Andraš Vigvari, Božidar Raičević, Zvonko BrnjasOSNOVI TEORIJE DRŽAVNOG BUDŽETA I FINANSIJSKI

POSLOVI SAMOUPRAVAprošireno, dopunjeno i prilagođeno izdanje

Naslov originalaVigvári András

Közpénzügyek, önkormányzati penzüguek Kjk-Kerszöv Jogi és Üzleti Kladó, Kft, Budapest, 2002

PreveoTibor Mascai

This book was translated and published with the financialassistance of the Local Government and Public ServiceReform Initiative (LGI), affiliated with Open SocietyInstitute-Budapest.

Andraš Vigvari,Božidar Raičević, Zvonko Brnjas

OSNOVI TEORIJEDRŽAVNOG BUDŽETA

I FINANSIJSKI POSLOVISAMOUPRAVA

prošireno, dopunjeno i prilagođeno izdanje

E v r o p s k i p o k r e t u S r b i j i , B e o g r a d2 0 0 3 .

SSAADDRRŽŽAAJJ

5

PPRREEDDGGOOVVOORR11.. UUVVOODD 55

1.1. O ulozi sektora vlasti 131.2. Shvatanja ekonomske uloge države 221.3. Pojam javnog sektora 23

Ključni pojmovi 25Kontrolna pitanja 25

22.. OOSSNNOOVVII EEKKOONNOOMMIIJJEE II DDRRŽŽAAVVNNIIHH FFIINNAANNSSIIJJAA 22772.1. Tržišni neuspesi 30

2.1.1. Raznovrsnost vidova dobara 302.1.3. Poremećaji tržišne strukture 392.1.4. Nesavršena informisanost, informatičke asimetrije 402.1.5. Eksternalije 42

2.2. Nesavršenstva tržišne ekonomije 432.3. Funkcije države 43

2.3.1. Regulaciona funkcija države 432.3.2. Funkcija alokacije 442.3.3. Uloga u vezi ekonomske stabilizacije 442.3.4. Uloga raspodele (redistribucije) 46

2.4. Ciljne funkcije državnih odluka, nesavršenstva vlasti 48Ključni pojmovi 54Kontrolna pitanja 54

33.. SSIISSTTEEMM DDRRŽŽAAVVNNOOGG BBUUDDŽŽEETTAA,, BBUUDDŽŽEETTSSKKOO PPOOSSLLOOVVAANNJJEE 55553.1. Prihodi, rashodi, saldo državnog budžeta, uticaji fiskalne politike 55

3.1.1. Prihodi 593.1.2. Rashodi 623.1.3. Saldo 643.1.4. Finansiranje deficita, državni dug 693.1.5. Razni podsistemi državnog budžeta i konsolidovani državni budžet 703.1.6. Nekoliko makroekonomskih aspekta fiskalne politike 71

3.2. Centralna vlast, određujući podsistem državnog budžeta 743.3. Osobenosti funkcionisanja socijalnog osiguranja 753.4. Sadržaj, glavne karakteristike i osnovni principi privređivanja državnog budžeta 79

3.4.1. Izrada i izmena budžeta 813.4.2. Sprovođenje, realizacije budžeta 843.4.3. Gazdovanje novcem 853.4.4. Izrada završnog računa 873.4.5. Gazdovanje imovinom 873.4.6. Principi budžetskog privređivanja 88

3.5. Budžetske reforme 94

3.5.1. Budžetske reforme u postsocijalističkim zemljama 9744.. EEKKOONNOOMMSSKKEE OOSSNNOOVVEE OOPPOORREEZZIIVVAANNJJAA,, PPOORREESSKKII SSIISSTTEEMM,, PPOORREESSKKAA PPOOLLIITTIIKKAA 110011

4.1. Principi oporezivanja 1044.1.1. Princip zakonskih ovlašćenja i političke odgovornosti 1054.1.2. Jeftinije ubiranje i jednostavno administriranje 1054.1.3. Pravičnost 105

4.1.3.1. Princip koristi 1064.1.3.2. Princip platežne moći 1064.1.3.3. Princip privredne efikasnosti (princip neremećenja) 1074.1.3.4. Princip elastičnosti 107

4.2. Kategorije poreza, poreski sistem, poreska politika 1074.3. Uticaj poreza na privredne tokove 1114.4. Pitanje poreza u globalizirajućem svetu, međunarodni pregled 1144.5. Poreski sistem u Srbiji 117

4.5.1. Uvod 1174.5.2. Fiskalni prihodi u Srbiji 1174.5.3. Porezi 118

4.5.3.1. Porez na dobit preduzeća 1184.5.3.1. Porez na dohodak građana 1194.5.3.2. Porez na fond zarada 1224.5.3.4. Zakon o porezima na imovinu 1234.5.3.4. Zakon o porezu na promet 1244.5.3.5. Akcize 1254.5.3.6. Porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari 1254.5.3.7. Porez na finansijske transakcije 126

4.5.4. Doprinosi 1264.5.5. Takse 1274.5.6. Naknade 1274.5.7. Nefiskalni prihodi u Srbiji 128

4.5.7.1. Javni zajam 1284.5.7.2. Domenski prihodi 1284.5.7.3. Prihodi od koncesione naknade 1284.5.7.4. Prihodi od privatizacije 1284.5.7.5. Prihodi po osnovu donacija 1294.5.7.6. Ostali nefiskalni prihodi 129

4.5.8. Pripadnost javnih prihoda u Srbiji 1294.5.8.1. Prihodi koji pripadaju budžetu Republike Srbije 1294.5.8.2. Prihodi koji pripadaju budžetu Autonomne pokrajine Vojvodine 1304.5.8.3. Prihodi koji pripadaju budžetu opštine, grada, odnosno grada Beograd 1304.5.8.4. Prihodi koji pripadaju fondovima socijalnog osiguranja 131

4.5.9. Zaključak 132Ključni pojmovi 132Kontrolna pitanja 132

55.. TTEEOORRIIJJSSKKEE OOSSNNOOVVEE FFIINNAANNSSIIJJAA UU SSAAMMOOUUPPRRAAVVAAMMAA,, FFIISSKKAALLNNAA DDEECCEENNTTRRAALLIIZZAACCIIJJAA 1133555.1. Teorijsko obrazloženje fiskalne decentralizacije 1385.2. Specifični vidovi budžetskih prihoda samouprava 143

5.2.1. Lokalni porezi 1435.2.2. Transferi vlasti 1465.2.3. Lokalni prihodi neporeskog karaktera 1495.2.4. Uzimanje kredita 149

5.3. Rashodi samouprava 1505.4. Organizacioni okviri obezbeđivanja lokalnih javnih usluga 1505.5. Alternativni načini obavljanja zadataka države (samouprave) 152

Ključni pojmovi 156Kontrolna pitanja 15666.. JJAAVVNNEE FFIINNAANNSSIIJJEE,, OOPPŠŠTTIINNSSKKEE FFIINNAANNSSIIJJEE 115577

6.1. Fiskalne institucije 1576.1.1. Pogled na poresku strukturu Srbije 157

6.2. Formalno-pravni okvir 160

6

ANDRAŠ VIGVARI

6.2.1. Uvod 1606.2.2. Poreska reforma u Srbiji 160

6.2.2.1. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima 1616.2.2.2. Zakon o budžetskom sistemu 1636.2.2.3. Trezor 163

6.2.3. Direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava 1666.2.4. Postupak donošenja budžeta 1676.2.5. Sistem izveštavanja 1686.2.6. Postupak usvajanja završnog računa budžeta 1696.2.7. Državni dug i državne garancije 170

6.3. Finansiranje lokalne samouprave 1706.3.1. Uvod 1706.3.2. Opštine u Republici Srbiji 1716.3.3. Fiskalna decentralizacija 171

6.3.3.1. Polazne pretpostavke 1726.3.3.2. Rashodi 1726.3.3.3. Prihodi 1736.3.3.4. Izvorni prihodi 1756.3.3.5. Ustupljeni prihodi 1776.3.3.6. Dopunska sredstva 179

6.3.4. Bilansiranje nivoa potrošnje lokalnih zajednica 1796.4. Zaključak 180

Ključne reči 180Kontrolna pitanja 180

77.. MMEEĐĐUUNNAARROODDNNII OOSSVVRRTT 1188337.1. „Modeli” privrede na nivou lokalne samouprave 183

7.1.1. Državno uređenje 1907.1.2. Jedinice lokalnih uprava 1907.1.3. Raspodela kompetencija između nivoa uprave 1927.1.4. Sistem finansiranja lokalnih samouprava 1927.1.5. Organizacione forme izvršavanja zadataka 192

7.2. Budžet Evropske unije, sistem finansijskih instrumenata njene regionalne politike 1937.2.1. Zajednički budžet Evropske unije 195

7.2.1.1. Budžetski proces 2037.3. Finansijski institucionalni sistem regionalne politike 210

Ključne reči 216Kontrolna pitanja 217

88.. SSTTRRAATTEEŠŠKKOO PPLLAANNIIRRAANNJJEE II PPRRIIPPRREEMMAA KKAAPPIITTAALLNNOOGG BBUUDDŽŽEETTAA 2211998.1. Strateško planiranje i budžetski proces 219

8.1.1. Definicija 2198.1.2. Preduslovi uspešne primene strateškog planiranja u lokalnim zajednicama 2208.1.3. Model strateškog planiranja u lokalnim samoupravama 221

8.1.3.4. Analiza i ocena okruženje 2228.1.3.5. Vizija i vrednosti 2228.1.3.6. Misija i liderstvo 2238.1.3.7. Ciljevi 2238.1.3.8. Strategija 2238.1.3.9. Struktura i sistemi 2258.1.3.10. Implementacija 2258.1.3.11. Evaluacija i kontrola ostvarenja strategije 225

8.1.4. Praktična iskustva u zemljama u tranziciji 2288.1.5. Specifičnost primene strateškog planiranja i upravljanja

na nivou lokalne zajednice 2288.1.5.1. Tehničke specifičnosti 2288.1.5.2. Znanje 2298.1.5.3. Kulturološke specifičnosti 2298.1.5.4. Političke specifičnosti 229

8.1.6. Kako učiniti proces održivim? 2298.1.6.1. Realističnost ciljeva i vidljivost rezultata 229

7

UVOD

8

ANDRAŠ VIGVARI

8.1.6.2. Postupnost u implementaciji 2308.1.6.3. Uspostavljanje, a zatim i uvažavanje pravila odvijanja proces 230

8.2. Kapitalni budžet 2308.2.1. Definicije 2308.2.2. Osnova za definisanje kapitalnih projekata 2328.2.3. Ocena i selekcija kapitalnih projekata 2338.2.4. Statička ocena 2338.2.5. Dinamička ocena 235

8.2.5.1. Dinamička ocena likvidnosti 2358.2.5.2. Dinamična ocena rentabilnosti 237

8.2.6. Načini finansiranja kapitalnih projekata 2398.2.6.1. Nedužnički način finansiranja kapitalnih projekata 2408.2.6.2. Dužnički način finansiranja kapitalnih projekata 242

Ključne reči 243Kontrolna pitanja 244

99.. FFIINNAANNSSIIJJSSKKAA AANNAALLIIZZAA UU LLOOKKAALLNNIIMM SSAAMMOOUUPPRRAAVVAAMMAA 2244559.1. Jedan preporučeni postupak analize 2459.2. Finansijski kapacitet 2469.3. Proračun ušteda samouprave 248

9.3.1. Bruto ušteda (rezultat funkcionisanja) 2489.3.2. Neto ušteda (neto rezultat funkcionisanja) 2489.3.3. Saldo investicionog budžeta 2499.3.4. Manjak/višak izvora 249

9.4. Položaj samouprava – finansijski pokazatelji 2509.5. Karakteristike pojedinih grupa pokazatelja 251

9.5.1. Pokazatelji strukture budžeta 2519.5.2. Pokazatelji kapaciteta prihoda 2519.5.3. Funkcionalni rashodi/ukupni rashodi 252

9.5.3.1. Pokazatelji za označavanje finansijskog kapaciteta 2529.5.3.2. Pokazatelji zaduženosti 2529.5.3.3. Pokazatelji likvidnosti 253

9.6. Nekoliko zaključnih misli 253Ključne reči 254Kontrolna pitanja 254

1100.. KKOONNTTRROOLLAA UU DDRRŽŽAAVVNNOOMM BBUUDDŽŽEETTUU,, SSIISSTTEEMM KKOONNTTRROOLLEE SSAAMMOOUUPPRRAAVVAA 22555510.1. Osnovni pojmovi kontrole privrede 25510.2. Sadržaj kontrolne funkcije 25710.3. Budžetski kontrolni sistem 259

10.3.1. Vrhovni audit 26010.3.2. Kontrola od strane vlasti 261

10.3.2.1. Organi vlasti finansijske kontrole 26110.3.2.2. Unutrašnji upravljački sistem 26110.3.2.3. Sastavlkanje plana kontrole (usklađivanje resursa i zadataka) 262

10.4. Proces kontrole 26410.4.1. Pripremna faza 26410.4.2. Ocenjivanje rizika kontrole (audit risks) 265

10.4.2.1. Izvršenje 26610.4.3. Izrada izveštaja 266

10.4.3.1. Podnošenje izveštaja, realizacija 26710.5. Kontrola i odit u javnom sektoru 267

10.5.1. Kontrolni sistem u javnom sektoru u Srbiji 26710.5.2. Interna kontrola i interni kontrolori 26710.5.3. Budžetska inspekcija i revizija 268Ključni pojmovi 270Kontrolna pitanja: 270Glosar 271Literatura 291

11.. UUVVOODD

9

Šta je država? Postoji li razlika između države i vlasti? Zašto se nužnoodričemo značajnog dela našeg dohotka radi ostvarivanja takvih ciljeva, odkojih većinu i ne znamo, a ako ih i znamo, nismo istinski ubeđeni u njihovuneophodnost? Šta znači, da je svaka današnja privreda mešovita privreda?Da li je potrebno više ili manje javnih usluga? Čini li (može li činiti) vlastnešto radi poboljšanja konkurentske sposobnosti individualnog sektoraprivrede? Zbog čega su potrebne lokalne samouprave? Zašto je dobro, ako uobezbeđivanju javnih usluga, odgovornost nije samo na strani centralnevlasti? Da li je potrebno i moguće merenje ekonomičnosti, efikasnosti i efek-tivnosti javnih usluga? Koji su razlozi uzimanja kredita od strane centralnevlasti i samouprava? Kako zaduživanje različitih nivoa vlasti utiče na privre-du? Kako funkcioniše zajednički budžet Evropske unije; kojim sredstvimaunija želi da tretira privredne neravnomernosti unutar njenih granica?Kakva je uloga mesnih i teritorijalnih samouprava u EU? Zbog čega jepotrebno postojanje državnog audita i drugih institucija finansijske kont-role? Ova knjiga pokušava da pruži odgovore na ova i mnoga druga sličnapitanja.

10

ANDRAŠ VIGVARI

11

„Država …nastaje, kada pojedinac više nije samosnabdevač,već mu je potrebno mnogo toga”

Platon

„Država sam ja”Luj XIV

„…Trgovina i industrija postepeno donose red i dobruvlast…”

Adam Smith

„Porez nije ništa drugo, nego naknada, koju plaćamo, da bi-smo živeli u organizovanom društvu.”

Franklin Delano Roosevelt

Funkcionisanje savremenih tržišnih ekonomija ne može se zamisliti bezdržave. Poznajemo brojne istorijske oblike države. Država, otkada postoji,centralizuje resurse radi svog opstanka. U početku državni budžet je bio jed-nak budžetu vladara. Vladari i njihovi službenici su, pored obezbeđivanjasvog raskošnog života, štitili svoje podanike i imovinu od spoljnih nasrtaja,brinuli se o proširivanju svoje moći. Posmatrali su promene vodene mase urekama, brinuli su o funkcionisanju zalivnih sistema, o gradnji vojnih pute-va i utvrđenja. Sprovodili su, u početku nepisane, a kasnije sve više pisanenorme društvenog života. Državna vlast nije postojala samo na manjim ilivećim teritorijama vladara, nego su i manje zajednice, gradovi, odvojenomvlašću obezbeđivali svoje postojanje i nezavisnost. Poslove upravljanja gra-dom, kao i opšte uslove za život su mogli da obezbede samo iz dobrovoljnogi/ili iznuđenog doprinosa svojih građana.

Stvaranje kapitalističkog društva je išlo zajedno sa stvaranjem nacional-nih država. Održavanje građanske države – u formi monarhije ili republike– takođe je jedino moguće kroz sistem poreza. U parlamentarnoj građanskojdržavi međutim, došlo je do institucionalizovanog razdvajanja različitih dr-žavnih funkcija. Nakon razdvajanja oblika vlasti, obezbeđivanje uslova završenje državnih funkcija postala je obaveza centralne vlasti. Tek u građan-

skim demokratijama se stvaraju uslovi da principi i praksa ubiranja držav-nih prihoda postanu javna stvar u istoj meri, u kojoj i trošenje i ostvarivanjeporeza – u ovim uslovima oni postaju „opšti” novac. Budžet je iz nadležno-sti vladara prešao u nadležnost izabranih organa državne vlasti.1 Razvojemprivrede, koji je doveo do sve rasprostranjenije podele poslova, sve više su seširile potrebe za javnim uslugama. O tome koje su ove javne usluge FarkašHeler piše sledeće: „Ekonomska teorija potrebe određuje kao osećanje nesta-šice, koje potiče iz upućenosti čoveka na spoljni svet… Bilo da se radi o od-brani od neprijatelja, ili zaštiti imovine od unutrašnjih nasrtaja, bilo o vodo-snabdevanju, ili javnoj rasveti, ove potrebe stvaraju osećanje nestašice kodpojedinca. Zajedničke potrebe se međutim bitno razlikuju od pojedinačnihpotreba, pošto im je karakter takav, da se one ne mogu zadovoljiti na nivou poje-dinca… Zajedničke potrebe znači ne karakteriše samo to što označava poje-dinačne potrebe (osećaj neimanja), nego više od toga – to da se one ne moguzadovoljiti pojedinačno, a o njihovom zadovoljenju ne brine ni slobodno udruženje,ni poslovno preduzetništvo, već se ove potrebe svrsishodnije, a ponekad isključivo,mogu realizovati u okviru javne sfere.2 Ove potrebe, dakle, stvaraju potrebu zaudruživanjem, a to istovremeno može da bude i važan faktor ograničenja,koji potiče upravo iz toga što se ove potrebe ne mogu zadovoljiti pojedinač-no. „Zadovoljavanje potreba uopšte traži požrtvovanje, a veza između zadovo-ljenja i požrtvovanja u slučaju zajedničkih potreba nije tako neposredna, kao u slu-čaju pojedinačnih potreba.”3 Rastom zajedničkih potreba i izgrađivanjem me-hanizma neophodnih za njihovo zadovoljenje, veza između zadovoljenjaovih potreba kod pojedinca i troškova za njegovo ostvarenje postaje sve la-bavija. „Pojedinca interesuje samo ukupan rezultat, učinak, i on se ne bavipojedinostima ostvarivanja, koje inače teško uspeva sa sagleda.”4

Krug usluga koje pruža država, postajao je sve širi, a njihovo obezbeđe-nje je tražilo centralizaciju sve značajnijih resursa. U toku tog razvoja izgra-đen je sistem državnih finansija, čiji je zadatak obezbeđivanje potrebnih fi-nansijskih sredstava za pružanje raznih javnih usluga, ili organizovanje nji-hove „proizvodnje”. Sektor državnih finansija nazivamo državnim budže-tom, ili sektorom vlasti. Unutrašnje odnose državnog budžeta i njegovo do-dirivanje sa individualnim sektorom reguliše opšte pravo. Bavljenje držav-nim finansijama znači analiziranje različitih aspekata funkcionisanja držav-nog budžeta. Na kraju, priroda opštih potreba određuje karakter sektora ko-ji služi zadovoljavanju tih potreba.

12

ANDRAŠ VIGVARI

1 Vidi: Mađari (1923.), str. 54.2 Vidi: Heler (1943.), str. 6–7.3 Vidi: Heler (1943.), str. 8.4 Vidi: Heler (1943.), str. 9.

1.1. O ulozi sektora vlastiEkonomska gledišta u vezi uloge države i njihov razvoj ne može se

shvatiti bez tesne veze privrednog razvoja u XIX i XX veku i privredne ulo-ge države u njemu.Tabela 1.1. je sačinjena na osnovu Maddisonovih istraži-vanja5 i prikazuje procentualno učešće rashode državnog sektora u GDP-u.

Tabela 1.1

Učešće sektora vlasti u GDP (%), vremenski pregled 1880-1992

Izvor: Maddison (1995.), str. 65.

Tabela, s jedne strane ukazuje na rastuću ulogu državnog sektora, a sadruge strane, potvrđuje dve važne tvrdnje. Jedna, da je rast značaja držav-nog sektora bio u tesnoj vezi sa istorijskim prekretnicama i ratovima. A dru-ga, da postoje značajne razlike u ulozi države u različitim državama (kultu-rama). U XX veku rashodi državnih budžeta u svetu su rasli brže nego što jebio rast proizvedenih dohodaka. Može se smatrati opštom zakonomernošću,da se privrednim razvojem širi i krug onih potreba, u čijem zadovoljavanjuvodeću ulogu igraju vantržišni faktori.

Nemački ekonomista Wagner je krajem XIX veka formulisao hipotezupo kojoj u industrijskim zemljama ekonomski razvoj prati rastući odnos jav-nih rashoda prema GDP-u. Ovu tezu, koja je poznata kao Wagnerov zakon,autor je objasnio sledećim razlozima:

1. Troškovi državne uprave i ekonomske regulacije relativno rastu sadruštvenim razvojem;

2. Dohodovna fleksibilnost kulturnih i dobara blagostanja je iznad je-dan i

3. Ekonomski razvoj prati rast broja industrijskih monopola, i pri tomrastu troškovi njihove kontrole od strane države.

13

UVOD

1880 1913 1938 1950 1973 1992

Francuska 11,2 8,9 23,2 27,6 38,8 51,0

Nemačka 10,0 17,7 42,4 30,4 42,0 46,1

Japan 9,0 14,2 30,3 19,8 22,9 33,5

Holandija n.p 8,2 21,7 26,8 45,5 54,1

Engleska 9,9 13,3 28,8 34,2 41,5 51,2

SAD n.p. 8,0 19,8 21,4 31,1 38,5

Prosek država 10 11,7 27,7 26,7 37,0 45,7

5 Vidi: Maddison (1995.)

Kako ćemo videti, ovu hipotezu dugo vremena potvrđivalo je iskustvovisoko razvijenih država. Ipak, mnogi su osporavali zakonitost ove teze. Ne-sporno je, a i logički se jasno može videti, da javni rashodi ni u apsolutnom,ni u relativnom smislu, ne mogu rasti do beskonačnosti.

U prvoj deceniji XX veka centralne vlade centralizovale su približno10–15% proizvedenog dohotka, u drugoj polovini tridesetih godina u mno-gim slučajevima taj pokazatelj je dostizao i 20–30%. U Nemačkoj 1938. godi-ne ta vrednost je premašila 40%, što jasno pokazuje karakter nacional-socija-lističkog kapitalizma. Početkom pedesetih godina taj odnos se obično kretaooko 30%, ali kod nekih država učešće centralizovanog dohotka je dostizao i35%. Ako posmatramo celokupan državni budžet, znači, pored centralnihbudžeta, u obzir uzmemo i lokalne budžete, zatim razne specijalne državnefondove, onda ovaj pokazatelj sredinom sedamdesetih godina u zapadno-evropskim zemljama dostiže nivo od više od 40%; a osamdesetih godina neretko i 60%. Tabela 1.2. pokazuje kretanje uloge državnog sektora u nekimzemljama OECD u periodu između 1960. i 2000. godine.

Tabela 1.2.

Budžetski rashodi u % GDP u nekim zemljama OECD

* očekivaniIzvor: OECD Economic Outlook 67.

Ono što je karakteristično za evropske zemlje, i SAD u slučaju Japana,pokazuje markantne razlike.

14

ANDRAŠ VIGVARI

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000*

Australija 21,2 24,6 25,1 31,9 31,9 37,3 33,5 35,5 32,1

Austrija 35,7 36,6 38,0 44,4 47,1 50,1 48,5 52,6 49,6

Belgija 30,3 35,0 39,7 47,6 53,4 57,3 50,7 50,1 46,9

Kanada 28,6 28,1 34,1 39,2 39,6 46,0 46,7 46,3 39,3

Finska 26,6 30,3 28,2 35,2 35,4 41,8 44,4 54,3 44,5

Francuska 34,6 37,9 37,9 42,6 45,4 51,8 49,6 53,5 50,9

Nemačka 32,4 35,3 37,2 47,1 46,5 45,6 43,8 46,3 45,1

Italija 30,1 32,8 32,7 41,0 41,8 50,6 53,1 52,3 47,3

Švedska 31,0 33,7 42,0 47,6 57,2 60,3 56,2 62,4 54,5

Engleska 32,2 33,5 36,7 44,4 43,0 44,0 41,8 44,4 39,4

SAD 27,0 25,6 29,6 32,3 31,3 33,8 33,6 32,9 29,2

Šta je prouzrokovao brzi rast budžetskih rashoda? Ova pojava je bilapredmet analize velikog broja empirijskih (među njima i regresivnih) anali-za. Veoma je interesantna računica već spomenute studije OECD-a o rastu ni-voa obrazovanja. Tabela 1.3. jasno pokazuje, da privredni razvoj zahteva stal-no rastuća – dobrim delom iz državnih izvora finansirana – ulaganja u ljude,odnosno ljudske resurse.6

Tabela 1.3.

Nivo obrazovanja u šest država 1820-1992(Prosečno provedeno vreme u obrazovanju populacije između 15-64 god. starosti)

Izvor: Maddison, str. 37.

Razlozi za ovu pojavu su u velikoj meri postali opšteprihvaćeni, ali okopojedinačnih razloga i njihove relativne važnosti nije postignut konsenzus.Najvažniji razlozi proširivanja uloge državnog budžeta su sledeći:� Demografski razlozi. Važne stavke u rashodima državnog budžeta čine

različiti sistemi blagostanja, a njihov razvoj, proširivanje davanja, in-deksiranje i promene u starosnoj strukturi društva (starenje, smanje-nje udela aktivne populacije, itd.) su doveli do automatskog rasta pla-ćanja u sferi društvenog osiguranja i socijalnih transakcija.

� Zbog rasta zapošljavanja ženske radne snage i razvoda brakova, rastu po-trebe za dečjim ustanovama i sistemima za podršku porodicama.

� Rast nezaposlenosti, rast problema zapošljavanja (naročito zbog jačanjauloge takozvane strukturne nezaposlenosti) čini potrebnim poveća-nje aktivnih i pasivnih sredstava zapošljavanja.

� Interesne grupe, naročito u zemljama u kojima je ostvareno socijalnopartnerstvo, vršile su veliki pritisak na preraspodelu društvenog do-hotka, radi obezbeđivanja jednakih šansi.

� Potrebe za obrazovnim i zdravstvenim uslugama su se razvile munjevito,i rast troškova ovih grana (naročito zdravstva) povećava ove troško-

15

UVOD

SAD Francuska Nemačka Engleska Japan

1820 1,75 n.p. n.p. 2,00 1,5

1870 3,92 n.p. n.p. 4,44 1,5

1913 7,86 6,99 8,37 8,82 5,36

1950 11,27 9,58 10,40 10,60 9,11

1973 14,58 11,69 11,55 11,66 12,9

1992 18,04 15,96 12,17 14,09 14,87

6 Vidi: Maddison (1995.), str. 37.

ve. Stvaranju takvih potreba, koje je jednostavno bilo nemoguće pra-titi, potpomogla je besplatnost, ili nazovi besplatnost ovih usluga.

� Izravnanje teritorijalnih nejednakosti, izgradnja infrastrukturnih mrežakoji su značajan uslov rasta i koji pomažu u privlačenju ulaganja, uti-cali su na rast državnih izdataka.

� Anticiklična ekonomska politika, koja je primenjivana u periodu posledrugog svetskog rata.

� Politička nadmetanja vlada koje obično uoči izbora iniciraju intenzivni-je trošenje javnih sredstava, a nakon izbora, da bi barem delimično is-punili obećanja, nastavljaju da povećavaju rasta rashoda.

� Kao rezultat međunarodnih ekonomskih tokova (integracije, slobodna tr-govina) porasla je uloga proizvođačkih i potrošačkih subvencija.

� Povećanje broja zaposlenih u državnoj sferi, kao i sposobnost radnika unjoj da zadovolje svoje interese – naročito u birokratiji, koja učestvujeu pripremanju odluka – imala je veliki uticaj na masu isplaćenih zara-da u javnoj sferi. Produktivnost javnog sektora (gde je to uopšte bilomoguće izraziti) zaostaje za tržišnom sferom, ali zarade rastu u javnojsferi, što prouzrokuje svojevrsni troškovni pritisak.

� Takozvana fiskalna iluzija. Suština ovog fenomena je da u inflatornomperiodu (u slučaju nepromenjenih stopa i osnovica) zbog raznih fi-skalnih automatizama, dolazi do nominalnog rasta prihoda, što iza-ziva „optičku varku” kod onih koji donose odluke, i koji stoga prece-njuju mogućnost trošenja od strane države.

� Krizna izdvajanja. U toku ratova i drugih specijalnih situacija (među-narodne krize, itd.) lakše je ubediti poreske obveznike u potrebe po-većanja rashoda. Nakon završetka tih događaja rashodi se međutimobično ne vraćaju na prvobitni nivo.

� Uopšte gledano, rast prihoda nije mogao pratiti rast rashoda. Zaduživanjemdržavnog budžeta sve značajniju ulogu su imali izdaci za kamate.

Rast obima državnog sektora u njegovim podsistemima nije bio ravno-meran. Najbrže su rasli rashodi socijalnog osiguranja, i to kako zbog širenjakruga i obima socijalnih davanja, tako i zbog rasta kruga korisnika. Rashodilokalnih vlasti su bili drugi po brzini rasta. To se može tumačiti proširenjemrazvoja infrastrukture, zatim rastućim značajem troškova obrazovanja. Naj-manje su rasli tradicionalni (uglavnom iz centralnog budžeta finansirani) dr-žavni rashodi.

Jačanje uloge državnog budžeta nije se moglo nastaviti do beskonačno-sti i dalje širenje je naišlo na prepreke. Do 80. godina prošlog veka većina vla-da razvijenih zemalja planirala je obuzdavanje daljeg širenja budžetske pre-raspodele i/ili zaduživanja države. Radi postizanja ovih ciljeva one su prime-njivali najrazličitija sredstva. Jedan od takvih važnih koraka bilo je uvođenjeporeskih reformi, koji su doveli do promene strukture poreskih sistema.

16

ANDRAŠ VIGVARI

Druga mogućnost je bila uvođenje programa za smanjivanje rashoda. Deoovih programa odnosilo se na pooštravanje discipline u planiranju, realiza-ciji i kontroli budžeta, i na uvođenje metode finansiranja programa i učina-ka, koja je sve više dobijala na težini. Ovi programi su bili relativno lakosprovodljivi kod infrastrukturnih investicija, zatim kod praćenja broja i zara-da javnih službenika i različitih ekonomskih subvencija. U smanjenju troško-va funkcionisanja sistema blagostanja, međutim, nisu postignuti značajnijirezultati. U praksi obuzdavanja budžetskih rashoda, moramo naznačiti po-javu dva markantna trenda.

S jedne strane došlo je do promena u podeli zadataka između centralnei lokalne vlasti, i između javnog i individualnog sektora. Tabela 1.4. prikazu-je podelu različitih funkcija države između različitih nivoa vlasti a tabela br.1.5. pokazuje promene u podeli poreskih prihoda između različitih nivoavlasti.

Tabela 1.4.

Podela poreskih prihoda među nivoima i podsistemima državnog budžeta

Na osnovu brojnih procesa krajem 70. i početkom 80. godina prošlogveka može se zaključiti, da je došlo do zaokreta u rastućoj tendenciji centra-lizacije dohotka na nivou države. To se manifestovalo u procesu privatizaci-je raznih državnih preduzeća (među njima naročito onih iz oblasti pružanjajavnih usluga), povlačenju centralnog budžeta iz finansiranja usluga i izlaga-nju dela ovih usluga tržištu. Ovi potezi su bili posebno podržani u sredstvi-ma masovne komunikacije, naročito korišćenjem ideja tada vladajućih libe-

17

UVOD

Centralni nivo Fed. republika/pokrajina

Lokalna samo-uprava

Fond socijalnogosiguranja

1975 1985 1998 1975 1985 1998 1975 1985 1998 1975 1985 1998

Države sa federalnim uređenjem

Australija 80,1 81,4 78,4 15,7 14,9 18,0 4,2 3,7 3,5 – – –

Nemačka 33,9 31,9 29,4 22,6 22,2 22,0 9,1 9,0 8,0 34,4 36,9 40,6

SAD 45,4 42,1 45,1 19,5 20,2 19,2 14,7 12,6 12,0 20,5 25,2 23,7

Države sa unitarističkim uređenjem

Francuska 51,5 47,5 43,6 – – – 7,6 8,8 10,6 40,8 43,8 45,8

Engleska 71,1 71,1 78,2 – – – 11,2 10,6 3,9 17,7 18,3 17,9

18

ANDRAŠ VIGVARITa

bela

1.5

.

Pode

la ja

vnih

rash

oda

međ

u ni

voim

a vl

asti

u ne

kim

zem

ljam

a (u

%)

Izvo

r: O

ECD

ralnih ekonomskih doktrina – koja su u značajnoj meri promenila javnomnjenje, i to jednostranim prikazivanjem rasipničkih crta državnog privređi-vanja, s jedne i pogodnosti privatne inicijative s druge strane. Pored tih pro-cesa povećana je uloga samouprava različitih (mesna, županijska, regional-na) nivoa (u daljem tekstu jednostavno: samouprave) u obezbeđivanju jav-nih usluga, odnosno u organizovanju procesa pružanja ovih usluga. Ovajproces nazivamo decentralizacijom državnog budžeta (fiscal decentralization).Nastankom Evropske unije, kod njenih članica i u pozvanim državama, de-centralizacija državnog budžeta je dobila još jedan podsticaj. Unija pokuša-va da jačanjem subnacionalnog nivoa obezbedi koheziju i očuva ravnotežusa težnjama za očuvanjem nacionalnog identiteta. Podrške iz budžeta unije,koje imaju za cilj ujednačavanje teritorijalnih nejednakosti ne idu centralnimvlastima, nego regijama. Važan sled zbivanja, ali sada već devedesetih godi-na jeste da su samouprave (naročito veće jedinice, kao što su veliki gradovi,pokrajine), radi finansiranja svojih povećanih obaveza, izašle na međunarod-no tržište kapitala.

S druge strane, došla su do izražaja snažna stremljenja, da se ogromniresursi – koji se koriste u javnoj sferi7, a naročito u raznim podsistemima dr-žavnog budžeta – koriste ekonomičnije i efikasnije. I u javnoj sferi sve više seprimenjuju kriterijumi učinka. Zbog karaktera budžetskog privređivanja –za razliku od tržišne koordinacije – zahtevi ekonomičnosti i efikasnosti nedolaze automatski do izražaja. Merila učinka su sprovodili s jedne strane,menjanjem organizacionih okvira obezbeđenja usluga, odnosno organizova-njem njihovog pružanja u okviru profitno orijentisanih preduzeća. Unutartradicionalnog budžetskog sektora, s druge strane, počeli su se primenjivatimetode upravljanja i rukovođenja, koji se primenjuju u individualnom sek-toru: uvodi se kontrola učinka, a postavljanjem zahteva ekonomičnosti, efika-snosti i efektivnosti stvara se svojevrsni „simulirani” tržišni pritisak.

Dok u individualnom sektoru ekonomski učinak najbolje izražavaju po-kazatelji rentabilnosti, vrednosti preduzeća i postignuta tržišna pozicija, do-tle uspeh javnog sektora možemo najviše predočiti sa pojmom tri „E”. A tosu početna slova engleskih izraza za ekonomičnost (Economy), efikasnost(Efficiency) i efektivnost (Effectiveness). Ekonomičnost znači, da se potrebniresursi pribave uz najmanje troškove. Efikasnost izražava nivo izdataka pojedinici resursa (inputa). Efektivnost je ishod (outcome), koji je proizveden pri-menom datih resursa, odnosno, dodatno blagostanje koje je stvoreno datomjavnom uslugom. Merenje ovih kategorija nije jednostavan zadatak. Problempredstavlja to što se osnovno merilo vrednosti tržišne privrede – tržišna ce-na, može koristiti samo ograničeno (u suštini, za merenje ekonomičnosti, a u

19

UVOD

7 Javni sektor je širi pojam od državnog sektora. Pojmove ćemo kasnije detaljno obraditi.

pojedinim slučajevima za procenu efikasnosti). Pokazatelje efektivnosti mo-žemo meriti, naročito kada upoređujemo efektivnost različitih javnih službi,samo u okvirima određenog sistema preferencija.

Da uzmemo jedan prost primer. U obavezi policije je da poveća bezbed-nosti saobraćaja. Radi toga kupiće uređaje za merenje brzine, a pomoću tihuređaja će pronaći one koji prebrzo voze. U ovom primeru ekonomičnost jeu tome, da se dobro iskoristi budžetski okvir, predviđen za kupovinu rada-ra, odnosno, da se najjeftinije nabave uređaji datog kvaliteta. Jeftinoća nijesamo vezana za cenu, u ovaj pojam se uključuju i uslovi plaćanja, troškoviservisiranja i održavanja uređaja, pa čak i troškovi njihovog korišćenja. Efi-kasnost u ovom primeru trebamo shvatiti kroz to, da se sa datim uređajem(input) može izvršiti što više kontrole, merenja (output). A efektivnost se vidikroz podatak, da li je korišćenjem tih uređaja smanjen broj saobraćajnih ne-sreća, čiji je uzrok bila brza vožnja. Nije teško uvideti, da su ove tačke upo-ređivanja povremeno protivrečne. Recimo, efikasnost se može povećati i ti-me, da se uređaji smeste na granici jednog naselja, gde se menja ograničenjebrzine. Na ovim mestima je najverovatnije da će uređaj pokazati svoju efika-snost. Ova mesto međutim nisu mesta na kojima se najčešće dešavaju teškesaobraćajne nezgode. Relativno niski troškovi korišćenja uređaja time pro-tivreče zahtevima njihove efektivne upotrebe.

I pored toga što je zaustavljeno dinamičko širenje učešća državnog sek-tora, možemo tvrditi, da će na srednji i na dugi rok doći do porasta uloge jav-ne sfere. Od faktora, koji će delovati srednjoročno, treba istaći potrebe za(zbog ranijih ograničenja) nerealizovanim investicijama u infrastrukturi, rastrazličitih javnih funkcija u vezi zaštite čovekove okoline, nepovoljnu staro-snu strukturu razvijenih zemalja, kao i potrebe za preduzimanjem političkihmera aktivnog zapošljavanja.

Od faktora koji deluju dugoročno, treba spomenuti nove izazove eko-nomskog razvoja. Korenite ekonomske promene s kraja XX veka postavljajunužnost ponovnog razmatranja sredstava i objašnjenja uloge države. Suštinuovih promena možemo predočiti izgrađivanjem informatičkog društva, globa-lizacijom i pojavom novog regionalizma. U ovoj knjizi nismo u mogućnosti de-taljno objasniti ove pojmove, već ćemo se baviti njihovim uticajem na tradi-cionalnu ulogu države.

Kao rezultat globalizacije (nastajanje tzv. globalnih preduzeća, zbogfunkcionisanja suštinski potpuno liberalizovanih međunarodnih tržišta nov-ca i kapitala), četiri monopola nacionalnih država (monopol određivanja po-reza, monopol emitovanja novca, monopol finansiranja deficita centralnogbudžeta emisijom novca, kao i monopol države u zakonskoj regulativi) po-stepeno gube značaj. Naglašavanje „postepenog” naročito je važno, jer je br-zina ovih procesa i teritorijalno i vremenski prilično različita. Dovoljno je,

20

ANDRAŠ VIGVARI

ako samo pomislimo na nezavisnost nacionalnih banaka (čime se ograniča-va mogućnost finansiranja deficita monetarnim sredstvima), ili na različitebilateralne (npr. o izbegavanju dvostrukog oporezivanja) ili multilateralne(npr. o uređenju tržišta finansijskih usluga) sporazume, ili na stvaranje evra,zajedničkog novca Evropske unije. Ova dešavanja postepeno sužavaju eko-nomski suverenitet i manevarski prostor pojedinih nacionalnih država naplanu ekonomske politike. Ovde se mora ponovo postaviti ograda, jer na dr-žave sa različitim privrednim potencijalom ovi procesi različito utiču. Timestandardni sistem sredstava funkcije stabilizacije, znači fiskalna i monetarnapolitika u nacionalnim okvirima, u velikoj meri gubi svoju efikasnost. Stan-dardni zadaci funkcije stabilizacije sve više se mogu tretirati samo na višimnivoima međunarodne saradnje. Multipliciranje rizika, koji potiču iz funkci-onisanja međunarodnog finansijskog sistema, nesagledive posledice slučaj-no nastalih finansijskih kriza – postavljaju pitanje neophodnosti izgradnje„regulacionih” institucija, koji su iznad nacionalnih država. Rešenje za ovomože biti stvaranje supranacionalnog poreskog sistema, koji će uticati na to-kove spekulativnog kapitala, odnosno uspostavljanje nadnacionalne vlastiza finansijsku regulaciju i kontrolu (Monitoring Authority). Pored globalizaci-je, jačanju nadnacionalnih „državnih” funkcija javne vlasti doprinosi stvara-nje novog regionalizma, čiji najbolji primer jeste Evropska unija, nastala kaorezultat ubrzanog procesa evropske integracije. Funkcionisanje i finansiranjenadnacionalnog sistema institucija, složenost nacionalnih država različiterazvijenosti, veličine i istorijskih tradicija, traže drugačiju strukturu državnihfinansija i drugačije ekonomisanje – od uobičajenih.

U novonastaloj situaciji potrebna je provera koncepta države blagosta-nja (funkcija alokacije i funkcija redistribucije). Ne samo zato što se centrali-zacija i preraspodela potrebnog dohotka (oporezivanje i javni rashodi) zaobezbeđivanje tradicionalnih državnih funkcija ne može iz raznoraznih raz-loga povećavati. Više je reč o tome da, zbog promene osnovnih struktura pri-vrede i društva, (bogatstvo, zasnovano na znanju, stvaranje globalnih fizič-kih infrastrukturnih sistema, jačanje problema čovekove okoline, itd.) drža-va mora da postavi drugačije prioritete ekonomske politike. Među mogućimnovim prioritetima možemo spomenuti sledeće:� obezbeđivanje konkurentskih tržišnih uslova za privredne subjekte i

široke slojeve društva,� poreska politika koja podstiče održivi razvoj,� stvaranje privrednog razvoja budućnosti i to izgrađivanjem fizičke i hu-

mane infrastrukture, koje su neophodne za stvaranje privrednih granau oblasti finansija, i koje se bave pružanjem usluga na bazi znanja.

Sve to rezultira, da se unutar javnih usluga (od kojih brojne „tradicional-ne” usluge delimično, ili u celosti, preuzima individualni sektor) uloga drža-ve koncentriše na one oblasti koje će pripremiti i društvo činiti permanentno

21

UVOD

sposobnim na adaptivno prilagođavanje brzim ekonomskih promenama. Odtih oblasti treba istaći širenje i jačanje sredstava politike aktivnog zapošljava-nja, izgrađivanje i funkcionisanje kvalitativno novog sistema institucija u is-traživačko-razvojnoj i obrazovnoj sferi, zatim efikasniju zaštitu prirodnogokruženja i neobnovljivih prirodnih resursa

1.2. Shvatanja ekonomske uloge države

Različitim ekonomskim sistema je zajednička da su pojedinci, odnosnogrupe koje su podelom posla međusobno razdvojeni, sve više upućeni jednina druge i da su primorani na međusobnu razmenu privrednih aktivnosti.Istorijski oblici ove razmene aktivnosti su prilično raznovrsni. Ekonomskanauka tipične oblike razmene aktivnosti naziva ekonomskom koordinacijom.Mešovita ekonomija koja preovlađuje u savremenim uslovima, znači da u da-našnjim ekonomijama tržišna koordinacija nije isključivi mehanizam koordi-nacije privrede. Pored njega prisutna je i birokratska koordinacija8, a postojii treći vid ove razmene aktivnosti, koji se u literaturi označava različitim ime-nima. Razmena aktivnosti na dobrovoljnoj bazi, odnosno altruistička razme-na aktivnosti9 se može naći i u funkcionisanju savremenih ekonomija, a mo-že se reći da čak ima i rastuću ulogu.

Ni jedna od vladajućih ekonomskih teorija ne osporava neophodnostangažovanja države. Deo teorija naglašava ulogu države kao dopune trži-šnom mehanizmu, dok prema drugim stavovima tržišni mehanizam bezspoljnog uplitanja nije sposoban za život. Nema puno takvih pitanja u istorijiekonomske nauke, koja su izazvala toliko rasprava i srdžbe, kao što je upra-vo ovo. Deo teorija tumači minimalno potreban nivo ekonomske uloge drža-ve. To znači, da je uplitanje države neophodno isključivo u slučaju, ako za-dovoljavanje datih potreba, ili se efekat koji se smatra poželjnim, ne možeobezbediti putem individualnog sektora i tržišnog mehanizma. Ovo shvata-nje zagovara, u ekonomskom smislu, koncepciju neutralne države, prokla-mujući ograničen krug zadataka države i njeno nemešanje u tržišne tokove.

Prema drugim stavovima država se mora aktivno mešati u funkcionisa-nje privrede. Ova shvatanja, sa različitim naglascima, delom potenciraju ne-gativne uticaje prouzrokovane funkcionisanjem tržišta na društvene procesei prirodno okruženje, a delom samo-destabilizirajuće funkcionisanje sistematržišne ekonomije. Ovi „središnji” stavovi ne poriču odlučujuću ulogu trži-šne koordinacije, ali smatraju neizbežnim njenu korekciju.

22

ANDRAŠ VIGVARI

8 Ovaj pojam u mađarsku ekonomsku literaturu prvi je uveo Janoš Kornai. Poznati istori-čar ekonomije i ekonomski sociolog, Karolj Polanji ovu koordinaciju nazvao je redistribucijom.

9 U Polanjijevoj terminologiji reciprocitet.

Treći tip shvatanja, pored dopune i korekcije mehanizma tržišta, smatraneophodnim njegovo delimično, ili potpuno ograničavanje. Sredstvo ovogograničavanja jeste državno vlasništvo proizvodnih sredstava, kao i sistemcentralnog planiranja, koji se zasniva na državnom vlasništvu. Ova shvata-nja su presađena u praksu u toku pokušaja svrstavanja zemalja, koja su bilazaostala u ekonomskom razvoju. Trajni teorijski rezultat ovog shvatanja jesvakako to, što su ekonomske pojave i zakonitosti objašnjavali njihovim do-vođenjem u vezu sa istorijskim vidovima razvoja ekonomije. To je omogući-lo, da se prikaže funkcionisanje, razvoj i unutrašnje veze konkretnih eko-nomskih sistema. Nove pojave u funkcionisanju moderne tržišne ekonomije,koje se najupečatljivije javljaju u korenitim promenama tehnologija i s ovimvezi procesima globalizaciji – sve više postavljaju zahteve za novim ekonom-skim pristupima.

Prva dva stava, koji su karakteristična za današnja preovladavajuća eko-nomska shvatanja, izgrađivani su u različitim periodima istorijskog razvojaonih zemalja, koja spadaju u sam vrh ekonomskog razvoja. Ove teorije me-đutim ne daju odgovore na pitanja onih ekonomija, koje su zaostale u svomrazvoju, a trude se, da uhvate priključak.

1.3. Pojam javnog sektoraJavni sektor je institucionalni sistem ekonomskog angažovanja države,

koja je i sama konglomerat podsektora različitih karakteristika. U ovom kon-glomeratu javljaju se već spomenuti mehanizmi ekonomske koordinacije.Određujući podsektor javnog sektora je državni budžet, ili sektor vlasti. Uovome određujuću ulogu ima birokratska koordinacija. Zajednička specifič-nost raznih organa državnog budžeta je da se njihovo privređivanje odvija uspecijalnom sistemu pravila (koji daje okvire opšteg prava) i uz neposredanpolitički nadzor. Politička kontrola do kraja prati čitav proces poslovanja, pazahvaljujući tome privređivanje karakterišu specijalna pravila i tehnike od-lučivanja, izveštavanja i poslovanja. Sektor vlasti je razuđen sistem, koji segradi na raznim novčanim fondovima i budžetskim institucijama. Struktura,razuđenost, obim državnog budžeta pokazuje velike razlike od države dodržave. Izvor ovih razlika jeste veličina države, njene istorijske tradicije i po-litički sistem.

Drugi podsistem javnog sektora čine preduzeća (privredna udruženja)u vlasništvu države, odnosno samouprava. Ovo je najpromenljiviji podsi-stem javnog sektora, jer se u zavisnosti od finansijske prinude i/ili političkihstrujanja vlasti, s vremena na vreme menja broj i struktura ovih subjekata,kao i intenzitet vlasničkog angažovanja države. Funkcionisanje ovog podsi-stema određuje mehanizam tržišne koordinacije, odnosno regulativa kojavaži za individualni sektor (Zakon o preduzećima, Zakon o računovodstvu,

23

UVOD

Zakon o stečaju, itd.), a u nekim državama specijalna regulativa, koja se od-nosi na javna preduzeća. Ovde je politička kontrola samo posredna, a poslova-nje je mnogo elastičnije. Ova zadnja karakteristika često omogućava, da ra-zne usluge budu „proizvedene” ekonomičnije, nego u budžetskom sektoru.Istovremeno, ovi elastičniji vidovi omogućavaju, da se izađe iz vidokrugakontrole.

Treći, relativno novi podsistem javnog sektora je „treći sektor”, koji stru-ka naziva sektorom neprofitnih ili nevladinih organizacija (NVO). Ovomsektoru pripadaju razne privatne i javne fondacije, dobrotvorne organizaci-je, verske institucije. Slika 1.1. prikazuje neprofitne organizacije, koje funkci-onišu u Mađarskoj.

Slika 1.1

Tipovi neprofitnih organizacija (NGO) u Mađarskoj

U funkcionisanju ovih poslovnih organizacija zajedničko svojstvo je po-javljivanje trećeg mehanizma ekonomske koordinacije – reciprociteta ili al-truizma. Poslovanje, koje se u njima odvija, određeno je posebnim pravilimaigre, država različitim povlasticama pospešuje funkcionisanje ovih organiza-cija, a stvaranjem uslova samoangažovanja država praktično rasterećuje sa-mu sebe i omogućava da manje zajednice odlučuju o tome, kakve javne uslu-ge žele da koriste.

Karakteristične institucije javnog sektora su razne organizacije finansij-ske kontrole. Ove, delom kontrolišu razne nivoe vlasti, a delom učesnike uindividualnom sektoru, i to sa aspekta, da li oni/one štete interesima držav-nog sektora, a kroz to i opštim interesima. Strukturu javnog sektora prikazu-je slika 1.2

24

ANDRAŠ VIGVARI

�� društvene organizacije političke partije, interesne orga-nizacije zaposlenih (sindikati) i poslodavaca

�� fondacije�� opštekorisna društva (u Mađarskoj se koristi skraćeni-

ca: Kht)�� javna tela (npr. Mađarska akademija nauka, privredne

komore)

Slika 1.2.

Izvor: na osnovu Kašo (2000.)

Ključni pojmovi⌧ država;⌧ vlast/vlada;⌧ zajedničke potrebe;⌧ javni sektor

Kontrolna pitanja1. Šta podrazumevate pod pojmom država, vlast/vlada i javni sektor?2. Kako se menjala uloga sektora vlasti razvojem kapitalizma?3. Koje se najznačajnije tendencije mogu uočiti danas u menjenju uloge

državnog sektora?4. Koja su najznačajnija ekonomska shvatanja u vezi angažovanja dr-

žavnog sektora?

25

UVOD

Centralnibudžet

Izdvojenidržavni fondovi

Fondzdravstvenog

osiguranja

Fondpenzijskogosiguranja

DržavniAudit

Lokalne samuprave

Društva u vlasništvu države i samupravaJavne fondacijeOstale fondacije, crkve, karitativne organizacije

26

ANDRAŠ VIGVARI

„Nauka o finansijama ima zadatak, da rasčisti one relacije iprincipe, na osnovu kojih odlučujemo o materijalnim osnova-ma, o iznalaženju sredstava i njihovom korišćenju u obezbeđi-vanju javnih potreba.”

Farka� Heler

U ovom poglavlju ćemo prikazati, kakvim argumentima tumače različi-ta ekonomska shvatanja ekonomske funkcije vlasti. Detaljno ćemo prikazati,do kakvih rezultata je došla ekonomija u istraživanju prirode različitih doba-ra. Pored toga, čitalac će dobiti uvid i u prirodu donošenja političkih odluka.Vladajuća ekonomska shvatanja – i pored rasprava o mnogim detaljima i raz-lika u naglascima – slažu se u tome, da su savremene privrede mešovite privre-de. U ovom shvatanje međutim ima mesta za mnoge ekonomske paradigme.

Poznate su dve vrste10 ekonomskog liberalizma. Prema anglosaksonskom,proceduralnom liberalizmu, država ne vidi unapred zbivanja na tržištu (nastalestrukture, držanje, efikasnost, itd.), pa se ni ne može očekivati, da ona postu-pi u skladu sa politikom, zasnovanom na osnovnim principima privrednogsistema. Ova struja odbacuje iznuđivanje političkog rešenja bilo koje vrste, itrude se da uspostave takva pravila ponašanja, koje će svesti na minimum po-trebu kolektivne akcije. Prema ordo-liberalima slobodu treba upotpunjavati pa-žljivo odabranim pravilima i institucijama. Zadatak države je da za privred-ne subjekte odredi pravila igre, a ta pravila igre moraju sadržati principe for-miranja i regulisanja. Na ovom shvatanju se zasniva koncept takozvane soci-jalne tržišne ekonomije. Interesantno je napomenuti, da svaka liberalna ili njimabliska (npr. monetaristička) struja, na planu učešća države, smatrala je ma-njim zlom fiskalnu decentralizaciju11, federalno uređenje i podelu vlasti.

22.. OOSSNNOOVVII EEKKOONNOOMMIIJJEE II DDRR��AAVVNNIIHH FFIINNAANNSSIIJJAA

27

10 Kloten (1990.u svom članku detaljno analizira razlike između proceduralnog liberali-zma, koji se zasniva na anglosaksonskim tradicijima, i ordo-liberalizma, koji svoje korene vu-če iz nemačkih odnosa. Str. 1222–1223.

11 O ovom pojmu govori posebno poglavlje. Pomenuta shvatanja vidi: npr. Kloten (1990.)str. 1223., i Friedmann (1996.) str. 3.

���Fridrih fon Hajek (Fridrich von Hayek, 1899 – 1992) liberalniaustrijski ekonomista. Kao učenik Misesa bavio se teorijom konjunkture,a na njegove stavove veliki uticaj je imao period od 4 godine, koji je pro-veo u SAD. Od 1933. godine bio je gost na London School of Economics,i bio je neumitan kritičar teorije Kejnesa. U planiranju i u državnom me-šanju video je začetke totalitarizma. Knjigu „Put u ropstvo”, koja sadržite njegove stavove, objavio je 1944. godine. Od 1950. godine predavao jena Univerzitetu u Čikagu. 1960-te godine mu je objavljena knjiga o libe-ralizmu, a od 1962. godine ponovo radi u Evropi, i u periodu od 1973. do1979. godine objavljuje svoje delo u tri toma, „Pravo, regulativa i slobo-da”. 1974. godine je dobio Nobelovu nagradu za ekonomiju.

���Vilhelm Repke (Wilhelm Röpke, 1899–1966), nemački ordo-liberalni ekonomista, koga smatraju tvorcem teorijske osnove socijalnetržišne ekonomije. Imao je 24. godine, kada je već predavao na Univer-zitetu u Jeni, a kao ekspert, bio je član tela naučnika, koji su bili zaduže-ni za prevazilaženje privredne krize tridesetih godina. Predlagao je me-šanje države radi izlazka iz privredne krize. On je razlikovao pojmove tr-žišno konformnog i nekonformnog mešanja. Morao je pobeći ispred faši-zma. Njegovu teoriju možemo najviše okarakterisati kao traženje „trećegputa” između laissez faire i centralno upravljane provrede. Poželjnu ulo-gu države je okarakterisao na sledeći način: ne može biti ni noćni čuvar,ni privredni rukovodilac, nego nezavisni arbitar. Zbog nepodnošljivogkulturnog i socijalnog uticaja funkcionisanja tržišta zagovarao je potrebu„liberalnog intervencionalizma”. U međunarodnim ekonomskim odno-sima bio je pristalica slobodne trgovine, i upozoravao je, da zajedničkoevropsko tržište ne postane evropskom utvrdom.

Koreni keynesijanske ekonomske teorije se vuku iz spoznaje nesavršen-stva automatizma tržišnog mehanizma. Logika funkcionisanja kompetitiv-nog tržišta, praćenje interesa pojedinih učesnika (npr. maksimizacija profita),ima za rezultat nešto drugo od onoga što očekuju pojedini učesnici. Nastajedobro poznata situacija iz Biblije. Pilat pita narod, koga da pomiluje. Sa usa-na pojedinih ljudi čuje se ime Hrista, ali do Pilata dospeva ime Barnabasa. Aposledice su dobro poznate…

��� Džon Mejnard Kejnes (John Maynard Keynes, 1883 – 1946),engleski ekonomista, koji je još za vreme života stekao slavu. Na počet-ku svoje karijere radio je u britanskoj upravi, a posle na Kembridžu.1919. godine je kao glavni poverenik ministarstva za finansije Velike Bri-tanije učestvovao je na mirovnim pregovorima u Versaju. On je upozora-vao na opasnosti i moguće posledice ovakvih mirovnih diktata u svomdelu „Ekonomske posledica mira”. Kasnije je kao agent za ulaganja fi-nansijski se potpuno osamostalio, i nastavio svojim naučnim radom, ipostepeno je došao do kritike tada vladajućih ekonomskih strujanja. Utom pravcu najveći poticaj je dobio od velike krize između 1929. i 1933.,i zahvaljujući tome je napisao svoje delo „Oopšta teorija zapošljavanja,kamata i novca”. U toj knjizi je razradio svoju teoriju o potrebi stabiliza-cione ekonomske politike države.

28

ANDRAŠ VIGVARI

Marksova analiza robne privrede prikazuje protivrečnosti tržišne koor-dinacije. Različiti akteri tržišta (prodavci i kupci, poverioci i dužnici, proizvo-đači, prometnici, špekulanti, itd.) imaju suprotne interese, koji se mogu dobrodefinisati. Razvojem podele rada upućenost različitih učesnika jednih na drugepostepeno raste. Istovremeno podela rada povećava rascepkanost ekonom-skih procesa, a time i elemente nesigurnosti, koje iz toga proizlaze. Centralnauloga novca12 u tržišnoj koordinaciji, priroda različitih transakcija, koje tražeprisustvo novca (funkcionisanje različitih – uključujući i međunarodnih – si-stema plaćanja), osamostaljivanje novčanih tokova (platežna funkcija novca –kreditiranje, oporezivanje, transferi, itd.) mogu postati izvor dodatne nesigur-nosti. U tretiranju disfunkcija i razaranja zbog ovih nesigurnosti, pored raz-voja institucionalnih okvira tržišta, ključnu ulogu ima mešanje države u eko-nomske tokove.

��� Karl Marks (Karl Marx, 1818 – 1883) mislilac, čija ekonomskagledišta ne možemo shvatiti bez korenito novog shvatanja društva. Ka-rakteristično je za njega, da je društvo opisao kao sistem, koji se stalnorazvija i koji je u stalnom pokretu. Različiti podsistemi, elementi ovog to-taliteta funkcionišu u stalnom međusobnom uticaju, ali osnovna pokre-tačka snaga razvoja je – prema njegovom shvatanju – u privrdenom pod-sistemu. U svojim ekonomskim radovima detaljno je analizirao protiv-rečnosti tržišne koordinacije i razvojne tendencije kapitalističke privre-de. Od njegovih dela posebno se ističe „Kapital” u tri toma, zatim „Teo-rije o višku vrednosti”, kao i „Osnovne crte kritike političke ekonomije”.

Mancur Olson, analizirajući logiku kolektivnog činjenja na kompetitiv-nom tržištu, pokazao je da, kada se konkurentska preduzeća u okviru jednegrane trude da maksimizuju profit, u tom slučaju profit čitave industrijskegrane biva manji, nego što bi inače bio. A to nastaje zbog toga što je intereskonkurentskih preduzeća – održavanje cena na visokom nivou, a – istovre-meno – troškove obezbeđivanja visokih cena pojedina preduzeća žele preva-liti na konkurente. Rezultat je smanjenje cena, a to prouzrokuje pad profita.Prema Olsonu ovu tendenciju može sprečiti samo spoljno mešanje. To možebiti kartelisanje, carinjenje, državno subvencioniranje cena, regulacija cena,sve s ciljem, da se preduzeća kompetitivnog tržišta spreče da deluju protivsvojih interesa.

��� Džon, Kenet Galbrajt (John, Kenneth Galbraiht, 1908– ) ame-rički ekonomista, kanadskog porekla. Njegovo shvatanje ekonomije izra-đivano je u tridesetim godinama 20. veka, proučavajući dela Marksa, Ve-blena i Kejnesa. O Marksu je napisao: „Niko ne bi smeo osporiti njegovuticaj.” U žiži njegovog interesovanja i rada nalazili su se neuspesi ufunkcionisanju tržišta. Predavao je na mnogim univerzitetima SAD. Odkraja tridesetih dopočetka II Svetskog rata bio je rukovodilac Ureda za

29

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

12 Shvatanje novca, vrednovanje njegove uloge mnogo kazuje o poimanju ekonomije poje-dinih škola ekonomske nauke.

politiku cena i javnog snabdevanja SAD, zatim je bio urednig magazina„Fortune”. Nakon rata se vraća u univerzitetski život, ali učestvuje i umnogim ekspertskim projektima. U svojim knjigama sa puno aspekatakritikuje ekonomska shvatanja, koja se grade na teorijama o savršenom tr-žištu. U knjizi „Nova industrijska država” detaljnu prikazuje ispreplete-nost velikih kompanija i vlasti.

Institucionalna ekonomija nastavlja tradicije marksističke ekonomije, kojau analizi ekonomskih dešavanja posebnu pažnju posvećuje ulozi političkih iekonomskih organizacija. Ovakav pristup ujedno označava i kritiku ekono-mije zasnovane na tradicionalnim liberalnim principima. Ovakvi stavovi ka-rakteristični su za Veblena, Myrdala i Galbrighta. Na osnovu ovih pristupamoguće je dokazati da su razmišljanja koja su prostorno i vremenski nezavi-sna od mešanja države, nesposobna za rešavanje bilo kakvih problema.

2.1. Tržišni neuspesiPrema shvatanjima socijalne ekonomije (koja je zasnovana na tradicional-

nim, liberalnim principima) tržišna koordinacija u privredi, u određenimoblastima privređivanja obezbeđuje optimalno korišćenje resursa, a ipak alo-kacijski tržišni mehanizam resursa zahteva korekcije, ispravke. Ovakvoshvatanje funkcionisanje tržišnog mehanizma prikazuje se u okvirima ta-kvog istorijskog-logičkog modela, u kojima se mogu dokazati optimalni re-zultati tržišne koordinacije. Ovaj model jeste savršeno tržište. Okviri ovog mo-dela pogodni su za prikazivanje najuopštenijih karakteristika tržišne koordi-nacije. Istovremeno, međutim, ovaj model nije pogodan za tumačenje broj-nih pojava. Prilikom razmatranja tržišnih neuspeha pratićemo onu logikukoja polazi od toga da nesavršeno funkcionisanje tržišta potiče od oslobađa-nja od pojedinih uslova, koji se primenjuju u samom modelu. Oslobađanjeod stega pojedinih uslova u modelu savršenog tržišta ujedno znači i uvođe-nje realnih svojstava funkcionisanja privrede u samu analizu.

2.1.1. Raznovrsnost vidova dobara

Model savršenog tržišta pretpostavlja da su proizvedena dobra homo-geni proizvodi i izrazito privatna dobra. Funkcionisanje tržišta dovodi doukidanja homogenog karaktera proizvoda, diferencijaciju proizvoda, ali ovapojava ne smeta funkcionisanju tržišta, samo menja sredstva nadmetanja. Saaspekta naše teme, važno je oslobađanje od pretpostavke koja se odnosi naisključivo privatna dobra. Jedna od važnih karakteristika čisto privatnih do-bara jeste da se iz njihove potrošnje, oni koji ne plaćaju za njih mogu biti eli-minisani. Eliminacija znači da to dobro može biti uskraćeno potencijalnomkorisniku. S druge strane, trošenje privatnih dobara znači i rivalstvo, jer tro-šenje takvog proizvoda ograničava, ili onemogućava druge da troše to istodobro. Određeni krug dobara koji se širi, ili delom ili u celini ne ispunjava

30

ANDRAŠ VIGVARI

kriterijume čisto privatnih dobara. Na drugom kraju klasifikacione skale sučisto opšta dobra. Dva osnovna svojstva ovih dobara formulisao je Samuel-son. Prema ovim merilima karakteristično je za čisto opšta dobra da se nemože ostvariti eliminacija drugih iz njihove potrošnje, i nema nadmetanja unjihovom trošenju, odnosno necelishodna je svaka eliminacija.

„Dobra i usluge onda raspolažu svojstvima eliminacije, ukoliko se poten-cijalnim korisnicima mogu uskratiti, ili im se može onemogućiti njihovo kori-šćenje ukoliko ne ispunjavaju uslove potencijalnog dobavljača.”13 Većina roba,koje možemo kupiti za novac, raspolaže svojstvima eliminacije jer do njih mo-žemo doći samo ako ispunimo određene uslove (npr. platimo protivvrednostrobe). Postoji međutim čitav niz dobara, koja ne raspolažu ovim jednostav-nim svojstvima. Razlozi toga mogu biti: nedostatak tehničkih uslova, ili ka-rakteristična svojstva (trošenja) datog dobra; finansijska racionalnost protivu-reči eliminaciji i drugi razlozi racionalnosti (humani, tradicionalni, itd.).

Necelishodnost eliminacije može se tumačiti i činjenicom da snabdevanjesvakog sledećeg potrošača istim opštim dobrom ima nulte granične troškove.

Rivalstvo znači nadmetanje za proizvodima i uslugama, a razlog možebiti: ograničenost raspoloživih količina, ili razlike u kvalitetu.

Postoje dobra, koja istovremeno mogu trošiti više korisnika a da im sene smanji količina, ili da ne dođe do pada kvaliteta tih dobara, pa nema ni ri-valstva među potrošačima, dok se druga dobra mogu koristiti ili trošiti poje-dinačno: ako jedan potrošač potroši, drugi više već ne može trošiti. Za timdobrima nastaje ozbiljno nadmetanje.

Jedno od opštih dobara je odbrana. Ako je data vojska, onda nikakvuulogu nema broj stanovnika zemlje. Mnogi opštim dobrom smatraju i rezul-tate naučnih istraživanja. Ukoliko nisu monopolizirane informacije o istraži-vanjima, (barem je to dugoročno realna pretpostavka) onda je i nauka čistoopšte dobro. A proizvodnja čisto opštih dobara nije moguća u okviru trži-šnog mehanizma. Odsustvo eliminacije rezultira situacijom u kojoj prodavactog dobra neće biti u stanju da iznudi protivuslugu potrošača. Potrošnja beznadmetanja, odnosno, kada povećana potrošnja ne prouzrokuje dodatne tro-škove, čini besmislenim isticanje cena, pa proizvodnja i prodaja moraju bitirešena bez označavanja cena.

Jedna od alternativa za tržišni mehanizam jeste dogovor u zajednici oceni i količini opšteg dobra. Ovaj pak mehanizam tera pojedinca da taji svo-je pravih mogućnosti, kako bi ne bio prinuđen da plaća opšta dobra. Ovo, uvećini slučajeva, dovodi do dobro poznatog problema „slepog putnika”14. Po-stoje međutim takve situacije, i takvi odnosi u kojima neposredan dogovor

31

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

13 Šavaš (1993.) str. 45. 14 Ekonomska nauka „slepim putnicima” naziva one učesnike tržišta koji ne doprinose

proizvodnji onih (opštih) dobara, koje troše.

članova zajednice može obezbediti opšte dobro. Takve su javne usluge kojefunkcionišu na bazi dobrotvornosti ili uzajamnosti. To je osnova funkcioni-sanja već spomenutih neprofitnih (NGO) organizacija. (Deo ovih organizaci-ja u datom okruženju može služiti i pojedinačnim interesima dobrotvora/npr. izbegavanje plaćanja poreza/. Englezi kažu: „The charity begins at ho-me.” odnosno: „Što kući treba, u crkvu se ne nosi.”)

Ova tvrdnja naravno ne znači da je nezamisliva proizvodnja izvesnih či-sto opštih dobara od strane individualnog sektora. (Prema duhovitom pri-meru Stiglitza može se zamisliti da će veliki brodovlasnici izgraditi svetioni-ke, a da će podneti „muktašenje” manjih brodara.) Ova situacija, međutim,nije u suprotnosti s već pomenutim principom, jer opšte dobro stvoreno odstrane individualnog sektora nije izvor dohotka učesnika iz individualne sfe-re, već je to nekakav uslov njegove delatnosti, ili on time ispunjava nekakvesvoje potrebe. Slično tome, sistem osiguranja uloga, koji – bilo dobrovoljno,bilo državnom prinudom – primenjuju kreditne institucije, jeste opšte dobro,stvoreno individualnim resursima.

Ukoliko cene nisu u stanju da budu u funkciji eliminacije, onda, u sluča-ju proizvodnje ovih dobara od strane individualnog sektora, potrošači bi seponašali kao „slepi putnici”. U tom slučaju dobrovoljni doprinos se ne možeočekivati, pa se doprinos proizvodnji ovih dobara mora iznuditi. To je jednaod funkcija obaveznog oporezivanja i poreskog sistema. Većinu opštih doba-ra obezbeđuje država sa iznuđenim porezima. Radi kasnijeg lakšeg shvata-nja treba podvući da obezbeđivanje i proizvodnja opštih dobara nisu sinonimnipojmovi. Obezbeđivanje je moguće s proizvodnjom, ali država može isto ta-ko i da kupi uslugu. Postoji relativno malo čistih opštih dobara. Primeri za tosu svetionik, ili javna čistoća naselja.

Probleme opštih dobara i odluka zajednica za njihovo obezbeđivanje,opisao je David Hume u 18. veku, u članku „Traktat o ljudskoj prirodi”. „Dvasuseda će se lako složiti o zajedničkom isušivanju rita koji je njihovo zajed-ničko vlasništvo pošto veoma dobro znaju namere drugog, i moraju uvidetida čitav posao bi bio osuđen na neuspeh ukoliko svako od njih ne uradi svojdeo posla. Ali je veoma teško, čak nemoguće, da se u nečem sličnom slože hi-ljadu njih; teškoće stvara već sama razrada zajedničkog plana u tako slože-nom pitanju, a još je teže to realizovati; svaki učesnik bi tražio neki izgovorda se oslobodi truda i troškova, i sve bi svalio na druge.”15

U stvarnosti je, međutim, sprovedena diferencijacija različitih dobara i utom sistemu upoređivanja. Stalno širenje, „rafiniranje” potrebe i dobara, ko-ja služe zadovoljenju tih potreba, čini veoma raznolikim svet dobara. Dife-rencijaciju dobara prikazuje slika 2.1. Iz nje se vidi, da deo dobara, koje obez-

32

ANDRAŠ VIGVARI

15 Vidi: David Hume, Értekezés az emberi természetről, Budimpešta, 1976. Gondolat, str. 728-729.

beđuje država, samo delom ispunjava merila čisto opštih dobara. Upoređe-nje privatnih i opštih dobara sadrži slika 2.2.

Slika 2.1.

Razlčiti tipovi dobara

Izvor: Stiglitz (2001.) i Šavaš (1993.)

Slika 2.2.

Neki mogući aspekti upoređivanja individualnih i javnih dobara

Karakteristično Individualno dobro Javno dobroIsključivanje lako teškoPotrošnja pojedinačna, konkurentska zajednička, bez konkurencijeUčešće potrošača troškovima neposredno, vezano za potro-

šnju, plaća potrošačposredno, nije vezano za potro-šnju, iz doprinosa zajednice

Sposobnost stvaranja dobiti ima nemaMerenje kvaliteta i količine lako teškoMerenje učinka lako teškoMogućnost izbora za potrošača ima nemaAlokacijske odluke tržišna rezultanta pojedinačnih

odlukakolektivna odluka, rezultat po-litičkih procesa

Potreba za kapitalom prosečna visokaPovraćaj uloženog „kapitala” prosečna odužuje seOdnos stalnih troškova prosečan karakteristično je visok

33

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

�

�

riba u ribnjaku vazduh dobra sa tr� išta (hrana, morska riba (flaširana voda, itd.)

sakupljanje kuænog smeæa u seoskom okru�enju

visoko školstvo voda jezera

emitovanje TV programa

�

�

� �

�

� �

� �

javni saobraæaj Margitovo ostrvo

voda iz vodovoda svetionik kablovska TV odbrana

Osnova procesa diferencijacije dobara je s jedne strane tehničko-tehnolo-ški razvoj. Kako smo već ranije rekli, neostvarljivost eliminacije može imati itehničke razloge. Pojava savremene informatičke tehnologije u značajnoj jemeri promenila privredu. Primena informatike u tehnologijama – pored osta-log – stvorila je uslove za jeftino zapisivanje, odlaganje i obradu podataka, arezultat toga je i u individualnoj, i u javnoj sferi, stvaranje skoro beskrajnihmogućnosti evidentiranja, a na osnovu toga i diferencirano određivanje tari-fa, cena, naknada. U slučaju dobara koja su ranije smatrana opštim dobrom,na osnovama ove tehnološke baze stvaraju se uslovi jeftine eliminacije.

Jedan od najkarakterističnijih i najočiglednijih primera jeste mogućnostkodiranog emitovanja programa, koja eliminaciju onih koji ne plate, čini ve-oma jednostavnom. Prilikom emitovanja programa klasičnom tehnologijomeliminacija potrošača je veoma skupa. To naime pretpostavlja pojedinačnukontrolu prijemnika. Kodirano emitovanje i/ili kablovska distribucija signa-la omogućava kontrolu potrošnje, a eliminaciju čini relativno jeftinom.

Drugi važan proces jeste sve veće učešće usluga unutar potrošnje. Ka-rakteristika usluga jeste nerazdvojivost. To znači da se usluga troši u trenutkui na mestu stvaranja i ne može se uskladištavati pa se suprotstavlja arbitraži.Usluge su uglavnom „kvarljive”, odnosno, kapaciteti datog trenutka nekori-šćenih usluga večno ostaju neiskorišćeni. U strukturi troškova usluga stalnitroškovi imaju dominantnu ulogu. Ova svojstva utiču i na cene usluga daju-ći mogućnost za aktivno određivanja cena.

Kao rezultat svega toga jeste postojanje prelaznih vidova dobara izme-đu dva logička pola, čisto individualnih i čisto opštih dobara. Koristeći Olso-novu formulaciju, dobra, koja nisu čisto opšta, možemo nazvati kolektivnimdobrom15 Ona dobra, koja se nalaze između čisto privatnih i čisto opštih do-bara, drugi ekonomisti nazivaju mešovitim dobrima. Za određivanje ovih vi-dova nije ni dovoljna samo jedna dimenzija, nego se moraju uzeti u obzirkombinacije navedenih kriterija. Glavne vidove dobara prikazuje slika 2.3.

Slika 2.3.

Karakteristike različitih dobara i usluga

Karakteristike dobara i uslugaIsključivanje

Moguće Nemoguće

Potrošnja

konkurentskačisto individualno dobro(gas, voda)

Dobra opštih rezervi (čistvazduh, resursi vode)

nema konkurencijedobra, za koja se plaća (jav-ni saobraćaj, pozorište)

čisto javno dobro (javnoosvetljenje, čistoća naselja)

34

ANDRAŠ VIGVARI

15 U daljem delu teksta, kada ne razmatramo konkretne vidove ovih „prelaznih” slučaje-va, koristićemo pojam kolektivnog dobra.

Ekonomska nauka prelazne slučajeve između čisto privatnih dobara i či-sto opštih dobara opisuje različitim pojmovima. Jedno od razlikovanja uokviru pojma kolektivnih dobara je razlikovanje ekskluzivnih i inkluzivnih do-bara. Ekskluzivnim kolektivnim dobrima Olson opisuje ona pomoću kojih semože ostvariti fiksirana, odnosno ograničena dobit. To podstiče članove trži-šnih grupa, da smanje broj svoje grupe. Eliminacija unutar grupe nije mogu-ća, a istovremeno ponuda nije jedinstvena.

Ovaj problem je analizirao i James Buchanan, stvorivši pojam dobra zatvo-renog kruga. U slučaju ovih dobara ostvaruje se uslov eliminacije, ali optimalnaveličina zatvorenog kruga (zbog toga se na engleskom jeziku koristi pojamclub good) je veća od toga. Ovde – slično čisto privatnim dobrima – mogućesredstvo eliminacije jeste cena. Eliminacija se može izvršiti i drugim sredstvi-ma, npr. doziranjem.

Doziranjem nazivamo mehanizam alokacije resursa, ili dobra, koji/kojase razlikuje od tržišne cene. Najvažnije tehnike su bonovi, različiti vidovikontrole cena, odnosno kombinacija ovih.

Istovremeno, potrošnja, do izvesne količine potrošača, nije rivaliziraju-ća, odnosno, drugim rečima, potrošnja ovih dobara je grupna. Optimalnukorisnost ove grupe određuje zajednička korisnost. Ovakva dobra su npr. bi-oskop, pozorište, ili lekarska briga. Kod dobara uskog kruga u slučaju zasi-ćenosti potrošnje (odnosno od optimalnog je širi krug potrošača) počinje ri-valstvo. Ova pojava predstavlja važno merilo kod sredstva eliminacije, kojase primenjuju u slučaju ovih dobara (tržišna cena, nekakva naknada za kori-šćenje, doziranje), odnosno ispravnog odabira mera tih sredstava.

Inkluzivnim kolektivnim dobrima Olson naziva ona, kada se širenjem gru-pe automatski širi i ponuda kolektivnih dobara. Ovo razlikovanje zavisi neod karakteristika, ponašanja članova grupe, već od karaktera cilja i usluge.

��� Mencur Olson (Mancur Olson, 1932– ), američki profesorekonomije. Centralno mesto u njegovom radu zauzima analiza protiv-rečnosti između racionalnosti individue i kolektivnog iracionalizma. Onje opisao pojam „koalicija raspodele” i „lovca na rente”, time opisujućikorene nesavršenstva vlasti. U svojim analizama veliku pažnju je posve-tio sistemima institucija pojedinih nacionalnih ekonomija.

Prema Šavašu mešovita dobra možemo svrstavati u dve grupe. Jedna jegrupa dobara, za koje se plaćaju naknade. Kod potrošnje ovih dobara nema nad-metanja, ali iz korišćenja ovih dobara, uz relativno niske troškove može se iz-vršiti eliminacija potencijalnih potrošača. U slučaju ovih dobara ponuda semože obezbediti i putem tržišta. Ovakva dobra su javni saobraćaj, kanaliza-cija, pozorište, usluge telefonije, kablovska televizija. Postoje i tipični „gra-nični slučajevi” među dobrima, za koje se plaćaju naknade i čisto opštih do-bara. Ta dobra su putna mreža, mostovi, parking prostori, obrazovanje. Kodovih dobara njihov karakter određuje sistem preferencijala države (npr. bes-

35

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

platno školovanje do određenog stepena obrazovanja, čak propisivanje oba-veznog školovanja), troškovi uvođenja plaćanja naknade i oskudnost dobarau odnosu na potrebe. Ako razmislimo, prostori za parkiranje automobilauopšteno se mogu smatrati opštim dobrom. U nekim delovima (centar gra-da, izrazito posećeni delovi) parkiranje treba učiniti, privremeno ili trajno,takvim dobrom za koju se plaća naknada. S jedne strane potrebe će rangira-ti naknada (ostvaruje se eliminacija), masovna upotreba će nadoknaditi tro-škove ubiranja naknade, čak može doneti i dohodak. Znači, uvođenje nakna-de može biti sredstvo za potiskivanje određenog nepoželjnog korišćenja. (Vi-di deo o eksternalijama.)

Drugi tip mešovitih dobara, prema definiciji Šavaša, jesu dobra zajednič-kih zaliha. Ova dobra su u vlasništvu čitave zajednice, njihovu ponudu obez-beđuje priroda, a ne tržište. Troše ih pojedinci, ali eliminacija nije moguća.Na taj način sačuvanje ponude moguće je jedino zajedničkim činjenjem. Ova-kva dobra su: voda, vazduh, i, uopšteno, prirodno okruženje. Ova problema-tika uvodi nas u problem eksternalija. Moramo, međutim, reći da je očuva-nje dobara zajedničkih zaliha moguće kroz takve usluge (prevoz čvrstog ot-pada, tretiranje otpada, odvođenje, prečišćavanje otpadnih voda, itd.), kojesu potencijalno dobra, za koje se plaća naknada. Racionalna odluka zajedni-ce, kod određivanja naknada za čitav niz usluga, pored isključivih merila zadonošenje odluke (troškovi eliminacije i naplate naknada, realizovani doho-dak iz naknade) vagaće i eksternalne uticaje. Slika 2.1. prikazuje grupe doba-ra prema Šavašovoj klasifikaciji. Praktični značaj ove klasifikacije možemodobro proceniti, ukoliko razmislimo o tome na koji način se mogu izfinansi-rati određene vrste dobara. To prikazuje slika 2.4.

Čisto privatna dobra imaju jedan specifičan segment, čija proizvodnja seodvija u javnom sektoru (javnim komunalnim preduzećima). Proizvodnjaovih čisto privatnih dobara je vezana za prirodne monopole. Neka privrednaaktivnost je onda u stadiju prirodnog monopola, ako u čitavom opsegu po-tražnje jedno preduzeće ima niže prosečne troškove, nego druga dva, tripreduzeća. Tipični primeri toga su javne komunalije (gasovod, voda, kanali-zacija). Iz pojma prirodnog monopola proizlazi da nisu stvoreni uslovi eko-nomskog nadmetanja u ovim delatnostima, ili delova tih delatnosti. Zbog to-ga, da bi se sprečila zloupotreba monopolskog položaja, potrebno je kolek-tivno činjenje, potrebna je regulacija. Ova regulacija se odnosi na cene, nakvalitet „proizvoda” i na druge uslove za pružanje usluga (npr. propisivanjeobaveznog snabdevanja). Regulisanje cene funkcioniše na bazi neophodnihtroškova i pravične dobiti, što znači da organ koji određuje cenu pokušavanivo cena tako podesiti da time obezbedi povraćaj opravdanih troškova(uključujući i pravični nivo povraćaja kapitala). Zbog već pomenutog razvo-

36

ANDRAŠ VIGVARI

ja tehnike, u mnogim sferama prirodnih monopola stvoreni su novi uslovi zazamenu proizvoda, što menja tržišno ponašanje nosilaca monopola.

Slika 2.4.

Alternative finansiranja dobara, koje proizvodi država

Izvor: Zajedničke finansije, str. 429.

Završavajući klasifikaciju dobara, moramo napomenuti, da je u praksičesto teško jednoznačno razdvojiti opšta dobra, privatna dobra i mešovitadobra.16

Da bismo predočili probleme, navešćemo jedan primer. Dat je sistemzdravstvene zaštite, koji određene usluge (vakcinacija, fluorografisanje) pru-ža besplatno. Ostali deo zdravstvenih usluga radno aktivnom stanovništvupruža se na osnovu zdravstvenog osiguranja, a to znači, da se na sve zaradeiz rada plaća doprinos za osiguranje. Zdravstvena zaštita radno neaktivnogstanovništva je besplatna. Postavlja se pitanje: da li je ovaj sistem zdravstve-ne zaštite opšte dobro. Odgovor je složen. Ovaj sistem zdravstvene zaštiteima elemente koji se mogu smatrati opštim dobrom (npr. javna čistoća nase-lja), ima elemente, koji su meritorna dobra (vidi kasnije, primer vakcinacije), aima i takve elemente (npr. lečenje), koji se u suštini mogu smatrati privatnimi/ili meritornim dobrima. Na osnovu formalne definicije, lečenje je privatno do-bro, jer je moguća eliminacija iz potrošnje, a i potrošnja je rivalizirajuća. A da

Kolektivna dobra Dobra zajedničkih rezervi Čisto javna dobra

Isključenje

Ne može se ostvariti – naknada za korišćenje – lokalni porezi

– podrške (subvencije) – obveznice sa opštomobavezom (general obli-gation)

– emitovana obveznica nateret specijalnog prihoda

Dobra za koja se plaća na-knada

Čisto individidualna do-bra

– podrške (subvencije)

Tržišna dobra Može se ostvariti

– naknada za korišćenje – naknada za korišćenje

– izdavanje (koncesija) – obveznica ne teret speci-jalnog prihoda

– privatizacija – podrške (subvencije)

konkurentska nekonkurentska

Potrošnja

37

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

16 U knjizi sva dobra, koje obezbeđuje država, ili samouprava – ako ne ide na uštrb razu-mljivosti – nazivam kolektivnim dobrom.

li se može smatrati opštim dobrom prevencija protiv raznih zaraznih i dru-gih bolesti, koju pruža zdravstvena služba? Radi podsećanja: ove usluge subesplatne. Iako i ove besplatne usluge moguće je pretvoriti u privatna dobra,ipak funkcionišu kao opšte dobro. Izbegavanje zaraza, u slučaju zaraza izbe-gavanje dopunskih troškova lečenja, ekonomska korist od nepostojanja zara-ze (turizam, izbegnuta ograničenja izvoza, itd.) čini preventivnu zaštitu op-štim dobrom. Uz ovu besplatnost država propisuje obaveznost korišćenjausluga. U odeljku sledećeg poglavlja videćemo, da kod ovih dobara ekonom-ska nauka primenjuje posebnu kategoriju. Korist od prevencije – pored eli-minisanja negativnih eksternalija – može se formulisati na sledeći način: nje-ni društveni troškovi su niži od troškova lečenja. Eksplicitni troškovi lečenjasu uglavnom sami po sebi viši od troškova prevencije. Pored ovih, mora seračunati i sa implicitnim troškovima, kao što su troškovi bolovanja.

Vrednovanje potpuno besplatnih usluga za radno neaktivne generacijepredstavlja dodatni problem. Ovde se već postavlja pitanje, da li je celishod-no ovo kvazi opšte dobro obezbediti domaćinstvima iz svih dohodovnih ka-tegorija? Pored političkih aspekata postavlja se pitanje: ukoliko ne želimoovu brigu proširiti na sva domaćinstva, u tom slučaju, koliki su troškovi eli-minacije domaćinstava sa visokim prihodima? Sledeći problem je pitanje op-skrbe na bazi obaveznog osiguranja. Ovde se svakako ostvaruje eliminacija,pa ipak nije reč o čisto privatnom dobru, jer plaćena naknada nije u srazme-ri sa korišćenjem usluga. Doprinos osiguranja se plaća obavezno i u srazme-ri sa dohotkom, i ne zavisi od rizika oboljenja, niti od troškova lečenja. Pita-nje je, da pored aspekta pravičnosti, u kojoj meri je ekonomski opravdanoovo rešenje? Pri datom zdravstvenom stanju populacije, naročito, ako je upojedinim regijama ili privrednim granama opšte zdravstveno stanje lošijeod proseka, dobro, kojim se pružaju podjednake šanse za lečenje, može sesmatrati opštim dobrom. Plaćanje diferencirane naknade, doplata za moguć-nost korišćenja dodatnih usluga, u principu mogla bi da bude sastavni deoovog sistema. Uplata u srazmeri usluga materijalnu obezbeđenost sistemaviše bi približila stvarnim potrebama. I kroz ovaj primer se vidi, da su odlu-ke u vezi opštih dobara izuzetno složene, zahtevaju usaglašavanje najrazliči-tijih, često dijametralno suprotnih gledišta. Slični problemi se mogu postojei u obrazovanju. Teško je osporiti naime, da je određeni nivo obrazovanosti iosposobljenosti opšte dobro. Savremenom društvu niko se ne može prilago-diti, ako je nepismen, ne zna da čita, i ne raspolaže sa elementarnim znanji-ma. Obezbeđivanje minimalnih uslova prilagođavanja (koji će možda za de-set godina podrazumevati i rad na računarima) opšte je dobro, jer smetnje uprilagođavanju prouzrokuju društvene devijacije, troškove za tretiranje tihdevijacija, i prenosno, pogoršanje konkurentnosti čitavog društva.

38

ANDRAŠ VIGVARI

Za kretanje potražnje za opštim dobrima, karakteristično je, da se retkoznaju troškovi povećanja dodatnih jedinica opštih dobara. (Ako želimo po-boljšati javnu bezbednost u naselju, to pretpostavlja ili povećanje broja poli-cajaca i/ili bolju tehničku opremljenost. Ako se to obezbedi ili nabavi, pobolj-šava se javna bezbednost. Troškove pokrivaju ubrani porezi, znači cena opštihdobara je poreska cena. Zbog paralelnog ostvarivanja naplate poreza i različi-tih programa javnih izdataka, ovi troškovi se teško mogu uporediti sa, reci-mo, troškovima popravke putne mreže. Potrošač, kada odlučuje, da li će ići ubioskop, ili da kupi novu košulju, kroz cene i na osnovu svojih mogućnostidonosi jasnu odluku. U slučaju opštih dobara, njihovi potrošači ne raspolažusa ovakvim informacijama, na kojima mogu zasnivati svoje odluke. U pojedi-nim slučajevima, čak ni donosioci odluka ne mogu uporediti stvarne troško-ve pojedinih programa rashoda. Situaciju još više usložnjava, da ukoliko ima-mo na raspolaganju neko opšte dobro, u tom slučaju povećanje njene potro-šnje (u izvesnim granicama) ne povlači za sobom rast graničnih troškova.

Ako se proširuju resursi policije, onda poboljšanje javne bezbednosti ne-ma daljih dodatnih troškova ako poraste broj stanovnika ili doseljenih pred-uzetnika do određenog nivoa. Međutim, ako se grade novi delovi grada,stvaraju se stambeni ili industrijski parkovi, održavanje nivoa datih uslugaprouzrokovaće dodatne troškove.

Polazeći od onih svojstava opštih dobara, da njihova potrošnja nije riva-lizirajuća, funkcija potražnje (literatura u slučaju opštih dobara koristi pojamfunkcije graničnih vrednosti) nastaje kao vertikalni zbir pojedinačnih „funk-cija potražnje” (funkcija graničnih vrednosti).

2.1.3. Poremećaji tržišne strukture

Model savršenog tržišta pretpostavlja takav broj učesnika, koji će spre-čiti uticaj učesnika na tržišne cene i druge uslove van domašaja preduzeća.Pored toga, taj model pretpostavlja i nedostatak ograda za ulazak i izlazakna tržište/sa tržišta, a u drugim relacijama ravnomernu podelu transakcij-skih troškova ulaska i izlaska među zainteresovanim subjektima. U stvarno-sti, zbog troškova ulaska na tržište, i zbog dimenzionalne ekonomičnosti, akoja je određena različitim tehnologijama, ograničen je broj učesnika na trži-štu. Različitost tehnologija po granama, njihove vremenske promene menja-ju odnose dimenzionalne ekonomičnosti. Iz ovih razloga, u pojedinim sluča-jevima nastaju oligopoli i monopoli. Od brojnih razloga nastanka oligopolnesituacije treba posebno istaći različite T+P potrebe različitih delatnosti, odno-sno ogromne troškove istraživačko-razvojnih delatnosti. U slučaju monopo-la karakterističan razlog je nedostatak sličnog proizvoda za zamenu. Tipičanvid monopola je prirodni monopol. U ovoj situaciji, ako je dato tržište, pro-sečni troškovi proizvodnje određenog proizvoda su veći u slučaju više uče-snika, nego ako je jedan učesnik. Pri datoj tehnologiji, u vidu prirodnog mo-

39

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

40

ANDRAŠ VIGVARI

nopola funkcionišu različita uslužna preduzeća, koja koriste linijske mrežeinfrastrukture.

Ograničenost nadmetanja, koja proizlazi iz poremećaja u strukturi trži-šta, država može tretirati na različite načine. Najsveobuhvatnije sredstvo jeregulacija nadmetanja. Mešanje države, pored regulisanja opštih uslovanadmetanja, može se proširiti i na specijalnu regulativu pojedinih oligopol-nih i monopolnih tržišta, eventualno se primenjuje takvo rešenje, da prirod-ni monopoli funkcionišu u okviru preduzeća u državnom vlasništvu. Ovugrupu preduzeća obično nazivamo javnim komunalnim preduzećima. To supreduzeća za snabdevanje gasom, električnom energijom, zatim fiksna tele-fonija, gradski saobraćaj, obezbeđivanje pitke vode ili odvođenje i prečišća-vanje otpadnih voda, itd. Preduzeća ove vrste se tradicionalno smatraju de-lom javnih sektora, bez obzira, da li s vlasničkim pravima raspolaže neki odučesnika državnog budžeta, ili ne.

Krug prirodnih monopola nije dat jednom za svagda, nego se menja uzavisnosti od tehnoloških promena i promena dimenzija tržišta korisnika.Promene tehničkih uslova može stvoriti bliske zamene prirodnih monopola,ili će omogućiti savremenije korišćenje tradicionalnih linijskih infrastruktu-ra. U telekomunikacijama, pojava bliske zamene desila se pojavom mobilnihtelefona, a alternativno korišćenje obezbeđuju računarska rešenja. Ovim jeomogućeno, da različiti provajderi koriste mreže drugih, jer su dati uslovi zato (uključujući i tačan obračun naknada za korišćenje). Ovakve promene re-zultiraće deregulacijom i liberalizacijom tržišta.

Specijalan slučaj monopola jeste, kada država, uz pomoć svoje vlasti,zadržava pravo proizvodnje određenih usluga, (ili eventualno) proizvoda.Ovo istorijski pokazuje veoma šaroliku sliku. Jer od kovanja novca, emitova-nja novčanica, pa do čisto opštih dobara (policija, nacionalna odbrana, itd.)o kojima će kasnije biti reči, sve to stoji i u slučaju različitih proizvoda i uslu-ga (npr. određeno obrazovanje, zdravstvene usluge, itd.). Ublažavanje ovemonopolske situacije zavisi od državne regulative. Na primer, davanje do-zvola za rad različitim organizacijama za čuvanje i zaštitu imovine i lica zna-či blisku zamenu za određene usluge policije. U ovom slučaju državni mo-nopol se rastvara pojavom novih učesnika na tržištu.

2.1.4. Nesavršena informisanost, informatičke asimetrijeVažna pretpostavka modela savršenog tržišta jeste da su svi učesnici (po-

trošači, preduzeća) savršeno informisani, da svi imaju iste šanse da dođu doinformacija, odnosno, da informacije imaju karakter opšteg dobra. U stvarno-sti se ovaj postulat ne ostvaruje, informisanost privrednih učesnika u različi-tim transakcijama je različita, znači postoji asimetrija. Postoji više razloga zato. Informisanost privrednih učesnika o kvalitetu različitih dobara (potrošna

dobra i faktori proizvodnje) nije uvek savršena. Što je složenije neko dobro, stim je teže proceniti kvalitet. Nedostatak informacija ovog tipa delom se možerešiti sredstvima tržišta. Ako želim kupiti nekretninu, obratiću se ekspertu zanekretnine. Ako deo svojih ušteda želim uložiti u akcije nekog preduzeća,obratiću se savetniku sa tržišta kapitala. Transakcijski troškovi ovakvog priba-vljanja informacija mogu biti relativno značajni. Zbog ovih troškova, informa-cije nisu dostupne za sve, informacija može biti predmet monopola, može biti pre-tvorena u privatno dobro. U drugim slučajevima asimetričnost informacija o kva-litetu možemo tretirati pomoću državne regulative. Različiti standardi, propi-sivanje kvaliteta, u slučaju određenih zanimanja obaveznog nivo školske spre-me, pa i drugi propisi su tipični primeri za ovakvu državnu regulativu.

Drugi slučaj nesavršenstva u informisanju je vezan za cene. Slično kvali-tetu, u slučaju jednostavnih (homogenih) dobara, sticanje informacija o cena-ma ne predstavlja problem. U složenijim slučajevima (na primer gradnja ku-će ili industrijske hale) upoznavanje sa ponuđenim cenama je neuporedivosloženiji zadatak. Ovaj problem se takođe može rešiti mehanizmima tržišta(ovi znače dodatne troškove), ili državnom regulativom (propisivanjem ob-javljivanja cena, ili, u slučaju finansijskih usluga, obaveznost saopštavanjasvih pokazatelja troškova kredita). Većina ekonomskih odluka ima intertem-poralne veze. Nesigurnost u vezi budućnosti takođe spada u probleme infor-macija. Za tretiranje slučajeva ove vrste pogodno je poslovno osiguranje, ilidruge metode za eliminisanje rizika, ali takođe dolazi u obzir i mešanje dr-žave. Obavezno socijalno osiguranje, drugi vidovi preuzimanja državnih ga-rancija služe za rešavanje takvih slučajeva nesigurnosti, kada je nemogućeodrediti rizike, ili kada taj rizik nije prihvatljiv za privredne organizacije.

Što je složenije funkcionisanje privrede, s tim je veći značaj raznih infor-macija. Među sredstvima nadmetanja pored unutrašnjih odnosa preduzeća(količina emisije, unutrašnji troškovi) pojavljuje se i marketing, a to je zapra-vo obrada informacija i vršenje uticaja na tržište putem informacija. Informa-cije ne samo da se mogu zatvoriti pred drugima, nego mogu biti i manipuli-sane. U ovim okolnostima sve je veća mogućnost različite informisanosti raz-ličitih privrednih subjekata. A različita informisanost ne dovodi samo do raz-ličitog pojedinačnog položaja učesnika na tržištu, već je izvor takvog rizika,koji preti čitavoj privredi. Za većinu tržišta karakteristična je asimetrična in-formisanost, nejednakost šansi za informisanost. Rešavanje rizika od asime-trične informisanosti je od izuzetnog interesa u nekim delovima tržišta. Dru-gim rečima, to je opšte dobro. Sistem finansijskog posredovanja i rasprostra-njena državna regulativa učesnika na tržištu kapitala služi bezbednom funk-cionisanju ovih sektora. Nivo preuzimanja rizika od strane banaka državaograničava ne samo zbog deponenata, već i radi nesmetanog funkcionisanjačitavog sistema plaćanja. Propisivanjem obavezne institucije revizije ulagače

41

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

i poslovne partnere privatnih preduzeća država dovodi do minimalno isto-vetne situacije u informisanosti. Ako do povlačenja sa tržišta dođe zbog ban-krotstva, i tada postoji različita informisanost nosioca interesa. Državna re-gulativa u vezi stečaja, kao i zaštita poverilaca ima zadatak da koriguje ovonesavršenstvo tržišta. Država i u drugim sferama privrednog života regula-tivom i nadzorom razrešava različitu informisanost proizvođača (davalacausluga) i potrošača. (Zaštita potrošača, propisivanje standarda, itd.)

2.1.5. Eksternalije

Model savršenog tržišta ne računa sa spoljnim ekonomskim uticajima(eksternalije). Pod spoljnim ekonomskim uticajem podrazumevamo situaci-ju, kada jedan od privrednih subjekata svojim aktivnostima prouzrokuje ta-kav višak troškova (negativna eksternalija) ili višak korisnosti (pozitivnaeksternalija), koje tržište ne (uz)vraća. U tom slučaju nastaje razlika izmeđuindividualne i društvene korisnosti, odnosno pojedinačnih i društvenih tro-škova date ekonomske akcije. Ove razlike država nekako mora korigovati. Uslučaju pozitivnih eksternalija tipično rešenje jeste državna podrška, i to omo-gućavanjem takve potrošnje, koja štiti čovekovu okolinu, ili štedi energente,primena tih rešenja u saobraćaju ili u proizvodnji. Državna podrška takvimmerama svakako je opravdana zbog njihove društvene koristi. Slična je situ-acija s podrškom cenama javnog gradskog saobraćaja, ili prevoza železni-com, jer njihova masovno upotreba će zajednicu osloboditi značajnih dru-štvenih troškova. (Zagađenje vazduha, saobraćajne gužve, pojedinačni i dru-štveni gubici zbog saobraćajnih nesreća.)

U slučaju negativnih eksternalija država će samo uz pomoć doplata naproizvode, ili razrezanjem specijalnih poreza moći barem delimično interna-lizovati ove nepovoljne spoljne uticaje.

U poglavlju eksternalija treba istaći pojam dobra od posebnog značaja. Ka-da koristimo naziv meritorno dobro, to znači pozitivno razlikovanje, pošto seradi o takvim dobrima, čija potrošnja se ne sme u celosti prepustiti pojedi-načnim preferencijalima. Takve su vakcine, ili veoma subvencionirano obra-zovanje. To su ujedno primeri za situaciju, kada država – u određenim slu-čajevima – propisuje obavezno trošenje izvesnih dobara. Pojam dimeritornihdobara označava negativno razlikovanje. U ovom slučaju, i pored postojećihpojedinačnih potrošačkih preferencijala, doplatama za proizvod ograničava(npr. duvan, alkoholna pića), ili pak kategorički zabranjuje trošenje izvesnihdobara (npr. droga). Ova sredstva državnog mešanja u slučaju adekvatneusklađenosti mogu stvoriti izvore tretiranja izvesnih negativnih eksternalija.(Na primer: određeni deo prihoda iz poreza za proizvode od duvana, na-menski se usmerava u budžet zdravstva. Doplata za proizvod se koristi zalečenje kanceroznih oboljenja, pa se time pokrivaju troškovi prouzrokovaneštete. Naravno ovakva poklapanja su retko moguća, ali princip je primenljiv.)

