Primeiro ano doPrograma Terra LegaL:avaliação e recomendações

Brenda Brito Paulo Barreto

Belém, agosto 2010.

Brenda BritoPaulo Barreto

Primeiro ano do Programa Terra Legal: avaliação e recomendações

Agradecimentos

Aos funcionários do Programa Terra Legal, do Instituto Nacional de Co-lonização e Reforma Agrária (Incra) e da Comissão Pastoral da Terra (CPT) que forneceram informações; a Daniel Silva e Elis Araújo pelos comentários ao texto; à Priscilla Santos pelos comentários e auxílio na coleta de dados; à Jamilye Salles pelo auxílio na coleta de dados; a Rodney Salomão pela elaboração do mapa; ao Departamento de Meio Ambiente, Alimentação e Assuntos Rurais do Reino Unido e à Fundação Ford - Escritório do Brasil pelo apoio financeiro a este estudo.

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Os dados e opiniões expressas neste trabalho são de responsabilidade dos autores e nãorefletem necessariamente a opinião dos financiadores deste estudo.

DADOS INTERNACIONAIS PARA CATALOGAÇÃO NAPUBLICAÇÃO (CIP) DO DEPARTAMENTO NACIONAL DO LIVRO

Brito, BrendaPrimeiro ano do Programa Terra Legal: avaliação e recomendações / Brenda Brito; Paulo Barreto – Belém, PA: Imazon, 2010.

60 p.; il.; 21,5 x 28 cmISBN 978-85-86212-33-8

1. REFORMA AGRÁRIA 2. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA 3. PROGRAMA TERRA LEGAL 4. POLÍTICAS PÚBLICAS I. Bar-reto, Paulo II. Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia – IMAZON. III. Título.

CDD: 346.0449811

B862

Copyright © 2009 by Imazon

AutoresBrenda BritoPaulo Barreto

Foto da CapaGettyimagens

Projeto da CapaLuciano Silva

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Projeto gráfico e diagramaçãoLuis Fernando Jr.

www.rl2design.com.br

Revisão de textoGláucia Barreto

Sobre o Imazon

O Imazon é um instituto de pesquisa cuja missão é promover o desenvol-vimento sustentável na Amazônia por meio de estudos, apoio à formulação de políticas públicas, disseminação ampla de informações e formação profissional. O Instituto é uma associação sem fins lucrativos e qualificada pelo Ministério da Justiça do Brasil como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip).

O Imazon foi fundado em 1990 e sua sede fica em Belém, Pará. Em 20 anos, publicou cerca de 400 trabalhos científicos e técnicos. Desse total, 163 correspondem a artigos científicos veiculados em revistas científicas interna-cionais ou como capítulos de livros. Foram também publicados 43 livros, 17 livretos e mais de 175 relatórios técnicos e documentos estratégicos para polí-ticas públicas.

Sobre os Autores

Brenda Brito, Secretária Executiva e Pesquisadora Adjunta do Imazon, é Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Pará, em Belém-PA, Advo-gada e Mestre em Ciência do Direito (JSM) pela Universidade Stanford, em Palo Alto (EUA).

Paulo Barreto, Pesquisador Sênior do Imazon, é Engenheiro Florestal pela Faculdade de Ciências Agrárias do Pará (atual UFRA), em Belém-PA, e Mestre em Ciências Florestais pela Universidade Yale, em New Haven (EUA).

Lista de SiglasAbin Agência Brasileira de Inteligência

Adepará Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Pará

Adin Ação Direta de Inconstitucionalidade

AGU Advocacia Geral da União

APA Área de Preservação Ambiental

APP Área de Preservação Permanente

CATP Contratos de Alienação de Terras Públicas

CCIR Certificado de Cadastro Rural de Imóveis

CNA Confederação Nacional de Agricultura

CNJ Conselho Nacional de Justiça

Coaf Conselho de Controle de Atividades Financeiras

Contag Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura

CPCV Contratos de Promessa de Compra e Venda

CPT Comissão Pastoral da Terra

DAP Declarações de Aptidão ao Pronaf

DRT Delegacia Regional do Trabalho

Emater Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural

Funai Fundação Nacional do Índio

GTA Grupo de Trabalho Amazônico

Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade

Idam Instituto de Desenvolvimento Agropecuário e Florestal Sustentável do Estado do Amazonas

Idaron Agência de Defesa Sanitária Agrossilvopastoril do Estado de Rondônia

Imazon Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia

IN Instrução Normativa

Incra Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

INSS Instituto Nacional do Seguro Social

ITR Imposto Territorial Rural

MC Ministério das Cidades

MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário

MMA Ministério do Meio Ambiente

MP Medida Provisória

MPE Ministério Público Estadual

MPF Ministério Público Federal

MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

MTE Ministério do Trabalho e Emprego

OAN Ouvidoria Agrária Nacional

RL Reserva Legal

Senasp Secretaria Nacional de Segurança Pública

Sipam Sistema de Proteção da Amazônia

SNCR Sistema Nacional de Cadastro Rural do Incra

STF Superior Tribunal Federal

TCA Termo de Compromisso Ambiental

TCU Tribunal de Contas da União

Sumário

Lista de figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Lista de tabelas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Resumo Executivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112. Mudanças na legislação fundiária na Amazônia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

2.1. Nova legislação fundiária de 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152.2. Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

3. Programa Terra Legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213.1. Estrutura administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213.2. Execução de atividades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

4. Cadastramento de posseiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254.1. Metodologia de análise de cadastros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274.2. Resultados gerais do cadastramento no primeiro ano do programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

5. Georreferenciamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336. Vistoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

6.1. Recomendação do Ministério Público Federal em Santarém . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376.2. Manifestação prévia de órgãos ambientais e fundiários . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386.3. Critérios para vistorias abaixo de quatro módulos fiscais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

7. Titulação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417.1. Valor da terra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

8. Desafios e recomendações para o Programa Terra Legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Referência Bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Anexo 1. Módulo Fiscal na Amazônia Legal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50Anexo 2. Principais estatísticas do cadastramento, por Estado,no primeiro ano do Programa Terra Legal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51Acre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51Amapá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51Amazonas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52Maranhão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Mato Grosso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Pará . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55Rondônia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57Roraima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58Tocantins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

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Lista de Figuras

Figura 1 . Glebas federais na Amazônia de atuação do Programa Terra Legal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Figura 2 . Estrutura executiva do Programa Terra Legal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Figura 3 . Principais fases do Programa Terra Legal para emissão de títulos de terra. . . . . . . . . . . . . . . 24Figura 4 . Procedimentos na fase de cadastramento de posses no Programa Terra Legal. . . . . . . . . . . . 26Figura 5 . Distribuição percentual do número e da área de posses cadastrados,por Estado, no primeiro ano do Programa Terra Legal (2009). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Figura 6 . Distribuição do número de cidades visitadas, por Estado,no primeiro ano do Programa Terra Legal (n=120) (2009). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Figura 7 . Distribuição do número e da área de posses cadastrados,por tamanho de módulo fiscal (MF), no primeiro ano do Programa Terra Legal (2009). . . . . . . . . . . 31Figura 8 . Distribuição percentual do número e da área de posses acima de 15 módulosfiscais cadastrados, por Estado, no primeiro ano do Programa Terra Legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Figura 9 . Distribuição percentual do número e da área de posses cadastrados,por Estado e tamanho de módulo fiscal (MF), no primeiro ano do Programa Terra Legal (2009). . . . 32Figura 10 . Distribuição percentual, por município, de 276 títulos de terra emitidos em 2009. . . . . . 41

Lista de Tabelas

Tabela 1 . Principais estatísticas do cadastro de posses, por Estado,no primeiro ano do Programa Terra Legal (2009). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30Tabela 2 . Metas de emissão de títulos do Programa Terra Legal em 2010 e 2011. . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Lista de Quadros

Quadro 1 . Processo polêmico de conversão em lei da Medida Provisória 458/2009. . . . . . . . . . . . . . 17Quadro 2 . Principais mudanças com as novas regras fundiárias na Amazônia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18Quadro 3 . Fórmula para cálculo do valor do hectare para regularizaçãofundiária no Programa Terra Legal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

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Na região amazônica há terra suficiente para suprir as demandas da sociedade por desenvolvimen-to econômico, conservação de recursos naturais e re-forma agrária. Contudo, o Brasil não tem sido capaz de criar uma política de administração fundiária que permita atingir esses objetivos. Em decorrência disso predominam na região o desperdício e destruição de recursos naturais, a apropriação privada de terras pú-blicas e os conflitos sociais. O ordenamento fundi-ário será fundamental para estimular investimentos mais sustentáveis e reduzir conflitos no campo. Nes-te trabalho avaliamos a mais ambiciosa iniciativa do governo federal para realizar este ordenamento em imóveis privados: o Programa Terra Legal.

Este programa surgiu após a constatação do caos fundiário e de várias demandas para regulari-zação das posses. Em 2008, havia indefinição fun-diária de 53% da Amazônia, incluindo terras pri-vadas sob suspeita de ilegalidade; área legalmente considerada sem alocação e posses sem reconheci-mento legal. Além disso, não havia documentação consistente da locação física de imóveis rurais in-seridos no cadastro de terras do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e regis-trados nos cartórios da Amazônia.

Nesse contexto, o governo publicou a Me-dida Provisória 458/2009, que após um polêmico processo foi convertida na Lei 11.952/2009. A apli-cação dessa lei é feita pelo programa Terra Legal, cujo principal objetivo é regularizar imóveis priva-dos de até 15 módulos fiscais de forma mais céle-re. Para isso, o programa prevê as seguintes fases: cadastramento de posses, georreferenciamento, vistoria (em alguns casos previstos em lei), emis-são de títulos e monitoramento pós-titulação. Esse relatório analisa as quatro fases iniciais do progra-ma em seu primeiro ano de atuação.

O Terra Legal não conseguiu alcançar a am-biciosa meta de emitir títulos num prazo de 60 dias. Houve avanços na fase de cadastramento de posses, mas muitos desafios ainda persistem nas etapas de georreferenciamento, vistoria de imóveis e titulação. No total, o programa cadastrou 74.132 posses em 8.369.872,937 hectares em 12 meses, sendo a maioria dos cadastros válidos localizados no Pará, com 49% dos imóveis (35.815 posses) e 48% (4 milhões de hectares) da área cadastrada.

A maior parte de área cadastrada (39%) esta-va concentrada nos imóveis acima de 4 e menores

Resumo Executivo

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que 15 módulos fiscais, apesar de representarem apenas 8% do número de imóveis cadastrados. De acordo com a Lei 11.952/2009, os ocupantes desses imóveis devem pagar pela regularização da terra. Por outro lado, considerando o número de posses cadastradas, a maior parte (63%) concen-trou-se na categoria de até 1 módulo fiscal (até 76 hectares), que serão objeto de doação pela Lei 11.952/2009. Essas posses correspondiam a 16% da área total cadastrada.

Na fase de georrefenciamento, a atuação no primeiro ano do programa concentrou-se na con-tratação de empresas terceirizadas para realizar o serviço. Além disso, o governo revisou normas e adaptou procedimentos para acelerar a verificação do resultado do trabalho das empresas.

Não houve avanços em campo na fase de vistoria, mas essa foi uma das etapas mais discu-tidas no programa. A previsão legal de que não ocorrerá vistoria antes de emitir títulos em alguns imóveis pode gerar titulações sobrepostas a terri-tórios não reconhecidos de grupos com priorida-de legal para regularização fundiária (populações tradicionais e povos indígenas). Apesar das me-didas preventivas adotadas pelo programa, ainda não houve avanços significativos na identificação prévia dessas demandas prioritárias para evitar so-breposição de títulos privados.

Em 12 meses, o programa emitiu apenas 216 títulos, decorrentes de processos de regulari-zação anteriores ao Terra Legal. Porém, o valor dos imóveis acima de 1 módulo fiscal ainda é objeto de discussão e pode ser revisado no segundo ano do programa.

De acordo com nossa análise, os principais aspectos pendentes no primeiro ano do Terra Le-gal são:- Julgamento da Ação Direta de Inconstitucio-

nalidade da Lei 11.952/2009, que questiona aspectos que afetam diretamente a atuação do programa, como dispensa de vistoria prévia à titulação em alguns casos;

- Necessidade de assegurar a manifestação de to-dos os órgãos interessados nas áreas de atuação do programa;

- Ausência de identificação de demandas de re-gularização de terras de povos indígenas e co-munidades tradicionais;

- Falta de previsão de vistoria para imóveis ca-dastrados feitos com a importação de dados de outros sistemas;

- Necessidade de divulgação das posses georre-ferenciadas antes da titulação, para que atores locais possam confirmar informações e indicar inconsistências;

- Reformulação e divulgação dos valores dos imóveis.

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Na região amazônica há terra suficiente para suprir as demandas da sociedade por desen-volvimento econômico, conservação de recursos naturais e reforma agrária. Contudo, o Brasil não tem sido capaz de criar uma política de adminis-tração fundiária que permita atingir esses objeti-vos. Em decorrência disso predominam na região o desperdício e destruição de recursos naturais, a apropriação privada de terras públicas e os confli-tos sociais. Estes problemas podem se agravar à medida que o governo e o setor privado investem em atividades que tornam a região mais acessível e atrativa para imigrantes como as hidrelétricas, a mineração e o agronegócio. O ordenamento fundiário será fundamental para estimular inves-timentos mais sustentáveis e reduzir conflitos no campo. Neste trabalho avaliamos a mais ambicio-sa iniciativa do governo federal para realizar este ordenamento em imóveis privados: o Programa Terra Legal.

Este programa surgiu após a constatação do caos fundiário e de várias demandas para regula-rização das posses. Em 2008, mais da metade dos títulos registrados como terra privada na Ama-zônia Legal estavam sob suspeita de ilegalidade.

