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gina en blanco a propsito
-
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Presupuestoy control
Pautasdereformapara Amrica Latina
Humberto Petrel
Con
lacolaboracinde
Romeo
E.
Petrel
Banco Interamericano de Desarrollo
1997
-
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4/496
Cataloging-in-Publication
data provided by the
Inter-American Development Bank
Felipe Herrera Library
Petrei, A.
Humberto, 1935-
Presupuestoycontrol: pautasdereforma para Amrica Latina/Humberto
Petrei;con la
colaboracin
de
Romeo
E .
Petrei
p. cm.
Includes bibliographical referencesan d ndex.
ISBN: 1886938288
1.Budget-LatinAmerica. 2.Finance,Public-Lawand legislation-Latin
America.
3.Expenditures,PublicL atinAmerica~Law
and
legislation. Linter-American
Development Bank.
II.
Petrei, Romeo
E.
351.722 P38~dc20 97-77993
La s
opinionesexpresadas
en
este libro
so n
responsabilidad
de su
autor
y no
necesariamente
reflejan lospuntos devistade lBanco InteramericanodeDesarrolloo
de
suDirectorio Ejecutivo.
Presupuesto
y
control:
pautasdereforma para Amrica Latina
Banco Interamericano de Desarrollo, 1997
Images
1997
PhotoDisc,
Inc.
Esta publicacin puede solicitarse a:
IDB Bookstore
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
Estados Unidos
de
Amrica
E-mail: [email protected]
www.iadb.org
ISBN: 1-886938-28-8
http://www.iadb.org/http://www.iadb.org/
-
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A
Nelva
Mariana
Gustavo
Guillermo
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gina en blanco a propsito
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V
PROLOGO
Enlos ltimo s aos, se ha producido una impo rtante literatura
que explora
el
impacto de las instituciones y los procedim ientos
presupuestarios sobre
el desempeo fiscal de los gobiernos. Esta
literatura,
que
comprende
estudios sobre
lo s
pases
de la
Unin Europea, sobre
lo s
Estados Unidos,
y sobre
los
pases
de
Amrica L atina, encuentra
que los
resultados
fiscales
no son independientes de las instituciones y procedim ientos que
rigen la
elaboracin
del
presupuesto,
su
aprobacin,
su
ejecucin
y su
control.
Al
mismo tiempo,
las
mejoras
en el
desempeo
fiscal que han
acompaado a las reformas de los procesos presupuestarios en
diferentes
pases, tanto industrializados (por ejemplo, Nueva Zelandia) como
de
nuestra regin (por ejemp lo, Argentina), m uestranque estaes
unreade
reforma
que
puede generar beneficios
muy
significativos.
En
este contexto,
el
estudio detallado de las instituciones del presupuesto en Am
rica La tina
y en aquellos pases desarrollados donde dichas instituciones son
ms
modernas, adquiere
fundamental
importancia.
En el
caso
de
Amrica
Latina, porque permite identificar reas potenciales de
reforma
institucional.
En el
caso
de los
pases industrializados, porque ofrece
importantes lecciones acerca del"bestpractice , que nos orientan
hacia la
naturaleza
de las
reform as
a
co nsiderar.
Presupuestoy control: pautas dereforma paraAm rica Latina
es
una contribucin muy importante en este sentido. Humberto Petrei
nos
ofrece
un anlisis en profundidad de las instituciones del
presupuesto
pblico y los organismos de control presupuestario en siete
pases
industrializados
y en
seis pases
de
Am rica L atina. Para ello,Petrei
no se
limit
a
estudiar
las
leyes
y las
constituciones
de
cada
uno de los
pases,
sinoqueadem s visit cada pas,y encadauno
condujo
entrevistascon los
diversos actores que participan del proceso de presupuesto y
control. El
resultado final refleja claramente este gran esfuerzo de
recopilacin y
sistematizacin
de la
informacin.
El
anlisis
se
nutre
de dos
importantes
ramas de la teora econm ica: la teora de las finanzas pblicas y
la teora
de las
decisiones colectivas. Mientras
que la
primera asum e
la
existencia
d e
una funcin deu tilidad socialque sebusca m axim izar,lasegunda
reconoce
la
dificultad
deagregar preferencias ind ividuales,ydestacala importancia
de
los
incentivos
de
cada
uno de los
agentes
que
participan
en las
decisiones pblicas. Incorporar este segundo enfoquecom o
complemento
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
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V I
del primero esfundamentalpara hacer un anlisis institucional com
o el que
se
desarrolla
en
este libro.
Cada
estudio
de
caso incorpora
una
perspectiva histrica
que nos
permite comprender
la
manera
en que los
pases
van
cambiando
sus
instituciones enrespuesta adistintos prob lemas.Ellibro tiene
ademsun
enfoque
comparativo, tanto al interior de cada categora de pases
como
entrelospases industrializados y los deAmrica Latina. Este
enfoque
comparativo es sumamente til a la hora de pensar en posibles
reformas
institucionales en los
pases
de la regin, que es en definitiva la
razn
ltima
del
libro.
El
trabajoconcluye
con una
serie
de
reflexione s acerca
de
las
lecciones aprendidas,
y de las
posiblesestrategias
de
reforma para
los
pases
de la
regin.
Esta obra debera ser lectura ob ligatoria para todos aquellos
que
participan en el proceso de presupuesto, tanto a nivel del
ejecutivo como del
legislativo, para aquellos encargados de proponer y llevar
adelante los
procesos de reform a institucional en los diferentes pases, y
para quienes
desde
lo s
organism os m ultilaterales
de
crdito tenem os
la
responsab ilidad
de ayudar a los pases a avanzar en la modernizacin del estado y
en la
profundizacin de las reform as del sector pb lico.
Enrique
V.
Iglesias
Presidente
Banco
Interamericano
de
Desarrollo
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
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VIl
RECONOCIMIENTOS
Este libro ha sido posible merced a la colaboracin de una serie
de
instituciones y de much as personas que han prestado su ayuda de
m anera
desinteresada.
El
estimulante ambiente para
la
discusin
de
ideas
y
programas de reformas que ofrece el Banco Interamericano ha
sido
esencial, y en esto debemos tributar un ho m enaje al liderazgo
continuo de
su presidente, Enrique Iglesias, y a la importante contribucin
de su
vicepresidente, Nancy Birdsall. M iprim er agradecimiento espara
ngel
Boccia,
que
siempre estuvo dispuesto
a dar sus
agudos com entarios
y con
quien he tenido oportunidad de discutir la mayora de los
captulos y la
propia estructura del libro. Luego debo reconocer eltrabajode
Mariano
Sturla,
quien ademsdeasistentedeinvestigacin,fue unverdadero gerente
del proyecto, atendiendo todoslosaspectos necesarios, desde
labsqueda
bibliogrfica, lapreparacin denotasy laelaboracin de cifras,
hastasu
participacin en el cuidado de la edicin. Mara L aura Lanzeni
investig las
fuentespara varios captulos y prepar valiosas notas. Jos Cartas
analiz
varios captulos, en especial lo s ltimos y formul tiles
sugerencias.
Patricia Giovannoni, con alto espritu de colaboracin, hizo y
rehzo
cuantas vecesfuenecesario unnmero incontabledeborradores.
Valeria
Zemborain tuvo
a su
cargo
la
preparacin
de la
bibliografa, realiz
bsquedas en internet y proces num erosas notas. Marina S imian
puso en
lim pio muchas de m is notas.
Dedico un especial reconocimiento a Benita Vasallo, por
haber
mantenido un envidiable liderazgo en la conduccin del centro
de
documentacin
del
BID.
S u
colaboracin,
la de
R olland L amberton
y la de
Marina Schreiber nos permitieron acceder, con gran rapidez, a
prcti-
camente todaslas
fuentes
deinformacinque nos
fueron
necesarias. Deseo
reconocer la labor de quienes han puesto un gran em peo y una
excelente
labor profesional
en la
edicin
y
publicacin
de
estetrabajo:M uni Figueres,
Brbara
R ietveld, Jos Ellauri,
R afael
Cruz
y
Dolores S ubiza. Varios
de mis
colegas, tanto del directorio del BID com o de o tras
instituciones, y otros
funcionariosyamigoshanprestadounagran ayuda com entando
partesdel
libro y/o haciendo posible diversas entrevistas en los pases que
visit.
Adem s quiero agradecer a todos aquellos que generosam ente
brindaron su
tiempo para responder a mis preguntas sobre el funcionamiento de
las
institucionesencadauno de lospasesquecomprende
este
estudio. Unos
y otros aparecen
en la
lista
que por
orden alfabtico
se
incluye
al final.
-
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Espero
no
h aberme olvidado
de
alguno;
si as lofuere,
solicito disculpas
y
confoen su comprensin.
Lapreparacin de este libro se extendi por algo m s de dos
aos,
al
tiem po
que
tena otras
funciones,
pero
el
trabajo
recoge ideas acum uladas
alolargode mivida acadm icay profesional: primero como
profesorde
finanzas
pblicas
en la
Universidad Nacional
de
Crdoba (Argentina),
luego
a
travs
de mis
funciones
en el FMI y en
particular
en la
O EA, donde
trabaj extensamente
en
programacin
de
inversiones,
y ms
tarde com o
consultor
de
varios organismos internacionales,
en
especial
del
Banco
Mundial,
con los que
realic
un
buen nmero
de
misiones
en
aspectos
institucionales delp resupuesto envarios pasesde laregin;y
porltimo
en el BID dondehetenido o portunidadde ver lasituacinde
lospasesde l
rea
y de
participar
en la
discusin
de sus
polticas
en la
materia. Para
este
libro
he
visitado cada
uno de los 13
pases incluidos
en el
estudio, habiendo ,
en cada
caso,
entrevistado a los
principales
funcionarios encargados de
presupuesto y control, y a acadmicos que han trabajado sobre
temas
relacionados, altiem poquehemos
revisado
selectivamente los
principales
trabajos
producidos
en el
campo elegido.