42

ANDRAŠ VIGVARI

2.2. Nesavršenstva tržišne ekonomijeU društvima, koja su zasnovana na dominaciji tržišne koordinacije, po-

red – već spomenutih neuspeha na tržištu – postoje i takve nepoželjne poja-ve (koje ugrožavaju okvire datog društva) koje takođe proizvode mešanje dr-žave. Ni u slučaju savršenog funkcionisanja tržišnog mehanizma nije obez-beđena pravična podela dohotka. U slučaju tržišne koordinacije osnove pri-marne podele dohotka čine vlasnička podela različitih proizvodnih činilaca,i uspostavljene cene na tržištima faktora, a sve to ni izbliza ne obezbeđujenajpotrebnije za život svim članovima društva. Potrebe za korigovanjem ras-podele dohotka jačaju različiti oblici nezaposlenosti. Pored rešavanja proble-ma nezaposlenosti, koja proizlazi iz kolebanja konjunkture, država ima za-datak, da razreši i probleme, koji su strukturne prirode, odnosno proizlazeiz regionalnih razloga. Korekcija ovakve situacije se vrši stvaranjem različi-tih sistema egzistencijalnog minimuma, odnosno takvim transferima dohot-ka, kao i naturalnim davanjima, na koja svi imaju podjednako pravo, a tu sujoš i aktivna sredstva rešavanja nezaposlenosti (prekvalifikacija, razvoj pred-uzetništva, pospešivanje ulaganja, itd.). Radostan rast prosečnog životnogveka ljudi, demografske pojave (promena starosne strukture populacije, ve-lika težina udela radno neaktivnog stanovništva), koje su se desile usled mo-dernizacije i drugih činilaca (npr. svetskih ratova), zahtevaju pregrupisanjestvorenog dohotka među generacijama, odnosno razastiranje finansijskog te-reta investiranja u neke opšte ciljeve.

2.3. Funkcije državeNa osnovu ranije obrađenih faktora možemo reći, da opšteprihvaćeno

ekonomsko shvatanje najvažnije ekonomske funkcije države svrstava u četi-ri grupe:

2.3.1. Regulaciona funkcija države

Regulaciona funkcija države, institucionalizovanje normi društvenog ži-vljenja, sankcionisanje kršenja ovih normi je nesumnjivo državna funkcija„par exelence”. Različite interpretacije su podeljene u tome, da li je regulaci-ja samostalna državna funkcija, ili je „samo” sredstvo za ostvarivanje pret-hodne tri funkcije. Regulacija može biti normativna, diskreciona i pojedinačna.Normativna regulacija znači stvaranje okvira ekonomske saradnje i razraduopštih pravila igre. Ugovorni odnosi, koji su neophodni za funkcionisanje tr-žišta, kao i razmene, ne mogu postojati bez zaštite i pravne strukture, kojeobezbeđuje država.

Diskreciona regulacija (propisivanje uslova za različite robe i usluge, pru-žanje različitih subvencija, ograničavanje ulaska na određena tržišta, regulisa-

43

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

nje cena, količinski propisi u vezi proizvodnje i prometa roba i usluga) sa od-nosi na određeni krug privrednih subjekata, delatnosti, odnosno transakcija.

Pojedinačna regulacija je specifičan slučaj diskrecione regulacije, kada seodnosi na određene subjekte ili dobra. Pojedinačna regulacija može biti otvo-rena ili skrivena. Ova druga je formalno diskreciona regulacija, ali stvarnopogađa samo jednog konkretnog učesnika, jedno dobro, bilo povoljno, bilonepovoljno. Povezanost ove funkcije sa budžetom države razmotrićemo usvetlu odluka zajednice.

2.3.2. Funkcija alokacije

Suština ovoga je da – u određenom segmentu potreba – država preuzimaod tržišta funkciju podele resursa, i korišćenjem mehanizama administrativnekoordinacije obezbeđuje resurse za postizanje primarnih ciljeva. U toku ovogarazlikujemo alokaciju, koja koriguje funkcionisanje tržišta, i koja nadomešćujefunkcije tržišta. U prvom slučaju državni budžet se meša u teritorijalne vodeusko uzetog sektora tržišta, i time koriguje razlike resursa i dohotka, koje na-stanu usled funkcionisanja tržišnog mehanizma. Ovaj aspekt alokacije običnonazivaju i strukturnom politikom. Drugi aspekt – i deo preovlađujućih ekonom-skih shvatanja samo u ovome smatra opravdanom mešanje države – nastajekada se državna alokacija resursa ostvaruje u onim sferama, u kojima tržištene funkcioniše. U ovom slučaju država u nekom vidu obezbeđuje proizvodnjutakozvanih opštih dobara i drugih, ne čisto privatnih dobara (grupisanje doba-ra vidi kasnije). Zbog širenja društvene podele rada i ubrzanog tehničkog raz-voja razdvajanje ova dva područja sve manje je moguće. Drugi presek alokaci-je jeste alokacija na makro i mikro nivou. Na makro nivou vrši se podela resur-sa između različitih ciljeva krajnje potrošnje (potrošnja, ulaganje, kupovina odstrane države i izvoz), odnosno različitih programa državnih rashoda (npr.vojska, zdravstvo, obrazovanje, itd.). U mikro sferi vrši se podela resursa u ve-zi ostvarivanja nekog konkretnog državnog programa rashoda. Na primer, ka-kva borbena sredstva, od kog proizvođača i u kakvoj finansijskoj konstrukciji(kupovina, najam) da obezbedi vojska. Ili, da za različite državne usluge kojukombinaciju resursa (rad, oprema) da primene.

2.3.3. Uloga u vezi ekonomske stabilizacije

Suština ovoga jeste, da država ublaži negativne posledice promena, ko-lebanja u ekonomskim procesima, kao i da obezbedi finansijsku ravnotežu.Opšti cilj ekonomske stabilizacije je stanje približno potpune zaposlenosti,obezbeđivanje uravnoteženog i održivog razvoja, držanje pod kontrolom ra-sta nivoa cena, i održavanje unutrašnje (budžet) i spoljne (tekući platni bi-lans) finansijske ravnoteže. U službi ostvarivanja ovih ciljeve se fiskalni i mo-netarni sistem, odnosno politika. Ovu funkciju – u njenom izvornom keynesi-janskom značenju – ne možemo objasniti bez razmatranja monetarnog sek-

44

ANDRAŠ VIGVARI

tora, odnosno monetarne politike. U „Opštoj teoriji” proširivanje državnihfunkcija Keynes je tako tumačio, kao da to „međusobno usaglašava volju po-trošača i namere ulagača.”17 Na drugom mestu ovako nastavlja: „Država mo-ra imati upravljački uticaj na volju potrošača delimično putem poreskog si-stema, delimično utvrđivanjem kamatnih stopa, a delimično možda i drugimnačinima.”18 Okvire keynesijanske analize i terapije dale su dve važne pret-postavke. Prema tome, uslov za efikasno korišćenje ovih politika (policy) je-ste postojanje zatvorene ekonomije i slobodnih kapaciteta (odnosno rezerveu radnoj snazi). Ukoliko ovi uslovi nisu dati, mešanje države može uticati naspoljnu finansijsku ravnotežu i/ili na opšti nivo cena. Efikasnost fiskalne po-litike ne zavisi od rashoda, ili apsolutnog ili relativnog nivoa (izražen kroz od-nos u GDP-u) deficita, nego od njihovih promena.

Friedman, određujuća ličnost monetarističke škole, koji se podrobno ba-vio pitanjima ekonomske stabilizacije, poricao je, da monetarna politika imastabilizirajuću ulogu. Po njegovom shvatanju, tretiranje raznih kolebanja tre-ba prepustiti budžetskoj politici.19 Ovaj predlog polazi od činjenice da budžetreko svojih rashoda i prihoda automatski ispoljava anticiklični uticaj. Deorashoda sa aspekta kretanja prihoda na makro nivou može se smatrati auto-nomnim, dok drugi deo ima izrazito anticiklični uticaj. Budžetski rashodi,koji ne zavise od dohotka na makro nivou su klasične kupovine od strane dr-žave. Suprotno kretanjima proizvodnje dohotka na makro nivou kreću setransferi. Među prihodima progresivni porezi na dohodak ponašaju se anti-ciklično. Friedman je razmišljao o jednom automatskom sistemu, u kojem tre-ba odrediti i to u jednom iznosu državne izdatke, kao i pravila isplate tran-sfera. Prihodnu stranu, putem poreskih stopa, tako treba odrediti, da one, uslučaju pune zaposlenosti, obezbede ravnotežu budžeta. U slučaju konjunk-ture suficit, u slučaju recesije deficit bi obezbeđivao anticiklični uticaj. Ovoshvatanje je, znači, polazilo od toga, da je budžet slično tržištu, samoreguli-rajući mehanizam, i odbacio je diskrecionu fiskalnu politiku. Ovde ćemo sebaviti isključivo onim pitanjima stabilizacione uloge, a naročito monetarneekonomije, koja su striktno vezana za budžet države. Ovakva formulacijaove funkcije se svodi na korekciju neželjenih posledica funkcionisanja trži-šnog mehanizma. Zapravo sadržaj ove uloge je mnogo širi, jer pored ublaža-vanja posledica promena u konjunkturi, država brojnim sredstvima utiče iformira strukturu individualnog sektora, pospešuje tehničko-tehnološki raz-voj, upravlja ekonomskim tokovima, utiče na neravnomernosti grana i pod-ručja, koje su posledice funkcionisanja tržišta, i na taj način pomaže trajanekonomski rast. Ovaj aspekt ujedno stvara logičku vezu sa drugim dvema

45

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

17 Keynes (1965) 18 Keynes (1965)19 Vidi: Friedman (1948.)

funkcijama. U veoma složenom sistemu ekonomskih i društvenih tokovarazdvajanje funkcija je samo uslovno moguće, jer u stvarnim tokovima ispre-pliću se različite funkcije.

2.3.4. Uloga raspodele (redistribucije)Redistribucija u širem smislu je raspodela dohotka ostvarenog na makro-

ekonomskom planu kroz celinu državnog budžeta. U ovakvom pristupu, dr-žavni budžet, putem svojih prihoda, oduzima deo primarnog dohotka, stvo-renog od strane privrednih subjekata (centralizacija), a putem svojih rashodaih vraća za određene ciljeve (preraspodela). Pri ovakvom pristupu, obično seizračunava obim državnog budžeta (iskazivanje prihoda ili rashoda u pro-centima u odnosu na GDP), a ovaj pokazatelj se koristi za sveobuhvatno pri-kazivanje stepena mešanja države. Kasnije ćemo videti, da ovakvi agregatisu pogodni za izražavanje samo određenih odnosa. Za kompleksno vredno-vanje učešća države samo su sistemi pokazatelja pogodni.

Pored preraspodele među sektorima makroekonomije, moramo ukazati ina uže značenje pojma. Ovo je ujedno i mešanje države sa ciljem, da ublaži raz-like, koje su posledice funkcionisanja tržišnog mehanizma, i uticaja tržišta narazlike u prihodima i imovini. U ovom pogledu mogu se razlikovati različite di-menzije ove preraspodele, čije institucionalne osnove obezbeđuje održavanje ifunkcionisanje raznih sistema blagostanja (obrazovanje, zdravstvo), socijalnepolitike i obaveznog socijalnog osiguranja. Takvom tipičnom dimenzijom semože smatrati vertikalna raspodela unutar određenih generacija, kada se na osnovurazličitih pokazatelja (dohodak, demografski podaci, mesto stanovanja, krugzaposlenih, itd.) vrši preraspodela ubranih prihoda (prvenstveno poreza). Dru-ga tipična dimenzija jeste preraspodela dohotka među različitim generacijamai/ili unutar životnih ciklusa. Ovo se najčešće ostvaruje unutar različitih sistemaobaveznog osiguranja. Ovi sistemi funkcionišu na taj način, što se centralizova-ni dohodak, ubran putem različitih doprinosa, preraspoređuje, a to znači ispla-tu određenih naknada (renti). U ovoj knjizi nećemo se baviti ovim detaljima.Kasnije ćemo videti, da funkcionisanje različitih podsistema državnog budžetai/ili izvesni način finansiranja tamo realizovanih ulaganja jeste jedan od mogu-ćih mehanizama preraspodele dohotka među generacijama. Ova, u užem smi-slu uzeta, redistribucija najčešće se ostvaruje na institucionalizovan način.

Institucionalni sistem ove funkcije nazivamo (velikim) sistemima zasnabdevanje. Funkcionisanje državnog budžeta u velikoj meri određuje, daiz kojih državnih novčanih fondova i spoljnih izvora se finansiraju ove funk-cije i ovih institucija.

Razlikovanje malopre prikazanih funkcija države (koje prikazuje slika2.5.) je relativno, jer funkcionisanje i dejstvo sredstava, institucija i politika,koja se koriste radi ispunjavanja funkcija teško, ili pak usiljeno bi se moglopridodati jednoznačno pojedinim funkcijama.

46

ANDRAŠ VIGVARI

Slika 2.5.

Pregled ekonomskih funkcija, ciljeva, zadataka i sredstava države

47

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

Funkcija Regulacija Stabilizacija Alokacija Redistribucija

Suštinafunkcije

– Institucionalizacijanormi funkcionisanjamešovite privrede

– tretiranje ciklusa– određivanje spolj-ne i unutrašnje fi-nansijske ravnoteže– obezbeđivanjekonkurentne spo-sobnosti

– obezbeđivanje pro-izvodnje kolektivnihdobara– tretiranje tržišnihneuspeha

– Delimična ispravkadohodovnih nejedna-kosti usled funkcioni-sanja tržišta– tretiranje nesavršen-stva tržišne privrede

Zadatak

– regulisanje tržišta(cena, potražnja, po-nuda, ulazak, izla-zak)– određivanje nepro-fitnog uslova funkci-onisanja i pravila pri-vređivanja sektoravlasti

– zaposlenost– povoljno poslovnookruženje– održivi rast– obezbeđivanje fi-nansijskih ravnoteža

– proizvodnja javnihdobara– tretiranje ekster-nalnih uticaja– ostvarivanje dru-štvenih preferencija

– između društvenihgrupa– između generacija– unutar životnog ci-klusa– izjednačavanje izme-đu geografskih pod-ručja

Sredstvo

– normativno reguli-sanje– pojedinačno reguli-sanje– diskreciono reguli-sanje

– direktni ili indi-rektni državni tran-sferi– primenjeni porezi iporeske stope – diskreciona bu-džetska politika– održavanje institu-cija

– porezi – „principekvivalencije”– kupovine od stra-ne vlasti– transferi unutarsektora vlasti– politika naknada– održavanje institu-cija

– Ubiranje poreza idoprinosa– sistemi raspodele naprincipu socijale i/iliosiguranja, transferi – održavanje institucija

Mehanizamodlučivanja

– kolektivno odluči-vanje, birokratskimehanizam odluči-vanja– veliki uticaj lobista,„lov na rentu”

– kolektivni i biro-kratski mehanizamodlučivanja

– kolektivni i biro-kratski mehanizamodlučivanja,– ekonomičnost, efi-kasnost, uspešnost

– kolektivni i birokrat-ski mehanizam odluči-vanja– analiza troškovi-ko-rist

Nivoostvarivanja

– nivo nacionalneekonomije– subnacionalni nivo

– karakteristični ni-vo nacionalne eko-nomije– raste uloga lokal-nog i regionalnogprivrednog razvoja

– na osnovu princi-pa dimenzionalneekonomičnosti i dru-gih polazišta podelafunkcija između cen-tralnih i lokalnih ni-voa

– karakteristično nacentralnom nivou– neki elementi i na lo-kalnom nivou

Tipičneinstitucije

– U regulisanju uče-stvuju organi zako-nodavstva, kao i nad-zorni i kontrolni or-gani

– budžetske institu-cije– državna preduze-ća, koja obavljajukvazi fiskalnu delat-nost– državni novčanifondovi

– budžetski organi– državni novčanifondovi– državna i privatnapreduzeća– neprofitne organi-zacije

– budžetski organi– državni novčani fon-dovi– neprofitne organiza-cije

Tipični budžet-ski saldo, kojipripada funkci-ji

– Ne vezuje se tipi-čan saldo

– Funkcionalni pri-hodi i rashodi u rav-noteži, investicije izkredita

–Ravnoteža oduze-tih i preraspodelje-nih prihoda

–U slučaju ekspanziv-ne politike deficit, uslučaju restrikcija sufi-cit

Ispunjavanje funkcija regulacije, alokacije, preraspodele i stabilizacije,primenjena sredstva ne samo da se dopunjuju, nego mogu doći i međusob-ne konflikte. Ovi konflikti se ispoljavaju ne samo u svakodnevnoj politici bu-džeta, već se mogu logički i prikazati. Konflikt funkcije preraspodele i aloka-cije proističe iz činjenice da se alokacija zasniva na principu ekvivalencije,ukoliko obezbeđivanju opštih dobara treba doprineti srazmerno pojedinač-noj koristi od tih dobara, dok preraspodela zagovara princip kupovne moćii pravičnosti. Ovo pitanje postaje još složenije što preferencijali pojedinca uodnosu opštih dobara ne moraju da se poklapaju sa njihovim sistemomvrednosti u preraspodeli. Konflikt alokacije i stabilizacije proizlazi i iz toga,što potrebe za opštim dobrima (i veličina prihoda od poreza, potrebna za nji-hovo obezbeđivanje) se ne poklapaju sa – aspekta stabilizacije – poželjnimstepenom potražnje, koju generiše budžet. Mere stabilizacije pre drugogsvetskog rata (ciklične krize, teška nezaposlenost) su uglavnom realizovale iciljeve raspodele. Oporezivanje slojeva sa visokim primanjima, i vraćanjeovih prihoda u vidu transfera (pomoć nezaposlenima) povećalo je agregatnupotražnju. U inflatornom okruženju cilj stabilizacije i cilj preraspodele – zbogosetljivosti primenjenih sredstava na inflaciju – mogu se izmešati. Važan za-datak fiskalne politike je, u slučaju ovih funkcija, koordinacija ciljeva i prime-njenih sredstava, kao i rešavanje ovih kriza.

Moguća sredstva, mogući vidovi različitih državnih funkcija su:� Proizvodnja usluga (ređe proizvoda) putem države (državnih organi-

zacija).� Otkupljivanje proizvoda, usluga privatnog sektora, i preprodaja po

subvencioniranim cenama, ili besplatna distribucija.� Obezbeđivanje transfera dohotka za razne ekonomske subjekte (do-

maćinstva, preduzeća).� Državna regulativa privatnog i javnog sektora.

2.4. Ciljne funkcije državnih odluka, nesavršenstva vlastiDo sada smo analizirali najvažnije razloge korekcije tržišnog mehani-

zma. Učešće države u mešovitom ekonomskom sistemu ne može se smatra-ti pojavom bez protivrečnosti. Pored tržišnih neuspeha treba analizirati i ne-uspehe vlasti/države. Kako smo već videli, deo dobara ne nastaje kao rezul-tat tržišnih odluka. Osnovni vidovi netržišnih odluka su političke odluke.Politički sistemi mešovitih ekonomija uglavnom funkcionišu u okvirima gra-đanske demokratije.

������ Džordž J. Stigler (George J. Stigler, 1911–1990), američki eko-nomista. Sa dva svoja prijatelja, Fridmanom (Friedmann) i Velisom(Wallis) osnovao je čikašku ekonomsku školu. U toj školi nasuprot meto-dološkom individualizmu austrijskog liberalizma, vladalo je empirija-sko-pozitivističko gledište. U njegovom radu veliku pažnju je posvetio

48

ANDRAŠ VIGVARI

analizi veza između funkcionisanja tržišta i informisanosti učesnika natržištu. Ova istraživanja su kasnije imali ulogu i u stvaranju teorije o ko-lektivnom odlučivanju. U njegovom radu igrala je veliku ulogu i analizauplitanja države. Prema njegovom mišljenju, iza velikog uplitanja drža-ve kriju se velike privredne interesne grupe. Na ovome su se zasnivalinjegovi radovi u vezi državne regulative

U čemu se razlikuju tržišne odluke i demokratske političke odluke? Sti-gler je razlike između ova dva mehanizma odlučivanja formulisao na sledećinačin:

Političku odluku istovremeno mora doneti veliki broj ljudi (neposredno,ili na posredan način, putem izabranih predstavnika). Ovaj zahtev proizlaziiz saznanja da se proticanjem vremena menjaju politički preferencijali. Zah-tev za istovremenost povećava troškove donošenja ovih odluka, pa se zbogtoga retko primenjuje referendum, a rado koriste predstavnička demokrati-ja. Izražavanje preferencijala putem izabranih predstavnika, koji su ovlašće-ni širokom slobodom odlučivanja, ne obezbeđuje automatski ispunjavanjevolje birača.

U procesu donošenja političkih odluka učestvuju i oni koje odluke ne-posredno ne pogađaju. Procesi političkog odlučivanja ne omogućavaju ade-kvatno izražavanje interesa i saznanja. Zbog toga, ovaj mehanizam se možezloupotrebiti. Tržište individualnog potrošača primorava na bolju informisa-nost. U mehanizmu političkog odlučivanja – a to već nije pojam, koji koristiStigler – karakteristična je racionalna neinformisanost. To znači da uticaj poje-dinog birača na ishod izbora, njegova zainteresovanost u datoj situaciji nije usrazmeri sa troškovima pribavljanja potrebnih informacija za donošenje do-bre odluke. Zbog toga birač neće činiti napore radi pribavljanja informacije.

Negativne posledice ovog obeležja političkog odlučivanja ublažava raz-dvajanje različitih nivoa vlasti.

Pored već iznesenih napomena, važno pitanje jeste: koji interesi pokre-ću nosioce političkih odluka. Starija ekonomska shvatanja polazila su od to-ga, da je među motivacijama nosilaca političkih odluka najvažniji altruizam.To je shvatanje koje smatra da političare građani biraju radi zastupanja isprovođenja opšteg dobra/interesa. Političari, kada odlučuju – prema ovimshvatanju – polaze isključivo od interesa društva i birača. Ako pretpostavi-mo i to, da su postupci političara motivisani opštim dobrom i interesima bi-rača, već i u tom slučaju moramo ukazati na važnu protivrečnost. Političkopredstavljanje u većini građanskih demokratija na nekom nivou se prilago-đava teritorijalnoj podeli (pojedinačni izborni okruzi). Predstavnicima (po-slanicima), koji su izabrani po tom principu, predstavlja praktičnu dilemu,šta da podržava: da li da zastupa partiju/stranku, od koje je dobio mandat,i/ili preferencijale, koje je izrazila centralna vlast, ili zajedničke ciljeve svogizbornog okruga, ili samouprave. Alokacija centralne podrške (vidi kasnije)

49

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

raznoraznim nivoima subnacionalne vlasti (da li da služim „centralnom op-štem dobru” ili „lokalnom opštem dobru”?) često je izvor sukoba interesa iloših odluka.

Pretpostavke političara, koji služi „centralnom opštem dobru”, su ba-rem toliko pojednostavljene, kao i kada prilikom analize tržišnog mehani-zma pretpostavljamo postojanje dosledno racionalnog potrošača i preduze-ća, za koje smatramo da u vidu imaju jedino maksimalni profit. O ovim pret-postavkama znamo da su krajnje pojednostavljene, a za analizu stvarnih to-kova potrebno je puno slojevitije prikazati motivisanost različitih ekonom-skih subjekata. Zbog toga teorija potrošnje na istaknutom mestu se bavi mo-tivacijom ponašanja potrošača, a teorije preduzeća sa različitim interesima,koji određuju konačne ciljeve datog preduzeća.

O motivisanosti političara, pored altruističkog shvatanja, ekonomska na-uka daje i druga objašnjenja. Tokom šestdesetih godina prošlog veka formi-ran je markantan pravac u ekonomiji, koji polazi od pretpostavke da pojmo-vi koji se koriste za opisivanje ponašanja preduzeća i potrošača, kao i sistemsredstava analize može se primeniti i na analizu mehanizma političkog od-lučivanja. Ovo je „teorija kolektivnog odlučivanja.” Ko su nosioci interesa, kojiučestvuju u političkom odlučivanju? Birači, izabrani političari, javni činovnici,stručnjaci u upravnom sistemu i različite uticajno-interesne grupe (lobiji). Ovinosioci interesa, kada odlučuju, ponašaju se kao homo oeconomicus, trudese da sebi obezbede maksimalno blagostanje. Građanin, kada bira, u telo zaodlučivanje dovodi onog predstavnika, čiji se program podudara sa njego-vim individualnim preferencijalima. Kada građanin na jednom referendumuglasa protiv pogona za spaljivanje otpada, ili izgradnje zaobilaznog puta ublizini njegove kuće, on postupa po svom dobro shvaćenom pojedinačnominteresu. Aktivnost poslanika, ili odbornika motiviše nastavak političke kari-jere, ili šanse njegovog reizbora. Njegova pozicija se manifestuje u dohotku,uticaju, prestižu. Profesionalni političari, političke partije vode pravo nad-metanje za svoj reizbor. Sredstvo ovog nadmetanja je politički marketing ko-ji koristi sredstva tradicionalnog marketinga (proizvoda i usluga) isto takokao i preraspodelu dohotka, ili obećanja, ili pak razvojnu politiku. U poslo-vanju javnog sektora (tako i samouprava), u ekonomskim tokovima zbogovoga imaju važnu ulogu takozvani politički ciklusi. Suština je u tome da po-litičke snage koje su došle na vlast nakon izbora, u prvom delu svog manda-ta skupljaju budžetske i druge rezerve; ako je neophodno sprovode nepopu-larne mere, ispravke. Kako se približava vreme sledećih izbora, oživljavajuse investicione aktivnosti, rastu tekući izdaci budžeta (zarade, transferi, itd.).Ova cikličnost, s jedne strane znači, da se formiraju investicioni bumovi, iz-daci i podrške u kampanjama. U kampanjskom poslovanju sa jedne stranemože doći do rasipanja resursa. Sa druge strane, ova cikličnost ugrožava

50

ANDRAŠ VIGVARI

programe prihoda i rashoda (poreski sistem, penzijski sistem), koji prelazeizborne cikluse, ostvarivanje velikih investicionih, razvojnih programa, jerkada se menjaju različite političke strane, onda – kao u slučaju svakog mar-ketinga – i ovde je potrebno „diferenciranje proizvoda”, razlikovanje od dru-gih. Promene, kolebanja u velikim programima javnih rashoda su prirodnoskopčani sa ovakvim sistemom odlučivanja.

Javnog činovnika, u aktivnostima na pripremanju odluka i u toku vrše-nja uticaja na odluke motiviše želja za sačuvanjem statusa, zadržavanjem uti-caja. Ova grupa nosioca interesa relativno dobro zna iskoristiti višak infor-macija koji proizlazi iz njihove stručnosti i poznavanja stvari. Informacijskaasimetrija dovodi javne činovnike do izuzetno velikih pogodnosti. Vremen-sku horizontu maksimiranja koristi ove grupe u velikoj meri određuje poli-tička kultura, odnosno u kojoj meri se politički višepoljni sistem proširuje nastručni aparat.

Lobiste motiviše materijalni interes (narudžbe, pogodnosti u tržišnomnadmetanju, potiskivanje konkurencije u nadmetanju, eksplicitne ili implicit-ne podrške, itd.) one interesne grupe, čiji su zastupnici.

Teorija kolektivnog odlučivanja označava dva važna društvena troška,koji nastaju funkcionisanjem mehanizma političkog odlučivanja:� Jedni su negativni eksternalni troškovi loših odluka. Ovi troškovi se

mogu smanjiti širenjem kruga donosioca odluka, primenom konsen-zusa u odlučivanju, obezbeđivanjem uslova za korišćenje stručnosti.

� Drugi element društvenih troškova jesu transakcijski troškovi odluči-vanja (troškovi saglasnosti), koji je srazmeran broju učesnika u odlu-čivanju konsenzusom.

Optimalni troškovi su na secištu kriva ovih troškova. Iz toga proizlazi ito, da optimalno rešenje nije u neposrednoj demokratiji (troškovi stvaranjakonsenzusa nadmašuju negativne eksterne troškove loših odluka). Naravnota optimalna tačka bi bila različita kod svake odluke. Pretpostavljajući, da jefunkcija troškova saglasnosti stalna, prethodna tvrdnja je tačna, jer negativ-ni eksterni troškovi se menjaju u zavisnosti od karaktera odlučivanja. A izovoga proizlazi, da se optimalno odlučivanje u ekonomskom smislu ostva-ruje pri nekakvom većinskom odlučivanju. Većinsko odlučivanje – delom zbogtroškova stručnosti, a delom zbog troškova funkcionisanja političkog sistema–uglavnom karakteriše predstavničke demokratije.

Arrow je svoju poznatu tezu formulisao na osnovu analize svojstavamehanizma društvenog odlučivanja. Njena suština je u tvrdnji, da pri pu-nom suverenitetu i racionalnosti potrošnje a bez narušavanja individualnihprioriteta, nemoguće je utvrđivanje društvenih preferencijala. Drugim reči-ma, mehanizam društvenog odlučivanja koji odgovara suverenitetu i racio-nalnosti potrošnje, je to svakako diktatura. Sistem odlučivanja, koji se prime-njuje u građanskim demokratijama, a koji se zasniva na posrednom i na ve-

51

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

ćinskom odlučivanju (odlučivanje izabranih tela po većinskom principu), nemože jednoznačno utvrditi redosled preferencijala. Različiti postupci i redosle-di pregovaranja i odlučivanja doprinose da konačni rezultati budu proizvodrazličitih uticaja i manipulacija.

Efikasnost funkcionisanja javnog sektora, u ovakvom krugu razmišlja-nja, obezbeđuje političko nadmetanje, odnosno to, što se pokretači predstav-ničke demokratije izlažu proveri birača, i to s vremena na vreme, i prema od-ređenim pravilima igre. Teorija kolektivnog odlučivanja ovaj mehanizam od-lučivanja naziva političkim tržištem.

Prema tome, vidi se da slično tržišnoj koordinaciji i birokratska koordi-nacija ima teška nesavršenstva. Razlozi su sledeći:� Nesavršenstvo političkog nadmetanja. Ovo proizlazi delom iz funkcioni-

sanja mehanizma izbora, a delom iz nakaznog uticaja interesa na pre-ferencijale, koji su vezani za održavanje političke konkurentnosti.Uslov za savršenstvo političkog nadmetanja bi bio da birači buduupoznati sa sposobnostima, programima i stvarnim aktivnostima po-litičara. To je uslov za odmeravanje prilikom izbora. Za prosečnog bi-rača postizanje ovog idealnog stanja zahtevalo bi isuviše visoke tro-škove, i zbog toga ne čine korake da se stvarno informišu. Birači upo-ređuju troškove informisanja sa uticajem njihovog glasa na procese,pa im je racionalan izbor – da izaberu neinformisanosti. Ova pojavaje racionalna neinformisanost. Zbog specifičnosti mehanizma političkogodlučivanja, koristi se postupak odlučivanja većinom, a to pomažeostvarivanju preferencijala određenih grupa (takozvanih medijalnihbirača). A različite tehnike i različiti postupci glasanja dovode do in-konzistentnih odluka. Princip glasanja „jedan čovek, jedan glas” nijepogodan za prikazivanje dubine preferencijala, nasuprot, recimo,praksi aukcija. Zbog visokih troškova referenduma birači uglavnom,najčešće ne glasaju o pojedinačnim pitanjima (nivoima različitih kon-kretnih dobara, usluga), već o paketima političkih programa.

� U budžetu države, koji čini pretežni deo javnog sektora, razdvajaju seprihodi i rashodi. Vrednost outputa, produkovana od strane budžetadržave, se razdvaja od troškova njegovog koštanja. Ova razdvojenostpovećava verovatnoću neadekvatne alokacije resursa, i umanjujespremnost za iskorišćavanje mogućnosti, koja su data za smanjivanjetroškova pri datim tehničkim uslovima (poboljšanje ekonomičnosti,povećanje produktivnosti, itd.).

� U jedinicama privređivanja, koja funkcionišu u državnom budžetu, ni-su prisutni oni pokazatelji učinka, koji stoje na raspolaganju poslovnim or-ganizacijama (profit, tržišni udeo, vrednost deonica), i koji su na nekinačin generisani funkcionisanje tržišta. Organizacije budžeta samemoraju razraditi svoje ciljeve i pokazatelje učinka.

52

ANDRAŠ VIGVARI

� Nema dovoljno informacija, koje su neophodne za odlučivanje. U toku od-lučivanja prisutan je veliki broj nosilaca interesa. Povrh svega, jedandeo ne pripada datoj nacionalnoj ekonomiji (lokalnoj samoupravi). Iu slučaju donošenja odluke od strane vlasti, postoje takve okolnosti,koje u značajnoj meri utiču na nameravane i stvarne rezultate odluči-vanja. Ako se u budžetu razmišlja o uzimanju kredita, važan aspektmože biti izbor valute. Pri izradi analize troškovi–korist u priprema-ma za različite dugoročne projekte, pretpostavljene kamate su takođeteško predvidive. Nedovoljnost informacija dakle potiče iz informaci-one asimetrije različitih nosilaca interesa (stakeholder), a delom iz ne-sigurnosti privrednih tokova, a unutar toga i od rizika.

� Nedovoljna kontrolisanost stručnog aparata. Važan izvor već spomenuteinformacione asimetrije jeste ostvarivanje interesa stručnog aparata, ato se ogleda u zadržavanju informacija, u iskrivljavanju i tajenju in-formacija. Birokratija može i sprečiti sprovođenje različitih političkihodluka. Naročito je to tako, kada mere (na primer skresanje budžeta)ugrožavaju njihovu egzistenciju. Kod postojećih institucija, službi va-žna pojava je motivacija za stalno samopotvrđivanje, a to se ogleda ustalnim stremljenjima za proširivanje zadataka, ili u prividnim aktiv-nostima.

� Jednostranost u ostvarivanju političkih interesa pojedinih interesnih grupa.Za ovu pojavu u mikroekonomiji postoji izraz „lov na rentu” U ovomslučaju pojam „renta” označava tako visoke prinose, dohotke ili pri-hode, koje neće biti smanjene ili ukinute tržišnim nadmetanjem.Vlast, pri državnoj regulativi (bilo normativnoj, bilo diskrecionoj) ijavnim nabavkama, htela, ne htela, obezbeđuje rentu različitim gru-pama privrednih subjekata (dohodovnim slojevima, stanovništvu re-gije, preduzeće u datoj grani), ili individualnim učesnicima (npr. do-bitnik na državnom tenderu). Lobiranje (lov na rente) je skupa stvar,pa na ovaj način stečene pozicije mogu iskriviti i funkcionisanje poli-tičkog tržišta.

� Neproračunljiva reakcija individualnog sektora na sprovedene mere. Oveneproračunljive „nuspojave” nazivaju i proizvedenim eksternalijama.(Ovo je uveo Ch. Wolf, Jr., američki ekonomista, koji se podrobno ba-vio teorijom neuspeha države.) Neproračunljivost reakcija postaje sveizraženija usled širenja međunarodnih ekonomskih odnosa, kao i većspomenute deregulacije. Na ukidanje poreskih olakšica globalnimpreduzećima, ili na pooštravanje regulative u vezi ekologije ova pred-uzeća mogu reagovati povlačenjem kapitala. Povećanje akciza u kru-gu potrošača može izazvati reakciju supstitucije (umesto vina pivo,umesto domaće kupovine nabavka u inostranstvu, itd.).

Nesavršenstvo vlasti/države može prouzrokovati dramatične razlike iz-među nameravanih rezultata i stvarnih efekata. Korekcija poreskih olakšica

53

OSNOVI EKONOMIJE I DRŽAVNIH FINANSIJA

za inostrane ulagače kapitala, ako to prouzrokuje napuštanje aktivnosti, mo-že umesto poboljšanja budžetske pozicije prouzrokovati pogoršanje. Umestoplaniranih prihoda od poreza, mogu nastati dodatni troškovi zbog problemau zapošljavanju. Ako korišćena sredstva socijalnih programa, koji služeostvarivanju redistribucije, (ubiranje poreza, realizacija različitih isplata tran-sfera) ne budu odgovarala iz bilo kojih, gore naznačenih razloga, može se za-misliti, da će usled akcije države nastati veće razlike u dohocima, nego što subile pre mešanja države.

U rešavanju nesavršenstva države/vlasti istaknutu ulogu ima finansij-ska kontrola i kontrolisanje učinka. Kontrola – u skladu sa opisanom u po-slednjem poglavlju knjige – postaje sve važnija institucija korekcije javnog i in-dividualnog sektora. U državnim finansijama ključnu ulogu ima institucijanezavisne kontrole. U većini tržišnih ekonomija postoje egzaktorati, revizor-ske organizacije, koje s vremena na vreme, nezavisno od političke izvršnevlasti, kontrolišu pravilnost i efikasnost trošenja javnih prihoda, ublažavaju-ći time nesavršenstva u funkcionisanju države/vlasti.

Različiti vidovi mešanja države kriju i opasnost eskalacije, odnosno, daće se donositi mere za merama, jedno mešanje države dovešće do drugog.Nesavršenstvo vlasti, pojavu negativnih posledica političkog nadmetanjamogu sprečiti sledeći faktori: ustavni poredak, institucija slobodnih izbora;ograde koje proizlaze iz ekonomskih uslova, konačnost dohotka koji se mo-že centralizovati, determinante budžeta i moralna besprekornost i ubeđenjepolitičara.

Ključni pojmovi

⌧ tržišna nesavršenstva;⌧ opšta dobra;⌧ kolektivna dobra;⌧ nesavršenstva tržišne ekonomije;⌧ eksternalije;⌧ nesavršenstva države/vlasti⌧ dobra od posebnog značaja.

Kontrolna pitanja

1. Šta je ekonomski liberalizam, kakva je „slika države” socijaldemokra-ta, a kakva je ta slika onih, sa konzervativnim shvatanjima?

2. Uporedite čisto opšta i privatna dobra!3. Kakve tipove kolektivnih dobara poznajete?

54

ANDRAŠ VIGVARI

„Po prirodi stvari, kao deo privrede, i javna privreda treba bi-ti podređena principima privrede. Ali ostvarivanje ovog prin-cipa je mnogo više posredno, pa da bi mu se posvetila nužnapažnja, potrebne su posebne garancije...”

Farka� Heler„Meka budžetska ograda – nasuprot tvrdoj – nije u stanju, dautiče kao efektivna ograda u ponašanju, nego postoji samo kaočista računovodstvena suvislost.”

Jano� KornaiSistem državnog budžeta je sistem različitih nivoa vlasti (npr. centralna

vlast, lokalna samouprava) i državnih novčanih fondova, koji pripadaju od-ređenom nivou vlasti (npr. centralni budžet, fondovi socijalnog osiguranja –fond za zdravstveno osiguranje i fond za penzijsko osiguranje). U skladu sapodelom poslova između različitih podsistema državnog budžeta ostvarujuse značajni novčani tokovi. Da bismo mogli valjano proceniti značaj i težinudržavnog budžeta sa aspekta nacionalne privrede, koristićemo takozvanekonsolidovane podatke, koji eliminišu novčane tokova unutar podsektora.

Pravila poslovanja i obračuna unutar državnog budžeta uređuje pose-ban zakon i uredbe vlade odnosno ministra finansija. Stručne okvire, zahte-ve u vezi obavljanja državnih zadataka određuju različiti, takozvani strukov-ni zakoni. Ovakav zakon je na primer zakon o socijalnim pitanjima, zakon ozdravstvu, zakon o obrazovanju, zakon o odbrani.

U ovom poglavlju prikazaćemo uzajamne veze funkcionisanja državnogbudžeta. Ukratko ćemo prikazati glavne crte funkcionisanja centralnog bu-džeta i socijalnih fondova. O drugom nivou državnog budžeta, sektoru sa-mouprava – u skladu se tematikom knjige – opširnije ćemo govoriti u poseb-nom poglavlju.

3.1. Prihodi, rashodi, saldo državnog budžeta, uticaji fiskalne politike

Ekonomske funkcije države karakteristično i na odlučujući način ostva-ruju se u okviru državnog budžeta. U modelu, koji je uveden u makroeko-

33.. SSIISSTTEEMM DDRR��AAVVNNOOGG BBUUDD��EETTAA,, BBUUDD��EETTSSKKOOPPOOSSLLOOVVAANNJJEE

55

nomiji, koristi se pojam sektora vlasti, a to označava celinu državnog budže-ta. Kvalitet različitih kategorija koje se koriste u analizi nije isti. Sadržaj istihpojmova koji se koriste u ekonomskoj nauci, u nauci o budžetu, u računo-vodstvu i statistikama državnog budžeta, kao i u konkretnom pravu može serazlikovati. Agregatni porezi sadrže u sebi centralne, lokalne i podeljene po-reze. Sa aspekta tokova unutar državnog budžeta nije svejedno ovakva po-dela agregatnih poreza. U toku razmatranja biće neophodno korišćenje poj-mova različitih disciplina. Radi lakšeg shvatanja, uvek ćemo naznačiti, gdese upravo „nalazimo”. U ovim apstraktnim modelima svoje prihode vlastubira u vidu poreza (T), a svoje funkcije ostvaruje putem nabavki vlasti (G),i neuzvraćenim novčanim doznakama odnosno transferima (TR). Saldo pri-hoda i rashoda nazivamo uštedama sektora vlasti (SG). Agregatnost ovogpojednostavljenog modela je lako razvezati. Porezi tako mogu biti autonom-ni (Ta), i porezi zavisni od prihoda (Ty). Osnovica onih prvih ne zavisi odstvaranja i realizacije nacionalne privrede, a ovih potonjih – da. Autonomniporez može biti neki porez na imovinu (jednostruki, periodični, porez poosnovu vrednosti, po naturalnoj osnovi, itd.), ili porez po glavi (poll tax).Ovaj potonji je porez u jednom iznosu, koji ne zavisi ni od prihoda, ni od ras-hoda poreskog platca. Porezi, koji zavise od prihoda sadrže u sebi posrednei neposredne poreze, koji sa aspekta stvaranja dohotka i budžetskog planira-nja različito se ponašaju. Porezi se, pored ovoga, mogu analizirati i iz drugih– karakteristično mikroekonomskih – gledišta, preko kojih se može prikazi-vati njihovo dejstvo i uticaj na pojedine tipove privrednih učesnika. Važnopitanje se postavlja – sa aspekta ekonomije i knjigovodstva – u vezi proble-ma neto poreza. Mikroekonomska analiza novčane tokove između različitihsektora vlasnika dohotka predstavlja u neto iznosu, odnosno saldira poreze,koji su platili i njima prepuštene transfere, a to znači da je neto porez plaće-ni porez od strane vlasnika dohotka minus transfer, koji je on realizovao. Ka-tegorija neto poreza ne može predstaviti različite uticaje na makro strukturu.Nije svejedno, naime, da različiti transferi i porezi kako utiču na potrošnju,investicije i neto eksport. Povećanju konkretnog transfera, ili smanjenju po-reza može doprineti različita razvijenost privrednih grana, pogoršanje spolj-ne ravnoteže nacionalne privrede, ili preraspodela budžeta među starosnimgrupama stanovništva ili pak između grupa sa različitim dohotkom.

Budžet pored prihoda sa karakterom poreza, može ostvariti prihode izkorišćenja državne imovine, odnosno od nekih državnih privilegija i mono-pola. Ukoliko budžet pored ovih uobičajenih prihoda uzima i kredite, ondase suočavamo sa jednim vidom prihoda koji se specifično ponaša. Ako sekredit koristi za pokriće preteranog budžetskog trošenja radi funkcionisanjadržave, stvara se državni dug. Ukoliko međutim kredit služi za finansiranjeneke investicije, onda nasuprot stvorenog državnog duga stoji rast vrednosti

56

ANDRAŠ VIGVARI

državne imovine. A ako se desi, da državni projekat, koji je finansiran iz kre-dita, stvara dohodak, iz koga će se obezbediti pokriće kredita i kamata, ondaje kredit zapravo akontacija za buduće prihode. Zajedničko je u sva tri sluča-ja da je kredit pregrupisanje državnih tereta (poreza) među generacijama.Teret uzimanje kredita (plaćanje kamata – N) u sva tri slučaja se pojavljujemeđu budžetskim rashodima. U zatvorenoj privredi plaćanje kamata je tran-sfer između različitih domaćih privrednih subjekata, a u otvorenoj privredi,ako je deo državnog duga u rukama inostranih (nerezidentnih) učesnika pri-vrede, u tom slučaju odliv dela dohotka u inostranstvo će pogoršati tekućiplatni bilans.

Prema tome, u modelu zatvorene makroekonomije državni budžet (od-nosno sektor vlasti) osnovna jednačina glasi: mmm

Ta + Ty <=> G+TR+N, odnosno detaljnije, u drugačijoj razradi:

TaV + TaH + Tyv + Tyh <=> G + TRv + TRh + N, gde su:

Ta = autonomni porezi,Ty = porezi, koji zavise od dohotka,TaV = autonomni porezi, plaćeni od preduzeća,TaH = autonomni porezi, plaćeni od domaćinstava,Tyv = porezi, koji zavise od dohotka, plaćeni od strane preduzeća,Tyh = porezi, koji zavise od dohotka, plaćeni od strane domaćinstava,TRv = transferi, koji su plaćeni preduzećima,TRh = transferi, koji su plaćeni domaćinstvima.T’’ = TRh - TRvAko rashodi premašuju iznos poreza, nastaje deficit, u suprotnom slu-

čaju stvara se suficit. Kada analiziramo pozicije državnog budžeta, način fi-nansiranja deficita, moguće makroekonomske uticaje državnog duga, mora-mo izmeniti uobičajeni pojam sektora vlasti, i u pojam državnog budžetamoramo uključiti i narodnu banku. Ukoliko naime centralna banka (bilostvaranjem novca, bilo uzimanjem inostranih kredita, bilo kupovinom dr-žavnih hartija od vrednosti) delom, ili u potpunosti finansira deficit, onda zaanalizu stvarnih uticaja mora se konsolidovati bilans državnog budžeta sabilansom narodne banke. Ova slika postaje još slojevita uključivanjem tako-zvanih kvazifiskalnih delatnosti. U ovu grupu spadaju javne usluge i investici-je od strane preduzeća u – uglavnom državnom vlasništvu, što znači korišće-nje javnih sredstava izvan državnog budžeta.

Državni budžet je – u smislu pravnog tumačenja – zbir različitih novča-nih fondova i ustanova za različite namene i obavljanje zadataka koji su for-mirani od različitih nivoa vlasti. Različiti novčani fondovi i ustanove se po-javljuju u vidu budžetskog bilansa. Ovaj finansijski bilans sadrži prihode po-

57

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

jedinih nivoa, fondova, privrednih organizacija po izvorima, kao i rashodepo pravnim naslovima. Bilans budžeta je formalno-tehnički uvek u ravnoteži.Stavka saldiranja je budžetska ušteda s pozitivnim, ili negativnim predzna-kom. Kod državnih budžeta uravnotežen budžet (kada su prihodi i rashodipotpuno izjednačeni) izuzetno je redak. Stvarna pozicija može da pokazujedeficit (ako su rashodi iznad prihoda) ili suficit (kada su prihodi iznad ras-hoda). Bilans budžeta može se pripremiti sa pristupom finansijskog prometa,ili s aspekta rezultata. Finansijski promet znači da se prihodom smatraju svinovčani tokovi, koji je realizovan u izveštajnom periodu, a slično tome ras-hod je svaka izvršena isplata u istom periodu. U ovom slučaju budžetska po-zicija ne prikazuje kretanje stanja državne imovine. Veoma je važno da kodovakvog pristupa računaju se samo transakcije koje dovode do novčanih to-kova. Tako iz vidokruga posmatranja i izveštavanja izostaju ekonomski do-gađaji bez novčanih tokova (umanjenje vrednosti predmeta, promene tržišnevrednosti nekog sredstva). Izostaće prihod ili rashod, koji je nastao u budžet-skoj godini ako su novčani tokovi realizovani izvan budžetske godine. Priovakvom pristupu, uplaćeni anuitet za ranije dat kredit od strane državesmatraće se prihodom iako time stanje državne imovine nije se menjalo. Slič-no tome ako država otplaćuje ranije uzet kredit to će se smatrati rashodom,iako ni time se ne menja stanje državne imovine. U pristupu koji posmatrasamo finansijske tokove ako se u toku godine više puta uzima kredit za li-kvidnost i njihove otplate javljaju su višestruko nagomilani, a nemaju nika-kve veze sa stvarnim zaduživanjem datog budžeta. Dodatni problem pred-stavlja činjenica da se u sadašnjem sistemu državnog knjigovodstva na real-na sredstva u vlasništvu države ne obračunava amortizacija. Ovakva logikapogodna je za prezentaciju sasvim drugačije slike od stvarnog stanja. Kaotroškovi iskazuju se sredstva položena na depozitni račun a ta sredstva suzapravo nepotrošeni ostaci novca, novčane rezerve. Bilans državnog budže-ta koji je sastavljen po principu finansijskih tokova ne sadrži nikakve infor-macije za budućnost. Bez obzira na ove probleme upravo u slučaju državnihbudžeta neophodno je pripremanje upravo ovakvog izveštaja jer će to najbo-lje prikazati uticaj države na unutrašnju potražnju i na tekući platni bilans.Zvanični izveštaji koji se rade o državnom budžetu Mađarske, u skladu sazakonom o državnom budžetu, kao i uredaba za njegovo sprovođenje (kao iiskazi Ministarstva finansije i pojedinih ureda gradonačelnika) pripremaju seu duhu finansijskog prometa.

Bilans na osnovu rezultata izrađuje se prema sledećem: ekonomski do-gađaj evidentira se prilikom nastanka, pretvaranja, predaje, ili ukidanja eko-nomske vrednosti a ne prilikom finansijske realizacije. Pri ovom pristupuevidentirani rashod umanjuje imovinu države, a prihod uvećava to. U Ma-đarskoj ovakav budžetski iskaz izrađuje Narodna banka Mađarske. Ovaj bi-

58

ANDRAŠ VIGVARI

lans pored bilansa budžeta prema uspehu obuhvata i saldo Državnog A.D.za privatizaciju i rukovanje imovinom, i transakcije koje su realizovane pre-ko Mađarske banke za razvoj, rezultat centralne banke, a za korekciju koristise stanje depozitnih računa.

U međunarodnoj praksi u statistikama o državnim finansijama sve ve-ću ulogu imaju iskazi prema rezultatu. U zadnje vreme IFAC (Međunarod-na organizacija revizora)20 i Public Finance Committee (Komisija za državne fi-nansije) izrađuje preporuke za primenu ove metode, i sve više razvijenih ze-malja postupa prema tim preporukama, na primer Novi Zeland i Engleska.

3.1.1. PrihodiDržavni budžet svoje prihode za ispunjavanje svojih zadataka – nasu-

prot drugim privrednim subjektima – uglavnom pribavlja ne na tržištu kaoprotuvrednost konkretnog učinka nego sa ustavom uređene pozicije vlasti.Glavne grupe prihoda su sledeće:

Prihodi po državnom pravu. To su različiti porezi, takse i doprinosi. Porezje finansijska obaveza privrednih subjekata prema nekom podsistemu dr-žavnog budžeta, bez pružanja bile kakve protivusluge zauzvrat. Za porez jekarakteristično to što je on ponavljajuća obaveza na osnovu zakona ili dru-gih propisa. Porezi se mogu grupisati na različite načine. Kao što smo videlimogu biti autonomni i zavisni od dohotka. U sledećem poglavlju prikazaće-mo i druge mogućnosti za grupisanje poreza (posredni, neposredni, central-ni, lokalni, itd.). Pored do sada nabrojanih eksplicitnih poreza specifičan vidporeza predstavljaju implicitni porezi.

Tabela 3.1.

Moguće grupe poreza

Zajedničko svojstvo ovih poreza je, što se zasnivaju na suverenitetu cen-tralne države u vezi stvaranja novca. Iz državnog stvaranja novca potiče korist

59

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

20 Vidi www.ifac.org

EKSPLICITNI POREZI

NEPOSREDNI POSREDNIAUTONOMNI POREZI

Porezi na imovinuPorezi na nekretninePorezi po glavi (polltax)

POREZI, ZAVISNI OD DOHOTKA

Porezi na dohodakgrađanaPorezi na dobitpreduzeća

Opšti porez na prometPotrošački poreziCarine i stavke sličnecarini

IMPLICITNI POREZI

SeignorageInflacioni porezObavezne rezervekreditnih institucija

za komore, ili seignorage, što nije ništa drugo nego prihod države iz stvaranjanovca. Količinski to nije ništa drugo nego priraštaj monetarne baze (novca cen-tralne banke). Drugi specifičan državni prihod je inflatorni porez. Inflatorni po-rez nastaje zbog toga što neravnomerno raste ponuda kredita koji su dostup-ni državnom budžetu i drugim privrednim subjektima. Pored inflacije to zna-či da realni dohoci nedržavnih sektora (preduzeća, finansijske institucije, do-maćinstva) i u slučaju rasta nominalnih dohodaka zaostaju za rastom držav-nog budžeta. Ovaj uticaj se ostvaruje u slučaju rastuće tražnje novca od stranenedržavnih sektora. Treći vrsta implicitnih poreza je obavezna rezerva kredit-nih institucija koju stvaraju na osnovu bankarskih depozita, i koju banke mo-raju deponovati u centralnoj banci. Ovo je de facto pregrupisavanje dohotka izkreditnih institucija u centralni budžet. Ovo pregrupisavanje odvija se na tajnačin što obavezna rezerva komercijalnih banaka umanjuje njihov rezultat aistovremeno uvećava rezultat centralne banke. A narodna banka svoju dobituplaćuje u centralni budžet. U slučaju gubitka to finansira budžet.

Takse su doprinosi koji su neposredno vezani za delatnost države, delomsu doprinosi troškovima te delatnosti. Doprinosi su obavezne uplate na osno-vu kojih se stiču nekakva prava. Ovakvo pravo može biti starosna penzija,naknada za bolovanje, naknada za nezaposlenost, zdravstvena usluga.

Prihodi iz privatne sfere. U ovu oblast spadaju prihodi iz gazdovanja dr-žavnom imovinom (prihodi iz privatizacije, prihodi iz dividendi, zakupni-ne). Takođe su to prihodi koji se ostvaruju na osnovu plaćenih naknada zakorišćenje usluga budžetskih organa. Ove naknade nisu uvek u vezi s troško-vima korišćenih usluga ali plaćanje naknade i korišćenje usluge su uvek ustriktnoj vezi. Treći vid prihoda u ovoj kategoriji potiče od državnih mono-pola i koncesija. Koncesija može biti data s ciljem obavljanja javne usluge (jav-ni putevi, putnih objekata, funkcionisanje komunalija), i radi zarade od da-vanja specifičnih delatnosti u koncesiju koje se obavljaju po pravu državnogmonopola (igre na sreću, proizvodnja i promet opojnih sredstava, itd.).

Ostali prihodi. U ovu grupu spada uzimanje kredita, različite donacije,različite vrste pomoći.

Drugi način grupisanja budžetskih prihoda zasniva se na razlikovanjutakozvanih primarnih prihoda i prihoda za finansiranje. Smisao ovakve podele jeu tome što se trajni uslovi za izvršavanje zadataka države obezbeđuju iz pri-marnih (prema prethodnoj podeli prihodi po osnovu javnog prava i prihodiiz individualne sfere). Prihodi za finansiranje su likvidni krediti za premošća-vanje problema likvidnosti koji nastaju zbog vremenskog razmaka izmeđuuobičajenih prihoda i rashoda, zatim krediti za finansiranje budžetskog defi-cita, odnosno krediti za razvoj po osnovu budućih priliva. Ukoliko zbog vre-menske razlike u prihodima i rashodima privremeno ostaju slobodna novča-na sredstva, njihovim korišćenjem mogu se obezbediti i prihodi od kamata.

60

ANDRAŠ VIGVARI

Prihodi možemo deliti i na tekuće, ili funkcionalne prihode, odnosno priho-de od akumulacije i kapitala. Pod prihodima od kapitala podrazumevamo oneprihode koji se stiču korišćenjem državne imovine, odnosno one koji su do-bijeni za ulaganja od drugih nivoa vlasti i privatne sfere. Tekući prihodi suonaj deo primarnih prihoda koji je iznad prihoda od kapitala.

Ekonomska nauka je formulisala mnoge uslove optimalnog funkcioni-sanja sistema prihoda a ti uslovi su usko vezani s ekonomskim funkcijamadržave. Bez ambicija da nabrojimo sve te uslove ipak ćemo navesti neke:� Sklad politike prihoda i politike ekonomske stabilizacije. Politika prihoda je

delom i sredstvo stabilizacione funkcije, ali je mnogo više od toga.Ukoliko je politika prihoda koju zahteva sistem alokacije i preraspo-dele previše ambiciozna može pogoršati rezultate stabilizacije, a nataj način i položaj celokupne privrede.

� Elastičnost sistema prihoda. Taj zahtev znači da je svrsishodno ako se si-stem prihoda više ili manje automatski može prilagoditi promenamakonjunkture, odnosno promenama zadataka državnog budžeta kojeproizlaze iz gibanja konjunkture.

� Proračunljivost sistema prihoda. Veći deo prihoda država jednostranocrpi iz privatnog sektora. Iz logike funkcionisanja tržišnog mehani-zma u očekivanja privrednih subjekata ugrađena su i njihova očeki-vanja. Čestim i/ili neproračunljivim promenama privredni subjektiprilagođavaju se na taj način, što će stvarne ili tobožnje gubitke kojinastaju zbog tih promena pokušavati da prevale na druge. Posledicatoga je slabljenje poreskog morala, rast troškova ubiranja poreza i po-goršanje proračunljivosti prihoda.

� Efikasnost sistema prihoda. Funkcionisanje državnog budžeta ima svojeeksplicitne i implicitne troškove. Pored eksplicitnih troškova obezbeđi-vanja prihoda koji se mogu iskazati u državnom budžetu, prisutni su –s aspekta budžeta – implicitni troškovi, a koji se zbog stanja, pravila ieventualno čestih promena sistema prihoda kod privrednih subjekatajavljaju kao eksplicitni troškovi. Ako ovi troškovi dostignu određeni ni-vo najverovatnije biće veći broj onih koji će pokušati izbeći plaćanje po-reza, jer će se izjednačiti stvarni troškovi i rizik od moguće kazne. Izbe-gavanje plaćanja poreza povećaće eksplicitne troškove budžeta oko na-plate, a kad se sve sabere, konačan rezultat je gubitak za čitavo društvo.

� Pravična podela javnog tereta. Poznato je da postoje dva pristupa pra-vičnosti. Prema jednom, javni teret mora biti u skladu sa mogućnosti-ma privrednih subjekata, što je poznat kao princip sposobnosti. Ovajproblem detaljno analizira teorija o porezima. Drugi pristup je principekvivalencije. Ovo znači da je neki princip onda pravičan ako je osno-va podele javnih tereta razrezanih na privredne subjekte priraštaj do-biti koji proizlazi iz državnih usluga.

61

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

3.1.2. Rashodi

Rashodi državnog budžeta predstavljaju najvažnije sredstvo u ostvariva-nju funkcije alokacije i raspodele i u značajnoj meri (pored politike prihoda inačina finansiranja dugova) pomažu u ostvarivanju funkcije stabilizacije. Stav-ke na rashodnoj strani takođe se mogu grupisati prema različitim metodama.

Ekonomska nauka se trudi da rashode grupiše prvenstveno prema nji-hovom uticaju na makroekonomiju. Iza toga se krije stabilizaciona funkcija,i takvo grupisanje usmereno je prvenstveno prema uticaju rashoda na tra-žnju. Na osnovu toga razlikujemo:� Administrativne rashode,� Rashode radi održavanja infrastrukture i investicione rashode,� Finansijske transfere prema domaćinstvima,� Transfere prema sektoru preduzeća.

Ove grupe možemo još više nijansirati. Vladine nabavke od strane vladeimaju multiplikatorski uticaj dok transferi ne moraju imati takav uticaj. Unutartransfera postoje transferi slobodne namene i transferi vezane namene. Transferislobodne namene povećavaju samo raspoloživi (disponibilni) dohodak zainte-resovanih subjekata, ne povećavajući, u svom punom iznosu, tražnju. Slična jesituacija sa onim državnim transferima koji se – bez vezane namene – obezbe-đuju različitim podsistemima državnog budžeta. Podrška, kojoj je određen na-čin korišćenja, kao i namenska podrška unutar državnog budžeta u suštini de-luje kao kupovina od strane vlade. Specifičnim vidom transfera od strane vla-sti možemo smatrati različite poreske olakšice, kao i oslobađanje od plaćanjaporeza. Ovi takođe uvećavaju disponibilni dohodak zaintresovanih učesnika.

Pored uticaja budžetskih rashoda na strani tražnje, koji su detaljno obra-đeni u delu makroekonomije, moramo ukazati da rashodi mogu imati zna-čajan uticaj na ponudu. Suštinu ovih uticaja možemo formulisati na sledećinačin: različiti rashodi menjaju funkciju proizvodnje na nivou pojedinihpreduzeća i dugoročnu funkciju proizvodnje na makro nivou. Različita ula-ganja u infrastrukturu poboljšavaju logističku pozadinu različitih privrednihdelatnosti, podrška za naučna istraživanja povoljno utiče na tehnički razvoj,investicione dotacije pomažu kvalitativni razvoj fizičkih elemenata kapitala.Aktivna sredstva tržišta radne snage čine elastičnijom ponudu radne snage.Rashodi za obrazovanje i zdravstvo doprinose kvantitativnom i kvalitativ-nom rastu raspoložive radne snage.

Nauka o budžetu i budžetska statistika koristi sledeće grupisanje rashoda:� S pravnih aspekata budžetskog privređivanja obično se koristi admi-

nistrativno razvrstavanje rashoda. Ovakvo grupisanje sumira rashodeprema različitim predviđanjima organizacionih jedinica planiranja,realizacije i završnog računa. Suština je da se grupisanje vrši premaovlašćenjima nad predviđanjima rashoda. Prema ovakvom grupisa-

62

ANDRAŠ VIGVARI

nju, u mađarskom budžetskom sistemu rashodi se pojavljuju u pogla-vljima, delovima i glavama.

� Druga mogućnost grupisanja je razvrstavanje budžetskih rashoda uzavisnosti od ekonomskog karaktera. Ovakvo razvrstavanje prikazuje vidraspodele. Tako se razlikuju lični rashodi (plate s dodacima, naknadei pripadajući im javni tereti), troškovi nabavke (materijalni rashodi) ikupovina usluga, transferi (koji mogu biti socijalne isplate i podrškepreduzećima), zatim investicioni rashodi, odnosno rashodi akumula-cije i plaćenih kamata. U mađarskom budžetskom sistemu pri ova-kvom grupisanju ovi aspekti se vide u različitim pozicijama i stavkama.

� Treća vid razvrstavanja je funkcionalno odnosno gransko razvrstavanje.Ovakvo grupisanje pokazuje sadržaj i cilj raspodele, odnosno razvr-stavanje se odvija na osnovu stručnih zadataka. Po ovoj osnovi razliku-ju se rashodi za javnu upravu, za javni red i mir, za zaštitu okoline,za funkcionisanje naselja (koji se troše na čisto opšta dobra). Rashodiza obrazovanje, zdravstvo, socijalnu sferu, stambene odnose, zasportsku i rekreativnu delatnost troše se na takozvana socijalna dobra(meritorna dobra – merit goods). Rashodi za privredu (uključujući i in-tervencije na tržištu radne snage) su stavke u vezi stabilizacionefunkcije države. Plaćanje kamata – pri ovakvoj grupaciji – javlja sekao samostalna, specifična stavka. Tabela 3.2. prikazuje funkcionalnustrukturu budžetskih rashoda nekih zemalja OECD.

Tabela 3.2.

Grupisanje rashodnih stavaka budžeta prema funkciji(Classification Of Functions Of Government COFOG)

F01 Opšte javne uslugeF02 OdbranaF03 Javni red i javna bezbednost

F04 ObrazovanjeF05 ZdravstvoF06 Socijalna sigurnost, socijalne usluge

F07 Stambeni poslovi, usluge naselja, komunalne uslugeF08 Slobodno vreme, kulturne i verske delatnosti, usluge

F09 Snabdevanje ogrevom, gorivon, energentimaF10 Poljoprivreda, šumarstvo, vodoprivreda i lov

F11 Rudarstvo, industrijaF12 Saobraćaj i veze

F13 Ostale privredne delatnosti i uslugeF14 Zaštita okolineF15 Servisiranje državnog duga, finansiranje budžetaF16 Stavke, koje se ne mogu svrstati u glavne grupe

63

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

Ova tri aspekta omogućavaju trodimenzionalnu analizu. Osnovne bu-džetske transakcije u informatičkom sistemu budžeta mogu se spojiti premaovim aspektima. Na taj način čak možemo prikazati i delatnost korisnika bu-džetskih sredstava, vrste i količine inputa koje je koristio državni budžet, pai težinu, troškove različitih vrsta državnih usluga. Planiranjem i finansira-njem rashoda, kao analizom efikasnosti korišćenja novca bavićemo se u ka-snijim poglavljima.

3.1.3. SaldoSaldo bilansa budžeta je najuopštenije govoreči razlika prihoda i rasho-

da. U ekonomskom smislu deficit je nastala promena u državnom dugu. Razlikarashoda i prihoda, odnosno državni dug može se tumačiti na čitav državnibudžet i na njegove podsisteme pojedinačno. Prilikom proračuna deficita dr-žavnog budžeta treba uzeti u obzir deficite svih podsistema eliminišući pritom međusobna dugovanja različitih podsistema. Deficitu pripadaju i dugo-vanja preduzeća u državnom vlasništvu.

Nauka o budžetu posebno definiše takozvane kvazi fiskalne delatnosti.Pod tim pojmom podrazumeva se takva budžetska delatnost pod državnimupravljanjem, koju obavljaju organizacije izvan vlasti (Narodna banka, dr-žavna finansijska i nefinansijska preduzeća, finansijska i nefinansijska pred-uzeća lokalne samouprave). Ove delatnosti u pogledu različitih budžetskihanaliza mogu predstavljati problem jer ih je teško kvantificirati. Na primer,možemo navesti podrške koje su pružene ovakvim organizacijama, odnosnoporezi koje plaćaju ove organizacije. Ove stavke se naime kod preduzeća ja-vljaju u vidu prihoda odnosno rashoda, dok u odgovarajućem podsistemubudžeta javljaju se kao rashod odnosno prihod. Primer za kvazi fiskalnu de-latnost može biti – pored obezbeđivanja javnih usluga putem preduzeća – ipružanje namenskih kredita ili kredita sa netržišnim kamatama koje nado-mešćuju budžetske transfere.

Saldo državnog budžeta, a unutar njega i saldo različitih podsistema,važan je makroekonomski pokazatelj, pošto sektor vlasti sa svojim rashodi-ma (kupovinama, isplaćenim transferima), i oduzimanjem dohotka ostvaru-je značajan uticaj na agregatnu tražnju i ponudu, na zapošljavanje, na tržištanovca i kapitala. Promene u ulozi države i njenog uticaja na tražnju najboljepokazuje kretanje salda državnog budžeta. U ekonomskoj analizi, u eko-

64

ANDRAŠ VIGVARI

Funkcije vlasti

I Rashodi u vezi funkcionisanja države (F01+F02+F03)II Socijalni funkcionalni rashodi (F04+F05+F06+F07+F08+F14)III Ekonomske funkcije (F09+F10+F11+F12+F13)IV Servisiranje državnog budžetaV Rashodi, koji se ne mogu razvrstavati prema funkciji

nomskoj i novčanoj politici, ova kategorija je centralni pokazatelj, odnosnociljna promenljiva.

S druge strane, deficit zbog različitih (prvenstveno psiholoških) razlogajedan je od (političkih) indikatora upsešnosti funkcionisanja vlasti. Nije ničudo što oko deficita lebdi veo mistike – s razlogom ili bez razloga – ali zanjegove razmere mogu se vezati i neke sankcije. (Videćemo kasnije, u pogla-vlju o budžetu Evropske unije, u delu o takozvanim fiskalnim kriterijimakonvergencije.) Iz tih razloga upravljači državnog budžeta povremeno ima-ju poticaj da „ulepšaju” ovu brojku, odnosno da je „sredstvima bilansne po-litike” (window dressing) prikazuju boljom od stvarne.

Saldo budžeta važan je pokazatelj i s aspekta funkcionisanja sektora dr-žavnog budžeta. Pored već pomenutih aspekata, saldo prikazuje i potrebe zafinansiranjem državnog budžeta, odnosno nekog njegovog podsistema.Zbog različitih interesa u praksi se primenjuju brojni pojmovi deficita (dr-žavnog) budžeta. Različiti pokazatelji pogodni su za predočavanje različitihuticaja budžetskih transakcija (investicije, tekući rashodi, servisiranje dugo-va, itd.) unutar ovog veoma složenog agregata, odnosno, da eliminišu uticajrazličitih iskrivljujućih faktora (npr. inflacije). Kao što znamo, inflacija – na-ročito njena visoka stopa i/ili kolebanje – u znatnoj meri otežava kalkulisanjeu privredi. Eliminisanje iskrivljujućeg uticaja inflacije moguće je iskaziva-njem realnog deficita. Realni deficit je promena realnih dugova. Merenje de-ficita ima brojne metodološke probleme. Pored već spomenute inflacije naj-važniji problemi su sledeći:� Problemi obračuna kapitalnih dobara. Ukoliko u budžetskom deficitu

uzimamo u obzir (a većina pokazatelja upravo to čini) vrednost sred-stava koja su stvorena u datom budžetskom periodu, onda za jedanperiod ćemo prikazati budžetske terete jedne stavke s relativno du-gim rokom korišćenja. S aspekta stabilizacije ispravno je ovakvo raču-nanje deficita, ali s aspekta stvarnih troškova i materijalnog optereće-nja javnih usluga javlja se potreba za drugačijim pristupom. Stvaripostaju još teže zbog toga što računovodstvo državnog budžeta naj-češće ne iskazuje amortizaciju ovih sredstava. A to znači da investici-je povećavaju deficit date godine, iako stvarni trošak potrošnje jeamortizacija. Na ovaj način deficit ne izražava korektno međugenera-cijsku podelu troškova raznih javnih usluga. U ovakvim odnosimanije bez značaja ni rasprava o kakvom je dobru reč. Nije svejedno dali se radi o pojedinačnom oružju, ili o jednom odbrambenom sred-stvu, o kompjuterskom tomografu, ili o zgradi, ili pak o autoputu. In-vesticije utiču na masu državne imovine. Privatizacija smanjuje masukapitala, i zbog toga, s aspekta imovine, ne može se smatrati fakto-rom koji smanjuje deficit. Prihodi iz privatizacije mogu se koristiti zarashode koji povećavaju potražnju. Investicija koja je ostvarena iz kre-

65

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

dita uvećava imovinu države pa zbog toga ovako finansirani investi-cioni deficit ne povećava državni dug. Za eliminisanje ovih problemakoristi se izdvojeni budžet kapitala, odnosno primenjuju se neki po-kazatelji deficita koje ćemo obraditi.

� Obaveze koje se ne nalaze u bilansu budžeta. Država, zauzvrat, iz nekihprihoda (doprinosa) obezbeđuje rentu, uslugu (zdravstvene usluge,pomoć za slučaj nezaposlenosti, penzije), a za neke privredne subjek-te prihvata jamstvo. Ove obaveze – iako savremeni sistemi državnogbudžeta ograničavaju prihvatanje određene obaveze (npr. nivo preu-zimanja jamstva) – ne odražavaju se u najčešće primenjenim (i u na-stavku obrađenim) pokazateljima deficita.

� visina deficita je osetljiva na kolebanja konjunkture.Pojmovi deficita, o kojima će biti reči, a koji se primenjuju u ekonom-

skim analizama, nisu u svemu pogodni za rešavanje različitih problema va-ganja. Moramo napomenuti i to, da se menjaju pokazatelji državnog budže-ta i statistički sistemi. U razradi ove teme – uzimajući u obzir i međunarod-ne preporuke – ipak ćemo razjasniti pojmove, koji se koriste u praksi u Ma-đarskoj.

Videli smo da tokove državnog budžeta možemo prikazati sa aspektanovčanog prometa i sa aspekta rezultata, kao i to da i prihodna i rashodnastrana imaju markantno razdvojene grupe. Pri korišćenju principa novčanihtokova pokazatelji deficita su osetljivi na karakteristike državnog duga upogledu plaćanja kamata i dospeća. Iz ovih razloga postoje različiti načiniračunanja i pojmovi salda. Vredi razmatrati najvažnije od njih, jer su pogod-ni za prikazivanje različitih odnosa i povezanosti. Različiti načini računanjasalda mogu poslužiti ne samo za prikazivanje različitih tokova, već – u da-toj situaciji – i za prikrivanje stvarnih tokova. Zbog toga je potrebno – naro-čito u slučaju upoređivanja – analizirati da li se saopšteni podaci oslanjajuna iste pojmove deficita. U nastavku ćemo prikazati mogućnosti različitogtumačenja i shvatanja deficita državnog budžeta. Prva dva shvatanja defici-ta obično se nazivaju punim ili bruto deficitom. Ova tradicionalna računicana rashodnoj strani sadrži kamate i otplate državnih dugova, ili reotkup dr-žavnih obveznica i rast ostatka novca u predmetnoj godini. Na prihodnojstrani obračunava i uzete kredite i/ili emisiju državnih obveznica, kao i ko-rišćenje akumulisanih uloga (ostataka novca) u predmetnoj godini. Pokaza-telj bruto deficita – i pri korišćenju principa novčanih tokova, ali i principarezultata – manje je pogodan za analizu stvarnih uticaja pozicije državnogbudžeta.

Sledeći pojmovi deficita su potpuno neprimenljivi za prikazivanje preu-zimanje uslovnih ili budućih obaveza od strane države. Korektno evidenti-ranje i prikazivanje ovih (za šta su tipični primeri preuzimanje različitih jam-stva, odnosno izdavanje garancija), i ograničenje obima preuzimanja obave-

66

ANDRAŠ VIGVARI

za je moguće rešenje za to, da ovakve obaveze ne pokolebaju poziciju držav-nog budžeta. (Setimo se samo na preuzeta jemstva od strane države u vezirazličitih kredita, ili preuzimanje takve obaveze države u vezi privatizovanedržavne imovine kao što je pokriće troškova kasnije primećenih ekološkihšteta).� Sa aspekta novčanih tokova saldo svih prihoda i rashoda.� Sa aspekta rezultata razlika svih prihoda i rashoda.� Primarni saldo. To je razlika rashoda bez kamatnih tereta (rashodi,

koji su korišćeni za državne nabavke, na transfere i za ulaganja) irashoda bez kredita i privatizacionih prihoda, znači takozvanih pri-marnih rashoda. Primarni saldo u suštini prikazuje koliki bi bio de-ficit da nema državnog duga i ne smanjuje se državna imovina. Pri-marni saldo najbolje prikazuje uticaj promene pozicije državnog bu-džeta na agregatnu potražnju. Na ovu vrstu salda fiskalna politikaima nejneposredniji uticaj. Stvarnu fiskalnu aktivnost zaduženih dr-žavnih budžeta ne možemo vrednovati bez merenja primarnog sal-da. Servisiranje državnog duga može zahtevati održavanje pozitiv-nog primarnog salda.

� GFS saldo.21 Ovaj saldo iz prihoda i rashoda izuzima kretanje kapita-la (uzimanje kredita, korišćenje ostataka novca, otplatu duga, ili od-laganje ostatka novca na depozitni račun) u vezi finansiranja (kredi-ta). Ove stavke sistem GFS smatra stavkama ispod linije. Otplata kre-dita za privredne subjekte ne znači novi dohodak, a ostatak novcanije novo oduzimanje iz individualne sfere. Ovaj saldo odražava ne-to finansijsku poziciju državnog budžeta, odnosno to, da li u odno-su na monetarni sektor korisnik kredita ili „štediša”. Iz ovoga proiz-lazi da ovaj pojam deficita obuhvata i eventualni priliv iz procesaprivatizacije.

� SNA saldo. Prateći metodologiju sistema nacionalnih računa u suštiniovaj saldo je rezultatski usmerena kategorija koja ne smatra priho-dom, odnosno rashodom ni stavke finasiranja (u vezi kredita, stvara-nja i korišćenja ostatka novca), niti privatizacione prihode.

� Operacionalni saldo je takav GFS ili SNA saldo, u kojem se kamatni iz-daci očiste od inflacije (realne kamate). Iza ovog postupka krije se na-mera da u slučaju visoke inflacije nominalna kamata delom kompen-zuje umanjenje realne vrednosti kapitala (kredita), ili obezbeđuje nje-govo sačuvanje i stvarni finansijski teret je rashod za realne kamate.Operacionalni saldo je pogodan za upoređenje pokazatelja defi-cit/GDP u slučaju zemalja s različitom stopom inflacije. U zemljamavisoke inflacije, ukoliko je velika zaduženost, važnu komponentu de-

67

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

21 GFS je statistički sistem državnog budžeta, koji je pripremljen na bazi metode, koju ko-risti MMF.

68

ANDRAŠ VIGVARI

ficita čine rashodi za visoke nominalne kamate čiji deo kompenzujegubitak realne vrednosti kredita.

� Tekući, funkcionalni saldo. To je razlika tekućih ili funkcionalnih ras-hoda i prihoda (u zavisnosti od predznaka je deficit ili prihod). Sal-do rashoda u vezi akumulacije i prihoda s karakterom kapitala(uključujući privatizacione prihode i namensku podršku za investi-cije) je saldo investicionog budžeta. Budžetsko privređivanje sma-tra se uravnoteženom ako je tekući bilans uravnotežen, ili ako se uslučaju otplate kredita stvara rezultat funkcionisanja (očišćen odrashoda za kamate). Deficit investicionog budžeta možemo smatra-ti uobičajenom pojavom. Razlog za to je delimično i zbog toga štose ne stvara amortizacija koja obezbeđuje finansijsko pokriće za ob-novu, a delom i zbog toga što za investicije odjednom traže ukup-na sredstava a sama investicija funkcioniše duže vreme pa to stva-ra nesklad u finansiranju. Da bi se to premostilo mogu se koristitispoljni izvori.

� Prošireni saldo je bruto saldo dopunjen gubicima centralne banke isvim emisijama dugova koje su u vezi sa dokapitalizacijom finan-sijskih institucija u državnom vlasništvu a koje se ne nalaze u bru-to saldu.

Razmatranje različitih pristupa deficitu završićemo prikazivanjem tritakva analitička sistema, koji se sa aspekta teorije mogu dobro definisati alinije im rešena operacionalizacija, odnosno za sada njihovo merenje nije raz-rešeno.

Prvo ćemo predočiti pristup koji se nalazi u knjizi autorskog para Mu-sgrave. Ako fiskalnu politiku posmatramo kao funkciju onda unutar čitavogsistema državnog budžeta možemo razlikovati različite budžetske grane(alokacijski budžet, budžet za raspodelu, stabilizacioni budžet). Ovim razli-čitim granama pripadaju različite stavke prihoda i rashoda, odnosno različi-ta tipična salda. U alokacijskoj grani obezbeđuju se usluge u odgovarajućojkoličini i adekvatneg kvaliteta u skladu s društvenim preferencijalima kojise finansiraju iz njihove poreske cene. Grana raspodele obezbeđuje odgova-rajuće korekcije. Pozicija ove dve grane je – zbog njihovog karaktera – urav-notežena. Stabilizaciona grana, znajući da su druge dve funkcije obezbeđe-ne, učiniće svoje na planu korekcije tražnje. Ovo uglavnom čini kombinaci-jom poreza i transfera koja funkcioniše kao ugrađeni stabilizator, i/ili akcija-ma diskrecionih prihoda ili rashoda. Ova „grana” budžeta najčešće nijeuravnotežena. Pozicija čitavog budžeta – u slučaju adekvatne fiskalne poli-tike – zavisi od položaja stabilizacione grane.

Ukazaćemo i na takav pojam deficita, koji su razvili oni ekonomisti, ko-ji se bave makroekonomijom radi vrednovanja anticiklične budžetske politi-ke. Strukturalni deficit, ili ciklično ispravljeni saldo primenjuje se u proceni

pozicije državnog budžeta koji je očišćen od cikličnih kolebanja. U suštinioznačava poziciju budžeta pri iskorišćenosti punog kapaciteta (znači poten-cialnog nivoa emisije). Ciklični deficit je razlika između punog aktuelnog istrukturnog deficita. OECD je takođe za analizu efikasnosti budžetske poli-tike koristio unutar stvarnog deficita pojmove automatskog i nameravanog de-ficita. Po ovom shvatanju, nameravani deficit je razlika između državnih ras-hoda i promena poreskog tereta, a automatski deficit je razlika između pu-nog i nameravanog deficita. Pomoću ove metode možemo razdvojiti uticajnameravane politike potražnje i ugrađenih stabilizatora.

I na kraju moramo ukazati i na obračun generacijskog budžeta. To je jedantakav pokusni računski sistem, koji razdvaja pojedine grupe različitog godi-šta, određuje njihov poreski karakter i karakter podrške na osnovu očekiva-ne životne dobi i drugih pokazatelja. Ovakve kalkulacije pogodne su za ana-lizu različitih generacijskih aspekata budžetske politike, budućih obaveza,pa i na održivost budžetskog sistema.

3.1.4. Finansiranje deficita, državni dug

Priroda nastalog deficita u različitim podsistemima državnog budže-ta zavisi od toga kakvi su pravni odnosi među podsistemima. Naime, mo-že se zamisliti da će centralni budžet automatski uskočiti u slučaju finan-sijskih teškoća drugih podsistema (npr. lokalnih samouprava, fonda zazdravstveno osiguranje). Istovremeno postoje takvi budžetski sistemi ukojima pojedini učesnici u rešavanju svojih finansijskih poteškoća prepu-šteni sami sebi.

Država, centralna vlast, finansiranje deficita u principu može vršiti natri načina. Finansiranje deficita je moguće sa emisijom novog novca putemnarodne banke. To povećava ponudu novca. Stabilizacija ovog tipa je de fac-to monetarna akcija. Emitovani novac za finansiranje deficita ostaje u privre-di. Druga mogućnost za finansiranje deficita je putem tržišta kapitala, štoznači uzimanje kredita od individualnog sektora u različitim vidovima, pridatoj ponudi novca. Treće rešenje je uzimanje inostranih kredita i/ili emisijadržavnih hartija u deviznoj denominaciji, odnosno uključivanje inostranihušteda u finansiranje deficita. Na kraju krajeva, i to je monetarna akcija, jerrazmena stranih valuta povećava domaću masu novca. U odnosu na prvo re-šenje razlika je u tome što otplatom deviznog duga izvlači se novac iz privre-de. U ovakvim slučajevima monetarne vlasti imaju mogućnost za „neutrali-sanje” ubačenog novca. Formalno gledajući, i prvo rešenje je uzimanje kredi-ta. U prvom slučaju inflacija, koja proizlazi iz rasta novčane mase, praktičnoteret deficita raspodeljuje među različitim privrednim subjektima. Ovo reše-nje se naziva i infalcionim porezom. U međunarodnoj praksi ovo rešenje igrasve manju ulogu.

69

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

Samostalnost narodne banke proizlazi upravo iz spoznaje da ovakvo fi-nansiranje deficita ugrožava monetarni sistem, a kroz to, i stabilnost privre-de. Drugo rešenje ne menja ništa u ponudi novca i može nastati stvarni dr-žavni dug (koji se mora otplatiti), jer krediti uzeti od individualnog sektora,moraju se permanentno otplaćivati.

Uzetim kreditima ne može se finansirati samo tekući budžetski deficitveć i dospeli krediti, odnosno obnavljanje otplaćenih kredita. Finansiranjedržavnog duga putem tržišta kapitala zahteva menedžerski odnos prema dr-žavnom dugu. To je specifična funkcija privređivanja – poslovanja koja imaza cilj da se likvidnost državnog budžeta obezbedi na taj način što će kama-te finansiranja deficita i dugova, kao i otplata ostvariti pogodnim sredstvima(bankarski krediti, deonice) i rokovima finansiranja.

Punom potrebom finansiranja državnog budžeta nazivamo potrebe zakreditima u vezi deficita tekuće godine i obnavljanjem kredita. Ranije obra-đeni pokazatelji deficita pogodni su za iskazivanje ovih potreba.

3.1.5. Razni podsistemi državnog budžeta i konsolidovani državni budžet

Novčani fondovi, ustanove i institucije koje raspolažu s odvojenimfunkcijama unutar državnog budžeta, i na prihodnoj, i na rashodnoj stranisu u vezi sa privrednim subjektima izvan sektora vlasti, ali su i – u zavisno-sti od podele poslova i odgovornosti unutar državnog budžeta – međusob-no povezani. U savremenim sistemima izvršavanja državnih obaveza i finan-siranja uobičajena je pojava kretanje novca unutar sektora. Znači, državnibudžet ne predstavlja jedan jedinstveni finansijski bilans nego se deli na raz-ličite podsisteme. Obim državnog budžeta možemo odrediti i tako što ćemosabrati finansijske bilanse različitih podsistema. Ova metoda odražava prin-cip bruto obračuna, o kojem će kasnije biti reči. Ukoliko želimo odrediti ma-kroekonomsku težinu i ulogu državnog budžeta, (bilo centralizaciju dohot-ka (prihodnu stranu), bilo raspodelu dohotka (rashodnu stranu), bilo držav-ni dug), uputno je eliminisati novčane tokove među pojedinim podsistemi-ma, odnosno međusobna dugovanja podsistema. U konsolidovani bilans dr-žavnog budžeta ne uračunavaju se iznosi koji su korišćeni za otplatu držav-nog duga pošto to ne menja neto imovinu države. Ovakve iskaze nazivamokonsolidovanim bilansom državnog budžeta, odnosno konsolidovanim dr-žavnim dugom. Makroekonomsku težinu i uticaje državnog budžeta običnoprikazuju pomoću pokazatelja ukupan prihod/GDP, ukupni rashodi/GDP,deficit/GDP i državni dug/GDP.

U vezi različitih podsistema državnog budžeta može se postaviti pi-tanje: treba li, može li se na osnovu ekonomije uspostaviti neka hijerarhi-ja, pored toga, što postoji razlika među njima u zavisnosti od njihovih me-đusobnih količinskih odnosa i zbog razlika u nameni. Pravni status poje-

70

ANDRAŠ VIGVARI

dinih podsistema može se izvesti na osnovu državnog uređenja date ze-mlje. Što se tiče ekonomskih razlika različitih podsistema može se odredi-ti redosled koji proizlazi i iz pravne hijerarhije. Državni suverenitet se naj-markantnije javlja na nivou centralne vlasti koju kontroliše zakonodav-stvo date države. Prihodna i rashodna strana centralnog budžeta raspola-že s najvećom autonomijom odlučivanja. U poreskom sistemu uloga cen-tralnih poreza je određujuća, a podela poreza i lokalni poreski sistemi za-vise od državnog zakonodavstva. U finansiranju centralnog budžeta spe-cifičan odnos s centralnom bankom (bez obzira na samostalnost narodnebanke) pruža i specifičan manevarski prostorcentralnoj vlasti u sticanju iz-vora na tržištu kapitala koji su potrebni za finansiranje deficita. Ranijespomenuti implicitni porezi čine prihod centralnog budžeta. Pored priho-da u određivanju visine i strukture rashoda takođe centralni budžet odlu-čuje sa najvećim stepenom slobode. Prihodi i rashodi izdvojenih novčanihfondova i socijalnog osiguranja imaju ograničene ciljeve. Pokrivanje even-tualnih njihovih deficita je u principu zadatak centralnog budžeta. Naosnovu posebnih zakonskih ovlašćenja mogu se obratiti izvorima tržištakapitala. Prihodi lokalnih samouprava u znatnoj meri zavise od državnihtransfera, a rashodi od različitih, zakonima propisanih, obaveza. Lokalnesamouprave su u finansiranju svog deficita upućene na tržište kapitala.Centralna vlast ili zakonodavstvo budžetske ograde može ukrućivati re-gulisanjem odnosa na tržištu kapitala.

3.1.6. Nekoliko makroekonomskih aspekta fiskalne politike

Efikasnost fiskalne politike i nepovoljne nuspojave se večita tema u ras-pravama ekonomskih škola. Pod efikasnošću podrazumevamo ostvarivanjestabilizacije i postizanje stvarno zacrtanih ciljeva (nameravanih efekata). Naefikasnost utiču mnogi faktori, među kojima su najvažniji sledeći:� Komponente na rashodnoj i prihodnoj strani državnog budžeta – kao što

smo već videli u prethodnim delovima – sa aspekta uticaja na agre-gatnu tražnju različito se ponašaju. Naročito je neproračunljiv mehani-zam uticaja promena poreza različitog tipa. Uticaj na agregatnu tra-žnju u velikoj meri zavisi od granične spremnosti potrošača, što jeopet teško odrediti, jer to je rezultanta različitih merljivih i provenje-nih faktora.

� Kao što smo rekli, fiskalna politika ima značajni uticaj i na strani ponude.Uticaj na tražnju je najčešće kratkog daha, dok uticaj na strani ponu-de ima srednji ili duži rok trajanja. Vremensko nepodudaranje reak-cija ove dve strane može biti izvor brojnih problema.

� Pri budžetskoj politici, koja je usmerena ka strani potražnje, u znatnoj meripogoršava efikasnost postojanje vremenskog razmaka (time lag) u mehani-zmima uticaja. Ovakvom kašnjenju doprinosi potrebno vreme za me-

71

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

renje različitih privrednih promenljiva, za donošenje političkih odlu-ka, za izdavanje ovlašćenja nadležnim organima, za realizaciju, kao izbog potrebnog vremena za prilagođavanje privrednih subjekata –njihovo vreme za reakciju.

� Fiskalna politika generiše inflaciju. Ima takvih stavova, prema kojimapovećanje rashoda državnog budžeta utiču na povećanje nivoa cena.Povećanje rashoda nije bezuslovno faktor inflacije. U slučaju inflacijena troškovnoj strani uticaj se jednoznačno može iskazati. Primena fi-skalnih sredstava (povećanje poreza) koji uvećavaju troškove u sekto-ru preduzeća, ugrađuje se u strukturu troškova preduzeća. Troškovise dugoročno ili delom, ili u potpunosti se prevaljuju na potrošače, ito najčešće postaje „jednosmerna” ulica: eventualno smanjivanje po-reza neće dovesti do snižavanja cena. Ovaj mehanizam možemo za-hvaliti formiranju cena po principu „mark up”, a stepen prevaljivanjazavisi od „nivoa monopola” (Kalecki). Uticaj fiskalne politike na in-flaciju na strani tražnje nije ovako jednoznačan. Ukoliko rashodi po-kreću zalihe i/ili slobodne kapacitete, a njihov rast ne premašuje sto-pu privrednog rasta, u tom slučaju budžetska politika ne generiše in-flaciju. Izvesni vidovi rashoda, uglavnom različiti transferi (podrškapotrošačima ili premiranje izvoznih cena).

� Uticaj istisnuća (crowding out). Državni budžet uzimanje kredita natržištu kapitala karakteristično vrši emisijom državnih hartija, razli-čite ročnosti, ali je zamislivo i uzimanje kredita od komercijalnih ba-naka. Ovo drugo naročito je ustaljena praksa u slučaju lokalnih sa-mouprava. Finansiranje deficita putem tržišta kapitala povećavatražnju za kreditima što dovodi do realnog rasta kamatnih stopa, is-tiskujući time kamatno zavisni deo privatnih ulaganja. Teorija o uti-caju istisnuća tvrdi da ono što dobijemo na jednoj strani fiskalnompolitikom gubimo na drugoj strani, jer državna potražnja istiskujeindividualnu potražnju. Istisnuće važi samo uz ispunjenost izve-snih uslova. Ovi uslovi su: neelastičnost proizvodnje u odnosu nadržavne rashode, nepromenljivost granične produktivnosti, novča-ne mase i kapitala. Rastući rashodi države međutim mogu se spoji-ti sa rastućom ponudom kredita pa izostaje očekivani realni rast ka-matnih stopa. Prema ekonomskoj teoriji koja uticaj državnih rasho-da tumači drugačije nego kejnezijanska i neoklasična teorija, time seostvaruje Baroova i Rikardova teorija ekvivalencije. Prema toj teori-ji finansiranje viška rashoda pomoću poreza odnosno dugova imaiste posledice.

� Opasnost od poremećaja spoljne finansijske ravnoteže. U otvorenoj privre-di rast rashoda pogoršava poziciju spoljnotrgovinskog bilansa, a tokroz tekući platni bilans povećava spoljni dug države. Različiti vido-vi rashoda različito utiču na spoljnotrgovinski bilans. Deo državnih

72

ANDRAŠ VIGVARI

nabavki primenom postupka javne nabavke može isključiti uvoz.Slična je situacija sa davanjima u naturi, sa subvencioniranjem potro-šačkih cena domaćih proizvoda, ili uputnicama. Rashodi države zazarade i druge transfere utiču na trgovinski bilans kroz potrebe zauvozom od strane potrošnje. U tom slučaju državni rashodi istiskujudeo neto izvoza. Ukoliko se budžetski deficit finansira uzimanjeminostranih kredita to rezultira realnim rastom kamatnih stopa, a to ćeistisnuti određene investicije. Dvojnim deficitom se naziva ona situa-cija, kada se finansijska pozicija državnog budžeta i tekućeg platnogbilansa kreće u istom pravcu.

Kao što smo već ranije opisali makroekonomski uticaji fiskalne politi-ke se sumiraju u deficitu. Deficit je odloženi porez na naredni period. Sadaraspoloživi dohodak će u budućnosti biti manji. Deficit na prvi pogled po-većava potrošnju i istiskuje deo investicija. Ovo nastaje u zatvorenoj ekono-miji, pri nepromenjenoj ponudi novca, granične spremnosti potrošača igranične produktivnosti kapitala. Ali ako se deficit finansira sa tržišta ka-pitala, tada odgovarajuće kamate na državne hartije pospešuju volju zaštednjom (potrošači stvaraju rezerve za budućnost), pa ne mora da se sma-nji ponuda kredita i rastu kamate. Rast granične produktivnosti kapitalapovećava težinu privatnih investicija koje su kamatno nezavisne. Kamata,koja se plaća na državne obveznice rezultira preraspodelom dohotka me-đu različitim potrošačima.

Određeni prihodi i rashodi budžeta mogu amortizovati kolebanja pri-vrede kao ugrađeni stabilizatori, i to na taj način što ublažavaju kolebanjedohotka koji potrošačima stoji na raspolaganju. Komponente ugrađenih sta-bilizatora na prihodnoj strani su (progresivni) porezi na dohodak. Elastič-nost godišnjih promena realnih poreskih prihoda u odnosu na realni GDP jeiznad 1. Fluktuacija amortizacije i drugih neoporezivih faktora GDP-a je ma-nja nego što je to kod poreskih osnovica. Pri nepromenjenim poreskim sto-pama u periodu recesije, oni koji plaćaju porez na dohodak ulaze u niže po-reske pojaseve, pa porezi u manjoj meri umanjuju raspoloživi dohodak. Narashodnoj strani određeni transferi rashoda (zbrinjavanje nezaposlenih, soci-jalna pomoć koja je vezana za određeni nivo porodičnih prihoda, itd.) sukomponente ugrađenih stabilizatora.

Sa aspekta procesa na makro nivou uticaj različitih budžetskih nivoatakođe je različit. Na prihodnoj strani centralni nivo raspolaže s većim de-lom poreza, koji zavise od dohotka. Lokalni nivo raspolaže s manjim de-lom ukupnih poreza, a unutar toga s većim delom autonomnih poreza.Značajni deo prihoda lokalnog nivoa se sastoji od podeljenih poreza porazličitim osnovama i dodeljenih transfera. Gde postoji samostalni srednjinivo tamo se podela vrši između srednjeg i centralnog nivoa. To ćemo de-taljnije prikazati u poglavlju o porezima. Što se tiče rashoda centralni ni-

73

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

vo je prisutan u svim vidovima rashoda. Među svim rashodima s velikomtežinom prisutni su različiti transferi (transferi prema različitim nevladi-nim učesnicima, isplate socijalnog osiguranja, transferi koji su upućeni iz-van sektora vlasti), odnosno rashodi za kamate. Na lokalnom nivou kupo-vine od strane vlasti su određujuća stavka. Ovaj nivo vlasti je manje sklonbudžetskom deficitu.

3.2. Centralna vlast, određujući podsistem državnog budžeta

Cemtralni budžet u svim sistemima državnih budžeta ima određujućuulogu. Na ovom nivou se javljaju prihodi koji proizlaze iz suvereniteta drža-ve, odnosno ovaj nivo se može odreći dela privrednih prava (koja proizlazeiz ovog suvereniteta) u korist drugih nivoa državnog budžeta, odnosno dru-gih učesnika iz individualnog sektora privrede. Usvajanje i nkontrola reali-zacije centralnog budžeta najvažniji je državnopravni čin svake predstavnič-ke demokratije. Usvajanje centralnog budžeta i izveštaj o realizaciji odvija seu zakonskom obliku. Ovaj zakon uglavnom odlučuje o rashodima i o finan-siranju eventualnog deficita. Zakonsko regulisanje prihodne strane vrši sedrugim propisima, i to na duži vreme, nego što je godišnji budžetski ciklus.Relativna stabilnost poreskog sistema i naknada važan je preduslov privred-nog razvoja.

Izrada i proces realizacije budžeta može se podeliti na sledeće faze:� Izrada koncepta budžeta od strane izvršne vlasti (vlade) i podnošenje

parlamentu,� Usvajanje koncepta odlukom parlamenta, a nakon toga izrada i podnoše-

nje detaljnog budžeta,� Detaljna rasprava o podnetom budžetu kada su već izmene moguće

samo unutar usvojenog koncepta (glavna suma rashoda, nivo defici-ta, glavna suma pojedinih poglavlja). Nakon završene rasprave usva-ja se zakon, a zatim sledi proglašenje tog zakona. Zakon u okvirupredviđanja prihoda i rashoda određuje finansijske obaveze, odnosnomogućnosti pojedinih izvršnih nivoa.

� Realizacija budžeta. Realizacija je zadatak različitih osnovnih jedinica(vidi kasnije). Ove imaju određena ovlašćenja za manju korekciju bu-džetskih predviđanja. Ukoliko u toku realizacije dođe do takvih pro-cesa koji se razlikuju od usvojenog budžeta, u tom slučaju zakono-davstvo mora doneti dopunski budžet, koji se usvaja u vidu zakona.

� Na kraju realizacije izvršna vlast podnosi izveštaj o realizaciji budžeta, i akose taj izveštaj usvoji, tada parlament donosi zakon o završnom raču-nu budžeta.

74

ANDRAŠ VIGVARI

Centralni budžet se deli na poglavlja. Poglavlja se određuju godišnjimbudžetskim zakonom. U centralnom budžetu poglavlje može činiti:� različiti organi državne vlasti,� različita ministarstva,� pojedini organi sa ovlašćenjima na čitavoj teritoriji države,� međunarodni obračuni budžeta i budžetski obračun državnog duga.

Budžetska poglavlja se dele na naslove i podnaslove. Budžetski naslov ipodnaslov je zbir detaljno razrađenih predviđanja koja su organizaciono i saaspekta regulative povezana. Dalje detaljisane stavke nazivamo grupamapredviđanja. Te grupe su sledeće:� funkcionalni budžet,� rashodi akumulacije,� ciljna predviđanja,� opšta rezerva poglavlja,� investicioni ciljni programi.Među budžetskim rashodima izdvojeno trebamo posmatrati sledeće stavke:� Opšta rezerva. Cilj je, da se iz tih rezervi pokrivaju nepredviđeni ras-

hodi i neostvareni prihodi, do maksimalno 2%, odnosno do minimal-no 0,5% glavne sume budžetskih rashoda.

� Ciljna rezerva. Služi kao pokriće za mere vlasti u toku godine. Cilj i na-mena je određena, ali se ne zna tačna raspodela ovog predviđanja popoglavljima, naslovima i podnaslovima.

� Izdvojene investicije i rekonstrukcije. Za izdvojeni program se smatrasvaka investicija ili rekonstrukcija čija vrednost premašuje 0,2% glav-ne sume rashoda, odnosno svaki program kojeg zakonodavac odno-sno Vlada proglasi takvim.

� Investicije,� Rekonstrukcije,� Lični rashodi,� Novčane naknade po raznim osnovama,� Materijalni rashodi,� Rashodi za budžetskim zakonom određene ciljne zadatke.

3.3. Osobenosti funkcionisanja socijalnog osiguranjaU sistemu državnog budžeta Mađarske dva fonda, Fond zdravstvenog

osiguranja i Fond penzijskog osiguranja zajedno čine podsistem socijalnogosiguranja. U mnogim zemljama briga o nezaposlenima je takođe sastavnideo socijalnog osiguranja. U Mađarskoj ovu funkciju vrši jedan izdvojeni dr-žavni fond. Institucija socijalnog osiguranja je nastala u trećoj trećini 19. ve-ka. Njegovo funkcionisanje se zasniva delom na individualnom osiguranju,a delom na pravilima budžetske sfere. Slika br. 3.1. prikazuje upoređenje in-dividualnog i socijalnog osiguranja.

75

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

Slika br. 3.1.