Aproximadamente 24% da terra (120,4 milhões de hectares) foi legalmente considerada sem alocação, embora virtualmente toda essa área fosse contesta-da por vários agentes públicos e privados (Barreto et al., 2008). Além disso, não havia documentação consistente da locação física de imóveis rurais in-seridos no cadastro de terras do Incra e registrados nos cartórios da Amazônia.

Foi nesse contexto que o governo federal publicou a Medida Provisória (MP) 458/2010, que posteriormente foi convertida na Lei 11.952/2009. Esse marco legal permite a regularização fundiá-ria de ocupações incidentes em terras da União na Amazônia Legal de até 15 módulos fiscais, com limite de 1,5 mil hectares. Para implementar essa lei, o governo federal criou o Programa Terra Le-gal, em junho de 2009.

No entanto, a discussão sobre a MP 458/2009 foi marcada por várias críticas e oposi-ção, o que lhe conferiu a denominação de MP da Grilagem, em referência à prática de apropriação indevida de terras públicas na Amazônia. A MP estabeleceu várias facilidades para a regulariza-ção das posses ilegais, como descontos no preço

1. Introdução

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da terra e longo prazo para pagamento. Por isso, críticos apontaram que a MP poderia estimular a continuação da apropriação ilegal de terras públi-cas (Brito & Barreto, 2009a).

A Lei 11.952/2009 manteve várias das facili-dades estabelecidas na MP 458/2009 e, portanto, os riscos continuam. Desta forma, é essencial avaliar a implementação da lei e seus impactos para tentar prevenir e corrigir os seus potencias efeitos negati-vos. Além disso, já que a lei trata da privatização do patrimônio público, é essencial que esse processo ocorra com ampla transparência de informações, para que diferentes setores da sociedade possam se manifestar a respeito.

Assim, neste relatório, analisamos o pri-meiro ano do Programa Terra Legal, com foco em suas quatro fases iniciais: cadastramento, georre-ferenciamento, vistoria (quando previsto em lei)

e emissão do título. Além delas, o programa ainda conta com a fase de monitoramento pós-titulação. Para as análises desse relatório, utilizamos da-dos disponíveis no sítio eletrônico do Programa Terra Legal1, no portal criado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) para compar-tilhar informações com membros de um grupo de acompanhamento do programa; e dados de entrevistas realizadas entre novembro de 2009 e fevereiro de 2010, com integrantes do governo federal ligados ao Terra Legal, de movimentos so-ciais e de sindicatos de trabalhadores rurais. Pri-meiro, explicamos os principais aspectos da base legal que apoia o Terra Legal (Lei 11.952/2009 e suas regulamentações). Em seguida, descrevemos a estrutura do programa e analisamos os principais aspectos identificados nas quatro fases iniciais já mencionadas. Finalmente, destacamos os desafios e recomendações para o segundo ano de atuação do Terra Legal.

1 http://portal.mda.gov.br/terralegal/

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A principal inovação legislativa fundiária em 2009 foi a Lei 11.952/2009, que resultou da conver-são da MP 458/2009, publicada em 10 de fevereiro do mesmo ano. Essa lei trata de normas para regu-larização fundiária rural e urbana em territórios da União na Amazônia Legal, considerando imóveis de até 15 módulos fiscais, com limite de 1,5 mil hecta-res, e sem necessidade de licitação. O tamanho do módulo fiscal varia em cada Estado, com média de 76 hectares nos 436 municípios da Amazônia Legal onde há glebas públicas federais (Anexo 1).

Antes da Lei 11.952/2009 o governo já havia promovido mudanças pontuais para flexibilizar e facilitar o processo de regularização de terras, con-siderando o grande acúmulo de pedidos de titu-lação nos escritórios do Incra desde a década de 1980. Esse acúmulo ocorreu principalmente por dois motivos: mudança de prioridade na atuação do Incra e ausência de marco legal para regularizar posses acima de 100 hectares.

A partir de 1985, com o Primeiro Plano de Reforma Agrária, o Incra passou a priorizar cria-ção de assentamentos rurais em vez de titulação de posses individuais. Desde então, o Incra não

relatou nenhum processo de licitação de terra na Amazônia e emitiu um número muito limitado de títulos. Como resultado, pedidos de regularização fundiária acumulam-se nos escritórios regionais na Amazônia.

Por outro lado, mesmo com essa mudança de prioridade e a falta de uma lei que especificasse a forma de regularização de terras entre 100 e 2,5 mil hectares, órgãos públicos federais continua-ram sinalizando que essas posses seriam, de algu-ma forma, reivindicações legítimas. Atendendo às solicitações dos posseiros, o Incra emitiu muitas Declarações de Posse reconhecendo que o possei-ro estava ocupando a terra pública pacificamente e que tal área estava sujeita a um processo de titu-lação pelo Incra. Posseiros utilizavam esse docu-mento para vários propósitos, entre eles, aprovar, até 2003, planos de manejo para extração de ma-deira no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama).

Além disso, muitos posseiros também pa-gavam Imposto Territorial Rural (ITR) sobre suas posses e realizavam o cadastramento de seus imó-veis no Sistema Nacional de Cadastro Rural do

2. Mudanças na LegislaçãoFundiária na Amazônia

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Incra (SNCR) para obtenção do Certificado de Cadastro Rural de Imóveis (CCIR). Esse certifica-do é um documento essencial para a realização de transações com imóveis rurais e muitas vezes era utilizado como prova da ocupação em terra públi-ca, sendo aceito inclusive para obtenção de em-préstimos bancários, mesmo que não estivessem atrelados a uma propriedade legalmente constitu-ída. O pagamento do ITR e o cadastramento da posse no Incra foram mais do que compensados pelo fato de o governo não haver cobrado qual-quer pagamento pela madeira extraída nessas ter-ras ou pelo seu uso agrícola.

Um forte movimento social a favor da regu-larização de posses maiores que 100 hectares come-çou a crescer no início da década de 2000, induzido por demandas por licenciamento ambiental de ex-ploração de madeira e desmatamento nas posses. O movimento começou com os posseiros associados à extração de madeira e, mais tarde, incluiu a par-ticipação de fazendeiros. Em novembro de 1999, o Ministério Público Federal (MPF) no Pará so-licitou ao Incra e Ibama a assinatura de um termo de ajuste de conduta referente ao procedimento para inspecionar a localização das posses. O Ibama foi obrigado a solicitar ao Incra a confirmação da localização de todas as posses antes de renovar ou aprovar novos planos de manejo florestal. Porém, esse processo de comunicação entre os órgãos po-deria levar mais de um ano para ser concluído e, por isso, os madeireiros aumentaram a pressão por regularização fundiária. Posseiros de áreas maiores do que 100 hectares aumentaram a pressão para a regularização em 2002 depois que o Ibama reduziu

para 13 os tipos de documento de terra aceitos para a autorização de exploração de madeira e posterior-mente para três tipos em 20062.

O movimento pela regularização fundiária ganhou mais força depois da tentativa do gover-no federal de arrecadar as terras em posses por meio do recadastramento de imóveis rurais em 2004. Como resultado, os primeiros sinais de fle-xibilização das regras para regularização de terras surgiram em 2005 com o aumento do limite de área para regularização sem necessidade de licita-ção. Inicialmente, a Lei 8.666/1993, que trata de regras de licitação, excluía a exigência de licitação apenas para imóveis de até 100 hectares. Em 2005, esse limite foi alterado para 500 hectares pela Lei 11.196/2005, que não tratava de assuntos fundiá-rios. Por isso, essa mudança passou despercebida do debate público. Em 2008, o limite foi novamen-te alterado pela Lei 11.763/2008, passando para 15 módulos fiscais, não excedendo 1,5 mil hectares. Ou seja, em um espaço de três anos, os limites de área de regularização fundiária em terras públicas sem licitação praticamente quadruplicou.

Após essa alteração, o Incra publicou as Instruções Normativas (IN) 45 e 46, em maio de 2008, para adaptar os procedimentos de regulari-zação fundiária (Brito & Barreto, 2009a). Em se-guida, a MP 458/2009 surgiu na tentativa de con-solidar um processo mais rápido para emissão de títulos de terra na Amazônia. Essa MP foi conver-tida na Lei 11.952/2009, sob críticas de vários se-tores da sociedade civil (Quadro 1). As principais inovações dessa lei são explicadas a seguir.

2 A Instrução Normativa do Ibama nº 04/2002, Anexo II, lista 13 tipos de documentos aceitos como prova de justa posse para obtenção de plano de manejo florestal. A Instrução Normativa nº 04/2006, Anexo II, lista três tipos de documento.

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2.1. Nova legislação fundiária de 2009

Em geral, os requisitos básicos que existiam em legislações anteriores de regularização de ter-ras foram mantidos pela Lei 11.952/2009, como a exigência de exercer cultura efetiva no imóvel, ter ocupação mansa e pacífica, realizar o georre-ferenciamento do imóvel (de acordo com a Lei 10.267/2001 e Decreto 4.449/2002) e de não ser proprietário de outro imóvel rural (Quadro 2). Porém, a Lei 11.952/2009 trouxe inovações rela-tivas ao pagamento da terra. Nesse sentido, terras de até 1 módulo fiscal serão doadas; imóveis entre 1 e 4 módulos fiscais serão vendidos com valores diferenciados e abaixo do valor de mercado; e áre-as entre 4 e 15 módulos fiscais serão vendidas por valores determinados nas tabelas de referência do Incra, sobre as quais incidirão índices relativos à localização e condição de acesso, tempo de ocupa-ção e tamanho da área (Quadro 2).

A lei também restringe os tipos de pessoas que podem se beneficiar da regularização fundi-ária. Ficam excluídas as pessoas jurídicas, pro-prietários de imóveis, estrangeiros, quem exerce cargo ou emprego público no Incra, no MDA, na Secretaria de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), ou nos órgãos estaduais de terras. Porém, a lei não trata de titulação para diferentes membros de uma mesma família. É frequente encontrar solicitações de regularização de vários imóveis vizinhos, todos pertencentes a familiares (por exemplo, pais e fi-lhos, tios e sobrinhos). A falta de impedimentos ou limitações a regularizações nesses casos é uma fragilidade da nova lei, pois pode permitir que grandes imóveis sejam fracionados entre fami-liares para atender às regras de regularização.

Por exemplo, um imóvel de 2,5 mil hectares pode-ria ser dividido em cinco imóveis de 500 hectares.

Outro aspecto importante e polêmico da lei é a isenção de vistoria obrigatória para imóveis abaixo de 4 módulos fiscais, como forma de acele-rar o processo de titulação. Essa medida foi ampla-mente criticada antes da aprovação da lei, pois fra-giliza a verificação da real existência de ocupações e principalmente porque dificulta a identificação de demandas de reconhecimento de territórios de povos e comunidades tradicionais nas áreas que serão tituladas. Por exemplo, sem fazer a vistoria, o MDA poderia emitir um título privado sobre-posto a um território de uso coletivo que ainda não tenha sido formalmente reconhecido. Essa falta de vistoria foi um dos motivos que ensejou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) pro-posta pelo MPF logo após a aprovação da lei, na qual existe um pedido de liminar para que todas as áreas sejam vistoriadas antes da emissão de tí-tulos (Ver mais detalhes na seção 2.2)3. Tal pedido ainda não havia sido apreciado até julho de 2010, mas o Decreto 6.992/2009 que regulamentou a Lei 11.952/2009 buscou parcialmente atender essa de-manda por vistoria.

Esse decreto estabelece que deve haver vis-toria em áreas abaixo de 4 módulos fiscais em três situações: 1) existência de autuação por infração ambiental ou trabalho análogo à escravidão; 2) cadastramento da posse feito via procuração em vez de pelo próprio ocupante; e 3) existência de conflito no imóvel. Ademais, o decreto estabelece que, além do cadastramento das posses, o MDA deve realizar identificação ocupacional por mu-nicípio ou por gleba. Segundo Marco Antônio de Almeida, Procurador da República, essa exigência

3 Número de referência da Adin no STF: ADI/4269.

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seria, na prática, uma forma de verificar se todas as áreas cadastradas estão realmente sendo ocupadas, o que atenderia à preocupação de evitar titulação de falsas ocupações e preveniria títulos sobrepos-tos a áreas de ocupação por povos e comunidades tradicionais4.

Em relação a imóveis acima de 1,5 mil hecta-res, a Lei 11.952/2009 estabelece que seus ocupan-tes poderão regularizar apenas o limite que estiver de acordo com os requisitos previstos nesta nor-ma. Ou seja, a área excedente deverá ser devolvida ao poder público. Assim, de acordo com a legisla-ção vigente, a regularização de áreas acima de 1,5 mil hectares só poderá ocorrer mediante processo licitatório. Para áreas acima de 2,5 mil hectares, continua prevalecendo a exigência constitucional de autorização prévia do Congresso Nacional 5.

4 Informação obtida durante a 5ª reunião do Grupo Executivo Interministerial (GEI) de acompanhamento do Programa Terra Legal, em 25/03/2010, Porto Velho, RO.5 Art. 49, XVII da Constituição Federal de 1988.

Finalmente, uma alteração importante feita pela Lei 11.952/2009 foi delegar a responsabilidade de regularização fundiária na Amazônia diretamente ao MDA e retirá-la do Incra, que até então era o ór-gão que possuía tal atribuição. Essa alteração deverá vigorar por cinco anos, prazo que poderá ser reno-vado por igual período. Um dos principais motivos que ensejaram essa mudança foram críticas feitas ao Incra pela morosidade na regularização fundiária. Essa transferência da competência para regulariza-ção fundiária na Amazônia gerou a necessidade de criação de uma estrutura específica para atender a essa demanda no MDA. Porém, na prática, o In-cra continua sendo um dos principais suportes do MDA nessa função, seja por meio da alocação de funcionários seus para trabalhar no Programa Terra Legal ou pelo apoio técnico de seus departamentos. Esse assunto será mais discutido na seção 3.