Por fin deseo agradecer a m i esposa N elva, y a mis hijos M
ariana,
Gustavo y Guillermo po r el continuo apoyo que han dado a m i
trabajo, no
slo desde el punto de vista afectivo, sino tambin en relacin a
este
proyecto particular, del cual han participado en m uchas de sus
vicisitudes.
Humberto Petrei
W ashington, D.C.
Diciembre de 1997
viii
-
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CONTENIDO
PROLOGO
PREFACIO
RECONOCIMIENTOS
PARTE I - UNAR EVISI NDE LATEO R A PRESUPUEST ARIA
Captulo 1. Discusinde lasteora centrales
PARTEII - LAEX PERIENCIADELO SPASES INDUST R IALIZADO S
Captulo 2. Estados Unidos
Captulo 3. Canad
Captulo4. R eino Unido
Captulo
5.
Suecia
Captulo
6.
Australia
Captulo 7. Nueva Zelandia
Captulo 8. Espaa
Captulo
9. La
experiencia
de los
pases industrializados:
recapitulacin
PARTE
III - LA
EX PERIENCIADE
LO S
PASES LATINO AMER ICANO S
Captulo
10 .
Argentina
Captulo 11 . Brasil
Captulo
12.
Chile
Captulo
13.
Colombia
Captulo
14 .
Mxico
Captulo 15. Venezuela
Captulo 16. La experiencia de los pases latinoamericanos:
resumen
comparativo
PARTE IV - EX AMEN COMPARATIVODE LASDIVERS AS EX PERIENCIAS
Y
ESTRATEGIAS
DE REFORMA
Captulo 17. Las preferencias de los votantes y la
transparencia
del proceso presupuestario
Captulo 18. Elpresupuestoy losfinesde lapolticaeconmica
Captulo 19. La integridad del presupu esto
Captulo 20. Horizontes futuros, estrategias para la refo rm
a
BIBLIOGRAFA
ANEXOS
LISTADESIGLAS
AGRADECIMIENTOS
NDICE DE TEMAS
ix
-
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gina en blanco a propsito
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
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xi
N D I C E
P R O L O G O v
RECONOCIMIENTOS
viii
PREFACIO xvii
PARTEI. U NAREVISI NDE LATEO R A PR ESUPUEST ARIA
1.Discusinde lasteoras centrales 3
Lamaximizacin
del
bienestar
3
La
teora
de las
decisiones colectivas
6
Posibilidadde unaintegracinentrelas dosescuelas 10
Los fines de lapoltica econmica 13
Fundamentos
del
control
17
Teoras subyacentes
en la
reforma
de los
ltimos aos
18
PAR TE
II. LA EXPERIENCIADE LO SPASES INDUST R IALIZADOS
2.
Estados UnidosdeAmrica 25
Noticiahistricadelproceso presupuestario 25
Principales actores
33
Elproceso presupuestario 34
Flexibilidad presupuestaria 40
Contenido
delpresupuesto 42
La
organizacindelcontrol presupuestario 44
Temas
de
discusin
50
3.
Canad
61
Antecedentesenmateria presupuestaria 61
Elpresupuestoporprogramas 63
Evolucinde lossistemasdedecisiones para polticasygasto 64
Una
nueva etapa: vigilancia centralizada, incentivos
y
responsabilidad 66
Elproceso presupuestarioyreformas recientes 67
Control
76
Evaluacin 80
4.
Reino Unido
89
Organizacin poltico-administrativa 89
Principales reformasen losltimos aos 90
Elciclo presupuestario 97
Elmarco macroeconmicoy lasproyeccionesde laeconoma 104
Indicadores
de
gestin
106
Ejecucin de lpresupuesto 106
Auditorayevaluacin presupuestaria 107
-
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Xll
5. Suecia 119
Organizacin poltico-administrativa
119
Alguno s antecedentes 120
Elencuadremacroeconmico 122
El ciclo presupuestario 123
El
contenido
y
enfoque
del
presupuesto
127
Reformas enm archa 128
Auditora 129
R etroalim entacin de la inform acin 132
6. Australia 137
Breve historia 137
La organizacin poltica y sus protagonistas 138
El ciclo presupuestario
140
Caractersticas de las proyec ciones 143
La
poltica
fiscal, la
poltica m onetaria
y la
deuda
de los
gobiernos
estatales 144
Contenido
del
presupuesto
146
El mtodo de lo devengado 147
Transparencia informativa
148
Indicadores
de
desempeo
y
estudios
d e
eficiencia
149
Los
mecanismo s
de
evaluacin
150
Losm ecanismosdecontrol 151
Fuerza
de las
reformas
15 3
7.
Nueva Zelandia
159
El
sistema
de
gobierno
y
principales actores
de l
proceso
presupuestario
159
La
situacin antes
de
1984
160
1984: inicio
de una
etapa
dereformas 161
El
proceso p resupuestario
167
Contenido del presupuesto 171
El m anejo de los costos de capital 172
Informes
pblicos
173
Evaluacin y control 175
Recapitulacin 177
S.Espaa 185
Antecedentes histricos 185
O rganizacin y norm as adm inistrativas 190
El ciclo p resupuestario
192
El
marco macroeconmico 194
El Sistema
de
Informacin Contable Presupuestario (SICOP)
195
Los
sistemas
de
control
196
-
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xiii
9. Laexperienciade lospases industrializados: reca pitulacin
207
Las
relaciones entre el poder ejecutivo y elpoderlegislativo 207
Coordinacin
de
po lticas
210
Marco m acroeconmico, proyecciones 211
Elciclo presupuestario 215
Control 217
Evaluacin 222
Laaplicacin de criterios de eficienc ia 223
Control, evaluacineincentivos 224
PARTE
III.L A
E X P E R I E N C I A
DE LO S
P A S E S L A T I N O A M E R I C A N O S
10.
Argentina
229
Noticia histrica
229
Administracin financiera 238
Elpresupuesto y el plan de inversiones 242
Control interno 246
El
control externo 249
11. Brasil 257
B reve historia 257
La
preparacinydiscusin delpresupuesto 262
Rigidez delpresupuesto 265
Elproblem ade la
inflacin
en laform ulacindelpresupuesto 266
Ejecucin delpresupuesto 267
S istema Integrado de Administracin Financiera (SIAFI) 267
Control 268
Consolidacin yreformasenm archa 272
12.
Chile
281
Antece dentes histricos del proc eso presupuestario 281
Elmarco constitucionalylegaldelpresupuesto 284
El
proceso presupuestario 284
Polticasypresupuesto 288
Las funciones de
control
290
R eformas en
marcha
292
13. Colombia
299
Notas histricas
299
Encuadre legaldelpresupuesto 307
Coordinacin entrelaspolticasfiscal ymonetaria 308
Endeudamientodegobiernos locales 310
Elproceso presupuestario 311
Laanualidad
d el
presupuesto
y el
rezago
fiscal 314
Control 316
-
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X IV
14.
M xico 325
No ticia histrica 325
Elciclo presupuestario 327
Coordinacin de las polticas m acroeconm icas y sectoriales
330
S eguim iento y control del gasto 332
La
funcin del control externo 335
15.Venezuela 345
Antecedentes histricos 345
Elproc eso presupuestario 34 8
Vnculo entre planificacin
y
presupuesto
35 2
La
funcin
decontrol 353
Reformas
en
marcha
35 5
16. L a experiencia de los paises latinoam ericanos: resumen
comparativo 361
Papel
del
ejecutivo
y del
legislativo
en la
formacin
del presupuesto 361
Armonizacin depolticas 363
Horizonte de programacin 365
El
ciclo presupuestario 367
Control y evaluacin 367
Criteriosdeeficiencia 37 0
PARTE
IV.
EXAMEN COMPARATIVO
DE LAS
DIVER SAS EXPER IENCIAS
YESTRATEGIASDEREFORMA
17.
L a
integralidad
delpresupuesto
377
Las
ideas de universalidad y unidad del presupuesto 377
El
perodo presupuestario
38 1
Recursos
co n
afectacin especfica
383
Gastos impositivos 385
Garantas 386
Pasivos contingentes
388
Elm todode lodevengadoy loscostosdecapital 39 0
18. El
presupuesto
y los
fines
de la
polticaeconmica
393
Asignacin de recursos y preferencias sociales 393
La
bsqueda
de la
estabilidad
39 9
Elmantenimiento delempleoe ingresos mnimos 409
Ladistribucin del ingreso 412
19.
