Presidencia de la República - ciu.com.uy · - se realizó una revisión de los tratados comerciales firmados por otros países de América Latina ( Chile, México, Centro América

Oficina de Planeamiento y Presupuesto - COMISEC 1

Presidencia de la República

Oficina de Planeamiento y PresupuestoComisión Sectorial para el MERCOSUR - COMISEC

Aspectos de la Inserción Internacional del UruguayAnálisis y Reflexiones

Montevideo, 1 de junio 2006


I N D I C E

1) Síntesis general del trabajo

2) Fortalezas y debilidad de Uruguay en el MERCOSUR

3) Principales flujos de exportación de Uruguay con la región

4) Cinco sectores relevantes, textiles y vestimentas; lácteos, carne

bovina, autopartes y tecnología de la información.

5) Principales aspectos de los TLC firmados por EE.UU con: México, Chile,

y Centro América.

6) Propiedad intelectual , compras gubernamentales y desarrollo

7) Principales flujos de exportación a EE.UU

8) Tratamiento de las asimetrías a nivel multilateral, regional y bilateral

9) Enseñanzas del MERCOSUR y preocupaciones en torno a los TLC con

EE.UU


Síntesis general de trabajo

Aspectos de la Inserción Internacional del UruguayAnálisis y Reflexiones

Esta síntesis ha sido elaborado por el Ec. José Manuel Quijano con la colaboración de

Rodrigo Arocena, Eleazar Deleón, Joaquín Etchevers, Lilana Pagglianno,

Gabriel Papa y Gabriel Valente


SINTESIS

I.- Presentación

La COMISEC realizó –entre marzo y mayo de 2006- un informe sobre las mejoresopciones que se le presentan al país en relación a su inserción internacional.

El trabajo se sustentó en datos empíricos y en consideraciones teóricas relativas a lahistoria reciente de Uruguay así como en experiencias de otros países de la región.Teniendo en cuenta el escaso tiempo en que se realizó, se optó por abordar algunostemas y, por tanto, inevitablemente, excluir otros.

Desde el punto de vista temático, entonces, el énfasis se puso en dos grandes áreas:- se realizó una revisión de los tratados comerciales firmados por otros países de

América Latina ( Chile, México, Centro América y República Dominicana ) conEstados Unidos. También se hizo un avance analítico sobre dos aspectos muyrelevantes para el desarrollo, como son la propiedad intelectual y las comprasgubernamentales, áreas que invariablemente se incluyen en todos los TLC queimpulsa EEUU. Simultáneamente, se realizó en un ejercicio FODA sobre elMERCOSUR y se llevó adelante un análisis sobre el tratamiento de las asimetríasen diversos acuerdos multilaterales y bilaterales. Por último, se realizó unesfuerzo por extraer enseñanzas de la experiencia uruguaya en el MERCOSUR asícomo de algunas preocupaciones que se derivan de los TLC firmados con EEUUpor otros países latinoamericanos.

En definitiva, son cinco los trabajos se incluyen en esta área:• Fortalezas y debilidades de Uruguay en el MERCOSUR• Principales Aspectos de los TLC firmados por USA con: México, Chile y

Centro América• Propiedad intelectual, compras gubernamentales y desarrollo• Tratamiento de Asimetrías a nivel multilateral, regional y bilateral• Enseñanzas el MERCOSUR y preocupaciones entorno a los TLC con USA

- El segundo gran eje temático se ordenó en torno a los flujos de comercio deUruguay – con el MERCOSUR y con EEUU – recurriendo a aproximacionesconvencionales sobre las exportaciones y ,.también, a ejercicios sustentados endos instrumentos de uso común: el Trade Can y el Trade Map.

Tres trabajos pertenecen a esta área• Principales flujos de exportación al MERCOSUR• Principales flujos de exportación a EE.UU.• Cinco sectores relevantes: textil y vestimenta, lácteos y carne bovina,

autopartes y tecnologías de la información

Desde el punto de vista metodológico, el conjunto del esfuerzo de indagación se apoyoen dos pilares. El primero – que se puede denominar macro – apuntó a ladocumentación primaria (el texto de los tratados, las estadísticas oficiales), a ladocumentación secundaria (la opinión de negociadores, de analistas - tanto favorablescomo desfavorables a los acuerdos comerciales signados -, de quienes aventuraronestimaciones prospectivas acerca de los beneficios o perjuicios que se derivarían de lostratados, etc.) y estuvo destinado, sobre todo, a disponer de una aproximación global.


El segundo – de alcance micro – consistió en preguntar a los empresarios uruguayosdirectamente involucrados en las ventas hacia Estados Unidos y hacia el MERCOSURcual era su opinión sobre las negociaciones comerciales - a nivel de gobiernos – ycuales podrían, eventualmente, otorgarles mejores condiciones de acceso a susexportaciones. Se realizaron 10 entrevistas personales a empresarios seleccionados yse enviaron 40 cuestionarios por correo electrónico a otras tantas empresas, y se logroun retorno de cincuenta por ciento. No se ha dispuesto, por lo tanto, de una encuestastrictu sensu sino apenas de una indicación que pretende arraigar en la realidad alprimer pilar, el de la aproximación global.

II.- Los TLC en el contexto de las negociaciones multilaterales.1.- OMC y TLCsUna primera aproximación general referida a la inserción internacional en medio de laspresiones del presente , apunta a la relación entre las negociaciones multilaterales enla OMC y en los espacios bilaterales en los TLCs – relación que no fue profundizada,por razones de tiempo, en esta tapa de la investigación. Las antiguas negociaciones,que se ocupaban de las tarifas y del comercio, dieron un primer giro durante la RondaUruguay cuando las tratativas se extendieron al comercio de servicios - un objetivosperseguido por EEUU, Europa y Japón desde los años setenta - y a la propiedadintelectual – para proteger a la investigación y a la innovación en los piasesdesarrollados. Muchos piases de Asia, Africa y América Latina manifestaron resistenciaa considerar o a hacer concesiones en estos temas.

El segundo empuje se presento en Singapur, durante la conferencia de la OrganizaciónMundial de Comercio (OMC) en el año 1996, cuando los países desarrolladosampliaron la agenda a inversiones, compras gubernamentales y políticas decompetencia. La negociación sobre “temas nuevos” o “de Singapur” ha sidosistemáticamente resistida por los países en desarrollo mas dinámicos y no están en laagenda de la Ronda Doha por resolución de la OMC de julio de 2004.

La parálisis de la OMC, expuesta en síntesis, tiene dos temas polares: por una parte, elpermanente reclamo de los países exportadores de alimentos contra el proteccionismode EEUU, Japón y la UE en materia agrícola; por la otra, la reiterada exigencia de estostres en cuanto a que se negocien servicios, propiedad intelectual y los temas deSingapur y la negativa de los países en desarrollo a ceder en ese terreno.

Es en este contexto que emergen los TLC impulsados por EEUU, con la particularidadde que este país mantiene la “ayuda interna” a sus producción agrícola, conserva lossubsidios a la exportación de bienes primarios pero la contraparte admite negociar yacordar sobre servicios, propiedad intelectual y los temas de Singapur, incluso con unaorientación que se ha calificado OMC plus. Analizado por el opuesto es como si elGrupo de los 20 negociara un TLC con Bélgica y lograra que este desmantelara laprotección agrícola sin que los 20 hicieran promesas o concesiones sobre los temasurticantes.

2.- Los TLC y los “temas nuevos”Cabe sostener que en las negociaciones comerciales acerca de los “nuevos temas” estáen juego la defensa de las oportunidades para que crezcan las capacidades necesariaspara incorporar conocimientos y calificaciones al conjunto de nuestra producción de


bienes y servicios, incluyendo muy especialmente los que tienen que ver con lasnecesidades básicas de la población.

La revisión de la experiencia reciente y de la literatura especializada sugiere que,cuando se estudia un TLC, es fundamental considerar su incidencia específica en: (i) elacceso al conocimiento científico y tecnológico; (ii) la disponibilidad y el costo demedicamentos esenciales; (iii) las condiciones en las cuales los pequeños productoresrurales pueden disponer de los insumos necesarios; (iv) la defensa de la biodiversidad;(v) los derechos de los pueblos sobre sus conocimientos tradicionales; (vi) el uso de losrecursos naturales de cada país como punto de partida para innovaciones en materiade productos y procesos; (vii) las posibilidades de manejar las comprasgubernamentales como factor de desarrollo, y, dentro de ellas, las llamadas “comprasgubernamentales tecnológicas” que impulsan la innovación endógena.

El tema de la propiedad intelectual no es de menor cuantía. Menos aun, algo lejano aesta economía pequeña. Uruguay no es, por cierto, un gran generador de nuevosproductos e inventos pero deberá realizar en el futuro próximo (si en verdad procuraavanzar en un sólido proyecto productivo) un considerable esfuerzo deimitación/adaptación/innovación. Entonces, vale preguntar ¿ hasta dónde estádispuesto a fijar reglas en materia de propiedad intelectual que, concebidas paraproteger la producción intelectual de los EEUU, van más allá de lo negociado en lapropia OMC?.

En este sentido es imprescindible, en el caso de las negociaciones referidas apropiedad intelectual, no perder de vista que es vital

• no admitir concesiones que vayan más allá de lo aconsejado en la OMC (ADPIC)

• conservar la licencia obligatoria en las mismas condiciones contempladasactualmente en la legislación nacional y no tolerara limitaciones o recortes.

• evitar la renovación de patentes a la fecha de vencimiento por elsubterfugio de volver a patentar el producto o sustancia, pero alegando unnuevo uso

• mantener una política en materia de genéricos que evite – como ocurrió enCAFTA – que si un medicamento no esta registrado previamente, el registrode genéricos se prohibe por cinco años.

Otro gran apartado es el de las compras publicas. Si se considera el potencial que tieneel instrumento de las compras y contrataciones públicas como herramienta para elfomento de la producción nacional, ¿ hasta dónde se va a someter su diseño, y losposibles futuros cambios, a una eventual negociación y acuerdo en el marco de unTLC?.

En el capítulo de compras gubernamentales hay que tener en cuenta que la ley deEEUU (Buy American Act, 1933) establece que las entidades públicas solo puedenadquirir bienes de proveedores nacionales. El TLC puede acordar que EEUU abra suscompras a nivel federal y de algunos estados, a cambio de que la otra parte abra lasde su sector público. Es bastante evidente que la enorme asimetría existente entredos países, como Uruguay y EEUU, conduciría prácticamente a una apertura unilateraluruguaya en materia de las compras del sector público.


Un caso de interés es el de Costa Rica. En efecto, según el MRREE de ese país, selogró establecer una excepción por la cual la legislación interna, promulgada conanterioridad a la firma del TLC, referida a las preferencias para PYMES respecto a lascompras del sector publico, mantenían vigencia indefinida con posterioridad a la firmadel TLC.. Una salvaguardia semejante se establece en el TLC Perú-EEUU, aunque elmismo esta aún a consideración del Congreso peruano. Es de notar que los países deCentro América y el Caribe lograron excluir del TLC con EEUU temas tales como políticade compras reservadas a PYMES, obras publicas, construcción, obras y programassociales, etc. Y en 2002 – es decir, a ocho años de la vigencia del tratado de librecomercio con EEUU y Canadá - México aprobó una ley que concede un porcentajeprogresivo en el tiempo de las compras publicas a las PYMES. La situación de Méxicodebe considerarse excepcional. La norma es que, en caso de un acuerdo de librecomercio, los países pueden reservar las disposiciones de su legislación vigente a lahora de aprobar el tratado; pero la legislación a posteriori, que reserve compras paraPYMES, no es admitida

La estipulación de umbrales diferentes es también un recurso que puede ser deutilidad.

3.- Los TLC y el comercio de serviciosEn cuanto a los servicios, donde la información es mas limitada y la potencialidad masincierta que en el comercio de bienes para una economía con la uruguaya, no debeperderse de vista que la experiencia de los TLCs previos indica que el movimiento depersonas se mantiene restringido y se otorgan pocas visas en servicios profesionales;en materia de visas se mantienen los procedimientos previos así como las razones paraconcederlas y para rechazarlas; se incluye la necesidad de notificación previa a lacontraparte para normas o acciones administrativas que puedan afectar a los servicios;y que los servicios de salud y educación suelen estar exceptuados de los TLCs

Pero además, en la eventualidad de una negociación que involucre a los servicios sedebería evitar:

• que se estipulen restricciones proteccionistas, por parte de EEUU, para elsubcontrato de servicios en el exterior por parte de empresasestadounidenses, lo cual crea un impedimento para un buenaprovechamiento del acuerdo

• que se recurra a las listas negativas (que implican la liberalización de todomenos lo expresamente especificado) y, por lo tanto, exigir listas positivas,según las cuales solo se hacen concesiones a texto expreso

• que las partes puedan hacer reclamos a la otra por las políticas y/oregulaciones que involucran a empresas proveedoras de servicios públicos

• que las telecomunicaciones se incluyan en la negociación

4.- El comercio con EEUU a nivel de productoUn aspecto de interés consiste en indagar cual es la potencialidad, en el intercambiode bienes, de un eventual acuerdo comercial con EEUU. Se ha avanzado aquí en lasexportaciones de Uruguay sin considerar como se verían afectadas las importaciones.

Se incluyen a continuación los resultados de un ejercicio, referido a siete productos,con sus respectivas desagregaciones, para el periodo 2000-2004. Se clasifica a los


productos considerados en Estrellas Nacientes; Estrellas Menguantes; OportunidadesPerdidas ;y bienes en Retroceso1.

1.- Las estrellas nacientes* Carne Bovina. .- Exportaciones totales crecen. Principal destino EEUUExportaciones a EEUU Estrella Naciente* Madera aserrada.- Exportaciones totales crecen. Principales destinosEEUU, Chile, MéxicoExportaciones a EEUU Estrella Naciente* Lácteos. Exportaciones totales crecen. Principal destino MéxicoExportaciones a EEUU. Estrella Naciente (en mantequilla y en “los demás quesos”)

2.- Las estrellas menguantes* Prendas de vestir. Exportaciones totales crecen. Principales destinos EEUU,México, Argentina Exportaciones a EEUU. Estrella Menguante* Textiles. Exportaciones totales crecen. Principales destinos. México, EEUUExportaciones a EEUU. Estrella Menguante

3.- En retroceso.* Pescados congelados ( excluidos merluza, filetes, hígados, huevas)Exportaciones totales no crecen. Principales destinos EEUU, Japón, CoreaExportaciones a EEUU. En retroceso*Cueros Exportaciones totales en crecimientoExportaciones a EEUU: en retroceso

5.- Las exportaciones a EEUU y su contextoLas importaciones de EEUU están creciendo desde 1998 a una tasa superior alcrecimiento del PBI en casi todos los años. En algunos han llegado a triplicar elcrecimiento de este. Como las exportaciones han crecido a ritmo mas lento el saldonegativo en la balanza de bienes ha saltado desde un déficit de 3% del PBI a uno de6% del PBI entre 1998 y 2004. Diversos análisis son coincidentes en señalar que lacorrección de este déficit afectara la colocación de productos en el mercados de EEUU,ya sea que el ajuste se haga vía precios ( mas devaluación) o cantidades, o ambas. Eneste contexto la colocación de productos de Uruguay en EEUU tiene una altaprobabilidad de estar afectada negativamente por esa corrección.

III. El MERCOSUR,1.- Fortalezas y debilidades del MERCOSUR

1 Las estrellas nacientes son aquellas que aumentan la cuota de mercado de Uruguay en EE.UU. altiempo que EEUU incrementa las importaciones de ese producto en mayor medida que el resto de lasimportaciones; las estrellas menguantes aumenta la cuota de Mercado de Uruguay en EE.UU. al tiempoque EE.UU incrementa las importaciones de ese producto en menor medida que el resto de lasimportaciones; las oportunidades perdidas se configuran cuando disminuye la cuota de mercado al tiempoque EEUU incrementa las importaciones de ese producto en mayor medida que el resto de lasimportaciones; y en retroceso cuando disminuye la cuota de mercado al tiempo que EE.UU incrementalas importaciones de ese producto en menor medida que el resto de las importaciones.


Un documento especifico se ha dedicado, en esta primar etapa de la investigación, arealizar un ejercicio FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas) sobre elMERCOSUR. En el mismo participaron, además de los técnicos de COMISEC,empresarios consultados y técnicos de gremiales que integran la Mesa de COMISEC. Ensíntesis, puede decirse que la opción del país por el MERCOSUR se realizó a partir dela búsqueda de algunos objetivos centrales. En éstos se destacan el acceso preferenteal mercado regional y la circulación de los bienes libre de trabas, la articulación dealgunos sectores productivos en cadenas regionales, la intensificación de la recepciónde inversiones regionales o del resto del mundo, la posibilidad de concretarnegociaciones comerciales con terceros espacios desde una mayor posición de fuerzas.

En este sentido, cabe señalar que la frustración de las expectativas imperante respectodel “estado de situación” del MERCOSUR se debe a que las metas centrales no sealcanzaron o solo lo hicieron parcialmente. Es así que la promesa de acceso al mercadoampliado sigue estando obstaculizada por trabas de distinto tipo, la articulación deáreas de la producción nacional con sectores productivos regionales no se produjo, lasinversiones no experimentaron un aumento sustancial y las negociaciones comercialesexternas con mercados relevantes no avanzaron.

2.- El MERCOSUR y la consideración de las asimetríasRespecto a la negociación en bienes y servicios la experiencia previa de Uruguay,tanto en el PEC y CAUCE como en el propio MERCOSUR, indica que las asimetríasentre economías de distinto tamaño y de diferente grado de desarrollo no pueden nideben obviarse en una futura negociación. Aun en la OMC se admite el Trato Especialy Diferenciado pero en los TLCs, tal como han prosperado hasta el momento, rige elprincipio de igualdad entre las partes y, por lo tanto, del trato reciproco. Semejanteacuerdo ignora que los signatarios de un eventual acuerdo recibirán impactos muydistintos del mismo: la economía pequeña quedara sometida a los avatares delacuerdo y aun a la evolución del nivel de actividad de la grande, mientras que esta nosoportara consecuencia alguna si lo acordado se incumple o si el deterioro en el nivelde actividad de la pequeña la lleva a reducir sus importaciones.

Una consideración apropiada de las asimetrías, en el contexto del MERCOSUR, desde laperspectiva de una economía pequeña como Uruguay, requiere la construcción de una“nueva” agenda.

Una agenda puramente “defensiva” pasaría por* mantener las excepciones al AEC,(en particular, aquellas excepciones que

conciernen a los bienes de capital, informáticos y telecomunicaciones y los regímenesespeciales de importación) *el cumplimiento estricto, en plazo breve, de un programa de eliminación de lasbarreras parcelarias *la homologación automática en la región de las normas de certificaciónnacionales *la determinación de carácter transitorio de la Adaptación Competitiva y laespecificación de cuales sectores puede ampararse en el instrumentoUna agenda “ofensiva” posible tendría como elementos centrales *el “disciplinamiento” de las políticas de competencia


*el régimen común de atracción y localización de inversiones de lospaíses del bloque2

*la “regionalización” de algunos instrumentos utilizados a nivel nacional3

*la libre circulación plena de bienes en el bloque hacia la “creación” de unterritorio aduanero común4

*la puesta en practica y ampliación del FOCEM, una excelente iniciativapara amortiguar asimetrías5.

La política de compras gubernamentales y contrataciones públicas ofrecetambién la oportunidad de enfrentar el problema de las asimetrías. En todo caso, yconsiderando que se ha negociado un protocolo de compras públicas a nivel regional,aún queda la instancia de la reglamentación para avanzar en una implementación quepermita el acceso de las empresas uruguayas, en una primera instancia y de manerarápida, al mercado de compras públicas tanto de los gobiernos federales (lo cual estaacordado) como a las compras de los estados y provincias fronterizos de Uruguay(todavía no acordado).

3.- El MERCOSUR y la política cambiaría comúnComo la experiencia de Uruguay también lo señala, el acuerdo puede tener un sesgoproimportador ( como ocurrió durante la experiencia del MERCOSUR) o proexportador( como fue el caso con PEC y CAUCE). Desde esta experiencia podría sugerirse quetanto una eventual propuesta uruguaya de relanzamiento del MERCOSUR como unahipotética negociación bilateral con terceros solo se puede impulsar a partir de unaadecuada coordinación, entre los objetivos de la negociación hacia fuera y la políticaeconómica interna, de forma de imprimir un claro sesgo proexportador a la insercióninternacional. La relevancia de una adecuada política cambiaría – pieza clave encualquier proceso de inserción - ha sido puesta de manifiesto en varios trabajosrecientes referidos a Uruguay. Ha sido una antigua aspiración , hasta el momento noconcretada, que los socios del MERCOSUR coordinen las políticas macroeconomicas yse sometan a disciplinas comunes6.

Sin aspirar quizá a resultados tan ambiciosos puede sugerirse que es necesario avanzarhacia una paridad real común, en relación al resto del mundo, e introducir una ampliabanda de fluctuación dentro de la cual deben moverse los cuatro socios plenos del

2 Una determinación “en conjunto” de los instrumentos a utilizar para tal fin puede habilitar, también, elestablecimiento de políticas “conjuntas” de aliento a la localización de ciertas inversiones, previamenteacordadas, con criterio tendiente a combatir las asimetrías.

3 En particular, se podría fomentar la participación de empresas originarias de Uruguay y Paraguay en lasinstituciones y programas de sus socios más poderosos tendientes a desarrollar la calidad y el diseño delproducto, la innovación y/o la prospección de mercados externos, ya sea regionales o globales.

4 Ligado a lo anterior, se debería avanzar en la discusión de criterios para la distribución de los ingresosfiscales originados en la aplicación del AEC5 También es posible explorar la posibilidad de diseñar esquemas de financiación que, recurriendo a losmercado de capitales regionales, amplíen la cantidad y dimensión de los proyectos a ser financiados por elFondo.

6 En Florianópolis, en diciembre de 2000, se hizo un primer intento que, lamentablemente, resultototalmente superado por la crisis argentina (2001) y uruguaya (2002) posterior.


MERCOSUR.7 Como señala Barbosa-Filho “la estabilización de las tasas de cambiobilaterales dentro del MERCOSUR y la flotación conjunta de sus monedas en relación alresto del mundo puede ser un instrumento importante y efectivo para estimular elcomercio intra-industrial, desarrollar los mercados financieros de la región, y aumentarla competitividad internacional de todos los países. No obstante, para evitar los erroresdel pasado reciente, es crucial que la flotación conjunta de Brasil y Argentina se de entorno a una tasa real de cambio en relación al resto del mundo que sea competitiva ysuficiente para promover la estabilidad macroeconomía de los países. Si eso ocurre,todos los países del MERCOSUR se verán beneficiados”Una iniciativa de estas características mejoraría el relacionamiento intraMERCOSUR y,además, facilitaría la negociación común con terceros.

4.- Las exportaciones al MERCOSUR a nivel de productos.Un aspecto de interés consiste en indagar, tal como se hizo un apartado anteriorrespecto a EEUU, cual es la potencialidad, en el intercambio de bienes, de unrelanzamiento efectivo del MERCOSUR, que supere las limitaciones del presente. Se haavanzado aquí en las exportaciones de Uruguay sin considerar como se veríanafectadas las importaciones.Se incluyen a continuación los resultados de un ejercicio, referido a once productos,para el periodo 2000-2004 (y con una aproximación a la situación 2005 desde el puntode vista de las exportaciones uruguayas de ese producto).8

1.- Las Estrellas Nacientes* Malta.- Exportaciones totales crecen. Principal destino MERCOSURExportaciones al MERCOSUR Estrella Naciente* Plásticos. Exportaciones totales en crecimiento .Principal destino MERCOSURExportaciones al MERCOSUR. Estrella Naciente* Papel.- Exportaciones totales en crecimiento. Principal destino MERCOSURExportaciones MERCOSUR. Estrella Naciente (adquisición empresa argentina porFANAPEL) 9

* Químicos. Exportaciones totales en crecimiento. Principal destino MERCOSURExportaciones al MERCOSUR

* Agentes sup. orga 10 estrella naciente

7 Una iniciativa semejante se ha planteado en otras ocasiones. Recientemente la recoge y fundamentaNelson H Barbosa-Filho:” Flutuacoes dos termos de troca e suas implicacoes para a coordenacao de taxasde cambio no MERCOSUL” IDRC, Red MERCOSUR, 20068 Las estrellas nacientes son aquellas que aumentan la cuota de mercado de Uruguay en MERCOSUR. altiempo que MERCOSUR incrementa las importaciones de ese producto en mayor medida que el resto delas importaciones; las estrellas menguantes aumenta la cuota de Mercado de Uruguay en MERCOSUR. altiempo que MERCOSUR incrementa las importaciones de ese producto en menor medida que el resto delas importaciones; las oportunidades perdidas se configuran cuando disminuye la cuota de mercado altiempo que MERCOSUR incrementa las importaciones de ese producto en mayor medida que el resto delas importaciones; y en retroceso cuando disminuye la cuota de mercado al tiempo que MERCOSURincrementa las importaciones de ese producto en menor medida que el resto de las importaciones

9El análisis estricto por medio de Trade Map indica que “papel para escribir” y “papel estucado”corresponden a oportunidades perdidas; por su parte “papel higiénico”, “cartón y guata” y “envases”corresponden a estrella menguante. No obstante se incluyen en estrella naciente por factor adquisiciónque permite abastecer a Argentina desde “adentro”, con planta propia, y en menor medida conexportaciones uruguayas

10 Principal producto químico exportador , en valor, por Uruguay


* Abonos (fuerte crec. exportador) oportunidad perdida* Productos farmacéuticos en retroceso *

Pinturas, tinturas, curtientes en retroceso

2.- Las Estrellas Menguantes* Arroz.- Exportaciones totales crecientes 2002-2005 Destinos diversificadosExportaciones al MERCOSUR Estrella Menguante 2000-2004Oportunidad perdida 2005 (disminuye cuota; mercado crece hacia otros)

3.- Las oportunidades perdidas* Vehículos automotores.-Exportaciones totales decrecenExportaciones al MERCOSUR Oportunidad Perdida* Vestimenta. Exportaciones totales en crecimiento. Principal destino: NAFTAExportaciones al MERCOSUR. Oportunidad Perdida* Autopartes. Exportaciones totales en crecimiento. Principal destino MERCOSURExportaciones al MERCOSUR Oportunidad Perdida (disminuye cuota en mercado enexpansión)

4. En retroceso* Lácteos. Exportaciones totales en crecimiento. Principal destino: de MERCOSUR aNAFTAExportaciones al MERCOSUR En Retroceso* Tabaco. Exportaciones totales en descenso. Principal destino MERCOSURExportaciones MERCOSUR: En retroceso

Percíbase que de los productos seleccionados solo una minoría esta en retroceso yuno de ellos (lácteos) ha diversificado a un numero amplio de mercados ( en 2006vende en mas de 50 mercados), al punto que puede ser tomado como un ejemplo de“aprendizaje en la región”Otro caso interesante a analizar es el del arroz. Uruguay ha sido un tradicionalabastecedor de arroz al Brasil. Entre 2000 y 2004 el arroz es una estrella menguante,porque el arroz uruguayos toma participación en las importaciones brasileñas, peroestas no crecen. No obstante, en 2005, Brasil adquiere arroz en el mercadointernacional y desplaza a Uruguay que pierde cuota en un mercado que aumenta lasimportaciones.Pero si se observan los once productos seleccionados la mayoría resulta estrellasnacientes y oportunidades perdidas lo que sugiere que habría amplio campo arecorrer, en el MERCOSUR, si se avanzara de manera sólida en la libre circulación, enla certidumbre de acceso y en los demás temas que han sido críticos – y altamenteperjudiciales para las economías pequeñas – en los últimos años.

III.-¿A que debe apuntar y como debe negociarse la inserción internacional?Cabe establecer con firmeza que las negociaciones comerciales dentro del MERCOSURo con terceros países apuntan en la dirección del desarrollo económico si permitealcanzar los siguientes objetivos:*A nivel macro, la negociación y el acuerdo subsiguiente contribuyen a incrementar lacertidumbre y a aumentar los proyectos de inversión que se ponen en marcha y ,por lo tanto y en términos concretos, la relación entre la formación bruta de capital fijoy el producto interno bruto (FKF/PBI). El MERCOSUR no ha tenido ese efecto dearrastre sobre la economía Uruguay, debido a que continúa sometida a incertidumbresde acceso, lo cual es absolutamente esencial de despejar.


* A nivel macro, la negociación y el acuerdo subsiguiente conducen a elevar lacalidad de comercio, entendiendo por tal la exportación de bienes dinámicos y concreciente valor agregado. En términos relativos, el comercio de Uruguay conMERCOSUR muestra más calidad de comercio que el que mantiene con resto delmundo. Pero, cabe consignar, que nos encontramos aún en una etapa muy incipienteen lo que respecta a flujo exportador con contenido tecnológico medio y alto hacia laregión. * A nivel político-institucional, si la negociación y el acuerdo subsiguiente noincorporan elementos normativos que limiten severamente los márgenes de maniobrade la política económica, introduzcan reglas de juego restrictivas sobre materiascentrales para la evolución de distintas áreas que se pueden convertir en verdaderaspalancas para el desarrollo ( servicios, compras gubernamentales, propiedadintelectual). * A nivel micro, la negociación y el acuerdo subsiguiente contribuyen a aumentar laescala de las empresas con lo cual se inicia el círculo virtuoso de los rendimientoscrecientes. El MERCOSUR ha tenido un impacto débil en este aspecto sobre lasempresas uruguayas.En definitiva, el análisis y la reflexión realizados conducen a la convicción de lanecesidad de redoblar el esfuerzo en el sentido de perseverar en una estrategiaMERCOSUR pero sobre reglas de juego, bases institucionales y compromisos quecontemplen explícitamente los objetivos expuestos en las paginas anteriores. Tambiénse concluye que debe realizarse un intenso esfuerzo negociador con otros mercados (entre ellos, los EEUU) , esfuerzo que debe estar centrado exclusivamente en losaspectos comerciales, y excluir los “otros temas” cuya consideración – tal como EEUUplantea para la ayuda interna y el subsidio a sus exportaciones – debe realizarseexclusivamente en el ámbito multilateral de la OMC, en esta o en una ronda futura.


Fortalezas y Debilidades de Uruguay en el MERCOSUR

Documento preparado por: Ec. Liliana Pagglianno


El propósito del trabajo es realizar una aproximación a la situaciónactual del MERCOSUR. En tal sentido, se utilizó la metodología FODA(fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) como procedimientopara analizar y evaluar la situación actual de la región.El trabajo se realizó en conjunto con los técnicos de COMISEC y algunos delos técnicos de las cámaras que asisten a la Mesa Sectorial del MERCOSURpero lo que se redacta en este trabajo es exclusivamente responsabilidad enúltima instancia de la Comisión Sectorial para el MERCOSUR.

El foco de análisis es Uruguay y su relación con la región, específicamente conlos Estados Partes del MERCOSUR, incorporándose al análisis las nuevas estrategiasadoptadas. Por tal razón, para realizar el análisis FODA nos ubicamos desde laperspectiva de Uruguay y desde la óptica del agente económico.

Primeramente se presenta una breve reflexión del trabajo con la descripción delas fortaleza oportunidades, debilidades y amenazas al proceso de integración a travésde la utilización de una matriz con cuatro cuadrantes, posteriormente se realiza lajustificación de cada uno de los puntos contenidos en la matriz FODA.

La integración económica, en tanto acuerdo de tipo recíproco que comprometea cada una de sus partes, puede ser entendida como un mecanismo de tecnología decompromiso, que le da credibilidad y permanencia a las políticas de los paísesmiembros y que tiene mecanismos claros para castigar los desvíos. En este sentido, laintegración económica debería proveer la ingeniería institucional que permita alcanzarlas asignaciones cooperativas.

Existe un problema de diseño de mecanismos e instituciones que hagancompatibles para cada uno de los actores sostener las asignaciones cooperativas. Elpunto básico a aprovechar es que todos los países necesitan tener un ámbito decompromiso mutuo que limite y restrinja, en la dirección deseada, mediante disciplinasconjuntas las acciones que cada uno puede hacer.

Es necesario desarrollar otra visión global que atienda a un interés general de laregión, no para sustituir el ámbito político de los gobiernos, que en última instanciaserá el determinante soberano de toda decisión, sino para dejar madurar y actuar unaestructura que tenga como objetivo el desarrollo de la integración regional y queelabore, en interacción con los gobiernos y sectores privados, las mejores opcionestécnicas disponibles para la región y por ende para los Estados Partes que laconforman. Gran parte de los problemas que se mencionan seguidamente se refieren aque existen supuestos de este tipo. Así por ejemplo, en el caso de la liberalización delcomercio la región se saturó de barreras no arancelarias. Los gobiernos optaron por lasreglas del libre comercio, pero al mismo tiempo se protegieron con BNAs11. Enconsecuencia, en este último caso, se generó una reacción del resto de las Partes, queimplementaron una política similar. El resultado finalmente fue que la zona terminó enuna situación claramente inferior de la que resultaría si se hubiera mantenidorigurosamente el compromiso del libre comercio.

11 Barreras no Arancelarias


El MERCOSUR es una realidad a la que Uruguay no tiene que procurarsustraerse, aunque existe probabilidad que la integración regional no experimentegrandes progresos en los próximos años, ni deje de plantear recurrentes problemas,pero al mismo tiempo ofreciendo posibilidades que no pueden desperdiciarse paraafrontar las dificultades inherentes a la condición pequeña, siendo entonces una opcióna tener en cuenta. Hace falta pues defender tenazmente esas posibilidades, que en elfuturo pueden ser mayores y/o más necesarias que hoy, y sobre todo son las másrelevantes en lo que hace a la exportación de bienes con mayor valor agregado ycontenido tecnológico.12

12 Informe de Prospectiva, COMISEC 2005


Fortalezas

! Mercado ampliado con acceso preferencial! El MERCOSUR es un importante espacio de

negociación

! Brasil y Argentina conforman el principal PBI industrial deAmérica Latina

! Arancel Externo Común entre los cuatro países! Elevado flujo comercial que se realiza bajo arancel 0%,

exceptuándose azúcar y autos, a pesar de que la existenciade barreras no arancelarias afecta las posibilidades decomercio.

! Avances en la institucionalidad, Tribunal de Solución deControversias.

! IED (inversión extranjera directa) de origen MERCOSUR esaproximadamente un tercio de la IED total

! Niveles de calidad superior en el comercio intraMERCOSUR( bienes de mayor contenido tecnológico)

! Conformación del FOCEM! Concreción de acuerdos con terceros países por parte de

MERCOSUR! Uruguay con perspectiva regional y mundial, nuevos

horizontes

Oportunidades

! Avances en relación a la Decisión 54 – Doble Cobro

Arancel

! Acuerdos con otros países en desarrollo se ha

planteado como complemento y no como reemplazo

de acuerdos con EEUU y UE

! Inversiones cruzadas! Incorporación de Venezuela (país de tamaño medio)

Debilidades

! Debilitamiento de las exportaciones

agroindustriales hacia Brasil

! El comercio del MERCOSUR extrazona se ha

duplicado en relación al comercio intrazona

! En Ouro Preto surge un cronograma para la constitución deuna Unión Aduanera que no se cumple .

Amenazas

! Los regímenes de promoción de exportaciones en el

comercio intraregional constituyen una traba para el

perfeccionamiento del acuerdo comercial

! MERCOSUR en el 2005 dejó de ser el principal

mercado de exportaciones uruguayas pero continua


! Escasa integración de las normas e incertidumbre jurídicadel derecho comunitario en construcción.

! Diferencias estructurales entre los miembros dificultan unaoferta común para negociar acuerdos con terceros

! Acuerdos bilaterales entre Argentina y Brasil! Metas macroeconómicas - Florianópolis 2000! Dificultades en la complementación productiva! Los procesos de integración suelen concentrar la IED en los

países grandes! Escaso desarrollo institucional! El flujo de empresas uruguayas que mantienen estable las

exportaciones a la región ha venido reduciéndose en losúltimos años

! Indefinición en cuanto a normas medio ambientales yaprovechamiento de recursos naturales comunes.

siendo el principal origen para las importaciones

Argentina: se desplomó como destino de las exportacionesuruguayas (7.8%) pero es el principal origen de importaciones(20%) para el año 2005.Brasil: las exportaciones de Uruguay son del 13.46% y 21.26%de importaciones para el año 2005.

! La incorporación de Venezuela podría derivar en que

se refuercen las asimetrías

! Liderazgo errático del proceso por parte del Brasil! Inconsistencia en las políticas que adopta el MERCOSUR! Disgusto en la ciudadanía respecto de las respuestas que la

región le brinda al Uruguay en relación al desarrolloproductivo

19

A continuación se presenta la justificación a cada uno de los puntos mencionados en lamatriz FODA.

Fortalezas

En primera instancia se definieron las fortalezas que Uruguay alcanzó a partirde su pertenencia al bloque regional.

Mercado ampliado con acceso preferencial. La definición de “mercadoampliado” no fue precisada. En las aproximaciones mas optimistas se hablaba de “ unmercado de 200 millones de habitantes”. Otras consideraciones limitaban el “mercadoampliado” a los habitantes con poder adquisitivo y otras mas ajustadas a los habitantesde estados o provincias fronterizos. En cualquiera de los casos, se trata de un“mercado ampliado” muy significativo para el Uruguay.

El MERCOSUR es un importante “espacio de negociación” con sus vecinos parauna economía pequeña como la uruguaya fuertemente inserta en la región. Estosignifica que se dispone de los espacios de intercambio y análisis para debatir sobremedidas que adoptan los vecinos y afectan a Uruguay. También es un ámbito donde laeconomía pequeña puede expresar su estrategia y aspiraciones de desarrollo.

Una economía pequeña tiene grandes limitaciones para negociar con terceros.Este tipo de negociación tiene más posibilidades de ser exitosa si el país se presenta enbloque, planteando aspiraciones regionales conjuntas. Por ejemplo: la Unión Europeale hizo a Uruguay una oferta que difícilmente hubiera recibido si Uruguay negociabasolo.

El PBI industrial de Uruguay a precios corrientes es del 22% mientras queBrasil y Argentina tienen el mayor PBI industrial de América Latina, incluyendo ciertodesarrollo en bienes de alta tecnología (en Brasil aeronáutica y telefonía celular, porejemplo). Esto podría contribuir a que algunas empresas uruguayas se incorporaran alavance tecnológico conjunto de la región, aumentando las ventas internas y usando laregión como plataforma en este tipo de bienes para la extrazona.13

La mayoría del flujo comercial regional no ha tenido problemas, aunque se hanpresentado dificultades en importantes productos como lácteos, arroz, papel ybicicletas. Desde el inicio del MERCOSUR se han ido ampliando las etapas dedesgravación arancelaria. La gran mayoría del universo arancelario esta desgravado ylos bienes se intercambian entre los cuatro países en régimen de libre comercioaunque subsisten perforaciones, exigencias de normas de origen y barreas paraarancelarias.

En el caso de Uruguay los productos que se exportan al MERCOSUR sonaquellos que incorporan mayor valor agregado y complejidad tecnológica, lo queaporta a que mejore la calidad de comercio intraMERCOSUR. Hay rubros de produccióny exportación MERCOSUR - como los plásticos, los autopartes, el papel y algunosquímicos - que han ido consolidando su posición en el mercado regional.14

13 Página WEB del Banco Central del Uruguay14 Informe de Coyuntura, Instituto de Economía, UdelaR. 2006

20

La creación del Tribunal de Controversias constituye un avance en lo querespecta a la institucionalidad a pesar de ser un tribunal de segunda instancia.

La IED de origen MERCOSUR es de un tercio aproximadamente de la inversióntotal que posee Uruguay. 15

Inversión Extranjera Directa en Uruguay por Origen:Inversión acumulada entre 2001-2003

Millones dedólares

%

Argentina 214 24,00Brasil 52 5,85Unión Europea 290 32,65Nafta 64 7,50Paraísos Fiscales 146 16,50Resto del Mundo 122 13,50Total de IED - Uruguay 888 100,0Fuente: Sobre la base de información de UNCTAD.

Entre 2001 y 2003, poco menos de la tercera parte de la IED provino de la región.

Se han aprobado los fondos estructurales (FOCEM) con un monto de 100millones de dólares/año. Estos fondos prevén aportes modestos por parte de Paraguayy Uruguay pero las economías pequeñas absorben un porcentaje mayoritario de esosrecursos. Se trata de un paso positivo para comenzar a contemplar las asimetrías.Existe una instancia de prueba de dos años a los efectos de evaluar la experiencia conrelación a los mecanismos para la presentación, evaluación y aprobación deproyectos.16

El funcionamiento del MERCOSUR ha generado a nivel regional unrelacionamiento intenso entre integrantes de importantes sectores de la sociedad. Estose visualiza a partir del incremento en la relación entre altos funcionarios, académicos,dirigentes sindicales y empresarios de los cuatro países así por el intercambio entrevariados sectores de la Sociedad Civil regional.

Con la creación del MERCOSUR el país se comenzó a “pensar” desde unaperspectiva regional y mundial. Esto muestra una trayectoria de aprendizaje desde laóptica de los distintos agentes económicos hacia el Resto del Mundo.

Debilidades

Respecto a las debilidades se destacan:

En los años ochenta Brasil era un comprador creciente en el mercadointernacional de alimentos de clima templado. Uno de los fundamentos iniciales de laaproximación argentino-brasileña (1986) y del MERCOSUR (1991) fue, precisamente, la 15 Página WEB de UNCTAD16 Secretaría del MERCOSUR

21

potencialidad de Argentina, Uruguay de abastecer a Brasil en alimentos. En los últimosaños, sin embargo, Brasil tiende a autoabastecerse de alimentos de clima templado einclusive, en algunos rubros, a convertirse en un importante exportador que compitecon la producción uruguaya en terceros mercados.

En todo caso, y siempre respecto de Uruguay, los bienes primarios o de bajoprocesamiento con más potencialidad de exportación – la carne bovina y la madera ysus transformaciones – tienen sus principales mercados fuera de la región,especialmente en América del Norte y en Europa. Son, precisamente, estos productoslos que impactan en el crecimiento de las exportaciones extrazona en los últimosaños.17

Comercio del MERCOSUR extrazona e intrazona (import y export)En mil millones de dólares

1994 2004extrazona 96,5 191,8intrazona: 34 51Fuente: Fuente: Anuario estadístico - Ranking de empresas, MC consultores

El camino hacia una Unión Aduanera, tal como fue acordado en Ouro Preto(1994) se ha cumplido en parte, con la adopción, por ejemplo, del AEC. Pero lasperforaciones del mismo, la subsistencia de normas de origen., y el modesto avance enotros campos (código aduanero, normas y certificaciones, por ejemplo) cuestionan eltránsito hacia una Unión Aduanera.

El MEROCOSUR ha tenido serias dificultades para eliminar las barreras paraarancelarias al comercio intrazona. Una amplia gama de barreras se mantienen(estudio realizado por la Secretaría del MERCOSUR) y las resoluciones acordadas porlos estados partes en el sentido de su eliminación en plazos preestablecidos no se hancumplido o solo se han cumplido parcialmente.18

Se observa una escasa incorporación de las normas MERCOSUR. En lasentrevistas realizadas a empresarios del medio se especifica que el tema de lainternacionalización de las normas es el gran drama o una gran trampa porque aveces lo que se negocia no termina de concretarse. Si después no es incorporado a lalegislación nacional positiva no tiene ningún efecto.19

Los miembros tienen grandes dificultades para concretar y avanzar con unaoferta común para negociar acuerdos con terceros mercados relevantes.20

Contra lo previsto en el ACE 18 - y la ampliación del ACE 14 – se ha idoconsolidando la relación bilateral entre Argentina y Brasil. Los acuerdos bilateralesentre Argentina y Brasil se han percibido como un debilitamiento de la UniónAduanera en relación a los acuerdos cuartipartitos. Los acuerdos bilaterales firmados el30 de noviembre de 2005 versan sobre distintos aspectos como ser: fito-sanitario,energético, mecanismos de cooperación comercial, facilitación de la construcción y

17 Ranking de empresas, MC consultores 200518 Informe Junio 2004 Secretaría del MERCOSUR19 Entrevista realizada20 Esta conducta se observa en las reuniones de los Organismos Decisiones del MERCOSUR

22

operación de nuevos pasos viales sobre el Río Uruguay, adaptación competitiva,cooperación en materia laboral, circulación de personas, nanotecnología, entre otros.Desde el 2003 las relaciones entre los dos grandes socios del bloque se hanfortalecido, lo que no constituiría un problema en sí mismo a no ser que tal dinámicase realice en detrimento de la integración del bloque constituido por los cuatro países.

A lo largo de estos años se ha notado a nivel de bloque un bajo nivel deperformance en cuanto a mejorar su institucionalidad, lo que dificulta los compromisosde largo plazo. la estructura institucional permite verificar que el objetivo deinstitucionalidad mínima no necesariamente está asociado a una mayor eficiencia en eldespacho de los asuntos de la integración. Si se pudiera computar el gasto en el cuallos países incurrieron a lo largo del proceso de integración, de acuerdo al modelointergubernamental con instituciones permanentes mínimas y multiplicación de ámbitosde negociación, seguramente se podría comprobar que el costo MERCOSUR essignificativo. Incluso que el mismo se ha convertido en un nuevo renglón de gastosregulares de la amplia mayoría de las instituciones gubernamentales domésticas.Lograr avanzar en el diseño de instituciones comunes, especializadas y eficientes,puede sustituir parte del gasto actual en el funcionamiento del MERCOSUR y obtenermejores soluciones técnicas que den sustento más permanente a los acuerdos de lospaíses.

