova-ti zavjeru 36 kako bi spriječila pristup svojim mrežama. Svaka mreža određuje svoja mje-sta prema funkciji i hijerarhiji svakoga mje-sta i značajkama proizvoda ili usluge koji tre-baju biti obrađeni u mreži. U prostoru tokova prostorna manifestacija takve logike domina-cija ima dva oblika. S jedne strane elite stva-raju svoje vlastito društvo i čine simbolički izdvojene zajednice koje su nedodirljive iza vrlo materijalne granice cijene nekretnina. Segregacija se događa kako smještanjem na različitim mjestima, tako i sigurnosnom kon-trolom određenih prostora otvorenih samo za elitu. S vrhunaca moći i njihovih kulturalnih središta organiziraju se nizovi simboličkih društveno – prostornih poredaka, tako da niže razine managementa mogu odražavati simbole moći i prisvojiti te simbole konstrui-ranjem drugorazrednih prostornih zajedni-ca koje će također težiti vlastitiom odvajanju od ostatka društva preuzimajući hijerarhijske procese segregacije koji imaju jednake vrije-dnosti kao i društveno – prostorna fragmen-tacija. Drugi važan trend kulturalnog razliko-vanja elita u informatičkom društvu jest stva-ranje životnog stila i oblikovanje prostornih formi čiji cilj jest unifi ciranje simboličkog okoliša elite širom svijeta, što ukida povije-snu ulogu svakog mjesta.

Činjenica je da se moć u svim svojim segmentima apsolutno globalizira i bježi iz “dvorišta” nacionalne države. Sve je veća moć međunarodnih i transnacionalnih orga-

nizacija. Primjećujemo kako Europska zajed-nica, NATO, MMF smanjuju raspon mogućih odluka neke “većine” u nacionalnim okviri-ma. Globalizaciju treba dešifrirati kao pola-ganu, postrevolucionarnu, epohalnu transfor-maciju nacionalnog i internaconalnog sustava ravnoteže moći i pravila moći koji dominira u državi (Beck, 2004.). U odnosu svjetskog gospodarstva i države događa se meta – igra moći, tj. borba za moć u kojoj se mijenjaju i drugačije određuju ravnoteža moći i pravi-la moći nacionalnog i internacionalnog susta-va država. Takvu je meta – moć razvilo oso-bito gospodarstvo, pobjegavši iz kaveza te-ritorijalne, nacionaldržavno organizirane igre moći, te je u odnosu na druge države osvoji-lo za sebe nove strategije moći u digitalnom prostoru. Globalizacija je ničija vlast. Nitko je nije započeo, nitko je ne može zaustavi-ti, nitko nije odgovoran. 37 Ne podsjeća li to neodoljivo na birokraciju. Nije li i ona “vla-davina nikoga” kako tvrdi Hannah Arendt?38 Riječ globalizacija znači organiziranu neod-govornost. Tražiš nekoga kome bi se mogao obratiti, kome bi se mogao potužiti, protiv koga bi omgao demonstrirati. Ali nema insti-tucije, nema adrese, nema telefonskog broja, nema čak ni e-mail adrese. Svi su žrtve, ni-tko nije počinitelj. Ta diskurzivna meta – moć globalizacije ponajprije se konkretizi-ra u principu TINA: There is no alternative (Beck, 2004.). Nije li onda globalizacija za-mijenila birokratizaciju? Ne znači li ona još veću, sveobuhvatnu birokratizaciju. Ne znači li ona zapletenost civilizacije u nerazmrsivu paukovu mrežu globalizacije? Hoće li nam se dogoditi (ili nam se već događa) netokracija i pozornizam?

36 Vidi: Teorija elita; Haralambos, M., Holborn, M.: Socio-logija Teme i perspektive, Golden marketing, Zagreb, 2002. str. 601


38 H. Arendt, dopuštaući si malo poetične slobode opisuje birokracju kao vladavinu nikoga...na temelju činjenice kako u potpuno razvijenoj birokraciji ne postoji nitko s kim bi se mogli prepirati, komu bi se mogli žaliti, na koga bi mogli izvršiti pritiske...” Vidi: Wrong, Denis H.: Power Its forms, bases and uses, Basil Blackwell Publishers, Oxford, 1988. str. 251


“... Netokraciju čine ljudi iznimnih druš-tvenih vještina i talenta za manipulaciju in-formacijama. Ljudi bez takve sposobnosti korištenja ovih interaktinih medija u cilju po-stizanja osobne prednosti stvorit će niže klase digitalnog doba. Svijet ne može postojati bez logosa, no niti kapitalizam nije u stanju tiho smijeniti demokraciju. Poslije kapitalizma dolazi pozornizam. Oni koji znaju upregnuti globalne informacijske mreže i vladati novim oblicima komunikacije upravljat će fi nancija-ma i zakonodavstvom, stvarajući nove poslo-vne i političke elite. Oni će baštiniti moć, jer su od roda netokratskoga... Netokrat je stvo-rio, ali nije naslijedio svoj socijalni identi-tet. On ili ona su stvorili sami sebe, u osnov-nom značenju te riječi. Netokrat ne oskudije-va u novcu, no, on ga koristi u obliku sred-stva te mu kao takav ne predstavlja konačni cilj. On ili ona su snalažljiviji i pametniji od kapitalista, budući da upravljaju mrežama koje danas upravljaju svijetom. Netokrat je artistički i politički manipulator koji je mrežu i umrežavanje pretvorio u umjetnički izražaj... Najvažnije sastavnice netokratske moći su patenti i intelektualno vlasništvo. Moć počiva na uvidu kontekstu i znanju, a to je teško postići u zaglušujućoj zbrci informa-cija, u kaosu informacija, u prometnom čepu informacija kojima smo dnevno okruženi i kojima nas dnevno bombardiraju, kojima nas dnevno uljuškavaju i zabavljaju. Infor-macijskim društvom vladaju u velikoj mjeri hijerarhije moći ustrojene od mreža... Glavna briga nije povećanje profi ta nego sprečavanje nereda i virtualnog nasilja usmjerenog protiv netokracije. Iznad prostrane, temeljne mreže nalaze se manje mreže koje se neprestano ob-navljaju i koje su međusobno suprostavlje-ne. One djeluju u skladu s kapitalističkim načelima. Ovdje imaju pristup samo oni koji si to mogu priuštiti... no, na vrhu hijerarhije pristup je dozvoljen samo onima koji mogu ponuditi nešto više, onima koji imaju veze i znanje koji su od važnosti za mrežu u cjelini. Ovdje na vrhu hijerarhje nalazi se netokratska klasa... bit će sve teže lokalizirati vlast i moć,