Upoređenje privatnog i društvenog osiguranja na osnovu glavnih karakteristika

Formalno moramo razlikovati socijalnu sigurnost (social security) i soci-jalno osiguranje (social insurance). Socijalna sigurnost pored socijalnog osigu-ranja uključuje u sebe i dobrovoljne, dobrotvorne elemente kao i druge ele-mente rashoda u sklopu socijalne politike države). Postojeći sistemi socijal-nog osiguranja se mogu grupisati oko dva osnovna tipa. Bismarkov sistemmeđugeneracijske solidarnosti uklapa se u logiku kontinentalnog tržišnogmodela. Anglosaksonsko-švedski model sledi osobenosti anglosaksonskogfinansijskog sistema. U slučaju ovog potonjeg, usluge i zbrinjavanje koje sevrše putem sistema socijalnog osiguranja, dopunjuju se sa osiguranjima trži-šnog karaktera.

Sistem socijalnog osiguranja je skup onih pravila koja određuju ko ka-kve doprinose mora plaćati prema socijalnom osiguranju, odnosno, ko podkakvim uslovima može ostvariti pravo na transfere dohotka. Datom sistemusocijalnog osiguranja mogu pripadati različiti sistemi finansiranja, a ti sistemiznače konkretan vid uplaćenih doprinosa i način korišćenja ovih iznosa.Konkretan način sistema socijalnog osiguranja je u službi željenog društve-nog cilja, a sistem finansiranja je sredstvo za njeno racionalno, efikasno i si-gurno ostvarivanje. Ovi sistemi mogu biti različiti, koje ćemo prikazati u ka-snijem delu.

76

ANDRAŠ VIGVARI

Tr�išno osiguranje Društveno osiguranje

obavezno u pismenoj formi nije obavezna u pismenoj formi, odnosno nema(nastaje ex lege)

zasniva se na slobodnoj volji stranki opšte važeća, obavezna (ne može se otkazati niu pismenoj formi)

zasniva se na računu verovatnoće, premija osi-guranja zavisi od verovatnoće nastanka osigura-nog slučaja, odnosno od zahteva

matematičke računice su sekundarne

finansijsko polazište, dominira finansijski duh socijalni duh, i zaštita porodice je primarnapreduzetništvo, zasnovano na bazi dobiti prvenstveni cilj nije dobit

osigurani slučaj: osigurani slučaj:

– budući– neizvestan– slučajan

– najčešće budući– često predvidiv (npr. starosni), ali može bitineizvestan

Visoki akviziterski i manipulativni troškovi Zbog masovnosti niski specifični troškovi upra-vljanja

može se izraziti u novcu ili usluzi izražava se u novcu i davanja u naturi

individualno pravo, građansko pravna kategorija javno pravo, društvena kategorija

Iz logike socijalnog osiguranja proizlazi da platac doprinosa kao rentunikad ne dobija nazad „jedan prema jedan” svoje uplate. Zdravstveno osigu-ranje je slično individualnom osiguranju odnosno osiguranju imovine, apenzijsko osiguranje je slično životnom osiguranju. Vremenski horizont rizi-ka i privređivanja zdravstvenog osiguranja je uglavnom kratkoročan i sred-njoročan, a penzijskog srednjoročan i dugoročan.

Druga razlika između ove dve grane osiguranja je da u slučaju obezbe-đivanja penzija, platac doprinosa je u odnosu s jednom institucijom, a dopri-nos i renta je ista – iako nemaju istu kupovnu moć – novac.

Kada je u pitanju zdravstveno osiguranje, platac doprinosa dobija rentuu vidu usluge, u naturi, a prilikom obezbeđivanja i korišćenja te usluge po-vezan je najmanje s dve institucije. S jedne strane – prilikom uplate – s bla-gajnom za zdravstveno osiguranje (fond) – a prilikom korišćenja usluge – snekom od zdravstvenih ustanova. U ovom slučaju ima dodatnih zahteva. Sjedne strane ni finansijer (blagajna koja ubira doprinose), niti platac doprino-sa ne mogu neposredno kontrolisati kvalitet i troškove usluge. Kad je u pita-nju kvalitet ovde se bukvalno radi o pitanjima života i smrti. Kontrola tro-škova zdravstvenog osiguranja bila bi važna, jer troškovi ove grane rapidnorastu zbog sve većih potreba za istraživanjem i razvojem, odnosno zbog ve-likih fiksnih troškova. Druga posledica je, što se sigurno povređuje principobezbeđivanja, lakše je „šlepanje”. Održavanje karaktera samofinansiranjafonda zdravstvenog osiguranja je veoma teško. U lošijoj varijanti razlike iz-među potreba za uslugama i materijalnih mogućnosti postaju leglo korupci-je. Zdravstvena usluga (tačnije lečenje) po svom karakteru lako postaje klup-sko dobro.

Sistemi finansiranja ova dva sistema su različiti. Sada ćemo se koncen-trisati na probleme penzijskog osiguranja. Različiti sistemi finansiranja mo-gu se analizirati prema s različitih aspekata, čak i nezavisno od konkretnogsistema socijalnog osiguranja. Najvažniji aspekti ove analize su sledeći:� Ekonomski uticaji, odnosno analizira se kako sistem penzijskog osigu-

ranja utiče na ponašanje pojedinih privrednih subjekata, na konkuret-nu sposobnost privrede, odnosno na različite makroekonomske po-kazatelje (ušteda, potrošnja, inflacija, saldo državnog budžeta, itd.)

� pod proračunljivošću se podrazumevam predvidivost regulisanog od-nos doprinosa i rente i u kojoj meri je obezbeđeno. Ovom principuposebno prete periodi s visokom, odnosno promenljivom stopom in-flacije.

� Stabilnost znači stalnost uslova plaćanja doprinosa i rente, kao i zah-tev da njihov nivo i ravnoteža budu obezbeđeni na duži rok, bez če-stih promena.

Finansiranje sistema socijalnog osiguranja ima tri načela:

77

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

� Suština ovakvog načina finansiranja je u stavu da se aktuelne isplatesocijalnog osiguranja pokrivaju sa uplatama doprinosa iz datog peri-oda

� Sistem socijalnog osiguranja zasniva se na međugeneracijskoj solidar-nosti, pretpostavljajući da će svaka generacija će biti sposobna na isteili veće uplate.

� odnos doprinosa i rente zavisi od smrtnosti, privredne aktivnosti iočekivanih doprinosa (odnos penzija prema zaradama).

� doprinosi u velikoj meri zavise od kolebanja privrede, dok plaćanjerente socijalnog osiguranja zavisi od sistema.

� ukoliko su doprinosi u srazmeri sa zaradama tada je sistem relativnostabilan, za vreme inflacije prihodi se povećavaju, stvaraju moguć-nost za kompenziranje posledica inflacije, i to isplatom povećanihpenzija.

� sistem se relativno lako menja. Pojedinačne intervencije ne zahtevajukorake, koji su protivni pravilima sistema.

� sistem socijalnog osiguranja ne postaje učesnik na tržištu kapitala,nego izvori ostaju isključivo unutar sistema državnog budžeta. Toujedno znači da u slučaju viška izvora finansiraju se drugi delovi dr-žavnog budžeta.

� Suština finansiranja prema principima pokrivenosti kapitalom je utome što generaciju, koja odlazi u penziju iz uplaćenih doprinosa op-služuju s takvim kapitalom, čije trošenje, odnosno očekivan donosobezbeđuje pokriće za isplatu penzija prema očekivanoj životnoj do-bi date generacije.

� i ovaj sistem se gradi na međugeneracijskoj solidarnosti.� teret doprinosa je u skladu sa karakterom činilaca koje smo spomenu-

li kod sistema za raspodelu odnosno razrezivanje.� penzija je imuna centralnih intervencija, odnosno ova intervencija je

moguća jedino primenom takvih elemenata, koji su strani ovom siste-mu.

� zbog kolebanja kursa hartija od vrednosti, u zavisnosti od ekonom-skih gibanja, kao i zbog fluktuacije inflacije, sistem je funkcionalan sa-mo ako raspolaže značajnim rezervama.

� sistem obezbeđuje značajno pokriće kapitalom zbrinjavanje novopri-došlih, odnosno u jednom periodu sazrevanja na nivou nacionalneekonomije stvara prinudne uštede.

� Suština finansiranja u skladu sa očekivanim pokrićem znači da dopri-nose pretvaraju u kapital i s tim iznosom (zajedno sa donosom) obez-beđuju pokriće za rentu datog pojedinca u vidu poreza u skladu sapojedinačnim uplatama.

� doprinos nije osetljiv na demografske promene, međugeneracijskasolidarnost nije uslov.

78

ANDRAŠ VIGVARI

� proračunljiv je, menja se sa dugoročnim promenljivima privrede,ukoliko se uspostave odgovarajuće konstrukcije.

� ograničena je mogućnost centralnih intervencija koje se razlikuju odprincipa osiguranja.

� sistem socijalnog osiguranja je značajni učesnik na tržištu kapitala.� sistem postaje funkcionalan nakon dugog perioda sazrevanja, odno-

sno ovaj sistem je vremenski prilično zahtevan.Prikazani načelni modeli se ostvaruju slobodno samo na osnovu „čistih”

sistema socijalnog osiguranja. U stvarnosti – i u mađarskoj praksi – sistemisocijalnog osiguranja obezbeđuju ne samo opskrbu čisto osiguranih karakte-ra, a finansiranje se odvija kroz više kanala. Sistem socijalnog osiguranja mo-že platiti takve socijalne transfere kao što je dečiji dodatak ili naknade za slu-čaj rođenja deteta. Ovakvim transferima je slična i zdravstvena briga kao isubvencioniranje cene lekova. U slučaju ovakvih usluga svrsishodno je obez-bediti prihode sistema socijalnog osiguranja u vidu poreza. Ovaj porez zavi-si od poreza pojedinca.

Tipičan primer uplate doprinosa je uplata koja je srazmerna dohotku iima određenu gornju granicu (plafon doprinosa za penzije). Time se dekla-riše gornja granica preuzimanja rizika od strane sistema socijalnog osigura-nja. Pored ovoga obavezne usluge socijalnog osiguranja mogu se proširitidodatnim dobrovoljnim uplatama. U ovom slučaju dodatne usluge moramoobezbediti po principu samofinansiranja.

Sistem finansiranja socijalnog osiguranja mađarskog društva nakon1990. stvoren je u sklopu reformi državnog budžeta. Od početka 1990. godi-na ovi sistemi su funkcionisali kao nezavisni fondovi od državnog budžeta.U okviru razgrađivanja državne imovine, fondovi socijalnog osiguranja do-šli su u posed značajne imovine (funkcionalne i preduzetničke). Do 1998. go-dine funkcionisali su u vidu samouprave. To znači da su njihov budžet, po-slovanje i aparaturu upravljanja kontrolisali i njihovim radom upravljala te-la koja su izabrana od strane interesnih organizacija povlašćenika i plataca.Godišnje budžete i završne račune socijalnog osiguranja koji su doneti odstrane samouprava, parlament je usvojio u zakonskoj formi a njihovu kon-trolu je vršio Državni audit. Sredinom 1998. godine samouprave su rasformi-rane, a privređivanjem fondova rukovodi Vlada uz kontrolu Parlamenta.

3.4. Sadržaj, glavne karakteristike i osnovni principi privređivanja državnog budžeta

Specifičnosti privređivanja državnog budžeta proizlaze iz zbira nekoli-ko okolnosti. U državama građanske demokratije, različite odluke privređi-vanja donose izabrani predstavnici, ili birokrate, koji su izabrani od straneizabranih predstavnika. Različite finkcije privređivanja ostvaruju se u okvi-

79

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

rima hijerarhijskih organizacije i odluka. Samostalnost privređivanja različi-tih nivoa odlučivanja i izvršavanja je ograničena, okvir njihovog privređiva-nja obezbeđuju različitih propisi, odnosno ovlašćenja datih sa višeg nivoa.Pravila u odnosu na tržišni sektor omogućavaju neelastično privređivanje alitime se obezbeđuje korišćenje javnih prihoda u skladu sa njihovom name-nom, uz istovremeno obezbeđivanje transparentnosti. Ostvarivanje ovihzahteva ima i svoje troškove koji se pojavljuju ili u eksplicitnoj (birokratija,rasipništvo), ili u implicitnoj formi zbog neefikasnog funkcionisanja.

Nasuprot individualnom sektoru u ovom slučaju privređivanje ne poga-đa jednu užu interesnu grupu (vlasnici, zaposlenih, poslovni partneri), nego,u principu, čitavo društvo.

Vlada, vlast raspolaže (na različitim nivoima vlasti u različitoj meri) mo-nopolom primene prinude. Potrebni izvori radi ostvarivanja državnih zada-taka država, zahvaljujući funkciji javnih ovlašćenja, ubira prinudom od dru-gih učesnika privrede, a ako treba, bez obzira na interese drugih privrednihsubjekata može menjati pravno-formalna pa i neformalna „pravila igre” uprivredi. Dobra se proizvode ili za široke slojeve društva, ili pak za celo dru-štvo. Državna prinuda međutim može se odnositi i na određivanje krugaovih dobara.

Političke odluke (tako i odluke u vezi državnog budžeta) imaju specifi-čan vremenski horizont. Ova vremenski horizont međutim razlikuje se u od-nosu na rokove koje su poznate u mikro- i makroekonomiji. U ovom slučajudva perioda možemo smatrati određujućom vremenskim horizontom, a tosu budžetski period (najčešće jedna godina) i politički ciklus (period između dvaizbora). To znači da u slučaju mnogih programa rashoda koji opravdavajupostojanje državnog budžeta, (na primer sistem penzija koji obezbeđuje me-đugeneracijsku raspodelu dohotka, nabavka sredstava za odbranu, izgrad-nja metroa itd.) realizacija se proteže izvan oba vremenska ciklusa. To među-tim preti da donosioci političkih odluka mogu doneti odluke koje će previšeopteretiti budućnost, ili mogu zaustaviti različite programe rashoda koji suzapočeti u ranijem periodu a glase na duže rokove.

Jasno je međutim, da i sfera državnog budžeta zahteva donošenje stra-teških odluka koje prelaze već spomenute vremenske rokove. Među ovakveodluke spada određivanje višegodišnjih programa rashoda, određivanje nji-hovih uslova, i vid izvršavanja različitih zadataka (proizvodnja usluge, ku-povina usluga, transfer dohotka, ili regulacija).

Gazdovanja poreskim parama, korišćenje ovih sredstava, ima svoje spe-cifične zakone odlučivanja, trošenja i kontrole. Privređivanje na ovom planujeste aktivnost koja je usmerena na usaglašavanje suženih, nedovoljnih re-sursa i u principu neograničenih potreba. Ovo privređivanje, međutim, nijeizloženo kontroli efikasnosti kao što je to slučaj sa kupcima na tržištu. Ovo

80

ANDRAŠ VIGVARI

ne pospešuje izvršioce operativnog privređivanja na štedljiv odnos premaresursima. Značajni deo javnih dobara i kvazi javnih dobara pružaju držav-ne monopolske organizacije, pa na taj način nije uvek moguće upoređivanje(benchmarking). Shodno tome organizacija, koja realizuje poslovanje, privre-đivanje u sklopu državnog budžeta, u vezi korisnosti svoga rada ne dobijapovratne (tržišne informacije), pa zbog toga ne može vršiti ni analizu troško-vi/rezultati svoga poslovanja. Efikasnost alokacijskih odluka vezanih za raz-ličite državne usluge mogu procenjivati samo organi finansiranja višeg ni-voa, koji raspolažu sa dubljim informacijama i to pomoću analize troškova ikoristi zbog nedostatka tržišnih cena. Iz ovoga proizlazi i neizbežan biro-kratskih karakter sistema državnog budžeta. Ova situacija rezultira i situaci-jom u kojoj su izvršni organi u sprovođenju operativnog privređivanja zain-teresovani za osvajanje što većih resursa i za opravdavanje svoga postojanja.

Pojam privređivanja državnog budžeta podrazumeva, obuhvata izradubudžeta, eventualnu dopunu, sprovođenje budžeta, finansijsko poslovanjeizveštavanje o realizaciji budžeta kao i gazdovanje imovinom. Državni bu-džet, pored već spomenutih podsistema sastoji se od osnovnih jedinica. Ovesu jedinice samostalne sa aspekta upravljanja, planiranja, regulisanja, izvrše-nja, izveštavanja i kontrole, znači sa aspekta izvršavanja različitih ekonom-skih funkcija. Ovakve osnovne jedinice su organi budžeta, fondovi i predvi-đanja. Zbog velike šarolikosti državnih zadataka stvorila se praksa koja overazličite elemente smatra osnovnim jedinicama.

Budžetski organ je formirana organizacija za privređivanje koja ima zada-tak da izvrši određene zadatke, koja za svoje funkcionisanje raspolaže po-trebnom imovinom i koja ima status pravnog lica.

Fond je novčana masa (državni budžet, garancijski fondovi, penzijskifond, izdvojeni fondovi, budžet lokalnih samouprava, itd.), koja je izdvojenaza određene ciljeve. Fond raspolaže izvorima prihoda.

Predviđanja nisu ništa drugo nego novčana sredstva, koja se mogu troši-ti na osnovu ovlašćenja.

Pitanjima fondova i predviđanja smo se bavili na drugim mestima, a uovom slučaju detaljnije ćemo obraditi glavne karakteristike budžetskih organa.

3.4.1. Izrada i izmena budžetaIzrada budžeta se odvija u dva dela koji se mogu veoma dobro razgra-

ničiti. Jedno je planiranje, a drugo je odlučivanje.Planiranje je proces u kojem se razrađuju ona predviđanja prihoda i ras-

hoda, koja služe kao osnova odlučivanja, a u ovom procesu treba da se ostva-re osnovni principi privređivanja sistema državnog budžeta. Proces planira-nja počinje pregledom poslova i zadataka. Prilikom određivanja zadatakakoji se moraju obaviti treba naznačiti i karakter zadatka (funkcionisanje iodržavanja ustanova, transferi, podrške, obnova i razvoj), kao i obim zadat-

81

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

ka. Posebnu pažnju treba posvetiti prenesenim obavezama iz ranijih godina(pre svega investicije), i na druge ugovorne obaveze, kao i na obećanja (npr.državno jamstvo, povećanje penzija itd.)

Sledeći korak je pregled uslova za obavljanje zadataka, stanje imovine iizvora prihoda, opet sa aspekta karaktera izvora (posredni i neposredni po-rezi, ubirane naknade, itd) i volumena izvora. U ova dva koraka već se videone makroekonomske prognoze (emisija, potrošnja, rast individualnih inve-sticija, inflacija, kamate, kurs, itd.), kao i društvene prognoze (npr. demograf-ska očekivanja nataliteta, prosečna životna dob, starosna struktura, itd.), ko-je u osnovama određuju i zadatke i prihode.

Treći korak je određivanje stvarnih rashoda. U ovom koraku istovreme-no se uzima u obzir i zadatak i troškovi izvršenja zadatka. U savremenim bu-džetskim sistemima postoje takvi sistemi posmatranja, merenja i upravljanjakoji su pogodni za određivanje optimalnih troškova javnih usluga, kao i zanjihovo sprovođenje. To je u suštini kontrolna funkcija budžetskog sektora.Osnovu toga čine različiti brojčani pokazatelji budžeta koji mogu biti izraže-ni u naturi i vrednosno. Naturalni pokazatelj može biti pokazatelj zadatka,učinka i/ili kapaciteta. U ovome je od izuzetnog značaja pronalaženje prigod-ne merne jedinice. To može biti broj korisnika, kvadratura ustanove, broj na-stavnih dana, itd. Pokazatelji iskorišćenosti su u formi postotka a karakteri-šu odnos stvarne i optimalne iskorišćenosti. Pokazatelj vrednosti može bitinorma, normativa i pokazatelj učinka.

Na ovoj tačci korisna pomoćna sredstva planiranja mogu biti makroeko-nomske prognoze koje se odnose na opštu inflaciju i prognozirane cene po-jedinih oblasti. Zadnja faza planiranja jeste ostvarivanje finansijske ravnote-že budžeta. U toj fazi se vrši usklađivanje glavne sume i pojedinih međuzbi-rova rashoda i prihoda, a s druge strane dostupnost spoljnih izvora finansi-ranja, kao i njihovih troškova (to se odnosi na eventualnu dopunu prihoda).Planiranje budžeta u zavisnosti od korišćenih metoda može se izvesti na ne-koliko načina.

Tradicionalni način, koji izaziva najmanje konflikata, a to je planiranjena baznoj osnovi. Ovaj način kao polazište prihvata predviđanje prethodnegodine i uticaje promenjenih zadataka i/ili cena koje utiču na troškove (npr.okvir zarada), kao i indeks potrošačkih cena pretvara u podatke aktuelnogfinansijskog plana. Ova metoda obuhvata i strukturne promene, podizanjenivoa, ali i viška predviđanja. Planiranje na baznoj osnovi ovim metodamapostiže da se promene zadataka, uticaji finansiranja zadataka iz prethodnihgodina, kao i rast potreba predmetne godine, pojave u dokumentu predmet-ne godine. U prilog ovog postupka govori što se može primeniti u svim obla-stima državnog budžeta i obezbeđuje neprestanost, a obavezni izveštaji, ko-ji se moraju izraditi za potrebe sistema informatike budžeta obezbeđuju do-

82

ANDRAŠ VIGVARI

voljno osnova za planiranje. Ovaj način konzervira nastalu ekonomsku situ-aciju, planiranje nije usmereno na zadatke već na organizacije. Zbog toga ni-je pogodan za planiranje novih zadataka, ili pripremu korenitih promena.

Zbog ranije spomenutih izazova, u budžetskom planiranju su se pojavi-li novi postupci. Suština novih postupaka je u tome što umesto baze planerise okreću ka zadacima i njihovim potrebnim resursima. Ovakav pristup po-kušava odrediti različite zadatke u vidu programa, zatim ovim programimapridodaje resurse, izbegavajući time neefikasno korišćenje odnosno rasipa-nje. Ovaj postupak se naziva programskim budžetiranjem (program budgeting).Upraksi se s promenljivim uspehom primenjuju dva postupka ovakvog plani-ranja.

Jedan od njih jeste programski budžet (PPBS). Suština ovoga je u tome štose ograničeni budžetski izvori temeljitije a time i efikasnije alociraju na razli-čita polja zadataka. Zadaci se razdvajaju na međuciljeve a međuciljevi se ran-giraju. To je faza planiranja, tačnije faza strateškog planiranja. Nakon togasledi analiza mogućnosti ostvarivanja prihvaćenih međuciljeva. U ovo trebasvrstati potrebe za resursima pojedinih ciljeva kao i organizacione okvireostvarivanja. U ovoj fazi programiranja vrši se analiza troškova/dobiti među-ciljeva. Treća faza je određivanje potrebnih rashoda za ostvarivanje ovakostvorenog sistema ciljeva. Ovaj postupak ne uzima u obzir ranije nastale od-nose u sferi troškova i organizacija. Radno je zahtevan jer umesto uobičaje-nih informacija o državnom budžetu pretpostavlja postojanje samostalnorazrađenog sistema kontrole. Ova metoda zahteva ulaganje velikog rada jed-nom i permanentno održavanje. Istovremeno prikazuje jednoznačne zahteveprema učinku, poboljšava efikasnost i oslobađa resurse. Ovako izrađenpredlog budžeta nudi mogućnost efikasnijeg i preglednijeg odlučivanja.

Druga metoda za izradu programskog budžeta jeste budžet nulte baze(ZZB). Prvobitno ova metoda je primenjena za finansijsko planiranje novihproizvoda u okruženju u kojem se tehnologija brzo menja. Suština je u tome,da ova metoda planiranja prošlost uopšte ne uzima u obzir. U javnom sekto-ru ova metoda znači da postojeće zadatke razrađuje na osnovne aktivnosti, iovim osnovnim aktivnostima pridodaje finansijske potrebe. I ova tehnika jeprilično radno zahtevna. U praksi se primenjuje na taj način, da se kod delaaktivnosti vrši razrada na osnovne zadatke, i revizija rashoda. Kod preosta-log dela aktivnosti uzimaju u obzir ranije utvrđene rashodne potrebe (even-tualno sa izvesnim automatizom). Ova metoda može se uspešno primeniti zaodređivanje rashodnih potreba novih zadataka. Za određivanje rashodnihpotreba postojećih aktivnosti za sada se retko koristi.

Druga važna faza jeste odlučivanje. Specifičnost ovog sistema odlučiva-nja je u tome što postoji strogi redosled postupaka u procesu planiranja, vre-mensko dinamiziranje, zatim obezbeđivanje povratne sprege različitih faza

83

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

planiranja (davanje mišljenja i korekcija) prema forumima, koji pripremaju,ocenjuju i odlučuju. (Vlada, odbori, komisije parlamenta, zasedanje parla-menta.)

Ovom redosledu postupanja pripada i obaveza da predlagač zakonapredloge predviđanja podnosi u odgovarajućoj strukturi.

Odlučivanje u okviru mehanizma donošenja odluke se odvija na zase-danjima izabranih političkih tela. Postupak parlamentarnog odlučivanja sa-stoji se u proceduri po kojoj izvršna vlast (Vlada, gradonačelnik) podnosipripremljeni nacrt, o kojem se raspravlja na sednicama komisija, odbora par-lamenta/skupštine samouprave, kao i na plenarnoj sednici. Na osnovu ovihrazgovora i drugih pobuda poslanici, odbornici podnose predloge za izme-nu. U toku procesa odlučivanja – da bi se izbegle beskonačne rasprave – ras-prava se odvija u dva dela. Opšta rasprava određuje okvire predloga budže-ta. (U slučaju samouprava u ovoj fazi se vrši usvajanje koncepta budžeta.)

Detaljna rasprava omogućava konačno određivanje prioriteta u granica-ma datih iznosa.

Odluka se pretvara u pravni oblik (zakon, odnosno uredba samoupra-ve). Sprovođenje predviđanja usvojenog budžeta je obaveza. To znači daobavezno treba ostvariti predviđene prihode, a prebačaj je moguć bez izme-ne predviđanja. Ostvarivanje predviđanja rashoda je pravo izvršilaca. Zbognastalih okolnosti, lošeg planiranja ili loše odluke moguće su izmene budžet-skih predviđanja. Korekcije mogu biti u vidu izmena, odnosno pregrupisa-nja. Imena predviđanja može biti u vidu povećanja, smanjenja, blokiranja ilibrisanja. Izmena rezultira promenom glavne sume budžeta, a pregrupisanjenema tu posledicu već samo menja unutrašnju strukturu budžeta. Pravo mo-gućnosti izmene predviđanja propisuju zakoni. Tim detaljima na ovom me-stu nećemo se baviti.

3.4.2. Sprovođenje, realizacije budžetaSprovođenje, realizacija budžeta je izvršavanje različitih budžetskih za-

dataka, ubiranje potrebnih prihoda za njihovo ostvarivanje, odnosno ispu-njavanje predviđenih rashoda. Sprovođenje realizacije se vrši putem raznihustanova i osnovnih jedinica državnog budžeta.

Ubiranje prihoda je delom zadatak stručnih organa za ubiranje javnihprihoda (poreska uprava), a delom drugih budžetskih učesnika. Ovi potonjimogu ubirati razne naknade, takse, donacije, kazne, zakupnine, dividendu,itd. Visinu dela ovih prihoda određuju različitih propisi. Ova aktivnost zah-teva odgovarajuću poslovnu i računovodstvenu organizovanost i specijalnuopremljenost. Obavezni nivo predviđenog prihoda jeste njegova najniža gra-nica. Ako dođe do prebačaja prihoda, nije neophodna korekcija budžeta.

U slučaju ispunjavanja predviđenih rashoda za izvršni organ gornja gra-nica mogućeg poslovanja čini iznos predviđanja. To praktično sprečava mo-

84

ANDRAŠ VIGVARI

gućnost trošenja ostvarenog prebačaja u prihodima, odnosno mora se izvrši-ti izmena predviđenih rashoda, znači korišćenje viška je moguće uz odgova-rajuću odluku.

Ostvarivanje predviđanja na rashodnoj strani počinje prihvatanjem oba-veza od strane izvršilaca. Ovo se može vršiti aktom zapošljavanja, a to je vidsklapanja radnog odnosa radi obezbeđivanja kadrovskih resursa za izvrša-vanje usluga. Obaveza se može prihvatiti i narudžbom, odnosno transport-nim i preduzetničkim ugovorom. Pravila preuzimanja obaveza od stranevlade, vlasti regulišu se posebnim propisima. Takav je na primer zakon o jav-nim službenicima i javnim zaposlenima ili zakon o javnim nabavkama. Va-žno pitanje prihvatanja obaveza jeste stvaranje odgovarajućih ugovornihuslova, čime se obezbeđuje ekonomično i efikasno trošenje javnih prihoda.

Drugo čvorište izvršenja jeste realizacija prihvaćenih obaveza, a to zna-či izvršavanje, predaju, preuzimanje. Nakon toga sledi verifikacija, pa do-značavanje.

Na završetku procesa sledi isplata novca, odnosno realizacija doznaka.I ovaj sled ima svoja stroga pravila. U okvirima ove knjige nećemo se bavitiovim pravilima, postupcima i različitim načinima plaćanja.

3.4.3. Gazdovanje novcemGazdovanje novcem ima zadatak da obezbedi dospele isplate izvršenih

zadataka ili po drugim pravnim osnovama (npr. transferi plaćanje kamata iotplata dugova). Znači treba da obezbedi novčana sredstva za izvršavanjedospelih obaveza odnosno da razreši situacije koje proizlaze iz vremenskognepodudaranja prihoda i rashoda. Ovaj zadatak, gazdovanje novcem, u prin-cipu pojavljuje se na različitim nivoima državnog budžeta. Postoje takvi mo-deli, koji funkciju gazdovanja novcem dižu na centralni nivo (sistemi na ba-zi trezora), ali postoje i decentralizovani sistemi. U slučaju trezora izvršni ni-voi ne obavljaju gazdovanje novcem, nego isključivo raspolažu sa svojimpredviđanjima. Račune novčanog prometa pojedinih izvršnih nivoa vodi tre-zor, i nelikvidnost odnosno višak se javlja u trezoru.

Privređivanje trezorskog tipa ima za cilj optimalizaciju potreba za nov-cem državnog budžeta, kao i obezbeđivanje prethodne (ex-ante) kontrolenad poslovanjem. Trezor u mađarskoj praksi za pojedine izvršne nivoe uskladu sa njima usvojenim budžetskim predviđanjima otvara okvirni račun.Ovaj okvir uzima u obzir dinamiku sprovođenja i razliku prihoda (koji uovom slučaju sopstveni prihod izvršnog nivoa) i rashoda. Trezor pre preba-civanja novca obavlja kontrolu likvidnosti (ima li na računu novca) i pokrića(da li je isplata pravno zasnovana, ima li za to predviđanja). Izvršni nivo uovom slučaju ne privređuje sa novcem, nego sa predviđanjima. U današnjemmađarskom sistemu državnog budžeta funkcije trezora obavljaju tri organi-zacije, koje su pod nadzorom ministra za finansije. AD Centar za upravljanje

85

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

državnim dugovima ima zadatak da sprovodi domaću i inostranu emisijudržavnih hartija (koji su otelotvorenje državnog duga), uključujući određeneprometne funkcije. Zadatak tog društva je i delatnost na tržištu kapitala u ci-lju servisiranja državnog duga. Postoji ured za državni budžet, koji obavljazadatke odnosno ima delokrug – kao budžetski organ – da od funkcija tre-zora vrši evidentiranje izmenu i aktueliziranje predviđanja, prikupljanje iobradu informacija, zatim kao i zadataka u vezi planiranja budžeta i izradezavršnog računa. Vodi evidenciju o osnovnim podacima budžetskih organa.Ima zadatak da obezbedi funkcionisanje Državnog sistema podrške i moni-toringa kao i izvršavanje zadataka u vezi finansijskog obračuna sa Evrop-skom unijom. Upravlja radom teritorijalnih ureda za budžet. Ovi uredi (kojisu ranije imali naziv područna informaciona služba državnog budžeta i op-šte uprave, pored obavljanja svojih zadataka u vezi centralnih budžetskih or-gana, imaju važnu ulogu u planiranju, funkcionisanju sistema za regulisanjecentralnih izvora lokalnih samouprava, odosno budžetsko planiranje pojedi-nih samouprava podržavaju s potrebnim informacijama odnosno informatič-kim uslugama.

Ako se ne radi o trezorskom finansiranju, svaki izvršni nivo obavlja ma-nje-više samostalno gazdovanje novcem. Ova praksa obezbeđuje veću samo-stalnost u privređivanju, istovremeno povećava potrebe za novcem od stra-ne budžeta, i umanjuje transparentnost, preglednost privređivanja. U ovomslučaju račune novčanog prometa izvršilaca vode ili centralna banka ili ko-mercijalne banke.

Važni elemenat gazdovanja novcem jeste snabdevenost novcem različi-tih izvršnih nivoa. Na ovim nivoima – važi kao glavno pravilo – prihodi, ko-ji su potrebni za ispunjavanje rashoda se ne stvaraju u mestu, nisu sopstveniprihodi. Prepuštanje ovakvih prihoda se vrši u skladu sa propisima i na vre-menski proračunljiv način.

Ovakvo snabdevanje novcem može se vršiti u vidu finansiranja ustano-ve, finansiranja u zavisnosti od učinka finansiranja programa. Suština finan-siranja ustanove je u tome da se u skladu sa prihvaćenim budžetom vrši rav-nomerno (uz primenu eventualnih sezonskih činilaca) snabdevanje novcem.Suština finansiranja u zavisnosti od učinka se vrši pretežno u slučaju investi-cija, a to znači da u skladu sa ostvarenim fazama investicije, mogu se „pozva-ti” sredstva podrške.

Finansiranje programa se primenjuje u slučaju različitih transfera i dr-žavnih investicija. Dâ se međutim zamisliti, da se na određenom izvršnomnivou zadatak koji je vanredan ali dobro definisan (npr. reorganizacija jedneustanove) finansira nezavisno od uobičajenog funkcionisanja. Za ovo su ti-pični projekti (to su delovi programa), koji se finansiraju iz različitih fondo-va EU, zatim programi (složeni planovi za postizanje kompletksnih ciljeva).

86

ANDRAŠ VIGVARI

Snabdevanje novcem pored već spomenutih vidova može biti neto i bruto fi-nansiranje. Bruto finansiranje znači da izvršni nivo dobija celokupan iznosnjegovih predviđanja. Neto finansiranje znači da dobija manje novca odpredviđenog. Razliku čine takve stavke, koje bi značile novčane tokove unu-tar državnog budžeta. (Najtipičniji primeri su javni tereti zarada.)

Sledstveno tome trezorsko finansiranje jeste neto finansiranje, ali možese zamisliti i u drugim slučajevima (novčani tokovi između različitih podsi-stema državnog budžeta).

Pojam gazdovanja novcem podrazumeva i to da se bankarski odnosi ikonta učesnika budžetskog sistema regulišu posebnim propisima.

3.4.4. Izrada završnog računa

Javni prihodi koji su ušli u sistem državnog budžeta i kroz njega su i po-trošeni moraju se obračunati. Sadržajne elemente i strukturu ovog iskaza, iz-veštaja obradićemo u kasnijem poglavlju. Veoma je važno već ovde navestida je slično budžetu i izveštaj je i tehnički i pravni akt. Korišćenje javnih pri-hoda se prikazuje u dokumentu završnog računa koji je sastavljen od izve-štaja raznih izvršnih organa a koji se podnosi forumu koji je prihvatio bu-džet. Struktura ovog dokumenta je istovetna sa strukturom zakona o budže-tu. Ovaj dokument kontroliše nadzorni organ Parlamenta, a to je DržavniAudit. Sadržina ove kontrole je prilično različita u zavisnosti od država. Po-stoji praksa prema kojoj ovo znači revizorsku verifikaciju podnesenih izve-štaja. Usvajanje završnog računa (slično budžetu) se utvrđuje u vidu prav-nog akta.

3.4.5. Gazdovanje imovinom

Pod pojmom državne imovine podrazumevamo različite resurse koji semogu izraziti u određenoj vrednosti, dobra i pripadajuća prava u vlasništvuraznih učesnika sistema državnog budžeta. Vlasništvo obuhvata pravo nakorišćenje, pretvaranje, otuđivanje kao i prisvajanje koristi i donosa od teimovine.

Pojam gazdovanja imovinom podrazumeva namesko korišćenje, funkci-onisanje, sačuvanje stanja, proširivanje, iskorišćavanje (izdavanje u zakup ikorišćenje, otuđivanje) kao i vođenje evidencije i kontrolu.

Pojavni oblici državne imovine su: nematerijalna dobra (intelektualniproizvodi, apsolutna prava) predmeti i sredstva (zgrade, zemljište, motornavozila, itd.), uložena novčana sredstva (finansijska ulaganja, deonice i udelapreduzeća u vlasništvu), u koncesije ili radi funkcionisanja predata sredstva,zalihe, potraživanja, hartije od vrednosti (državne hartije), kao i novčanasredstva.

Namena imovine sistema državnog budžeta je obezbeđivanje fizičkihuslova (školska zgrada, oružje, itd.), ostvarivanje različitih ekonomskih

87

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

funkcija države (centralna banka, javna državna preduzeća) i uslova za efi-kasno gazdovanje novcem (novčana sredstva, državne hartije). Imovina dr-žavnog budžeta u Mađarskoj sastoji se od imovine trezora (vlasničkim pra-vima raspolaže centralna vlast) od imovine javne sfere (npr. Mađarska aka-demija nauka), od imovine socijalnog osiguranja, imovina koja je u službifunkcionisanja i osiguranja kao i preduzetnička imovina), i od imovine sa-mouprava (matična i druga imovina).

Malo ćemo detaljnije govoriti o strukturi imovine trezora (a o imovinisamouprava ćemo kasnije detaljnije). U imovinu trezora spada imovina kojaje i zakonom proglašena isključivom državnom imovinom, materijalna sred-stva i dobra sa svojstvima imovine, koja se u skladu sa pravilima zakona okoncesiji mogu preneti na korišćenje. Tu spadaju i sredstva u službi izvrša-vanja zadataka i obaveze države. Imovinu trezora čine državno zaštićenaumetnička (npr. pojedine slike, skulpture) umetnička dela i prirodne vredno-sti, zatim državna zemljišta, šume, zaštićena područja, (npr. nacionalni par-kovi), kulturni spomenici, kao i druga imovina koja je dospela u vlasništvodržave na osnovu državnih potraživanja i drugih pravnih osnova. U ovugrupu spada i imovina privrednih društava predviđenih za privatizaciju.Pravila gazdovanja imovinom regulišu se posebnim propisima, (u vidu za-kona ili uredbe samouprave). Gazdovanje državnom imovinom se odvijakroz različite organizacione okvire, (budžetski organ za upravljanje imovi-nom, društvo u vlasništvu samouprave/države, društvo za sprovođenje pri-vatizacije i upravljanje imovinom).

Gazdovanje imovinom je usko povezano sa budžetskim privređivanjem.Različite funkcije gazdovanja imovinom različito utiču na aktuelnu pozicijubudžeta. Korišćenje, funkcionisanje, čuvanje stanja i proširenje najčešće teretirashodnu stranu. Različiti vidovi korišćenja imovine rezultiraju prihodima.

Poseban zadatak i posebnu odgovornost predstavlja vođenje evidencijei kontrola. Vođenje evidencije delom se odnosi na inventar, a delom na vred-nosnu evidenciju (bilans). Zbog poteškoća u vođenju evidencije u slučaju re-cimo mostova i puteva, bilans imovine budžeta (podatke tog bilansa) trebaprihvatati sa većim rezervama od uobičajenog.

Gazdovanje državnom imovinom može kontrolisati Državni audit.Principi gazdovanja proizlaze iz glavnih karakteristika budžetskog privređi-vanja.

3.4.6. Principi budžetskog privređivanjaIz specifičnih uslova proizlaze oni osnovni principi gazdovanja, koji či-

ne sistem normi gazdovanja javnim prihodima. Deo ovih normi je sličanprincipima koji se primenjuju u individualnom sektoru, a drugi deo se od-nosi isključivo na državni budžet. Ovi principi, načini mogu se svrstati u trigrupe: pravna načela sadrže ona pravila, koja pravnim sredstvima regulišu re-

88

ANDRAŠ VIGVARI

dosled budžetskog postupanja, i kršenje ovih načela povlači za sobom prav-ne sankcije.

Načela gazdovanja obuhvataju pravila ponašanja, koja se primenjuju unu-tar državnog budžeta, čije poštovanje obezbeđuje nesmetano gazdovanje, akršenje smetnje u gazdovanju. Načela obračuna sadrže principe, koji obezbe-đuju transparentnost gazdovanja. Transparentnost gazdovanja je izuzetnovažno pitanje u javnoj sferi, jer obezbeđuje kvalitet gazdovanja, a istovreme-no i uslov je poverenja prema javnom sektoru. Pravna načela su sledeća:� Obaveza izrade budžeta i princip predstvničkog ovlašćenja. Suština ove

obaveze je da u okviru državnog budžeta za bilo koju ekonomskutransakciju unapred treba pribaviti ovlašćenja nadležnih političkihorgana odlučivanja i treba uspostaviti ekonomske uslove, naznačitinjihove finansijske posledice. Ova načela odražavaju onaj zahtev, daza uticaje bilo koje državne akcije (razrezanje poreza, povećanje/sma-njivanje podrške, izgradnja infrastrukture, itd.) odgovornost na krajupreuzimaju izabrani organi državne vlasti. U tom smislu budžet je je-dan prethodni finansijski bilans, koji uz odgovarajuće detaljisanje pri-kazuje planirane javne rashode i njihovu prihodnu pozadinu.

� Princip ograničenog i prethodnog ovlašćenja. To znači da u sektoru bu-džeta ekonomske odluke (preuzimanje obaveza, doznake) se mogudonositi samo na osnovu odgovarajućih pravnih ovlašćenja, a zasprovođenje, ostvarivanje budžeta izvršnoj vlasti stoji na raspolaga-nju ograničeno vreme (obično jedna godina). Ima primera u anglo-saksonskim sistemima državnog budžeta na vremensko ograničava-nje ovlašćenja. Racionalnost političkih i ekonomskih odluka u sluča-ju ovog principa mogu se sudarati, jer određene akcije (sveobuhvatniprogrami ekonomske stabilizacije, ili većih investicionih projekata)protežu se i kroz više izbornih ciklusa. Ovaj princip odražava logikupolitičkog upravljanja ovom sferom koja omogućava da na promenje-ne političke i ekonomske uslove zakonodavna vlast reaguje izmenomsistema preferencijala.

� Izvršavanje u skladu sa usvojenim budžetom. Usvojeni budžet ima i prav-nu formu (Zakon o budžetu, Budžetska uredba samouprave), koja semora ostvariti, a odstupanje je moguće samo na osnovu pravnih ovla-šćenja.

� Mogućnost kontrole. Ovo znači da se mora uspostaviti takav sistemkontrole, koji je pogodan za procenjivanje zakonitosti, pravilnosti iuspešnosti privređivanja, za otkrivanje namernih i slučajnih nepravil-nosti, rasipništva i eventualnih prevara.

� Javnost. Ovaj princip znači, da svaki zainteresovani nosioc interesaima pravo na informacije o gazdovanju državnog budžeta. Ovo nače-lo važi za ceo proces privređivanja od planiranja i realizacije do obra-čuna.

89

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

Načela gazdovanja su:� Princip predvidivosti. Ovaj princip govori da – slično funkcionisanju

modernih poslovnih organa – je planiranje ključni elemenat procesaprivređivanje. Budžetsko planiranje je poprilično složeni zadatak jerpored užih budžetskih procesa potrebne su i detaljne prognoze u ve-zi skoro svih makroekonomskih indikatora, kao i indikatora konjunk-ture na svetskom tržištu. Ova saznanja o spoljnim procesima su osno-va, prema kojoj se određuje manevarski prostor budžetske politike.Prihodi budžeta, ali i izvesni rashodi povezani su sa različitim ma-kroekonomskim i spoljno-ekonomskim procesima preko hiljadu niti.Različiti prihodi poreskog karaktera zavise od potrošnje, kao i kreta-nja dohotka domaćinstava i preduzeća. Podrške koje su pružane pri-vrednim organizacija (npr. podrška izvoza za agrar) zavise od emisi-je u privatnom sektoru, kao i potražnje na spoljnom tržištu prema da-toj robi. Kretanje ušteda, deviznog kursa, tokovi na tržištima novca ikapitala u znatnoj meri određuju potrebe brižljivog odnosa prema dr-žavnim dugovima, odnosno mogućnost finansiranja eventualnog bu-džetskog deficita. Nije jednostavno ni planiranje procesa unutar bu-džeta. To pretpostavlja projekciju demografskih promena i tokova za-pošljavanja, stvaranje i procenjivanje pokazatelja zadataka koji odra-žavaju tehničke karakteristike različitih javnih usluga. Kod investici-onih projekata od tehničkog planiranja, pa preko plana finansiranjazadatak obuhvata i prognozu za potrebe podrške i održavanje nakonrealizovane investicije. Socijalni rashodi zavise od kretanja dohotkastanovništva, a sa druge strane i od obećanja konkretnog socijalnogsistema. Za rashode u vezi penzija i obrazovanja pored ostalog ozbi-ljan uticaj imaju i demografski tokovi. Iz ovih primera se dobro vidida je planiranje budžeta izuzetno složen problem.

� Princip ravnoteže. Ovaj zahtev se odnosi na to da finansiranje javnihzadataka bude obezbeđeno na duži rok, da prihvatanje zadatka budeu skladu sa ostvarljivim prihodima. Ovaj princip nije doktrina urav-noteženog budžeta jer na primer stabilizaciona funkcija u datoj situ-aciji može biti realizovana upravo uz pomoć deficita. Princip ravno-teže znači usklađenost prihoda i rashoda na duži rok, odnosno drža-nje pod kontrolom prihvaćenog deficita. Sa pojmom budžetskog de-ficita smo se ranije već bavili. U budžetskom privređivanju postojemeđutim izvesna „pravila palca”, koja nemaju neku naročitu teorij-sku pozadinu, nego su se jednostavno iskristalisala u praksi. Takav jena primer pravilo, po kojem ako prihodi budžeta pokrivaju tekućerashode i nema dugova, onda se taj budžet smatra uravnoteženom.Izvor kredita, koji je uključen sa ciljem akumulacije, ovo shvatanje nesmatra znakom neravnoteže.

90

ANDRAŠ VIGVARI

� Princip stabilnosti. Ovaj princip znači da je sistem pravila koji propisu-je funkcionisanje sektora i koji je ugrađen u svaki trenutak privređi-vanja menja se samo u najnužnijoj meri, ali nikad se ne menja samoradi promene. Kod analize sistema samouprava u Mađarskoj videće-mo da je ostvarivanje ovog principa izuzetno protivrečno. Promenespoljnih uslova privređivanja, neproračunljivost reakcija zaintereso-vanih učesnika, sukob interesa političke prirode i zbog podele ogra-ničenih resursa između centralne vlasti i lokalnih samouprava prou-zrokuje, da promena regulative je jedno od najvažnijih sredstavasprovođenja političkih interesa.

� Princip jedinstvenost. Ovaj princip govori o tome da se na različitim ni-voima vlasti (na kojima funkcionišu izborom legitimisana političkatela) trošenje javnih prihoda vrši kroz jedinstveni finansijki fond. Ovoje preduslov ostvarivanja političke odgovornosti, kontrole izvršnevlasti i racionalnog privređivanja. Izvršna vlast međutim voli, da iz-makne političkoj kontroli, želi sebi obezbediti veći manevarski pro-stor u privređivanju. U tom cilju se stvaraju „mali” budžeti. To se naj-češće stvara pomoću izdvojenih novčanih fondova. Ovi novčani fon-dovi (bilo na nivou centralne vlasti ili lokalne samouprave) imajusvoju opravdanost u određenim specijalnim situacijama. Ukoliko fi-nansiranje izvesnih stvari želimo zaštiti od političke situacije aktuel-nih budžeta, tada ima smisla ovo izuzeti iz opšte logike funkcionisa-nja budžeta. Na primer, nakon isteka životnog veka nuklearne centra-le, njeno demontiranje zahteva značajna sredstva. Pokriće tih troško-va je moguće ugradnjom nekog elementa „poreskog” karaktera u ce-nu struje, a taj „porez” čini prihode jednog izdvojenog državnog nov-čanog fonda. Moguća je i takva situacija, kada se za finansiranje izve-snih državnih razvojnih programa koriste izvori (inostrana pomoć,podrška, krediti), koji nisu pod uticajem date države. Upravljanjeovim razvojnim projektima i transparentno rukovanje „spoljnim” iz-vorima može se obezbediti stvaranjem specijalnih novčanih fondova.Ovako čista situacija međutim nije uvek karakteristična za različiteizdvojene fondove. Više se radi o tome, da se izdvojeni fondovi stva-raju, da bi se izbegla kontrola zakonodavne vlasti.

� Princip globalnog pokrića. U toku planiranja budžeta važan je zahtev,da se različiti zadaci i izvori za njihovo izvršavanje jasno definišu. Utoku funkcionisanja se često desi, da se određeni prihodi i rashodi re-alizuju u različitim vremenskim razmacima. Ovaj princip zagovarato, da budžet ne sme biti rascepkan, znači prihodi, koji su ostvarenipo različitim osnovama ne smeju se pridodati određenim rashodnimciljevima. Obezbeđivanje likvidnosti budžeta uz optimalne troškove,nemogućnost tačnog planiranja prihodnih i rashodnih predviđanjazahteva veći manevarski prostor za gazdovanje novcem. Ovaj princip

91

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

ipak ne znači da se može odstupiti od predviđanja, koja imaju zakon-sku formu, bez da se za to obezbede zakonska ovlašćenja. Nakon za-vršene budžetske godine o izvršavanju prihodnih i rashodnih pred-viđanja treba podneti obračun od stavke do stavke.

� Princip stimulacije. U budžetskom sektoru nedostaju oni mehanizmikonkurencije koji manje-više automatski obezbeđuju racionalno kori-šćenje resursa. Čak zbog logike funkcionisanja mehanizma birokrat-ske koordinacije, postoje tendencije k većoj sklonosti ka rasipanju re-sursa. Setimo se samo, da značaj formalna i neformalna težina razli-čitih institucija, ustanova zavisi od njihove veličine, brojnosti, od ko-ličine novca koji dele, ili koje mogu potrošiti. Birokratska organizaci-ja ima svojstvo da ukoliko nema (dovoljno) zadatka onda će ga potra-žiti za sebe, bez obzira, da li za to ima društvene potrebe, da li je todruštveno korisno, ili ne. Funkcionisanje „političkog tržišta” (perio-dično odmeravanje poslanika i reizbor), politička kontrola nad izvr-šnoj vlasti ne obezbeđuje potpunu kontrolu birokratije. Iz ovoga pro-izlazi, da ekonomično, efikasno i uspešno korišćenje ograničenih re-sursa koji stoje na raspolaganju državnom budžetu, možemo obezbe-diti kombinacijom odgovarajućih mehanizama stimulacije i prinude.Ovakvi mogu biti interesni sistemi, koji su vezani za postizanje ušte-da izvora, propisivanje nivoa učinka, vezivanje finansiranja i učinka.O ovima biće više reči u kasnijm poglavljima.

Principe obračuna možemo prikazati na sledeći način:� Princip potpunosti. Ovaj princip govori o tome da obračuni u okviru

državnog budžeta moraju sadržati i odražavati svaki privredni doga-đaj u vezi državnog budžeta. Princip potpunosti može obezbediti ra-cionalno privređivanje (treba znati šta, koliko košta), transparentnost,i mogućnost kontrole. Sam princip je jasan, međutim njegovo praktič-no ostvarivanje postavlja više problema. S jedne strane interesi raznihinteresnih grupa koji su u vezi sa privređivanjem budžeta protivrečesprovođenju ovog principa. Budžetska birokratija, da bi opravdalasvoje postojanje i obezbedi svoje pozicije, sklona je da manipuliše saizveštajima. U nekim slučajevima u ovom manipulisanju je zaintere-sovana i zakonodavna vlast. Setimo se samo kriterija iz Mastrihta.Ključno je pitanje da li je nešto ostvareno, ispunjeno, pa zbog toga„mladu” treba prikazati lepšom no što je. Ali primer za ovo može bi-ti i priča o domaćoj konsolidaciji kreditne, dužničke i bankarske sfe-re. Tehnika ostvarivanja je naime prekrila ona dugoročna opterećenjakoja su proizlazeći iz konsolidacije natovarena na budžet Mađarske.Kamate i anuiteti ovih dugoročnih opterećenja u vidu emitovanih dr-žavnih obveznica velike vrednosti terete aktuelni godišnji budžet. Po-vredu principa potpunosti u suštini prouzrokuje primena dve tehni-ke. Jedna je rukovanje izvan budžeta. Ovo znači da ekonomsku tran-

92

ANDRAŠ VIGVARI

sakciju koja ima uticaja na poziciju na državnog budžeta ne propušta-ju kroz dati budžetski bilans. Primer za ovo može biti već spomenu-ta konsolidacija banaka i kredita. Druga tehnika je „izorganizacija”(outsourcing) Ovo može poboljšati ekonomičnost i efikasnost date de-latnosti, ali istovremeno pogoršava transparentnost funkcionisanjadržavnog budžeta. Izorganizacija je pogodna tehnika i za prikrivanjeobima državnog budžeta, kao i njegovih stvarnih potreba za resursi-ma. Primer izorganizacije je prenos ranijih državnih zadataka na dr-žavna preduzeća, ili na preduzeća samouprava ili pak na preduzećaprivatnog sektora. Praktičnu primenu principa potpunosti otežava či-njenica da računovodstveni principi budžeta nisu uvek pogodni zasprovođenje ovih zahteva. Teškoće stvara i računovodstveno vođenjezavisnih i stvarnih budućih obaveza (takozvane vanbilansne stavke).Ovaj problem nije rešen na zadovoljavajući način ni kod poslovnogračunovodstva a slični problemi postoje i u sistemu državnog budže-ta. Kako na primer tretirati različite preuzete garancije i jamstva, od-nosno u slučaju njihovog izvršavanja, šta sa preuzimanjem kredita odstrane države? Da li su to delovi državnog duga, ili ne?

� Princip detaljnosti. Ovaj princip govori o tome, da u sve tri faze bu-džetskog procesa (planiranje realizacija i završni račun) treba obezbe-diti preglednost i mogućnost vrednovanja i prihoda i rashoda. Ostva-rivanje principa detaljnosti u velikoj meri pomažu oni principi grupi-sanja, koje smo prikazali prilikom opisivanja prihoda i rashoda. Prin-cip detaljnosti međutim ni u kom slučaju znači sitničarenje. Previšeusitnjeni obračuni otežavaju preglednost barem toliko, koliko previ-še agregisani iskazi.

� Princip preglednosti. Transparentnost znači ostvarivanja uslova. Sa jed-ne stane u vreme planiranja izvršavanja i izrade završnog računa bu-džet mora biti iste strukture, odnosno različiti periodični izveštajimoraju biti uporedljivi. S druge strane ovi izveštaji mora biti jasnisvim nosiocima interesa.

� Princip obračuna novčanog prometa i permanentnost. Obračun sa javnimprihodima zahteva da put svakog poreskog dinara i odgovornost zanjegovo trošenje bude transparentan. Makroekonomske posledicebudžetske politike neposredno možemo izmeriti kroz njen uticaj naagregatnu tražnju. Iz prethodnog proizlazi da se u budžetskom sek-toru sada vodi računovodstvo koje je usmereno ka novčanom prome-tu. Ova tehnika zahteva da različite transakcije, privredne događajeobračunavamo u onom budžetskom periodu u kojem su oni finansij-ski realizovani. Kršenju ovog principa najčešće doprinose eminentniintresi. Naročito u „štimovanju” budžetske pozicije, ili prikrivanjuodređenih prihoda/rashoda, odnosno stvaranju rezervi treba tražitimotive koji dovode do svesnog kršenja principa novčanog prometa i

93

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

to vremenskim pomeranjem prihoda i rashoda. (U kalendaru 15. de-cembar i 5. januar nisu jako udaljeni. U izveštaju to može biti ipak či-tava jedna godina.) Računovodstvo, koje u centru pažnje ima novča-ni promet pa i sistem izveštavanja u sklopu toga u mnogim aspekti-ma ne odgovara zahtevima savremenog privređivanja. O ovim pro-blemima govorićemo na drugim mestima. Princip permanentnostiznači da bilans prihoda i rashoda u računovodstvenim izveštajimapojedinih godina mora se podudarati s promenama u sredstvima i iz-vorima državnog budžeta. O tim problemima kasnije će biti govora.

� Princip bruto obračuna. Ovaj princip se odnosi na to da u svim izvešta-jima o državnom budžetu svaki prihod i rashod bude iskazan u pot-punom iznosu bez mogućnosti međusobne kompenzacije. Povredaovog principa umanjuje mogućnost kontrolisanja i preglednost kojaje potrebna privređivanju. Na primer, ako poreska uprava poreskeprihode obračunava nakon što odbije svoje troškove funkcionisanja,u tom slučaju to predstavlja veliko iskušenje za povećanje troškovafunkcionisanja, a to onemogućava analizu ekonomičnosti ubiranjaporeza. Različite poreske olakšice ili oslobađanja od poreza predsta-vljaju takođe probleme. Izostali prihodi naime znače implicitnu podr-šku, odnosno to su stavke koje nadomešćuju rashode. Postojanje ovihsredstava opravdava stabilizaciona funkcija države, međutim neko-rektan obračun u pogledu aktivnosti državnog budžeta može prou-zrokovati „optičku varku”. Tretiranje ovih stavaka je moguće u okvi-ru dodatnih informacija koji se prilažu, ili se mogu priložiti bilansubudžeta.

� Princip razdvajanja stavaka finansiranja i pojedinačnih prihoda. Kasnijećemo prikazati budžetske prihode i rashode, među kojima se nalazedve specifične stavke. Jednu takvu grupu čine stavke finansiranja.Ove stavke i na prihodnoj i na rashodnoj strani predstavljaju, označa-vaju primenu i otplatu izvora kredita, kamatne prihode od privreme-no slobodnih sredstava kao i plaćene kamate na uzete kredite. Međuvanrednim prihodima najtipičniji su prihodi od privatizacije kao i ra-zna pomoć odnosno različite donacije. Razdvajanje ovih stavaka jepotrebno je zbog toga, što na njih budžetska politika trajno ne možeračunati. Ukoliko ih „speremo” sa svim ostalim prihodima i rashodi-ma, to će dovesti do značajnijeg iskrivljavanja slike o budžetu.

Problemima obračuna i uopšte informacionog sistema državnog budže-ta ćemo se takođe baviti u kasnijem delu.

3.5. Budžetske reformeKao što smo u uvodu rekli u funkcionisanju savremenih tržišnih privre-

da državni budžet i sektor vlasti je važan privredni učesnik jer poslovanje,

94

ANDRAŠ VIGVARI

privređivanje u okvirima tih sektora imaju uticaja na celinu privrede. Isto-vremeno različiti procesti (demografski, migracioni, privredni rast, promeneu makro-, mezo-, i mikro strukturi privrede, itd.) imaju znatan uticaj nafunkcionisanje državnog budžeta. Učešće države u različitim tokovima po-red nespornih rezultata – kako smo to opisali u delu o nesavršenstvu vlasti– može izazvati i nepoželjne pojave. Ne možemo ih sve navesti, samo neke:visok nivo državnog duga i centralizacije dohotka, rastuće potrebe finansira-nja raznih socijalnih sistema, rasipnički karakter privređivanja državnog bu-džeta, nezadovoljstvo stanovništva s javnim uslugama, nepreglednost pri-vređivanja, i korupcija. Pored ovoga već ranije spomenute promene (tehno-loške, procese globalizacije) rezultirale su krizom nacionalnih država. U ovojknjizi ne možemo prikazati sve aspekte ove krize i izazova, koji proizlaze iztoga (povezanost međunarodne konkurentnosti pojedinih zemalja i karakte-ristika njihovih javnih sektora).

Konkretni sistem državnog budžeta (u to spadaju podsistemi, ustanove,regulativa, itd.) se stvara, ili se ukida aktima javnog prava. Iz toga proizlazida iz raznih razloga potrebe za promenama možemo ispuniti samo uz po-moć političkog i javnopravnog delovanja. Paradoks budžetskih reformi je utome što se očekuje da planiranje i realizacija reformi od onih koji zbog svo-je situacije imaju suprotne interese.

Ukoliko ove promene obuhvataju celinu državnog budžeta, ili njegovpojedini ili određeni podsistem, govorimo o budžetskoj reformi, ili delimič-noj reformi (reforma sistema socijalnog osiguranja, reforma penzija, reformasamouprava, itd). Precizno određivanje sadržine ovog pojma predstavlja te-škoću jer se to koristi za procese koje su poprilično suprotni. Struka do da-našnjeg dana nije dala tačnu definiciju budžetske reforme. Zbog toga treba-lo bi prihvatiti takvo gledište prema kojem se pod budžetskom reformompodrazumevaju institucionalne promene i promene regulative, koje se tičuceline državnog budžeta ili njegovog funkcionalnog područja, a u skladu stime menja se i odnos zainteresovanih učesnika. Čaba Laslo daje sledeću de-finiciju: „Pod reformom smatram takve strukturne promene, nakon kojih semenja funkcionisanje sistema budžeta, ponašanje pojedinih učesnika, i insti-tucionalni sistem za izvršavanje državnih zadataka postaje trajno efikasan iekonomičan.”

Slično govori struka o (poreskim) reformama prihodne strane, o reformifinansiranja odnosno reformi gazdovanja novcem, reformi privređivanja,odnosno reformi koja se odnosi na različite rashodne programe. Važno pod-ručje budžetske reforme je kada (uz date državne zadatke) menjaju sredstvaintervencije i/ili izvršavanje zadatka. Primer za to može biti situacija u kojojse određene aktivnosti iz budžetskog organa prema nekom redu premeste uprivrednu organizaciju, ili kada se privatizuje državno preduzeće javnog

95

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

prevoza, a obezbeđivanje funkcije odnosno usluge pokušavaju rešiti pomo-ću regulative.

Dobar, mada ne baš pozitivan primer za ovo je postupak privatizaciježelezničkih društava Velike Britanije u krajem sedamdesetih godina prošlogveka na društva za obavljanje različitih funkcija. (Prevozna sredstva, trase iodržavanje su razdvojena u posebna društva.) Društva su prenesena na ber-ze, zbog potrebe za profitom izostale su potrebne rekonstrukcije, pa su se svečešće dešavale teške nesreće. Čini se neizbežnim ponovno podržavljanjeovih društava.

Učešće države i institucionalni okvir ovoga koji je uspostavljen do kraja1970-ih godina u svim razvijenim i srednjerazvijenim zemljama stavljen je nadnevni red. Ove pojave i promene (npr. u već spomenutim modelima tržišneekonomije reakcije su bile različite) u prostoru i u vremenu indukovale suozbiljne promene u ostvarivanju državnih funkcija i u sistemu budžetskogprivređivanja.

Pojam budžetske reforme znači opisuje dosta razgranatu grupu pojava.Tipizacija ovih reformi pretpostavlja izvesno pojednostavljenje. Stručna lite-ratura definiše strateške pravce reformi unutar javnog sektora. Procesi refor-mi koji su se odvijali/odvijaju u različitim zemljama, mogu se smatrati meša-vinom različitih strateških pravaca. Najvažniji strateški pravci su sledeći:� Strategija minimalizacije. Ova strategija ima za cilj da sa aspekta ma-

kroekonomskih procesa i poboljšanja konkurentnosti stvori povoljni-ju budžetsku politiku (poreskom reformom, redukcijom pojedinih si-stema socijalnog osiguranja) koja u krajnjem slučaju obezbeđuje sma-njivanje, ublažavanje državne centralizacije dohotka i/ili deficita dr-žavnog budžeta, a tim putem i smanjivanje državnog duga. Primenaove strategije znači da se ograničavanjem budžetskih prihoda prinu-dom ograniče i rashodi. Nedovoljni uspesi u primeni ove strategijeproizlaze iz toga, da u datoj budžetskoj strukturi primenjeno ograni-čenje ne menja ustaljene troškove. Znači da nakon ukidanja prinudeza smanjivanje rashoda veoma lako se uspostavlja prvobitno stanje.Drugi paradoks budžetskih reformi sastoji se u saznaju da su stvarnovelike promene skupe, što znači da se rezultati mogu očekivati samona duži rok. Strategija minimalizacije ne računa ni tom činjenicom dadobar deo programa rashoda državnog budžeta ima drugačije tro-škovne specifičnosti nego individualna dobra. Najvažniji element tro-škova u javnom sektoru su zarade. Održavanje izvesnih kapaciteta udržavnoj upravi, odbrambenoj sferi, itd. zahteva stalnost značajnogmašinskog parka, odnosno drugih resursa, to zahteva održavanje, štoprouzrokuje značajne troškove. Sistemi zdravstvenog osiguranjazbog stalnog tehničkog razvoja (instrumenti, lekovi, itd.) predstavlja-ju rastuće troškove. Strategija minimalizacije može koristiti dve teh-

96

ANDRAŠ VIGVARI

nike ili njihovu kombinaciju. Sistem kosilice znači da svako budžet-sko područje uglavnom pretrpi ravnomerno umanjenje izvora. Ras-hodi državnog budžeta u znatnoj meri i u nominalnom značenju kru-ti su prema dole. Zbog toga se obično koristi inflacija kao sredstvo zaumanjenje realne vrednosti budžetskih rashoda. Ovo kao neposredanuticaj omogućava smanjivanje realne vrednosti rashoda bilo kao ko-silica a može se to vršiti i diferencirano. Primena ovog sredstva jeopasno. Pored već poznatih makroekonomskih uticaja, moramo spo-menuti da inflacija prihodnu stranu, zahvaljujući izvesnom automa-tizmu. povećava i snižava vrednost državnog duga, pa donosioci od-luka o budžetu lako mogu pasti u „iluziju novca” odnosno mogu pre-ceniti stepen slobode budžetskih rashoda. Primena inflacije lako mo-že imati suprotan efekat.

� Strategija održavanja. Ovo je usmereno na jačanje tradicionalnih meha-nizama administrativne i pravne kontrole – unutar toga finansijskediscipline – i na jačanje naknadne kontrole, bez doticanja ustanovlje-nog obima obavljanja državnih zadataka.

� Strategija modernizacije. Ova strategija ima za cilj da odomaći, presadimetode upravljanja i rukovođenja tržišnog sektora odnosno postupa-ka koji uzimaju u obzir spefičnost sektora. U ovome je važan eleme-nat obezbeđivanje elastičnijih uslova privređivanja (decentralizacije).Ovde spada primena kontrolinga raznih programa rashoda (s prime-nom novih tehnika planiranja) i drugih metoda rukovođenja (sistemiza stimulaciju), kao i revizija područja snabdevanja rashodnih pro-grama u skladu s vrednovanjem ovih novih sredstava.

� Tržište. Ovo znači da se deo javnih usluga privatizuje i na tim osnova-ma određuju se tržišni mehanizmi i metode (izdavanje pod ugovorobavljanje javnih usluga, nadmetanje, aktivna politika cena, određi-vanje zahtevanih učinaka, pretvaranje javnih ustanova u privrednadruštva, itd.).

Reforme koje su ostvarene, sprovedene su u četiri oblasti. Prva oblast jepromena u poreskim sistemima. Druga oblast čine pokušaji reorganizacije si-stema socijalnog osiguranja. Treća oblast jeste traženje, odnosno razrada al-ternativnih vidova obavljanja državnih zadataka. Četvrta oblast je oblastusko shvaćenog privređivanja koja se sastoji od primene novih metoda pla-niranja kao i savremenih tehnika za vrednovanje, analizu i upravljanje (con-trolling).

3.5.1. Budžetske reforme u postsocijalističkim zemljama

Reforme u bivšim zemljama državnog socijalizma koje su bile zasnova-ne na prevagi državnog sektora i centralnog planiranja pokrivaju mnogo slo-ženije procese. U odnosu na njih Mađarska je bila u specifičnoj situacji za

97

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

vreme prelaska, pošto su reforme vršene i u okvirima ranijeg državnog ure-đenja.

Osnovne pravce budžetske reforme najbolje izražavaju četiri DE (pojamkoji je uveo Mihalj Kupa), naime u društvima tranzicije sprovedena je DEmo-kratizacija, DEcentralizacija, DEregulacija i DEmilitarizacija. U prvom delu ovogprocesa odvijalo se stvaranje institucionalnih uslova promenjenog ekonom-skog i političkog sistema. Tu spada uvođenje ustavnih okvira i institucijagrađanske demokratije, zatim korenita promena institucionalnog sistemaprivrede. Razgrađivanje sistema državnih podrški koje su smetale primenitržišnih principa je dosta protivrečan proces. Brzo ukidanje uhodanih siste-ma podrški je u vidu šoka pogodilo i potrošače i proizvođače. Inače je većpostojala prinuda strukturnog prilagođavanja nakon ukidanja Saveta za uza-jamnu ekonomsku pomoć, i smanjivanja značaja vojne proizvodnje, pa je sveto predstavljao ogromno opterećenje za preduzeća u tim zemljama. U prela-znim periodima, iako je u tekućim budžetima u znatnoj meri smanjen iznosi težina privrednih rashoda, država je morala preuzeti značajnu ulogu i natom planu. U Mađarskoj je na primer preuzimanje i raspodela tereta privred-ne reforme od strane države sprovedena u procesima konsolidacije. Ova konso-lidacija bila je vezana sa obnovom finansijskog sistema (unutar toga sistemabanaka), odnosno njihovim učvršćivanjem. Konsolidacija banaka, kreditnesfere i sfere dužnika je značila ogromno mešanje od strane države u prelaznetokove privrede (i to ne samo izraženo u novcu). Najveći obim je ostvaren ukonsolidaciji banaka, a ista tehnika je primenjena i u druge dve oblasti. Dr-žava je izvan budžeta emitovala dugoročne državne obveznice čime je na-doknadila kreditne gubitke i gubitke kapitala u bankarskom sistemu. Oveobveznice su povećale državni dug. Unošenjem državnih obveznica u bilan-se banaka ublaženi su gubici banaka i učvršćena je njihova kapitalna situaci-ja. Stvarni teret ovog mešanja jeste kamata na ove obveznice, što opterećujegodišnji centralni budžet. Ova tehnika je vremenski rasprostrla teret konso-lidacije privrede. Važan aspekt reformi državnog budžeta zemalja u tranzi-ciji bila je vlasnička reforma. Deo ovoga je privatizacija (prodaja državne imo-vine), kao i stvaranje, uspostavljanje diferencirane strukture javne imovine,koja je bila u skladu sa izmenjenim političkim uređenjem. Ovde treba podra-zumevati i obezbeđivanje imovine za lokalne samouprave i za sisteme soci-jalnog osiguranja.

Značajne pravne promene je donela izmena pravnih okvira budžetskogprivređivanja. U sklopu ovoga izvršena je pravna regulativa vezana za izra-du budžeta, obračuna, obaveze izveštavanja, finansiranja, gazdovanja nov-cem, javnih nabavki, itd.

Budžetskim reformama postsocijalističkih zemalja pripada i revizijakruga usluga koje država može preuzeti na sebe. Osobenost uređenja držav-

98

ANDRAŠ VIGVARI

nog socijalizma je od strane Janoša Kornaija definisana pojmom „nedonese-ne države blagostanja”. Radilo se o tome da je zbog paternalizma (pojamuveden takođe od strane Janoša Kornaija – što je karakteristika zemlje da ipreferencijale individualnih dobara određuje umesto pojedinca) državaobezbeđivala viši nivo socijalnih usluga nego što je omogućavala stvarni ni-vo razvijenosti privrede. Razgrađivanje nedonesene države blagostanja jeznačilo u slučaju nečisto javnih dobara sužavanje kruga besplatnih usluga odstrane države, odnosno sužen je krug takvih usluga po povlašćenim cenama.Istovremeno sa ovim je pojedincima pružana mogućnost izbora u zavisnostiod njegove kupovne moći.

Dalji aspekti reforme – slično procesima razvijenih zemalja – je pobolj-šanje efikasnosti javnog sektora, odnosno poboljšanje kvaliteta javnih uslu-ga. To podrazumeva i korekciju nedostataka koji su izašli na videlo funkcio-nisanjem principa tržišne ekonomije. Politički kompromisi koji su bili neiz-bežni u toku brzih promena i procesa tranzicije nisu potvrdili u svim sfera-ma životnost novonastalih rešenja i uspostavljenih okvira. Korekcije nedo-stataka ove vrste (o čemu ćemo navesti konkretne primere u poglavlju o ma-đarskom sistemu samouprava) u mnogim slučajevima zahtevaju promenekoje imaju karakter reforme.

Ključni pojmovi⌧ Administrativno grupisanje⌧ Budžetske stavke finansiranja⌧ Budžetske stavke sa karakterom akumulacije i kapitala⌧ Budžetski organ⌧ Centralni budžet⌧ Deficit⌧ Državnopravni prihodi⌧ Fond⌧ Fond društvenog/socijalnog osiguranja⌧ Funkcionalne ili tekuće budžetske stavke⌧ Funkcionalni saldo⌧ GFS-saldo⌧ Izrada budžeta⌧ Neto i bruto finansiranje⌧ Operacionalni saldo⌧ Osnovna jedinica⌧ Osnovni pravni principi budžetskog poslovanja⌧ Osnovni principi obračuna budžetskog poslovanja⌧ Osnovni principi sprovođenja budžetskog poslovanja⌧ Podsistem državnog budžeta⌧ Predviđanje⌧ Primarne budžetske stavke

99

SISTEM DE�AVNOG BUD�ETA, BUD�ETSKO POSLOVANJE

⌧ Primarni saldo⌧ Pristup na bazi prometa novca⌧ Pristup na bazi rezultata⌧ Privredno grupisanje⌧ Programi rashoda⌧ Prošireni saldo⌧ Puni deficit⌧ Reforme državnog budžeta⌧ Sadržaj budžetskog poslovanja⌧ SNA-saldo⌧ Suficit

Kontrolna pitanja1. Prikažite prihode budžeta, glavne principe njihovog grupisanja!2. Prikažite rashode budžeta, glavne principe njihovog grupisanja!3. Koja su svojstva glavnih programa rashoda vlasti/države?4. Koje pojmove deficita poznajete?5. Šta je državni dug?6. Koji su podsistemi i osnovne jedinice državnog budžeta?7. Koji su važniji prihodi i rashodi centralnog budžeta?8. Kakvu funkciju imaju sistemi društvenog/socijalnog osiguranja?9. Šta nazivamo budžetskim organom?10. Koje su najvažnije grupe osnovnih principa budžetskog poslovanja?

100

ANDRAŠ VIGVARI

„Na ovome svetu ništa ne možemo smatrati sigurnim, semsmrti i poreza.”

Bend�amin FranklinU ovom poglavlju razmotrićemo osnovna pitanja oporezivanja. Pored

prikazivanja osnovnih pojmova i principa poreza, daćemo i pregled pore-skog sistema Mađarske, kao i nekih međunarodnih relacija oporezivanja. Po-jam poreza različite naučne discipline ne koriste sa potpuno istom sadrži-nom. Pored ekonomije i finansija, porez je sastavni deo stručne terminologi-je računovodstva i prava. Konkretnija definicija poreza je neuporedivo prefi-njenija u poreskim zakonima i u poreskoj upravi, nego što je u finansijskimanalizama.

Porezi su – prema standardnim ekonomskim shvatanjima – izvori obez-beđivanja čisto opštih dobara.

Razvojem društveno-naučnih shvatanja o porezima su data mnoga teo-rijska objašnjenja. Ova različita objašnjenja su striktno vezana za teorije o dr-žavama. Shvatanja koja ćemo sada objasniti, pored toga što su interesantnasa aspekta istorije, pogodna su za predstavljanje problema poreza u svoj nje-govoj složenosti.23

Individualistička državna teorija shvatanje države vezuje za pojedinačnuinicijativu. U sklopu tog razmišljanja porez je ona cena koju pojedinac plaćaza usluge države. U ovom slučaju znači da je porez plaćena protivusluga zaneku opštu uslugu. To je teorija razmene, ili teorija protivusluge. Druga granaindividualističke teorije o porezima je teorija osiguranja. Pristalice ovog shva-tanja državu upoređuju sa osiguravajućim društvom u kojem su građani osi-guranici a premija osiguranja je porez. Individualističke teorije naglašavaju„razmenu” između pojedinca i države.

Drugi pristup porezu označava ona paradigma, prema kojoj porez je usuštini ekonomski učinak, pa njegovu prirodu možemo upoznati isključivona osnovu ekonomskih razmišljanja. Ovaj pristup – koji se obično naziva eko-nomskom teorijom – polazi od toga da se porez troši na različita dobra, i pita-nje je zapravo, u kojoj meri treba koristiti dobra za opšte i pojedinačne cilje-

4. EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

101

23 Različite teorije poreza razmatram po Heleru (1942.)

ve. Ovo shvatanje je formulisao Sax, dograđivao ga je Wicksell, pa njegovsledbenik, Lindahl. I ovakvo shvatanje spada u teorije protivusluge koje po-lazi od toga, da svaki građanin, u skladu sa svojim prihodima, zadovoljavasvoje potrebe. Nasuprot individualističkom pristupu, u ovom slučaju opore-zivanje posmatraju sa aspekta zajedničkih potreba.

Zajednička slabost ova dva shvatanja je u tome što ne naglašavaju da od-nos između pojedinca i države nije isključivo ekonomske prirode već je i jav-nopravne prirode. Pojedinac, svoje potrebe u vezi kolektivnih dobara – uokvirima svog budžeta – sam rangira, dok krug i nivo ispunjavanja kolektiv-nih potreba određuje vlast. U skladu s tim obezbeđivanje opštih dobara je iz-nuđena usluga. Prirodu javnog prava naglašava organska državna teorija,tvrdeći da poreze ne opravdavaju usluge koje su pružene pojedincu zahva-ljujući državi, nego neophodnost postojanja države.

U ekonomiji, pod pojmom poreza, podrazumevamo ponavljajuću obave-zu plaćanja različitih privrednih subjekata, koja je iznuđena od strane državebez dobijanja protivusluge. Obim i način plaćanja poreza država, ili jedannjen organ određuje jednostrano, a ujedno obezbeđuje pravne i institucional-ne uslove oporezivanja. Plaćanje poreza je, znači, jednostrano strujanje novca,koje se ne zasniva na dobrovoljnoj odluci, za koje poreski obveznik ni u sada-šnjosti, ni u budućnosti neposredno neće dobiti protivuvrednost. Ekonom-skom poimanju poreza bezuslovno pripada i nedostatak neposredne kontrau-sluge, jer postoje takve uplate koje su iznuđene od strane države, i koje znače„pritivuvrednost” neke državne usluge, ili preuzimanje određene buduće(bezuslovne ili zavisne) obaveze. Ovakvi državni prihodi su takse, doprinoszaposlenih (za pokrivanje brige o nezaposlenima), uplate za obavezno socijal-no osiguranje. Tumačenje pojma usložnjava činjenica da napred spomenuteuplate, u užem smislu neporeske, ali u svakom slučaju administrativne (iznuđe-ne) prihode u svojoj ekonomskoj politici država može koristiti, i koristi za fi-skalne ciljeve, pa se ovi, skoro bez izuzetaka, ponašaju i kao porezi.

S druge strane, porezi se ne koriste isključivo za obezbeđivanje opštih do-bara, jer – kako smo već ranije videli – država može preuzeti na sebe obezbeđi-vanje mešovitih, ali i čisto privatnih dobara. Pored toga oporezivanje je ujednoi sredstvo za tretiranje takvih razlika u prihodima, koji se više ne mogu toleri-sati za prevazilaženje situacija, kada nedostaje potražnja, zatim, za sprvođenjepreferencijala radi razvoje privrede, pa i podržavanja različitih privrednih de-latnosti. Ako, znači, polazimo od trojnog sistema zadataka države (alokacija,stabilizacija, redistribucija), tada moramo slediti šire shvatanje pojma poreza.

A sada, da pogledamo neke osnovne pojmove u vezi poreza, kako bismokasnije bili razumljiviji i pregledniji.

Poreski obveznik je ono fizičko ili pravno lice koga zakon obavezuje na pla-ćanje poreza. Poreski obveznik međutim nije bezuslovno istovetan sa onim ko-

102

ANDRAŠ VIGVARI

ji plaća porez. Ovaj zadnji je onaj privredni subjekt (fizičko, ili pravno lice) ko-ji stvarno uplaćuje porez. U slučaju poreza na lični dohodak poreski obvezniki poreski platac je isti. U slučaju opšteg poreza na promet poreski obveznik jeproizvođač, ali poreski platac je krajnji potrošač proizvoda, odnosno usluge.

Poreski objekt je onaj proizvod, ili ona usluga, imovina, ili delatnost, naosnovu koje/g se plaća porez. U zavisnosti od prirode poreskog objekta, mo-žemo govoriti o posrednim i neposrednim porezima. Posredni porezi su vezaniza proizvod ili uslugu (opšti porez na promet, potrošački porez, akciza, turi-stički porez, carina, porez na obavljanje privredne delatnosti, itd.). Nepo-sredni porezi su one uplate, koje su vezane za finansijske rezultate, visinudohodka ili imovine neke privredne delatnosti (porez na lični dohodak, po-rez na dohodak preduzeća, porez na imovinu). Kod posrednih poreza pore-ski obveznik i poreski platac nije isti privredni subjekt, a u slučaju neposred-nih poreza ta dva privredna subjekta su ista. Važno svojstvo poreskog objek-ta je njegova mobilnost. Rangirajući poreske objekte sa aspekta njihove mo-bilnosti, možemo reći da stručna literatura najmobilnijim smatra kapital, za-tim dolazi potrošnja, pa mesto stanovanja, a zadnja je u redu nekretnina. Po-reska osnovica je onaj novčani iznos, ili količina izražena u fizičkim veličina-ma, na koji se obračunava stvarni porez. Izvor poreza je onaj dohodak iz ko-jeg se plaća porez. Na primer, u slučaju poreza na lični dohodak, poreskiobjekt je izvršen rad, izvor poreza je dohodak, ostvaren tim radom, a pore-ska osnovica je dohodak, koji se umanjuje sa različitim troškovima i olakši-cama koje priznaje poreski sistem. Poreska stopa je određeni postotak (%) po-reske osnovice. Može biti degresivan, linearan, ili progresivan.

Poreska olakšica je umanjenje iznosa poreza ili odloženo plaćanje po osno-vu smanjenja poreske osnovice, ili umanjenja poreza. Poreska olakšica semože odnositi na poreskog obveznika, ili na poreski objekt. U slučaju pore-ske olakšice ostala pravila poreske kategorije se moraju primeniti. U slučajupovlašćenih opštih poreza na promet proizvođač moža tražiti povraćaj OPPza svoje nabavke. Oslobađanje od poreza je propisom dozvoljeno izuzeće odporeskih obaveza. U slučaju oslobađanja od poreza, ni ostala pravila poreskekategorije se ne mogu primenjivati. Oslobađanje se može odnositi na pore-skog obveznika, ili na poreski objekt.

Poreski teret je porez po jedinici poreske osnovice. Na nivou nacionalnihekonomija poreski teret se obično iskazuje kao količnik svih poreza i GDP-a.Ovaj pokazatelj prikazuje veoma površnu sliku, pa stoga u produbljenijimanalizama za iskazivanje poreskog tereta koriste nominalne poreske stope,prosečne poreske stope i marginalne poreske stope. Oporezivanje radne sna-ge, njeni poreski tereti u odlučujućoj meri na njenu konkurentnost. Zbog to-ga se koristi pojam poreski klin (tax wedge), koji je količnik svih poreskih tere-ta zarada (bez obzira, plaća li ih poslodavac, ili zaposleni) i s javnim nameti-

103

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

ma povećanih bruto zarada. (U 1998. godini u Mađarskoj ovo je iznosio 51%,što je u OECD-u druga vrednost po veličini, dok je to u Južnoj Koreji 15%.)

Prevaljivanje poreza znači da se poreski teret prevaljuje (npr. povećanjemcena) na druge privredne subjekte.

4.1. Principi oporezivanjaKao što smo videli, bilo koji konkretan vid ostvarivanja, i sistem oporeziva-

nja utiče na funkcionisanje tržišnog mehanizma, utiče na ponašanje privrednihsubjekata, koriguje uslove ravnoteže. Jedno od važnih pitanja ekonomske i fi-nansijske nauke jeste: kakvi uslovi treba da se ostvare da bi se poreski sistemugradio u principijelne okvire privređivanja državnog budžeta i da bi optimal-no ispunio namenjenu mu ulogu. Osnovne principe oporezivanja i poreza mno-gi su sumirali na mnogo načina. O političkim aspektima mnogo kazuje duhovi-ta opaska francuskog ministra finansija, Colberta: „Oporezivanje je liči na čeru-panje gusaka: To je veština da se s najmanje gakanja dobije najviše perja.” Smithje formulisao četiri osnovna principa oporezivanja. Kao prvo: pojedinci morajusnositi terete poreza u skladu sa svojim sposobnostima. Ovo je kasnije nazvanprincipom solventnosti, platežne sposobnosti. Kao drugo: porez, i za poreskogplatca, i za razrezivača poreza, mora biti jednoznačan, pregledan, i mora seobezbediti eliminisanje bilo kakve samovolje. Treći princip kaže sledeće: građa-nin treba da plati porez onda kada je za njega to ekonomski najpovoljnije. Kaočetvrto: ubiranje poreza treba na bude što jeftinije. To se ne odnosi na troškoveporeske uprave, nego i na odbir onih vidova poreza koji se mogu lako ubirati.Pored ovih klasičnih principa, razvoj poreza je doveo do mnogih drugih gledi-šta, a koja su opet, dovela do rađanja novih principa. Primena i naučno vredno-vanje poreskih principa u nastavku, moraće se suočiti sa više problema:� Različite funkcije države mogu odrediti različite zahteve. Redistribucija bi tre-

bala da opravdava različito oporezivanje učesnika različitog dohotka iimovine. Alokacija bi zahtevala da se poveže potrošnja opštih dobara idoprinos njihovom stvaranju pomoću poreskih tereta. Funkcija stabili-zacije (uključujući tu zaštitu unutrašnjeg tržišta, kao i ostvarivanjestrukturnih i političkih preferencijala) opet ima svoju ciljnu funkciju.

� Operacionalizaciju različitih principa otežavaju ograde u merljivosti zahteva.� Ni na različitim načinima formulisani optimumi nisu neutralni. Različiti ti-

povi privrednih subjekata, različiti slojevi društva, polazeći od svog po-ložaja, smatraju optimalnijom različite situacije. Da li će interesi sumira-ti u nekom državnom preferencijalu to opet zavisi od političkih meha-nizama i sposobnosti ostvarivanja različitih grupa nosioca interesa.

� Vlada/vlast i javni činovnici su u stanju, da povremeno, zahvaljujući svompoložaju, zaobiđu zakonodavnu vlast. Vlast – u nedostatku odgovarajućekontrole – može koristiti poresku upravu za ostvarivanje političkih

104

ANDRAŠ VIGVARI

ciljeva. Činovnici (a među njima ponajviše oni koji su zaduženi zafunkcionisanje poreske uprave) imaju svoje specifične interese, koje –ako je moguće – i ostvaruju. U slučaju stimulacije za efikasnije ubira-nje poreza, činovnici poreske uprave postaju zainteresovani za pre-zentaciju prividnih rezultata. Na primer, opravdan povraćaj poreskeakontacije realizuju s zakašnjenjem. Na ovaj način, zbog kasnije ispla-ćenih kamata, povećavaju se troškovi poreske uprave a stvara se pri-vid da je poboljšana naplaćenost poreza.

U nastavku ćemo prikazati ona moguća gledišta, normativne principe,na osnovu kojih možemo odgovoriti na pitanje: koliko je optimalan poreskisistem, i pod kakvim uslovima je konforman sa već poznatim principima bu-džetskog privređivanja.4.1.1. Princip zakonskih ovlašćenja i političke odgovornosti

Ovaj princip, s jedne strane znači da porez se može razrezati, odnosnoukinuti, i poreske stope se mogu menjati samo na osnovu zakonskih (u slu-čaju lokalnih poreza uredbom samouprave) ovlašćenja. S druge strane, pore-ski sistem mora biti transparentan. Preglednost poreskog sistema, zakonitofunkcionisanje poreskih vlasti jača poverenje građana, stvara pravnu sigur-nost, pruža zaštitu od nezajažljivosti države. Preglednost se ne odnosi samona poreske kategorije, već i na celokupnu poresku upravu. Sve u svemu, is-punjavanje ovih uslova smanjuje suprostavljanje oporezivanju, a pored togasmanjuje i troškove privrednih subjekata u vezi plaćanja poreza.4.1.2. Jeftinije ubiranje i jednostavno administriranje

Kod određivanja poreskih kategorija moraju se uzeti u obzir uslovi i tro-škovi naplativosti. Troškovi ubiranja proizlaze delom iz neposrednih troško-va funkcionisanja poreske uprave, delom iz troškova u vezi evidentiranja po-reskih objekata, ili poreskog platca. Porez poskupljuje ukoliko ove evidencijene stoje nam na raspolaganju ili su nepouzdane. Na primer, u slučaju porezana imovinu, postojanje odgovarajućih sistema za vođenje evidencije o pred-metima poreza (npr. evidencija motornih vozila, evidencija zemljišnih knjiga),a u slučaju poreza po osnovu vrednosti nekretnine, odgovarajući mehanizmiprocenjivanja su takođe važni preduslovi za efikasno i jeftino ubiranje pore-za. Uopšteno je istinito, da su administrativni troškovi različitih poreskih ka-tegorija i različitih grupa poreskih plataca različiti. Naročito oštro se postavljaovo pitanje u slučaju višestepenih državnih budžeta i složenih poreskih siste-ma. U vezi administrativnih troškova napominjemo da poreske evidencije zanacionalni statistički sistem predstavljaju osnovni izvor informacija.4.1.3. Pravičnost

U vezi poreskog sistema najviše kritika se obično javlja u vezi pravednei pravične podele nameta. U tumačenju ovog kriterija ne postoje apsolutna

105

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

merila. U uvodnom delu ovog poglavlja smo pregledali važnija teorijska ob-jašnjenja oporezivanja. Naravno, ovakvi teorijski pristupi pod pojmom meri-la pravičnosti podrazumevaju različite stvari.4.1.3.1. Princip koristi

Jedan od pristupa je princip koristi. Polazi od takvog shvatanja poreza daporez koji plaća pojedinac nije ništa drugo nego protivuvrednost državnihusluga koje on koristi. U slučaju pravednog poreskog sistema doprinos poje-dinog poreskog platca je u srazmeri sa javnim uslugama koje koristi. Iz ova-kvog pristupa proizlazi da različitim programima rashoda pripadaju različitipravični poreski sistemi. Oporezivanje po principu koristi može pomoći efi-kasno ostvarivanje alokativne funkcije države, ali, istovremeno, nije pogodnoza ostvarivanje redistributivne funkcije. Ostvarivanje ovog principa u praksiogleda se u različitoj poreskoj politici različitih samouprava. Razrezanje većihlokalnih poreza može obezbediti širi krug javnih usluga, dok izbegavanje raz-rezanja lokalnih poreza omogućava samo niži nivo obezbeđenosti tih usluga.Uopšteno možemo reći i to da se ovaj princip prvenstveno realizuje u lokal-nom oporezivanju. Lokalni porezi, korišćene poreske kategorije mogu stvori-ti vezu između doprinosa pojedinca uslugama, i količine i kvaliteta korišće-nih usluga sa njegove strane. U izvesnim slučajevima korist od javnih uslugane proizlazi samo iz osećaja povećanog konfora građana, već i od povećanjavrednosti nekih poreskih predmeta. Na primer, osećaj veće javne bezbedno-sti, poboljšanje uslova saobraćaja može dovesti do rasta vrednosti nekretninau datom delu naselja. Zato se obično preporučuje da u sistemu lokalnih pore-za porez na nekretnine u zavisnosti od njihove vrednosti mora imatu vodećuulogu. Pored ovoga, princip koristi se može primeniti i u slučaju nekih speci-jalnih poreskih kategorija. Ovakvim specijalnim poreskim kategorijama sma-tramo takse, naknade za korišćenje puteva, ili, kao indirektan porez za održa-vanje puteva koji se ugrađuje u cenu benzina i koje služe za direktno finansi-ranje onih individualnih dobara, koje obezbeđuje država. Trebamo međutimprimetiti da, u ovom slučaju, korisnici datih usluga plaćaju poreze kroz do-datni proizvod onog dobra koje koriste. Direktno oporezovanje automobilabilo bi suprotno principu koristi, dok između potrošnje benzina i korišćenjaputeva postoji funkcionalna veza. Doprinosi socijalnog osiguranja takođespadaju među primere oporezivanja prema principima koristi.4.1.3.2. Princip platežne moći

Drugi pristup pravičnosti je princip platežne moći. Ovaj princip formu-liše stav, da ostvarivanju datih programa rashoda svako mora doprineti uskladu sa svojim mogućnostima. Ovde, znači, kriterij pravednosti oporeziva-nja postavlja se sam po sebi a ne u vezi sa rashodima. Ovaj princip je u strikt-noj vezi se redistributivnom funkcijom države. Princip horizontalne pravično-sti znači da poreski sistem ljude iste platežne sposobnosti obavezuje na pla-

106

ANDRAŠ VIGVARI

ćanje istih poreza. Princip vertikalne pravičnosti traži da ljudi veće platežnemoći plaćaju veće poreze. Kod praktične primene ovog principa mora seobezbediti određivanje kriterija platežne sposobnosti, kao i kvantificiranjetih kriterija. Kriterij platežne sposobnosti (osnovica poreza) može biti pri-hod, potrošnja i imovina. Ekonomska teorija podrobno, do najsitnijih detalja,analizira prednosti i nedostatke pojedinih poreskih osnovica, i to sa aspektapravičnosti. Nije slučajno međutim, što u praksi poreski sistemi moguće po-reske osnovice primenjuju kombinovano. Razlozi toga se nalaze u tehničkimpoteškoćama oporezivanja različitih poreskih osnovica, a delom i u prome-nama aktuelnih ciljeva ekonomske politike.

4.1.3.3. Princip privredne efikasnosti (princip neremećenja)

Ovaj princip zastupa stav, da, ako je moguće, poreski sistem ne remetialokaciju proizvodnih faktora koja su stvorena funkcionisanjem tržišta. Ova-kvo gledište zastupaju one škole ekonomske nauke koje zagovaraju potrebuminimiziranja ekonomske uloge države. Prema ovome, svaki poreski uticajkoji utiče na ponudu i potražnju, ili na tržišne cene je štetan, jer sprečavafunkcionisanje tržišta, koje stremi ka Pareto optimumu. Ovo shvatanje pri-vredno efikasnim smatra isključivo one poreske uticaje koji koriguju ekster-nalne uticaje. U stvarnosti, poreski sistemi i praksa poreske politike rezulti-raju mnogobrojnim nameravanim strukturnim uticajima. Regionalna politikaEvropske unije, koju ćemo kasnije prikazati – ali i stvarna praksa u Sjedinje-nim Američkim Državama – otvoreno prihvata tretiranje raznih strukturnihproblema privrede, a u tome poreski sistem ima itekako ozbiljnu ulogu.

4.1.3.4. Princip elastičnosti

Suština ovog principa satoji se u težnji da poreski sistem bude sposobanza prećenje promena ekonomskih (konjunkturalnih) uslova, delimično da imse automatski prilagođava, a delom i sa jednostavnom promenljivošću pore-skih stopa kako bi se obezbedili željeni efekti. Ovaj zahtev je vezan za stabili-zacionu funkciju države. Kako sam već izneo u uvodnom poglavlju stavovi uvezi ove stabilizacione funkcije (a u njoj sa kriterijima pogodnog poreskog si-stema) razlikuju se u tome što pored automatizma državnog budžeta u kojojmeri smatraju prihvatljivom, poželjnom diskrecionalnu politiku države (a uokviru nje selektivne poreske olakšice i selektivno oslobađanje od poreza).

4.2. Kategorije poreza, poreski sistem, poreska politikaPorez je glavni izvor prihoda za obavljanje različitih funkcija države. Po-

red toga, porez ima i funkciju regulisanja i pospešivanja. Ove funkcije zavisi odstrukture privrede, čije ispunjavanje – pri datoj strukturi privrede – obezbe-đuje raznolikost poreza. Poreske kategorije su konstrukcije koje su stvorene

107

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

kombinacijom različitih poreskih objekata, poreskih obveznika, poreskihplataca i poreskih osnovica.

Zbir svih primenjenih poreskih kategorija, podela razrezanja poreza iz-među centralnih i nižih nivoa vlasti, način i tehnike ubiranja poreza, institu-cije poreske uprave čine poreski sistem. Prema rečima Farkaša Helera „pore-ski sistem je takvo plansko grupisanje poreskih kategorija, koje računa ne sa-mo sa mnoštvom poreskih izvora, nego i sa nesavršenstvima pojedinih pore-za. Poreski sistem je, znači, svesno uporedo korišćenje različitih poreza na tajnačin, da se oni nadopunjavaju.”24 Unutar određivanja primenjenih poreskihkategorija uloga centralnih odnosno lokalnih poreza, odnosno mehanizampodele i stepen centralnih poreza je posebno osetljivo političko pitanje.

Karakteristikama poreskog sistema pripadaju i primenjene poreske tehni-ke, odnosno poreske vlasti. Od poznatih tehnika poreza spomenućemo samo-oporezivanje (poreski obveznik sam utvrđuje i uplaćuje porez), odbijanje po-reza (privredni subjekt, koji isplaćuje dohodak, odbija i uplaćuje iznos poreza),razrezanje poreza (poreski organ utvrđuje porez na osnovu nekog dokumen-ta ili evidencije), i ruling, ili utvrđivanje uslovnog poreza, kada se u slučaju ve-ćih stavaka traži utvrđivanje iznosa poreza pre realizacije transakcije.

Poreski sistem je uvek u vezi s unutrašnjim odnosima, stepenom razvi-jenosti, a u nekim slučajevima i s tehnologijama privrede (pa i društva). Po-reski sistem je veštački nastala konzervativna struktura koja je stvorena akti-ma javnog prava pa zbog toga mora da sledi od njega nezavisne, ili pak zbognjega nastale promene. One promene koje se tiču strukture poreskog siste-ma, nazivamo poreskom reformom. Poreska reforma može biti opšta (u Mađra-skoj je sprovedena 1988. godine, kada je stvoren postojeći sistem) ili delimič-na. Delimičnom poreskom reformom se može nazvati uvođenje lokalnih po-reza 1990. godine. Uvođenje, ili ukidanje pojedinih poreskih kategorija se nemože smatrati poreskom reformom.

Prikazivanjem načelnih principa oporezivanja, mogućih poreskih kate-gorija postaju vidljive cigle od kojih je sagrađen poreski sistem. Porezi se mo-gu vezivati za nastajanje, odnosno korišćenje dohodaka. To su porezi, koji za-vise od dohotka.� Oporezivanje domaćinstava može se izvesti tako što se raspoloživi do-

hoci, bez obzira na njihove izvore spoje u zbirnu poresku osnovicu ina taj način porez plaćaju prema jedinstvenim principima. Drugakrajnost nastaje u situaciji kada dohoci iz različitih izvora ne činezbirnu poresku osnovicu nego ih oporezuju po izvorima i prema raz-ličitim principima. Mađarski sistem oporezivanja ličnih dohodakasledi prvi način oporezivanja, ali postoje i izdvojeni dohoci, (dividen-da, dohodak od izdavanja u zakup nekretnina, itd.) koji su oporezo-

108

ANDRAŠ VIGVARI

24 Vidi: Heler (1943.), str. 173.

vani posebnim izvornim porezima. Unutar domaćinstava moguće jeoporezivanje dohotka prema vlasniku dohotka (pojedinačno), ili sa-biranjem dohodaka, zbirno (porodično) oporezivanje dohotka.

� Oporezivanje preduzetništava moguće je na osnovu ukupnog prihoda(npr. porez na obavljanje privredne delatnosti), oporezivanjem kori-šćenog elementa proizvodnje (npr. porezi, koji terete zapošljavanjeradne snage), ili oporezivanjem rezultata. Oporezivanje rezultata vr-ši se izdvojeno, u zavisnosti od koriščćenja rezultata, zavisno od togada li se radi o zadržanom rezultatu ili se rezultat poslovanja koristi zadividende.

� Oporezivanje korišćenja dohotka je sledeći mogući vid. Najrasprostranje-niji je porez na promet. U tom slučaju poreska osnovica može biti bru-to prihod ili dodata vrednost. Porezi na promet razlikuju se u tomešto se koristi jedna ili više poreskih stopa. Drugi vid oporezivanja tro-šenja dohotka jeste potrošački porez, odnosno njegov specifičan vid, ak-ciza. U principu, a u mnogim mestima i praktično je moguće oporezi-vanje ušteda, a vid toga je porez na prihode od kamata.

Tabela br. 4.1.

Funkcionalna struktura budžetskih rashoda nekih zemalja OECD (bez samouprava)

* bez pokrajinskog nivoa** savezna vladaIzvor: Sopstven proračun na bazi IMF GFS Yearbook 2000.

Rashodi Francuska Nemačka* Ujedinjenokraljevstvo

SAD** Mađarska

Opšte zajedničke usluge 6 3 3 8 7Odbrana 7 5 8 19 8Zaštita reda, javna bezbde-nost

1, 0,3 3 1 3

Obrazovanje 7 1 4 2 8Zdravstvo 15 17 14 17 5Socijalno osiguranje, socijalnabriga

41 49 37 29 37

Slobodno vreme, kultura,verske zajednice

0,5 0,2 1 0,3 3

Privreda 5 8 6 6 10Ostalo 12 16 22 14 18

Od toga plaćanje kamata 4 6 7 14 8

109

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

Druga velika grupa poreza su porezi, koji su vezani za imovinu. Ovi po-rezi ne zavise od procesa stvaranja i korišćenja dohotka u privredi, pa ih na-zivamo autonomnim porezima. Oporezivanje imovine moguće je prema masiimovine, ili vezano za njene pojedine elemente. Oporezivanje ukupne imovi-ne se obično primenjuje u izuzetnim slučajevima (jednokratni porez na imo-vinu). Oporezivanje pojedinih pogodnih elemenata imovine bilo je priličnorasprostranjeno i u prošlosti ali ni danas ne smatra se nekim izuzetkom. Sko-ro svuda se primenjuje oporezivanje promene vlasništva (otuđivanje, nasle-đivanje), Postoje poreski sistemi, u kojima se oporezuje priraštaj imovine.