El MERCOSUR no ha podido avanzar en la coordinación de políticasmacroeconómicas. En Florianópolis 2000 se fijaron metas de inflación, devaluación,déficit fiscal y ratio deuda publica sobre PBI. El proceso no ha tenido continuidad. Sepretendía fijarse metas para la inflación, la devaluación, el déficit fiscal y el ratio deudapública/PBI, logrando una convergencia en los valores de esas variables que, reducirála variabilidad de las mismas en términos bilaterales. La existencia de metas regionalespuede servir a las economías más pequeñas como un mecanismo para reforzar loscompromisos domésticos de los gobiernos. Es decir, el acuerdo de integraciónrecíproco podría servir como una tecnología de compromiso para dar credibilidad ysustento a las políticas domésticas pero nunca cumplió el objetivo.21

La evidencia muestra una fuerte debilidad en cuanto al fomento de lacomplementación productiva regional. Si bien en marzo de 2004 fue aprobado elReglamento de los Foros de Competitividad MERCOSUR, solo se han producidoreuniones del Foro de la Madera y Muebles.

Los procesos de regulación suelen concentrar la inversión extranjera directa enlos países más grandes. Al respecto, es de notar que la ausencia de una políticaregional para el tratamiento de la inversión tiene serios perjuicios sobre los socios demenor tamaño.

El número de empresas que operan a nivel del MERCOSUR ha venidodecreciendo. En el cuadro siguiente se puede observar la cantidad de empresas queacumulan el ochenta por ciento de las exportaciones de Uruguay al MERCOSUR:

2002 2003 2004Número de empresas 73 67 55Fuente: Elaboración propia en base al Anuario estadístico - Ranking de empresas, MCconsultores

21 Primer informe semestral de la secretaría del MERCOSUR

23

Existe indefinición en cuanto a normas medio ambientales y el aprovechamientode los recursos naturales en común. Si bien se han presentado propuestas sobreAcuífero Guaraní y otros acuerdos relacionados al Río Uruguay, hay escasez en cuantoa políticas ambientales en común y el tratamiento de los recursos no renovables. Porejemplo: el establecimiento de este tipo de reglas podría haber evitado el problemacon las plantas de celulosa en Fray Bentos.

Oportunidades

Se lograron avances en relación al acceso a mercados, al respecto cabemencionar la Decisión 54/04 – Doble Cobro de Arancel. La misma implementa la librecirculación de bienes entre los Estados partes así como su incorporación en procesosproductivos. El universo de productos que se verán alcanzados por la Dec 54/04 apartir del 01/01/06 son aquellos que califican con: un 0 % de Arancel Externo Común,una preferencia arancelaria del 100 % cuatripartita y simultánea, debiendo estarsujetos al mismo requisito de origen en el marco de cada uno de los acuerdos firmadospor el MERCOSUR, sin estipulación de cuotas ni requisitos de origen temporarios, losbienes no recibirán el trato de originarios si son objeto de la aplicación de algunamedida de defensa comercial; derechos antidumping, derechos compensatorios osalvaguardias. La decisión 54/04 implementada por la decisión 37/05 alcanzó el gradode compromiso que el MERCOSUR permite. El impacto de la decisión comentada sevisualiza más claramente en la eliminación del doble cobro de la tarifa para el comerciointra – MERCOSUR y en presentar un panorama más atractivo para la concreción deacuerdos con otros bloques económicos, como por ejemplo las negociaciones con laUnión Europea. El objetivo es lograr un proceso informatizado que permita laadministración y seguimiento del beneficio otorgado (pago de un único arancel alingreso de la mercadería al territorio de MERCOSUR), disminuyendo razonablemente laposibilidad de fraude aduanero. A estos efectos la propuesta se basa en el necesarioequilibrio que debe existir entre la facilitación a las operaciones de Comercio Exterior yel debido control que deben ejercer sobre ellas los Servicios Aduaneros de los EstadosPartes. 22

La incorporación de Venezuela incrementa la potencialidad del mercado, conposibilidad notoria para Uruguay en la venta de productos con mayor valor agregado(software, productos alimenticios, genética ganadera), constituye un mercado paradiversificar la importación en hidrocarburos y constituye una fuente de inversiones.Todo nuevo integrante aumenta la capacidad de maniobra. En términos generales, laincorporación de Venezuela al MERCOSUR, como país en proceso de adhesión, mereceser analizada desde distintas ópticas. Por un lado, los equilibrios internos delMERCOSUR – en el presente muy sesgados hacia una fuerte gravitación brasileña-pueden encontrar un nuevo balance, más favorable para todos los integrantes. 23

Las inversiones cruzadas provenientes de otros Estados Parte facilitan el accesode lo producido de dichas inversiones a los mercados de los mismos Estados Parte. Laobservancia muestra un mayor número de cruces entre empresas de los EstadosPartes.

22 Secretaría del MERCOSUR23 Análisis de Prospectiva, COMISEC 2005

24

Las negociaciones que se realizan con la Unión Europea solo se dan en elámbito del MERCOSUR como bloque y no individualmente con Uruguay. Lo queidentifica que en este tipo de negociación Uruguay forma parte de un bloque que leproporciona una posición al momento de la negociación, que solo las probabilidadesserían muy bajas o nulas.

En el tema energético hay intentos de acuerdo, como lo fue la iniciativaURUPABOL en cuanto al gasoducto.

Amenazas

Los regímenes de promoción de exportaciones en el comercio intraregional yen la competencia en terceros países constituyen una traba para el perfeccionamientodel acuerdo comercial y estimulan el conflicto de intereses.

La incorporación de Venezuela podría derivar en que se refuercen las asimetríasy se consolide alguna forma de “trilateralismo”, lo que reforzaría la exclusión de lossocios de menor tamaño.

Se verifica un liderazgo errático del proceso por parte del Brasil como país demayor tamaño en la región, lo que obstaculiza la posibilidad de plantear una estrategiacomún al bloque regional. No hay proyecto ni liderazgo integracionista en Brasil. En lasdiscusiones políticas se traslucen posiciones diferentes al respecto, pero no haypartidos políticos ni posiciones fuertes que sean pro MERCOSUR

Hay inconsistencia en las políticas que adopta el MERCOSUR: las decisiones secambian antes de que comiencen a dar frutos. Hay falta de perseverancia en laspolíticas adoptadas, lo que amenaza constantemente con la integración de las partesinvolucradas.

Existe un clima de opinión pública adverso al MERCOSUR, existiendo un“estado” de decepción respecto al MERCOSUR como proyecto y en su contribución a laconcreción de un “país productivo”. Esto se ve acentuado por el “conflicto conArgentina” (corte de rutas en el ámbito del MERCOSUR que impide la libre circulación),lo que demuestra indisciplina e incumplimiento en las normas y deja en evidencia queel proyecto fue, probablemente, superdimensionado en sus posibilidades.

25

Principales flujos de exportación al MERCOSUR

Documento preparado por: Soc. Gabriel Valente

Colaboraron con aportes y sugerencias: Rodrigo Arocena, Eleazar Deleón,Joaquín Etchevers, Gabriel Papa, Liliana Paggliano, Antonio Pérez Errazquin,

José Manuel Quijano

26

RESUMEN: PRINCIPALES FLUJOS COMERCIALES DE URUGUAY

EN LA REGION

De acuerdo a su contenido tecnológico se ha observado en la región dos característicasde los flujos comerciales, que en mayor o menor medida son válidas para todos lossocios del MERCOSUR:- Se colocan en la región un porcentaje mayor de bienes con perfil

tecnológico.- Respecto al resto del mundo, somos proveedores de bienes de bajo

contenido tecnológico.

Esta condición hace que MERCOSUR persista como una representación de unaplataforma de desarrollo de bienes de mayor contenido tecnológico.Sin embargo en los mercados mundiales MERCOSUR gana en los sectorestradicionales, en los sectores modernos existe incertidumbre.Las actividades competitivas son de poco valor agregado. Las áreas no competitivascomprenden sectores industriales clave.

Consideremos la situación de Uruguay. La diversificación productiva que Uruguay tieneen los flujos regionales no se manifiesta en otros mercados.A partir del análisis con instrumentos que detectan la competitividad de las naciones yasea por sectores o por productos se observa que MERCOSUR, para Uruguay, haperdido el cauce de sus flujos de comercio.Hasta el 2002 podía considerarse que, debido a la crisis regional, la reducción de lademanda regional se relacionaba directamente con la mengua de los flujos comercialesde Uruguay. A partir de 2003, con demanda regional creciente lo que se observa espérdida de cuotas de mercado en algunos productos.

Las incertidumbres respecto a la región pasan por responder si Uruguay se articulará aun proceso de ajuste industrial a nivel regional que apunte a obtener competitividadglobal. Ello depende del acceso a los mercados regionales: es decir los obstáculos quese imponen los socios entre sí y las facilidades que unilateralmente ofrezcan a terceros.

El trabajo consta de un análisis en base a contenido tecnológico de los flujoscomerciales regionales realizado a partir del instrumento puesto a disposición porCEPAL en sus páginas públicas en la red. El análisis competitivo se realiza a partir delAMIDA24 (instrumento desarrollado por EPGE-FGV y BID), TRADECAN (desarrollado porCEPAL y Banco Mundial) y el TRADEMAP (desarrollado por UNCTAD y OMC). Los datosmás recientes para Uruguay se tomaron de la información puesta a disposición por laDirección Nacional de Aduanas uruguaya en sus páginas públicas en la red.

Se incluye una síntesis descriptiva de los flujos regionales entre 2000-2004, una interpretación másdesarrollada y con descripción de algunos sectores y otra versión completa con los cuadros y lainformación cuantitativa más desagregada.

24 Análisis realizado por Renato G. Flôres Jr. Masakazu Watanuki en “Opciones de Integración para elMERCOSUR – Una investigación utilizando el modelo AMIDA.” de enero de este año.

27

Flujos comerciales de Uruguay Flujos del Mundo

Período Producto MercadoPrincipal

Competitividad Rival DinamismoMundial (U$corrientes)

PrincipalesMercados

ProveedoresMundiales

2000-2002 Brasil E menguante Argentina

2002-2004 Brasil O perdida ArgentinaTailandiaEUA

2000-04: 3% Arabia SJapónFranciaUK

TailandiaIndiaEUA

2005-2006

Arroz

Las exportaciones de arroz se mantienen en el entorno delos U$ 200: durante el 2005. El primer trimestre del 2006muestra una caída en todos los mercados en comparacióncon el 2005.

¿Sigue Brasil comprando fuera de la región?¿Comprando a EUA?¿Será definitiva la caída de las exportaciones dearroz a Irán?

2000-2004 Brasil E naciente ArgentinaFrancia

2000-04: 9% JapónBrasilRusia

FranciaBélgicaCanadáAustralia

2005-2006

Malta

Las exportaciones de malta aumentaron respecto alpromedio de los últimos años, llegando al entorno de losU$ 70: (el promedio anual 2000-2004 era de U$ 50).Brasil es el mercado casi exclusivo.

2000-2004 Argentina Retroceso Brasil 2000-04: 10% EUACanadáAlemania

AlemaniaEUAJapón

2005-2006

Autopartes

Se mantienen los valores de 2004.

28

Brasil E menguante ArgentinaEUAAlemania

2000-2004

Argentina E menguante BrasilEUAParaguay

2000-04: 10% EUAMéxicoAlemaniaFrancia

EUAAlemaniaChina

2005-2006

Plásticos(envases, et al)

La región sigue siendo un ambiente favorable para estesector.Las exportaciones aumentaron, al entorno de los U$ 120:.Brasil continúa liderando como importador, seguido deArgentina.Brasil ExtinciónMéxico E naciente EUA

2000-2004 Leche

Argentina Inestable

2000-04: 11% ItaliaAlemaniaBélgicaFrancia

AlemaniaFranciaBélgicaHolanda

Brasil ExtinciónEUA E naciente N Zelandia

Francia

2000-2004 Mantequilla

Canadá E naciente N ZelandiaEUA

2000-04: 10% UKFranciaAlemaniaBélgica

HolandaN ZelandiaIrlandaDinamarca

México E naciente EUAChileN Zelandia

EUA E naciente ItaliaFranciaN Zelandia

2000-2004 Quesos (losdemás)

Venezuela Retroceso ColombiaN ZelandiaHolanda

2000-04: 12% AlemaniaItaliaEUAUK

HolandaFranciaAlemaniaItalia

29

Alemania E naciente ArgentinaMéxicoBrasil

EUA Nova ChinaCanadáVietnam

2000-2004 Miel

España E naciente ArgentinaAlemania

2000-04: 24% AlemaniaEUAUKJapón

ArgentinaAlemaniaChinaMéxico

2005-2006 Lechemantequillaqueso y miel

Aumentan las exportaciones de los productos agrupados(rondaban 150: en 2000-2003, 200: en 2004 y 250: en2005).Destinos diversos, cada vez más.Principales compradores: México -crece y lidera-,Venezuela, EUA, Brasil y Cuba.La miel cae fuertemente en 2005.

30

ANALISIS DE LOS PRINCIPALES FLUJOS COMERCIALES DE URUGUAY

EN LA REGION

Analizando el MERCOSUR con la información de CEPAL, los flujos de los diferentes bienes -clasificados de acuerdo al contenido tecnológico - definen características similares almomento de observar el flujo exportador de cada país a la región:- Se colocan en la región un porcentaje mayor de bienes con perfil

tecnológico.Esto es cierto para Uruguay, pero también es cierto para Argentina y para Brasil.Es este último el que mejor utiliza la región como plataforma de exportaciones demayor contenido tecnológico, más de un 50% de las exportaciones de Brasil alMERCOSUR son productos de contenido medio y alto. Guarismos que para Argentinarepresentan un 40%, para Uruguay un 20% y para Paraguay un 10%.

- Respecto al resto del mundo, somos proveedores de bienes de bajocontenido tecnológico.Nuevamente cierto para todos. En el caso de Uruguay, poco más de un 50% de losbienes que se exportan al resto del mundo son productos primarios y llegamos a un70% si agrupamos además los bienes basados en recursos naturales.Argentina se comporta en forma similar a Uruguay en lo que refiere a productosprimarios, pero llega a casi un 80% al agrupar con los productos basados en recursosnaturales.Brasil exporta un 30% de productos primarios y supera el 50% al incorporarle losbienes basados en recursos naturales.Paraguay exporta un 70% de productos primarios y llega al 90% al incorporarle losbienes basados en recursos naturales.

Para visualizar el punto, como anexo 1 se agregan gráficos correspondientes a los cambiosen la estructura de las exportaciones de los países del MERCOSUR.

En cuanto a su proyección futura MERCOSUR fue analizado, a principios de este año en untrabajo de Flores y Watanuki25 que definió varios escenarios y proyectó cambios en losflujos comerciales a partir de acercamientos mediante TLCs. El resultado del trabajo concluyeque MERCOSUR es poco competitivo. Gana en los sectores tradicionales, en los sectoresmodernos existe incertidumbre.Las oportunidades pasan por agricultura y agronegocios, en manufacturas livianas lasituación no es alentadora y se pone peor en manufacturas pesadas.La deficiencia clave que encuentran en el bloque es que es realmente competitivo en unaspocas manufacturas clásicas y segmentos seleccionados del agronegocio. Las actividadesque encuentran los autores como competitivas son de poco valor agregado. Las áreas nocompetitivas comprenden sectores industriales clave.Recomiendan los autores que el bloque debe considerar un proceso de ajuste industrial, paraobtener competitividad global y conseguir una mejor inserción en las cadenas mundiales devalor agregado. Señalan además que la competitividad tanto puede obtenerse mediantepolíticas internas coordinadas o (forzados) en un camino menos planeado (y peor), mediantela ruta de los TLCs. La decisión es política.

A continuación se incorporan los instrumentos TRADECAN y TRADEMAP para el análisis delos flujos comerciales y competitividad de las naciones jerarquizando los rubros en los queUruguay se inserta en tres espacios: mundo, MERCOSUR y EUA.

25 Opciones de integración para el MERCOSUR – una investigación utilizando el modelo AMIDA. Renato G.Flôres Msakazu Watanuki, enero 2006.

31

Las exportaciones uruguayas estudiadas a partir del TRADECAN (cuadros incorporados) condatos del año 2000 a 2002 muestran un comportamiento atípico en carne, debido a laepidemia aftósica. A pesar de ello, la incidencia del grupo fue pronunciada en la estructuraexportadora.Otros grupos con comportamiento relevante fueron peletería y cueros, cereales, textiles,lácteos, productos del mar...En la arena mundial, Uruguay no salió bien parado. Sus principales apuestas se repartían entercios: dos tercios en sectores no dinámicos de la demanda mundial y el otro tercio ensectores dinámicos pero con pérdida en cuotas de mercado (cueros y automotores).En la arena regional a Uruguay le va mejor como proveedor, sin embargo la región en esosaños mostraba pérdida de dinamismo.

Si traemos la información al año 2004, valiéndonos del TRADEMAP, vemos a MERCOSURcomo un mercado que sigue con poco dinamismo, a pesar de ello existen sectores dondeUruguay es competitivo regional.Fundamentalmente se observa que el MERCOSUR demanda una oferta uruguayadiversificada, cuando la comparamos por ejemplo con Norteamérica donde tres rubros pesanun 70% en la estructura de las exportaciones.

El trabajo incluye datos más recientes respecto a las exportaciones uruguayas durante 2005y primer trimestre de 2006, los que permitieron actualizar el cuadro de síntesis.

32

ALGUNAS LINEAS DESCRIPTIVAS DE LAS EXPORTACIONES DE URUGUAY

A LA REGIÓN

En el período 2000-2002 (cuadro 1) existían diferencias notorias en la estructura de losflujos a la región y al resto del mundo.

A nivel regional, en el 2002 los principales rubros fueron: cereales, sector automovilístico,plásticos, lácteos, papel y tabaco.

Compartían la importancia sectores correspondientes a productos primarios o basados enagroindustrias, con sectores que incorporan tecnología.

Para el período 2000-2002 entre los principales rubros solo el primero de ellos tuvo algúnsector en un mercado dinámico (36%).

Los principales grupos eran competitivos. Salvo automóviles, todos los demás seencontraban (mayormente) ganando cuota de mercado en la región.

Cuando pasamos a analizar el período 2002-2004 (cuadro 2) el panorama es diferente, lossectores son prácticamente los mismos pero la clasificación cambia.

Se pierde cuota de mercado en tres divisiones cuya demanda viene creciendo: cereales,papel y vehículos.

De alguna forma nos alejamos de la región, al debilitarse las condiciones que favorecíanel aumento o el mantenimiento de la cuota uruguaya en los mercados que históricamenteeran atendidos por este país.

Tal es el caso, por ejemplo del arroz y los automóviles entre otros.

CUADRO (1): Importaciones MERCOSUR desde Uruguay, por división, ordenadas por su pesorelativo en las exportaciones de Uruguay, clasificadas por dinamismo y cuota de mercado(cifras en millones de dólares).Año inicial 2000, año final 2002. Los datos respecto a la estructura exportadoracorresponden al año final.

Estrellanaciente

Oportunidad perdida

Estrellamenguante

Retroceso

Peso en la estructuraexportadora (2002)

CUCI2 % % % % U$1: % Acumula %

Cereales 36 1 63 0 159,4

19,4 19,4

Vehículos 23 77 74,5 9,1 28,5Plásticos 0 1 98 1 60,7 7,4 35,9Lácteos 0 82 18 58,4 7,1 43,0Papel 71 29 42,8 5,2 48,2Tabaco 1 99 39,8 4,9 53,1

Definiciones:

33

Por mercado dinámico se entiende el mercado de una agrupación cuyaparticipación en la estructura importadora del mercado de destino, creceporcentualmente respecto a las demás - tomadas en su conjunto.Cuota de mercado es el porcentaje de mercado - de una división, unaagrupación o una rama - que atiende un país.Estrella naciente- mercado dinámico y cuota de mercado crecienteOportunidad perdida- mercado dinámico y cuota de mercado decrecienteEstrella menguante- demanda decreciente (mercado no dinámico) y cuota demercado crecienteRetroceso- mercado no dinámico y cuota de mercado decreciente

Peso en la estructura exportadora: importaciones de MERCOSUR del rubroseleccionado desde Uruguay respecto a las importaciones MERCOSUR totales desdeUruguay.

El cuadro se lee de la siguiente forma:En la primera columna figuran las divisiones26 CUCI que tienen mayor peso en lasexportaciones de Uruguay al mercado que analizamos, en este caso MERCOSUR.Las columnas segunda a quinta son los porcentajes que cada rubro aporta a laclasificación de competitividad de comercio: estrellas nacientes, oportunidadesperdidas, estrellas menguantes y retroceso. Por ejemplo: en la división de loscereales un 36% del valor lo aportan agrupaciones que ganan cuota de mercadoen mercados dinámicos y un 63% agrupaciones que ganan cuota de mercado enmercados no dinámicos.Luego figura el valor total exportado por la división, el peso porcentual del grupoen la estructura exportadora de Uruguay hacia MERCOSUR y por último elacumulado. Todo ello para el año final, 2002. Así llegamos a más del 50% de losflujos de exportación al mercado MERCOSUR.El criterio utilizado para clasificar las agrupaciones fue el cambio en cuota demercado y la participación en la estructura importadora. Este criterio no es elúnico posible, se optó por él ya que releva la actuación del país fuera defronteras.

CUADRO (2): Importaciones MERCOSUR desde Uruguay, por división, ordenadas por su pesorelativo en las exportaciones de Uruguay, clasificadas por dinamismo y cuota de mercado(cifras en millones de dólares).Año inicial 2002, año final 2004. Los datos respecto a la estructura exportadoracorresponden al año final.

Estrellanaciente

Oportunidad perdida

Estrellamenguante

Retroceso

Peso en la estructuraexportadora (2004)

% % % % U$1: % Acumula %

Cereales 48 52 193,7 25,6 25,6Plásticos 11 74 14 80,4 10,6 36,3Vehículos 12 1 87 42,6 5,6 41,9Papel... 56 40 4 38,4 5,1 47,0Caucho... 5 95 36,3 4,8 51,8Combustibles 100 0 35,6 4,7 56,5Lácteos 84 16 33,9 4,5 61,0

26 Entendemos por división la clasificación CUCI a dos dígitos, por agrupación a tres dígitos y rama a cuatrodígitos.

34

ANALISIS POR SECTOR27

CEREALES Y MOLINERIA

Mediante el TRADECAN observamos en el período 2000-2002, que el flujo de los cerealesen general fue el de mayor valor de los que exportamos al MERCOSUR, aumentandonuestra cuota de mercado en la casi totalidad de los productos exportados.

Se destacan en la división las agrupaciones “preparados de cereales y harinas”(compitiendo en un mercado dinámico) y “arroz” (compitiendo en un mercadomenguante).

En el período 2000-2004 los cereales fueron estrellas menguantes, los productos demolinería fueron estrellas nacientes. Sin embargo debemos ir hacia dentro de cada uno delos flujos de productos para saber lo que ha pasado con cada uno.

Mediante el TRADEMAP analizamos la evolución de los sectores hasta un año más cercanoen el tiempo (2004).

La situación entre 2002 y 2004 se mantiene igual para los cereales, donde creció la cuotade mercado y continuó la caída de la participación de los cereales en la importaciónregional. Sin embargo caídas en la demanda de algunos cereales como el trigocompensan el crecimiento en la demanda de otros como el arroz.

Un dato significativo es el peso de Brasil en la demanda cerealera.

En molinería también el peso más grande lo tiene Brasil (más de un 10%) y el aumentoen la cuota de mercado - a diferencia del período previo (2000-2002) dondeencontrábamos cierto dinamismo - se produce en un mercado estable (¿estrella estable?).

Dentro de las dos agrupaciones (cereales y molinería), los productos significativos fueronarroz – en el entorno de los 150 millones de dólares - y malta – en el entorno de los 50millones de dólares.

Se observa una orientación regional para todos los productos hasta el 2004. Excepto elarroz, para el que la región no representa el único mercado.

Respecto a las variaciones en los flujos comerciales podemos apreciar un comportamientoindefinido para la cebada, el arroz se retrae en cantidad, aumentando su precio y la maltaaumenta en cantidad y valor.

A continuación analizaremos los dos rubros principales: arroz y malta.

Arroz

El arroz ha sido una estrella menguante para Uruguay. Sin embargo, en el mercadobrasileño, en el 2004 el arroz representó una oportunidad perdida.

Desde el punto de vista de la demanda Brasil es el principal socio comercial de Uruguay,sin embargo Uruguay ha logrado colocar en otros mercados.

Uruguay tiene un poco más del 2% del mercado mundial.

Los líderes son Tailandia, India y EUA con más de un 10% del mercado mundial cadauno.

Vale comentar que EUA es un competidor que interviene activamente en el mercadomundial. Sus políticas de subvención al sector han sido denunciadas en el ámbito de la

27 En el anexo 2 se incluyen los cuadros utilizados para elaborar el texto.

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OMC ya que generan distorsión en los precios internacionales. Ello afecta principalmente alas naciones cuyas empresas vuelcan su producto mayormente al mercado externo, comoes el caso de Uruguay.

A pesar de ello Uruguay se encuentra entre los diez primeros exportadores mundiales dearroz, seguido de cerca por Argentina.

Argentina - principal competidor en la región - coloca prácticamente en los mismosmercados. La relevancia que tiene la demanda de Perú para Uruguay, la tiene Chile paraArgentina.

En el año 2003, aumentó mucho la demanda de Brasil y se proveyó de arroz desdeArgentina, Tailandia y Vietnam. En el año 2004 el crecimiento de la demanda brasileña esmenor, pero los proveedores que ganaron cuota de mercado a Uruguay en el 2003 crecenmás aún. Por eso, como dijimos, el arroz para Uruguay parece ser una oportunidadperdida en el 2004.

Malta

La malta fue una estrella naciente para Uruguay, que ha ido perdiendo dinamismo sinretraerse. Seguimos ganando cuota de mercado, pero la demanda se estabiliza.

Brasil demanda sustantivamente el producto (estrella naciente), y se mantiene en el 2004con una demanda creciente en términos absolutos pero que tiende a retraerse entérminos relativos (con respecto al total de lo importado por Brasil).

Se aprecia que la oferta de Uruguay es regional y los líderes mundiales en el productoseleccionado son europeos.

Nuevamente, en la región, es Argentina la principal competidora de Uruguay.

Para 2004 Uruguay había mantenido su posición a nivel mundial, Argentina habíaretrocedido. El comportamiento de la demanda era dinámico no solo en la región -comoya habíamos observado- sino en el mundo.

Prestamos atención al mercado de nuestros demandantes regionales: Brasil y Paraguay.Vemos a Uruguay aumentando significativamente la cuota de mercado en Brasil (2000-2004) y cayendo en Paraguay –un mercado sustantivamente menor- donde Chile vienecreciendo (a escala mundial Chile exporta la quinta parte de valor de lo que exportaUruguay).

En maltas los principales competidores en la región son Argentina y Uruguay, y ningunode los dos tiene diversificados los destinos del producto, colocando casi toda suproducción en la región.

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VEHÍCULOS Y SUS PARTES

Los vehículos estaban en retroceso en MERCOSUR, las partes de vehículos eran estrellasmenguantes. En términos regionales y para datos más recientes la tendencia de lasautopartes es al retroceso, sin embargo el mercado de vehículos es una oportunidadperdida.

Para el período 2000-2002 el mundo y la región tenían diferencias sustanciales:

- En primer lugar se observa un comportamiento diferente de la demanda,mientras existía cierta estabilidad a nivel mundial, la caída en el mercadoregional era significativa en todos los sectores.

- En segundo lugar, respecto a los cambios en las cuotas de mercado(competitividad uruguaya) en el sector de los vehículos automotores decarretera el signo se invierte. En el mundo es negativo, en la región positivo.

Si fuera un mercado en competencia perfecta podríamos decir que en la región fuimoscompetitivos.

Para avanzar hasta el 2004 realizamos el análisis en base al TRADEMAP. Advertimos queel grupo es particularmente complejo dado el universo de mercancías que abarca. Paraabordar el análisis debemos plantearnos una jerarquización, de forma tal de aproximarnosde manera más sintética a la información relevante.

El criterio será jerarquizar para el análisis los productos de más peso en las exportacionesde Uruguay: automóviles y partes de automóviles.

La estrepitosa caída de la división vehículos (que pasa de un 6,76% de las exportacionesde Uruguay a un 1,66% -¡cae a la cuarta parte!) se debe al cese de las exportaciones devehículos (que prácticamente desaparecen de la estructura exportadora).

En 2003-2004 las exportaciones de partes de vehículos automotores explican las dosterceras partes de la relevancia de la agrupación.

En el período 2002-04 los productos prevalecientes se colocaban en Argentina (losvehículos se colocaban también en Brasil hasta el año 2002, antes de cambiar laestructura exportadora y tornarse irrelevante la participación del producto en el flujoexportador uruguayo).

Si analizamos el comportamiento del mercado argentino en años recientes se observacierto dinamismo para la agrupación. La participación en las importaciones aumenta algomás de dos puntos porcentuales entre 2000 y 2004 (con una caída durante la crisis de2001).

Sin embargo el dinamismo no se manifiesta en los productos en los que Uruguay exportamás.

Las autopartes, productos en los que Uruguay mantiene el flujo exportador, podríamosdecir que se encuentran estables desde el año 2000.

La competencia de los autopartistas en el mercado argentino se produce con sus rivalesbrasileños.

En los tres principales ítems se ha perdido cuota de mercado: frenos (SA 870831), ejescon diferencial (SA 870850) y las demás partes (SA 870899).

En los dos primeros casos coincide la cuota de mercado perdida por Uruguay con laganada por Brasil.

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PLASTICOS

Se trata de un rubro estrella, ya que aumentan las cuotas de mercados en los queparticipa Uruguay, a nivel regional la demanda es estable. ¿Podríamos hablar de unaestrella estable?

Dentro de la división de manufacturas diversas, existen muchas y variadas agrupaciones.Con el mismo criterio que para otras divisiones jerarquizamos el análisis de aquellas quetienen más importancia en la estructura de las exportaciones. La más significativa es lacorrespondiente a artículos de plásticos y resinas.

Si bien esta agrupación sufrió un pequeño declive de la demanda, en el período 2000-2002, un crecimiento de casi un 30% de la cuota de mercado se vio replicado en unaumento de cerca de un 40% en las exportaciones del rubro.

Los plásticos representaron un 3,5% de las exportaciones de Uruguay en el año 2004.Acotado a la región el peso de los plásticos representa un 10% de las exportacionesregionales uruguayas.

Desde el punto de vista de las cuotas de mercado regional Uruguay participa con unacuota creciente de mercado, sin embargo el producto no ha mostrado dinamismo losúltimos años (estrella estable).

Dentro de esta agrupación existen varios ítems. El mercado regional participa en unelevado porcentaje de la demanda de los principales.

Envases y tapas de plástico, resulta ser el ítem más relevante (más de U$ 50: en 2004).Desde el punto de vista del comercio exterior la región demanda un 90% de lo queUruguay produce. Con ello Uruguay provee un 25% de la demanda regional.

En el tiempo Uruguay ha incrementado significativamente el valor y la cantidad deproducto repartiendo su oferta. Brasil ha sustituido a Argentina como demandante en losúltimos años.

Desde el punto de vista de la oferta Uruguay se acerca mucho a las ventas regionales desus socios, manifestando un crecimiento muy grande en la primera mitad de la década.

La cuota de mercado de Uruguay crece en todos los mercados de la región –en el período2000/2004- excepto en Paraguay. Sin embargo cabe observar que existen competidoresque vienen ganando posiciones, como el caso de Argentina en Brasil y China en toda laregión.

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LACTEOS Y MIEL

Difícilmente calificables los lácteos en general han retrocedido en la región y hanaumentado su cuota de mercado fuera.

Fuera de la región, dado el cambio relativamente reciente en la estructura de los flujos deexportación uruguayos, quizás sea muy apresurado definirlos como una estrella naciente.

La miel es claramente una estrella naciente en mercados no regionales.

Entre 2000 y 2002 se observa una pronunciada caída de la demanda regional (entre un20 y un 30%), nuestra cuota de mercado aumenta, excepto en el rubro de los quesosdonde nuestras exportaciones caen significativamente.

Si observamos los datos más recientes vemos que el comportamiento de los lácteos,desde la óptica del flujo saliente, fue bastante parejo en los cinco años. Hay tresproductos que explican gran parte del comportamiento global, estos son lecheconcentrada, quesos y miel. Un dato interesante es que existieron oscilaciones en losflujos de concentrada y quesos, pero se compensaron, porque en 2002-2003 la caída dela exportación de quesos coincidió con el crecimiento de la exportación de concentrada.

En el período 2002-2004 se reparten los mercados. La región aparece incidiendo muchoen la colocación del rubro de mayor peso: leche condensada. El TLCAN es destino de losquesos y Alemania y España compran miel.

El comportamiento de los flujos, sugiere una colocación del tipo commoditie, productos nomuy diferenciados o insumos industriales en el exterior.

Leche

Recientes cambios estructurales en los flujos comerciales no permiten definir unatendencia.

Dentro de los principales rubros a seis dígitos encontramos la leche que antes se colocabaen Brasil y en 2004 se coloca en México. Representa entre 10 y 20 millones de dólaresanuales en el lapso 2000-2004.

Es interesante observar el comportamiento de los proveedores y los mercados en estoscinco años ya que han cambiado notoriamente la estructura de los flujos.

Las exportaciones de Uruguay a Brasil prácticamente desaparecen, México absorbe lo queantes se llevaba Brasil. Resulta interesante observar que el enorme incremento en el pesode México (como destino) en la estructura exportadora de este producto resulta de unaumento muy fuerte en la demanda, más que de un aumento en la cuota de mercado.

Argentina que antes proveía a Brasil ahora demanda el producto desde Uruguay.

Por otra parte Brasil deja de comprar.

En cuanto a la leche concentrada (más de U$ 50 millones de promedio anual 2000-2004),si bien sigue importando Brasil pesa cada vez menos, es un producto en retroceso en elmercado brasileño. Venezuela es otro mercado clave con el inconveniente que muestraaltibajos en la cuota de mercado que Uruguay atiende.

En 2004 se observa una gran diversidad de destinos para leche condensada.

Mantequilla

Se trata de un flujo que cambia su región de destino. Antes MERCOSUR, en el 2004Norteamérica. El aumento en la oferta ha sido pronunciado, pasa de 8 a 16 millones de

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dólares, se duplica en términos absolutos en el período 2000-2004. Parecería queMERCOSUR sirvió como plataforma.

En el TLCAN se compite con líderes mundiales como Nueva Zelanda.

En EUA durante los últimos cinco años las oscilaciones de la cuota de mercado uruguayase corresponden a las de Francia, cuando la de uno crece la del otro mengua.

Quesos

Nuevamente aquí observamos que la región perdió relevancia en el quinquenio (2000-2004). México y EUA incrementan su peso en la estructura exportadora prácticamentejuntos. Sin embargo hay una caída en el valor exportado por Uruguay hasta el 2003.

Recién en el 2004 (con casi U$ 60 millones de exportación) se perfila el producto comouna estrella naciente.

En el mundo, los quesos (SA 040690) fueron un producto dinámico. Países europeos sonlos que lideran el mercado mundial.

En los mercados que más relevancia tienen para Uruguay, competimos con los líderesmundiales. Con Nueva Zelandia, Francia y Holanda.

Llama la atención la competencia chilena en el mercado de México, si bien es un mercadodonde Uruguay ha ganado cuota de mercado. Chile ha superado a Uruguay en elcrecimiento de su cuota de mercado mexicano pasando de un 3,5% a un 18% entre 200y 2004, mientras que Uruguay creció de un 10 a un 15% en el mismo período. Argentinatambién compite en el mercado mexicano pero perdiendo cuota de mercado.

El mercado estadounidense es más estable para Uruguay y también para Argentina. AllíArgentina tiene una cuota de mercado casi el triple de la de Uruguay.

Venezuela, es un mercado que demanda cada vez menos entre 2000 y 2004. Laestructura de los flujos no es muy estable y allí pierde Uruguay cuota de mercado. Perono solo la pierde Uruguay sino líderes mundiales como Nueva Zelandia y Holanda. EsColombia quien aumenta cuota de mercado en Venezuela.

La miel

Por último la miel, tuvo un crecimiento explosivo en las exportaciones uruguayas entre el2000 y el 2004, pasa de 3 a casi 30 millones de dólares.

El principal mercado es Alemania, seguido de EUA y un poco más atrás España.

A nivel mundial, la oferta se duplica en el período y Uruguay compite y crece.

El líder mundial es Argentina, pero Alemania y España, que demandan miel desdeUruguay, son a su vez proveedores.

Desde el punto de vista de la competencia por cuotas de mercado, en el mercado alemáncompetimos con Argentina, México y Brasil. Hemos aumentado la cuota de mercado aldoble en el quinquenio, pero Brasil ha tenido un comportamiento más dinámico. Arrancadesde atrás, nos alcanza en el 2002 y en el 2004 tiene el doble de la cuota de mercadoque tiene Uruguay.

En el mercado estadounidense pasa algo similar con Brasil y Uruguay, pero la granperdedora es Argentina que reduce su cuota de mercado de casi un 50% a poco más deun 5%.

Resulta interesante observar a rivales asiáticos que tienen un peso significativo en laoferta de miel en el mercado estadounidense: China (estable), Vietnam e India (creciendoambos).

Cinco sectores relevantes:textiles y vestimenta, lácteos, carne bovina, autopartes

e informática.

Trabajo elaborado por Ec. J.M. Quijano y Soc. Gabriel Valente.

Colaboraron con aportes y sugerencias: Eleazar Deleón, Joaquín Etchevers,Gabriel Papa, Liliana Paggliano, Antonio Perez Errazquin,

Los tratados de Libre Comercio en A. L.42

Introducción

Elegimos cinco sectores que consideramos que se encuentran en proceso de cambio aefectos de realizar un análisis combinado de los elementos macro y procuramosarticular sus respuestas a como ven la inserción de Uruguay en la región y en elmundo.

Elegimos un par de sectores tradicionales, otros dos típicamente industriales y uno quecombina temas nuevos a nivel de comercio internacional.

El comportamiento competitivo internacional, analizado en otra de las secciones,muestra que todos han tenido resultados diferentes.

El éxito reciente de las exportaciones de los frigoríficos contrasta con la caída de losflujos de exportación de las autopartes. La adaptación a las nuevas reglas de juegoregionales nos muestran dos sectores que buscan fuera de la región como el sectorlácteo y el textil y vestimenta. Por otra parte el sector informático llega a mercados deuna región ampliada y sus fronteras son otras.


I.- TEXTILES Y VESTIMENTA 28

Desde el primero de enero de 2005 textiles y vestimenta se rigen por el acuerdogeneral de la OMC y se han eliminado las cuotas. Luego de muy prolongadasnegociaciones la liberalización de TyV fue admitida por los países desarrollados acambio de que los países en desarrollo admitieran incluir en la Ronda Uruguay lostemas de Servicios y Propiedad Intelectual.

Se ha considerado en la mayoría de los estudios sobre el tema que en TyV es donde lospaíses en desarrollo podrían obtener mas ventajas del proceso de liberalización generaldel comercio. Se trata de dos actividades industriales – crecientemente integradas –que presentan algunas características que las hacen particularmente atractivas. Enefecto, TyV son actividades que

• incorporan valor agregado• la investigación, el diseño y el mercadeo son de suma importancia

para el éxito• permiten incorporar tecnología de punta con niveles de inversión

relativamente inferiores a los de otros sectores• las grandes cadenas de supermercados y de bocas de venta en los

países desarrollados cumplen un papel creciente en el ordenamientode la cadena, con exigencias en materia de costos, de entregaspuntuales y de flexibilidad

• los acuerdos preferenciales (Nafta para México o la Iniciativa para laCuenca del Caribe) tuvieron un importante impacto en lasexportaciones (particularmente la de estos países hacia EEUU)

• el nuevo escenario que se abre a partir de la eliminación de las cuotasmuestra a China y la India como dos grandes ganadores, a expensasde abastecedores internos y de otros mercados que exportan haciaEEUU

Trabajos recientes, en los cuales se han inspirados estos comentarios, confirman lastendencias señaladas en los párrafos anteriores. Baste señalar que, en textiles, China(más Taiwan y Hong Kong), que antes de la eliminación de cuotas tenía el 24% decuota de mercado de USA, se estima que llegará a 29% en el nuevo escenario.Simultáneamente, México y el Resto de América reducirán su presencia en lasimportaciones textiles de 23% a 19%

El cambio es mas dramático aun en vestimenta. China ( mas Hong Kong)representaban el 25% de las importaciones de vestimenta en USA pero, luego de laeliminación de cuotas, se estima que controlarán el 56%. En cuanto a la India, losporcentajes saltan de 4% a 15%. México y el Resto de América, por su parte, pierden

28 Las fuentes de TyV son: Kuwayama M y Cordero M: “Implicancias del termino del acuerdo sobre losTextiles y el Vestuario (ATV) para América Latina y el Caribe” CEPAL, DCII, oct.2005; y Kivik Nordas H: “The Global Textile and Clothing Industry post the Agreement on Textiles and Clothing” OMC, discusión paper No. 5, 2006


importante participación en las ventas de vestimenta a USA. En efecto, antes y despuésde la eliminación de las cuotas los porcentajes pasan de 16% a 8%.

Este panorama poco alentador merece, sin embargo, de parte de la OMC, ciertasponderaciones. Textiles y vestimenta han sufrido importantes cambios en los últimoslustros, entre los cuales la especialización vertical es uno de los mas relevantes. “Laespecialización vertical significa – dice la OMC, pag34- que materias primas e insumosincorporados en el producto final cruza las fronteras en sucesivas ocasiones y, por lotanto, es sumamente sensible al nivel de las tarifas” Esto lleva a pensar que losresultados “dependerán mucho mas de las tarifas prevalecientes y de los márgenes depreferencia” que de otras consideraciones .

La segunda consideración que vale tener en cuenta es que, en el mercado devestimenta, es extremadamente importante la proximidad – porque el tiempo de accesoal mercado es un factor de gran relevancia. Esto lleva a pensar que mercados cercanosa USA, como México, Centro América y Caribe, estarán en mejores condiciones parasoportar y superar la embestida de China e India en vestimenta. Hay que agregar quela diferenciación por diseño continuará siendo una fuente alta de competitividad.