a da se ne spominju teškoće u širenju i nadzi-ranju utjecaja... Napredovanje na društvenoj ljestvici bit će još puno teže nego što je bilo u kapitalizmu, budući da su nepisana pravi-la još puno kompleksnija i nedostupnija. In-teres netokratskih vlasti za ekskluzivnošću i tajnošću u sprezi sa sve bržim ritmom promjena u društvu znači da pravila u neto-kratskom društvu neće biti moguće forma-lizirati. Posljedica toga bit će da će pravila mrežnog ponašanja biti nešto o čemu se ne govori, nešto intuitivno, a ne racionalno. Bit će to jedini mogući skup pravila za društvene odnose u društvu čije su značajke diskrecija i mobilnost. U mrežama visokog tipa nema mjesta razmetljivosti i samoisticanju. Ovdje se najviše cijene otvorenost i velikodušnost... Jedan od osnovnih preduvjeta za posjedo-vanje moći je pristup i nadzor nad informa-cijama...Netokratsko društvo nastaje inte-rakcijom triju uloga: kustosa, neksijalista i eternalista. Odnosno njima u kapitalističkom društvu odgovaraju uloge političar, poduzet-nik, znanstvenik.39 Znanje je za netokrata od velike vrijednosti, a profi t od relativno male. Njegova je tipična dvojba periodični izbor između eksploatacije i imploatacije. Kod im-ploatacijske potrošnje novac uglavnom nje zanimljiv, za razliku od znanja i veza koje pripadaju maloj skupini odabranih koji imaju ekskluzivne informacije... Ono što je danas bitno je postati članom prave mreže kako bi se moglo utjecati na donošenje važnih odluka na bilo koji način koji nije puko simboličan. Ideja s glasovima je više postala nalik na pra-vilo: jedan član mreže jedan glas.40 U novom informacionalističkom društvu političke će se odluke donositi ne putem izbora, ne niti u parlamentu niti putem referenduma, već unutar zatvorenih mreža čiji su članovi poput članova cehova u srednjem vijeku, birani iz vlastitih krugova... U informacijskom društvu najvažniji forum bit će neksus, umrežena

39Usp.: Bard, A.. Soderquist, J.: “Netrokracija. Nova elita moći i život poslije kapitalizma”, Differo, Zagreb, 2003. str. 119.

40 Ibid


skupina – vrata moći i osnovni čvor u sveo-buhvatnoj mreži. Okupljena oko te funkcije nalazit će se najvažnija skupina informa-cijske paradigme: netokratska mreža... Moć će baštiniti oni koji znaju upregnuti globalne informacijske mreže i vladati novim oblicima komunikacije...”41

6. UMJESTO ZAKLJUČKA - IDEAL MOĆI

Jednu od mnogih slika idealnog poretka u povijesti ideja predočio je F. Bacon u “Novoj Atlantidi”. Ona predstavlja idealnu državu u kojoj vladavinska moć pripada znanstvenici-ma kao nosieljima podjele rada, kooperacije i napretka. Znanost i znanstvenici kao i de-mokracija i političari veliki su projekt mo-derne epohe, a po svojim inspirativnim izvor-ma u atenskoj fi lozofi ji i politici ili vjerskim naučavanjima akozmičke ljubavi, još i stariji (Kalanj, 1994.). No, povijest je beskrajan niz odrona i udaljavanja, odnosno iznevjeravanje bilo kojeg ideala. Neslavno su završile velike povijesne utopije. Socijalizam, odnosno ko-munizam samo je recentni primjer, samo je-dan od njih. Možda u ovom kontekstu ne tre-ba ignorirati oštroumnog katastrofi sta Emi-la Ciorana koji kaže: “Što više moći stječe, čovjek postaje to ranjiviji. Ono čega se valja najviše pribojavati jest trenutak kada će on, nakon posve ugušenog stvaralaštva, slavi-ti svoj trijumf, pobjedu koju neće nadživjeti. On će vjerojatno nestati prije nego što ostva-ri sve svoje ambicije.”42 Ne treba ovdje istom logikom ispustiti ni Valerijevu tvrdnju “Mo-glo bi se reći da se sve što znamo, to jest sve što možemo, na kraju okrenulo protiv onoga što jesmo” (Arendt 1996.). U ovom kontek-stu također treba nagovijestiti rađanje “nove paradigme moći” koja je biopolitičke nara-vi i stoga je označena kao biomoć. Radi se o obliku moći koji iznutra upravlja i reguli-

ra društveni život, slijedi ga, interpretira, pri-svaja i preobličava. Sam je život postao pred-metom moći. Biomoć je situacija u kojoj igra moći neposredno uključuje produkciju i re-produkciju samog života. (Kalanj 2004.).

Još uvijek je istinita ona latinska: Non progredi est regredi i posve je točno, a to potvrđuje cjelokupno povijesno iskustvo, da čovjek ono moguće ne postiže kada se ne bi u svijetu uvijek iznova posezalo za onim nemogućim. Ako moć uopće ima veze s onim hoćemo i možemo, za razliku od pukog pa možemo, onda moramo priznati da progres ostvaren pomoću znanosti nema nikakve veze s onim hoću, on slijedi svoje neumolji-ve zakone, primoravajući nas da činimo sve što je moguće bez obzira na posljedice. Mi ne znamo kuda nas vodi razvoj tih događaja, ali znamo da je svako slabljenje moći otvoren poziv na nasilje – makar to bilo i stoga što oni koji drže vlast osjećaju kako im klizi iz ruke, bilo da vladaju bilo da se njima vlada, teško izlaze na kraj s iskušenjem da moć odmijene nasiljem. (Arendt, 1996.)

Parafrazirajući Bacona, moglo bi se zapra-vo reći da je u modernim vremenima održiva i legitimacijski napredna samo ona forma političke moći koja je znanstveno i tehnički zasnovana i organizirana, koja vladavinu nad prirodom rabi kao uzor za društvenu vlada-vinu (Kalanj, 1994.). Neznanstvena spoznaja i moć u službi loše vlasti profi tiraju od “ili – ili rješenja”, ili će sve biti najbolje ili najgo-re, raj ili pakao. Negdje između tih krajno-sti, između ideala raja i katastrofe pakla, iako teškom mukom, stvaraju se mjesta ljudskog. Mjesta spoznaje i dostojanstva. Mjesta otvo-renog, istinski demokratskog društva. To je ideal kojemu treba težiti. Ideal koji u povije-sti raste i opada između diktatura i između krajnosti nametnutih odozgo i odozdo, iz ure-da vlasti ili iz pobješnjele ulice. 43

41 Ibid


43Usp. Katunarić, V.: “Weberov presjek društva i politike”, str. 45. u Weber, M. “Vlast i politika”, Naklada Jasenski i Turk, HSD, Zagreb, 1999.


LITERATURA:1. Arendt, H.: “Politički eseji”, Antibarbarus,

Zagreb, 1996.2. Aron, R.: “Mir i rat među narodima” Gol-

den marketing, Zagreb, 2001.3. Baban, Lj., et al.: “Primjena metodologije

stručnog i znanstvenog istraživanja”, Eko-nomski fakultet u Osijeku, Osijek, 2002.

4. Bard, A., Soderqvist, J.: “Netokracija. No-va elita moći i život poslije kapitalizma”, Differo, Zagreb, 2003.

5. Beck, U.: “Moć protiv moći u doba globa-lizacije”, Školska knjiga, Zagreb, 2004.

6. Canetti, E.: “Masa i moć”, GZH, Zagreb, 1984.

7. Castels, M.: “Informacijsko doba: ekono-mi ja, društvo i kultura”, sv.1, “Uspon umreženog društva”, Golden marketing, Zagreb, 2000.