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Quadro 1 . Processo polêmico de conversão em lei da Medida Provisória 458/2009.

A MP 458/2009 foi assinada em 10 de fevereiro de 2009 pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Como o trâmite de uma MP é curto e com pouco espaço para interação da sociedade civil6, ela foi alvo de várias críticas, já que o tema de venda e doação de terras públi-cas na Amazônia é complexo e necessitava de discussão com diferentes grupos de interesse na região.

Os principais aspectos levantados con-tra a MP 458/2009 foram: 1) a previsão de doação de terras para imóveis de até um mó-dulo fiscal e longos prazos para pagamento de imóveis maiores, o que representa a premia-ção de ocupantes irregulares e que se benefi-ciaram dos recursos naturais nesses imóveis de forma gratuita; 2) a falta de vinculação ao Zoneamento Ecológico-Econômico, consi-derando que muitos Estados da região ainda não haviam concluído esse processo; e 3) a determinação de vistoria das posses apenas para imóveis acima de 4 módulos fiscais, o que limitaria a capacidade de identificação de conflitos e de sobreposição com territórios ocupados por populações tradicionais (Brito & Barreto, 2009a).

Durante os quase quatro meses de tramita-ção da MP ocorreram apenas quatro debates públi-cos e a MP foi convertida na Lei 11.952/2009 pelo Congresso Nacional, em junho de 2009. Consi-derando que essa lei federal incidirá em aproxima-damente 670 mil quilômetros quadrados da Ama-zônia (quase duas vezes os Estados de São Paulo e Paraná juntos), seria recomendável que houvesse ao menos uma audiência pública em cada um dos nove Estados abrangidos por essa lei.

O texto original da MP 458/2009 chegou a sofrer modificações antes de votação pelo Con-gresso após apresentação do relatório do Deputado Asdrúbal Bentes, relator dessa MP. As modificações propostas no relatório aumentariam a abrangência da MP ao permitir, por exemplo, que pessoas jurí-dicas utilizassem as novas regras ou que o prazo de ocupações regularizáveis fosse ampliado até 2009 (Brito & Barreto, 2009b). No entanto, após a vota-ção final, a nova lei federal vedou a possibilidade de regularização de imóveis a pessoas jurídicas, pro-prietários de imóveis, estrangeiros e funcionários de órgãos ligados a assuntos fundiários. Além dis-so, ela também limitou a possibilidade de regula-rização apenas para ocupações realizadas até 1º de dezembro de 2004 (Ver Quadro 2).

6O prazo para conversão de medidas provisórias em lei é de sessenta dias, prorrogável por igual período quando sua votação não foi encerrada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado (art. 62, §§ 3º e 7 º da Constituição Federal).

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7IN do Incra 45/2008.8INs do Incra 45/2008 e 46/2008.9INs do Incra 45/2008 e 46/2008.10IN do Incra 45/2008.11IN do Incra 46/2008.12INs do Incra 45/2008 e 46/2008.

Quadro 2 . Principais mudanças com as novas regras fundiárias na Amazônia.

Item Antes da Lei 11 .952/2009 Depois da Lei 11 .952/2009

Principal órgãoexecutor

Instituto Nacional de Colonização e Refor-ma Agrária (Incra).

Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).

Tipo de posse passível de regularização

Ocupações de até 15 módulos fiscais ocor-ridas de forma mansa e pacífica até 1º de dezembro de 2004; eOcupações após 1º de dezembro de 2004 de até 100 hectares7.

Ocupações de até 15 módulos fiscais ocorridas de forma mansa e pacífica até 1º de dezembro de 2004.

Impedimentos à regularização

Áreas Protegidas por lei;Áreas ocupadas ou pleiteadas por comuni-dades quilombolas ou populações tradicio-nais; e Pessoas jurídicas8.

Terras reservadas à administração militar federal e a outras finalidades de utilidade pública ou de interesse social a cargo da União;Terras tradicionalmente ocupadas por população indígena;Florestas públicas, Unidades de Conservação ou terras públicas que sejam objeto de processo administrativo voltado à criação de Unidades de Conservação;Terras que contenham acessões ou benfeitorias federais; Pessoas jurídicas, proprietários de imóveis, estrangei-ros e quem exerce cargo ou emprego público no In-cra, no MDA, na Secretaria de Patrimônio da União do MPOG, ou nos órgãos estaduais de terras.

Vistoria do imóvel Vistoria exigida para todos os imóveis.

Exigida acima de 4 módulos fiscais e em imóveis menores nos seguintes casos: Existência de autuação por infração ambiental ou trabalho análogo à escravidão; Cadastramento feito via procuração;Existência de conflito no imóvel.

Valor doimóvel

Até 100 hectares era aplicado o valor histó-rico da terra nua;Entre 100 hectares até 15 módulos fiscais era considerado o valor da terra nua de acordo com valor de mercado do imóvel9; eImóveis ocupados após 1º de dezembro de 2004 de até 100 hectares seriam gratuitos por quatro anos e posteriormente seriam pagos pelo valor histórico da terra nua10.

Gratuito abaixo de 1 módulo fiscal; Possibilidade de valor diferenciado entre 1 e 4 módulos fiscais; e Baseado em tabela de preços do Incra e índices especiais entre 4 e 15 módulos fiscais.

Forma depagamento

À vista ou à prazo, em prestações anuais e sucessivas, por até sete anos, com carência de três anos11.

À vista com 20% de desconto ou parcelado em até vinte anos em prestações anuais, com carên-cia de três anos.

Passivoambiental

Assinatura de Termo de Compromisso Am-biental (TCA) entre Incra e o ocupante antes da emissão do título12. O Incra deveria comu-nicar o passivo ambiental ao órgão ambiental.

O título de terra possui cláusula obrigando a re-cuperação de passivo ambiental, mas a identifica-ção e a regularização ambiental são feitas após a emissão do título e junto ao órgão ambiental.

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2.2. Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin)

Em julho de 2009, o MPF ingressou com a Adin 4.269/2009 contra a Lei 11.952/2009. De acordo com o MPF, os principais aspectos da lei que violariam a Constituição Federal são:

a. Regularização em territórios quilombolas. O MPF entende que a redação da lei 11.952/2009 (art. 4º, § 2º) pode ensejar uma interpretação errô-nea de que territórios quilombolas poderiam ser regularizados em favor de terceiros, o que seria inconstitucional. Nesse caso, o MPF so-licita que o Superior Tribunal Federal (STF) vincule a interpretação da lei à Constituição a fim de evitar posicionamentos diferentes na aplicação dessa lei.

b. Dispensa de vistoria obrigatória para imóveis abaixo de 4 módulos fiscais. A ausência de verificação de imóveis abaixo de 4 módulos fiscais antes da emissão de títulos seria uma afronta aos prin-cípios da razoabilidade e proporcionalidade. O MPF acredita que o argumento de economia de tempo dos órgãos fundiários, usado para embasar a dispensa de vistoria, colocaria em grande risco o patrimônio público e o direito de grupos étnicos e culturais, como indígenas, quilombolas e populações tradicionais. Dessa forma, o MPF solicita que o artigo 13 da Lei 11.952/2009, que fala da dispensa de vistoria, seja declarado inconstitucional.

c. Recuperação de áreas degradadas posterior à titulação. Segundo o MPF, a lei falhou com o dever cons-titucional de proteção ao meio ambiente quan-do não condicionou a regularização fundiária à recuperação prévia das áreas degradadas no art.15 da Lei 11.952/2009. Por isso, pede que esse artigo seja interpretado conforme a Cons-tituição, de forma a garantir que o critério de

aproveitamento racional e adequado dos imó-veis, previsto na Lei 11.952/2009, inclua a ne-cessidade de recuperação de passivo ambiental.

d. Hipótese de retomada da área por desmatamento em Área de Preservação Permanente (APP) e Reserva Legal (RL). O MPF acredita que a lei não deve-ria restringir a hipótese de retomada das áreas tituladas apenas na ocorrência de desmatamen-to em APPs e RLs. Pelo dever constitucional de proteção ao meio ambiente, outros crimes am-bientais deveriam ser considerados, como des-matamento ilegal fora dessas áreas e exploração florestal sem autorização. Assim, o MPF solici-ta que a interpretação da lei também inclua no critério de aproveitamento racional e adequa-do dos imóveis, previsto na Lei 11.952/2009, a obrigação de não realizar qualquer tipo de des-matamento irregular nos imóveis.

e. Diferenças nos prazos de alienação dos imóveis regulari-zados. A lei permite que imóveis acima de 4 mó-dulos fiscais sejam vendidos três anos após a ti-tulação, mas fixa prazo mínimo de dez anos para imóveis abaixo desse tamanho. Essa disposição fere o princípio da isonomia ao impor critérios discriminatórios para pequenos proprietários de terra. Nesse caso, o MPF solicita a declaração de inconstitucionalidade dos artigos que estabele-cem essa diferença (art. 15, §§4º e 5º) e a deter-minação de que o prazo para alienação de todos os imóveis seja, no mínimo, de 10 anos.

Na mesma ação, o MPF solicita que todos os pedidos descritos acima sejam concedidos via liminar, ou seja, antes do julgamento final da ação. Caso sejam deferidos, o efeito da liminar afetaria principalmente a fase de vistoria do Programa Ter-ra Legal, que deve iniciar ainda em 2010 (como será visto nas seções posteriores). Nesse caso, o MDA seria obrigado a vistoriar todos os imóveis, mesmo aqueles abaixo de 4 módulos fiscais.

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Em resposta às alegações do MPF, a Ad-vocacia Geral da União (AGU) foi contrária a todos os argumentos, alegando que as medidas previstas na Lei 11.952/2009 devem ser inter-pretadas em consonância com a legislação sobre populações quilombolas e tradicionais e que, por isso, não haveria risco de regularização de posses nos territórios ocupados por esses gru-pos. Sobre a exigência de vistoria, a AGU con-sidera que a lei segue o princípio da eficiência administrativa ao não prever a obrigatoriedade de vistoria prévia em todos os imóveis. Afirma também que em casos de constatação de confli-tos, as vistorias serão realizadas e que essas não seriam as únicas formas de obter informações sobre a situação dos imóveis. Por exemplo, o MDA utilizará dados do SNCR, do Sistema de Proteção da Amazônia (Sipam), da Ouvidoria Agrária Nacional (OAN) e do Incra.

Sobre as alegações de falha na proteção am-biental, a AGU afirma que a obrigação de recu-peração ambiental permanecerá, mesmo após a emissão do título pelo Programa Terra Legal. Ale-ga também que a lei exclui da possibilidade de re-gularização as áreas caracterizadas como florestas públicas ou Unidades de Conservação. Finalmen-te, afirma que outras leis em vigor também serão aplicadas para proteção ambiental, a exemplo da Lei de Crimes Ambientais.

A AGU também justifica o tratamento di-ferenciado de pequenas e médias posses, já que a própria legislação agrária faz essa distinção de cate-gorias. Além disso, imóveis abaixo de 4 módulos fis-cais possuem garantias mais favoráveis de aquisição segundo a lei (por exemplo, doação ou valores abai-xo do mercado) e, por isso, devem ter tratamento diferenciado nas regras de venda para terceiros, com prazos maiores para alienação. A AGU alega ainda que essa medida visa combater o mercado ilegal de terras e evitar a concentração fundiária, fixando o pequeno proprietário por mais tempo na terra.

Até julho de 2010 o pedido de liminar da Adin não havia sido julgado. De fato, não havia ne-nhum andamento processual registrado em 2010 para essa ação (STF, 2010). Um efeito da demo-ra no julgamento, caso os argumentos do MPF prevaleçam no STF, será o impacto em títulos já emitidos até que a decisão ocorra. Por exemplo, no caso dos títulos emitidos sem vistoria, o STF pode determinar que todos sejam invalidados para se submeterem à vistoria. Outra possibilidade seria reconhecer a validade dos títulos já emitidos, mas determinar que os posteriores se submetam à vis-toria prévia. Dessa forma, é essencial que essa ação seja julgada o quanto antes pelo STF para deter-minar qual o seu impacto na implementação da lei por meio do Programa Terra Legal, que será anali-sado de forma mais detalhada na próxima seção.

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3.1. Estrutura administrativa

Para implementar as novas regras de regu-larização fundiária na Amazônia o MDA criou o Programa Terra Legal, com o objetivo de beneficiar

3. Programa Terra Legal

até 300 mil posseiros dentro das glebas federais em 463 municípios na Amazônia Legal (Figura 1). Para isso, foi necessário adaptar a estrutura executiva do MDA para exercer essa nova atribuição, o que ocor-reu ainda no período de vigência da MP 458/2009.

Figura 1 . Glebas federais na Amazônia de atuação do Programa Terra Legal.

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O Decreto 6.813/2009 criou, dentro da Se-cretaria Executiva do MDA, o Departamento de Planejamento, Monitoramento e Avaliação da Re-gularização Fundiária na Amazônia Legal. O mes-mo decreto também criou o cargo de Secretário Executivo Adjunto de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, que tem como funções: 1) coor-denar, normatizar e supervisionar o processo de regularização fundiária de áreas rurais na Ama-zônia Legal; 2) expedir os títulos de terra; 3) ce-lebrar contratos, convênios e termos necessários ao cumprimento das metas e objetivos relativos à regularização fundiária na Amazônia Legal; e 4) determinar à Superintendência Nacional de Re-gularização Fundiária na Amazônia Legal, órgão do Incra, a execução de medidas administrativas e atividades operacionais relacionadas à regulariza-ção fundiária na região (Figura 2).