La CEPAL ha planteado, también, ciertos reparos a la aplanadora china. Señala alrespecto que “estos efectos podrían ser menores si las autoridades estadounidensessiguen aplicando las medidas de salvaguardia con los productos chinos” (…) y si setoman en cuenta : “la estructura industrial y las estrategias de abastecimiento deinsumos (…) y el patrón de protección de los distintos esquemas de preferencia,incluyendo las normas de origen que regulan el comercio de este rubro, lo quepermitiría que los países importadores puedan seguir regulando este comercio mas alládel término del ATV”

El Cuadro 3 muestra, precisamente, que el intercambio de TyV entre México, CentroAmérica y Caribe por una parte, y EUA por la otra, presenta – a diferencia delintercambio entre EUA y Asia - características de comercio intrafirma y de comercio de“dos vías”, lo que sugiere vínculos estrechos que llevan a pensar que subsistirán –quizá con cierta pérdida de participación en la cuota de mercado - a pesar de losembates de grandes competidores externos

CUADRO 1USA: IMPORTACION DE TEXTILES (1995-2002)Países con 3% o mas de las importacionestasa de crecimiento de las importaciones en el periodo en dólares corrientes: 9.0% anual

1995 2002China 14 14H.Kong 8 5Taiwan 6 4México 7 11Canadá 6 6


Corea 6 5India 5 5Italia 5 3Pakistan 3 5Japon 3Honduras 4Otros 37 38

CUADRO 2USA: IMPORTACION DE VESTIMENTA (1995-2002)Países con 3% o mas de las importacionestasa de crecimiento de las importaciones en el periodo en dólares corrientes: 5.5% anual

1995 2002China 15 16H. Kong 10 6Taiwan 5México 7 12R. Dominicana 5 4Filipinas 5 3Corea 5 3India 4 4Indonesia 4 4Bangladesh 3 4Tailandia 3Otros 37 41Fuente: Elaborado con información de la OMC


CUADRO 3INTERCAMBIO COMERCIAL ENTRE USA Y LOS PRINCIPALES SOCIOS EN TEXTILES YVESTIMENTA Año 2002

% del total exportado que % del total importadose dirige a USA desde USA

Textiles Vestimenta TextilesVestimenta

Canadá 94.2 94.3 50.3 10.4México 88.2 95.9 77.2 65.4R. Dominicana 50.2 95.1 38.2 21.7Honduras 42.8 91.8 32.8 24.7

China 9.9 12.6 1.2 0.7H. Kong 29.9 49.2 1.4 0.5Taiwan 9.1 72.7 5.5 1.2India 20.1 31.2 2.2 2.2Corea 13.9 53.4 2.8 1.4Fuente: idem

CUADRO 4USA: IMPORTACION DE TEXTILES ANTES Y DESPUES DE LA ELIMINACION DE LASCUOTAS (ESTIMACION)

Antes DespuésChina 11 18Taiwan 7 6H. Kong 6 5U. Europea 16 14México 13 11Resto América 10 8Corea 6 6India 5 5Otros 26 27Fuente: idem

CUADRO 5


USA: IMPORTACION DE VESTIMENTA ANTES Y DESPUES DE LA ELIMINACIOIN DE LASCUOTAS (ESTIMACION)

Antes DespuésChina 16 50H. Kong 9 6Taiwan 4México 10 3Resto América 16 5U. Europea 5India 4 15Otros 36 21Fuente: idem

Las perspectivas de Uruguay en TyV en el mercado de USA

Una primera aproximación sugiere:

• Uruguay está sometido a aranceles que, sin duda, le crean seriasdificultades para competir con otros abastecedores que disponen deacceso preferente; la reducción o eliminación de aranceles crearía unescenario de perspectivas mejores

• Uruguay no goza de la ventaja de la proximidad – como ocurre conMéxico, CA y Caribe – lo cual podría ser una limitación

• La mejor oportunidad quizá este relacionada a TyV de lana ( o lanamezclada) y a diseño

• Las posibilidades de aumentar participación en el mercado de USAmejorarían si se lograra insertar en parte de las cadenas de TyV queabastecen a ese mercado

La opinión de las empresas.-

Se recogió la opinión de una empresa de tejidos (Dancotex) y cuatro empresas devestimenta ( Everfit, Textil la Paz, Tom Mix y Welcolan) Se trata de cinco ejemplosnetamente exportadores. La textil destina el 95-97% de la producción a la exportacióny las cuatro de vestimenta el 100% al mercado externo. Una síntesis de las opinionesse expone a continuación:

• Mercados con mejores perspectivas.Para la textil (Dancotex), que vende predominantemente (65-70% desu exportaciones) en Estados Unidos Canadá y México, las mejoresperspectivas, en un horizonte 2010, se abren, en orden deimportancia, en Estados Unidos, Canadá, México y BrasilPara las empresas de vestimenta, una (Everfit) que vendeactualmente en Argentina (luego de perder el mercado de EstadosUnidos desde 2002), las mejores perspectivas están en Argentina,seguida de México y Estados Unidos; otra empresa (Textil La Paz) quevende en Argentina, México y Brasil, las mejores perspectivas están


en México, Canadá, Estados Unidos, Unión Europea, Brasil y Argentina; otra empresa ( Tom Mix), que vende en México , Argentina y Brasil,estima que sus mejores perspectivas están en México, Argentina,Brasil y Estados Unidos, sin mencionar orden de prioridad; por últimootra empresa (Welcolan) , que exporta a Argentina, Brasil, EstadosUnidos y México, las mejores perspectivas están en Argentina y Brasily agrega que también estarían en Estados Unidos “si se logra bajar elarancel”

• Respecto a los principales competidores.Para la textilera Dancotex son China, Chile, Corea y Colombia; paraEverfit, China y otros países de oriente como India-Pakistan; paraTextil la Paz los competidores son Brasil, China y Chile; para Tom MixEuropa del Este y China; y para Welcolan los principales competidoresson países de “oriente” y, en el mercado de Estados Unidos, seagregan además, México, Colombia, Centro América, Chile, Turquía yotros

• Restricciones de accesoTanto la textilera Dancotex como dos de las empresas de vestimenta (Textil la Paz y Tom Mix) manifiestan que no han enfrentadorestricciones al acceso de sus productos en los mercado de Américadel Sur o de América del Norte. Otras dos empresas señalan que síhan encontrado dificultades. Everfit indica que ha encontradodificultades para exportar por “la cotización del dólar” y agrega,además, que le han aplicado barreras no arancelarias (aunque noespecifica en cual mercado aunque debe presumirse que es enArgentina, su único mercado de exportación desde 2003). Welcolan, asu vez, dice que ha encontrado dificultades para exportar a EstadosUnidos y especifica que ello se debe a “falta de competitividad yarancel de 18% a la entrada”

• Opinión sobre acuerdos comercialesLa textilera Dancotex opina que el comercio con MERCOSURcontinuará sin tropiezos en textil y vestimenta. Así mismo consideraque la firma de un acuerdo con EEUU (sea TLC o algún acuerdocompatible con OMC que facilite el acceso) es fundamental para laexportación textil y mas aún para vestimenta. Tres empresas devestimenta opinan que si mejoraran las condiciones de acceso en elMERCOSUR y se suprimieran las dificultades y limitaciones lasexportaciones de sus productos podrían incrementarse “poco” comoconsecuencia, probablemente, de que los aranceles ya han sidoeliminados; una de vestimenta opina que podrían incrementarse“mucho”. En cuanto a la pregunta acerca de cómo se comportaríansus exportaciones si Uruguay suscribiera acuerdos de libre comerciobilaterales, tres empresas opinan que se incrementarían “mucho” yuna que se incrementarían “poco”, lo cual es consistente con laexistencia de aranceles elevados que se reducirían o eliminarían comoresultado del acuerdo.


II. LACTEOS

El comercio internacional de lácteos esta sometido a aranceles en Estrados Unidos y laU Europea así como a ayudas a la producción interna y subsidios a las exportacionesque han distorsionado los flujos de comercio y los precios, con claro perjuicio para lospaíses productores y exportadores de América Latina.

Estados Unidos emplea aranceles ad valores y específicos para los distintos rubroslácteos. Por ejemplo, el yogur esta gravado ad valorem 17% y el queso 10% , enambos casos para nmf. Por su parte la leche en polvo ( contenido graso hasta 1.5%)esta gravada 0,865 dólares por quilo (nmf) y 1,018 dólares quilo en los demás casos.

Segundo productor mundial de lácteos solo superado por la India, Estados Unidos secomprometió en la Ronda Uruguay del GATT a reducir, según un cronogramapreestablecido, los subsidios a los productores lecheros. Sin embargo éstos volvieron atomar fuerza en la nueva ley agricola de 2002 que rompió la tendencia a la baja y violólos acuerdos asumidos en la ronda. En el mismo año 2002, en respuesta a la reticenciade los países desarrollos a cumplir con sus compromisos en la ronda, se creó la alianzalactea global29

A nivel continental el comercio de lácteos ha tenido un importante dinamismo en losúltimos lustros, en buena medida debido al impulso de los acuerdos regionales defacilitación del comercio. Este dinamismo comercial se percibe tanto en la ComunidadAndina (CAN), como en el TLCAN (donde México negoció plazos muy extensos para lareducción de sus elevados aranceles en leche en polvo, en quesos y otros productos,temerosos de la invasión de origen estadounidense) y en el MERCOSUR, dondeArgentina y Uruguay han sido abastecedores, a lo largo de los años noventa, del granmercado brasileño.

Algunos cambios regionales recientes merecen ser mencionados. En primer lugar, elfuerte crecimiento de la producción de lácteos de Brasil, que en los años 90 creció auna tasa media anual de 2.9% y en el periodo 2000-2010 se estima que crezca a3.6% anual30. La consecuencia es que las importaciones de lácteos de Brasil, quecrecieron al 17.1% promedio anual entre 1992 y 1999 se prevé que decrezcan a unatasa anual de -1.1% entre 2000 y 2010. Semejante evolución se refleja en las ventasexternas de lácteos uruguayos que han declinado en el mercado brasileño y se hanorientado hacia otros destinos.

El segundo cambio de significación se registra en el caso de Mexico. Modestoimportador de lácteos en los años noventa ( 0.1% de crecimiento anual de susimportaciones, detenidas por los aranceles altos reservados en el TLCAN) muestra una

29 La ALG se formo en 2002 con el apoyo de gobiernos, empresas y camaras empresariales de Argentina,Australia, Nueva Zelanda, Brasil, Uruguay y Chile30 Los datos provienen de la FAO.


tasa de crecimiento anual estimada, entre 2000 y 2010, de 5.4%, la mas alta delcontinente americano. Las exportaciones de lácteos uruguayos han tenido, como unode sus principales destinos, el mercado mexicano desde mediados de esta década.

El tercer cambio se percibe en Venezuela, un país con pobre desempeño en laproducción de lácteos en los noventa y en la década actual y que ha mantenido unimportante crecimiento importador de 3.6% anual (1992-99) y de 3.7% (proyectado2000-2010). Venezuela ha sido un tradicional comprador en países europeos y, enmenor medida, en Colombia pero el nuevo escenario político - económico abreposibilidades para los lácteos originarios de los países del cono sur.

El cuarto cambio se percibe en dos vecinos cercanos: Argentina y Chile. La producciónde lácteos creció en los años noventa a una tasa promedio anual de 6.4% enArgentina y a una tasa de 4.2% en Chile, mientras la producción uruguaya lo hacia a4.8%. Se trata de una de las zonas de mayor crecimiento mundial. En la décadasiguiente la producción argentina seguirá creciendo por encima de 2% y la de Chile porencima de 4%.

Si bien Chile no es un productor relevante de lácteos se debe prestar atención a lospasos que ya ha dado y a los futuros. Al igual que Uruguay, Chile ha firmado un TLCcon México. Además, firmó posteriormente otro con EEUU. Es posible que Chilecompita, de manera creciente, con los productos uruguayos en el mercado mexicano.En cuanto a EEUU, las perspectivas chilenas son menores: Chile tendrá una cuotainicial de 3500 toneladas libre de arancel (los negociadores chilenos habían solicitado15 mil toneladas libres de arancel) la que aumentará 7% anual, hasta el año 12 cuandotendrá arancel cero, libre de cuota.31

Lo dicho hasta aquí muestra que dos mercados, el de México y el de Venezuela,mantendrán dinamismo en sus importaciones de lácteos en los próximos años y allí eshacia donde deberían orientarse las expectativas uruguayas en la región. Un aspectointeresante a considerar es ¿que cabe esperar de los mercados de Canadá y EEUU? Lasproyecciones al año 2010 muestran que las importaciones de Canadá no crecerán(tasa anual 0.1%) y las de EEUU decrecerán levemente (-0.4). De ahí no deberíaconcluirse que son mercados de escasa relevancia para Uruguay aun cuando,probablemente, no resulten destinos prioritarios.

El destino de los lácteos uruguayos desde la perspectiva de CONAPROLE

Conaprole es la empresa líder en el mercado de lácteos uruguayos. En el pasado susventas se destinaban, en su totalidad, al mercado interno. En los últimos lustros laempresa inició ventas hacia el mercado brasileño con marcado éxito y, en los últimosaños logró diversificar sus exportaciones hasta convertirse en un vendedor en elmercado mundial, como ilustra el cuadro adjunto. La experiencia de Conaprole estaregistrada en el prospecto que la empresa ha presentado a la Bolsa de Valores de

31 Walter Prieto I. “Desarrollo, cohesión social y el TLC Chile-EEUU” revista diplomacia oct-dic 2004


Montevideo, requisito para emitir 20 millones de dólares para ampliación deinversiones y reestructuración de deuda32

CUADRO 1Exportaciones de Conaprole por destino

1997/98 2004/2005MERCOSUR mas Chile 77% 25%Brasil 70% 16%Chile 1% 8%Argentina 6% 1%Mexico 5% 21%Venezuela 1% 11%EEUU 1% 10%Africa 10%Asia 10%Cuba 2% 5%Europa 10% 1%Otros 4% 1%Fuente: Elaborado con información del Prospecto, BVM

La diversificación exportadora de Conaprole es, sin duda, un dato positivo que reduceel riesgo de la Brasil dependencia, característico de la primera etapa de exportación dela empresa. De hecho la experiencia de Conaprole puede tomarse como un ejemplo de“aprendizaje en la región” que luego le permitió conquistar otros mercados.

La diversificación exportadora se presente, además, en un cuadro general decrecimiento de las ventas totales y de un peso creciente de las exportaciones en lasventas, tal como muestra el cuadro que sigue.

CUADRO 2Ventas y exportaciones de Conaprole (millones dólares)

2001 2002 2003 2004Ventas totales Conaprole 235 187 201 207Exportaciones Conaprole 80.9 90.7 95.0 123.5X/VT 34.4% 48.5% 47.3% 59.7%XCONAPROLE/XT lácteos 60.7% 66.9% 66.2% 65.1%Fuente: Idem

Como puede verse las ventas totales, en dólares corrientes, son crecientes desde 2002y, por su parte, las exportaciones crecen mas rápidamente que las ventas totales. Estose explica– como Conaprole indica en su prospecto - porque Uruguay tiene nivelesmuy elevados de consumo de lácteos por persona y el crecimiento de la demandainterna, por lo tanto, está relativamente acotado. Por tal razón el crecimiento de laempresa esta asociado, en buena medida , al crecimiento exportador.

32 Conaprole: “Prospecto sobre la situación de la empresa” BVM, abril 2006; y Calificación de la empresaConaprole, Fitch, diciembre 2005


Ahora bien, el crecimiento de las exportaciones merece los siguientes comentarios:

1. Debe atribuirse, como queda dicho, a la conquista y consolidación de nuevosmercados

2. Se explica también por la evolución de los precios internacionales. Un 55% dela exportación de 2005 fue de leche en polvo y el precio de la leche en polvopaso de 1200 dólares la tonelada, en 2001, a 2300 dólares la tonelada en 2005,y en la actualidad se encuentra en uno de los picos históricos. Conaproleexplica este desempeño en el precio por varios factores, entre los cualesresaltan:

• la demanda China que se ejerce sobre Australia y Nueva Zelanda ylibera otros mercados

• el alto precio relativo del petróleo que aumenta los recursos paraimportar en países que no son productores de lácteos y que partende niveles bajos de consumo de lácteos por persona (México yVenezuela son dos ejemplos regionales)

Hay, sin embargo, una diferencia en la calidad del producto que se vende en elmercado interno y el exportado. Tanto Conaprole como la calificadora Fitch mencionaneste punto. Bajo el titulo “Mercado externo: mayor volatilidad a los precioscommoditties y productos de bajo valor agregado” la calificadora dice: “Las ventas alexterior son mayoritariamente de ingredientes que son utilizados como insumos tantoen la industria alimentaria como en la farmacéutica. Al tratarse de un productoprincipalmente commodittie otorga márgenes promedio de retorno teóricamente masbajos que los márgenes promedio obtenidos en las ventas domésticas. No obstante loanterior existe un potencial de exportación de bienes de consumo a la región (principalmente Brasil) y otros países de Latinoamérica ( México/ Venezuela)” Fitch, dic2005, Análisis de calificación de la emisión de ON por Conaprole

Lo expuesto lleva a reflexionar acerca de cuan sostenible en el tiempo es el augeexportador y que efecto tendría sobre Conaprole una desaceleración de la economíamundial y un regreso del precio de sus productos de exportación a niveles similares alos previos del auge actual. Pero también lleva a reflexionar – y confirma laaproximación que se hizo en páginas anteriores a partir de la información de la FAO,ver CUADRO 3 - acerca de la importancia que tiene el mercado regional ( Brasil,México y Venezuela) para vender productos dirigidos al consumidor final, con másvalor agregado. Si bien el documento de Conaprole no abunda en este punto cabriapreguntar cuales son las reales posibilidades de expandir las ventas en el mercadobrasileño teniendo en cuenta que Brasil está haciendo esfuerzos para incrementar suproducción de lácteos y Argentina es un importante competidor en ese mercado.


CUADRO 3PRODUCTOS LACTEOS: PROYECCIONESTasa de crecimiento anual estimada Año base 1998-2000

tasa crecimiento tasa crecimiento tasa crecimientoproducción consumo importación

América del NorteCanadá 0.5 0.3 0.1EEUU 1.1 1 -0.4México 1.6 2.6 5.4

América del SurBrasil 3.6 3.3 -1.1Venezuela 0 1.4 3.7

AfricaMarruecos 0.5 2.3 12.4Nigeria 2 2.3 13.9

AsiaChina 3.7 4.1 10.7Corea 1.4 3.5 14.2

Fuente: FAO CUADRO 4PRINCIPALES PRODUCTORES DE LECHE AÑO 2010 (millones de toneladas)Año base 1998-2000

producción tasa crecimiento participaciónanual mundial

Asia 189 2.6 28.4India 102.7 2.8Pakistán 35.1 2.8

Europa Occidental 125.2 -0.1 18.8América del Norte 101.1 1.1 15.2

EEUU 82.1 1.1México 10.4 1.6Canadá 8.6 0.5

Europa Oriental 96.1 0.7 14.4Rusia 32.6 0.8Ucrania 13.4 1.1Polonia 12.4 1

América del Sur 60.7 2.9 9.1Brasil 29.1 2Argentina 12.9 3.6Chile 3.3 4.4

Mundial 665.2 1.5 100

Fuente FAO


Las respuestas de Conaprole a la encuesta de COMISEC

• Conaprole tiene una gran diversificación de exportaciones que abarcaa “mas de cincuenta países”. La tendencia es de ventas decrecienteshacia MERCOSUR y crecientes hacia fuera de la región. Pero, entérminos generales, la empresa tiene por delante un mercadointernacional en expansión

• Ha encontrado dificultades para exportar al menos en tres mercados:Brasil, Venezuela y México. Las dificultades mas frecuentes que haenfrentado la exportación de lácteos han sido: barreras noarancelarias; licencia previa; tramites burocráticos; impuestos internosdiscriminatorios; acusación de dumping

• Los principales competidores de Conaprole en el mercadointernacional han sido Nueva Zelanda, Argentina y la Unión Europea(esta ultima a partir de una política de subsidios)

• Las mejores perspectivas exportadoras, para Conaprole, seencuentran en América del Norte ( los tres países); Unión Europea;China. En caso de que se suprimieran las dificultades y limitacionesdel MERCOSUR y se avanzara a la libre circulación, sin escollos, lasexportaciones podrían “incrementarse poco” hacia la región. Por suparte, en caso de que suscribieran acuerdos bilaterales extraregionales de comercio las exportaciones de Conaprole podrían“incrementarse mucho”


III.-CARNE BOVINA

Las claves de la prospectiva cárnica se relacionan, en términos generales, con lasnegociaciones en la OMC, con las negociaciones MERCOSUR - Unión Europea y con lasventas en el mercado de Estados Unidos, que en 2005 se había convertido en elprincipal destino de ventas cárnicas de Uruguay, y con la ventas en nuevos mercados– en particular Chile, Rusia Israel y Argelia – que han tomado impulso en 2006.

El año 2006 ha presentado un nuevo escenario respecto a los anteriores. En octubre de2005 surgió un brote localizado de aftosa en Brasil y en febrero de 2006 apareció otrobrote en la provincia argentina de Corrientes. Después, y por razones de políticaexterna, el gobierno argentino prohibió la exportación de carne bovina. Estos hechoshan debilitado la presencia de dos grandes competidores en el mercado internacional.Se estima que Argentina y Brasil no reaparecerán, como posibles competidores, hastael 2008 en Estados Unidos.

Los problemas de Argentina y Brasil han dejado también un mejor escenario para lasexportaciones uruguayas de carne en Chile (que prohibió el ingreso de carne desdeArgentina, el abastecedor tradicional) en Rusia y en Argelia. De hecho, en términos deprecios, estos tres mercados mejoran – a mediados de 2006 - a los de Estados Unidos,que se ha convertido en la cuarta opción.

Canadá es también un caso a mirar de cerca. Desde el año 2003 Canadá – que en elpasado tenía libre ingreso al mercado de EEUU con su carne – ha quedado sometida,como consecuencia de brotes de “vaca loca”, a la exportación de ganado de menos de30 meses. Esa situación ha abierto un gran espacio a los exportadores de otras partesdel mundo, Uruguay incluido. Se esperaba que la restricción se levantara en lasegunda mitad de 2006 cuando, a tres años del ultimo brote de “vaca loca” en Canadá(2003), los dos socios del NAFTA regresen a la libre movilidad de productos de carnebovina. Sin embargo, un nuevo caso de vaca loca, en Alberta, a comienzos de 2006,ha corrido la veda de Estados Unidos hasta 2007.

Un tema de interés es que negociación podría encarar el gobierno uruguayo con sucontraparte de Estados Unidos para abatir o reducir el arancel que grava el ingreso.Dos fuerte competidores de Uruguay ingresan con su carne a Estados Unidos con elgravamen mínimo ( es decir 44 dólares por tonelada, que a un precio promedio de2000 dólares la tonelada significa 2.2%). Se trata de Australia, que vende una 360 miltoneladas y N. Zelanda, que exporta una 220 mil.

Esta situación contrasta con la de Uruguay que tiene autorizadas 20 mil toneladas conun gravamen 2.2% y el resto de sus ventas cárnicas a EEUU (es decir, diez veces esacuota) están gravadas con un arancel de 26.4%. La reducción y, mejor aun, laeliminación del arancel para las carnes uruguayas mejoraría el retorno de losexportadores.


Otro aspecto a considerar es ¿cual es la prospectiva de la venta de carne uruguaya enEstados Unidos? Se estima que ese mercado seguirá siendo relevante para las ventasuruguayas. No obstante, se han presentado en los últimos años varias situacionescoyunturales, que es muy improbable que irrumpan otra vez todas juntas. A saber

• la situación de Argentina y Brasil que los ha excluido de EEUU y lesha hecho perder participación en otros mercados

• la situación de Canadá, que ha limitado su ingreso a EEUU• el periodo bajo del ciclo de producción de carne en EEUU entre 2003 y

2005

A partir de 2006 la producción de carne en EEUU tendrá un importante crecimientocíclico que muy probablemente se prolongará hasta 2008.


IV. AUTOPARTES

En este texto se hace referencia al comportamiento de los flujos autopartistas desdeuna visión sobre el comportamiento exportador del sector.

Dado que se trata en gran medida de flujos de comercio administrado, la regulación delmercado interno y los acuerdos bilaterales o regionales son un componente clave parasu desarrollo, tal como lo relevaba el trabajo de Osimani, Lorenzo y Noya (2000)33.

Al respecto durante el año anterior y el presente se han producido nuevos acuerdosbilaterales que hasta ahora mantienen para Argentina y Brasil las mismas condicionesdel acuerdo bilateral realizado en el 2000 referido a la política automotriz común34.

El resultado de las negociaciones35 no ha permitido, hasta ahora, a Uruguay desarrollarla producción de vehículos automotores para los mercados vecinos. Ello determina quelos flujos exportados durante los ’90 – que se caracterizaron por un comportamientoerrático - se vieran dramáticamente cortados los últimos años.

Respecto a autopartes los flujos exportados son bastante inconstantes en términos dedólares corrientes. Como observamos en el siguiente cuadro, donde el máximo de 1998no se logró alcanzar en los años siguientes.

Cuadro 1: Autopartes, evolución de los flujos exportadores y estructura de los destinos(información de Comercio Exterior manejada por Osimani –Lorenzo y Noya, actualizadacon información OMC -UNCTAD)

Año U$1: Argentina Brasil EUA UE RESTO Total2004 35,8 80,9% 14,9% 1,0% 0,6% 2,5% 100,0%2003 23,0 82,3% 14,4% 1,1% 0,5% 1,7% 100,0%2002 18,6 84,7% 11,0% 1,5% 1,1% 1,6% 100,0%2001 15,5 92,6% 5,5% 0,4% 1,2% 0,4% 100,0%2000 21,7 94,5% 3,9% 0,5% 0,8% 0,3% 100,0%1999 23,6 92,3% 5,8% 0,5% 0,8% 0,6% 100,0%1998 44,0 96,6% 1,7% 0,1% 0,6% 1,0% 100,0%1997 23,3 91,4% 5,1% 0,7% 1,2% 1,6% 100,0%1996 24,9 87,8% 8,5% 1,1% 1,4% 1,2% 100,0%1995 21,5 91,2% 3,6% 1,3% 2,4% 1,5% 100,0%1994 27,4 95,1% 1,6% 1,0% 1,0% 1,3% 100,0%1993 22,3 95,2% 0,6% 1,4% 2,4% 0,4% 100,0%1992 22,9 96,2% 0,2% 1,9% 1,5% 0,2% 100,0%1991 13,9 91,8% 0,3% 2,7% 4,9% 0,3% 100,0%1990 9,7 86,8% 3,3% 3,1% 6,5% 0,3% 100,0%

33 Osimani, Rosa; Lorenzo, Fernando y Noya, Nelson: “Metalmecánico y plástico para el sector automotor”en “Enfoques Económicos” revista de la Cámara de Industrias del Uruguay Número 4, octubre 2000.34 Trigésimo a Trigésimo Tercer Protocolo Adicional al ALADI AAP.CE Nº 14 Argentina Brasil.35 Sexagésimo segundo Protocolo Adicional ALADI AAP.CE Nº 2 Brasil Uruguay que prorroga el PEC parael sector automotor, en el caso de Argentina se realizó un nuevo acuerdo (no se prorrogó el CAUCE) AAP.CENº 57 Argentina Uruguay que consta de un solo Protocolo Adicional.


El análisis del 2000 observaba fortalezas históricas del sector. Su consolidación teníados fundamentos claves: la producción para el mercado interno (producción yreposición) y la exportación (vinculada a series cortas poco atractivas para economíasde escala). La capacidad nacional de desarrollo se redujo al no existir más producciónnacional de vehículos.

Otro de los elementos que se consideraba una fortaleza para el sector era el régimende admisión temporaria, que ayer como hoy también está sometido a una amenaza (elriesgo de perderlo).

En un sector muy regulado las oportunidades se asocian a la capacidad de negociaracuerdos y definir el acceso al mercado. En el pasado los acuerdos habían “establecidoasimetrías teniendo en cuenta el diferente grado de desarrollo de la industria en lospaíses del bloque”.

Las oportunidades, vinculadas al mercado regional y en particular al abastecimiento delas plantas armadoras ubicadas en Argentina y Brasil, dependen de hasta que punto sepueda participar de la negociación, obtener ventajas de las asimetrías y hacer cumplirlo acordado.

En los últimos años las debilidades podría decirse que se han acentuado, ya searespecto a la inestabilidad de las regulaciones como a las desventajas derivadas de la“guerra de incentivos” (nacionales y provinciales) para localización de las plantas enArgentina y Brasil.

Cuadro 2: Vehículos, evolución de los flujos exportadores y estructura de los destinos(información de Comercio Exterior manejada por Osimani –Lorenzo y Noya, actualizadacon información OMC -UNCTAD)

Año U$1: Argentina Brasil Paraguay EUA UniónEuropea

Resto Total

2004 11,4 65,7% 0,2% 1,5% 7,0% 25,5% 100,0%2003 4,1 73,3% 0,5% 3,2% 12,3% 10,7% 100,0%2002 38,0 23,9% 73,3% 1,1% 0,7% 0,6% 0,5% 100,0%2001 84,0 65,0% 32,8% 0,1% 2,1% 100,0%2000 121,2 70,8% 29,0% 0,0% 0,1% 0,1% 100,0%1999 91,9 57,6% 41,9% 0,2% 0,1% 0,2% 100,0%1998 117,1 70,0% 29,6% 0,2% 0,1% 0,0% 100,0%1997 49,5 65,0% 33,8% 0,1% 0,1% 0,3% 0,7% 100,0%1996 41,6 22,6% 75,6% 0,2% 1,0% 0,6% 100,0%1995 66,8 63,7% 35,0% 0,5% 0,7% 100,0%1994 168,1 83,5% 14,1% 0,1% 2,3% 100,0%1993 87,0 85,5% 9,5% 0,7% 4,4% 100,0%1992 23,0 84,8% 10,1% 0,1% 0,1% 4,3% 0,7% 100,0%1991 10,9 85,2% 0,2% 0,1% 13,5% 1,0% 100,0%1990 7,6 74,4% 0,6% 0,9% 21,7% 2,3% 100,0%

A partir de la información dispuesta en cuadro anterior, de no mediar algunacircunstancia que permitiera incorporar alguna ventaja negociada, se concluye quedifícilmente los autopartistas dispongan de la oportunidad de proveer a una industria


automotriz nacional y que sus oportunidades quedaron reducidas a abastecer aterminales de los países vecinos. Cabe consignar de todas formas que cuando laindustria automotriz nacional estaba en operación no consiguieron los autopartistasnacionales constituirse en proveedores, dadas las exigencias que imponía la empresaarmadora para su registro y certificación como tales.


V. TECNOLOGIA DE LA INFORMACION

Se trata de un sector donde se articulan temas clave y ámbitos nuevos en la economíade este principio de milenio: tecnología de la información, servicios y comprasgubernamentales.

Lo más específico del sector es el desarrollo y la comercialización de tecnología de lainformación.

Característica principal de esta mercancía es que las fronteras que atraviesa no son lasde los bienes. Resulta trivial la frontera física entre dos estados al momento de analizarlos flujos comerciales de tecnología de la información. La competencia es global.

De todas maneras, ello no quiere decir que la frontera no afecte el acceso a mercadosextranjeros, existe una frontera aunque no es física.

Esta otra frontera que actúa como barrera se visualiza, para las empresas nacionales enel extranjero, en los obstáculos que otros países ponen a su demanda interna. Porejemplo una retención impositiva sobre una base imponible mayor a aquellacorrespondiente a las empresas nacionales36 afecta directamente el precio del producto.

Otra de las barreras que actúa sobre las empresas se encuentra hacia dentro del país.El principal cliente del mercado nacional, el estado, no sólo dio todas las facilidades alingreso de empresas extranjeras como proveedoras, sino que instaló barreras a laentrada... a las empresas nacionales. Por un lado el estado uruguayo históricamente hadefinido “cláusulas en los pliegos de licitaciones que dificultan o directamenteimposibilitan la presentación de muchas de las empresas nacionales de TIC’s...”37, porotro lado ha comprado instrumentos de escala tal que no sólo dejan fuera las empresasnacionales sino que generan “pesados costos de adaptación”38.

A pesar de las facilidades al rival extranjero y el deterioro competitivo que pesa sobre elnacional, las cifras disponibles hablan de un sector en crecimiento.

La información que permite cuantificar la actividad del sector resulta de encuestasrealizadas por la CUTI (Cámara Uruguaya de Tecnologías de la Información).

Se agrega a continuación un cuadro respecto a las exportaciones entre los años 2000 a2003. En el 2005, según estimaciones de la CUTI se habría superado los cien millonesde dólares exportados por las empresas de TIC nacionales.

36 El impuesto a la renta se calcula en algunos países sobre el total del pago de la factura, lo que generaimportantes quitas al momento de girar los pagos a la empresa proveedora extranjera. Para las empresasnacionales ese mismo impuesto se calcula sobre la renta, como es de esperar.37 CUTI “La política de compras de tecnología del estado, diagnóstico y propuestas para su reformulación”noviembre 2005. TIC: Tecnología de la Información y la Comunicación.38 CUTI, obra citada.


Cuadro 1: Exportaciones de TI por mercados de destino (en millones de dólares). FuenteCUTI.

2003 2002 2001 2000Total en U$1: 74,54 80,56 84,39 79,88Estructura de DestinosMERCOSUR 25,9 29,3 41,4 37,8

Argentina 15,9 19,9 30,6 28,1Brasil 8,2 7,0 8,1 8,4Paraguay 1,8 2,5 2,8 1,3

Resto de AL 52,8 43,7 40,5 47,6Chile 13,4 8,9 7,2 7,9Colombia 6,7 6,4 9,4 9,3Rep Dominicana 1,7 1,4 3,3 3,2Panamá 2,5 3,1 0,3 1,3México 14,1 12,2 9,1 11,1

Otros en desarrollo 3,2 3,6 3,1 2,2Desarrollados 18,1 23,4 15,0 12,3

El destino principal de las exportaciones es la región, ampliada al resto de AméricaLatina. Fuera de esta área, existen algunas posibilidades de exportación a paísesdesarrollados de cultura latina, como España, Italia o Portugal.

Más allá de las oportunidades que derivarían de un acceso al mercado regional sinbarreras (sin retenciones) o bien del peso simbólico que tendría un acuerdo extraregional el sector se encuentra embarcado en generar reglas de juego máscompetitivas a nivel interno.

En la entrevista realizada para este trabajo, el presidente de la CUTI percibe que elgobierno actual se encuentra encaminado a favorecer este aspecto clave para eldesarrollo de la industria. La idea de esta cámara es convertir el estado en un aliadoestratégico del sector.

La visión a futuro pasa por la incorporación de estrategias de comprasgubernamentales como las que llevan adelante los países desarrollados.

“La proyección exportadora requiere haber vendido en el propio país, disponer deantecedentes, haber obtenido la confianza de empresas e instituciones en el país deorigen” afirma el documento de CUTI.


Principales aspectos de los TLC firmados por EEUU con: México,Chile y Centro América

Documento preparado por: Eleazar Deleón

Colaboraron con aportes y sugerencias: Rodrigo Arocena, Joaquín Etchevers, Gabriel Papa,Liliana Pagglianno, Antonio Perez Errazquin, José Manuel Quijano, Gabriel Valente.



INDICE

Resumena. Introducción.b. Cuadro comparativo de TLC seleccionados.c. Comentarios generales y sobre el cuadro comparativo.d. Dos años de TLC desde la perspectiva chilena: objetivos, estrategia y

resultados.e. Los capítulos sobre Derechos de Propiedad Intelectual.f. El comercio exportador de Chile y los TLC.g. Referencias.Anexos


Resumen

En el presente documento se realiza una revisión detallada de los Tratados de LibreComercio que distintas naciones de América Latina han firmado con EEUU, a través de suanálisis comparativo, la focalización en algunos temas y procesos y la revisión de lostextos de los acuerdos y de bibliografía especializada.

Para el trabajo se seleccionaron: el Tratado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN) en vigor desde el 1ro. de enero de 1994; el Tratado de Libre Comercio Chile-EEUU (TLCCE) vigente desde el 1ro. de enero de 2004 y el Tratado de Libre ComercioCentro América, República Dominicana – EEUU (TLCCA-RD-EEUU), cuya ratificación hatomado todo el 2005. Los criterios que guiaron la selección fueron esencialmente lassiguientes: se trata de instrumentos aprobados, por lo que es posible observar losobjetivos de partida de las partes, el proceso de negociación y los resultados: estosresultados pueden ser cotejados con los objetivos planteados, salvo en el caso delTLCCA-RD-EEUU, por su reciente entrada en vigor; se trata de países que han recorridodistintos trayectos económicos, sociales y políticos, por lo que se torna interesanteidentificar los elementos comunes y deferentes en los tratados; finalmente un estudiocomparativo permite ver los aspectos centrales de la estrategia negociadora de EEUU ysu concreción.

Se concentró la atención en ocho áreas seleccionadas: acceso a mercado de bienes;productos agropecuarios; inversiones; servicios; compras gubernamentales; derechos depropiedad intelectual; políticas de competencia y solución de controversias.

De esta primera parte del trabajo se puede concluir que si bien hay una arquitectura delos tratados muy similar, marcada claramente por los objetivos comerciales, económicos yestratégicos de los EEUU, también aparece un conjunto importante de diferencias –dedistinta significación y grado- especialmente en algunos de los temas que hacen a unaagenda más profunda de negociación: compras gubernamentales, servicios, solución decontroversias, políticas de competencia. Esto parece indicar que el resultado de lanegociación no sólo viene dado por la correlación de fuerzas entre las partes, el contextogeoeconómico y estratégico, y el “modelo” que impulsa el gobierno estadounidense, sinoque también inciden aspectos tales como: a. qué pone cada país en la mesa denegociación, es decir cual es la agenda de intereses y prioridades concretas se estádispuesto a sostener, b. cómo se construye esta agenda en dialogo con el sistema departidos políticos y la sociedad civil y, c. cómo se negocia, con qué rigor técnico –diríamostecnopolítico- y capacidad de análisis y anticipación. No obstante, la experienciacomparada sugiere que en algunas áreas las posiciones de EEUU son más inflexibles.Esto es particularmente así, por ejemplo, en temas vinculados a inversiones, propiedadintelectual, servicios, solución de controversias y, en aspectos sectoriales, finanzas ytelecomunicaciones.

El análisis del caso chileno ha resultado muy útil para ver un determinado diseño y daruna primera mirada a los primeros resultados de la vigencia del tratado.

El estudio también ha permitido identificar con claridad áreas en las que hay que ponerespecial cuidado, dada su relativa novedad y -en algunos casos- la falta de estudios


serios que permitan evaluar con propiedad los posibles impactos en las economías depaíses como el nuestro. En esta situación los temas de Derechos de PropiedadIntelectual, comercio de servicios son casos muy claros, sobre los que se debeprofundizar el análisis.

Globalmente considerado, el documento busca se un aporte al debate y la toda deposiciones a partir de un análisis de los instrumentos mismos, sin preconceptos niingenuidades sino con el mayor rigor y objetividad que se pueda alcanzar.


a) Introducción

En el presente documento se realiza una revisión detallada de los Tratados de LibreComercio que distintas naciones de América Latina han firmado con EEUU, a travésde su análisis comparativo, la focalización en algunos temas y procesos y larevisión de los textos de los acuerdos y de bibliografía especializada.

Se han seleccionado para el trabajo tres acuerdos que nos parecen relevantes porsu significación política, por su estructura general y por los temas que aparecenacordados. Ellos son el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) envigor desde el 1ro. de enero de 1994; el Tratado de Libre Comercio Chile-EEUU(TLCCE) vigente desde el 1ro. de enero de 2004 y el Tratado de Libre Comercio CentroAmérica, República Dominicana – EEUU (TLCCA-RD-EEUU), cuya ratificación hatomado todo el 2005. Los criterios que guiaron la selección fueron esencialmentelas siguientes: se trata de instrumentos aprobados, por lo que es posible observarlos objetivos de partida de las partes, el proceso de negociación y los resultados:estos resultados pueden ser cotejados con los objetivos planteados, salvo en elcaso del TLCCA-RD-EEUU, por su reciente entrada en vigor; se trata de países quehan recorrido distintos trayectos económicos, sociales y políticos, por lo que setorna interesante identificar los elementos comunes y deferentes en los tratados;finalmente un estudio comparativo permite ver los aspectos centrales de laestrategia negociadora de EEUU y su concreción.

Como se verá, no se analizan todos los capítulos de los tratados, sino unaselección de los mismos, a efectos de poder concentrar la atención en un conjuntode temas que resultan de interés en el actual debate y en la toma de decisiones.

Dada la importancia y la complejidad del tema se ha decidido recurrir a fuentesdirectas, oficiales o instituciones de reconocida seriedad y trayectoria.

Luego de la presente introducción, el documento comienza presentado un cuadrocomparativo de los tres TLC objeto de análisis, en ocho áreas seleccionadas:acceso a mercado de bienes, productos agropecuarios, inversiones, servicios,compras gubernamentales, derechos de propiedad intelectual, políticas decompetencia y solución de controversias (sección b); sigue con un conjunto deconsideraciones a partir del cuadro en la sección c; el apartado siguiente (sección d)se analiza la estrategia y los objetivos del gobierno chileno al comienzo de lanegociación del TLC y la evaluación de los dos primeros años de vigor delinstrumento. En la sección e se busca profundizar en el tema del tratamiento de losDerechos de Propiedad Intelectual en los tres tratados. El comercio exportadorchileno y los TLC se analiza en la sección f, observando las ventas hacia la UniónEuropea, EEUU, Corea del Sur y China. Finalmente en la sección g se listan lasreferencias.

El documento se completa con dos anexos: en el I se muestra una versiónresumida de la sección b, en el II se transcriben los cuadros de los productos másimportantes que exporta e importa Chile a EEUU.


b) Cuadro Compartivo de TLC

TLCAN TLC Chile EEUU TLC CA RD EEUUAc

ceso

a m

erca

do d

e bi

enes

" Eliminación total dediscriminación a losproductos de origenregional, en unplazo máximo de 15años (incluyedisposicionesestatales yprovinciales).

" La eliminación debarreras en el casode textiles yprendas de vestir yproductosautomotrices prevéun plazo de 10 añosy normasespecíficas para elperíodo detransición.

" No hay totalliberación enEnergía yPetroquímicabásica, con variasreservas para lostres socios y paraMéxico.

" Se eliminan lastarifas arancelariasde todos los bienes(salvo la azúcar), enun plazo no mayorde 12 años.

" En el caso de lostextiles y vestuario,para los productosderivados delalgodón ciertoscomponentessintéticos seestablecen cuotasde acceso conreglas de origenmás laxas (Chile noproduce algunos desus insumos).También EEUU secompromete aeliminar la tasaaduanera para losproductosimportados desdeChile.

" Desgravación casitotal, con períodode transición dehasta 20 años,disminución lineal yno lineal.


Prod

ucto

s ag

rope

cuar

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" Eliminación de arancelesen un plazo de 10 o 15años en los productosmás sensibles (maíz yfrijol para Mx y jugo denaranja y azúcar paraEEUU).

" Se podrán usarsalvaguardias especialesen los 10 primeros añosdel TLC.

" Las políticas de apoyointerno pasan adiscutirse en el ámbitoOMC.

" Los países comparten lainconveniencia de lossubsidios a laexportación y procuraránsu eliminación en elcomercio de AN paraalcanzar la eliminaciónen el nivel multilateral.Se establecen reglaspara estos subsidios

" Eliminación de arancelesen un plazo de 12 añosen los productos mássensibles: quesos, lecheen polvo, manteca, otrosproductos lácteos. Lacarne bovina seliberaliza a partir delcuarto año.

" Se consolidan laspreferencias otorgadaspor EEUU

" Se podrán usarsalvaguardias especialesen los 12 primeros añosdel TLC, limitados a losbienes comprendidospara Chile a 9subpartidas: carnes ydespojos comestibles deotros animales, huevos,arroz, grañones, almidóny gluten de trigo; paraEEUU 51 subpartidas:hongos, cebolla, ajo,aguacates, tomate,espárragos, naranjas,sus procesos y mezclas yotros vegetales y frutas

" Las políticas de apoyointerno pasan adiscutirse en el ámbitoOMC.

" Los países secomprometen paratrabajar conjuntamenteen la OMC para lograr laeliminación de lossubsidios a laexportación, secomprometen a sueliminación en elcomercio bilateral y laposibilidad dereintroducirlas en casode productossubsidiados de tercerospaíses.

" Eliminación de arancelesen plazos que van hastalos 20 años.

" Se consolidan laspreferencias otorgadaspor EEUU. ( SGP y ICC –actualmente CBTPA)

" Los países de CA puedenaplicar salvaguardiasautomáticas durante elprograma dedesgravación a: carnede cerdo, lácteos,fructuosa, frijoles, sorgo,arroz, aceite, pollos yalgunas carnesprocesadas. En lácteos ymaní EEUU puedeaplicar el instrumento.

" Se eliminan los subsidiosa la exportación en elcomercio recíproco.

" La azúcar tiene untratamiento especial

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TLCAN TLC Chile EEUU TLC CA RD EEUU

71

Inve

rsio

nes

" Elimina las barrerasmás importantes paralas inversiones, que sedefinen de maneramuy amplia (todas lasformas de propiedad yparticipación enempresas; propiedadtangible e intangible ylas derivadas de uncontrato.

" Se establecen tratosno discriminatorios(TN NMF), seprohiben los requisitosde desempeño, segarantiza la libretransferencia, seprotege contra laexpropiación directa oindirecta.

" Se establecenexcepciones para Mxa partir de disposionesconstitucionales yalgunos sectoressensibles(telecomunicacionesbásica, serviciossociales y marítimos).

" Las excepcionesgenerales se aplican acomprasgubernamentales,subsidios y temas deseguridad nacional.

" Enfoque aperturista,con algunosmecanismos deselección deinversiones ydisposiciones quebrinda una mayorsoberanía(condiciones deexpropiación,aclarando el conceptode exp. indirecta, sololos acuerdos firmadosluego del segundoaño de vigencia deltratado podrán serreclamados por elmecanismo desolución decontroversias, semantiene la normativaque permite regularlas inversiones noproductivas –ensituación de crisis ypor no más de unaaño-).



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Serv

icio

s

" Extiende a losserviciostransfronterizos laobligación del TN yNMF, la no obligaciónde residir para brindarel servicio. Seexcluyen comprasgubernamentales,subsidios, serviciosfinancieros yrelacionados con laenergía, la mayoríasde los serviciosaéreos,telecomunicacionesbásicas, serviciossociales, industriamarítima y sectoresreservados pordisposicionesconstirucionales.

" En transporteterrestre se estableceun plazo de liberaciónde hasta 10 años.

" Entelecomunicaciones segarantiza el acceso delos operadores a laredes públicas. En loque tiene que ver con“telecomunicacionesmejoradas” se abresin restricciones.

" En serviciosfinancieros se aplicanTN y NMF, seliberaliza el acceso enforma gradual.

" Se abren losservicios, presentandolistas negativas y seasumen compromisosmás profundos quelos contemplados enlos acuerdos sobre elsector en la OMC.

" Liberación de losservicios financieros,con mecanismos ydisciplinas específicas.

" Entelecomunicaciones seasumen compromisosmás profundos quelos acordados en ellugar pertinente enOMC.

" En serviciosprofesionales seavanza poco,exhortando a lasautoridades a“alentar” laimplementación deciertasrecomendaciones y laexpresión de voluntadde EEUU de gestionarante el Congreso.

" Se abre el mercado,pero se mantienenlimitaciones enserviciosprofesionales.

" En serviciosfinancieros la pauta esla liberación delmercado.

" Entelecomunicaciones seconsolidan las normasmultilaterales.

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74

Com

pras

gu

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amen

tale

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" Se abre una partesignificativa del mercadode compras del sectorpúblico para bienes,servicios y obra pública.

" Las disposiciones sóloalcanzan a los gobiernosfederales y empresaspúblicas.

" Se establece umbrales.

" La Ley de fomento a laPymes Mexicanas del2002, establece unrégimen de compraspara PYMES, cuyoporcentaje –sobre eltotal de comprasgubernamentales- se vaampliando en el tiempo.

" Se abre un a partesignificativa del mercadode comprasgubernamentales.

" Se establece umbrales.

" De la mercaderías yservicios cubiertos Chilesolo excluye los serviciosfinancieros.

" EEUU hace reservaspara sus políticas depymes y empresas deminorías, Chile no hacereservas.

" Las disposicionesalcanzan al gobiernofederal de EEUU y susagencias y al gobiernocentral chileno y susagencias y empresaspúblicas.

" También estánalcanzados los nivelesestatales y municipales(37 estados de EEUU ytodas la secciones y 341municipios de Chile).

" Se abresignificativamente elmercado.

" Se establece umbrales.Como mecanismo detransición durante 3años los umbrales seránsignificativamentemayores para los paísesde CA.

" EEUU hace reservaspara sus políticas dePymes y empresas deminorías.

" Para todos los países deCA están excluidas lasadquisición entreorganismos del sectorpúblico.

" Costa Rica, R.Dominicana y Guatemalaexcluyen del TLC áreascomo pymes, programassociales, adquisicionesde algunos productos yobra pública (G).Nicaragua puede aplicarprogramas de preciosdiferenciales parapymes.