L aspreferenciasde losvotantesy latransparencia
presupuestaria 415
El
trabajo
aniveldelejecutivo 416
Elfuncionamientode llegislativo 420
Losm ecanismosdeseguimientoycontrol dentrod elejecutivo 42 4
-
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17/496
XV
Indicadores de desempeo 425
El control entre poderes 426
Evaluacin 427
20 .Horizontes futuros, estrategiasdereforma 431
La
difusin
de las refo rm as, algunas lecciones de la historia 431
La
programacin
del
gasto
433
Laejecucin presupuestaria 441
Elmarco macroeconmico 442
Los mecanismos de control 443
Cierre del crculo programacin, ejecucin, control, evaluacin
446
Latransparencia de la inform acin 446
Labsqueda
de
eficiencia
448
NDICEDE
C U A D R O S
2.1 Estados Unidos:
dficit
m ximo proyectadoy
dficit
real 31
2.2
Estados Unidos: ejecucin vs. proyecc iones 43
4.1 R eino Unido: ejecucinvs.proyecciones 105
6.1 Australia: ejecuci nvs.proyecciones 145
9.1 Diferencias porcentuales entre ejecucinypresupuesto original
para
algunos pases industrializados
213
9.2 Desvo prom edio del ndice de gastos ejecutado s sobre
gastos proyectados 214
9.3 Prom edios porcentuales de errores de prediccin 215
9.4
rganos
de
control externo. Recursos presupuestarios
en
porc entajes
de l
presupuesto total 221
16.1 Difere ncias porcentuales entre ejecucin y presupuesto para
algunos
pases latinoamericanos
36 6
16.2 rganos de control externo. R ecursos presupuestarios en
porcentajes del
presupuesto total
36 9
17.1 Gasto extrapre supuestarioygasto total 37 8
17.2 Dficit presupuestario y camb ios en el nivel de
endeudamiento 379
NDICE
DE T A B L A S
2.1 Elproceso presupuestario enEstados Unidos 35
3.1 El
proceso presupuestario
en
Canad
75
4.1 Elproceso presupuestarioen elR eino Unido 103
5.1 Elproceso presupuestario enS uecia 126
6.1 El proceso presupuestario en Australia 141
7.1 El proc eso presupuestario en Nueva Zelandia 169
8.1 El
pro ceso presupuestario
en
Espaa
193
9.1
Facultades
de los
poderes
ejecutivoy
legislativo para
la
aprobacin
y
mo dificacin delpresupuesto 209
9.2 Horizonte de program acin, proyecciones 212
-
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18/496
XVI
9.3
Control interno 218
9.4 Control
externo
220
10.1 El proceso presupuestario en Argentina 244
13.1 El
proceso
presupuestario enColombia 313
16.1
Facultades
de los
poderes ejecutivo
y
legislativo para
la
aprobacin
y
modificacin
del
p resupuesto
362
17.1 Anualidad presupuestaria 382
17.2
Garantas: principales reglas 387
18.1 Endeudamiento: facultadesylmites 404
18.2 Endeudamiento de gobiernos subnacionales 406
NDICE
DE
GR FICO S
2.1 Elproceso presupuestarioenEstados Unidos 37
3.1 El ciclo presupuestario en Canad 70
4.1 Elciclo presupuestarioen elR eino Unido 99
4.2 El proceso presupuestario en el R eino Unido 102
9.1 Duracin de lasetapasdediscusin delpresupuesto 21 6
14.1 El proceso presupuestario en Mxico 329
BIBLIOGRAFA
451
ANEXOS
457
LIST A DE
SIGLAS
465
AGRADECIMIENTOS 469
NDICED ETEMAS 471
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
19/496
XV11
PREFACIO
Las ltimas tres dcadas han venido acompaadas de oleajes
fuertes
de
presin sobre
las
economas
de
Amrica Latina.
Al
inicio
del
proceso
de
apertura de la dcada del 70, le sigue la crisis de la deuda
externa de la
dcada
del 80 y
ahora
se
agrega
una
aceleracin
del
fenmeno
de
globalizacin. Estos o leajes han significado innum erables y
diversas pre-
siones
en
general sobre
la
economa
y en
particular sobre
el
sector pb lico
de los pases de la regin. Por suerte, cada
oleaje
ha venido acompaado de
vientosrenovadores,
los que van
transformando
las
instituciones
y, con
frecuencia,
desbrozan el camino de los refo rm istas.
Lademanda
por un
sector pblico eficiente,
que
responda
a las
pol-
ticas pblicas acordadas en el plano poltico, es cada vez m ayor.
T am bin
resulta evidente e lafnpor consolidar la estabilidad que la m
ayora de los
pases
han
logrado
o van
logrando.
A
esto,
se
agrega
una
creciente preo-
cupacin por dar al
m anejo
de la
cosa pblica
una
adecuada transparencia.
Bajoesa ptica cobra relevancia laformaen que se asignan los
recursos en
elsector p blico y cmo se controla su uso. He all el objeto de
estetrabajo.
El
estudio del presupuesto puede hacerse desde distintos
ngulos:
desdeelpuntodevistade las
fuerzas
polticasque le dan
forma
encadauna
de
sus etapas; desde el pun to de vista contable adm inistrativo,
procu rando
explicar
los
aspectos tcnicos
que
hacen
a su
presentacin, ejecuci n, etc.;
desde el punto d e vista econm ico para determ inar cm o se
satisfacen las
necesidades pblicas
a
travs
del
m ecanismo recurso-gasto, etc.
Elenfoque
aquseguido radica en analizar las instituciones que los pases
utiliza n para
la asignacin de los recursos que controla el gobierno. Dicho
anlisis
comprende
las
organizaciones,
los
procedim ientos
y las
tcnicas em pleados
en la formulacin del presupuesto y en el control y evaluacin de
los
resultados
de las
actividades
de l
gobierno,
en el uso de los
recursos
pblicos, procurando determinar cules
de
esas instituciones
son ms
tiles
en
distintos contextos,
y
deducir
de ese
anlisis
las
posibilidades
de
reform as que existen para m ejorar aquella asignacin.
Mucho se ha hablado sobre el carcter
incremental
del proceso
presupuestario. Hay una especie de consenso sobre la idea de que
cual-
quiera sea el enfo que que se adopte, en el
fondo
la enorme inercia de los
mecanismosexistentesconvierten en
incremental
a
cualquierproceso.
Este
puntodepartida creaundilema.S equierereform ar,
sequierequehayauna
mejor
vinculacin entre asignacin
de
recursos
y los fines que el
estado
o
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
20/496
XV111
la sociedad persiguen, pero
si
solo
se
puede reformar
en el
margen,
se
pregunta si
vale
la
pena
hacer un
gran esfuerzo cuando
los
resultados
pueden sersolo m odestos. Apesarde losmltiples ensayos,
enverdades
difcil
pensar
en
otro enfoque. Dentro
de l
incrementalismo
existen
distintos
grados, adems de que puede haber un incrementalismo que mejore
la
asignacinde
recursos
y
otro
que la
empeore
o que
premieconsistente-
mente
la
ineficiencia. Siempre
es
posible
identificar las
herramientas
y
enfoques
que ms se prestan para mejorar la asignacin de recursos. El
esfuerzo
continuo generalmente recibe
su
premio.
Lo
importante
es
construir bases que estim ulen una cultura de camb io y crear
espacios que
den
lugar
a
distintas tasas
d e
aceleracin
de las
reformas.
Elpresente
trabajo consta
de
cuatropartes.
Laprimera
revisa
los
aspectos tericos
que
explican
la
gnesis
y el uso del
presupuesto.
La
segunda
reseala
evolucin
de las
prcticas
de
presupuesto
y
control
en los
pases que marchan a la vanguardia en ese terreno: Estados
Unidos,
Canad,
Reino
Unido, Suecia, Australia
y
Nueva Zelandia,
y se
incluye
Espaa como un caso interm edio y por la
influencia
que ha tenido sobre el
desarrollo de las instituciones de Amrica Latina.Latercera
estudia los
mismos temas para
un
grupo
de
pases seleccionados
de la
regin:
Argentina, Brasil, Chile, Colom bia, Mxico
y
V enezuela.
L a
cuarta parte
resume de m anera com parativa la experiencia de esos dos grupos
de pases,
identifica
lneasym todos posiblesdereform aenmateriadepresupuesto
yde
control
y
traza p osibles estrategias
de reforma.
Esta obra
ofreceuna
visin panormica
de los
principales puntos
de
discusin sobre presupuesto y control y en ese sentido est
dirigida a varios
grupos.
Por una
parte, proc ura llegar
a
quienes participan
en la
preparacin
y
ejecucin
del
presupuesto
en los
pases
de la
regin,
ya sea
desde
los
rganos c entrales o en las agencias ejecutoras y de co ntrol, y
por otra desea
com unicar sus ideas a los parlamentarios, en particular a los
que
forman
las
comisiones depresupuesto o interactan con losorganism os de
control.
T ambin puede ser til al mundo acadmico, como m aterial de apoyo
a la
enseanza
en
cursos
de finanzas
pb licas
o
materias relacionadas
o
como
referencia
para trabajos de investigacin. Naturalmente que una recom-
pensa m uy preciada por los autores sera que algunas de las
ideas de la obra
sirvan para impulsar o dar m ayor m petu a las reform as que se
llevan o que
se
lleven a cabo en la materia.