Para auxiliar as funções do Secretário Exe-cutivo Adjunto de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, o MDA criou onze coordena-ções estaduais do Terra Legal, sendo uma em cada Estado da Amazônia Legal e duas adicionais no Pará (Santarém e Marabá). Na maioria dos casos, os coordenadores estaduais e técnicos que traba-lham nos Estados são funcionários do Incra, que foram alocados nessas novas funções. Além dis-so, o próprio Incra também colabora com o Terra Legal por meio de sua Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, que está subordinada ao MDA. Por sua vez, esta superintendência também possui representantes estaduais (chefes de divisão), que apoiam as co-ordenações estaduais do Terra Legal (Figura 2). O remanejamento de funcionários do Incra para essa função afetou a execução de outras atividades des-

se órgão, como pode ser constatado no relatório de atividades de 2010 do Incra. Nesse documento, o órgão indica que houve grande deslocamento dos servidores do setor de Cadastro Rural para atuar no Terra Legal, o que afetou as atividades de ca-dastramento nas 11 Superintendências do Incra na Amazônia Legal (MDA, 2010a). Porém, segundo o Coordenador Estadual do Terra Legal no Pará, em Janeiro de 20009 o MDA não deverá deslocar mais do que 10% de todos os funcionários do Incra na Amazônia Legal para atender o Programa13.

A estrutura do Terra Legal também inclui o Grupo Executivo Intergovernamental (GEI), criado pelo Decreto sem número de 27 de abril de 2009 (Figura 2). O GEI, que se reúne a cada três meses, define diretrizes e monitora as ações de regularização fundiária no Terra Legal. O gru-po é formado por órgãos do governo federal e es-taduais, incluindo um representante de cada go-verno dos Estados da Amazônia Legal, Casa Civil, MDA, Incra, Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, Secretaria de Rela-ções Institucionais da Presidência da República, Ministério do Meio Ambiente (MMA), Ministé-rio das Cidades (MC) e MPOG. A sociedade civil participa do GEI na categoria de convidados, ou seja, sem direito a voto nas decisões, e tem direito a apenas três representações. Atualmente, essas va-gas são ocupadas pela Confederação Nacional de Agricultura (CNA), Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag) e Fórum Amazônia Sustentável, o qual é representado pelo Grupo de Trabalho Amazônico (GTA) e pelo Ins-tituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon). O MPF também passou a participar do GEI como convidado a partir de 2010.

13 Informações obtidas em entrevista com Raimundo Alves (Castanheira), coordenador estadual do Terra Legal no Pará, em 14/01/2010.

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Além disso, cada Estado possui um Gru-po Executivo Estadual, com funções similares ao GEI, mas em nível local (Figura 2). Em geral, esses grupos são formados pela coordenação esta-dual do Terra legal, algumas secretarias estaduais (por exemplo, secretaria de meio ambiente), ór-gão de terra, representação estadual da Empresa

de Assistência Técnica e Extensão Rural (Emater) e centro regional do Sipam. Nos Estados, o Ter-ra Legal também criou um Grupo de Controle Social, formado por representações locais da so-ciedade civil, MPF e Ministério Público Estadual (MPE), além de outros órgãos. A frequência de reuniões desses grupos não é fixa.

Figura 2 . Estrutura executiva do Programa Terra Legal.

3.2. Execução de atividades

As principais fases para a titulação de imó-veis no Programa Terra Legal são cadastramento, georreferenciamento, vistoria (quando previsto em lei), emissão do título (Figura 3) e monitora-mento pós-titulação. No lançamento do Progra-ma, em 2009, o MDA anunciou que a execução das quatro primeiras fases duraria apenas 60 dias

em virtude da mudança e simplificação das regras de regularização promovidas pela Lei 11.952/2009. No entanto, o início da implementação da lei e do programa demonstrou que o grande passivo de problemas fundiários da Amazônia Legal fora su-bestimado quando essa meta foi estabelecida.

No primeiro ano do Programa Terra Le-gal, a atuação em campo concentrou-se na fase

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de cadastramento e, até abril de 2010, não haviam sido emitidos títulos de terra provenientes desses cadastros efetuados. No entanto, ainda em 2009, o MDA entregou 276 títulos de terra para posseiros na região da BR-163 no Pará e Mato Grosso e tam-bém em Rondônia (MDA, 2010b). Esses imóveis

representam demandas para regularização fundiária anteriores ao Programa Terra Legal e ações de ge-orreferenciamento realizadas entre 2007 e 2008. As seções seguintes avaliam de forma mais detalhada os principais avanços e dificuldades ocorridos nas quatro fases iniciais do Terra Legal em seu primeiro ano.

Figura 3 . Principais fases do Programa Terra Legal para emissão de títulos de terra.

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A primeira etapa para obtenção do título via Terra Legal é o cadastramento de posseiros duran-te as expedições que são realizadas pelo programa. A prioridade de cadastramento no primeiro ano do programa foi para posses em municípios incluídos no Programa Territórios da Cidadania14 e no Pro-grama Arco Verde15, ambos do governo federal.

Posseiros de municípios não abrangidos por esses programas podem realizar o cadastramento de suas terras nos locais em que houver atendi-mento do Programa Terra Legal, mas não terão prioridade para titulação de terras. Além disso, mesmo que o posseiro já tenha realizado pedidos de regularização de posse anteriores ao Terra Le-gal, ele deve fazer o cadastramento no programa, pois pedidos anteriores não serão resgatados.

Além dos cadastramentos feitos nas expedi-ções municipais, o Terra Legal também incorporou dados cadastrais de posses existentes em bancos de dados de outras instituições, como o de Declara-ções de Aptidão ao Pronaf (DAP), administrado pelo Incra; da Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Pará (Adepará); Planos de Manejo Co-munitário do Estado do Amazonas; Instituto de Desenvolvimento Agropecuário e Florestal Sus-tentável do Estado do Amazonas (Idam); e Agên-cia de Defesa Sanitária Agrossilvopastoril do Esta-do de Rondônia (Idaron) (MDA, 2010c).

As informações dos cadastros são inseridas no Sisterleg, o sistema criado para gerenciar os da-dos do Terra Legal. As informações básicas desses cadastros são disponibilizadas no sítio eletrônico

4. Cadastramento de Posseiros

14 O Programa Territórios da Cidadania objetiva promover o desenvolvimento econômico e universalizar programas básicos de cidadania. Mais informações em: http://www.territoriosdacidadania.gov.br/dotlrn/clubs/territriosrurais/one-community. Acesso em: 13 abr. 2010.15 O Programa Arco Verde foi direcionado a municípios que foram alvo de grandes operações de fiscalização ambiental em 2008/2009. O Arco Verde pretende levar ações de incentivo ao desenvolvimento sustentável nessas localidades. Mais informações em: http://portal.mda.gov.br/arcoverde/. Acesso em: 13 abr. 2010.

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do programa, incluindo nome do posseiro, en-dereço, tamanho do imóvel, município, Estado e número do processo. A partir do Sisterleg, os dados são repassados ao Centro de Inteligência do Terra Legal, que envolve o Sipam e a Agência Brasileira de Inteligência (Abin). Então, os dados do cadastramento são cruzados com informações do Conselho de Controle de Atividades Financei-ras (Coaf), Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) e Receita Federal (por exemplo, com da-dos do ITR). Cada cadastro inserido no Sisterleg forma um processo administrativo diferenciado, que é encaminhado para a fase de georreferencia-mento (Figura 4).

A análise do Centro de Inteligência tam-bém detecta casos de cadastros que contém o

mesmo telefone ou que possuem o mesmo so-brenome para identificação de casos suspeitos de fracionamento irregular de imóveis. Além dis-so, o programa criou um sistema de denúncias via Internet16. As denúncias recebidas também são avaliadas pelo Centro de Inteligência e por funcionários do programa, que exibem as recla-mações e suas respostas de encaminhamentos no próprio sítio eletrônico.

A combinação de ações de campo e a impor-

tação de dados de sistemas resultaram em 74.132 cadastros de posses, correspondentes a aproxima-damente 8,3 milhões de hectares no primeiro ano

do Terra Legal. Segundo o MDA, mais da metade dos cadastros efetuados até maio de 2010 (52%) ocorreu com a importação de dados das DAPs (MDA, 2010d).

Figura 4 . Procedimentos na fase de cadastramento de posses no Programa Terra Legal.

16 http://portal.mda.gov.br/terralegal

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No entanto, um problema em potencial dessa prática é que não há previsão legal de vistoria obrigatória para imóveis cadastrados via importa-ção de dados de outros sistemas. Ou seja, os imó-veis de até 4 módulos fiscais cadastrados dessa for-ma podem ser dispensados de vistoria e, com isso, não seria possível confirmar se essas informações são verídicas e se essas áreas realmente estão sen-do ocupadas pelas pessoas indicadas nos sistemas. Dessa forma, é recomendável que o MDA realize vistorias em posses cadastradas via importação de dados e abaixo de 4 módulos fiscais.

Além disso, durante um seminário realiza-do em 10 de junho de 2010, em Santarém, pelo MPF, representantes de sindicatos de trabalha-dores rurais afirmaram ter identificado nomes de assentados de reforma agrária dentre os cadastros exibidos na internet. Contudo, pessoas beneficia-das com lotes de reforma agrária não podem ser beneficiárias da regularização fundiária via Lei 11.952/2009. Para responder a esse tipo de acusa-ção e aumentar a transparência das ações do Pro-grama, o MDA deve divulgar a atualização das lis-tas de cadastramentos após as análises do Centro de Inteligência do Terra Legal. Mesmo que alguns casos necessitem de comprovação de fatos via vis-toria, situações como as apontadas no seminário em Santarém podem ser facilmente excluídas do cadastro após checagem no banco de dados de as-sentamentos de reforma agrária do Incra.

Finalmente, outro fato que merece atenção em relação ao cadastramento é a baixa quantidade de denúncias no primeiro ano do programa, che-gando a 49 casos até 23/04/2010 (MDA, 2010e).

Um motivo possível para esse resultado seria a limi-tação de acesso à internet nos municípios da Ama-zônia, principalmente na zona rural. Dessa forma, é essencial que o MDA amplie a forma de divulga-ção da lista de cadastro e recebimento de denúncias. Para isso, pode criar um disk denúncias e fazer par-cerias com instituições locais nos municípios, como sindicatos de trabalhadores rurais.

Para um entendimento mais aprofunda-do das características dos cadastros efetuados no primeiro ano do Terra Legal, analisamos os dados divulgados no portal eletrônico do programa, con-forme será explicado a seguir.

4.1. Metodologia de análise de cadastros

O objetivo das análises foi identificar as principais estatísticas dos cadastros por Estado e municípios, incluindo municípios com maior nú-mero de imóveis e área inseridos no programa. Também avaliamos a quantidade de imóveis e área cadastrada em cada classe de tamanho estabelecida pela Lei 11.952/2009: abaixo de 1 módulo fiscal, entre 1 e 4 módulos fiscais e entre 4 e 15 módulos fiscais. Para isso, utilizamos a média de tamanho em hectares por módulo fiscal em cada Estado da Amazônia Legal, considerando municípios que possuem glebas federais (Anexo 1).

Além disso, avaliamos a quantidade de área em cada município que poderia ser obje-to de regularização fundiária, já que ainda não tiveram destinação que modifique sua titula-ridade fundiária. A partir desse dado, calcu-lamos o percentual dessa área que foi objeto

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de cadastramento. Para obter essa informação, contabilizamos em cada município a quantida-de de área transformada em Áreas Protegidas, com exceção de Áreas de Proteção Ambiental (APA)17, e áreas de projetos de assentamen-to. Depois subtraímos esse valor da área total municipal para encontrar o total de área não afetada e que possivelmente estaria apta a ser alvo de regularização fundiária18. Desse valor, extraímos o percentual que foi objeto de cadas-tramento em cada município.

Coletamos informações dos cadastros de posses no sítio eletrônico do portal do Pro-grama Terra Legal entre os dias 18/06 e 21/06, quando o site indicava 74.132 posses cadastra-das em 8.369.872 hectares (MDA, 2010f). Para a análise deste relatório, foram excluídos: 1) os cadastros repetidos, ou seja, aqueles que pos-suíam o mesmo número do processo de cadas-tro, mesmo nome do requerente, mesma área requisitada e mesma indicação de endereço; 2) cadastros cuja área cadastrada era igual a zero; 3) cadastros cujo nome do Estado aparecia no lu-gar do nome do município; e 4) cadastros cujo Estado ou município estava fora da Amazônia Legal e, portanto, fora da área de atuação legal do programa. Com isso, a lista final utilizada na análise possui 73.596 cadastros em 8.300.647 hectares.

4.2. Resultados gerais do cadastramen-to no primeiro ano do programa

Dentre os cadastros analisados, o Pará foi o Es-tado com o maior número de posses e proporção de área: 49% dos imóveis (35.815 posses) e 48% (4 mi-lhões de hectares) da área cadastrada (Figura 5). Em segundo lugar ficou Rondônia, com 21% (15.498) das posses inseridas no cadastro e 24% da área (1,9 milhão de hectares). Esses dois Estados também ti-veram maior número de cidades visitadas nos muti-rões do Terra Legal, com 55 e 28 municípios, respec-tivamente (Figura 6) (MDA, 2010g).

Os Estados com menor expressão no cadas-tramento foram Roraima e Amapá, com menos de 1% dos imóveis e da área cadastrada (Figura 5 e Ta-bela 1). Esses também foram os Estados com menor número ou nenhum município visitado no mutirão do programa em seu primeiro ano (Figura 6).

A área média das posses cadastradas em to-dos os Estados foi de 113 hectares. Mato Grosso apresentou o maior tamanho médio; 254 hecta-res (Tabela 1). Além disso, o cadastro nos Estados atingiu, em média, apenas 4% da área potencial-mente passível de regularização, ou seja, fora de Áreas Protegidas (exceto APA) e assentamentos. O destaque ficou com Rondônia, onde os cadastros corresponderam a 22% das áreas onde possivel-mente não há definição fundiária (Tabela 1).