8. Chomsky, N.: “Moć i teror”, Naklada Je-senski i Turk, Zagreb, 2003.

9. Chomsky, N.: “Politika bez moći”, DAF, Zagreb, 2004.

10. Duverger, M. “Janus. Dva lica Zapada”, Glo bus, Zagreb, 1980.

11. Engdahl, F. W.: “Stoljeće rata”, AGM, Zagreb, 2000.

12. Foucault, M.: “Nadzor i kazna”, Zagreb, 1995.

13. Galbraith, J. K. : “Anatomija moći”, Stvarnost, Zagreb, 1988.

14. Haralambos, M., Holborn, M.: “Sociolo-gija. Teme i perspektive”, Golden marke-ting, Zagreb, 2002.

15. Hardt, M., Negri, A.: “Empire”, Harvard University Press, Cambridge, Massachu-setts, London, England, 2001.

16. Kalanj, R.: “Moderno društvo i izazovi razvoja”, HSD i Zavod za sociologiju Fi-lozofskog fakulteta u Zagrebu, Zagreb, 1994.

17. Kalanj, R.: “Globalizacija i postmoder-nost”, Politička kultura, Zagreb, 2004.

18. Kuvačić, I.: “Uvod u sociologiju”, Gol-den marketing – Tehnička knjiga, Zagreb, 2004.

19. Mann, M.: “The sources of So-cial Power”, Cambridge University Press, Cambridge, 1979.

20. Neumann, F: “Demokratska i auto-ritarna država”, Naprijed, Zagreb, 1992.

21. “Pravo i moć u političkoj socio-logiji” Update: June 2005. Dostupno na URL: http://www.pravo.hr/sociologija/ra-vlic/Pravo.htm

22. Weber, M.: “Vlast i politika”, Nak-lada Jesenski i Turk, HSD, Zagreb, 1999.

23. Wrong, D.: “Power. Its Forms, Ba-ses and Uses”, Basil Blackwell Publishers, Oxford, 1988.


Barbara Pisker/ Mirjana Jeleč/ Zrinka Kvesić, Politechnische Hochschule Požega

EIN ANSATZ ZUM VERSTÄNDNIS DES BEGRIFFS MACHT DURCH PRISMA DER MODERNEN SOZIOLOGISCHEN THEORIEN

ZUSAMMENFASSUNG

Die Autorinnen befassen sich mit dem Problem der Macht, sowie mit einer metodologischen und konzeptuellen Analyse dieses Problems. Die Arbeit bietet einen Ansatz zum Verständnis des Problems Macht durch die Analyse der Arbeiten hervorgehender Autoren, aber auch durch eine Übersicht über neu-ere Visionen der Entwicklung von Macht im Rahmen der zeitgenössischen gesellschaftlichen Prozesse. Die Arbeit beinhaltet fünf grundlegende Einheiten: 1) Einleitende Betrachtungen, 2) Machtressourcen, 3) Formen, Vorder- und Kehrseiten der Macht, 4) Kraft der politischen Macht, 5) Benutzung und Kon-kretisierung der Macht. Darauf setzt sich der abschließende Teil fort, der die Frage zu beantworten ver-sucht, ob es ein Ideal der Macht gibt, und beabsichtigt, neue Ansätze zur Forschung des Problems Macht zu öffnen.

Schlüsselwörter: die Macht, politische Macht, globale Macht, Metamacht, Vernetzungen der Macht, Ideal der Macht.

Barbara Pisker, prof., Mirjana Jeleč, dipl. oec., Zrinka Kvesić, dipl. oec., Ecole Supérieure de Požega

APPROCHE DE LA COMPREHENSION DU TERME « POUVOIR » AU REGARD DES THEORIES SOCIOLOGIQUES CONTEMPORAINES

RÉSUMÉ

Les auteurs s’intéressent au problème du pouvoir et à son analyse méthodologique et conceptuel-le. Cet essai tente d’approcher la compréhension du problème du pouvoir à travers les travaux d’éminents auteurs, mais il propose en outre un aperçu des nouvelles conceptions du développement du pouvoir dans le cadre des processus sociaux actuels.

Cet article est composé de 5 ensembles fondamentaux :1 .Considérations préliminaires 2. Res-sources du pouvoir 3 .Formes, les deux faces du pouvoir 4. Pouvoir du politique 5 . Utilisation et concré-tisation du pouvoir. Dans la conclusion on tente de répondre à la question de savoir s’il existe un pouvoir idéal et on ouvre de nouvelles approches de recherches sur le problème du pouvoir.

Mots Clés: Pouvoir, Pouvoir Politique, Pouvoir global, Méta-pouvoir, Réseaux de pouvoir, Idéal du pouvoir.


Barbara Pisker, BA., Mirjana Jeleč, BS in Economics, Zrinka Kvesić, BS in Economics, Associate Degree College in Požega

APPROACH TO THE UNDERSTANDING OF THE CONCEPT OF POWER THROUGH THE PRISM OF MODERN SOCIOLOGICAL THEORIES

SUMMARY

The authors are dealing with the problem of power and with its methodological and conceptu-al analysis. In this paper, they are approaching the understanding of the problem of power through the work of eminent authors, but they also offer a review of more recent visions of the development of pow-er in the framework of present-day social processes. The paper comprises 5 basic sections: 1. Introduc-tory remarks, 2. Resources of power, 3. Forms, bright and dark sides of power, 4. The strength of politi-cal power, 5. Usage and concretization of power. These 5 sections are followed by a conclusion that tries to answer the question of whether there is an ideal of power, and to open new approaches to the research into the problem of power.

Key words: power, political power, global power, meta-power, networks of power, ideal of power.

Mr. sc. JELENA VERNER: SERVQUAL - a tool for measuring service qualityPravni vjesnik 21 (1-2): 247-258, 2005. 247

Mr. sc. JELENA VERNER, Faculty of Law, Osijek

SERVQUAL – A TOOL FOR MEASURING SERVICE QUALITY


The constantly changing environment forces enterprises to identify new opportunities for claiming competitive advantages and to adapt these changes into their overall strategy. Therefore a respected number of service organisations have identifi ed the need for understanding and implementing tools and methods for economic development. The service sector has gained in economic importance over the past decade. Statistics show that the sector accounts for 60% of the value added in the European Community. Despite such signifi cance and the importance of quality-related matters to the sector, there is little research dealing with service quality. As competition becomes more intense and environmental factors become more hostile, the concerns for service quality grows. If service quality is to become the cornerstone of marketing strategy, the marketer must have the means to measure it. The most popular measure of service quality is SERVQUAL, an instrument developed by Parasuraman et al. (1985; 1988). Nevertheless, the SERVQUAL instru-ment forms the basis on which all other works have been actualised. Intere-stingly, the conceptualisation, measurement and applications of SERVQUAL across different industrial and commercial settings are not bereft of contro-versies either. Parasuraman basic model was that consumer perceptions of quality emerge from the gap between performance and expectations, as per-formance exceeds expectations, quality increases; and as performance de-creases relative to expectations, quality decreases. Thus, performance-to-ex-pectations “gaps” on attributes that consumers use to evaluate the quality of a service form the theoretical foundation of SERVQUAL. The purpose of this paper is to provide a review of the SERVQUAL research on service quality in the following areas: (1) defi nition and measurement of service quality, and (2) test the reliability of a customised SERVQUAL scale and (3) main concep-tualisation and critique in order to approach this instrument and expanding the knowledge of Croatian scientists.

