Prirucnik o Budzetu - Glavni Dio (3)

SREDNJOROČNO PLANIRANJE I IZRADA BUDŽETA U REPUBLICI SRPSKOJ

Priručnik za izradu Dokumenta okvirnog budžeta i godišnjeg budžeta

www.javnefinansije.bawww.innova.ba

www.trezorbih.gov.bawww.fmf.gov.ba

http://www.fmf.gov.ba/

http://www.trezorbih.gov.ba/

http://www.innova.ba/

http://www.javnefinansije.ba/

www.vladars.net

http://www.vladars.net/

UVODNA RIJEČ

U proteklih sedam godina, od 2005. do 2011. godine, Institucije BiH, entitetske i kantonalne Vlade i Vlada Brčko Distrikta provele su niz reformi u budžetskom procesu sa ciljem jačanja planiranja i upravljanja javnim finansijama. Svrha ovih reformi je da se izgradi strateška osnova za raspodjelu budžetskih sredstava koja odražava prioritetne politike, ciljeve i planirane rezultate koji će se ostvariti javnom potrošnjom.

Kao dio ovih reformi, Vlade su usvojile pristup srednjoročnog planiranja i izrade budžeta u 10 koraka koji je usaglašen na najvažnijim nivoima vlasti. Projekat Jačanje upravljanja javnim finansijama konsultantske firme PKF i lokalnog partnera, firme INNOVA, koji finansira Ured Vlade Velike Britanije za međunarodni razvoj (DFID), je sveobuhvatnim programom tehničke podrške pomogao provođenje ovog pristupa i procesa.

Tim Projekta je sarađivao sa ministarstvima finansija i budžetskim korisnicima na svim nivoima vlasti u cilju stručnog usavršavanja kadrova i izgradnje institucionalnog kapaciteta u procesu planiranja i izrade budžeta. U okviru toga uveden je niz novih metoda planiranja budžeta zasnovanih na konceptu programskog budžetiranja. Ove metode su osmišljene s ciljem pripremanja sveobuhvatnijih informacija o prioritetnim politikama i ciljevima Vladine potrošnje kao i rezultata (u smislu izlaznih rezultata, krajnjih rezultata i efikasnosti) programa i usluga koje se finansiraju iz budžeta.

Ovi procesi i metode su obrazložene u sveobuhvatnom Priručniku za planiranje i izradu budžeta koji su pripremila ministarstva finansija (i trezora) Institucija BiH, Federacije BiH i Republike Srpske uz tehničku pomoć PKF/INNOVA Projekta Jačanje upravljanja javnim finansijama.

U Priručniku su navedeni glavni zadaci, odgovornosti i rokovi za izradu trogodišnjeg Dokumenta okvirnog budžeta i prijedloga godišnjeg budžeta. Priručnik takođe sadrži sve potrebne instrukcije, smjernice, obrasce i šablone za planiranje i izradu budžeta u skladu sa navedenim pristupom i relevantnim zakonima o budžetskom sistemu na svim nivoima vlasti. Priručniku se može pristupiti i na web-stranici www.javnefinansije.ba, na kojoj se nalaze i drugi edukativni materijali i informacije o jačanju upravljanja javnim finansijama u Bosni i Hercegovini..

Neizbježno je da se Priručnik poput ovog konstantno ažurira unaprjeđivanjem budžetskih procesa tokom vremena. Svi procesi reforme i težnja da se osmisle bolji, efikasniji budžetski procesi, nikada ne prestaju. Priručnik će se ažurirati kako se novi procesi budu razvijali. Želimo vas podstaći da kao akteri u budžetskom procesu dostavite svoje mišljenje o predloženim promjenama i poboljšanjima Priručnika.

Pozivamo vas da Priručnik koristite kao osnovu planiranja i izrade budžeta BiH Institucija, Federacije BiH i Republike Srpske.

I na kraju, želimo izraziti zahvalnost Uredu Vlade Velike Britanije za međunarodni razvoj (DFID) i timu PKF Projekta Jačanje upravljanje javnim finansijama, a naročito Martinu Bowenu, Deanni Aubrey, Naidi Čaršimamović-Vukotić, Milenku Krajišniku, Dženiti Hrelja Hasečić, Larisi Lisica, Ines Kuburović, Nermi Zećirović i Maji Bosnić koji su dali veliki doprinos i pomogli pri izradi Priručnika.