" Para servicios deconstrucción por 15 añosRD podrá mantenercompensaciones parafavorecer a proveedoresextranjeros asociadoscon empresas radicadasen RD o con capitalmixto dominicano yextranjero y por lomenos un 50 % de lagerencia compuesta pordominicanos.Paulatinamente estascompensaciones caen enun 90 % al años 13 delTLC y se discute sueliminación total,considerando entreotras, las condiciones dedesarrollo general yeconómico de RD.

" Las disposicionesalcanzan al gobiernofederal de EEU y susagencias y a losgobiernos centrales ysus agencias de lospaíses CA.

" Están comprendidos 23estados de EEUU, perosolo 17 para Honduras.

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Pro

pied

ad I

nte

lect

ual

" Se establecencompromisos enderechos de autor,incluidos fonogramas(50 años); patentes;señales de satélitecodificadas portadorasde programasmarcas; derechos delos obtenedores de devegetales; diseñosindustriales; circuitosintegrados(semiconductores);indicacionesgeográficas.

" Las disciplinasacordadas vanbastante más allá delos acuerdosalcanzados en la OMC(ADPIC).

" Las disposiciónabarcar los temasacordados en elTLCAN, peroavanzando encompromisos. Porejemplos extensión delos derechos de autorpor 70 años, laposibilidad depatentar plantas eincorporando temascomo nombre dedominio y regulacióndetallada sobrepiratería.

" Se trata en casi todoslos aspectos de unADPIC plus.

" Las disciplinas son deADPIC plus.

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Sol

uci

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" En la seccióncorrespondiente delcapítulo inversioneslos inversionistaspueden reclamar elpago de dañospecuniarios tanto porprocedimientosarbitrales comorecurrir ante lostribunales nacionalesde cada país.

" Entra las funciones dela Comisión deComercio esta la desesionar en formaplenaria a pedido dealguna de las partespara procurar unasolución pronta aldiferendo.

" El procedimientomarca los siguientespasos: a. consultasentre los gobiernos;b. intervención de laComisión de LibreComercio –opcional-;c. Tribunal Arbitral.

" El país demandantepuede elegir entre losforos del GATT y losprevistos en el TLC.

" El tratado prevé quehaya una lista deespecial de expertospara controversias enmateria de serviciosfinancieros.

" Tiene una secciónespecial de soluciónde controversias en elcapítulo sobreinversiones.

" La Comisión de LibreComercio –integradapor representantes denivel ministerial- tieneentre sus cometidos laresolución decontroversias quesurjan de la aplicacióny la implementacióndel tratado.


" Para evitar lasuspención debeneficios seestablecen multasanuales iguales al 50% beneficio que sepretende suspender –quedando lo fondosbajo el control de laCLC para contribuir almejoramiento de lasprácticas comerciales-y en caso decontroversias enmateria ambiental olaboral, contribucionesmonetarias anuales dehasta 15 millones dedólares, que sedestinarán a lasolución de losproblemasplanteados.

" La Comisión de LibreComercio –integradapor representantes denivel ministerial- tieneentre sus cometidos laresolución decontroversias quesurjan de la aplicacióny la implementacióndel tratado.


" Para evitar lasuspención debeneficios seestablecen multasanuales iguales al 50% beneficio que sepretende suspender –quedando lo fondosbajo el control de laCLC para contribuir aperfeccionamiento deltratado- y en caso decontroversias enmateria ambiental olaboral, contribucionesmonetarias anuales dehasta 15 millones dedólares, que sedestinarán a lasolución de losproblemasplanteados.

" En materia laboral yambiental, lostribunales arbitralesdeben designarse apartir de listas deexpertos en lostemas.

77


78Pol

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e co

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" Cada país secompromete a adoptar omantener medidascontra prácticas nocompetitivas.

" Las empresas del estadodeben actuar en formacongruente con lasobligaciones comercialesde los gobiernos partecuando ejercenfunciones regulativas yadministrativas.

" Los monopolios nodeben discriminar encompras o ventas bieneso servicios de los otrospaíses parte.

" Casa país debe asegurarque sus monopolios noincurran en políticasanticompetitivas enmercados nomonopólicos de suterritorio.

" Se crea Comité Trilateralsobre la relación entrepolíticas y leyes decompetencia y elcomercio en la ZLC.

" Cada país secompromete a adoptar omantener medidascontra prácticas nocompetitivas.

" Cada parte debe teneruna autoridadindependiente para laaplicación –en formatransparente y nodiscriminatoria- de lasnormas sobrecompetencia.

" Cada país tieneautonomía para eldesarrollo de suspolíticas de competenciay su cumplimiento.

" Se establece lacooperación entre lasautoridadescompetentes a través deintercambio deinformación, consultas ynotificaciones. No semenciona ni elintercambio deinformación confidencial,investigaciones asolicitud de las partes oinvestigacionesconjuntas.

" Los monopolios debenactuar conforme a lasacuerdos comerciales,no discriminando encompras y ventas y nodebe usar su posiciónmonopólica que afectenlas inversiones cubiertas.Esta disposición no esaplicable a lacontratación pública.

" Las empresas del estadodeben actuar en formacongruente con lasobligaciones comercialesde los gobiernos partecuando ejercenfunciones regulativas yadministrativas.

" Se establecenmecanismos deintercambio deinformación pública yconsultas.

" No se podrá recurrir almecanismo de soluciónde controversias enasuntos referidos aprácticas de negociosanticompetitivas,cooperación y consultas.

" No hay normas sobreesto en el tratado.

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C) Observaciones generales y comentarios sobre el cuadro comparativo.

Aspectos generales

1. Como primera gran constatación se puede observar, en los la última década –ytal vez más atrás- un claro cambio en la estrategia comercial de EEUU, que hapasado de un decidido impulso del multilateralismo, en el período post-guerra,a una fuerte ofensiva en pos de acuerdos bilaterales. Roberto Bouzas en suartículo para la revista de la Cepal de abril de 2005. indica el viraje de lospaíses desarrollados hacia el “nuevo regionalismo”39 y destaca especialmente elcambio de EEUU. Bhagwati, que ve en en esta estrategia bilateralista de EEUUuna caída en el proteccionismo, ubica la “claudicación” de EEUU en la negativade Europa en 1982 de iniciar una nueva ronda de negociación para reducirbarreras comerciales. (Reyes Guzmán, 2003)40. En la contracara resultaimportante destacar que esta estrategia de expandir la red preferencial, talcomo señala Bouzas, aumenta para los que no se asocian los “costos deexclusión” lo que también puede implicar el aumento del costo –en términos dereciprocidad y trato diferenciado- del “boleto de entrada” para acceder a losacuerdo. (Bouzas, 2005: 10).

2. Para los EEUU la negociación de acuerdos comerciales y el establecimiento deZLC son parte de la visión de su papel en el mundo, su propio proceso yconsenso interno social, económico y político, y su mutuo ajuste. Así, sontomadas en cuenta consideraciones comerciales junto con los intereses globalesnacionales, los sectoriales, la seguridad, la promoción de determinadas áreas,la determinación de ámbitos de negociación. Esta articulación política se puedever expresada tanto en los discursos, las acciones en la negociación y en losmismos resultados: estudiando los tratados es bastante posible ver reflejadosestos elementos. Estas afirmaciones, que pueden parecer hasta obvias ygenerales, en la práctica no lo son: resulta difícil observar en las contrapartesde los EEUU la misma claridad y articulación político-estratégica, una definiciónnítida de prioridades y una visión matizada de los procesos en los distintosámbitos multilaterales. Esta diferencia tal vez pueda explicar los resultados.41

3. El Congreso estadounidense, más allá de las autorizaciones que concede alEjecutivo (TPA), tiene un importante papel, no solo al final sino durante elproceso de negociación y elaboración. El Presidente debe enviar durante dichoproceso comunicaciones y consultas a las comisiones parlamentariaespecializadas en temas comerciales y de política exterior. Por su estructurainstitucional, el parlamento estadounidense ejerce un importante rol degarantía de los intereses sociales y regionales en cada negociación. Este diseño

39 El autor destaca como rasgos de este “nuevo regionalismo” un ambiente normativo menos aislacionista,un renovado interés en profundizar la integración con la economía internacional, una cobertura másamplia de temas y disciplinas y la promoción de acuerdos norte.sur. (Bouzas,2005: 9).40 Se trata de un artículo que resume los principales contenidos de Free Trade Today, de Bhagwati,editado en 2002.41 “La expansión del comercio internacional es de vital importancia para la seguridad nacional deEEUU. El comercio es un factor crítico para el crecimiento económico de EEUU y su liderazgo en elmundo.” (Trade Act of 2002, Div. B, tit. XXI, sec. 2101)

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institucional sin duda ayuda a dar viabilidad política a los tratados comercialesante la ciudadanía norteamericana.

4. En TPA aparecen listadas las prioridades de EEUU en la negociación, definidascomo los sectores críticos y básicos de la economía norteamericana: a.tecnología de la información; b. telecomunicaciones y otras tecnologías líderes;c. Industria básica; d. Equipo de capital; e. Equipo médico; f. Agricultura; g.Tecnología ambiental42; h. Propiedad intelectual. ( Trade Act of 2002, Div. B,tit. XXI, sec. 2101)

5. A la hora de hacer comparaciones debe tenerse presente la distancia quesepara el TLCAN de los otros dos acuerdos, no solo desde la perspectivatemporal, sino en el orden de preocupaciones políticas, comerciales yestratégicas de los actores y en la divergentes situaciones geopolíticas,geoeconómicas y culturales.

Los temas

1. Acceso a mercado de bienes:" Los tres tratados consagran la eliminación de aranceles en el comercio

recíproco. En el caso del TLCAN la liberación no es total, dada las reservasen el sector energético para los tres socios y en especial para México, quese reserva –por ejemplo- la exclusividad en la propiedad de los bienes, y enlas actividades e inversión en los sectores del petróleo, gas, refinación,petroquímicos básicos, energía nuclear y electricidad.

" En términos generales se puede observar que se ha ido de un tratamientode sectores económicos a uno de producto por producto.

" En todos los casos los períodos de transición tienen una vigenciaestrictamente temporal, sin atender a ningún criterio de desempeño de laseconomías o del sector productivo.

2. Productos agropecuarios:" Los plazos de transición van de los 10 a los 20 años, también en términos

estrictamente temporales." En los tres tratados se eliminan los subsidios a la exportación en el

comercio recíproco." Durante los períodos de transición las partes podrán aplicar salvaguardias a

productos sensibles específicamente señalados." La discusión sobre apoyos internos a la producción se remite en todos los

casos a la OMC. Por lo tanto EEUU mantiene todos sus apoyos internos a laproducción.

" En los casos del TLCCE y el TLCCA-RD se consolidan los tratamientopreferenciales que hasta el momento EEUU había concedidounilateralemente a cada una de las partes.

3. Inversiones:" Las disposiciones son análogas en los tres TLC, con adiciones en los dos

últimos en cuanto a la definición más precisa de temas como laexpropiación indirecta y otros.

42 Analizando el capítulo medioambiental del TLCCE, el informe de la CAN destaca críticamente:“Pareciera que los proyectos de cooperación responden directamente al interés del sector privado deencontrar nuevos mercados para la industria ambiental especializada en control de la contaminación”.(CAN, 2003: 70)

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" En el TLCCAN México obtiene excepciones en determinados sectoressensibles.

" En el caso del TLCCE Chile consiguió mantener normas para regular laoperación de capitales de corto plazo, aunque con plazo máximo de un año.

" En los tres casos, la prohibición de imponer o hacer cumplir requisitos dedesempeño hace que los respectivos gobiernos no puedan estipular que laIED debe, por ejemplo, compensar importaciones con exportaciones(objetivo de balanza comercial) o realizar transferencia de tecnología, etc.

4. Servicios:" La tónica es aperturista, básicamente en la línea de los acuerdos de OMC." Tanto en el TLCCE como en el TLCCA-RD, se avanza poco en servicios

profesionales.

5. Compras gubernamentales." En ningún caso se trata de una apertura total del mercado de compras

gubernamentales. Mecanismos tales como umbrales, listado de nivelgubernamentales y agencias cubiertas, excepciones de productos, sectoresy de políticas hacen que la apertura sea importante, pero con limitaciones.

" En los tres acuerdos EEUU se reserva la aplicación de políticas de apoyo apymes y empresas de minorías. No son alcanzados por las disposicionestodos los estados de la Unión sino a una parte e se indican múltiplesexcepciones en los renglones que abren las distintas entidades cubiertas.

" Chile no excluye nada de capítulo. Los países centroamericanos obtuvieronmúltiple excepciones para sus políticas internas y en las transacciones entrelos gobiernos.

" En el caso de R. Dominicana se establecen mecanismos especiales detransición para servicios de construcción que realmente son muydestacables. Se permite a R. Dominicana mantener por 15 añoscompensaciones que implican: a. que el proveedor que desee participar enuna contratación pública cubierta por el tratado debe esta asociado con unaempresa establecida bajo las leyes dominicanas, con capital dominicano ocapital mixto dominicano extranjero, siempre que la participación esteúltimo no supere el 50 % en la asociación, la que podrá llegar al 70 %dependiendo de la disponibilidad de capital dominicano y b que el 50 % dela gerencia de estos proveedores cubiertos esté integrada por nacionalesdominicanos. Esta limitaciones serán reducidas en un 40 % al sexto año deltratado, 30 % en el año 11 y 20 % a partir del año 13. A partir de este añolas partes comenzarán consultas con miras a la eliminación total de esterégimen especial a partir del 15to. año. “Las consultas deberán tomar enconsideración, inter alia, el desarrollo general y económico de laRepública Dominicana, su implementación de este Capítulo y lanecesidad de permanencia de las condiciones compensatorias”.43

(destacado nuestro). Si de este proceso no surge un acuerdo para laeliminación de las compensaciones dominicanas EEUU podrá limitar elacceso de R. Dominicana a las listas del mismo anexo.44 Como se puedeobservar la nación centroamericana obtuvo un trato muy favorable en untema de alta sensibilidad, además poniendo en juego criterios de evaluacióncomo los que destacamos, que prácticamente no existen en ninguno de lostextos que venimos examinando.

43 Anexo 9-1-2, sección J, párrafo 4 del Tratado.44 Idem anterior.

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" México se reservó por 10 años las compras de PEMEX y CFE." México introdujo por ley de 2002, ocho años después de la entrada en

vigencia del NAFTA, un régimen de reserva de compras para Pymes queincluye un porcentaje obligatorio creciente en el tiempo

" En el TLCAN las disposiciones del capítulo alcanzan exclusivamente a losgobiernos federales. En los otro dos TLC se alcanzan los nivel estatales yregionales.

" En Compras Gubernamentales USA hace reserva para sus políticas dePymes pero Chile no hace reserva alguna.

6. Propiedad intelectual:" Salvo en el caso del TLCAN –por el momento de su negociación- el capítulo

correspondiente de los tratados contiene normas por encima de lo acordadoen el ámbito multilateral, acuerdo ADPIC.45

7. Políticas de competencia." En los tres acuerdos en este tema se presentan diferencias, al punto que el

el TLCCA-RD no existe este capitulo. En ambos casos restantes se daprioridad a que los estados partes perfeccionen sus políticas internas decompetencia y se regulen la actividad de los monopolios. En el TLCCAN secrea un Comité Trilateral para analizar el impacto de estas políticas en elcomercio de la ZLC. En el TLCCE la partes se comprometen a tener unaautoridad independiente para la aplicación de estas normas. Se excluye delos ámbitos de solución de controversias los aspectos referidos en estecapítulo.

8. Solución de Controversias:" Las normas son análogas en los tres tratados. En materia de

procedimientos son muy similares prevén: una primera etapa de consultas,si fracasa se puede optar por someter la controversia a la Comisión deComercio prevista en cada tratado o ir directamente a la conformación ydilucidación en tribunales arbitrales.

" En el TLCCE y el TLCCA-RD se incorporan mecanismo de multas anuales ycontribuciones monetarias (para controversias laborales y ambientales) quetienen como objetivo evitar la suspención de beneficios previstos en lostratados.

d) Dos años de TLC desde la perspectiva chilena: Objetivos, estrategia y

resultados.

Aquí se presentan, básicamente, elaboraciones realizadas por las autoridades chilenas,dado que lo que se busca es poder comparar los resultados esperados con losalcanzados según las esas mismas autoridades, para así evaluar su consistencia; no setrata, por lo tanto, de un estudio de la evolución del comercio Chile EEUU, lo quehubiera requerido otros instrumentos y abordajes metodológicos.

I. Estrategia y objetivos

45 En la sección e se profundiza en este tema.

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1. Un buen resumen de la estrategia chilena se encuentra en un artículo que el excanciller transandino publicara en la revista Diplomacia, que edita el Ministerio deRelaciones Exteriores chileno: “ La estrategia chilena de desarrollo, basada en unaeconomía abierta al mundo, competitiva en sus productos y con importantesavances en equidad, ha sido construida con el esfuerzo de todos los chilenosdurante un período prolongado (…) la política chilena ha tenido como objetivoprioritario asegurar y mejorar tanto el acceso de los bienes y servicios chilenos alos mercados de mayor relevancia, como incentivar la inversión nacional y tambiénla inversión extranjera de los principales socios comerciales”. (Walker, 2004: 11)

2. En el mismo trabajo el autor ajusta esta estrategia a objetivos referidos a larelación con EEUU, en términos de acceso a mercados, reglas en el trato bilateral yel estímulo al ingreso de inversión de origen norteamericano. (Walker, 2004: 139).

3. En materia de objetivos concretos del tratado, estos se describen:

“a. mejorar y consolidar las condiciones de ingreso de los productos servicioschilenos al mercado de los EE.UU., asegurando que ningún exportadordesmejore sus actuales condiciones de acceso y resguardando lassensibilidades;

b. obtener reglas claras y permanentes para el comercio de bienes, servicios yde las inversiones;

c. favorecer a los consumidores y usuarios de bienes y servicios que vienen delos EE.UU., por la vía de una disminución y eliminación los aranceles queChile cobra por ellos a la fecha actual (6%);

d. regular adecuadamente los mecanismos de defensa comercial, como lassalvaguardias y derechos compensatorios;

e. disponer de normas y estándares técnicos, sanitarios y fitosanitarios queaseguren el libre comercio, otorgando un trato no discriminatorio entreproductos nacionales y extranjeros, a través del uso de normasinternacionales homologables y permitiendo la certificación en Chile de bienesexportados a los EE.UU.;

f. establecer mecanismos de solución de controversias conocidos, transparentesy eficaces, que permitan defender adecuadamente los intereses nacionales enla resolución de conflictos comerciales, en el caso que ellos se produzcan;

g. estimular los flujos de comercio e inversión entre ambas Partes.” (Walker,2004: 14).

4. Parece interesante comparar estos objetivos detallados en un artículo de carácteracadémico con los objetivos planteados por el organismo especializado delgobierno chileno (Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales,Ministerio de RREE):

" Incremento de las exportaciones chilenas al mercado estadounidense a US$504,4 millones, asumiendo la plena desgravación, lo que respecto alcomercio exportador actual representa un incremento de 15,9% y significaun 0,7% del PIB.

" El impacto exportador que podría alcanzar la desgravación en los sectorestextil, vestuario y calzado sería del orden de US$ 166 millones, es decir, casiun tercio del crecimiento esperado global.

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" Incremento en las inversiones en 1,7% del PIB, agregando 2 puntos al PIBen el crecimiento de largo plazo, por una vez.

" Las compras que realiza Estados Unidos desde Chile representaron el 0,3%del total de sus importaciones para el año 2001. Si Chile alcanzara a cubrirsólo un 0,4% de tales importaciones, se estaría agregando 2 puntos decrecimiento al PIB.

" El impacto estimado sobre las importaciones chilenas desde los EstadosUnidos es del orden de US$ 348 millones, que representa un incremento de11% de las importaciones desde ese país y un 2,7% en la variación globalde las importaciones chilenas.

" Un 84% del incremento esperado de las importaciones chilenas desdeEstados Unidos provendría de la desviación del comercio importador chilenoque actualmente proviene de terceros países que compiten con EstadosUnidos, y sólo el 16% correspondería a la creación de nuevos flujos deimportación, los cuales serían principalmente insumos y bienes de capital.”(CAN, 2003: 15)

II. Evaluación de resultados

1. En cuanto al tema acceso los resultados que se observan son -para las autoridadeschilenas- muy importantes y, especialmente, originados en la vigencia del TLC.46

Direcon muestra para 2004 un incremento en el valor de las exportaciones del 30,5% respecto al año anterior y de un 35 % para 2005, pasando en términosabsolutos de 4.834 millones de dólares de envíos a EEUU a 6.531 millones.(Direcon, 2005: 4; 2006: 5). Se superan ampliamente para estos dos primeros añoslas expectativas del gobierno. Parece claro que también han contribuido –junto aotros- a estos resultados comerciales. factores tales como: la mayor demandamundial, que ha empujado al alza los precios de los productos primarios -que sonparte muy importante de la canasta exportadora chilena- y un mayor dinamismo dela economía norteamericana.

2. También son ampliamente superadas las expectativas de la evolución de laimportaciones de EEUU a Chile: 32 % de incremento en 2004 y 39 % en 2005. .(Direcon, 2005: 4; 2006: 5).

3. Según este mismo organismo el dinamismo del comercio con EEUU es aún mayorque el importante dinamismo chileno general, lo que mostraría un impacto positivodel TLC. (Direcon, 2005: 4; 2006: 5).

4. La pauta de la relación comercial permanece sin cambio en los dos añosconsideraros: Chile concentra su exporta en productos agrícolas, mineros, industriaalimenticia, productos forestales y muebles de madera. Por su parte EEUU vendepredominantemente productos industriales y bienes de capital. (Direcon, 2005: 4;2006: 5). Debe tenerse presente que entre los objetivos planteados por Chile noestá la preocupación sobre la calidad del comercio. Se puede ver en el Anexo II losprincipales productos de exportación e importación presentados por el gobiernochileno.

46 Direcon, 2005: 4 y 2006: 5.

85

5. El gobierno chileno considera que la firma del tratado por si misma implica unacalificación de excelencia de la economía nacional a nivel internacional. (Direcon,2005: 4; 2006: 5).

6. Los sectores que dominan las ventas chilenas a EEUU (94 % de los envíos) son:productos industriales: 2.895 millones de dólares;mineros: 2.481 millones de dólares;agrícolas: 821 millones de dólares;

siendo EEUU el principal mercado de las exportaciones manufactureras, seguidopor Japón y México. (Direcon, 2006: 8).

7. Los 5 productos con ventas por más de 200 millones de dólares cada uno en 2005,que concentran el 40 % de las, exportaciones, son cátodos de cobre (1.423millones), filetes de salmón (382 millones), maderas aserradas (266 millones),concentrados sin tostar de molibdeno (259 millones) y perfiles y molduras deconíferas (234 millones). Los primeros 25 productos de exportación concentran el72 % de las ventas. (Direcon, 2006: 30). Según el gobierno chileno este paísexporta más de 2000 productos diferentes a EEUU; más allá de posibles diferenciasen los criterios de clasificación, es claro que hay una alta concentración de laventas en los principales 25 productos exportados.

8. Las grandes empresas exportadoras47 (que venden por más de 10 millones dedólares anuales), que son el 12 % de las empresas exportadoras concentran el 87% de la ventas a EEUU. Las micro empresas tienen como principal destino losmercados de la región; en la otra punta la grandes acceden al mercado de EEUU,Japón y China. (Direcon, 2006: 13). El número de empresas exportadoras haciaEEUU baja de 2.135 en 2004 a 2096 en 2005.

Cuadro AMicroEmpresaExportadora

PequeñaEmpresaExportadora

MedianaEmpresaExportadora

GranEmpresaExportadora

Total

Valor (miilUS)

3.9 124.7 667.5 3.771.1 4.568.8

Empresas 203 794 518 223 2.1352004

Productos 480 1.097 945 836 2.088Valor (miilUS)

3.8 131.1 614.5 5.496.7 6.247.9

Empresas 185 752 527 251 2.0962005

Productos 330 1.177 894 800 2.065Valor (miilUS)

-0,1 6,4 -52 1725,6 1679,1

Empresas -18 -42 9 28 -39

Diferencia20042005

Productos -150 80 -51 -36 -23Fuente: Direcon 2005, 2006.

9. El cuadro anterior muestra como se concentra el negocio exportador y como sereduce el número de productos hacia el mercado norteamericano. Hay que tener

47 La clasificación de ProChile considera micro empresas a las que en un año exportan entre 15.000 y50.000 dólares, pequeñas a las que exportan anualmente entre 50.000 y 1 millón de dólares, entre 1 millóny 10 millones las medianas y como más de esta cifra las grandes.

86

presente que desde 2000 a 2004 el número de empresas y de productosexportados a EEUU creció permanentemente, año tras año, desde 1.782 a 2.135 enel caso de las empresas y en productos de 1.436 a 2088. Tal comportamientocreciente en el número de empresas exportadoras y productos lo muestra Chilehacia todo el mundo. Esta trayectoria hace llamativo el comportamiento de 2005.

10. En cuanto a inversiones hasta el momento el mayor impacto que muestra elgobierno chileno es la posibilidad de incremento de IED desde terceros países, yaque el TLC mejora la imagen y la confiabilidad de la economía chilena. Losresultados directos parecen muy poco significativos: 28 millones de dólares deinversión materializada, la menor de los últimos 10 años. (Direcon, 2006: 17). Unaevaluación similar hace el mismo organismo en 2005. Parecería que se puedefortalecer la hipótesis de que este tipo de instrumentos no tienen un impactodemasiado directo en la promoción de inversiones.

11. Con datos que son relativizados, dada la dificultad para medir confiablemente losresultados del comercio de servicios, el gobierno chileno muestra -con informaciónde las agencias especializadas de EEUU- que el saldo del intercambio ha sidodeficitario para Chile en 2004, que ha exportado hacia EEUU por un valor de 687millones de dólares y ha importado por 1.100 millones de dólares. Se puedeobserva en 2003-2004 un aumento de las exportaciones chilenas de servicios. Losrenglones más importantes son servicios de negocios, profesionales y técnicos (138millones), servicios financieros (70 millones), transporte aéreo (60 millones) yseguros (53 millones). (Direcon, 2006: 18). Hay que señalar que la SecretaríaGeneral de la Comunidad Andina considera que el tema de los serviciosprofesionales es “…tratado de manera tímida..” en el TLC. (CAN, 2003: 57).

12. En Compras Gubernamentales no se registran avances, salvo los casos decompañías chilenas con filiales en EEUU desde hace tiempo, lo que implicaoperaciones no cubiertas por el TLC. Lo que se releva son trabajos del sectorpúblico y privado dirigidos a generar prácticas de acceso al mercado de comprasdel sector público estadounidense.

13. En cuanto al establecimiento de reglas y disciplinas para hacer fluido el comerciobilateral, varias entidades empresariales consultadas por el gobierno chilenosmostraron dificultades de ingreso al mercado de EEUU. Amcham (CámaraBinacional chilena norteamericana) destaca dificultades generales comoinspecciones de pre-embarque, licencia de importación, visaciones consulares,tratamiento de embalajes de madera, derechos específicos, rotulación de envases yaltos costos de las compañias navieras; específicamente en EEUU marcan la faltade ¡información de registro de empresas exportadoras de alimentos en la Food andDrug Administration (FDA), notificación previa a la FDA para exportar alimentos, elrespaldo de certificados de origen y la información de exigencias de entidadesregulatorias (especialmente FDA para alimentos. ASILFA (Asociación Nacionalde laboratorios Farmacéuticos) indica que las barreras para arancelarias, lascondiciones y la exigencias de la FDA impiden el ingreso de sus productos aEEUU.48 Por su lado SalmónChile observa que la exportaciones chilenas desalmón ahumado se ven dificultadas por regulaciones de FDA. CCS (Cámara deComercio de Santiago, cuyo principal rubro es el comercio de servicios)considera que el principal obstáculo para las ventas a EEUU en esta área está en lafalta de transparencia de la regulaciones estaduales; tal circunstancia hace que las

48 Es significativo notar que también se queja que el organismo chileno que cumple cometidos análogosde la FDA, el Instituto de Salud, permite el ingreso de productos de terceros países, validándolos y nodando espacio a la producción nacional.

87

empresas chilenas opten por instalarse en EEUU, aún cuanto existe apertura enservicios transfronterizos. (Direcon, 2006: 26-27) .

14. Sobre los temas vinculados a los Derechos de Propiedad Intelectual no hayevaluaciones. Es posible que esto se deba a las dificultades conocidas paracuantificar los impactos de tales acuerdos en una economía concreta. ( ver CDPI,2002: 20). Tal incertidumbre puede notarse en el tratamiento que el ex ministroWalker hace del tema: “En materia de derechos de propiedad intelectual, estetratado prevé un tratamiento con estándares modernos pero en equilibrio con losintereses de los usuarios y de la comunidad chilena en general. Con esto sepretende incentivar la innovación y la creación en Chile, incluyendo lapatentabilidad, al otorgar una mayor y más eficiente protección a los de-rechos quelos creadores e inventores tienen sobre sus creaciones, junto con facilitar ladifusión y transferencia de tecnología en nuevos sectores intensivos en el uso deella”. (Walker, 2004: 15). La formulación es compartible en cuanto a intencionespero nada aclara de impactos definidos. En la evaluación de agosto de 2003 elgobierno chileno insiste en que las disposiciones del tratado en materia deDerechos de Propiedad Intelectual no están más allá de las normas acordadas en elámbito multilateral en el ADPIC. (Direcon, 2003: 51 y siguientes). Más allá deldebate planteado sobre las normas del ADPIC y su impacto en las economías de lospaíses en desarrollo, varios analistas sostienen que el capítulo correspondiente deltratado Chile-EEUU implica un ADPIC plus (por ejemplo CAN, 2003: 63 ysiguientes).

15. La importancia del tema analizado en el numeral anterior puede ser resaltadatambién desde el lado de la evaluación realizada por el gobierno chileno en laetapa final de la negociación, cuando claramente observó la importancia del temapara los decisores estadounidenses. Como dice el embajador Bianchi, que fue jefede la campaña llevada adelante por Chile en Washington para hacer posible laratificación por Congreso del TLC: “Por último, una vez concluidas lasnegociaciones y hasta la votación de la ley de implementación en el Congreso,además de continuar el envío de los mail packs, la Embajada preparó y difundiódocumentos con análisis detallados de los aspectos más novedosos delacuerdo, como los concernientes a los aspectos laborales y medio-ambientales, la protección de la propiedad intelectual,telecomunicaciones y comercio electrónico. Al mismo tiempo, rediseñó yamplió la página web – la que se transformó así en un sitio único y claramenteidentificable con el TLC – y actualizó sistemática mente su material, incluyendo enéste informes sobre el comercio de Chile con los diferentes estados de la Unión ycon los distritos electorales de los parlamentarios”. (destacado nuestro; Bianchi,2004: 39).

16. En definitiva según la evaluación del gobierno chileno:

a. En materia de acceso al mercado de bienes los resultados a dos años semuestran muy positivos, ya que se muestra un incremento marcado quetiene su explicación en el tratado. No hay evidencia de que se hayamejorado la calidad del comercio (es decir, bienes y servicios a: con másvalor agregado, b: con mayor contenido tecnológico). Se observa tanto unafuerte concentración en los productos que se exportan y en las empresasexportadoras.

b. En el mercado de servicios no aparecen con claridad resultados positivospara Chile, que sigue con un saldo negativo en el intercambio.

88

c. Los productores chilenos siguen encontrando trabas significativas noarancelarias para ingresar al mercado norteamericano.

d. La firma del TLC no ha tenido impacto importante en la entrada de IEDdesde EEUU.

e. En Compras Gubernamentales y Derechos de Propiedad Intelectual losresultados son por lo menos inciertos.

e) Los Derechos de Propiedad Intelectual en los TLCs

A efectos de delimitar nuestro objeto de análisis es oportuno aclarar que lo que siguese refiere a los acuerdos de EEUU con Chile y con Centro América y RepúblicaDominicana. Se excluye el TLCCAN dado que su fecha de vigencia no lo hace coincidircon el auge de los nuevos temas.

1. En general los documentos de evaluación consultados coinciden en que en el casosde estos dos acuerdos estamos ante disposiciones que van más allá de losacuerdos multilaterales, conformado los capítulos correspondientes algo así comoun ADPIC Plus49. En tal sentido más que normas a las cuales llegar en un procesoque tenga en cuenta las particularidades de cada país se trata de un piso sobre elcual elevar las disposiciones. En concreto para poner un solo ejemplo: “ Loscapítulos sobre DPI del TLC Chile-EEUU y del RD-CAFTA construyen sobre lasnormas y disciplinas del Acuerdo sobre los ADPIC y Tratados recientes negociadosbajo los auspicios de la OMPI. Si bien hay algunas diferencias, ambos TLC son muysimilares en términos de la estructura básica y de contenido. Ambos cubrendisposiciones generales, marcas de fábrica o de comercio, nombres de dominio enInternet, indicaciones geográficas, derecho de autor y derechos conexos, patentes,medidas relativas a ciertos productos regulados y medidas de observancia. Amboscapítulos requieren adhesión a algunos Tratados internacionales sobre propiedadintelectual y, en algunos casos, implementan o elaboran aún más lasdisposiciones de estos Tratados sobre DPI. Adicionalmente, los dos Capítulostratan adelantos tecnológicos que se han desarrollado con posterioridad a laconclusión de las negociaciones de la Ronda de Uruguay, particularmente en temasde derecho de autor y derechos conexos, nombres de dominio en Internet yobservancia”. (destacados nuestros, BID et al., 2005: 103). Tanto FESUR, 2003,como CAN, 2003 coinciden con esta evaluación.

2. Es claro que hay un debate en el seno de los organismos multilaterales, en especialOMC en el que se enfrentan por un lado los países desarrollados –que gran partede las veces son portadores de las posiciones de la empresas transnacionales- ylos países en desarrollo, que está centrado en la conveniencia de adoptar normasde exigencia a nivel de acuerdos sobre DPI. En una de la áreas más sensibles,productos farmacéuticos, en la Conferencia Ministerial de Doha de noviembre de2001, se extendió el plazo para la exenciones relativas a productos farmacéuticos,para los países menos desarrollados. Esto muestra las complejidades de tema y elelevado riesgo que asume un país no desarrollado al tomar como piso estasnormas.

49 En el caso del TLCCE, en la disposiciones generales que introducen el capítulo 17 se introduce el giro:“Deseosas de construir sobre las bases establecidas en tratados internacionales existentes en el campode la propiedad intelectual” (destacado nuestro). En el TLCCA-RD las partes afirman sus derechos yobligaciones ante la normativa multilateral vigente (artículo 15.1.7)

89

3. En cuanto aspectos más puntuales, que justifican caracterizar estos acuerdos comoADPIC plus, se puede listar:

" Se amplia en los dos TLC la protección a marcas notoriamente reconocidas." Ambos tratados recogen el artículo 22 del acuerdo ADPIC, sobre Indicaciones

Geográficas, pero amplían su definición." También ambos acuerdos extienden por 70 años la protección para autores e

intérpretes, cuando el artículo 12 del acuerdo ADPIC prevé 50 años. Téngasepresente que bajo esta protección está la creación de software.

" En los que tiene que ver con patentes, los dos TLC contienen disposiciones quepermiten extender por más de los 20 años acordados en el ADPIC la protección.

" En el TLCCA-RD, en la disposición 15.9.2, se establece que el capítulo no impideque una de las partes excluya de la patentabilidad las invenciones descriptas en losartículos 27.2 y 27.3 del Acuerdo de ADPIC50. A renglón seguido las partes secomprometen a incluir algo que se puede excluir. El texto del artículo citado delTLC es el siguiente: “Nada en este Capítulo se entenderá como que impide a unaParte excluir de la patentabilidad invenciones según se establece en los Artículos27.2 y 27.3 del Acuerdo ADPIC. No obstante lo anterior, cualquier Parte queno otorgue protección mediante patentes a las plantas a la fecha deentrada en vigor de este Tratado, realizará todos los esfuerzosrazonables para otorgar dicha protección mediante patentes. CualquierParte que otorgue protección mediante patentes a plantas o animales a la fecha, odespués de la entrada en vigor de este Tratado, deberá mantener dichaprotección”. (destacado nuestro). El TLCCE no alude a la norma del acuerdoADPIC, admitiendo directamente la posibilidad de las patentes de plantas en elartículo 17.9.2.

4. La lista presentada en el numeral anterior nos parece que basta para demostrarque en los dos TLC que venimos analizando, las contrapartes de EEUU hanasumido un conjunto de compromisos que van más allá de lo acordado en elámbito multilateral.

f) El Comercio Exportador de Chile y los TLC

El caso de Chile es interesante porque muestra un importante crecimiento exportadoren los últimos años. En efecto, en el contexto latinoamericano Chile multiplica por 6.8 50 Los numerales correspondientes del artículo 27 expresan:

2. Los Miembros podrán excluir de la patentabilidad las invenciones cuya explotacióncomercial en su territorio deba impedirse necesariamente para proteger el orden p úblico o lamoralidad, inclusive para proteger la salud o la vida de las personas o de los animales o parapreservar los vegetales, o para evitar daños graves al medio ambiente, siempre que esaexclusión no se haga meramente porque la explotación esté prohibida por su legislación.3. Los Miembros podrán excluir asimismo de la patentabilidad:

a) los métodos de diagnóstico, terapéuticos y quirúrgicos para el tratamiento depersonas o animales;b) las plantas y los animales excepto los microorganismos, y los procedimientosesencialmente biológicos para la producción de plantas o animales, que no seanprocedimientos no biológicos o microbiológicos. Sin embargo, los Miembrosotorgarán protección a todas las obtenciones vegetales mediante patentes, mediante unsistema eficaz sui generis o mediante una combinación de aquéllas y éste. Lasdisposiciones del presente apartado serán objeto de examen cuatro años después de laentrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC.

90

sus exportaciones en dólares corrientes entre 1980 y 2004 y por 3.8 entre 1990 y2004, cifras superiores a las de Argentina, Brasil, Uruguay y solo inferiores, en elcontexto de ALADI, a las de México.

La estrategia comercial chilena ha consistido, entre otros factores, en unadiversificación de los destinos geográficos de sus ventas externas y en la suscripciónde tratados de libre comercio (TLC) con varios países o regiones. Los tres masrecientes han sido firmados con la UE, con EEUU y con Corea del Sur. Pero ademásChile ha incrementado de manera importante sus ventas a China en los años 2003-2005.

En los cuadros que siguen se muestran las exportaciones a esos cuatro destinos, en losúltimos tres años (en el caso de China solo 2003 y 2004) y se diferencia por losprincipales productos exportados. Así mismo se incluye un cuadro resumen referidos alos tres TLC agregados. Debe decirse que esta es apenas una primera aproximaciónsobre el comercio de exportación chileno.Cuadro B

CHILE EXPORTACIONES A CHINA(millones de dólares)Productos 2003 2004 TCCobre refinado y s/refinar 904 49.8 1.797 56.0Mineral de Cobre 380 20.9 812 25.3Madera 204 11.2 322 10.0Harinas, despojos, crustáceos, moluscos(no alimentación humana) 69 3.8 76 2.4Total Productos Seleccionados 1.557 85.7 3.007 93.7 93.0Resto Productos Exportados 259 202 -22.0Total Exportado a China 1.816 100 3.209 100 76.7TC: Tasa de CrecimientoFuente: ALADI

1. El TLC de Chile con la UE, que entro en vigencia en marzo de 2004, presenta ungran dinamismo en cinco productos, tres de ellos minerales: cobre, mineral decobre y molibdeno. Los otros dos productos son la pasta de madera celulosa y elfilete de pescado. En 2003 estos cinco productos representaban el 53% delcomercio de Chile con la UE; en 2005 el porcentaje se había elevado a 72.2%. Esde notar que en 2004, respecto al año anterior, estos cinco productosincrementaron sus ventas en dólares corrientes 91.3% (el resto de la exportación ala UE 15.4%) y en 2005 respecto a 2004 se incrementaron 25% ( el resto 1.8%).Los dos productos de mayor crecimiento nominal son cobre y molibdeno.

Cuadro C

CHILE EXPORTACIONES A LA UE(millones de dólares)Principales Productos 2003 2004 TC 2005 TCCobre refinado y s/refinar 1.785 36.5 3.27

042.4 3.776 41.6

Minerales de Cobre 388 8.0 754 10.0 737 8.1Madera (pasta de madera, celulosa) 324 6.6 415 5.4 397 4.4

91

Molibdeno (mineral de molibdeno, oxidoe hidróxido de molibdeno,fenomolibdeno, trioxido de molibdeno) 203 4.1 718 9.3 1.487 16.4Filetes de pescado 38 0.8 82 1.1 149 1.6Total Productos Seleccionados 2.73

856.0

5.239

67.9

91.3

6.546

72.2

25.0

Resto Productos Exportados a UE 2.147

2.478

15.4

2.523

1.8

Total Exportado a UE 4.885

100 7.717

58.0

9.069

17.5

TC: Tasa de CrecimientoFuente: Aduana de Chile

2. El TLC de Chile con EEUU, que entro en vigencia en abril de 2003, presenta unfuerte crecimiento, en valores absolutos, en cobre, en minerales ( oro y molibdenosprincipalmente), en gasolina y aceites, en filete de pescado y en uvas frescas. En2003 estos seis rubros representaban el 41.1% de lo exportado a EEUU y en 2005el 64.5%.

En 2004 respecto al años exterior las exportaciones de estos productos a EEUUcrecieron 77.5% ( el resto a EEUU no creció) y en 2005 se incrementaron 59.5%respecto a 2004 ( el resto 8.4%). Los productos de mayor crecimiento nominal soncobre y minerales ( oro y molibdeno).

Cuadro DCHILE EXPORTACIONES A EEUU(millones de dólares)Productos 2003 2004 TC 2005 TCCobre refinado y s/refinar 382 11.0 778 17.0 1.72

228.0

Uvas frescas 307 9.0 349 8.0 392 6.0Madera, papeles, tablas 316 9.0 567 12.0 513 8.0Filetes de pescado (fresco ycongelado)

350 10.0 568 12.0 610 10.0

Gasolina, aceites y grasas 97 2.0 346 6.0Minerales (oro, molibdeno) 69 2.0 169 4.0 449 7.0Total ProductosSeleccionados

1.424 41.1 2.528

55.3 77.5

4.032

64.5

59.5

Resto ProductosExportados a EEUU

2.043 2.043

0 2.215

8.4

Total Exportación a EEUU 3.467 100 4.571

100 31.8

6.247

100 36.7


3. El TLC de Chile con Corea, que entro en vigencia en abril de 2003, presenta unimportante dinamismo en el periodo, concentrado en un numero reducido deproductos: cobre y minerales de cobre, molibdeno y metanol.

Cuadro E

92

CHILE EXPORTACIONES A COREA(millones de dólares)

Productos 2003(abr/dic) 2004 2005 TC

Cobre refinado y s/refinar 339 44.6 882 49.0 838 38.0Minerales de Cobre 172 22.6 469 26.0 589 27.0Madera (pasta de madera,celulosa, aserada)

67 9.0 94 5.2 109 5.0

Minerales (de molibdeno, pellets) 9 1.2 68 3.8 218 10.0Metanol 126 7.0 233 11.0Carnes porcinas 24 3.2 46 2.5 58 2.6Total ProductosSeleccionados

611 80.4 1.685 93.3 2.045

92.4

21.4

Resto Productos Exportados aCorea

149 120 169 40.8

Total Exportado a Corea 760 100 1.805 100 2.214

22.7


4. Los tres TLC’s agregados:En el periodo 2003-2005 las exportaciones totales a esos tres destinos saltande 9100 millones a 17500 millones de dólares, es decir se multiplican por 1.9.Los principales productos son:

Molibdeno ( las exportaciones se multiplican por 7.7 veces)Cobre (por 2.5 veces)Filete de pescado ( 1.9 veces)Madera ( 1.4 veces)

En el periodo 2003-2005 el cobre significaba al comienzo el 33.6% de lasexportaciones totales a los tres destinos y, al finalizar, el porcentaje se habíaelevado a 43.7%.

Cuadro FCuadro Resumen3 TLC Firmados por Chile con EEUU, UE y COREA(millones de dólares)Principales Productos 2003 2004 TC 2005 TCCobre y mineral de Cobre 3.06

633.6

6.153 43.7

7.662 43.7

Madera 707 7.8 1.076 7.6 1.019 5.8Minerales (principalmenteMolibdeno)

281 3.1 955 6.8 2.154 12.3

Filetes de Pescado 388 4.3 650 4.6 759 4.3Uvas Frescas 307 3.4 349 2.5 392 2.2Gasolina, metanol --- --- 223 1.6 579 3.3Total ProductosSeleccionados

4.749

52.1

9.406

66.7

98.0

12.565

71.7

33.6

Resto ProductosExportados

4.363

4.687

7.4 4.965

5.9

93

Total Exportado A 3 TLC 9.112

100

14.093

100

54.7

17.530

100

24.4


Lo expuesto sugiere que el dinamismo exportador chileno ha sido muy importante enlos últimos años en términos cuantitativos. No obstante, parece estar concentrado enpocos productos primarios de los cuales el cobre resulta el gran protagonista. Elaumento de las exportaciones de cobre obedece a incrementos en los volúmenespero, sobre todo, en los precios.-

Algunos analistas consideran que resultados similares se hubieran obtenido, en los tresdestinos, sin la firma de los respectivos TLC. No obstante habrá que esperar quetranscurra más tiempo antes de disponer de una evaluación global de estos tratadossobre el comercio de Chile, en particular sobre los productos de exportación y lacalidad de comercio, así como sobre el número y tamaño de las empresasexportadoras.

g) Referencias.

Bouzas, Roberto, 2005, “El “nuevo regionalismo” y el área de libre Comercio delas Américas: un enfoque menos indulgente”, en Revista de Cepal, nro. 85.