Tabela br. 4.2.

Struktura poreza (poreski miks*) zemalja OECD 1998.

* Ukupni poreski prihodi = 100%Izvor: OECD Economic Surveys, Euro-Area OECD, Pariz 2001.

Struktura poreskog sistema, ili odnos različitih tipova poreza (poreskimiks)25, unutar toga odnos poreskih kategorija (uključujući odnos i centralnihi lokalnih poreza), nivo poreza, olakšice i oslobađanje od poreza – sve to za-jednički čini poresku politiku (fiscal policy), koji se može tumačiti sistemomciljeva u sferi prihoda, preraspodele dohotka, privredne strukture i platnogbilansa, a koji je definisan i kvalitativno i kvantitativno. Poreski sistemi su re-lativno stabilni. Korekcijom poreskih kategorija i nivoa poreza, kao i drugihranije već spomenutih faktora isti poreski sistem može služiti ostvarivanjurazličitih poreskih politika. Unutar datog poreskog sistema važno sredstvoporeske politike su mogućnosti kombinovanja poreskih stopa i poreskihosnovica. Poreska osnovica se može menjati promenama u sferi poreskiholakšica i oslobađanja. Povećanje poreske osnovice će i uz smanjenje pore-skih stopa obezbediti održavanje nivoa poreskih prihoda. U slučaju poveća-nja poreskih osnovica privrednim mehanizmima (npr. privredni rast rezulti-ra rastom dohodaka ili potrošnje, inflacija, itd.) uz nepromenjene ili blagosmanjenih poreskih stopa automatski rezultira veće prihode od poreza. Iz-mene poreskih kategorija koje se grade na promenama realnih privrednih to-

Vid poreza Porez preduzeæa

Porez na liènidohodak

Doprinos zasocijalno

osiguranje

Potrošaèkiporezi

Porezi naimovinu

Prosek OECD 9 30 28 24 9

Prosek EU 7 24 31 30 8

SAD 9 40 24 16 11

Mađarska 6 17 36 39 2

110

ANDRAŠ VIGVARI

25 Strukturu poreza u zemljama OECD-a prikazuje tabela br. 11.

kova takođe spadaju u sredstva poreske politike. Premeštanje težišta unutarrazličitih vidova ulaganja (npr. iz hartija od vrednosti u nekretnine, bankar-skih depozita u hartije od vrednosti) nudi kao moguće rešenje uvođenje od-govarajućih poreskih kategorija ili menjanje odgovarajućih poreskih stopa.Ulogu lokalnih poreza takođe određuje aktuelna poreska politika. Kao dobarprimer toga možemo navesti da je mađarski sistem lokalnih poreza veomablizak razvijenim evropskim zemljama, a ipak lokalni porezi učestvuju uukupnim poreskim prihodima sa svega 6%, što je nizak unutar OECD-a.

4.3. Uticaj poreza na privredne tokoveUticaj poreza i mikro-, i makroekonomija razmatra prilično mnogostra-

no iako u veoma apstraktnom sistemu uslova. Ne može nam biti cilj sumira-nje svih ovih uticaja. Potrebno je međutim spomenuti one uticaje, koji se tičučitavog sistema državnog budžeta kao rezultat želje za prilagođavanjem različi-tih privrednih subjekata, ili kroz promene tržišnih činioca. Želja za prilagođava-njem raznih privrednih subjekata je usmerena ka neutralisanju, odnosnosmanjivanju poreskih tereta. Isticanje dve uzajamne povezanosti je od poseb-nog značaja.

Jedna je da na ponašanje privrednih subjekata utiču ne samo efektivniporeski tereti već i proglašeni porezi. U ekonomskoj nauci dobro je poznatokakvu ulogu imaju očekivanja privrednih subjekata. Poreska politika, naro-čito u slučaju promena unutar poreskog sistema, mora imati u vidu i ovaočekivanja.

Druga važna povezanost je u vezi međusobnog uticaja inflacije i poreza.Visoka stopa inflacije, odnosno njene promene utiču na raspodelu poreskihtereta. Kako smo to videli u prethodnom poglavlju, inflacija je u stanju dakao kosačica trave erodira rashodnu stranu državnog budžeta, dok preovla-đujuće i nepromenjene poreske stope automatski „crpe” dohodak privred-nih subjekata. Jedini „dobitnik” inflacije jeste budžet. To je osnova onog, če-sto primetnog, konflikta koji obično nastaje između dve institucije koje su za-dužene za finansijsku ravnotežu, odnosno između odgovornog vladinog or-gana za fiskalnu politiku (ministarstvo finansija) i odgovornog za upravlja-nje monetarnom politikom i za finansijsku stabilnost (narodne banke).

Pri nepromenjenim poreskim stopama i poreskih opsega, porez na ličnedohotke, rast nivoa cena, i nominalne zarade koje se prilagođavaju ovim fak-torima, automatski povećavaju realne poreske prihode a smanjuju realne do-hotke. Rastom nominalnih zarada relativno niske realne zarade prelaze u vi-ši poreski opseg i zbog toga su oporezovani po višim poreskim stopama.

Porez na profit preduzeća u istoj ovoj situaciji amortizaciju (trošak!)zbog računovodstvenih pravila opterećuje kao dohodak pa privredni sektorgubi kapital. Ova situacija nastaje tako što zbog inflacije prihod raste u istoj

111

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

srazmeri, dok amortizacija koja se može obračunati, računa se na osnovu ra-nije nabavne cene, koja je važila pri nekom opštem nivou cena.

Prihodi od posrednih poreza (pri nepromenjenim poreskim stopama)rastu u srazmeri sa inflacijom ako je osnova toga cena, a ne neka naturalnakoličina proizvoda.

Moramo razlikovati pravne posledice koje proizlaze iz oporezivanja,uticaj poreza (impact of taxation), i ekonomske efekte, poresko opterećenje (pore-ska incidencija). Ovaj prvi, u suštini, ukazuje na odnos prema postupku pore-skih vlasti, a ovaj potonji na stvarne uticaje poreza na dohodak, socijalno sta-nje. Incidencija se može posmatrati u više preseka: prema nivou dohotka do-maćinstva ili pojedinca. Drugi mogući presek je regionalan. Pored toga, uti-caj poreza se može posmatrati i prema drugim socijalnim, demografskim po-kazateljima, ali i prema zapošljavanju (veličina porodice, oblast zapošljava-nja, starosna grupa, itd.). Određivanje konkretne količine poreske incidenci-je nije moguće, ali se može izvršiti procena određenih tendencija. Specijalnislučaj dohodovnog, socijalnog uticaja poreza je to, kada se ne menja zbir svihporeza (poreski teret), ali se menja odnos primenjenih poreskih kategorija uporeskom sistemu (poreski miks). Na nivou poreskog platca i tada dolazi dodohodovnog uticaja. Ovaj specijalan slučaj se naziva diferencijalnom inci-dencijom.

Prilagođavanje privrednih subjekata oporezivanju se delimično ogleda-ju u tome što će sprovesti neke zamene, doći će do vremenskog pomeranja od-ređenih privrednih dešavanja, u prevaljivanju poreskog tereta, ili u vidukompenzacije putem povećanja učinka, odnosno ponude. Kvalifikovani slu-čajevi ovakvih stremljenja su izbegavanje plaćanja poreza i poreska utaja. Pod pr-vim pojmom podrazumevamo nameru ili radnju poreskog platca za smanji-vanje poreskog tereta u skladu sa onim mogućnostima, koje pružaju poreskisistem i drugi propisi (npr. Zakon o računovodstvu). U ovu grupu spadapromena lokacije (takozvani poreski raj, poresko nadmetanje u međunarod-nim razmerama, nadmetanje unutar jedne države u sferi lokalnih poreza),kreativno knjiženje, što se u ovom slučaju ogleda u tome, da pojedine ele-mente dohotka prikazuju kao troškove. Izbegavanje plaćanja poreza se nemože kazniti a ova pojava se može potisnuti konzistentnijom regulativom.Utaja poreza je smanjenje poreskog tereta kršenjem poreskih i drugih zako-na. Utaja poreza je krivično delo, što se može potisnuti kontrolom, a zajednos tim poboljšanjem uterivanja poreza.

Poreze na proizvode razrezuju se na proizvođača ili trgovca, ali oni to mo-gu prevaliti na kupce. Mogućnost i stepen prevaljivanja pa tako i stvarno op-terećenje zavisi od kompetitivnosti tržišta, elastičnosti potražnje i ponude zadati proizvod. Što je kompetitivnije tržište, što je neelastičnija tražnja, a što jeelastičnija ponuda, s tim veći teret se prevaljuje na kupca i obrnuto. Karakter

112

ANDRAŠ VIGVARI

proizvoda (kompetitivan ili komplementaran proizvod) takođe ima uticajana raspodelu poreskog tereta.

I u vezi poreza na dohodak moramo razmišljati slojevito. Na prvi pogledse čini da porez na dohodak tereti onoga koji stiče dohodak. Ako se zbog po-reza smanjuje ponuda posla, i raste nivo zarada, tada se konačno opterećenjeprenosi na vlasnike preduzeća, ili na krajnjeg potrošača proizvoda, u zavi-snosti od toga, da li teret povećanih zarada mogu ugraditi u cenu proizvoda.Sledeća karakteristična posledica poreza je u makroekonomiji dobro pozna-to ostvarivanje specifičnog uticaja dohotka i supstitucije. Kao rezultanta ovadva uticaja može se menjati ponuda rada. Ovo opet može izazvati različiteprocese. S jedne strane, i pri većim poreskim stopama mogu se smanjitiukupni prihodi od poreza. S druge strane, i ne neizbežno nezavisno od pred-hodnog uticaja, određene delatnosti, proizvodi mogu preći u zonu sive ili cr-ne ekonomije. Ukoliko postoji mogućnost supstitucije ili je moguće prime-nom zadržavanja učinka u vezi datog poreza, u tom slučaju porezi imaju uti-caj iskrivljavanja. Uticaj utvrđenih poreza naime biće zbog ovakvih reakcija po-reskih plataca drugačiji od očekivanog. Porezi koji nemaju ovaj uticaj iskri-vljavanja su porezi u jednom iznosu. Porez menja budžetske ograde domaćin-stava. Uticaj na dohotke poreza po glavi, koji je nezavisan od dohotka (polltax, jedinstveni komunalni porez), povećaće ponudu rada (stremljenje zaobezbeđivanje nepromenjenog nivoa dohotka), a zbog uticaja supstitucije(smanjuje se opportunity cost slobodnog vremena) smanjuje se ponuda rada.Ovaj potonji uticaj može izazvati i to što su povećane namere za ublažavanjeili izbegavanje plaćanja poreza, a to će deo ponude rada terati u sivu, ili mo-žda, crnu ekonomiju.

Oporezivanje svakako koriguje funkcionisanje tržišnog mehanizma.Podjednako deluje na ravnotežu različitih delova tržišta, kao i na ravnoteže celo-kupne privrede. Najneposrednije utiče na poziciju državnog budžeta, ali bitnoutiče i na ravnotežu unutrašnjih tržišta (tržišta robe, novca, kapitala, radnesnage), kao i na platni bilans. U ekonomiji ovi uticaji različito se procenjuju.Prema shvatanjima standardne ekonomije, prilagođavanje privrednih subje-kata porezima sa aspekta pojedinca je racionalno, ali zbirno izbacuju privre-du iz optimalnog stanja. Kod ekonomskih uticaja poreza moramo razlikova-ti nameravane i nenameravane uticaje. Nenameravane uticaje nazivamo pore-skim poremećajem.

Oporezivanje može imati i korektivne uticaje. Korektivni porezi žele ne-gativne eksternalije pretvoriti u internalije, obezbeđujući time opstanak re-gulacije tržišta. Takvi porezi su različiti „zeleni porezi”, porezi na neke neo-bnovljive resurse i na takve proizvode koji zagađuju okolinu. Među ove spa-da recimo porez koji se razrezuje na ambalažu koja se ne može reciklirati.Preovladajuća makroekonomska shvatanja pozitivno vrednuju odvraćujući

113

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

114

ANDRAŠ VIGVARI

uticaj ovakvih poreza. Poreze koji su razrezani na proizvođače spoljnog eko-nomskog uticaja nazivamo Pigouovim porezima. Pigou je u značajnoj meri do-prineo razdvajanju pojmova individualnih i društvenih troškova i analizirazličitih ekonomskih implikacija koja proizlaze iz toga.

Porezi imaju uticaja na privrednu ravnotežu i na makro, i na mezo (upogledu regionalnih i privrednih grana), kao i na mikro planu. Među utica-jima na mezo nivou možemo istaći uticaje koji proizlaze iz poreske prakserazličitih samouprava. Jedan od ovakvih uticaja je poresko nadmetanje, štoznači da razrezivanje – ili ne – poreza iz kompetencija samouprave, odnosnonjihov nivo, uvedene olakšice ili oslobađanje od poreza rezultira značajnimrazlikama u poreskim teretima. Ovo može uticati na izbor lokacije za pred-uzetništvo, preferiranje područja sa nižim poreskim teretom, a unutar poje-dinih država – gde su date infrastrukturalne mogućnosti – može izazvatiunutrašnju migraciju stanovništva.

Drugi uticaj proizlazi iz toga, da pri datim lokalnim poreskim kategori-jama poreski kapaciteti pojedinih regija i tipova naselja (zbog razlika u raz-vijenosti privrede i razlika u strukturi privrede) mogu značajno razlikovati,a to može nepovoljno uticati na finansijske pozicije budžeta samouprave.

Moramo nešto više reći i o uticaju poreza i poreskog sistema na privred-nu strukturu. Državna strukturna politika je uvek, kao važno sredstvo, pri-menjivala implicitnu podršku što je praktično značilo obezbeđivanje pore-skih olakšica i oslobađanje od poreza. Poreskim sredstvima podržavanastrukturna politika služi ostvarivanju granskih ili teritorijalnih preferencija-la, odnosno pospešivanju T+P aktivnosti.

Porezi imaju brojne finansijske uticaje. Dati poreski sistem (porez na ka-mate, porez na dividendu, porez na dobit od kursnih razlika, porezi društa-va) može uticati na strukturu finansiranja sektora preduzeća. Menja se oblikrazličitih transakcija, zaposleni, menedžeri deo svojih prinadležnosti ne do-bijaju u vidu plata, zarada, već u vidu sporednih naknada. To je za preduze-će, „isplatioca”, ali i za zaposlenog povoljno, jer može značiti poresku ušte-du. Sličan uticaj prestavlja i sistem oporezivanja dugoročnih ušteda i drugihulaganja, jer različiti poreski teret različitih vidova može izazvati uticaj sup-stitucije. Među ove spada uticaj na izbor lokacije (mesta stanovanja). Sušti-na u ovom slučaju je u tome što se u slučaju mobilnih poreskih osnovica, pridatom poreskom sistemu, porez se uzima kao faktor troškova lociranja od-ređenog preduzeća. U pojedinim slučajevima može se desiti da će biti jefti-nije preseliti pogon na drugu lokaciju nego prihvatiti poreski teret.

4.4. Pitanje poreza u globalizirajućem svetu, međunarodni pregled26

Sve većim uplitanjem države u privredne tokove stalno rastu porezi uzemljama sa razvijenom tržišnom privredom. U zemljama OECD poreski te-ret je 1965. godine iznosio godišnje 23%, a u Evropskoj uniji 29%. U 1999. go-dini u zemljama OECD poreski teret je porastao na prosečno 33%, a u zemlja-ma Evropske unije na 40,5% od GDP-a. Naravno, među državama postojevelike razlike. U SAD poreski teret u čitavom naznačenom periodu se kretaona nivou od oko 27%. Sličnu stabilnost pokazuju poreski tereti u Kanadi iMeksiku.

Unutar rastućih poreskih tereta primetna su bitna pomeranja. Glavnakarakteristika poreskih reformi koje su iznuđene izmenjenim međunarod-nim okolnostima (deregulacija, globalizacija), je da dolazi u prvi plan opore-zivanje manje mobilnih (radna snaga, potrošnja) poreskih osnovica. Kadasmo, prilikom razmatranja međunarodne tendencije u kretanju obima dr-žavnih budžeta, ukazali da su među rashodima stavke socijalnog osiguranjebile dinamične, tako i u prestrukturiranju poreskih kategorija vidimo da sveviše dobijaju na značaju (i prostoru) uplate socijalnog osiguranja. Povećanjeporeskih prihoda po osnovi ličnih dohodaka je realizovano snižavanjem po-reskih stopa, ali i proširivanjem poreskih osnovica (smanjivanje olakšica,ukidanje oslobađanja). U sadašnjem stanju svetske privrede na praksu pore-ske politike pojedinih zemalja utiču sledeći faktori:� Javni rashodi, čak i kad oscilaraju imali su trend rasta. Različite bu-

džetske reforme nisu uspele da snize nivo javnih rashoda, one su,eventualno, usporile tempo rasta javnih rashoda a ovaj rast je uglav-nom finansiran iz poreza.

� Zbog različitih razloga (promene u starosnoj strukturi populacije, po-većanje broja pripadnika starijih generacija) prisutan je jak pritisak ra-di povećanja društvenih javnih rashoda, što ujedno prouzrokuje prinuduu pravcu povećanja javnih prihoda iz poreza.

� Promene u privrednoj strukturi (uzimanje maha uslužnih delatnosti sapotrebom visokog znanja na uštrb proizvodnog sektora) predstavlja-ju izazov za obnavljanje poreskih rešenja u vezi investicija. Ranija re-šenja za fizičko ulaganje kapitala u novoj situaciji su neprimenljiva.

� Promene u strukturi stanovništva, masovno zapošljavanje žena, rast brojakrnjih porodica zahtevaju promene u sistemu oporezivanja ličnih pri-manja i plaćanja doprinosa za socijalno osiguranje.

� Tehnološke promene, u određenim slučajevima (e-commerce) poboljšava-ju mogućnost izbegavanja plaćanja poreza a s druge strane pomažuporesku upravu i kontrolu.

115

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

26 Prilikom ovog dela koristio sam članak Šivaka (2001.)

� S globalizacijom raste mobilnost poreskih osnovica. Taj uticaj ogleda se uštetnom poreskom nadmetanju. U ovoj situaciji narodi, a u izvesnimslučajevima već i regionalne integracije i centri privredne moći utrkujuse u pribavljanju poreskih prihoda. Ono što je do sada međunarodnaregulativa (u suštini, u okvirima OECD) mogla postići, to je da uz po-moć jedne preporuke (Model Tax Convention) postoji mogućnost izbega-vanja dvostrukog prekograničnog oporezivanja. Dvostruko oporeziva-nje znači da za isti period, na isti poreski objekt i/ili poreskog obvezni-ka dve države razrezuju porez. Rešavanje ovog problema je moguće bi-lateralnim sporazumima zainteresovanih država. Sada je na snazi oko1.400 ovakvih sporazuma. Predstoji još rešavanje problema koji prois-tiču iz oporezivanja primenjenih cena transfera, kao i ograničavanještetnog poreskog nadmetanja. Specijalan, ali čest slučaj štetnog pore-skog nadmetanja je, kada se dohodak prebacuje u takozvani poreski raj(u države s niskim poreskim stopama). Za ovakvo pregrupisanje do-hotka pogodno je formiranje različitih filijala, podružnica, ili primenacene transfera. Smanjivanje štetnog poreskog nadmetanja je mogućesmanjivanjem mogućnosti izbegavanja plaćanja poreza usled mobilno-sti poreskih osnovica, odnosno smanjivanjem mogućnosti davanja na-cionalnih poreskih preferencijala sa štetnim posledicama.

Razvojem regionalnih integracija neizbežno je ograničenje pravo nacio-nalnih država na oporezivanje i kao i harmonizacija poreskih sistema na je-dinstvenom tržištu.

116

ANDRAŠ VIGVARI

4.5. Poreski sistem u Srbiji27

4.5.1. Uvod

Poreski sistem predstavlja ukupnost poreskih oblika jedne zemlje28. Bu-dući da se u ovom prilogu pod porezom podrazumevaju svi javni prihodidažbinskog (fiskalnog) karaktera, pojam poreski sistem će obuhvatiti sve29

poreze, doprinose, takse i naknade koje postoje u Srbiji.Poreski sistemi savremenih država međusobno se odlikuju po pravilu

brojnim vrstama poreskih oblika. Ne čudi da poreski sistemi mogu imati i popedesetak i više različitih poreskih oblika. Poznato je da je poreski sistem Sr-bije pred kraj prošloga veka imao i preko 200 različitih poreskih oblika.

Obično, poreski sistem savremene države podrazumeva jedan broj„standardnih” poreskih oblika i brojne vrste specifičnih oblika. U standard-ne poreske oblike valja svakako uključiti poreze koji pogađaju dohodak fizič-kih lica, dobit pravnih lica, promet, imovinu i slično.

Poreski sistemi savremenih država međusoibno se razlikuju ne samo sobzirom na sastavne elemente nego i s obzirom na relativno učešće pojedi-nih poreskih oblika u strukturi ukupnih javnih prihoda. Brojni su faktori ko-ji na to utiču a svakako da među značajnije treba uključiti sledeće: (1) razvi-jenost privrede, (2) način finansiranja socijalnog osiguranja, (3) obrazovni ni-vo srtanovništva, (4) struktura radne snage, (5) stepen otvorenosti privrede,(6) karakter državnog uređenja, (7) istorijski razvoj i tradicija i drugo. Poduticajem navedenih faktora se oblikovao i poreski sistem Srbije.

Da bi se stekla celina o javnim prihodima Srbije, u ovom prilogu će se uka-zati i na neporeske odnosno nefiskalne javne prihode.4.5.2. Fiskalni prihodi u Srbiji

Zakonima koje je Narodna skupština Republike Srbije usvojila tokommarta i aprila 2001. godine, započela je, po drugi put u poslednjih deset go-dina, sveobuhvatna fiskalna reforma u ovoj republici. Fiskalni sistem u Srbi-ji ponovo počeo je da dobija obrise koji se već sreću u zemljama u tranziciji.

117

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

27 Napisao dr Božidar Raičević.28 B. Jelčić, Nauka o finansijama i finansijsko pravo, Narodne novine, Zagreb, 1990. godine,

str. 213, citirano prema D. Popović, Nauka o porezima i poresko pravo, Open Society Institut, Bu-dapest i Savremena administracija, Beograd, 1997. godine, str. 481.

29 Razgraničenje između poreza, taksa, naknada i doprinosa nije uvek jednostavno sprove-sti. No, to nam i nije namera u ovom prilogu. Želi se samo reći da kada se u tekstu upotrebi ter-min ¨porez¨ (i odgovarajući pridev) da se ima u vidu celina svih javnih prihoda odnosno svihporeza taksa, naknada i doprinosa. To je ono što D. Popović u svom citiranom radu naziva po-rezima u najširem smislu. Inače, D. Popović razlikuje (1) porez u užem smislu (obuhvata samoporeze), (2) poreze u širem smislu (obuhvata porez u užem smislu, doprinos u teorijskom smi-slu i doprinos za obavezno socijalno osiguranje, (3) takse u užem smislu (samo takse) i (4) tak-se u širem smilsu (takse u užem smilsu i naknade). Ako se posmatraju porezi u širem smislu itakse u širem smislu dobija se porez u najširem smislu. Upravo, da se ponovi, kada se u tekstunavede termin ¨porez¨ (i pridev poreski) onda se ima u vidu porez u najširem smilsu reči.

Sistem fiskalnih prihoda Republike Srbije je uređen Zakonom o javnimprihodima i javnim rashodima30 i obuhvata poreze na dohodak, dobit, imo-vinu i promet, akcize, doprinose za obavezno socijalno osiguranje, republič-ke, pokrajinske i opštinske takse, naknade za korišćenje dobara od opšteg in-teresa, naknadu za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i naknadu zazaštitu i unapređenje životne sredine.4.5.3. Porezi

U Srbiji su zastupljeni sledeći poreski oblici: (1) porez na dobit preduze-ća, (2) porez na dohodak građana, (3) porez na fond zarada, (4) porez naimovinu, (5) porez na nasleđe i poklon, (6) porez na prenos apsolutnih pra-va, (7) porez na promet proizvoda i usluga, (8) akcize, (9) porez na upotrebu,držanje i nošenje stvari i (10) porez na finansijske transakcije.4.5.3.1. Porez na dobit preduzeća

Ova vrsta poraza je regulisana31 u Srbiji na način koji je u potpunostisvojstven tržišno orijentisanim privredama. Obveznik ovoga poreza je pred-uzeće organizovano u jednom od sledećih oblika: akcionarsko društvo, dru-štvo sa ograničenom odgovornošću, ortačko društvo, komanditno društvo,društveno preduzeće i javno preduzeće. Obveznik je i zadruga, ako ostvaru-je prihode na tržištu kao i svako drugo pravno lice koje nije organizovanokao preduzeće ili zadruga ukoliko ostvaruje prihode na tržištu. Obveznik jerezident Srbije za svetski dohodak, odnosno nerezident Srbije za dobit ostva-renu na teritoriji Srbije.

Poresku osnovicu čini oporeziva dobit, koja se utvrđuje u poreskom bi-lansu usklađivanjem (brojnim i složenim) prihoda i rashoda, koji su iskaza-ni u bilansu uspeha na način propisan Zakonom. Kapitalni dobitak se uklju-čuje u oporezivu dobit (povećava je), dok je dozvoljeno prebijanje kapitalnoggubitka, kao i poslovnih gubitaka, na račun budućih kapitalnih dobitaka od-nosno budućih obračunskih perioda, ali ne duže od pet godina.

Stopa poreza na dobit preduzeća iznosi 14%, koliko iznosi i poreska sto-pa na isplaćene dividende, udele u dobiti pravnog lica, autorske naknade ikamate. Zakon je predvideo brojne poreske podsticaje. Oni se pružaju u vi-du ubrzane amortizacije, poreskih oslobođenja i poreskog kredita. Zakon sa-drži i odredbe koje se tiču otklanjanja dvostrukog oporezivanja dobiti ostva-rene u drugoj republici i drugim državama, grupnog oporezivanja (tzv. po-resko konsolidovanje), transfernih cena i utanjene kapitalizacije32. Porez na

118

ANDRAŠ VIGVARI

30 Službeni glasnik RS, broj 76/91…..22/01 (ukupno deset izmena i dopuna).31 Zakon o porezu na dobit preduzeća, Službeni glasnik RS, br. 25/01, 80/02 i43/03. U primeni

je od 1. jula 2001. godine.32 Postupak utvrđivanja, kontrole naplate poreza na dobit preduzeća je od 1.1.2003. godi-

ne uređen Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji, Službeni glasnik RS br.80/02, 84/02 i 23/03.

dobit preduzeća ima skroman bilansni značaj (ispod 1% prihoda budžeta Re-publike)33.4.5.3.1. Porez na dohodak građana

Ova porez u Srbiji nije do kraja reformisan34 Naime, u oporezivanju do-hotka građana u Srbiji je u primeni mešoviti sistem. Pojedini prihodi građa-na oporezuju se tokom godine serijom cedularnih poreza, po odbitku ili naosnovu rešenja poreskog organa, dok na kraju godine, godišnji porez plaća-ju samo oni (rezidenti i nerezidenti) koji u toku godine ostvare dohodak ve-ći od iznosa koji je utvrđen zakonom35.

Prihodi koji podležu oporezivanju sistemom poreza po odbitku su zara-de, prihodi od autorskih prava i prava industrijske svojine, prihodi od kapi-tala, prihodi od nepokretnosti, prihodi od davanja u zakup pokretne imovi-ne, dobici od igara na sreću, prihodi od osiguranja lica i ostali prihodi, akoisplatilac prihoda vodi poslovne knjige.

Prihodi koji podležu oporezivanju po osnovu rešenja nadležnog pore-skog organa su prihodi od poljoprivrede i šumarstva, prihodi od samostalnedelatnosti, kapitalni dobici i ostali prihodi na koje se porez ne plaća po od-bitku.

Valja napomenuti da je duga lista prihoda koji se ne oporezuju. Tu spa-daju prihodi ostvareni po osnovu propisa o pravima ratnih invalida, dečiji imaterinski dodatak i novčana pomoć za opremu novorođene dece, naknadaza tuđu pomoć i negu i naknada za telesno oštećenje, naknada za vreme ne-zaposlenosti, materijalnog obezbeđenja u skladu sa zakonom, naknada izzdravstvenog osiguranja, osim naknada zarade, naknada iz osiguranja imo-vine, osim naknada za izmaklu korist, kao i naknada iz osiguranja licima ko-jima se nadoknađuje pretrpljena šteta, ako ona nije naknađena od štetnika,naknada materijalne i nematerijalne štete, izuzev naknada za izmaklu koristi naknada zarade, odnosno naknada za izostalu zaradu, pomoć u slučajusmrti zaposlenog, člana njegove porodice ili penzionisanog radnika (do20.000 dinara), pomoć zbog uništenja ili oštećenja imovine usled elementar-nih nepogoda ili drugih vanrednih događaja, organizovana socijalna i huma-nitarna pomoć, stipendije i krediti učenika i studenata (mesečno do 3.000 di-

119

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

33 Bilansni efekti svih javnih prihoda u ovom prilogu se odnose na 2003. godinu i izracu-nati su na osnovu Opšteg bilansa javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2003. godinu,Službeni glasnik RS, br. 91/02.

34 Zakon o porezu na dohodak građana, Službeni glasnik RS, br. 24/01. U primeni je od 1. jula2001. godine, osim odredaba koje se odnose na porez na zarade i druge prihode, koje se pri-menjuju od 1. juna 2001. godine.

35 Ovaj iznos se menja. Tako je najpre za 2000. godinu iznosio 300.000 dinara (rezident) od-nosno 1.400.000 (stranac rezident zaposlen kod rezidentnog lica ili u stalnoj poslovnoj jedini-ci nerezidentnog lica). Za 2002. godinu taj je iznos bio 688.810 dinara za redizente i .000 dina-ra (stranac rezident zaposlen kod rezidentnog lica ili u stalnoj poslovnoj jedinici nerezident-nog lica).

nara), naknada za ishranu – hranarina koju sportistima amaterima isplaćujuamaterski sportski klubovi, u skladu sa zakonom kojim se uređuje sport (me-sečno do 3.000 dinara), naknada i nagrada za rad osuđenih lica i maloletnihučinilaca krivičnih dela u kazneno-popravnim ustanovama, naknada i na-grada za rad pacijenata u psihijatriskim ustanovama, naknada za rad lica uorganima za sprovođenje izbora ili za popis stanovništva, penzije i invalid-nine i otpremnine prilikom odlaska u penziju i novčane naknade, odnosnootpremnine koje se isplaćuju zaposlenom za čijim je radom prestala potrebau skladu sa zakonom kojim se uređuje radni odnos (do iznosa koji je kao naj-niži utvrđen zakonom kojim se uređuje radni odnos).

Obveznik poreza je fizičko lice rezident Republike Srbije – za dohodakostvaren na teritoriji Republike, u drugoj republici i u inostranstvu. Obve-znik je i fizičko lice koje nije rezident Republike – za dohodak ostvaren na te-ritoriji Republike Srbije. Elementi oporezivanja su različiti za pojedine vrsteprihoda.

Poreska osnovica kod poreza na zaradu je bruto zarada definisana Zako-nom o radnim odnosima, bilo da je isplaćena u novcu, bonovima, novčanimpotvrdama, akcijama, robi, činjenjem ili pružanjem pogodnosti, opraštanjemduga kao i pokrivanjem rashoda obveznika novčanom naknadom ili nepo-srednim plaćanjem. Ne plaća se porez na: (1) naknadu troškova prevoza ujavnom saobraćaju – najviše do 800 dinara, (2) naknadu za ishranu na službe-nom putovanju – najviše do iznosa od 600 dinara, odnosno do propisanog iz-nosa za putovanja u inostranstvo (3) naknadu troškova smeštaja – najviše docene noćenja u hotelu A i B kategorije, (4) naknadu troškova prevoza na slu-žbenom putovanju, prema priloženim računima prevoznika u javnom sao-braćaju, odnosno do 30% cene litra super benzina, a najviše do 1.500 dinaramesečno i (5) solidarnu pomoć u propisanim slučajevima – najviše do 10.000dinara. Porez se ne plaća na zarade invalidnih lica, zaposlenih u preduzeći-ma za osposobljavanje invalidnih lica kao i na zarade zaposlenih u diplomat-skim i konzularnim predstavništvima ili međunarodnim organizacijama,pod uslovom da nisu rezidenti Republike Srbije.

Poresku osnovicu kod poreza na prihode od poljoprivrede i šumarstva činikatastarski prihod, odnosno stvarni dohodak ako se obveznik opredelio davodi poslovne knjige. Predviđena su brojna oslobođenja i olakšice.

Obveznik poreza na prihode od samostalne delatnosti je fizičko lice kojeostvaruje prihod obavljanjem privrednih delatnosti, pružanjem profesional-nih i drugih intelektualnih usluga, kao i prihod od drugih delatnosti, ako tajprihod nije oporezovan po drugom osnovu. Poresku osnovicu čini oporezi-va dobit, koja se utvrđuje u poreskom bilansu, na isti način kao i oporezivadobit preduzeća. Na isti način je uređena i materija poreskih podsticaja. Izu-zetno, ako ova kategorija obveznika ne vodi poslovne knjige, u slučajevima

120

ANDRAŠ VIGVARI

koje je propisao zakon, oni imaju pravo da zatraže da plaćaju porez na pau-šalno određen prihod.

Obveznik poreza na prihode od autorskih prava i prava industrijske svojine jefizičko lice koje, kao autor, odnosno vlasnik prava industrijske svojine, ostva-ruje odgovarajuću naknadu. Poresku osnovicu čini oporezivi prihod kao raz-lika između bruto prihoda i troškova koje je imao obveznik pri ostvarivanjui očuvanju prihoda. Ovi troškovi mogu biti stvarni (na osnovu dokaza) ilinormirani.

Fizičko lice koje ostvaruje prihode od kapitala (kamatu, dividendu ilidruge prihode ostvarene učešćem u dobiti) je obveznik poreza na prihode odkapitala. Osnovicu čini isplaćena kamata odnosno 50% isplaćene dividendeodnosno drugog učešća u raspodeljenoj dobiti. Ovaj se porez ne plaća na ka-matu (1) na dinarska sredstva po viđenju, (2) po osnovu javnog zajma i (3)po osnovu devizne štednje pretvorene, bez pristanka ulagača, u oročeni de-pozit kod ovlašćene banke, koji predstavlja javni dug države.

Obveznik poreza na prihode od nepokretnosti je fizičko lice koje izdavanjemu zakup ili podzakup nepokretnosti ostvari prihode po tom osnovu. Poreskuosnovicu čini oporezivi prihod kao razlika bruto prihoda umanjenog za nor-mirane troškove u visini od 20%, odnosno za stvarne troškove uz priloženedokaze.

Poreski obveznik poreza na kapitalni dobitak je fizičko lice koje prodajom,odnosno drugim prenosom uz naknadu, ostvari kapitalni dobitak. Obveznikkoji pravo, udeo ili hartiju od vrednosti drži u portfelju od pre 24. januara1994. godine ne ostvaruje kapitalni dobitak njihovom prodajom. Poreskuosnovicu čini kapitalni dobitak kao razlika između prodajne cene prava,udela ili hartije od vrednosti i njihove nabavne cene usklađene prema odred-bama zakona.

Obveznik poreza na prihode od davanja u zakup opreme, transportnih sredsta-va i slično je fizičko lice koje te stvari daje u zakup.Osnovicu čini oporeziviprihod kao razlika bruto prihoda i troškova (stvarnih ili normiranih u izno-su od 20%).

Obveznik poreza na dobitke od igara na sreću je fizičko lice koje ostvari do-bitak od tih igara, a poresku osnovicu čini svaki pojedinačni dobitak ako jeveći od 10.000 dinara.

Obveznik poreza na prihode od osiguranja je fizičko lice koje ostvari nakna-du iz osiguranja lica, a poresku osnovicu čini oporezivi prihod u vidu ispla-ćene naknade iz osiguranja lica, osim ako nije izuzeta od oporezivanja u skla-du sa zakonom.

Obveznik poreza na druge prihode (a oni mogu biti brojni) je fizičko licekoje ostvaruje te druge prihode, a oporezivi prihod čini bruto prihod uma-njen za normirane troškove u iznosu od 20%. Na druge prihode koje ostvari

121

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

član učeničke, studentske i omladinske zadruge, kao i fizičko lice po osnovuprikupljanja i prodaje sekundarnih sirovina, šumskih plodova i lekovitog bi-lja, obračunati porez se umanjuje za 40%.

Svi navedeni prihodi se oporezuju proporcionalnom stopom koja izno-si 20%, osim poreza na zarade, katastarski prihod i prihod od samostalnihdelatnosti koji se oporezuju po stopi od 14%.

Godišnji porez plaćaju fizička lica koja su u kalendarskoj godini ostvari-li dohodak veći od iznosa koji je utvrđen zakonom. Dohodak predstavlja zbirzarada i oporezivih prihoda (ne svih) umanjenih za plaćene poreze odnosnodoprinose za obavezno socijalno osiguranje (na zaradu zaposlenog). Doho-dak za oporezivanje se dobija kao razlika između dohotka i neoporezovanogiznosa. Poresku osnovicu čini oporezivi dohodak kao razlika između dohot-ka za oporezivanje i ličnih odbitaka koji se utvrđuju zakonom (za poreskogobveznika i za izdržavanog člana). Ukupan iznos ličnih odbitaka ne može bi-ti veći od 50% poreske osnovice. Poreska stopa je proporcionalna i iznosi10%36.

Vrši se usklađivanje neoporezovanog iznosa, ličnih oslobođenja i tranšaza procenat rasta odnosno smanjenja zarada, prema podacima organa statsi-tike.

Bilansni značaj poreza na dohodak građana je izuzetan budući da činioko 24% ukupnih budžetskih prihoda. Najveći bilansni značaj ima prihod odporeza na zarade.

4.5.3.2. Porez na fond zarada

To predstavlja nov poreski oblik u Srbiji, ali ne i nov poreski teret, bu-dući da je zamena za dosada postojeću komunalnu naknadu i doprinos zausmerenu stambenu izgradnju. Obveznik ovoga poreza, koji je ustanovljenZakonom o porezu na fond zarada37 je: (1) isplatilac zarade, (2) isplatilac pri-hoda od autorskih prava i prava industrijske svojine, (3) fizičko lice kojeostvaruje prihode od samostalne delatnosti i (4) fizičko lice koje ostvarujeprihode od poljoprivrede i šumarstva. Osnovicu poreza čini isplaćena zara-da odnosno odgovarajući oporezivi prihod. Poreska stopa ne može biti višod 3,5% (samostalno je utvrđuju odlukom skupštine opština), s tim što sesredstva ostvarena po stopi od 0,3% do 1,0% usmeravaju za finansiranje so-lidarne stambene izgradnje a ostalo je izvorni prihod budžeta opštine. Inače,prihod od ovoga poreza iznosi 8% ukupnih budžetskih prihoda koji se ostva-re na teritoriji Republike.

122

ANDRAŠ VIGVARI

36 Ranije su stope bile progresivne i iznosile su po tranšama: 10%, 15% i 20%.37 Službeni glasnik RS br. 27/01.

4.5.3.4. Zakon o porezima na imovinu38

Zakon o porezima na imovinu je u poreski sistem Srbije via facti ustano-vio tri poreska oblika: porez na imovinu, porez na nasleđe i poklon i porez na pre-nos apsolutnih prava. Porez na imovinu se plaća na stvarna prava na nepokret-nostima (zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovi, poslovni prostori,garaže i drugi građevinski objekti) kao i na pravo svojine na akcijama na imei na udelima u društvima sa ograničenom odgovornošću.

Osnovicu poreza na nepokretnostima, osim za poljoprivredno i šumskozemljište, ako poreski obveznik ne vodi poslovne knjige, čini tržišna vred-nost na dan 31. decembra godine koja prethodi godini za koju se plaća po-rez. Osnovica poreza za poljoprivredno zemljište za obveznika koji ne vodiknjige je petostruki katarstarski prihod. Osnovica ovoga poreza za obvezni-ke koji vode knjige je vrednost nepokretnosti utvrđena u njegovim poslov-nim knjigama. Osnovica poreza na akcije i na udele je, ako je obveznik prav-no lice, vrednost u njegovim poslovnim knjigama odnosno ako je obveznikfizičko lice vrednost u poslovnim knjigama emitenta akcija odnosno udela.

Stope poreza na imovinu iznosi 0,40% za obveznike koji vode poslovneknjige, a za akcije i udele 0,25%. Stope poreza na imovinu za obveznika kojine vodi poslovne knjige su progresivne i iznose 0,40%, 0,80%, 1,50% i 2% (če-tiri tranše po 6.000.000 dinara). Ovaj poreski oblik poznaje brojna poreskaoslobođenja i značajne poreske kredite. Bilansni značaj ovoga poreza je rela-tivno skroman – iznosi oko 1,5% ukupnih budžetskih prihoda koji se ostva-re na teritoriji Republike.

Porez na nasleđe i poklon se plaća na pravo svojine i druga prava na ne-pokretnostima, na određenim pokretnostima, na pravima intelektualne svo-jine, na hartijama od vrednosti, koje naslednici ili poklonoprimci nasleđujuodnosno prime na poklon.

Obveznik ovoga poreza je rezident ili nerezident Republike koji naslediili primi na poklon predmet oporezivanja. Poresku osnovicu čini tržišnavrednost nasleđene ili na poklon primljene imovine umanjena za iznos du-gova i drugih tereta. Poreske stope su progresivne i iznose 3% i 5% (dve tran-še od 200.000 dinara). Postoje brojna oslobođenja od ovoga poreza. Bilansniznačaj ovoga poreza je veoma skroman.

Porez na prenos apsolutnih prava plaća se na prenos uz naknadu stvar-nih prava na nepokretnostima, prava intelektualne svojine, udela u pravnomlicu, hartija od vrednosti i drugih prava. Obveznik ovoga poreza je po pravi-lu prodavac odnosno prenosilac prava. Poresku osnovicu čini ugovorenavrednost ako nije niža od tržišne. Ako je niža od tržišne poreske organ imapravo da poresku osnovicu utvrdi u visini tržišne vrednosti. Poreske stope

123

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

38 Službeni glasnik RS br. 26/01.

su proporcionalne i diferencirane: 0,3% na prenos udela u pravnom licu ihartija od vrednosti i 5% na sve ostale prenose. I ovaj poreski oblik poznajebrojna i diferencirana pireska oslobođenja.

Bilansni značaj ovoga poreza je oko 3% ukupnih budžetskih prihoda ko-ji se ostvare na teritoriji Republike.4.5.3.4. Zakon o porezu na promet39

Zakon o porezu na prome u Srbiji ustanovljava oporezivanje prometaproizvoda i prometa usluga. U Srbiji je u primeni, kada je reč o porezu naprometa proizvoda jednofazno oporezivanje krajnje potrošnje (maloproda-je), sa dva izuzetaka. Promet derivata nafte se oporezuje u fazi proizvodnjeodnosno uvoza, a promet duvanskih prerađevina, alkoholnih pića i kafe usvakoj fazi prometa (svefazno neto oporezivanje).

Porez na promet proizvoda se plaća osim na prodaju proizvoda i na: (1)uvoz proizvoda, (2) davanje proizvoda bez naknade, (3) razmenu proizvoda,(4) iskazivanje manjka koji se ne može pravdati, (5) iskazivanje rashoda pre-ko određenih količina i (6) korišćenje proizvoda sopstvene proizvodnje zakrajnju potrošnju.

Ne smatra se prometom proizvoda i izuzima od oporezivanja: (1) pro-daja proizvoda licu koje je registrovano za obavljanje proizvodnje, odnosnodalji promet i (2) prodaja i uvoz proizvoda koji imaju svojstvo reprodukcio-nog materijala uz određene uslove.

Poreski obveznik je pravno ili fizičko lice uvoznik ili prodavac, osim unekoliko specifičnih situacija kada je obveznik kupac, odnosno proizvođačili uvoznik.

Poresku osnovicu čini: (1) prodajna cena, (2) vrednost uvezenog proiz-voda po carinskim propisima, (3) vrednost iskazanog manjka ili rashoda i (4)cena koja bi se postigla prodajom pri korišćenju sopstvenih proizvoda, raz-meni proizvoda ili davanja bez naknade. Poreska stopa je proporcionalna iiznosi 20%.

Postoje brojna poreska oslobođenja. Valja posebno navesti nekoliko sle-dećih oslobođenja od plaćanja poreza na promet proizvoda: (1) izvoz, (2) svevrste hleba i mleka, (3) ulje, šećer, (4) đubriva, sredstva za zaštitu bilja, semeza reprodukciju, sadni materijal i kompletne krmne smeše za ishranu stoke,(5) proizvodi koji se uvoze kao humanitarna pomoć, (6) oprema u skladu sapropisima o amortizaciji, osim nekoliko izuzetaka, (7) poljoprivredna meha-nizacija i drugo.

Porez na promet usluga plaća se na usluge koje se obavljaju uz nakna-du. Enumeracija usluga u Zakonu je brojna i uključuje sve usluge u skladusa klasifikacijom delatnosti.

124

ANDRAŠ VIGVARI

39 Službeni glasnik RS br. 22/01.

Poreski obveznik je lice koje izvrši uslugu a samo izuzetno je to prima-lac usluge. Poresku osnovicu čini iznos naknade za izvršenu uslugu u kojunije uračunat porez na promet odnosno: (1) ostvarena razlika u ceni, (2) pro-vizija, odnosno naknada za usluge uvoza, zastupanja, posredovanja, komisi-ona i slično i (3) bruto premija osiguranja, umanjena za iznos tehničke pre-mije i doprinosa za preventivu. Poreska stopa je proporcionalna i iznosi 20%.

Brojna su oslobođenja od plaćanja poreza na promet usluga. Među nji-ma valja posebno navesti sledeće: (1) usluge izvoza proizvoda i usluge uči-njene u inostranstvu, (2) usluge u oblasti zdravstva, nauke, kulture, obrazo-vanja, socijalne zaštite i sporta, (3) usluge koje izvrše državni organi, organiteritorijalne autonomije i lokalne samouprave u ostvarivanju javne funkcije,(4) usluge koje vrše verske organizacije, (5) kamate, osim kamata za date kre-dite i pozajmice čija je visina veća od stope rasta cena na malo uvećane za0,5% i drugo.

Bilansni efekti poreza na promet su značajni i procenjuju na preko 15%ukupnih budžetskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike4.5.3.5. Akcize

Akcize su ustanovljene Zakonom o akcizama40. Inače, akcizama se opo-rezuju sledeći proizvodi: (1) derivati nafte, (2) duvanske prerađevine, (3) etilalkohol, (4) alkoholna pića, (5) osvežavajuća bezalkoholna pića, (6) kafa, (7)so za ishranu i (8) luksuzni proizvodi. Obveznik akcize je proizvođač odno-sno uvoznik, a osnovicu čini jedinica mere, osim za luksuzne proizvode gdeje to cena. Poreske stope, su saglasno tome, iskazane u nominalnim iznosimau dinarima po jedinici mere proizvoda (za luksuzne proizvode poreska sto-pa je u procentu). Indeksiranje iznosa akcize se vrši tromesečno. Na duvan-ske prerađevine i na alkoholna pića je obavezno stavljanje akciznih markica.

Bilansni efekti akciza su značajni i procenjuju na preko 10% ukupnih bu-džetskih prihoda koji se ostvare na teritoriji republike.4.5.3.6. Porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari

Ovo je je nov poreski oblik, ali nije nov poreski teret, budići da se via fac-ti ranije netrensparentnim brojnim taksama i naknadama vršilo oporezivanjeupotrebe i držanja pojedinih stvari. Zakon o porezima na upotrebu, držanjei nošenje stvari41 uvodi porez na upotrebu: (1) motrornih vozila, (2) mobilnogtelefona, (3) čamaca, plovećih postrojenja i jahti, (4) vazduhoplova i letilica i(5) oružja. U zavisnosti od vrste predmeta oporezivanja definisani su obve-znik, osnovica, poreske stope i način utvrđivanja i plaćanja poreske obaveze.

Bilansni efekti ovoga poreza, se procenjuju na ispod 1% ukupnih bu-džetskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike.

125

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

40 Službeni glasnik RS br. 22/01.41 Službeni glasnik RS br. 26/01.

4.5.3.7. Porez na finansijske transakcijeOvo je svakako nov poreski oblik, iako je u prethodnoj deceniji nekoli-

ko puta bio ustanovljavan. Zakon o porezu na finansijske transkacije42 uvodiporez koji se plaća na sve virmanske isplate preko računa, na kliring, nakompenzaciju kao i na svaku drugu isplatu sredstava sa računa kao i na in-dosament, cesiju i asignaciju. Obveznik ovoga poreza je preduzetnik ili prav-no lice, a osnovicu čini iznos, odnosno vrednost sredstava naznačena u nalo-gu, ugovoru, odnosno drugom instrumentu na osnovu koga se izvršava sva-ki pojedinažni posao platnog prometa, odnosno svaka finansijska transakci-ja. Poreska stopa je skromna – 0,3%, a oslobođenja nisu brojna.

Bilansni efekti ovoga poreza, se procenjuju na oko 4% ukupnih budžet-skih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike.4.5.4. Doprinosi

U Srbiji se plaćaju doprinosi za sledeće vidove obaveznog socijalnog osi-guranja: (1) za penzijsko i invalidsko osiguuranje, (2) za zdravstveno osigu-ranje i (3) za osiguranje za slučaj nezaposlenosti43.((43Utvrđivanje i plaćanjedoprinosa za navedene vidove obaveznog socijalnog osiguranja je regulisa-no na istovetan način u sledećim propisima: Zakonu o invalidskom i penzij-skom osiguranju, Zakonu o zdravstvenom osiguranju i Zakonu o zapošlja-vanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica.))

Obveznici doprinosa za sve ili pojedine vidove socijalnog osiguranja supo pravilu poslodavci i zaposleni, kao i preduzetnici i zemljoradnici. Brojnispecifični slučajevi (ima ih preko dvadesetak) utvrđeni su odgovarajućimodredbama svakog od navedenih zakona iz oblasti tri vida socijalnog osigu-ranja. Stope doprinosa su proporcionalne i različite za svaki vid socijalnogosiguranja i za pojedine slučajeve osiguranja (tih stopa ima osamnaest44).

Stope doprinosa koje plaćaju dve najčešće grupe obveznika (poslodavcii zaposleni) iznose: 10,3% za penzijsko i invalidsko osiguranje, 5,95% zazdravstveno osiguranje i 0,55% za osiguranje za slučaj nezaposlenosti, zbir-no 16,8%. Navedenu zbirnu stopu, u istom isnosu, plaćaju i poslodavci i za-posleni.

Osnovicu na koju se plaćaju doprinosi za socijalno osiguranje čini (bru-to) zarada utvrđena u skladu sa Zakonom o radnim osnosima, i istovetna jeosnovici na koju se plaća porez na zaradu. Međutim, osnovica doprinosa nemože biti niža od iznosa koji su utrđeni u istom iznosu navedenim zakoni-ma iz oblasti socijalnog osiguranja. Raspon osnovica se kreće od 37% od pro-

126

ANDRAŠ VIGVARI

42 Službeni glasnik RS br. 26/01.44 Doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje se plaća po stopama 4%, 10,3% i 20,6%.

Stope doprinosa za zdravstveno osiguranje se kreću u iznosima: 0,80%, 1%, 4%, 4,5%, 5,95%,10.4%, 10,5%, 10,6%, 10,9%, 11,1%, 11,2%, 14,4%, 17,7%. Konačno, za osiguranje od nezaposle-nosti postoje dve stope: 0,55% i 1,1%.

sečne zarade po zaposlenom u Republici u prethodnom kvartalu za posloveza koje se ne zahteva stručnost do 155% od prosečne zarade po zaposlenomu Republici u prethodnom kvartalu za poslove za koje se zahteva stručnostkoja se stiče doktoratom (ima ukupno osam raznih vrsta poslova odnosnoosnovica)45. Navedena osnovice ne može biti viša od petostrukog iznosa pro-sečne mesečne zarade po zaposlenom u Republici prema poslednjem obja-vljenom podatku ograna statistike. Navedene najniže osnovice se usklađujutromesečno sa kretanjem zarada zaposlenih u Republici.

Bilansni značaj doprinosa za obavezno socijalno osiguranje je velik. Uukupnim javnim prihodima Srbije za 2003. godinu se očekuje da njihov udeoiznosi oko 40%. Doprinosi su inače destinirani javni prihod i pripadaju fon-dovima pojedinih vidova socijalnog osiguranja.

4.5.5. Takse

Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima Srbije predvideo je po-stojanje sledećih vrsta taksa: (1) administrativne, (2) sudske, (3) komunalne,(4) registracione, (5) lokalne komunalne takse i (6) pokrajinske i opštinskeadministrativne takse. Sve takse su uvedene odgovarajućim republičkim za-konima odnosno odlukama lokalne samouprave46.

4.5.6. Naknade

Na teritoriji Republike Srbije se primenjuju tri vrste naknada i to: (1) na-knade za korišćenje dobara od opšteg interesa, (2) naknada za korišćenjegradskog građevinskog zemljišta i (3) naknada za zaštitu i unapređene život-ne sredine.

U primeni se sledeće naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa: (1) na-knade za korišćenje voda, (2) naknade za korišćenje šuma, (3) naknade za ko-rišćenje zemljišta, (4) naknade za korišćenje puteva, (5) naknade za korišće-nje rudnog blaga i (6) naknade za korišćenje prirodnog lekovitog faktora.47

Naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa se plaćaju u vidu rela-tivno brojnih specificiranih pojedinačnih naknada za svako navedeno opštedobro. Bilansni efekti navedenih naknada su relativno značajni (teško ih jetačno utvrditi) i pripadaju kako budžetu Republike, tako i opštinskim bu-džetima odnosno prihod su odgovarajućih javnih preduzeća.

127

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

45 Ovo je rešenje koje je uvedeno novim Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju(Službeni glasnik RS br. 34/03) i koje je prihvaćeno i u ostala druga dva zakona. Inače, do ta-da su osnovice bile utvrđivane u nominalnim iznosima, koji su kao takvi morali da se menja-ju.

46 U Srbiji kao i u Crnoj Gori nisu uvedene registracione takse, iako su predviđene.47 Naknade su uvedene brojnim republičkim zakonima odnosno operacionalizovane od-

govarajućim podzakonskim aktima ili odlukama javnih preduzeća.

Naknada za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i naknada zazaštitu i unapređenje životne sredine su lokalni javni prihod relativnoskromnog bilansnog značaja, osim za gradske opštine.4.5.7. Nefiskalni prihodi u Srbiji

Sistem nefiskalnih javnih prihoda u Srbiji je takođe regulisan Zakonom ojavnim prihodima i javnim rashodima. On obuhvata sledeće vrste prihoda: (1)javni zajam, (2) domenske prihode, (3) koncesione prihode, (4) prihode od pri-vatizacije, (5) prihode po osnovu donacija i (6) ostale nefiskalne javne prihode.4.5.7.1. Javni zajam

Ovo je vrsta državnog prihoda nefiskalnog tipa koji je relativno dostakorišćen. Zapravo, reč je po pravilu o kratkoročnom (ređe srednjeročnom)zaduživanju Republike kod emisone banke i poslovnih banaka za premošća-vanje budžetskih deficita koji kao takvi skoro da zvanično nisu proglašavanido 2000. godine. Od tada se deficit budžeta proglašava kao i izvori sredsta-va za njegovo pokrivanje. Takođe, zaduživanje je korišćeno i za pokrivanjedeficita u fondovima obaveznog socijalnog osiguranja, posebno u fondovi-ma penzijskog i invalidskog osiguranja i zdravstvenog osiguranja.

Po pravilu Republika se može zaduživati izdavanjem obveznica ili nadrugi način. Usled neravnomernog priticanja prihoda u toku godine, Repu-blika može koristiti kratkoročnu pozajmicu, odnosno izdavati državne zapi-se. Konačno, Republika može davati garancije po kreditima pod uslovom dase ne dovodi u pitanje finansiranje javnih rashoda.4.5.7.2. Domenski prihodi

U praksi Republike Srbije domenski prihodi svode se na prihode odprodaje i davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti i pokretnihstvari u državnoj svojini.4.5.7.3. Prihodi od koncesione naknade

Ovi prihodi su relativno nov prihod, uveden tek tokom 1997. godine Za-konom o koncesijama.48 Mogu da budu prihod Republike ali i prihod lokal-nih organa vlasti. Nije poznato da je do sada ostvaren prihod po osnovu kon-cesione naknade.4.5.7.4. Prihodi od privatizacije

Ovi prihodi mogu via facti da budu višestruki. Reč je o prihodima kojise ostvaruju od prodaje društvenog kapitala preduzeća koje se transformišei od prodaje akcija koje je preduzeće steklo bez naknade u drugom preduze-ću, kao i od prodaje akcija stečenih svojinskom transformacijom. Takođe, pri-

128

ANDRAŠ VIGVARI

48 Službeni glasnik RS br. 20/97 i 25/97. Nov zakon o koncesijama je objavljen u Službenomglasniku RS br. /03.

hodi se mogu ostvariti i od prodaje državnog kapitala preduzeća koja setransformišu.4.5.7.5. Prihodi po osnovu donacija

Oco su su relativno nov javni prihod u Srbiji (pojavile su se u značajni-joj meri od 1998. godine). Do navedene godine ovaj prihod je bio zanemarivza sve budžete.4.5.7.6. Ostali nefiskalni prihodi

Ostali nefiskalni obuhvaraju relativno brojnu ali bilansno zanemarivugrupu javnih prihoda u Srbiji. Reč je o prihodima od naplaćenih novčanih ka-zni u odgovarajućim postupcima pred državnim organima, o oduzetoj imo-vinskoj koristi i sredstvima u odgovarajućim postupcima pred državnim or-ganima, o prihodima koje svojom delatnošću ostvare državni organi i slično.4.5.8. Pripadnost javnih prihoda u Srbiji

4.5.8.1. Prihodi koji pripadaju budžetu Republike SrbijeZakon o javnim prihodima i javnim rashodima je opredelio pripadnost

javnih prihoda. Tako budžetu Republike Srbije pripadaju sledeći javni prihodi:a) porezi u iznosu utvrđenom Zakonom o budžetu Republike, i to:49, kao

ilustrativni, budući da je u narednim godinama promenjena metodologija is-kazivanja budžeta i navedene iznose nije bilo moguće odrediti.))

– porez na promet 82,5%50

– porez na dobit preduzeća 98,3% – porez na dohodak građana 95,0% – akcize 100,0%51

– porez na upotrebu držanje i nošenje određenih stvari 100,0% – porez na finansijske transakcije 100,0%.

b) takse, i to:– Republičke administrativne takse 100,0%– Sudske takse 100,0%,– Registracione takse 100,0%.

c) ostali prihodi, i to:– novčane kazne izrečene u krivičnom, prekršajnom i drugom postup-

ku koji se vodi perd državnim organom,– oduzeta imovinska korist i sredstva dobijena prodajom oduzetih

predmeta u krivičnom, prekršajnom i drugom postupku,– prihodi koje svojom delatnošću ostvaruju republički organi i organi-

zacije,– prihodi od akcionarskog kapitala i hartija od vrednosti,– prihodi od prodaje nepokretnosti i pokretnih stvari u državnoj svoji-

ni koje koriste državni organi i organizacije,

129

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

49 U tekstu koji sledi se daju iznosi koji su utvrđeni u budžetu Republike za 2001. godinu(Službeni glasnik RS br. 21/01.

50 Zakonom određeni deo poreza na promet pripada saveznom budžetu.51 Zakonom određeni deo akciza pripada saveznom budžetu.

– prihodi od kamata na plasmane novčanih sredstava i deponovanihsredstava Republike,

– prihodi od koncesione naknade,– naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa u skladu sa zako-

nim,– prihodi ostvareni od prodaje državnog kapitala,– prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u

državnoj svojini koje koriste državni organi i organizacije i– prihodi po osnovu donacija.– Ostali prihodi u potpunosti pripadaju budžetu Republike.

4.5.8.2. Prihodi koji pripadaju budžetu Autonomne pokrajine VojvodineZakon o javnim prihodima i javnim rashodima je opredelio pripadnost

javnih prihoda i budžetu Autonomne pokrajine Vojvodine i to:a) porezi u iznosu utvrđenom Zakonom o budžetu Republike, i to

– porez na dobit preduzeća 1,8%– porez na dohodak građana 0,8%

b) pokrajinske administrativne takse 100,0%c) ostali prihodi, i to:

– prihodi od kamata na sredstva autonomne pokrajine deponovanakod banaka,

– prihodi od prodaje nepokretnosti i pokretnih stvari koje koriste orga-ni autonomne pokrajine,

– prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti udržavnoj svojini koje koriste organi autonomne pokrajina,

– prihodi koje svojom delatnošću ostvare organi autonomne pokrajine,– prihodi po osnovu donacija i– prihodi od prodaje akcijskog kapitala autonomne pokrajine.

4.5.8.3. Prihodi koji pripadaju budžetu opštine, grada, odnosnograda Beograd

Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima je opredelio pripadnostjavnih prihoda i budžetu opštine, grada odnosno grada Beograda, i to:

a) porezi u iznosu utvrđenom Zakonom o budžetu Republike, i to:– porez na dohodak građana 5,0%,– porezi na imovinu 100,0%,– porezi na nasleđe i poklon 100,0%,– porez na prenos apsolutnih prava 100,0%,– porez na fond zarada 100,0%,52

130

ANDRAŠ VIGVARI

52 Tačno je da prihod od poreza na fond zarada u potpunosti pripada opštinama. Među-tim, jedan deo toga poreza, diferencirano od opštine do opštine, mora da se upotrebi u okvi-ru fonda za solidarnu stambenu izgradnju a ostali deo je prihod budžeta lokalne samuprave.Dosadašnje iskustvo u raspodeli navedenih prihoda pokazuje da se između jedne četvrtine ijedne trećine prihoda od poreza na fond zarada koristi za solidarnu stambenu izfgradnju aostalo je prihod budžeta.

– porez na promet 17,5%.b) takse, i to:

– lokalne komunalne takse 100,0%– boravišna taksa 100,0%– opštinske administrativne takse 100,0%

c) ostali prihodi, i to:– naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta,– naknade za izgradnju, održavanje i korišćenje lokalnih puteva i ulica

i drugih objekata opštinskog značaja,– naknada za korišćenje prirodnog lekovitog faktora,– prihodi od kamata na sredstva opštine odnosno grada deponovana

kod banaka,– prihodi od prodaje pokretnih stvari i prihodi od davanja u zakup, od-

nosno na korišćenje nepokretnosti u državnoj svojini koje koriste or-gani i organizacije opštine, grada odnosno grada Beograda u skladusa republičkim zakonom,

– prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti,– deo naknade za korišćenje rudnog blaga na teritoriji opštine,– novčane kazne izrečene u prekršajnom postupku za prekršaje propi-

sane aktom skupštine opštine, kao i oduzeta imovinska korist u tompostupku,

– samodoprinos uveden za teritoriju opštine,– novčana sredstva ostvarena od prodaje državnog kapitala javnih

preduzeća čiji je osnivač grad, odnosno opština,– prihodi koje svojom delatnošću ostvare opštinski organi i organizaci-

je,– prihodi po osnovu donacija i– naknada za zaštitu i unapređenje životne sredine.

4.5.8.4. Prihodi koji pripadaju fondovima socijalnog osiguranjaKonačno, prihodi fondova za socijalno osiguranje su uređeni Zakonom

o javnim prihodima i javnim rashodima a konkretizovani Opštim bilansomjavnih prihoda i javnih rashoda Republke Srbije za 2001. godinu.53

Tako, prihodi Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranjazaposlenih čine:

– doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih,– prihodi iz saveznog budžeta,– dotacije iz budžeta Republike i– prihodi od akcijskog kapitala

Prihode Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja zemljo-radnika čine:

131

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

53 Iako je bila obaveza da se svake godine sačinjava Opšti bilans, to, via facti, nije rađenosve do 2001. godine, odnosno rađeno je veoma rudimentarno.

– doprinos za penzijsko i invalidsjko osiguranje zemljoradnika i– dotacije iz budžeta Republike.

Prihode Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja samo-stalnih delatnosti čine:

– doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnostii

– prihodi od penzijskog i invalidskog osiguranja zaposlenih.Prihode Republičkog zavoda za zdavstvenu zaštitu čine:

– doprinos za zdravstveno osiguranje,– prihodi po osnovu obezbeđenja donacija– dotacije iz budžeta Republike i– prihodi po osnovu participacija.Konačno, prihode Republičkog zavoda za tržište rada čine:– doprinos za nezaposlene,– dotacije iz budžeta Republike i– sredstva za strukturno prilagođavanje (Fond za tranziciju).

4.5.9. Zaključak

Fiskalni sistem Srbije je očito sistem zemlje u tranziciji koja traži putevei načine da svoje fiskalne norme što više usaglasi sa razvijenim zemljamatržišne privrede. Zakonima koje je Skupština Republike Srbije usvojila to-kom 2001. godine, započela je, po drugi put u poslednjih deset godina, sve-obuhvatna fiskalna reforma u ovoj republici. Fiskalni sistem u Srbiji ponovopočeo je da dobija obrise koji se već sreću u zemljama u tranziciji.

Sistem fiskalnih prihoda Republike Srbije je uređen Zakonom o javnimprihodima i javnim rashodima i obuhvata poreze na dohodak, dobit, imovi-nu i promet, akcize, doprinose za obavezno socijalno osiguranje, republičke,pokrajinske i opštinske takse, naknade za korišćenje dobara od opšteg inte-resa, naknadu za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i naknadu zazaštitu i unapređenje životne sredine.Ključni pojmovi⌧ poreski obveznik;⌧ poreski platac;⌧ poreski objekt;⌧ indirektni porez;⌧ direktni porez;⌧ poreska osnovica;⌧ izvor poreza;⌧ poreski teret;⌧ poreski klin;⌧ poreski miks;⌧ prevaljivanje poreza;

132

ANDRAŠ VIGVARI

⌧ efekat iskrivljavanja;⌧ korekcijski efekat;⌧ poreski poremećaj;

Kontrolna pitanja:1. Iznesite glavne teorije o porezima!2. Kakav je uticaj poreza na privredne subjekte?3. Kakve sve uticaje ima inflacija u vezi poreza?4. Prikažite mađarski poreski sistem!5. Kakve tendencije su prisutne u razvoju poreskih sistema?

133

EKONOMSKE OSNOVE OPOREZIVANJA, PORESKI SISTEM, PORESKA POLITIKA

134

ANDRAŠ VIGVARI

„Ako država koristi vlast, bolje da to čini na opštinskom ni-vou, a ne na nivou države-članice, a bolje je, da to čini na ni-vou države-članice, nego u Vašingtonu.”

M. Friedman

U ovom poglavlju ćemo prikazati normativne teorije finansija u samou-pravama, i specifičnosti subnacionalnih nivoa vlasti. U nastavku teme o bu-džetskim reformama, biće reči o alternativnim mogućnostima obavljanja za-dataka.

U većini država funkcioniše sistem vlasti koji je po vertikali razuđen naviše nivoa. U zavisnosti od karaktera ustavnog uređenja i političkog sistema,ova razuđenost može biti dekoncentrisanost ili decentralizacija. U slučaju de-koncentrisanosti nema podele zadataka između različitih nivoa vlasti, finan-siranje obavljanja zadataka se zasniva na dominaciji centralnog državnogbudžeta, funkcija nižih nivoa vertikale jeste izvršenje. U slučaju decentraliza-cije, (subnacionalni) nivoi ispod nivoa centralne vlasti imaju samostalne za-datke (kompetencije) i suštinsku samostalnost svojih budžeta.

Fiskalni federalizam (decentralizacija) je takav sistem javnih rashodagde su unutar države ovlašćenja pomoću kojih se obezbeđuju prihodi i od-ređivanje programa rashoda podeljeni između različitih nivoa vlasti.

Različiti zadaci vlasti a u skladu sa tim vertikalna razuđenost sistemadržavnog budžeta povećava složenost mehanizama kolektivnog odlučiva-nja. Različiti nivoa vlasti imaju samostalne interese. Ova razuđenost ima i či-sto ekonomske komponente. Princip podele ograničenih resursa, sa kojimaraspolaže sektor vlasti, dovodi do divergencije interesa. Unutar države raz-ličita područja (regije) i tipovi naselja su u različitim situacijama. Drugačijaje struktura i razvijenost privrede, obezbeđenost infrastrukturom, itd. Zbogovih razlika postoje velike razlike preferencijala stanovnika u vezi javnihusluga različitih područja i naselja. Ove preferencijale stanovništvo izražavakroz izborni sistem. Podela zadataka između različitih nivoa vlasti – poredveć napomenutih – ima i takve ekonomske aspekte, kao što su dimenzional-na ekonomičnost, sposobnost elastičnog prilagođavanja potrošačkim prefe-rencijalima, itd. Situaciju čini još složenijom, ako se na ove sukobe interesa

55.. TTEEOORRIIJJSSKKEE OOSSNNOOVVEE FFIINNAANNSSIIJJAA UU SSAAMMOOUUPPRRAAVVAAMMAA,, FFIISSKKAALLNNAA DDEECCEENNTTRRAALLIIZZAACCIIJJAA

135

nadovezuju i usko shvaćeni politički interesi. U parlamentarnim demokrati-jama čest je slučaj, da je na različitim nivoima vlasti izvršna vlast pod upra-vljanjem koalicija različite stranačke strukture. Tada konflikt u podeli resur-sa proširuje se sa međustranačkim trvenjima. U tim relacijama decentraliza-cija može biti sredstvo za spuštanje takvih ograničenja na niže nivoe, koje cen-tralna vlast nerado preuzima na sebe.

���Aristotel (384 – 322 p.n.e.), jedan od najvećih i nasveobuhvat-nijih filozofa. Vaspitač Aleksandra Velikog. On je dao naziv ekonomiji,istorijat ekonomskih teorija je započet njegovim imenom. Njegov dopri-nos ekonomiji ne proizlazi iz njegovog dela u tri toma o ekonomiji (O do-maćinstvima). U „Nikomahovoj etici” u poglavlju o pravednosti i sa da-našnjeg aspekta daje veoma savremenu analizu funkcija novca. Stavoviiz njegovog dela „Politika” takođe su imali uticaja na razvoj ekonomskenauke.

Do stvaranja nacionalnih država jedinice „vlasti” su bile lokalne zajed-nice, odnosno dvorovi vladara. Na samom začetku ekonomskog razmišljanjaAristotel je u Politici smatrao, da je osnovni zadatak polisa povećanje blago-stanja lokalnih zajednica. Stvaranje metodičkog razmišljanja o ekonomiji sepodudarao sa formiranjem i jačanjem nacionalnih država. Ova činjenica je naduži rok odredila način razmišljanja u ekonomiji. Bavljenje pitanjima finan-sija savremenih samouprava, kao samostalan teorijski pravac, nema naroči-to dugačak istorijat. Misao da se lokalne zajednice u ekonomskom smislumogu smatrati specifičnom ekonomskom jedinicom rođena je tridesetih go-dina 20. veka. Stvaranje teorije o finansijama samouprava datira iz vremenakada je skopčana analiza programa lokalnog oporezivanja i lokalnih rasho-da. Nemački ekonomista, Arnold Brecht je u svojim istraživanjima analiziraopodelu javnih rashoda među različitim tipovima naselja. Došao je do za-ključka, da su javni rashodi po glavi stanovnika u većim gradovima mnogoveći, nego što je prosek države, i to zbog specifičnih usluga, koje to stanov-ništvo pruža. Danas preovladavajuća ekonomska shvatanja u teoriji finansi-ja lokalnih zajednica polaze od analize funkcionisanja američkog federalnogsistema. Charles Tiebout 1950. a Wallace E. Oates 1960. publikovali su studi-je na osnovu kojih je ekonomska analiza ove sfere postala samostalna nauč-na disciplina. Zbog američkog začetka ovaj deo državnih finansija naziva sefiskalnim federalizmom, ili fiskalnom decentralizacijom. Među principimafunkcionisanja Evropske unije postoji princip supsidijarnosti, koji u suštinireflektira na isti ovaj problem.54

U ranijem delu knjige smo videli, da je u zadnje dve decenije jačanje fi-skalne decentralizacije preraslo u trend svetskih razmera. Budžetska decen-tralizacija u različitoj meri pogađa ostvarivanje različitih osnovnih državnih

136

ANDRAŠ VIGVARI

54 O razvoju nauke o finansijama samouprava, pregled je objavio C. B. Blankart – R. Borck(2000.)

funkcija. Podela zadataka među različitim nivoima vlasti prvenstveno zavi-si od pravnog sistema i političkih odluka.

U realizaciji stabilizacione funkcije fiskalna decentralizacija ima manjuulogu. Osnovna sredstva fiskalne politike se suštinski mogu vrednovati nanivou nacionalne države. Stabilizaciona funkcija se zasniva na osetljivoj rav-noteži fiskalnih i monetarnih sredstava, odnosno ovlašćenja i manevarskogprostora vlade i narodne banke. Decentralizovani nivo(i) vlasti mogu suzitimanevarski prostor vlasti naspram monetarnih vlasti. Naime, vlasti na nižimnivoima (za razliku od centralne vlade) svojim potrebama za kreditima u to-ku finansiranja svog deficita, ne mogu efikasnije uticati na uslove kredita.Decentralizacija istovremeno može smanjiti efikasnost anticiklične politike.Ako lokalni budžeti troše iznad stvarnih mogućnosti oni time povećavajukonsolidovani državni dug, lokalni rashodi mogu menjati preferencijale cen-tralne vlasti u vezi strukture GDP-a (platni bilans, odnos potrošnje i ulaga-nja, itd.), i mogu prouzrokovati veću tražnju od željene. Ta činjenica objašnja-va zašto se – između ostalog – ograničava samostalnost samouprava u sferilokalnih poreza i uzimanja kredita.

Međutim, napred rečeno ne isključuje da i lokalni nivoi vlasti moguimati anticikličnu ulogu. Ukoliko niži nivo vlasti raspolaže sa odgovarajućimfinansijskim rezervama, u tom slučaju, putem programa zapošljavanja, po-spešivanja ulaganja i drugim načinima, mogu uticati na privredu. Stvara-njem Evropske unije, regionalna politika unije je na tom polju donela prome-ne i u zemljama članicama.

Takođe je ograničena uloga nižih nivoa vlasti u pogledu redistribucije.Lako se da uvideti da preraspodela dohotka koja se ostvaruje na nivou lokal-nog budžeta (bilo putem transfera, bilo na primer obezbeđivanje stanova sasubvencioniranim zakupom), može učiniti privlačnom datu zajednicu i po-većava naseljenje socijalno ugroženih slojeva. A ovo može izazvati reakciju,što se ogleda u odlivu dobro situiranih društvenih slojeva. Oni polaze od to-ga, „od mojih poreza, zašto da žive drugi”, a i žele izbeći negativne ekster-nalije do kojih dolazi zbog promene strukture stanovništva (promene slikegrada, pogoršanje bezbednosti). Takva migracija ne može biti cilj nijednognaselja. S druge strane, naravno, radi sačuvanja privlačnosti naselja, lokalnevlasti mogu rešavati ekstremne nejednakosti (formiranjem utočišta za bes-kućnike, itd.), čak i moraju, da bi sačuvale privlačnost naselja. U prilog de-centralizacije funkcije redistribucije govori i činjenica da je tržište radne sna-ge prostorno podeljeno. Ako sistem pomoći ne uzima u obzir lokalni nivo za-rada to će dovesti do anomalija na tržištu radne snage. Finansiranje sveobu-hvatnih socijalnih programa zadatak je centralnih vlasti, čak i ako u njihovojrealizaciji (kao realizatori, ili eventualno s nezavisnim pravom odlučivanja)učestvuju i samouprave.

137

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA

Na planu alokacijske funkcije međutim lokalne vlasti zbog svojih specifič-nih karakteristika imaju ozbiljnu ulogu, i postoji stvarna podela zadataka iz-među različitih nivoa vlasti. Normativne teorije državnih finansija se temeljitobave pitanjima podele alokacijske funkcije među različitim nivoima vlasti.

5.1. Teorijsko obrazloženje fiskalne decentralizacijeTeorija javnih finansija predlaže, da javne službe obezbede oni najniži

nivoi vlasti na kojima je alokacija najefikasnija. A sada da preletimo okvirnepojmove ove koncepcije, kao i one najvažnije argumente ekonomije s kojimase obično obrazlaže ova tvrdnja!55

� pojam Lokalnih opštih dobara. Deo čisto opštih dobara i mešovitih doba-ra kao i potrošnja određenog kruga ovih dobara se može tumačiti sa-mo na lokalnom nivou. Funkcionisanje semafora, škole ili opšte bolni-ce u jednom naselju služi lokalnoj zajednici. Deo ponude ovih dobaramože se ostvariti samo lokalno, dok kod drugih dobara, deo može sti-zati i sa viših nivoa. Za prvi slučaj tipični primeri su razne naseljskeusluge, a za drugi slučaj dobar je primer obrazovanje ili policija. Lo-kalna proizvodnja ovih dobara omogućava elastičnije prilagođavanjelokalnim potrebama, preferencijalima. Različite dimenzije, strukturestanovništva, okolnosti, itd. različitih naselja zahtevaju drugačije vido-ve, drugačiju strukturu javnih usluga. Decentralizovane vlasti raspo-lažu sa više informacija o preferencijalima mesnog stanovništva i nanjih osetljivije mogu reagovati. Budžetska samostalnost lokalnog ni-voa, lokalni izbor i lokalna provera političara i javnih činovnika koji suodgovorni za obezbeđivanje lokalnih opštih dobara omogućuje većiuticaj građana na ponudu ovih dobara. U slučaju ne čisto lokalnih op-štih dobara (npr. već spomenuto obrazovanje, javna bezbednost,zdravstvena briga) moramo analizirati više aspekata. Pored već spo-menutih pogodnosti, može značiti i nedostatak povećanje troškovakoje proizlazi iz paralelizma, ili neujednačen kvalitet usluga. Ovakvaje situacija recimo u osnovnom školstvu Mađarske gde su specifičnitroškovi škola u malim naseljima visoki, a nivo obrazovanja ne možedržati korak sa savremenim zahtevima. Deo dobara koje obezbeđujusamouprave ispunjavaju merila dobra za zatvoreni krug.

� Alokacijska efikasnost. Decentralizovana proizvodnja određenih javnihusluga se ostvaruje uz niže troškove. Decentralizacija može smanjititroškove upravljanja i kontrole organizovanja usluga. U vezi ovogfaktora treba spomenuti pojam praga dobara, što označava onu mini-malnu populaciju koja za neko dobro može obezbediti tržište. Ova

138

ANDRAŠ VIGVARI

55 U ovom pregledu sam se oslanjao na radove Blankarta i Brocka (2000.) i Musgravea iMusgravea (1989).

odrednica se pored privatnih dobara može primeniti i na opšta do-bra, ili na kvazi opšta dobra. Ovaj pojam se može tumačiti, ako je uslučaju datog dobra obezbeđena dimenzionalna ekonomičnost, od-nosno, kada uz rast količine datog dobra smanjuje se prosečni trošak.Kod različitih javnih usluga dimenzionalna ekonomičnost se različi-to ostvaruje. Empirijska ispitivanja su pokazala da u slučaju prirod-nih monopola ovaj uticaj jednoznačno dolazi do izražaja. U takvimsferama, koja funkcionišu sa stalno visokim troškovima, kao što jeobrazovanje, dimenzionalna ekonomičnost se može tumačiti u odre-đenom intervalu. Donju tačku intervala čine fiksni troškovi održava-nja minimalne infrastrukture, a gornju tačku određuju troškovi upra-vljanja, koji proizlaze iz dimenzionalnog rasta obrazovne institucije.Drugi problem efikasnosti analizira teorija zatvorenih društava. Ova te-orija analizira, da u slučaju (klupskih) dobara zatvorenog kruga, štaje optimalno za krug potrošača, odnosno kakva grupa ima maksimal-nu ukupnu korisnost, i kakvim sredstvima se može smanjiti pretrpa-nost u toku trošenja ovih dobara.

� Oporezivanje na bazi koristi ima podsticajni uticaj, zbog ostvarivanjaprincipa ekvivalencije. Lokalna proizvodnja javnih usluga i – barem de-limično – finansiranje iz lokalnih izvora može indukovati takve pod-sticajne uticaje čiji rezultati mogu biti poboljšani poreski moral, i rastresursa koji se mogu uključiti u ovaj proces. Ovo je naročito tako ka-da se u proizvodnju usluga uključuju lokalni učesnici tržišta i nepro-fitne organizacije. Iz ovakvog shvatanja proizlazi i ona teorijska po-stavka prema kojem troškove tekućeg funkcionisanja treba platiti iztekućih prihoda (poreza, naknade, itd.). Poreski obveznici su ujednoi korisnici lokalnih javnih usluga. U slučaju razvoja, nauka o držav-nim finansijama polazi od toga, da u koristima razvoja uživaju pri-padnici više generacija, pa se ta ulaganja samo delom smeju finansi-rati iz tekućih prihoda. Važan pojam u ovom sledu argumenata je„prosipanje” (spill over). Ovaj pojam opisuje onu situaciju, u kojoj lo-kalne javne usluge ne koriste samo lokalni poreski obveznici nego istanovnici bliskih naselja, ili potrošači koji se tu privremeno nalaze.Koristi od tih usluga, koje pružaju samouprave, ne mogu se lociratisamo na područje te samouprave, ili samo na lokalnu populaciju. Iztoga proizlazi da u efektima koji su postignuti korišćenjem lokalnihresursa, uživaju i spoljni privredni subjekti. Ovo je specifičan slučajproblema slepog putnika. Važna posledica ovoga je međutim, što nega-tivni rezultati koji nastaju zbog neodgovornosti lokalnog privređiva-nja, takođe prelaze granice lokalne zajednice. Ovi negativni uticajimogu se hraniti iz više izvora. Ovakvo „negativno prosipanje” – iz-među ostalog – postavlja i pitanje odgovornosti centralne vlasti.

139

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA

� Hipoteza Tiebout.56 Tiebout na osnovu analize usluga opštih dobara jedošao do stanovišta da – pri ispunjavanju određenih uslova – potro-šači lokalnih dobara svoje preferencijale u vezi tih usluga mogu izra-ziti i izborom mesta stanovanja. Tiebout je zaključio da stvarno funk-cionisanje lokalne samouprave pokazuje analogiju sa funkcionisa-njem tržišne ekonomije. On je pretpostavljao sledeće:

1. Potrošači lokalnih javnih usluga slobodno se kreću, i biraju sa-moupravu, koja odgovara njihovim preferencijalima.

2. Potrošači su u potpunosti informisani o programskim paketi-ma lokalnog oporezivanja i rashoda (lokalnih javnih usluga), injihovo kretanje među naseljima je u skladu s tim.

3. Mogu birati između velikog broja samouprava.4. Ne moraju se podudarati mesto stanovanja i rada.5. Samouprava razrezuje poreze u jednom iznosu za finansiranje

programa rashoda.6. Nema prosipanja.7. Funkcija prosečnog troškova programa rashoda u odnosu na

stanovništvo ima „U” oblik.8. Zajednice mame nove stanovnike, dok ne postignu optimalnu

veličinu.Treba primetiti da je sa porezima u jednom iznosu formulisan uslov da

troškovi proizvodnje lokalnih opštih dobara budu ravnomerno podeljeni nastanovništvo, a kao zahtev se formuliše eliminacija redistributivne funkcijeporeza. Pretpostavljanje nepostojanja prosipanja je ravno shvatanju samou-prava kao klubova potrošača a lokalnih javnih usluga klasičnim klupskim do-brom. Mehanizam „glasanja nogama” obezbeđuje, na nivou pojedinca ili dru-gog privrednog subjekta, da dođe do sklada preferencijal u vezi lokalnogoporezivanja koje obezbeđuje izvor za lokalne usluge (Koliko poreza sam spre-man plaćati za lokalne javne usluge?) i preferencijal u vezi opštih dobara (Štaočekujem zauzvrat mojih plaćenih poreza?). Ukoliko su dati uslovi migracije – ato je drugi uslov za funkcionisanje mehanizma – tada i pojedinci, a i predu-zeća prelaze tamo gde lokalna vlast nudi onu kombinaciju poreza i uslugakoju oni preferiraju. Nadmetanje samouprava ima brojne pozitivne posledi-ce. Širenje savremenijih, efikasnijih načina obavljanja zadataka, efikasna ras-podela resursa među samoupravama je samo deo toga. Kao daljnju posledi-cu ova koncepcija navodi i to, da u izvesnim područjima javnih usluga samo-uprave su u stanju da se nadmeću sa drugim nivoima vlasti. Nadmetanje ni-voa vlasti i sektora lokalnih vlasti – prema pretpostavkama Tiebouta – isklju-čuje prevaljivanje tereta javnih usluga među zajednicama i generacijama.

140

ANDRAŠ VIGVARI

56 Prikazivanje hipoteze Tiebouta vidi: C. B. Blankart - R. Borck (2000.), str. 12-18., Hyman,D. N., str. 623-625.

Da bi se ova hipoteza besprekorno ostvarila, potrebno je da se poklopemnogi uslovi. Nije slučajno što je koncepcija rođena u Severnoj Americi, i štoje tamo naišla na sledbenike. U Sjedinjenim Američkim Državama sistem dr-žavnog budžeta (u njemu i budžeti lokalnih vlasti), struktura tamošnje privre-de, i tradicije su najbliže onom, da obezbede funkcionisanje modela. U kriticiTieboutovog modela treba ukazati na tri stvari. Polazeći od definicije čisto op-štih dobara, „U” funkcija prosečnih troškova se ne može tumačiti jer su granič-ni troškovi ulaska dodatnog potrošača ravni nuli. To naravno ne isključuje dapostoje takve lokalne usluge kod kojih ova pretpostavka stoji, ali smeta uop-štavanje ovog uslova. Oporezivanje isključivo u jednom iznosu u praksi nefunkcioniše. U praksi primenjivani poreski sistemi su ujedno i sredstva prera-spodele. Pored toga, primena poreza na imovinu ili dohodak, ima niz uticaja,kojima iskrivljuje nadmetanje. Treći protivargument ukazuje na probleme mo-bilnosti, odnosno na ograničeni broj samouprava, među kojima se može bira-ti. Celovitoj slici pripada – a to možemo shvatiti iskrivljenjem tržišnog meha-nizma koji je predpostavio Tiebout – da SAD zanačajni deo svog GDP-a kori-sti na izjednačavanje najrazličitijih vrsta područnih neravnomernosti – a posto-janje sistema podrške stvarno je protivrečan funkcionisanju ovog modela. Uevropskim sistemima državnih budžeta, a i mentaliteta, ne omogućava funk-cionisanje ovakvih mehanizama. Štaviše, deklarisani cilj regionalne politikeEvropske unije jeste izjednačavanje regionalnih razlika, koje su nastale iz ra-znoraznih razloga. Ipak, treba reći, da se može uhvatiti na delu delovanje po-kretačkih snaga radi barem delimičnog sprovođenja ovog modela. S globali-zmom zajedno ide i lokalizam, naročito na planu jačanja značaja gradova, pro-mene u prostornoj organizovanosti privrede. Umesto regionalizacije može seprimeniti stvaranje raznih mreža, sistema. Osnovnim jedinicama privrednogprostora postali su gradovi. Usled ublažavanja ograda u regulaciji i tehnologi-jama ulaganja kapitala, među naseljima (prvenstveno velegradovima) započe-ta je prava trka, da bi pridobili naklonost globalnih preduzeća za ulaganje ka-pitala. Istovremeno odlučujući elemenat konkurentske sposobnosti globalnihpreduzeća je izbor lokacije, tačnije optimalni prostorni razmeštaj mreža. Nad-metanje gradova povećava značaj konkurentske sposobnosti, a samim tim po-litiku grada, koja je u toj službi. U prostornom nadmetanju određujuće jedini-ce su gradovi i njihova aglomeraciona područja. Interesne grupe koje su zain-teresovane za njihov razvoj, kroz lokalnu politiku žele steći povoljne pozicije,ili ih sačuvati. Za uspeh ovakvih stremljenja neophodna je saradnja lokalne sa-mouprave, lokalni privrednih interesnih grupa i civilne sfere. Ovo nadmetanjeprikazuje izvesnu analogiju sa pretpostavljenim mehanizmom Tiebouta. Sa iz-vesnim ogradama unutar pojedinih nacionalnih država takođe se može prime-titi sličan uticaj. Tako, i u Mađarskoj je primetno nadmetanje različitih naselja,a sredstva tog nadmetanja su razvoj naselja i podsticanje ulaganja. Formira-

141

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA

njem industrijskih parkova, pružanjem različitih pogodnosti preduzetništvi-ma na planu lokalnih poreza, ili oslobađanjem od tih poreza, ili, stvaranjemgrađevinskih rejona u blizini velikih gradova (prvenstveno u aglomeracijiglavnog grada) došlo je do značajnih promena u privrednoj strukturi i struk-turi stanovništva. Nadmetanje naselja povećava inovativnu aktivnost javnesfere i iskorišćavanje specifičnih lokalnih okolnosti. Moramo videti međutimda je uticaj ovog nadmetanja prilično ograničen zbog ograničenog broja uče-snika i političkog karaktera procesa odlučivanja.

Pogledali smo najvažnije ekonomske argumente koje zagovaraju fiskal-nu decentralizaciju. Stvarna podela poslova između centralnih i decentralizo-vanih nivoa vlasti se ne sprovodi isključivo na osnovu ekonomskih argume-nata. Mogli bismo reći da funkcionisanje samouprava možemo oceniti naosnovu istovremenog razmatranja tri aspekta. Jedan od njih je politička auto-nomija, odnosno, da li ustavno uređenje date države priznaje samoupravlja-nje (da li izborni sistem obezbeđuje legitimitet lokalnom nivou), a ukoliko jeodgovor potvrdan, onda kakve zadatke, kakvu odgovornost i samostalnostobezbeđuje ovim telima? Drugi aspekt sastoji se pm pitanju: Kakvim ekonom-skim osnovama se podržava ovaj ustavni položaj. To prikazuje s jedne stranemehanizam alokacije između podsistema budžetski centralizovanih prihoda,a s druge strane, označava i njihovu snabdevenost sa imovinom. I na kraju, aline na zadnjem mestu, veoma važno pitanje je pitanje privredne efikasnosti iuspešnosti. Izuzimajući čisto privatna dobra, obezbeđivanje javnih usluga pridatim tehnološkim uslovima – kao što smo videli – slično delatnostima u tr-žišnoj sferi, ima svoje karakteristike dimenzionalne ekonomičnosti. (Npr. či-novnik za građevinski nadzor (u lokalnoj samoupravi), na osnovu potencijal-nog broja predmeta, najverovatnije neće biti potreban u svakom naselju.) Upribavljanju resursa javne sfere „tržišna konkurentnost” isto tako je važanaspekt, kao i u privatnoj sferi. (Npr. „nabavka” adekvatno osposobljenih i ver-ziranih pravnika, finansijera, ili pak inženjera moguća je samo uz pomoć pri-vlačnih uslova koji su barem približni opštim kondicijama tržišta radne sna-ge. Nije međutim sigurno da su ovakvi stručnjaci dostupni u naseljima odre-đene veličine, i da se njihove sposobnosti mogu u potpunosti iskoristiti.)

Između ova tri područja moguć je nesklad pa čak i suprotnost. Pravnasamostalnost bez adekvatnih privrednih osnova malo znači čak može bitisredstvo prevaljivanja odgovornosti. (Ako su prepušteni budžetski transferinedovoljni i/ili neproračunljivi za vršenje obaveznih javnih usluga koje supropisane od strane zakonodavstva ili centralne vlasti to može „ubiti” samo-stalnost.) Decentralizacija i samostalnost često se može sukobiti sa merilimaefikasnosti i uspešnosti. (Setimo se samo da ispod određenog broja učenikanije moguće obezbediti obrazovanje na odgovarajućem nivou, jer obezbeđi-vanje izdvojene zgrade koja pruža dovoljnu izdvojenost, održavanje upra-

142

ANDRAŠ VIGVARI

vljačkog i administrativnog aparata, obezbeđivanje nastavničkog kadra od-govarajućeg sastava, ne govoreći o potrebnim učilima (npr. personalni raču-nari), predstavlja ozbiljan trošak. Jednostrano posmatrana ekonomičnostmeđutim može smanjiti zadovoljstvo građana, jer u izvesnim slučajevima,usluge pružene u mestu, transparentnost korišćenja javnih prihoda ima ite-kakvu težinu prilikom (re)izbora odbornika u samoupravama. Ove sukobemožemo interpretirati i tako, da privređivanje samouprava karakteriše „ma-gični trougao”. Maksimizacija ciljnih funkcija ova tri aspekta može izazvatiprotivrečnosti pa zbog toga u praksi sistemi samouprava se trude na posti-zanje nekakvih kompromisnih optimuma.

Iz razdvajanja centralnog i decentralizovanih budžetskih nivoa, kao ipodele posla proizlazi raznovrsnost obavljanja zadataka (kompetencija) sa-mouprava. Pojas između dobara koja se obezbeđuju na čisto lokalnom i čistocentralnom nivou je poprilično širok, a da ne govorimo o meritornim dobri-ma. Stvarna samostalnost različitih nivoa vlasti i podela javnih poslova izme-đu različitih nivoa vlasti je izuzetno osetljivo političko pitanje.

5.2. Specifični vidovi budžetskih prihoda samoupravaU decentralizovanim budžetskim sistemima načelne mogućnosti sticanja

prihoda lokalnih nivoa nalaze se između dve krajnje tačke. Jedna je potpunaautonomija u sticanju prihoda, a druga krajnost je potpuno odsustvo tih mo-gućnosti. Fiskalnoj decentralizaciji logično pripada i delimična decentraliza-cija prava u razrezanju poreza. U praksi svoje prihode lokalne samoupravestiču iz – na neki način – ograničenog lokalnog poreskog sistema, iz prihodaza dobra, za čije korišćenje se plaća naknada, iz transfera centralnih vlasti, izporeza, koji se dele sa drugim nivoima vlasti, iz prihoda, stečenih korišće-njem imovine i iz izvora, koji su stečeni na tržištu kapitala.

5.2.1. Lokalni porezi

Osnovna garancija samoupravljanja jeste pravo na sticanje sopstvenihprihoda, a u okviru toga, i pravo na razrezivanje poreza. Porezi su u srednjo-vekovnim gradovima bili lokalni porezi, ali nisu predstavljali prihod zajed-nice, nego vladara. Razvojem građanskog društva poreski sistemi su sve vi-še naglašavali značaj centralnih poreza. U današnjim budžetskim sistemimatežina lokalnih poreza unutar celine svih poreza, kao i njihov značaj u izvo-rima samouprave veoma je različit.

Sve sadašnje sisteme lokalnog oporezivanja, skoro bez izuzetaka, karak-teriše centralno (zakonsko) ograničavanje. Oporezivanje je važan element fi-skalne politike koja zahteva jedinstvenost svih važnijih elemenata primenje-nog poreskog sistema date države. Bez toga bi nastali ozbiljni poreski poreme-ćaji. Drugi je razlog što je ubiranje određenih poreskih kategorija na nivou

143

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA

nacionalne privrede ekonomičnije, efikasnije i uspešnije. Ograničavanje raz-rezanja lokalnih poreza može se odnositi:� na određivanje kruga razrezljivih poreskih kategorija i kruga pore-

skih objekata,� na određivanje kruga poreskih obveznika, povlastica i oslobađanja,� na određivanje gornje stope razrezljivih poreza,� na propisivanje prava i obaveza samouprava u vezi razrezanja pore-

za.Pored ovih ograničenja, ključno pitanje sistema lokalnih poreza jeste iz-

nalaženje odgovarajućih poreskih osnovica. Ako polazimo od teorije ekviva-lencije pri oporezivanju dobiti, onda moramo reći, da je dobra ona lokalnaporeska osnovica koja je vezana za mesto, ima neke međusobne veze s pro-širivanjem i kvalitetom lokalnih javnih usluga, i da na osnovu ovih porezeplaćaju oni, koji imaju koristi od lokalnih usluga. U ovom slučaju važanuslov je da poreska osnovica ne bude osetljiva na one ekonomske tokove, nakoje samouprava nema uticaja, i da ne podstiče stvaranje jednostrane lokal-ne privredne strukture. Idealna lokalna poreska osnovica je ona koja obezbe-đuje stabilne prihode, i koja obezbeđuje da troškovi ubiranja poreza budu usrazmeri sa visinom poreza. Ove zahteve ne ispunjavaju porezi na lične do-hotke i na dohodak preduzeća – i zbog mogućnosti zahtevanja povraćaja – nivišefazni porezi na promet. Pored ovako idealistično tipičnog formulisanjazahteva u vezi lokalnih poreza, moramo ukazati i na to da u praksi, pri stva-ranju lokalnih poreskih sistema uticaj imaju i aspekti fiskalne politike.

R. Musgrave je ovako formulisao osnovne principe lokalnih poreza:� mobilne osnovice treba oporezovati na centralnom, a imobilne pore-

ske osnovice na lokalnom, ili srednjem nivou.� progresivni porezi se razrezuju na onom nivou, na kojem se lični do-

hoci mogu nejcelishodnije u celosti oporezovati.� progresivni porez u službi redistribucije neka bude centralni porez.� lokalni porezi treba da budu neosetljivi na privredne cikluse a stabi-

lizacioni porezi neka budu centralni porezi.� ako su u datoj državi poreske baze razmeštene nesistematski, (npr.

porezi u vezi nekih prirodnih resursa, ili pri datoj privrednoj struktu-ri porezi preduzeća, premeštanje centrala u velike gradove) u tomslučaje te osnovice treba oporezovati na centralnom nivou.

� primena poreza na bazi koristi na svim nivoima.Sporno pitanje lokalnog oporezivanja jeste: da li porezi da budu razre-

zani isključivo na privatna lica, na domaćinstva, ili i na preduzeća. Uključi-vanje dohotka ili dela dohotka preduzeća u lokalni sistem oporezivanja iza-zvao bi protivrečne efekte. Oporezivanje ukupnih prihoda i dohotka predu-zeća je osetljiv na izbor lokacije, ili, ako je preduzeće razmešteno na više lo-kacija, onda na pravičnu podelu među samoupravama. U sistemu rešavanja

144

ANDRAŠ VIGVARI

problema lokalnih neujednačenosti, u aktivnostima samouprava na razvojuprivrede „poresko nadmetanje” igra značajnu ulogu. U vezi poreskog sistema,koji se oslanja na preduzeća, ovo je takođe jedan od protivargumenata.

Lokalni poreski sistemi u praksi se uglavnom oslanjaju na lokalne pore-ze na lične dohotke i/ili na imovinu. Različiti porezi na imovinu (koji su raz-rezani na fizička lica i na društva) predstavljaju idealnu lokalnu poreskuosnovicu na koji se porez može razrezati od centralnog nivoa. U prethodnomdelu objašnjena merila – prema principima ekvivalencije – ispunjava porezna imovinu, jer:� poreska osnovica je imobilna,� različite poreske stope koje primenjuju različite samouprave neće ili

će samo retko izazvati migraciju, ili promenu lokacije,� ostvaruje se princip koristi a mogućnost eksporta poreza je ograniče-

na,� u slučaju dobro određene poreske osnovice lako se može iskazati ve-

za između troškova lokalnih usluga i vrednosti nekretnina, raspode-la poreskog tereta će biti pravična,

� izbegavanje plaćanja poreza je otežano.Lokalni poreski sistem ne može biti nezavisan od opšte privredne situ-

acije u datom naselju, ili području. S tim je u vezi pojam poreskog kapaciteta ilifiskalnog kapaciteta, što označava masu prihoda sa karakteristikama porezakoja se može ubrati u okviru datog poreskog sistema.

Tabela 5.1

Podela javnih prihoda među nivoima i podsistemima državnog budžeta

Izvor: OECD Revenue Statistics 1965-1999.

U praksi često primenjuju rešenje da centralna vlada i samouprava ko-riste istu poresku bazu. Prepuštanje poreza vrši se na više načina. Regulisanjesticanja udela iz zajedničke poreske baze može biti zasnovano na automati-

145

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA

Centralni nivo Savezna dr�ava/pokrajina

Lokalna samouprava

Fond društve-nog (socijalnog)

osiguranja1975 1985 1998 1975 1985 1998 1975 1985 1998 1975 1985 1998

Države sa federalnim uređenjemAustralija 80,1 81,4 78,4 15,7 14,9 18,0 4,2 3,7 3,5 - - -Nemačka 33,9 31,9 29,4 22,6 22,2 22,0 9,1 9,0 8,0 34,4 36,9 40,6SAD 45,4 42,1 45,1 19,5 20,2 19,2 14,7 12,6 12,0 20,5 25,2 23,7Države sa unitarističkim uređenjemFrancuska 51,5 47,5 43,6 - - - 7,6 8,8 10,6 40,8 43,8 45,8

Ujedinjeno Kraljevstvo 71,1 71,1 78,2 - - - 11,2 10,6 3,9 17,7 18,3 17,9

zmu ali može biti i diskreciono. A to se može ostvariti razrezanjem dodatnihporeza koji su vezani za poresku bazu, ili podelom prihoda. Podela prihoda,odnosno razrezanje dodatnih poreza, karakteristično je rešenje u slučaju po-reza na dohodak, a u sklopu toga kod poreza na lične dohotke.