1. INTRODUCTION

Quality is considered to be one of the management’s topmost competitive priorities and a prerequisite for sustenance and growth of fi rms. The quest for quality improvement has become a highly desired objective in to-day´ s intensive competitive markets.

In recent years the topic of quality has also reached the literature on organisa-tional culture. The concept of quality cul-ture has been used to describe the extent to which quality is important and valued in an organization – i.e. how much organisation-al culture supports and values quality (Goo-

Mr. sc. JELENA VERNER: SERVQUAL - a tool for measuring service qualityPravni vjesnik 21 (1-2): 247-258, 2005.248

dale, 1997; Jebston, 2001; Kelly and Moore, 1996; Sureshchandar et al., 2002). Firms that are clearly interested in providing out-standing customer value would be expected to have a culture that reinforces high quality. A culture that is supportive of quality may-be particularly important in service organi-zations, where simultaneous production and consumption of the service makes close con-trol impossible. Therefore measurement and management of service quality is fundamen-tal issue for survival and growth of service companies. Knowledge about the content and formation of perception of service quality en-ables organisations to deal with the fi elds that directly infl uence their competitive advan-tage and not to waste too many resources on unimportant fi elds. If service quality is to be-come the cornerstone of marketing strategy, the marketer must have the means to measure it. The most popular measure of service qual-ity is SERVQUAL, an instrument developed by Parasuraman et al. (1985; 1988). Not only has research on this instrument been widely cited in the marketing literature, but also its use in industry has been widespread (Brown et al., 1993)

SERVQUAL is designed to measure ser-vice quality as perceived by the customer. Relying on information from focus group in-terviews, Parasuraman et al. (1985) identi-fi ed basic dimensions that refl ect service at-tributes used by consumers in evaluating the quality of service provided by service busi-nesses. As an example, among the dimen-sions were reliability and responsiveness, and the business included hospital services, banking and credit cards. Consumers in fo-cus groups discussed service quality in terms of the extent to which service performance on the dimensions matched the level of per-formance that consumers thought a service should provide. A high quality service would perform at a level that matched the level that consumer felt should be provided. The lev-el of performance that a high quality service should provide was termed customer expec-

tations. If performance was below expecta-tions, consumers judged quality to be low. To illustrate, if a fi rm’s responsiveness was below consumer expectations of the respon-siveness that a high quality service organi-zation should have, the organization would be evaluated as low in quality of responsive-ness. Parasuraman et al.´s (1985;1988) ba-sic model was that consumer perceptions of quality emerge from the gap between per-formance and expectations, as performance exceeds expectations, quality increases; and as performance decreases relative to ex-pectations, quality decreases. Thus, perfor-mance-to-expectations “gaps” on attributes that consumers use to evaluate the quality of a service form the theoretical foundation of SERVQUAL.

2. NATURE OF SERVICE QUALITY

The traditional conceptualization of ser-vice quality are based on the disconfi rma-tion paradigm–perceived quality is viewed as a result of comparing particular perfor-mance with some kind of standard. For ex-ample, Grönroos has defi ned the perceived service quality as ˝the outcome of an evalu-ation process, where the customers compare their expectations with the service they have received˝ (Grönroos 1984; 1994). Parasura-man, Zeithaml and Berry support the same view, defi ning the concept of service quality as ˝a form of attitude, related, but not equiv-alent to satisfaction, that results from a com-parison of expectations with perceptions of performance. Expectations are viewed as de-sires or wants of customers, i.e. what they feel a service provider should offer rather than would offer˝. (Parasuraman et al., 1988)

Cronin and Taylor (1992), however, argue that the conceptualization of service quality as a gap between expectations and performance is inadequate. They point out the confusion in pertaining literature over the relationship be-tween service quality and consumer satisfac-tion. According to them, the concept of ser-vice quality should be customers attitude to-


wards the service, since the concept of satis-faction is defi ned as a gap between expecta-tions and performance or disconfi rmation of expectations. An attitude-based conceptual-ization would argue for either an importance-weighted evaluation of specifi c service at-tributes or even just an evaluation of perfor-mance on specifi c service attributes (Cronin, Taylor, 1992).

Later, several authors have supported their view (e.g., McAlexander, Kaldenberg, Koenig, 1994; Chiu, 2002).

Teas (1993; 1994) also criticizes the con-ceptual foundation of the disconfi rmation paradigm, citing the theoretical impossibili-ty that those performance levels that exceed a consumers` ideal standard should be evaluat-ed higher than those that are ˝ideal˝. Teas de-veloped alternative models of perceived ser-vice quality based on evaluated performance model and norm quality, concluding that the evaluated performance model could over-come some of the problems associated with the performance-expectations gap conceptu-alization of service quality.

3. DEFINITION AND MEASUREMENT OF SERVICE QUALITY (SQ)

The important pioneers in this fi eld were W.Edwards Deming, Joseph M. Juran and Kaoru Ishikawa (Hofman and Worsfold, 1997). Early quality models concentrated on goods. Defi ning and modelling the quality of services is generally acknowledged to be more diffi cult than modelling the quality of goods due to the intangible nature of services themselves (Bergman and Klefsjö, 1994).

Service quality is a concept that has aroused considerable interest and debate in the research literature because of the diffi cul-ties in both defi ning and measuring it with a consensus for both is still missing (Parasura-man et al.,1985; Lewis and Mitchell, 1990; Dotchin and Oakland, !994a,1994b; Gas-ter,1995; Asubonteng et al.,1996).

There are a number of different ˝defi ni-tions˝ as to what is meant by service quality.

In its simplest form service quality is a prod-uct of the effort that every member of the or-ganisation invests in satisfying customers. In its broadest sense service quality is defi ned as superiority or excellence as perceived by cus-tomer (Peters and Austin, 1985). More spe-cifi cally service quality has been defi ned as:

• The delivery of excellent or superior service relative to customer expecta-tions (Zeithaml and Bitner, 1996).

• Quality is behaviour – an attitude – that says you will never settle for anything less that the best in service for your stakeholders, whether they are custom-ers, the community, your stockholders or colleagues with whom you work ev-ery day (Harvey, 1995).

• When we want to be effective – deliv-ering good quality to the customer – we must produce services that meet ˝as much as possible˝ the needs of the cus-tomer (Boomsma, 1991).

• (Quality is) providing a better ser-vice than the customer expect (Lewis, 1989).

• Juran (1988) suggested that quality should be seen as ˝fi tness for use˝.

Another short defi nition views quality as ˝conformance to requirements˝ rather THAN ˝Goodness, or luxury, or shininess, or weight˝ (Crosby, 1979). One that is commonly used defi nes service quality as the extent to which a service meets customers´ needs or expecta-tions (Lewis and Mitchell, 1990; Dotchin and Oakland, 1994a; Asubonteng et al., 1996; Wis-niewski and Donnelly, 1996). Today there are two popular models of service quality in use.

3.1 Grönroos´ service quality model

The model created by Grönroos´ (1984b) attempts to illustrate how the quality of a giv-en service is perceived by customers. It di-vides customer’s perception of any particular service into two dimensions:

• Technical quality – What the custom-er receives, the technical outcome of a


process. This dimension is called out-come quality by Parasuraman et al. (1985) and physical quality by Lehtinen and Lehtinen (1982).