Banco Interamericano de Desarrollo, Organización de los Estados Americanos ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe, (BID et al.).2005,“Guía Comparativa delTratado de Libre Comercio Entre Chile y Estados Unidos y el Tratado de LibreComercio Entre República Dominicana – Centroamérica y Estados Unidos” .

Bianchi, Andres, 2004, “El Tratado de Libre Comercio Chile- Estados Unidos: Uncaso de diplomacia moderna”. En revista Diplomacia nro. 100

Comisión sobre Derechos de Propiedad Intelectual (CDPI), 2002, “Integrando losderechos de propiedad intelectual y la política de desarrollo”.

Comunidad Andina de Naciones, CAN, 2003, “Análisis del Tratado de LibreComercio Chile – EEUU”

Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, Ministerio de RelacionesExteriores de Chile (Direcon), 2003, “Tratado de Libre ComercioChile - Estados Unidos”

-2005 “Evaluación del TLC Chile – EEUU. 2004”-2006 “Evaluación del TLC Chile – EEUU. 2005”

94

Fesur, 2003, “El Tratado de Libre Comercio Chile – EEUU ¿Un precedente paraal Alca”. En estudios sobre el ALCA

OMC, 1994, “Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedadintelectual relacionados con el comercio”.

Reyes Guzmán, Gerardo, 2003, “Free Trade Today”, en Notas. Revista deInformación y análisis, nro 21.

Walker Prieto, Ignacio, 2004, “Desarrollo, cohesión social y el TLC Chile- EstadosUnidos”. En revista Diplomacia nro 100

Trade Act of 2002Tratado de Libre Comercio de América del Norte.Tratado de Libre Comercio Chile EEUUTratado de Libre Comercio Centro América República Dominicana

95

Anexo IResumen del Cuadro Comparativo

Tema Asuntos TLCAN CHILE – EEUU TLCCA-RD

Eliminación deAranceles X X X

Transición(máximo) 15 años 12 años 20 años

Acceso amercado deBienes

No liberados Energía,petroquímicosbásicos

Azúcar

Eliminación deAranceles X X X

Transición(máximo) 15 años 12 años 20 años

Salvaguardiaspara productoslistados

X X X

Apoyos internosse discuten enOMC

X X X

Eliminación desubsidios aexportaciónbilateral

X X X

ProductosAgrícolas

Consolidación dePreferencias deEEUU

X X

TN, NMF, NTM,no requisitos dedesempeño

X X XInversiones

Reservas X XApertura TN,NMF. X X X

Transición X X XExcepciones MX

Servicios

Poco avance enserviciosprofecionales

X X X

Nivel Federal oCentral cubierto X X X

Nivel estatal,provincial,regional cubierto

X X

Umbrales

X X

XPor 3 añosmayores paraAC y RD

Estados deEEUU cubiertos 37 23 (17 para

Honduras)Reservas EEUU X X X

Compras delgobierno

Reservaslatinoamericanos

X X

96

Tema Asuntos TLCAN CHILE – EEUU TLCCA-RD

Derechos depropiedad

Nivel dedisciplinas y ADPIC ADPIC plus ADPIC plus

97

intelectual adhesiónCompromiso deimplementaciónde políticas

X X

Regulación deempresas delestado

X X

Regulación demonopolios X X

Intercambio deinformación X X

ComitéTrilateral X

Políticas deCompetencia

Compromiso deestablecarautoridadnacionalindependiente

X

Organismointegrado pornivel ministerial

X X X

Procedimientos:ConsultasComisiónTribunal Arbitral

X X X

ListasEspeciales deexpertos

En serviciosfinancieros

En asuntoslaborales y demedioambiente

Solución decontroversias

Para evitarsuspención debeneficios

Multas ycontribuciones

Multas ycontribuciones

98

Anexo II

Cuadros del gobierno ChilenoFuente: Gobierno de Chile. Dirección General de Relaciones EconómicasInternacionales. Departamento ALCA y América del Norte. 2006: 30-31.

99

100

Propiedad intelectual, compras gubernamentalesy desarrollo

Documento preparado por: Prof. Rodrigo ArocenaColaboraron con aportes y sugerencias: Eleazar Deleón y José Manuel Quijano.

101

Algunos aspectos a explorar en las negociaciones de liberalizacióncomercial:Notas sobre propiedad intelectual, compras gubernamentales y desarrollo

Advertencia preliminar

Este es un texto de carácter interno, redactado en el marco del trabajo de la Comisec.Procura contribuir al intercambio de ideas y al análisis específico de cómo aparecen lostemas aquí considerados en los TLCs. Puede ser un insumo para la elaboración decuestionarios para las entrevistas y para el informe de conjunto que la Comisec sepropone realizar. No es un documento autocontenido, destinado a ser difundido demanera independiente, pues el autor no tiene mayor competencia en los grandes ycomplejos asuntos de la propiedad intelectual y las compras gubernamentales.

Enfoque general: las capacidades

Como bien se sabe, las reglamentaciones y sobre todo las realidades del comerciointernacional inciden poderosamente en las posibilidades del desarrollo, entendido demanera integral como Desarrollo Humano Sustentable (DHS). Un componentefundamental, aunque en modo alguno único del DHS, es el desarrollo económico.Recordemos que este último incluye al crecimiento económico, pero no se reduce a él,pues consiste en la combinación de expansión cuantitativa y transformación cualitativade la producción. Resumiendo telegráficamente el enfoque propuesto por Schumpeterhace casi un siglo, desarrollo económico es crecimiento con innovación, vale decir, conincorporación de lo nuevo a la producción de bienes y servicios. Para ello hacen faltacapacidades que permitan resolver problemas, afrontar amenazas siempre cambiantesy aprovechar oportunidades también cambiantes. Desde hace décadas Amartya Sensostiene que la clave del desarrollo radica en la expansión de capacidades. A su vez,construir tales capacidades exige cada vez más acceder a conocimientos y profundizarcalificaciones. La corriente schumpeteriana de la economía ha inspirado la noción delos sistemas de innovación, que ve a los procesos de incorporación de conocimientos ycalificaciones a la producción de bienes y servicios como el resultado de lasinteracciones relativamente “sistémicas” entre muy diversos actores.

Es desde el enfoque telegráficamente evocado en el párrafo precedente queabordaremos la cuestión de la propiedad intelectual (PI), los derechos de propiedadintelectual (DPI) y temas conexos: “la cuestión estriba en determinar si los DPI puedencontribuir a la promoción de sistemas nacionales de innovación eficaces en principio y,dadas las amplias variaciones existentes en cuanto a las capacidades científicas ytecnológicas autóctonas, cómo pueden hacerlo de forma efectiva en la práctica,teniendo en cuenta las circunstancias de cada país. Además, puesto que no estamosinteresados únicamente en el efecto dinámico de los DPI para fomentar la innovación,sino también en los costos que la protección de la PI impone a la sociedad, y enespecial a los pobres, necesitamos tomar en consideración estos costos a la hora deevaluar la evidencia y el valor de cualquier sistema de PI.” (CDPI, 2002: 27)

Vale la pena subrayar que, cuando las capacidades a las que nos venimos refiriendoson débiles, no sólo no hay realmente desarrollo económico: el crecimiento resulta másbien escaso. Desde la CEPAL se ha vuelto a recordar recientemente la verdadelemental de que allí radica un problema capital de América Latina: “La escasacapacidad que han mostrado los países de la región para agregar valor, y

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especialmente conocimiento, a las exportaciones sería entonces lo que ha limitado elimpulso en términos de crecimiento.” (Machinea y Vera, 2006: 32)

La clave de bóveda para el asunto que nos ocupa es pues una interrogante ya vieja,pero que cambia permanentemente de aspecto y que hoy se plantea de manerabastante distinta a la de ayer: ¿cuáles son los factores decisivos del desarrolloeconómico?

A esa pregunta, el último Informe sobre el Desarrollo Industrial (UNIDO, 2005) ofreceuna respuesta a partir del análisis de las experiencias nacionales recientes que puedenconsiderarse más exitosas en materia de desarrollo económico. La siguiente citaresume la tesis.

[…] the successful catching-up experiences of the past display some commonalities.One common feature is a rapid increase in the level of education and an emphasis onhigher education in science and engineering. Another is the creation of publicinstitutions to conduct industrial research and provide services to industrial firms. Last,but not least, important benefits were drawn from relatively unfettered access to S&Tknowledge through participation in international networks of scientific and engineeringcompetence, and often from weak, if any, enforcement of IPRs on existing technology.( UNIDO, 20005: xiii)

El documento citado tiene como eje la construcción de capacidades. Esta, como loenfatiza la cita, incluye aspectos hoy en día ampliamente reconocidos - educaciónavanzada, investigación pública, apoyo a las empresas - junto a otros no tanmencionados, como el acceso al conocimiento científico y tecnológico sin mayoresobstáculos provenientes de costos o reglamentaciones restrictivas. El enfoque deUNIDO dibuja así una pista fundamental.

La expansión de la propiedad intelectual

Las condiciones que permitieron ciertos éxitos contemporáneos y muy comentados enmateria de desarrollo económico se han modificado precisamente en lo que hace alúltimo de los factores destacados por UNIDO, el acceso al conocimiento.

Esa es una de las cuestiones medulares que está en juego cuando se debate en tornoa la PI y a la incidencia sobre el desarrollo tiene el ADPIC (Acuerdo sobre los Aspectosde los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio). En la materia,una referencia fundamental lo constituye el Informe de la Comisión sobre Derechos dePropiedad Intelectual (CDPI, 2002) y su Resumen Ejecutivo (CDPI, 2003). Allí seestudia a fondo una de las grandes tendencias de los últimos tiempos, la expansión dela apropiación privada de los resultados de la labor intelectual, en desmedro del accesopúblico a los mismos.

Esa expansión de los DPI lleva a evocar lo que fue la expansión de la propiedadprivada de la tierra en la Inglaterra de los tiempos previos a la Revolución Industrial, elfamoso “cercamiento de los campos”. Nos estamos refiriendo a un asunto complejo,donde sin duda son defendibles apreciaciones muy variadas. Lo único que no parecediscutible es la entidad del fenómeno, la que justifica una extensa cita.

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Durante aproximadamente los últimos 20 años, el nivel, el ámbito, la extensiónterritorial y el papel de la protección de derechos de PI se han incrementado a unritmo sin precedentes. Algunos ejemplos de este incremento son:

• La expedición de patentes sobre seres vivos y materiales que aparecen en lanaturaleza, a diferencia de sobre productos y procesos fabricados por sereshumanos (que parecen más reconocibles como invenciones para quienes no sonexpertos);

• La modificación de los sistemas de protección para que incluyan nuevastecnologías (en particular, la biotecnología y la tecnología de la información), comopor ejemplo la Directiva sobre Biotecnología de la UE o la Ley de Derechos deAutor para el Milenio Digital (DMCA) en Estados Unidos;

• La ampliación de la protección a nuevos campos como el software y los métodosempresariales, así como la adopción en algunos países de nuevos sistemas suigeneris para los semiconductores y las bases de datos;

• Un nuevo énfasis en la protección de los nuevos conocimientos y las tecnologíasque se producen en el sector público;

• Hincapié en la relación existente entre la protección de la PI y los conocimientostradicionales, el folclore y los recursos genéticos;

• La ampliación geográfica de estándares mínimos de protección de la PI medianteel acuerdo ADPIC […] y de estándares más estrictos a través de acuerdos decomercio y de inversión, tanto bilaterales como regionales;

• La ampliación del ámbito de los derechos exclusivos, la prolongación del plazo deprotección y el fortalecimiento de los mecanismos que obligan al cumplimiento delos derechos de PI. (CDPI, 2002: 2-3)

Este fenómeno preocupa a los países que integran el llamado Grupo de Amigos delDesarrollo (Argentina, Bolivia, Brasil, Cuba, Ecuador, Egipto, Irán, Kenia, Perú,República Dominicana, Sierra Leona, Sudáfrica, Tanzania, Uruguay y Venezuela), elcual recientemente destacó varios puntos que deberían figurar en “la agenda dedesarrollo de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI)”. Uno deesos puntos es fue planteado en los siguientes términos51:

“Considerando la creciente importancia del acceso al conocimiento, la protección ypromoción del acceso al patrimonio cultural de los pueblos, los países y la humanidad,y la necesidad de mantener un sólido dominio público a través de actividades deestablecimiento de normas y del fortalecimiento de excepciones y limitaciones a losderechos de propiedad intelectual, ¿qué medidas se necesitan dentro de la OMPI para:a) facilitar el acceso al conocimiento en general en todo el mundo, y específicamenteen países en desarrollo, por ejemplo mediante un Tratado sobre el Acceso alConocimiento; b) construir y mantener un sólido dominio público en todos los estadosmiembros de la OMPI y otros países?”

Nuevas dificultades

Vale la pena reafirmar algo anotado antes: “Los países del este asiático, los másrecientes ejemplos exitosos de desarrollo han crecido y ampliado su capacidadcientífica y técnica con sistemas débiles de PI.” (CDPI, 2003: 11) Pero esa situación no 51 La información y la cita de este párrafo ha sido tomada de la nota firmada por Sangeeta Shashikanten “Tercer Mundo Económico”, No. 203, abril 2006.

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es la de hoy, pues “se ejerce una presión continua sobre los países en desarrollo paraque incrementen, en sus propios sistemas, los niveles de protección de la PI, tomandocomo referencia las normas de los países desarrollados.” (CDPI, 2003: 9) Ello alterasustantivamente las perspectivas del desarrollo.

Más en detalle: “La historia nos enseña que los países han sido capaces de adaptar sussistemas de DPI para facilitar el aprendizaje tecnológico y promover sus objetivos depolíticas industriales. Debido a que las políticas en un país afectan a los intereses deotros países, los debates sobre PI siempre han tenido una dimensión internacional.Los Convenios de París y Berna reconocieron esta dimensión, y la conveniencia de unareciprocidad, aunque permitieron una flexibilidad considerable en el diseño de lossistemas de PI. Con la llegada del ADPIC ha desaparecido gran parte de esaflexibilidad. Los países ya no pueden seguir el camino marcado por Suiza, Corea yTaiwan en su propio desarrollo. Ya no se puede repetir el proceso de aprendizajetecnológico ni avanzar a través de la imitación y la ingeniería inversa para estableceruna verdadera capacidad innovadora autóctona.” (CDPI, 2002: 26)

El más reciente Informe sobre el Desarrollo Humano - que analiza “la ayuda, elcomercio y la seguridad en un mundo desigual” - caracteriza así el nuevo panorama:“WTO rules on intellectual property present a twin threat: they raise the cost oftechnology transfer and, potentially, increase the prices of medicines, posing risks forthe public health of the poor.” (PNUD, 2005: 10)

La segunda amenaza apuntada cobró fuerza hace ya tiempo: “En las negociaciones dela Ronda Uruguay, la industria farmacéutica internacional realizó grandes esfuerzospara obtener una protección global de patentes, sin tener en cuenta las repercusionespara los países más pobres. No hay duda de que las nuevas disposiciones sobre DPIpueden dificultar el acceso de los consumidores de los países más pobres a tecnologíasclave, como hemos comprobado de forma muy dramática en el caso de losmedicamentos esenciales. “ (Jeffrey Sachs, citado en CDPI, 2002: 21)

Aparecen así dos cuestiones relevantes a tener en cuenta, tanto en las negociacionesde liberalización comercial como en los análisis de sus resultados, particularmentecomo se establecen en los textos de los TLCs; si bien el problema no se reduce a unasunto de costos, éste aparece en ambas cuestiones:* las condiciones para la incorporación de conocimiento científico y tecnológico;* el acceso a remedios esenciales para la salud de la población.

Ambas cuestiones están vinculadas entre sí y tienen mucho que ver con la construcciónde capacidades en los países del Sur. Por ejemplo: “En la India, existe la creenciageneralizada de que el debilitamiento de la protección de la PI en los productosfarmacéuticos bajo su Ley de Patentes de 1970 fue un factor importante para el rápidocrecimiento posterior de su industria farmacéutica, como productor y exportador demedicamentos genéricos y productos intermedios al por mayor de bajo costo.” (CDPI,2002: 26)

Sobre el conocimiento y la salud

Para el acceso al conocimiento, las nuevas tecnologías abren perspectivas que lasregulaciones predominantes podrían disminuir: “Internet ofrece una posibilidadmagnífica de acceso a la información relacionada con la ciencia y la investigaciónnecesaria para los países en desarrollo, cuyo acceso a los medios tradicionales se velimitado con frecuencia por la falta de recursos. Sin embargo, los métodos deencriptación y las normas de PI pueden hacer que este material resulte,

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paradójicamente, menos accesible que los documentos impresos actuales.” (CDPI,2003: 10)

La importancia de la cuestión salud justifica algunas citas adicionales. “A medida quese consolidan en todo el mundo los derechos de propiedad intelectual, es probable quetambién aumente el costo de los medicamentos en los países en desarrollo, a menosque se tomen medidas eficaces para facilitar el acceso a los mismos a un costo másbajo.” (CDPI, 2003: 13)

Los dos temas no están separados. Pero su conexión no es necesariamente la quesuele alegarse; en efecto, es frecuente escuchar que afianzar la PI, si bien puedeencarecer temporariamente los costos de las medicinas, implicará a mediano plazo unbeneficio, incluso para los países subdesarrollados, en la medida en que impulsará lainvestigación en la salud. No es ésa la conclusión de los reconocidos especialistas cuyotexto venimos citando: “la evidencia indica que el sistema de PI casi no desempeñaningún papel en la promoción de la investigación relacionada con las enfermedadesque predominan especialmente en los países en desarrollo, excepto en el caso deaquellas enfermedades para las que ya existe un mercado sustancial en el mundodesarrollado (por ejemplo, la diabetes o las enfermedades cardiovasculares).” (CDPI,2003: 13)

Tanto el sentido común como la experiencia sugieren que, si la agenda deinvestigación es modelada ante todo por la demanda solvente, una gran demandasocial de conocimientos puede recibir una atención insuficiente:

La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que menos del 5% de los enfermosque requieren tratamiento del SIDA/VIH están recibiendo terapia ARV. En el mundo endesarrollo, sólo unos 230.000 (de los 6 millones que se calcula necesitan recibir estetratamiento) lo reciben actualmente, y casi la mitad de ellos viven en Brasil. (CDPI,2002: 41)

Se estima que menos del 5% del capital gastado mundialmente en la I + D deproductos farmacéuticos se dedica a la investigación sobre enfermedades que afectanpredominantemente a los países en desarrollo. […] Se nos ha dado a entender que lasgrandes empresas farmacéuticas no desean desarrollar líneas de investigación a no serque el beneficio potencial sea un producto con ventas anuales de alrededor de 1.000millones de dólares. Dado que las empresas privadas tienen que rendir cuentas antesus accionistas, se concluye que los programas de investigación estarán determinadospor la demanda de mercado en el mundo desarrollado y no por las necesidades de lagente pobre en el mundo en desarrollo, y por lo tanto se concentrarán los esfuerzos enlas enfermedades no contagiosas. (Idem: 43)

Por consiguiente, para afrontar grandes problemas de salud del Sur, hace falta ir másallá de los mecanismos de mercado, protegiendo el acceso al conocimiento,impulsando la investigación pública y fortaleciendo las propias capacidades. Estasformulaciones, de apariencia muy general, llevan a muy concretas recomendaciones:“la mayoría de los países en desarrollo debería excluir del sistema de patentes losmétodos de diagnóstico, terapéuticos y de cirugía, incluidos los nuevos usos deproductos conocidos, (tal como se permite bajo el ADPIC).” (CDPI, 2003: 15)

Desbordando el ADPIC

La amenaza es más grave que la que surge de las reglamentaciones de la OMC sobrela propiedad intelectual, pues los países ricos quieren ir más allá incluso de lo que esas

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reglamentaciones establecen. “Recientemente se ha dado el caso de paísesdesarrollados que intentan imponer obligaciones en materia de estándares de PI quevan más allá del ADPIC a un número cada vez mayor de países en desarrollo medianteacuerdos bilaterales o regionales de comercio o inversión.” (CDPI, 2002: 211) A esoapunta Estados Unidos en sus negociaciones con países aislados o pequeños grupos depaíses. Al respecto, el siguiente cuadro es ilustrativo.

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Cuadro: Ejemplos de acuerdos bilaterales que exigen estándares más estrictos que losimpuestos por el ADPIC

Acuerdo Fecha Ejemplos de disposiciones másestrictas que las establecidas en elADPIC

Acuerdo de Libre Comercioentre Estados Unidos yJordania

2000 Todas las partes contratantes debenponer en ejecución determinadasdisposiciones del Tratado de la OMPIsobre Derecho de Autor, el Tratado dela OMPI sobre Interpretación oEjecución y Fonogramas y el Conveniode la UPOV (1991). Las partes nopodrán excluir las plantas y animales dela protección de patente y deberánproporcionar una ampliación del períodode patentes para compensar cualquierretraso excesivo de la aprobaciónreglamentaria.

Acuerdo sobre RelacionesComerciales y DPIentre Estados Unidos yCamboya

1996 Todas las partes contratantes debenaceptar el Convenio de la UPOV, debenampliar el plazo de la protección de losderechos de autor, en determinadoscasos, a 75 años a partir de lapublicación o a 100 años a partir de lafabricación (el ADPIC requiereúnicamente un mínimo de 50 años enambos casos), y no pueden permitir aotros utilizar datos presentados aefectos de reglamentación farmacéuticadurante un período razonable noinferior, en general, a 5 años.

Acuerdo sobre RelacionesComercialesentre Estados Unidos yVietnam

2000 Las partes contratantes no puedenexcluir de la protección de patentes lasinvenciones que abarcan más de unavariedad animal o vegetal.

Fuente: CDPI, 2002

“La negociación bilateral, que tiende a conducir a un TRIPS plus, puede afectar dosprincipios fundamentales de la Declaración de Doha: la primacía de los derechossociales de salud y bienestar, sobre los intereses comerciales protegidos por losderechos de propiedad intelectual; y el derecho de las naciones a utilizar salvaguardiasen defensa del interés de la población.”52

Ese objetivo ha sido logrado ya en ciertos casos: “Some regional trade agreementsimpose obligations that go beyond WTO rules, especially in areas such as investmentand intellectual property. It is important that these agreements do not override

52 Tomado de: “Propiedad Intelectual: aspectos de la negociación TRIPS”, documento interno de laComisec redactado por José M. Quijano, 24-3-2006.

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national policies developed in the context of poverty reduction strategies.” (PNUD,2005: 11)

Por consiguiente, lo que está en juego es tanto la construcción de capacidades como elcombate a la pobreza; en otras palabras, el desarrollo económico y el desarrollohumano.

Conviene reafirmar que acceso al conocimiento y lucha contra la miseria no sonasuntos que corren por carriles separados. El mejor ejemplo que sustenta talafirmación es probablemente el asunto de la fabricación de medicamentos genéricos.La patente de un medicamento incluye los datos que prueban sus propiedades; cuantomás tiempo deban protegerse esos datos, más difícil se hace la fabricación degenéricos, y por lo tanto más caros resultan los medicamentos.

La industria farmacéutica ha sido, para los países desarrollados, uno de los grupos depresión más importantes que defendían la ampliación mundial de los derechos de PI.Una de las mayores inquietudes en los países en desarrollo ha sido la forma en que laadopción de los sistemas de propiedad intelectual podría influir en sus esfuerzos pormejorar la salud pública, y de forma más general, en el desarrollo económico ytecnológico, especialmente si la protección de patentes tenía como consecuenciaincrementar el precio y reducir la variedad de las fuentes de producción de losproductos farmacéuticos. (CDPI, 2002: 39)

Se recordará el gran conflicto suscitado cuando algunas de las mayores empresasfarmacéuticas mundiales demandaron ante la justicia inglesa al gobierno de Sud Africapor supuestas infracciones a la propiedad intelectual, que habría cometido cuandofabricó medicamentos genéricos contra el Sida; sin ellos, la gran mayoría de la multitudque allí sufre ese mal simplemente no tendría acceso a medicinas; la tormenta mundialde protestas obligó a las empresas a dejar sin efecto su reclamo.

¿A quién sirve la extensión de la PI?

Las “nuevas dificultades” a las que nos estamos refiriendo incluyen una mayorlimitación en el acceso al conocimiento, no sólo a través de reglamentaciones másduras en materia de propiedad intelectual, sino también mediante la extensión de estaúltima a terrenos donde nadie hubiera soñado encontrarla hace pocos años, como lomuestra el patentamiento de plantas y animales.

La nueva centralidad de la propiedad intelectual proviene, por supuesto, de larelevancia decisiva que han cobrado ciertos frutos de la actividad intelectual - unaamplia gama de conocimientos - en las relaciones de poder, económico y no sóloeconómico. El auge de las ciencias de la vida las ha convertido en vehículo mayor deldesarrollo económico, lo que lleva a procurar la apropiación privada de formas de lavida. En suma, la transformación del conocimiento en “fuerza productiva directa”(según la precisa anticipación de Marx) genera una poderosa tendencia a laprivatización del conocimiento.

A nosotros esa tendencia nos inquieta ante todo porque vivimos en “el lado de abajodel mundo” en lo que hace a la producción de conocimientos. Pero ello no significa quelas reglamentaciones vigentes sean las mejores para “el lado de arriba”; en EstadosUnidos las cuestionan muy diversas corrientes y autores, entre los que se destaca el“decano” de la economía evolucionista, Richard Nelson. Cabe señalar cuán sugestivo esel título de un libro reciente (Jaffe & Lerner, 2004).

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El estudio que constituye nuestro principal punto de apoyo plantea en los siguientestérminos este aspecto de la cuestión:

Existe una preocupacón real, incluso en los países desarrollados, por el funcionamientode los sistemas de DPI. El número de solicitdues de patentes ha aumentado muchísimoen los últimos años, al igual que la percepción de que se están expidiendo un grannúmero de patentes de ‘baja calidad’ y ámbito de aplicación demasiado amplio. Lasempresas quizás dedican cantidades considerables de tiempo y dinero a la cuestión decómo – o incluso si – llevar a cabo actividades de investigación sin infringir losderechos de patentes de otras compañías, además de dedicarlas a la defensa de suspropios derechos de patente contra otras empresas. Ello plantea la cuestión de si loscostos sustanciales que se derivan de litigios sobre patentes son el precio que se debepagar para obtener los incentivos ofrecidos por el sistema de patentes, o si es posibleencontrar la manera de reducir gastos. ¿De qué forma afecta la proliferación de patentesla competencia y la investigación? (CDPI, 2003: 9)

El 22 de marzo de este año el New York Times publicó un editorial tituladoPatentemente ridículo, que empieza afirmando: “Something has gone very wrong withthe US patent system. Americans think of the granting of patents as a benevolentprocess that lets inventors enjoy the fruits of their hard work and innovations. Buttimes have changed. The definition of what is patentable has slowly evolved to includebusiness practices and broad ideas.” Más adelante dice: “Technological advances raisenew questions with each passing year. Should genes be patentable? What about lifeforms? The high-tech and pharmaceutical industries find themselves at odds on reformbecause patents affect their businesses so differently. The understaffed Patent andTrademark Office needs to draw the line between a real innovation and an obviousconcept that should be freely available as a building block for future generations ofcreative thinkers.” Esta última idea – la de mantener libre el acceso a ciertos conceptoscomo cimiento para la creación social del futuro – es una justificación esencial para elgasto público en investigación, en tanto inversión a largo plazo para la construcción decapacidades.

Ese mismo editorial se refiere con elocuencia a las distorsiones que el sistema estágenerando: “Meanwhile, profiteers, including lawyers and hedge funds, have turnedthe very purpose of patent rights — to encourage people to invent and produce — onits head, using them to tax, blackmail and even shut down productive companiesunless they pay high enough ransoms.”

También aborda la cuestión de la justificación misma de la PI: “Our nation's foundersconsidered intellectual property important enough to include in the Constitution, butdid not establish the system for the sake of the inventor. It exists for the sake ofsociety, or, as it says in the Constitution, ‘to promote the progress of science and theuseful arts.’ Now the pendulum has swung so far in the direction of the patent holderthat many experts say we are not only restricting competition, but discouragingresearch and innovation as well.”

La proliferación de los DPI, especialmente en áreas como la investigación biomédica,apunta a la posibilidad de una “tragedia”, en la medida en “que se infrautilizanrecursos escasos porque demasiados propietarios se bloquean unos a otros... unmayor número de derechos de propiedad intelectual puede producir, paradójicamente,un número menor de productos útiles para el mejoramiento de la salud humana. [...]Se teme cada vez más que la protección, bajo la influencia de presiones comercialesque no están lo suficientemente motivadas por el interés público, está siendo ampliada

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para proteger el valor de las inversiones, y no para estimular la invención o lacreación.” (CDPI, 2002: 5)

Entendemos que corresponde “considerar los DPI como instrumentos de la políticapública que otorgan privilegios económicos a particulares o instituciones únicamentecon el propósito de contribuir al bien de la sociedad en general. Este privilegio es, portanto, un medio para conseguir un fin y no un fin en sí mismo.” (CDPI, 2002: 8) Desdesemejante punto de vista, parece que hemos llegado a una situación “patentementeridícula” en la cual la extensión de los DPI va contra el “bien de la sociedad engeneral”, incluso en el Norte, pero sobre todo en el Sur.

Sobre el papel de las compras gubernamentales

Esta sección se divide en dos partes. La primera glosa un documento general sobre latemática “compras gubernamentales y empresas nacionales”53; la segunda se refiereespecíficamente a las denominadas “compras tecnológicas gubernamentales”.

Las compras gubernamentales como herramienta para el desarrollo

“La preocupación de dar preferencia a las Empresas Nacionales (EN) y/o PYMES en lascompras gubernamentales está presente en muchas legislaciones”54, como las deEstados Unidos, México, Perú y Argentina. Se considera que ése es “uno de losinstrumentos más poderosos para el desarrollo empresarial.” Tales preferenciasconllevan exigencias en materia de estándares y calidad. En países grandes, comoEstados Unidos y Brasil, “existe simultáneamente la preferencia federal y la preferenciaestatal.”

En Estados Unidos, la ley denominada Small Business Act establece “como objetivo –mas no como obligación – destinar hasta el 23% del monto de las compras del EstadoFederal en general – no de cada entidad – a los pequeños negocios”. Ese paísestablece concesiones al firmar un TLC que comprenden “a la legislación federal perono a la estatal.” Canadá “concede preferencias a sus pequeñas empresas a nivelfederal y estatal”; todos los organismos gubernamentales pueden de esta manerapracticar “una política de beneficios industrial y regional”; esas “preferencias han sidoexcluidas de la OMC y del NAFTA (excepciones canadienses).” En Brasil, el caso“paradigmático – y más exitoso – es el del estado de Ceará, con [su] programa decompras para apoyo a PYMES.”

La revisión de la experiencia internacional lleva a sugerir que:• Uruguay conciba las compras gubernamentales como una poderosa herramienta

“de dinamización y ‘up grade’ de las empresas nacionales, en su inmensa mayoríapequeñas y medianas”;

• “Uruguay debería desarrollar un ‘programa a la mexicana’ de comprasgubernamentales con participación creciente de PYMES, simultáneamente con unprograma de certificación de PYMES proveedoras.”

Políticas de Compras Tecnológicas Gubernamentales (CTG)

53 Quijano, José M.: “Compras Gubernamentales, Empresas Nacionales y PYMES”, documentopreparado en el marco de la Comisec, 23 de agosto de 2005.54 Las citas de este apartado son todas del documento mencionado en la nota precedente.

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Sobre este tema haremos consignaremos algunas brevísimas observaciones, tomadasdirectamente de una referencia ampliamente citada por los expertos (Edquist &Hommen, 1998).

Dentro del tema “Compras Gugbernamentales” en general, CTG merece atenciónespecial por su potencialidad como instrumento para el desarrollo, porque posibilitatanto la expansión de las capacidades nacionales como la mejor atención a lasnecesidades sociales.

Se habla de CTG cuando una agencia gubernamental decide comprar un producto oprocedimiento que, en sentido estricto, no existe todavía con todas las específicacionesrequeridas, pero podría ser desarrollado en un plazo razonable, mediante lacombinación de investigación, innovación y adaptación de recursos ya conocidos. Eneconomías de mercado, el punto de partida de una acción de CTG debe ser elpropósito de atender una genuina necesidad social que es poco probable que seacubierta por los mecanismos propios del mercado. El uso de tales mecanismos puede,a su vez, fomentar la consolidación de poderosos conjuntos empresariales. Porejemplo, las compras gubernamentales con aspectos tecnológicos incluidos gravitaronconsiderablemente en la consolidación de empresas suecas como Ericsson y ABB. Másaún, como el mecanismo de CTG ha tenido un éxito relativamente alto en la promocióndel desarrollo industrial en los países escandinavos, ese mecanismo ha logrado unaamplia aceptación en la ciudadanía en general, un considerable sector de la industria,los sindicatos y la mayoría de los partidos políticos. (Edquist & Hommen, 1998: 4,5)Los ejemplos exitosos en los que las CTG estimularon la aparición de productos nuevosy eficientes se destacan, por ejemplo, en el terreno de la energía y en la construcciónde máquinas que respeten exigentes normas ambientales.

El papel central de las CTG es articular una demanda efectiva, lo que a su vez exigeque las agencias estatales involucradas se comporten como clientes sofisticados yeficientes. Sus demandas partes de problemas y necesidades sociales, que requierenavances científicos y tecnológicos para ser adecuadamente encarados (Op.cit.: 17), dedonde funcionan a la vez como políticas sociales y como políticas en ciencia, tecnologíae innovación.

La experiencia muestra que, si bien todas las compras gubernamentales puedenpresentar grandes problemas, las CTG no son necesariamente generadoras de rentasmonopólicas y favoritismos sino que pueden constituir, como Porter lo sostiene, una“fuerza positiva” para la innovación y la construcción de ventajas competitivas (Idem:58).

En la última década, el enfoque de los Sistemas de Innovación (SIs) se ha difundidoampliamente como marco teórico para analizar los problemas y las políticas del cambiotecnológico y, también, del desarrollo en general. En el enfoque de los SIs, donde lofundamental es estudiar y promover las relaciones entre distintos actores que puedencolaborar en la innovación, es natural asignar prioridad a la demanda y a losmecanismos políticos para fomentarla. Precisamente, uno de los mecanismos máspotentes ha resultado ser el de las CTG que toman los problemas y necesidadessociales como su punto de partida (Idem: 100).

En suma, si es correcto ver al desarrollo ante todo como la expansión de lascapacidades de diversos actores y de sus posibilidades de colaborar, las políticas queinducen una demanda de alto nivel constituyen una panoplia de herramientas apreservar y mejorar, entre las cuales las CTG pueden ser muy eficaces.

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Algunas miradas sobre los TLCs con Estados Unidos

En este sección mencionaremos ciertos ejemplos - surgidos de una muy primariacompulsa de la inmensa literatura disponible - de cómo se expresan los asuntos antesdestacados en las negociaciones de algunos TLCs firmados por Estados Unidos.

Las prioridades en las negociaciones son las “definidas como los sectores críticos ybásicos de la economía norteamericana: a. tecnología de la información; b.telecomunicaciones y otras tecnologías líderes; c. Industria básica; d. Equipo decapital; e. Equipo médico; f. Agricultura; g. Tecnología ambiental; h. Propiedadintelectual. ( Trade Act of 2002, Div. B, tit. XXI, sec. 2101)”55

El caso de Chile

En relación al TLC Chile - Estados Unidos se han hecho ciertas afirmaciones relevantes,que convendría examinar con cuidado.56

Se ha sostenido por ejemplo que ese tratado ejemplifica el proyecto “TRIPs plus”,consistente en establecer condiciones de propiedad intelectual más exigentes que lasaprobadas en la OMC. Así, “las patentes se extenderían más tiempo de los veinte añosmínimos acordados” en el marco de la OMC. La Organización Mundial de la Saludobjeta el “TRIPs plus”, por los efectos ya señalados en relación a los medicamentos.Este TLC pondría trabas al “derecho de los países a producir versiones genéricas demedicamentos esenciales, en caso de emergencias de Salud Pública”, derechoreconocido por la Declaración de Doha.

Otro aspecto que no ha sido mencionado todavía en estas notas merece especialatención en relación a dicho TLC, pues se afirma que el mismo no permitiría que seconsideraran criterios no comerciales en las compras del sector público, lo queimpediría “dar preferencias, para lograr objetivos sociales o de desarrollo, a empresascon buenas prácticas ambientales o insistir que los contratistas paguen a lostrabajadores un salario digno.”57

55 “Los Tratados de Libre Comercio en América Latina. Estudio de casos seleccionados”, Documento deTrabajo de la Comisec preparado por Elezar De León, mayo 2006.56 Al respecto, el texto mencionado en la nota anterior dice lo siguiente:“Sobre los temas vinculados a los Derechos de Propiedad Intelectual no hay evaluaciones. Es posible queesto se deba a las dificultades conocidas para cuantificar los impactos de tales acuerdos en una economíaconcreta. ( ver CDPI, 2002: 20). Tal incertidumbre puede notarse en el tratamiento que el ex ministroWalker hace del tema: “En materia de derechos de propiedad intelectual, este tratado prevé untratamiento con estándares modernos pero en equilibrio con los intereses de los usuarios y de lacomunidad chilena en general. Con esto se pretende incentivar la innovación y la creación en Chile,incluyendo la patentabilidad, al otorgar una mayor y más eficiente protección a los de-rechos que loscreadores e inventores tienen sobre sus creaciones, junto con facilitar la difusión y transferencia detecnología en nuevos sectores intensivos en el uso de ella”. (Walker, 2004: 15). La formulación escompartible en cuanto a intenciones pero nada aclara de impactos definidos. En la evaluación de agostode 2003 el gobierno chileno insiste en que las disposiciones del tratado en materia de Derechos dePropiedad Intelectual no están más allá de las normas acordadas en el ámbito multilateral en el ADPIC.(Direcon, 2003: 51 y siguientes). Más allá del debate planteado sobre las normas del ADPIC y su impactoen las economías de los países en desarrollo, varios analistas sostienen que el capítulo correspondiente deltratado implica un ADPIC plus (por ejemplo CAN, 2003: 63 y siguientes).”57 En este párrafo y en el anterior se glosa una carta firmada por la Alianza Chilena para un ComercioJusto y Responsable y la Alianza para un Comercio Responsable de Estados Unidos, reproducida enwww.rebelion.org, a la que pertenecen los párrafos entrecomillados.

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Antes destacamos dos cuestiones que merecen atención en relación a los TLCs (laincorporación de conocimiento y el acceso a remedios esenciales). Por lo anotadorecién, corresponde agregar una tercera:* las compras gubernamentales en el desarrollo económico, social y ambiental.

El caso de Colombia

Una ex ministra de Agricultura y ex jefa de Planeación de Colombia, Cecilia LópezMontaño, ha ofrecido un punto de vista neto, que glosamos a continuación.

Afirma que “la propiedad intelectual es una privatización del conocimiento durante untiempo definido con el propósito de estimular su generación. De este principio nacenlos derechos de propiedad intelectual que al vincularlos con el comercio internacional apartir de la Ronda Uruguay se convierten en el acuerdo sobre los ADPIC”. ¿Cómo sejustifican socialmente esos derechos privados? La pregunta no es menor pues “losbeneficios y costos de la generación de tecnología se distribuyen de manera desigualentre los países industrializados, que proveen gran parte de ella, y aquellos endesarrollo que fundamentalmente la demandan.” En especial, “para los países pobresestos beneficios son poco claros y esta realidad ya se traduce en resistencia” de suparte.

Hay una cuestión ética involucrada, pues la propiedad intelectual afecta a “bienesglobales que tienen que ser asequibles a toda la humanidad independientemente de sunivel de ingresos. La salud humana y la seguridad alimentaria son los temasneurálgicos y las víctimas son los países del Tercer Mundo azotados por el VIH/Sida,tuberculosis y malaria al no acceder a los medicamentos patentados por lasmultinacionales, y los pequeños países agropecuarios, cuyos insumos están en manosde las industrias del mundo desarrollado.”

Stiglitz, refiriéndose a Colombia, afirmó que “el TLC puede tener menos elementosrelacionados con el simple comercio pero mucha presión para proteger los derechos depropiedad intelectual de sus grandes empresas.” Estados Unidos y otros países delNorte están buscando obtener por tales vías condiciones aún mejores, particularmenteen materia de propiedad intelectual, que las acordadas por la OMC.

Están en juego además los derechos colectivos de propiedad intelectual, relacionadoscon los conocimientos tradicionales y el uso de la biodiversidad que posibilitan elsustento de muchos pueblos. “La biodiversidad es estratégica para las pretensiones delas farmacéuticas”.

La autora que venimos citando llama a “no ignorar que las potencias mundiales, sustransnacionales y las instituciones internacionales insisten en forzar los mecanismoscoercitivos para que los países acaten los derechos de propiedad intelectual, patentespara las invenciones, derechos de autor para obras literarias y artísticas y las marcasregistradas.” Reclama “no establecer compromisos de propiedad intelectual másrestrictivos que los contraídos ante la OMC los cuales, a su vez, deben ser revisados enpro de la equidad.” (Todas las citas consignadas en este apartado hasta aquí son deLópez Montaño, 2004)

El punto de vista reseñado, además de subrayar la importancia de ciertas cuestionesya mencionas antes, llama la atención sobre otras, que incluyen las siguientes:

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* dificultades para los pequeños productores rurales cuando sus insumos sonpatentados por EMN (este es un ejemplo particularmente grave de lo que suponen lasnuevas restricciones en el acceso al conocimiento)58;* la biodiversidad y los derechos colectivos de los pueblos sobre sus conocimientostradicionales.

Ambas merecen una consideración algo más detallada.

La agricultura y los recursos genéticos

Las dificultades mencionadas de los pequeños agricultores se vinculan directamentecon el cambiante panorama de la generación y apropiación de conocimiento: “mientrasque la cantidad de recursos públicos que los países desarrollados destinan a lafinanciación de la investigación relacionadas con los agricultores pobres en los paísesen desarrollo se ha estancado o se está reduciendo, el elemento dinámico en elmomento presente es la investigación procedente del sector privado respaldada por laprotección de la PI y la demanda de los agricultores en los países desarrollados, y lossectores comerciales de unos pocos países en desarrollo. Esta combinación detendencias crea el riesgo de que las prioridades generales de investigación tengancada vez menos que ver con las necesidades de los agricultores pobres en los paísesen desarrollo. Además, el estancamiento de la financiación pública amenaza, entreotros, el mantenimiento de los bancos de genes nacionales e internacionales, la fuenteprincipal de material genético para la futura mejora de cultivos relevantes para losagricultores pobres.” (CDPI, 2003: 16) En particular, la las patentes “suponen unaamenaza para las prácticas de muchos agricultores en los países en desarrollo quereutilizan, intercambian y venden informalmente semillas”. (Idem)

Ya se destacó que la proliferación de patentes no sólo canaliza ingentes recursos haciauna variedad de pleitos en torno a la PI sino que suscita obstáculos a la investigación.En el caso de la agricultura, esas dos tendencias aparecen junto con una tercera, laque apunta a la concentración de la propiedad (como sucedió con el “cercamiento delos campos”): “la proliferación de patentes genéticas en manos de diferentes empresasha tenido como consecuencia disputas costosas y ha dificultado la realización deinvestigaciones sin infringir las patentes de otras empresas. Existe evidencia que indicaque las patentes son uno de los factores que contribuyen a la concentración rápida enel campo de la biotecnología agrícola, lo cual tiene repercusiones negativas en el gradode competencia.” (CDPI, 2003: 16)

La biodiversidad, los recursos naturales y los conocimientos tradicionales

Esta temática se vincula obviamente con la del apartado anterior y tiene clara

58 Por ejemplo, desde distintas vertientes se ha denunciado que ciertas reglas de propiedad intelectualvigentes impiden a los campesinos que compran semillas a grandes empresas utilizar luego sus propiassemillas. Mediante recursos tecnológicos puede lograrse un efecto comparable: “Tecnologías deRestricción de Uso Genético” (conocidas como GURT) es una expresión que se utiliza para describir lasdiferentes formas de controlar la acción de los genes en las plantas. Se conoce bien la tecnología llamada‘Terminator’, la cual esteriliza las semillas para que no pueda cultivarse una segunda cosecha a partir delas mismas, pero también pueden controlarse otras características, bien por razones agronómicas ocomerciales.” (CDPI, 2002: 74) Las protestas que el “Terminator” de Monsanto generó determinaron elfin de su comercialización.

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relevancia para el Sur: “Aunque la mayoría de los países en desarrollo no poseen unabase tecnológica sólida para poder obtener beneficios de la protección de la PI, síposeen los recursos genéticos y conocimientos tradicionales que resultan muy valiosostanto para ellos como para el resto del mundo. “ (CDPI, 2002: 9)

De estos temas se ocupa en especial un artículo peruano (CEPES, 2004), que examinalas negociaciones de TLCs entre Estados Unidos y países andinos, y del cual estátomado lo que sigue.

Se indica que en esas negociaciones Estados Unidos propuso que: “Cada parte deberápermitir las patentes para las siguientes invenciones: a) plantas y animales, y b)procedimientos diagnósticos, terapéuticos y quirúrgicos para el tratamiento dehumanos y animales.” Pretende que, además de materia viva, se pueda patentar“conocimientos de pueblos tradicionales”. Se afirma que Estados Unidos ha logradoimponer sus posiciones al respecto en los TLCs con Chile y Centroamérica.

El acuerdo TRIPs en la OMC da cierta flexibilidad, al permitir que los países excluyanlas patentes sobre plantas y animales. Pero Estados Unidos impulsa un “TRIPs plus” deacuerdo al cual, si un ser vivo es modificado, constituye algo nuevo y por endepatentable. El argumento puede extenderse al aislamiento de un gen, que sería uninvento, ya que naturalmente no existe en estado aislado. Es de notar que en “laDecisión 486 de la Comunidad Andina sobre propiedad intelectual […] expresamentese prohibe la concesión de derechos sobre plantas, animales y sus componentes.”