17 As APAs não modificam a titularidade fundiária da terra, ao contrário de outras categorias de Áreas Protegidas nas quais a área passa a ser pública, mesmo que se sobreponha a áreas privadas (que nesse caso, devem ser desapropriadas). Assim, a criação de uma APA, a princípio, não impede que ocorra regularização fundiária em seu interior.18 Ressaltamos que para obter o valor mais exato da área não afetada em cada município seria necessário subtrair também o total de áreas que já possuem titulação privada, a área considerada urbana e a área ocupada por populações tradicionais e indígenas que ainda não tiveram seus direitos à terra reconhecidos. Esta última possui outras regras para regularização fundiária, também definidas pela Lei 11.952/2009.

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Figura 5 . Distribuição percentual do número e da área de posses cadastrados, por Estado, no primeiro ano do Programa Terra Legal (2009).

Figura 6 . Distribuição do número de cidades visitadas, por Estado, no primeiro ano do Programa Terra Legal (n=120) (2009).

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A maior parte de área cadastrada (39%) estava concentrada nos imóveis acima de 4 e menores que 15 módulos fiscais, apesar de representarem apenas 8% do número de imóveis cadastrados (Figura 7). Esses são imóveis acima da categoria de agricultura familiar19 e que, de acordo com a Lei 11.952/2009, devem pagar pela regularização da terra. Por outro lado, considerando o número de posses cadastradas, a maior parte (63%) concentrou-se na categoria de até 1 módulo fiscal (até 76 hectares), que serão objeto de doação pela Lei 11.952/2009. Essas posses corres-pondiam a 16% da área total cadastrada (Figura 7).

Além disso, 712 posses acima de 15 mó-dulos fiscais foram cadastradas, mesmo que a Lei

19 De acordo com a Lei 11.326/2006, Art.3º, I, é agricultor familiar aquele que não detém, a qualquer título, área maior do que 4 módulos fiscais, dentre outros requisitos.

11.952/2009 não permita a regularização desse tipo de imóvel no Programa Terra Legal. Esses imóveis somavam apenas 1% dos cadastros, mas abrangiam uma área equivalente a 13% dos imó-veis cadastrados (1 milhão de hectares). Mais da metade desses casos (59%) estava no Pará (Figura 8), principalmente nos municípios de Altamira, Portel e Novo Progresso. De acordo com a legis-lação, os ocupantes desses 712 imóveis dispõem de duas opções para regularizar suas posses: pode-rão pleitear a regularização de até 1,5 mil hectares e devolver o excedente ao domínio público (art. 14 da Lei 11.952/2009) ou poderão regularizar a totalidade desde que dentro de um processo de li-citação pública, segundo regras da Lei 8.666/1993.

EstadoNúmero

de posses

Área

(hectares)

Tamanho médio

por posse

(hectares)

Desvio

Padrão

(hectares)

% da área sem definição

fundiária cadastrada

Acre 2.111 242.759 115 223 4

Amapá 299 9.107 30 313 0,3

Amazonas 9.816 987.381 101 29 1

Maranhão 4.978 236.790 48 219 1

Mato Grosso 1.222 310.277 254 406 0,4

Pará 35.815 4.023.001 112 106 7

Rondônia 15.498 1.953.209 126 258 22

Roraima 245 23.135 94 96 0,3

Tocantins 3.612 514.989 143 103 2

Total 73.596 8.300.647 113 229 3

Tabela 1 . Principais estatísticas do cadastro de posses, por Estado, no primeiro ano do Programa Terra Legal (2009).

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Figura 7 . Distribuição do número e da área de posses cadastrados, por tamanho de módulo fiscal (MF), no primeiro ano do Programa Terra Legal (2009).

Figura 8 . Distribuição percentual do número e da área de posses acima de 15 módulos fiscais cadastra-dos, por Estado, no primeiro ano do Programa Terra Legal .

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No detalhamento por Estado, Mato Grosso e Amazonas apresentaram maior con-centração de terras. No Mato Grosso, qua-se metade das posses (46%) estão abaixo de 1 módulo fiscal, mas ocupam apenas 7% da área total cadastrada. Por outro lado, imóveis acima de 15 módulos fiscais (acima do limite passível de regularização pelo Terra Legal) re-presentam apenas 5% das posses, mas ocupam 30% do total de área cadastrada. Já no Ama-zonas, 28% da área está cadastrada em 2% de posses acima de 15 módulos fiscais, enquanto

que os 76% de posses de até 1 módulo fiscal ocupam 19% da área cadastrada.

O Pará também apresentou baixa propor-ção de área para imóveis abaixo de 1 módulo fiscal (17%), apesar de essa categoria representar 67% do número de imóveis cadastrados. Finalmente, em Rondônia, a maior concentração de área foi na categoria de imóveis entre 4 e 15 módulos fiscais, com 56% da área cadastrada em apenas 14% do to-tal de posses (Figura 9). Mais detalhes das estatísti-cas do cadastro de terras por Estado no Anexo 2.

Figura 9 . Distribuição percentual do número e da área de posses cadastrados, por Estado e tamanho de módulo fiscal (MF), no primeiro ano do Programa Terra Legal (2009).

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Após a fase de cadastramento de posses, os dados registrados pelo MDA são encaminhados à análise do Centro de Inteligência para apuração de irregularidades e também para o georreferencia-mento. É nesta etapa que são coletadas as locali-zações geográficas exatas das posses, que passam a integrar a base de dados espaciais do Terra Legal.

O georreferenciamento é uma demanda relativamente recente para imóveis rurais e busca solucionar um problema antigo e frequente nos títulos de terra na Amazônia: a falta de precisão em sua localização. Grande parte dos títulos an-tigos possuía referências geográficas muito vagas (por exemplo, às margens de um determinado rio) e isso dificultava o controle sobre sua localização. O georreferenciamento foi introduzido como de-manda do Incra em processos de recadastramento de imóveis rurais desde 1997 20, mas foi apenas após a Lei 10.267/2001 e o Decreto 4.449/2002 que sua exigência foi consolidada (Barreto et al., 2008).

De acordo com essas normas, o possuidor do imóvel deve apresentar ao Incra o georreferen-ciamento de sua área, geralmente nas convoca-ções feitas pelo instituto para recadastramento dos imóveis e emissão do CCIR. O georreferencia-mento deve seguir as instruções publicadas pelo Incra por meio de normas técnicas e ser elaborado por profissional habilitado no Incra e com Anota-ção de Responsabilidade Técnica (ART). Imóveis abaixo de 4 módulos fiscais são isentos dos custos do georreferenciamento pelo Incra. Em seguida, o instituto faz a certificação do material apresenta-do, ou seja, certifica que as coordenadas do imóvel apresentado não se sobrepõem a nenhuma outra constante no cadastro georreferenciado do Incra e que o memorial descritivo do imóvel atende as exigências técnicas.

Em geral, o georreferenciamento e certifica-ção são demorados. Para acelerar tais procedimen-tos no Terra Legal, o MDA adotou três medidas

5. Georreferenciamento

20 O recadastramento de imóveis rurais é um processo coordenado pelo Incra para atualizar as informações do Sistema de Cadas-tro de Imóveis Rurais e detectar irregularidades relacionadas à titulação de imóveis. Mais detalhes em Barreto, P; Pinto, A.; Brito, B. & Hayashi, S. 2008. Quem é dono da Amazônia. Uma análise do recadastramento de imóveis rurais. Belém, Imazon: 74p.

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principais: terceirização do trabalho de campo, simplificação de regras e desenvolvimento de sof-tware para analisar dados do georreferenciamento.

Primeiro, o MDA contratou empresas para realizar o georreferenciamento de todas as posses. A terceirização desse trabalho poderá agilizar a execução do trabalho nos municípios da Amazô-nia, pois se o Incra realizasse o trabalho, precisaria recrutar muitos novos funcionários, o que impli-caria em alto custo e longo período para contrata-ção via concurso público.

Segundo, simplificou a norma para geor-referenciamento e certificação específica para re-gularização fundiária na Amazônia. Para tanto, o MDA criou um grupo de trabalho interno para identificar as principais dificuldades impostas pelas normas vigentes de georreferenciamento e propor modificações e aperfeiçoamento. Esse trabalho resultou na Norma Técnica para Georreferencia-mento em Ações de Regularização Fundiária Apli-cada à Amazônia Legal, aprovada pela Portaria do Incra 01/2009. De acordo com o MDA, algumas das principais diferenças desta nova norma para a anterior são: 1) a redução do número de laudos que devem ser preparados pelos técnicos (de 14 para 5); 2) a padronização de peças técnicas para facilitar a análise na fase de certificação; e 3) a de-finição de uma peça técnica central, que resume todo o resultado do georreferenciamento, acele-rando, assim, a fase de certificação21.

Por último, funcionários do MDA, em par-ceria com o Sipam, desenvolveram um software para recepcionar digitalmente as informações cole-tadas em campo pelas empresas. Segundo o MDA,

esse sistema permitirá identificar automaticamente informações inconsistentes, que serão então avalia-das em campo pelo Incra. O MDA espera que essa medida tenha grande impacto na redução de tem-po na fase de certificação do georreferenciamento.

Em relação à terceirização do georreferen-ciamento, as licitações para contratação de em-presas no primeiro ano do programa foram rea-lizadas em outubro, novembro e dezembro de 2009 e março de 2010. Para esses contratos, fo-ram estimados trabalhos em aproximadamente 62 mil imóveis nos nove Estados da Amazônia Legal (MDA, 2010h). Os trabalhos de campo iniciaram no final de 2009 e início de 2010.

Apesar de, inicialmente, o programa ter previsto realizar o georreferenciamento apenas das posses cadastradas no Terra Legal, a realidade de campo mostrou-se mais complexa e demandou adaptações na execução do programa. Mesmo que o MDA possua dados espaciais das glebas federais nas quais haverá regularização fundiária, a existên-cia de títulos de propriedades no interior dessas áreas é incerta.

Por exemplo, no passado, o governo fede-ral emitiu Contratos de Promessa de Compra e Venda (CPCV) e Contratos de Alienação de Ter-ras Públicas (CATP) nessas glebas federais que nunca foram georreferenciados e cujas informa-ções estão distribuídas nos escritórios estaduais do Incra. Segundo levantamento realizado pelo MDA, existem cerca de 130 mil títulos nessa si-tuação na Amazônia (Guedes, 2010). Antes de emitir um novo título, é imprescindível identifi-car a localização desses imóveis, o que envolverá

21 MDA. Terra Legal. Apresentação realizada em 29 de maio de 2009 para o Grupo Executivo Intergovernamental.

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trabalho de campo e também de coleta de dados nos escritórios do Incra. Dessa forma, a orienta-ção mais recente da coordenação do programa é que as empresas contratadas via pregão realizem o georreferenciamento de todas as ocupações en-contradas nos quilômetros em que forem aloca-das para trabalhar. A prioridade deve ocorrer nas glebas em que ocorra maior concentração de ca-dastramentos (MDA, 2010i).

As empresas devem iniciar os trabalhos fazendo o georreferenciamento dos perímetros das glebas selecionadas. Isso é necessário por-que a maioria das glebas federais não foi deli-mitada com as normas técnicas atuais de geor-referenciamento e, portanto, possuem grande margem de imprecisão. Em alguns casos, essa delimitação implicará também estipular limites mais precisos entre glebas federais e estaduais. No entanto, a execução do georreferenciamento não abrangerá o interior das glebas estaduais e nem das glebas que atualmente estão sob dispu-ta judicial entre governo estadual e federal. Por exemplo, no Pará, pelo menos duas glebas são objeto de disputa: gleba Cauaxi, no município de Ulianópolis, e gleba Maguari, no sul do Esta-do. Esta última está em disputa judicial há mais de 30 anos.

Após essa etapa de georreferenciamento dos perímetros das glebas, as empresas contrata-das iniciarão a delimitação de cada imóvel, inde-pendente do seu tamanho. A execução do geor-referenciamento será mais complexa nos imóveis localizados entre glebas de jurisdições diferentes, ou seja, parte na federal e parte na estadual. Se-gundo a coordenação estadual do Terra Legal no

Pará, nesses casos as empresas avaliarão a possibi-lidade de delimitar as glebas seguindo os limites das propriedades localizadas nas suas bordas a fim de evitar que imóveis sejam repartidos entre duas jurisdições (Reis, 2010a).

Após a conclusão do georreferenciamen-to em cada gleba, o MDA identificará as áreas de atuação do Programa Terra Legal (de até 15 módulos fiscais) e também fará um diagnós-tico das áreas maiores para avaliar os encami-nhamentos. Entre as possibilidades estão arre-cadação (ou seja, devolução ao poder público) de áreas cujos tamanhos necessitariam de au-torização do Congresso Nacional para serem regularizadas (acima de 2,5 mil hectares); re-gularização via licitação para áreas acima de 15 módulos fiscais e inferiores a 2,5 mil hectares; ou ainda abertura de discussão sobre a possi-bilidade de novas regras para regularizar essas áreas. Neste último caso, a pressão pelos ocu-pantes de grandes imóveis será crescente para flexibilizar a legislação atual e permitir que seus imóveis sejam regularizados sem necessi-dade de licitação.

Concluída a fase de georreferenciamento e certificação, os processos seguem para a fase de vistoria (se acima de 4 módulos fiscais ou abai-xo desse tamanho nas hipóteses previstas em lei) ou diretamente para titulação (quando a vistoria não é exigida pela Lei 11.952/2009 ou Decreto 6.992/2009). No entanto, antes que os processos avancem para a fase de titulação, é fundamental que o MDA divulgue nos municípios de atuação do programa os mapas produzidos com dados ge-orreferenciados.