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
21/496
Par teI
Una
revisin
de la
teora
presupuestaria
Discusion de las teorias centrales
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
22/496
gina en blanco a propsito
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
23/496
1
iscusindelasteoras
entrales
Si bien estamos interesados en un anlisis institucional del
presupuesto y
su
c ontrol, para entenderlo m ejor es necesario conocer las
fuerzas que lo
m odelan y las m otivaciones y propsitos que tiene cada com
ponente de la
sociedad en eseproceso. A grandes rasgos puede decirse que hay
dos
enfoquespara explicarlaform acindelpresupuesto pblico
1
.Unacorriente
sostiene
que el
estado interviene para mejorar
el
nivel
de
satisfaccin
generalytrabajaalrededorde unafuncindeutilidad agregada,funcin
que
resulta
de lasum ade las
funciones
de losindividuosde la sociedadque se
trata. La otra corriente sostiene que es poco relevante trabajar
con una
funcin
de
utilidad agregada,
que lo
importante
es
entender
que el
presupuesto es el resultado de un conjunto de fuerzas polticas
donde
priman
las relaciones d e intercambio vo luntario entre los individuos,
y que
para perfeccio narlo es necesario entender ese proceso
poltico.
L a
maximizacin
del
bienestar
El anlisis presupuestario tiene
en
este enfoque
un
marco,
en
principio
riguroso, que le permite analizar y comparar distintas
alternativas y
formular recomendaciones. La idea central es que el presupuesto
y su
V Existe otra escuela,de lacualno nosocuparemosaqu,la denom
inadaEscueladeEco-
noma PolticadeChicago,que traza un paralelismocon la doctrinadem
ercados
eficientes, y
parte
de la
idea
de que
toda
la informacinq ue
puede prestar
el
sistema
poltico seencuentraen elmecanismodelvoto. Entonces,losprocesos
po lticos exis-
tentes condu cen
a las
mejo res decisiones colectivas
y por lo
tanto
haypoco
lugar para
mejorar
laspolticas pblicas.Ascomoladoctrinademercados
eficientes
sostieneque
elprecio,po rejemplo,de unttuloo unaaccinrefleja todalainform
acin necesaria
y por lotantono hayposibilidadesdehacer ganancias
extraordinarias jugandoen la
bolsa,elresultadode unavotacin contiene
todalainformacinnecesaria para tom ar
decisiones sobre los programas del gobierno . Los desvos en los
precios, o los desvos
en el nmero devotos,son fenmenos estocsticos temporarios que no
alteran los
resultadosfinales. S i unprogramadegobiernono
esbueno,elmecanismodevotacin
lo reemplazar.Si unprogram a sobrevivea losprocesos
eleccionariosesporqueel
programa esadecuadoy por lotantohaypoco lugar para
mejorarlaspolticas pblicas.
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
24/496
composicin pueden estudiarse
en
trminos econmicos, procurando
ve r
en cada caso cmo las distintas situaciones
afectan
a la funcin de
bienestar de la sociedad.
Cabe entonces preguntarsesi tal
funcin
existeopuede im aginarse,
y
en caso
afirmativo,
quines son los encargados de darle vida, y si no,
culesson las
soluciones posibles.
Una
abundante literatura sobre
el
tem a
y una discusin q ue lleva ya m s de 40 aos m uestra que si se
parte de un
conjunto
razonable deprincipios respecto a la
forma
de las
funciones
individuales de utilidad que se pretende agregar, tamb in
bajo
supuestos
razonables, hay una imp osibilidad de contar con tal
funcin.
El punto de
partida ha sido cmo trasladar todo el aparato analtico basado en
la
conducta racional
del
individuo
a una
co nducta racional
de un
conjunto
de
individuos. Com o es sabido, el principal prob lema radica en
que no pueden
hacerse
com paraciones interpersonales
de
utilidad.
Co n
todo,
la
sociedad
a
travs
del
proceso poltico parte
de la
idea
de que las
personas tienen
funciones de
utilidad similares
y
asigna valores sociales
a la
utilidad
del
ingreso
(Musgrave y Musgrave,
1973).
Arrow,que hacum plidounpapel im portanteen eldesarrollo
terico
para explicar
laform acinde las
decisiones presupuestarias, impone
a su
funcin de
bienestar
las
condiciones
de
universalidad, consistencia
paretiana,
independencia y
ausencia
de imposicin. Lo
relativo
a
universalidad
significa que la
funcin
es
vlida
c on
independencia
de la
forma en que se hace una votacin sobre pro gram as de gobierno,
o dicho
de otra m anera, al seguirse las preferencias de los individuos
no se r equiere
unanimidad antes de la votacin, pero el resultado no debe
alterarse segn
el
mtodo
que se
siga para
identificarlas
preferencias.
La
segunda condi-
cin serefierea que si todos los individuo s prefier en una so
lucin A a otra
B, entonces el resultado de la decisin colectiva debe indicar
que A es
preferible
a B. La tercera condicin nos d ice que un ordenam iento entre do
s
alternativasno debieraversealterado por cambiossobrelas
preferencias
individuales
en
m ateria
de
alternativas
no
relevantes.
La
cuarta co ndicin
implica que el juego de las preferencias individuales es
suficiente para en-
contrar una solucin sobre lo que quiere una sociedad. T odas
estas cond i-
ciones parecen razonables, pero todasnopuedense rcum plidasa
lmismo
tiempo , y de all se deriv el nom bre de T eorema de la im
posibilidad .
DesdequeArrow
formul
su ya
famoso
teorema, estas condiciones
han experimentado algunas modificaciones
e
intentos
de
precisin
o
refinamientos, pero la conclusin es que no hay una manera lgica
e
4 Captulo1.Discusinde lasteoras centrales
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
25/496
Parte I. Una revisin de la teora presupuestaria 5
infaliblepara sum ar las preferencias de los individuos. O sea,
no existe una
funcin
que cumpla con todas aquellas condiciones. Hay aqu un
serio
dilem a: m uchos econom istas sienten
que
conocen cules
son las
po lticas
que conducen a unm ayor bienestar, y sin embargo, no estn en
condi-
ciones de probarlo. Com o el anlisis econm ico de las decisiones
que deb e
tomar la sociedad se basa en tal funcin, la solucin es que tal
funcin
debe ser impuesta.
Quin impone
tal
solucin
y
cmo
se
hace
es
algo
que
queda
sujeto
a laim aginacin:ungrupo reduc ido (solucin oligarca),unapersona
que
"interpreta" a la
sociedad (solucin dictatorial)
o la
mayora (solucin
tambin dictatorial). Aqu se robustece la idea de planificaciny
se llega a
la formacin del presupuesto como un ejercicio en que una
agencia
gubernam ental se erige en intrprete de las preferencias
individuales. En
este caso,
por una
diferencia entre costos
de
informacin
y
beneficios
difusamente percibidos, puede desembocarse
en la
indiferencia genera-
lizadaporpartede losvotantes.
Los
crticos
de la
teora
de l
bienestar sostienen
que los
supuestos
en
que se basa el anlisis econmico son dbiles y que por lo tanto
sus
conclusiones son errneas o en el mejor de los casos,
dudosas.
Aqu
podramos distinguir
dos
niveles
fundamentales de
an lisis.
Uno en el que
prescindimos
de
consideraciones d istributivas
y
otro
en el que
dam os lugar
a ello. Si nos contentamos con el primer nivel de anlisis, a
partir de los
aportes
de
Harberger,
el
cuerpo terico resulta suficientemente robusto:
podramos agregar
funciones
de dem anda individuales y
trabajar
con datos
del mercado para analizar
las
consecuencias
de
distintas alternativas
presupuestarias (Harberger,
1971). Sin
embargo, debe reconocerse
que en
el mercado se revelan las preferencias individuales, que se
traducen en
dem andas efectivas en tanto que ello no sucede con los bienes
pblicos, que
provee el estado, en que no se aplica el principio de exclusin.
Las personas
tienen preferencias
por
determinados bienes
y
servicios, pero esas
preferencias
no se
"revelan"
en
forma
de
demandas
en el
m ercado.
Esa es
larazn por la cual el"voto"en el m ercado, que sem anifiestapor
el poder
de
compra, debe
ser
sustituido
por el
voto poltico.
El
segundo nivel
es
cuando introducim os consideraciones distributivas. En este
caso, el anlisis
secom plica,
y es
difcilllegar
a una
solucin
de
aceptacin general, puesto
que
cada solucin depende
de los
supuestos
que se
adopten.
Por
razones
de
espacio
no
podem os incluir aqu
una
discusin detallada
del
tema.
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
26/496
6
Captulo
1.
Discusin
de lasteoras
centrales
L a teora de las decisiones colectivas
La o tra corriente de pensamiento considera que el presupuesto
es p roduc to
de unaseriede
fuerzas
que
actan
en el
m ercado
poltico,
que laideade
una
funcin agregada de bienestar carece de relevancia, como
tampoco
tiene erigir aalguienen"intrprete"de laspreferencias
individuales.El
principal
exponentedeesta teora,que se hadadoenllamarlateorade las
decisiones colectivas,
es
James Buchanan. Esta escuela,
que
aplica
las
herramientas del anlisis econmico a la com prensin de los pro
blem as de
las ciencias polticas, concibe al votante co m o un cliente de
los dirigentes
polticos, quienes tratan de atraerlo y seducirlo vendindole
ideas o
promesas. Los polticos pueden involucrarse en acciones
altruistas como
algunasveceslos empresarios yhombresdenegociostambin lo
hacen,
pero esto no constituye la esencia de su accionar. Buchanan
procura
elim inar cualquier vestigio
de una
visinorgnica
del
estado: para
l y su
escuela resulta inconcebible la idea de que un ente pblico , el
estado, se
comporte como
una
entidad diferente
de los
individuos
que la
componen.