• Functional quality – How the custom-er receives the technical outcome, what Grönroos´ calls the ˝ expressive perfor-mance of a service˝ (Grönroos 1984b). This dimension is called process quality by Parasuraman et al. (1985) and inter-active quality by Lehtinen and Lehtin-en (1982).

˝How˝ the service is delivered is evalu-ated during delivery (Swartz and Brown, 1989). Grönroos´ (1984b) suggested that, in the context of services, functional quali-ty is generally perceived to be more impor-tant than technical quality, assuming that the service is provided at a technically satisfacto-ry level. He also points out that the functional quality dimensions can be perceived in very subjective manner.

3.2 The gap model by Parasuraman

The service quality model by Parasura-man et al. (1985) indicates further that con-sumers perceptions of quality are infl uenced by four gaps occurring in the internal process of service delivery:

• Gap 1: Not knowing what customers ex-pect – the difference between consumer expectations and management’s percep-tion of these expectations.

• Gap 2: Not selecting the right service design – the difference between man-agement perceptions of customer ex-pectations and the service quality spec-ifi cations.

• Gap 3: Not delivering to service stan-dards – the difference between service specifi cations and actual service deliv-ery.

• Gap 4: Not matching performance to promises – the difference between the service delivery and what is communi-cated about the service to consumers.

Gap 5 is resulting from the sum of de-gree and direction of gaps 1 to 4 and is de-fi ned as:

• Gap 5: Perceived service quality – the difference between consumer expecta-tions and consumer perceptions.

4. SERVQUAL

In the following section the SERVQUAL method will be described also by shortly re-viewing the wider discussion on the meth-od and its limitations. Since the development of SERVQUAL it has been extensively ap-plied (Asubonteng et al., 1996; Buttle, 1996) leading Robinson (1999) to state that would seem to be little doubt that SERVQUAL is the most favoured instrument for measuring service quality.

4.1 SERVQUAL scale

SERVQUAL is designed to measure ser-vice quality in a variety of different business – or better business models. Parasuraman et al. (1985; 1988) measured service quality in the following set of organisations:

• retail banks,• a long-distance telephone company,• a securities broker,• an appliance repair and maintenance

fi rm, and • credit card companies.From the results of a set of about 100

questions Parasuraman et al. (1985) conclud-ed that consumers perceive service quality by comparing expectations to performance and evaluate the quality of the service in differ-ent dimensions. The fi rst set comprised ten dimensions. Factor analysis was used to pro-vide a means of determining which questions are measuring dimension number one, which questions are measuring dimension number two and so on, as well as which questions do not distinguish between dimensions and the number of dimensions in the data. Questions that were not clearly related to a dimension were discarded. A revised scale was used in a


second sample, questions were tested and the result was 22-question (item) scale measur-ing fi ve basic dimensions:

• Reliability: The ability to perform a promised service dependently and ac-curately.

• Responsiveness: A willingness to help customers and to provide support ser-vices.

• Assurance: The knowledge and courte-sy of employees and their ability to in-spire trust and confi dence.

• Empathy: The caring, individualised at-tention fi rm provides its customers.

• Tangibles: The physical facilities, equip-ment and appearance of personnel.

The recipients of the questionnaires were later asked to allocate 100 points among these fi ve dimensions in order to be able to rank the importance of the respected dimension. During their investigation Parasuraman et al. (1988) identifi ed that reliability was the most impor-tant dimension used by customers in evaluat-ing service quality, with responsiveness being next. Whereas tangibles has the lowest infl u-ence on overall service quality.

Based on these quality dimensions Para-suraman et al. (1988) developed a series of standard questionnaires to measure the stat-ed gaps and to what extend they exist respec-tively in a given organisation. The standard questionnaires fi rstly measure the respon-dent’s expectation of a service then the actual perception of the service delivered by the or-ganisation. Since both expectations and per-ceptions are measured using 22 parallel ques-tions a total of 44 questions is inquired. The answers are measured on a seven-point Lik-ert scale with 7 indicating ̋ strongly agree and 1 ˝strongly disagree˝.

Quality is measured as performance minus expectations for each pair of questions and the summary score across all questions was the measure of quality. Parasuraman et al. (1988) also tested their SERVQUAL scale for reli-ability and validity. The major test of reliabili-ty is coeffi cient alpha of Cronbach´s Alpha.

The coeffi cient α is best conceptualised with the average of all possible split half reli-abilities for a set of items. A split half reliabil-ity is the reliability between two parts of a test or instrument where those two parts are halves of the total instrument. The coeffi cient α mea-sures the extent of internal consistency between or correlation among, the set of questions mak-ing up each of the fi ve dimensions, such as the fi ve reliability questions. The suggested cut-off point for coeffi cient alpha values is 0.70 indi-cating that the scale exhibits desirable levels of internal consistency. High reliabilities, such as 0.90 or above, are favourable.

4.2. Limitations of the model

Debate concerning the validity and reli-ability of the SERVQUAL methodology it-self has been lively in recent years (Buttle, 1995, 1996; Carman, 1990; Cronin and Tay-lor, 1992, 1994; Teas, 1993, 1994). Asubon-teng et al. (1996) summarise the main points of the numerous academic studies and con-clude that there are problems with relying on this method of measurement. Although SERVQUAL has been widely examined for its validity nd reliability (Bolton and Drew, 1991; Brown and Swartz, 1989; Carman, 1990; Cronin and Taylor, 1992, 1994). Even though some of these studies would not sup-port the fi ve dimensions the use of those di-mensions was kept based on conceptual and practical grounds. An important area of criti-cism of SERVQUAL has been the use of gap scores in the measurement of service qual-ity (Cronin and Taylor, 1992, 1994). Cro-nin and Taylor (1992) compare these expec-tations-perception gaps versus perceptions only, which they call SERVPERF, and con-clude that measurement of service perfor-mance (perception) alone is adequate.

Some authors also raised regarding the relative importance of the fi ve dimensions which Parasuraman et al. (1988) initially de-termined by inference. In their later refi ne-ments, they explicitly asked customers to allocate weighted SERVPERF and found a


high correlation between weighted and out-weighed measures. They concluded that out-weighed SERVPERF is suffi cient.

There are more disagreements with the in-strument which involve the issue of whether a scale to measure service quality can be uni-versally applicable across industries. Anoth-er fi eld of disagreements between studies and researchers has concentrated on the linkage between satisfaction and quality. Although there is no agreement on the exact linkag-es, attributes, and dimensions of quality and satisfaction, most researchers agree that ser-vice quality comprises attributes that are both measurable and variable.

Carman (1990) notes that it takes more than the simple adaptation of the SERVQUAL items to address service quality effectively in some situations. Managers are advised to consider which issues are very important to service quality in their specifi c environment and to modify the scale as needed.

5. RESEARCH

For the success of health-care organiza-tions, accurate measurement of health-care service quality is as important as understand-ing the nature of the service delivery system. Without a valid measure, it would be diffi cult to establish and implement appropriate tactics or strategies for service quality management. A survey was conducted to measure service qual-ity of primary care doctors in Osijek, Croatia.