Por esta vía se quiere avanzar hacia el patentamiento de los conocimientosacumulados de las poblaciones indígenas, lo que constituye un ejemplo mayor de“biopiratería”.59

Hay una gran polémica en curso sobre esta cuestión. “Un grupo de países endesarrollo y Noruega reclaman cada vez con más vehemencia que comiencen lostrabajos sobre un texto de reforma del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos dePropiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS), para exigir a lossolicitantes de patentes que revelen el origen de los materiales genéticos y elconocimiento tradicional utilizado.” Así empieza una nota reciente (de Kanaga Raja en“Tercer Mundo Económico”, No. 203, abril 2006, de la que están toamadas las citas deeste párrafo) referente a una reunión realizada en el marco de la OMC. En ese marco,“Sri Lanka dijo que el problema de la biopiratería ha sido documentado, que se hanhecho exhaustivas investigaciones sobre la necesidad de requisitos de divulgaciónobligatorios, y que era hora de que el Consejo de los TRIPS presentararecomendaciones apropiadas para que el Consejo General las adoptara.” Alli, el“debate se concentró en si la exigencia de divulgación del origen del material genéticoy el conocimiento tradicional (o, más generalmente, “arte previo”) a los solicitantes depatentes ayudaría a resolver dos problemas: (1) falta de participación de lascomunidades locales originarias en los beneficios derivados de la invención, y (2)patentes “malas” (concedidas por “invenciones” que en realidad no son nuevas niinnovadoras).”

Podría llegar a suceder que la biodiversidad - tan extraordinariamente rica en AméricaLatina - sirva a quien logre patentes relativas a seres vivos (lo que como se anotó 59 Biopiratería: No existe una definición universalmente aceptada de este término. El Grupo de Acciónsobre la Erosión, la Tecnología y la Concentración (Grupo ETC) lo define como “la apropiación de losconocimientos y los recursos genéticos de las comunidades agrícolas e indígenas por parte de particulareso instituciones que intentan implementar un control monopólico exclusivo (normalmente en forma depatentes o derechos de obtentores) sobre estos recursos y conocimientos.” (CDPI, 2002: Glosario)

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interesa particularmente a las grandes empresas farmacéuticas), más que a lospueblos de la región, los que eventualmente tendrían que pagar para aprovechar partede esa biodiversidad.

Por aquí llegamos a una encrucijada donde se encuentran varios de los temascomentados previamente: “Las normas y reglamentos de la PI quizás estánobstaculizando las investigaciones sobre enfermedades importantes o nuevos cultivosque, aunque afectan directamente a los países en desarrollo, en realidad se llevan acabo en los países desarrollados. Los países en desarrollo pueden no estar participandoapropiadamente en los beneficios de la comercialización de sus conocimientos yrecursos genéticos cuando éstos se patentan en los países desarrollados.” (CDPI,2003: 9)

Sobre la capacidad de negociación

En materia de Propiedad Intelectual, lo que resulta más claro es la extraordinariacomplejidad del asunto. Casi tan evidente parece la cuantía de los intereses en juego.

Sin desmedro de lo que antecede, los resultados de las negociaciones no puedenconsiderarse completamente definidos de antemano. Se observa que “el gobierno deColombia divulgó, desde Washington, un informe sobre el ‘cierre de la Mesa dePropiedad Intelectual’. Según dicho comunicado: Colombia conserva la capacidad de‘tomar todas las medidas necesarias’ en materia de salud, incluidas las importacionesdesde terceros, no otorgará patentabilidad de segundo uso, tampoco patentes sobreprocedimientos terapéuticos, de diagnóstico o quirúrgicos; en materia de datos deprueba se sigue aplicando la legislación interna (decreto 2085). Esto indicaría que lostemas polémicos, una vez sometidos a negociación, admiten diversas soluciones.”60

No menos cierto parece que los resultados de un TLC con Estados Unidos pueden serapreciados de manera muy negativa, incluso en el caso de un país rico y relativamentedesarrollado, como Australia. Un libro de título tajante, escrito por académicosconocidos (Weiss, Thurborn & Mathews, 2004) sostiene en su presentación tesis comolas siguientes: las medicinas serán más caras en Australia porque el sistema existentede beneficios se verá erosionado y la competencia de los genéricos prácticamente seextinguirá; las normas “Buy American” prevalecerán sobre las “Buy Australian” en lascompras gubernamentales; se incrementará el flujo de dineros hacia Estados Unidosen concepto de regalías, debido a la mayor protección que se le ha otorgado a suspatentes y copyrights. El capítulo 5 de la obra se titula: “Intellectual property rights:Suppressing our own knowledge economy.”

Algunos elementos adicionales para el intercambio de ideas sobre PI

El problema de la propiedad intelectual en las negociaciones comerciales tiene facetasmuy variadas, que además cambian con el tiempo y el espacio. Para analizarlo quizáshaga falta combinar profundidad con amplitud. Lo primero incluye, por ejemplo,avanzar en el estudio de numerosas cuestiones concretas, tal como aparecen en losTLCs firmados o en gestación, apuntando a calibrar la importancia de cada una de ellasen el caso específico del Uruguay; algunas de tales cuestiones han sido consideradasya en este borrador y serán evocadas en su recapitulación final. En esta sección

60 Quijano, texto citado antes.

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bosquejaremos ciertas ideas que pueden ayudar a ubicar el tema en un contextogeneral.

La tendencia dominante

Suelen discutirse los diversos aspectos de la globalización, la liberalización comercial yel fomento de las inversiones extranjeras como si ellas formaran parte de unatendencia cuasi evidente, que lleva hacia una mayor prosperidad compartida y, enespecial, hacia la convergencia de ingresos y productividad.

No cabe duda de que semejante visión tiene importante respaldo fáctico, pero: ¿esrealmente ésa la tendencia dominante? Una “mitad” de la tendencia no ofrece dudas:la liberalización comercial, la apertura económica y la gravitación de las inversionesextranjeras se han acelerado notablemente durante el último cuarto de siglo. Lasconsecuencias de todo ello son menos evidentes.

Por ejemplo, en relación a la inversión extranjera en América Latina, dos especialistasde los que no cabe presumir una postura a priori negativa concluyen así un análisis:“En síntesis, la forma que adquiere el vínculo entre la IED y el crecimiento no es clara,ya que depende del tipo de IED y de las características particulares de los paísesreceptores, las que pueden hacerlos más o menos propensos a incorporar los efectospotencialmente benéficos de la IED. De hecho, la experiencia de la región es que en elsector primario, y en particular en la minería, los encadenamientos han sido mínimos.”(Machinea y Vera, 2006: 37)

Más en general, ¿qué pasa con respecto a la otra “mitad” de la supuesta tendenciadominante, la que apunta hacia la convergencia de situaciones entre países yregiones? “The prediction that global capitalist dynamics would be accompanied by aconvergence in income and productivity between initially poor and rich countries wasnot borne out of the facts […]. Indeed, rarely has a prediction been so completelyfalsified by the evidence as this one.” (UNIDO, 2005: 9)

En realidad, hay elementos para pensar que lo contrario es más bien cierto. El mismodocumento citado señala, a partir del estudio de un conjunto amplio de países, que:“the long-run tendency is towards divergence, and this tendency gains force after1980.” (UNIDO, 2005: 41)

Sin pretender adentrarnos en el venerable debate convergencia versus divergencia,vale la pena señalar que el proclamado “advenimiento de la economía delconocimiento” conlleva una tendencia intrínseca (ni única ni ineluctable pero sí fuerte)hacia la divergencia. Para caracterizarla y bautizarla, recurriremos a una expresiónusual en el análisis de las políticas científicas y tecnológicas. En ese contexto se haobservado que, por razones bastante obvias, los grupos de investigadores que mástienen en materia de recursos humanos y materiales son frecuentemente los grupos alos que más recursos se les da en los llamados a proyectos y eventos similares. Esefenómeno, siguiendo a Robert Merton, es denominado “efecto Mateo”, en alusión a lafrase del Evangelio de San Mateo, según la cual “al que ya tiene se le dará y tendrá enabundancia, pero al que no tiene, se le quitará aún lo que tiene.” (Mt 13,12) Pues bien,en la economía contemporánea puede constatarse un efecto Mateo generalizado: adiferencia de los recursos naturales y aún de las energías humanas para el trabajofísico, que tienden a gastarse más cuanto más se usan, los conocimientos ycalificaciones tienden a expandirse con el uso intenso, y a deteriorarse con el usoescaso.

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Cuando se atiende a las capacidades decisivas para la producción, resulta bastanteclaro que las grandes asimetrías sociales y geográficas existentes en materia deconocimientos y calificaciones tienden, si no se hacen grandes esfuerzos en contrario,a reproducirse de forma ampliada. Si la reglamentación de la propiedad intelectualapunta a fortalecer la apropiación privada del conocimiento, a los que ya tienen muchose les dará en abundancia, mientras que los que tienen poco correrán el riesgo deperderlo.

Esas consideraciones de índole generar sustentan muy concretas demandas para lasnegociaciones: “Se deberían suscribir compromisos para garantizar que los beneficiosde la investigación financiada por el sector público sean disponibles para todos,incluidos los países en desarrollo. [...] Se deberían suscribir compromisos paragarantizar el acceso libre a las bases de datos científicos.” (CDPI, 2003: 13)

Capacidades y también oportunidades

Construir capacidades de alto nivel es imprescindible. Pero insuficiente. Lo muestra lamasiva emigración de personas altamente capacitados que padece buena parte de lospaíses del Sur. No menos importante es la construcción y preservación deoportunidades para trabajar usando y ampliando capacidades. Es principalmente através de las oportunidades ocupacionales altamente demandantes en materia deconocimientos y calificaciones que opera el efecto Mateo generalizado. Una de susmanifestaciones es, precisamente, la apertura de oportunidades en el Norte para poneren juego allí las capacidades construidas en el Sur - eso que visto desde abajollamamos “fuga de cerebros” y que, visto desde arriba, es ganancia neta, por lo cuallas políticas migratorias de los países altamente industrializados lo fomentan.

Por supuesto, las oportunidades laborales que requieren alta calificación son muchomás variadas que las posiciones ocupacionales vinculadas con la investigación científicay el desarrollo experimental (I+D). Pero respecto a estas últimas hay datos que son depor sí elocuentes: los países de la OECD de altos ingresos cuentan, en promedio, con3.676 investigadores trabajando en tareas de I+D por cada millón de habitantes; lospaíses de América Latina y el Caribe cuentan con 293 investigadores por cada millónde habitantes (PNUD, 2005: 265). Eso da una idea acerca de la diferencia entre unos yotros en materia de oportunidades para usar y ampliar las capacidades avanzadas.

Esta cuestión se liga directamente con lo que está pasando en materia de acuerdospreferenciales bilaterales y plurilaterales, donde se destacan los “avances sustantivosen la agenda de los países desarrollados (propiedad intelectual, inversión extranjera,compras gubernamentales y servicios), sin ninguna concesión en temas agrícolas.”(Machinea y Vera, 2006: 46)

Esa descripción lleva a evocar la “división internacional del trabajo” de ayer, entrepaíses industrializados y países productores de bienes primarios, contra la queinsurgieron Prebisch y el pensamiento latinoamericano clásico sobre el desarrollo.Razones no faltan. Pero sería hoy un error mucho más grave que el cometido hacemás de medio siglo, si se volviera a identificar un sector (antaño la industria, en laactualidad los “servicios”) con el “progreso técnico” y otro sector, como la agricultura,con el “atraso”. Bien dicen los autores recién citados que: “Los sectores basados enrecursos naturales pueden presentar altas tasas de crecimiento de la productividad, asícomo oportunidades para la incorporación de conocimientos y transferencia tecnológicay encadenamientos con otros sectores productivos, de la misma manera que ocurre en

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el sector manufacturero de alta tecnología, como la experiencia de los países nórdicos,Canadá y Australia nos muestra.” (Machinea y Vera, 2006: 32)

La divisoria fundamental no pasa entre “sectores” de la producción, sino que separa lasactividades altamente demandantes de conocimientos y calificaciones de las querequieren poco conocimiento y calificación. Esa divisoria se refleja directamente en lacalidad del empleo.

A comienzos de los ’90, Reich (1993) propuso una clasificación tripartita de laestructura ocupacional del sector privado de las economías más avanzadas, en (i)“analistas simbólicos”, (ii) trabajadores en servicios “persona a persona”, y (iii)trabajadores en “servicios rutinarios de producción”. En una breve nota reciente(Reich, 2005), describió la evolución de los tres grupos durante los últimos 15 años, enlas economías mencionadas: el grupo (i) pasó del 15% de la poblacióneconómicamente activa a más del 20%; el grupo (ii) subió de alrededor de un tercio acasi la mitad, y el grupo (iii) bajó de cerca de un tercio a un cuarto. Dos afirmacionesson fundamentales: los puestos rutinarios en las oficinas están desapareciendo casi tanrápido como los puestos rutinarios en las fábricas; las diferencias de ingreso entre los“analistas simbólicos” y los otros vienen creciendo.

Por cuenta nuestra, diríamos que los analistas simbólicos vienen a ser, en buenamedida, las personas que tienen oportunidades de trabajar en ámbitos que requierencapacidades avanzadas y que además impulsan a ampliar esas capacidades, pues setrata de actividades intensivas en conocimientos y calificaciones.

En el Sur, promedialmente, esos ámbitos son escasos, pocas las oportunidades paralos “analistas simbólicos”, muy alta la proporción de labores rutinarias entre lapoblación económicamente activa, y preocupante el incremento de la informalidad y laprecariedad en el mundo del trabajo.

Lo que Machinea y Vera caracterizan como la agenda de los países desarrollados(propiedad intelectual, inversión extranjera, compras gubernamentales y servicios) enlas negociaciones de liberalización comercial, es la lógica estrategia de ampliar lasoportunidades para sus “analistas simbólicos”, el sector dinámico de la economía delconocimiento y el gran impulsor del aumento de la productividad que va erosionandola situación de los otros dos sectores analizados por Reich.

¿Cuáles estrategias ante los nuevos temas?

Las oportunidades para generar ocupaciones con alto contenido de conocimientos ycalificaciones existen en el conjunto de las actividades productivas de bienes yservicios, incluyendo por supuesto a las que se sustentan en recursos naturales. Pero,claro está, esas oportunidades son muy pocas si se piensa que la vaca siempre ganacorriendo sola o que la exportación de madera nos asegura el futuro de bienestar.

Un error simétrico y casi tan grande es menospreciar los recursos naturales en aras deun “Uruguay tecnológico”. No fue esa la estrategia seguida por los paísesescandinavos. No es esa la estrategia que sugiere mirar a la madera, por ejemplo,desde la perspectiva del desarrollo económico, la que muestra la variedad deactividades tipo “analistas simbólicos” que pueden estar involucrada en una cadena dela madera que vaya de la plantación al mueble: ingeniería genética, cienciasambientales y sociales (ambas ya necesarias para vender madera “en bruto” amercados que exigen producción de calidad en sentido amplio), ingeniería mecánica,capacidad de diseño y muchísimas otras.

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A esta altura conviene hacer una observación sobre la noción defectuosa de“transferencia de tecnología”. Sería quizás muy cómodo si, para cada actividad, sepudiera comprar un adecuado “paquete tecnológico”. Pero las cosas simplemente noson así. Ya lo explicó elocuentemente décadas atrás Jorge Sabato, el más grandeestudioso latinoamericano de la temática “Desarrollo, ciencia y tecnología”. Sus aporteshan quedado casi olvidados fuera de pequeños círculos. Algunos (no todos) de susprincipales conceptos fueron redescubiertos por estudiosos del Norte y luegoimportados “llave en mano” desde el Sur. Una de las cosas que Sabato mejor explicófue la necesidad de “desatar el paquete” tecnológico, para evitar ensartarse - como enel tango que le inspiró semejante terminología. En breve, usar una tecnologíasofisticada en un contexto distinto del que la originó suele llevar a ensartarse si sepretende simplemente transferirla, pues las condiciones económicas, los recursosnaturales y humanos existentes, y las dimensiones del problema suelen ser diferentes:hay que tener la capacidad de desatar el paquete y, con los ingredientes útiles delmismo, armar otro que sirva en el nuevo contexto.

Desarmar y rearmar el paquete es lo que hicieron mil y una vez los países exitosos alos que se refiere la cita de UNIDO que transcribimos al principio. Eso es también loque se hace muy difícil si el acceso al conocimiento científico y tecnológico se veobstaculizado por reglamentaciones y costos crecientes, como lo subraya la mismacita.

A veces la solución tecnológica al problema existe, pero es demasiado cara, por lo cualno se introduce en las prácticas colectivas, con lo cual en sentido estricto no hayinnovación. Eso sucedía en el Sur con la enfermedad denominada Haemophilusinfluenzae type b (Hib), que produce muchas muertes de niños pequeños, aunquehace tiempo no en el Norte, pues existe una vacuna de tipo biológico usual, la que sinembargo resulta demasiado cara en otros contextos. La gran innovación surgió de unimpresionante avance de la ciencia cubana, que logró una vacuna sintética, puramentequímica, y mucho más barata (Vérez -Bencomo et al, 2004; Kayser, 2004).

A veces la solución tecnológica al problema existe, pero no se adecúa a la escala de unpaís pequeño, como sucedía hace un cuarto de siglo con las centrales telex; la comprapor Uruguay del correspondiente “paquete tecnológico”, demasiado grande y caro,hubiera sido absurda; inesperadamente, se le abrió la oportunidad a la ingenieríaelectrónica local, que mostró toda su capacidad resolviendo el problema de maneraque constituyó una innovación notable a escala de todo el Tercer Mundo. Pocodespués, el gobierno cerró la oportunidad de avanzar por ese camino, al comprar “llaveen mano” a la Ericsson la digitalización de la telefonía, sin dejar espacio alguno paralas capacidades endógenas. Hacia la misma época, Corea del Sur afrontó el mismoproblema y lo resolvió de manera bien distinta, reservando oportunidades para elaprendizaje nacional. (Snoeck, Sutz & Vigorito, 1992)

A veces nos venden - por efecto conjugado de la fama y las patentes de las grandesfarmacéuticas - un paquete tecnológico inadecuado para nuestra salud. Eso ha pasadocon la influenza, cuyas cepas cambian de una región a otra y no pueden ser afrontadascon las mismas tecnologías en todos los casos. El Uruguay dispone de capacidadespara afrontar problemas de este tipo; por ejemplo, un grupo de investigación integradopor varios equipos europeos y latinoamericanos, co-dirigido por un equipo uruguayo,

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ganó recientemente un sustantivo apoyo de la Unión Europea para buscar una vacunaespecífica contra un virus del que hay tipos que circulan en el Sur y no en el Norte.61

Los ejemplos anotados dibujan una gran necesidad del Sur, la de tener una agendapropia de investigación, que se vincule con la del Norte pero no se reduzca a ella, puesciertos problemas centrales de nuestros países no son adecuadamente encarados enotras áreas.

la investigación, especialmente en el ámbito de las vacunas, puede necesitar abordarlas características de las enfermedades específicas de los países en desarrollo, cuandola solución para el mundo desarrollado no sea capaz tratar el problema del mundo endesarrollo. Por ejemplo, la mayoría de las vacunas del VIH se están desarrollando paraperfiles genéticos del subtipo B, frecuente en los países desarrollados, pero la mayoríade los pacientes del SIDA de los países en desarrollo son de los tipos A y C. [...] Lademanda del mercado en el caso de la malaria está dominada por la profilaxis para losviajeros procedentes de países desarrollados y no por las vacunas, las cuales seríanmucho más útiles para los enfermos en el mundo en desarrollo. (CDPI, 2002: 44)

Por cierto, en el Norte se investiga mucho acerca de cuestiones de gran importanciapara el Sur, usando incluso elementos que del Sur provienen, pero para éste losbeneficios reales de tal investigación a menudo son bastante menores que lospotenciales. Una extensa consideración de estas cuestiones ha llevado a la siguienteconclusión:

Las normas y reglamentos de la PI quizás están obstaculizando las investigacionessobre enfermedades importantes o nuevos cultivos que, aunque afectan directamentea los países en desarrollo, en realidad se llevan a cabo en los países desarrollados. Lospaíses en desarrollo pueden no estar participando apropiadamente en los beneficios dela comercialización de sus conocimientos y recursos genéticos cuando éstos sepatentan en los países desarrollados. (CDPI, 2003: 9)

Resulta pues en suma que, para poder afianzar una agenda de investigación orientadaa resolver los grandes problemas propios, en el terreno social y económico, unobstáculo importante lo constituyen los DPI tal como se están estableciendo alpresente a través de las negociaciones de liberalización comercial. Hace falta unaestrategia orientada a modificar esa situación. Por ejemplo, en relación a la agriculturay los recursos genéticos:

La revisión de las disposiciones pertinentes del ADPIC que se está llevando a cabo enla actualidad en el consejo del ADPIC debería preservar el derecho de los países a noconceder patentes para plantas y animales, incluidos los genes, las plantasgenéticamente modificadas y los animales. También debería permitir a los países crearsistemas sui generies para la protección de las variedades vegetales que se adaptan asus sistemas agrícolas. Dichos sistemas deberían permitir el acceso a las variedadesprotegidas para poder realizar investigaciones y obtener nuevas variedades, además deproporcionar a los agricultores el derecho de guardar y reutilizar las semillas, incluidadla posibilidad de intercambio y venta informales. Debido a la concentración cada vezmayor que se ha producido en el sector de las semillas, es importante reforzar ymejorar la financiación de la investigación pública en la agricultura y de su componenteinternacional. El objetivo debería ser que la investigación se oriente hacia lasnecesidades de los agricultores pobres, que las variedades del sector público estén

61 Este párrafo se basa en una comunicación personal del Dr. Juan Arbiza, Profesor de Virología de laFacultad de Ciencias

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disponibles y compitan con variedades del sector privado y que se conserve elpatrimonio mundial de recursos fitogenéticos. Además, ésta es una esfera en la que lasnaciones deberían considerar el uso de leyes sobre la competencia para responder alelevado nivel de concentración en el sector privado. (CDPI, 2003: 17)

Hace ya mucho tiempo se hablaba de industrias infantiles, y se discutía sobre laconveniencia o no de protegerlas. Fajnzylber encaró el tema desde la simple eiluminante distinción entre proteccionismo frívolo y proteccionismo para el aprendizaje.Este último, en distintas formas - que van de los subsidios a las comprasgubernamentales e incluyen varios otros instrumentos -, puede registrarse en todas lasexperiencias exitosas en materia de desarrollo económico de los últimos dos siglos.Hoy, el problema se plantea de manera parecida, pero también distinta. La cuestión esdetectar las capacidades infantiles y proteger las oportunidades para que esascapacidades puedan crecer, mediante el aprender haciendo - expresión cara a loseconomistas desde que Arrow la lanzó al ruedo.

La detección y promoción de las “capacidades infantiles” para el uso socialmente útildel conocimiento requiere – como la protección de las industrias infantiles – activaspolíticas públicas. En ese caso, un aspecto medular es el respaldo a la investigación delsector público. También en este campo se enfrentan nuevas dificultades, que requierennuevas estrategias.

Un cambio importante en el mundo desarrollado ha sido impulsar la obtención depatentes en las instituciones de investigación y las universidades financiadaspúblicamente. La Ley Bayh-Dole en Estados Unidos permitió a las universidadesobtener patentes sobre invenciones que se basaran en investigaciones financiadas confondos federales. De esta forma se intentaba facilitar la comercialización de lainvestigación y la aceleración de la innovación. Posteriormente, la mayoría del mundodesarrollado ha puesto en práctica políticas similares. En los países en desarrollo másavanzados tecnológicamente también existe gran cantidad de evidencia que indica quese están obteniendo patentes en un contexto similar. (CDPI, 2002: 160)

Ese patentamiento puede obstaculizar el uso de las llamadas “herramientas deinvestigación” en las que se basa por lo general el uso innovador del conocimiento.

El problema de las herramientas de investigación afecta tanto al sector público como alprivado. Se han definido estas herramientas como “la gama completa de recursos quelos científicos utilizan en los laboratorios, al mismo tiempo que se reconoce que, desdeotro punto de vista, estos mismos recursos pueden ser considerados ‘productosfinales’” En el sector público, estas herramientas constituyen un problema cuando, porejemplo, una universidad desea acceder a la tecnología patentada de otra para finesde investigación, una situación que se considera “perversa”, ya que ambas estánfinanciadas públicamente. (CDPI, 2002: 167)

Una vez más, el diagnóstico lleva a recomendaciones que no son fáciles deimplementar pero cuya relevancia merece especial atención cuando se preparan lasestrategias de negociación: “Es necesario promover aún más las instituciones yestrategias que tienen como objetivo facilitar el desarrollo y la adquisición de lastecnologías que se requieren para llevar a cabo investigaciones importantes para lospaíses en desarrollo, aprovechar al máximo las oportunidades que ofrece la PI ycontribuir a solucionar las dificultades asociadas con la proliferación de las patentessobre herramientas de investigación.” (CDPI, 2002: 172, negrita en el original)

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Como conjetura que las páginas precedentes respaldan, pero que sólo unainvestigación mucho más detenida podría eventualmente corroborar, sugerimos que enlas negociaciones comerciales acerca de los “nuevos temas” está en juego la defensade las oportunidades para que crezcan las capacidades necesarias para incorporarconocimientos y calificaciones al conjunto de nuestra producción de bienes y servicios,incluyendo muy especialmente los que tienen que ver con las necesidades básicas dela gente.

Recapitulación

Este borrador aporta algún apoyo para las siguientes tres sugerencias.

(a) Al revisar la literatura relacionada con los TLCs, y sobre todo al examinar lostextos de los tratados mismos, conviene caracterizar su incidencia en: (i) el acceso alconocimiento científico y tecnológico; (ii) la disponibilidad y el costo de medicamentosesenciales; (iii) las condiciones en las cuales los pequeños productores rurales puedendisponer de los insumos necesarios; (iv) la defensa de la biodiversidad; (v) losderechos de los pueblos sobre sus conocimientos tradicionales; (vii) el uso de losrecursos naturales de cada país como punto de partida para innovaciones en materiade productos y procesos; (viii) las posibilidades de manejar las comprasgubernamentales como factor de desarrollo.

Un documento ya citado (ver nota 4) ofrece un detallado análisis comparativo de tresTLCs. Se destaca que Estados Unidos “se reserva la aplicación de políticas de apoyo apymes y empresas de minorías, no alcanzan las disposiciones a todos los estados de laUnión sino a una parte e indica múltiples excepciones en los renglones que abren lasdistintas entidades cubiertas.”

Respecto a la propiedad intelectual, ese mismo documento indica que “los documentosde evaluación consultados coinciden en que en el casos de estos dos acuerdos [deEstados Unidos con Chile y con Centro América y República Dominicana] estamos antedisposiciones que van más allá de los acuerdos multilaterales, conformando loscapítulos correspondientes algo así como un ADPIC Plus.”

(b) Conviene también conversar – antes de elaborar los cuestionarios para lasentrevistas proyectadas – con “informantes calificados” nacionales, acerca de cómo seplantean en el país los temas mencionados en (a), particularmente en áreas como, porejemplo, el software, la química, la agricultura o la sanidad animal. Una persona aconsultar puede ser el Ingeniero Gianfranco Premuda, quien dispone de una granexperiencia en la temática y es un destacado innovador.(c) Uno de los objetivos del trabajo en curso en la Comisec podría ser el de teneruna idea acerca de cómo las disposiciones relativas a propiedad intelectual, comprasgubernamentales y asuntos conexos pueden incidir en la expansión o retracción de lascapacidades nacionales, así como en las oportunidades de usar esas capacidades paraagregar valor de conocimientos y calificaciones a lo que producimos.

Referencias* CEPES (2004): “TLC y propiedad intelectual: Biodiversidad en riesgo”, Revista AgrariaNo. 55 (junio 2004), Centro Peruano de Estudios Sociales.

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Principales flujos de exportación a EEUU

Documento preparado por: Ec. Joaquín Etchevers

Colaboraron con aportes y sugerencias: Rodrigo Arocena, Eleazar Deleón, GabrielPapa, Gabriel Valente, Liliana Pagglianno, Antonio Pérez Errazquin,

José Manuel Quijano.

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PRESENTACIÓN RESUMIDA

Referencia: Exportaciones de Uruguay

Mercado principal analizado: ESTADOS UNIDOS.

Rubros y número de productos seleccionados: CARNE (2), DERIVADOS DEL PETROLEO(1), CUERO (3), PRENDAS DE VESTIR (2), TEXTILES (5), PESCA (3) Y MADERA (4).Cantidad de productos analizados 20.

Criterios de selección de los productos dentro de cada rubro: 1ero. Importancia delproducto en las exportaciones a EE.UU ; en segundo lugar se tuvo en cuenta laimportancia del producto en el rubro. En todos los casos hablamos de valores.Años que cubre el análisis: 2000-2004 y 2002/2004.

Limitaciones del trabajo: La más evidente es la falta de estudio a cerca de lasrepercusiones directas e indirectas al interior de nuestra economía de exportar cadaproducto ,y/o las repercusiones que tendría apostar a una variación en la actualestructura exportadora. En otras palabras que repercusiones tendría en el balance dedivisas, en el valor agregado, en el empleo, en la regionalización, en la difusióntecnológica, etcétera, cada dólar que se obtiene con los productos exportados.Se trata de una aproximación por los valores exportados, sin otra consideración a lascantidades, precios, los costos de transporte, las barreras arancelarias y paraarancelarias.

No se incorporaron las importaciones en el análisis.

Fuentes: TRADEMAP, TRADECAN, ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO y BCU

Conclusiones:

A) Las importaciones de EE.UU. desde 1998 están creciendo por encima de su PBI encasi todos los años. En algunos períodos han llegado a triplicar el porcentaje decrecimiento de aquel. Como las exportaciones han crecido a un ritmo más lento, elsaldo negativo de la balanza de bienes se ha casi triplicado en U$S corrientes entre1998 y el 2004; de U$S –262.215 millones han pasado a U$S –706.741 millones. Entérminos del PBI el “rojo” se duplicó: era 3% en 1998 y alcanzó al 6% en el 2004. Apesar de ese aumento “excesivo” e “incoherente” de las compras externas, con elcrecimiento de su economía, pierden importancia en las importaciones mundiales,entre el 2000 (18.8%) y el 2004 (16.1%). En la actualidad el déficit no ha disminuido,más bien se ha ampliado y además el desbalance es similar en la balanza en cuentacorriente.(Ver Cuadro No.5 que se adjunta)Estamos por lo tanto viendo los datos históricos de una economía que va a requeriruna ajuste en el sector externo. Los analistas internacionales son coincidentes enseñalar que la corrección del déficit afectará la colocación de los productos del exterioren EE.UU. Ya sea que el ajuste se haga vía precios –devaluación del dólar- o víacantidades.La colocación de los productos de Uruguay en el país del norte tienen una altaprobabilidad de estar influida negativamente por la corrección señalada.

B) La mayoría de los productos que fueron seleccionados por su importancia en elrubro son no dinámicos en el mundo, es decir la variación de su valor exportado entrelos dos años seleccionados, se incrementan menos que las importaciones del mundoen su conjunto. Un análisis posterior va a determinar matices de esta afirmación tancontundente. Las excepciones en ambos períodos analizados, 2000/2004 y 2002/2004

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lo constituyen: en Lácteos, “Mantequilla” y “Los demás quesos”; en Pesca, “Lasmerluzas congeladas”. Si únicamente tomamos en cuenta el intervalo 2000/2004 sesuman a los productos anteriores: los “Cueros”, excepto los exportados a China, la“Miel” y en –Pesca- “Los filetes congelados”. Ver Cuadro No.3 y No.2 que se adjuntan.

C) En el mercado de JUL son estrellas nacientes los siguientes productos(crece laponderación de Uruguay en el total importado del producto; y a su vez, la importaciónde este producto, tomando en cuenta todos los proveedores, amplía su participaciónen las importaciones totales de EE.UU.): En Carne; “Carne de bovinos deshuesadacongelada” y “Carne de bovinos deshuesada fresca o refrigerada”; En lácteos;“Mantequilla” y “Los demás quesos”; en Madera; “Aserrada o desbastadalongitudinalmente de coníferas” y “Las demás maderas tropicales aserradas odesbastadas longitudinalmente. En el resto de los productos exportados se dan estasdos situaciones; a) se trata de productos que han ganado ponderación en lasimportaciones del propio producto en relación al resto de los proveedores- se dice quegana cuota de mercado-, pero a su vez éste producto ha perdido importancia en lasimportaciones totales de EE.UU. –se dice que ha perdido dinamismo-. Cuando se danestos extremos estamos ante una Estrella Menguante (E.M.) (6 productos)-.b) elproducto exportado por Uruguay pierde cuota de mercado y es menos importado porEE.UU., pierde dinamismo. Se trata de productos en Retroceso (Re.) (6 productos). VerCuadro 3 que se adjunta.

Del punto de vista de tecnología incorporada se trata de “Productos Primarios” y engeneral con poca tecnología incorporada. Este análisis lo hace la CEPAL. (Ver CuadroNo.4.

Se adjuntan los Cuadros No.1 al No.5 con una breve descripción previa.

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El tratamiento de las asimetrías a nivel bilateral, regionaly multilateral

Documento preparado por Gabriel Papa, con la colaboración de José M. Quijano

RESUMEN:

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En el documento se pasa revista a la evolución que ha tenido el tratamiento de lasasimetrías en el ámbito multilateral, regional y bilateral. También se enfoca laexperiencia del Uruguay en el MERCOSUR en ésta temática y se plantean algunoselementos para una “nueva” agenda.Hasta la Ronda Uruguay, el Tratamiento Especial y Diferenciado (TED) era entendidocomo un instrumento de desarrollo y, basado en el principio de no reciprocidad,justificaba el uso de aranceles y cuotas en caso de crisis de balanza de pagos, deafectación de la industria nacional y se usaba como una ayuda a las exportaciones delos países en desarrollo como compensación de sus dificultades en el acceso a losmercados internacionales. El enfoque predominante era “en la frontera” y losinstrumentos estaban diseñados con el objetivo de facilitar acciones positivasdestinadas a apoyar políticas de desarrollo basadas en las preferencias comerciales, losespacios para diseñar políticas autónomas y la no-reciprocidad en las relacionesmultilaterales.

Desde entonces, la nueva “agenda” incluye medidas que sobrepasan el comercio debienes e implica la adopción de políticas "dentro de las fronteras" . Se apunta a unaintegración profunda de las economías abordando con profundidad una mayoramplitud de campos ( servicios, apoyo interno, temas institucionales, normasvinculadas a la protección de la propiedad intelectual, medidas de comerciorelacionadas con las inversiones) en un marco de pretendida reciprocidad de lasconcesiones. Se trata de otorgar instrumentos de ajuste para que los países endesarrollo modifiquen sus leyes y políticas económicas. El paradigma del “camponivelado” prevaleciente asume que dichas normas tendrán un efecto automáticamentepositivo para el desarrollo. La asistencia técnica pasa a ocupar un papel de primerorden.

La experiencia ha demostrado las limitaciones que ha tenido el instrumento de laasistencia externa para remover los múltiples obstáculos que enfrenta el desarrolloeconómico y la falsa igualdad que promueve el enfoque del “campo nivelado” (principalmente para reducir la vulnerabilidad comercial y financiera, promover losencadenamientos productivos y fomentar la innovación y el desarrollo tecnológico).

Sin embargo, es éste el enfoque que estructura las reglas de juego del “regionalismoabierto” y de los acuerdos preferenciales del tipo “norte-sur” . Es así que el tratamientode las asimetrías se limita a un muy limitado juego diferencial en materia de cuotas yaranceles a la vez que se aplica el principio de las “obligaciones comunes” en materiadel resto de las normas y la institucionalidad económica interna ( yendo más allá de loasumido a nivel multilateral). La “reciprocidad” no alcanza a las normas que proveende importantes apoyos internos a sectores de la producción “sensibles” para el país del“norte” y los acuerdos no prevén aplicaciones de fondos de desarrollo y/oreconversión.

Por oposición, la exitosa experiencia de integración europea combina la “construccióndel mercado interior” con la existencia de metas regionales, definidas por unainstitucionalidad supranacional, y la aplicación de fondos regionales y de cohesiónsocial.

El MERCOSUR no incorporó un enfoque de tratamiento de las asimetrías, más allá delotorgamiento de plazos marginalmente mayores en materia de reducción de aranceleso un mayor número de excepciones en las listas de productos sometidos a la políticacomercial común. La lenta y trabajosa construcción del mercado interior en el caso delMERCOSUR – que operó en detrimento de la búsqueda de certidumbres y acceso al

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mercado ampliado por parte de los países pequeños- junto con el limitado tratamientodiferenciado potenciaron las asimetrías estructurales. Múltiples políticas públicas (regulaciones, políticas de competitividad, promoción de la localización de inversiones)emprendidas por los socios de mayor tamaño, acompañadas por una importantedisponibilidad de recursos financieros, permitieron que Brasil y, en segundo lugarArgentina, se beneficiaran en mayor grado de los beneficios de la integración.Puesto en el centro del escenario, el tratamiento de las asimetrías parece requerir deuna “nueva” agenda.

Al respecto, una agenda puramente “defensiva” pasaría por mantener las excepcionesal AEC, las excepciones que conciernen a los bienes de capital, informáticos ytelecomunicaciones y los regímenes especiales de importación. Más allá que estasprácticas conspiran contra la efectiva construcción de un “mercado único”, el actualbalance de pérdidas y ganancias no habilita a una modificación de estas prerrogativasque no vaya atado a un replanteo de fondo del proceso de integración. Asimismo seimpone el cumplimiento estricto de un programa de eliminación de las barreras paraarancelarias y la homologación automática en la región de las normas de certificaciónnacionales.

Una agenda “ofensiva” posible debería poner a un costado los planteos de “máxima”,más allá de su legitimidad ( como, por ejemplo, lo es la implementación de unaverdadera coordinación de las políticas macroeconómicas). Un elemento central de laagenda es el “disciplinamiento” de las políticas de competencia y el régimen común delocalización de inversiones . Sería necesario establecer criterios para “precisar” elconjunto de instrumentos fiscales y regulatorios destinados – ya sea a nivel centralcomo subnacional- a promover la localización de inversiones extranjeras, de manera deevitar las “guerras fiscales”. La determinación “en conjunto” de los instrumentos autilizar para tal fin puede habilitar, en una (inmediata) segunda etapa, elestablecimiento de políticas “conjuntas” de aliento a la localización de inversiones queincorporen el combate a las asimetrías.

La “nueva agenda” debería incorporar la “regionalización” de algunos instrumentosutilizados a nivel nacional. En particular, se podría fomentar la participación deempresas originarias de Uruguay y Paraguay en las instituciones y programas de sussocios más poderosos tendientes a desarrollar la calidad y el diseño del producto, lainnovación y/o la prospección de mercados externos, ya sea regionales o globales.Por otro lado se deberían promover los avances en la libre circulación de bienes apartir de un seguimiento del cronograma que implica la “creación” de un territorioaduanero común. También es posible avanzar en la discusión de criterios para ladistribución de los ingresos fiscales originados en la aplicación del AEC a lasimportaciones provenientes de terceros mercados “no preferenciales” .

Otro elemento a considerar se relaciona con la creación del FOCEM, una iniciativa queconstituyó un cambio sustancial en el tratamiento de las asimetrías ( en la medida enque hay países aportantes netos –Brasil y Argentina- y, por el otro, beneficiarios netos- Paraguay y Uruguay ). En relación a la magnitud del Fondo, quizás sea convenienteexplorar la posibilidad de diseñar esquemas de financiación que, recurriendo a losmercado de capitales regionales, amplíen la cantidad y dimensión de los proyectos aser financiados por el Fondo.

La política de compras gubernamentales y contrataciones públicas ofrece también laoportunidad de enfrentar el problema de las asimetrías. Queda la instancia de lareglamentación para avanzar en una implementación que permita el acceso de las

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empresas nacionales, en una primera instancia y de manera rápida, al mercado decompras públicas de los estados y provincias fronterizos.

En definitiva, la “limpieza del terreno” que supone la “agenda defensiva” combinadacon los elementos de la “agenda ofensiva” constituirían la oportunidad de avanzardecisivamente en el tratamiento de unas asimetrías que tanto han perjudicado aParaguay y Uruguay.

ELEMENTOS PARA UN ABORDAJE DEL PROBLEMA DE LAS ASIMETRÍAS A

ESCALA MULTILATERAL, REGIONAL Y BILATERAL.

El éxito de las negociaciones comerciales multilaterales así como de los acuerdosregionales o bilaterales – y en particular de los acuerdos de integración – depende deque se transformen en instrumentos a partir de los cuales los distintos países

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participantes, en particular aquellos de menor desarrollo relativo, transiten porsenderos de “desarrollo”. En este sentido las previsiones relativas al tratamiento de las“asimetrías” constituyen una materia crítica.

La posibilidad de que los países de menor desarrollo relativo aprovechen laspotencialidades del “mercado ampliado” –regional o global - dependerá en granmedida tanto de que conserven márgenes de maniobra para aumentar lacompetitividad de su sistema productivo como de que su inserción internacional seconcrete a través de productos y sectores dinámicos. Asociado a lo anterior, se tratatambién que los países más pequeños conserven, y sean capaces de utilizar,instrumentos que le permiten cierto grado de gestión de su vulnerabilidad.

Por otro lado, en los esquemas de integración el diseño e implementación de políticas ydisciplinas comunes en el plano de la competencia, la dimensión institucional y lacreación de fondos de “desarrollo (regional)”, “cohesión” o “integración” se vislumbracomo imprescindible.

I- LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE TRATAMIENTO ESPECIAL YDIFERENCIADO (TED) Y LA TEORÍA DEL “CAMPO NIVELADO”

En el plano multilateral, el tratamiento de las asimetrías y el TED propuesto para lospaíses subdesarrollados se encuentra fuertemente asociado a las concepcionespredominantes en materia de “desarrollo”.

i) Antes de la Ronda Uruguay.

En efecto, y con claridad antes de la década del 80’, se consideraba que, en relación ala inserción internacional, los principales problemas de los países subdesarrolladosradicaban en una especialización dependiente en grado sumo de la venta de productosbásicos y en una elevada vulnerabilidad de la balanza de pagos. En este sentido seproponían medidas tendientes a concretar “un nuevo orden económico internacional” apartir del cual sería posible el desarrollo a partir del esfuerzo de la sustitución deimportaciones y, aunque se proponía con menor énfasis, la promoción de lasexportaciones.

En consonancia con lo anterior, las principales demandas pasaban por instrumentar“acceso preferencial de los países en desarrollo a los mercados de los paísesdesarrollados, tener flexibilidad en la aplicación de disciplinas y, de manera másgeneral, establecer relaciones comerciales no recíprocas entre países desarrollados yen desarrollo. El trato asimétrico de los países en desarrollo se aplicó a través deexenciones a las normas y disciplinas generales, de una forma que permitiera protegerlos mercados y otorgar subsidios a las industrias, a fin de fortalecer y diversificar labase industrial” (Ocampo y Bustillo, 2003).

En definitiva, y hasta la Ronda Uruguay, - en consonancia con una “agendamultilateral de comercio” que se limitaba al comercio de bienes - el TED era entendidocomo un instrumento de desarrollo ( Tortora, 2003) en particular porque justificaba elplanteo de flexibilidad en el uso de aranceles y cuotas en caso de crisis de balanza depagos en situaciones de afectación de la industria nacional (artículos XVIII y XXVIII bisdel GATT 1947), y porque se usaba como una ayuda a las exportaciones de los paísesen desarrollo como compensación de sus dificultades en el acceso a los mercadosinternacionales (no reciprocidad en las reducciones arancelarias y sistemas

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generalizados de preferencias previstos por la Parte Cuarta del GATT de 1964 y laCláusula de Habilitación de 1979).

En consecuencia, el enfoque predominante en cuanto a las tratamiento de lasasimetrías y el TED era, por lo tanto, “en la frontera” y los instrumentos estabandiseñados con el objetivo de facilitar acciones positivas destinadas a apoyar laspolíticas nacionales de desarrollo que estaban basadas en las preferencias comerciales,los espacios para diseñar políticas autónomas y la no-reciprocidad en las relacionesmultilaterales.

ii) Luego de la Ronda Uruguay.

A partir de mediados de la década de 1980, la teoría y la práctica predominantesvariaron y el énfasis comenzó a ponerse en la implementación, y justificación, deprocesos de liberalización y apertura. En paralelo con este enfoque, el tema de lasasimetrías y el TED pasó a concebirse como un medio para apoyar a que los paísessubdesarrollados estuvieran en condiciones de cumplir con las obligacionesmultilaterales.

Surgió y se consolidó entonces un paradigma alternativo al hasta entonces vigente. Deacuerdo al enfoque desde entonces predominante el objetivo básico de las relacionescomerciales era brindar “un campo de juego nivelado” para el eficiente y librefuncionamiento de las fuerzas del mercado que operan a escala global. A partir deentonces se trata de promover la “reforma” de las instituciones y políticas internas apartir de la adopción de normas y disciplinas comunes a cambio de las cuales lospaíses subdesarrollados obtendrían el acceso “seguro” a los mercados “globales” - o,según el caso, regionales- y , garantías mediante, serían elegidos como receptores deinversiones.

Es así que, desde la Ronda Uruguay, la agenda de las negociaciones comerciales se haextendido más allá de las “medidas en frontera”. Más concretamente la nueva“agenda” incluye medidas que sobrepasan el “mero” comercio de bienes e implica laadopción de políticas "dentro de las fronteras" . El nuevo enfoque apunta a unaintegración profunda de las economías abordando con profundidad una mayoramplitud de campos, por ejemplo, servicios, apoyo interno, temas institucionales,normas vinculadas a la protección de la propiedad intelectual, medidas de comerciorelacionadas con las inversiones.