La teora de las decisiones colectivas en su vertiente
analtica
reconoce varios hitos. Duncan Black
produjoen 1948 un
trabajo sobre
la
lgica
de la
adopcin
de
decisiones
en
grupos
y
desarroll
la
idea
del
votantetpico,quecorrespondea lamedianadelingreso.S
uselaboraciones
fueron
luego enriquecidas
con los
trabajos
de
Kenneth Arrow sobre
las
dificultades para contar con una
funcin
de bienestar social y
fueron
seguidas despusporAnthony Dow ns, quien am
plilanocindelvotante
tpico
e
intent desarrollar
una
teora
de la
democracia.
En ese
sentido,
Downs traz
un
paralelism oentre
los
m ercados
de
bienes
y los
mercados
de
votos,
y al
m ism o tiempo anticip
la
idea
de que en un
m edio donde
la
informacin
es
compleja
y
costosa,
lo s
miembros
del
electorado pueden
elegir racionalmente quedar al m argen de los proceso s
electorales. En esas
circunstancias,otros actores polticos pueden llenar el vaco y
reem plazar
al
votante
en su
papel central
del
proceso po ltico.
En
1962,
a
travs
de lo que es hoy una
obra clsica
de la
literatura
econmica, El
clculo
del
consenso (The
Calculas of Consent,
Logical
Foundations of ConstitutionalDem ocracy), BuchananyTullock
revisaron
lo estudiado en torno a los sistemas de votacin y func ionam
iento de los
grupos de presin en m edios poco regu lados, para analizar las
decisiones
colectivas
sujetas
a reglas predefinidas, con un nfasis particular en las
normas constitucionales. Olson (1971) realiz aportes sobre
el
compor-
tamiento de los grupos de presin y ayud aclarificarla comprensin
de los
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
27/496
ParteI. Unarevisinde lateora presupuestaria 7
mercados polticos. Estacorrientedepensamiento
ponedemanifiestolas
restriccionesexistentesen losmercados
polticos,queimpidenunamejor
correlacin entre
las
preferencias
de los
votantes
y las
decisiones
que se
toman a
travs
del
presupuesto.
As
marca
las
limitaciones
en la
motivacin
delo svotantesysealaelcontenido racionalde laabstencin;por
unlado,
por elamplio espaciodetiempo entre cada eleccin,y por elotropor
la
falta de
control
que
tiene todo sistema poltico sobre diferencias entre
promesas electoralesy sucumplimiento. Pero tambin
analizalorelativo
a losgruposdepresin,aquienes buscan rentas extraordinarias,al
trabajo
de
cada uno de lospoderes de unarepblica y alfuncionamientode
la
burocracia. Algunosde lossostenedoresdeesta corriente,los
delgrupode
Virginia,
conciben
al
presupuesto
-y en
general
al
gobierno-como
el
punto
dondeconfluyen individuos racionalesq ueprocuran
maximizarsupropia
satisfaccinactuando
en un
medio
que
hace posible distribuir ingresos
y
riquezaatravsdelestado.
Lamotivacinde lvoto
En la
teora
de las
decisiones colectivas
ha
cobrado
un
cierto arraigo
la
tesis
de
que laspreferenciasde losvotantes tiendenacoincidircon
unvotante
tpico,el quecorrespondea lamedianadelingreso.L ateora partede
una
serie
de
supuestos,
en
particular
que los
votantes estn suficientemente
informados
de los
programas
que se les
ofrecen,
que la
eleccin corres-
ponde a unsistemabipartidario,que lospartidos semuestran
flexibles a
ajustar
sus
plataformas
a lo que
perciben como preferencia
de los
votantes,
que
stos
son
capaces
de
penalizar
a
quienes
no
cumplen
con sus
promesas
electoralesy,
adems,
que no hay
mayores
abstenciones. La teoraha
recibido considerable atencin
y
aunque
con el
correr
del
tiempo
ha
tendido
a
perder
fuerza, en
particular porque muchas veces
los
supuestos
no se
dan,
tiene
importancia para
explicarelcomportamientopresupuestario.Hechos
tales como el aumento del gasto pblico o la aprobacin de
partidas
especficas
sin una
correlacin aparente
con
necesidades sociales encuen-
tran unaexplicacinen esateora.
La
posibilidad
de que un
votante puedainfluir
en el
resultado
de una
eleccin es pequesima; solamente la idea de deber ciudadano,
la
obligatoriedad
del
voto
o un
error
en el
clculo
de
probabilidades
le
llevar
avotar.U naconducta racional quizslolleveaabstenerseyesto abre
la
puertaparaque losgruposdepresininfluyanotomen
controldelproceso
electoral omanipulenlosmediosdecomunicacin.Elproceso
electoral
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
28/496
8 Captulo
1.
Discusin de las teoras centrales
como medio para
reflejar
las preferencias de los ciudadanos tiene varias
debilidades. Entre ellas cabe destacar
el
limitado poder
que
tiene
el
votante,
que
slo
lo
hace
por
programas
de
gobierno
sin
ninguna posibilidad
de
desagregar el paquete de medidas prometidas, la poca relevancia
que tienen
para
los
partidos
polticoslascuestionesde
largo plazo,
y lapoca
memoria
que con
frecuencia
tienen los votantes.
Principales
actores
en la
formacin
del
presupuesto
Con
frecuencia
se ha
sostenido
que las
fallas
de
mercado pueden
se r
corregidas por la intervencin del estado. Detrs de esto est una
concep-
cin idealizada
del
estado
y de la
direccin
que
puede tomar
tal
interven-
cin. Para quienes adhieren a tal visin, laplanificacines una
respuesta
natural.Elproblemaes que el
anlisis
no
debe
detenerse
all, sino
que
adems debemos preguntarnos qu incentivos existen en el gobierno
para
hacer
tal o
cual cosa, quin gana
y
quin pierde
y si las
buenas
intenciones
realmente se materializan en buenos resultados.
En la
mayora
de las
sociedades modernas
el funcionamiento del
sistemademocrtico est basado
en
grupos bien diferenciados,
conintereses
propios,
que
tratan
de
maximizar
su
grado
de
satisfaccin
y queinteractan
entre
s,
procurando obtener
de losotros
grupos
concesioneso
beneficios
para aumentar su
satisfaccin ,
todo lo cual opera con reglas e instituciones
que
aquellos mismos grupos tratan de moldear a su favor.El
esquema
polticoest formado bsicamenteporcuatro categorasde actores:
los
votantes, los polticos, los miembros de la burocracia y los
grupos de
inters. L as
relaciones
m s
intensas
de
competencia
y de esfuerzos de
atraccin
ocurren
entre
esos grupos, pero tambin hay una importante
interaccin hacia
el
interior
de
cada categora. Cada grupo controla algo
y
est dispuesto a intercambiar algo o todo de lo que controla para
conseguir
sus objetivos.
Losvotantessonindividuos racionalesqueprocuran maximizarsu
utilidad, que pueden dar su voto y que quieren a cambio
programas que
satisfagan susdeseos. Entonces estarn dispuestos a dar suvoto a
los
polticos que se los puedan proporcionar, pero tambin desean
buenos
servicios
pblicos
yrespuestasa los
problemas nuevos, demandas
que los
burcratas deben
enfrentar.
Los polticos son profesionales de la conduccin del gobierno
que
procuran
"comprar"
votos
con
promesas
y con
obras
de
gobierno.
El
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
29/496
Parte
I. Unarevisinde la
teora presupuestaria
9
poltico procura maximizar
el
nmero
de
votos
con los
recursos
que
maneja.
La
posibilidad
de atraer
votos
radica en la
capacidad
de hacer
prom esas crebles. A su vez, la credibilidad se acrecienta con
una buena
accin
de
gobierno
o
cumpliendo
las
promesas.
El
dirigente basa
lo s
cambios
en el
nivel
y
com posicin
de
gastos
e
im puestos
en una
evaluacin
sobre
el
nmero
de
votos adicionales
que
habr
de
recibir como
consecuencia de esos cam bios. En cada caso ponderar cuntos vo
tos gana
y
cuntos pierde
por
perm itir
que un
grupo
m ejoresu
posicin m ientras
que
otros retroceden.
Las
fuerzas
quegobiernanlaburo cracia pueden entenderse
mejor
s i
se
las ve en do s
planos
diferentes.Un
grupo estar m otivado
por la ley del
menor
esfuerzo,
otro grupo estar dispuesto
a
poner
una
gran dosis
de
esfuerzo
e im aginacin. Este ltimo grupo requiere slo m ayor seguridad
en
su trabajo y
mayores recursos para producir ms. Pero
el esfuerzo
simultneo
devarios
gerentes
que
procuran
hacerm s de lo que se les ha
encom endado provo ca un aum ento en el gasto total. Estas
motivaciones dan
origen
a un
sinnmero
de
reglas para enc uadrar
la
conducta
de
funcionarios
pblicos de tal manera que respondan a lo que los otros actores
desean. Dado
queen la administracin pblica no hay m ecanismo s de m ercado
que guen
laasignacin de recursos, aque llas reglas tratan a veces de reem
plazarlo.
Los ciudadanos saben que si se organizan en grupos alrededor
de
fines
comunes aumentanlasposibilidadesd econseguir su
sobjetivospor
las
ventajas
que da la
divisin
deltrabajo, la
especializacin
y la
concen-
tracin
de
esfuerzos.