Vlatko Dugandžić Pomoćnik ministra Sektora za budžet Ministarstva finansija i trezora Bosne i Hercegovine

Emir SilajdžićPomoćnik ministra Sektora za budžet Ministarstva finansija Federacije Bosne i Hercegovine

Svetlana Radovanovićv.d. po ovlaštenjuMinistarstvo finansijaRepublike Srpske

mart 2011. godine

2

http://www.javnefinansije.ba/

SADRŽAJ

DIO 1: SREDNJOROČNI PROCES PLANIRANJA I IZRADE BUDŽETA U BOSNI I HERCEGOVINI U ’10 KORAKA’

PREGLED PROCESA SREDNJOROČNOG PLANIRANJA I IZRADE BUDŽETA....................................2

KORAK br. 1: BUDŽETSKE INSTRUKCIJE BR.1: BUDŽETSKI KALENDAR I UPUTE ZA PRIPREMU

TABELA PREGLEDA PRIORITETA BUDŽETSKIH KORISNIKA..................................7

KORAK br. 2: TABELE PREGLEDA PRIORITETA BUDŽETSKIH KORISNIKA.....................................8

KORAK br. 3: GLOBALNI OKVIR FISKALNOG BILANSA I POLITIKA...........................................12

KORAK br. 4: DOKUMENT OKVIRNOG BUDŽETA (PRELIMINARNI NACRT BUDŽETA).................13

KORAK br. 5: BUDŽETSKE INSTRUKCIJE BR. 2 - POČETNE GORNJE GRANICE RASHODA I UPUTE

ZA IZRADU ZAHTJEVA BUDŽETSKIH KORISNIKA ZA DODJELU BUDŽETSKIH

SREDSTAVA U NAREDNOJ GODINI........................................................................16

KORAK br. 6: ZAHTJEVI BUDŽETSKIH KORISNIKA ZA DODJELU BUDŽETSKIH SREDSTAVA U

NAREDNOJ GODINI..............................................................................................18

KORAK br. 7: KONSULTACIJE SA BUDŽETSKIM KORISNICIMA..................................................19

KORAK br. 8: USVAJANJE NACRTA BUDŽETA OD STRANE VLADE REPUBLIKE SRPSKE...............20

KORAK br. 9: DOSTAVLJANJE BUDŽETA I PRATEĆE DOKUMENTACIJE NA USVAJANJE SKUPŠTINI....22

KORAK br. 10: USVAJANJE BUDŽETA OD STRANE NARODNE SKUPŠTINE RS...........................24

DIO 2: SMJERNICE, ŠABLONI I OBRASCI ZA OKVIR SREDNJOROČNOG PLANIRANJA BUDŽETA U REPUBLICI SRPSKOJ PO “PRISTUPU U 10 KORAKA”

Dodaci:A. Predloženi harmonizovani budžetski kalendarB. Šablon za Budžetske instrukcije br. 1 (Korak 1)C. Smjernice za analizu Tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika (Korak 2)D. Objašnjenje pristupa prenosnih (eng. «rolling») budžetskih projekcija (Korak 4)E. Smjernice i šablon za izradu Dokumenta okvirnog budžeta (Korak 4)F. Šablon za Budžetske instrukcije br. 2 (Korak 5)G. Smjernice za pregled i analizu zahtjeva budžetskih korisnika (Korak 6)H. Šablon poziva za konsultacije sa budžetskim korisnicima (Korak 7)I. Priručnik za budžetske korisnike o programskom budžetiranjuJ. Primjena okvira srednjoročnog planiranja budžeta – budžetski korisnici, parlamenti i

organizacije civilnog društvaK. Smjernice i šablon prijedloga nove potrošnje koje daju organizacije civilnog društvaL. Prijedlog novog načina pripreme i upravljanja rebalansom budžeta

Napomena: Elektronske verzije glavnog dijela Priručnika i svih Dodataka, uključujući Excel verzije Budžetskih instrukcija, nalaze se na CD verziji ovog Priručnika.

3

DIO 1

SREDNJOROČNO PLANIRANJE IIZRADA BUDŽETA

PO «PRISTUPU U 10 KORAKA»

0

Srednjoročno planiranje i izrada budžeta u BiH

PREGLED PROCESA SREDNJOROČNOG PLANIRANJA I IZRADE BUDŽETA U BiH

Uvod

Tokom proteklih godina Institucije BiH, kao i entitetske i kantonalne vlade u Bosni i Hercegovini, su sprovele niz budžetskih reformi s ciljem jačanja upravljanja i planiranja u oblasti javnih finansija. Ove reforme su imale dva osnovna cilja:

razviti proces srednjoročnog planiranja prioritetnih politika i budžeta, i unaprijediti nivo povezanosti odluka o raspodjeli budžeta sa ekonomskim, socijalnim i

drugim prioritetima zemlje.