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Apesar dos dados de cadastramento de pos-ses estarem disponíveis na internet, eles não são suficientes para identificar sobreposições de pelo menos dois tipos: entre diferentes demandas de titulação e entre demanda por titulação e áreas já destinadas, como por exemplo, propriedades privadas não georreferenciadas, Áreas Protegidas e assentamentos. Por isso, é recomendável que o MDA divulgue os mapas com as posses nos mu-nicípios onde ocorreram as ações de georreferen-ciamento para que os atores locais possam se pro-nunciar a respeito.

Por exemplo, os mapas devem ser enviados para as prefeituras, associações de produtores, sin-dicatos de trabalhadores rurais e movimentos so-ciais. Essas instituições conhecem sobre a realida-de da ocupação local e podem indicar problemas de sobreposições, limites incorretos de posses (por exemplo, casos em que os requerentes indicam uma área maior do que ocupam) ou até de solici-tações feitas por pessoas que não ocupam as áreas diretamente. Esse processo de consulta será parti-cularmente importante para imóveis nos quais não é obrigatória a vistoria prévia à emissão do título.

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Após o georreferenciamento, parte das soli-citações de regularização segue para a fase de visto-ria. Esta é uma exigência legal em todos os imóveis acima de 4 módulos fiscais. Abaixo desse tamanho, a vistoria é obrigatória em três situações: 1) casos em que houve identificação de conflitos pela posse da terra; 2) autuação por crime ambiental ou por manter trabalhadores em condição análoga à es-crava; ou 3) quando o cadastramento foi feito via procuração, ou seja, não foi feito pelo posseiro.

Essas vistorias, ao contrário daquelas re-alizadas em ações de desapropriação, são mais rápidas, pois não têm como objetivo avaliar o imóvel e as benfeitorias existentes, e sim com-provar a ocupação direta anterior a 2004. No entanto, essa característica não foi considerada na Lei 11.952/2009, que limitou a obrigatorie-dade de vistoria prévia.

Mesmo que nenhuma vistoria tenha ocor-rido no primeiro ano do programa em virtude do atraso no início da fase de georreferenciamento, esse tema tem gerado vários desdobramentos e questio-namentos, principalmente envolvendo os riscos de titulações sem vistoria em áreas com outros tipos de

ocupação prioritária pela lei (como áreas de povos indígenas e comunidades tradicionais). A seguir, descrevemos medidas legais e operacionais que fo-ram implementadas no primeiro ano do programa para reduzir os riscos de titulação indevida em áreas sem vistorias, além das limitações que ainda perma-necem nesse tema.

6.1. Recomendação do Ministério Públi-co Federal em Santarém

O MPF em Santarém emitiu uma reco-mendação para que a coordenação estadual do Terra Legal realize vistorias em todos os imóveis (MPF, 2009), em especial nos municípios onde foram identificadas comunidades quilombolas e tradicionais. A título de exemplo, o MPF enviou à coordenação do Terra Legal uma lista contendo 525 demandas para reconhecimento de territórios quilombolas e de populações tradicionais em 64 municípios do Pará. A vistoria prévia nesses mu-nicípios evitaria sobreposições não apenas em ca-sos de outros títulos privados, mas principalmente para casos de posses de populações tradicionais cujos direitos territoriais ainda não foram reco-nhecidos pelos órgãos competentes.

6.Vistoria

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A princípio, a coordenação estadual do Terra Legal no Pará optou por não seguir a reco-mendação do MPF e realizar vistorias apenas nos casos previstos na Lei 11.952/2009 e no Decreto 6.992/2009. No entanto, esse posicionamento foi revisto e, por determinação da coordenação geral do Terra Legal, os municípios indicados pelo MPF em sua recomendação não serão incluídos nos tra-balhos do Terra Legal em 2010.

Além disso, segundo o Secretário Adjun-to de Regularização Fundiária da Amazônia Le-gal, o MDA pretende fazer uma parceria com o MMA para identificação de áreas de uso de populações tradicionais. O MMA atuaria em conjunto com organizações de comunidades tradicionais na Amazônia para identificar áreas de uso de comunidades com o uso de GPS para delimitar polígonos. Essas áreas seriam então excluídas da área de atuação do Terra Legal e, apesar de não garantirem a regularidade fundi-ária das populações ali residentes, ajudariam a criar uma zona de conforto para atuação do Ter-ra Legal nesses municípios.

A implementação da proposta de parce-ria com o MMA e movimentos sociais seria um grande avanço para prevenir titulações do Terra Legal em áreas que possuem outras destinações prioritárias por lei e cujo processo de regulariza-ção é mais demorado. Esse trabalho também po-deria iniciar nos órgãos competentes processos de reconhecimento dos territórios das popula-ções identificadas de acordo com a legislação es-pecífica para esse assunto. No entanto, para que essa seja realmente uma medida de prevenção, as ações de identificação deveriam anteceder o início de emissão de títulos. Contudo, como será exposto na seção 7, o Programa pretende emitir já em 2010 em torno de 23 mil títulos na Amazônia, o que pode limitar o efeito da parce-ria proposta ao MMA.

6.2. Manifestação prévia de órgãos am-bientais e fundiários

Outra medida adotada para reduzir o ris-co de titulações indevidas é a obrigatoriedade de consulta prévia sobre glebas a serem regularizadas. Essa consulta deve ser feita aos órgãos competentes na área ambiental e no reconhecimento de direitos territoriais de populações tradicionais e indígenas, de acordo com o Decreto 6.992/2009.

Esses órgãos têm até trinta dias para se ma-nifestarem se houver alguma demanda sobre as mesmas glebas que serão destinadas à regulari-zação fundiária privada. Caso exista interesse e o MDA também mantenha interesse na regulariza-ção, a decisão caberá ao GEI. No entanto, a falta de pronunciamento desses órgãos no prazo de trinta dias será interpretada como ausência de oposição à regularização.

Considerando que outros órgãos, princi-palmente a Fundação Nacional do Índio (Funai), possuem restrições financeiras e de recursos hu-manos, é improvável que atendam ao prazo de trinta dias indicado no decreto. Por exemplo, Lei-la Souto Maior, uma coordenadora da Funai em Brasília, informou que a instituição tem passado por uma reestruturação desde 2009 e que isso tem afetado a capacidade de interagir com outras ins-tituições. Mesmo assim, ela afirmou que a Funai encaminhou ao Programa Terra Legal indicações de municípios onde haveria demandas de demar-cação de Terras Indígenas. Porém, como o pro-cesso para reconhecimento envolve etapas longas, incluindo estudos antropológicos, a Funai não possui polígonos que indiquem exatamente onde seriam as novas Terras Indígenas.

Para facilitar e agilizar o processo de inte-ração entre o Terra Legal e outras instituições, os órgãos interessados deveriam constituir um grupo

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de trabalho para tratar dos interesses e conflitos em cada gleba que será regularizada, excluindo do programa áreas com indicação de demandas indí-genas, mesmo sem delimitação mais específica.

6.3. Critérios para vistorias abaixo de quatro módulos fiscais

Apesar do Decreto 6.992/2009 ter estabeleci-do critérios para realização de vistoria em imóveis abaixo de 4 módulos fiscais, existem várias limita-ções para que eles sejam aplicados, principalmen-te nos critérios de identificação de conflitos pela posse da terra e autuação por crime ambiental ou por manter trabalhadores em condições análogas às de escravo.

Por exemplo, o Decreto 6.992/2009 defi-ne que a identificação de áreas de conflito ocor-rerá em duas situações: a declaração do próprio ocupante no ato do cadastramento da posse ou o registro na Ouvidoria Agrária do Ministério do Desenvolvimento Agrário. No entanto, dois questionamentos emergem desse fato. Primei-ro, não há uma base de dados geográfica na qual os conflitos estejam identificados, o que limitará a identificação dos conflitos apenas ao nome do imóvel (por exemplo, nome da fazenda) no qual este ocorreu ou ao nome dos envolvidos no con-flito. Mesmo assim, o cruzamento de dados pode não ser suficiente no caso de mudança de nome do imóvel, por exemplo.

Outro problema, que já foi superado de acordo com a coordenação estadual do Terra Le-gal no Pará, é a insuficiência das informações in-seridas na base de dados da Ouvidoria Agrária. Segundo o representante da Comissão Pastoral da Terra (CPT) de Marabá22, a Ouvidoria limita o

recebimento de denúncias apenas aos casos repas-sados pelas delegacias de polícia. Sendo assim, esse dado seria insuficiente por dois motivos. Primei-ro, nem todos os conflitos chegam a ser registra-dos em delegacias, principalmente porque muitos integrantes de movimentos sociais têm receio de procurar uma delegacia. Segundo, mesmo quan-do essas pessoas procuram a delegacia, os policiais nem sempre registram a ocorrência como causada por conflito de terra. Por exemplo, a ocorrência de um assassinato por disputa de terra nem sempre é classificada pela delegacia como conflito fundiá-rio e, nesse caso, não é encaminhada à Ouvidoria (Batista, 2010). Assim, se a forma de identificação de conflitos ficar restrita apenas à base de dados da Ouvidoria, muitos casos de conflitos poderão ser ignorados e títulos de terra poderão ser emitidos nessas áreas, resultando no agravamento das dis-putas.

Como um exemplo do contexto mais ge-ral, o representante da CPT indicou um levan-tamento de crimes no campo feito pela CPT para o Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Esse relatório mostrou que havia 687 assassi-natos no campo ligados a conflitos agrários no Estado do Pará entre 1982 a 2008. Dentre estes, 62% nunca foram investigados (ou seja, prova-velmente não ingressaram na base de dados da Ouvidoria). Dos 38% que tiveram algum proce-dimento, muitos dos acusados podem deixar de ser punidos porque a maioria está prescrita ou podem não constar nas bases de dado da Ou-vidoria Agrária porque a delegacia classificou o conflito como briga entre vizinhos (Batista, 2010). Segundo a coordenação estadual do Pro-grama Terra Legal no Pará, a base de dados da CPT passou a ser considerada para fins de indi-cação de conflitos a partir de 2010.

22 José Batista, Advogado da CPT, entrevistado em 03/02/2010, em Marabá, Pará.

40

Outro aspecto que ainda está em discussão é o período de ocorrência de conflitos que será con-siderado para fins de vistoria e também de emissão de títulos. Por exemplo, a Lei 11.952/2009 limita a regularização para ocupações ocorridas até 2004 de forma mansa e pacífica. No entanto, se após 2004 o imóvel foi alvo de conflito pela terra, a exemplo de ocupações de movimentos sociais, ainda não está definido se esse fato excluiria o imóvel da possibi-lidade de regularização. Segundo a coordenadora do Terra Legal em Marabá, no Pará, casos como esse estão sendo avaliados em conjunto com a Vara Agrária e até fevereiro de 2010 ainda não haviam sido resolvidos (Reis, 2010b).

Outro critério para vistoria em imóveis abai-xo de 4 módulos fiscais com limitações é a ocor-rência de crime ambiental ou de autuação por tra-balho análogo à escravidão. Nesses casos, o MDA deverá recorrer aos órgãos ambientais e ao Minis-tério do Trabalho e Emprego (MTE) para coleta dessas informações. No entanto, apenas parte dos crimes ambientais é efetivamente alvo de autuações. Por exemplo, Brito (2008) consta-tou que apenas 48% das áreas desmatadas em Mato Grosso em 2005 foram objeto de autua-ção pelos órgãos ambientais estadual e federal.

O mesmo ocorre para as autuações de trabalho escravo. Segundo um representante da CPT em Marabá, a comparação entre os dados levantados pela CPT e os dados de autuação das Delegacias Regionais do Trabalho (DRT) mostram que ape-nas 40% das denúncias desse tipo de crime rece-bem fiscalização (Batista, 2010).

Dessa forma, mesmo com as medidas que foram adotadas no primeiro ano do Terra Legal para tentar evitar os riscos de titulação indevida pela falta de vistoria em todos os imóveis, esse é um tema que continua sendo crítico para a con-tinuidade do programa. Conforme visto anterior-mente (Seção 2.2), o julgamento da Adin pode representar uma solução para esse problema caso a decisão seja favorável ao MPF e o STF acate o pedido de vistoria de todos os imóveis. Enquan-to essa ação não for julgada ou se a decisão for contrária à vistoria em todos os imóveis, será es-sencial avançar com as propostas de medidas para identificação de áreas de populações tradicionais e indígenas não reconhecidas. Além disso, será fun-damental divulgar amplamente nos municípios os mapas com os imóveis georreferenciados, para que atores locais identifiquem eventuais conflitos e sobreposições, conforme explicado na seção 5.

41

A titulação de imóveis ocorre após a vistoria para os casos previstos em lei ou após o georre-ferenciamento quando a vistoria não é necessária. Os coordenadores estaduais do Terra Legal autori-zam a emissão do título caso não seja encontrado nenhum impedimento legal.

Em 2009, o Programa emitiu 276 títulos no Pará, Mato Grosso e Rondônia, totalizando uma área de aproximadamente 790 quilômetros qua-drados. A maior parte foi para o Pará, nos municí-pios de Altamira e Novo Progresso (Figura 10). A área média dos títulos emitidos foi de 286 hectares, com mínimo de 4 e máximo de 1.125 hectares, com

desvio padrão de 302 hectares. Contudo, nenhum desses 276 títulos resultou das ações iniciadas pelo programa em junho de 2009. Eles resultaram de solicitações de regularização fundiária mais antigas feitas diretamente ao Incra e cujo georreferencia-mento foi realizado pelo Exército Brasileiro e pos-teriormente validado pelo Incra.

Em abril de 2010 já era possível visualizar dados referentes à pessoa beneficiada com o títu-lo, tamanho da área, município e número do pro-cesso (MDA, 2010b). Em junho de 2010 também era possível visualizar a localização geográfica da maioria desses imóveis.