This is a fi rst time where this internation-ally recognised SERVQUAL instrument has been used in the Croatia for assessment of service quality of primary care doctors.

The aim of this paper is to demonstrate the use of an instrument for measuring pa-tient’s perceptions of health care quality in Osijek. The paper also examines the reliabil-ity of SERVQUAL scale.

5.1 Methodology

The fi ndings discussed in this article are a study in which patients assessments of ser-

vice quality were measured for services of primary care doctors in Osijek. In this study, originally SERVQUAL was used to measure the service quality which was distributed to 434 patients from the different Primary care doctors in Osijek.

The survey instrument consisted of three sections: (1) items focusing on patients ex-pectations of service quality, (2) items focus-ing on received service quality (patients per-ceptions) and (3) demographic data about the respondents (age, gender, education level, how often they visit their doctor, do they per-sonally know some doctors).

The items in the questionnaire were mea-sured on a 7-point Likert scale ranging from ˝strongly agree˝ coded as seven to ˝ strong-ly disagree˝ coded as one. Each question was associated with the number one to seven and to complete their answers, respondents were asked to circle the number that best matched their opinion. The items of the scale were pre-tested for wording, layout and compre-hension.

A random sample of 434 patients, who fi ll out the questionnaires, were requested to complete the survey questionnaire regard-ing their expectations and perceptions of the service quality of their primary care doctors. Data collection was performed during July to November 2004.

A sample of 434 respondents, comprising 61 per cent female and 39 per cent male and most of the respondents were between 25 and 34 year of age. Further, 56 per cent of inter-viewed patients have secondary school diplo-ma, while less than 31 per cent of patients fi n-ished faculty or upper grade education. Final-ly, 89 per cent of patients usually visit theirs doctor few times per year and 51 per cent of whole sample have some previous acquain-tance with doctors.

The statistical package, SPSS (10.0), was used to summarise and analyse the respons-es. Data were analysed using descriptive sta-tistical analysis. The 22 service quality vari-ables in relation to their gap scores (percep-


tions minus expectations) were factor ana-lysed to determine the existence of under-lying dimensions of service quality. A prin-cipal component analysis with VARIMAX rotation was conducted only on the 22 per-ception items measuring the service quality of the health care doctor service. The objec-tive of the analysis was to summarise the in-formation contained in the original 22 vari-ables into smaller sets of explanatory com-posite factors, which defi ne the fundamental constructs assumed to underline the original variables. Factors with an eigen value equal to or greater than 1 were chosen for interpre-tation. Only variables with factor loading co-effi cients of 0.45 were considered; that is, items with less than 0,45 were excluded. A reliability analysis (Cronbach´s alpha) was performed to test the reliability and internal consistency of each of the perception attri-butes. Alpha ranges from 0 to 1, and is a mea-sure of the internal consistency of multi-item scale. The closer that Alpha is to 1, the better. A coeffi cient alpha of 0.7 or higher is consid-ered to be adequately reliable for group data purposes.

5.2. Results

The study fi ndings are presented in the following order: (1) identifi cation of the orig-inal service quality dimensions, (2) patients expectations, (3) patients perceptions.

The paired t-test was used to test the sig-nifi cant mean differences (gap) between pa-tient’s expectations and perceptions of ser-vice quality. The patients of this study have higher expectations according to all items and dimensions. The total SERVQUAL score is negative (-2.02).

The mean scores in this study ranged from 3.28 (Std. Deviation=2,08) to 7.00, with an overall of 6.84 (Std. deviation = 0,07) for SERVEXP scale and 4.81 (Std. deviation = 1,75 ) for SERVPERC scale. In Croatia, con-cerning the health sector, it is normally to have much higher expectations than percep-tions.

T-test confi rmed the hypothesis that there is a statistically signifi cant difference between average ratings of expectations and percep-tions by the patients, suggesting that respon-dents distinguished between SERVQUAL di-mensions.

Factor analysis was applied only to 22 items on perceptions of primary care doc-tor services, with responses on 7-point Lik-ert scale. There are fewer than two cases, at least one of the variables has zero variance, or there is only one variable in the analy-sis. No further statistics will be computed. Scores in the part of expectations wasn’t cal-culated in the factor analysis because respon-dents circled in 86 % of questions only 7 and in 14% of questions item 6. These fi ndings suggest that the expectations scores may not be contributing to the strength of the rela-tionship between service quality and the in-tention or overall service quality rating vari-ables. (Lam, 1997)

In this study, we are expected that Para-suramans factors wouldn’t be asserted so principal component analysis is applied.

To explore the dimensions of quality in the health sector, a factor analysis was per-formed and the results subjected to Varimax rotation. Factor with eigenvalues greater than one have been extracted. The general pattern of loadings explains 54.34 per cent of the to-tal variance in service quality with patients and total cumulative variance of 60,33% was considered a satisfactory solution and that can be included in a factor when its correla-tion degree equals of exceeds 0.5 (Nunnal-ly, 1967).

Varimax rotation defi ned 2 factors on the SERVPERC scale. Factor analysis results in-dicate factor structure with relatively high factor coeffi cients on the corresponding fac-tors. Higher factor coeffi cients indicate cor-relation of variables with the factors they de-fi ne communality of each of the variables is relatively high from 0.50 to 0.70, and this in-dicates the variance of original values being covered with factors well.


Two- dimensional solution in SERVPERC scale results in the following factors:

Factor 1 - ˝reliability of perceived-ser-vice quality˝

(N = 17 items, eigenvalue = 11.95, al-pha = 0.9580 )

Factor 2 - ˝empathy˝ (N = 5 items, eigenvalue = 1.32, al-pha = 0.7812 )

Also, reliability was conducted to mea-sure the inside consistency of each of the two factors. The results indicate that both factors exceeds recommended level of 0.50 (Hair et al., 1995), ranking from 0.70 to 0.98. Alpha coeffi cients for the total SERVPERC scale totals 0.9571.

6. DISCUSSION

Our results suggest, however, that instru-ment may not easily be generalizable to pri-mary care doctors or health-care service in general. The dimensions identifi ed in this study refl ect only partially the hypothesized SERVQUAL dimensions, and some items had to be reassigned to other factors than originally intended. A number of factors may have infl uenced this result.

First, almost all expectations scores measured high on a seven-point Likert scale and had a rather low standard deviation. This suggests that patients had diffi culties in mak-ing a trade-off between the different compo-nents of the service offering. Patients can be expected to give these systematically high expectation ratings because of their personal involvement with primary care services.

Second, the wording of the expectation statements should be subject to closer scru-tiny. Two widely used formulations to mea-sure expectations with a self-administered questionnaire can be distinguished: ˝XYZ should …˝and ˝I expect that XYZ …˝. Both statements may not be interpreted in the same way by patients or customers. The uses of the wording ˝I expect …˝ will probably lead to more experience-based expectations scores.

In this study, we only looked at the ser-vice quality construct at the patient level. A more extended model taking into account the multiplicity of interpersonal contacts be-tween patients and providers and between these providers and other people belonging to the patients household should be explored in future work.

REFERENCES1. Asubonteng, P., McCleary, K.J., Swan,

J.E., (1996), SERVQUAL revisited: A Cri-tical Review of Service Quality, Journal of Services Marketing, Vol 10(6).