En efecto, mientras que hasta le Ronda Uruguay las reducciones arancelarias eranmultilateralizadas mediante el principio de la nación más favorecida (NMF) del GATT, “los códigos en áreas de política comercial tales como antidumping, subsidios o compraspúblicas eran plurilaterales, es decir vinculantes únicamente para los paísessignatarios. De hecho, muchos países en desarrollo no se adhirieron a todos loscódigos, o lo hicieron en forma gradual. Al introducir el "compromiso único" en laRonda Uruguay, el conjunto de normas multilaterales es el mismo para todos losmiembros de la OMC, cualquiera sea su nivel de desarrollo, y sin la posibilidad de"escoger" obligaciones normativas” (Tortora, 2003).

Es así que la idea fundamental de las disposiciones de la Ronda Uruguay sobre TEDprevalecientes desde entonces es de otorgar instrumentos de ajuste a los países endesarrollo para que éstos puedan modificar sus leyes y políticas económicas y cumplircon las nuevas normas comerciales. En consonancia con el paradigma del “camponivelado”, se asume que dichas normas tendrán un efecto automáticamente positivopara el desarrollo.

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En sintonía con los cambios teóricos y prácticos experimentados – y que imponenlimitaciones a las que bajo la anterior concepción se concebían como políticasnacionales de desarrollo - las “nuevas” disposiciones de TED son eminentementenegativas , la concesión de excepciones tan puntuales y negociadas como temporales.En este contexto, la asistencia técnica pasa a ser la norma de TED por excelencia.

iii) Las nueva filosofía.

Analizando la aplicación de los principios de tratamiento de las asimetrías y las normasTED a partir y dentro del nuevo paradigma predominante, la tensión hacia la“reciprocidad” no se ha concretado en la aplicación de acuerdos en algunas de lasáreas de mayor interés para los países en desarrollo – notoriamente en el planoagrícola -, siendo la asistencia técnica insuficiente y los períodos de transiciónconcedidos para las transformaciones institucionales de gran envergadura escasos. Porotro lado la ausencia de consideración de las particularidades nacionales – en temastan variados como los institucionales o la contemplación de sectores sociales“sensibles”- es, también, un factor de limitación.

La tipología de la OMC incluye 155 cláusulas sobre TED, e identifica seis categorías deTED; cada una de ellas implica dificultades de implementación específicas:(a) Las disposiciones destinadas a incrementar las oportunidades de comercio de lospaíses enDesarrollo: el seguimiento de la puesta en práctica resulta difícil ya que no se hanestablecidoIndicadores al respecto.(b) Las disposiciones que permiten a los miembros de la OMC salvaguardar losintereses de losPaíses en desarrollo: estas disposiciones requieren criterios y mecanismos que pro logeneralno existen en la maquinaria de la OMC.(c) Flexibilidad en los compromisos, en las acciones, y en el uso de instrumentos depolítica: laImplementación de estas disposiciones es más fácil ya que se trata de establecerderechosPara los países en desarrollo pero sin implicar obligaciones "vinculantes" para losmiembrosDesarrollados. Se trata principalmente de medidas de TED "positivas", destinadas apermitirCiertos márgenes de maniobra para decisiones nacionales en función del nivel dedesarrollo.(d) Períodos de transición: desde el punto de vista jurídico, la implementación y lapuesta enPráctica de estas disposiciones sobre TED es automática. Lo que no se garantiza es laEfectividad de los períodos de transición en lograr sus objetivos, es decir en alcanzar laCapacidad requerida para cumplir con la norma al final del período (por ejemplo, loscincoAños previstos para los países en desarrollo en el acuerdo ADPIC). En muchos casos, elTiempo adicional a disposición por países en desarrollo y menos adelantados resultainútil sino hay asistencia técnica o financiamiento disponible en ese lapso.(e) Asistencia técnica: todas las disposiciones que contienen este instrumento de TED

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son"cláusulas de buena voluntad" en la medida en que es difícil asegurar su puesta enpráctica yaQue la implementación de asistencia técnica depende en gran medida de ladisponibilidad deRecursos financieros y humanos donados por los países desarrollados – excepto ellimitadoFinanciamiento de la asistencia técnica previsto en el presupuesto regular de la OMC,que seBasa en la cuotas de los miembros. El financiamiento de la ayuda al desarrollo es unInstrumento de las políticas exteriores de los países: es difícil transformar esefinanciamientoen vinculante y asegurar que la asistencia técnica se dirige hacia las áreas donderealmente seNecesita. Aún más difícil es asegurar que dicha asistencia no es dirigidaexclusivamente a losPaíses menos adelantados, y que responde a las necesidades de los beneficiarios antesque alos intereses de los donantes.(f) Las disposiciones destinadas a los países menos adelantados: esta es una categoríahorizontalEstablecida en la tipología de la OMC que contiene instrumentos de TEDcorrespondientes alas categorías ya enunciadas.

(Tortora, 2003)

iv) Algunos problemas.

El énfasis predominante, y creciente, en la asistencia técnica y el “fortalecimiento” delas capacidades como principal, y por momentos, único medio para instrumentar elTED no parece ser lo más adecuado. Por lo menos si de atender la variedad deproblemas y obstáculos se trata. En este sentido, parece interesante la opinión deTortora en el sentido de que “los instrumentos de TED necesitan ser formulados deacuerdo a las distintas disciplinas de comercio: las tarifas preferenciales pueden serútiles para el acceso a mercados, pero no en materia de ADPIC, agricultura, oservicios, donde se requieren otros tipos de TED. (…). Incluso en los casos donde laasistencia técnica puede ser la manera más apropiada de implementar el principio deTED (por ejemplo en materia de valoración aduanera, políticas y normas decompetencia, aplicación de normas sanitarias o técnicas), raramente se discute lacalidad y la cantidad de dicha asistencia: ¿qué clase de asistencia técnica y defortalecimiento de capacidades es más efectivo, y quién controla la calidad? ¿cuántosrecursos son destinados a la asistencia técnica, y son recursos "neutros" o atados a losintereses comerciales de los donantes?” .

Por otro lado, se suele dejar en un segundo plano el vínculo existente en los paísessubdesarrollados entre la agenda pro-desarrollo y la acción de las institucionesfinancieras internacionales (IFI), un tema particularmente crítico en los casos en loscuales, restricciones fiscales de por medio, el vínculo con las IFI’s pasa a ser de primerorden. En este sentido, el ahogo financiero al cual, por lo general, se encuentransometidos debería promover la provisión de una asistencia financiera vigorosatendiente a promover, por ejemplo, la competitividad del sistema productivo ysolventar los costos de transición y ajuste de las políticas de apertura y liberalización.

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En tercer lugar, a escala multilateral se verifica una dinámica por la cual los propiosinstrumentos TED se focalizan en los países que presentan problemas más graves y,muchas veces, están al borde de la viabilidad económica mientras que para el resto seaplican políticas y reglas universales.

En cuarto lugar, los compromisos asumidos a nivel multilateral, y el tratamiento a lasasimetrías que de el deriva, debe ser vinculado con la evolución de las negociacionesmultilaterales. Más concretamente es necesario tener en cuenta la proliferación deacuerdos regionales y bilaterales a la que se asiste, en forma creciente, desdemediados de los 90’. En este sentido, parece claro que tal dinámica debilita y limita elalcance de los planteos de contemplación de las asimetrías y TED que se realizan anivel global.

Finalmente es posible observar que los resultados positivos, en una perspectiva dedesarrollo, que se habrían de obtener a partir de la apertura comercial y financiera y lainternalización de normas y reglas de juego definidas globalmente han debidoconfrontar con una serie de dificultades. En el camino se interponen realidades talescomo la vulnerabilidad comercial y financiera del sector externo, limitaciones como lanecesidad de participar activamente del proceso de creación y apropiación deconocimientos e innovaciones y necesidades como la preservación de márgenes deautonomía de política económica. En este sentido, “ la mayor liberalización de lasinversiones y, particularmente, la falta de instrumentos adecuados para manejar lavolatilidad de la cuenta de capitales pueden dar lugar a conflictos. Como se desprendede la experiencia de la región en los años noventa, la flexibilidad para imponerrestricciones sobre los flujos de capitales a fin de facilitar la adopción de políticasmacroeconómicas anticíclicas puede ser necesaria para reducir la vulnerabilidad de lospaíses a las fluctuaciones cíclicas del financiamiento externo. En este caso, si seaplicara el enfoque del campo de juego nivelado, imponiendo obligaciones comunes, segeneraría una falsa igualdad” (Ocampo y Bustillo, 2004) . Además, señalan los mismosautores, “ la práctica de nivelar el campo de juego puede también empeorar lasasimetrías. Si en virtud de las normas acordadas se elimina la autonomía para adoptarestrategias activas de desarrollo productivo, se debilitarán los encadenamientos entrela exportación y el crecimiento del PIB, y podría llevar además a los países aespecializarse en sectores de ventajas comparativas estáticas pero de poco dinamismoen el comercio mundial. Tal sería el caso si se impusieran restricciones a las políticasque fomentan la innovación y el desarrollo tecnológico y fortalecen la baseexportadora. Además, las disciplinas relativas a la propiedad intelectual, tales como lasdisposiciones sobre protección de patentes, podrían aumentar los costos de lastecnologías extranjeras, inhibir el desarrollo de nuevas tecnologías y desacelerar losprocesos nacionales de aprendizaje y el cierre de la brecha tecnológica con laseconomías más avanzadas”

II . LOS ACUERDOS NORTE-SUR y las asimetrías.

i) El ALCA

En las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), se reconocenlas amplias diferencias existentes entre los países, tanto en tamaño como en el nivelde desarrollo. En este marco, se creó el Grupo Consultivo sobre Economías másPequeñas, el cual formuló una propuesta para la implementación del Programa deCooperación Hemisférica (PCH) que comprende asistencia técnica, financiera y

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cooperación institucional orientada a lograr que las economías pequeñas y de menordesarrollo se puedan beneficiar del proceso de integración.

El PCH definió, con un gran nivel de generalidad, sus principios, objetivos,características, modalidades, orientaciones de aplicación, pautas de administración yfuentes de financiamiento. En el plano de los objetivos, por ejemplo, se reconoce,entre otros planteos, que el PCH deberá “ promover una mayor interrelación entre losobjetivos y requisitos del desarrollo con los de la apertura comercial” y “ complementarlos programas multilaterales, subregionales y nacionales, vigentes y futuros, con el finde: fortalecer la capacidad productiva y promover la competitividad de las economías;impulsar el desarrollo de la capacidad de innovación y la transferencia de tecnologíasapropiadas; mejorar los mecanismos para responder a los “shocks” económicos”.Por otro lado se plantea que ( en la Declaración Ministerial de Quito” “los grupos denegociación que llevan a cabo negociaciones sobre acceso a mercados plasmen laspautas sobre el tratamiento de las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño delas economías en medidas específicas”. Por otro lado, el documento TNC/20.Rev. 1establece que ”las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economíasdeberán ser tomadas en cuenta en el desarrollo de las propuestas, las ofertas ydurante el proceso de negociación de conformidad, entre otros, con los lineamientos ypautas establecidas por el CNC en su IX reunión llevada a cabo en Nicaragua, enseptiembre de 2001 y recogidas en el documento FTAA.TNC/18 como uno de losprincipios generales de los métodos y modalidades para las negociaciones de acceso amercados respecto a bienes agrícolas y no agrícolas, servicios, inversiones y comprasdel sector público”.

ii) Los acuerdos “norte-sur”. En el marco del llamado “nuevo regionalismo” –vigente desde principios de los 90’- han proliferado los acuerdos preferenciales decomercio y, en particular, los acuerdos bilaterales de tipo “norte-sur”. En ese contextolos temas vinculados al tratamiento de las asimetrías asumen gran relevancia.

Una vez dejado atrás la posibilidad de que la “no reciprocidad” se convierta en uninstrumento “teóricamente” aceptado como “ vector estructurador” de acuerdoscomerciales concebidos para beneficiar al país de menor desarrollo relativo, surge lanecesidad de analizar las condiciones a partir de las cuales se procesaría en la“práctica” la “reciprocidad” ( entendida como la política por la cual los paísesnegociadores se otorgan mutuamente concesiones equivalentes).

En este sentido es de destacar que los países del “norte” plantean, en el marco de lasposiciones negociadoras “ofensivas” que llevan adelante en los acuerdos bilaterales,que una serie de temas para ellos “sensibles” – que son, a su vez, de especial interéspara los países del “sur”, como el relativo a la comercialización de los productosagrícolas- deben ser negociados en el ámbito de la OMC. Un ámbito en el cual lastratativas se encuentran, como es sabido bloqueadas o, en su defecto, son objetos deavances marginales. Y en el cual se margina de la negociación lo sustancial de lostemas vinculados a los “apoyos internos” de los cuales, en los países industrializados,estos “productos sensibles” se benefician.

Por el contrario, los acuerdos comerciales de tipo “norte-sur”, especialmente aquellosde carácter “bilateral”, son ámbitos en los cuales los países del “norte” plantean, yconcretan, avances en temas que se encuentran bloqueados en la OMC ( típicamentepropiedad intelectual, inversiones, compras gubernamentales, políticas decompetencias). Una dinámica que se complica si se tiene en cuenta el contenido y laprofundidad – de tipo “plus” respecto de lo acordado a nivel multilateral- con los cualesestos temas se negocian.

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Por otro lado, y desde la perspectiva de un país del “sur”, la “fuga” hacia la concreciónde acuerdos bilaterales de tipo “norte-sur” plantea, a su vez, escenarios adversos parallevar adelante negociaciones que contemplen las asimetrías. En efecto, los costos de“quedar afuera” son crecientes para los países del “sur” que se quedan afuera o seretrasan en la carrera por un acuerdo bilateral ( una dinámica que, más allá de laseventuales posiciones negociadoras, se concreta por la vía, por ejemplo, de unacompetencia creciente en el mercado del país del “norte” por parte de los productos deexportación de los países del “sur” que ya “cerraron” un acuerdo- y, por otro lado, porla competencia que implica el acceso “preferencial” por parte de los exportadores del“norte” en el mercado del país del “sur”) (Bouzas, 2005).

En este marco, parece claro que la posibilidad de que el acuerdo del tipo “norte-sur”depende críticamente de que, en el marco de un adecuado y comprensivo de lasasimetrías, el país en desarrollo disponga de recursos materiales, institucionesadecuadas a sus particularidades y cultura nacional así como márgenes de acción y depolítica que le permitan tanto reconvertir su aparato productivo en función de losriesgos y potencialidades de la inserción internacional que deriva de los acuerdos.

III- LA UNION EUROPEA

Además de la voluntad de construcción gradual de un espacio económico “único”, lapreocupación por implementar medidas tendientes a combatir las asimetrías –económicas y sociales- estuvo presente desde el inicio de la integración europea.

En efecto, desde su creación con la firma del Tratado de Roma, el bloque europeoplanteó su interés en asegurar un desarrollo armónico entre los países socios y susregiones, reduciendo tanto las diferencias como el retraso de las regiones menosfavorecidas. En este sentido el Tratado de Roma creó el Fondo Social Europeo (FSE)destinado a fomentar el empleo y favorecer la movilidad de los trabajadores dentro delterritorio comunitario.

El período de crecimiento sostenido posterior a su creación ( conocido como el de “losTreinta (años) gloriosos”) mitigó la necesidad de fortalecer aquellos mecanismos. Sinembargo, el posterior período de estancamiento junto con la adhesión de nuevossocios al bloque - Irlanda (1973), Grecia (1981), España (1986) y Portugal (1986) –conformaron un panorama a partir del cual el tema del tratamiento de las regiones ysectores más atrasados se transformó en central a su propia identidad. A partir deentonces se fue definiendo una política estructural dirigida a la reducir la brecha dedesarrollo entre los diferentes países y regiones.

El concepto de cohesión constituye uno de los pilares de la Comunidad Europea apartir del Tratado de la Unión Europea (1992). En ese sentido, cabe destacar que másde un tercio del presupuesto comunitario se destina a los fondos estructurales y decohesión, siendo el segundo sector de gasto después de la política agrícola.

Actualmente, la Unión Europea tiene en funcionamiento cuatro fondos estructuralesque se asignan con un criterio regional: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional(FEDER) financia la infraestructura, las inversiones creadoras de empleo, los proyectosde desarrollo local y la ayuda a pequeñas empresas; el Fondo Social Europeo (FSE)promueve la reinserción laboral de las personas desocupadas y grupos desfavorecidos,financiando medidas de formación y sistemas de ayuda a la contratación; el

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Instrumento Financiero de Orientación a la Pesca (IFOP) contribuye a la adaptación ymodernización del sector pesquero; y el Fondo Europeo de Orientación y de GarantíaAgrícola (FEOGA) financia el desarrollo rural y proporciona ayuda a los agricultores,especialmente en zonas atrasadas.

La utilización de forma combinada de los fondos estructurales se orienta hacia laconsecución de tres objetivos, a saber: i) promover el desarrollo y el ajuste estructuralen las regiones menos desarrolladas, donde se incluyen aquellas con un PBI porhabitante inferior al 75% de la media de Unión Europea (FEDER, FSE, IFOP y FEOGA);ii) impulsar la reconversión económica y social de las zonas (industriales, rurales,urbanas o que dependen de la pesca) que experimentan dificultades estructurales(FEDER y FSE); iii) modernizar los sistemas de formación y promover el empleo entodas las regiones de la Unión, con excepción de las comprendidas en el primerobjetivo (FSE).

Por otro lado, existe el Fondo de Cohesión que es asignado con un enfoque nacional aaquellos países con un PBI por habitante inferior al 90% de la media de la Unión.Dicho Fondo se utiliza para cofinanciar grandes proyectos en materia de infraestructuray medioambiente.

Con el fin de mejorar la eficacia de las intervenciones comunitarias durante el período2000-2006, y a raíz de la Comunicación de la Comisión titulada «Agenda 2000», se hallevado a cabo una importante reforma de la política estructural, cuyas repercusionesfinancieras fueron fijadas en 1999 por el Consejo de Berlín. Dicha reforma ha hechoposible una mayor concentración de las ayudas y ha permitido simplificar elprocedimiento de atribución y gestión de las mismas, gracias a la reducción de losobjetivos prioritarios de intervención ( los tres anteriormente mencionados).

Por otra parte, de cara al mismo período, hay cuatro iniciativas comunitariasdestinadas a experimentar nuevas vías de desarrollo a fin de responder a problemasespecíficos. Estas iniciativas reciben el 5,35% de los créditos de los FondosEstructurales:

• Interreg III tiene por objeto fomentar la cooperación transfronteriza,transnacional e interregional.

• Leader + está destinado a propiciar el desarrollo socioeconómico de las zonasrurales.

• Equal pretende desarrollar nuevos modos de combatir la discriminación y lasdesigualdades de todo tipo en el acceso al mercado laboral.

• Urban II favorece la recuperación económica y social de centros urbanos yciudades periféricas en crisis.

A lo anterior, se agrega el rol que juega el Banco Europeo de Inversiones (BEI)canalizando financiamiento de largo plazo hacia proyectos de inversión orientados afortalecer las regiones más pobres de la Unión. Los préstamos del BEI cubren hasta untercio del costo de las inversiones y son complementados con créditos de otrasinstituciones públicas y privadas.

Los estudios recientemente realizados acerca de los resultados obtenidos a nivel de laUnión Europea muestran que se ha logrado una reducción importante en lasdisparidades entre las regiones, y más aún entre los Estados miembros. Los cuatropaíses con menor PBI por habitante en 1986 se han acercado a la media del bloque.

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IV- LA COMUNIDAD ANDINA

Por su parte, la Comunidad Andina reconoció desde su inicio un tratamiento especialpara los países de menor desarrollo relativo. Esto quedó plasmado en el Acuerdo deCartagena, en el cual se estableció como uno de sus objetivos el fortalecimiento de lasolidaridad subregional y la reducción de las diferencias de desarrollo existentes entrelos socios.

Asimismo, el Acuerdo definió un régimen especial a favor de Bolivia y Ecuador quecomprendía preferencias comerciales no recíprocas, programas de liberacióndiferenciados, listas más amplias de excepciones, plazos más largos para eliminarlas,trato preferencial para productos cubiertos por los Programas Sectoriales de DesarrolloIndustrial, un mayor plazo en la adopción del arancel externo común, consideracionesespeciales para extender las medidas correctivas a las importaciones desde estos dospaíses y el compromiso de lograr para estos asistencia técnica y financiera,principalmente a través de la Corporación Andina de Fomento.

Posteriormente, se tomaron otras decisiones que consideran un tratamiento diferencial,tales como un régimen de origen algo más flexible, posibilidades de apartarse delarancel externo común, mayores plazos y excepciones temporales en la liberación delcomercio de servicios.

Como era de prever, las modalidades de trato diferenciado que refieren a laconformación de la Zona de Libre Comercio fueron perdiendo vigencia en la medida enque el comercio intracomunitario fue quedando totalmente liberado.

V- ALADI

En las normas de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), elantecedente de la ALADI, se preveían acciones y mecanismos de apoyo al desarrollodel comercio de los países de menor desarrollo, sin embargo, los resultados fueronescasos.

El Sistema de Apoyo a los “países de menor desarrollo relativo” pretende el logro decondiciones favorables para la participación en el proceso de integración económica yse basa en la no reciprocidad y la cooperación comunitaria. Como fue señalado, sucreación respondía a una realidad regional y mundial diferente y a un avance delproceso de integración sustancialmente no comparable al actual. En particular severificó la transición de un esquema proteccionista a uno de regionalismo abierto, en elcual se abandona el principio de no reciprocidad. Más concretamente, en el marco dela tendencia liberalizadora, los instrumentos arancelarios que recogían el trato especialy diferenciado y el concepto de la no reciprocidad han sido reducidos a su mínimaexpresión, perdiendo su sentido original.

Por otro lado las medidas reguladoras de carácter no arancelarias han ido asumiendouna creciente importancia, y han afectado a los propios países que se pretendíapromover.

Finalmente la asistencia técnica se basa en un limitado presupuesto y no ha escapadoal abordaje más tradicional.

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VI- EL MERCOSUR

Llegado a este punto conviene precisar el concepto de asimetrías en el marco delproceso de integración que manejaremos .

En este sentido se entiende que existen dos tipos de asimetrías. Las asimetríasestructurales y las asimetrías “regulatorias” o de política pública. Entre las primeras sedestacan las que se vinculan con el tamaño territorial, el tamaño de las economías, lacantidad de población, Las diferencias de tamaño de mercado, de infraestructura, elnivel de capacitación de la mano de obra, entre otras.

Entre las asimetrías regulatorias o de política que afectan de manera relevante alproceso de integración – incidiendo en la desigual capacidad de captar los beneficiosde la integración, se pueden destacar los incentivos fiscales y subsidios, los programasde promoción de inversiones y exportaciones, la política crediticia y el financiamientopreferencial, la política monetaria y cambiaria, entre otras.

Parece claro que, en ausencia de una política explícita, consistente, continuada ypotente de tratamiento de las asimetrías, se ha verificado una dinámica que las haprofundizado, de manera tal que las asimetrías “de política” han permitido a los paísesmás poderosos del bloque captar en mayor grado los beneficios de la integración,acentuando las asimetrías “estructurales” de partida.

i) Antes del MERCOSUR. Desde mediados de la década del setenta, Uruguay contócon dos acuerdos comerciales con Brasil y Argentina - el PEC (Protocolo de ExpansiónComercial) y el CAUCE ( Convenio Argentino-Uruguayo de ComplementaciónEconómica) respectivamente- a partir de los cuales el país obtuvo un accesopreferencial para una amplia gama de productos, otorgando en contrapartidaconcesiones que no tenían producción interna y que gozaban de escasa o nulaprotección.

A través del CAUCE se eliminaron aranceles y barreras no arancelarias para una grancantidad de productos, estableciéndose la limitación de que su provisión nosobrepasara el 5 % de la producción argentina del item respectivo. De forma similar, através del PEC el país obtuvo concesiones para más de un millar y medio de productosque ingresaban al mercado brasileño sometido a una serie de techos cuantitativos.

En definitiva, hacia fines de los 80’, el comercio exterior se beneficiaba de los acuerdossuscritos 15 años atrás. El comercio se diversificó y varios sectores industrialesencontraban en la región, especialmente en Argentina pero en Brasil, un destino parasus exportaciones.

A comienzos de los 90’ – antes de la formación del MERCOSUR- la región ya eravisualizada como un destino privilegiado de las exportaciones, concentrando más de latercera parte del total.

Cabe acotar, sin embargo, que los convenios bilaterales bajo los cuales se habíaproducido tal expansión y diversificación contenían, en su propio diseño, un mensajeproblemático: la expansión debía de producirse dentro de ciertos márgenes acotados.

Justamente, es para no perder las preferencias contenidas en los convenios bilateralespero sobretodo, para asegurar el acceso a un mercado ampliado que permitiera

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diversificar la producción pero también alcanzar economías de escala en suespecialización, que el país se planteó el ingreso al MERCOSUR.

En este sentido, quizás resulta interesante tomar nota de cómo nuestros vecinosobservaban el ingreso del país al MERCOSUR. Es así que en un documento del Centrode Estudios Internacionales (“Asimetrías en el MERCOSUR”, Pagani y MartinezLarrechea, 2005) se repasan las vicisitudes de aquella etapa, apuntando que “ laintención uruguaya de incorporarse al proceso de integración trinacional, hasta 1988,puso de manifiesto la postura no favorable, o por lo menos con reservas,principalmente de Brasil, con respecto a esta intención del país oriental. La reserva sesustentaba en no querer otorgar un tratamiento privilegiado, es decir, concesiones sinreciprocidades, a países de menor dimensión económica como Uruguay. Argentina yBrasil no querían verse afectadas en su capacidad de conducción desde el eje bilateraloriginal, ante un eventual desarrollo uruguayo. De allí que, la "simetría" de labilateralidad argentino brasileña no quería hacer concesiones ante las características deasimetría que presentaría la incorporación uruguaya”. Más adelante se explicita laposición argentina planteando que “ avanzar en las relaciones con Uruguay significabaconstruir bases de estabilidad y alentar y afianzar el desarrollo político y económico enla Cuenca del Plata. Como socio de menor peso en la bilateralidad, Argentina lograríamejor posicionamiento frente a la inclinación proteccionista de su socio mayor,disminuyendo su peso relativo en el liderazgo del proceso de integración y equilibrandoa su favor las condiciones de negociación”. Finalmente, acota el documentos, “ el 1° deagosto de 1990, en oportunidad de la reunión tripartita en Brasil entre cancilleres yministros de economía brasileños, argentino y uruguayos, para tratar el rumbo delproceso de integración del Cono Sur, Uruguay solicitó formalmente su incorporación alproceso de integración argentino-brasileño. Paralelamente a la negociación del Tratadode Asunción se negoció el ACE 14, acuerdo bilateral de carácter económico entreArgentina y Brasil, que podría afectar las preferencias comerciales obtenidas porUruguay en el marco de ALADI. Los alcances favorables de lo acordado en PEC yCAUCE podrían entonces verse afectados en el caso de Uruguay por las característicasparticulares de su comercio con Brasil y Argentina. No integrarse al MERCOSURhubiera significado para Uruguay una situación permanente de desventaja, … “.

ii) La relevancia del tema. En primer lugar es necesario señalar que laproblemática de las asimetrías ha sido considerado en documento “MERCOSUR:Análisis FODA y algunas enseñanzas” (junio 2006). En este sentido es claro que para elUruguay , en tanto “ economía pequeña” en el marco regional u mundial, laintegración constituye un instrumento de ampliación de su mercado, un elemento cuyaimportancia se potencia teniendo en cuenta una situación internacional en materiacomercial en la cual su especialización productiva encuentra trabas para su plenodesarrollo.

En ese sentido, la integración del país al MERCOSUR le permitiría acceder al mercadoampliado en condiciones de una Unión Aduanera, constituiría la base para una másdiversificada oferta exportable, se beneficiaría de mayores escalas de producción en lossectores emanados de su especialización productiva y, también, tendría la posibilidadde convertirse en un actor en la provisión de cadenas más cortas de producción condestino regional. También era posible concebir la participación del sistema productivonacional en segmentos de cadenas productivas regionales.

Por otro lado la tendencia general, y consolidada como dinámica global, a la reducciónde los aranceles constituye una garantía de que no se habrían de constituir “bolsones”de “ proteccionismo espúreo”.

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Se presentaba además - asociada a su posición geográfica en el bloque, el desarrollode la infraestructura y la calidad de las instituciones - la posibilidad de convertir al paísen un punto de partida y llegada de la circulación de mercaderías con destino regional.

En este marco, el país se convertiría en un destino para inversiones que apuntaríantanto al (ampliado) mercado regional como al resto del mundo.

Finalmente, la participación en el bloque regional le permitiría llevar a cabonegociaciones comerciales con los restantes bloques tendientes a revertir losobstáculos que perjudican al potencial exportador.

El conjunto de ventajas de la integración partían de la base de una dinámica que, lejosde agravar las asimetrías estructurales pre-existentes, permitiera desplegar laspotencialidades y ventajas apuntadas. Por el contrario, las oportunidades se habrían detransformar rápidamente en riesgos y más concretos peligros si se verificaba una“integración a medias” signada por el mantenimiento de trabas no-arancelarias en elplano comercial, la mayor exposición a cambios drásticos del entorno macroeconómicoregional, el refuerzo de políticas nacionales tendientes a potenciar la discriminacióncontra las economías de menor poderío relativo o el estancamiento de lasnegociaciones externas del bloque.

iii) La situación de partida y su evolución. A pesar de las importantes asimetríasexistentes entre los países miembros del MERCOSUR ( que, como fue señalado son“estructurales” y las creadas por las “políticas públicas” de los miembros ), el bloque nodesarrolló desde el inicio una acción específica orientada a reducirlas. En este sentidoel Tratado de Asunción no reconoció el principio de tratamiento especial y diferenciadopropio de las negociaciones internacionales ni aquel característico de la tradición de laALALC y de la ALADI.

En consonancia con los principios de “regionalismo abierto” vigente en los tiempos desu creación, y a los enfoques de política económica prevaleciente en cada uno de losgobiernos de entonces, los aranceles a las importaciones de la extraregión seredujeron de acuerdo a un calendario prestablecido. Asimismo fueron eliminadas lasbarreras arancelarias intrazona de acuerdo a un proceso en etapas.

No corrieron igual suerte las barreras no arancelarias, que se mantuvieron como unrecurso de uso frecuente. Además, la circulación libre de pago de aranceles seencuentra limitada a los bienes originarios y el problema del doble cobro del arancelexterno común apenas si comienza a ser tratado.

Por otro lado, el armazón institucional y regulatorio – que tiene un importante papel enla profundización de la integración pero que asume mayor relevancia desde laperspectiva del tratamiento de las asimetrías en la medida en que constituye uninstrumento que provee tanto de seguridades jurídicas como de un mecanismoregulado y previsible de solución de controversias – no fue desarrollado hasta etapastardías del proceso, cuando tampoco alcanzó una densidad relevante. Tampoco fueroncreados estatutos jurídicos comunes en temas relevantes ( inversiones, por ejemplo) nifondos regionales y las políticas macroeconómicas no fueron, ni son, objeto de ningúntipo de coordinación. Cabe señalar que en Florianópolis 2000 se fijaron metas para eldéficit público, la inflación y el endeudamiento público respecto del PBI, una iniciativaque no se concretó y quedó por el camino con la crisis regional.

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Como consecuencia - entre otros factores de carácter interno y vulnerabilidadesestructurales ajenas a la problemática de la integración - de las limitaciones reseñadas,las “promesas” de la integración como instrumento de desarrollo para las economíasmás pequeñas y combate a las asimetrías no se concretaron o lo hicieron parcialmente.

Finalmente, el conflicto en relación a las plantas de producción de celulosa poneseriamente en cuestión, más allá del tema ambiental involucrado, la propia capacidaddel bloque de gestionar los conflictos.

iv) Avances. Sin perjuicio de lo anterior, Paraguay y Uruguay lograron, como fueseñalado, un trato diferenciado tanto en el Programa de Liberación Comercial, comoen el Régimen de Adecuación Final a la Unión Aduanera. En lo que respecta a laimplementación de la zona de libre comercio, se les otorgó un plazo más extenso dedesgravación, un mayor número de excepciones y normas de origen más flexibles.Adicionalmente se les permitió un mayor número de excepciones temporales y plazosmás largos para eliminar las excepciones nacionales al arancel externo común. Sinembargo, es de señalar que, en consonancia con el enfoque imperante en materia detratamiento de las asimetrías, todos estos mecanismos fueron y son de carácterexcepcional y transitorio.

A partir de una propuesta de Paraguay para el tratamiento de las asimetrías en elMERCOSUR se aprobaron, en 2003 y se prorrogó en diciembre de 2005, una serie dedecisiones en ese sentido. Se destaca el “permiso” otorgado a Uruguay y Paraguaypara establecer nuevas excepciones al Arancel Externo Común, extensiones especialesde plazo para su convergencia y se los contempló con una diferenciación en lasalícuotas a la importación de bienes informáticos y de capital desde extrazona . Seprorrogó, además, la vigencia de un instrumento de importancia para el país como élrégimen de admisión temporaria.

También existieron avances en la temática de resolución de controversias, firmándoseun protocolo y se creó un órgano a tal fin.

La creación del FOCEM es un elemento novedoso en el tratamiento de las asimetríasen el seno del MECOSUR. Su financiación recae mayoritariamente en los socios máspoderosos ( Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay aportan, respectivamente, el 70 ,27, 2 y 1 por ciento del total) mientras que los beneficiarios son, proporcionalmente,los más débiles ( Paraguay, Uruguay, Argentina y Brasil reciben, respectivamente, el48, 32, 10 y 10 por ciento). Y los objetivos son ambiciosos: financiar programas parapromover la convergencia estructural; desarrollar la competitividad; promover lacohesión social, en particular de las economías menores y menos desarrolladas; yapoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el fortalecimiento del procesode integración. Sin embargo, su accionar está limitado por el escaso presupuestodisponible, 100 millones de dólares al cabo de su implementación.

Por otro lado, se verificaron avances, aunque limitados, en lo que hace a la decisión deimplementar las etapas iniciales de la libre circulación de mercaderías en el bloque sinque se verifique un nuevo cobro de aranceles.

VII) LAS ASIMETRÍAS Y UNA “NUEVA” AGENDA PARA EL MERCOSUR .

Puesto nuevamente en el centro del escenario, el tratamiento de las asimetrías parecerequerir de una “nueva” agenda.

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Al respecto, a continuación se presentan algunos elementos que serán objeto deposterior profundización.

En este sentido, una agenda puramente “defensiva” pasaría por mantener lasexcepciones al AEC, las excepciones que conciernen a los bienes de capital,informáticos y telecomunicaciones y los regímenes especiales de importación. Más alláque estas prácticas conspiran contra la efectiva construcción de un mercado único(CEPAL, 2005), parece claro que el actual balance de pérdidas y ganancias no habilitaa una modificación de estas prerrogativas que no vaya atado a un replanteo delproceso de integración de una dimensión, en las actuales condiciones, inimaginable.

Asimismo se impone el cumplimiento estricto de un programa de eliminación de lasbarreras parancelarias y la homologación automática en la región de las normas decertificación nacionales.

Pero se trata, también, de intentar diseñar una agenda “ofensiva” que, más allá delegítimos planteos de “máxima”, sea posible de ser implementada de manera mas omenos inmediata para el tratamiento efectivo de las asimetrías en el proceso deintegración. Respecto de ésta agenda “ofensiva” necesaria y al mismo tiempo posible,un elemento central lo constituye avanzar decisivamente en el “disciplinamiento” delMERCOSUR. Un disciplinamiento que debe abarcar las políticas de competencia y elrégimen común de localización de inversiones.

En efecto, es de gran relevancia para las economías más pequeñas la estructuración deuna política de competencia bien estructurada que rija de manera estricta la conductade los socios. En este sentido sería necesario establecer criterios a los efectos de“precisar” el conjunto de instrumentos fiscales y regulatorios destinados – ya sea anivel central como subnacional- a promover la localización de inversiones extranjeras,de manera de intentar evitar las verdaderas “guerras fiscales” verificadas. Unadeterminación “en conjunto” de los instrumentos a utilizar para tal fin puede habilitar,en una (inmediata) segunda etapa, el establecimiento de políticas “conjuntas” dealiento a la localización de inversiones con algún criterio tendiente a combatir lasasimetrías.

La “nueva agenda” también debería tener en cuenta que los socios económica yfinancieramente más poderosos de la región tienen “políticas de competitividad” que lepermiten a sus sistemas productivos aprovechar en mayor grado los beneficios de laintegración. Es así que una iniciativa que puede contribuir a combatir las asimetríasdebería incorporar la “regionalización” de algunos instrumentos utilizados a nivelnacional y por intermedio de instituciones nacionales. En particular, se podríafomentar la participación de empresas originarias de Uruguay y Paraguay – de acuerdoa criterios a definir de manera conjunta y que pueden priorizar, por ejemplo, lacapacidad de inserción regional, la participación en alguna cadena de valor regional, laposibilidad de insertarse globalmente en mercados dinámicos de manera conjunta confirmas nacionales - en las instituciones y programas de sus socios más poderosostendientes a desarrollar la calidad y el diseño del producto, la innovación y/o laprospección de mercados externos, ya sea regionales o globales.

Por otro lado se debe tener en cuenta en tal “agenda” que los avances relativos a lalibre circulación de bienes en el bloque – vitales para el país para la potenciación desus ventajas como nodo de circulación regional pero que también contribuyen adisminuir las disparidades que se verifican en la concentración geográfica de laactividad industrial como consecuencia de las asimetrías en el tamaño de los mercados- apenas si se comienzan a aplicar, en los hechos, para un conjunto muy reducido de

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bienes ( en particular, aquellos provenientes de Chile y Bolivia que cumplen con lapolítica comercial común). En este sentido, un seguimiento del cronograma implicaavanzar en la “creación” de un territorio aduanero común.

Esto, a su vez, implica definir criterios para la distribución de los ingresos fiscalesoriginados en la aplicación del AEC a las importaciones provenientes de tercerosmercados “no preferenciales”. La tarea implica definir alguno de los siguientes cuatrocriterios: el socio que recauda dispone del ingreso que implica el AEC; dirigir losrecursos provenientes del AEC a partir de la determinación del país socio queconstituye el destino final de la importación; establecer algún criterio para ladistribución del AEC entre los países del bloque o, finalmente, financiar con el AEC – talcomo ocurre en la UE- un fondo común destinado a proveer de recursos a políticascomunes.

Parece claro que la primera de las opciones genera desvíos fiscales entre los socios,que en algunos casos son de gran magnitud y en todos los casos se confrontan conseveras restricciones fiscales.

Por otro lado, las restantes tres opciones implican niveles crecientes deinstitucionalidad y compromiso con el proceso de integración. En particular, las dosúltimas opciones – que implican definir criterios de distribución acordados segúncriterios comunes – suponen la posibilidad de establecer mecanismos de contemplaciónde las asimetrías. Más específicamente, la última de las opciones supone la existenciade una institucionalidad comunitaria suficientemente fuerte como para asignar losrecursos en función de proyectos definidos en conjunto.

En todo caso, sería posible establecer un período de transición durante el cual, por unlado, se devolviera al socio que es destino final de una reexportación intrazona elarancel recaudado por el bien proveniente de extrazona. Paralelamente, aquellosbienes que cumplan con una política comercial común serían tratados como originarios,emitiéndose un certificado en la aduana de ingreso. En este caso, se observarían loscambios que se verifican en la circulación de los bienes, previéndose la constitución deun fondo para compensar la menor recaudación observada.

Otro elemento a considerar en la “agenda” se relaciona con la creación del FOCEM,una iniciativa que constituyó, a 14 años del nacimiento del bloque, un cambiosustancial en el tratamiento de las asimetrías ( en la medida en que hay paísesaportantes netos –Brasil y Argentina- y, por el otro, beneficiarios netos - Paraguay yUruguay ). Por otro lado, el funcionamiento del FOCEM implica la discusión de criterioscomunes a los efectos de definir aquellos proyectos a ser financiados que promuevanla convergencia estructural, el desarrollo de la competitividad, la cohesión social – enparticular la de las economías menores y las regiones menos adelantadas. La dinámicaa desplegarse no puede, en tal sentido, no ser sino alentadora.

Sin embargo, el FOCEM no ha sido aún aprobado por los Parlamentos, lo que expresalas dificultades por las que transita el proceso de integración. Por otro lado, lamagnitud del FOCEM – 100 millones de dólares que, a su vez, apenas si seránplenamente integrados en el tercer año- parece insuficiente para responder a lasexpectativas planteadas. En este sentido, y aunque se establece que podrá “recibiraportes de terceros países, instituciones u organismos internacionales para eldesarrollo de proyectos”, quizás sea conveniente explorar la posibilidad de diseñaresquemas de financiación que, recurriendo a los mercado de capitales regionales,amplíen la cantidad y dimensión de los proyectos a ser financiados por el Fondo.

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La política de compras gubernamentales y contrataciones públicas ofrece también laoportunidad de enfrentar el problema de las asimetrías. En este sentido tanto laadministración central como las empresas públicas son grandes demandantes deproductos y servicios y - como señala el documento “ Las empresas públicas y su rolen el proyecto de Uruguay Productivo” de la Comisión de Comercio Interno de laCámara de Industrias - “tanto los países desarrollados como los que están en vías dedesarrollo utilizan estos mecanismos para el fomento de actividades de alto contenidotecnológico, con fuerte preponderancia en la provisión de bienes y servicios por partede las micro, pequeñas y medianas empresas”.

En línea con tal documento, parece claro que “debe acelerarse el proceso de discusióny puesta en práctica de nuevas reglas” en la medida en que el instrumento de lascompras públicas no parece estar siendo usado adecuadamente ( “es normal quealgunos pliegos no reflejen las capacidades productivas de las empresas locales o queno se busquen adaptaciones o mecanismos que permitan mejores condiciones para losproveedores nacionales”, plantea el documento, en el cual se propone la realización demodificaciones tales como considerar el margen de preferencia sobre el precio final dela oferta y no solo por la porción de valor agregado nacional, usar el valor agregadotanto como forma de determinar el origen nacional como para el ordenamiento de lasofertas nacionales, extender el régimen a las compras directas y flexibilizar lacomunicación entre el sector público y privado, independientemente de la compra delpliego de condiciones ). En todo caso, y considerando que se ha negociado unprotocolo de compras públicas a nivel regional – que las Cámaras de la Construcción eIndustria han considerado inconveniente-, aún queda la instancia de la reglamentación.

En definitiva, el país se encuentra reclamando un replanteo de las asimetrías en elMERCOSUR y, a la vez, iniciando negociaciones bilaterales con terceros, por lo queparece conveniente avanzar en la normativa en cuestión, la que indudablemente estarásobre la mesa de negociaciones.

En relación al tema, los países del MERCOSUR han establecido un sistema que planteala eliminación gradual de la discriminación a través de listas positivas y negativos y elestablecimiento de nuevos umbrales. Es entonces que se presenta la oportunidad –teniendo en cuenta las dimensiones de las empresas originarias de Uruguay yParaguay- de habilitar con mayor celeridad, amplitud y más bajos umbrales a lasempresas originarias de Uruguay y Paraguay para participar del proceso decontrataciones y las compras públicas de la región, comenzando por un mayor accesoa las ofertas de las entidades subnacionales fronterizas. Tal propuesta debería tener encuenta el establecimiento de umbrales más elevados para el acceso a su respectivaoferta pública por parte de empresas de Argentina y Brasil, de acuerdo a los tamañosrelativos de las empresas de unos y otros países. Asimismo, similar “discriminaciónpositiva” podría ser establecida para alentar la participación de pequeñas y medianasempresas en las contrataciones públicas.

En definitiva, la “limpieza del terreno” que supone la “agenda defensiva” combinadacon los elementos de la “agenda ofensiva” constituirían la oportunidad de avanzardecisivamente en el tratamiento de unas asimetrías que tanto han perjudicado aParaguay y Uruguay.

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Tipo demecanismos

OMC Unión Europea MERCOSUR CAN

TratoPreferencial

Trato Especial yDiferenciado

Acciones positivas delos paísesdesarrollados:

- Accesopreferencial yno recíproco

- Reglas conmodalidadesfavorables a lospaíses endesarrollo

- Asistenciatécnica

Obligacionesdiferenciales de lospaíses en desarrollo:

- Flexibilidad enel período detransición hacialos regímenesmultilaterales

- Exención dedisciplinasrelativas aacceso a

Comercio intrabloque:

- Plazo más extensode desgravación

- Mayor número deexcepciones

- Normas de origenmás laxas

Arancel externo común(AEC):

- Mayor número deexcepcionestemporales al AEC

- Plazos más largospara eliminar lasexcepcionesnacionales

Otros:

- Tratamientodiferenciado aParaguay en lasnegociacionesexternas

- Régimen de origenmás laxo paraParaguay

- Alícuotas especiales

Comercio intrabloque:

- Preferenciascomerciales norecíprocas

- Programas deliberacióndiferenciados

- Listas más ampliasde excepciones

- Plazos más extensospara eliminar lasexcepciones

- Trato diferencial paraproductos incluidosen los ProgramasSectoriales deDesarrollo Industrial

- Régimen de origenmás laxo

- Mayores plazos yexcepcionestemporales en laliberación delcomercio de servicios

Arancel externo común(AEC):

- Mayor plazo en laadopción del AEC

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mercados- Posibilidad de

protegersectoresespecíficos

a la importación debienes de capital

- Mayoresposibilidades deapartarse del AEC

- Mayor cantidad deexcepciones

Otros:- Consideraciones

especiales paraextender las medidascorrectivas a lasimportaciones desdeBolivia y Ecuador

- Compromiso delograr asistenciatécnica para estospaíses

Políticasestructurales

Fondos Estructuralescon los siguientesobjetivos:

- Promover eldesarrollo y elajusteestructural enlas regionesmenosdesarrolladas

- Impulsar lareconversióneconómica ysocial de

Fondo de ConvergenciaEstructural con lossiguientes objetivos:

- Desarrollo y ajusteestructural de laseconomíasmenores yregiones atrasadas

- Desarrollo de lacompetitividad

- Cohesión social- Fortalecimiento de

la estructurainstitucional y del

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zonas condificultadesestructurales

- Modernizar lossistemas deformación ypromover elempleo

- Financiargrandes obrasdeinfraestructura ymedioambiente

proceso deintegración

Financiamiento

Banco Europeo deInversiones:

- Financiamiento de largoplazoorientado alas regionesmás pobres

Corporación Andina deFomento y FondoLatinoamericano deReserva:

- Mayores créditos entérminos relativos aBolivia y Ecuador

(Aladi, 2005)

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Referencias:

ALADI (2005) Tratamiento de asimetrías.