7. Titulação

Figura 10 . Distribuição percentual, por município, de 276 títulos de terra emitidos em 2009.

42

De acordo com o relatório de execução do Ano I do Terra Legal, a meta de cadastramentos até julho de 2010 seria de 103 mil posses em 30 milhões de hectares, ou seja, em seis meses do-brar o número de cadastros de posses e aumentar em 400% a área cadastrada (MDA, 2010c). No entanto, na 6ª Reunião do Grupo Executivo In-

7.1. Valor da terra

Um tema relevante associado à emissão de títulos é o valor que será cobrado para os imóveis acima de 1 módulo fiscal. Pela Lei 11.952/2009, imóveis entre 1 e 4 módulos fiscais serão pagos com valor diferenciado e imóveis entre 4 e 15 mó-dulos fiscais serão cobrados com base na tabela de preços do Incra e índices especiais.

O sítio eletrônico do Terra Legal não apre-sentava, até junho de 2010, os valores cobrados nos primeiros títulos emitidos, considerando que 197 dos 276 títulos estavam acima de 1 módulo fiscal, ou seja, constituem imóveis que são regulariza-dos mediante pagamento. No entanto, segundo

Tabela 2 . Metas de emissão de títulos do Programa Terra Legal em 2010 e 2011.

Estado 2010 2011

PA 10.936 20.999

RO 5.375 11.725

MA 1.909 2.603

AM 1.813 2.319

TO 1.734 1.433

AC 628 297

MT 606 295

Total 23 .001 39 .671

tergovernamental do programa, ocorrida em 17 e 18 de junho de 2010 em Brasília, as metas foram reajustadas. O novo planejamento indica que o MDA pretende emitir 23.001 títulos até dezem-bro de 2010 e 39.671 títulos em 2011 (Tabela 2). O Pará será o Estado mais beneficiado (MDA, 2010h).

o MDA, os valores foram baseados em dois prin-cípios: a capacidade de pagamento do ocupante e a tabela de preços referenciais de terras e imóveis rurais produzida pelo Incra, que possui valores de terra nua por hectare e por município.

Baseado nesses princípios, o MDA publi-cou a Portaria 01/2010, que fixa o procedimento para cálculo do valor da terra no Programa Terra Legal. A portaria estabelece que a partir da tabela referencial do Incra, considerando o valor mínimo da terra nua, incidirão índices relativos ao tempo de ocupação (chamado de índice de ancianidade), localização e condição de acesso, além do tamanho do imóvel. Assim, o valor final de cada hectare será obtido conforme descrito no Quadro 3.

43

Membros do Grupo Executivo Intergo-vernamental do Programa Terra Legal criticaram essa metodologia durante a 5ª reunião do GEI, em 25 de março de 2010 (MDA, 2010i). Primei-ro, porque não existiriam dados confiáveis sobre a capacidade de pagamento dos produtores, o que prejudicaria a utilização dessa variável como um princípio norteador da definição de preços. Segundo, porque outros fatores, como estado de conservação ambiental dos imóveis, também deveriam ser levados em consideração. Ademais, o índice de ancianidade usado pelo MDA con-sidera que quanto maior o tempo de ocupação, menor será o preço da terra, desconsiderando, por exemplo, o lucro obtido pelo ocupante com a exploração e venda da madeira. Assim, o valor a ser cobrado pelas terras ocupadas potencialmen-te premiará aqueles que usufruíram dos recursos naturais de forma gratuita e predatória (Brito & Barreto, 2010).

Finalmente, os valores a serem definidos para as terras federais precisam estar em consonância com os preços de terras estaduais que também serão obje-to de regularização fundiária. Esse esforço é necessá-rio para evitar que ocorra diferença no preço da terra em municípios em que houver parte do território sob jurisdição federal e parte em jurisdição estadual.

Nesse caso, os órgãos estaduais deveriam partici-par das definições de preços junto com o MDA. Fi-nalmente, o Tribunal de Contas da União (TCU) também deve participar da discussão sobre valores de terra, já que se trata da privatização de um re-curso público e que deve ser objeto de fiscalização (MDA, 2010j).

Considerando a falta de consenso sobre a metodologia para definir o valor da terra na regu-larização fundiária, o MDA aprovou a realização de uma consulta formal aos membros do GEI. Contudo, enquanto os valores não forem revis-tos, a Portaria 01/2010 continuará em vigor. Ao final da consulta, se os valores definidos forem diferentes daqueles aplicados nos títulos já emi-tidos, será efetuado um reajuste, para maior ou menor.

Até julho de 2010, apenas o MPF havia se pronunciado nessa consulta. Em seu parecer, o MPF critica principalmente a elaboração da plani-lha referencial de preços do Incra, pois de acordo com informações do Incra, não existe uma meto-dologia regulamentada para elaboração dessa pla-nilha e cada superintendência do instituto teria a prerrogativa de fazer as adaptações que entender necessárias. Além disso, a IN 01/2010 indica que

Quadro 3 . Fórmula para cálculo do valor do hectare para regularização fundiária no Programa Terra Legal.

VTNf/ha = VTNr/ha x Fdis x Fcon x Fdim x Fanc, onde

VTNf/ha: Valor final da terra nua por hectare.VTNR/ha: Valor referencial da terra nua por hectare (baseado na tabela do Incra).Fdis: índice do fator distância ao núcleo urbano ou distrito mais próximo.Fcom: índice do fator acesso ao imóvel.Fdim: índice do fator dimensão do imóvel.Fanc: fator de ancianidade da ocupação, ou seja, tempo de ocupação.

44

o valor referencial do imóvel equivale ao mínimo apresentado na planilha referencial, que em geral já é abaixo do mercado. Em cima desse valor se-riam aplicados índices que podem gerar até 80% de desconto sobre o valor mínimo, além do desconto de 20% por pagamento à vista. Ao final, o valor por hectare seria irrisório (MPF, 2010). O MDA deve responder a esse parecer e a outras contribuições a serem enviadas sobre a IN 01/2010 até a próxima reunião do GEI, prevista para novembro de 2010.

Outro aspecto que ainda pode passar por alteração é o encargo aplicado no caso de parcela-mento da dívida. Como o preço da terra pode ser pago em até 20 anos, a Lei 11.952/2009 e o De-creto 6.992/2009 estabelecem que sobre o valor da terra incidem encargos financeiros adotados para o crédito rural oficial. Porém, o Manual de Crédito Rural utilizado nesses casos não possui referência

à regularização fundiária. Por enquanto, a Portaria 01/2010 estabeleceu que os encargos para os títu-los de terra serão retirados do item 6.2 do Manual de Crédito Rural (sobre recursos obrigatórios). Contudo, o MDA está avaliando a possibilidade de criação de outra categoria de encargos que leve em consideração o tamanho do imóvel (pequeno, médio e grande).

Assim, ainda estão indefinidas as meto-dologias para estimar o valor a ser cobrado para regularização fundiária via Terra Legal e os en-cargos financeiros que incidirão sobre esse valor. Esse é um assunto que deve ainda gerar debates na segunda metade de 2010 e cuja solução será crucial para avaliar a continuidade e credibili-dade do programa entre os posseiros de terras e também perante os órgãos de controle e socie-dade civil.

45

Nossa análise sobre o primeiro ano do Pro-grama Terra Legal demonstrou que houve avanços no cadastramento de posses, mas que muitos de-safios ainda persistem nas etapas de georreferen-ciamento, vistoria de imóveis e titulação. Além disso, os primeiros meses do programa também mostraram que os prazos inicialmente estabeleci-dos para emissão de títulos foram muito ambicio-sos e incompatíveis com a complexidade fundiária da região.

O principal desafio do programa é conse-guir avançar com a regularização de ocupações privadas sem interferir nas demandas prioritárias de regularização de terras, que incluem reconheci-mento de Terras Indígenas, de territórios quilom-bolas e de populações tradicionais, cujos processos de regularização são mais demorados e realizados por outros órgãos governamentais. A seguir, des-tacamos os principais aspectos pendentes no pri-meiro ano do Terra Legal e recomendações sobre como avançar nas ações de regularização fundiária na Amazônia Legal.

1. Julgamento da Ação Direta de Inconstituciona-lidade da Lei 11.952/2009. Os pedidos feitos

nesta Adin têm o potencial de alterar a estra-tégia do Terra Legal, pois incluem exigência de vistoria prévia em todos os imóveis. Por isso, é recomendável que o STF priorize o julgamen-to desta ação.

2. Manifestação de todos os órgãos interessados nas áreas de atuação do programa. Os órgãos com potenciais interesses nas áreas a serem regula-rizadas (por exemplo, Funai e Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio) devem ser necessariamente ouvidos antes que as terras sejam tituladas. O prazo de trinta dias é incompatível com a realidade ope-racional desses órgãos. Para facilitar e agilizar esse processo, recomendamos que os órgãos interessados formem um grupo de trabalho para tratar dos interesses e conflitos em cada gleba que será regularizada.

3. Identificação de demandas de regularização de terras de povos indígenas e comunidades tradi-cionais. Apesar da proposta de parceria com o MMA na identificação de demandas de terra por populações indígenas e comunidades tradicio-nais, nenhuma medida concreta nesse sentido

8.Desafios e Recomendações para o Programa Terra Legal

46

foi realizada no primeiro ano do Programa Ter-ra Legal. É importante que esse processo ocorra anteriormente à emissão de títulos de terra em 2010, para evitar conflitos e dificuldades para cancelamento dos títulos indevidos.

4. Vistoria para imóveis cadastrados via importa-ção de dados de outros sistemas. Mais da meta-de dos dados de cadastro no programa foram importados de outros sistemas, principalmen-te das DAPs. Para checar a veracidade dessas informações, recomendamos a realização de vistoria em todos os imóveis cadastrados dessa forma, incluindo aqueles abaixo de 4 módulos fiscais, nos quais a Lei 11.952/2009 não prevê vistoria obrigatória.

5. Divulgação das posses georreferenciadas antes da titulação. Apesar da divulgação via internet e atualização frequente das posses cadastradas no programa Terra Legal, as situações de sobrepo-sição e problemas nas demandas por titulação ficarão mais evidentes à medida que o georrefe-renciamento avançar. Por isso, recomendamos que o MDA dissemine amplamente os mapas produzidos com dados do georreferenciamento entre as associações e movimentos sociais dos municípios-alvo do Programa. A avaliação dos

mapas por essas instituições antes da titulação das posses será um elemento fundamental para prevenir titulações indevidas, seja por sobrepo-sição a demandas não incluídas no cadastro ou por incompatibilidade entre os requerentes do título e os reais ocupantes das áreas.

6. Reformulação dos valores dos imóveis. Os crité-rios atualmente usados pelo MDA para defini-ção dos valores de terra devem ser aperfeiçoa-dos e refletir o valor de mercado dos imóveis na tabela referencial usada para o cálculo, além de considerar variáveis ambientais dos imóveis. Por exemplo, o estado de conservação ambien-tal ou o tipo de recursos naturais já explorados e sobre os quais o ocupante lucrou. Além disso, a definição de valores deve ser feita em con-sonância com os valores que serão estipulados pelos órgãos estaduais de terra, para evitar dis-torções em preços de imóveis em municípios com dupla jurisdição (federal e estadual).

7. Divulgação de valores de títulos emitidos. A transferência de patrimônio público para priva-do deve ocorrer seguindo o princípio de trans-parência da Administração Pública. Isso inclui a divulgação do valor cobrado pela terra nos imóveis titulados.

47

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48

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4949

Anexos

50

Anexo 1 . Módulo Fiscal na Amazônia Legal.

Estado Valor médio do módulo fiscal (hectares)

Desvio padrão(hectares)

Acre 97 10,0

Amapá 59 10,3

Amazonas 89 16,7

Maranhão 66 8,0

Mato grosso 83 14,6

Pará 69 7,9

Rondônia 60 0,0

Roraima 89 10,3

Tocantins 80 1,5

Média dos 436 municípios da Amazônia Le-gal onde há glebas públicas federais 76 14,1

51

Anexo 2 . Principais estatísticas do cadastramento, por Estado, no primeiro ano do Programa Terra Legal.