2. Bergman, B. And Klefsjo, B. (1994), Qua-lity: from customer needs to customer sati-sfaction, london: McGraw-Hill.

3. Bolton, R.N., Drew, J.H. (1991), A longi-tudinal analysis of the impact of service changes on customer attitudes, Journal of Marketing, 55, 1-9.

4. Boomsma, S. (1991), A clear view, mana-ging Service Quality, November, pp. 31-3

5. Brown, T. J., Churchill, G.A and Peter, J.P. (1993). ˝Research note: Improving the Measurement of Service Quality ,̋ Jour-nal of Retailing, Vol.69, No.1, pp. 126-139.

6. Buttle, F., (1996), SERVQUAL: review, critique, research agenda, Journal of Marketing, Vol 30(1), pp.8-32

7. Carman, J.M., (1990), Consumer Percep-tions of Service Quality:An Assessment of the SERVQUAL Dimensions, Journal of Retailing, Vol.66(1), pp.33-55.

8. Chiu, H.-C. ˝A study on the Cognitive and Affective components of service Quality˝, Total Quality Management, Vol. 13, No. 2, 2002, pp. 265-274.

9. Cronin, J.J., Taylor.S.A (1992), Measuring Service Quality: A Reexamination and Ex-tension, Journal of Marketing, Vol.56(3), pp.55-68.

10. Crosby,P.B. (1979), Quality is free: the art of making quality certain. New York: McGraw-Hill


11. Dotchin, J.A., Oakland, J.S. (1994), ˝To-tal quality management in services: Part 3 Distinguishing perceptions of service qua-lity˝, International Journal of Quality and Reliability Management, 11, 4, 6-28.

12. Gaster, L., (1995), Quality in Public Ser-vices, Open University Press, Buckingham

13. Goodale, J. C.; Koerner, M.; Roney, J.˝Analyzing the Impact of Service Provi-der Empowerment on Perceptions of Servi-ce quality Inside an organization, Journal of quality Management, Vol.2, No.2, 1997, pp. 191-215.

14. Gronroos, C. ˝ A Service Quality Mo-del and its Marketing Implications˝, Euro-pean Journal of Marketing, Vol. 18, issue 4, 1984, pp. 36-44.

15. Gronroos, C. ˝Understanding the Object of Marketing: the Perceived Service Quali-ty Model˝, in Blois, K.; Gronroos, C. (eds) The Marketing of Services (Oxford Univer-sity Press 2000), pp. 500-516.

16. Harvey, T. (1995), Service quality: the culprit and the cure, Bank Marketing, June, pp.24-8

17. Hofman, P., Worsfold, E. (1997), Selec-tion Criteria for Quality Controlled Infor-mation Gateways, Work Package 3 of Te-lematics for research project DESIRE (RE 1004).

18. Jebston, L. R. ˝ Investing in patients by Investing in staff: Developing A Structured Training and Retention Model ˝, Health Care Biller, Vol. 10, Issue 8, 2001, pp.1-4.

19. Juran, J.M. (1988), The quality funkcion. In: Jurans quality control handbook, 4th ed. New York: McGraw-Hill, pp. 2.1 – 2.13

20. Kelly, S. T.; Moore, M. J. ˝Quality Now: Moving Human services Organizations toward a Consumer Orientation to Servi-ce Quality˝, Social Work, Vol.41, Issue 2/3, 2000, pp. 244-271.

21. Lam, S.K. (1997), ˝SERVQUAL: A tool for measuring patients opinions of hospital service quality in Hong Kong˝, Total Qua-lity Management; 8,4, pg.145

22. Lehtinen, U.;Lehtinen, J.R. (1991), Two Approaches to Service Quality Dimen-sions, Service Industries Journal, Vol. 11, No.3, pp. 287-303.

23. Lewis, B. (1989), ˝Quality in the service sector: a review˝, International Journal of bank marketing, Vol. 7 No.5, pp. 4-12

24. Lewis, B.R., Mitchell, V.W. (1990), ˝De-fi ning and measuring the quality of custo-mer service˝, Marketing Intelligence and Planning, 8, 6, 11-17.

25. McAlexander, J.H., Kaldenberg, D.O and Koenig, H.F. (1994), Service Quality Mea-surement, Journal of Health Care Marke-ting, Vol.14(3), pp.34-40.

26. Nunnally, J.C. (1967), Psychometric Methods. McGraw-Hill Book Company.

27. Parasuraman, A., Zeithaml,V.A and Berry,L.L., (1988), SERVQUAL: A Mul-tiple Item Scale for Measuring Consumer Perceptions of Service Quality, Journal of Retailing, Vol.64(1), pp.12-40.

28. Parasuraman,A.,Zeithaml,V.A. and Berry,L.L. (1985), A conceptual model of service quality and its implications for fu-ture research, Journal of Marketing, Vol. 49, Fall, pp. 41-50.

29. Peters, T. And Austin, N. (1985), Passion for Excellence, Random House, New York, NY

30. Sureshchandar, G. S.; Rajendran, C.; Anantharamn, R. N. ˝The Relationship between Management´s Perception of To-tal Quality Service and Customer Percep-tions of Service Quality ˝, Total Quality Management, Vol.13, No.1, 2002, pp. 69-88.

31. Swartz,T. A., Brown, S.W., (1989), Con-sumer and provider expectations and expe-rience in evaulating professional service quality, Journal of the Academy of Marke-ting Science, 17, 189-95

32. Teas, R.K., (1993), Expectations, Per-formance Evaluation and Consumers Per-ception of Quality, Journal of Marketing, Vol.57(4), pp. 18-34.


33. Teas, R.K., (1994), Expectations as a Comparision Standard in Measuring Ser-vice Quality: An Assessment of A Reasses-sment, Journal of Marketing, Vol.58(1), pp.132-139.

34. Wisniewski, M. (2001), using SER-VQUAL to assess customer satisfaction with public sector services, Managing Ser-vice Quality, 11, 6, pp.380-88