Laorganizacinengruposdeintershatransform ado
el funcionamientodealgunas democracias. EnEstados Unidos
esparticu-
larmente
notable
eltrabajo
activo
de un
gran nmero
de
organizaciones
que
procuran influir en la
gestacin
o
aplicacin
de
leyes
y
reglamentos
que
contemplan
sus
intereses.
A
m edida
que
esos grupos
se
tornan
m s
activos
y poderosos, el gobierno tambin aumenta su poder. La
competencia
poltica tiende a suplantar en algunas reas a la competencia
econmica.
Muchosven quepueden obteneru naganancia m ayoratravsdelsistem
a
poltico
que a
travs
del
mercado,
y as hay
grupos
que
tienden
a
obtener
beneficios
paras sin una correlativa
m ejora
en elorden pblicoo en la
cantidad de bienes a disposicin de la sociedad. El problema es
que las
enormes
ganancias
de
corto plazo
que
estosgrupos generan co nstituyen
una
am enaza de parlisis para el largo plazo.
Esta teora desemboca, en su aspecto normativo, en las formas
de
correccinde lasfallasde lossistemaspolticos
para
permitirque se
logre
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
30/496
10
Captulo
1.
D iscusinde las teoras centrales
una
mejor correspondencia entre
las
preferencias
de los
votantes
y las
decisiones
de la
sociedad.
Una
corriente im portante dentro
de
esta escuela
concentra
sus
esfuerzos
en
demostrar
la
necesidad
de
incorporar
en las
constituciones
de los
pases norm as exp lcitas
que
eviten
que una vez en el
poder
los gobernantes se desven
radicalmente
de los
mandatos
que
recibieronde losvotantes.
Posibilidad de una integracin entre las dos escuelas
La
teorade las finanzaspblicashasido co nstruida m irandoa las
fallas
de
mercado e ignorando las
fallas
d e los procesos polticos. La teor a de las
elecciones colectivas
se fija ms en las
fallas
del
proceso poltico
y
m inimiza las
fallas
de m ercado. Hay un paralelismo en las dos escuelas: las
medidas y los cambios quepropone la escuela delbienestar parten
de
comparar diferentes situaciones con un modelo ideal de asignacin
de
recursos, mientrasqu e laescuelade lasdecisiones co lectivas com
paralo s
procesos polticos co n un ideal de instituciones dem
ocrticas.
Las dos
escuelas proporcionan im portantes lecciones.
La
escuela
de
lateoradel
b ienestar
sostieneque
debe buscarse
unafuncin de
bienestar
social y que en la prctica es posible, de m anera im plcita,
trabajar
con esa
funcin. Entonces, lo
mejor
es ver cmo se aplican los conocimientos
econm icos para m ejorar el bienestar de la sociedad. En tal
sentido, todo el
aparato
del
anlisis econm ico
es
valioso
y
sirve
de
gua para elegir entre
distintas alternativas.
S i
esto
se
acepta
es
con veniente estudiar cules
son
las cosas que deb en tenerse en cuenta. Por eso, tiene sentido
discutir los
fines de la
poltica econm ica,
lo sefectos
econmicos
de los
impuestos
y
de los gastos y las tcnicas de seleccin de programas y
proyectos. La
escuelade las
decisiones colectivas
sostieneque es
poco pertinente analizar
el mrito
de
distintas medidas;
es
preferible estudiar cmo
se
llega
a
distintas soluciones
y la
mejor m anera
de
proveer reglas adecuadas para
ordenar la accin del estado
bajo
un sistem a de gobierno o de organizacin
social reputada como deseable.
Las dos
escuelas
ofrecen
puntos
de
vista
m uy
vlidos
y
tanto
lo s
estudiosos
de las finanzas
pblicas como
lo s
principales actores de la sociedad pueden beneficiarse de su
aporte. La
primera corrienteofrece un aparato terico robusto, bien
desarrollado , para
com prender, racio nalizar y ayudar a elegir distintas
alternativas. La segunda
escuela pone
una
enorme cuota
de
realismo
a
todo
el proceso
presupuestario y provee el puente necesario entre la ciencia
poltica y la
ciencia econmica.
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
31/496
Parte
I. Una revisin de la
teora
presupuestaria 11
RichardMusgrave,
el ms
claro expo sitor
de la
teora
de las finanzas
pb licas basada en la teora del bienestar, ha produc ido un m
odelo abstracto
que perm ite racionalizar la form acin del presupuesto. Dicho m
odelo parte
de
la idea de que
existen
tres ramas en la formacin del presupuesto, cada
una
gob ernada por alguno de los fines centrales de la poltica eco
nm ica:
a) la
ram a asignacin,
b) la
rama distribucin
y c) la
rama estabilizacin.
Cada una opera a travs de una combinacin de impuestos y gastos
por
mediode lacual ob tienesupropio ptimo .Elpresupuesto re sultade
llogro
simultneo
y
coordinado
de los
ptim os
de
cada ram a.
La
ram a asignacin
determina el nivel y com posicin de las necesidades pb licas que
habrn
de
satisfacerse
y las
correcciones
a las
fallas
de
m ercado
que
habrn
de
introducirse fijando la com posicin de gastos e im puestos co
rrespondientes.
La rama distribucin, sin alterar la asignacin de recursos,
agregar las
transferencias
necesarias
para modificar la distribucin del ingreso de la
manera deseada. Finalmente,
la
rama estabilizacin,
sin
alterar
la
asignacin
de
recursos
ni la
distribucin
del
ingreso prev istas
en las
fases
anteriores, incluir los impuestos o gastos requeridos para
lograr el dficit
osupervit necesarios.Esdifcilpensarque
lapreparacindelpresupuesto
siga este modelo, perodebe reconocerse la legitimidad de la
abstraccin
para
facilitar
el
anlisis.
No
puede negarse
que el
anlisis econmico
cumple un papel en la identificacin y anlisis de alternativas.
Tampoco
puede decirse que el anlisis econmico es completamente ignorado
al
m om ento de tom ar las decisiones. En m uchos pases
industrializados, y
cada vez ms en los otros pases, el anlisis econm ico es parte de
las
discusionespresup uestarias.
Laescuelade lateoradelbienestarva aseguir produciend o
estudios
de alternativas.Porejemplo, cuandosetratadereemplazarunim
puestopo r
otro, nos va a decir qu impuestos so n distorsivos y cules no,
qu
im puestos tienen m ejor posibilidad de m ovilizar recursos en
un sentido o
en otro, qu impuestos
perjudican
ms al ahorro, cundo hay mejores
posibilidades
de
aplicar
un
im puesto
de tal o
cual tipo, etc.
La
escuela
de las
decisiones colectivas
nos va a
ensear
qu
po sibilidades tiene
u na
m edida
proyectada de superar un cierto escaln poltico o burocrtico en
el proc eso
de gestacin y tal vez nos explique por qu . Nos va a decir qu
deb em os
esperar
sobre
el nivel del
dficit,
nos va a ayudar a identificar cunto
podemos confiar sobrelaperm anenciade unam ediday en qusentido
sta
puede camb iar, etc.
Laprctica enseaque elpresupuestoessiem preunejerciciodetipo
incremental.Aun cuando se ha habladoy pretendido practicar
enfoques
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
32/496
12
Captulo
1.Discusinde las
teoras
centrales
diferentes, ms
radicales-como
el
presupuesto base cero-,
el
incre-
mentalismo subsiste. Lo importante es conocer qufuerzas moldean
los
incrementos y q u inform acin desean tener quienes
representan,
forman
o
comandan
esas
fuerzas.
Y en
esto
queda insinuada
laposibilidadde una
sntesis entrelas dosescuelas.
Com o puede verse, los dos enfo ques son necesarios. E s me
jorcon-
siderar cada medida
a la luz de un
anlisis econmico
-aun
cuando
su s
supuestos sean atacables o carentes de una
consistenciaimpecable-que
hacerlo
en el
vaco
o
ponerlo todo
en
trminos
de
preferencias polticas.
Incluso,los que van atomarunadecisinvan
aencontrarventajosoconocer
costos y beneficios. Cualquier grupo necesita inform acin
analtica, aun
para conocer m ejor cules son sus propios intereses
enjuego.
Del mismo
m odo , es im portante saber qu lectura van a hacer los grupos
interesados
del anlisis econmico de cada medida y cm o los distintos fines
pueden
resultar reordenados segn
sea la
preferencia,
la fuerza y la
capacidad
negociadora
de
cada grupo.
Ninguna de las dos escuelas puede esperar una realizacin o
una
verificacin completa de sus esquemas. La primera difcilmente
encuentre
quien interprete
o
form ule
una
funcin
de
bienestar social,
y
mucho
m s
lejana
anestar lapo sibilidadde que esafuncintenga cierta
estabilidad
en el tiempo. Pero s puede esperar que sus estudios influyan en
las
decisiones, yciertamente ver cmo esos estudios ponen
restriccionesy
lmites
a lasambicionesdeciertos grupos. Ver tamb in, aunqueno por
el
camino m sprstino, cm ose vanacom odandolasdemandasde
unamejor
asignacin de recursos con una mejor distribuciny cmo, cuando
es
necesario llegar a un nivel de
dficit,
se introducen lo s
ajustes
en los
ingresos
o
gastos para llegar
a ese
resultado
y
conformar
as la
rama
estabilizacin. La segunda escuela va a poder dem ostrar cm o
cada nueva
partida d el presupuesto tiene un co rrelato en una negociacin y
cm o un
grupo obtiene una cosa a cambio de otra, pero tambin ver los
lmites
cuando
ese algo contradiga abiertam ente principios de anlisis econm
ico
o no pueda sustentarse en una teora m edianam ente
presentada.