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Enseñanzas del MERCOSURy

Preocupaciones en relación a la negociación de untratado de libre comercio con los Estados Unidos

Documento preparado por Gabriel Papa y José M. Quijano,con la colaboración de Rodrigo Arocena y Gabriel Valente.

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INTRODUCCIÓN

EL INGRESO DE URUGUAY AL MERCOSUR

A poco de concluido el periodo dictatorial el gobierno uruguayo negoció elmantenimiento y la ampliación del PEC, con Brasil, y del Cauce, con Argentina,programas que se habían signado originalmente en 1975. La política de aproximacióna la región continuó entonces en el periodo democrático, con fuerte respaldo en lamayoría de la opinión pública. Tanto el PEC como el CAUCE admitían la noreciprocidad en el ámbito comercial lo que, en los hechos, significó un reconocimientoa las asimetrías a que estaba sometida la economía pequeña. Sin embargo, es de notarque se trató de una no reciprocidad limitada por porcentaje de cuotas de mercado ocupos por lo cual resultaba afectada la posibilidad de que las empresas uruguayasalcanzaran significativas economías de escala.

En 1986 Argentina y Brasil echaron a andar el PICE el cual consistía en másde veinte acuerdos sectoriales (comenzando por aquellos que comprendíanbienes de capital y trigo) que implicaban una aproximación ambiciosa entrelos dos vecinos que se planteaban priorizar sectores – claramente el debienes de capital cuyo acuerdo, ya desde entonces, incluía un instrumentode adaptación competitiva impulsado por Argentina –, apuntaba a alentar alas empresas de capital binacional, comprometía a los países en el desarrolloconjunto de un programa aeronáutico, etc. Dos años después, en 1988,Canadá y Estados Unidos firmaron un acuerdo de liberalización comercial yArgentina y Brasil sentaron las bases del ACE 14 en ALADI. En ambos casos,cambiando la tradición negociadora ( producto por producto) se optó por unprograma de liberalización comercial lineal, automático y universal ( aunquecon excepciones transitorias). El debate acerca de cómo enfrentar estoscambios continentales – sobre todo en el ámbito regional – quedó instaladoen el Uruguay.

Fueron los empresarios industriales los que adoptaron una actitud mas favorable haciala integración y quienes reclamaron con insistencia que se abrieran espacios departicipación. Los plazos especiales, obtenidos por Uruguay, para abatir los arancelesa cero así como las listas de adecuación extensas presentadas por los negociadoresuruguayos fueron de directa inspiración del empresariado industrial. La Cámara deIndustrias del Uruguay declaró en reiteradas oportunidades que Uruguay no debíaquedar fuera del proceso de integración subregional que, con los protocolos de 1986 yel acuerdo bilateral de 1988, habían iniciado Argentina y Brasil. Esta posición de la CIUse percibe, por ejemplo, en la declaración del 6 agosto de 1990 donde se señalaque no es conveniente quedar al margen de ese proceso . La posición de la CIU no eraacompañada por otras cámaras tradicionales ( como, por ejemplo, la Asociación Ruralo la Cámara de Comercio) , mas proclives a “ la apertura hacia el mundo”.

Del lado de los productores rurales las posiciones fueron cautas respecto alMERCOSUR. En ese contexto, resultan interesantes las palabras de Carlos Gasparri,presidente por entonces de la Asociación Rural, pues en 1991 vaticinaba una discretaparticipación empresarial y atribuía esa actitud a “la mentalidad empresarial

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dominante”62 Por otra parte no se percibía dosis alguna de entusiasmo con elMERCOSUR en los empresarios exportadores hacia fuera de la región. Y menos aún enlos empresarios comerciales, en cuyos gremios tienen fuerte peso los importadores,deseosos de aprovechar la apertura importadora desde todos los mercados y no solodesde los regionales.

El debate también estuvo presente entre los trabajadores. Las posiciones, al interior dela central de trabajadores, el PIT-CNT, con respecto a la integración, no han sido deltodo unánimes. Algunos sectores han mantenido una posición crítica respecto de laintegración, posición que pudo haber tenido eco en los trabajadores del sectorindustrial cuyos puestos de trabajo se hicieron mas inestables, en parte por lacompetencia de la producción de origen MERCOSUR. Pero, en términos generales, lacentral sindical ha sido favorable a la integración regional, aunque ha cuestionadodiversos aspectos de la política llevada adelante por los gobiernos. Entre otrosaspectos ha solicitado al gobierno una posición más agresiva respecto a los vecinos endefensa de la producción nacional.

En el espectro político todos los partidos – aunque con justificaciones distintas – sepronunciaron a favor de acompañar el proceso de aproximación entre Argentina yBrasil y de firmar un nuevo tratado cuatripartito, en 1991, en la ciudad de Asunción,que se conoce como el ACE 18 y que no sustituyo, curiosamente, al bilateral ACE 14.Así dio inicio el MERCOSUR. Y el Tratado de Asunción fue aprobado en el Parlamentopor la inmensa mayoría de los diputados y senadores. Las razones, implícitas oexplícitas, que alentaron esta postura nacional fueron, principalmente:

No quedar al margen del proceso. Es reveladora al respecto la posición de la CIUque fundamentó su apoyo al tratado de Asunción “no solo por la cercanía geográfica,sino también porque el crecimiento económico del Uruguay esta basado en unaestrategia exportadora, donde sus vecinos ocupan un lugar preponderante”63

Aprovechar el acceso preferente a un mercado de 200 millones. Es de notarque esa aspiración optimista se mantuvo a pesar de que en el Tratado de Asunción seestableció el principio de reciprocidad y no se incorporó el criterio de las asimetrías,resistido por Brasil y Argentina en la negociación de 1991, aunque admitido en losacuerdos bilaterales previos.

Continuar y profundizar la apertura comercial, iniciada a mediados de losaños setenta. Al respecto hubo tantas interpretaciones de la apertura como interesesestaban en juego y, por lo tanto, las posiciones no fueron idénticas entre distintospartidos y actores. Desde las posiciones más liberales la apertura hacia el MERCOSURsignificaba un paso hacia la apertura total, lo cual se sustentaba en el movimientosimultáneo, desde comienzos de los años noventa, hacia la apertura regional y laapertura unilateral al mundo. Para otros, el MERCOSUR representaba la aperturalimitada y bajo control, en un espacio de negociación, de forma que la economíapequeña podría alcanzar buenos resultados industriales, sobre todo en especializacióny escala.

62 Gasparri dijo, en noviembre de 1991, que “el principal problema relativo a la integración no es la falta de posibilidades para laparticipación de los empresarios, sino la mentalidad empresarial dominante”. Vaticinando que los empresarios tendrían ciertaresistencia a la participación Gasparri añadió: “los empresarios tienen una orientación fundamentalmente individualistas: todosquieren su propio éxito y, por eso, se muestran renuentes a colaborar, incluso entre si”

63 Declaración de la Cámara de Industrias del Uruguay del 6 de agosto de 1990

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PRIMERA PARTE :

¿QUÉ ENSEÑA LA EXPERIENCIA DEL MERCOSUR?

La experiencia de Uruguay en su relación con la región debería llevar, quizás, aalgunas reflexiones acerca de los pasos que no se deberían repetir o que, ennegociaciones futuras, deberían encararse en tiempos adecuados y con las cautelasnecesarias. A saber:

I.- El problema de las asimetrías entre economías de distinto tamaño y dediferente grado de desarrollo no puede ni debe obviarse en una negociaciónbilateral o multilateral (NBM).

Esto queda meridianamente claro al analizar la experiencia de la Unión Europea o,incluso, las referencias al trato especial y diferenciado en la OMC y las consideracionesa las economías pequeñas ( sin mencionar los diferentes grados de desarrollo)consideradas en la propuesta inconclusa del ALCA. El hecho de que las asimetrías entrelos cuatro socios del MERCOSUR no hayan sido contempladas en el Tratado deAsunción ha sido, sin duda, uno de los puntos débiles del MERCOSUR 64 Esto lleva apensar que Uruguay debería plantear en el MERCOSUR una propuesta para eltratamiento de las asimetrías y no debería, en ningún caso, suscribir en el futurotratados de aproximación comercial que no contemplen la debida consideración de lasasimetrías65.

II.- En toda NBM, la economía pequeña – que quedará sometida a losmayores impactos del acuerdo – debe disponer a priori de un análisis serio yrealista de las oportunidades y las amenazas.

En la experiencia de Uruguay en el MERCOSUR no se dispuso de dicho análisis a priori,aunque el gobierno de la época procuro subsanar esta limitación con una gama ampliade estudios, tanto de competitividad global como sectoriales, realizados entre 1991 y199466. Es preciso revisar las oportunidades que ofrece el MERCOSUR en lascircunstancias presentes y no pedirle al acuerdo regional más de lo que el mismopuede dar. Además, en tanto una NBM con terceros debe ser abordada con el máximopragmatismo, solo se justifica llegar a un acuerdo cuando las oportunidades –evaluadas con realismo - apuntan en la dirección del desarrollo y cuando, detectadaslas amenazas, existe la posibilidad de neutralizarlas o minimizarlas (con accionesunilaterales o en el marco del propio acuerdo bilateral).

64 En un trabajo reciente se dice : “Un punto clave es que los cuatro paises iniciaron el proceso de integración presentandoimportantes diferencias estructurales (…) el tratamiento de las asimetrías entre los cuatro socios no siempre estuvo presente enforma suficiente para neutralizar las diferencias. R. Baumann y C Mussi : “MERCOSUL, Entao e agora” CEPAL Brasil, mayo200665 En una entrevista que le realizaran en el año 1997 el experto en comunicación Mario Kaplun señalo que “hay factores que estánpesando mucho para que la población se sienta temerosa frente al avance del Mercosur; se esta dando en nuestro país un altísimonivel de desocupación y uno de los factores que los empresarios invocan es que la reconversión industrial requerida por el Mercosur, o bien los desplaza, o bien les exige un tipo de organización que los obliga a prescindir de trabajadores; en la medida que estamospadeciendo(…) un cierre de industrias, es explicable que la población vea con aprehensión los avances del Mercosur

66 El gobierno cre´ó, luego de firmado el Tratado de Asunción, la Comisión Sectorial del Mercosur (COMISEC) con el cometido deque, entre el gobierno y los actores sociales( empresarios y trabajadores), se buscara la forma de sacar el mejor provecho al acuerdoregional. El cambio de gobierno y una visión mas administrativa y limitada de la integración, desde 1995, limitó la acción de laCOMISEC.

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III.- Cada parte debe llegar a una NBM con objetivos precisos – que sedeben mantener con perseverancia en el tiempo y en las distintas instanciasde negociación - y con una estrategia de negociación.

La experiencia del MERCOSUR sugiere que Uruguay no dispuso de objetivos claros yprecisos en el punto de partida y que, respecto de aquellos que se hicieron explícitos,algunos ( como la participación en el acuerdo automotriz del MERCOSUR) fueroncambiando con el tiempo. Además, una eventual estrategia de negociación se fuehaciendo más improbable a medida que la región estaba en crisis (1999-2002) oretomaba el crecimiento ( desde 2003) y, desde entonces, los dos vecinos trabajabanpor una aproximación bilateral. Teniendo en cuenta las limitaciones del presente,habría que redefinir y precisar los objetivos de Uruguay en el acuerdo regional yhacerlos compatibles y complementarios con los objetivos perseguidos en otrasnegociaciones.

IV.- Las NMB no son neutras y, según la postura del interlocutor, lo que estédispuesto a conceder, lo que se proponga y obtenga en la negociación, elacuerdo puede tener un sesgo proimportador o proexportador.

Una mirada sobre el proceso de negociación regional permitiría sugerir que el PEC y elCAUCE fueron, desde la perspectiva uruguaya, acuerdos bilaterales con cierto sesgoproexportador mientras que el MERCOSUR tuvo más bien un sesgo proimportador.

Semejante transformación provino del cambio de Argentina y Brasil a comienzos de losnoventa respecto al tratamiento simétrico y la exigencia de reciprocidad con laseconomías pequeñas; de la falta de claridad en los objetivos de Uruguay en lanegociación y de la ausencia de instrumentos de política económica interna, en laeconomía uruguaya, para contrarrestar el peligros del salto desde la no reciprocidad ala reciprocidad. Desde esta experiencia podría sugerirse que tanto una eventualpropuesta uruguaya de relanzamiento del MERCOSUR como una hipotética negociaciónbilateral con terceros solo puede impulsarse a partir de una adecuada coordinación,entre los objetivos de la negociación hacia fuera y la política económica interna, deforma de imprimir un claro sesgo proexportador a la inserción internacional67.

V.- La coordinación de las políticas macroeconómicas ha sido una aspiraciónde los cuatro socios del MERCOSUR que no ha podido concretarse.

La historia de estos quince años muestra periodos de relativa convergencia y otros dedivergencia en objetivos fiscales, políticas monetaria y cambiaría así como en temascentrales como el manejo de la deuda externa. Estas aproximaciones y alejamientoshan tenido consecuencias graves, y han acentuado la inestabilidad, para las economíaspequeñas como Uruguay. El intento de Florianópolis, en diciembre de 2000, de fijarmetas como porcentaje del PBI para el déficit fiscal y el acervo de deuda además deobjetivos comunes de inflación, sucumbió con las crisis argentina ( 2001) y uruguaya(2002). Los cuatro socios deberían, en el intento de relanzamiento del MERCOSUR,focalizar la atención en la política cambiaria

67 La relevancia de una adecuada politica cambiaria ha sido puesta de manifiesto en al menos dos trabajos de D Rodrik ( uno deellos, redactado para el BID, referido específicamente a Uruguay). En la misma linea un trabajo reciente, de Giordano y Quevedo,tambien realizado para el BID, y referido a la inserción internacional del Uruguay, dice: “Para incrementar la penetración de losmercados internacionales con productos de creciente valor agregado y contenido tecnologico es necesaria una politica de tipo decambio estable que evite la erosion de la competitividad externa y el sesgo antiexportador”

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Sin aspirar quizás a resultados tan ambiciosos puede sugerirse que es necesarioavanzar hacia una paridad real común, en relación al resto del mundo, e introducir unaamplia banda de fluctuación dentro de la cual deben moverse los cuatro socios plenosdel MERCOSUR.68 Como señala Barbosa-Filho “la estabilización de las tasas de cambiobilaterales dentro del MERCOSUR y la flotación conjunta de sus monedas en relación alresto del mundo puede ser un instrumento importante y efectivo para estimular elcomercio intra-industrial, desarrollar los mercados financieros de la región, y aumentarla competitividad internacional de todos los países. No obstante, para evitar los erroresdel pasado reciente, es crucial que la flotación conjunta de Brasil y Argentina se de entorno a una tasa real de cambio en relación al resto del mundo que sea competitiva ysuficiente para promover la estabilidad macroeconómica de los países. Si eso ocurre,todos los países del MERCOSUR se verán beneficiados”.

Una iniciativa de estas características mejoraría el relacionamiento intraMERCOSUR y,además, facilitaría la negociación común con terceros.

VI.- Una NMB apunta en la dirección del desarrollo si permite alcanzar – enun tiempo previsible – los siguientes objetivos, tal como lo demuestra laexperiencia de las economías de mayor retraso relativo que se incorporarona la UE:

A nivel macro incrementa la certidumbre y aumenta el retorno esperado deproyectos de inversión. El MERCOSUR no ha tenido ese efecto de arrastre sobre laeconomía Uruguay, sometida a la incertidumbre de acceso. Todo relanzamiento delMERCOSUR o NBM con terceros debe priorizar este objetivo.

A nivel macro conduce a elevar la calidad de comercio, entendiendo por tal laexportación de bienes dinámicos y con creciente valor agregado. En términos relativos,el comercio de Uruguay con MERCOSUR muestra más calidad de comercio que el restodel mundo, aunque los resultados son todavía incipientes.

A nivel micro aumenta la escala de las empresas y se inicia el circulo virtuoso de losrendimientos crecientes. El MERCOSUR ha tenido un impacto débil en este aspecto yquizás limitado a algunas empresas ( por ejemplo, Conaprole o Fanapel).

VII.- Las NBM con similar formato ( como los TLC que promueve EEUU)pueden tener distinto impacto sobre la economía pequeña según laproximidad geográfica, los vínculos previos y hasta la dinámica de lanegociación.

El TLC con México provocó, en los comienzos, un fuerte impulso a la industriamaquiladora, acelerando un proceso que se había iniciado treinta años antes, en 1964.

El TLC con Centro América y Caribe, precedido por la Iniciativa de la Cuenca delCaribe, parecería consolidar una presencia en industria maquiladora liviana de textil yvestimenta, aunque muy comprometida por la agresiva competencia de China. El TLCcon Chile – inserción modélica que no contempla el concepto de calidad de comercio –parece mostrar, en sus dos años de funcionamiento (2004 y 2005), una fuerteconcentración en un número reducido de bienes primarios, la reducción del número de 68 Una iniciativa semejante se ha planteado en otras ocasiones. Recientemente la recoge y fundamentaNelson H Barbosa-Filho:” Flutuacoes dos termos de troca e suas implicacoes para a coordenacao de taxasde cambio no MERCOSUL” IDRC, Red Mercosur, 2006

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empresas que venden en el mercado de EEUU ( sobre todo de las pequeñas) y laausencia de instrumentos de política activa - como la reserva de comprasgubernamentales para Pymes, a diferencia de la propuesta peruana o las leyesmexicanas – incorporados a la negociación.

VIII.- Según el interlocutor, las negociaciones bilaterales tienen distintapotencialidad de conflicto.

Las negociaciones bilaterales de una economía pequeña pueden asumir las siguientescaracterísticas: a) se realizan en el espacio geográfico natural y, por tanto, tieneescasa posibilidad de ser conflictivas (por ejemplo, las negociaciones de Europa Centralcon la UE) o se realizan fuera del espacio geográfico natural y tienen alta posibilidadde conflicto con el polo de influencia natural (por ejemplo, las negociaciones de Cubacon la URSS en los años sesenta).

Tanto el PEC, el CAUCE como el MERCOSUR se celebraron dentro del espaciogeográfico natural del país. Una negociación bilateral con EEUU se realizaría fuera deese espacio y, entonces, uno de los puntos clave, si se quiere transitar por dichocamino, es minimizar el conflicto potencial en la región y, sobre todo, evitar por todoslos medios que se convierta en dicotómico. Esto sugiere que la negociación bilateral deUruguay con terceros, en caso de que se quiera promover, debería apuntar a unacuerdo de tipo parcial ( por ejemplo, ventajas comerciales para productos uruguayoscomo carne, lácteos y textiles a cambio de una colaboración mas estrecha de Uruguayen áreas de especial relevancia para la contraparte). Además, debería realizarsesimultáneamente con una propuesta de relanzamiento del acuerdo regional.

IX.- Parecerían emerger tres grandes apuestas productivas en AméricaLatina:

* “Diversificación productiva” (Argentina y Brasil), con (re) construcción industrial yavance hacia la “economía del conocimiento” pero con fuerte base primaria; recurre ala inversión extranjera pero no únicamente a ella; hay énfasis, muy claro en Argentina,en dinamizar a la inversión local; apunta a negociar con los bloques o potenciasmundiales después de fortalecerse;

* Crecimiento por exportación de primarios, commodities y maquila (casi todos lospaíses), con papel central de la IED; induce a “liberalizar” y es impulsado por EEUU.

* Estrategia centralizada de la exportación energética (Bolivia y Venezuela), conaprovechamiento del precio, lo que permite “proteger” y fomentar a sectores sociales yproductivos nacionales.

El panorama descripto tiene varias consecuencias para el MERCOSUR y el Uruguay.Las tres apuestas distintas están dentro del MERCOSUR ( a partir de la presencia deBolivia y Venezuela) lo que implica grandes dificultades para la colaboración económicay política, menores posibilidades de complementación y hasta competencia en tercerosmercado.

Es una (no la única) de las causas del “liderazgo errático” del Brasil, “tironeado” pordos polos [ el segundo, liberalizador, y el tercero, energético] que se alejan y hacenmuy difícil el proyecto de Unión Sudamericana. Pero el proyecto argentino-brasileño,

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que se caracterizaba de diversificación productiva, está mas cerca de Bolivia yVenezuela (exportación energética) que de los proyectos liberalizadores que apuestana primarios y commodities . No puede ignorarse, también, que entre Argentina y Brasil,por un lado, y Bolivia, por el otro, hay una tensión – relacionamiento necesario ypotencialmente conflictivo – que, de alguna manera, repite el vinculo clásicocentro/periferia, en un momento de alto precio de los hidrocarburos.

Un tema clave es determinar bajo que condiciones, a partir de que reformulación delMERCOSUR se pueden incorporar los socios de menor tamaño a la apuesta históricaargentino-brasileña. En tal sentido resulta oportuno mencionar lo expuesto en untrabajo reciente en cuanto a que la agenda del MERCOSUR debe incluir “la necesidadde superar las dificultades en las estructuras productivas, de donde se deriva que esnecesario hacer viables aumentos en la capacidad de oferta, en particular por parte delos socios menores”69

¿Cuál es la estrategia de Uruguay ante este marco? ¿Cuál es el costo para Uruguay deun alejamiento – y una alianza por fuera de su espacio geográfico natural, en relacióntensa con sus vecinos – de un polo argentino-brasileño de creciente dinamismo?70¿Cuál es la propuesta de la diplomacia uruguaya – eventualmente, en acuerdo con laparaguaya – para reformular al MERCOSUR e incorporarse a la única apuesta histórica,de largo plazo, de la región.?

SEGUNDA PARTE:

ALGUNAS PREOCUPACIONES RELEVADAS EN RELACIÓN A LASEXPERIENCIAS DE NEGOCIACIÓN DE LOS TLCs CON LOS EEUU

Una revisión de los procesos de negociación de TLCs bilaterales con los EEUU – y desus resultados- en los que se encuentran embarcados distintos países latinoamericanosindica una serie de temas y preocupaciones que se reiteran y resulta necesario teneren cuenta. A continuación se exponen lo que se consideran mas relevantes.

I- Se requiere un importante proceso de información y participación de laciudadanía durante las negociaciones bilaterales.

II- La tensión entre la estrategia negociadora y la participación de la ciudadanía ylos distintos sectores de la sociedad no ha sido siempre – por decir lo menos -bien resuelta.

Lo negociado en el TLC – y que incluye medidas que afectan seriamente interesescreados y expectativas de importantes sectores productivos y sociales- ha sidodivulgado con frecuencia de manera fragmentaria durante las negociaciones y, porprimera vez, de manera completa luego de que el tratado en sí mismo ha sidoacordado.

Han sido frecuentes las observaciones en el sentido de que la preservación del interés

69 Baumann y Mussi, CEPAL Brasil, op cit.70 El trabajo de Giordano y Quevedo, citado con anterioridad, dice “Debido a que el mercado regional esel principal destino de los servicios exportados por el pais y a que es en el mercado regional donde seexportan productos con mayor contenido de valor agregado, es oportuno diseñar politicas de promocionde inversiones coherentes con la estrategia de inserción regional y de inserción internacional del pais (….)

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general inscrito en la estrategia llevada adelante por el equipo negociador no puede irsistemáticamente en detrimento de la información y participación en las diferentesetapas de la negociación de los sectores que habrán de ser positiva o negativamenteafectados.

Otro punto de especial relevancia es el conocimiento, por parte de la ciudadanía, de latrayectoria profesional de quienes llevarán a cabo la negociación, elemento esencialpara que quede establecida su competencia y confiabilidad.

Por otro lado, la experiencia indica que la postura que proclama la posibilidad dedesencadenar un proceso de negociaciones para, una vez puestos sobre la mesa todoslos temas, hacer un balance y, eventualmente, “retirarse” no tiene en cuenta losintereses ni las presiones que se manifiestan durante el proceso y que impulsan a laconcreción del acuerdo bajo cualquier circunstancia.

En relación a las consecuencias que la participación de los sectores involucrados tieneen el propio proceso negociador, es sabido, por ejemplo, que en los EEUU los sectoresempresariales están sólidamente organizados y tienen fuertes vínculos con el Congresoy el propio equipo negociador, lo que potencia tanto a su agenda defensiva comoofensiva.

Pero, además, los sectores no-empresariales de la sociedad civil interesados en ladefensa de múltiples intereses particulares se caracterizan, también, por estar muybien informados y su activismo hace que sus posiciones tengan altas probabilidades deser tenidas en cuenta en la mesa de negociaciones.

II- Un tema central de las negociaciones bilaterales en las que participa unaeconomía pequeña es la consideración de la asimetría.

El enorme desequilibrio de poder entre las posiciones que se encuentran en lanegociación es un dato de partida. Una de las más claras manifestaciones de laasimetría es la posibilidad de que la economía grande afecte con sus decisiones a lapequeña, durante la vida del acuerdo, sin que ocurra lo inverso. Lo que conduce aconcluir que un acuerdo bilateral entre países de dimensiones tan dispares comoUruguay y, por ejemplo, EEUU no puede firmarse – como ocurre, por ejemplo, con losTLCs firmados por Chile, Colombia y Centro América- sobre la base de la reciprocidad eignorando la asimetría ( o compensándola con excepciones meramente transitorias)entre las partes.

La asimetría también se manifiesta en el plano de las posibilidades de asistir conprogramas de reconversión a los sectores nacionales que serán afectados por la mayorcompetencia. Posibilidades financieras que, como se sabe, son escasas y ninguno delos TLCs signados hasta el momento tiene en cuenta.

El tema de las asimetrías tiene otra área de gran aplicación que, por cierto, no invalidapor sí mismo el establecimiento de una negociación pero que debe ser tenido encuenta, como lo es, como ya ha sido mencionado, la propia preparación, confiabilidady funcionamiento de los equipos negociadores de uno y otro país. Son decenas losaltos funcionarios y técnicos que – combinando su capacidad profesional con un fuertecompromiso con las orientaciones provenientes del gobierno – deberán participar delas negociaciones, y no siempre éstos están disponibles.

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III- Los TLC se convierten en instrumentos que toleran y validan las ayudasinternas y los subsidios a la exportación que realiza EEUU y que estáncuestionados en la OMC. Además, las negociaciones agrícolas, de granrelevancia para los países en desarrollo, tendrán importantes limitaciones enla eventualidad de un TLC con EEUU.

En la eventualidad de un TLC con EEUU, un elemento a tener en cuenta es que laposición negociadora de ese país implica que muchos de los temas de más interés paraUruguay – en particular aquellos que se relacionan con los productos agropecuarios -no estarán expuestos en la mesa de negociaciones bilateral sino que serán negociados,porque así lo demanda Estados Unidos, en el seno de la OMC, donde los avances,como se sabe, son escasos. Es sabido que, en la “autorización de negociación rápida”(TPA) que el Congreso estadounidense le extendió al Ejecutivo de su país, aquel debeser consultado sistemáticamente durante el proceso de negociación a cambio de locual, concluida ésta, el Congreso únicamente puede aprobar o rechazar lo acordado,careciendo de la posibilidad de realizar enmiendas. Puede asumirse que lasnegociaciones referidas a un universo de productos sensibles – de especial interés paraUruguay- serán muy duras y es muy probable que no conduzcan, sustancialmente, auna mejora de acceso.

En otro orden, no debe olvidarse que la ley Farm Bill de 2002 incrementó los fuertesapoyos internos, a pesar de los compromisos asumidos anteriormente en sentidocontrario. La producción agropecuaria estadounidense se beneficia no solo de fuertesapoyos internos - que no son desmantelados por los TLC - sino que existenmecanismos de promoción a la exportación ( como “los servicios de asesoramiento ypromoción de exportaciones” ) que tampoco son alcanzados por éste71.

De aquí emergen dos preocupaciones. En primer lugar, ¿ podrá Estados Unidos vendera Uruguay, en el marco de un eventual TLC, bienes que cuentan con subsidios internosa la producción y/o subsidios a las exportaciones?, ¿cómo estaría contemplado en uneventual TLC semejante distorsión a una sana política de competencia?. En segundolugar: en algunos casos, como por ejemplo el arroz, el subsidio estadounidense sueleafectar a las exportaciones uruguaya de ese producto en terceros mercados. ¿Cómoestará contemplado en un eventual TLC que desaparezca semejante competenciadesleal?

IV. Las negociaciones en materia de bienes ha provocado preocupaciónen sectores colombianos vinculados a la industria y al agro por la posicióninflexible de EEUU en productos que son de gran importancia para Colombia.

Según información de prensa72 EEUU logro aumentar sustancialmente sus cuotas deexportación a Colombia, en ciertos productos sensibles mientras que Colombiaencontró insalvables resistencias al incremento de cuota en algunos productos de suinterés. A vía de ejemplo

71 Un documento del SELA ( Antena n° 78) establece que “ parece que los compromisos relacionados conlos subsidios a las exportaciones alcanzados en los TLC hasta ahora han sido más simbólicos quesubstanciales. (…) Los países que han firmado TLC con Estados Unidos no han obtenido derechos en estesentido que sean mucho mayores que los de los ortros miembros de la OMC”.72 Novoa, Carlos, Universidad Javeriana, 27 abril 2006

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Exportaciones de EEUU hacia Colombia:maíz (subsidiado en EEUU). Máximo admitido por Colombia 500 000 toneladas anuales,concedido al finalizar la negociación 2 000 000 toneladas anuales con arancel cero. Seprevén efectos adversos sobre agricultores nacionalesarroz ( subsidiado en EEUU). Máximo admitido por Colombia 30 000 toneladas anuales,concedido al finalizar la negociación 90 000 toneladas anuales con arancel cero. Seprevén efectos adversos sobre agricultores nacionales.

Exportación de Colombia a EEUU:azúcar. Posición inicial de Colombia : solicita 500 000 toneladas anuales. Concedido porEEUU: 50 000 toneladas anuales.

V- La amplitud y profundidad de un TLC va más allá de los temas comerciales

Bajo el paraguas del término “comercio”, los TLCs contienen una serie de temas que, apesar de tener vínculo con lo comercial, vanmucho más allá. En efecto, los TLCs incorporan normas relativas al marco legal yreglas de juego en materia de compras gubernamentales, propiedad intelectual,servicios y empresas públicas, inversiones, competencia, asuntos laborales yambientales. Al respecto, y si bien existe consenso sobre las virtudes del comercio entérminos generales, no existe igual acuerdo acerca de que los compromisos que seasumen en un TLC constituyan una herramienta idónea para el desarrollo. Másprecisamente, se trata de un conjunto de normas en cuya definición las demandas deEEUU van más allá de lo acordado en la propia OMC. Esto ha sido así en lasnegociaciones con Chile, Colombia y Centro América ¿Porqué el planteo seria distinto con Uruguay?

Esto remite a varios temas, de notoria relevancia para la producción y el desarrollonacional, de los cuales se mencionan solo tres: compras gubernamentales, propiedadintelectual y servicios públicos.

V.i) Es preciso legislar, en el orden interno, sobre el resguardo y fomento ala PYMES en las compras gubernamentales, antes de avanzar en lanegociación de un TLC.

Si se tiene en cuenta el potencial que tiene el instrumento de las compras ycontrataciones públicas como herramienta para el fomento de la producción nacional, ¿hasta dónde se va a someter su diseño, y los posibles futuros cambios, a lo negociadoy establecido en un TLC?.

En el capítulo de compras gubernamentales hay que tener en cuenta que la ley deEEUU (Buy American Act, 1933) establece que las entidades públicas solo puedenadquirir bienes de proveedores nacionales. El TLC – tal como ha ocurrido por ejemplocon Chile – puede abrir la compras de EEUU a nivel federal y de algunos estados, acambio de que la otra parte abra las de su sector público. Es bastante evidente que laenorme asimetría existente entre dos países, como Uruguay y EEUU, conduciría

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prácticamente a una apertura unilateral uruguaya en materia de las compras del sectorpúblico.

Un caso de interés es el de Costa Rica. En efecto, según el MRREE de ese país, selogró establecer una excepción por la cual la legislación interna, promulgada conanterioridad a la firma del TLC, referida a las preferencias para PYMES respecto a lascompras del sector publico, mantenían vigencia indefinida con posterioridad a la firmadel TLC.. Una salvaguardia semejante se establece en el TLC Perú-EEUU, aunque elmismo esta aún a consideración del Congreso peruano.

Otro caso a considerar es el de Centro América y el Caribe, cuyos países lograron queel TLC con EEUU dejara fuera temas tales como política de compras reservadas paraPYMES, obras publicas, construcciones relacionadas a programas sociales, etc.La estipulación de umbrales diferentes es también un recurso que puede ser deutilidad.

V.ii) En propiedad intelectual, es preciso mirar a mediano y largo plazo ytener en cuenta que el desarrollo requiere multiplicar el esfuerzo deimitación, adaptación e innovación.

Uruguay no es, por cierto, un gran productor de nuevos productos e inventos perodeberá realizar en el futuro próximo ( si en realidad procura avanzar en un sólidoproyecto productivo) un considerable esfuerzo de imitación/adaptación/innovación.

Entonces, vale preguntar ¿ hasta dónde está dispuesto a fijar reglas en materia depropiedad intelectual que, concebidas para proteger la producción “intelectual” de losEEUU, van más allá de lo negociado en la propia OMC?.

En este sentido es imprescindible, en el caso de las negociaciones referidas apropiedad intelectual, en la eventualidad de un TLC con Estados Unidosno admitir concesiones que vayan más allá de lo aconsejado en la OMC ( ADPIC)conservar la licencia obligatoria en las mismas condiciones contempladas actualmenteen la legislación nacional 73.

Evitar la renovación de patentes a la fecha de vencimiento por el subterfugio devolver a patentar el producto o sustancia, pero alegando un nuevo uso

73En entrevista realizada a un directivo de un importante laboratorio nacional, el entrevistado dijo que lalegislación nacional “es adecuada porque contiene una figura juridica que se llama la licencia obligatoriason consentimiento del titular(…) logramos convencer a los legisladores de hacer uso de una prerrogativaestablecida en la OMC, incluso en la reunión de Doha se recomendó a los países del Tercer Mundo queutilizaran esa institución (…) el producto esta patentado pero el Estados nos da la licencia y nosotrosretribuimos con un royalty sobre las ventas nuestras, pero competimos con el productor”. Según Oliveraun TLC con EEUU no genera oportunidades sino que “genera amenazas por este problema; porquetenemos escuchado que en los TLC que se firmaron con Chile, Peru, Mexico hay restriccionesfundamentalmente en el uso de información tecnica para no permitirnos el registro casi inmediato de lamolécula competitiva de la patentada (…) que el TLC no traiga metido entre sus paginas, elementos quecoarten o inhiban el uso de las licencias obligatorias sin consentimiento del titular por parte de la industrianacional que esta habilitada”. El entrevistado señalo que las vias por las cuales se puede coartar sonfundamentalmente de registro: ”cuando se inhibe en tiempo o en forma el registro rapido de lacompetencia nacional”. En la negociaciones sobre licencias obligatorias EEUU ha procurado limitarlas alos casos de practicas anticompetitivas de los titulares de las patentes

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mantener una política en materia de genéricos que evite – como ocurrió en CAFTA –que si un medicamento no esta registrado previamente, el registro de genéricos seprohibe por cinco años.

Un tema de especial preocupación es la adhesión que exige EEUU a su contraparte aotros tratados internacionales referidos a la propiedad intelectual, marcas, derechos deautor, etc. Colombia, por ejemplo, asumió el compromiso de adherir a seis tratados depropiedad industrial. Cabe aclarar que esto no implica un riesgo en sí mismo – y hastapuede significar, según el contexto, una puesta al día -, aunque requiere de análisiscuidadosos, que, por lo general, no se dan en el marco de las vertiginosasnegociaciones que caracterizan a un TLC.

Debe tenerse en cuenta – como lo demuestra la negociación colombiana- que EEUU es“un país con profunda inclinación a sentar precedentes” y no acepta grandesvariaciones respecto a los TLCs previamente negociados. Por el contrario, sueleconsiderar cada TLC como un piso o punto de partida sobre el cual plantea nuevasposiciones.

V.iii) En materia de servicios – que es uno de los temas centrales desde laperspectiva de EEUU - es notorio que existe una gran asimetría en la ofertade cada una de las partes cuando se firma un TLC entre EEUU y un paíslatinoamericano.

Al respecto hay varios temas que merecen consideración:la experiencia de los TLCs previos indica que el movimiento de personas se mantienerestringido y se otorgan pocas visas en servicios profesionales en materia de visas semantienen los procedimientos previos así como las razones para concederlas y pararechazarlas se incluye la necesidad de notificación previa para normas o accionesadministrativas que puedan afectar a los servicios los servicios de salud y educaciónsuelen estar exceptuados de los TLCs.

En materia de negociación sobre servicios la experiencia indica que se debería evitar:que se estipulen restricciones proteccionistas, por parte de EEUU, para el subcontratode servicios en el exterior por parte de empresas estadounidenses, lo cual crea unimpedimento para un buen aprovechamiento del acuerdo que se recurra a las listasnegativas (que implican la liberalización de todo menos lo expresamente especificado)y, por lo tanto, exigir listas positivas, según las cuales solo se hacen concesiones atexto expreso que las partes puedan hacer reclamos a la otra por las políticas y oregulaciones que involucran a empresas proveedoras de servicios públicos que lastelecomunicaciones se incluyan en la negociación.

Con respecto a los servicios públicos, en la eventualidad de un TLC conEEUU, debe quedar claramente estipulado, a texto expreso, que ninguna delas partes puede hacer reclamos a la otra por las políticas y/o regulacionesque involucran a empresas proveedoras de servicios públicos .

Al respecto, considerando el marco normativo nacional que regula la prestación deservicios públicos - cuya variaciones en el sentido de la desmonopolización,desregulación y/o privatización fueron tan fuertemente resistidos por la ciudadanía enel pasado - no puede quedar sujeto a modificaciones o compromisos futuros demodificaciones a partir de las disposiciones contenidas en un TLC.

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En todos los países de la región que han firmado TLCs con Estados Unidos ha surgidola preocupación, entre algunos actores, de que en definitiva el acuerdo conduzca aalguna forma de afectación de los servicios en manos del Estado. Los gobiernos –como el colombiano - han reiterado que los servicios públicos no están involucradosen la negociación del TLC. Pero ¿que ocurriría si un grupo de empresas de EEUU – querepresente un porcentaje relevante de la industria que procesa un cierto producto –acusa a los exportadores uruguayos de ese producto de competencia desleal porqueun servicio publico – por ejemplo el que proporciona la energía eléctrica – dispone unatarifa preferencial para los grandes consumidores?

VI. El TLC y la política económica.

Uruguay, como se sabe, tiene grados de libertad relativamente acotados en materia depolítica económica. Cabe formular dos preguntas: ¿ hasta dónde lo dispuesto en uneventual TLC podría limitará aun mas los márgenes de maniobra para “hacer” políticaeconómica ( industrial, financiera, cambiaria, fiscal, etc.) en el futuro? Y, en segundolugar, ¿cuáles son los ajustes en la política económica que correspondería realizar paraadecuarse a las exigencias de un TLC y obtener del mismo las máximas ventajas?

Respecto a la primera pregunta. En particular, y recogiendo la experiencia chilena, essabido que el TLC limitó la capacidad de regulación que el Banco Central de aquel paístenía sobre los movimientos de capitales de corto plazo, una normativa que se habíamostrado fuertemente eficaz para preservar a la economía de impactos externos y,sobre todo, para evitar las revaluaciones artificiales de la moneda local. Percíbase queen la eventualidad de un TLC dos parte liberalizarían su comercio mutuo con elpropósito de incrementar los flujos en ambas direcciones. No obstante, el ingreso decapitales de corto plazo en la economía pequeña – y la imposibilidad de aplicar, pordisposición del TLC, ciertas medidas para neutralizarlo – conduce a la revaluación dela moneda local y le resta competitividad cambiaria, en beneficio de las importacionesdesde EEUU y en perjuicio de las exportaciones hacia EEUU. En este ejemplo – que porcierto no es hipotético sino que emana de la experiencia regional de los últimos tresdecenios – la asimetría tendería a acentuarse en perjuicio del mas débil.

Respecto a la segunda. Un tema de relevancia es profundizar en la política cambiariacompatible con el dinamismo de las exportaciones hacia el mercado de la contrapartey, muy especialmente, cual es el paquete de políticas activas que permite a losempresarios nacionales obtener los mejores réditos del tratado.

VII. El TLC y la defensa comercial.

Este es uno de los temas difíciles, según la experiencia de Chile, Centro América yColombia. En todos los casos Estados Unidos exigió que se aplicaran las normas deOMC en materia antidumping y derechos compensatorios. A pesar del planteo deColombia para discutir el tema de defensa comercial Estados Unidos se opuso a quese creara una mesa especial para negociar sobre el tema.

Entre otras preocupaciones hay dos que merecen mención:la exigencia de EEUU de remitirse a la OMC se aplican a la otra parte: cuando EEUUinicia una investigación lo hace recurriendo a la norma nacional de defensa comercial,a pesar de que tiene claras diferencias con las de OMC.

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EEUU otorga incentivos para fomentar el inicio de investigaciones por parte deprivados. Los colombianos plantearon, sin éxito que “es necesario buscar reglas queeviten que EEUU otorgue incentivos para fomentar el inicio de investigaciones pordumping en el comercio” entre las partes.

VIII- El TLC y la integración regional.

Parece claro que la concreción, por parte de Uruguay, de un “tratado de librecomercio” de la profundidad y amplitud de los negociados por algunos países de laregión con una (súper) potencia de la magnitud de los EEUU plantea un seriocuestionamiento a la posibilidad de continuar y profundizar – como se ha expresadopúblicamente- un proceso de integración regional que pretende presentarse como unaunión aduanera. Hay claros indicios de que Brasil y Argentina consideraríanincompatible con la pertenencia al MERCOSUR la suscripción de un acuerdo bilateral –del tipo TLC – con Estados Unidos. En este sentido, ¿ existe alguna posibilidad que laconcreción de uno de los procesos no frustre el desarrollo del otro?.

IX.- ¿Qué se persigue con la firma de un TLC?. Los países como Uruguaydeben firmar acuerdos comerciales para aumentar la cantidad y la calidad decomercio, entendiendo por calidad el incremento en el valor agregado de lasexportaciones y del contenido tecnológico de las mismas. Esto es, elcontenido de conocimiento y calificación de las exportaciones, lo que tieneque ver en primer lugar con la calidad de la ocupación involucrada, así comocon el nivel de la demanda interna que el sector exportador genera haciaotros sectores productivos nacionales y hacia las entidades que creanconocimiento. Todo acuerdo que contribuya en esa dirección debe serapoyado.

Ahora bien, una de las evidencias que surge de la experiencia comparada es que lospaíses latinoamericanos que han firmado un TLC con EEUU lo hacen al impulso delloable objetivos de “aumentar el comercio” o “no quedar afuera de los beneficioscomerciales que otros ya obtuvieron”. Estos objetivos genéricos contrastan con losmucho mas comprensivos, y específicos, que persigue EEUU en cada negociaciónbilateral. Este es también un caso de asimetría: la asimetría en la claridad y laviabilidad de lo que cada parte persigue.

Aun en la hipótesis de que Uruguay avance en la negociación de un eventual TLC conEEUU, a la búsqueda de “aumentar el comercio”, se debería tener en cuente loexpuesto en el numeral V de la PRIMERA PARTE ( donde se expresa que “unanegociación comercial apunta en la dirección del desarrollo si permite alcanzar – en untiempo previsible – varios objetivos referidos a certidumbre, inversión, escala de lasempresas y calidad de comercio”).

Al respecto vale tener en cuenta que si bien los datos no son concluyentes, porqueapenas han transcurridos dos años y medio desde que entro en vigencia el TLC deChile con EEUU, los datos referidos a los primeros dos años de vida del TLC indican –contra lo que los negociadores chilenos esperaban – que las exportaciones chilenas aEEUU acentúan la concentración en bienes primarios de bajo valor agregado y que elnúmero de empresas exportadoras, en lugar de aumentar, se reduce levemente.

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En definitiva, el análisis y la reflexión realizados conducen a la convicción de lanecesidad de redoblar el esfuerzo en el sentido de perseverar en una estrategiaMERCOSUR sobre reglas de juego, bases institucionales y compromisos quecontemplen explícitamente los objetivos expuestos. Al mismo tiempo se concluye quees necesario realizar un intenso esfuerzo negociador con terceros ( incluido entre ellosEEUU) que, centrado exclusivamente en los aspectos comerciales, y excluidos los otrostemas, permita mejorar sustancialmente las condiciones de acceso a esos mercados.

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Presidencia de la República - ciu.com.uy · - se realizó una revisión de los tratados comerciales firmados por otros países de América Latina ( Chile, México, Centro América