U praksi razvijenih zemalja (zemlje OECD) težina lokalnih poreza unu-tar svih poreskih tereta prikazuje velika odstupanja. Na kraju 1990-ih godi-na u Švedskoj i u Švajcarskoj težina lokalnih poreza je iznosila 34–36%, u Ho-landiji i u Ujedinjenom Kraljevstvu svega 3–4%, a u Mađarskoj ova vrednostiznosi 6%. Tabela 5.1. prikazuje podelu poreza među različitim nivoima u ne-koliko država.

Primena lokalnih poreza (naročito pri mobilnoj poreskoj bazi) pored ne-posrednih ciljeva njihovog razrezanja ima različita dejstva. Moguća dejstvaujedno određuju i manevarski prostor lokalne poreske politike. Od njih sunajvažnija sledeća:� Štetno poresko nadmetanje. Ako jedna zajednica radi privlačenja novih

stanovnika ili privrede, ili jednostavno zbog reizbora razreže isuvišeniske poreze to će održavanja javnih usluga i/ili potrebne infrastruk-ture svesti na niži nivo od opravdanog,

� „Izvoz” poreskih tereta. Suština ovog „izvoza” je u tome da poreski pla-tac u izvesnim slučajevima (npr. monopolsko preduzeće) poreski te-ret može prevaliti na privredne subjekte izvan date zajednice,

� Regresivnost. Samouprave se trude da zadrže bogate poreske platce ida udalje siromašne (koji ne plaćaju poresku cenu lokalnih usluga jerimaju nekretnine male vrednosti, ili niska primanja). Centralni pore-zi nisu migraciono osetljivi.

� Budžetska eksternalija. Migracija koja je izazvana porezima jedne sredi-ne za drugu samoupravu može imati pozitivan uticaj.

� Oporezivanje radi eliminisanja. Da bi se odstranile ili odvratile određe-ne štetne, ili delatnosti, koje se smatraju štetnom, samouprava razre-zuje visoke poreze.

5.2.2. Transferi vlasti

Neophodnost centralnih transfera literatura57 objašnjava sledećim fakto-rima:� zadaci i finansijske mogućnosti (fiskalni kapacitet) nisu u skladu, na-

ročito obezbeđivanje uslova za finansiranje decentralizovanih zadata-ka propisanih od strane centralne vlasti, odnosno drugim rečima,transferi su potrebni radi prevazilaženja vertikalne finansijske neravno-teže.

� transferi su potrebni radi prevazilaženja nejednakosti različitih samo-uprava koje proističu iz različitih mogućnosti i različitih poreskih ka-

146

ANDRAŠ VIGVARI

57 Pri tipizaciji transfera oslanjao sam se na Musgravea (1989.), str. 461-468.

paciteta, odnosno obezbeđivanje približne horizontalne finansijske rav-noteže. Ovde moramo ukazati i na to, da u okvire Tieboutovog mode-la ne mogu se uvesti različiti centralni mehanizmi za izjednačavanje.

� rešavanje različitih eksternalija i preticanja, njihova internalizacija.� obezbeđivanje minimalnog nivoa javnih usluga.� pomoć lokalnih ciljeva privrednog razvoja, što na kraju krajeva obez-

beđuje efikasnost stabilizacionih i razvojnih funkcija države.Efikasna alokacija centralnih transfera i iznuđivanje njihovog adekvat-

nog korišćenja je moguća ako ima mogućnosti za kontrolu lokalnih poreza iprograma rashoda, a ona ispunjavaju merila pravičnosti, transparentnosti iproračunljivosti.

Podrška od strane centralnih vlasti ima dva osnovna tipa. Ovo su uslov-ne, ili namenske podrške, odnosno bezuslovne podrške.

Obezbeđivanje namenske podrške je moguće propisivanjem obaveznogudela samouprave (matching grant), ili bez ovoga (non-matching grant). Ovajprvi se naziva i naslanjajućom podrškom, koje mogu biti sa otvorenim i zatvo-renim krajem. U slučaju ovih prvih iznos podrške nije ograničen, ukupan iz-nos podrške praktično zavisi od samouprave. Kod ovih potonjih, određen jegornji iznos podrške. (U mađarskom sistemu ovakva „zatvorena” podrška jenamenska, odnosno upućena podrška.) Specifičan vid naslanjajuće podrškeje podrška koja nije vezana za određenu stavku rashoda, već za neki prihod.(U mađarskom sistemu ovakva, naslanjajuća podrška sa otvorenim krajem jedržavna podrška koja se vezuje za ubrani turistički porez.) Sredstva podrškese mogu deliti po principu automatizma, ili na osnovu konkursa. To znači,da se sredstva „doziraju”, ili samouprave mogu povući sredstva čim ispunekonkursom propisane uslove. Namenska podrška uglavnom nema cilj da iz-jednači fiskalne kapacitete različitih samouprava. Ova vrsta podrške – naro-čito, ako se koriste za raspodelu razvojnih izvora – međutim nije bez eko-nomskih problema, jer ona prenosi državne preferencijale samoupravama atime u značajnoj meri se mogu smanjiti efekti fiskalne decentralizacije. Kori-šćenje „besplatnih” državnih novca je prirodna želja svake samouprave. Izlogike već spomenutog mehanizma političkog nadmetanja proizlazi da ru-kovodstvo samouprave želi koristiti namensku podršku i onda ako se lokal-ni preferencijali ne podudaraju sa namenom podrške. Birači ovu „propušte-nu šansu” u većini slučajeva sankcionišu već prilikom sledećih izbora. Na-menska podrška za razvoj krije i drugu opasnost: prilikom njenog korišćenjasamouprave ne postaju uvek svesne da ako se realizuje određeni projekat,nakon toga biće potrebni izvori za dalje funkcionisanje.

Korišćenje bezuslovne podrške nije ograničeno, pošto se iz njih finansi-ra izvršavanje pojedinih, zakonom propisanih zadataka samouprave i/iliobezbeđivanje minimalnog nivoa javnih usluga koje obezbeđuju samoupra-ve, i/ili izjednačavanje fiskalnog kapaciteta različitih samouprava. Ako se

147

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA

148

ANDRAŠ VIGVARI

primenjuje to rešenje raste prihod samouprave, pa se pretpostavlja da nećemenjati strukturu javnih usluga, eventualno će proširiti krug pruženih uslu-ga. Ovaj vid podrške može funkcionisati i u vidu podele prihoda izmeđucentralne vlasti i lokalne samouprave. Mogućnost podele prihoda je i kadase deli određeni deo ubranog poreza na teritoriji date samouprave, a možese primeniti i princip, da izvesni deo ukupnog prihoda od određenog pore-za dele na osnovu različitih merila (broj stanovništva, površina, deo popula-cije, koji koristi uslugu, itd.).

Najčešći vid bezuslovne državne podrške (čak i državnih transfera) jenormativna državna podrška. To se može dati prema broju stalne populacije,ili na osnovu nekih drugih merila. Ako se ovakva podrška deli na osnovubroja stanovnika, ne može se eliminisati prelivanje, odnosno, da će datu uslu-gu koristiti ne samo meštani, kao ni to, da troškovi pružanja date uslugezbog različitih okolnosti mogu se bitnije razlikovati.

Alokacija državnih transfera ima dva koraka. Vertikalna podela je određi-vanje finansijskih resursa državnog budžeta, iz kojih se vrši podrška sektorasamoupravljanja. Horizontalna podela znači podelu određenog iznosa međulokalnim samoupravama. Moguće tehnike horizontalne podele su sledeće:� porez se redistribuira prema mestu nastanka. Ova tehnika povećava

razlike u prihodima među samoupravama. Njeno korišćenje pobolj-šava ekonomičnost poreske uprave.

� obična kvota po glavi. To znači raspodelu izvora prema broju stanov-nika. Ovakva podela neće eliminisati, ublažiti nejednakosti u fiskal-nim kapacitetima, ali je najjeftinija tehnika.

� izjednačavanje prema lokalnim potrebama. Pri ovoj tehnici kvota poglavi se određuje prema broju korisnika (broj dece, nazaposlenih,penzionera, itd.) date usluge.

� izednačavanje lokalnih fiskalnih kapaciteta. Neizjednačenost fiskal-nih kapaciteta mogu prouzrokovati različite privredne mogućnostisamouprava (nerazvijenost, recesija, strukturalna kriza, a zbog toganedovoljnost poreskih baza), loš kvalitet lokalnog privređivanja, ilipak dati sistem državnih transfera. Obično izjednačavanje se vrši do-punama lokalne poreske osnovice, ili oduzimanje dela izdignutih lo-kalnih poreskih prihoda.

� izjednačavanje neto fiskalnih koristi. U ovom slučaju se usklađujeobavljanje zadataka (npr. broj korisnika)i fiskalni kapacitet. Od po-trebnih rashoda oduzmu prihode, koji se mogu postići pri prosečnojlokalnoj poreskoj stopi, i nedostajuća sredstva prenose državnimtransferom.

Ove čiste tehnike u praksi se koriste kombinovano. Kombinovana pri-mena krije i opasnost toga, da će se razlikovati željeni i stvarni efekti, a to će

izazvati korekcije. To je tipičan primer nesavršenstva državne vlasti. Ove ko-rekcije se mogu eskalirati, mogu postati permanentni.

5.2.3. Lokalni prihodi neporeskog karaktera

Samouprave ne obezbeđuju samo čista lokalna opšta dobra, već i mešo-vita dobra. U slučaju ovih dobara obezbeđena je mogućnost eliminacije izpotrošnje, pa je svrsishodno, da se njihovo finansiranje barem delom obezbe-di iz različitih korisničkih naknada. Ovakvi prihodi mogu biti naknade zakomunalne usluge, plaćena cena ili naknada za neka klupska dobra (korišće-nje rekreacionog centra, ekstra usluge u besplatnom obrazovanju ili zdrav-stvenoj sferi /hotelski smeštaj u bolnici, muzička škola, učenje stranog jezika,itd./, „ugrađivanje“ naknada u porez za neke usluge, koje su dostupne samojednom uskom, dobro određenom krugu korisnika, zatim to su prohodi, ko-ji se ostvaruju iz različitih administrativnih usluga, iz taksi za određene pri-vilegije, ili naknada za izdavanje dozvola za obavljanje određenih delatnosti.

U ovu kategoriju spadaju prihodi od korišćenja imovine samouprave(npr. stanarine od najamnih stanova samouprave, zakupnine od drugih ne-kretnina samouprave, dividenda, prihodi od kamata, itd.).

5.2.4. Uzimanje kredita

Obezbeđivanje sredstava putem kredita je u slučaju samouprava važanizvor finansiranja investicija. Samouprave iz svojih tekućih prihoda (ili, što jeekvivalentan ovome, iz akumulacije viška prihoda iz prethodnih godina) i/ilipodrškom, dobijenom sa drugih nivoa vlasti najčešće nisu u stanju u celostifinansirati svoje razvojne projekte. Razlog toga je, što ove investicije treba daudovolje potrebama više generacija, pa su kapitalno zahtevne. Sa druge stra-ne, moramo ukazati i na to, da u slučaju imovine, koja se koristi pri javnimuslugama, nije rešeno pitanje finansijskog pokrića njihovog postepenog tro-šenja (amortizacija).

Strategija finansiranja razvojnih projekata samouprava u suštini imadva tipa. Princip „Pay-as-you-use“ (Plati, kad koristiš) se oslanja na uzima-nje kredita, i to na taj način, da će se anuiteti otplaćivati iz naknada, koje pla-ćaju korisnici realizovanog investicionog poduhvata, i/ili poreza, koji će sevremenom ubrati. Finansiranje iz kredita vremenski ubrzava realizaciju raz-ličitih investicija. Ova metoda deo tereta razvoja (u zavisnosti od ročnostikredita) prevaljuje (i) na sledeće generacije. U ovom slučaju ostvaruje se rav-nomerna raspodela tereta na korisnike usluga, pošto korisnici plaćaju. Oba-veza otplate kredita zahteva strogu kontrolu troškova kod ostvarenog pro-jekta, funkcionisanje će biti transparentno. Ovaj način finansiranja omoguća-va efikasnu raspodelu izvora, ali u troškovima projekta pojavljuju se i tro-škovi korišćenog kredita. Princip „Pay-as-you-go“ (Plati, kad počinješ) zna-či, da se investicija finansira iz tekućih prihoda i eventualnih nepovratnih dr-

149

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA

žavnih sredstava (koja se dobijaju u vidu namenske podrške). To ujedno zna-či i to, da nakon realizacije datog projekta ne postoji stroga obaveza plaćanja,što kod davaoca usluge rezultira labavijim privređivanjem i stvoriće manjuosetljivost na troškove. Terete razvoja snosi cela sadašnja generacija, jer izvorza finansiranje investicije predstavljaju porezi, koji se od njih ubiru. U ovomslučaju ne pojavljuju se troškovi finansiranja, za kasnije generacije ta investi-cija neće predstavljati nikakvo finansijsko opterećenje.

Važan pokazatelj privređivanja samouprave je pravo na samostalno uzi-manje kredita. Regulativa, okviri ove mogućnosti se menjaju i u vremenu i uprostoru. O tome ćemo govoriti u jednom kasnijem poglavlju.

5.3. Rashodi samoupravaU prethodnom delu smo prikazali tipične budžetske izvore lokalnih sa-

mouprava. U vezi rashoda se međutim ne može dati ovako tipizirana slika.Prilikom razmatranja međunarodnih rešenja, videćemo, da postoje značajnerazlike među samoupravama različitih zemalja u tome, koje javne zadatke is-punjavaju. Moramo naznačiti međutim i to, da se ne može preceniti značajovog budžetskog podsistema. Samouprave raspolažu sa značajnim postot-kom nacionalnog proizvoda (u Zapadnoj Evropi 10–30%, u Mađarskoj12–13%), a i masa imovine, koju koriste, takođe je značajna. Njihova delat-nost ozbiljno utiče na makroekonomsku ravnotežu. Lokalni porezi se ugra-đuju u cene proizvoda, povećavajući time inflaciju, njihovo zaduživanje po-većava konsolidovani državni dug. Kamate, koje se plaćaju na dugove, tako-đe znače ozbiljno opterećenje za samouprave. Ekonomičnost, efikasnost iuspešnost obavljanja zadataka samouprave u značajnoj meri određuje kon-kurentnost date nacionalne privrede i odnose ravnoteže. Neekonomično ineefikasno obavljanje zadataka zahteva pribavljanje dodatnih izvora. Neefi-kasno korišćenje ovih dodatnih izvora, bilo da se radi o lokalnim porezima,bilo o transferima države, na kraju krajeva neće negativno uticati samo nadatu manju zajednicu, već zbog kotrljajućih efekata i na čitavo društvo.

Pored ovih makro uticaja, doprinose i stvaranju neujednačenosti unutarnacionalne privrede, ili, čak mogu doprineti rešavanju te neujednačenosti. Saporeskim nadmetanjem, različitom poreskom snagom, različitim privred-nim razvojem i različitom efikasnošću tog razvoja pod ruku idu i teritorijal-ne neujednačenosti.

5.4. Organizacioni okviri obezbeđivanja lokalnih javnihusluga

Prilikom tipizacije različitih dobara smo videli, da samouprave moguproizvesti pored čisto opštih dobara i mešovito, odnosno individualna do-

150

ANDRAŠ VIGVARI

bra. Tipični slučajevi obezbeđivanja individualnih dobara od strane lokalnihsamouprava (najčešće države) su takozvani prirodni monopoli. Bez, da seupustimo u ponavljanja, moramo reći, da se ove – karakteristično - komunal-ne usluge najčešće organizuju putem javnih preduzeća u vlasništvu samou-prave.

Delatnosti javnih usluga i suštinski i praktično obavljaju organizacijerazličitog tipa.

U suštini postoji tri vida ovakvih organizacionih okvira. Jedno od orga-nizacionih rešenja jeste, kada se ustanove, institucije finansiraju iz izvora za-jednice (budžeta). U mađarskom budžetskom sistemu ovi su budžetski orga-ni. Ustanove se formiraju radi obaveznog obavljanja određenih javnih zada-taka. O njihovom funkcionisanju ranije je već bilo reči.

Drugi organizacioni vid jeste klasično javno uslužno preduzeće. Orga-nizovanost u preduzeće, pored toga, što se radi o samostalnom pravnom li-cu, znači i to, da iz svojih prihoda pokriva troškove, njegov sistem privređi-vanja, organizaciona struktura ga čini sličnim sa preduzećima privatnog sek-tora. Najvažnija razlika između preduzeća i ustanove, što je preduzeće sa-mofinansirajuće. A sličnost je u tome, što – nasuprot preduzećima privatnogsektora – ima obavezu obavljanja zadataka javnog snabdevanja i javnih uslu-ga, i to na taj način, što raspolaže sa isključivim pravom za obavljanje poslo-va iz svoje delatnosti. Ovaj okvir privređivanja je neuporedivo elastičniji, ne-go kod ustanova, što međutim ne znači, da su ova preduzeća potpuno neza-visna od državnog budžeta (tačnije od jednog njegovog podsistema, npr. sa-mouprava). Ova elastičnost omogućuje, da se organizacije efikasno prilago-đavaju raznim kolebanjima potreba za tim uslugama (npr. odluku o proširi-vanju delatnosti ne moraju sprovesti u procesu budžetskog odlučivanja). Ga-zdovanje unutar preduzeća, ekonomisanje sa troškovima rukovodstvu pred-uzeća obezbeđuje veliku slobodu i povoljne pozicije u pregovorima sa skup-štinom lokalne samouprave.

Pod trećim vidom možemo spomenuti različite civilne organizacije i ne-profitne ustanove. Sa specifičnostima funkcionisanja ovih organizacija neće-mo se baviti na ovom mestu.

Javna uslužna preduzeća, ukoliko obavljaju zadatke samouprave, ondaobavljaju kvazi fiskalnu delatnost. Ove privredne organizacije za državni bu-džet (samoupravu) u principu, mogu biti vezane kroz tri oblika:� Regulisanje delatnosti. (Ovo pretežno obuhvata obavezu obavljanja de-

latnosti i određivanje tarifa.) I ova prava se dele između centralnih ilokalnih nivoa vlasti.

U Mađarskoj Zakon o cenama taksativno nabraja one proizvode i uslu-ge, čije cene utvrđuju organi vlasti. Cene mnogih usluga određuju samou-prave.

151

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA

� Preuzimanje dela finansijskog tereta, koji proizilazi iz obaveznog oba-vljanja usluga, i to u vidu podrške za funkcionisanje i/ili za razvoj.

� Vlasnička povezanost. Klasično preduzeće za javne usluge može biti upotpunosti vlasništvo jedne ili više samouprava, a može biti i u vla-sništvu samouprave i privatnih lica. Zadnja dva slučaja uglavnomsvrstavamo pod pojam mešovite svojine.

U praksi najčešće se srećemo sa kombinacijom ovih veza. Samoupravaje kod sve tri tačke u teškoj situaciji prilikom ostvarivanja svojih interesa. Pri-likom razrade politike cena/tarifa, polazne informacije uvek obezbeđujepreduzeće za javne usluge. Slična je situacija i prilikom ocenjivanja zahtevaza pružanje/dobijanje finansijske podrške. Takođe je teško sprovođenje vla-sničkih interesa i kontrole, jer postoje razlike u pravnom okruženju dve sfe-re, a i zbog asimetrije u informisanju.

Može se formulisati i takva uzajamna povezanost, da kod čisto javnihdobara i onih dobara, koja su najbliža ovom krugu, uobičajeni i isproban vidorganizacionih okvira pruža budžetska institucija, a u slučaju individualnihdobara, koje proizvodi samouprava, najrasprostranjeniji i verovatno najade-kvatniji okvir jeste preduzeće.

5.5. Alternativni načini obavljanja zadataka države (samouprave)58

Kao što smo naveli pri razmatranju glavnih strateških pravaca budžet-skih reformi, jedan od markantnih pravaca reformi jeste prelazak na tržište.Ovakve promene u organizacionim okvirima obavljanja zadataka od stranedržave, i stvaranje alternativnih načina izazvao je sve jači pritisak na budže-te. Potrebe su postepeno rasle, a sa tim rastom finansijske mogućnosti držav-nog budžeta nisu mogle držati korak. Zadržavanje i poboljšanje postignutognivoa usluga zahtevalo je iznalaženje i iskorišćavanje rezervi u datom sekto-ru. Jedan od mogućih puteva povećanja efikasnosti je iskorišćavanje predno-sti, koje pruža individualni sektor, odnosno uvođenje novih načina organi-zovanja usluga. Ova rešenja, pored povećanja efikasnosti, oslobađaju oveusluge od nezgrapnog mehanizma donošenja političkih odluka. Ovo rešenjemeđutim skriva i opasnost, pa je stoga veoma važno, da se ugovori o pruža-nju usluga sklope uz veliku obazrivost, jer inače korisnici javnih usluga do-ći će u još potčinjeniji položaj. Alternativno organizovanje usluga označavaone slučajeve, kada država zadržava odgovornost u obezbeđivanju javnihusluga, ali usluge pružaju učesnici privatnog sektora. Kao što smo u uvodunaveli, u javni sektor svakako spadaju i preduzeća u državnom vlasništvu,odnosno u vlasništvu samouprava. Ovi su specifični učesnici u alternativ-

152

ANDRAŠ VIGVARI

58 O alternativnom obavljanju zadataka vidi: Peteri (red.) (ja) i Peteri (red.) (1995.)

nom pružanju usluga, jer pored ugovornih odnosa, o kojima će kasnije bitireči, vlasničke veze stvaraju donekle drugačiju situaciju, nego kod čisto ugo-vornih odnosa. U Zapadnoj Evropi je od 1980-ih godina u više talasa sprove-dena delimična ili potpuna privatizacija državnih preduzeća, odnosno pred-uzeća u vlasništvu samouprava.

Ostvarivanje alternativnog organizovanja usluga najčešće (mada ne bez-uslovno) ide sa tim, da se za ona dobra, koja se potencijalno mogu svrstati uone, za koje se plaća naknada, stvarno uvodi plaćanje naknade, odnosno ce-ne se formiraju prema tržištu, vezuju se za troškove proizvodnje. Primenlji-vost tipičnih načina organizovanja usluga, o kojima će biti reči u nastavku,zavisi od specifičnosti pojedinih uslužnih grana. Ovakva rešenja se realizujukroz tipične ugovorne odnose, i to na sledeće načine:� Ugovaranje javnih usluga. Suština ovakvog ugovora je u tome, što dr-

žava – kao nalogodavac – sklopi ugovor sa jednim ili više preduzećao pružanju usluga za određenu grupu. Ugovor može glasiti o tome,da će korisnici plaćati ovlašćeniku, a moguće je, da će platiti nalogo-davac. U ovom drugom slučaju vlast (samouprava) može kontrolisa-ti cenu. Ključna pitanja ovih ugovora su: mehanizmi, koji određujukretanje cena usluga i ročnost ugovora. U vezi cena moguća su dvaosnovna tipa: ugovori sa utvrđenom cenom, ili ugovor, koji formira-nje cene usluga vezuje za troškove. Zbog niske osetljivosti na troško-ve i slabosti u evidentiranju troškova javne sfere, ovaj vid sadrži mno-štvo rizika, čije negativnosti mogu neposredno pogoditi krug korisni-ka, a prenosno i samoupravu – nalogodavca. Ročnost ugovora je va-žno pitanje zbog očekivanja ovlašćenog privatnog preduzetnika u ve-zi povraćaja kapitala, kao i zbog održavanja uslova nadmetanja. Uovom slučaju se sučeljavaju dva zahteva. Ugovor na dovoljno duga-čak rok daje sigurnost ovlašćeniku, u slučaju formiranja cena na bazitroškova manji je pritisak na povećanje cena. Sa ovog aspekta idealnaročnost prilagođava se životnom veku elemenata imovine, koji suneophodni za funkcionisanje. Istovremeno, ovakav ugovor na dužirok ovlašćenika će uljuljkati, zauzeće komotan stav, može da koristisvoj monopolski položaj, pošto je izgubljena podsticajna snaga po-novnog konkurisanja. U prevazilaženju rizika ovakvih ugovornih od-nosa može se koristiti mogućnost vlasničke podele sredstava, koja suvezana za date usluge.

� Primer ugovaranja može biti, da se privatna firma ovlasti na pet godi-na za iznošenje čvrstog otpada, na taj način, što tarife utvrđuje lokal-na samouprava, npr. u zavisnosti od količine, a korekciju tarife možezatražiti ovlašćenik, jednom godišnje uz detaljan prikaz kretanja tro-škova. Stanovništvo naknadu plaća preduzeću, koje pruža usluge.Preduzeće obezbeđuje sredstva, opremu manje vrednosti, dok je de-ponija u vlasništvu samouprave. Ovakav ugovorni odnos zbog vlasni-

153

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA

štva nad osnovnim sredstvom, potrebnim za te usluge obezbeđuje eli-minisanje nastanka monopolskog položaja, a istovremeno pruža po-trebnu sigurnost za funkcionisanje ovlašćenika.Specijalni vid – u Ma-đarskoj često primenjen – ovakvog odnosa, kada je jedna od ugovor-nih strana preduzeće, koje je u vlasništvu samouprave.

� Princip gradnja, funkcionisanje, predaja (build, operate, transfer – BOT).Ovo rešenje se može primeniti u takvim uslužnim granama, koja zah-tevaju ulaganje velikog kapitala, sa povraćajem od nekoliko decenija.Potreba za kapitalom zahteva uključivanje spoljnih izvora, što je iostvarljivo. Učesnici ovog rešenja su samouprava – vlasnik, preduze-će projekta, ulagači i poverioci. Zainteresovane strane (samouprava,izvođač, snabdevač, finansijski ulagači i banka) zajednički osnivajupreduzeće projekta, što će obezbediti usaglašavanje interesa, jer se či-tav projekat na kraju krajeva finansira iz plaćenih naknada od stranekorisnika usluge. Izvor otplate kredita i obezbeđivanja prinosa ulože-nog kapitala su novčani tokovi prema preduzeću projekta. Pravo ko-rišćenja ostvarenog projekta pripada preduzeću, a vlasnička prava suu rukama samouprave. Nakon povraćaja troškova projekta sva pravaprelaze u ruke samouprave. Kritično pitanje ovakvog vida ugovornihodnosa (pored temeljitog planiranja datog projekta, o čemu ovde ne-ćemo govoriti) su gubici usled nepredvidljivih dešavanja za vremeostvarivanja i funkcionisanja, kao i način podele dobiti među zainte-resovanim stranama.

Primer za ovo može biti izgradnja tržnog centra u vlasništvu samoupra-ve, sa doprinosom samouprave u vidu građevinskog zemljišta, sa uloženimkapitalom zainteresovanog privatnog preduzeća, ko će brinuti o funkcioni-sanju tržnog centra, i uzetim bankarskim kreditom od strane samouprave.Vlasnik preduzeća projekta može biti samouprava, privatno preduzeće ibanka. Troškove funkcionisanja, otplatu kredita i povraćaj uloženog kapita-la obezbediće budući korisnici tržnog centra plaćanjem zakupnine.� Koncesija. Suština ovoga je obezbeđivanje funkcionisanja pojedinih

elemenata infrastrukture u isključivom vlasništvu države/samoupra-ve i/ili obavljanja zadataka iz njihove nadležnosti (obavljanje javnihposlova), ili ustupanje neke usluge, koja spada u državni monopol(monopol samouprave) na određeno vreme, i obezbeđivanje delimič-no monopolskog položaja. Pri ovakvom vidu usluga se ne zasniva nanovom ulaganju kapitala. Ovi ugovori glase na duži rok, pa je odključnog značaja detaljno regulisanje uslova ustupanja usluge, odno-sno podrobna razrada okolnosti, pod kojima se ugovor može raski-nuti.

Tipične grane za davanje u koncesiju su: vodosnabdevanje, odvođenje iprečišćavanje otpadnih voda, u mađarskom sistemu samouprava i gradskijavni saobraćaj.

154

ANDRAŠ VIGVARI

� Obavljanje državnih zadataka putem neprofitnih organizacija. Dobrovolj-ne, humanitarne organizacije i druge, neprofitne organizacije često sekoriste za pružanje javnih usluga. U pojedinim zemljama Evropskeunije vlade imaju programe za pospešivanje delatnosti i rada tako-zvanih NGO-a. U Ujedinjenom Kraljevstvu je proglašen programPPP (Public Privat Partnership). Karakteristično je za ove organizacije,da ne zavise od vlasti (države, samouprave), deluju institucionalno, uskladu sa zakonima, na principu samoupravljanja i dobrovoljnosti.Na specifičan način su zainteresovani za poboljšanje efikasnosti rada,jer rezultate toga mogu usmeriti na širenje osnovne delatnosti. Poreddržavnih izvora sredstava, u njihovom finansiranju značajnu, a u ne-kim slučajevima isključivu ulogu imaju dobrovoljni prilozi, donacijeprivatnog sektora. Poreske olakšice, ili oslobađanja po osnovu ovihdonacija se mogu smatrati implicitnom državnom podrškom. Krugovih organizacija je pogodan za diferencirano i efikasno opsluživanjeodređenih javnih potreba. Funkcionisanje ovih organizacija međutimkrije i određene opasnosti. Nedostatak profesionalizma, neelastič-nost, koja proizilazi iz njihove organizovanosti za specifične zadatke,vezanosti njihovih članova za mesto stanovanja, nesigurnost njihovihizvora finansiranja često rezultira neuspehom ovih organizacija. Do-datne probleme može predstavljati neadekvatan kvalitet njihovihusluga, a zbog nezavisnosti su posebno izloženi opasnostima ćudlji-vih privrednih kretanja.

Primeri za ove su u Mađarskoj škole raznih fondacija i verskih zajedni-ca, zdravstvene ustanove.� U vezi alternativnog organizovanja usluga na kraju treba spomenuti

i prodaju javnih komunalnih preduzeća (privatizacija u užem smi-slu). To se dešava, kada samouprava upadne u finansijske probleme,pa davanjem u privatne ruke neće „poštedeti“ budžet samoupravesamo od budućih rashoda, nego se moraju pokriti i gubici iz prošlo-sti. U ovom slučaju veoma teško se mogu ostvariti principi osetljiveravnoteže, o kojima smo govorili kod različitih ugovornih odnosa.

155

TEORIJSKE OSNOVE FINANSIJA U SAMOUPRAVAMA, FISKALNA DECENTRALIZACIJA

Ključni pojmovi⌧ subnacionalni nivoi vlasti;⌧ dekoncentracija;⌧ fiskalni federalizam;⌧ decentralizacija;⌧ subsidijarnost;⌧ lokalna opšta dobra;⌧ prag dobra;⌧ klupska dobra;⌧ fiskalni kapacitet;⌧ uslovna ili namenska podrška;⌧ bezuslovna podrška;⌧ podrška sa otvorenim i zatvorenim krajem;⌧ podela prihoda;⌧ izvođenje;⌧ pay as you use;⌧ pay as you go;⌧ davanje pod ugovor;⌧ koncesija;⌧ BOT;⌧ outsourcing.

Kontrolna pitanja1. Kako se ostvaruju osnovne funkcije vlasti u slučaju subnacionalnih

nivoa vlasti?2. Tumačite i analizirajte pojam dimenzionalne ekonomičnosti u pogle-

du javnih usluga!3. Koji ekonomski argumenti podržavaju fiskalnu decentralizaciju?4. Prikažite i dajte ocenu Tibeaut-ove hipoteze!5. Koji su principi lokalnog oporezivanja po principu ekvivalencije?6. U praksi, koji faktori utiču na lokalne poreske sisteme?7. Prikažite funkcije i vrste državnih transfera!8. Kakve uticaje imaju državni transferi na privređivanje samouprava?9. Koji su uobičajeni okviri obavljanja zadataka samouprava?10. Prikažite alternativne načine obavljanja poslova!

156

ANDRAŠ VIGVARI

6.1. Fiskalne institucije

6.1.1. Pogled na poresku strukturu Srbije

Poresku strukturu Srbije iskazaćemo prihodima i rashodima na pojedi-nim nivoima vlasti. U tu svrhu se koriste podaci Opšteg bilansa javnih prihodai javnih rashoda Republike za 2003. godinu.60 U njemu su iskazani svi prihodi isvi rashodi Republike za odgovarajuću (2003.) godinu. Navedeni bilans, ina-če, prikazuje ukupnu javnu potrošnju u Republici uključujući i odgovaraju-će prihode za njeno finansiranje. Takođe, bilans prikazuje i postojanje defici-ta kao i izvore za njegovo pokriće.

Tabela 6.1.

Opšti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2003.godinu

u procentima, BDP=100,061

Vrste primanja odnosno izdataka iznos % u BDP

Ukupna primanja 43,40Ukupna primanja umanjena za transfere 35,771. Budžet Republike 17,511.1.Porez na dohodak građana 4,301.2. Porez na promet 7,291.3. Akcize 3,911.4. Ostali prihodi

2. Budžet AP Vojvodine 1,123. Budžeti opština i gradova 5,503.1. Deo poreza na dohodak građana 0,24

66.. JJAAVVNNEE FFIINNAANNSSIIJJEE,, OOPP[[TTIINNSSKKEE FFIINNAANNSSIIJJEE5599

157

59 Napisao dr Božidar Raičević, Ekonomski institut, Beograd.60 Službeni glasnik RS br. 91/02.61 Za ovu godinu BDP je procenjen na 1.225.900 miliona dinara (odnosno oko 20 milijardi

eura, računajući euro 60 dinara). Stav je autora ovoga priloga da je procena optimistička. S to-ga, valja posmatrati samo relativne cifre (procente) koje pokazuju učešće pojedinih vidova potro-šnje odnosno prihoda u celini opšteg bilansa.

Vrste primanja odnosno izdataka iznos % u BDP

3.2. Porez iz drugih prihoda 0,25

3.3. Deo poreza na promet 1,66

3.4. Porezi na imovinu 0,84

3.5. Porez na fond zarada 1,10

3.6. Ostali prihodi

4. Republički fond za PIO zaposlenih 11,74

4.1. Doprinos za PIO zaposlenih 6,95

4.2. Transferi iz budžeta Republike 3,98

4.3. Ostali prihodi 0,81

5. Republički fond za PIO zemljoradnika 0,56

6. Republički fond za PIO samostalnih delatnosti 0,44

7. Republički fond za zdravstveno osiguranje 5,56

7.1. Doprinosi za zdravstveno osiguranje 4,95

7.2. Transferi iz budžeta Republike 0,38

7.3. Ostali prihodi 0,23

8. Republički zavod za tržište rada 0,98

8.1. Doprinosi za nezaposlene 0,56

8.2. Transferi iz budžeta Republike 0,41

8.3. Ostali prihodi 0,01

Ukupni izdaci 47,22

Ukupni izdaci umanjeni za transfere 36,90

1. Budžet Republike 21,33

1.1. Rashodi za zaposlene 4,41

1.2. Korišćenje roba i usluga 1,58

1.3. Otplata glavnice i kamata 1,96

1.4. Subvencije 2,89

1.5. Donacije i transferi 6,46

1.6. Socijalna pomoć 2,55

1.7. Ostali rashodi

2. Budžet AP Vojvodine 1,12

3. Budžeti opština i gradova 5,50

3.1. Rashodi za zaposlenih 1,29

3.2. Kupovina roba i usluga 1,17

3.3. Subvencije i transferi 2,67

3.4. Ostali rashodi 0,37

158

ANDRAŠ VIGVARI

Ukupna primanja sa transferima62 obuhvataju 43,40% (odnosno 35,77%bez transfera) BDP Republike. Najveći deo prihoda ostvaruje budžet Repu-blike u iznosu od 17,51% BDP, zatim fondovi PIO (12,74% BDP), fond zdrav-stva (5,56% BDP) i budžeti opština i gradova u iznosu od 5,50% BDP. BudžetAP Vojovodine obuhvata svega 1,12% BDP. Kao što se iz tabele može videtiosnovne vrste prihoda su porezi (na dohodak građana, na promet, akcize, nafond zarada i drugo) i doprinosi za pojedine vidove obaveznog socijalnogosiguranja. Prihodi od imovine, donacija i drugi neporeski prihodi, uključu-jući i lokalne prihode su, relativno i apsolutno, skromniji.

Ukupni izdaci se takođe u najvećoj meri efektuiraju iz budžeta Republi-ke (21,33% BDP). Glavne rashodne stavke budžeta Republike se odnose naplate zaposlenih (u svim javnim službama ne samo u organima i organizaci-jama Republike), donacije i transfere iz budžeta, subvencije, socijalnu po-moć, otplatu glavnice i kamata, korišćenje roba i usluga i slično.

Značajna masa rashoda se efektuira preko fondova socijalnog osigura-nja. Tu na prvom mestu dolaze fondovi penzijskog i invalidskog osiguranjasa isplatama penzija (10,76% BDP) zdravstvo (plate zaposlenih, materijalnitroškovi zdravstvenih ustanova, lekovi i slično) i tržište rada.

Značajna masa rashoda se efektuira i preko budžeta opština i gradova aglavne rashodne stavke su transferi i subvencije, plate zaposlenih i kupovi-na roba i usluga.

Vrste primanja odnosno izdataka iznos % u BDP

4. Republički fond za PIO zaposlenih 11,744.1. Penzije 9,954.2. Transferi drugim organizacijama socijalnog osiguranja 1,164.3. Ostali rashodi 0,635. Republički fond za PIO zemljoradnika 0,566. Republički fond za PIO samostalnh delatnosti 0,447. Republički fond za zdravstveno osiguranje 5,567.1. Rashodi za zaposlene 3,107.2. Kupovina roba i usluga 1,887.3. Ostali rashodi 0,588. Republički zavod za tržište rada 0,988.1. Prava nezaposlenih, prekvalifikacije, programi zapošljavanja 0,668.2. Ostali rashodi 0,32Ukupan deficit 3,83Prihodi od privatizacije 1,26Prihodi od donacija 0,78Krediti međunarodnih finasnsijskih institucija 1,04Neto domaće zaduživanje 0,75

159

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE

62 Transferi su iskazani u iznosu od 93.455.miliona dinara (odnosno 7,63% BDP) i obuhva-taju transfere organizacijama socijalnog osiguranja i budžetu AP Vojvodine.

Konačno, jedan skroman deo javne potrošnje se realizuje preko budžetaAP Vojvodine (plate, kupivina roba i usluga, transferi i subvencije i slično)

Poređenjem ukupnih primanja sa ukupnim izdacima (sa transferima ilibez njih, svejedno) vidljivo je da su ukupni izdaci veći. Drugim rečima, Repu-blika iskazuje deficit u iznosu od 46.901,8 milijardi dinara odnosno 3,83%ukupnog BDP Republike. Po Opštem bilansu deficit će biti manje više ravno-merno pokriven iz četiri izvora prihoda: prihoda od privatizacije, kredita me-đunarodnih finansijskih institucija, donacija i neto domaćeg zaduživanja. Bi-lansno posmatrano deficit nije značajan, ali je nepovoljna struktura izvora pri-hoda za njegovo pokriće. To se posebno odnosi na prihode od privatizacije i oddonacija, budući da je reč o izvorima prihoda koji su vremenski ograničeni.

6.2. Formalno-pravni okvir6.2.1. Uvod

Doskorašnja SR Jugoslavija je bila jedna od retkih federacija koja na fe-deralnom nivou nije imala uređen sistem i politiku javnih prihoda i javnihrashoda. Skoro63 u celosti su sistem i politika javnih prihoda i javnih rashodabili uređeni republičkim zakonima.

Nova državna zajednica Srbija i Crna Gora, obrazovana početkom2003. godine, nema nadležnosti u domenu javnih finansija. Nadležnost udomenu javnih finansija imaju, dakle, republike, odnosno Republika Srbi-ja i Republika Crna Gora. Sistem i politiku javnih prihoda i javnih rasho-da u Republici Srbiji reguliše veći broj zakona, no najvažniji su Zakon ojavnim prihodima i javnim rashodima i Zakon o budžetskom sistemu6.2.2. Poreska reforma u Srbiji

Na samom početku zadnje decenije XX veka Srbija je započela poreskureformu usvajanjem Koncepcije poreske reforme64. Paket poreskih zakona koji jeusvojen krajem 1991. godine označio je pokušaj da se zakorači u koncipiranjeekonomskog ambijenta koji je svojstven tržišno orijentisanim privredama.Nažalost, retrogradnim potezima povlačenim tokom protekle decenije, broj-nim nekonzistentnim promenama, sistem i politika javnih prihoda i javnihrashoda su poprimili brojne loše karakteristike65, pa je nova radikalna refor-ma, na istim principima kao i ona od pre jedne decenije, bila neminovna.

160

ANDRAŠ VIGVARI

63 Na federalnom nivou se uređivao sistem saveznih taksa i carinski sistem kao i još nekidrugi savezni skromniji javni prihodi, sve do sredine 1999. godine kada je Crna Gora jedno-strano prestala da navedene savezne zakone poštuje. Savezna država je imala i svoj budžet.))

64 Koncepcija poreske reforme, Vlada Republike Srbije, decembar 1991. godine.65 Grosso modo, kao osnovne loše karakteristike poreskog sistema Srbije se mogu navesti:

(1) stroga centralizacija na nivou Republike, ne toliko u odnosu na saveznu državu, koliko uodnosu na lokalnu samoupravu, (2) preterana nestabilnost i izraženi zaokreti i promene, (3)netransparentnost u više dimenzija, a najznačajnije je odsustvo dva ključna poreska oblika –

Promene koje su započete oktobra 2000. godine su bile najbrže i naplo-dotvornije upravo u oblasti sistema i politike javnih prihoda i javnih rasho-da. Paradoksalno je da je Srbija, koja je na samom početku zadnje decenije XXveka prednjačila u odnosu na druge postkomunističke privrede u pogledusprovedenih promena u sistemu i politici javnih prihoda i javnih rashoda,došla u situaciju da joj je bio neophodan radikalan zahvat već u prvim mese-cima po obrazovanju nove demokratske vlasti. Početkom 2001. godine zapo-četa je, po drugi put, fiskalna reforma u Srbiji.

Fiskalna reforma je zamišljena tako da bude realizovana u nekoliko fa-za. U prvoj fazi koja je realizovana marta i aprila 2001. godine usvojen je bu-džet Republike za 2001. godinu, doneti su novi poreski zakoni, a usvojen je iOpšti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike za 2001. godinu.

Druga faza fiskalne reforme je obuhvatila reformisanje budžetskog si-stema, ustanovljavanje trezora, reformisanje poreske aministracije i pore-skog postupka, reformisanje finansiranja lokalne samouprave kao i novela-ciju poreskih propisa donetih u okviru prve faze. Ova faza je realizovana utoku 2002. godine.

U okviru treće faze fiskalne reforme treba uvesti u fiskalni sistem Srbijeporez na dodartu vrednost i sintetički porez na dohodak građana. Očekujese da se ova faza realizuje u toku 2003. odnosno 2004. godine.

6.2.2.1. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima

Ovim zakonom se definišu svi javni prihodi koji se mogu uvesti66 napodručju Srbije i određuje njihova pripadnost67. Tako se u Srbiji mogu uvesti(1) porezi68, (2) takse69, (3) naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa70,(4) doprinosi za finansiranje obaveznog socijalnog osiguranja, (5) lokalni jav-ni prihodi, (6) javni zajmovi i (7) ostali javni prihodi.

Budžetu Srbije pripadaju u celosti ili delimično (1) porezi, (2) takse, (3)ostali prihodi definisani zakonom. Takođe, Srbija se može zaduživati. Budže-

161

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE

poreza na dodatu vrednost i sintetičkog poreza na dohodak građana, (4) neneutralnost (pri-strastnost) sa značajnim distorzivnim efektima oporezivanja i diskrecionim pravima izvršnihorgana vlasti, (5) nepravičnost – postojanje brojnih privilegovanih poreskih obveznika, rašire-na siva ekonomija i nedovoljna zastupljenost progresivnog oporezivanja.

66 U čl. 9 ZJPJR se navode vrste javnih prihoda, a u čl. 10 do 14 poimenice njihovi oblici.67 U čl. 23 do 26 ZJPJR se tačno definiše pripadnost javnih prihoda.68 U Srbiji se mogu uvesti sledeći porezi: porez na dohodak građana, porez na dobit pred-

uzeća, porezi na imovinu, porezi na promet, akcize, porez na platni fond, porez na finansijsketransakcije i porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari.

69 Takse mogu biti, sa stanovišta nivoa vlasti, republičke i opštinske a sa stanovišta pred-meta uvođenja takse mogu biti administrativne, sudske i komunalne.

70 Mogu se uvesti nakande za korišćenje dobara od opšteg interesa za korišćenje voda, šu-ma, zemljišta, puteva, rudnog blaga i prirodnog lekovitog faktora. Osim ovih naknada moguse uvesti i naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta kao i komunalne naknade.

tu Autonomne pokrajine pripadaju delimično (1) porezi, (2) takse, (3) ostalijavni prihodi definisani Zakonom. Budžetu opštine (grada) pripadaju u ce-losti ili delimično (1) porezi, (2) takse i (3) ostali prihodi definisani Zakonom.Takođe, opština (grad) se može zaduživati. Doprinosi za obavezno socijalnoosiguranje pripadaju fondovima koji se obrazuju za finansiranje posebnih vi-dova obaveznog socijalnog osiguranja.

Sistem javnih prihoda Srbije karakteriše zajednica prihoda. To znači, dase skoro svi javni prihodi uvode republičkim zakonima i da se raspodeljujuizmeđu Republike, pokrajina i opština (gradova). Posebnim zakonima se tač-no određuje koji javni prihod (upotpunosti ili delimično) pripada kom nivouvlasti. Trenutno stanje u ovoj oblasti izgleda kao sledi:Porez na dobit predu-zeća pripada budžetu Repubike a mali deo pripada budžetu AP Vojvodine.Porez na dohodak građana pripada budžetima Republike, opština i gradova.Porezi na pojedine prihode građana pripadaju opštinama (gradovima) a po-rez na plate u iznosu od 95% pripada budžetu Republike a 5% budžetu op-štine (grada)71. Jedan mali deo prihoda od ovoga poreza pripada i budžetuAP Vojvodine.

Porez na promet se deli po posebnim formulama između budžeta Repu-blike i budžeta opština (gradova) utvrđenih u Zakonu o lokalnoj samoupravii Zakonu o obimu sredstava i učešću opština i gradova u porezu na dohodakgrađana i poreza na promet u godini.... a koji se odnosi za svaku godinu72.

Akcize pripadaju budžetu Republike, porezi na imovinu pripadaju bu-džetima opština (gradova), porez na platni fond pripada opštinama (grado-vima), porez na finansijske transakcije pripada budžetu Republike, porez naupotrebu, držanje i nošenje stvari pripada budžetu Republike, doprinosi zaobavezno socijalno osiguranje pripadaju odgovarajućim fondovima obrazo-vanim na republičkom nivou, takse (adminstrativne i sudske) pripadaju bu-džetu Republike ali i (administrativne i komunalne) opštinama (gradovima)koje imaju pravo utvrđuju da njihovu visinu, naknade po pravilu pripadajujavnim preduzećima u zavisnosti od nivoa na kome su osnovane.

Pored navedenoga valja navesti da na osnovu Zakona o budžetskom si-stemu svi nivoi vlasti mogu da zaduže (javni zajam), uz ispunjavanje odgo-varajućih uslova.

Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima takođe, tačno definišesve vrste javnih rashoda kao i nivoe vlasti na kome se oni realizuju. Do sko-ra, Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima je u potpunosti definisaoi budžetski sistem što je izmenjeno usvajanjem posebnog Zakona o budžet-skom sistemu Srbije.

162

ANDRAŠ VIGVARI

71 Ova podela vrši se na osnovu Zakona o obimu sredstava i učešću opština i gradova uporezu na dohodak građana i porezu na promet u ... godini koji se donosi za svaku godinu.

72 Videti poseban deo rada posvećen finansiranju loklane samouprave.

6.2.2.2. Zakon o budžetskom sistemu

Zakon o budžetskom sistemu predstavlja jedan od najznačajnijih re-formskih poduhvata, propis kojim je na nov način uređena oblast upravlja-nja javnim finansijama u Srbiji. U pitanju je opšti pravni akt u kojem su insti-tucije i procedure regulisane u skladu sa najšire prihvaćenom međunarod-nom praksom, koji, otuda sadrži brojne novine, kako terminološke, tako i sa-držinske prirode.

Budžetski sistem čine budžet Republike, budžet Autonomne pokrajine,budžet grada Beograda, budžeti gradova, budžeti opština i finansijski plano-vi organizacija socijalnog osiguranja.

Zakon o budžetskom sistemu jedinstveno uređuje planiranje, pripremu,donošenje i izvršenje budžeta Republike i budžeta teritorijalne autonomije ilokalne samouprave. Zakon, takođe, uređuje zaduživanje i izdavanje garan-cija Republike, lokalnih vlasti i organizacija obveznog socijalnog osiguranja,kao i budžetsko računovodstvo i izveštavanje.

Zakon o budžetskom sistemu je uveo novine i u kategorijalni aparat.Neke od kategorija sasvim su nove (trezor, direktni i indirektni korisnici bu-džetskih sredstava, kvota i drugo), kod nekih je nova sadržina data ranije ko-rišćenom terminu (npr. finansijski plan), a kod nekih se novi termin vezujeza ranije poznatu sadržinu (npr. aproprijacija).

6.2.2.3. Trezor

Jednu od velikih novina u Zakonu predstavlja uvođenje institucije trezo-ra. Trezor se uvodi kako na nivou Republike tako i na nivou lokalnih vlasti,sa funkcijama koje su postavljene u skladu sa preovlađujućim pristupom uzemljama u tranziciji. Trezor predstavlja organizacionu jedinicu u sastavuMinistarstva finansija i ekonomije, odnosno lokalnog organa nadležnog zafinansije. Svaki trezor ima svoj konsolidovani račun na kojem će svi korisni-ci sredstava odgovarajućeg budžeta držati svoja sredstva dobijena iz budže-ta ili ostvarena kao „sopstveni prihod”. Na konsolidovanom računu nalazi-će se i sredstva organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. Pri tome, sva-ki korisnik budžetskih sredstava imaće svoj sopstveni podračun tako da ćebiti obezbeđena evidencija kome kolika sredstva pripadaju. „Sistem konsoli-dovanih računa” trezora Republike i lokalnih vlasti vodiće se u Narodnojbanci Srbije.

Trezor je ključni elementa u izvršenju budžeta. Trezor predstavlja „jedanod nosećih stubova finansijske armature” države, kako se to u teoriji javnihfinansija zna da kaže. Budžet kao računsko-pravni akt, kao plan prihoda irashoda države projektovan za određeni period vremena, najčešće godinudana, ne bi se mogao pravilno izvršavati bez postojanja institucije kao što jetrezor.

163

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE

Reč trezor potiče od latinske reči thesaurus i ima brojna značenja. Najpre,trezor označava riznicu, blago, kasu, bančin pretinac, odnosno sef. Trezoroznačava i zatvoreno specijalno osigurano (obezbeđeno) mesto (prostoriju)koje služi za čuvanje različitih vrednosti poput novca, plemenitih metala,drugih dragocenosti, relikvija, hartija od vrednosti. Trezor je naziv i za dr-žavne i druge javne blagajne.

Savremena teorija i praksa imaju dosta muka da definišu trezor (sapravnog ili ekonomskog aspekta), da obuhvate i objasne sve njegove, očigle-no rastuće funkcije (pored uobičajenih i standardnih funkcija „državnog bla-gajnika”, pojavljuju se i njegove funkcije i poslovi kreditnih operacija nakratki rok radi obezbeđenja ravnoteže prihoda i rashoda, na tržištu kapitalaradi kontrole kredita, na deviznom tržištu i u javnim preduzećima). Pojamtrezora je teško definisati imajući u vidu da je u pitanju fenomen koji je u raz-ličitim državama različito koncepcijski postavljen što zavisi od celokupnogdruštveno-političkog i ekonomskog uređenja konkretne države. Međutim,uvek je u pitanju institucija preko koje se obavljaju sva budžetska primanja iizvršavaju svi budžetski rashodi, što se čini putem jedinstvenog, konsolido-vanog računa trezora. Na taj način trezor ostvaruje važnu ulogu u efektiv-nom upravljanju budžetom.

Trezor ima sledeće osnovne funkcije:1. Finansijsko planiranje podrazumeva projektovanje i praćenje priliva

ukupnih primanja i tekućih prihoda na račun trezora i zahteva zaizvršenje ukupnih izdataka i tekućih rashoda kako ne bi dolazilodo iznenađujućih, nepredviđenih kratkoročnih deficita usled te-kuće nelikvidnosti. Realizacija ove funkcije podrazumeva da se sa-čine: (1) projekcije i praćenje priliva na konsolidovnom računu tre-zora, plaćanje rashoda (što sadrži analizu gotovinskih tokova, pla-na izvršenja budžeta i servisiranje duga) i (2) definisanje tromeseč-nih, mesečnih i dnevnih kvota preuzetih obaveza plaćanja. Dru-gim rečima, mora se održavati i planirati maksimalni stepen li-kvidnosti i praćenje novčanih tokova i tokova prihodovanja i pla-ćanja;

2. Upravljanje gotovinskim sredstvima dopušta trezoru da se, radi obezbe-đivanja likvidnosti za plaćanje koriste raspoloživa sredstva na konso-lidovanom računu, da se eventualni višak likvidnih sredstava plasirauz kamatu, a da se, ako postoji kratkoročni deficit, on premošćujekratkoročnim pozajmicama. Realizacija navedene funkcije eksplicitepredpostavlja: (1) upravljanje konsolidovanim računom trezora nakoji se uplaćuju sva primanja i iz kojeg se vrše sva plaćanja iz budže-ta, koji se odnose na otvaranje i kontrolu bankarskih računa i podra-čuna i upravljanje bankarskim odnosima, (2) upravljanje likvidnošću,(3) razradu postupaka za naplatu primanja preko bankarskog siste-

164

ANDRAŠ VIGVARI

ma i (4) upravljanje finansijskim sredstvima. Drugim rečima, valja dr-žati pod kontrolom i ažurno sve tokove gotovinskih sredstava i efika-sno upravljati njima, odnosno realizovati ono što se naziva u literatu-ri cash flow.

3. Kontrola rashoda, pre svega blagovremena kontrola preuzimanja obaveza odstrane budžetskih korisnika, kako bi se sprečilo da država bude sta-vljena pred svršen čin kada se neki od korisnika zaduži, odnosno pre-uzme obavezu, za koju se naknadno ispostavi da treba da bude pla-ćena iz budžeta. Ova funkcija naročito obuhvata upravljanje procesi-ma preuzimanja obaveza, proveru prijema poručenih i odobrenihproizvoda i usluga i odobravanje plaćanja na teret budžetskih sred-stava;

4. Upravljanje dugom koja obuhvata tri ključne operacije vezane za javnidug. Najpre, mora se voditi računa (upravljati) o novim pregovorimao zajmovima. Drugo, mora se voditi tačno i precizno, po svim ele-mentima, a posebno onim koji se odnose na ročnost, o evidencijamao dugovanjima. Konačno, kao što se mora voditi evidencija i briga odugovanjima tako se mora voditi evidencija i briga o povraćaju datihsredstava na zajam, odnosno mora se upravljati prilivima po osnovupozajmljivanja;

5. Budžetsko računovodstvo i izveštavanje, koje se u potpunosti prevodi na me-đunarodno opšteprihvaćenu tzv. GFC metodologiju (statistika državnihfinansija), što će samo po sebi, sistem državnih finansija u RepubliciSrbiji učiniti mnogo transparentnijim. Prevođenje na GFS metodolo-giju je moguće na osnovu donetog i u praksi već primenjenog Pravil-nika o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za bu-džetski sistem. Realizacija pete funkcije podrazumeva (1) računovod-stvene poslove za obradu plaćanja i evidentiranje primanja, vođenjednevnika, glavne knjige i odabranih pomoćnih knjiga za sva prima-nja i izdatke i međunarodne donacije i druge vidove pomoći, (2) fi-nansijsko izveštavanje, (3) računovodstvenu metodologiju, uključuju-ći i održavanje sistema klasifikacije, propisivanje pravila budžetskogračunovodstva i propisivanje zhteva u pogledu internog i eksternogizveštavanja;

6. Upravljanje finansijskim informacionim sistemom. Da bi praćenje napla-te prihoda kao i izvršavanje rashoda bilo organizovano na celovit i ce-slishodan način neophodno je razviti odgovarajući informacioni si-stem uz korišćenje kompjuterske osnove.

Navedene funkcije, poverene trezoru, svedoče o značaju uloge koja mupripada: stabilnost, efikasnost i disciplina u vođenju politike javnih rashoda,kako na državnom tako i na lokalnom nivou. Treba očekivati da sa impla-mentacijom trezora u celinu budžetskog sistema Republike (mart mesec2004. godine je krajnji rok) u prošlost odu prevaziđene metode ad hoc ispla-

165

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE

ćivanja budžetskih rashoda, olakog preuzimanja obaveza ili privatnog ugo-varanja uslova pod kojima jedno ministarstvo ili organ lokalne vlasti, stavljasvoja sredstva u banku, dok drugi budžetski korinsici u tom trenutku ne mo-gu da uzvrše svoje dospele obaveze.

Kako bi trezor moga da uspešno obavlja navedene funkcije, Zakon jepredvideo otvaranje konsolidovanih računa trezora i vođenje glavne knjigetrezora.

Konsolidovani račun trezora predstavlja jedan ili više računa na koje bu-džetski prihodi pritiču, zatim na kojima se prihodi drže i sa kojih se izvrša-vaju budžetski rashodi. Ovi računi se otvaraju kod Narodne banke odnosnokod organizacija za obavljanje platnog prometa u skladu sa Zakonom o plat-nom prometu. U okviru konsolidovanog računa trezora, svaki korisnik bu-džetskih sredstava ima (imaće) sopstveni podračun, tako da će biti obezbe-đena evidencija kome kolika sredstva pripadaju.

Glavna knjiga trezora je knjiga dvojnog knjigovodstva u koju se beležesve transakcije, prihodi, primanja, rashodi i izdaci, zatim stanje i promene naimovini, obavezama i izvorima finansiranja.

U toku dosadašnje primene odredbi o trezoru su se pojavili i prvi pro-blemi i nedoumice. Reč je o korisnicima sredstava budžeta koji ostvaruju„sopstvene prihode” (participacije, donacije i slično) i koji se protive njiho-vom držanju (uključivanju) na konsolidovanom računu trezora (na njiho-vom sopstvenom podračunu) jer smatraju da njima ne mogu slobodno daraspolažu. Taj utisak pojačava potreba da se prilikom raspolaganja sredstvi-ma sa konsolidovanog računa trezora, pa i sopstvenih računa, mora pošto-vati nova procedura koja je drugačija, složenija i vremenski duže traje. Ta-kođe, određene teškoće i odbojnost primene novih rešenja u ovoj oblasti do-prinosi i činjenica da je početkom ove godine uvedena nova institucija uoblasti platnog prometa (koji inače prelazi u poslovno bankarstvo) Upravaza javna plaćanja umesto ranije postojećeg Zavoda za obračun plaćanja. No,ograničavanja u raspolaganju sopstvenim prihodima nema, valja se prila-godđavati novoj metodologiji, planirati rashodovanja i blagovremeno zapo-činjati postupke koje traže novi propisi.

6.2.3. Direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava

Novu kategoriju predstavljaju i direktni i indirektni korisnici budžet-skih sredstava. Zajedničko obema vrstama korisnika budžetskih sredstava jeto što su odgovorni za sopstvene budžetske operacije.

Direktni korisnici budžetskioh sredstava su organi i organizacije Repu-blike, odnosno lokalnih organa vlasti koji se po pravilu pojavljuju kao nosi-oci razdela u godišnjim budžetima.

166

ANDRAŠ VIGVARI

Indirektni korisnici budžetskih sredstava su pravosudni organi, ustano-ve osnovane od strane Republike odnosno lokalne vlasti nad kojima osnivač,preko direktnih budžetskih korisnika sredstava, vrši zakonom utvrđena pra-va u pogledu upravljanja i finansiranja, kao i budžetski fondovi. Organizaci-je obaveznog socijalnog osiguranja imaju specifičan status, nisi ni direktni niindirektni korisnici budžetskih sredstava, ali se njihova sredstva konsolidu-ju na računu trezora Republike. Okolnost da neko pravno lice prima transferiz budžeta ne menja njegov položaj: npr. kulturno-umetničko društvo, makoliko značajni bili njegovi prihodi po osnovu budžetskih transfera nije indi-rektni korinsik budžetskih sredstava, jer ne pripada opštem državnom sek-toru (tj. nije ga osnovala Republika odnosno lokalna vlast, niti nad njimeostvaruje prava u pogledu upravljanja)

6.2.4. Postupak donošenja budžeta

Postupak donošenja budžeta je vremenski omeđen u formi tzv. budžet-skog kalendara. Budžetski kalendar vezan za postupak donošenja budžeta jedvostruk: jedan važi Republiku a drugi za lokalne vlasti.

Kalendar republičkog budžeta izgleda kako sledi:1. do 30. aprila Ministar finansija i ekonomije u saradnji sa organima

nadležnim za ekonomski razvoj, priprema Memorandum o budžetu,koji sadrži podatke o ekonomskoj i fiskalnoj politici i procenu za bu-džetsku godinu i dve naredne fiskalne godine,

2. do 15. maja Vlada usvaja Memorandum o budžetu,3. do 1. juna Ministar donosi uputstvo za pripremu nacrta budžeta Re-

publike,4. do 1. juna Ministar dostavlja Memorandum o budžetu lokalnim vla-

stima i organizacijama za obavezno socijalno osiguranje, kao i pred-log okvira u kojem lokalne vlasti mogu učestvovati u prihodima odrepubličkih poreza,

5. do 1. avgusta direktni korisnici budžetskih sredstava i organizacijeobaveznog socijalnog osiguranja dostavljaju predlog finansijskogplana Ministarstvu,

6. do 1. oktobra Ministar revidira Memorandum o budžetu, uzimajući uobzir posle 30. aprila ažurirani makroekonomski okvir,

7. do 15 oktobra Ministar dostavlja Vladi nacrt budžeta Republike i fi-nansijske planove organizacija obaveznog socijalnog osiguranja,

8. do 1. novembra Vlada usvaja predlog budžeta Republike i dostavljaga, zajedno sa Memorandumom o budžetu i finansijskim planovimaorganizacija obaveznog socijalnog osiguranja, Narodnoj skupštini,

9. do 15. decembra Narodna skupština donosi budžet Republike.Lokalne vlasti u postupku donošenja budžeta moraju da ispoštuju roko-

ve kako sledi:

167

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE

1. do 15. maja Vlada Republike Srbije mora da usvoji Memorandum obudžetu,

2. do 1. juna Minsitar dostavlja taj dokument lokalnim vlastima, kao ipredlog okvira u kojem lokalne vlasti mogu učestvovati u prihodimaod republičkih poreza,

3. do 15. juna lokalni organ uprave nadležan za finansije izdaje uput-stvo za pripremu budžeta,

4. do 15 jula. direktni budžetski korisnici su dužni da dostave predlogesvojih finansijskih planova,

5. do 15. septembra lokalani organ uprave nadležan za poslove finansi-ja dostavlja nacrt budžeta izvršnom organu lokalne vlasti,

6. do 5. oktobra izvršni organ lokalne vlasti je dužan da utvrdi predlogbudžeta i da ga dostavi lokalnoj skupštini i Ministarsvu finansija iekonomije,

7. do 15. decembra lokalna skupština donosi budžet lokalne vlasti i8. do 25. decembra lokalni organ nadležan za poslove finansija dosta-

vlja usvojeni budžet Ministru.

U postupku donošenja budžeta lokalnih vlasti važno je što se usposta-vlja čvrsta komunikacija između višeg i nižeg nivao vlasti, daleko intenziv-nija nego do sada, što će dovesti do ustanovljavanja jedinstvenog funkcioni-sanja budžetskog sistema i upravljanja javnim finansijama.

Da bi se svi ovi poslovi obavili u skladu sa odredbama zakona, posebnomesto pripada finansijskim službama direktnih korisnika budžetskih sred-stava, koje predstavljaju jednu od važnih karika u sprovođenju Zakona o bu-džetskom sistemu.

6.2.5. Sistem izveštavanja

Sistem izveštavanja do sada nije bio regulisan. U sklopu odgovornostiza izvršenje budžeta i finansijskog plana organizacije obaveznog socijalnogosiguranja propisana je obaveza da Ministar, odnosno lokalni organ vlastinadležan za poslove finansija redovno prati izvršenje budžeta i najmanje dvaputa godišnje informiše Vladu odnosno izvršni organ lokalne vlasti. Za izvr-šenje finansijskog plana organizacija obaveznog socijalnog osiguranja nadle-žan organ odgovara Vladi.

Integritet budžetskog sistema u Srbiji se obezbeđuje zajedničkim prav-nim osnovama, jedinstvenom budžetskom klasifikacijom, jedinstvenim siste-mom budžetskog računovodstva, kontrolom i revizijom. U Zakonu o bu-džetskom sistemu dato ovlašćenje da „Vlada bliže uređuje budžetsko raču-novodstvo, sistem glavne knjige trezora i način vođenja konsolidovanog ra-čun trezora”.

168

ANDRAŠ VIGVARI

Da bi se obezbedila standardna klasifikacija i način iskazivanja informa-cija (podataka) o prihodima i rashodima, Ministar je doneo „Pravilnik o stan-dardnom klasifikacionom okviru i kontrnom planu za budžetski sistem”.Ovim Pravilnikom je uređen standardni klasifikacioni okvir i sadržaj kontau kontnom planu. U skladu sa kontnim planom za budžetski sistem, direkt-ni i indirektni budžetski korisnici sredstava republičkog budžeta primenjujuovaj Pravilnik i iskazuju izvršenje budžeta za odgovarajuću fiskalnu godinu.Ovaj Pravilnik primenjuju i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja ibudžeti lokalnih vlasti, kao i njihovi direktni i indirektni budžetski korisniciza odgovarajuću fiskalnu godinu.

Izvršena klasifikaciju podataka u kontnom planu je u skladu sa među-narodnom GFS metodologijom (Government Finance Statistics – Statistika dr-žavnih finansija).

6.2.6. Postupak usvajanja završnog računa budžeta

I postupak usvajanja završnog računa budžeta je vremenski tačno ome-đen. Naime, precizno su određeni rokovi do kojih se moraju izvršiti pojedi-ne faze u budžetskoj proceduri vezanoj za postupak pripreme, sastavljanja ipodnošenja završnih računa direktnih i indirektnih korisnika budžetskohsredstava, organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i budžetskih fondo-va Republike i lokalnih vlasti. To izgleda kako sledi:

1. do 1. decembra Ministar donosi uputstvo o zatvaranju evidencija i opripremi završnih računa,

2. do 28. februara indirektni korisnici budžetskih sredstava i budžet-skoh fondova pripremaju završne račune za prethodnu godinu i pod-nose ih nadležnim direktnim korisnicima budžetskih sredstava,

3. do 31. marta direktni korisnici sredstava budžeta kontrolišu i srav-njuju završne račune indirektnih korisnika budžetskih sredstava, od-nosno budžetskih fondova, koji se nalaze u njihovoj nadležnosti, kon-soliduju navedene izveštaje i sastavljaju konsolidovani godišnji izve-štaj, koji podnose Ministarstvu, odnosno lokalnom organu vlasti nad-ležnom za finansije,

4. do 31. marta organizacije obaveznog socijalnog osiguranja sastavljajuzavršni račun i podnose ga Ministarstvu,

5. do 15. maja Ministarstvo, odnosno lokalni organ nadležan za finansi-je sastavljaju završne račune budžeta i organizacija obaveznog soci-jalnog osiguranja i podnose ih Vladi, odnosno nadležnom izvršnomorganu lokalne vlasti,

6. do 1. juna lokalni organ uprave nadležan za finansije podnosi Mini-stru završni račun budžeta lokalne vlasti, usvojen od strane nadle-žnog izvršnog organa lokalne vlasti i

169

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE

170

ANDRAŠ VIGVARI

7. do 1. jula Vlada dostavlja Narodnoj skupštini konsolidovani završniračun Republike i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja u ob-liku predloga zakona.

6.2.7. Državni dug i državne garancijeJedna od velikih novina se odnosi na transparentno regulisanje materi-

je državnog duga i zaduživanja. Ključna tačka je stav da se svi nivoi vlastimogu zaduživati uključujući i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja.

Najveća i najšira ovlašćenja su data Republici, koja se jedino može za-duživati kod domaćeg i inostranog poverioca u skladu sa zakonom, odno-sno koja može da zaključuje ugovore o kratkoročnim zajmovima ili da emi-tuje hartije od vrednosti, radi finansiranja deficita tekuće likvidnosti. Repu-blika može da daje i garancije. Pri tome, vrlo su precizno definisana ograni-čenja duga i garancije, pri čemu se moraju razmotriti sve činjenice koje se od-nose na zahteve za refinansiranjem unutrašnjeg duga i finansiranje budžet-skog deficita, uz procenu zakonom utvrđenih makroekonomskih indikato-ra. Veoma je značajna odredba da Ministarstvo finansija i ekonomije prego-vara o ugovoru o zaduživanju i donošenju odluke o davanju garancija, a daje jedino ministar finansija i ekonomije ovlašćen da potpiše sporazum o dr-žavnom dugu i garanciji u ime Republike. Direktni i indirektni korisnici bu-džetskih sredstava ne mogu ovlastiti drugo lice, osim minstra finansija i eko-nomije, da potpiše ugovor ili drugi sporazum, koji po svojoj prirodi predsta-vlja zaduživanje, iz kojeg proističu ili mogu da proisteknu obaveze plaćanjaiz budžeta.

Kada je u pitanju zaduživanje lokalnih vlasti, one se u osnovi ne moguda zaduže, osim u delu kapitalnih ulaganja iz budžeta, i to pod strogo defi-nisanim kriterijumima koje utvrđuje Vlada. Dopušteno je da lokalne vlasti,zbog tekuće likvidnosti, mogu uzimati pozajmice iz budžeta Republike, ko-je moraju biti vraćene najkasnije do 30. novembra tekuće godine. Isto važi iza organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, izuzev Republičkog zavo-da za zdravstveno osiguranje, koji se može zaduživati radi nabavke lekova.

Mogućnost da se lokalna vlast može da zaduži predstavlja jačanje i di-versifikaciju prihodne strane njihovih budžeta.

6.3. Finansiranje lokalne samouprave

6.3.1. UvodRepublika Srbija, mereno brojem stanovnika (oko 10.000.000 stanovni-

ka) i površinom svoje teritorije (oko 88.000 km2), spada pre u red manjih, ne-go srednjih, evropskih država. Međutim, po svojoj ekonomskoj snazi, Repu-blika Srbija je na začelju. Sa nešto više od 1.200 US dolara dohotka per capi-ta, Republika Srbija je u Evropi ekonomski snažnija samo od Ukrajine, Mol-

davije, Gruzije i Albanije73. Dok je ekonomska snaga Republike Srbije, na ovajnačin iskazana, u proteklih desetak i više godina snižena za skoro dva i poputa (1989. godine dohodak per capita je u Republici Srbiji iznosio oko 2.800US dolara), ekonomska snaga svih evropskih država, osim nekih iz okruže-nja, je osetno povećana. Nepovoljne ekonomske performanse Republike Sr-bije dodatno povećavaju velika nezaposlenost (realna i prikrivena) svih fak-tora proizvodnje, visoka i rigidna javna potrošnja, velika zaduženost (spolja-šnja i unutrašnja), izražena tehničko-tehnološka zaostalost privrede i odsu-stvo profilirane strategije društveno-ekonomskog razvoja.

Posledica svega toga je povećan i veoma izražen ekonomski jaz izmeđuRepublike Srbije i njenog evropskog okruženja ali i veoma loše ekonomskepolazne pretpostavke za demokratsku rekonstrukciju i konsolidaciju.

6.3.2. Opštine u Republici Srbiji

Republika Srbija ima 160 opština i četiri grada74. Njene opštine su veomadisperzovane mereno bilo kojim parametrom: ima ih sa manje od dvadese-tak hiljada stanovnika ali i onih sa preko tri stotine hiljada stanovnika, imaonih koje zauzimaju površinu od oko 3 km2 i onih koje se prostiru na povr-šini od preko 1.500 km2. Ima ih sa ekonomskom snagom koja višestruko pre-vazilazi prosečnu ekonomsku snagu Republike ali i onih sa višestruko nižomekonomskom snagom od proseka Republike. Grad Beograd sa 16 opština usvom sastavu i sa, verovatno, više od 2.000.000 stanovnika čini urbanu i sva-ku drugu koncentraciju koja pokazuje znake neracionalnosti i neodrživostisa bilo kog aspekta Republike Srbije.

Ekonomski i finansijski lokalna zajednica je u velikoj meri zavisna odRepublike75. Do skora, organi Republike su kontrolisali sve delatnosti lokal-ne zajednice uključujući i neposredno određivanje visine i obima njenog bu-džeta. Takođe, i najveći deo javnih prihoda lokalnih organa, čak i onih kojisu u neposrednoj nadležnosti lokalnih zajednica, su određivali organi Repu-blike obesmišljavajući svaku inicijativu i preduzetničku aktivnost lokalne za-jednice. U Srbiji su stoga do sada bile na delu tendencije koje su suprotne raz-vojno-demokratskim procesima Evrope i svog razvijenog sveta.

6.3.3. Fiskalna decentralizacija

U sklopu reformskih poteza koji su učinjeni u periodu posle oktobarskihdogađaja 2000. godine posebno mesto zauzima donošenje Zakona o lokalnoj

171

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE

73 Vid. 2001. Index of Economic Freedom, The Heritage Foundation, Washington and The WallStreet Journal, New York, 2001., odgovarajuće strane. Za Srbiju procene autora ovoga priloga.

74 Status grada imaju Beograd (ima 16 opština u svom sastavu), Niš (dve opštine), NoviSad (dve opštine) i Kragujevac (jedinstven, bez opština).))

75 Vid. Božidar Raičević, Fiskalna struktura Republike Srbije, u: Zbornik radova Inicijativa za fi-skalnu decentralizaciju – slučaj Jugoslavije, Magna agenda, Beograd, 2001. godine, str. 59.

samoupravi76. Ova činjenica dobija na snazi ako se ima u vidu da je donoše-nje Zakona učinjeno u uslovima osetnih organičenja kako nasleđenog prav-nog i političkog sistema tako i dramatično nepovoljne ekonomske stvarnostii osetnog osiromašenja najvećeg dela populacije Republike.

Zakon o lokalnoj samoupravi širi i obogaćuje funkcije lokalnih zajedni-ca i širi i jača izvore njene ekonomske i finansijske samostalnosti.77

Kompleksna i složena materija finansiranje lokalnih zajednica u Repu-blici Srbiji je uređena Zakonom o javnim prihodima i javnim rashodima, Za-konom o lokalnoj samoupravi, Zakonom o budžetskom sistemu i drugimpropisima. Ključna rešenja i odredbe o finansiranju lokalnih zajednica u Re-publici Srbiji su sadržane u Zakonu o lokalnoj samoupravi.

6.3.3.1. Polazne pretpostavke

Osnovne pretpostavke na kojima je sačinjen deo Zakona o lokalnoj sa-moupravi koji se odnosi na finansiranje su sledeće: poštovanje rešenja evrop-ske povelje o lokalnoj samoupravi, uvažavanje dostignuća u razvoju lokalnesamouprave u Srbiji, uvažavanje ekonomske stvarnosti Srbije, jačanje finan-sijske i fiskalne samostalnosti jedinica lokalne samouprave, sistem finansira-nja se bazira na modelu zajednice prihoda i modelu vlastitih prihoda kao ba-zičnim modelimau (izvorni i ustupljeni prihodi), jedinicama lokalne samou-prave pripadaju javni prihodi čija je osnovica slabo mobilna i koji su lakouočljivi, ugradnja elemenata kompetitivnosti i podrške preduzetništvu jedi-nica lokalne samouprave, finansijsko izravnanje se uspostavlja između Re-publike i jedinica lokalne samouprave i između jedinica lokalne samoupra-ve posebno u gradskim zajednicama, ugradnja elemenata solidarnosti premaekonomski slabijim, nerazvijenim i manjim jedinicama lokalne samoupravei bitno se ne povećavaju funkcije jedinica lokalne samouprave u odnosu napostojeće stanje.

Puno poštovanje navedenih pretpostavki je omogućilo da se dođe do si-stema finansiranja jedinica lokalne samouprave koji je zasnovan na koncep-cijski drugačijim osnovama u odnosu na ranije važeći sistem.

6.3.3.2. Rashodi

Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima u svojim članovima 20 i21 definiše javne rashode koji se finansiraju iz budžeta lokalnih zajednica.

172

ANDRAŠ VIGVARI

76 Službeni glasnik RS br. 9/02.77 Snežana Đorđević, Modernizacija lokalne samouprave i vlasti, u: Zbornik Lokalna demokrati-

ja – stanje i perspective, Magna agenda, Beograd, 2002. godine, str. 136–137.78 Izvorni poslovi lokalne samouprave su regulisani članovima 18 i 30 Zakona o lokalnoj

samoupravi.79 Povereni poslovi su regulisani članovima 19 i 20 Zakona o lokalnoj samoupravi.

Njih konkretizuje Zakon o lokalnoj samoupravi i to u dve grupe: (1) izvornidelokrug78 i (2) povereni poslovi79.

U pitanju su brojni izvorni poslovi koje preko svojih organa izvršava lo-kalna zajednica. Tu spadaju naročito:

1. administracija lokalne zajednice,2. obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti,3. uređivanje gradskog građevinskog zemljišta,4. korišćenje poslovnog prostora,5. izgradnja i održavanje lokalnih puteva i ulica,6. kultura (biblioteke, domovi kulture, pozorišta i druge potrebe od lo-

kalnog značaja),7. obrazovanje (izgradnja, održavanje, opremanje i materijalni troškovi

osnovnih i srednjih škola, kao i prevoz učenika osnovnih škola),8. socijalna zaštita (savetovališta za decu i porodicu, nega u kući i dnev-

ni boravak starih i ometenih u razvoju, izgradnja, opremanje i odža-vanje socijalnih ustanova čiji je osnivač lokalna zajednica i slično),

9. društvena briga o deci (izgradnja, opremanje i održavanje predškol-skih ustanova i dečijih odmarališta, regresiranje boravka dece u nave-denim ustanovama i slično),

10. fizička kultura (objekti, manifestacije i slično),11. unapređenje turizma, ugostiteljstva, zanatstva, trgovine, životne sre-

dine i slično i12. objekti koji se finansiraju iz samodoprinosa.

Pored navedenih javnih rashoda koji čine po pravilu tzv. izvorne poslo-ve lokalne samouprave, lokalnoj zajednici se može zakonom popveriti oba-vljanje određenih poslova iz okvira prava i dužnosti Republike, a propisomteritorijalne autonomije obavljanje određenih poslova iz okvira prava i du-žnosti oblika teritorijalne autonomije. Poveravanje ovih poslova vrši se svimili pojedinim lokalnim zajednicama u interesu efikasnijeg i racionalnijegostvarivanja prava i dužnosti građana i zadovoljavanja njihovih potreba odneposrednog interesa. Ovo poveravanje poslova se vrši posebnim zakonimai u pojednim oblastima (obrazovanje, zdravstvo, poljoprivreda, opšta upra-va i slično).6.3.3.3. Prihodi

Dosadašnja zakonska rešenja su lokalnu samoupravu stavljala u finan-sijski potpuno zavisnu poziciju. Rashodi lokalnih zajednica su finansirani,najvećim delom, iz ustupljenih prihoda, dok je učešće izvornih javnih priho-da bilo znatno manje. kakav je bio odnos ovih prihoda u dosadašnjoj praksimože se videti iz tabelarnog prikaza koji sledi.

Tabela 6.2

Struktura prihoda lokalnih budžeta u Republici Srbiji

173

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE

Izvor: Ministarstvo finansija Republike Srbije – Podaci o bruto naplati prihoda opština i gra-dova u Srbiji u periodu januar – decembar 1998, 1999, 2000, 2001. i 2002. godina

U strukturi ukupnih prihoda lokalnih zajednica u Srbiji, učešće ustuplje-nih prihoda kreće se u intervalu od 73,1% do 88,3%, dok učešće izvornih pri-hoda iznosi od 4,2% do 26,0%. Učešće dopunskih sredstava je bilo znatnoskromnije i kretalo se u intervalu od 1% do 10,9%. Ovakvi odnosi u strukturiprihoda lokalnih budžeta govori o značajnim lomovima do kojih je došlo uposmatranom periodu, posebno po usvajanju zakona o lokalnoj samoupravi.

Najznačajniji prihod lokalnih zajednica u Srbiji predstavlja porez napromet proizvoda i usluga sa učešćem od 17,7% do 26,4%. Do 2001. godinenajznačajniji prihod su predstavljale i naknade za korišćenje komunalnih do-bara (komunalna naknada) sa učešćem od 36,6% do 42,2%. Od 2001. godine,značajan izvor prihoda predstavlja porez na fond zarada sa učešćem od15,8%. Porez na fond zarada je uveden u sistem javnih prihoda Republike Sr-

IZVORI PRIHODA 1998 1999 2000 2001 2002

IZVORNI PRIHODI 20.5 26.0 14.9 9.8 4.2Lokalne komunalne takse 2.5 3.4 3.9 2.5 1.6Takse na prihode od određenih delatnosti 10.6 16.1 3.9 0.0 0.0Komunalna taksa na firmu 2.9 3.6 4.0 2.8 1.6Prihodi opštinskih organa i organizacija 0.7 0.4 0.5 0.4 0.3Naknada za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta – – – – –Samodoprinos 3.8 2.5 2.9 4.1 0.7USTUPLJENI PRIHODI 77.7 73.1 75.7 88.3 84.9Porez na dohodak građana 9.5 9.3 9.8 5.0 22.6na zarade 5.0 4.1 5.7 4.8 2.8na prihode od poljoprivrede i šumarstva 0.2 0.0 0.2 0.2 0.1na prihode od samostalne delatnosti 0.0 0.0 0.0 0.0 2.4na druge prihode prihode građana 4.3 5.2 3.9 0.0 3.3Porez na fond zarada – – – 15.8 14.0Porez na imovinu 2.7 2.8 2.8 7.5 4.6Porez na nasleđe i poklone 0.3 0.4 0.6 0.5 0.3Porez na prenos apsolutnih prava – – – 11.2 6.1Porez na promet proizvoda i usluga 26.4 23.8 19.8 24.4 17.7Boravišna taksa 0.1 0.1 0.3 0.2 0.2Naknada za puteve 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Naknada za korišćenje komunalnih dobara 38.7 36.6 42.2 0.0 0.0Naknada za korišćenje dobara od opšteg interesa – – – 20.3 8.5Novčane kazne i prihodi od oduzete imovinske koristi 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Ostali javni prihodi 0.0 0.1 0.2 3.3 2.3DOPUNSKI PRIHODI 1.5 1.00 9.0 2.2 10.9

UKUPNO 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

174

ANDRAŠ VIGVARI

bije 2001. godine kao poreski oblik kojim su zamenjena dva do tada postoje-ća fiskalna oblika: doprinos solidarnoj stanbenoj izgradnji i komunalna na-knada. Ovo znači da se ne radi o novom poreskom teretu, nego samo o no-vom poreskom obliku koji predstavlja ustupljeni prihod lokalnim zajednica-ma. Uvodi se po stopi od 3,50%.

Novi model finansiranja (čl. 77–104 Zakona o lokalnoj samoupravi) jedi-nica lokalne samouprave, zasnivajući se na napred navedenim polaznimpretpostavkama, podrazumeva u određenoj meri fiskalnu decentralizaciju,nove osnove prihodovanja i daje lokalnoj samoupravi izvesnu finansijskuautonomiju, što je bitna pretpostavka realne autonomije lokalne zajednice.

Lokalna zajednica ima na raspolaganju izvorne i ustupljene prihode a uodređenim slučajevima ima pravo i na dopunska sredstva iz budžeta Repu-blike.

6.3.3.4. Izvorni prihodi

Izvorne prihode lokalne samouprave čine sledeće četiri skupine: (1) lo-kalne administrativne i komunalne takse (2) određene naknade (3) samodo-prinos, (4) skupina nefiskalnih prihoda (5) ostali prihodi.

Kada je reč o izvornim javnim prihodima, koji su inače veoma brojni,onda valja navesti da je reč o takvim javnim prihodima čiju veličinu (bilan-sni efekat) jednica lokalne samouprave može, u najvećem broju slučajeva,efikasno i tačno da utvrdi budući da se radi o javnim prihodima koji su lakouočljivi.

Ova grupa izvornih javnih prihoda uključuje brojne i izdašne lokalnekomunalne takse80 koje u potpunosti pripadaju lokalnoj samoupravi i čiju ve-ličinu (stope i olakšice) samostalno svojom odlukom utvrđuje lokalna samo-uprava.

175

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE

80 Zakon navodi da se lokalne komunalne takse mogu uvoditi za: (1) korišćenje prostorana javnim površinama ili ispred poslovnih prostorija u poslovne svrhe, osim radi prodaještampe, knjiga ili drugih publikacija, proizvoda starih i umetničkih zanata i domaće radinosti(2) držanje sredstava za igru („zabavne igre”), (3) priređivanje muzičkog programa u ugosti-teljskim objektima, (4) korišćenje reklamnih panoa, (5) korišćenje prostora za parkiranje drum-skih motornih i priključnih vozila na uređenim i obeleženim mestima, (6) korišćenje slobod-nih površina za kampove, postavljanje šatora ili druge objekte privremenog korišćenja, (7) ko-rišćenje obale u poslovne i bilo koje svrhe, (8) isticanje firme na poslovnom prostoru, (9) isti-canje i ispisivanje firme van poslovnog prostora na objektima i prostorima koji pripadaju op-štini (kolovozi, trotoari, zelene površine, bandere i slično), (10) korišćenje vitrina radi izlaga-nja robe van poslovnih prostorija, (11) držanje i korišćenje plovnih postrojenja i plovnih na-prava i drugih objekata na vodi, osim pristana koji se koriste u pograničnom rečnom saobra-ćaju, (12) držanje i korišćenje čamaca i splavova na vodi, osim čamaca koje koriste organizaci-je koje održavaju i obeležavaju plovne puteve, (13) držanje restorana i drugih ugostiteljskih izabavnih objekata na vodi, (14) držanje motornih i drumskih priključnih vozila, osim poljopri-vrednih vozila i mašina, (15) držanje kućnih i egzotičnih životinja i (16) zauzeće površine gra-đevinskim materijalom.

Lokalne administrativne takse su takođe brojne, njihovu veličinu samo-stalno određuju opštine i njihov bilansni značaj, koji nije zanemariv, je lakoprecizno utvrditi.

U ovu grupu su uključene i naknade kako one za korišćenje i uređenjegradskog građevinskog zemljišta tako i one koje se odnose na korišćenje do-bara od opšteg interesa (naknada za korišćenje prirodnog lekovitog faktora,naknada za unapređenje životne i sredine). U pitanju su, u oba slučaja, tra-dicionalno bilansno veoma značajne vrste javnih prihoda za jedinice lokalnesamouprave.

Uočljivost osnovice komunalnih i administrativnih taksa i naknada jenesporna kao i činjenica da elemente politike ovih javnih prihoda tradicio-nalno samostalno uređuju jednice lokalne samouprave valorizujući na taj na-čin svoje lokalne kriterije i preferencije. Prepuštajući lokalnoj zajednici da sa-mostalno određuje elemente politike (stope i oslobođenja i olakšice) za nave-dene javne prihode81 predstavlja krupnu kapitalnu novinu i jednu od pretpo-stavki za ostvarivanje kompetitivnosti među jedinicama lokalne samoupra-ve i jačanje njihovog preduzetničkog i menadžerskog duha.

Lokalnoj zajednici u potpunosti pripada i prihod po osnovu boravišnetakse.Izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave su prošireni brojnim nefi-skalnim javnim prihodima82. Najpre, reč je o donacijama i koncesijama.

Donacije su relativno nov javni prihod koji mogu da ostvare lokalne za-jednice, no njihov bilansni efekat nije moguće predvideti, često se iskazujuvan budžeta a davalac donacije nastoji da ih direktno realizuje.

U Republici Srbiji je relativno kasno uvedena mogućnost davanja kon-cesija od strane lokalne samouprave i to tek od 1997. godine83. Mogućnosti zadavanje koncesija su za lokalnu samoupravu ograničene samo na područje„izgradnje, održavanja i korišćenja komunalnih objekara, radi obavljanja ko-munalnih delatnosti”. Takva rešenja nisu dobra, uska su pa s toga lokalna sa-mouprava ne ostavruje očekivane prihode po osnovu koncesione naknade(nisu poznati slučajevi značajnije prisutnosti ovoga prihoda u strukturi lo-kalnih budžeta). Promene Zakona o koncesijama koje su nedavno učinjeneneznatno su proširile predmet koncesija i utvrdile drugačiju i pravedniju ras-

176

ANDRAŠ VIGVARI

81 Ovu konstataciju ništa ne umanjuje stav da se na neki način ograničava sloboda jedini-ce lokalne samouprave pri određivanju elementa politike kod naknade za korišćenje komu-nalnih dobara od opšteg interesa budući da se traži saglasnost Vlade i postojanje odgovaraju-ćeg programa komunalnog opremanja područja jedinice lokalne samouprave. Ovim stavomse samo pojačava značaj ovoga prihoda i njegova nesporna determiniranost.

82 Vid. Božidar Raičević, Lokalni nefiskalni prihodi, u: Zborniku Inicijativa za fiskalnu decen-tralizaciju – slučaj Jugoslavije, Magna agenda, Beograd, 2001. godine, str. 111–118.

83 Zakon o koncesijama, Službeni glasnik RS br. 20/97 i 25/97 i novi, Službeni glasnik RS br.55/03, usvojen krajem maja 2003. godine. Prvi Zakon o opštim uslovima za davanje koncesijastranim licima u Republici Srbiji (Službeni glasnik RS br. 6/90) nije dozvoljavao koncesije odstrane lokalne samouprave.

podelu prihoda od koncesione naknade. Lokalne zajednice imaju učešće uprihodima od svih koncesija koje se ostvare na njihovoj teritoriji.

Dosadašnje zakonodavstvo a i praksa su poznavali institut javnog zadu-živanja jedinica lokalne samouprave na jedan netransparentan način. Ugrad-nja novele o javnom zaduživanju jednica lokalne samouprave, uz očekivanusaglasnost organa Republike, predstavlja preciziranje ovog vida javnog pri-hoda i treba da doprinese njihovoj većoj finansijskoj i fiskalnoj samostalno-sti. Istovremeno, time se otvaraju značajni izvori i mehanizmi za pokretanjabrojnih prevashodno kapitalnih i dugoročnih aktivnosti na području jedini-ce lokalne samouprave.

Kod javnog zaduživanja valja računati sa brojnim rizicima. Reč je o visi-ni javnog zajma, njegovoj nameni, garancijama, riziku povraćaja, osnova za-duživanja i slično. S toga je Zakonoma o budžetskom sistemu84 tačno predvi-đeno za koje se namene i pod kojim uslovima lokalne zajednice može da jav-no zaduži. Tako se u čl. 58 Zakona navodi da se „lokalne vlasti mogu zadu-živati kod domaćih i inostranih poverilaca radi finansiranja kapitalnih inve-sticionih radova, koji moraju biti u skladu sa kriterijumima, koje utvrđujeVlada”. Iznos zaduživanja se utrvrđuje u skladu sa mogućnostima lokalnihvlasti, „da iz sopstvenih prihoda, finansiraju otplatu glavnice i kamate”. Ta-kođe, iznos zaduživanja, „bilo kratkoročnog ili dugoročnog za kapitalne in-vesticije, u toku fiskalne godine ne može biti veći od 20% ukupno ostvarenihprihoda budžeta lokalnih vlasti u prethodnoj godini”.

Grupa ostalih nefiskalnih izvornih prihoda jedinica lokalne samoupra-ve je veoma šarenolika, bilansno nepredvidljiva i po značaju veoma diferen-cirana za pojedine jedinice lokalne samouprave. Naime, ova grupa uključu-je i prihode po osnovu davanja u zakup odnosno na korišćenje nepokretno-sti u državnoj svojini koje koriste jedinice lokalne samouprave. Za pojedinejedinice lokalne samouprave ova vrsta prihoda je jedan od najznačajnijih inajvažnijih prihoda, posebno u gradskim jedinicama lokalne samouprave.

Samodoprinos tradicionalno predstavlja izvorni sui generis javni prihodjedinica lokalne samouprave, što se i ovim zakonom u potpunosti podržava.Dosadašnja praksa se samo koriguje u smislu da se jasnije određuje ko, ka-ko, u kom slučaju i na koji način donosi odluku i raspolaže sredstvima pri-kupljenim po osnovu samodoprinosa.

6.3.3.5. Ustupljeni prihodiU odnosu na dosadašnju praksu, broj i bilansni značaj ustupljenih javnih

prihoda se mnogo ne menjaju. Zapravo, njihov značaj je najpre u direktnoj ve-zi sa poverenim funkcijama Republike jedinicama lokalne samouprave i ne-

177

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE

84 Službeni glasnik RS br. 9/02.

što manje u funkciji mehanizma finansijskog izravnanja. Ova grupa javnihprihoda sadrži, bilansno posmatrano, ambivalentne javne prihode. Tu su naj-pre tri bilansno izdašna javna prihoda Republike (porez na dohodak građa-na, porez na promet i porezi na imovinu) i grupa od nekoliko, sa stanovištaRepublike, ali ne i sa stanovišta jedinice lokalne samouprave, bilansno margi-nalnih javnih prihoda (naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa).

Kada se radi o porezu na dohodak građana, valja kazati da Republikaustupa jedinici lokalne samouprave sledeće javne prihode koji se ostvare nanjenoj teritoriji, i to:

1. porez na prihode od poljoprivrede i šumarstva,2. porez na prihode od samostalne delatnosti,3. porez na prihode od nepokretnosti,4. porez na prihode od davanja u zakup pokretnih stvari,5. porez na dobitke od igara na sreću,6. porez na prihode od osiguranja,7. ostale prihode u skladu sa zakonom i8. deo poreza na zarade.

Navedeni prihodi (osim prihoda od poreza na zaradu) pripadaju u pot-punosti lokalnoj zajednici na čijoj se teritoriji ostvare.

Pored navedenoga, Republika ustupa jedinici lokalne samouprave i sle-deće javne prihode koji se ostvare na njenoj teritoriji: porez na fond zaradapo stopi od 3,5%, porez na imovinu, porez na nasleđe i poklon, porez na pre-nos apsolutnih prava, naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa (deonaknade za korišćenje mineralnih sirovina, za izvađeni materijal iz vodoto-ka, za korišćenje šuma, za promenu namene poljoprivrednog zemljišta i zaizgradnju, održavanje i korišćenje lokalnih puteva), naknade za zahvate u ži-votnoj sredini (deo naknade za zagađivanje životne sredine i za investicije),deo sredstava od uplata po osnovu prodaje kapitala prema sedištu subjektaprivatizacije.

Republika ustupa jedinici lokalne samouprave i prihode od poreza napromet proizvoda i usluga određenog za finansiranje javnih rashoda u Re-publici, ostvarenog na njenoj teritoriji, i to: 8% opštini, 10% gradu i 15% gra-du Beogradu.

178

ANDRAŠ VIGVARI

85 Reč je o Zakonu o obimu sredstava i učešću opština i gradova u porezu na zarade i porezu napromet koji se donosi za svaku godinu. Navedenim zakonom se tačno određuje iznos prihodai rashoda svake opštine odnosno grada u Republici i vrši raspodela pripadajućih prihoda sva-koj opštini (gradu) po osnovu dva navedena poreza. Bilansni značaj tih prihoda je oko 20%ukupnih prihoda lokalnih zajednica. Inače, ukupna sredstva namenjena opštinama i gradovi-ma u Srbiji su u zadnjih nekoliko godina osetno povećana. Tako su u 2000. godini iznosila 34,3milijardi dinara, u 2001. godini 41,4 milijardi dinara, a u 2002. godini 63,1 milijardu dinara. Za2003. godinu je planirano da iznose 66,6 milijardi dinara (sve računato u stalnim cenama 2003.godine) (Izvor: Analiza prihoda lokalne samouprave u periodu 2000–2003. godina, Ministarstvo fi-nansija i ekonomije, Beograd, maj 2003. godine, nepublikovani materijal).

Posebnim zakonom85 se utvrđuje deo poreza na zarade i deo poreza napromet proizvoda i usluga određenog za finansiranje javnih rashoda (poredonoga navedenog u prethodnom stavu), ostvarenih na teritoriji jedinice lo-kalne samouprave koji treba da pripadne jednici lokalne samouprave. Odre-đivanjem diferenciranog udela jednica lokalne samouprave u navedena dvanajizdašnija javna prihoda, Republika ostvaruje odlučujući uticaj na visinuprihoda jednica lokalne samouprave i sprovodi definitivno godišnje finansij-sko izravnanje.

Republika je u potpunosti, odnosno u odgovarajućoj srazmeri, ustupilajedinici lokalne samouprave značajne spostvene prihode, koji su izdašni, sta-bilni, bilansno predvidivi, čija je osnovica po pravilu nemobilna i koji su sastanovišta potrošnje regionalno lako uočljiivi. Time je Republika, na neki na-čin, učinila organe jedinice lokalne samouprave zainteresovanim za admini-striranje navedenim javnim prihodima. To je, takođe, jedna od kapitalnih no-vina u ovom Zakonu, budući da se očekuje da organi jedinice lokalne samo-uprave budu veoma motivisani za što potpuniju naplatu ustupljenih im pri-hoda.

6.3.3.6. Dopunska sredstva

Finansijsko izravnanje između Republike i jedinica lokalne samoupravekoje su ekonomski slabije, nerazvijene i manje, mereno veličinom teritorije ibrojem stanovnika, što rezultira i u manjem fiskalnom kapacitetu, se rešavainstitucijom dopunskih sredstava. Valja napomenuti da institucija dopun-skih sredstava nije postavljena na uobičajen način. Naime, zakonom nisu de-finisani kriterijumi koji treba da opredele pravo jedinice lokalne samoupra-ve na dobijanje dopunskih sredstava niti njihov iznos. U zakonu stoji stav dase jedinici lokalne samouprave koja ne ostvari sredstva u skladu sa čl. 99,stav 1 Zakona iz budžeta Republike obezbeđuju dopunska sredstva srazmer-no do visine ostvarenih prihoda budžeta Republike. Navedeni stav je težesprovodiv, budući da nisu navedeni kriterijumi, i može da bude izvor zna-čajnih diskrecionih odluka izvršnih organa Republike. Istovremeno, takvorešenje može da neutrališe motivisanost organa lokalne samouprave u admi-nistriranju javnih prihoda koji su joj bilo izvorni bilo ustupljeni.

6.3.4. Bilansiranje nivoa potrošnje lokalnih zajednica

Bilansiranje nivoa potrošnje jedinice lokalne samouprave je zadržano ito na način koji je i do sada bio u primeni. Godišnji obim sredstava po poje-dinim jedinicama lokalne samouprave se utvrđuje u skladu sa opštim bilan-som javnih prihoda i javnih rashoda, polazeći pre svega od sledećih kriteri-juma: (1) veličina teritorije jedinice lokalne samouprave, (2) broj stanovnika,(3) broj odelenja i broj objekata osnovnih i srednjih škola, (4) broj dece obu-

179

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE

hvaćene društvenom brigom o deci i broj objekata društvene brige o deci, (5)razvijenost i (6) status životne sredine. Praktično, navedeniim mehanizmomje zadržano ograničavanje visine budžetskih sredstava svake jedinice lokal-ne samouprave, kao nužno zlo ali i potreba, u skladu kako sa ukupnom eko-nomskom snagom Republike tako i sa njenom odgovornošću za finansiranjenekog minimalnog obima javnih rashoda na nivou svake jedinice lokalne sa-mouprave. Nažalost, ovo rešenje može, takođe, da bude izvor neutralisanjapreduzetničko-menadžerskih aktivnosti organa lokalne samouprave, a po-sebno aktivnosti opštinskog menadžera.

6.4. ZaključakDosadašnja izražena fiskalna centralizacija i finansijska nesamostalnost

jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji i dalje opstaje, doduše, u ne-što manjem obimu nego do sada. Nova rešenja, međutim, predstavljaju prvei neizbežne korake na putu jačanja fiskalno-finansijske pozicije jedinica lo-kalne samouprave i njihovo usmeravanje ka rešenjima koja su imanentna ze-mljama tržišne orijentacije, demokratskom društvu i efikasnoj javnoj upravi.Prve korake čine jačanje pozicije izvornih prihoda, širenje kruga nefiskalnihjavnih prihoda i jačanje mesta i uloge jedinica lokalne samouprave u admi-nistriranju javnim prihodima. Bitna pretpostavka za dalje jačanje fiskalno-fi-nansijske pozicije jedinice lokalne samouprave jeste demokratizacija dru-štva, uređenje jedinica lokalne samouprave na savremenim, decentralizova-nim, načelima u skladu sa našom tradicijom i evropskom poveljom o lokal-noj samoupravi.

Ključni pojmovi⌧ Poreska struktura⌧ Opšti bilans⌧ Trezor⌧ Državni dug⌧ Fiskalna reforma⌧ Fiskalna decentralizacija⌧ Prihodi lokalnih samouprava⌧ Rashodi lokalnih samouprava⌧ Fiskalne institucije

Kontrolna pitanja1. Šta čini poresku strukturu Srbije?2. Šta su osnovni prihodi budžeta Srbije?

180

ANDRAŠ VIGVARI

3. Šta su funkcije budžeta?4. Šta definiše Zakon o budžetskom sistemu?5. Osnovne funkcije trezora?6. Ko su direktni a ko su idnirektni korisnici budžeta?7. Kalendar donošenja budžeta u Srbiji?8. faze usvajanja završnog računa budžeta?9. Fiskalni položaj opštine u Srbiji?