En estadisputajuegan
un
papel importante
las
instituciones.Estas
soncomoelesqueletoen el queactanlasfuerzas queoperanen
elcuerpo
social. Si el esqueleto es fuerte, la sociedad podr moverse con
seguridad
ydar
pasos
firmes. Poreso,quienes
desean
la armonizacin de los
grupos
sociales deben preocuparse de dotar a la sociedad de
instituciones
funcionalmente slidas.
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
33/496
ParteI. Unarevisinde lateora presupuestaria
13
El
presupuesto
es una de las
instituciones centrales.
En la
medida
que
exista
un
proceso presupuestario eficiente, podrn ponerse
en funciona-
miento mtodos
para corregir algunas
fallas
del mercado que hoy la
sociedad
no
puede atacar porque
lo s
costos
de
hacerlo superan
lo s
beneficios
que
traera
tal
correccin.
Por
ejemplo,
en una
regin puede
haber
un
proceso
de
erosin
que
tcnicamente
se
sabe cmo solucionarlo
y el
cmputo
de
costos
y los
beneficios puros
da una
relacin costo-
beneficio favorable, lo cual indicara que habra que tomar las
acciones
correspondientes. Pero
una
decisin racional
de la
sociedad pue de llevar
a
no
hacer nada
si,
cuando
se
suman
los
costos
de la
intervencin
del
estado,
talrelacin
favorable
desaparece y la obra tiene un valor presente negativo.
Vale
decir,
una
accin necesaria
o
potencialmente rentable queda
frustrada
por la
carencia
de
instituciones adecuadas para implementarla. Esto obliga
a meditar sobre
la
necesidad
de
mejorar
las
instituciones. Aqu
los
economistas tienen un papel importante que cumplir,
proyectando
infor-
macin sobre arreglos institucionales alternativos.
En
sum a, el punto central es que el anlisis econm ico tiene muc
ho
que decir. Sealaque hay unespacio para mejorarlas polticas
pblicas,
como
lo hay
tambin para mejorar
lo s
procesos polticos
a fin de
implementar lo que los economistas recom iendan. Las
limitaciones o el
cuestionamiento que hay
sobre
la
construccin terica
de la
economa
del
bienestar, aunque sirven para poner
una
nota
de
cautela
en las
recomen-
daciones que surgen de su uso, no deben significar el abandono
de su
aplicacin.
L as decisiones exclusivam ente polticas pueden llevar a
resul-
tados
insostenibles
e
inconsistentes
con
principios elementales subyacentes
en una
sociedad,
y en ese
sentido,
el
anlisis econmico
se
encarga
de
ponerlo de m anifiesto y de hecho fija lmites.
L os fines de la poltica econmica
Elpresupuesto es un punto de reunin de
fuerzas
de la sociedad. A travs
de
l se
satisfacen necesidades
de
distinto tipo, fundamentalmente
necesidades colectivas. Estas necesidades colectivas pueden
caracterizarse
com o sentidas
por
todos
o por las
grandes m ayoras
de la
poblacin. Parte
de
esas necesidades corresponde
a las
tradicionales como
defensay
justicia;
otra parte corresponde
a fines
generales
que
hacen
al
bienestar
de la
sociedad, al funcionamiento del estado y a la viabilidad del
sistema
econmico
y que
pertenecen
a una
categora
de
grandes objetivos
que se
identificanen el
nombre
de fines de la
poltica econm ica.
El
presupuesto
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
34/496
14 Captulo 1.
Discusinde las teoras
centrales
es
uno de los
med ios para alcanzar estos
fines. En ese
contexto
tan
amplio
vale
la
pena
establecer con
alguna claridad cules
son los fines de la
poltica econmica y cmo se inserta la poltica presupuestaria en
la
bsqueda
de
esos
fines.
Es
conveniente reflexionar brevemente sobre
la
naturaleza
de
esos
fines. Una
sociedad busca mejorar
el
grado
de
bienestar
de sus
individuos,
lamay ora de los cuales com parten ciertos ideales, com o
libertad, justicia
e
igualdad
de
oportunidades,
es
decir
los fines
primarios
de la
sociedad.
Pero hay otros objetivos
-que
podramos llamar instrumentales o
secundarios-que son los que
corresponden
a la
poltica econmica.
Las
circunstancias histricas
y la
evolucin
del
pensamiento econmico
han ido
incorporando diferentes fines al grupo de objetivos de la
poltica
econmica, generalmente como producto
de una
reaccin sobre
un
problema generalizado.
Hoy
podemos reconocer
un
grupo reducido
de fines
sobre los que hay un am plio consenso.
Un primer fin es el de la eficiencia, la correcta asignacin
de
recursos. Este fin es consustancial con el nacimiento de la
ciencia
econmica.
La
idea
de
obtener
lo ms que se
pueda
con una
dotacin
de
factoreso la
idea
de
conseguir
la
mayor satisfaccin
con un
nivel dado
de
recursos
es
algo
que
nadie discute. Puede discutirse sobre
qu
debe
entenderse
por
correcta asignacin
de
recursos
y
cmo llegar
a
ello
y as
se van
produciendo
aportes
y
refinamientos, pero
la
idea
en s de que el
estado
o la
sociedad deben procurar
una
buena asignacin
de
recursos est
fuera de cuestin.
El segundo fin de lapo ltica econmica es el de la
estabilidadde
precio s. Este
ha
sido
uno de los
primeros
en ser
incorporado
al
pensam iento
econmicoy hoyseradifcilencontrar econom istasque
lopusieranenduda.
Hay
otro
fin que ha
estado presente
en laform acin de l
pensam iento
econmico
y que ha
tenido momentos
de
intensa discusin
y
perodos
prolongados
de
olvido:
la
redistribucin
del
ingreso
-aunque
con
m ayor
frecuenciaha
aparecido
bajo la
idea
de la
necesidad
de
com batir
la
pobreza.
Este fin cobra en los ltim os aos un renovado inters. Es un fin
que no
tiene el grado de reconocimiento amplio que tienen los dos
fines
mencionados anteriormente, pero alrededor de l cual se va
ampliando la
base de ace ptacin. Vo lveremo s sobre este punto en prraf os
siguientes.
Elcuarto fin de la poltica econmica es el de pleno em pleo.
Hasta la
grancrisis de 1930lo relativo a pleno em pleo no se haba
planteado como
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
35/496
ParteI. Una
revisin
de lateora
presupuestaria 15
unproblem a central
de la
economa.
La
idea
de que la
ofertacrea
su
propia
demandaeraalgo generalmente aceptado. Pero la Gran Depresin
mostr
la debilidad
del edificio
terico existente
y
llev
a los
economistas
a
meditar sobre
el
tema, hasta llegar
a
aceptarse
que el
estado tiene
un
papel
que cumplir en la bsqueda del pleno empleo y as devino la
incorporacin
de ste com o
un fin de la
poltica econm ica.
En el
perodoentre
las dos
guerras mundiales hubo otro fenmeno
que coloc a los economistas a la defensiva. Haba
fuertes
movimientos
internacionales de capital que provocaban m arcadas
fluctuaciones en los
tipos
de
cambio
en laseconomasde los
distintos pases.
S e
pens
que las
fuerzas
de
mercado requeran
ser
m origeradas,
que las
fuertes
fluctuaciones
que reconocan un shock externo deban ser suavizadas, y as nace
el
reconocimiento de otro fin de la poltica econmica (en
nuestra
clasifi-
cacin, el quinto): el de proc urar un eq uilibrio de las cuentas
exteriores.
Enla dcada del 50 se ahond la preocupacin por las difer encias
de
ingresos entre
lo s
pases ricos
y los
pases po bres.
T al vez en
esta especie
de tom a de conciencia jug un papel importante la lucha
ideolgica entre
el
m undo c apitalista
y el
m undo com unista.
El
sistem a capitalista necesitaba
demostrar
su
superioridad
en la
prctica
y era
difcil sostener
sus
principios
y extender
su
influencia
si el
sistema traa aparejado
un
crecimiento
desparejo.
Adems,
los
pases
m s
pobres podan
ser
presa fcil
del
m undo
comunista. Surgi la preocupacin sobre la mejor manera de reducir
la
brecha entre pases pobres y pases ricos y se pens que la solucin
estaba
en
la
diferencia
de
tasas
de
crecimiento;
se
trataba
de
hacer
que los
pases
m s
pobres crecieran
a
tasas
m s
altas
que la de los
pases ricos.
De esa
manera qued aceptado un sexto fin de la poltica econmica, el
del
crecim iento econmico. Algunos han visto al crecim iento como un
captulo
especial
de la
asignacin
de
recursos. Pero
el
crecimiento implica
un
anlisis dinmico, es una concepcin acerca del aprovechamiento de
los
recursosen eltiem po.Bajo laideadeasignacinderecursos
identificamos
la forma
de mejorar la situacin de produccin o de utilidad, pero no
la
m anera de prolongar tal m ejora en el tiempo .