35. Zeithaml, V.A. and Bitner, M.J. (1996), Services Marketing, McGraw-Hill, New York, NY

Mag. Sc. Jelena Verner, Rechtswissenschaftliche Fakultät in Osijek

SERVQUAL

ZUSAMMENFASSUNG

Übergang von der indusrtiellen Ära zu der Informatikära heißt einen Übergang von der Domi-nanz der Industrieprodukte zur Dominanz der Dienstleistungen. Zur Zeit immer stärkerer Konkurrenz und immer unvoraussehbarer Einfl üsse der Umgebung wird eine Messung der Qualität von Dienstleis-stungen zu einem der wichtigsten Probleme der Marketing-Strategien. Die Qualität der Produkte wird leicht messbar, und zwar durch Benutzung von eingeübten statistischen Metoden und den angenomme-nen ökonomischen Indikatoren; demgegenüber ist die Qualität der Dienstleistungen schwer zu messen, weil in dieser Qualität ein Verhältnis von den zu erwartenden Leistungen mit der Perzeption der Errei-chungsebene einer bestimmten Qualität enthalten ist. Selbstverständlich unterscheidet sich diese Perzep-tion der Leistung vom Standpunkt des Dienst Leistenden und vom Standpunkt des Empfängers der je-weiligen Dienstleistung aus. In der Suche nach möglichst qualitätvollen Weisen und Metoden der Mes-sung von Dienstleistungen, habe ich mich der sog. SERVQUAL-Instrumenten der Autoren Parasuraman, Zeithaml und Berry bedient, weil es keine allgemein akzeptierte Metode gibt. Parasuramans Grundmo-dell der Qualitätmessung der Dienstleistungen ist ein Ergebnis des Unterschieds zwischen den Erwar-tungen des Benutzers und seiner Perzeption über die jeweilige Art der Dienstleistung: wenn die Erwar-tungen die Perzeption überschreiten, fällt die Qualität ab, und umgekehrt: wenn die Erwartungen in Be-zug auf Perzeption abfallen, steigt die Qualität. Das Instrument SERVQUAL habe ich bei der Messung der Qualität der Diensttleistungen und der Zufriedenheit der Benutzer mit der Qualität der Dienstleis-tungen im außerinstitutionellen Gesundheitswesen – d.h. mit den Dienstleistungen der Allgemeinärzte – benutzt. Für die Prüfung des SERVQUAL Instrumenten gerade auf diesem Gebiet habe ich mich des-wegen entschieden, weil die Gesundheit ein der grundlegenden Bedürfnisse des Menschen darstellt, und das Verhältnis der zu erwartenden und der wahrgenommenen Qualität dieser Dienstleitung ist von einer großen Bedeutung für das Lebensstandard jedes Einzelnen und dadurch für die Qualität der ganzen Ge-meinschaft. Die durchgeführte Forschung bestätigt Zuverlässigkeit und Validität des Instrumenten SER-VQUAL für die Messung der Qualität von Dienstleistungen, das in dieser Forschung insbesondere auf die Allgemeinärzte appliziert wurde.

Schlüsselwörter: Qualität, Dienstleistungen, SERVQUAL, Messung, Instrumenten.


Mr.sc.Jelena VERNER , Faculté de droit à Osijek

SERVQUAL

RÉSUMÉ

Le passage de l’ère industrielle à l’ère informatique se concrétise par le passage de la domination des produits vers la domination des services. A notre époque de concurrence exacerbée et d’imprévisibi-lité des infl uences extérieures, un des problèmes les plus importants de la stratégie marketing est la mé-thode de mesure de la qualité des services apportés.

La qualité d’un produit se mesure facilement en appliquant des méthodes statistiques courantes et des indicateurs économiques usuels. En revanche la qualité d’un service est plus diffi cile à mesurer car elle fait référence à la relation entre l’attente et la perception de la qualité de service obtenu .Certes, la perception de la qualité du service est différente selon que l’on se place du point de vue de celui qui offre le service ou de celui qui le reçoit. Dans la recherche de procédés et de méthodes plus performants pour la mesure de la qualité des services et comme il n’existe pas de méthode générale reconnue, nous avons eu recours à l’instrument SERVQUAL créé par Parasuraman, Zeithaml et Berry. Le modèle de base de Parasuraman de mesure de la qualité de service permet de défi nir de façon précise la différence entre les attentes de l’utilisateur et la perception qu’il a du service reçu ; si les attentes sont supérieures à la per-ception la qualité diminue, si la perception est supérieure aux attentes la qualité augmente. Nous avons appliqué l’instrument SERVQUAL pour mesurer la qualité des services et la satisfaction des utilisateurs dans le cadre de la médecine généraliste hors cadre hospitalier. Nous avons choisi ce domaine d’étude pour vérifi er la pertinence de SERVQUAL parce que la santé est un besoin humain fondamental, mais aussi parce que la corrélation service attendu-service reçu est importante pour la qualité de vie de cha-que individu ainsi que pour la société dans son ensemble. Nos résultats confi rment la fi abilité et la perti-nence de l’instrument SERVQUAL pour la mesure de la qualité des services appliquée dans le cas parti-culier de la médecine généraliste.

Mots Clés: Qualité, Services, SERVQUAL, Mesure, Instruments

M. Sc. Jelena Verner, Faculty of Law in Osijek

SERVQUAL – A TOOL FOR MEASURING SERVICE QUALITY

SUMMARY

The transition from industrial towards the information age means the crossing from the domina-tion of products towards the domination of services. In the time of growing competition and increasingly unforeseeable infl uences of the surroundings, measurement of the quality of services is becoming one of the most signifi cant problems of marketing strategy. Quality of the product is easily measurable through the use of run-in statistical methods and adopted economic indicators, whereas the quality of the services is more diffi cult to measure because the service contains in itself the ratio between expectations and per-ceptions of achievement of certain level of quality. Of course, the provider and the recipient of the ser-vice have different perceptions of the achievements. In my search for more quality ways and methods of measuring the – since there is no single generally recognized method – I have used the SERVQUAL in-strument, created by Parasuraman, Zeithaml and Berry. Parasuraman’s basic model of quality of servic-es is obtained precisely from the difference between the user’s expectation and his perception about the


given type of service; if expectations exceed the perception, quality declines, and vice versa, if expecta-tions decline in relation to the perception, quality of service grows. I have applied the SERVQUAL in-strument on the measurement of services and of the satisfaction of users with the quality of that service in the outpatient health protection, i.e., on the measurement of satisfaction of the patients with their general practice physicians. I have decided to check the instrument in the sphere of outpatient protection because health is a basic human need, and the relation between the expected and the obtained quality of service is important for the quality of life of every individual but also for the quality of the social community at large. The performed research confi rms the reliability and validity of the SERVQUAL instrument in the measurement of the quality of service – here specifi cally applied on physicians.

Key words: quality, services, SERVQUAL, measurement, instruments

POZIV NA PRETPLATU ZA 2005. GODINU

Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radi}a 13, Osijek, tel: (031)224-500, ‘. r. br. 2340009-110063962.

Obra}aju}i se znanstvenoj i stru~noj javnosti Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayerau Osijeku slobodan je izvijestiti o redovitom izla`enju znanstveno-stru~nog ~asopisa pod na-zivom PRAVNI VJESNIK - tromjese~ni glasnik za pravne i dru{tveno - humanisti~ke znanosti.

Namjera je Fakultetskoga vije}a bila i ostala da ~asopis objavljuje znanstvene, stru~ne idruge radove koji udovoljavaju visokim standardima, neovisno potje~u li od nastavnika Fakul-teta ili drugih suradnika.

Slijedom toga pozivamo znanstveno-stru~nu javnost na suradnju, a zainteresirane pravneosobe i pojedince na pretplatu. Pozivaju}i na pretplatu slobodni smo vas obavijestiti da se nakomplet br. 1-4/2005., mo`ete pretplatiti po cijeni od 120,00 kn za pravne i fizi~ke osobe te80,00 kn za studente.

Naziv i adresa naru~itelja (za fizi~ke osobe ime i prezime)

(Mjesto)

(Ul. i k. br. i broj po{te)

(Mjesto) (Datum)

NARUD@BENICA

kojom se neopozivo pretpla}ujem na ~asopis PRAVNI VJESNIK za 2005. godinu.

Ukupno kompleta ...................... po cijeni od 120,00 kn

.........................................................

Potpis ovla{tene osobe