181

JAVNE FINANSIJE, OPŠTINSKE FINANSIJE

182

ANDRAŠ VIGVARI

„Zdrava Evropa se ne može stvoriti preko noći, ali nije proho-dan ni taj put, ako Evropu želimo stvoriti na taj način, što će-mo svaku važnu sferu podvrgnuti detaljnoj regulativi. Evro-pu moramo stvoriti serijom konkretnih mera, a time može sepostići, da ovaj proces dobije solidarni karakter.”

Robert �uman„Prvi put sklapaju ovih šest država takav savez, čija suštinanije u tome, da se radi ostvarivanja različitih nacionalnih in-teresa sklopi privremeni kompromis, nego je prvenstveni ciljbio usaglašavanje zajedničkih interesa. To se ispoljava u tome,što se svaka od ovih šest država odriče određenih prava, kojasu dosad potpadali pod državni suverenitet, a ova prava dele-gira zajedničkim organima.”

�an MoneMi smo se i prilikom dosadašnjeg izlaganja onoga što želimo da saopšti-

mo trudili da pored predočavanja domaće situacije i naših rešenja prikažemoi inostranu praksu. U ovom poglavlju ćemo predstaviti glavne tipove ekono-mija na nivou lokalnih samouprava, kao i mogućnosti tipizacije vrlo razno-vrsnih rešenja. Osim toga, detaljno ćemo se baviti zajedničkim budžetomEvropske unije i sistemom finansijskih instrumenata regionalne politike.

7.1. „Modeli” privrede na nivou lokalne samoupraveU prethodnom tekstu smo upoznali one argumente, koji objašnjavaju fe-

nomen fiskalne decentralizacije. Ovi ekonomski argumenti ne definišu jedanu ekonomskom smislu najbolji model lokalne samouprave. Konkretnu reali-zaciju fiskalne decentralizacije determinišu sledeći faktori:� Dimenzija zemlje, njene istorijske tradicije,� Državni model zemlje. Dva sekundarna tipa su unitarističko i federal-

no državno uređenje. Unitaristički model ima maksimalno dva nivoauprave (centralni i lokalni), federalni pak tri nivoa,

� Politička i ekonomska kultura, preferencijali određujućih političkih sna-ga,

77.. MMEE\\UUNNAARROODDNNII OOSSVVRRTT

183

� Ekonomska snaga i situacija zemlje, težina javnog sektora, manevarskiprostor finansijske politike.

Tabele 7.1 i 7.2 sadrže takve informacije o Evropskoj uniji i zemljama utranziciji, koje po sebi s jedne strane determinišu, a sa druge strane karakte-rišu sisteme lokalnih samouprava datih zemalja.

Tabela 7.1.

Podaci o zemljama Evropske unije

Izvor: DEXIA(2001)

EU

Godina 1998 1998 1998 1997 1998 1997 1998 1998

Austrja 84 8 98 22,5 195 21 980 51,8 63,0

Belgija 33 10 311 9,5 233 22 370 51,3 118,2

Danska 43 5 125 25,0 159 22 740 56,1 58,0

Ujedinjeno Kraljevstvo 245 59 244 12,3 1 136 20 520 40,2 48,7

Finska 338 5 17 19,6 112 18 980 51,1 49,7

Francuska 552 59 107 16,0 1 318 21 860 52,5 58,8

Grčka 132 11 82 31,7 110 13 080 43,2 106,3

Holandija 41 16 463 7,1 349 21 340 46,5 67,5

Irska 70 4 53 25,6 61 16 740 35,5 49,5

Luksemburg 3 0,4 161 28,3 17 34 460 43,9 6,9

Nemačka 357 82 235 4,6 1 908 21 300 47,7 61,1

Italija 301 58 196 6,6 1 048 20 060 49,4 118,7

Portugal 92 10 109 27,7 96 13 840 45,1 57,8

Španija 506 39 79 11,7 498 15 720 42,2 65,1

Švedska 450 9 22 10,0 204 19 030 58,7 74,2

184

ANDRAŠ VIGVARI

Stan

ovni

štvo

gla

vnog

gra

da i

aglo

mer

acije

u o

dnos

u na

ukup

no st

anov

ništ

vo %

Povr

šina

u 0

00 k

m˛

Stan

ovni

štvo

u m

ilion

ima

Gus

tina

nase

ljeno

sti

stan

ovni

ka/k

m˛

GD

P/ p

o os

obi k

upov

nam

oći

GD

Pu

mrd

. Evr

a

Rash

odi o

pšte

nam

ene

uod

nosu

na

GD

P(%

)

Drž

avni

dug

u o

dnos

u na

GD

P(%

)

Tabela br. 7.2.

Podaci o zemljama u tranziciji

Izvor: DEXIA(2001)

Tokom istorijskog razvoja prvi problem ekonomisanja na lokalnom ni-vou bilo je oporezivanje. Srednjovekovni gradovi se mogu shvatiti i kao „po-slovna ulaganja” aktuelnog vladara, budući da su gradovi funkcionisali podsamostalnom, po robnu razmenu stimulativnoj, vladarskoj regulativi. Gra-dovi su zauzvrat plaćali vladaru poreze u jednoj svoti. Grad je od vlastitihgrađana ubirao porez pod uslovima utvrđenim od strane gradske uprave. UFrancuskoj 17. veka se po prvi put uobličila ona praksa, kada je kralj sopstve-nim poreskim ubiračima naplaćivao porez direktno od poreskih platiša. Po-sle buržoaskih revolucija sistem oporezivanja je doživeo suštinsku promenu.U Francuskoj su porezi bili razrezivani na zanatsku delatnost i na imanja, uVelikoj Britaniji na posede. Ovaj model su docnije preuzele i Sjedinjene Ame-ričke Države. Samostalnost oporezivanja na lokalnom nivou je tokom razvo-ja kapitalizma opstala u delu federalnih država (SAD, Kanada, Švajcarska).Nemačka je sledila jedan drugi, specifičan model. Tu lokalne samouprave

1998 1997 1998 1998

Bugarska 111 8,2 75 14,0 11,9 4 010 35,8 80,2

Češka 79 10,3 133 11,6 46,5 10 510 43,0 10,7

Estonija 45 1,45 34 29,0 4,6 5 240 38,6 3,3

Hrvatska 57 5,0 82 15,0 18,6 4 780 46,2 25,2

Poljska 223 38,7 127 4,1 136,0 6 520 42,8 43,2

Letonija 65 2,4 39 33,0 5,7 3 940 41,3 14,7

Litvanija 65 3,4 57 12,3 10,3 4 220 39,3 17,0

Mađarska 93 10,1 110 18,0 41,0 7 200 47,7 61,1

Rumunija 238 22,5 98 10,2 30,2 4 310 34,3 24,3

Slovačka 49 5,4 112 8,3 16,8 7 910 48,3 24,8

Slovenija 20 1,9 99 14,2 19,4 11 800 43,9 23,9

185

MEÐUNARODNI OSVRT

Stan

ovni

štvo

gla

vnog

gra

da i

aglo

mer

acije

u o

dnos

u na

uku

p-no

stan

ovni

štvo

%

Povr

šina

u 0

00 k

m˛

Bivš

e so

cija

listič

ke z

emlje

sred

-nj

o-is

točn

e Ev

rope

Stan

ovni

štvo

u m

ilion

ima

Gus

tina

nase

ljeno

sti

stan

ovni

ka/k

m˛

GD

P/ p

o os

obi k

upov

nam

oći

GD

Pu

mrd

. Evr

a

Rash

odi o

pšte

nam

ene

uod

nosu

na

GD

P(%

)

Drž

avni

dug

u o

dnos

u na

GD

P(%

)

oporezuju imovinu i lokalna preduzetništva, pri oporezivanju prihoda fizič-kih lica afirmiše se načelo deobe poreza. U drugim zemljama kontinentalneEvrope funkcionisao je model unitarističke države uz različite stepene cen-tralizacije. U Francuskoj, na primer, pravo na oporezivanje pripada državi.Lokalnim samouprava se ovo pravo samo delegira.

Prilikom tipizacije privređivanja na nivou lokalne uprave valja uzeti uobzir da, zbog prethodnih činilaca, kao i usled posledica ekonomskog razvit-ka (osciliranje raspoloživog GDP-a, liberalizacija regulativnog ambijenta pri-vrede, intenziviranje ekoloških problema, itd.) može da bude odstupanja iz-među formalnih karakteristika i stvarnog funkcionisanja. Tipizaciju otežavato što različitu bazu upoređivanja predstavlja ostvarena podela zadataka,različito izvršavanje zadataka, regulisanje ovoga, odnosno finansiranje.

U pogledu tipizacije podele zadataka možemo polaziti od toga da se jav-na dobra i kvazi javna dobra mogu svrstavati u tri grupe. Jedan deo zadata-ka (odbrana, spoljna politika, finansijska politika) može da bude interpreti-ran i realizovan isključivo na centralnom nivou. Drugi deo zadataka (vidiklasična lokalna javna dobra) vezuje se za tipično lokalni nivo (naselje ilisrez). U treću grupu spadaju oni zadaci, kod kojih je, slikovito rečeno, (nai-me, realizacija se ne sprovodi shodno ekonomskom racionalitetu, već se „for-mira” kao rezultanta različitih uticaja) predmet vaganja kako će se odgovor-nost za sprovođenje zadatka raspodeliti među različitim nivoima uprave. Uslučaju ovog, prilično širokog kruga (npr. školstvo, zdravstvo, socijalna bri-ga, zaštita okoline itd.) nastaje ta situacija, kada čak i u slučaju identičnog dr-žavnog uređenja i/ili tržišne privrede86 nalazimo divergentna rešenja.

Kao rezultat vekovnih razvojnih procesa koji su se odigrali u razvijenimindustrijskim zemljama u regulisanju i finansiranju ekonomske uloge drža-va (alokacija, preraspodela, stabilizaciona funkcija) oblikovana su dvaosnovna modela, anglosaksonski i kontinentalni model. Oba modela seshodno specifičnostima istorijskog razvitka konkretizuju u formiranju broj-nih subvarijanti. Osobenosti ova dva glavna modela – kako smo na to pret-hodno već aludirali – pojavljuju se u svekolikom finansijskom sistemu i unu-tar toga u obimu, konstrukciji državnog budžeta. Specifičnosti pomenutihmodela se odslikavaju u različitim tipovima samoupravnosti. Najvažnije raz-like između ova dva osnovna modela mogu se prikazati u sledećim tačkama

U anglosaksonskom sistemu lokalna samouprava može da se prihvatiostvarivanja jasno razgraničenih eksplicitno formulisanih delatnosti javnihusluga. Nema povezivanja između izvršavanja zadataka i upravljanja kod

186

ANDRAŠ VIGVARI

86 Ekonomska literatura razlikuje tri modela finansijskih institucionalnih sistema, koji sveviše konvergiraju od kraja 20. veka. Kontinentalni model u prvom redu karakteriše dominaci-ja univerzalnih banaka, u anglosaksonskom modelu presudna je uloga tržišta vrednosnih har-tija, a u japanskom modelu spajanje proizvodnog i finansijskog sektora.

lokalne samouprave. Uporedo sa proširenjem i diferenciranjem kolektivnihpotreba u Sjedinjenim Američkim Državama je došlo do formiranja različitihoblika lokalnih samouprava. Pored oblasnih samouprava i samouprava na-selja ovde su još prisutni i školski odbori i takozvani specijalni okruzi. „Speci-jalni okruzi” (special districts) predstavljaju jednu takvu relativno novu for-mu lokalne samouprave, koju su na određenom geografskom području, ne-zavisno od oblasti i naselja, uspostavili tipično za izvršavanje isključivo jed-nog javnog zadatka (npr. saobraćaj, odvođenje otpadnih voda i njihovo čišće-nje, održavanje parkova, itd.). Njihov broj – dok je u međuvremenu broj lo-kalnih samouprava sa tradicionalnom organizacionom strukturom opao sa150 na 80 hiljada – između 1952. i 1992. porastao je za 168 odsto.

Nasuprot tome, u kontinentalnom modelu lokalne samouprave prihva-taju obavljanje najrazličitijih zajedničkih poslova od lokalnog opšteg značajana pravno – obično samo labavo – utvrđen način unutar okvirnih propisa.Lokalna samouprava nije samo uslužna (alokacijska) funkcija, koja izvršava-nje javnog zadatka organizuje na osnovu političkog ovlašćenja, nego je iupravna jedinica kao deo državnog aparata. Sledstveno i ovoj okolnosti dvasistema sadrže redistribuciju na bitno različiti način. Anglosaksonska vari-janta u suštini ne smatra redistribuciju kao zadatak lokalne samouprave, dokje kontinentalni sistem sadrži u sebi organski.

Druga razlika je vezana za oblik realizacije obavljanja funkcije države naplanu javnih usluga, za način organizovanja usluga. U pružanju javnih uslu-ga država može s jedne strane da ima ulogu upravljanja-finansiranja, a sadruge strane uspostavljanja/pružioca date usluge. Anglosaksonski model, aunutar toga naročito forma koju nalazimo u SAD, usmerava ulogu države naupravljanje i finansiranje, tako što pružanje usluga poverava spoljnim, tipič-no tržišnim organizacijama. U literaturi se ovaj sistem naziva i third party go-vernment. U kontinentalnom modelu ima znatno većeg prostora za nepo-srednu uslužnu ulogu države. Krupni je značaj javnog sektora koji se razvi-ja u rasprostranjenu budžetsku institucionalnu mrežu ili u izvršavanju zna-čajnih zadataka od strane komunalnih preduzeća koja rade pod neposred-nom upravom organa lokalne samouprave.

Ova dva osnova modela privređivanja mogu se uhvatiti na delu u najra-znovrsnjim konkretnim varijantama. Različiti istorijski putevi evropskograzvoja, razlike u dimenzijama zemalja, stvorili su različite varijacije držav-nog uređenja i nadograđeno na to – nivoe upravljanja. Naime, ispoljavaju sebitne razlike između „germanskog” modela (to je s tačke gledišta državnestrukture federalno uređenje), i „napoleonskog” modela, koji se nadograđu-je na unitarističku državnu strukturu, odnosno severnog, skandinavskogmodela, koji je brojna rešenja preuzeo od anglosaksonskog sistema.

187

MEÐUNARODNI OSVRT

Jedan od tipičnih oblika je germanski model. Ovde je karakteristično fede-ralno državno uređenje, koje je kao rezultat imalo nastanak sistema obavlja-nja upravnih zadataka koji je ravna prema sistemu uprave od više nivoa iprilično je hijerarhizovan. Nivo naselja koji se nalazi na dnu hijerarhije ras-polaže s prilično neznatnom kompetencijom. Izvan Nemačke takvo uređenjeje na snazi i u Austriji i Švajcarskoj. U nemačkom sistemu pojedine pokraji-ne regulišu u svojim ustavima na različite načine moguće organizacioneokvire obavljanja zadataka lokalne samouprave. Ovi okviri mogu da buduraznovrsni, počev od specijalnih, isključivo neposredno od strane lokalne sa-mouprave rukovođenih preduzeća za javne usluge, preko preduzeća u svo-jini lokalne samouprave odnosno privatno-pravnih društava (d.o.o., AD) za-ključno sa ciljnim udruženjima. Specijalne tvorevine su suverena preduzećapod neposrednim rukovođenjem lokalnih samouprava i suverena društva uisključivoj svojini lokalne samouprave. Preduzeća lokalne samouprave mo-gu da deluju oslobođena od poreza na promet i lokalnog poreza na obavlja-nje privredne delatnosti. U slučaju određenih uslužnih delatnosti (prečišća-vanje otpadnih voda, zaštita okoline) privatizacija nije dozvoljena jer bi pri-vatizacija smanjila uticaj naselja na politiku cena i na ostvarivanje socijalnihaspekata. Prilično je stroga regulacija (nije dopušteno funkcionisanje trgo-vinskih društava) u južnim nemačkim pokrajinama, kao što su Bavarska i Ba-den-Virtemberg, dok se liberalnim mogu okvalifikovati severne pokrajine,na primer Severna Rajna-Vestfalija.

Drugi je takozvani mediteranski model. Za njega je karakteristično cen-tralizovano (unitarističko) državno uređenje i struktura usitnjenih naselja. Upogledu naše teme, centralizovanost se ogleda u centralizovanom finansira-nju izvršnih nivoa (uključujući lokalne samouprave) državnog budžeta, kon-tinuiranom ex-ante kontrolom delovanja. Najmarkantiji primer je Francuska,ali se ovde mogu uvrstiti sve južnoevropske zemlje. Uz već pomenutu usit-njenost i prilično centralizovanog sistema finansiranja, karakteristična je re-lativno uska odgovornost lokalnih samouprava u izvršavanju zadataka.

U skandinavskim zemljama su osnovne jedinice lokalnih samouprava sra-zmerno velike, njihovo izvršavanje zadataka je široko i imaju veću ekonom-sku samostalnost u odnosu na prethodne. Ove zemlje imaju unitarističko dr-žavno uređenje, ali je centralna država delegirala znatan deo odgovornostina lokalni nivo. Istovremena karakteristika ovog modela je već naznačenadecentralizovanost i centralizovanost. Ova potonja naizgled protivrečnakonstatacija znači da umesto prethodne usitnjenosti ovaj tip karakteriše lo-kalne samouprave krupnih razmera, koje raspolažu sa vrlo širokom odgo-vornošću obavljanja zadataka i velikom finansijskom samostalnošću. To seogleda i u tome da je u ovim zemljama sektor lokalne samouprave drugi poveličini podsistem državnog budžeta. Ova se obeležja pokazuju u odnosu iz-

188

ANDRAŠ VIGVARI

dataka lokalnih samouprava prema GDP (to se u pojedinim zemljama krećeu visini od 18–30%), a takođe i u upoređenju sa svekolikom državnim budže-tom (to je negde oko 40%). Jedan deo skandinavskih zemalja primenjuje u or-ganizovanju usluga rešenja do kojih se došlo u SAD, pre svega formiranjemregionalnih uslužnih jedinica (special districts). U okviru tog modela lokalniprihodi igraju presudnu ulogu u finansiranju obavljanja zadatka. U celiniuzevši, može se reći da se u ovom sistemu proizvodnje javnih dobara i stva-ranje uslova finansiranja te proizvodnje nadovezuje se na sektor lokalne sa-mouprave koji je sastavljen od jedinica samouprave krupnih dimenzija. Or-ganizovanje usluga ni ovde se ne vezuje tesno za upravne funkcije. Zadacicentralne uprave se od obezbeđivanja centralnih javnih dobara dalje sužavana tretiranje raznih teritorijalnih različitosti.

Slika br. 7.3.

Karakteristike raznih sistema samouprava

*1985** 2000Izvor: na osnovu Local Government in Europe (str. 23.), izuzev Mađarske

Kategorije UKSAD,

KanadaFrancuska,

ItalijaŠvedska,Danska

Maðarska

Ustavni status stvara par-lament

ustav save-zne države

nacionalniustav

nacionalniustav

nacionalniustav

Broj nivoa mešovit mešovit tri dva jedanOdgovornost i vlast zakon ogra-

ničavazakon ogra-ničava

opšta odgo-vornost izakonskipropis

opšta odgo-vornost izakonskipropis

opšta odgo-vornost izakonskipropis

Vršilac kontrole zakonitosti sud sud regionalninivo i sud

država i sud Parlament isud

Kontrola lokalne politike na lokal-nom nivou

na lokal-nom nivou

centralni ilokalni

centralni ilokalni

centralni ilokalni

Kontrolisanost lokalne politike odozgoistorijski

slaba slaba jaka jaka jaka

Decentralizacija funkcija 1940-1989 smanjena različita rastuća rastuća rastućaRashodi sektora samouprava u % GDP-a* 12 11,9 9,2 28,3 12

Rashodi državnog budžeta u % GDP-a* 39,4 30 50 54 44

Lokalni vršilac izvršne vlasti savet mešovito gradonačel-nik ili pred-sednik

mešovito gradonačel-nik ili pred-sednik

Predstavnički sistem većinski većinski proporcio-nalni

proporcio-nalni

većinski

Partijski sistem jak dvopar-tijski

slab dvo-partijski

jak višepar-tijski

jak višepar-tijski

višepartijski

Učešće na lokalnim izborima nisko nisko visoko visoko srednje

189

MEÐUNARODNI OSVRT

Podela rada između raznih nivoa upravljanja, stvarna nadležnost lokalnognivoa, samostalnost naselja predstavljaju pitanja o kojima se sud može doneti naosnovu istovremenog procenjivanja više faktora, koji se u mnogim slučajevimauzajamno ukrštavaju. Ova knjiga ne može da se prihvati obaveze da idući odjedne zemlje do druge opisuje sisteme lokalne samouprave, koji se nalaze u sta-nju gotovo neprekidnog kretanja. Tabela 7.3 upoređuje sisteme lokalnih samou-prava pojedinih zemalja. U naastavku ćemo predstaviti nekoliko takvih princi-pa, orijentira, pomoću kojih će čitalac lakše snalaziti u ovom šarolikom svetu.

7.1.1. Državno uređenje

Jedan od takvih tačaka poređenja jeste državno uređenje. Prethodnosmo već pomenuli da u kontinentalnim modelima lokalne samoupraveosnovnu istovetnost označava takoreći nerazdvojivo srastanje administrativ-nih i javno-uslužnih funkcija. Model takozvane centralizovane ili unitarističkedržave ima dva nivoa, pored snažne centralne države lokalni nivo predsta-vlja funkcije subnacionalne uprave. U ovim državama se istovremeno odvi-ja decentralizacija i dekoncentracija. Ono prvo znači prenošenje javno-uslu-žnih zadataka i odgovornosti za obavljanje zadataka na niže nivoe. To – zavi-sno od načina finansiranja – može da ide zajedno sa rastom finansijske samo-stalnosti. Drugim rečima, alokacijsku funkciju države preuzima nivo lokalnesamouprave. Pod dekoncentracijom podrazumevamo da zadatak i odgovor-nost ostaju na centralnom nivou, ali izvršavanje iz sfere centralnog upravlja-nja prelazi službama, agencijama nižeg nivoa, koje, međutim, ne pripadajulokalnoj samoupravi. Te službe i agencije su učinile da funkcije upravljanjadobiju uslužno obeležje umesto obeležja vlasti. U poslednjem periodu došloje do znatnih promena u strukturama nekoliko unitarističkih država zahva-ljujući tome što su formirali regionalne nivoe. Uprkos decentralizaciji i de-koncentraciji u ovim zemljama očuvana je prevaga centralnog nivoa u pogle-du delokruga i nadležnosti.

U takozvanim federalističkim državnim uređenjima (Nemačka, Austrija)postoje nivoi sa samostalnom političkom legitimacijom i delokrugom. Pode-lu nadležnosti i odgovornosti između različitih nivoa obezbeđuju ustavniokviri. Zadatke na nivou centra (savezna država) i na nivou pokrajine, me-đusobnu podelu državnih prihoda taksativno utvrđuju ustavi datih država.U obavljanju javnih usluga savezna država ima konkretno propisane zadat-ke. Ostale zadatke obavljaju pokrajine u podeli rada sa nivoom lokalne sa-mouprave. Sektor lokalnih samouprava se sastoji od nivoa naselja i srezova.

7.1.2. Jedinice lokalnih uprava

Pravna definisanost jedinica lokalne samouprave se vezuje za uređenje drža-ve, ali se može smatrati za samostalnu komponentu. U principu jedinica lo-kalne samouprave može da bude naselje ili nekakva tradicionalna ranija ad-

190

ANDRAŠ VIGVARI

ministrativna jedinica (oblast, srez). Važno je naznačiti, da bilo da govorimoo lokalnim samoupravama kakvo je naselje ili oblast ili srez, njihove uloge,njihove baze finansiranja su vremenski i prostorno promenljive. Treba, pre-ma tome, biti obazriv prilikom komparacija koje se obavljaju na temelju for-malnih obeležja. U jednom delu Evrope (karakteristično Francuska, Švajcar-ska, Italija, Španija, Grčka, Austrija) sačuvali su načelo jedno naselje, jednalokalna vlast. U ovim slučajevima se nastoji da do afirmisanja komponentiefikasnosti dođu uspostavljanjem dobrovoljnih, ili obaveznih asocijacija, od-nosno pripajanjem određenih nadležnosti većim naseljima i/ili teritorijalnimlokalnim samoupravama. U Ujedinjenom Kraljevstvu ne postoje opštinskelokalne samouprave, umesto njih osnovnu jedinicu sačinjava srez od oko 120hiljada stanovnika. Diferencijacijom funkcija naselja, odnosno postojanjemminimalnih zahteva u pogledu veličine za određene zadatke snabdevanja umnogim zemljama je poznat „srednji nivo lokalne samouprave”. To se delomvezuje za istaknuti status određenih velikih gradova i/ili za postojanja samo-stalnih jedinica lokalne samouprave („oblasti”). Na ovom mestu ne postojimogućnost da se ovaj krug problema predstavi u detalje. Ono, što svakakotreba istaći, jeste to da u vezi sa promenom sistema lokalne samouprave, od-nosno regionalnom politikom Evropske unije (njihovo prikazivanje vidi udaljem delu ovog poglavlja) uloga ovih nivoa izgleda najplastičnije.

U drugoj polovini 20. veka u svim evropskim zemljama se može zapa-ziti da je, u prvom redu sa promenama struktura naselja i transformacijomfunkcija naselja, te zbog afirmacija zahteva elementarne dimenzionalne eko-nomičnosti, u slučaju malih naselja došlo do sažimanja funkcija lokalne sa-mouprave nivoa naselja. Ako se pomalo pojednostavljeno izrazimo, ovde seradi o tome da je – i to ponovo samo uz afirmaciju nacionalnih specifičnosti,koje zavise od gore pomenutih drugih komponenti – došlo do porasta di-menzija „preduzeća” u službi pružanja lokalnih javnih servisa/usluga. Ze-mlje koje su u prvi plan stavile momente efikasnosti obavljanja zadataka nanivou lokalnih samouprava su već od 1960-tih godina preferirale formiranjeosnovnih jedinica lokalnih samouprava većih dimenzija. Došlo je do ujedi-njavanja lokalnih samouprava. U Saveznoj Republici Nemačkoj je raniji brojlokalnih samouprava koji je iznosio skoro dvadeset i pet hiljada do početka1980-tih godina smanjen na osam i po hiljada. U Belgiji je tokom istih dvade-set godina umesto više od dve i po hiljada lokalnih samouprava ustanovlje-no manje od šesto lokalnih vlasti. Čak je i od ovoga bilo radikalnije smanje-nje do kojeg je došlo u Švedskoj, gde je broj od dve i po hiljade lokalnih sa-mouprava smanjen približno na desetinu ove brojke. U Danskoj je smanjenjeiznosilo jednu petinu. U ovim zemljama se – uz zadržavanje opštinske lokal-ne samouprave kao osnovne jedinice – sa stanovišta izvršavanja zadatakaoptimalnima smatraju osnovne jedinice sa 2000–5000 stanovnika.

191

MEÐUNARODNI OSVRT

7.1.3. Raspodela kompetencija između nivoa uprave

Treću tačku poređenja može da znači deoba različitih funkcija javnihusluga između različitih nivoa uprave. Stručni jezik označava ovo pojmomodgovornosti (kompetencija) snabdevanja. Slika je i na tom polju vrlo šaroli-ka. Kao što smo videli jedan prilično veliki deo javnih usluga ne može da sejednoznačno vezuje za lokalni, ili za centralni nivo.

7.1.4. Sistem finansiranja lokalnih samouprava

Četvrti momenat jeste ispitivanje uloge sektora lokalnih samoupravaunutar državnog budžeta, podela rada finansiranja između različitih podsi-stema i tehnika finansiranja. Pored raspodele prava oporezivanja (lokalni po-rezi, centralni porezi) u ovo treba uključiti ispitivanje načina finansiranja oba-vljenih zadataka (lokalni prihodi, centralni transferi), samostalnost lokalnihsamouprava u ekonomisanju (namenski ili slobodno upotrebljivi karaktercentralnih transfera; sloboda uključivanja izvora sa strane, preuzimanje odgo-vornosti od strane centralne države u slučaju uočenih finansijskih teškoćaitd.). Formalno se ovi momenti mogu karakterisati utvrđivanjem relacija iz-među ukupnog obima državnog budžeta i bruto nacionalnog proizvoda(GDP), odnosno raspodele državnim novčanim izvorima (na strani prihoda irashoda) između različitih podsistema državnog budžeta (a i unutar toga sek-tora lokalne samouprave). Ovi aspekti se mogu afirmisati u prvom redu ana-lizom budžeta lokalnih samouprava. Provođenje analiza takvog karakterapredstavlja težak zadatak zbog teške uporedivosti podataka koji nam stoje naraspolaganju, odnosno zbog njihovog preterano agregiranog obeležja.

7.1.5. Organizacione forme izvršavanja zadataka

Peti mogući momenat ispitivanja predstavljaju organizacioni okviri oba-vljanja zadatka. U anglosaksonskom modelu imamo karakteristično razdva-janje dela koji organizuje ( poverava, ugovara) usluge lokalne samouprave idela koji pruža uslugu (preduzetnik). Ovde određenu vrstu garancije i kon-trole znači nadmetanje davaoca usluga. U usitnjenom francuskom sistemu jekarakteristično pored ustanova izugovaranje sa spoljnim akterima (outsour-cing) realizovano u interesu obezbeđivanja racionalnih dimenzija sa stanovi-šta koncesije i organizacije usluga i postojanje mešovite (državna/lokalno-sa-moupravna i privatna svojina) preduzetničke forme. U ovom sistemu garan-ciju odgovarajućeg sprovođenja sporazuma pruža kontrola prefekta, sudovai računovodstva. Unutar nemačkog modela nije karakteristično izdavanjaposla putem ugovaranja. Usled istorijskih tradicija ovde je prisutno veće po-verenje u vezi sa organizacionim rešenjima pružanja usluga u državnoj/sa-moupravnoj svojini. Karakterističan model za ovo predstavlja integrisanogradsko uslužno preduzeće u čisto lokalno-samoupravnoj svojini (preduze-će deluje kao monopersonalno društvo).

192

ANDRAŠ VIGVARI

U razvoju javnog sektora – kako smo to prikazali kod strategija reformidržavnih budžeta – prisutna je markantna tendencija formiranja mešovitogtipa organizovanja usluga. To je povezano – uz očite granice centralizacije dr-žavno-budžetskog prihoda – sa liberalizacijom i deregulacijom ustrojavanjaekonomskih delatnosti i sa privatizacijom državne/samoupravne svojine.Ovi mešoviti modeli omogućavaju fleksibilnije, ekonomičnije obavljanje za-dataka i uključivanje privatnog kapitala u lokalne javne usluge. Ti mešovitimodeli ne mogu da se otcepe od osobenosti dva osnovna modela formiranihtokom istorije, koji su prethodno već prikazani. Dosadašnja iskustva stečenau funkcionisanju ovih mešovitih modela nisu dokazala nedvosmisleno da iz-nošenje na tržište znači najdelotvornije sredstvo u poboljšanju izvršavanjadržavnog zadatka.

Iz gornjeg se daje videti, da i unutar EU deluju markantno različiti siste-mi lokalne samouprave. Postavlja se pitanje, da li u sadašnjoj etapi integraci-je postoje specifični „kriteriji modela”? EU se za sada ne može smatrati zanadnacionalnu tvorevinu državnog karaktera, za neku vrstu federalističkeorganizacije. Zemlje članice uživaju visok stepen samostalnosti u pogleduadministracije i rešavanja obezbeđenja lokalnih javnih usluga (uključujući iulogu centralnih državnih doprinosa). Što se tiče poslova koji spadaju u raz-vojnu i ekonomsku kompetenciju nivoa lokalnih samouprava mogu se istaćiprocedure javnih nabavki, zajednički standardi i regulacija takmičarske sfe-re. U pogledu procedura javnih nabavki valja naglasiti ograničenje lokalnihkompetencija odlučivanja, proširenje mogućnosti kontrole višeg nivoa. Re-gulacija nadmetanje znači s jedne strane ograničenje podržavanja lokalneprivrede. S druge strane, u EU se veliki naglasak stavlja na transparentnostfinansijskih veza između država i javnih preduzeća. U aktivnostima države– bilo da je reč o centralnom, bilo da se radi o lokalnom nivou – ne može dabude mešanja funkcija javne vlasti i svojinske funkcije. I kada su u pitanjujavna preduzeća treba obezbediti čistotu utakmice.

7.2. Budžet Evropske unije, sistem finansijskih instrumenata njene regionalne politike

Nastankom Evropske unije uspostavljena je politička i ekonomska tvo-revina, koja stoji iznad nacionalnih država i koja i koja inegrisanje privredazemalja članica, odnosno ekonomske probleme želi da reši prvenstveno trži-šnim sredstvima. U isto vreme, vrlo važnu ulogu u ovom procesu igra zajed-nička ekonomska politika, koja u presudnom smislu dobiva ulogu na takvimpodručjima, gde troškove integracije i koristi od nje nameravaju da raspode-le političkim sredstvima. Institucionalni sistem Unije se još nalazi u fazi raz-voja, s jedne strane postoje različite vizije o potrebnim pravcima daljeg raz-

193

MEÐUNARODNI OSVRT

voja, s druge je strane pak moguće zamisliti ukidanje određenih sistema, za-jedničkih politika.87

Smatramo da je važno napomenuti, da su prednosti i koristi integracijepojmovi koji se pojavljuju na širokoj skali i koji se u svojoj ukupnosti teškomogu zahvatiti kvantitativno. Izvesni delovi (a ponajviše takav je upravo bu-džet) se mogu definisati, ali ti delovi ne pokazuju u celosti troškove i koristi.Pozicija zemalja članica u odnosu prema zajedničkom budžetu je jasno uoč-ljiva88, ali ni izdaleka ne predstavlja potpun pokazatelj prednosti i loših stra-na članstva u Uniji. Određivanje karaktera prednosti i negativnosti se možeobaviti samo posredstvom jedne kompleksne analize, precizno numeričkoiskazivanje je pak nemoguće. Tako je, primera radi, jedan od vrlo važnih ele-menata afirmacije evropske integracije bila carinska unija. To podjednakoimplikuje efekte koji stvaraju trgovinu i efekte koji tu trgovinu preusmerava-ju.89 Isto je važno prelaženje na zajedničku evropsku valutu. Za pojedinačnezemlje članice ovo prelaženje ima i pozitivne i negativne posledice. K tomejoš, ove posledice se javljaju na nivou nacionalne ekonomije i na mikro ni-vou. Komercijalne banke su, na primer, sigurni gubitnici usled ovog koraka,budući da su izgubile jedan deo prihoda od manipulativnih troškova za de-vizne konverzije i kursne razlike(rizike).

Ostajući kod budžeta, mera doprinosa zajedničkim prihodima i izdaci-ma po sebi se ne može smatrati za dodatno opterećenje, ili pravo za pred-nost. Ukoliko, na primer, zajednički budžet rasterećuje nacionalni budžet, ilibaš lokalni budžetski nivo, onda to možemo da shvatimo i kao specifičansupstitucioni efekat. Isto tako, budžetski izdaci i prihodi ne odražavaju oba-vezno koja zemlja članica, akter kakvog ekonomskog tipa ima povlašćen po-ložaj. Često se dešava da nema podudarnosti između nameravanih i stvarnopostignutih efekata. Može se reći i tako, da se pojam „nesavršenstva vlasti”može interpretirati i na nadnacionalnom nivou.

Pomoću tabele broj 7.4 prikazujemo, kako se formira finansijska pozici-ja pojedinih zemalja članica posle uplata izvršenih u zajednički budžet i po-sle transfera koji dolaze otuda. Tu je to prikazano komparativno. Napominje-mo, da se ni ova kalkulacije ne može posmatrati kao sveobuhvatna analizatroškova i koristi. Ako želimo da skrenemo pažnju na ograničenosti iskazaovakvog obeležja dovoljno je ukazati na to, da različite subvencije struje po-vratno u zemlje donore kroz preduzeća koja izvode projekte.

194

ANDRAŠ VIGVARI

87 Zamislivo je, na primer, vraćanje sistema agrarnih subvencija u nacionalne okvire.88 Neto uplatilac je ona zemlja, koja uplaćuje više od onoga što odatle dobiva po različitim

osnovama.89 Prikaz teorije carinske unije Jacoba Vinera daje Losoncz (2002.) na 8. strani. Stvaranje tr-

govine predstavlja pozitivan efekat integracije, koji povećava blagostanje, preusmeravanje tr-govine vodi do gubitka u pogledu blagostanja zbog skuplje zaštite proizvodnje unutar inte-gracije.

Tabela 7.3.

Neto pozicija članica prema zajedničkom budžetu 1992 - 1997 (m.ecus)

Izvor: Evropska komisija, 1998.http://www.europarl.eu.int/workingpapers/budg/100/default_en.htm

7.2.1. Zajednički budžet Evropske unijeFinansijski institucionalni sistem Evropske unije se sastoji od zajednič-

kog valutnog sistema, od centralne banke, koja taj sistem funkcioniše, od za-jedničkog budžeta unije, od specijalnih banaka za finansiranje razvoja,Evropske investicione banke (EIB) i Evropskog investicionog fonda (EIF).Ovaj potonji Fond doprinosi na dva načina postizanju ciljeva podržavanihod strane unije. S jedne strane preuzima garanciju za uzete kredite, s drugestrane otkupljuje deonice poslovnih poduhvata. Važna je karakteristika ovogfinansijskog sistema, da na nivou centralne banke (monetarne vlasti) trenut-no nema realne upravne vlasti. Tako se konflikti interesa dobro poznati nanivou nacionalne države (država versus monetarna vlast) javljaju u drugimoblicima, Pored ovih institucija postoje i druge institucije, politike, koje slu-že afirmisanju vladinih ekonomskih funkcija.90

Jedna od određujućih instrumenata ekonomske politike Evropske unijeje zajednički budžet. Posmatrano s te tačke gledišta unija se može shvatitikao jedna federacija, koja funkcioniše sa takvim ograničenim pravima, i ukojoj nije do sada izgrađen čak ni potpuni sistem institucija. Sledstveno ova-kvoj situaciji institucionalni sistem EU izvršava u prethodnom tekstu razmo-

1992 1993 1994 1995 1996 1997

Austrija – – – -860.5 -213.5 -723.6Belgija 1224.2 1333.1 1139.6 1718.2 1415.8 1079.5Danska 295.4 356.9 236.6 345.1 247.8 68.6Finska – – – -133.9 88.0 56.1Francuska -1319.3 -1026.9 -2465.3 -1540.1 -137.6 -781.1Nemačka -9561.6 -11659.7 -13465.7 -13198.3 -10528.3 -10943.5Grčka 3588.2 4094.7 3873.9 3528.5 4081.0 4371.8Irska 2119.8 2402.5 1767.9 1913.7 2316.1 2676.7Italija -231.7 -1142.8 -2366.0 -672.7 -1152.5 -61.3Luksemburg 626.2 737.0 607.6 694.1 787.8 725.4Holandija -818.6 -1263.9 -1762.9 -1921.2 -2331.8 -2276.2Portugal 2124.4 2457.7 1844.9 2441.1 2849.7 2721.8Španija 2708.1 3022.4 3171.6 7253.2 6114.3 5936.0Švedska – – – -897.7 -656.6 -1129.5Ujedinjeno Kraljevstvo -2256.1 -2959.3 -1074.0 -4639.1 -2106.1 -1798.8

195

MEÐUNARODNI OSVRT

90 Vidi o tome: Vigvari (2000), 54–861 strana.

196

ANDRAŠ VIGVARI

trene funkcije upravljanja samo na određenim područjima i samo ograniče-no.

U isto vreme, budžetski sistem EU se razlikuje u znatnoj meri i od siste-ma finansiranja međunarodnih organizacija, s obzirom da ove mahom delu-ju zahvaljujući budžetu koji obezbeđuje funkcionisanje date institucije. U ši-rem smislu budžetskom institucionalnom sistemu EU pripadaju i ode direk-tive, koje ograničavaju prostor kretanja nacionalnih budžeta zemlja članicaupravu u interesu nesmetanog funkcionisanja zajedničkog finansijskog si-stema. Direktive se odnose na sledeća važnija područja:� Harmonizacija poreskih sistema ( a i unutar toga opšti porez na pro-

met i porezi na prihod). Suština harmonizacije poreza na promet seogleda u tome, da poreske stope na pojedine proizvode utvrđuje jed-na jedinstvena nomenklatura.

� Strogo ograničavanje subvencije koje se mogu dati iz nacionalnogbudžeta. Jedinstvena politika subvencionisanja zabranjuje diferenci-rani tretman grupa preduzeća i privrednih grana. Unutar Evropskeunije je i dalje moguća budžetsko subvencionisanje istraživačko-raz-vojne i regionalno razvojne delatnosti, ali samo tako, da ove subven-cije, u slučaju ispunjavanja zadatih uslova budu dostupne svakome.

� Prilagođavanje tzv. mastrihtskim kriterijima konvergencije. Godine1992. potpisani Sporazum iz Mastrihta odredio je proširenje nove fa-ze integracionog procesa. Četiri usvojena kriterija su direktno formu-lisala uslove priključenja evropskoj valutnoj zoni. Tri kriterija spada-ju u krug nadležnosti monetarne politike. Shodno tome inflacija, od-nosno nivo kamata ne mogu da odstupaju u znatnijoj meri od prose-ka tri zemalja sa najnižim pokazateljima. relativno trajna stabilnostdeviznog kursa zemlja kandidata za članstvo je treći kriterij. Dosada-šnji kriteriji ne označavaju konkretno ciljno stanje, nego propisujustvarno približavanje zemljama sa boljim monetarnim učinkom. Ta-kozvani fiskalni kriteriji propisuju za politike nacionalnih budžetakonkretne ciljne vrednosti. Shodno njima budžetski deficit ne možeda premaši 3% GDP-a, dok državni dug ne može biti veći od 60%GDP-a. Kriterije fiskalne konvergencije su na presudno nemački pri-tisak (uvođenjem zajedničkog novca najveći rizik je na sebe preuzelaSavezna Republika Nemačka, zemlja koja raspolaže stabilnom valu-tom) protegli i na period posle uspostavljanja devizne unije. Odstu-panje od pomenutih vrednosti ovaj „Pakt rasta i stabilnosti” (jun1997.) dozvoljava zemljama članicama samo u iznimnim slučajevi-ma. Dalji fiskalni propis stabilnosti se ogleda u tome, što zabranjujezemljama članicama finansiranje budžetskog deficita od strane mo-netarne banke. „Pakt stabilnosti i rasta” je obezbedio, da se autono-mija zemalja članica (što ujedno znači nekoordinisane nacionalne po-litike) bude očuvana tako, da to ne dovede u opasnost efikasnost mo-

netarne politike na nivou unije. Odstupanja od uslova „Pakta stabil-nosti i rasta” sankcioniše EU. Ove sankcije se sastoje od suspendova-nja doznake subvencija iz Strukturalnih fondova, u gorem slučajuznače obavezu deponovanja sume koja odgovara polovini procentaGDP-a.

Važnu fazu ostvarivanja ekonomske i monetarne unije predstavljalo je in-stitucionalizovanje ograničenja nacionalnih politika državnog budžeta. Sa na-predovanjem integracije sve vidljivije je izbio na površinu zahtev da se jednimod tokova finansijske integracije, što je značilo ostvarivanje politike zajednič-kog monetrnog kursa, kasnije zajedničke obračunske jedinice, potom uvođe-nje zajedničke valute i potpunu liberalizaciju protoka kapitala unutar EU, dr-ži korak drugo krupno sredstvo ekonomske politike, harmonizacija budžetskepolitike. Izvan stručnih izlaganja potonja namera je formulisana u izveštajuspecijalne komisije koje je objavljena 1989. godine. Specijalnom komisijom jerukovodio Žak Delor (Delors), predsednik Evropske komisije. Ovaj izveštaj jesadržao scenarij uspostavljanja Monetarne unije. Predloženo je da se realizaci-ja ostvari u tri faze. Shodno tome u drugoj fazi treba ostvariti regulisanje bu-džetskih deficita zemalja koje učestvuju u Evropskoj monetarnoj uniji (EMU).Kriteriji usvojeni u sporazumu iz Mastrihta mogu da se shvate kao specijalni„zahtevi stabilizacije” vezani za uvođenje zajedničke valute i nesmetano funk-cionisanje zajedničkog novca, kao realizacija akcija i stabilizacione politike uvezi sa postizanjem tih zahteva. Strukturalna i kohezivna politika, koja će bitidetaljnije predstavljena, takođe su manifestovanja različitih državnih funkcija,koje su u pogledu sistema instrumenata kombinacija fiskalnih i monetarnih in-tervencija. U sadašnjem stanju Evropske unije državne funkcije u presudnomsmislu i dalje dolaze do izražaja u okvirima nacionalnih država.

Nastanak jedinstvenog budžeta unije je i sam rezultat jednog dugotraj-nog razvojnog procesa. Kako sama celina procesa integracije, tako su i kon-cepcije u vezi sa ulogom zajedničkog budžeta i stvarna praksa, različiti inte-resi, nastajali shodno koncepcijama koje ih održavaju. Teorija integracije serazvija kroz tri fundamentalna ekonomska pristupa. Pored liberalnih i na po-deli rada zasnovanih pristupa, s tačke gledišta naše teme važne su teorije re-gulacije. Te različite teorije obuhvataju različite aspekte integracije i tako po-stavljaju u prvi plan. Shodno tome prve dve teorije presudno apsolituzujuproces mikrointegracije, dok treća apsolituzuje makrointegraciju, teorija re-gulacije je, dakle, u bitnom smislu teorija makrointegracije, kojoj pripadajuviše struja. Tu su „dirigisti”, koji iznose argumente u prilog potrebe nadna-cionale harmonizacije državnih ekonomskih politika. „Institucionalistička”škola usredsređuje svoju pažnju na ulogu institucija i organizacija. Unutartoga „federalisti” se zalažu za uspostavljanje efikasnih, nadnacionalnihstruktura. „Funkcionalisti” stavljaju težište na poboljšavanje mehanizama

197

MEÐUNARODNI OSVRT

delovanja integracijskog sistema. Pitanja zajedničkog budžeta doticali su uprvom redu zastupnici federalističkog pristupa. Federalisti se slažu za usta-novljavanje „jakih” zajedničkih institucija.91

Asocijacije koje su stvorene na početku evropskog integracijskog procesa,Evropska zajedinca uglja i čelika (ECSC, uspostavljen Pariskim ugovorom1951.), Euroatom i Evropska ekonosmka zajednica (Rimski ugovor 1957.) ras-polagale su sa samostalnim budžetima. Komisija EEZ je osim toga nadzirala sa-mostalni budžet Fonda za poljoprivredu, koji je obezbeđivao sprovođenje za-jedničke agrarne politike i Socijalnog fonda. Kao rezultat Ugovora o asocijacijisklopljenog 1967. godine budžeti tri asocijacije su postali delovi jedinstvenogbudžeta Zajednice. U ovoj fazi je zajednički budžet još pokazivao budžetskeosobenosti međunarodnih organizacija. Prihode su obezbeđivali fiksirani ma-terijalni doprinosi zemalja članica, izdatke su utvrđivale konkretne zajedničkeodluke, finansijski fond je morao da pokazuje uravnoteženu poziciju, Uznapre-dovali proces integracije je sve više zahtevao pojavu nadnacionalnog budžeta.Nadnacionalni budžet je svojevrsna mešavina međuvladinih sporazuma i fi-skalnih sistema karakterističnih za federalne države. Osnovi za to su stvoreni1970. godine, kada u smislu odluke Saveta prihode zajedničkog budžeta obez-beđuju izvori pribavljeni po pravo subjekta a ne doprinosi pojedinih zemalja.

Godine 1977. je komisija koju je predvodio Sir MacDougall pripremila jeizveštaj pod naslovom „Uloga državnog budžeta u evropskoj integraciji”. Ovajperiod je predstavljao fazu neuspeha Wernerovog plana, nastupanja smetnji izbrka u procesu integracije. Izveštaj je smatrao da je uloga zajedničkog budže-ta nedostatna spram regionalnih razlika u razvoju unutar Zajednica. Adekvat-no načelima budžetskog federalizma u Izveštaju se zastupa stav u prilog ma-kroregulativne funkcije zajedničkog budžeta i formulišu oni osnovni principibudžetske politike koji se imaju slediti. Prema MacDougallovom izveštaju za-jednički budžet treba da ispunjava alokacijsku, redistributivnu i stabilizacionufunkciju.92 Fiskalni sistem Zajednice treba da pruži doprinos stabilnosti cena,privrednom rastu, visokom nivou zaposlenosti i efikasnom ekonomisanju iz-vorima Zajednice. Komisija je predložila zamašno povećanje zajedničkog bu-džeta, koji bi se tako popeo na 22,5% GDP-a zemalja članica. Tokom diskusijakoje su usledile povodom tog predloga formulisan je kompromis na nivou od5-7%, a takođe i jedan predlog da se prihodi zajedničkog budžeta osnaže ne-kakvim progresivnim porezom zavisnim od prihoda.93

198

ANDRAŠ VIGVARI

91 Te diskusije se javljaju i u radu Konventa.92 O ovim funkcijama v. Musgrave-Musgrave: Public Finance in Theory and in Practice, Inter-

national edition McGraw-Hill Book Company 1989.93 Prihodno zavisni porezi, prihodi proistekli od njih zavise od prihoda ostvarenog na ma-

kro nivou.

Prvi Delorov paket iz 1988. godine je sadržavao i obuhvatnu reformu bu-džeta Zajednice. Od sredine 70-tih godina tada važeći budžetski principi suusled unutrašnjih real-ekonomskih uticaja i tokova na svetskom ekonomskomplanu ukazivali u pravac raspadanja. Kao rezultat tog paketa rođen je spora-zum između institucija Zajednice sa interesom u pogledu budžeta i srednjoroč-ni finansijski planski period.94 Te su reforme doticale kako stranu prihoda, takoi stranu izdataka. Tada su uveli zbog već neodrživih anomalija takozvani „če-tvrti izvor”, koji je za zemlje članice učinio prihvatljivijim snošenje zajedničkihtereta. Na strani izdataka je došlo do ograničenja agrarnih subvencija, kao štoje obavljeno i povećanje uloge strukturnih fondova. Ovim paketom su formuli-sani specijalni principi zajedničke budžetske politike EU, koji su sledeći:� Eksternalitet. Troškovi i koristi vezani za jedan deo delatnosti finansi-

ranih iz budžeta Zajednice pojavljuju se i u partnerskim zemljama,što može da iziskuje odgovarajuće kompenzacije i kontrole.

� Nedeljivost. Iz razloga funkcionalnosti i dimenzionalne ekonomično-sti izvesne delatnosti je vredno finansirati na zajedničkom nivou.

� Kohezija. Svim građanima EU treba obezbediti minimum usluga, bla-gostanja i razvitka.

� Supsidijarnost. Funkcije treba delegirati na onaj najniži mogući držav-ni nivo, gde se mogu obavljati najoptimalnije.

� Kofinansiranje. U projektima podržavanim od strane EU jedan deotroškova treba da snose korisnici/nosioci projekta. Načelo kofinansi-ranja se afirmiše samo kod strukturalne politike, u slučaju CAP i trži-šnih politika to nije slučaj.

Drugi Delorov paket iz 1992. godine je predložio da se maksimum izda-taka zajedničkog budžeta utvrdi na nivou od 1,37% GDP-a zemalja članica.Samit održan u Edinburgu je odbacio ovaj predlog i plafon izdataka utvrdiona visini 1,27% od GDP-a zemalja članica. To je berlinski samit iz 1999. godi-ne protegao na budžetski period 2000-2006 godine. Agenda 2000 je ovu ogra-du dopunio sa još jednom, prema kojoj, naime, rast zajedničkih budžetskihizdataka ne može da premaši rast državno-budžetskih izdataka zemalja čla-nica. Zbog propisa već pomenutog „Pakta stabilnosti i rasta” ovo već značivanredno čvrstu ogradu, koja ne dozvoljava znatan porast uloge nadnacio-nalne fiskalne politike. I tome se može objasniti, da glavni iznos na strani iz-dataka zajedničkog budžeta ne dostiže pomenuti plafon od 1,27%.

AGENDA 2000 je u pogledu zajedničkog budžeta formulisala sledećeosnovne principe:� transparentnost,� pravičnost� jednostavnost

199

MEÐUNARODNI OSVRT

94 U Zajednici se koristi izraz financial perspective. V. Allen-Tommasi (2001), 88. strana.

� delotvornost,� finansijska autonomija

Formiranje funkcionisanja koje podseća na klasične budžetske funkcijezajedničkog budžeta ima dve ključne tačke. Regulativne i distributivne funk-cije su se najpre realizovale sa nastankom zajedničke agrarne politike (CAP).Drugi bitan element izdataka znače regionalni politički izdaci, koji će bitipredstavljeni u daljem tekstu. Izdaci koji se vezuju za zajedničku agrarnu po-litiku znače klasično normativno finansiranje. U slučaju kada se utvrdi pra-vo na dobijanje, subvencije doznačavaju bez daljih ispitivanja. U ovoj logicifinansiranja isplata je u suštini automatska. Regionalni subvencionalni ele-ment zajedničkog budžeta zasnovan je na sistemu konkurisanja i na klasič-nim načelima finansiranja projekata. Uloga finansiranja institucija je neznat-na, budući da se to ograničava na održavanje zajedničkog donošenja odlukai na administraciju. U finansiranju zajedničke agrarne politike do izražajadolazi praksa finansiranja baze. Rashodnom stranom zajedničkog budžeta,kako to pokazuje i tabela 7.5., dominiraju ova dva rashodna cilja.

Tabela 7.5.

Budžetski rashodi Evropske zajednice/unije

* po cenama iz 2000. god.** budžetski podaci iz 2000. god.

Tabela 7.6.

Kretanje prihodne strukture zajedničkog budžeta EU% ukupnih prihoda

Izvor: Blaho (red.),2002., str. 310. i Lerincne, 2001., str. 299.

Prihodi 1971 1980 1987 1996 2000

Carine 25,4 36,8 25,0 15,5 12,4Agrarne takse 31,2 12,5 8,6 2,7 2,3Porez na promet 43,4 41,7 66,4 48,9 36,4Četvrti izvor (srazmeran GDP-u) – – – 32,9 48,2Ostalo – – – – 0,8Ukupno 100 100 100 100 100

1960 1970 1980 1990 2000**

Ukupni rashodi (milion evra)* 472,2 17.663,4 32.533,2 57.416,5 92.253,6Ukupni rashodi u % budžetskih rashoda članica 0,1 2,0 1,7 2,0 2,4Ukupni rashodi u % GDP-a članica 0,03 0,73 0,8 0,94 1,09

Rashodi po glavi (hiljadu evra)* 2,7 93,2 124,0 174,8 244,0

200

ANDRAŠ VIGVARI

Funkcionisanje zajedničkog budžeta predstavlja izvor mnogih interesnihkonflikata i polemika. Za zajednički budžet se zalažu one zemlje, koje su ima-le koristi od zajedničke agrarne politike (CAP). One su stekle pravo na značaj-ne normativne transfere. Osnovu ovih polemika, pa čak i konflikata, sačinjavaspecifična struktura budžeta u pogledu prihoda i rashoda. To ima za rezultat,da zajednički budžetski tereti određenih zemalja mogu da bitno zaostaju zaodatle stečenim koristima, Kao tri suštinska uzroka ovog odstupanja možemoda pomenemo od zemlje do zemlje različitu ulogu importa koji dolazi sa pod-ručja izvan Zajednice, različite uloge agrarnog sektora kao i razlike u ekonom-skoj razvijenosti članica. Ovo potonje se najmarkantnije javlja prilikom uplataVAT, gde se doprinos plaća na osnovu jedinstvenog sistema. Investicije i eks-port ne podležu obavezi plaćanja poreza na promet, tako bogatije zemlje (gdeje njihova uloga veća) prolaze relativno bolje. Negativni elementi te okolnostise pokazuju najmarkantnije sa formiranjem položaja Velike Britanije, tu je tonajjasnije. Rešenje ovih problema se našlo najpre na ad hoc način, da bi potomsporazum iz Fontenbloa institucionalizovao za Ujedinjeno Kraljevstvo sistempovraćaja koji odstupa od opštih propisa budžetskih uplata. Podaci navedeniu tabeli broj 7.7 prikazuju numerički jedan drugi presek ovih suprotnosti inte-resa. Brojke pokazuju kakvo je odstupanje prisutno između relativnog dopri-nosa pojedinih zemalja i njihove relativne razvijenosti

Tabela 7.7.Učešće članica EU u finansiranju zajedničkog budžeta

Napomena: 1. doprinos budžeta članica 2. relativna vrednost GNP članica (nacional-ni GNP/EU 15 GNP) Izvor: Lerincne (2001)

Dr�ava1992 1996 1999

1. 2. 1. 2. 1. 2.

Austrja — — 2,7 2,6 2,6 2,5Belgija 4,0 3,1 3,9 3,1 3,8 3,0Danska 1,88 1,9 1,9 2,0 2,0 2,0Ujedinjeno Kraljevstvo 11,9 14,8 11,6 13,4 11,9 15,1Finska — — 1,4 1,4 1,4 1,4Francuska 18,7 18,6 17,5 18,1 17,5 17,5Grčka 1,3 1,4 1,5 1,5 1,6 1,6Holandija 6,3 4,6 6,2 4,6 5,9 4,6Irska 0,8 0,7 0,9 0,7 1,0 0,8Luksemburg 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2Nemačka 30,2 28,2 29,4 27,4 27,7 26,2Italija 14,7 17,0 12,5 14,1 13,4 14,3Portugal 1,5 1,3 1,3 1,2 1,4 1,3Španija 8,6 8,2 6,3 6,8 6,7 6,7Švedska — — 2,6 2,9 2,9 2,8

201

MEÐUNARODNI OSVRT

Zajednički budžet su uspeli da oslobode aktuelnih polemika između ze-malja članica putem afirmacije principa takozvanih sopstvenih izvora priho-da, što je uvedeno u okviru reforme sprovedene 1988. godine. To znači, da suutvrdili one izvore, koji finansiraju ciljeve svagdašnje zajedničke budžetskepolitike. Ti „sopstveni” izvori, dakle oni koji se imaju obavezno uplatiti u za-jednički budžet jesu sledeći:� Svi poreski prihodi. Carine razrezane na dobra koja stižu iz trećih ze-

malja ubiru prilikom stupanja na teritoriju EU i ne bezuslovno u cilj-noj zemlji/zemlji odredišta.

� Agrarne takse. Cilj ovih poreza je smanjenje razlika importnih cena iagrarnih cena unutar EU.

� Određeni postotak VAT prihoda. Uvođenje ove stavke je bilo povezanosa spoznajom, da na dugu stazu – zbog različitih međunarodnih spo-razuma – carinski prihodi će se smanjivati. Porez na promet se poka-zao kao pogodna osnova sticanja prihoda iz razloga što je premapravnim propisima EU svaki građanin unije dužan da plaća porez napromet i u principu upravo ova vrsta poreza odslikava kupovnu moćzemalja članica.

� GNP faktor. Tri prethodna izvora se prilično razlikuju po svojoj težinivremenski i komparativno među zemljama. Ulova ovog „četvrtog”izvora je dopuna ostala tri izvora. Ovo dopunjavanje se vrši do odre-đene gornje granice. prema sporazumu među zemljama članicamaova centralizacijska proporcija (naspram proporciji od 30–40% nacio-nalnih budžeta) ne može da iznosi više od 1,27% od godišnjeg GNP-a. Ovu gornju granicu zajednički budžet ne iskorišćava, s obzirom nato da ova centralizacija prihoda može da iznese nekih 1,06%. Prihodise dakle vezuju za rast GNP.

Polazeći od komparativnih cena tabela broj 7.4. pruža pregled nekolikodosad još neprikazanih crta zajedničkog budžeta. Ukoliko želimo da pruži-mo realnu sliku niskog centralizacijskog udela budžeta unije, treba reći da onne sadrži izdatke za odbranu, zdravstvo i školstvo, koje su stavke inače navrhu izdataka nacionalnih budžeta.

Možda najveći problem zajedničkog budžeta ogleda se u tome, što nijeu stanju da obezbedi koheziju zemalja članica. „Za zajednički budžet ne sa-mo što nije karakteristično da automatski vrši novu preraspodelu dohotkaod bogatih u korist siromašnih...već se zbog njegove unutrašnje strukture injegovih automatizama sve vreme dešavalo upravo suprotno.” Uvođenje za-jedničke valute i obavezno priključivanje novih zemalja koje se učlanjuju uuniju Evropskom monetarnom fondu će verovatno samo intenzivirati ovuprotivrečnost.

202

ANDRAŠ VIGVARI

7.2.1.1. Budžetski procesPlaniranje, sprovođenje i nadziranje budžeta je na nivou Zajednice znat-

no složenije nego u slučaju nacionalnih budžeta. Dalja je važna karakteristi-ka, da okvir planiranja znači period od 7 godina („financial framework”), u če-mu se odražavaju unijski politički prioriteti i naravno kompromisi usvojenikao rezultat dugih političkih pregovora. Uzroke ovih specifičnosti valja po-tražiti u teškoćama usaglašavanja interesa među zemljama članicama, u pre-tenziji da se sačuva uzajamno poverenje među njima, u nesigurnostima pla-niranja baze prihoda i u specijalnom obeležju rashoda.95 Sprovođenje zahte-va transparentnosti, veliki broj faktora nesigurnosti koji proizlaze iz broja ni-voa odlučivanja i veće složenosti procesa, nužno inertni mehanizmi zajednič-kog donošenja odluka u celini zahtevaju osim uobičajenih budžetskih proce-dura još i neka specijalna rešenja.

Funkcionisanje zajedničkog budžeta EU sprovode na osnovu strogihpropisa zasnovanih na praksi zemalja članica i formulisanih konsenzusom.Naziv ovog sistema propisa je Financial Regulations96, čije je preuzimanje oba-vezno za svaku zemlju članicu. Osnovni principi zajedničkog budžeta EU susledeći:97

1. Načelo jedinstvenosti i pouzdanosti. Prihodi i rashodi zajednica se pre-dočavaju u jedinstvenom budžetskom dokumentu. PO svom brojuznatni finansijski temelji EU, njen prilično razgranati sistem subven-cionisanja i sve vrste finansijskih tokova vezanih za funkcionisanjezajedničkih institucija i sa rastućom ulogom i njihovim korišćenjemnovaca treba da se pojave u jednom preglednom budžetskom doku-mentu. Preuzimanje različitih – sa budžetom povezanih – garancija injihovo potvrđivanje takođe treba da bude predstavljen u budžetu.Pouzdanost znači to, da se ne može realizovati ni zajednički izdatak,niti zajednički prihod bez da to bude predočeno u budžetu. To je, na-ime, preduslov da bude obezbeđenja kontinuirana preglednost(tran-sparentnost) koja znači osnovu uzajamnog poverenja između zema-lja članica. Ovo načelo ne znači da bi bila ukinuta raščlanjenost, seg-mentiranost finansijskih osnova EU.

203

MEÐUNARODNI OSVRT

95 Na strani prihoda određujuću ulogu igra kod zemalja članica opšti porez na promet, ca-rinske uplate, te doprinosi na bazi GNP. Na strani izdataka budžeta prisutna su dva određu-juća elementa. Jedan od njih su subvencije namenjene ciljevima Zajedničke agrarne politike(CAP), koja je zbog istorijskih okolnosti razvoja Zajednice oduvek imala glavnu ulogu. Na tose godišnje troši oko 45% budžeta unije. Drugo istaknuto budžetsko područje su subvencijedavane iz raznih fondova, a koje služe smanjenju regionalnih razlika. U te svrhe se godišnjeutroši 35% budžeta unije i učešće kao i apsolutna svota ovih izdataka pokazuju tendenciju ra-sta.

96 Council Regulation (EC, Euroatom) No. 1605/2002 od 25. juna 2002.97 Izlaganje ovih načela sadrže prvih osam poglavlja pravnih propisa.

2. Načelo godišnjeg budžeta. Budžetska godina se poklapa sa kalendar-skom godinom. Glavnim pravilom se može smatrati nastanak priho-da na godišnjoj bazi. Na strani izdataka mogu se razlikovati stavkepreuzimanja obaveze i isplata. Budžet sadrži dve vrste predviđanja,preuzimanje obaveza i isplate. Od prednjih se finansiraju planiraniizdaci za višegodišnje programe, a od potonjeg isplate obaveza kojise mogu realizovati iz ostvarenog priliva ili prethodno nastali defici-ti. Zbog stavki čije dejstvo traje više godina, odnosno zbog značaj ta-kvih stavki, posebno se razlikuju „prenosiva” predviđanja, što u su-štini osigurava prenosivost predviđanja između godina. Međutim,stvarna praksa pregrupisavanja predviđanja između godina povre-meno protivreči godišnjem principu.

3. Princip ravnoteže. Budžet unije striktno teži uravnoteženosti, manjakse ne može planirati. Ugovor isključuje finansiranje eventualno nasta-log manjka iz kredita. Postoje dva moguća slučaja procesa, tokova ko-ji odstupaju od budžetskog programa. U slučaju viška (koji je sled-stveno budžetskoj planskoj i izvršnoj praksi EU zapravo „normalan”slučaj) ovaj se prenosi na narednu godinu. Mehanizam planiranjaobezbeđuje i to da se u slučaju kontinuiranog nastajanja viškova mo-gu realizovati novi izdaci. U slučaju deficita on se mora postaviti nastranu izdataka budžeta u narednoj godini, čime se određeni izdacipotiskuju u planiranom redosledu. Obračunska i knjigovodstvena je-dinica budžeta je evro.

4. Načelo univerzalnosti. Prihodi se ne mogu postaviti uz konkretne ras-hode, ukupni prihod pokriva ukupni rashod. Zakon o budžetu poredovog glavnog principa specifikuje određene odvojene prihode i netoobračune.

5. Princip specijalnosti. Ovo načelo odražava praksu da u slučaju sva-kog predviđanja treba jasno definisati ciljeve, valja izbegavati preta-panja različitih predviđanja. Odobrena predviđanja ne mogu bitipregrupisana za postizanje drugih ciljeva. To obezbeđuje način nakoji je konstruisana administrativna struktura budžeta (budžetskanomenklatura). Budžetski dokument se sastoji od dva velika dela.Deo A sadrži administrativne institucionalne izdatke, koji u sebi sa-drže troškove raznih institucija pripreme odluka, izvršnih i nadzor-nih organizacija i drugih zajediničkih institucija. Deo B se deli na 8poglavlja (sections), poglavlja su dalje podeljena na naslove (titles),grupe stavaka (articles), stavke (items). Poglavlje B1 obuhvata u sebigarancijski deo EAGGF, B2 strukturalne radnje, to jest sve izdatkeStrukturalnih fondova, B3 iz Strukturalnih fondova nefinansiraneizdatke za obrazovanje, školovanje, kulturu itd., B4 pak sadrži fi-nansiranje energije, nuklearne odbrane i ekoloških programa. U po-glavlju B5 su zastupljeni izdaci vezani za zaštitu potrošača, unutra-

204

ANDRAŠ VIGVARI

šnje tržište, modernizacijom i transevropskim mrežama. PoglavljeB6 predstavlja pokriće K+F izdataka. Poglavlje B7 pokriva rezerveza slučajeve krajnje opasnosti i delom izdatke vezane za spoljne ak-cije. B8 sadrži pokriće spoljnih akcija vezanih za spoljnu politiku ipolitiku bezbednosti.

Radi planiranja, sprovođenja i naknadne kontrole budžeta stavke izda-taka se na osnovu uzajamno usvojenih kriterija osim gore navedenog klasi-fikuju i prema sledećem:� prikazivanje prema institucijama razlaže na različite izvršne institu-

cije – podređene Komisiji ili instituciji izvan nje – pored izdataka ta-kođe i prihode.

� Klasifikacija prema nomenklaturi.� Grupisanje prema takozvanim „obaveznim” i „neobaveznim” izdaci-

ma.98 Grupisanje je izuzetno važno s tačke gledišta budžetskog dono-šenja odluka. Obavezni su izdaci oni, za koje EU preuzima ugovorneobaveze u svojim internim ili eksternim vezama, ili su dospeli zbogdrugih propisa. Ovamo se mogu uvrstiti stavke koje proističu iz za-jedničke politike. Uvrštavanje stavaka shodno takvim stanovištimauvek predstavlja predmet političkih diskusija.

� Klasifikacija prema ciljevima finansiranja. To je klasifikacija važna zaanalizu realizacije stručnih prioriteta usvojenih u srednjoročnom pla-nu.

6. Načelo pouzdanog vođenja finansija. Prilikom planiranja budžeta trebapredstaviti aktuelne ciljeve i načine njihovog postizavanja, u slučajuizmena predviđanja mora se navesti obrazloženje izmena, a takođe sepredstavljaju i postignuti rezultati. Tokom sprovođenja budžeta tre-ba kontrolisati afirmaciju troškovne efikasnosti i obezbediti povratnopripajanje rezultata kontrola. Pri pripremi završnog računa Komisijaizrađuje detaljnu analizu efikasnosti i uspešnosti.

Postavlja se kao obaveza da pri izradi pravnih propisa koji imaju utica-ja na budžet predlog treba da sadrži ciljeve čije se postizavanje predviđa, bu-džetska sredstva te postupke koji se odnose na praćenje (monitoring) i vred-novanje rezultata.

7. Princip transparentnosti. Zakon o budžetu Evropske unije reguliše i toda je predsednik Parlamenta obavezan da se u roku od dva mesecapobrine da usvojeni dokument bude objavljen u službenom listu (Of-ficial Journal) unije. Isto tako treba izneti pred javnost izveštaje ruko-vodilaca pojedinih finansijskih institucija, različite zajmove i garancij-ske transakcije.

205

MEÐUNARODNI OSVRT

98 Vidi o tome propis godišnjeg budžeta!

Slika 7.1.

Institucije i zadaci Evropske unije *

*/ Vid regulative u EU:� direktive, koje preuzima nacionalno zakonodavstvo članica u odre-

đenom roku (2–3 godine);� propisi i odluke, koje odmah treba primeniti;� predlozi, stavovi, saopštenja, koje nemaju obavezujuću snagu

U uniji su nadležnosti usvajanja i kontrole budžeta te reda postupa-ka/procedure uvek predstavljali jedno od najosetljivijih pitanja razvitka Za-jednice. Budžetno pravo se trenutno deli između dve institucije, Evropskogparlamenta i Saveta Evrope.99 Zajedničko učešće ova dva tela, koja raspolažubudžetskim pravom ne znači i jednaka prava. To je jedan od razloga za pri-lično komplikovanu budžetsku proceduru.

Priprema, izvršenje i kontinuirana kontrola realizacije jeste zadataka20 poverenika Komisije (Comissioners, izvršna vlast, to jest „vlada” unu-tar unije) i različitih glavnih direkcija (DG), koje se uz izvesno pojedno-

Vid organa Organ Zadatak Predstavljanje, odluèivanje

Izvan institucionalnog siste-ma EU, međuvladine konfe-rencije

Evropski savetDonošenje najvažnijih poli-tičkih odluka i odluka u veziekonomske politike, ne pre-tvara se u pravni akt.

Predsednik vlade ili republi-ke svih članica, konsenzus.

Regulisanje Savet ministara Izrada regulative, određiva-nje političkih ciljeva

Svaka država je jedna orga-nizacija, ali težina organiza-cija je različita. Nadležni re-sorni ministar.

Izvršni Evropska komisija Priprema odluka i sprovo-đenje

Članove mogu imenovatičlanice, ali to mora potvrditiEvropski parlament.

Predlagač

Evropski parlamentPredlaganje, pravo na sagla-snost u prihvatanju zajed-ničkog budžeta, pravo vetau 14 oblasti.

Neposredan izbor, sastavljase na osnovu nacionalnihkvota.

Ekonomska i socijal-na komisija Predlagač 222 poslanika iz različitih

sektora privrede i društva.

Komisija regija Predlaganje za regulisanjelokalnih vlasti

Regionalne i lokalne samou-prave, predstavljanje je raz-ličito po državama

Kontrola

Sud Tumačenje prava zajednice,zaštita prava

13 sudija i 6 tužioca, koji sebiraju na 6 godina uz sagla-snost vlada članica.

Audit Kontrola zajedničkog bu-džeta unije

12 članova jednoglasnomodlukom Saveta imenuju sena period od šest godina, uzprethodno mišljenje Evrop-skog parlamenta.

206

ANDRAŠ VIGVARI

99 Institucije EU i njihove zadatke predočava slika br. 7.1.

stavljenje mogu smatrati za organe sa obeležjima stručnih ministarstava.Svoje odluke Komisija donosa na sednici poverenika bez formalnog gla-sanja.

Bez saglasnosti Saveta ne mogu se izmeniti obavezne stavke izdata-ka i ne mogu se povećavati sume izdataka, osim jedne maksimalne vred-nosti izglasane od strane Saveta. U radu Saveta učestvuju funkcionerivlada zemalja članica odgovorni za nacionalne budžete. Osetljiv je pro-blem da li će u spornim pitanjima odlučivati savet ministara finansija(ECOFIN Council), ili će se to obaviti na savetovanjima šefova država ivlada. Savetu pomaže sopstveni sekretarijat, svoje odluke donosi kvalifi-kovanom većinom.

Ako za to ima racionalnih razloga, parlament može da odbije predlože-ni budžet i unutar određenih granica može da utvrdi neobavezne izdatke.Parlament ima posebnu komisiju za budžet.

Proces usvajanja se sastoji od dva stepenika. U takozvanom prvom čita-nju Savet usvaja Plan budžeta. Parlament odlučuje o modifikovanju neoba-veznih izdataka i daje predloge u vezi sa modifikacijom neobaveznih izdata-ka. U drugom čitanju Savet odlučuje o obaveznim izdacima i predlaže modi-fikovanja neobaveznih izdataka. U toj fazi Parlament usvaja (odbacuje) bu-džet.

Naknadnu kontrolu sprovođenja jedinstvenog budžeta i akcija finansi-ranih iz različitih sredstava Zajednice obavlja Evropsko Auditorsko/revizor-sko telo (European Court of Auditors). Crtež 7.2. daje pregled onih institucijaEU koje igraju ulogu u izradi i realizaciji zajedničkog budžeta.

Za stručno obavljanje planiranja budžeta i njegovo sprovođenje odgova-ra Komisija. Pripremu nacrta budžeta obavlja 335 saradnika glavne upra-ve/direkcije za budžet (The Directorate-General for Budget). Za osnovu godi-šnjeg planiranja služe izdaci utvrđeni u srednjoroenom finansijskom planu(financial perspective)100 izraženom i održavanom (tehničke ispravke) od stra-ne odseka nadležnog za izradu budžeta. Postizanje konsenzusa između ze-malja članica dešava se tokom uobličavanja ovih sedmogodišnjih planova. Uovoj fazi se finansijski predračuni koriguju na osnovu podataka o inflaciji iGDP (nacionalnih), koji podaci imaju uticaja na prihodnu bazu. Ove korek-cije Komisija predočava organima koji učestvuju u budžetskom odlučivanju.Njihovo usvajanje, eventualno modifikovanje odigrava se do maja i posle to-ga počinje suštinski rad kreiranju budžeta. Budžetski proces regulišu 272 pa-ragrafa Ugovora.

207

MEÐUNARODNI OSVRT

100 Naziv finansijskog plana za period 2000–2006 je AGENDA 2000, gde su sadržani i izda-ci vezani za proširenje.

Slika 7.2

Proces sprovođenja zajedničkog budžeta Evropske unije

208

ANDRAŠ VIGVARI

Komisija pripremanacrt preliminarnog

budžeta

Početak godine

Maj–Jun

Oktobar

Novembar

Decembar

Savet ministaraOpšta rasprava

Specifičnost sprovođenja zajedničkog budžeta ogleda se u tome, da seobavlja decentralizovano izvršavanje određenih izdataka, odnos „indirektnofinansijsko sprovođenje” ubiranih prihoda. U procesu isplate novca tehničkiučestvuju četiri aktera. taj način sprovođenja se nadograđuje na francuskebudžetske tradicije.101 Predviđanja su pravni akti, na osnovu čega Komisijapreuzima obavezu u odnosu na treća lica. Treće lice može da bude učesnik izjavnog ili privatnog sektora. Pravnu valjanost prihvatanja obaveze konrolišeonaj ko doznačava, čija se pažnja prostire na opravdanost korišćenja i na ve-ličinu svote koja će da bude isplaćena. Finansijski kontrolor, koji pravnu va-ljanost kontroliše ex-ante, daje ovlašćenje knjigovođi da isplati novac i da ra-čunovodstveno registruje transakciju. Prema tome, ovaj proces ima dvaključna aktera. Jedan odobrava, drugi doznačava, a tu je i knjigovođa. Pravadoznake imaju svi članovi Komisije, rukovodilac generalne direkcije (DG) zabudžet, odnosno drugi komisijski nameštenici, koji raspolažu ličnim naime-novanjem. Knjigovođa je saradnik generalne direkcije za budžet. Ove funk-cije treba ustrojiti u posebne organizacione jedinice.

Po završetku budžetske godine Evropsko revizorsko/auditorsko telo(ECA) naknadno kontroliše izvršenje, izdaje o završnom računu izjavu ouverljivosti (Statement of Assurance). revizorsko/auditorsko telo ispituje dvestvari. S jedne strane, da li različite transakcije dogovaraju formalnim bu-džetskim i računovosdstvenim propisima. S druge strane ispituje i ocenjujeizvršenje budžeta s tačke gledišta ekonomičnosti, delotvornosti i uspešnosti(princip 3E). Završni račun razmatra Parlament, posle usvajanja Parlamentoslobađa Komisiju dužnosti.

Pravi propis koji reguliše budžet definiše obuhvatno pravne okvire fi-nansijske kontrole. Shodno tome institucije Komisije vrše internu kontrolu.102

Spoljnu kontrolu obavljaju Parlament i Revizorsko/auditorsko telo. Savet ne-ma kontrolnu funkciju. Bilateralni ugovori ne daju institucijama Komisijeopšte ovlašćenje za nadziranje zemalja članica. U isto vreme ugovor iz Ma-strihta propisuje vrlo važne obaveze zemljama članicama. Adekvatno njimazemlje članice treba da preduzmu u interesu odbrane Zajednice isto takvemere, kakve preduzimaju u zaštiti vlastitih finansijskih interesa. Ova stavkapredstavlja opštu pravnu osnovicu za kontrole obavljene od strane Komisijeu zemljama članicama.

Kontrolna ovlašćenja Komisije su u relaciji sa takozvanim vlastitim izvo-rima budžeta, sa subvencijama davanih u okviru CAP i sa Strukturalnim ikohezivnim fondovima.

209

MEÐUNARODNI OSVRT

101 V Allen-Tommasi (2001) 88. i 99. strana.102 Granična linija između spolje i unutrašnje kontrole se u javnom sektoru nalazi između

kontrole obavljene po zaduženju zakonodavne vlasti (Parlament, skupština lokalne samou-prave) i bilo kog nivoa izvršne vlasti. O pojmovima v. Allen-Tommasi (2001).

U pogledu vlastitih izvora u slučaju tradicionalna tri izvora kontrolaevidencija i obračuna predstavljaju zadatak zemalja članica u tom pogleduKomisija može da zatraži od zemlje članice kontrolu na licu mesta i u tomemože da učestvuje.

U cilju kontrolisanja izvora korišćenih za finansiranje CAP, zemlje člani-ce treba da izgrade odgovarajući sistem. Zemlje članice pružaju kontinuira-nu informaciju Komisiji, Komisija može da ih kontroliše. Obavljanje kontrol-nih zadataka povezanih sa korišćenjem subvencija dobijenih iz Strukturalnihi kohezionih fondova je zadatak zemlje primaoca/receptora. Komisija dobijaizveštaje o kontroli u vezi sa time, može da pozove članice na obavljanje kon-trole, odnosno može da kontroliše i sama.

Ukoliko na nekom od područja kontrolni sistem zemlje članice nije od-govarajući, onda unutar Komisije uspostavljaju nadzornu jedinicu.7.3. Finansijski institucionalni sistem regionalne politike

Cilj regionalne politike EU je da poboljša na svojoj teritoriji konkurent-nu sposobnost regija zaostalih u razvoju i sa brigama vezanim za promenustrukture, pomoći njihovo priključenje ublažavajući društveno-ekonomskenapetosti unutar unije, pomažući im u što bržoj integraciji. Uvođenje zajed-ničke evropske monete je postavilo u novu dimenziju značaj regionalne po-litike. Prema mišljenju većine eksperata da je zakonomerno intenziviranjerazlika u pogledu regionalne razvijenosti u uniji koja se zasniva na zajednič-kom novcu. Istovremeno, zahtevi koji služe stabilnosti zajedničkog novcapostavljeni od strane „Pakta stabilnosti i rasta” ne obezbeđuju dovoljan na-cionalni budžetski transfer radi rešavanja ovih problema. Moguće rešenjepredstavlja povećavanje onih resursa zajedničkog budžeta koji se mogu kon-centrisati na ovo područje.

Regionalnoj politici trenutno služe strukturni fondovi i sibvencije dava-ne od strane Kohezionog fonda. Strukturalni fondovi iznos oko 0.45% GNPzemalja članica, što se može oceniti niskim u poređenju sa vrednosti svoteiste vrste (3–5% GDP-a) koje se troše u slične svrhe iz saveznog budžetaSAD. Važno je pravilo , da godišnja mera subvencije koje se mogu dobiti izovih fondova ne može da premaši 4% GDP zemlje primaoca.

Reč je o sledećim fondovima: Evropski regionalni razvojni fond (ERDF),Evropski socijalni fond (ESF), Evropski poljoprivredni orijentacioni i garan-cijski fond (EAGGF) – njegov odsek za orijentaciju, Ribolovno finansijskoorijentaciono sredstvo (FIFG) i Kohezioni fond.

Ciljevi kuda su sumerene subvencije iz Strukturalnih fondova su regije,dok Kohezioni fond potpomaže zemlje članice, prvobitno sa ciljem da mogulakše da udovolje takozvanim konvergencijskim kriterijima priključenjaEMU-u tabela br. 7.8. daje pregled ciljeva ovih fondova.

210

ANDRAŠ VIGVARI

Tabela 7.8

Ciljevi i izvršavanje zadataka strukturnih fondova Evropske unije

Tabela 7.9

Struktura prihodne strane ukupnog budžeta Evropske unije

Izvor: Eurostat

Pored ovih valja pomenuti i onaj poseban izvor, Inicijative Zajednice,koji takođe služi prethodno pomenutim ciljevima, ali čije ciljeve potporepredlažu same pojedine zemlje članice. Ovi programi podupiru ciljeve kojiizostaju iz kruga regionalne podrške, ali su važni s tačke gledišta tretmana te-ritorijalnih nejednakosti. U taj krug spadaju tri programa. To su INTERREG(transnacionalni i interregionalni prekogranični programi), LEADER (lokal-no inicirani programi za razvoj provincije), EQAL (programi borbe protivnegativne diskriminacije na tržištu radne snage i protiv nejednakih šansi). Zatakve ciljeve koriste nekih 5% budžeta Strukturalnih fondova.

Ostvarivanju ciljeva strukturalne politike pomažu i zajmovi Evropskeinvesticione banke. Uključivanje banaka u finansiranje razvojnih programa ujavnom sektoru povlači za sobom brojne prednosti. Prihodi organa vlada

Naziv Uèešæe (%)

Opšti porez na promet (VAT) 52Carine 16Izvori po osnovu GNP 28,5Poljoprivredne takse 1Takse šećer i isoglukoza 1,5Mešovite stavke 1Ukupno 100

Cilj ERDF ESF EAGGF orientacioni

odsek

FIFG

1. Razvoj zaostalih regija + +2. Pretvaranje industrijski zaostajućih društava + + +3. Obezbeđivanje zaposlenosti +4. Pomoć prilagođavanju tehnološkim promena-ma +5. Pomoć razvoju poljoprivrednih područja

+ + + +5./a Strukturalne promene u poljoprivredi

5./b Strukturalne promene poljoprivrednih pod-ručja, razvoj periferije

6. Podrška područjima sa niskom gustinom nase-ljenosti + + +

211

MEÐUNARODNI OSVRT

različitih nivoa ne obezbeđuju uvek potrebne za kapitalom pojedinih proje-kata. Ove investicije se, s jedne strane, mogu karakterisati njihovom vremen-ski koncentrisanom, jednokratnom velikom potrebom kapitala, ali zato na-kon što su ostvarene, ove investicije zadovoljavaju kroz dugi niz godina po-trebe više generacija. Zahvaljujući kreditima postaje moguća vremenska ras-podela tereta (među generacijama). Druga je prednost finansiranja bankov-nog tipa, da institucija koja daje kredit obavlja snažnu stručnu kontrolu uprocesu planiranja projekta, njegove realizacije i funkcionisanja (kreditne ka-mate se moraju otplaćivati) i uz to postavlja oštre finansijske zahteve, a krozto zahteve efikasnosti. Ovaj aspekt ima za rezultat da se smanjuju potencijal-ni izvori gubitaka, koji iskrsavaju tokom ovakvih projekata. Doduše, finansi-ranje bankovnog tipa ima ozbiljnije eksplicitne troškove, što mogu da kom-penzuju „zaostali” gubici, te se na taj način smanjuju implicitni troškovi.

Evropska investiciona banka je osnovana Rimskim ugovorom sa ciljemda sredstvima bankovnog tipa obezbeđuje dugoročne izvore kapitala za ra-zne velike razvojne programe. Vlasnički krug Banke sačinjavaju 15 zemaljačlanica EU, vlasnički doprinosi kapitalu Banke su srazmerni ekonomskojsnazi zemalja. Maksimalna dodeljena suma ne može da premašiti dva i poiznosa kapitala. U odnosu prema organima EU Banka uživa potpunu prav-nu i finansijsku samostalnost, njenu politiku dodele sredstava nije mogućeograničavati geografskim i granskim kvotama. Od institucija donošenja od-luka u Evropskoj uniji Banka pomaže putem davanja saveta, konsultacijamaodnosno kroz određivanje različitih razvojnih smernica, Evropski parla-ment, Savet ministara i rad Komisije.

Grubo računato šest sedmina dodeljenih sredstava Banke je usmerenaka zemljama članicama, preostala jedna sedmina pak dospeva na druga pod-ručja. Nekih 6% ovih izvora stiže u zemlje koje se nalaze pred priključenjem,dok ostali na druge teritorije.

Glavne ciljeve, principe, propise korišćenja izvora regionalnih (struktur-nih i kohezionih) politika definisali su u okvirnom propisu formiranom kaorezultat obuhvatne reforme prihvaćene 1988. godine. Osnovni principi refor-me bili su:103

� ublažavanje protivrečnosti između načela izrade dugoročnih progra-ma i prakse finansiranja projekta,

� sprovođenje zadatka da zajedničke i nacionalne forme potpore buduuporedive i transparentne,

� usklađivanje prava na potpore i izvore koji stoje na raspolaganju� tretman problema vezanih za zaštitu sredine i za zapošljavanje.

Cilj reforme je bio da:

212

ANDRAŠ VIGVARI

103 V. Forman (2000) 79–80 strana.

a. strukturalnu politiku ostvaruju sredstvima koja izazivaju prave eko-nomske efekte,

b. se subvencije vezuju za dugoročne programe ,c. budu izgrađeni partnerski odnosi između svih nosilaca interesa tan-

giranih strukturnom politikom.Četiri prva fonda deliuju pod skupnim nazivom Strukturalni fondovi

počev od 1989. godine. Ciljeve podrške odobrenih od strane Strukturalnihfondova Evropska zajednica je regulisala posebnom uredbom. Prvobitno jebilo utvrđeno da budu u službi pet ciljeva, koji su 1993. povećani na šest. Uperiodu 2000–2006 broj postavljenih ciljeva je smanjen.

Važeći prioriteti su sledeći:1. Pomaganje razvoja i strukturnog prilagođavanja ekonomski zaostalih

regija.2. Transformacija regija i pograničnih oblasti ili manjih teritorijalnih

područja koja su teško pogođena industrijskim nazadovanjem (zbogpreobražaja tradicionalnih industrijskih grana) i koja se suočavaju sarazličitim teškoćama transformacije društvene strukture.

3. Modernizacija sistema nastave, obuke i zapošljavanja u regijama nakoje se odnose prvoimenovani prioriteti.

Razvoju infrastrukture namenjeno je 30% Strukturalnih fondova, 30%jačanju sistema školovanja i daljeg obrazovanja sa svrhom potpomaganja tr-žišnih politika radne snage. „Ostatak” izvora od 40% troši se na proizvodneinvesticije, u prvom redu na podupiranje investicija manjih i srednjih razme-ra pomoću kojih se razvija industrijsko i poslovno okruženje.

Kohezioni fond je uspostavljen Ugovorom iz Mastrihta (1992.) i počeo jeda deluje od 1994. godine polazeći od saznanja realizacija otvorenih unutra-šnjih granica i već spomenuti kriteriji konvergencije iziskuju jačanje ekonom-ske i društvene kohezije između regija različitih stepena razvijenosti. Iz togFonda pomažu zemlje u kojima je GDP po jednoj glavi stanovnika nalazi is-pod 90% proseka EU.

Subvencije koje se mogu pružati iz izvora Fondova doznačavaju se pre-ma sledećim osnovnim načelima:� Adicionalnost. Uloga izvora Zjednice je samo dopunjujuća, cilj se ne

sastoji u zamenjivanju nacionalnih izvora. Propisuju postojanje sop-stvenih izvora potrebnih za sticanje fondovskih izvora. Kao vlastiteizvore sistem priznaje stabilne prihode. Pomoć iz ovakvih izvora mo-že da stekne onaj administrativno-samoupravni nivo, koji ima pou-zdane, i pravno zasnovane prihode. Ovaj princip se često definiše ikao načelo kofinansiranja, što znači da se od onoga ko traži subven-ciju očekuje da prikaže sopstveni izvor (minimum 15%).

� Partnerstvo. Taj princip znači zahtev saradnje između aktera zaintere-sovanih za teritorijalni razvoj sa razlikama u nivou (EU, centralna

213

MEÐUNARODNI OSVRT

uprava, regionalne uprave), pravnom statusu (privatni sektor, javnisektor, interesne zajednice), koji zastupaju različite grupe. Pripremuodluka koje se tiču teritorijalnog razvoja, finansiranje projekata njiho-vo praćenje i vrednovanje treba koordinisati institucionalno. To zah-teva stvaranje institucija i uslova vertikalne i horizontalne saradnje.

� Programiranje. Regionalna politika EU ima za cilj da se pomogne celi-na datog teritorijalnog sistema, ciljevi koji utiču na njegov razvoj.Ovaj princip znači, da umesto pojedinačnih finansiranja projekata ovifondovi treba da pomognu razvojnu praksu potpomognutu strate-škim i operativnim planiranjem koje se gradi odozdo pa na gore. Uokviru već pomenutog Prvog Delorovog paketa (predloženo je) tran-sformisanje prakse subvencionisanja ranije jednostrano zasnovane naprojektnom finansiranju. Izrada programa je trostepena. Prvi stepenje izrada nacionalnih, ili regionalnih razvojnih programa. Zajednicapriprema okvirne planove unijskih subvencija (Community SupportFramework, CSF). Kao rezultat pregovora između zemlje članice kojapotporu zahteva i Zajednice koja je daje priprem se plan realizacije(Operational Programme, OP).

� Koncentracija. Koncentracija znači, s jedne strane, usredsređivanje fi-nansijskih sredstava koji stoje na raspolaganju iz različitih izvora naregije kojima je to najneophodnije. Tom Prvom aspektu načela kon-centracije služi EIB, koji obavlja dopunu zajedničkih budžetskih izvo-ra i koordinisano uključivanje izvora, pri čemu EIB obezbeđuje ka-matne potpore i garancije radi dopune javnih novčanih sredstavaproisteklih iz raznih izvora. realizaciji ovog načela shodno drugomtumačenju služi nomenklatura statističkih teritorijalnih jedinica(NUTS – Nomenclature des Unites Territoriales Statistique), koja funkci-oniše kao sistem raspodele resursa. Ova teritorijalna razgraničenjaznače samo delimično podelu na administrativnoj bazi. Imaju se sma-trati poglavito kao jedinice statističkog evidentiranja. Značaj im se sa-stoji u tome, da prilikom proširenja dopunske potpore zemljama ko-je se priključuju biva obavljena po principu teritorijalnog ujednačava-nja, tehnički upravo shodno razvojnim prioritetima utvrđenim naosnovu NUTS. Prva tri nivoa se smatraju regionalnim nivoima, a četvr-ti i peti nivo odgovaraju lokalnom nivou. Nivoi su sledeći:

� NUTS 1 je nivo velikih regija� NUTS 2 je nivo regija� NUTS 3 je nivo županija� NUTS 4 je nivo mikroregija� NUTS 5 je nivo naselja.

Resursi iz Strukturalnih fondova karakteristično dospevaju na nivoeNUTS 2, NUTS 3 eventualno NUTS 4.

214

ANDRAŠ VIGVARI

Tabela 7.8.

Teritorijalna podela Mađarske po NUTS sistemu

Pripremu zemalja sa pridruženim statusom, koje sa nalaze pred priklju-čenjem EU pomaže od 2000. godine sa tri sredstva finansijske pomoći i jed-nim dopunskim izvorom. Ovi fondovi odgovaraju posle priključenja dosti-žnim izvorima potpore:� „novi Phare” to jest PHARE 2000 fond. Izvori proistekli iz ovog fon-

da služe pripremanju korišćenja Evropskog regionalnog fonda iEvropskog socijalnog fonda po priključenju. Od tog okvira 30% služiizgradnji institucija, dok 70% pomaganju pravne harmonizacije saZajednicom – dakle ostvarivanju karakteristično ne fizičkih investici-ja i drugih finansijskih potpora. U slučaju razvijanja institucija afirmi-še se načelo „twining”, što znači, da dati program teče u saradnji sajednim partnerom iz reda zemalja članica EU, u vidu nekog procesaučenja.

� ISPA (Strukturno-političko sredstvo pred priključenje). Odomaćujefunkcionisanje Kohezionog fonda. Može se upotrebiti za ciljeve zašti-te sredine i razvoja saobraćaja.

� SAPARD (Specijalni program priključenja za razvoj poljoprivrede iunutrašnjosti). Priprema korišćenja Evropskog poljoprivrednog i ori-jentacionog fonda.

� LISF (velike infrastrukturalne investicije), dopunsko sredstvo za ho-rizontalno finansiranje.

Cilj ovih fondova je delom otklanjanje faktora koji sprečavaju priključi-vanje ( na primer nezadovoljavajuće stanje na planu zaštite sredine), smanje-nje razvojnih razlika između pridruženih zemalja, odnosno potpomaganjeuspostavljanja uslova za korišćenje izvora Strukturalnih fondova i Kohezio-nog fonda dostižnih posle priključenja(dakle, stvaranje odgovarajućih siste-ma institucija, izvršenja, kontrole i monitoringa).

U zemljama članicama EU postoje raznovrsni sistemi lokalnih samou-prava i nema znakova pomeranja u pravcu nekakvog zajedničkog modela.Nacionalne osobenosti su se sačuvale i prema očekivanjima će se zadržati idalje. Promene imaju za cilj uspostvljanje nacionalnih regionalnih političkih

Nivo Naziv Broj jedinica

NUTS1 država 1

NUTS2 planska-statistička regija 7

NUTS3 županija (glavni grad) 20

NUTS4 statistička mikroregija 150

NUTS5 naselje 3135

215

MEÐUNARODNI OSVRT

institucionalnih sistema, koji bi obezbeđivali prilagođavanje strukturnompolitičkom institucionalnom sistemu EU. Koren procesa regionalne decen-tralizacije u zemljama Evropske zajednice predstavlja prethodno prikazanazajednička regionalna politika. Ona zahteva od zemalja članica, da iz razlo-ga evidentiranja, (statistika, planiranje) uspostave regionalni sistem. te jedi-nice su ujedno i sredstva pristupanja razvojnim resursima, zbog toga moguda, osim ovih pasivnih evidencijskih funkcija, dobiju i stvarna prava na od-lučivanje. Raspodela zadataka i nadležnosti između centralnih u supranaci-onalnih nivoa jeste pitanje odnosa unutrašnjih političkih snaga pojedinih ze-malja.

Nacionalni institucionalni sistem regionalne politike je u velikoj merideterminisan državnim uređenjem. U tradicionalno unitarističkim zemljama(Francuska, Ujedinjeno Kraljevstvo, Grčka, skandinavske zemlje itd.) supra-nacionalna uprava se javlja samo na lokalnom nivou NUTS 4 ili NUTS 5. re-gionalni nivoi koji se nalaze između obavljaju administrativne zadatke ipodređeni su centralnoj vladi. Stvarni rukovodilac regionalne politike je cen-tralna vlada, odnosno dekoncentrisani organi centralne uprave. Regija(NUTS 2, NUTS 3) ne raspolaže stvarnom kompetencijom. Jedan deo unita-rističkih država je sačuvao ovu strukturu državnog uređenja (Švedska, Fin-ska).

Drugi deo unitarističkih država je jedan deo vlasti delegirao na regional-ni nivo i time novi supranacionalni nivo ima određenu ustavnu ulogu u re-gionalnom razvoju (Francuska, Velika Britanija).

Treća grupa unitarističkih država se regionalizovala, što znači, da regijaznači neposredno izabrani nivo uprave, sa ustavnim pravom i zakonodav-nom moći (Italija, Španija).

Federalističke, savezne države (npr. Austrija, Nemačka, Belgija) imajukarakteristiku da je regija tradicionalno samostalan faktor vlasti, centralnavlada nije u stanju da jednostrano eliminiše njihovu ulogu donošenja samo-stalnih odluka. U ovim zemljama savezne države su prirodni subjekti regio-nalne razvojne politike.

Ključne reči⌧ Anglosaksonski model⌧ Banke samouprava⌧ Deonice samouprava⌧ Firme za klasifikaciju⌧ Fiskalni kriteriji⌧ Fondovi za pomoć u priključenju⌧ Germanski model, mediteranski model⌧ Klasifikacija kredita, rating

216

ANDRAŠ VIGVARI

⌧ Kohezioni fond⌧ Kontinentalni model⌧ Kriteriji konvergencije⌧ Pravila funkcionisanja zajedničkog budžeta⌧ Principi zajedničke budžetske politike⌧ Rating company⌧ Sistem NUTS⌧ Skandinavski model⌧ Specijalne oblasti⌧ Strukturni fondovi⌧ Ustanove za tretiranje rizika kredita samouprava⌧ Zajedničke inicijative⌧ Zajednički budžet

Kontrolna pitanja1. Koje modele samoupravljanja poznajete?2. Na osnovu kojih principa se mogu uporediti različite sisteme samou-

pravljanja?3. Uporedite nacionalne budžete i zajednički budžet Evropske unije?4. Kako možemo tumačiti podatke iz tabele 7.9?5. Koji su ciljevi, a koja su sredstva ostvarivanja regionalne politike

Evropske unije?

217

MEÐUNARODNI OSVRT

218

ANDRAŠ VIGVARI

U ovom poglavlju ćemo pokušati da ukažemo na ulogu i značaj strate-škog planiranja i upravljanja u razvoju lokalne zajednice. Strateško planira-nje je metodološka upravljačka alatka koja je upotrebljiva u svim sferamadruštvenog života. Kada govorimo o javnim finansijama na lokalnom nivou,strateško planiranje i upravljanje ima poseban značaj u ulogu za definisanjeefektivnog kapitalnog budžeta – dela lokalnih javnih finansija od koji nepo-sredno zavisi razvoj i perspektive lokalne zajednice. Drugi deo poglavlja jeposvećen upravo pitanju pripreme kapitalnog budžeta i posebno pripremi,evaluacij i selekciji projekata kapitalnog budžeta .

8.1. Strateško planiranje i budžetski proces

Strateško planiranje ili (u modernijoj varijanti) strateški menadžment,predstavlja moćnu upravljačku alatku koja je najpre razvijena u korporacij-skom poslovnom svetu. Stoga je logično da se u tom okruženju i dalje najvi-še koristi. Ipak od samog početka njegove primene, strateško planiranje jeušlo u praksu gotovu svih društvenih delatnosti. Kada govorimo o domenujavnih finansija. oblast u kome je strateško planiranje verovatno našlo najve-ću primenu u razvijenijim sredinama, postalo jedan od nezamenjivih upra-vljačkih instrumenata jeste upravo – razvoj lokalne zajednice.

8.1.1. Definicija

U literaturi je prisutan priličan broj definica strateškog planiranja i strate-škog menadžmenta. Kada govorimo o strateškom planiranju razvoja lokalnezajednice, jedna od veoma korisnih definicija bi mogla da bude sledeća „Stra-teško planiranje je …sistematski proces u kome lokalna samouprava, zajedno sa lokal-nim poslovnim subjektima i građanima, utvrđuje značajna pitanja i postavlja realneciljeve, zadatke i strategije za rešavanje tih pitanja. Strateško planiranje se, na primer,može koristiti za planiranje privredog razvoja ili kapitalnih ulaganja zajednice.”104

88.. SSTTRRAATTEEŠŠKKOO PPLLAANNIIRRAANNJJEE II PPRRIIPPRREEMMAA KKAAPPIITTAALLNNOOGG BBUUDD��EETTAA110033

219

103 Napisao dr Zvonko Brnjas.104 Ovo je definicija koja je usvojena na projektima USAID posvećenim razvoju lokalnih za-

jednica i može se naći u više priručnika i trening materijala posvećenih ovoj oblasti.