Acre

MunicípioNúmero de

posses

Área total cadastrada

(hectares)

Tamanho médio do

imóvel (hectares)

Sena Madureira 491 39.134 80

Feijó 477 62.118 130

Tarauacá 360 30.222 84

Brasiléia 331 77.998 236

Manoel Urbano 169 19.286 114

Epitaciolândia 132 10.748 81

Cruzeiro do Sul 114 2.315 20

Mâncio Lima 35 437 12

Senador Guiomard 1 400 400

Plácido de Castro 1 100 100

Total 2 .111 242 .759 115

Amapá

MunicípioNúmero de

posses

Área total cadastrada

(hectares)

Tamanho médio do

imóvel (hectares)

Porto Grande 219 4.495 21

Serra do Navio 42 2.080 50

Pedra Branca do Amapari 38 2.531 67

Total 299 9107 30

52

Amazonas

MunicípioNúmero de

posses

Área total cadastrada

(hectares)

Tamanho médio do

imóvel (hectares)

Lábrea 2.265 358.837 158

Manaquiri 1.259 40.778 32

Borba 1.094 42.763 39

Careiro 907 51.034 56

Presidente Figueiredo 721 45.099 63

Boca do Acre 695 104.632 151

Iranduba 396 8.658 22

Guajará 390 10.474 27

Autazes 327 28.408 87

Humaitá 272 76.950 283

Canutama 264 34.894 132

Manacapuru 249 5.023 20

Caapiranga 227 5.217 23

Beruri 170 11.922 70

Apuá 131 103.942 793

Itacoatiara 124 7.080 57

Anamã 102 268 3

Rio Preto da Eva 95 2.730 29

Manaus 48 1.901 40

Manicoré 21 9.328 444

Maués 17 13.964 821

Tapauá 13 12.930 995

Novo Aripuanã 10 7.790 779

Anori 6 197 33

Boa Vista do Ramos 3 250 83

Carauari 3 199 66

Pauini 2 2.030 1.015

Tefé 2 11 6

Careiro da Várzea 1 6 6

Itamarati 1 4 4

Nova Olinda do Norte 1 60 60

Total 9 .816 987 .381 101

53

Maranhão

Município Número de posses

Área total cadastrada (hectares)

Tamanho médio do imóvel (hectares)

Monção 1.332 10.324 8Penalva 465 4.040 9Amarante do Maranhão 422 15.368 36São Pedro da Água Branca 340 11.325 33Centro Novo do Maranhão 324 18.460 57Nova Olinda do Maranhão 212 17.876 84Açailândia 203 21.362 105Zé Doca 180 14.094 78Centro do Guilherme 168 11.409 68Maracaçumé 151 7.615 50Governador Nunes Freire 137 6.657 49Vila Nova dos Martírios 134 7.045 53Pedro do Rosário 116 7.862 68Araguanã 108 8.313 77Maranhãozinho 94 7.943 84Imperatriz 75 4.990 67Governador Newton Bello 74 4.017 54Santa Luzia do Paruá 73 5.836 80Presidente Médici 57 6.312 111Itinga do Maranhão 43 9.255 215João Lisboa 42 9.923 236Senador La Rocque 42 7.930 189Boa Vista do Gurupi 37 3.170 86São Francisco do Brejão 33 4.108 124Junco do Maranhão 28 1.884 67Bom Jesus das Selvas 18 1.402 78Buritirana 16 1.548 97Montes Altos 14 770 55Bom Jardim 12 3.020 252Cidelândia 7 1.243 178Governador Edison Lobão 6 242 40Olinda Nova do Maranhão 3 231 77Carolina 2 456 228Davinópolis 2 172 86Santa Luzia 2 69 34Buriticupu 1 104 104Carutapera 1 76 76Coroata 1 55 55Pedreiras 1 100 100Pinheiro 1 60 60São José de Ribamar 1 128 128Total 4 .978 236 .790 48

54

Mato Grosso

MunicípioNúmero de

posses

Área total cadastrada

(hectares)

Tamanho médio do

imóvel (hectares)

Pontes e Lacerda 300 26.204 87

Guarantã do Norte 292 129.972 445

Porto Esperidião 173 11.175 65

Cuiabá 123 5.209 42

Várzea Grande 60 1.640 27

Matupá 46 61.144 1.329

Tangará da Serra 45 16.709 371

Nova Ubiratã 34 17.584 517

Juína 31 13.039 421

Peixoto de Azevedo 25 2.586 103

Acorizal 21 396 19

Sorriso 19 5.783 304

Barra do Garças 18 5.540 308

Porto Alegre do Norte 7 1.851 264

Nova Maringá 5 3.008 602

Nova Mutum 5 1.829 366

Campo Novo do Parecis 4 827 207

Novo Mundo 4 3.256 814

Terra Nova do Norte 3 609 203

Nova Guarita 2 287 143

Canabrava do Norte 1 100 100

Chapada dos Guimarães 1 365 365

Gaucha do Norte 1 840 840

Nova Xavantina 1 254 254

Vila Bela da Santíssima 1 69 69

Total 1 .222 310 .277 254

55

Pará

MunicípioNúmero de

posses

Área total cadastrada

(hectares)

Tamanho médio do

imóvel (hectares)

Santarém 2.489 90.302 36Pacajá 2.162 300.735 139Novo Progresso 1.964 485.395 247São Félix do Xingu 1.938 259.923 134Novo Repartimento 1.889 278.937 148Acará 1.586 41.684 26Bujaru 1.523 43.415 29Itaituba 1.454 273.709 188Marabá 1.254 191.393 153Goianésia do Pará 1.190 76.056 64Concórdia do Pará 1.188 46.085 39Breu Branco 1.145 80.625 70Prainha 924 58.520 63Tomé-açu 906 34.041 38Paragominas 838 73.180 87Altamira 792 339.458 429Rondon do Pará 767 76.665 100Viseu 747 29.465 39Tucumã 672 57.038 85Itupiranga 661 81.289 123Aurora do Pará 649 41.527 64Água Azul do Norte 599 84.647 141Tucuruí 534 26.442 50Rurópolis 501 45.695 91São Domingos do Capim 500 22.581 45Portel 499 248.789 499Ipixuna do Pará 495 34.089 69Brasil Novo 449 119.010 265Mãe do Rio 437 22.503 51Dom Eliseu 423 28.818 68Santa Luzia do Pará 384 12.823 33Trairão 371 59.423 160Irituia 354 10.717 30Garrafão do Norte 346 20.345 59Nova Esperança do Piriá 331 11.554 35Monte Alegre 284 5.640 20Abel Figueiredo 269 20.293 75Eldorado dos Carajás 264 19.985 76Placas 244 19.876 81Belterra 214 12.182 57

56

MunicípioNúmero de

posses

Área total cadastrada

(hectares)

Tamanho médio do

imóvel (hectares)

Jacundá 205 22.221 108Nova Ipixuna 144 15.408 107Curionópolis 141 16.326 116Ourilândia do Norte 134 15.318 114Xinguara 131 16.342 125Capitão Poço 130 4.921 38Medicilândia 108 18.754 174Vitoria do Xingu 97 22.706 234Ulianópolis 92 17.597 191Bom Jesus do Tocantins 69 11.989 174Aveiro 51 9.305 182Uruará 35 5.187 148Rio Maria 35 2.870 82Senador José Porfírio 34 5.974 176Porto de Moz 28 13.085 467Parauapebas 18 4.033 224Canaã dos Carajás 18 3.441 191Sapucaia 18 2.976 165Santa Maria das Barreiras 17 6.646 391Anapu 15 6.436 429Óbidos 14 2.387 170Baião 7 2.826 404Piçarra 7 1.805 258Alenquer 5 1.297 259São Domingos do Araguaia 3 862 287São João do Araguaia 3 216 72Belém 3 172 57Juruti 2 2.410 1.205Breves 2 1.095 548Pau D’arco 2 327 164Terra Santa 2 59 30Jacareacanga 1 996 996Santana do Araguaia 1 952 952Quatipuru 1 950 950Brejo Grande do Araguaia 1 100 100Palestina do Pará 1 50 50Tailândia 1 50 50São Miguel do Guamá 1 27 27Moju 1 20 20Almeirim 1 11 11

Total 35 .815 4 .023 .001 112

Pará (Cont.)

57

Rondônia

MunicípioNúmero de

posses

Área total cadastrada

(hectares)

Tamanho médio do

imóvel (hectares)

Porto Velho 3.059 469.771 154

Vilhena 1.209 145.443 120

São Francisco do Guaporé 1.114 198.641 178

São Miguel do Guaporé 1.009 76.063 75

Candeias do Jamari 863 119.136 138

Alta Floresta d’Oeste 796 119.362 150

Costa Marques 698 98.268 141

Alto Alegre dos Parecis 663 70.824 107

Vale do Anari 643 43.213 67

Nova Brasilândia d’Oeste 611 21.290 35

Pimenta Bueno 498 107.526 216

Cujubim 476 58.090 122

Chupinguaia 463 28.309 61

Novo Horizonte do Oeste 330 10.359 31

Pimenteiras do Oeste 296 63.313 214

Theobroma 265 15.173 57

Parecis 264 23.076 87

Seringueiras 240 53.627 223

Espigão d’Oeste 235 13.318 57

Machadinho d’Oeste 224 53.149 237

Alvorada d’Oeste 191 12.643 66

Nova Mamoré 153 29.203 191

Campo Novo de Rondônia 145 6.707 46

Cabixi 129 15.560 121

São Felipe d’Oeste 107 2.087 20

Corumbiara 101 7.860 78

Santa Luzia d’Oeste 100 4.898 49

Presidente Médici 92 2.114 23

Mirante da Serra 85 6.354 75

Itapuã do Oeste 83 6.640 80

Cerejeiras 65 28.288 435

Primavera de Rondônia 54 1.202 22

Ministro Andreazza 39 1.306 33

Guajará-mirim 34 7.238 213

Buritis 30 15.712 524

Cacoal 27 759 28

Urupá 22 4.124 187

Colorado do Oeste 17 2.842 167

58

MunicípioNúmero de

posses

Área total cadastrada

(hectares)

Tamanho médio do

imóvel (hectares)

Jaru 15 441 29

Castanheiras 11 418 38

Alto Paraíso 10 3.934 393

Ariquemes 8 676 85

Rolim de Moura 6 927 155

Monte Negro 5 2.531 506

Governador Jorge Teixeira 4 515 129

Vale do Paraíso 3 27 9

Ji-paraná 2 52 26

Ouro Preto do Oeste 2 130 65

Rio Crespo 2 70 35

Total 15 .498 1 .953 .209 126

Roraima

MunicípioNúmero de

posses

Área total cadastrada

(hectares)

Tamanho médio do

imóvel (hectares)

Mucajaí 169 14.887 88

Iracema 70 7.735 110

Boa Vista 3 403 134

Caracaraí 2 50 25

Bonfim 1 60 60

Total 245 23 .135 94

Tocantins

MunicípioNúmero de

posses

Área total cadastrada

(hectares)

Tamanho médio do

imóvel (hectares)

Filadélfia 556 81.733 147

Babaçulândia 469 53.073 113

Goiatins 331 66.942 202

Palmeirante 263 68.425 260

Nova Olinda 254 33.498 132

Araguaína 198 11.015 56

Guaraí 185 31.114 168

Rio Sono 92 8.394 91

Rondônia (Cont.)

59

MunicípioNúmero de

posses

Área total cadastrada

(hectares)

Tamanho médio do

imóvel (hectares)

Miracema do Tocantins 87 4.425 51

Darcinópolis 80 14.001 175

Augustinópolis 67 3.113 46

São Bento do Tocantins 64 4.439 69

Luzinópolis 60 7.938 132

Itapiratins 51 6.270 123

Itaguatins 50 4.889 98

Tupiratins 49 9.638 197

Palmas 48 6.160 128

Maurilândia do Tocantins 46 3.494 76

Buriti do Tocantins 41 1.223 30

Itacajá 40 10.143 254

Couto de Magalhães 35 6.305 180

Araguatins 34 1.876 55

Lagoa da Confusão 34 3.567 105

Barra do Ouro 30 5.186 173

Cachoeirinha 29 3.839 132

Tocantínia 28 4.044 144

Tupirama 28 5.254 188

Praia Norte 27 1.496 55

Sítio Novo do Tocantins 24 1.347 56

Wanderlândia 23 6.369 277

Pedro Afonso 16 1.638 102

Barrolândia 15 364 24

Angico 13 445 34

Esperantina 13 877 67

Piraquê 13 2.337 180

Santa Fé do Araguaia 12 358 30

Porto Nacional 11 1.875 170

Rio dos Bois 11 1.176 107

Sandolândia 11 853 78

Ananás 10 483 48

Axixá do Tocantins 10 869 87

Bernardo Sayão 10 646 65

Santa Maria do Tocantins 10 1.808 181

Colinas do Tocantins 9 537 60

Monte do Carmo 9 2.182 242

São Sebastião do Tocantins 9 1.327 147

Tocantins (Cont.)

60

MunicípioNúmero de

posses

Área total cadastrada

(hectares)

Tamanho médio do

imóvel (hectares)

Brasilândia do Tocantins 8 2.784 348

Marianópolis do Tocantins 8 1.203 150

Aparecida do Rio Negro 7 1.243 178

Fortaleza do Tabocão 7 845 121

Lajeado 7 878 125

Miranorte 7 852 122

Colméia 5 289 58

Peixe 5 11.271 2.254

São Miguel do Tocantins 5 352 70

Pequizeiro 4 701 175

Sampaio 4 501 125

Carrasco Bonito 3 673 224

Ipueiras 3 78 26

Pau D’arco 3 460 153

Brejinho de Nazaré 2 319 160

Divinópolis do Tocantins 2 441 221

Dois Irmãos do Tocantins 2 87 44

Goianorte 2 202 101

Nazaré 2 196 98

Presidente Kennedy 2 1.252 626

São Valério da Natividade 2 380 190

Xambioá 2 379 190

Abreulândia 1 316 316

Araguanã 1 10 10

Bandeirantes do Tocantins 1 179 179

Bom Jesus do Tocantins 1 82 82

Centenário 1 193 193

Crixás do Tocantins 1 158 158

Dianópolis 1 83 83

Dueré 1 73 73

Itaporã do Tocantins 1 266 266

Jaú do Tocantins 1 24 24

Palmeiras do Tocantins 1 44 44

Palmeirópolis 1 74 74

Santa Rosa do Tocantins 1 45 45

Sucupira 1 922 922

Tocantinópolis 1 145 145

Total 3 .612 514 .989 143

Tocantins (Cont.)

Na região amazônica há terra suficiente para suprir

as demandas da sociedade por desenvolvimento

econômico, conservação de recursos naturais e

reforma agrária. Contudo, o Brasil não tem sido capaz de criar

uma política de administração fundiária que permita atingir

esses objetivos. Em decorrência disso predominam na região

o desperdício e destruição de recursos naturais, a apropriação

privada de terras públicas e os conflitos sociais. O ordenamento

fundiário será fundamental para estimular investimentos mais

sustentáveis e reduzir conflitos no campo. Neste trabalho

avaliamos a mais ambiciosa iniciativa do governo federal

para realizar este ordenamento em imóveis privados: o

Programa Terra Legal.

Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia - ImazonRua Domingos Marreiros, 2020CEP: 66060–160 • Umarizal • Belém • Pará • BrasilTel.: (91) 3182-4000 • Fax: (91) 3182-4027www.imazon.org.br • imazon@imazon.org.br