Hasta aqu podemos decir
que hay un
amplio consenso entre
los
economistas.
En las
ltimas dcadas
se han
generado otros problemas,
se
ha hablado m ucho
d el
desarrollo econmico
y en
aos
m s
recientes
de la
calidad de vida. El desarrollo econmico puede ser
visto
como una
combinacin
de
crecimiento econm ico
y
distribucin
de l
ingreso,
tal vez
con predominio del primero. En la dcada del 60 cobra
significacin lo
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
36/496
16
Captulo
1.
Discusinde las teoras centrales
relativo al medio ambiente. Los economistas comienzan a
incorporar
consideraciones deeste tipoen susanlisisy hay unademanda
cadavez
mayor para quetales cuestiones sean tenidasencuentaen
elanlisisde
acciones
particulares.
Si
bien
lo
relativo
al
medio ambiente puede quedar
captadoen losrubrosdeasignacinderecursosydistribucindel
ingreso,
y tal vez crecimiento, algunos
prefieren
considerarlo separadamente e
identifican
aquotro fin de lapoltica econmica.L adiscusin tiendea
complicarse a veces y a incluir cuestiones que no son
esencialmente
econmicas, pero quehacen albienestar de losindividuos como son
la
vigencia de las instituciones democrticas, la existencia de
libertad, un
clima dejusticia, etc., quesuelen englobarse en untrmino genrico
de
calidaddevida.
El
papel
del
presupuesto
Al
procurarse
el
logro simultneo
de
diversos objetivos pueden surgir
-normalmente
surgen-
conflictos entre
esosfines.
Puede
decirse que sta
es unacondicin omnipresenteen lasdecisionesdelestado,yesto vale
para
prcticamente todas lasdecisiones presupuestarias. As,u namedida
bajo
anlisis puede contribuir
a
mejorar
la
asignacin
de
recursos, pero
su
puesta
envigor puede empeorar ladistribucindelingresoy tal vezaumentare
l
desempleo. Otra medida puede mejorarlasituacinde
labalanzadepagos
pero sera contraria
al
crecimiento.
Existen varios mtodos para poder decidir
entreunamedidayotra.
Quienes toman unadecisin,oquienes preparan oevalan
alternativas,
normalmente consideran lo sdistintos
aspectosquecadaunaconlleva.Ha
habido intentosdecuantificarlosdistintos objetivos, pero estono
hapasado
deser un
ejercicio terico,
tal vez muy
complicado para
la
accin diaria.
Normalmente hay una solucin de compromiso: quienes optan por
una
alternativa
sabenque ellogrode unobjetivo lleva
implcito
elsacrificiode
otro
u
otros
fines de la
poltica econmica;
las
decisiones generalmente
toman la forma de unaopcin poltica endonde distintos actores
inter-
cambian bienesoposiciones. Desdeelpuntod evistade
lapreparacinde
un presupuesto, ser de particular valor para quienes deben tomar
una
decisin conocer
en
formacuantitativa cmo
una
medida
va aafectar las
posibilidadesdelogrodecadauno de los fines depoltica econmica
iden-
tificadosanteriormente. Perosi no esposible conocer
enformadetalladay
acabada susefectos, ser til contarcon unaevaluacin
cualitativa.
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
37/496
Parte
I. Unarevisinde la
teora presupuestaria 17
El
presupuesto
es unpuntofocala
travs
delcualsecumpleunaparte
de los o bjetivos de la poltica econm ica, fun dam entalm ente
lo relativo a
asignacin de recursos, distribucin y estabilizacin.
Naturalmente, el
presupuesto es uno de los instrum entos disponibles y com o tal
requiere una
coordinacincon losotrosquemanejaelestado.Elpresupuesto
entonces
requiere ser puesto en una adecuada perspectiva recono ciendo la
necesidad
de su armonizacin con otros instrumentos. Esto se ver en
captulos
siguientes, en particular cuando se haga referencia al horizonte
de
presupuestacin, al marco macroeconmico y sus proyecciones,
que
acompaan o deben acom paar a cada presupuesto.
Fundamentos delcontrol
El
cum plimientode losobjetivosdepoltica
econmicaatravsdelproceso
recurso-gastorequiere
que lo que se
presupuesta
se
ejecute
y
esto invo lucra
un sinnmero de acciones y alto grado de detalle. Para mejorar
las
posibilidades de una correspondencia entre programacin y accin
es
necesarioqueexistan mecanismosquevelenpor esa
correspondencia.
El control pblico descansa en tres
pilares.
Por un lado, en la
necesidad de disear mecanismos que aseguren el menor desvo
posible
entre las preferenc ias de los individuos respecto a la accin
del estado, o sea
una extensin de la teora del presupuesto ya descrita; segundo,
en la
concepcin dem ocrtica
que rige en la
m ayora
de los
estados occidentales
que
asignan
al
legislativo
un
papel
de
control sobre
el
ejecutivo;
y
tercero,
en las
ciencias
de la
o rganizacin
y del
co m portamiento
que
indican,
p or
unaparte,
la
necesidad
que
tienen
lo s
responsables
de una
organizacin
de
contar
con un
sistema inform ativo paraverificar
que los
objetivos
fijados
para cada
uno de loscomponentesse
cumplan
y, por la
otra,
la
naturaleza
delindividuoq uerequierede unencuadram iento para inducirloa
trabajar
en funcin de un
grupo
u
organizacin frente
a sus
propios intereses.
L a
clarificaciny el decantamiento de estos principios han ido
conform ando
lo s
sistemas
de
control
m s
desarrollados
que han
llevado
a
mecanismos
especficos
encadauna d e las
fases
del proceso presupuestario.
Lateorade lademocracia reconoceunapiedra angularen ladivisin
de
lospoderesyasignaa lpoder legislativounpapel centralen
loreferente
al control
del
poder ejecutivo. Este co ntrol
no
debe ejercerse slo
en una
relacin cerrada entre legislativo y ejecutivo, sino de manera
amplia y
abierta para que sea conocida y apreciada por todos los actores
del
mecanismo
ingreso-gastos del
estado. Esto implica total independencia,
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
38/496
18
Captulo
1.
D iscusinde las teoras centrales
idoneidad
y
transparencia.
Bajo esos
principios
se han
conformado
lo s
sistemas m ejor instrum entados
del
denominado control
extemo.
En
el
mundo occidental existen bsicamente
dos
sistemas
de
articulacin entre el parlamento y el poder ejecutivo. Uno es el
sistema
parlamentario, en donde el ejecutivo surge de su seno y el
parlam ento tiene
poder suficiente para hacer cesar un gobierno; y el otro, el
denominado
sistema presidencialista, donde
el
legislativo
no
tiene aquel poder pero
puede ejercerlo
por
otros medios, fundamentalmente
por una
sancin
poltica. Los dos
sistemas
se
acercan
en la
prctica
y en
m ateria
de
control
puede n llegar a distinguirse slo por m atices.
La
organizacin
de los
estados modernos
se
vuelve cada
vez ms
compleja.
La
cabeza
del
ejecutivo
es
responsable ante
e l
legislativo
y sus
ciudadanos
de las
acciones
que
lleva
a
cabo,pero
la
vigilancia
no
puede
hacerla sino
a
travs
de
mecanismos adecuados
y
especficamente
diseados a tal fin. La necesidad de control del ejecutivo hacia
sus prop ias
agencias derivadelprincipiode
responsabilidad
y
suplementariamente
del
de informacin gerencial.
El
tercer
nivel
de
control,
el que
ejerce cada
organizacindentrodel
ejecutivo, responde
al
principio
de
respo nsabilidad-el encargado
de un
programa debe cumplir
los
ob jetivos
que se le fijan-pero sefundamenta en
el
principio
de
informacin.
El
responsable
de un
programanecesita
para
sus decisiones una
verificacin
independiente de los datos que le llegan y
debe saber tam bin en qu medida se cum plen sus rdenes o
indicacion es.
Teoras subya centes en las reformas de los ltimos aos
Las
reform as habidas
en los
pases industrializado s
que
aqu
se
estudian
han
sido
en
parte inspiradas
o
justificadas
por
teoras existentes, pero tambin
han
encontrado
una
base
en uncuerpodeteoraque se ha ido desarrollando
junto co n esas refo rm as. As, a las teoras de las decisiones
co lectivas, del
principal-agente y de los costos de transaccin, se agrega un co
njunto de
ideasenprocesode
sistematizacinbajo
elnombredenueva administracin
pblica (new public managemenf), o nuevo manejo gerencial
(new
management)
o sim plemente gerencialismo (managerialism).
La
teora
de las
decisiones colectivas, com o
se ha
visto,
al
sostener
que
cada individuo busca maximizar
su
propio bienestar, segn
sea la
funcin que cum pla en la sociedad -funcionario,
legislador,poltico-puede
llevarlo a una conducta que no contribuye al bienestar
colectivo. De all la
-
7/17/2019 Presupuesto y Control - Petrei
39/496
Parte I. Unarevisinde lateora presupuestaria 19
necesidad de encuadrar su accin y de desarrollar instituciones
y
mecanismos
que
minimicen
los
desvos entre
su
accionar real
y su
conducta
esperada. Buena parte
de las
reform as aqu estudiadas
se han
hecho
eco de
esa
preocupacin.
La
teora
de l
principal-agente (agency theory) parte
de la
idea
de que
las relaciones sociales
y