Kvalitet ove definicije je u njenom insistiranju na nekoliko komponentikoje su zaista ključne za uspešnu primenu strateškog planiranja u lokalnimzajednicama. Prva se odnosi na njenom insistiranju na sistematičnosti i kon-tinuiranosti procesa. On se mora vršiti u redovnim intervalima, najmanjejednom godišnje, tako da postane rutinska funkcija u radu lokalne samou-prave. Druga se odnosi na činjenicu da se njome ukazuje na sve relevantne su-bjekti lokalne zajednice: lokalna vlast (prema novom zakonu to su: gradona-čelnik, gradski menadžer, opštinsko veće i skupština opštine); građani i gru-pe građana; privredni subjekti. Konačno, strateško planiranje se definiše kaosredstvo upravljanja kojim se rešavaju značajne lokalne potrebe i problemi sa ko-jima je suočena lokalna zajednica. Kao takvo može se koristiti za rešavanjapitanja kapitalnih ulaganja, javnih usluga i budućeg privrednog razvoja.

U savremenim uslovima u zemljama sa tržišnom privredom, teško jeuopšte zamisliti uspešan i efikasan razvoj lokalnih zajednica bez strateškogplaniranja, to jest bez sveobuhvatnog procesa strateškog upravljanja kojiuključuje planiranje, implementaciju i ocenu postignutih efekata. Strateškoplaniranje je podjednako važno kako za opštine koje imaju obilje finansijskihsredstava, tako i za one koje imaju nedovoljno sredstava. U oba slučaja, op-timalna raspodela budžetskih sredstava mora da bude zasnovana na priori-tetima razvoja opštine definisanih u procesu strateškog planiranja. Opštinekoje se bave strateškim planiranjem po pravilu su uspešnije, efikasnije, pri-stupačnije građanima i pokazuju veću odgovornost za potrebe lokalne zajed-nice. Strateško planiranje po svojoj prirodi je proces koji proces upravljanjarazvojem lokalne zajednice čini u najvećoj mogućoj meri transparentnim ikoji omogućava da svi relevantni subjekti neposredno učestvuju u planira-nju budućnosti lokalne zajednice.

8.1.2. Preduslovi uspešne primene strateškog planiranjau lokalnim zajednicama

Strateško planiranje uvek obuhvata niz, manje ili više, složenih tehnič-kih pitanja: prikupljanje podataka, njihova obrada primenom različitih vrstakvantitativnih i kvalitativnih tehnika analize, sumiranje rezultata analiza injihovo korišćenje za donošenje odgovarajućih odluka. Od učesnika koji suu ovom procesu donosioci odluka, ne očekuje se da u potpunosti vladaju teh-nikama planiranja, ali se očekuje da poseduju osnovno razumevanje načinavođenja procesa strateškog planiranja, naročito od strane rukovodilaca pro-cesa. To se muđutim očekuje od osoblja koja, uslovne rečeno, „servisiraju”ceo proces. Oni imaju obavezu da prikupe sve potrebne informacije za dono-šenje kvalitetnih starteških odluka, da ih na odgovarajući način obrade, a topodrazumeva i da u tehničkom smsilu dobro razumeju tehnologiju odvija-nja procesa startečkog planiranja.

220

ANDRAŠ VIGVARI

Istovremeno, ono se gotovo nikada ne svodi samo na tehnička pitanja:strateško upravljanjanje se po svojoj definiciji odnosi na proces donošenjastrateških odluka, a on je uvek povezan sa političkim odnosima. To važi usvakoj sredini uključujući i sredinu kakve su poslovne korporacije. Utolikoto više važi sa lokalne zajednice i lokalnu upravu, gde su politički odnosi sa-stavni deo procesa i strukture.

Utoliko je proces strateškog planiranja u lokalnim zajednicama kompliko-vaniji, sa mnogo više učesnika neko u drugim okruženjima, sa mnogo više (po-tencijalno) konfliktinih interesa, itd., pa su i preduslovi uspešnog odvijanjaprocesa složeniji. Od suštinskog je značaja da se kao preduslov obezbedi od-govarajuće okruženje (misli se pre svega na političko, ali isto tako i pravno, kaoi ekonomsko okruženje). Ono mora da bude uređeno tako da ovlašćenja nadlokalnim resursima moraju da budu jasno definisana i razgraničena izmeđunajvažnijih učesnika. Dalje, potrebno je da najvažniji akteri procesa imaju pot-puno razumevanje procesa strateškog planiranja, ako i da budu spremni daprihvate predloge izmena lokalnog okvira koje iz ovog procesa mogu da pro-izađu, a zatim i da budu spremni da ih implementiraju. Pitanje saglasnosti okoglobalnih opredeljenja, tj. pitanja kao što su misija i strateški ciljevi, je takođejedno od pitanja koja mogu da budu posebno osetljiva u složenim političkimuslovima. Stoga je neophodno da svi učesnici imaju slične ili identične stavo-ve u ovom domenu, štaviše, očekuje se da u ovaj deo procesa bude uključenai najšira javnost. Ovako visoki zahtevi i preduslovi koji moraju da se ispuneda bi se proces odvijao efektivno, učesnici u procesu moraju da imati odgo-vaarjuće kvalitete i sposobnosti. Od njih se očekuje da poseduju viziju, čvrstauverenje i političku hrabrost da reaguju na predloge ostalih, da uzimaju u ob-zir mišljenja poslovnih i političkih subjekata, vlasti i javnosti, kao i da se radena uspostavljanju saradnja između učesnika sa nepodudarnim interesima.8.1.3. Model strateškog planiranja u lokalnim samoupravama

Slično kao kod definisanja procesa strateškog upravljanja, i kod defini-sanja odgovarajućih modela za njegovo odvijanje, u literaturi je moguće na-ći priličan broj različitih modela. Ipak, bez velikog rizika da pogrešimo, mo-žemo da zaključimo da između svih tih modela u osnovi nema suštinskihrazlika i da se oni svode na nekoliko osnovnih komponenti. Razlike se obič-no odnose na metodološka pitanja, kao što je na primer, da li definisanje stra-teških ciljeva treba posmatrati kao deo strateškog procesa ili su oni kompo-nenta koja mu prethodi: kada se definišu ciljevi, onda se pristupa definisa-nju načina da se oni ostvare (implementacija strategije). Jedna od pitanja ko-je je u literaturi predmet sporenja jeste i da li vizija prethodi misiji, ili obrnu-to: najpre akteri procesa treba da sagledaju, razumeju i usvoje svoju misiju,a da zatim na osnovu toga razvijaju viziju i strateške ciljeve da bi se ona is-punila na najbolji mogući način.

221

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD�ETA

Model insistira na nekoliko ključnih komponenata koje se moraju uzetiu obzir prilikom formulisanja procesa strateškog planiranja u lokalnoj samo-upravi, a naročito sledeće:105

8.1.3.4. Analiza i ocena okruženje

Planiranje bilo kog procesa, a pogotovo procesa strateškog planiranja, semora bazirati na realnoj proceni uslova okruženja unutar zajednice. Ovo pod-razumeva procenu spoljašnjih i unutrašnjih faktora. Spoljašnje okruženje mo-že biti takvo da lokalna samouprava nije u stanju da promeni određene uslo-ve koji se propisuju na višem nivou vlasti. Naravno, ovde se misli da je takvasituacija „u načelu” – u svakom pojedinačnom slučaju ne mora da bude tako.Postoje neka pitanja, npr. zakonska regulativa koja se odnosi na lokalnu samo-upravu, koja se na nivou lokalne samouprave čine na prvi pogled, kao ekster-no definisana. Ipak lokalna samouprava ima načina da utiče na mnoga od za-konskih rešenja, ako ne direktno, onda indirektno: stavljajući primedbe napredloge zakona, lobirajući u zakonodavnim telima, asocijacijama i drugim in-stitucijama i organizacijama i sl. Na pitanja vezana za interno okruženje, lokal-na uprava ima mogućnost neposredne kontrole i uticaja. Ona može da donosipropise koji su u njenoj nadležnosti, može da usmerava lokalni ekonomskirazvoj, da planira korišćenje i da uređuje lokalnog građevinskog zemljišta, itd.Naravno i ovo važi „u načelu”: propisi u jednoj zajednici ne mogu da se dra-stično razlikuju od sličnih rešenja u susednim opštinama; na lokalni ekonom-ski razvoj se mođe uticati, ali ipak je on pre svega funkcija biznisa, itd.8.1.3.5. Vizija i vrednosti

Na osnovu procene radnog okruženja lokalne zajednice, od suštinskogje značaja da se razvije sistem lokalnih vrednosti i vizija prihvatljivih za ve-ćinu predstavnika lokalne vlasti i širu zajednicu, odnosno građane i privred-ne subjekte. Vizija društvene zajednice predstavlja širu perspektivu za bu-dućnost i treba da posluži kao smernica za sve učesnike u procesu strateškogplaniranja. Vizija takođe ima ulogu da osigura da svi učesnici u procesu, čaki kad ne postupaju potpuno istovetno, ostanu na istom putu tokom procesa.Vrednosti jesu zajednička znanja, mišljenja i stavovi svih učesnika, a koji setiču svrhe, unutrašnje (organizacione) kulture i opšteg ponašanja unutar or-ganizacije i društva. Vizija društvene zajednice kao i njene vrednosti su obič-no dugoročne i menjaju se tek tokom dugog vremenskog perioda. Glavnauloga vrednosti jeste da osiguraju da se vizija društvene zajednice i njena bu-dućnost ne naruše budućim promenama uzrokovanim političkim ili van-po-litičkim faktorima.

222

ANDRAŠ VIGVARI

105 Ovo je model koji je izradio tim za finansijsko upravljanje-kancelarija u Beogradu, uokviru programa za reformu lokalne samouprave – SLGRP, projekat koji finansira USAID, arealizuje se u periodu od 2001 – 2005. g.

8.1.3.6. Misija i liderstvo

Misija (što je u korenu reči) odražava svrhu postojanja i funkcionisanjalokalne uprave. Dok vizija društvene zajednice odslikava širu perspektivu,misija društvene zajednice jeste jasno definisan širok sistem ciljeva koji služida pojasni ovu širu sliku na detaljniji način. Obično je to kratak opis buduć-nosti opštine (sa ili bez kratkog objašnjenja). U suštini, misija se može defini-sati kao jedinstveni, najširi cilj društvene zajednice. Funkcija misije je, presvega, da obezbedi jedinstvo plana i akcije svih učesnika u procesu planira-nja. Imajući u vidu gore spomenutu složenost ovog procesa u uslovima lo-kalne uprave i veliki broj aktera koji nemaju uvek identične ciljeve i interese(štaviše ponekad oni mogu da budu i suprotstavljeni), jasno je da misija imaizuzetno važnu integrativnu funkciju u ovom procesu. Tesno povezano samisijom je i kategorija liderstva. Misija obezbeđuje jedinstvo stavova, sudo-va i najopštijih vrednosnih opredeljenja – u implementaciju strategije, među-tim, to nije dovoljno. Potrebno je ostvariti i akciono jedinstvo, a ono se na naj-efektivniji način postiže okupljanjem aktera strateškog procesa oko ličnosti,ili u savremenim uslovima češće, oko upravljački timova, koji imaju jasnu,snažnu viziju, ali i sposobnost da je prenesu na druge, i da ih u tom procesumotivišu i usmere ka zajedničkom cilju.

8.1.3.7. Ciljevi

Ciljevi su sredstva upravljanja čija je svrha da akterima upravljačkogprocesa ukažu na neposredne korake i međufaze u implementaciji strategijekoje vode ka neposrednom ostvarenju vizije i misije društvene zajednice.Dok misija daje širi pravac i smisao, višestruki ciljevi se uspostavljaju kakobi se konkretizovalo usmerenje za svakodnevni rad lokalnih vlasti, kao i zadruge subjekte uključene u taj proces. Takvi ciljevi se često definišu tokomprocesa izrade budžeta kako bi se postigla utvrđena vizija i misija društvenezajednice uzimajući obzir dostupne resurse.

8.1.3.8. Strategija

Polazeći od konteksta ovog modela, startegija bi se mogla odrediti kaoplan akcije za realizaciju postavljenih strategijskih ciljeva. U užem smislu sa-držaj strategije bi činio izbor nekoliko najvažnijih (prioritetnih) strateškihoblasti u kojima lokalna zajednica želi da usmeri svoj razvoj; važna kompo-nenta strategije jeste i definisanje optimalnih odnosa između ovako definisa-nih oblasti, tj. utvrđivanje mogućih oblasti u kome se može postići sinergija,tako da se obezbedi najbolje moguće iskorišćenje angažovanih resursa; ko-načno, startegija uključuje i definisanje tempo i dinamiku rasta izabranih pri-oritenih oblasti

Slika 8.1.

223

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD�ETA

Proces strateškog planiranja i upravljanja

224

ANDRAŠ VIGVARI

OKRU�ENJE

MISIJA

STRUKTURA

OCENA UÈINKA

SISTEMI

STRATEŠKI PLAN– Ciljevi– Zadaci

IMPLEMENTACIJA– Efikasnost– Efektivnodt– Kvalitet i usluga– Finansijski rezultati– Nadzor

LIDERSTVO– Pristup– Uloga– Metod

VREDNOSTI– Svrha– Kultura– Ponašanje

VIZIJA– Usmerenje– Inspiracija

8.1.3.9. Struktura i sistemiStrategija je, dakle, plan za realizaciju vizije, misije i ciljeveva, da bi se

plan realizovao, potrebno je obezbediti odgovarajuće upravljačke instrumen-te/sredstva. Struktura se odnosi na način na koji je uspostavljena organizaci-ja lokalnih vlasti da bi se ispunila viziju i misiju. Generalno važi teza da„struktura sledi strategiju”, tj. da se organizaciona struktura postavlja takoda se ona podrži izabranu strategiju. Jasno je da, ako na primer, neka lokal-na zajednica, donese stratešku odluka da podsticanje lokalnog ekonomskograzvoja bude jedan od prioriteta razvoja, da će onda i u organizaciji lokalneuprave, biti ustrojena odgovarajuće odeljenje koje će se baviti isključivo ovimpitanjem, da će ono biti u specifičnim vezama sa ostalim odeljenjima (takvimkoje će mu omogućiti do dobije neposrednu podršku od njih), i sl.

Najzad, sistemi se odnose na sredstva upravljanja za postizanje strategi-je unutar definisane strukture. Sistemi, kao što je godišnji budžet (koji je presvega upravljačko sredstvo), su izrađeni da bi se na odgovarajući način ras-podelila resursa i odgovornosti za javne rashode prilikom ostvarenja misije ivizije društvene zajednice. Slično gornjem primeru sa organizacijom, i koddefinisanja upravljačkih sistema, nadležnosti i ovlašćenja pojedinih upra-vljačkih tela će se definisati zavisno od definisanih strateških oblasti, tj. odpostavljenih prioriteta.8.1.3.10. Implementacija

Ovo je faza u kojoj se sve komponente procesa aktiviraju i u kome seopredeljeni resursi (materijalni, finansijski, ljudski) stavljaju u funkciju. Ka-da govorimo o strategiji lokalne zajednice, u ovoj fazi se aktiviraju budžetskasredstva namenjena razvoju. U zavisnosti od toga koliko je dobro obavljenposao tokom prethodnih faza, implementacija bi trebalo da bude efikasna(uz najniže troškove), efektivna (sa što je moguće boljim rezultatima), što bitrebalo da obezbedi visok nivo usluga, povećani učinak i odlične finansijskerezultate.8.1.3.11. Evaluacija i kontrola ostvarenja strategije

Samoocenjivanje jeste završna faza procesa strateškog planiranja. Isto-vremeno, završetkom ovog koraka dolazi se do početka jednog potpuno no-vog procesa koji se sprovodi u narednoj godini. On služi da se uporede stra-teški plan sa delovanjem lokalnih vlasti. Njime se takođe ustanovljuju nivoiuspeha, moguće prepreke i poteškoće. Na osnovu rezultata ove ocene prepo-ručuju se korektivne mere kako bi se poboljšao sveukupni učinak strateškogplaniranja za sledeću godinu.8.1.4. Praktična iskustva u zemljama u tranziciji

Kao što smo na početku ovog poglavlja rekli, u literaturi se može naćiviše modela strateškog planiranja i upravljanja koji se, uprkos napora auto-

225

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD�ETA

ra da ga učini jedinstvenim, tj. drugačijim od drugih – u osnovi oni se svodena, gore navedene, bazične komponente.

Na ovom mestu bi se ipak osvrnili na jedan od ovih model: to je modelkoji je razvila konsultanstak kuća Berman Group iz Njujorka, SAD. U pita-nju je model koji je spomenuta konsultantska kuća primenjivala (a to i daljeuspešno čini) u Centralno-Istočnim zemljama Evrope, naročito u Češkoj, Slo-vačkoj i Poljskoj, kao i SAD – upravo u formulisanju strateških planova eko-nomskog razvoja lokalnih zajednica. Ovaj model, dakle, u osnovu sadrži svenavedene komponente i u tome nije posebno specifičan, ali uz sve ovo on po-seban akcenat daje na komponentu organizacije procesa i njegovog struktu-riranja u skladu sa specifičnostima lokalnih zajednica.

Iskustvo u primeni ovog modela ukazuju, dakle, da je u primeni proce-sa strateškog upravljanja u lokalnim zajednicama, posebno osetljiva faza onau kojoj se formira tim koji će ga realizovati, a zatim i naredna faza u kojoj seuspostavljaju pravila njegovog funkcionisanja.

Radi postizanja glavnih ciljeva, veoma je preporučljivo da opštine i gra-dovi oforme posebne operativne grupe, na primer strateški razvojni tim, kojiće se sastojati od opštinskih rukovodilaca odgovornim u posebnim oblasti-ma od suštinskog funkcionalnog značaja kao što su: opštinska administraci-ja, urbanizam, ekonomski i širi društveni razvoj lokalne zajednice, razvojljudskih resursa/personala, komunalna preduzeća, itd. Članove strateškograzvojnog tima treba da imenuje gradonačelnik i oni za svoj rad odgovrajugradonačelniku i opštinskom veću u obezbeđivanju pravilne godišnje prime-ne vizije i strateškog plana društvene zajednice.

Sveobuhvatna uloga strateškog rukovodećeg tima, mogla bi se sažeti nasledeće:� da planira, izvršava i ocenjuje strategiju cele organizacije kojom se

ostvaruje vizija i ciljevi Veća i zadovoljavaju važne potrebe društva;� da članovi Veća budu vizionari budućeg razvoja grada, odgovorni za

to da obezbede stratešku prednost i uslove;� da obezbede pouzdano rukovodstvo koje može poslužiti kao primer

i ustroje organizaciju u kojoj ljudi mogu biti uspešni. Na operativnomnivou njihova odgovornost odnosi se na razvoj i sprovođenje godi-šnjeg organizacionog radnog plana.

Ovaj process, dakle, mora da bude vođen od strane pažljivo izabranegrupe lokalnih lidera, koji može da se nazove Strateškim timom za razvoj lo-kalne zajednice. U meri u kojoj ova grupa ljudi funkcioniše u ovom timu i umeri u kojoj zaista verodostojno reprezentuje liderstvo u zajednici, zavisi ko-načni kredibilitet plana koje budu napravili, tj.mera u kojoj će on biti prihva-ćen od strane ostalih članova zajednice, bez čega se n ijedan plan ne možeuspešno implemenirati.

226

ANDRAŠ VIGVARI

Upravo iz ovih razloga, nosilac ideje da se inicira proces planiranja bimorao da bude „prvi” čovek lokalne uprave – gradonačelnik (ili po još uvekvažećim zakonima u Srbiji – predsednik opština)106. On je najčešće osoba ko-ja vodi Strateški tim, a ako ne, onda ga u svakom pogledu podržava, obezbe-đuje mu potrebnu, finansijsku, kadrovsku i kada zatreba i političku podršku.U poslednjem slučaju, na čelo Strateškog tima može da se nađe Gradski me-nadžer (funkcija koja se i u Srbiju uvodi novim Zakonom o lokalnoj samou-pravi), ili neko od vodećih članova Izvršnog odbora.

Pitanje veličine, tj. broja članova koji čini Strateški tim je veoma značaj-no. Neophodno je obezbediti da on bude dovoljno velik da bi bio reprezen-tativan i istovremeno dovoljno mali da bi tim mogao da funkcioniše – presvega, da bi donosio važne odluke na efikasan način. Iskustvo koje ima Ber-man Group je, da bi taj broj trebalo da se kreće između 20 i 35 ljudi.

Naravno, od značaja je i ko sve treba da uđe u ovu grupu, tj. kakva bitrebalo da bude struktura ove grupe. Pored spomenutih čelnih ljudi lokalnezajednice, u grupu bi mogli i trebali da uđu: � Izabrani zvaničnici lokalne vlasti – pored gradonačelnika, to su i

predsednik opštinske skupštine, i članovi opštinske skupštine; � Direktori velikih kompanija� Istaknuti preduzetnici� Direktori lokalnih banaka� Direktori komunalnih preduzeća� Direktori/načelnici opštinskih odeljenja� Predsednici lokalnih trgovinskih komora� Direktori urbanizma i agencija za nekretnine� Direktori škola i dekani visokih škola i fakulteta� Direktori lokalnih medija� Direktori zavoda za tržište rada,� i dr.

Ovo je, naravno, samo ilustrativna lista, koja može biti i šira, ali i uža.Suština kod izbora članova grupe je, kao što je rečeno, da se obezbedi njenacelovitost tako što će se u nju uključiti svi relevantni „stakeholder”-i, tj. svisubjekti koji imaju interese i koji na manje ili više direktan način mogu dautiču na razvoj lokalne zajednice. Stakeholdere, dakle, čine relevantni pred-stavnici lokalne vlasti, predstavnici institucija koje svojim aktivnostima uti-ču na razvoj lokalne zajednice, lideri iz okvira poslovne zajednice i to kakoiz javnog sektora, tako (naročito) iz privatnog sektora. Jedan od ključnih ci-ljeva u radu Strateškog tima jeste postizanje efektivne koalicije između pred-stavnika javnih i privatnih interesa. Stvaranje odgovarajuće strukture tima u

227

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD�ETA

106 Zakon o lokalnoj upravi predviđa da se već na prvim narednim lokalnim izborima, naćelo srpskih opština stanue izabrani Gradonačelnik, umesto da, kao do sada, opštinska skup-ština bira predsednika opštine.

ovom smislu obezbeđuje usklađivanje mogućih konfliktnih interesa izmeđurazličitih grupa, a samim tim i uslove za njegov efektivan rad.

Berman Group-a je sumirala svoja iskustva iz rada strateških timova urazvoju strateških planova lokalnih zajednica u zemljama istočne Evrope. Unastavku su navedeni neki od praktičnih sugestija i saveta o sadržaju rada inačinu funkcionisanja tima, koje mogu da budu od pomoći u unapređenjunjegovog rada. Tako strateški tim treba da:� razvije dinamički (vremenski) plan realizacije plana� bude promoter projekta, tj. da razvija javno mnenje o potrebi i koristi

starteškog planiranja� poziva ostale subjekte koji mogu da budu od koristi u ovom procesu,

da uzmu učešće u nekim od faza i da daju svoje doprinose;� pregleda i odobrava stručne i informativne izveštaje� organizuje anketu o odnosu i očekivanju poslovne zajednice prema

lokalnoj vlasti� razrešava konfliktne situacije i trudi se da obezbedi da konačna ver-

zija strateškog plana bude u najvećoj mogućoj meri odraz konsenzu-sa i jedinstvene vizije članova zajednice,

� postane osnova trajnog partnerstva privatnog i javnog sektora.Jedna od važnih sugestija je da predsednik Strateškog tima NE bude

gradonačelnik, kao ni bilo koji drugi visoki službenik iz lokalne uprave. Šta-više, oni treba da se potrude da na čelo tima bude posebno istaknuti pred-stavnik lokalne zajednice izvan uprave – ugledni biznismen ili predstvanikbilo koje druge profesije. Razlog ovome je potreba da se široj javnosti poša-lje jasni signal da izrada starteškog plana nije „posao” koji je lokalna upravapreuzela da odradi, već da je u pitanju zadatak od opšteg interesa u kome bitrebalo da učešće uzmu predstvanici iz svih segmenata zajednice, uključuju-ći istaknute pojedince, ako i sve zainteresovane građane.8.1.5. Specifičnost primene strateškog planiranja

i upravljanja na nivou lokalne zajednice

Kao što je na samom početku ovog poglavlja rečeno, mada je strateškoupravljanje upravljački instrument koji je moguće primeniti u veoma različi-tim uslovima i sredinama, kada govorimo njegovoj primeni na nivou lokal-ne zajednice, moramo da imamo vidu neke od specifičnosti. Upravljački timu lokalnoj zajednici mora u svakom trenutku da bude svesna ovih specifič-nosti i da prilikom primene koncepata strateškog upravljanja, usmerava pro-ces u skladu sa njima. Tako na primer, moraju se imati u vidu:8.1.5.1. Tehničke specifičnosti

U zemljama u tranziciji prisutne su velike razlike u pogledu tehničkeopremljenosti (ima se u vidu pre svega opremljenost informacionom tehno-logijom) uprava pojedinih lokalnih zajednica. Kako se proces strateškog

228

ANDRAŠ VIGVARI

upravljanja (prikupljanje, analiza i obrada podataka, donošenje ekspertskihodluka) u velikoj meri oslanja na savremenu informacionu tehnologiju, me-nadžeri moraju da planski proces prilagode realnim tehničkim mogućnosti-ma u kome se odvija.8.1.5.2. Znanje

Slično tehničkim ograničenjima menadžeri procesa moraju da imaju uvidu i znanja sa kojim akteri procesa raspolažu. U ovim sredinama nije neu-običajena situacija da akteri (naročito oni koji donose odluke-političari) po-nekad nedovoljno poznaju koncepte strateškog planiranja. Stoga je u procesponekad potrebnu uneti i elemente edukacije, pa čak i razjašnjavanje osnov-ne terminolgije.8.1.5.3. Kulturološke specifičnosti

Proces treba strukturirati tako da njegovi očekivani rezultati budu real-ni i ostvarivi sa stanovišta specifičnosti u lokalnoj internoj kulturi. Ovde semisli na neke lokalne specifične vrednosti, stavove, način prosuđivanja, i sl.koji utiču na to kako će se process odvijati, da li će biti prihvatljiv za lokalneaktere, i kanačno stoga da li će dovesti do očekivanih rezultata.8.1.5.4. Političke specifičnosti

Konačno, u zemljama u tranziciji koje su u političkom smislu po defini-ciji nestabilne i to na svim, pa i na lokalnom nivou, menadžeri procesa mo-raju da pažljivo dizajniraju i primenjuju proces strateškog upravljanja, takoda se preduprede sve prepreke iz ovog domena koje mogu da se u toku nje-gove realizacije pojave. Potrebno je, dakle, imati u vidu odnose snaga politič-kih aktera, osnovne sličnosti i razlike političkih programa najjačih aktera, i sl.8.1.6. Kako učiniti proces održivim?

Gore nabrojane specifičnosti koje vrlo često opterećuju proces strate-škog upravljanja na lokalnom nivou, ujedno ukazuju i na njegovu složenosti na brojne opasnosti koje ga prate u praksi i koje mogu da utiču da ovaj pro-ces postane samo teorijska vežba bez uticaja na stvarni život, ili samo „jed-nokratni pokušaj” bez mogućnosti da se ponovi i realizuje u budućnosti.

Iskustva kroz koja su lokalne zajednice prošle u ovom procesu ukazujuna neke stvari na koje je potrebno obratiti pažnju u procesu primene proce-sa starteškog upravljanja u lokalnoj zajednici i koje mogu da smanje opisanerizike. Posebno je značajno da uvaže sledeće dve preporuke:8.1.6.1. Realističnost ciljeva i vidljivost rezultata

Upravo zbog gore spomenutih ograničenja u pogledu iskustva i pozna-vanja procesa i kulturoloških razlika, od velikog je značaja da se ciljevi pro-cesa postave realistično, možda nekada i malo opreznije (niže) da bi se obez-bedilo da prvi efekti procesa budu pozitivni i svima vidljivi. Poverenje i raz-

229

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD�ETA

umevanje svih učesnika, uključujući i celokupnu zajednicu, naročito u prvimpokušajima da se process strateškog planiranja uvede u praksu, se može po-stići samo ukoliko ono doprinese postizanju neposrednih i svima vidljivihrezultata.8.1.6.2. Postupnost u implementaciji

Proces treba realizovati u fazama, što podrazumeva da su sve faze uklju-čene u planirane aktivnosti, i to:� Razvoj misije i vizije,� Definisanje ciljeva i zadataka,� Obuka i upoznavanje sa procesom (ukoliko je potrebno),� Faza prikupljanja informacija, uključujući i analizu prednosti, slabo-

sti, mogućnosti i izazova projekta, kao i procenu raspoloživih sred-stava (lokalnih i spoljašnjih),

� Utvrđivanje raspoloživih alternativa,� Utvrđivanje prioriteta i donošenje odluka uz učešće javnosti.

8.1.6.3. Uspostavljanje, a zatim i uvažavanje pravila odvijanja proces

Neki od ključnih elemenata i/ili svojstava procesa na koje je potrebno po-sebno obratiti pažnju kako bi se izbegao koncept „jednokratnog pokušaja” susledeći: svi lokalni učesnici moraju biti uključeni u proces od samog početka,proces mora biti transparentan i javnost upoznata sa informacijama, proces sene sme odvijati ad hoc, mora se zabeležiti i detaljno opisati za potrebe budućeprimene, struktura i procedure procesa se moraju redovno uspostavljati, tokomimplementacije i na kraju procesa lokalna samouprava treba da vrši ocenu od-vijanja procesa i predvidi neophodne izmene za buduće implementacije, vremei sredstva moraju biti planirana tako da omogućavaju dugoročnost planiranja.

8.2. Kapitalni budžet

8.2.1. Definicije

Kapitalni budžet predstavlja deo ukupnog budžeta koji se odnosi na dugoročnaulaganja lokalne zajednice (znači ulaganja koja prevazilaze vremenski hori-zont tekućeg budžeta od jedne godine). Kapitalnim budžetom se izdvajajusredstva namenjena ulaganjima kao što su npr. ulaganja u izgradnju lokalnihputeva, mostova, javnih zgrada i sl. na području jedne opštine.

Proces pripreme strateškog plana razvoja lokalne zajednic koji smo ob-radili u prethodnom poglavlju je neposredno povezan sa pripremom kapital-nog budžeta, ili tačnije ona predstavlja neposredni nastavak ovog procesa. Je-dan od najvažnijih finalnih rezultata procesa strateškog planiranja jeste listapotencijalnih projekata lokalne zajednice koje bi u određenom budućem pe-riodu trebalo realizovati. Pripremanje kapitalnog budžeta je ključni (inicijal-

230

ANDRAŠ VIGVARI

ni) deo implementacije strateškog plana u kome se na duži rok opredeljujuresursi lokalne zajednice namenjeni ovoj svrsi.

Implementacija lokalnih budžeta podrazumeva implementaciju velikogbroja projekata. Što je opština veća, to su potrebe koje se posredstvom budže-ta zadovoljavaju brojnije i raznovrsnije, pa je utoliko i broj projekata iz njegafinansiraju veći. Stoga je korisno razdvojiti sve ove projekte na dve grupe:projekti vezani za tekuće aktivnosti i kapitalni projekti. Izdvajanje kapital-nog budžeta kao posebnog, specifičnog dela ukupnog budžeta lokalne za-jednice se i čini upravo iz ovog razloga – da bi se i izvori finansiranja prila-godili specifičnostima ovih grupa projekata.

Mada definisanje kapitalnih projekata na prvi pogled to ne bi trebalo dapredstavlja složeniji zadatak, često to i nije tako jednostavno. Dva su osnov-na kriterijuma koja se koriste u razlikovanju kapitalnih od tekućih projekata:

Prvi je da je u pitanju projekat sa kojim se obezbeđuju usluge lokalnojzajednici za jedan duži period. Drugi je da je u pitanju veći izdatak u odno-su na standardne izdatke u okviru tekućeg budžeta.

Usluge ili dobra (obično su u pitanju objekti) koji se finansiraju sredstvi-ma iz kapitalnih budžeta, su nakon realizacije projekta na raspolaganju gra-đanima u dužem periodu: put koji se izgradi na ovaj način će se koristiti du-gi niz godina, opštinski bazen će biti na raspolaganju građanima takođe udužem nizu godina ili čak decenija, ista je situacija sa npr. gradskom biblio-tekom, muzejom, sportskim centrom, itd.

Što se tiče drugog kriterijuma (veličina izdataka) on je, naravno, relativani zavisi od veličine lokalne zajednice i njene ekonomske snage, pa će tako, onošto je u jednoj opštini „mali izdatak”, u drugoj biti veliki. Treba međutim ima-ti u vidu da neki specifični izdaci, mada relativno ponekad mali po veličini,potencijalno mogu da bude veoma značajni i po intenzitetu uticaja i po njego-vom trajanju, na promene u načinu rada u opštinama. Projekti ovog tipa bi semogli svrstati u kapitalne po svom karakteru i trebalo bi im dati veći značaj uodnosu na druge standardne nabavke, mada u striktnom smislu ne ispunja-vaju uvek spomenute kriterijume. Dobar primer za ovakve projekte može dabude nabavka kompjutera. Imajući u vidu pad cena kompjutera (pa čak i sof-vera), ponekad se sa relativno manjim ulaganjima može postići veliki efekti ufunkcionisanju lokalne uprave i drugih javnihn institucija.

***Proces pripreme kapitalnog budžeta u osnovi obuhvata tri faze:

� Ocena i selekcija predloženih projekata� Procena i prognoza potrebnih resursa za realizaciju izabranih progra-

ma u narednom periodu� Izbor optimalnog načina finansiranja projekata i procena njegovog

uticaja na tekući budžet.

231

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD�ETA

232

ANDRAŠ VIGVARI

8.2.2. Osnova za definisanje kapitalnih projekata

Kapitalni projekti, kao što se iz gornjeg može lako zaključiti, imaju da-lekosežne posledice na stanje i razvoj lokalne zajednice stoga se moraju pri-premati pažljivo. Optimalna situacija je ona u kojoj se kapitalni projekti definišuna osnovu strateškog plana razvoja opštine, a koji je rezultat opsežnog procesau kojem se detaljno analizira postojeće stanje, šire okruženje, definišu misi-ja, ciljevi i strategija za njihovu realizaciju, a u okviru njih i konkretni pro-grami/projekti kojima se operativno razrađuje njihova realizacija.

Sa stanovišta definisanja kapitalnih projekata, tj. potreba koje se njimazadovoljavaju, u procesu pripreme strateškog plana poseban akcenat bi tre-balo staviti na pitanja kao što su:� projekcija ekonomskog razvoja,� demografske karakteristike i očekivane trendove i� načine korišćenje zemljišta u opštini.

Ove komponente života lokalne zajednice odlučujuće utiču na definisa-nje kapitalnog budžeta i to kako sa stanovišta potreba, tako i sa stanovištamogućnosti da se te potrebe zadovolje. Tako od stepena ekonomskog razvoja lo-kalne zajednice (razvoj novih industrija, formiranje novih preduzeća, otvara-nje novih radnih mesta, rast plata, itd.) neposredno zavise potrebe za elek-trodistributivnim kapacitetima, industrijskim putevima, železničkim kolo-secima, i sl. U isto vreme, naravno, u zavisnosti od stepena ekonomskog raz-voja (ostvarenog i očekivanog) planiraće se i nivo javnih prihoda na koji ćese moći računati. Viši stepen ekonomskog razvoja podrazumeva da će masaukupnih zarada kao osnova za lokalne poreze biti veća, pa će tako i masaprihoda po ovom osnovu biti veća; veći prihodi građana znači da će ukupanpromet roba u opštini biti veći, pa će tako veći biti i prihod po osnovu pore-za na promet; veći broj uspešnih preduzeća u opštini znači i veću masu po-reza po osnovu prometa njihovih proizvoda i usluga, veću masu poreza naprofit itd.

Očekivani demografski trendovi, a naročito oni koji odražavaju broj novo-rođene dece, starosnu strukturu stanovništva, i sl. neposredno utiču na bu-duće javne potrebe koje treba zadovoljiti u lokalnoj zajednici. Na direktan,kao i na niz indirektnih načina, ovi trendovi utiču i na fiskalni kapacitet, tj.na nivo ukupnih prihoda koje je moguće prikupiti u lokalnoj zajednici. Isto-vremeno oni utiču i na način (struktura i namena) potrošnje ovih sredstava.Tako, ako su trendovi takvi da je prisutan visoki natalitet, tj. da u strukturistanovništva dominiraju mladi, logično je da će potrebe za jaslicama, vrtići-ma, školama – biti veće nego u opštinama u kojima dominira starije stanov-ništvo. Kod poslednjih će biti izraženije potrebe za ambulantama, staračkimdomovima i sl. Struktura stanovništva utiče i na vrstu prihoda na koje lokal-

na zajednica može da računa: da li će dominirati prihodi iz poslovnih aktiv-nosti ili iz socijalnih davanja, i sl.

Planom korišćenja građevinskog zemljišta u opštini određuje se koji delovigrađevinskih površina u opštini će biti namenjeni stambenoj gradnji, koji iz-gradnji industrijskih kapaciteta, koji će biti pretvoreni u zelene površine, itd.U zavisnosti od ovoga, dalje se sačinjava plan rekonstruisanja ulica, posta-vljanja novih javnih rasveta, izgradnje vodovodne instalacije i sl. Istovreme-no, svi ovi faktori neposredno utiču i na fiskalni kapacitet lokalne zajednice:korišćenje parcela za izgradnju se naplaćuje potencijalnim korisnicima i to jeobično jedan od najznačajnijih prihoda lokalnih zajednica za izgradnju lokal-ne infrastrukture. Infrastrukturni objekti već po svojoj prirodi obično pred-stavljaju osnovu za obezbeđenje redovnih prihoda po osnovu naplaćenih ce-na usluga (npr. vodosnabdvanje, odnošenje smeća, uređenje i održavanje ze-lenih gradskih površina, i sl.)

8.2.3. Ocena i selekcija kapitalnih projekata

Kao i svaki investitor i opština mora da se ponaša racionalno: drugim re-čima treba da teži da sa minimalnim ulaganjima postigne maksimalno mo-guće efekte. U prvoj fazi, u okviru procesa strateškog planiranja, polazeći odanaliziranih potreba i mogućnosti, definišu se svi potencijalni kapitalni pro-jekti koje lokalna zajednica želi da realizuje u planskom periodu. Nakon to-ga sledi njihova detaljna analiza, ocenjivanje i rangiranje. Tek kada se prođekroz sve ove, u osnovi pripremne, faze, predstoji alociranje raspoloživih op-štinskih budžetskih sredstava namenjenih ovoj svrsi (sredstva kapitalnogbudžeta) na pojedine projekte prema načinjenoj listi prioriteta.

U menadžmentskoj praksi i teoriji su razvijeni brojni, manje ili više slo-ženi, metodi i tehnike ocenjivanja investicionih (kapitalnih projekata). Razli-kuju se dva osnovna tipa ocenjivanja: statična i dinamička ocena.

8.2.4. Statička ocena

Statična ocena se bazira na pojedinačnim pokazateljima koji se izvode izpodataka iz novčanih tokova (bilansa uspeha i finansijskog toka) i bilansastanja i to u tzv. „reprezentativnoj” godini životnog veka projekta. Obično seuzima 5. godina kao središnja, kada bi već trebalo da se dostigne puna isko-rišćenost kapaciteta, a opterećenost po osnovu izvora finansiranja bi trebaloda bude već sasvim podnošljiva.

Korisno je dobijene pokazatelje upoređivati sa referentnim veličinamakao što su odgovarajući pokazatelji za opštinu-Investitora iz ranijih periodaili još bolje (ako je moguće i) sa pokazateljima za granu.

Broj pokazatelja koji se može koristiti nije fiksiran i u velikoj meri je na oni-ma koji vrše anakizu da načine njihov odgovarajući izbor. U donjem pregle-du je prikazan jedan od mogućih izbora pokazatelja:

233

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD�ETA

Slika 8.2.

Statički pokazatelji

Predloženi pokazatelji su standardni i često se koriste, kako u ocenjiva-nju projekata, tako i u ocenjivanju performansi poslovanja preduzeća:

Rentabilnost – pokazuje koliko je prinos na uložena sredstva (profitabilnost)Reproduktivnost – je u osnovi isti pokazatelj, s tim da je dobit (profit) proši-

ren sa amortizacijom. Zbir ovih kategorija određuje reproduktivnusnagu preduzeća, tj. nivo (apsolutni i relativni) sredstava koje investi-tor (preduzeće) može da izdvoji za investiranje u nove projekte.

Kratkoročna likvidnost – ovo je jedan od brojnih pokazatelja likvidnosti koji po-kazuje kakav je odnos između ukupnih (kratkoročnih, tj. ročnosti dojedne godine) potraživanja, s jedne strane, i obaveza, s druge strane.

Dugoročna zaduženost – pokazuje koliko je učešće dugova (tj. obaveza u naj-širem smislu) u ukupnoj pasivi preduzeća.

Pokriće uvoza izvozom – je pokazatelj koji ukazuje na stepen u kojoj preduze-će (projekat) vrednošću izvoza svojih proizvoda, pokriva vrednostuvoza inputa potrebni za njegovu proizvodnju. Ovaj pokazatelj mo-že da bude od posebnog značaja kada zemlja ima problema sa spolj-no-trgovinskim i/ili platnim bilansom i kada zbog toga nije nerealnoočekivati da se uvedu restriktivne mere u oblasti uvoza.

Stepen izvozne orijentacije – pokazuje koliko je učešće izvoza u ukupnom pri-hodu preduzeća

Dohodak po zaposlenom – dohodak po radniku je značajan pokazatelj koji od-ražava ukupnu vrednost koju ostvaruje preduzeće (projekat). Ukoli-ko je ova vrednost veća, utoliko je veći manevarski prostor u okvirupreduzeća da se čine uštede, da se poveća efikasnost i profitabilnostpreduzeća.

1 Rentabilnost Neto dobit / Ukupne investicije2 Reproduktivnost (Neto dobit + Amortizacija) / Ukupne investi-

cije3 Ekonomičnost Utrošena sredstva / Ukupan prihod4 Kratkoročna likvidnost Kratkoročna potraživanja / Kratkoročne oba-

veze5 Stepen dugoročne zaduženosti (Dugoročni krediti + Ostala dugoročna po-

zajmljena sredstva) / Ukupna pasiva6 Pokriće uvoza izvozom Vrednost uvoza / Vrednost izvoza7 Stepen izvozne orijentacije Vrednost izvoza / Ukupan prihod 8 Dohodak po zaposlenom Dohodak (bruto dobit + bruto zarade) / Uku-

pan broj zaposlenih9 Kapitalna opremljenost radnog mesta Ukupne investicije / Broj zaposlenih u smeni

sa najvećom popunjenošću radnih mesta10 Kvalifikaciona struktura zaposlenih Broj zaposlenih sa visokom stručnom spre-

mom / Ukupan broj zaposlenih

234

ANDRAŠ VIGVARI

Kapitalna opremljenost radnog mesta – ova pokazatelj odražava nivo kapital-ne, odnosno radne intenzivnosti investicije, a time na indirektan na-čin ukazuje i na njen tehnološki nivo.

Kvalifikaciona struktura zaposlenih – Na ovoj listi indikatora, ovaj je jedini ne-finansijski. On pokazuje prosto koliko je učešće kvalifikovanog kadrau ukupnom broju zaposlenih.

8.2.5. Dinamička ocenaMetodama dinamične ocena projekta obično se ocenjuju dva ključna aspek-

ta uspešnosti poslovanja: likvidnost i rentabilnost. U gornjoj listi (statičkih) indi-katora, prisutna su oba ova pokazatelja. Razlika je u tome što se u gornjem slu-čaju likvidnost, tj. rentabilnost, ocenjuju u jednom vremenskom preseku (u jed-noj godini), dok se kod dinamičkog ocenjivanja, oni stavljaju u širi vremenskikontekst. To je obično ukupan period životnog veka projekta, koji se najčešće de-finiše na nivou od 10 godina. Kada su u pitanju infrastrukturni projekti, taj pe-riod, međutim, može da se znatno produži, na npr. 15, 20, pa i više godina.

Slika 8.3.

Finansijski tok

8.2.5.1. Dinamička ocena likvidnostiDinamična ocena likvidnosti bazira se na, za tu svrhu posebno pripre-

mljenom Finansijskom toku, na osnovu kojeg se može sagledati kakva je si-tuacija u pogledu likvidnosti: u pojedinim godinama perioda investiranja, u

No STAVKE I II – X godinaI PRILIVI

1. Ukupan prihod

2. Izvori finansiranja

3. Ostatak vrednosti

II ODLIVI

1. Ukupna ulaganja

2. Materijalni troškovi 3. Nematerijalni troškovi

4. Bruto zarade5. Vanredni rashodi

6. Obaveze prema izvorima finansiranja7. Porezi i doprinosi

8. Obaveze iz akumulacije

III NETO PRILIV (I-II)

235

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD�ETA

No STAVKE I II – X godina

I PRILIVI

1. Ukupan prihod

2. Ostatak vrednosti

II ODLIVI

1. Ukupna ulaganja

2. Materijalni troškovi

3. Nematerijalni troškovi

4. Bruto zarade

5. Vanredni rashodi

6. Porezi i doprinosi

7. Obaveze iz akumulacije

III NETO PRILIV (I-II)

pojedinim godinama životnog veka projekta, i u ukupnom životnom vekuprojektra – opšta likvidnost koja se sagledava upoređivanjem kumulativnogpriliva i odliva novca.

Slika 8.4.

Ekonomski tok

236

Likvidnost se ocenjuje posmatranjem odnosa salda priliva i odliva: ukolikoje priliv u posmatranoj godini veći od odliva, znači da je projekat likvidan utoj godini. Prvih nekoliko godina eksploatacije su kritične sa stanovišta likvidnosti iu tom smislu na njih je potrebno obratiti najveću pažnju. U ovim godinamaočekivani priliv može da bude ispod očekivanog prosečnog, jer je za uhoda-vanje aktivnosti koje se pokreću projektom potrebno određeno vremena. Kodnajvećeg broja prozvodnji i poslova to može da potraje jednu do dve godine.U isto vreme u ovim godinama odlivi su po pravilu najveći. To je naročitoslučaj kada se investicija finansira kreditom koji se otplaćuje kroz formu ne-jednakih anuiteta u kojima su kamate najveće prvih godina, da bi se kasnije,iz godine u godinu sa smanjivanjem duga, i one same smanjivale.

Ukoliko se, dakle, ispostavi da je likvidnost negativna prvih godina, usledećem koraku pažnju je potrebno usmeriti na kretanje kumulativne likvid-nosti, tj. na saldo kumulativa priliva i odliva. Ako je program nelikvidan pr-vih godina eksploatacije, očekuje se da posle nekoliko godina, on u kumula-tivu postane pozitivan, tj. da suficiti gotovine u narednim godinama više ne-

go nadomeste deficite iz prvih godina. Ukoliko to nije slučaj, tj. ako je proje-kat nelikvidan i kada se posmatra kumulativno kretanje gotovine – onda je onneprihvatljiv i potrebno ga je ili redefinisati (ako je moguće) ili ga odbaciti.

Ukoliko je situacija takva da program posle nekoliko godina ipak postajekumulativno pozitivan, potrebno je oceniti da li je taj period prihvatljiv za In-vestitora (preduzeće ili opštinu), tj. da li će on biti u stanju da ovih nekolikokritičnih godina obezbedi potrebna dodatna sredstva. To se može obezbeditina dva načina: prvi je da se programom predvide dovoljna obrtna sredstva ko-jim će se nadomešćivati tekući deficiti gotovine. Tada su ona planiraju kao sa-stavni deo investicije. Drugi način je da se načini dogovor sa finansijerima(npr. bankom) da ova, u kritičnim periodima za investiciju, stavi Investitoru naraspolaganje mogućnost povlačenja nedostajućih kratkoročnih sredstava.8.2.5.2. Dinamična ocena rentabilnosti

Dinamična ocena rentabilnosti se bazira na novčanom toku za ocenurentabilnosti projekta – na tzv. Ekonomskom toku, čija je osnovna struktura(sadržaj) prikazana u sledećem pregledu:

Ekonomski tok je, dakle, specifični novčani tok koji je konstruisan takoda omogući ocenu rentabilnosti projekta, ali posmatrano u njegovom celo-kupnom životnom veku. On stoga u prilivima ima ukupan prihod i ostatakvrednosti osnovnih sredstava: dakle, nema izvore finansiranja. Oni su izosta-vljeni jer je u računu rentabiliteta upravo potrebno pokazati u kojoj meri, i ukom periodu, projekat sam po sebi može da otplati ulaganja. S druge strane,u odlivima su prisutna ukupna investiciona ulaganja. Iz ovog razloga u okvi-ru poslovnih rashoda nije uključena amortizacija – ukoliko bi se to učinilo,„trošak” koji se odnosi na osnovna sredstva bi bio dvostruko obračunat.

Kada se oformi tabela ekonomskog toka i dobije odgovarajući saldo pri-liva i odliva (neto-prilivi), može se preći na sledeću fazu ocenjivanja projek-ta. U tu svrhu najčešćese koriste sledeća tri osnovna kriterijuma za ocenjiva-nje rentabilnosti investicije: period povraćaja sredstava uloženih u projekat,neto sadašnja vrednost projekta, interna stopa rentabilnosti projekat.

Period povraćaja sredstava uloženih u projekat. – Period povraćaja investici-ja ukazuje na vreme koje je potrebno da se sredstva uložena u projekat vra-te Investitoru. Ovo je relativno jednostavan i lako razumljiv kriterijum koji seupravo zbog toga veoma rado koristi u praksi. Kod manjih projekata on seponekad uzima kao odlučujući za donošenje konačnih odluka o investiranju,ali se vrlo često uzima u obzir i kod većih projekata, gde je on obično prvi po-kazatelj, koji se dalje nadograđuje složenijim pokazateljima.

Obračun ovog pokazatelja je takođe relativno jednostavan: prosto se iz-nos ukupnih ulaganja umanjuje za godišnje iznose neto-priliva iz Ekonom-skog toka. To se čini sve dok se iznos ulaganja iscrpi – trenutak kada se to de-si označava da je iscrpljen i period vraćanja sredstava. Na ovaj način se do-

237

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD�ETA

bija podatak o broju godina za koje se sredstva vraćaju Investitoru. Ako seželi preciznije određenje (npr. u kom mesecu te godine će se konačno otpla-titi ukupna suma ulaganja) onda se mora oformiti novčani tok sa odgovara-jućom dinamikom (mesečni iznosi).

Neto sadašnja vrednost projekta.- Neto sadašnja vrednost projekta se sma-tra ključnim (eliminacionim) kriterijumom za ocenu projekta. Ukoliko proje-kat ima pozitivnu neto sadašnju vrednost smatra se kvalifikovanim za reali-zaciju (naravno, na Investitoru je da proceni da li je neto sadašnja vrednostdovoljno velika, tj. da li možda ima neku bolju alternativu korišćenja sredsta-va). Ako, međutim, ona ima negativni predznak, onda se projekat smatra ne-prihvatljivim. Naime, u poslednjem slučaju, projekat ne obezbeđuje povraćajuloženih sredstava – štaviše, posmatrano sa stanovišta alternativnih upotre-ba sredstava, on stvara gubitke.

Šta u stvari predstavlja neto sadašnja vrednost? U osnovi ona kao i pred-hodni kriterijum (vreme povraćaja sredstava) pokazuje sposobnost projektada vrati sredstva uložena u njega: kada je predznak pozitivan, onda odgova-rajući iznos pokazuje za koliko projekat vraća sredstva više od uloženog. Ka-da je negativan, koliki je faktički gubitak.

Suštinska razlika u odnosu na „običan” pokazatelj perioda povraćajauloženih sredstava, jeste u tome što se neto sadašnja vrednost obračunava naosnovu diskontovanog novčanog toka. Diskontovani novčani tok, unosi uocenu dinamički aspekt posmatranja ne samo time što uključuje faktor vre-mena, već ide i korak dalje. On uvažava i činjenicu da vreme ima svoju finan-sijsku dimenziju.107

To čini na taj način što na nejednak način tretira vrednost novca u razli-čitim periodima. Konkretno u ovom slučaju: vrednost novčanog priliva u npr.prvoj godini, vrednuje kao veću, u odnosu na vrednost novčanog priliva u bi-lo kojoj sledećoj godini. Razlika njihove vrednosti je određena diskontnimfaktorima za koji se prilivi iz sledećih godina koriguju (na niže, naravno).

Finansijska logika ovakvog prosuđivanja je sledeća: kada Investitor od-lučuje o tome da li da uđe u investiciju ili ne, on treba da odluči da li mu semožda više isplati da iznos ukupnih investicija jednostavno deponuje u ne-ku finansijsku instutuciju i time obezbedi određeni (pretpostavka je siguranprinos na ova sredstva), ili da ih uloži u planirani projekat. Odluka će biti uprilog ulaganja u projekat, samo ako ovaj obezbedi prinos iznas iznosa ka-mate sa kojom se može računati sa sigurnošću.

Diskontni faktor bi, dakle, prema ovoj logici trebalo da bude jednak ka-matnoj stopi koja se sa velikom izvesnošću može obezbediti u pouzdanimsvetskim bankama. On se, međutim, po pravilu uvećava, polazeći od toga da

238

ANDRAŠ VIGVARI

107 Diskontovanje sasvim bukvalno uvažava (poslovnu) izreku da je vreme novac.

li ulaganje u projekat nosi i određene rizike koje ulaganje u spomenute ban-ke nema. Kako prosečna (tržišna) kamatna stopa po kojoj se u jednoj zemljiodobravaju krediti u principu uključuje u sebe i ovaj rizik (kamatne stope nakredite u zemlje sa višim rizicima su niže u odnosu na iste, u zemljama sa ni-žim rizicima), onda se ova stopa može uzeti kao validna za određivanje dis-kontnog faktora.

Interna stopa rentabilnosti projekat.- Interna stopa rentabilnosti je dis-kontna stopa pri kojoj se neto sadašnja vrednost projekta izjednačava sa nu-lom. Ukoliko je neto sadašnja vrednost neto priliva projekta pozitivna, jasnoje da će ova stopa biti veća od diskontne stope. Naime, ovu stopu je potreb-no povećavati do nivoa na kome se suma diskontovanih priliva svodo na nu-lu. U osnovi internu stopu rentabilnosti je moguće tretirati kao specifičnustopu profitabilnosti.Obračun interne stope rentabilnosti je relativno složeni obavlja se iterativnim postupkom, tj. metodom „pokušaja i grešaka”: pove-ćavanjem i smanjivanjem diskontne stope dok se ne dođe do stope sa kojomse neto sadašnja vrednost izjednačava sa nulom. Uvođenjem računara u ovajposao, to je naravno postalo mnogo jednostavnije i svodi se na zadavanje od-govarajuće komande, nakon koje računar sam obavlja ovu operaciju.

Potrebno je imati u vidu je ovde u pitanju o nešto složeniji postupak i re-lativno sofisticirana tehnika ocenjivanja projekta. Štaviše, postoje specifičnesituacije u kojoj dobijene stope nisu jednoznačne: kod nekih projekata možeda se desi da npr. neto novčani tok ima dve interne stope prinosa. Takođe unekim specifičnim situacijama, kod poređenja više projekata, kriterijumi ne-to sadašnje vrednosti i interne stope povraćaja mogu da budu u konfliktu, tj.po jednom kriterijumu jedan projekat bude bolje ocenjen, a po drugom loši-je. Uzrok ovome mogu da budu:� nejednaka dinamika priliva efekata – uobičajeno je da efekti (priliv

sredstava) postepeno rastu kako odmiče početna godina eksploataci-je projekta; kod nekih specifičnih projekata može da se desi da se naj-veći priliv desi u prvim godinama, da bi se kasnije on povećavao;

� razlike u veličinama ulaganja – ukoliko se porede projekti sa ulaga-njima koja su izrazito različiti po volumenu, može se desiti da netosadašnja vrednost projekta veće vrednosti bude znatno veća, a da nje-gova interna stopa prinosa bude manja od projekta izrazito manjevrednosti;

U ovakvim situacijama najjednostavnije rešenje je da se kao primarnikriterijum u donošenju konkretnih investicionih odluka, posmatra neto sa-dašnja vrednost, a da se ostali kriterijumi smatraju dopunskim.8.2.6. Načini finansiranja kapitalnih projekata

Posmatrano hronološki, a i logički, poslednja faza u celovitom ciklusurealizacije kapitalnih projekata jeste njihova implementacija, tj. konačno ula-

239

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD�ETA

ganje finansijskih sredstava u njihovu implementaciju. Polazeći od načina nakoji se prikupljaju i plasiraju sredstva, moguće je izdvojiti dva osnovna pri-stupa u finansiranju kapitalnih projekata:

Nedužnički način finansiranja kapitalnih projekata – ovaj način podrazume-va da se plaćanje po osnovu zahteva koji pristižu u procesu implementacijeprojekta odvija jednostavno kako pristiže novac za ove namene u budžet op-štine. Ovaj sistem finansiranja kapitalnih projekata je u anglosaksonskoj lite-raturi poznat kao sistem „pay-as-you-go” ili „pay-as-you acquire”.

Dužnički način finansiranja kapitalnih projekata – ovaj način podrazumevada se plaćanje vrši u skladu sa dinamikom korišćenja usluga koji se produ-kuju na osnovu projekta (sistem finansiranja poznat kao tzv. „pay-as-you-use” sistem).8.2.6.1. Nedužnički način finansiranja kapitalnih projekata

Nedužnički način finansiranja kapitalnih projekata je karakterističan zakonzervativane politike vođenja (lokalnih) finansija i on je bio karakteristi-čan za finansiranje kapitalnih projekata u razvijenim sredinama u pređa-šnjim periodima. U osnovi on se realizuje tako što se u okviru operativnih,tekućih budžetskih prihoda opštine, svake godine odvaja jedan poseban deoza finansiranje kapitalnih projekata. Sredstva se namenski usmeravaju u po-sebni kapitalni fond iz kojeg se plaćaju godišnje kvote kapitalnih ulaganja.Ukoliko se desi da trenutno raspoloživi iznos sredstava u budžetu nije dovo-ljan da bi se platio ukupan iznos za aktuelnu fazu u realizaciji konkretnogkapitalnog projekta (ako je tekuća „tranša” veća od sredstava raspoloživih uovom fondu), onda se realizacija faze prosto odlaže. U ovom slučaju će se sa-čekati da novac nastavi da pristiže u ovaj fond sve dok se ne nakupi dovolj-no sredstava, da bi se platila ova tranša, tj. uopšte dok se u njemu ne priku-pi dovoljno finansijskih sredstava da bi se konkretni kapitalni projekat mo-gao u celini izfinansirati. Kada se to konačno učini, onda se započinje sa fi-nansiranjem prvog sledećeg projekta na listi prioriteta.

Argumenti koji se obično ističu u prilog ovakvog pristupa u finansira-nju kapitalnih projekata jestu uobičajeni argmenti kojima se uopšte opravda-va konzervativna finansijska i budžetska politika. Prvi i najvažniji argumentjeste da se na ovaj način oni koji vode finansijsku politiku (u konkretnom slu-čaju) lokalna uprava, obezbeđuju od neprijatnih iznenađenja i rizika koji po-tencijalno mogu da prate zaduživanje. Ime se, naime, izbegavaju situacija ukojima lokalna uprava može da uđe u finansijsko obavezivanje koje se nemože da podmiri na vreme, a što dalje može da destabilizuje opštu finansij-sku situaciju opštine.

Drugi argument je tesno povezan sa prvim i odnosi se na pitanje troško-va u situacijama zaduživanja. Ukoliko se lokalna uprva nađe u gore spome-nutoj situaciji da ne može da podmiri pristigle obaveze po osnovu finansira-

240

ANDRAŠ VIGVARI

nja kapitalnih projekata, ona se ponekad može rešiti zaduživanjem kod ba-naka i drugih finansijskih institucija. Čak i kada to ne predstavlja posebnu te-škoću, tj. kada opština ima dobar kreditni rejting tako da može lako da dobi-je kredit, ovakvo rešenje stvara dodatne troškove vezane za plaćanje cene po-zajmljenih finansijskih sredstava – kamate. Time se ukupan iznos sredstavau lokalno fondu umanjuje za iznos kamate, tj. potrebno je za taj iznos priku-piti veći iznos lokalnih prihoda.

Ovakvi argumenti su imali svoju validnost u vreme nerazvijenosti kate-gorija tržišne privrede, a naročito nerazvijenosti tržišta kapitala. U takvimuslovima bilo je teškoća uopšte u obezbeđivanju finansijskih sredstava, a ka-da bi se to i učinilo onda je njihova cena bila veoma visoka. U uslovima obi-lja kapitala, tj. u situaciji kada je ponuda kapitala raspoloživog za finansira-nje znatno veća od tražnje, njegova cena opada i na snazi dobijaju argumen-ti protiv ovako konzervativnog načina finansiranja.

Istovremeno mnogi njegovi nedostaci koji su uočene u praksi su postaliupadljiviji i naglašeniji. Jedan od najvažnijih jeste da je prilikom njegove pri-mene veoma teško obezbediti ravnomerno i ujednačeno trošenje sredstava izkapitalnog fonda. To je moguće samo u situaciji kada opština tokom vreme-na realizuje više takvih projekata, a to je realna situacija samo u velikim i ve-oma bogatim zajednicama. Uobičajena je situacija da se realizuju projekat poprojekat, a to kod primene ovog metoda podrazumeva da opština mora jed-no duže vreme da akumulira sredstva, dok se ne nakupi dovoljno da bi se fi-nansirao konkretni projekat. Dok se dovoljna sredstva ne prikupe, sredstvakoja se nalaze u fondu obično stoje neiskorišćena, što je protivno osnovnimpravilima efikasnog korišćenja finansijskih resursa.

Sledeći veoma jak kritički argument protiv sistema nedužničkog načinafinansiranja kapitalnog projekta jeste da on dovodi u pitanje ravnopravnostgrađana sa stanovišta mogućnosti korišćenja benefita projekata. On podra-zumeva da najveći teret u plaćanju podnose građani koji u opštini živi u vre-me prikupljanja sredstava. Plaćanja se ne vrše dok se ne prikupe sva potreb-na sredstva, što znači da se najpre izvrši plaćanje, a tek onda se projekat re-alizuje, tj. tek onda dobra i usluga koja se njime obezbeđuju postaju raspolo-živi. To praktično znači da svi koji napuste opštinu pre okončanja projekta,ili neposredno po okončanju, su u situaciji da izdvajaju sredstva za njegovurealizaciju, a da ne mogu da koriste njegove efekte. S druge strane, građanikoji se dosele neposredno posle završetka projekta, mogu da faktički bes-platno uživaju benefite projekta.

Ovaj problem s na sličan način odslikava i u među-generacijskim odno-sima: stariji građani, tj. porodice koje su u proseku starije, će biti u situacijida manje (kraće vreme) uživaju koristi od projekta, dok će mlađi, po prirodistvari, moći da to čine duže.

241

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD�ETA

8.2.6.2. Dužnički način finansiranja kapitalnih projekata

Upravo zbog ovih nedostataka nedužnički metoda plaćanja („pay-as-you-go”) u praksu razvijenih lokalnih zajednica se sve više zamenjuje du-žničkim metodom („pay-as-you-use”), koji teoretski podrazumeva da plaća-nje projekta koincidira sa njegovim amortizovanjem. To se postiže tako što sekapitalni projekti u velikoj meri finansiraju iz dugova: bankarskih i drugihkredita i pozajmica, i naročito po osnovu emitovanja obveznica. Posao finan-sijskih menadžera se u ovoj situaciji svodi da balansiranje dospeća obavezapo osnovu aktiviranih kapitalnih projekata i priliva finansijskih izvora, s jed-ne strane, i dospelih obaveza (rata i kamata) po osnovu pozajmljenih sred-stava, sa prilivom budžetskih sredstava namenjinih otplati dugova, s drugestrane.

Ovakav način plaćanja rešava pitanja distribucije benefita od projekata injihovog finansiranja. Naime, svaki pojedinac i svaka generacija plaća za ka-pitalne projekte približno onoliko koliko od njih i dobija.

Ovaj metod plaćanja podrazumeva, dakle, po definiciji upravljanje du-gom, tj. planiranje kapaciteta lokalne zajednice da servisira svoje dugove injihovo usklađivanje sa faktičkim stanjem dugova. Kao ključni pokazateljikapaciteta zaduživanja opštine obično se koriste dva pokazatelja:

Odnos (tzv. „racio”) obaveza po osnovu servisiranja dugova u odnosuna ukupnu vrednost imovine koja se u opštini oporezuje. Ovaj odnos ne bismeo da pređe nivo od oko 10%.

Drugi odnos („racio”) je odnos ukupnih obaveza po osnovu servisiranjadugova prema godišnjem tekućem prihodu opštine. Ovaj odnos ne bi smeoda pređe nivo od 20%.

Upravljanje procesom finansiranja kapitalnih projekata u lokalnim za-jednicama ima, kao što je gore nekoliko puta napomenuto i aspekt „pravič-ne” raspodele obaveza i benefita na korisnike. Moguće je više pristupa kojise kreću između dva krajnja rešenja:

Prvo podrazumeva ravnomerno raspoređivanje poreskih obaveza na sveporeske korisnike u lokalnoj zajednici,

Drugo podrazumeva prebacivanje finansijskih obaveza na segmene ob-veznika koji direktno koriste dobra koja su vezana za kapitalne projekte: onajkoji koristi usluge ili dobra koje pruža konkretni kapitalni projekat, taj ih pla-ća. Obrnuto, onaj koji ih ne koristi, neće morati ni da plaća za tu svrhu.

Ovo su dva „čista” principa, koja se u praksi često mešaju. Koji će seprincip primeniti zavisi od vrste projekata, tj. od karaktera usluga i dobarakoji se projektom obezbeđuju, s jedne strane, a zatim i politikom koju je lo-kalna zajednica definisala u ovoj oblasti, s druge strane. Primena prvog prin-cipa se gotovo ne može izbeći kada se benefiti projekta ravnomerno raspore-đuju na zajednicu u celini, pa je nemoguće precizno meriti benefite i njihovu

242

ANDRAŠ VIGVARI

distribuciju, kao i kada je prosto nemoguće isključiti pojedine segmenet za-jednice ili pojedince iz njihovog korišćenja. Na primer, ukoliko se kapitalniprojekat odnosi na izgadnju i uređenje nove ulice, na osvetljenje određenogdela grada, na izgradnju novih zelenih površina i parkova, i sl., vrlo je teško(ili nemoguće) da se korišćenje benefita koji projekti ovog tipa donose, ogra-niči na određene grupe građana, pa je onda teško i da se uspostavi njihovoplaćanje direktno vezano za njihovo korišćenje. Na primer, cena korišćenjasvežeg vazduha koje zelene površine donose, cena korišćenja puta u opštinikojim se skraćuju distance između različitih kvartova, i sl.

S druge strane, postoje vrste projekata kod kojih se korišćenje usluga idobara može ditektno vezivati za pojedince koji ih koriste. Korišćenje novogopštinskog bazena se može naplaćivat: onaj ko želi da se u njemu kupa, pla-tiće ulaznicu; korišćenje puteva kojima se opština povezuje sa nekim drugimopštinama ili sa magistralnim (regionalnim) se može naplaćivati uvođenjemdrumarina, kod mostova – mostarina itd.

Ipak i kod ovih situacija, ne postoje jednoznačna rešenja u praksi. Težnjanekih lokalnih uprava jeste da, gde god je to moguće, da se troškove preba-ci na onaj deo zajednice/građana, koji zaista i koristi dobra. Kod drugih lo-kalnih zajednica opet preovladava stav da se dobra i usluge koja dolaze odkorišćenja javnih dobara ne bi smela da se naplaćuju i da im se na ovaj načindaje komercijalni karakter. Prema ovakvim stavovima suština politike lokal-nih zajednica i jeste u tome da ujednači poziciju različitih socijalnih grupa(siromašnijih i bogatijih) u pogledu mogućnosti da pod sličnim ili istim uslo-vima koriste određene društvena dobra. Ukoliko bi se zanemario ovaj prin-cip „pravičnosti”, javna dobra će i sama postati dodatni izvor nejednakosti:njegovi benefiti će biti dostupni samo onima koji imaju dovoljno para da ihplate. Javna dobra po definiciji upravo treba da smanje ove razlike i da nekadobra učine dostupnim svim građanima. Ako se korišćenje bazena posmatrakao deo opšte fizičke kulture i politike negovanja zdravlja svih građana, on-da on mora da bude dostupan svima, itd.

Ključni pojmovi⌧ Strateški razvoj⌧ Analiza okruženja⌧ Razvojna strategija⌧ Organizaciona struktura⌧ Kapitalni budžet⌧ Priprema projekata⌧ Dinamička i statička ocena⌧ Finansiranje projekata

243

STRATEŠKO PLANIRANJE I PRIPREMA KAPITALNOG BUD�ETA

Kontrolna pitanja1. Kakva je uloga i značaj strateškog planiranja i upravljanja u razvoju

lokalnih zajednica?2. Navedite nekoliko ključnih pretpostavki za efektivnu primenu strate-

škog upravljanja u lokalnoj zajednici.3. Navedite nekoliko ključnih karakteristika projekata kapitalnog bu-

džeta po kojima se oni razlikuju od uobičajenog trošenja u okviru te-kućeg budžeta.

4. Koje su osnovne metode ocenjivanja projekata kapitalnog budžeta?

244

ANDRAŠ VIGVARI

Ustanovama i stručnjacima (poverioci, revizori, računovođe), koji se ba-ve finansijskom analizom samouprava, identifikacija finansijskih rizika sa-mouprava predstavlja poseban problem. Razlog tome je, što se radi o speci-fičnim ekonomskim subjektima. Autor čini pokušaj, da pomogne analitičari-ma stvaranjem takvih finansijskih pokazatelja, koji odgovaraju specifičnosti-ma ekonomisanja samouprava.

Samouprave su sa jedne strane deo državnih finansija, i kao takvi sledepravila ekonomisanja državnog budžeta, dok sa druge strane – u odnosu nadruge podsisteme državnih finansija – privređuju mnogo samostalnije. Ovasamostalnost – između ostalog – znači i to, da u slučaju eventualnih finansijskih po-teškoća iza njih ne stoji centralni budžet, nego jedan zakon ih obavezuje na po-stupak specijalnog podmirivanja dugovanja, ali u međuvremenu su dužneobezbediti izvršavanje minimalnog nivoa obaveznih zadataka. U podmiriva-nje obaveza može biti uključena čitava imovina samouprave.

Kao kod svake finansijske analize, i u slučaju samouprava, treba polazi-ti od sistema finansijskog izveštavanja. U mađarskom sistemu državnog bu-džeta sistem finansijskog izveštavanja, koji se primenjuje kod državnog budžetaodvojen je od informacionog sistema državnog budžeta. Revizori i banke najčešćepolaze od računovodstvenih izveštaja samouprava (obračun novčanog prome-ta i obračun ostatka novca, koji imaju funkciju bilansa i obračuna rezultatapreduzeća), i koriste finansijske pokazatelje, koji su uobičajeni u analizamapreduzeća. Prema našoj proceni, ova praksa dovodi do rezultata, koji se stručno nemogu vrednovati. U nastavku ćemo prikazati takve metode analiza, koje supogodne za prikazivanje stvarnog finansijskog stanja lokalnih samouprava.

9.1. Jedan preporučeni postupak analizeStvaranje i primena finansijskih pokazatelja je osnovna metoda ekonom-

ske analize. Finansijski pokazatelji su specifični brojčani odnosi intenziteta,koji su izvedeni iz finansijskih izveštaja – ali na osnovu ekonomskih i privred-

99.. FFIINNAANNSSIIJJSSKKAA AANNAALLIIZZAA UU LLOOKKAALLNNIIMM

SSAAMMOOUUPPRRAAVVAAMMAA110088

245

108 Napisao Zvonko Brnjas.

nih razmišljanja. Ovde se nećemo baviti metodološkim problemima.109 Ume-sto toga, pozvaćemo se na neke radove, koji, s jedne strane, prikazuju ovemetodološke probleme, a s druge strane, svojim duhom inspirišu konstrui-sanje specijalnih finansijskih pokazatelja, koji se odnose na samouprave.110

Polazimo od toga, da je finansijsku situaciju samouprava potrebno ana-lizirati u tri – međusobno ne nezavisna – područja. Ta tri područja su: sposob-nost plaćanja (likvidnost), kreditna sposobnost (bonitet), i stepen zaduženosti. Li-kvidnost i zaduženost – prema mom mišljenju – nije potrebno objašnjavati.To međutim već da, zašto se umesto solventnosti dugoročna platežna sposob-nost samouprava karakteriše bonitetom. Priložena slika pokazuje ekonomsketokove, koji neposredno utiču na finansijsku situaciju samouprava. Dugoroč-na platežna sposobnost u slučaju samouprava – pošto se njihovo postojanjezasniva na državnom, a ne na građanskom pravu, veći deo njihove imovinenije prometno sposoban i ne može biti likvidiran – može se izraziti bonite-tom. A bonitet se karakteriše pojmom finansijskog kapaciteta.

9.2. Finansijski kapacitetFinansijski kapacitet (financial capacity) nije drugo, nego onaj nivo spo-

sobnosti uzimanja kredita od strane dužnika, na kojem još mogu povećatidug, a da ne moraju smanjiti svoje bilo aktuelne, bilo buduće izdatke da biizbegli nelikvidnost.

Pojam finansijskog kapaciteta su sredinom 1950-tih godina definisaliGurley i Shaw u članku Financial Aspects of Economic Development111. U litera-turi o teoriji novca u odnosu na teoriju Keynesa o potražnji novca i moneta-rističke teorije ovaj pristup označava „treći” put, koji analizira uticaj novcana realne ekonomske tokove. Autori su ukazali na to, da među finansijskimsredstvima novac igra sve manju ulogu, te ni Kejnesova teorija o potražnjinovca, niti monetaristička teorija ne pruža potrebne teorijske osnove za us-klađivanje noveanih tokova i realnih ekonomskih tokova. Gurley i Shaw suumesto monetarnog upravljanja (monetary control) predložili praksu finansij-skog upravljanja (financial control). Po njima, s aspekta makroekonomskih to-kova kapacitet finansiranja privrede (financial capacity) je važnija kategorijaod novčane mase. „To nije ništa drugo, no onaj nivo sposobnosti uzimanja kredi-ta od strane dužnika, na kojem još mogu povećati dug, a da ne moraju smanjiti svo-je – bilo aktuelne, bilo buduće – izdatke, da bi izbegli nelikvidnost.”112

246

ANDRAŠ VIGVARI

109 Veoma preglednu i podrobnu analizu finansijskih pokazatelja vidi: Behm (1997.)110 Kaplan-Norton (2000.) i Jacobs-Oestricher (2000.)111 Gurley-Shaw (1955)112 Vidi Laslo-Žamboki (1995.) str. 675. U mađarskoj literaturi ova dva autora su prvi ana-

lizirali teoriju Gurleya i Shawa.

Kod proračuna finansijskog kapaciteta polazimo od budžeta samou-prave. U toku toga dosledno se moraju odvojiti agregati, koji opisuju budžet zafunkcionisanje i za investiranje. Ekonomsko objašnjenje ovog razlikovanjaleži u tome, da je u perspektivi dozvoljiv celokupan budžetski deficit113,koji ne premašuje izdatke investiranja (kapitala), jer u ovom slučaju imovinasamouprave se ne smanjuje. Drugi važan elemenat je pojam budžetskeuštede. Ovu uštedu stručna literatura naziva i dohodkom funkcionisanja. Bu-džetska ušteda je razlika između tekućih prihoda i tekućih rashoda. Uove zadnje ubrajamo i plaćanje kamata. Ako od ušteda oduzmemo otpla-tu ranije preuzetih kredita, dobijemo neto uštede (neto dohodak funkcionisa-nja). U središtu analize su ušteda, znači deficit/suficit funkcionisanja, od-nosno bilans suficit/deficit investicionog budžeta, kao i faktori, koji utičuna njih.

Neto pozicija budžeta funkcionisanja – zajedno sa servisiranjem dugova – od-ređuje finansijski kapacitet. Unutar budžeta funkcionisanja – i na strani rasho-da, i na strani prihoda – moraju se sa aspekta samouprave razdvojiti endo-geni i eksogeni faktori. Na prihodnoj strani eksogenim faktorima se mogu smatra-ti centralna regulacija izvora, kamatne stope, a na rashodnoj strani to je krug obave-znih zadataka i broj korisnika ovih usluga.

Endogeni faktori na prihodnoj strani su razni iznosi takozvanih sopstve-nih prihoda, a na rashodnoj strani su dobrovoljno preuzeti zadaci i svi onitroškovi izvršavanja obaveza, na koje samouprave mogu uticati.

Razdvajanje eksogenih i endogenih faktora je važno zbog toga, jer oviproračuni nisu pogodni samo za prikazivanje stanja iz prošlosti, odnosno sa-dašnjosti, nego pomoću njih mogu se praviti i prognoze.

U prognozi finansijskog kapaciteta kritično pitanje predstavljaju uticaji,koje prouzrokuje ostvariranje investicija u toku. Deo investicija generiše po-trebu za budućom podrškom, odnosno ima uticaj, koji smanjuje uštede. Dru-ge investicije međutim mogu poboljšati lokalni fiskalni kapacitet (fiscalcapacity). To ne prouzrokuju direktnim cash flow-om, nego putem indirekt-nih uticaja. Određene investicije (gradnja metroa, zaobilaznih puteva, drugaulaganja u infrastrukturu) u slučaju oporezivanja nekretnina po osnovu vrednostipovećavaju poresku osnovicu. Isto tako, poboljšanjem uslova, povećava se broj (npr.trgovinskih i drugih uslužnih) preduzetništava, a time rastu i prihodi od porezana obavljanje privredne delatnosti.

Sličan problem predstavlja vrednovanje budućih, ili zavisno budućihobaveza, koje se ne pojavljuju u finansijskim izveštajima.

247

FINANSIJSKA ANALIZA U LOKALNIM SAMOUPRAVAMA

113 Pojedine pojmove budžetskog deficita detaljno analizira Vigvari (2002.)

9.3. Proračun ušteda samoupravePrilikom računanja ušteda samouprave razdvajamo budžet za funkcioni-

sanje i investicioni budžet. Svaki od korišćenih pojmova je pogodan za ana-lizu i za projektovanje, jer faktori, koji utiču na njih mogu se ekonomski tu-mačiti, odrediti i brojčano izraziti. U toku analize i projektovanja koristimočetiri ključna pojma. A to su:� bruto ušteda (drugim izrazom rezultat funkcionisanja, operating inco-

me);� neto ušteda (drugim izrazom neto rezultat funkcionisanja, net opera-

tin income);� investicioni deficit (investment deficit);� manjak/višak izvora (total financing need/surplus).

9.3.1. Bruto ušteda (rezultat funkcionisanja)

Pod ovim pojmom podrazumevamo razliku između prihoda funkcioni-sanja i rashoda funkcionisanja budžeta.

Analiziraćemo tri glavne komponente prihoda funkcionisanja: centralnoregulisane izvore, preuzete izvore u cilju funkcionisanja, i sopstvene tekućeprihode.

Pod rashodima funkcionisanja podrazumevaju se rashodi funkcionisanjabudžetskih organa i ureda gradonačelnika, razni (npr. socijalni) transferi,predata novčana sredstva za finansiranje funkcionisanja (karakteristieno po-drške preduzećima), i ostali tekući rashodi (npr. povraćaj državne normativ-ne podrške, plaćanje kamata). Pri normalnim, ujednačenim uslovima pri-vređivanja rezultat funkcionisanja je pozitivan, što znači, da tekući prihodi,realizovani kroz samoupravu, pored pokrivanja tekućih izdataka pokrivaju iodređene rashode akumulacije i/ili servisiranja dugova, neposredno povećava-juai novčane zalihe samouprave. Specifičnu situaciju predstavlja – a to semora primeniti u proračunima – ako samouprava određena ulaganja realizu-je kroz lizing. U tom slučaju naime stvarno se realizuju rashodi za ulaganje,razvučeni u vremenu.

Ako je rezultat funkcionisanja nula ili je negativan, to je odraz lošeg pri-vređivanja i/ili loših uslova privređivanja (naprimer regulisanja izvora). Uslučaju negativnog rezultata funkcionisanja, ili se smanjuje zaliha novca sa-mouprave (koji se otelotvoruje u slobodnom, ili oročenom depozitu, ili likvid-nim hartijama od vrednosti), ili se moraju uzeti krediti za pokrivanje manjka.U praksi u Mađarskoj dešavalo se, da su manjkovi funkcionisanja pokrivaniprodajom imovine, znači, samouprave su (po)trošili svoju imovinu.9.3.2. Neto ušteda (neto rezultat funkcionisanja)

Neto rezultat funkcionisanja je razlika između rezultata funkcionisanja i teretaservisiranja dugova. Ideja ovoga je u tome, da je kredit unapred potrošeni do-

248

ANDRAŠ VIGVARI

hodak funkcionisanja, a njegova otplata direktno smanjuje zalihe novca.Ukoliko prihodi funkcionisanja ne pokrivaju njene obaveze za servisiranje dugova, toznači, da svoje prihode od kapitala troši na funkcionisanje.

Pod servisiranjem dugova podrazumevamo sve obaveze plaćanja kama-ta i anuiteta (naprimer otplata kredita, otplata deonica) u datoj budžetskojgodini. Servisiranje dugova zavisi od stepena zaduženosti, odnosno prome-na na tržištu novca i kapitala. Zaduženost (pošto njeno izražavanje u apso-lutnim iznosima u mnogim slučajevima može nas prevariti) obično se izra-žava kroz više brojčanih pokazatelja. Pozitivna vrednost neto rezultata funk-cionisanja znači, da se u samoupravi iz tekućeg privređivanja stvaraju nov-čana sredstva za razvoj, odnosno, da raste imovima samouprave. Negativanneto rezultat funkcionisanja opet znači, da data samouprava servisiranje du-gova vrši iz prihoda od kapitala, ili korišćenjem dodatnih kredita. Prvi slu-čaj dovodi do trošenja imovine, a drugi u takozvanu zamku dugovanja.

9.3.3. Saldo investicionog budžeta

Ovaj pojam označava razliku između rashoda i prihoda, koji imaju ka-rakter akumulacije i kapitala. U normalnim uslovima privređivanja ovaj blok bu-žeta ima deficit. To znači, da je izvor ulaganja pored prihoda od kapitala, ra-nije stvorenih zaliha i tekući budžet (karakteristično poreski prihodi) i/ili iz-vor kredita. U slučaju investicionog suficita, ili se stvara rezervni fond, ili sevrši finansiranje neto deficita funkcionisanja, i to iz novca akumulacije. Uko-liko se iz budžeta kapitala finansira servisiranje dugova, u tom slučaju sestvarno realizuju ranije akontovani prihodi kapitala, uz nepromenljivu masuimovine. U sadašnjoj razvojnoj fazi sistema samouprave u Mađarskoj, neret-ko se stvara investicioni suficit, i to zbog neravnomernosti prihoda od kapi-tala i privatizacije imovine samouprava. Zbog specifičnog mehanizma u ras-pisivanju konkursa za dodelu državne podrške razvojnim projektima, kao iprebacivanja novca, takođe može nastati investicioni suficit.

9.3.4. Manjak/višak izvora

Ovaj pojam označava konačan saldo prihoda i rashoda predmetne godi-ne, koji je zapravo rezultanta pozicije dva bloka budžeta (neto rezultatafunkcionisanja i investicionog suficita/deficita). Ukoliko ova vrednost imapozitivan predznak, to rezultira stvaranjem novčane rezerve, a negativanpredznak znači trošenje novčanih rezervi i/ili korišćenje kreditnih izvora.

Sa aspekta procene kreditne sposobnosti, polazna tačka jeste apsolutnai relativna vrednost finansijskog kapaciteta (koja proizlazi iz upoređenja sanekim agregatom prihoda). U slučaju takvih kredita, kod kojih ulaganje ne-će rezultirati neposredni budući cash flow, svakako je uslov pozitivna netoušteda.

249

FINANSIJSKA ANALIZA U LOKALNIM SAMOUPRAVAMA

9.4. Položaj samouprava – finansijski pokazateljiU ekonomskoj analizi istaknutu ulogu ima stvaranje finansijskih i dru-

gih ekonomskih koeficijenata. Ovi koeficijenti su: specijalni koeficijenti in-tenziteta; karakteristično (ali ne isključivo) se zasnivaju na računovodstve-nim iskazima; njihovo stvaranje se zasniva na ekonomskim-privrednim raz-mišljanjima, i pogodni su za prostorno (samouprava različitih pogodnosti iveličine), i vremensko (finansijska situacija date samouprave) upoređenje,odnosno kombinovanje istih.

Dobro odabrani finansijski pokazatelji mogu poslužiti kao osnova siste-ma za ocenjivanje i/ili za predviđanje finansijskih poteškoća. Analiza finan-sijskih pokazatelja, koje ćemo navesti u nastavku, moguća je upoređivanjemvrednosti istih vremenskih intervala, koje se odnose na dat tip samouprava, upoređi-vanjem benchmark vrednosti (naprimer određenih prosčka, najboljih vrednosti,itd.), koji se izračunavaju različitim metodama, a u pojednim slučajevima i na osno-vu kritičnih vrednosti (uloga ranog signaliziranja), koji se mogu dobro defini-sati. U pojedinim slučajevima, u stvaranju uporedljivosti mogu biti korisnipokazatelji specifičnih vrednosti (naprimer po osobi, po korisniku). Deopredloženih pokazatelja može se lako izračunati na osnovu raznih javnih iz-veštaja, ali ima i takvih, koji se mogu utvrditi samo kroz unutrašnje sistemeinformacija. Uporedljivost ovih zadnjih ima jake ograde, ali mogu doprinetiboljem samopoznanju samouprave.

U ekonomskoj literaturi poznati su standardni finansijski pokazatelji,koji se izračunavaju na osnovu finansijskih iskaza (individualnog) preduzet-ničkog sektora. Zbog specifičnosti finansijskih iskaza samouprava proračunovakvih pokazatelja može stvoriti zablude. Zbog specifičnosti u privređiva-nju državnog budžeta, za ovaj sektor se nužno primenjuju drugi finansijskipokazatelji. Razrada ovih pokazatelja se zasad kreće u dečjim cipelama.

Određene organizacije daju preporuke za karakter finansijskih pokaza-telja, koji se mogu primeniti kod državnih budžeta, kakva je preporuka114 In-stituta Registrovanih Auditora Kanade (CICA). Ova preporuka – uz prime-nu 10 finansijskih pokazatelja – meri, ocenjuje i prati opštu situaciju sektoravlasti, a ove pokazatelje razmatra po grupama.

Pokazatelji održivosti1. odnos dugovanja prema GDP-u;2. odnos deficita prema GDP-u.

Pokazatelji elastičnosti3. teret državnih dugovanja prema prihodima države;4. promene fizičkog ulaganja kapitala u odnosu na kapital;5. odnos sopstvenih prihoda prema GDP-u;

250

ANDRAŠ VIGVARI

114 vidi npr. www.ifac.org

Pokazatelji ranjivosti6. odnos međudržavnih doznaka prema prihodima;7. odnos državnog duga prema inostranstvu u odnosu na neto državni

dug;8. državni dug obračunat u inostranoj valuti prema neto državnom du-

gu;9. tekući platni deficit prema GDP-u;10. odnos celokupnog inostranog duga prema GDP-u.

Vidi se, da se u preporuci iz Kanade nalaze pokazatelji, koji se odnosena čitav državni budžet. Specifičnostima sistema samouprava ovi pokazate-lji ne odgovaraju. U nastavku ćemo prikazati sistem pokazatelja, koji služi finan-sijskoj analizi sektora samouprava. U stvaranju ovog sistema pokazatelja – po-red stručnih načela – imao sam u vidu i dva metodološka aspekta. Prvi, dase mogu proračunati na osnovu takvih primarnih podataka, koji imaju obez-beđenu pouzdanost i uporedljivost. A drugo, da se komponente pokazateljamogu jasno definisati.

Predloženi sistem pokazatelja se sastoji od sledećih glavnih grupa poka-zatelja: pokazatelji strukture budžeta; pokazatelji kapaciteta prihoda; poka-zatelji, koji karakterišu izvršavanje zadataka; pokazatelji za označavanje fi-nansijskog kapacitet; pokazatelji zaduženosti; pokazatelji likvidnosti.

9.5. Karakteristike pojedinih grupa pokazatelja

9.5.1. Pokazatelji strukture budžeta

Pokazatelji ove grupe prikazuju osnovne strukturalne odnose budžetafunkcionisanja. Pokazatelj specifičnog rashoda obezbeđuje uporedljivost sa-mouprava različite veličine. Pored pokazatelja, koji prikazuju težinu glavnihbudžetskih blokova, smatramo važnim okarakterisanje deficita tekuće godi-ne. Predlažemo sledeće pokazatelje: ukupan zbir svih rashoda po glavi sta-novnika; rashodi funkcionisanja/ukupni rashodi; ukupni rashodi funkcioni-sanja/ukupni prihodi funkcionisanja; GFS-deficit115/ukupni rashodi; rashodisa karakterom kapitala/rashodi funkcionisanja.9.5.2. Pokazatelji kapaciteta prihoda

Pokazatelji, koji prikazuju prihodnu snagu samouprave i težinu njenihprihoda, služe da prikažemo finansijsku samostalnost samouprave. U tomeizvanredno veliki značaj pridajemo vrednovanju prihoda iz lokalnih poreza:sopstveni prihod po glavi stanovnika; prihod po glavi stanovnika iz lokalnihporeza; sopstveni prihodi/ukupni prihodi; prihodi iz lokalnih poreza/ukup-ni prihodi; pokazatelji, koji karakterišu izvršavanje zadataka.

251

FINANSIJSKA ANALIZA U LOKALNIM SAMOUPRAVAMA

115 Objašnjenje pojma vidi: Vigvari (2002.)

Oni prikazuju težinu obaveznih i dobrovoljno preuzetih zadataka samo-uprave, i finansiranje njihovog izvršavanja. Polje kretanja samouprave u sfe-ri finansija značajnije ograničavaju oni obavezni zadaci, i ona „obećanja”, ko-ja se pokrivaju iz funkcionalnih rashoda. Kod obaveznih zadataka važno jeznati, koliko data samouprava troši na izvršavanje obaveznih zadataka pre-ko iznosa (normativne i druge) podrške od strane države. Analiza dobrovolj-no prihvaćenih zadataka je važna, jer njihova težina označava manevarskiprostor samouprave u pregrupisanju obavljanja zadataka.9.5.3. Funkcionalni rashodi/ukupni rashodi

To su rashodi obaveznih zadataka/(centralno regulisani+iz budžeta pre-uzeti prihodi); rashodi dobrovoljno prihvaćenih zadataka/sopstveni i drugipreuzeti prihodi; rashodi obaveznih zadataka/ukupni funkcionalni rashodi irashodi dobrovoljno prihvaćenih zadataka/rashodi obaveznih zadataka.9.5.3.1. Pokazatelji za označavanje finansijskog kapaciteta

Označavanje finansijskog kapaciteta – kao što smo videli u ranijim delo-vima ovog poglavlja – je od ključnog značaja u finansijskoj analizi samoupra-va. Predloženi pokazatelji su pogodni za obezbeđivanje uporedljivosti ovihkategorija.� Neto funkcionalni dohodak po glavi stanovnika� Funkcionalni dohodak/sopstveni funkcionalni prihodi� Neto funkcionalni dohodak/sopstveni funkcionalni prihodi� Saldo investicionog budžeta/neto funkcionalni rezultat� Rashodi akumulacije/prihodi akumulacije.

9.5.3.2. Pokazatelji zaduženostiMeđu ove pokazatelje ubrajamo one, koje prikazuju zaduženost samou-

prave i težinu njenih ovisno budućih obaveza. Važno metodološko polazišteje – a to je u skladu sa odredbom o ograničavanju uzimanja kredita u Zako-nu o lokalnim samoupravama – da bi bilo uputno uračunati u zbir svih dugova-nja i ovisno buduće obaveze. Ovo – slično ustaljenoj praksi u regulisanju kredit-nih institucija – može se uraditi, da se jemstva, preuzeta od strane samoupra-ve uračunavaju pomnoženi sa težinom g < 1. Težina g bi se mogla odrediti naosnovu srazmere stvarno ispunjenih jemstva samouprave. U principu is-pravno bi bilo izračunavanje takvog pokazatelja zaduženosti, koji ukupnadugovanja upoređuje sa imovinom samouprave. U ovome – takođe zbogspecifičnog pravnog statusa samouprava, strukture njihove imovine, kao izbog eventualnosti procene imovine od samouprave do samouprave – za sa-da se ne možemo oslanjati na podjednako čvrst informacioni sistem.� Ukupna dugovanja po glavi stanovnika.� Ukupna dugovanja/funkcionalni prihodi� Servisiranje dugova/funkcionalni dohodak (ukoliko je vrednost ovo-

ga iznad 1, to je znak opasne zaduženosti).

252

ANDRAŠ VIGVARI

9.5.3.3. Pokazatelji likvidnostiRazlog problema likvidnosti (trenutne platežne sposobnosti) može biti

u ročnoj neispunjenosti rashoda i prihoda (svih rashoda i prihoda), odnosnopogrešne politike trošenja. Postupak, koji obezbeđuje održavanje likvidnostije korišćenje novčanih rezervi (prodaja hartija od vrednosti i/ili oslobađanjeoročenih depozita), ili uzimanje kredita za likvidnost. U kreiranju pokazate-lja stanja likvidnosti polazili smo od ovih transakcija. Zbog toga je važnaanaliza prometa kredita (uzimanje kredita za likvidnost) i prodaje/kupovinevrednosnih (državnih) hartija. Podrazumeva se, da u prodaju vrednosnihhartija mora se uračunati i oslobađanje oročenih depozita, a u kupovinuvrednosnih hartija i polaganje oročenih depozita.

Predloženi pokazatelji� Promet kredita/zbir kredita� prodaja hartija od vrednost+uzimanje kredita za likvidnost/kupovina

hartija od vrednosti+otplata kredita za likvidnost� Uzimanje kredita za likvidnost+prodaja vrednosnih hartija/svi priho-

di� Promene u zalihama novca, izraženo u procentima.

9.6. Nekoliko zaključnih misliPredloženi pokazatelji se mogu proračunati iz podataka, koji se pripre-

maju od strane samouprava za potrebe informacionog sistema državnog bu-džeta. Dodatni problem predstavlja – bez da se detaljnije bavimo s tim – is-pravno tumačenje pojedinih redova i činilaca ovog sistema izveštavanja. Odpredloženih pokazatelja teže se mogu prevazići poteškoće u razdvajanju iz-vora, korišćenih za finansiranje obaveznih i dobrovoljno preuzetih zadataka.Izveštaji Državnog Audita požurivaju rešavanje ovog pitanja, a sa aspekta lo-kalnog privređivanja značio bi ozbiljan napredak, ako bi se uspelo sa ovimrazdvajanjem.

Pored stvaranja gore skiciranog sistema pokazatelja može biti opravda-no formiranje dodatnih pokazatelja. Jedna ovakva mogućnost jeste, kada se zaoznačavanje finansijskog stanja samouprave koristi imovina (tačnije preduzetnič-ka i prometno ograničeno sposobna imovina samouprave). Takva bi moglabiti vrednost imovine po glavi stanovnika ili pokazatelj imovina/sopstveniprihod. U predloženi sistem pokazatelja zato nisam ugradio druge pokaza-telje, jer postoje razlike u kvalitetu evidencije o imovini pojedinih samoupra-va, a i nerešenost vrednovanja imovine bi prouzrokovala prilično mnogoproblema u upoređivanju tih pokazatelja.

Druga mogućnost je stvaranje takvih pokazatelja, koji označavaju lokalnu fi-skalnu politiku, odnosno njenu efikasnost. Ovakav može biti npr. poreske olak-šice/ubrani porezi, ili suma poreskih dugovanja/razrezani porezi. Stvaranje

253

FINANSIJSKA ANALIZA U LOKALNIM SAMOUPRAVAMA

statističke pozadine ovih pokazatelja (na nivou sektora i tipova naselja) mo-že imati praktični značaj nakon rasta značaja lokalnih poreza.

Primenom predloženog sistema pokazatelja omogućava se razrada ta-kvih kombinovanih monitoring sistema, koje mogu koristiti bilo banke, biloorgani spoljne kontrole. Naravno moguća je razrada i drugih pokazatelja.

Analiza brojčanih pokazatelja – slično finansijskoj analizi preduzeća – jedinamična i komparativna aktivnost. Pomeranje vrednosti određenih brojča-nih pokazatelja, njihovo odstupanje u odnosu nekih benchmark vrednosti jeprava informacija. I u slučaju sektora samouprava – slično grupisanju peergrooup-a u zavisnosti od grane i veličini pri analizi preduzeća – potrebno jeformiranje raznih grupa. Osnovu za grupisanje čine tipovi samouprava, adodatni kriteriji mogu biti institucionalni okviri za obavljanje zadataka (brojustanova, postojanje društava, itd.).Ključne reči⌧ finansijska analiza⌧ specijalni finansijski pokazatelji vezani sa samouprave⌧ finanisjki kapacitet⌧ likvidnost⌧ bonitet⌧ stepen zaduženost⌧ enodogeni i egzogeni faktori budžeta⌧ operating income⌧ investment deficit⌧ pokazatelji održivosti⌧ pokazatelji elastičnosti⌧ pokatatelji ranjivosti⌧ funkcionalni prihodi⌧ funkacionalni rashodi

Kontrolna pitanja1. Karakteristike finansijske analize budžeta lokalnih samouprava?2. Koja se tri područja posebno analiziraju prilikom analize budžeta

lokalnih samouprava?3. Proračun ušteda u budžetu lokalne samouprave?4. Osnovne karakteristike salda bužeta lokalne samouprave?5. Koje su grupe finansijskih pokazatelja položaja lokalnih samo-

uprava?6. Grupe pokazatelja za označavanej finansijskog kapaciteta?

254

ANDRAŠ VIGVARI

„Nije ništa lakše, nego potrošiti javne prihode. Nema svog ga-zdu, pa osećaš veliku želju, da mu ga pribaviš.”

Kelvin Kulidž

Siguran sam da se čitalac već sreo sa pojmovima, kao što je kontrola, re-vizija. Ova zanimanja su neopravdano mistificirana. Kontrola je naime toli-ko stara, koliko i privređivanje. Glava porodice je jednostavno želeo znati, dali su svi izvršili poverene im zadatke. Vladari su hteli znati, da li ih varajunjihovi podanici, činovnici. Vlasnik je želeo, da ostvari svoje interese u odno-su na zaposlene. U demokratskoj pravnoj državi poreski obveznici žele zna-ti na šta se troše njihove uplate, ali i to, da li svi snose svoj deo javnih tereta.Partneri nekog preduzeća, bez obzira da li se radi o dobavljačima, kupcima,poveriocima, žele znati da li imaju posla sa korektnom strankom. Sve ovezahteve ispunjava finansijska kontrola, koju možemo označiti, kao specifič-nu privrednu funkciju. U ovom poglavlju ćemo se upoznati sa pojmom, vi-dovima finansijske kontrole, i prikazaćemo sistem kontrole državnog budže-ta, a u okviru toga malo detaljnije, sistem kontrole samouprava.

10.1. Osnovni pojmovi kontrole privredeKontrola je funkcija, koja je pozvana za tretiranje nesigurnosti u privredi,

koje se mogu definisati sa aspekta ekonomije, politike, sociologije i organiza-cione teorije u interesu ostvarivanja zacrtanih ciljeva određenih nosilaca in-teresa. Sadržini ove funkcije možemo prići sa različitih strana.

Kontrola je pre svega delatnost, koja analizira ostvarivanje nekog postup-ka, procesa ili događaja u poređenju s nekim unapred određenim sistemomuslova. Ova radnja je uvek deo nekog procesa upravljanja ili rukovođenja.Ova kontrola obuhvata odstupanja činjeničnog stanja od očekivanog stanja,iskazivanje i iznalaženje uzroka i posledica tih odstupanja, kao i mere radinjihovog uklanjanja. Kontrola u adekvatno diferenciranom sistemu upravlja-nja i/ili rukovođenja postaje samostalna funkcija. Funkcija se može instituciona-lizovati u različitim organizacijama za kontrolu. Na ovoj tački, znači, moramoustanoviti, da je kontrola upravljačka i/ili rukovodilačka funkcija. Institucio-

1100.. KKOONNTTRROOLLAA UU DDRR��AAVVNNOOMM BBUUDD��EETTUU,, SSIISSTTEEMMKKOONNTTRROOLLEE SSAAMMOOUUPPRRAAVVAA

255

nalizacija funkcije, ili njeno pojavljivanje u obliku samostalne organizacije jerezultat razvojnih procesa i/ili akata regulacije.

Kontrola je u tehnološkom smislu kombinacija metoda ekonomske anali-ze, principa, postupaka i postupanja organizacije rada i procesa koje određu-je karakter delatnosti. Sva tri elementa ovog određenja su važna. Analiza jevezana s tim, da se odrede one nesigurnosti koje želimo tretirati ili izbeći.Ovo znači iznalaženje i određivanje faktora koji utiču na kontrolisane proce-se, organizacije i programa, kao i razotkrivanje međusobnih uticaja različitihfaktora. Za tu svrhu su pogodne one analitičke metode koje idu od primeneobičnog upoređivanja, preko osnovnih statističkih metoda, pa sve do najra-zličitijih modela. Adekvatni način analize nije dovoljan za adekvatnost kon-trole. Kontrolna funkcija naime funkcioniše u skladu sa pristupima različitihnosilaca interesa. Ovo delom zahteva sprovođenje stavova zainteresovanihnosilaca interesa, kao i tretiranje sukoba interesa u vezi ove funkcije. Sprovo-đenju odgovarajućih stavova, kao i eliminisanju ostvarivanja suprotnih inte-resa omogućavaju specijalni principi i postupci organizacije rada i procesa.

Pored ova tri činioca uspešna kontrolna funkcija pretpostavlja poznavanjekontrolisane organizacije, njene delatnosti, programskog okruženja, suštine ilogike funkcionisanja. Tehnologija kontrole se zajedno razvija sa privredom.

U današnje vreme primena različitih dostignuća informatičke tehnologi-je je svakodnevna stvar. Računovodstvenu evidenciju vodi se pomoću raču-narskih softvera, različite informacije se mogu odlagati elektronskim putem,prirodna stvar je korišćenje Interneta i e-majla. Međutim i ova sredstva su iz-vori nesigurnosti i rizika. Danas uspešna kontrola je nezamisliva bez kontro-le ovih sredstava.

Kao što smo napomenuli kontrolna funkcija se uvek realizuje u okviruodređenih uslova i interesa. Specifični postupci organizacije rada, postupa-nje, norme ponašanja, koje kontrolori moraju poštovati, nastale su da bi sesukobi interesa mogli rešavati ugrožavanja kontrolne funkcije.

U ekonomijama s razvijenim sistemom institucija kontrolna funkcija seu ozbiljnoj meri diferencira. Širenjem privrednih funkcija vlasti privređiva-nje države postaje sve složenije. U javnoj sferi se koncentrišu sve veći pri-vredni resursi. To je donelo korenite promene i u tradicionalnoj sferi kontro-le – u sferi državnog budžeta. Rast uloge države i promene u delokrugu re-gulacije nisu uticale na potrebu kontrole, „eventualno” su uticale na filozofi-ju, na njen osnovni pristup. U svakodnevno privređivanje ugrađuje se sve vi-še kontrolnih funkcija. Ove funkcije zajedno predstavljaju sistem kontrole.Ovaj sistem kontrole treba da garantuje – između ostalog – pouzdanost i vero-dostojnost takvih osnovnih stubova društvenog uređenja kao što su različitifinansijski izveštaji preduzeća, poreske prijave privrednih subjekata, izvešta-

256

ANDRAŠ VIGVARI

ji o korišćenju javnih prihoda, dostavljanje podataka, što čini osnove statistič-kog sistema.

10.2. Sadržaj kontrolne funkcijeI sama kontrolna funkcija je veoma složena. Ova složenost proizlazi iz

toga, što se funkcija može definisati kao kombinacija različitih delatnosti.Nasuprot mađarskom (i srpskom, prim. prev.) jeziku, koji – u nedostatku bo-ljeg – za delove te složene funkcije koristi isti pojam, dok engleski jezik kon-trolne delatnosti označava diferencirano.

Check znači upoređenje konkretnog stanja po stavkama u odnosu na ne-ko očekivano stanje. Test znači probnu kontrolu. Monitor je pojam koji ozna-čava neprekidno kontrolno praćenje. Review označava reviziju, preglednukontrolu. Pojam controll označava razmatranje upravljačkih, nadzornih, re-gulacionih odnosa kontrole, a suštine je u tome što se upliće u procese. Super-vision je pojam za označavanje nadzorne kontrole. Audit označava naknadnureviziju procesa, delatnosti ili organizacije, koja je nezavisna od procesa, i ne-posredno se u njih ne upliće.

Različite kontrolne funkcije možemo različito grupisati. Osnova grupi-sanja može biti primenjena tehnika, pristup kontroli, krug nosilaca interesa,koji će koristiti rezultate kontrole, itd. U ovom poglavlju ćemo obraditi dvanačina grupisanja.

Jedan od tih načina je razlikovanje pojma spoljne i unutrašnje kontrole.Osnova ovog razlikovanja je u određivanju ciljeva kontrole, kao i u povrat-noj sprezi rezultata. Kontrola je uvek u službi nekih interesa. Spoljna kontro-la se može vezati za takve nosioce interesa koji su izvan stvarnih tokova pri-vređivanja. U slučaju poslovanja preduzeća ovakvi nosioci interesa su vla-snik, ili još više usitnjeni vlasnički krug, partneri preduzeća (kupci, dobavlja-či, poverioci), država (ubirač poreza), odnosno uopšteno: svi oni učesnici pri-vrede, koji su na bilo koji način u vezi sa datim preduzećem, ili subjektom.Ako se radi o državnom budžetu onda ovakvi spoljni nosioci interesa su bi-rači, odnosno njihova delegirana (izabrana) zakonodavna vlast. U slučajuspoljne kontrole reč je o tome, da delatnost jedne privredne organizacije mo-gu kontrolisati razni državni i nedržavni organi kontrole na osnovu raznihovlašćenja i prema određenim merilima, a konstatacije mogu učiniti u odre-đenom krugu. Ono, što pravo dozvoljava. Ovakva je kontrola od strane egzak-torata (državnog audita), kontrola od strane poreskih vlasti, kontrolni nad-zor, ili pak revizija.

Unutrašnja kontrola se vrši unutar procesa privređivanja, u službi je iz-dvojenih nosilaca interesa u sferi upravljanja i rukovođenja, pa je kao takvasastavni deo procesa upravljanja i rukovođenja. Sistem unutrašnje kontroleje sredstvo u službi delatnosti tela, koja su delegirana od strane vlasnika

257

KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA

(Upravni odbor, Nadzorni odbor), i menedžmenta, a u sektoru državnog bu-džeta to je sredstvo koje je u službi izvršne vlasti, i upravljačke, rukovodećedelatnosti državne aparature. Unutrašnja kontrola je s tog gledišta manjeograničavana, pošto predmet kontrole zavisi od namera nalogodavaca. Po-vratne sprege rezultata su takođe unutrašnja stvar. Vlasnik i/ili menadžermože učiniti sve, što zakon ne zabranjuje. Veoma je važno što u mnogim slu-čajevima spoljna i unutrašnja kontrola primenjuje slične „tehnologije”.

Drugo grupisanje je razlikovanje kontrole tipa ex ante i ex post facto.Ovakvo razlikovanje je zasnovano na tome, da iz različitih ciljeva kontrole ka-kve/kakvi „tehnologije”, pristupi, odnosno metode, principi, postupci, i ak-tivnosti organizacije rada proizlaze. U ovakvu logiku razvrstavanja spada si-stem samoregulisajućih mehanizama, koji je ugrađen u funkcionisanje (policies andprecedures). Mađarska stručna terminologija ovo naziva i ugrađenom kontrolomu procese.

Kontrola ex ante je u suštini odobravajuća funkcija, kontrola je u stanju,da direktno utiče na procese. U ovom slučaju pre odvijanja privrednog doga-đaja dolazi do upoređenja između željenog i od događaja očekivanog stanja.Ova metoda sprečava neželjene događaje. U sistemu državnog budžeta ovoje trezorsko poslovanje, kada pre efektivnog izdavanja novca za to nadležan or-gan vrši kontrolu opravdanosti izdavanja novca. U engleskoj terminologiji toje financial control.

Kontrola ex post rezultira odobrenjem, verifikacijom, ili, u drugom slu-čaju odbacivanjem određenog stanja. Suština ove kontrole je u tome, što seodvija nakon događaja. Postavlja se pitanje: da li se isplati baviti nečim, na-kon što se to već desilo? Treba reći da je to u izvesnim slučajevima itekakoopravdano. Sa jedne strane, ranije spomenute kontrole su skupe, i nije sigur-no, da će se „isplatiti”. Ex post kontrola – koja je klasično tipa review ili audit– omogućava i proveru da li su „filtri” i „senzori” prethodne dve kontrolnemetode (ex ante i ugrađene kontrole) dobro podešeni. Tipična forma ex postkontrole je audit. Važna karakteristika audita je nezavisnost od kontrolisa-nog procesa i ima opšta ovlašćenja. Metoda audita je posmatranje i periodič-nost. Promatranje međutim ne znači pasivnost i labavost, nego upravo pro-diranje u dubinu (do „srži”) i traženje suštinske povezanosti i međusobnihveza. Audit je uvek okrenut ka celini. Audit kontroliše i verodostojnost pri-marnih informacija koje koristi. Nezavisnost audita nije ni prednost ni zaslu-ga, nego je „situacija”. Prednost nezavisnosti je u nepristrasnosti, u moguć-nosti totalnog posmatranja. Nedostatak je u otežanom sticanju informacija iograničena sposobnost orijentisanja. Pojmu nezavisnost treba dodati da au-ditor nema, niti može imati neposredan uticaj na proces. Slika 9.1. prikazujekarakteristike kontrolorove nezavisnosti.

258

ANDRAŠ VIGVARI

Slika 9.1.

Sastavni elementi samostalnosti kontrole

– jasan, ustavni*, zakonski** položaj

– nezavisan rukovodilac*

– sigurnost izborne funkcije*

– finansijska nezavisnost

– imunitet*

– sloboda odobravanja plana

– osposobljen stručni kadar koji poznaje procese

– zakonom propisana dostupnost dokumenta

– neograničena mogućnost izveštavanja

– praćenje sudbine preporuka

* prvenstveno u javnom sektoru

** prvenstveno u tržišnom sektoru

Audit – kao što smo rekli – može biti spoljni i unutrašnji. Na osnovuusmerenosti, odnosno u zavisnosti od potreba nosilaca interesa može biti au-dit finansijske pravilnosti (financial and complience), učinka (performance), i funk-cionalni. Ovaj potonji sa rastom potreba može biti veoma raznovrstan. Najče-šći je IT audit, humani audit, audit obezbeđivanja kvaliteta i ekološki audit.

10.3. Budžetski kontrolni sistemRazne unutrašnje i spoljne kontrolne funkcije se nadovezuju i hierarhij-

ski se nadograđuju, i čitav ovaj sklop čini kontrolni sistem privrede. Kao štosam već napomenuo, različite vrste kontrole ne razlikuju se samo u „tehno-logiji”, nego i u tome, koji krug nosilaca interesa opslužuju. Uravnoteženostkontrolnog sistema je obezbeđena u tom slučaju, ako njegovo funkcionisanjene određuju jednostrani partikularni interesi, odnosno, ako nisu povređeniosnovni interesi. Kvalitet sistema kontrole znači istovremeno određuje nje-gov sistem institucija, kvalitet primenjenih postupaka i tehnika, kvantitet ikvalitet raspoloživih resursa, i ona formalna-neformalna pravila igre, kojeodređuju manevarski prostor različitih funkcija.

259

KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA

10.3.1. Vrhovni audit

Uopštena je konstatacija, da u demokratski uređenim tržišnim privredamana vrhu sistema kontrole stoje najviši organi kontrole (Supreme Audit Instituti-ons), državni auditi. Zadatke i pravni okvir funkcionisanja vrhovnih audita(SAI) uglavnom reguliše zakon. Zakonska regulativa obezbeđuje nezavisnostDržavnog audita (DA). Prema svom ustavnom položaju SAI je podređen isklju-čivo zakonodavstvu, Parlamentu i zakonima. Rukovodioce DA parlament birana period, koji je duži od jednog izbornog ciklusa (u Mađarskoj je to 12 godi-na). Predsednik DA, ili njegov predstavnik sa savetodavnim pravima učestvu-je u radu Parlamenta i njegovih komisija. Kontrolne obaveze DA su sadržani uviše od 40 pravnih akata. Najvažniji zadatak DA je kontrola verodostojnosti iz-veštaja i predloga zakona o realizaciji budžeta. Ova aktivnost je slična radu in-dividualnih revizorskih firmi na verifikaciji finansijskih izveštaja. Tradicional-na revizija – koja se vrši po tržišnim principima za potrebe vlasnika privrednihsubjekata – godišnji finansijski izveštaj kontrolisanog preduzeća završava veri-fikacijskim zaključkom. Revizor će dati verifikacijski zaključak bez ograničenja, uko-liko u toku svog rada ustanovi, da je godišnji izveštaj pouzdan i daje stvarnusliku, odnosno, sve važne odnose prikazuje verodostojno, u granicama korišće-nih metoda za izradu izveštaja. Revizor će izdati upozoravajući zaključak, uko-liko iskrsnu neraščišćeni poslovi, koji međutim ne utiču na procenu izveštaja.Ograničeni zaključak je posledica činjenice da je revizija utvrdila bitna odstupa-nja i greške u izveštaju. Odbijajući zaključak će dati revizija, ako izveštaj ne da-je pouzdanu i stvarnu sliku. Revizor će odbiti izdavanje zaključka, ako na osno-vu raspoloživih informacija ne može izgraditi svoje mišljenje. Vrhovni auditmože kontrolisati poslovanje države, lokalnih samouprava, društva u vlasni-štvu samouprava, javne fondacije, kao i aktivnost svih onih privrednih jedini-ca, koje su u vezi sa korišćenjem sredstava za javne rashode.

Sve veći deo aktivnosti SAI u razvijenim zemljama čini kontrola učinka(performance audit, value for money audit). Cilj ovih kontrola je analiza ispunje-nosti 3 „E”, a u slučaju nedovoljnog učinka donošenje odgovarajućih stimu-lativnih mera.

Postoje različiti tipovi organa vrhovnog državnog finansijskog audita.Sudski tip funkcioniše zemljama južne Evrope. Ovakve institucije imajuovlašćenja za neposredno sankcionisanje, njihovi izabrani članovi zajednodonose odluke. Drugi tip državnog audita funkcioniše u takozvanom pred-sedničkom sistemu. To znači, da predsednika bira Parlament, a ovlašćenjakoristi u svoje ime. Eksperti, revizori i rukovodioci odeljenja su pomoćnicipredsednika.

Institucije državnog audita sveta okuplja međunarodna organizacija IN-TOSAI, koja deluje u okviru UN. Generalni sekretar joj je tradicionalno pred-sednik državnog audita Austrije, a i Generalni sekretarijat radi u Beču. Pred-

260

ANDRAŠ VIGVARI

sednička funkcija svetske organizacije se popunjava rotacijom: od 2004. go-dine predsedavajući će biti predsednik mađarskog Državnog audita. UlogaINTOSAI-a je obezbeđivanje nezavisnosti svojih članica, kao i podizanje ni-voa i standardizacija poslova državnog audita. U vezi kontrolne funkcije iz-daje standarde (Standardi INTOSAI).

Standardizaciju prakse u kontroli javnog sektora zagovara i jedna dru-ga međunarodna organizacija, IFAC (Međunarodni Savez Revizora). Ova or-ganizacija je formirala svoju komisiju za javni sektor (Public Sector Commit-tee), koja permanentno razrađuje svoje standarde.10.3.2. Kontrola od strane vlasti

Kontrola od strane vlasti je praktično unutrašnja kontrola na nivou cen-tralnog budžeta. Institucija ove kontrole je Državni trezor u onim budžet-skim sistemima, u kojima postoji trezor. Ovaj organ u toku privređivanjeobavlja prethodnu (ex-ante) kontrolu. Tu spadaju još različiti organi vlade(ministarstva, agencije, itd.), koji se bave nadzorom institucija i unutrašnjomkontrolom odeljenja, ili drugih organizacionih jedinica.10.3.2.1. Organi vlasti finansijske kontrole

U sistemima tržišne ekonomija posebno je važno pouzdano i stabilnofunkcionisanje finansijskog sistema. Sektor finansijskih usluga (kreditne in-stitucije, osiguravajuće organizacije, dobrovoljni i privatni penzijski fondovi,brokerske firme, druge organizacije za finansijske usluge) nadzire Državninadzorni organ finansijskih organizacija (u Mađarskoj skraćeno: PSZAF – nap.prev.). Plaćanje centralnih poreza, doprinosa za socijalno osiguranje i drugihdoprinosa na zarade (izuzev carina i akciza) kontroliše Poresko-finansijskakontrolna kancelarija (u Mađarskoj skraćeno: APEH – nap. prev.). O carina-ma i akcizama brine Državna komanda carinske i finansijske policije (skra-ćeno: VPOP – nap. prev.). Ovi organi svoje obaveze izvršavaju kroz ex-ante iex-post kontrole, kao i monitoringom. Bitna razlika u odnosu na ranije opi-sane kontrolne organe u slučaju ovih potonjih je u tome, što neposredno, usvom delokrugu mogu sankcionisati odstupanja od poželjnog (pravnim aktimapropisanog) stanja. Sve ove institucije funkcionišu kao budžetski organ.10.3.2.2. Unutrašnji upravljački sistem

Sastavni deo kontrolnog sistema je unutrašnji upravljački sistem (inter-nal control). Unutrašnji upravljački sistem jedne organizacije je sazdan od ci-ljeva, smernica, funkcionalnih postupaka i pravila, razrađenih od strane ru-kovodstva te organizacije. Cilj funkcionisanja upravljačkog sistema je, daobezbedi ekonomično, efikasno i uspešno ostvarivanje misije i ciljeva organi-zacije, funkcionisanje u skladu sa propisima i internim pravilima (complien-ce), zaštitu imovine i informacija preduzeća, odgovarajući kvalitet računo-vodstvenog informatičkog sistema, izradu pouzdanih godišnjih finansijskih

261

KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA

izveštaja na vreme, zatim sprečavanje, odnosno otkrivanje grešaka i prevara.Savremeno shvatanje unutrašnjeg upravljačkog sistema ne obuhvata samoračunovodstvenu i finansijsku kontrolu organizacije, već sve njene važnefunkcije, svaku važniju delatnost. Njegovi važniji elementi su: sistemi za od-ređivanje računovodstvenih aktivnosti (accounting controls), sistemi za regu-lisanje upravljačkih aktivnosti (administrative controls), upravljački sistemi(management controls), zatim nezavisna unutrašnja kontrola (internal audit).Osnovni zadatak je ove potonje, da drži pod stalnim nadzorom funkcionisa-nje unutrašnjeg upravljačkog sistema metodama ex post kontrole. Nezavi-snost u slučaju unutrašnje kontrole znači, da je izuzeta iz procesa organiza-cije, i radi direktno podređen prvom rukovodiocu organizacije.

10.3.2.3. Sastavljanje plana kontrole (usklađivanje resursa i zadataka)

Svaka kontrola – slično drugim ekonomskim odlukama – suočava se saproblemom: kako da pronađe optimum između raspoloživih resursa i želje-nog cilja. Ova optimalizacija moguća je na osnovu 3 „E”.

Troškovi kontrole su opipljivi, dok njeni rezultati, njen „output”– baremneposredno – nije moguće izmeriti u novcu. Aktivnost nezavisnog revizora,izdržavanje unutrašnje organizacije za kontrolu, kontrola od strane Držav-nog audita košta pa je opravdan korak optimalizacija korišćenja novca. Tro-škovi kontrole se izražavaju jednim specifičnim pojmom, a to je kontrolni dan.Kontrolni dan pokazuje raspoloživi kontrolni kapacitet. Ovaj broj se dobijamnoženjem broja raspoloživih saradnika s brojem radnih dana. Deljenjemsvih troškova u vezi kontrole (plate saradnika, troškovi uslova rada, troško-vi eventualnih ekspertiza, itd.) s zbirom kontrolnih dana, dobijamo prosečnetroškove kontrolnog dana. Ova brojka pretpostavlja, da je održavanje kon-trolnog kapaciteta stalni trošak. Naravno mogu se tumačiti i granični troško-vi kontrole. Ovo je rast troškova kontrole usled prihvatanja viška obaveza.Ovaj rast može uslediti zbog delimičnog izmeštanja (outsourcing) kontrolnedelatnosti, ili zbog toga, što pri stalnom kapacitetu postoji potreba za oba-vljanjem specijalnih zadataka – uključivanje dodatnih resursa (npr. ekspertsa specifičnim znanjem). Rezultati kontrole se ne mogu ovako jednoznačnokvantificirati. Delom to je zbog toga, što jedan deo kontrolne delatnosti pro-izlazi iz različitih zakonskih obaveza. Drugi razlog toga je, što rezultat kon-trole, kao izostali gubitak, takođe se teško može kvantificirati. Istovremeno,sprečavanje, otkrivanje nenamerno i namerno prouzrokovanih šteta, razot-krivanje prevare, pronevere i korupcije znači „opipljiv novac”, pošto se mo-že iskazati u novcu. Rezultati kontrole učinka takođe se mogu iskazati broj-čano, ukoliko dovodi do iznalaženja rezervi u privređivanju.

Da bi kontrola mogla ispuniti ove funkcije, svoje kapacitete mora pode-liti među različitim područjima kontrolisane privredne jedinice. U tom cilju

262

ANDRAŠ VIGVARI

se sastavlja plan kontrole. Sastavljanje plana kontrole znači konkretno formu-lisanje ciljeva kontrole, kao i obezbeđivanje potrebnih sredstava za kontrolu.Pri formulisanju ciljeva trebamo imati na umu dva principa. Jedan od njih je,da plan kontrole mora sadržati sve obavezne zadatke. Ove obavezne zadatkemogu propisati zakonima (eventualno pravnim aktima nižeg reda), tela, ko-ja upravljaju kontrolni organ (u slučaju Državnog audita Parlament, u sluča-ju izabranog revizora nadzorni odbor društva, u slučaju unutrašnjeg kontro-lora u samoupravi odlučuje ili skupština, ili gradonačelnik, itd.). Među zako-nom propisanim obavezama najvažnija je ona obaveza, po kojoj se godišnjifinansijski izveštaj obavezno podvrgava spoljnoj kontroli. Pored obaveznihzadataka, rukovodstvo organizacije za kontrolu može dati predlog za dodat-ne zadatke. Ovakav predlog može biti zasnovan na iskustvima ranijih kon-trola (naknadna kontrola), takvim signalima, koji govore o verovatnoći ne-pravilnosti, kao i na standardima struke. Ovo zadnje znači, da celinu ili funk-cionisanje određenih područja privredne organizacije treba kontrolisati pre-ma određenim periodima.

U centru procesa stoji ocenjivanje različitih rizika. To se obično naziva ri-zično orijentisano planiranje kontrole. Ova orijentisanost prema rizicima u slu-čaju obaveznih zadataka javlja se u određivanju nivoa pouzdanosti date kon-trole. Rezultat kontrole je pouzdaniji, ako se kontrola vrši u što potpunijemkrugu. U toku kontrole nekog finansijskog izveštaja osnovu rada čine knji-govodstvene stavke i dokazni materijal uz njih. Kod kontrole inventara kon-trolom se upoređuju evidencija i stvarno stanje. Načelno, može se obavitipotpuna kontrola, od stavke do stavke. Ovakav postupak obezbeđuje punusigurnost kontroli, da su ispravni njeni stavovi, koji su zauzeti na osnovu is-kustava tokom kontrole. Ovakvo rešenje je međutim isuviše skupo. Zbog to-ga u praksi se primenjuju različite metode uzorkovanja. Ako se radi na osno-vu uzoraka, u tom slučaju se smanjuju potrebe za resursima (broj kontrolnihdana), ali raste nesigurnost, mogućnost grešaka u vezi pouzdanosti rezultatakontrole. U toku planiranja se određuje onaj nivo grešaka, nepouzdanih in-formacija, koji bi mogli uticati na korisnike izveštaja o kontroli. To je prag bit-nosti. Da kontrola ne preskoči stavke, koje se mogu smatrati bitnom, potreb-no je određivanje izvesnosti, sigurnosti. Nije teško uvideti, da što su strožikriteriji, s tim su veći troškovi kontrole. (!)

Drugi aspekt kontrole, orijentisane na rizike je u tome, što određivanjemdodatnih tema i područja kontrole – pored zadataka obavezne kontrole –kontrolisana organizacija će izvršiti analizu rizika onih oblasti, koje spadajuu njene kompetencije. Rizičnost različitih privrednih oblasti može imati pu-no razloga.

Ako jedna samouprava raspolaže sa značajnom imovinom, onda fi-nansijski položaj te samouprave će u značajnoj meri odrediti rezultati ga-

263

KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA

zdovanja tom imovinom. Organ vlasti započinje jedan obiman razvojniprojekat, u čijem ostvarivanju pored sopstvenih izvora računa na kredite,kao i na bespovratna sredstva, koja se mogu pribaviti putem inostranihkonkursa. Ovaj zadnji izvor će stajati na raspolaganju, ako se projekatostvaruje u odgovarajućem tempu i kvalitetu. Projekat pokreće mnoge do-bavljače. U ovom slučaju, potpuno je shvatljivo, zašto je projekat interesan-tan za kontrolu, jer eventualno nedovoljno ostvarivanje projekta značićeznačajno opterećenje za vladu/vlast. Jer ako se ne mogu iskoristiti bespo-vratna sredstva, to može poremetiti prvobitne kalkulacije, a u krajnjem slu-čaju može prouzrokovati i zaustavljanje čitavog projekta. Promene u regu-lisanju knjigovodstva (propisi o obračunu amortizacije, umanjenju vredno-sti ulaganja) mogu povećati verovatnoću grešaka u tom delu finansijskihizveštaja.

Rezultat planiranja kontrole je plan kontrole, koji uglavnom na godišnjemnivou usklađuje zadatke u kontroli sa raspoloživim resursima. Plan je zvani-čan dokument, koji pored označavanja pojedinih zadataka, pridodatih resur-sa sadrži i dinamiku sprovođenja zadataka, rokove završetka, i odgovornoglica za realizaciju zadatka. Plan sadrži i određene rezerve, koji se odnosi navreme za usavršavanje kontrolora, kao i na kapacitete, koji obezbeđuju izvr-šavanje nepredviđenih zadataka. Plan kontrole odobrava upravljačko telokontrolne organizacije.

10.4. Proces kontroleRealizacija zadataka iz plana kontrole se odvija po utvrđenom redu. U

nastavku ćemo prikazati opšti algoritam izvršenja, kao i ključne pojmove.

10.4.1. Pripremna faza� Upoznavanje kontrolisane delatnosti (organizacije). Ovde spadaju

elementi spoljnog okruženja. Okruženje u smislu pravne regulative,tržišta, društva. Karakteristike kontrolisane delatnosti (organizacije):kao što su karakter i količina raspoloživih resursa, oblast rada, delat-nosti, poslovni profil, imovinsko-finansijsko stanje, organizacionastruktura, upravljački sistem. Na osnovu ovog procesa se može odre-diti nerazdvojiv, inherentan rizik (inherent risk). Nerazdvojiv rizik je saaspekta kontrole nezavisan faktor. Ovaj rizik predstavlja verovatnoautoga, da je kontrolisana organizacija podložna funkcionalnim pore-meaajima, od zacrtanih ciljeva suprotnom delovanju, neispunjavanjuproopisa, i to zbog slueajne greške, loše odluke, ili eak i zbog namer-ne prevare. Skala ovih poremeaaja je veoma široka, jer obuhvata ne-ispunjavanje oeekivanja vlasnika, potrošaea, probleme finansijskeprirode, likvidnosti, gubitak imovine, do neadekvatnosti finansijskog

264

ANDRAŠ VIGVARI

izveštaja. Ovi rizici proizlaze iz spoljnog okruženja i konkretne delat-nosti kontrolisane organizacije. Faktori rizika mogu biti privredni do-gađaji (a unutar toga transakcije i tržišna dešavanja), ostali faktori(npr. izloženost korupciji), primenjena praksa i korišćeni postupci, ni-vo preduzetničke-institucionalne kulture, logistička rešenja i tehnolo-gije. Razdvajanje spoljnog i unutrašnjeg okruženja nije lako, pošto po-stoje brojni „granični” slučajevi.

� upoznavanje unutrašnjeg upravljačkog sistema (internal control si-stem), pri čemu treba se skoncentrisati na pregled sledećih eleme-nata:a sistem privređivanja, obračuna, računovodstva organizacije,

način obrade podataka;b razdvojenost nadležnosti, prava i obaveza, regulacija pitanja

nespojivosti;c fizička zaštita imovine i informacija;d računovodstveni i drugi statistički postupci;e personalni uslovi;f ugrađene kontrolne tačke u procesu;g rukovođenje, kontrola od strane rukovodstva.

U toku upoznavanja i procenjivanja unutrašnjeg upravljačkog sistemamožemo razotkriti rizike (control risk). Rizik unutrašnje kontrole označava ve-rovatnoću toga, da unutrašnji upravljački sistem organizacije nije u stanjusprečiti, ili otkriti ona odstupanja, koja ugrožavaju funkcionisanje kontroli-sane organizacije, odstupanje od zacrtanih ciljeva, bez obzira na to, da li je iz-vor tih odstupanja loše rukovođenje ili odlučivanje, neko neizbežno zbivanje(npr. na tržištu), tehnološka greška, ili pak prevara.

10.4.2. Ocenjivanje rizika kontrole (audit risks)

Kontrola – iako ima funkciju tretiranja nesigurnosti – ni sama nije imu-na od elemenata nesigurnosti. U procesu kontrole moramo računati sa rizi-cima, čiji su različiti izvori nesigurnosti. Treći elemenat rizika kontrolnogprocesa je rizik otkrivanja (detect risk). To je rizik toga, da primenjeni postup-ci kontrole neće otkriti značajnije greške, bitna odstupanja.� izrada programa kontrole je planiranje potrebnih postupaka. Izrada

programa kontrole se vrši na osnovu uputstava, standarda. U toku iz-rade programa koriste se saznanja iz pripremne faze. Ovde dolazi dopodele posla među kontrolorima, koji učestvuju u radu. Izrada pro-grama je olakšana time, što postoje različite metode, koje su primen-ljive za različite zadatke.

265

KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA

10.4.2.1. Izvršenje

U fazi izvršenja kontrola se odvija na licu mesta (on site) i na strani. Moguć-nost kontrole na strani obezbeđuju redovne i povremene informacije, izveštajikontrolisane organizacije različitim telima i organizacijama, različite on line ba-ze podataka, i mogućnost komuniciranja putem interneta, itd. Kontrola na licumesta pored pribavljanja neophodnih informacija omogućava uvid i u svako-dnevno funkcionisanje kontrolisane organizacije, uz to, zahvaljujući ličnim kon-taktima sa zaposlenima, možemo doći do dodatnih, dopunskih informacija, ko-je su nezaobilazne tokom kontrole, važan su preduslov za uspeh. Cilj faze izvr-šenja jeste pribavljanje relevantnih dokaza, njihova primarna obrada, eventualno iz-mena programa kontrole. U toku kontrole na licu mesta, možda će se korigova-ti viđenje o inherentnom riziku i o riziku unutrašnje kontrole, što može dovestido korekcije primenjenih metoda, obima, trajanja i ciljeva kontrole. Dokazi mo-raju pouzdano podržavati izveštaj o kontroli, koji će se kasnije izraditi. Dokazisu onda pouzdani, ako su dovoljni, prihvatljivi, objektivni i dokumentovani.

10.4.3. Izrada izveštaja

Nakon izvršenih kontrola na licu mesta i na strani, dolazi do sumiranja iprocenjivanja pribavljanih dokaza (često od strane različitih kontrolora). Na-kon ocene delimičnih rezultata kontrole pristupa se pisanju izveštaja o kontro-li. U slučaju finansijske kontrole, ovaj dokument se naziva Zaključcima (opi-nion), u slučaju kontrole druge vrste, to je izveštaj, koji sadrži konstatacije (fin-dings). Zaključci kvalifikuju finansijski izveštaj. Zaključak može biti bez ogra-ničenja, verifikujući, ograničavajući ili odbijajući. Konstatacije nefinansijskekontrole mogu biti pozitivne, neutralne i negativne. Na primer data delatnostispunjava – ne ispunjava važeće propise, doneta privredna odluka je poboljša-la kvalitet usluga, odnosno dovela je do značajnog gubitka imovine, itd.

Sve često se primenjuje metoda, da se preliminarni izveštaji (nacrti izve-štaja) podvrgavaju „unutrašnjoj stručnoj kontroli”, radi obezbeđivanja kvali-teta. Cilj ovoga je, da se eliminišu eventualne greške, propusti kontrole. Kon-trolišu, da li su konstatacije podržavane dokazima, i da li ispunjavaju zakon-ske okvire.

Nakon izrade preliminarnog izveštaja, taj dokument se prosleđuje rukovo-diocu kontrolisane organizacije, a on ima pravo, da na to da svoje primedbe.

10.4.3.1. Podnošenje izveštaja, realizacija

Nakon provere sa aspekta obezbeđivanja kvaliteta, i povratnih informaci-ja kontrolisanoj organizaciji, pristupa se izradi konačnog izveštaja. Realizacijaznači oživotvorenje rezultata kontrole. Način realizacije rezultata kontrole za-visi od toga, da li će izveštaji doći u ruke onih, koji su ovlašćeni za donošenjepotrebnih mera, ili, da li izveštaj na valjan način podržava potrebne mere.

266

ANDRAŠ VIGVARI

10.5. Kontrola i odit u javnom sektoru116

10.5.1. Kontrolni sistem u javnom sektoru u Srbiji

Institucija kontrole u sistemu javnog sektora u Srbiji do sada nije posto-jala niti je funkcionisala na način kako je to uobičajeno u zemljama sa tržišnoorijentisanom privredom. Koncept novog budžetskog sistema stvara pretpo-stavke za jačanje finansijske discipline jer uvodi veoma razuđen i dobroosmišljen sistem kontrole javnog sektora. Njegovu osnovu čini sistem (1) in-terne kontrole u svim ministarstvima i državnim organizacijama, (2) budžet-ska inspekcija, (3) budžetska revizija, (4) izveštavanje i (5) eksterna revizija.

10.5.2. Interna kontrola i interni kontrolori

Veliku novinu predstavlja činjenica da se u novom budžetskom sistemau javnim finansijama Srbije uspostavlja efikasnost upravljanja javnim rasho-dima uz uvođenje višestepenog sistema kontrole. Ovde se pre svega misli nauvođenje sistema interne kontrole direktnih i indirektnih korisnika budžet-skih sredstava i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja Zadatak uspo-stavljenog sistema interne kontrole se sastoji u uspostavljanju interne kon-trole za sve transakcije računa prihoda i rashoda, računa finansijskih sredsta-va i obaveza i računa finansiranja, kao i upravljanje državnom imovinom. Si-stem interne kotrole se sastoji iz mreže koja čini jedinstvenu organizaciju, či-ji je cilj da obezbedi:

1. primenu zakona, propisa, pravila i procedura,2. uspešno poslovanje,3. ekonomično, efikasno i namensko korišćenje sredstava,4. čuvanje sredstava i ulaganja od gubitaka, uključujući i od prevara, ne-

pravilnosti i korupcije,5. integritet i pouzdanost informacija, računa i podataka.

Zakonom o budžetskom sistemu je data mogućnost da organizacije oba-veznog socijalnog osiguranja i direktni i indirektni korisnici budžetskih sred-stava, koji su u organizacionom i finansijskom smislu složene celine, naosnovu zajedničkih kriterijuma za organizaciju i postupak interne kontrolekoji je propisao Ministar finansija i ekonomije, organizuju posebnu službuinternih kontrola117. Grosso modo, interna kontrole se organizuje kao sistemprocedura i odgovornosti svih lica uključenih u finansijske i poslovne proce-se direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava i organizacija oba-veznog socijalnog oisguranja.

267

KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA

116 Napisao dr Božidar Raičević.117 Ministar je zadužen da propiše zajedničke kriterijume za organizaciju i postupak inter-

ne kontrole na osnovu kojih direktni korisnici i organizacije obaveznog socijalnog osiguranjaodređuju bližu organizaciju i postupak vršenja interne kontrole.

268

ANDRAŠ VIGVARI

Drugi direktni korisnici budžetskih sredstava, osim navedenih, moguorganizovati službu internih kontrolora koji su direktno odgovorni funkcio-nerima direktnih korsinika budžetskih sredstava.

Direktni korisnici budžetskih sredstava uspostavljaju odgovarajuće ob-like interne kontrole za indirektne korisnike budžetskih sredstava koji su unjihovoj nadležnosti.

Direktni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti osnivaju odgovara-juće oblike interne kontrole za sve transakcije koje se tiču budžetskih prima-nja i izdataka, upravljanja sredstvima i upravljanjem dugom lokalne vlasti.10.5.3. Budžetska inspekcija i revizija

Zakon o budžetskom sistemu je dosta prostora posvetio organizovanjui funkcijama budžetske inspekcije i revizije. Funkciju budžetske inspekcije irevizije obavlja Ministarstvo finansija i ekonomije nad:

1. direktnim i indirektnim korisnicima budžetskih sredstava,2. organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja i3. javnim preduzećima, osnovanim od strane Vlade, pravnim licima

osnovanim od strane tih javnih preduzeća, odnosno pravnim licimanad kojima Republika ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad višeod 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao inad drugim pravnim licima u kojima javna sredstva čine više od 50%ukupnog prihoda.

Nadležni izvršni organ teritorijalnih autonomija i lokalnih samoupravaosnivaju lokalnu službu za inspekciju i reviziju koja je nadležna za sprovo-đenje inspekcije i revizije nad:

1. direktnim i indirektnim korisnicima sredstava budžeta lokalne vla-sti,

2. javnim preduzećima,osnovanim od strane lokalne vlasti, pravnim li-cima osnovanim od satrane tih javnih preduzeća, odnosno pravnimlicima nad kojima lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolunad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odbo-ru, kao i nad drugim pravnim licima u kojima lokalna javna sredstvačine više od 50% ukupnih prihoda.

Funkcije Budžetske revizije i inspekcije se posebno odnose na:1. proveru primene zakona koja predstavlja naknadnu proveru korisni-

ka budžetskih sredstava, organizacija, preduzeća, odnosno drugihpravnih lica koja su pod njihovom kontrolom,

2. ocenu sistema interne kontrole koja predstavlja ocenu adekvatnosti,uspešnosti i potpunosti interne kontrole,

3. kontrolu primene zakona u oblasti materijalno-finansijskog poslova-nja i namenskog i zakonitog korišćenja sredstava korisnika budžet-skih sredstava, organizacija, preduzeća, odnosno drugih pravnih licakoja su pod njihovom kontrolom,

4. revizju načina rada (performansi) koja predstavlja ocenu poslovanja iprocesa u korisnicima budžetskih sredstava, organizacijama, preduze-ćima i drugim pravnim licima koja su pod njihovom kontrolom, nadkojima se vrši revizija, uključujući i nefinsansijske oprecije, u cilju oce-ne ekonomičnosti, efiskanosti i uspešnosti organa i organizacija,

5. davanje saveta o implikacijama kontrole i revizije kada se uvode no-vi sistemi, procedure ili zadaci,

6. uspostavljanje saradnje sa eksternom revizijom i7. vršenje ostalih zadataka neophodnih da bi se ostvarila sigurnost u

pogledu funkcionisanja sistema interne kontrole.Rad budžetske inspekcije je nezavisan. Njen rad, ovlašćenja, obeležja i

drugo se uređuju posebnim aktom Vlade. Posebnim aktom Vlade je utvrđe-no i pravo na izjavljivanje žalbe protiv inspektora, odnosno revizora uupravnom postupku. Sa druge strane, Ministar uređuje način rada i metodo-logiju budžetske inspekcije i revizije.

Budžetska inspekcija kao i lokalna služba za inspekciju i reviziju imajupristup svim podacima, dokumentima, izveštajima i informacijama potreb-nim za obavljanje funkcija kod korisnika budžetskih sredstava, organizacija,preduzeća i drugih pravnih lica koja su pod njihovom kontrolom, nad koji-ma se vrši inspekcija odnosno revizija. Naravno, podrazumeva se da budžet-ska inspekcija i revizija i lokalna služba za inspekciju i reviziju imaju na ras-polaganju odgovarajuće resurse (osoblje, prostor i opremu), koji obezbeđujuvršenje njihovih funkcija.

Budžetska inspekcija i revizija dostavlja Ministru izveštaj o izvršenoj in-spekciji i reviziji sa nalazima, merama i odgovarajućim preporukama. Tako-đe, budžetska inspekcija i revizija obezbeđuju zapisnik, izveštaj i preporukukorisniku budžetskih sredstava, organizaciji, preduzeću odnosno drugompravnom licu koja su pod njihovom kontrolom. Sa svoje strane, Ministar jeobavezan da o učinjenim budžetskim inspekcijama i revizijama dva puta go-dišnje obaveštava Vladu a ova Narodnu skupštinu. Ove odredbe shodno va-že i za lokalnu službu za inspekciju i reviziju.

U vezi sa obavljanjem eksterne revizije zakon nije dao posebna definisa-nja, osim što je propisao da eksternoj reviziji podležu završni računi budže-ta Republike, budžeti teritorijalne autonomije, budžeti lokalnih vlasti i finan-sijski planovi organizacija obaveznog socijalnog osiguranja.

Do uspostavljanja vrhovne eksterne revizijske institucije, Skupština Re-publike Srbije će odlučivati o angažovanju revizora sa odgovarajućim kvali-fikacijama za obavljanje eksterne revizije završnog računa budžeta i organi-zacija obaveznog socijalnog osiguranja.

Eksterna revizija budžeta se vrši u skladu sa Zakonom o reviziji računo-vodstvenih izveštaja i Međunarodnim standardima revizije, kao i usvojenimPravilnikom o načinu obavljanja revizije računovodstvenih izveštaja.

269

KONTROLA U DRŽAVNOM BUDŽETU, SISTEM KONTROLE SAMOUPRAVA

Nezavisna eksterna revizija podnosi izveštaj u kome treba da izrazi mi-šljenje da li završni račun budžeta objektivno i istinito prikazuje prihode irashode završnog računa u skladu sa propisima na osnovu kojih je sačinjen.

Ključni pojmovi⌧ kontorla,⌧ audit,⌧ interna kontorla,⌧ finansijska kontorla,⌧ kontrola „ex-ante”,⌧ kontrola „ex- post”,⌧ kontrola ueinka (performance audit),⌧ monitoring,⌧ Državni audit,⌧ vladina kontrola,⌧ kontrola organa vlasti,⌧ zaključak revizije.

Kontrolna pitanja1. Šta podrazumevate pod pojmom kontrolne funkcije?2. Koje aktivnosti spadaju u kontrolnu funkciju?3. Kako se grupišu kontrole?4. Šta podrazumevate pod pojmom sistema kontrole?5. Koje su institucije mađarske državne kontrole?6. Formulišite sličnosti i različitosti unutrašnje i spoljne kontrole!7. Šta je kontrola „ex-ante”, ugrađena u proces, a šta „ex-post”?8. Koji su zadaci spoljne kontrole lokalnih samouprava?9. Koje su karakteristike unutrašnjeg upravljačkog sistema samoupra-

va?10. Koji su zadaci finansijskih komisija?

270

ANDRAŠ VIGVARI

Adicionalnost – Jedan od četiri osnova principa funkcionisanja Strukturnih fonodo-va EU. Znači, da je podrška iz Strukturnih fondova dopunska,jer se dopunjuju izvori, koji su obezbeđeni putem drugihnacionalnih institucija.

Aktivni repo – Sporazum o reotkupu hartija od vrednosti, po kojem nacionalnabanka kupuje (najčešće državne hartije) hartije od vrednosti,koje će prodati istoj strani, u određenom roku i po ceni, kojaje određena prilikom sklapanja sporazuma.

Akumulacioni rashodi – Ukupni troškovi ili trajna novčana sredstva u vezinabavke, stvaranja ili pokretanja predmeta i stvari.

Analiza troškova-dobiti – Postupak analize, koji ocenjivanje nekog projekta poredužih finansijskih aspekata vrši uzimanjem u obzir svakedobiti i svih troškova, bez obzira na to, kod kog privrednogsubjekta se pojavljuju. Najčešće se koristi za ocenjivanje ula-ganja sektora vlasti.

Arbitraža – Posao, koji obuhvata istovremene kupovine ili prodaje neke robe na dvaili više tržišta po različitim cenama, a čiji je pokretač dobit poosnovu razlika u cenama.

Audit – vidi: KontrolaAukcija – Tehnika emitovanja hartija od vrednosti (državnih hartija), pri čemu

početna cena je donos date hartije. Donos – u zavisnosti odpotreba za finansiranjem – određuje emitent. Pogodna je zaoptimalizaciju troškova finansiranja državnog duga.

Back Up Sistem – Element sistema obezbeđivanja podataka, koji obezbeđuje raspo-laganje podataka i za slučaj uništenja originalnih podataka.

Benchmark – Finansijska teorija ga koristi u sledećim tumačenjima: 1. Metoda kontrole kada delatnost banke upoređuju saodređenim pretežno spoljnim vrednostima, 2. Benchmarkom se nazivaju merodavne kondicije na tržištunovca.

Bodovanje (Scoring) – Metoda za analiziranje rizika. Suština je u tome, da pronalazifaktore rizika, koji se mogu izraziti u brojkama za objekat pos-matranja na bazi ranijih iskustava i logičkih zaključaka, patim rizicima pridodaje bodove, a nakon toga u zavisnosti odznačaja pojedinih faktora sabira bodove, koje množi sa koefi-

GLOSAR

271

cijentima težine faktora. Zbir bodova prikazuje trenutni riziku vezi posmatranog objekta.

Bonitet – Specijalan slučaj dugoročne platežne sposobnosti, to je kreditna sposob-nost. Pojam solvencije se ne može primeniti na samouprave,pa u njihovom slučaju dugoročnu platežnu moć možemoizraziti bonitetom.

Buduća vrednost (Future value, FV) – Jedno od sredstava za vrednovanje sredsta-va, ulaganja i za projekcije. To je proračunata vrednost novca,koja će stajati na raspolaganju u različito vreme ili za ulagan-ja za neko određeno buduće vreme.

Budžet – Finansijski fond, ili finansijski plan. Usvajanje ovog potonjeg je pravni aktunutar državnog budžeta.

Budžetska normativa – Takav finansijski okvir, koji prikazuje – na osnovu pokaza-telja budžetskog zadatka – godišnje finansijsko pokriće zaobavljanje zadatka.

Budžetska ograda – Količina dostupnog dobra od strane privrednog subjekta.Ukoliko su budžetske ograde čvrste, to određuje slobodnoraspoloživi deo dohotka i cena roba odnosno usluga. Ukolikoje ograda meka, onda pored pomenutih faktora i drugimnačinima (emisija novca, povoljni krediti, podrška) možepovećati količinu dostupnih proizvoda i usluga.

Budžetska predviđanja – Iznos prihoda i rashoda, koji je odobren u budžetu(zakonom, ili uredbom).

Budžetski pokazatelji zadataka – Najkarakterističniji pokazatelj delatnosti(stručnog zadatka) nekog budžetskog organa, koji pokazujekoličinu obavljenog zadatka (npr. broj mesta, broj grupaškolske dece, itd.).

Cadburyjev izveštaj (Cadbury report) – Početkom 1990-ih godina je u Engleskoj odstrane Finansijsko-računovodstvenog saveta UjedinjenogKraljevstva, Londonske berze i engleskih računovodstveniheksperata formirana komisija, pod vođstvom Cadburyja.Komisija se bavila sa novim problemima, izazovima u uprav-ljanju preduzećima. Ova komisija detaljno se bavi problemi-ma corporate governmence i unutrašnjih upravljačkih sis-tema.

Cash flow – U finansijskoj terminologiji, koristi se u dva značenja: 1. Jedan od elemenata finansijskog izveštaja, bilans novčanogprometa. 2. Tok novca, izazvan jednim privrednim događajem, i što jeosnova vrednovanja datog privrednog događaja.

Ciljna rezerva – Budžetiranje, koje služi kao pokriće za budžetske intervencije utoku godine, čiji je cilj i namena istovremeno određena, ali upredlogu budžeta još se ne zna podela predviđanja međupoglavljima, glavama, pozicijama.

272

ANDRAŠ VIGVARI

Ciljni program – Investicija ili rekonstrukcija, koja se realizuje radi obavljanjadržavnog zadatka od posebnog značaja, ako njeni ukupniplanirani troškovi u godini usvajanja premašuju 0,2% glavnerashodne sume centralnog budžeta, ili ako je taj programodlukom Parlamenta ili Vlade proglašena ciljnim pro-gramom.

COSO (Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission) –Izveštaj COSO, koji se detaljno bavi problemima unutrašnjegupravljačkog sistema.

Četiri slobode – Unutar EU, na zajedničkom tržištu slobodno strujanje roba, usluga,radne snage i kapitala.

Dekoncentrisani organi – Lokalni organi uprave, koji funkcionišu hijerarhijskipodređeni centralnim upravnim organima.

Delokrug – Obaveza ili mogućnost odlučivanja ili delovanja u sistemu državne uprave,koja je omogućena zakonom ili drugim pravnim aktom.

Deponentni račun. – Račun, koji služi za izdvojeno, privremeno rukovanje novčanihsredstava na osnovu naloga vlasnika novčanih sredstava.Ovde deponovana sredstva ne ulaze u krug privređivanjabudžetskog organa, ali su na osnovu propisa u vezi sa obavl-janjem zadataka. Centralno budžetsko poglavlje i lokalni uredgradonačelnika u samoupravi ima pravo na vođenje jednogovakvog računa bez posebne dozvole. Inače ovakav račun seonda može dozvoliti, kada neki zakon/pravni akt propisujerukovanje nekih novčanih sredstava kroz ovakav račun,odnosno, kada postoji potreba, da se privremeno ili trajnoodlože novčana sredstva zbrinutih osoba neke ustanove.

Derogacija, oslobađanje – Članica, ili zemlja kandidat za članstvo u EU dobijaprivremeno oslobađanje od obaveze ispunjavanja zajedničkiutvrđenih zahteva.

Direktiva (directive) – Takav propis EU, koji izdaje Savet ili Komisija, i koji važi zasve članice, ali način sprovođenja prepušta na zakonodavstvočlanica.

Dokazi kontrole (Audit evidence) – One informacije, do kojih se došlo u toku kon-trolne aktivnosti, na osnovu kojih će kontrolor zauzeti svojstav.

Donacija – Sredstvo (najčešće novac) dato od strane domaćeg ili inostranog donato-ra, koje se mora koristiti namenski, u skladu sa zahtevomdonatora. Samo se onda vodi na posebnom računu, ukoliko totraži donator.

Država (1 state, 2 government) – 1. Stanovništvo koje živi na teritorijijedne(nacionalne) države i zbir svih tamošnjih resursa, bezobzira na vidove vlasništva. 2. Izvršna vlast sa javnim ovlašćenjima, i koja obezbeđujejavne usluge. Radi izvršavanja funkcija vlasti, centralizujeprivredne i ekonomske resurse.

273

GLOSAR

Država blagostanja – Država u kojoj vlast igra pozitivnu ulogu u pospešivanjudruštvenog blagostanja. U širem smislu, aktivnost celokupnevlasti spada u pojam države blagostanja. U užem smislu podovim pojmom podrazumevaju raširenu primenu redistribu-tivne funkcije države.

Državni dug – Zbir dugovanja podsistema državnog budžeta, koji su zasnovani nakreditnim odnosima. Njegovo iskazivanje se vrši po podsis-temima.

Državni novčani fond – Fond novca, koji koristi budžetske i vanbudžetske izvore, ikoji služi za odvojeno finansiranje određenog javnog zadatka.

Efekat muholovke (flypaper effect) – Novac ostaje zalepljen tamo, gde je dospeo,odnosno transferi vlasti na višem nivou utiču na budžetskupolitiku nižih nivoa vlasti, kojima su namenjeni transferi.

Efektivna poreska stopa (Effective Tax Rate) – Stvarno plaćeni porezi podeljeni saporeskom osnovicom.

E-governance – Pojam se rodio masovnom primenom informatičke tehnologije, kojiotvara nove puteve u obezbeđivanju javnih usluga. IT u odno-su na raniji period ne obezbeđuje samo znatnu bržu i jeftinijuobradu podataka, već znači i revoluciju u razmeni informaci-ja. Elektronizacija tradicionalnim načinima organizovanihopštih uprave ne može se smatrati e-governance-om. Ovajpojam želi iskoristiti neposrednu komunikaciju putemsvetske mreže. Ova komunikacija se može ostvariti međurazličitim delovima vlasti (G), između vlasti i privrednihorganizacija (B), odnosno između državljana, potrošača. Overelacije literatura označava simbolima B

2G, G

2B, C

2G, G

2C.

Funkcije vlasti u elektronskom obliku se mogu ostvariti uporeskoj upravi, od jednošalterske službe do rukovanjarazličitim spisima, zaključno sa razmenom informacija međurazličitim organima vlasti i organizacija javnih službi. Ima ionih, koji predlažu, da se to koristi i za neposrednu procedu-ru izbora i glasanja.

ESA95 – Varijanta sistema SNA, koja se koristi u EU. Esencijalnost (mareriality level)Prilikom finansijske kontrole, u apsolutnom iznosu ili pos-totku izražena granica, do koje se greške i nepravilno prenetipodaci mogu prihvatiti sa aspekta prihvatljivosti izveštaja.

Federalizam – Državno uređenje, koje deli odgovornost između centralnih ilokalnih vlasti i/ili samouprava.

Finansijska kontrola (financial audit) – Kontrola pravilnosti finansijskih izveštaja iknjigovodstva, odnosno novčanih tokova neke organizacije.

Finansijska poteškoća – U slučaju preduzeća to je nedostatak solventnosti, u sluča-ju učesnika u javnom sektoru to je nedostatak boniteta, sa ilibez problema likvidnosti.

Finansijski informacioni sistem državnog budžeta – Zbir svih informacija, koje seodnose na međusobne transakcije državnog budžeta i njegov-

274

ANDRAŠ VIGVARI

ih podsistema, osnovnih jedinica, kao i na transakcije saspoljnim subjektima privređivanja. Ovo je zbir svih adminis-tracionih, identifikacijskih, nansijskih, budžetskih iračunovodstvenih; naturalnih podataka, pokazatelja i drugihinformacija, vezanih za zadatke državne uprave.

Finansijski pokazatelj – Količnik dva, ekonomski ili poslovno povezanog podatka. Finansiranje – Snabdevanje novcem, stavljanje na raspolaganje pokrića za realizaci-

ju neke privredne operacije, zadatka ili transakcije.Finansiranje ustanova – Nadzorni organ pruža finasijsku podršku budžetskom

organu za pokrivanje razlika između rashoda i prihoda, čimeobezbeđuje njegovo održavanje i funkcionisanje.

Fiskalni kriteriji – Obezbeđuje ostvarivanje 3. člana EMU-a i održavanje zajedničkevalute, ukoliko budžetski deficit članica i kandidatskih zemaljane premašuje 3% GDP-a, a državni dug nije iznad 6% GDP-a.

Funkcija alokacije – Ona aktivnost vlasti, koja je usmerena na obezbeđivanje kolek-tivnih dobara.

Funkcionalna kontrola (audit) – Kontrola delatnosti, organizacionih jedinica, kojeomogućuju funkcionisanje neke poslovne organizacije (npr.informatički sistem, kontrola kvaliteta, humani resursi, itd.)

Garancija – Pomoćni element osiguranja, koji se stavlja iza potraživanja, koja sunastala kreditnim aktivnostima banke. Vrste garancije: zalo-ga, hipoteka, kaucija, garancija, jamstvo.

GFS (Government Financial Statistics) – Statistički sistem državnih budžeta, razvi-jen od strane MMF-a, u okviru kojeg je svaka zemlja članicaobavezna na davanje podataka. Pojedine kategorije sistemasluže za iskazivanje potreba za finansiranjem državnihbudžeta, odnosno za analizu monetarne situacije.

Glava – Budžetska glava je zbir sa aspekta organizacije i regulacije povezanih pred-viđanja.

Globalizacija – Nova faza internacionalizacije privrednih tokova. Njena suština je ufinansijskoj i trgovinskoj liberalizaciji, a rezultat toga je, dameđunarodne kompanije maksimalizaciju dobiti obavljaju usvetskim razmerama, izbegavajući kontrolu nacionalnihdržava. Kao posledica toga smanjuje se ekonomski suveren-itet nacionalnih država.

Greška – Odstupanja, koja su nastala zbog nedostataka u regulisanju i upravljanju.IFS (International Financial Statistics) – Međunarodni monetarni statistički sistem,

razvijen od strane MMF-a, koji se zasniva na obavezi davanjapodataka od strane narodnih banaka članica.

Indeksiranje – Vezivanje novčanih potraživanja, cena, zarada, penzija za nekiunutrašnji indeks cena ili za devizni kurs, neprekidno pri-lagođavanje nastalim promenama.

Indeksni brojevi – Pokazni brojevi, koji pokazuju složeni odnos neposredno neu-poredivih podataka.

275

GLOSAR

Indikatori – Promenljive u privredi, finansijama, koje pružaju prethodne informaci-je o stanju privrede, i pomažu u projektovanju očekivanih/budućih procesa.

Inflacioni porez – Latentni prihod države, koji proizilazi iz uticaja inflacije na pre-grupisanje dohotka. Rast inflacije – pored datih poreskihstopa – ranije će povećati prihode od poreza, nego što tomogu primeniti drugi privredni faktori prema državi. Npr. ucenama dobavljača države, ili u zaradama zaposlenih udržavnim organima i organizacijama.

Informatičke asimetrije – Vidi: Moralni rizik i KontraselekcijaInformatičko društvo – Rezultat tehnološkog razvoja s kraja 20. veka. Širenje

dostignuća mikroelektronike u sve sfere privrede i društvarezultiralo je sasvim novom situacijom. Neverovatno jeubrzana obrada podataka, a nastankom svetske mreže, prak-tično usledila je revolucija u razmeni informacija. U tojsituaciji informacija postaje najvažnijim faktorem proizvod-nje. Menja se mogućnost pristupa informacijama, sve veći deoinformacija od opšteg dobra postaje individualno dobro, rasteznačaj industrije za proizvodnju sredstava za informatiku ikomunikacije.

Inherentni rizik (Inherent risk) – Nesigurnost, koja proizlazi iz okruženja iunutrašnjeg funkcionisanja posmatranog područja, ili posma-trane organizacije.

Isključenje (exlusion)– Onemogućavanje potrošnje nekog dobra za nekogprivrednog učesnika.

ISO (International Standards Organisation) – Međunarodna organizacija za stan-dardizaciju

ISO 9000 – Zbirna oznaka standarda vezanih za obezbeđivanja kvalitetaIzdvojena predviđanja – Prema zakonu o državnom budžetu ovakva su pred-

viđanja prihoda, kao i zakonom odnosno vladinom uredbomoznačena predviđanja rashoda. Kod funkcionalnih rashoda tosu zarade i njihovi porezi, doprinosi, zatim materijalni rasho-di i specijalni rashodi. Rashodi akumulacije su podrške zaulaganje, rekonstrukciju i druge vidove akumulacije.Izdvojena predviđanja, kao i predviđanja, koje je odredionadzorni organ, moguće je menjati zakonom, ili na način,kako je propisao nadzorni organ.

Izmena predviđanja – Prihodna i rashodna predviđanja budžetskog organa mogubiti izmenjeni. To može da se izvrši u sopstvenoj nadležnosti,ili u okviru nadležnosti kontrolnog organa.

Izostajanje zadatka – Zadaci, koji se finansiraju iz budžeta države ili samouprave,kao i njihova realizacija mogu/može odstupiti od planiranog.Izostajanje zadatka povlači za sobom izmenu iznosa podrške,ili obavezu vraćanja primljene podrške.

276

ANDRAŠ VIGVARI

Izvorno orijentisani model – Takav sistem budžetske regulacije, u kojem privređi-vanje nižih nivoa ima veliku samostalnost, i u kojem ovi imajuzadatak, da za izvršavanje zadataka obezbede potrebe izvore.

Jamčevno pismo – Preuzimanje takve pismene obaveze, u kojem jamac prihvata, daće platiti, ukoliko to ne učini platac. Jamstvo sem Trezora,ureda gradonačelnika i županije, kao i kružnog beležništvabudžetski organ ne može preuzeti.

Javna nabavka (Public Procurement) – U okviru javne nabavke nabavljajuproizvode i usluge, koje su potrebne za rad i funkcionisanjeorgana centralne i lokalne vlasti, i kroz ovo se ostvaruju nji-hovi projekti razvoja i rekonstrukcije. U slučaju nabavke morase pratiti postupak, koji je propisan za određene graničneiznose, odnosno vidove dobara.

Javno komunalno preduzeće (Public Utility) – Organizacija, koja pruža uslugeputem razne infrastrukture u onim granama, koja pripadajuprirodnim monopolima (snabdevanje vodom, gasom, stru-jom, itd.). Usluge, koje funkcionišu u ovakvim okvirima,najčešće su u državnom vlasništvu, i/ili su strogo regulisane.Različiti pravni poretci se različito odnose prema ovoj sferi.Član 86. Ugovora EZ pravi razliku između opšteg državnogpreduzeća i javnog komunalnog pogona/preduzeća.

Klasifikacija podataka (Data classification) – Klasifikacija podataka sa aspektabezbednosti podataka. Klasifikacija se zasniva na različitimgrupama zahteva u vezi bezbednosti podataka.

Knjigovodstvena vrednost (Book value) Vrednovanje pojedinih pozicija u bilansu,ili čitavog preduzeća u skladu sa opštim računovodstvenimprincipima.

Knjigovodstvo – Teorija i praksa, koja se bavi određivanjem imovinskog sadržajaprivredne jedinice, kao i određivanjem karakterističnih meh-anizama promena te sadržine.

Knjigovodstvo na bazi rezultata (Aaccural Based Accounting) – Knjiženje prihodai rashoda za odnosni period, bez obzira na vreme stvarnihisplata.

Knjižna vrednost (Book Value) – Ocenjivanje, vrednovanje bilansnih stavaka ili pre-duzeća u skladu sa opšteprihvaćenim računovodstvenimprincipima.

Kolektivna dobra – Čisto opšta dobra, lokalna opšta dobra, klupska dobra, dobra zakoja se plaća. Sva ona dobra, koja ne raspolažu sa svojstvimaindividualnih dobara.

Komisija stalnih predstavnika (COREPER) – Telo, koje je sastavljeno od stalnihpredstavnika (ambasadora) članica, koje priprema sedniceSaveta EU.

Kompromisi, odnosi pretvaranja (Trade Off’s) – U privrednim tokovima delujurazličite snage. Kao posledica toga, različiti ciljevi ekonomskepolitike (economic policy) se mogu postići na uštrb drugih. To

277

GLOSAR

se može shvatiti i kao „žrtveni” trošak postizanja nekogodređenog cilja. Npr. ako želimo postići značajniji rast, „cena”toga može biti povećana inflacija.

Koncesija – Koncesija je dozvola od strane vlade ili samouprave u sklopudugoročnog ugovora, da koncesionar koristi neku isključivuimovinu države/samouprave, ili da obavlja delatnost, koja jezakonom preneta u isključivu nadležnost vlasti/samouprave.Ovaj ugovor koncesionaru obezbeđuje delimičan tržišnimonopol.

Konkluzija kontrole (Audit Conclusions) – Mišljenje kontrolora, koje jednoznačnoproizlazi iz zaključaka, i koje vrednuje uočena odstupanja irizike, koji iz toga proizlaze.

Konsolidovani bilans državnog budžeta – Bilans prometa novca, koji eliminišenovčane tokove unutar državnog budžeta.

Kontraselekcija (Adverse Selection) – Situacija, u kojoj jedna od ugovornih stranapre potpisivanja ugovora ima u posedu višak informacija,koje se tiču druge strane, bez da ona o tome zna.

Kontrola (Audit) – Aktivnost, funkcija, koja na osnovu određenih tehnika, praviladelatnosti i postupanja naknadno analizira predmet kontrole.Cilj aktivnosti je, da se korisnik analize uveri u to, da li jefunkcionisanje analiziranog objekta, realizovane aktivnosti unjemu u skladu sa zacrtanim ciljevima, spoljnim i unutrašn-jim pravilima, normama. Analizira kvalitet unutrašnjegupravljačkog sistema. Ova aktivnost otkriva ona odstupanjaod željenog stanja, koja zahtevaju sprovođenje korektivnihmera. Ova funkcija je efikasna, ako je nezavisna.

Kontrola (Check) – Stvarno upoređivanje konkretnog stanja sa željenim stanjem.Kontrola (Control) – Korišćenje sistema sredstava u vezi organizacija, procesa,

upravljanja projektima i rukovođenja, sa korišćenjem stalnihkontrolnih tačaka (check point), sistema za praćenje (monitor-ing), regulacionih sistema, povratnih sprega i organizacionihrešenja, koji/koje obezbeđuju postizanje zacrtanih ciljeva,izbegavanje neželjenih događaja i pravilno funkcionisanje.

Kontrola informacionih sistema (Information System Audit) – Nova specijalnastručna oblast kontrole. Svoj značaj može zahvaliti širokoj pri-meni informatičke tehnologije. Uloga ove kontrole jeublažavanje rizika, koji proizlaze iz funkcionisanje ovih sis-tema, odnosno sprečavanje propusta, grešaka i prevara. Ubankama, zbog primenjenih tehnologija, ova funkcija imaključnu ulogu, a kontrola je proširena i na procese, sa kojima jeu vezi.

Kontrola pravilnosti (Complience Audit) – Provera, da li je funkcionisanje u skladusa spoljnim i unutrašnjim pravilima.

Kontrola učinka (Performance Audit) – Kontrola funkcionisanja date privredneorganizacije sa aspekta ekonomičnosti, efikasnosti i uspešnosti.

278

ANDRAŠ VIGVARI

Kontrolni nadzor – U sistemu državnog budžeta osnivač, nadzorni organbudžetskog organa je dužan, da izvrši kontrolu korišćenjadobijenih podrški i njihovog obračuna, sa aspekta zakonitostii celishodnosti.

Kontrolni uzorak (Audit Sempling) – Primena kontrolne aktivnosti na nekom man-jem skupu kontrolisanih veličina. Cilj mu je, da se pribavedokazi o svojstvima čitavog skupa.

Konvergencija – Proces u službi ostvarivanja člana br. 3 EMU, koji se zasniva delomna programima zainteresovanih država, a delom na ispunja-vanju zajednički utvrđenih merila. Merila su zasnovana nakamatnoj konvergenciji, na stabilnosti cena i deviznog kursa,i ispunjavanju fiskalnih merila.

Kredit (akontacija) (Advance) – Zajam dat na osnovu određenog ili očekivanog pri-hoda novca.

Kredit (Credit) – Jedan privredni subjekt, zauzvrat kasnije otplate, posredno ilineposredno finansira rashode drugih.

Kredit (pozajmica) (Loan) – Zajmodavac (poverilac) pruža finansijski zajam zajmo-primcu (dužniku).

Krug zadataka – Obavezna ili fakultativna delatnost, koja je zakonom propisana zaučesnike u javnom sektoru.

Kvalifikovana dobra –Ekonomska nauka dobra grupiše prema različitim gledišti-ma. Polazište su javna i privatna dobra. Ako se neka dobra nemogu jednoznačno uvrstiti u ove dve grupe, a indukuje inekakvu činidbu od strane vlasti, onda ih nazivamo kvali-fikovanim dobrima. Takva su meritorna dobra, dobra, za kojese plaćaju naknade, dobra zajedničkih rezervi, klupska dobra,itd.

Kvalitet (Quality) – Ovaj pojam je prenet sa područja tradicionalno proizvodnihdelatnosti i na područje usluga. U sektoru vlasti to označavaostvarivanje principa 3E (ekonomičnost, efikasnost iuspešnost).

Kvazi fiskalna aktivnost – Delatnost javnog usluživanja ili investiranja, koja se vršiu organizaciji, koja ne pripada sektoru vlasti – ali najčešćekoja je u državnom vlasništvu. Razlog ovom rešenju može bitiželja za smanjivanjem troškova, za isključivanjem političkekontrole ili povećanja elastičnosti. Statistički sistemi sektoravlasti ovu delatnost iskazuju pri sektrou vlasti.

Likvidna sredstva – Novčana sredstva, odnosno takva finansijska sredstva, koja selako mogu pretvoriti u novac (diskontni trezorski zapisi,devizna štednja, oročeni depozit, itd.).

Likvidnost (Liquidity) – To je sposobnost samouprave, da na osnovu svojih raspo-loživih likvidnih sredstava blagovremeno može udovoljitisvim svojim bilansnim i vanbilansnim obavezama.

Lizing – Prema zakonu o javnim nabavkama, to je davanje predmeta, sredstava nakorišćenje na određeni rok, uz redovno plaćanje naknade za

279

GLOSAR

njegovo korišćenje. U periodu finansiranja, sredstvo je u vlas-ništvu finansijera, posle toga može preći u vlasništvo korisni-ka.

Lov na rentu (Rent Seeking) – Jedan od vidova ponašanja učesnika u privredi.Lovac na rentu svoj dohodak želi obezbediti ne optimalizaci-jom svoje emisije, već sticanjem i zadržavanjem prava naproizvodne faktore iz stalne ponude, odnosno državnepodrške.

Medijan razdvojnik (Median Voter)– Ona osoba prema kome je potpuno isti brojonih, koji podržavaju povećanje budžetskih rashoda, i onih,koji žele smanjiti rashode. U slučaju većinskog glasanja tačkaravnoteže bužetskih rashoda je ona veličina, koju smatra zadobrim median voter.

Menadžment likvidnosti – Rukovanje, upravljenje situacijama, koje proizilaze izvremenske razlike u realizaciji prihoda i rashoda (mismatch),serija finansijskih akcija radi obezbeđivanja trenutne likvid-nosti.

Merila konvergencije – Uslovi učešća u ekonomskoj-monetarnoj uniji EU, koji seodnose na stabilnosti inflacije, kamatnih stopa i deviznogkursa, i na konkretne vrednosti državnog sektora.

Mešovita privreda – Zajednička osobina savremenih tržišnih privreda, da individu-lani sektor živi u čvrstoj simbiozi sa javnim sektorom. A toznači, da je u koordinacionim mehanizmima ovih ekonomijaprisutna privredna, ekonomska koordinacija, koja se istovre-meno zasniva na tržišnoj, birokratskoj i reciprocitetnoj koor-dinaciji.

Mešoviti pokazatelji – Pokazatelji, koji upoređuju podatke u odnosu na jedantrenutak i na jedan period (flow/stock; stock/flow).

Metoda kontrole (Audit Approach) – Primenjena tehnika ili kombinacija različitihtehnika analize u konkretnom postupku kontrole.

Monitoring – Praćenje čitavog toka jednog procesa, a u slučaju ponavljajućih proce-sa, znači njegovo neprekidno praćenje.

Moralni rizik (Moral Hazard) – Pojavljuje se pri različitoj informisanosti različitihprivrednih subjekata, a znači, da jedna strana može zadržatisve rezultate svoje delatnosti, a potencijalne gubitke iz toga ucelosti može prevaliti na druge.

Nadzorni organ – Organ, nadležan za upravljanje, organizovanje, regulisanje i kon-trolu obavljanja stručnih zadataka budžetskog organa, kao iza uprvljanje njegovim budžetskim poslovanjem. U ovomdrugom slučaju obavlja poslove u vezi planiranja, budžetskogposlovanja, izmena predviđanja, izveštavanja i finansijskognadzora.

Nepravilnosti – Namerno kršenje unutrašnjeg upravljačkog sistema i/ili zakonskihpropisa, namerno krivo tumačenje ili prećutkivanje informaci-ja. Ovde spada i nenamerno kršenje zakona zbog nemarnosti.

280

ANDRAŠ VIGVARI

Nespojivost (Conflicts of Interests) – Aktivnost i organizacioni princip da bi sepredupredile greške, nepravilnosti i prevare. Primena ovogprincipa često se sukobljava sa zahtevima za ekonomičnofunkcionisanje. Sukob interesa.

Neto kapacitet finansiranja – Konačni bilans periodičnih transakcija, koja su u vezisa potražnjom i dugovanjima datog sektora. Na primer, netokapacitet finansiranja jednog domaćinstva je onaj deo priho-da, koji ne troši na potrošnju i na investicije, pa to stoji naraspolaganju finansiranja drugih sektora.

Nezavisnost (Independence) – Neophodno svojstvo kontrolne (audit) funkcije, kojepretpostavlja, da je kontrolor izvan kontrolisanog postupka ida se na njega ne može vršiti uticaj sa strane.

Nivelisanje – Postupak budžetskog planiranja. Ako prethodne godine nisu obavl-jani zadaci, ili obavezno finansiranje u toku cele godine,nivelisanjem se dopunjuju prihodna i rashodna predviđanjasa odgovarajućim iznosom, koji će time doći na nivo celo-godišnjeg predviđanja. Prvobitno predviđanje iz prethodnegodine uvećan sa iznosom nivelisanja će činiti osnovnobudžetsko predviđanje za predmetnu godinu.

Novčana iluzija – Pojava, kada učesnici privrednog života nisu u stanju, da razdvo-je nominalne i realne promene. Zbog toga rast novčane maseprivremeno može povećati agregatnu potražnju, ali u dužemroku novčana iluzija prelazi u inflaciju.

Novi regionalizam – Prateća pojava globalizacije, koja rezultira time, da premanacionalnim državama privredne i društvene tokove,konkurentnost određuju od država veće makro integracije, aunutar njih mikroregije i naselja.

Obezbeđivanje kvaliteta, QA (Quality Assurance) – Niz procesa, sistem pravila ired postupanja, koji garantuje, da proizvodi ili usluge odgo-varaju određenim standardima i zahtevima.

Opšta rezerva – Rezerva koja je stvorena za plaćanje rashoda budžeta koji se nemogu unapred pretpostavljati, niti planirati, odnosno da bi senadoknadili planirani, a neostvareni prihodi.

Opština – Naseljeno mesto i gravitirajuća naselja koja imaju određena lokalnasamoupravna prva. Sadašnja zakonska regulativa ne propisu-je minimalan broj potrebnog stanovništva.

Ordoliberalizam –Ideološki sistem koji najadekvatnijim sredstvom za usaglašavanjeprivrednih aktivnosti smatra najširu primenu tržišta ikonkurencije, ali regulativnu funkciju države smatra uslovomkorišćenja ovih snaga. Prvenstveno je prisutan u kontinental-nim, nemačkim tradicijama.

Osiguranje uloga – Služi sigurnost ulagača za slučaj nelikvidnosti kreditne institu-cije. Može se zakonom propisati, kao obaveza, a može biti idobrovoljna.

281

GLOSAR

Osnivački akt – Dokument, koji potvrđuje stvaranje poreskog organa, koji sadrži,naziv i sedište budžetskog organa; osnovnu delatnost;delokrug privređivanja; naziv osnivačkog organa i nadzorniorgan; postupak imenovanja rukovodioca; krug i obim pre-duzetničke delatnosti, koja se može obavljati.

Osnivački organ – Budžetski organ može osnovati, parlament; vlada; ministar, iliupravnik centralnog budžetskog poglavlja; jedna, ili višesamouprava.

Osnovni akt – U osnovnom budžetskom aktu moraju se odrediti u pravilnicima o orga-nizaciji i o funkcionisanju detaljisani zadaci, sa njihovimsadržajnim i količinskim karakteristikama, finansijske izvore,kadrovske i tehničke uslove. U osnovnom aktu o investiranju ilifinansiranju mora se navesti cilj, naziv i iznos (zajedno sa opš-tim porezom na promet) ulaganja, materijalna i tehničkastruktura,, kao i izvore finansijskog predračuna.

Osnovni akt budžeta – To je sastavni deo osnovnog budžeta, koji sadrži identi-fikacijske podatke, zadatke, delatnost budžetskog organa zadatu budžetsku godinu.

Osnovni budžet – Dokument, koji je sastavljen od strane budžetskog organa sapunim, ili delimičnim ovlašćenjima, ili od strane budžetskejedinice sa delimičnim ovlašćenjima, koja funkcioniše kaostranka trezora. Sadrži zbir delatnosti i zadataka, prihode irashode po detaljnim ovlašćenjima i aktivnostima, broj istrukturu zaposlenih, kao i pokazatelje zadataka.

Osnovni Evropski Dokument (SEA) – Dokument potpisan 1986. godine. U znača-jnoj meri je unapredio osnovne ugovore EZ i sastavni je deoprimarnih prava.

Osnovni izveštaj – Dokument o realizaciji određenih zadataka i proračuna, zacr-tanih u budžetima budžetskih organa.

Osnovni zadatak – Delatnost(i), koje su određene kao cilj funkcionisanja ustanove uosnivačkom aktu budžetskog organa.

Ostatak novca (budžetska rezerva) – Razlika prihoda budžetskog organa (izosnovne delatnosti, i iz slobodnih, ali ne na preduzetničkinačin korišćenih kapaciteta) i njegovih rashoda. U poslovanjuonih, koji pripadaju trezorskom krugu, to je ostatak pred-viđanja. Ostatak novca u pogledu budžetskih poglavljaodobrava Ministarstvo finansija do 30. aprila nakon istekapredmetne godine, nadzorni organ u slučaju centralnogbudžetskog organa to odobrava do 15. maja, a ostatak novcabudžetskih organa samouprave to čini uredbom o završnomračunu budžeta.

Ostvarivanje jamstva – Realizacija jamstva. Ako se radi o samoupravi, ovo se nemože realizovati iz takve državne podrške, koja se mora vodi-ti na izdvojenom podračunu.

282

ANDRAŠ VIGVARI

Outsourcing – Izvršavanje neke unutrašnje funkcije, koja je vezana za funkcionisan-je preduzeća, sa nekim spoljnim ovlašćenikom.

Pareto optimum – Ako privredne resurse i proizvode tako delimo, da nikakva pre-raspodela ne može poboljšati položaj bilo koga, a da seistovremeno ne pogorša položaj nekog drugog.

Paritet kupovne moći – Kursevi valuta ne odražavaju uvek domaću kupovnu moćdate valute. A to iskrivljuje agregate, ili pokazatelje izražene ujednoj valuti pri međunarodnim upoređenjima. Ovaj računs-ki postupak ima za cilj eliminisanje ovu iskrivljenost.

Pasivni repo – Sporazum o reotkupu vrednosnih hartija, pri kojem narodna bankaprodaje hartije od vrednosti (najčešće državne), koje ćeotkupiti u vreme i po ceni, kako je navedeno u sporazumu odiste strane, kojoj ih je prodala.

Penzijski teret – Godišnje isplate jedne države u okviru socijalnog osiguranja i/ilibudžetskih penzija u odnosu na GDP.

Poglavlje – Budžetsko poglavlje je zbir s aspekta planiranja, izvršenja i izveštavanja– samostalno kontrolisanih i usmeravanih organa i pred-viđanja. Poglavlja čine red poglavlja.

Pokazatelj učinka – Pokazatelj zadatka, koji je proračunat na kapacitet i učinakdatog budžetskog organa.

Pokazatelji budžetskih zadataka – Najkarakterističniji broj za delatnost (zadatke)budžetskog organa, koji pokazuje količinu obavljenog zadat-ka (npr. broj mesta, broj školskih odeljenja, itd.)

Pokazatelji procesa – Upoređuju se podaci za pojedine periode (flow/flow).Pokazatelji stanja – Upoređuju podatke, koji se odnose na vreme (stock/stock).Politička odluka – U slučaju kolektivnih dobara potrošači ne mogu neposredno

iskazivati svoje zahteve. Ni u vezi stabilizacione i redistribu-tivne funkcije vlasti ne može se obezbediti stalno pojedinačnoizjašnjavanje. Politički sistem putem izbora, predstavljanja idržavne administracije obezbeđuje donošenje odluka u veziproizvodnje ovih dobara, odnosno izvršavanja ovih funkcijavlasti.

Politika (1. policy, 2. politics) – 1. Zbir ciljeva i principa na makro, mikro i mezonivoima, kao i sredstava i metoda njihovog ostvarivanja. Uanglosaksonskoj terminologiji veoma rado se koristi ovajpojam. 2. Ostvarivanje različitih interesa različitih društvenih grupakorišćenjem okvira (partije, vlada, sindikati, druge interesneorganizacije) političkog sistema.

Pomeranje prinosa – Situacija, kada plodouživaoci programa rashoda vlasti nisuoni, kojima je pomoć bila namenjena.

Postupak državne uprave – Postupak u kome organ opšte uprave utvrđuje pravo iliobavezu stranke, potvrđuje podatak, činjenicu, vodi evidenci-ju, obavlja kontrolnu, ili drugu delatnost.

283

GLOSAR

284

ANDRAŠ VIGVARI

Prelazno privređivanje – Situacija u kojoj zakon o budžetu, ili uredba o budžetu,koji čine pravnu osnovu za godišnje budžetsko privređivanjenije donet do 1. januara predmetne godine i Vladi, odnosnogradonačelniku za obavljanje minimalnih zadataka privređi-vanja (ubiranje prihoda, ispunjavanje obaveza u skladu saproračunima rashoda iz prethodne godine) daju se automats-ka ovlašćenja. Pored toga Parlament, odnosno Skupštinamogu doneti pravni akt o prelaznom privređivanju.

Preuzeta novčana sredstva – Jedna od vrsti prihoda budžetskog organa, koji možepoticati unutar državnog budžeta, ili iz individualnog sekto-ra, sa privremenim, ili konačnim karakterom.

Prevara – Tajna delatnost (uz uništavanje dokaza) na svesnom kršenju pravila ipropisa koja u određenim tokovima može izazvati neželjenaodstupanja.

Prihod od naknada – Prihod, koji je određen u osnivačkom aktu, ili pravilima oorganizaciji ili funkcionisanju budžetskog organa, a koji je uvezi sa njegovom osnovnom delatnošću, ili funkcionisanjem.Osnovni vidovi su: naknade za usluge ustanova, naknada zaobezbeđivanje zaposlenih, naknada za obavljanje zadatakaorgana vlasti, za izdavanje dozvola, kontrole i nadzora, pri-hodi od taksi.

Primarna emisija – Emisija gotovog novca (novčanica i kovanog novca), a to jemonopol monetarnog organa.

Primarno pravo (primery law) – Osnivački ugovori (osnovni ugovori) EvropskihZajednica, njihove izmene, kao i ugovori, koji se zasnivaju nanjima.

Primarno tržište – Institucija, koja omogućava dospeće vrednosnih hartija od emi-tenta do velikih ulagača i/ili agenata.

Prirodni monopol – Pri datim tehnološkim uslovima ona situacija, kada određenotržište jedan privredni subjekt može ekonomičnije opslužiti,nego da to čine više njih. Tipičan primer je proizvodnjadobara, do kojih se dolazi uz pomoć različitih instalacija (gas,voda za piće).

Problem „slepog putnika” – Pojava koja proizilazi iz nekonkurentskog karakteraopštih dobara. A to znači, da snabdevanje opštim dobrima nemože se ograničiti na jednog pojedinca. Spremnost za plaćan-ja u vezi opštih dobara i stvarna plaćanja nisu u srazmeri, pa sedobra mogu koristiti, i bez da se plati za njihovo korišćenje.

Proceduralni liberalizam – Ideološki sistem, koji za usaglašavanje privrednihaktivnosti najefikasnijim sredstvom smatra priemnu faktoratržišta i konkurencije, a regulativnu funkciju države smatraneizbežnim zlom. Prvenstveno je vladao na anglosaksonskimprostranstvima.

Procena kreditne sposobnosti (Rating) – Procena potraživanja, uz primenu stan-dardnih metoda sa pravi rejting na osnovu postojećih rizikakreditiranja i očekivanih kreditnih gubitaka. Ova procenamože se odnositi na opštu kreditnu sposobnost samouprave,ili na kreditnu sposobnost po osnovu povraćaja određenogulaganja.

Proporcija – Količnik dva, na neki način povezanih statističkih podataka. Može bitiproporcija podele, upoređenja i intenziteta.

Proseci – Izračunate srednje vrednosti. Mogu biti matematički, harmonični,geometrijski i kvadratni. U skladu sa karakterom analize,svaki se može računati, kao težišni prosek.

Prosečna stopa poreza – Ubrani porezi podeljeni sa poreskom osnovicomProstorna informatika – Primena IT, koja omogućava istovremeno prostorno

prikazivanje raznih aspekata privrede. Npr. može istovre-meno prikazati prostorni razmeštaj različitih komunalnihmreža, populacije, prihoda, itd.

Prvobitno predviđanje – Okvir iznosa prihoda i rashoda, koji se nalazi u budžetu, ikoji je odobren od strane nadzornog organa za obavljanjezadataka budžetskog organa.

Računovodstvo – Funkcija i praksa, koja služi praćenju promena imovine u jednojprivrednoj jedinici.

Rashodno orijentisan model – Sistem budžetske regulacije, koji automatskiobezbeđuje potrebno finansiranje za realizaciju zadataka, uzskromnu samostalnost privređivanja nižih nivoa.

Razdvajanje zadataka (Segregation of Duties) – Organizaciono razdvajanje ili razd-vajanje u delokruzima nespojivih funkcija i zadataka, što jejedan od uslova za efikasno funkcionisanje unutrašnjegupravljačkog sistema.

Realne promenljive – Pokazatelj vrednosti, koji je očišćen od uticaja promena nivoacena, i koji odražava efekat volumena.

Regulacioni rizik – Mogućnost da će zbog promena u sferi regulacije u okruženjusamouprave, samouprava pretrpeti određene gubitke.

Rešavanje dugova – Proces tretiranja finansijskih poteškoća samouprava uMađarskoj. Postupak ima za cilj, da se uspostavi likvidnostsamouprave, da se samouprava primora na racionalno gaz-dovanje i da zaštiti poverioce.

Rezerva – Izvor novčanih sredstava organa, koji privređuje unutar budžetskog reda.Sredstva iz ovog izvora, nakon odobrenja, mogu se koristiti zafinansiranje uloženih sredstava, ili rashoda u tekućoj godini.Unutar rezervi izdvojeno treba prikazati budžetsku rezervu(ostatak novca) i preduzetničku rezervu (rezultat).

Rizik – Situacija u kojoj će se neki događaj desiti sa određenom verovatnoćom, ilikada postoji raspodela verovatnoće dimenzije određenogdogađaja.

285

GLOSAR

Rizik detekcije – Mogućnost, da zbog neadekvatne pripremljenosti kontrolora, ilineadekvatnosti primenjene metode bitna odstupanja ostanuneprimećena.

Rizik kontrole (Audit Risk) – Mogućnost, verovatnoća, da kontrolor za vreme kon-trole ne primeti bitna odstupanja. Nastaje kao rezultat trikomponente: inherentnosti, unutrašnjeg upravljačkog sis-tema i rizika otkrivanja.

Rizik unutrašnjeg upravljačkog sistema (Control Risk) – Nastanak mogućnosti, dazbog neodgovarajućeg funkcionisanja unutrašnjeg upravl-jačkog sistema dođe do suštinskih razlika, pomeranja.

Rizik uzorkovanja (Sampling Risk) – Jedan od rizika pri kontroli, mogućnost toga,da će kontrolor doći do pogrešnog zaključka, jer je analiziraosamo uzorak, a ne celinu.

Sadašnja vrednost (Present Value, PV) – Zajednički imenitelj u trenutku analize zanovac, koji stoji na raspolaganju u različito vreme. Koristi seza ocenjivanje sredstava, ulaganja.

Samouprava (1. municipality; 2. local government) – 1. Populacija naselja i/ilipodručja sa nadležnostima samouprave, i svi predmetiimovine, bez obzira na prava vlasništva. 2. Organi, koji imaju prava samouprave, zajedno sa njimapodređenim organizacijama. Pravo odlučivanja imaju organi,koji raspolažu sa pravima samouprave.

Seignorage – Dohodak, korist od kamata, koju ubira ona vlast koja emituje novac.Sektor vlasti (državni budžet, general government) – Deo javnog sektora. Sektor

vlasti funkcioniše pod direktnom kontrolom legitimnoizabranih političkih tela, a karakter njihovog privređivanjaodređuje ova politička kontrola.

Sekundarna prava – Zbir uredbi, principa, odluka, preporuka i stavova, izdatih odstrane Ministarskog Saveta i Komisije EU. sastavni deo toga jesa svojim odlukama i Evropski sud.

Sekundarno tržište – Poprište kretanja hartija od vrednosti (koja su stavljena upromet na primarnom tržištu) među različitim ulagačima.

Servisiranje duga – Godišnja obaveza dužnika, koja obuhvata plaćanje kamata iprispelih anuiteta.

Sfera javnih ustanova – Zbir sektora vlasti, neprofitnih organizacija i privrednihdruštava u vlasništvu države/samouprave, koji obezbeđujeproizvodnju opših dobara i kvalifikovanih dobara.

Sigurnost podataka (Data Security) – Jedinstveni sistem organizacionih i tehničkihmera i postupaka protiv neovlašćenog pribavljanja, menjanjai uništavanja podataka.

Sistem kontrole – Skup pravila, normi i standarda, koji se odnosi na one organi-zacije i funkcije, njihove odnose, podelu poslova, hijerarhiju,zadatke i nadležnosti, koje kontrolišu delatnost ukupneprivrede ili jedne njene grane i pojedinih učesnika.

286

ANDRAŠ VIGVARI

SNA 95 (System of National Accounts) – Trenutno važeći, zadnji standard SistemaNacionalnih Računa, koji je u službi merenja učinka makro-privrede, i kao takvog, u obzir uzima i rezultate, učinakjavnog sektora.

Solventnost – Pojam koji označava dugoročnu platežnu moć, a znači, da vrednostsredstava jedne privredne jedinice premašuje vrednost njenihobaveza (stranih izvora).

Sopstveni izvor – Pun iznos novčanih sredstava, do kojih je došla samouprava,izuzev iznosa centralne podrške, bez obzira na pravni osnov(sopstveni prihod, preuzeta novčana sredstva, kredit, podrš-ka iz centralnih izvora) sticanja tih sredstava.

Specifični prihodi – U slučaju samouprava, unutar sopstvenih prihoda, mogu ost-variti funkcionalne prihode, koji proizlaze iz njihovog karak-tera samoupravljanja, odnosno obavljanja obaveznih i ilidobrovoljno prihvaćenih zadataka, a to su: takse; lokalniporezi; prepušteni centralni porezi, ekološke kazne i kazne uvezi zaštite spomenika; prihodi od zakupnina stambenih inestambenih nekretnina samouprave; Sa karakterom akumu-lacije:otuđivanjem nekretnine u vlasništvu samouprave; pro-daja prava lova; prihodi od prodaje drugih prava imovinskogkaraktera.

Spisak glava – Glave centralnog budžeta čine spisak glava. Ovo određuje zakon obudžetu. Budžetski organi samouprava čine glave. Višebudžetskih organa, koji obavljaju istu delatnost, mogu činitijednu glavu. Spisak glava budžeta samouprava sadrži uredbao budžetu.

Spoljna kontrola (External Audit) – Funkcija, koja se odnosi na određene teme, kojuvrši organizacija, koja ima – od datog preduzeća – nezavisna(najčešće pravna) ovlašćenja.

Stanje dugova – Ukupan dug jedinice privređivanja, koji se iskazuje u datomtrenutku, bez kamata i troškova. Pored bruto dugovanjakoristi se i pojam neto stanje dugova, a to je saldo svih dugo-vanja i potraživanja.

Stepen pouzdanosti (Confidence Level) – Stepen pouzdanosti označava stepen eli-minisanja rizika kontrole. Opšti tolerisani nivo rizika kontroleje 5%, što znači stepen pouzdanosti od 95%. Što je viši stepenpouzdanosti, potrebna je kontrola sve više stavaka.

Subsidijarnost – Princip prema kojem odluke treba doneti na onom nivou, na kojempostoji informisanost, odgovornost. Prema ovom principu, uEU samo ona ovlašćenja prenose na nivo unije, koje nanacionalnom, ili regionalnom nivou manje efikasno mogurealizovati.

Sufinansiranje (Co-Financing) – Princip funkcionisanja EU, a znači, da seodređenom projektu podrška obezbeđuje iz izvora EU samo

287

GLOSAR

u tom slučaju, ako ostvarivanju projekta doprinosi i povlašće-na država.

Sveobuhvatna kontrola (Compreheusive Audit) – Obavljanje kontrole pravilnosti,finansijske kontrole i kontrole učinka u okviru jedne provere.

Šok – Eksogeni uticaj na privredu, koji je skreće sa određene razvojne putanje.Tržišna vrednost (Market Value) –Vrednovanje bilansnih stavaka ili preduzeća,

cena, koja se u datom trenutku može postići na tržištu.Ugovor o garanciji banke – Dvostran sporazum, u kojem se kreditna institucija

obavezuje, da u slučaju nastanka/izostanka određenih uslovapovlašćenom će platiti do određenog roka i iznosa

Unutrašnja kontrola (Internal Audit) – Nezavisna funkcija unutar preduzeća, kojipomaže vlasnike preduzeća, kao i aktivnosti upravljanja irukovođenja.

Unutrašnji upravljački sistem – Upravljački podsistem jedne privredne organizaci-je, koji obuhvata ciljeve, smernice, postupke i interne propiseu vezi funkcionisanja organizacije.

Upravljanje preduzećem (Corporate Govermence) – Novo shvatanje upravljanjapreduzećem. Otežani tržišni uslovi, globalizacija, sve većedimenzije preduzeća, tehnologije, koje se teško kontrolišu,učinili su neizbežnim uspostavljanje takvog modela zaupravljanje preduzeća, koji će biti u stanju, da kontroliše pro-cese i menadžment preduzeća, sa aspekta, da li oni odgovara-ju interesima vlasnika i misiji preduzeća. Novu upravljačkuparadigmu primenjuju i u sektoru vlasti.

Uredba (Regulation) – Unutar EU najjači propis, uopšteno važi za sve članice, bezimplementacije u nacionalno zakonodavstvo.

Uticaj intertemporalne podele – Uticaj pregrupisanja dohotka među generacijamapo osnovu raznih budžetskih podrški i uzetih budžetskihkredita.

Uticaj istisnuća (Crowding Out) – Pojava, kada zbog prevelike potrošnje vlasti ušt-ede nacionalne ekonomije ne služe finansiranju investicijaprivrednog sektora.

Vanbilansne stavke (Off Balance Sheet Accounts) – Buduće preuzimanjeotvorenih, zavisnih ili uslovnih obaveza, čije izvršavanje utičena imovno stanje samouprave.

Vanredni prihodi-rashodi – U toku godine, ili sa nepredvidljivom učestalošću ost-varene stavke. Stavke akumulacije, od ostvarenog jamstva, itd.

Zajam – Ustupanje iznosa novca na osnovu ugovora o kreditu ili zajmu izmeđupoverioca i dužnika sa obavezom plaćanja određenih kamata,ili beskamatno, i obavezom otplate u određenom roku.

Zajednička agrarna politika (CAP) – Sistem za podržavanje agrara unutar EU, kojiima za cilj održavanje sigurnosti u snabdevanju hranom, kaoi da se preduprede smetnje na zajedničkom poljoprivrednomtržištu.

288

ANDRAŠ VIGVARI

Zajednička dostignuća (Acquis Communatuaire) – Zbir svih zajedničkih prava iobaveza, koje spajaju članice EU. Zbir pravila i mera u vezizajedničkog tržišta, zajedničkih politika i podrški. Određujućideo ovoga su primarna i sekundarna prava.

Zajedničke politike (common policies) – Član 3. i 4. ugovora EZ nabraja ove poli-tike. Tu spadaju politike spoljne trgovine, nadmetanja,poljoprivrede, ribarstva i transporta.

Zaključak – Mišljenje koje revizor daje o rezultatima revizije finansijskog izveštaja.Mišljenje može biti negativno.

Zaključci kontrole – Otkrivene činjenice, na kojima se zasnivaju zaključci.

289

GLOSAR

Batley, R., Stoker, G., (szerk ) (én), Local Government in Europe Trends and DevelopmentsMacmillan

Bem, dr Imre, Gazdasági-pénzügyi mutatók gyűjteménye (NOVORG, Budimpešta), 1997.

Blankart, C. B. - Borck, R., Local Public Finance, A Survey Humboldt Universitat zu BerlinDiscussion Paper Economic Series 154, 2000.

Forman Balázs, Regionális politika az Európai Unióban, VATI, 2000

Friedman, M., A Monetary and Fiscal Framework for Economic Stability. The AmericanEconomic Review Volume XXXVIII 245-263, old, 1948.

Geza Laslo-Balaž Žamboki, Pénz, pénzügyi közvetítők és a reálgazdaság, KözgazdaságiSzemle, br. 7-8, 1995.

Gurley, J. G.-Shaw, E. S., Financial Aspects of Economic Development, The AmericanEconomic Review Volume XLV September, 1955.

Horváth M Tamás (edited) Decentralization: Experiments and Reforms Local Government inCentral and Eastern Europe, Volume 1 LGI Books, 2000.

Hyman, D. N. Public Finance A Conttemperary Appliction of Theory to Policy, The DrydenPress Chicago Fort Worth San Francisco, Philadelphia, Montreal, Toronto,London, Syidney, Tokyo, 3 Edition

Jacobs, O. H.-Oestricher A., Mérlegelemzés - Az éves beszámoló elemzése mint a tervezés és dön-téselőkészítés eszköze, Kossuth, Budimpešta, 2000.

Kaplan, R. S.-Norton, D. P., Balanced ScoreCard Kiegyensúlyozott stratégia mutatószám-rend-szer, KJK-Kerszöv, Budimpešta, 2000.

Keynes, J. M., The General Theory of Employment, Interset and Money, Harcourt Barce and co,New York, 1936.

Keynes, J. M., A Teatise on Money, Harcourt Barce and co, New York, 1930.

Lovčević J., Institucije javnih finansija, Službeni list SFRJ, 1991. godine, str. 276

Maddison, A. Monitoring the World Economy 1820-1992, Development Centre, OECD, 1995.

Musgrave, R.A. – Musgrave, P.B., Public finance in Theory and in Practice, InternationalEdition McGraw-hill Book Company, 1989.

Pavlović Đ. i Vlatković M., Sistem finansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji, Zavodza unapređenje i rentabilnost poslovanja, Beograd, 2000. godine, str. 270.

Popović D., Nauka o porezima i poresko pravo, Savremena administracija, Beograd, 1997.godine, str. 826.

Literatura

291

Raičević B., M. Radičić i grupa autora, Finansije, deo Javne finasnsije, Stylos, Novi Sad, 2001.godine. str. 450 (str. 189 - 366).

Raičević B., Novi poreski sistem Srbije, Jugoslovenski pregled, 2/01, Beograd, 2001. godine,str. 23-40.

Rosen, Harvey, S. Public Finance Third edition IRWIN Homewood, IL 60 430, Boston, MA02116, 1992.

Samuelson, Paul, Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure, Review ofEconomics and Statistic, 37, 1955.

Szintay István, Corporate Governance es a stratéiai szemlélet kapcsolata, Harward BusinessManager 3, 2000.

Vigvári András, Az önkormányzatok hitelképességéről, Bankszemle 2, szám 45-48 oldal, 1995.

Vigvári András, Önkormányzati gazdálkodás a kilencvenes években in Hozzáadott érték 94(szerk : Forgács Imre) Gondolatok a gazdasági válságkezeléshez, Budapest, 221-234, oldal, 1994.

Vigvári András, A települési önkormányzatok bankfinanszirozása, Bankvilág 4 szám 14-18oldal, 1995.

Vigvári András, Municipalities in Hungary Budapest Bank Working Papers, Budapest, 1995.

Vigvári András, Az önkormányzati szektor pénzügyi helyzete, finanszirozása, Bankszemle 5-6szám 74-92 oldal, 1997.

Vigvári András, A program költségvetés A magyar önkormányzatok pénzügyi gazdálkodásánakkorszerűsitése - oktatási kézikönyv (társszerzőkkel), Urban Institute és aVároskutatás Kft, 1999.

Vigvári András, Önkormányzati pénzügyek (Tananyag a Nemzetközi Bankárképző Központtanfolyamai számára,, 2000

Vigvari, Andraš, Közpénzügyek, önkormányzati pénzügyek Tankönyv, KJK-KERSZÖV, 2002.

Dokumenti

EURORAI (1994): Public Finance Control at Regional Level, A Comparative Study

http://eib eu int/intro/eib htm

http://www europa eu int

http://www europarl eu int/workingpapers/budg/

http://www ifac org

http://www inforegio org

IFAC Public Sector Committee (1996): Definition and Recognation ofExpenses/Expenditures Study 10.

Nagy közgazdászok (1979), Kossuth Kiadó, Budapest

OECD Revenue Statistics 1965-1999, Páris, 2000

Opšti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2001. godinu, Službeni glasnikRS br. 24/01.

292

ANDRAŠ VIGVARI

Opšti bilans javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za 2003. godinu, Službeni glasnikRS, br. 91/02.

Zakon o akcizama, Službeni glasnik RS br. 22/01.

Zakon o budžetskom sistemu, Službeni glasnik RS br. 9/02

Zakon o budžetu Republike Srbije za 2001. godinu, Službeni glasnik RS br. 21/01.

Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima, Službeni glasnik RS, br. 76/91….22/01, ukup-no deset izmena

Zakon o koncesijama, Službeni glasnik RS br. 20/97 i 25/97 i Službeni glasnik RS br. /03.

Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik RS. br. 9/02

Zakon o obimu sredstava i učešću opština i gradova u porezu na promet, Službeni glasnik RS br.22/01.

Zakon o opštim uslovima za davanje koncesija stranim licima u Republici Srbiji, Službeni glas-nik RS br. 6/90.

Zakon o porezima na finansijske transakcije, Službeni glasnik RS br. 26/01

Zakon o porezima na imovinu, Službeni glasnik RS br. 26/01.

Zakon o porezima na upotrebu, držanje i nošenje dobara, Službeni glasnik RS br. 26/01.

Zakon o porezu na dobit preduzeća, Službeni glasnik RS br. 25/01

Zakon o porezu na dohodak građana, Službeni glasnik RS br. 24/01, 80/02 i 43/03.

Zakon o porezu na platni fond, Službeni glasnik RS br. 27/01.

Zakon o porezu na promet, Službeni glasnik RS br. 22/01.

Zakon o radnim odnosima, Službeni glasnik RS br. 55/96 i 28/01.

Zakon o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica, Službeni glasnik RS br.22/92…..29/01, ukupno devet izmena i dopuna.

293

GLOSAR

Andraš Vigvari, Božidar Raičević, Zvonko BrnjasOSNOVI TEORIJE DR�AVNOG BUD�ETA I FINANSIJSKI

POSLOVI SAMOUPRAVA(prošireno, dopunjeno i prilagođeno izdanje)

IzdavaèEvropski pokret za SrbijuBeograd, Đure Jakšića 5

Za izdavaèaDanijel Pantić

UrednikDr Zvonko Brnjas

Redakcija prevoda, korektura, PrePress

Milan Todorović

Grafièka oprema, koriceM&M media design, Beograd

ŠtampaBirograf, Zemun,

Mladena Stojanovića 22

Tira�1000 primeraka

Štampano u Srbiji, oktobra 2003.

YU ISBN 86-82391-11-2