Tako je i sam cilj pripreme srednjoročnog plana budžeta da doprinese unapređenju strateškog planiranja kao osnova za raspodjelu budžeta koji bi trebao oslikavati prioritete i ciljeve državne politike.

Ovaj priručnik je izrađen kako bi pružio smjernice Ministarstvu finansija Repulike Srpske (MF) i budžetskim korisnicima1 u pogledu koraka i procesa izrade efikasnijih srednjoročnih okvira rashoda i prijedloga godišnjih budžeta.

Struktura Priručnika

Priručnik se sastoji od dva dijela. U prvom dijelu su izloženi glavni procesi, zadaci, odgovornosti i rokovi u procesu srednjoročnog planiranja budžeta u BiH i RS. U drugom dijelu su izloženi šabloni i obrasci koji se koriste u ovim procesima, uključujući budžetske instrukcije, obrasce i smjernice za izradu Dokumenta okvirnog budžeta (DOB-a) i Priručnik o programskom budžetiranju.

Zašto je potrebno srednjoročno planiranje i izrada budžeta?

Budžet je glavni instrument za donošenje vladinih politika. Naime, budžet predstavlja sredstvo kojim se strateški prioriteti jedne zemlje pretvaraju u konkretne usluge, programe2 i aktivnosti, kao odgovor na socijalne, ekonomske i druge potrebe građana. Međutim, sam iskaz o budžetskim rashodima za jednu godinu nije uvijek dovoljan kako bi se ostvarili vladini ciljevi, zbog čega su se mnoge zemlje odlučile na uvođenje srednjoročnog planiranja budžeta.

Bosna i Hercegovina se, poput drugih zemalja, nalazi u nedoumici kako uraditi sve ono što bi vlada (i njeni građani) željeli sa nedovoljnim sredstvima u budžetu. Ograničenje budžetskih sredstava znači da vlade moraju odlučiti kako da raspodjele raspoloživa sredstva. Efikasnim budžetskim procesom osigurava se da takve odluke dovedu do usmjeravanja sredstava ka programima i uslugama koji imaju najveći prioritet, tj. programima koji će dati najznačajnije rezultate i doprinos ekonomskom i socijalnom razvoju zemlje. S obzirom na ograničenost budžetskih sredstava, vlada mora stalno porediti prioritete i učinke programa, usluga i aktivnosti, kako bi omogućila da se najbitniji programi i aktivnosti isfinansiraju i da se isti sprovedu na najefikasniji i najefektivniji način i da omoguće poreskim obveznicima u BiH da dobiju vrijednost za uloženi novac.

U skladu sa navedenim, Ministarstvo finansija RS je započelo modernizaciju procesa i sistema planiranja budžeta kroz uvođenje srednjoročnog planiranja i izrade budžeta.

Šta je okvir srednjoročnog planiranja i izrade budžeta?

1 Termin budžetski korisnici se odnosi na resorna ministarstva i ostale institucija koje se finansiraju iz budžeta. 2 Program podrazumijeva grupu sličnih aktivnosti koje budžetski korisnik sprovodi, a koje imaju zajednički strateški i

operativni cilj. Formulacija po programima omogućava budžetskom korisniku da definiše koje aktivnosti treba da sprovede kako bi postigao željene rezultate.

1


Uopšteno govoreći, savremeni proces srednjoročnog planiranja budžeta je proces koji: Ima jasno definisan budžetski kalendar i podjelu odgovornosti; Fiskalnu strategiju određuje na osnovu resursa koji stoje na raspolaganju vladi; Imajući u vidu ograničenost raspoloživih sredstava, vrši usmjeravanje resursa na

glavne ekonomske i socijalne politike u Republici Srpskoj; Povećava predvidivost budžetskih politika i finansiranja, Osigurava efektivnije i djelotvornije korištenje vladinih resursa; Povećava transparentnost i odgovornost za vladine politike, programe i načine

donošenja odluka; i Omogućava da se pri donošenju odluka vezanih za politike razmotre i finansijske

implikacije u budžetima budućih godina, kako bi odluke bile donesene tokom budžetskog ciklusa kada se u isto vrijeme utvrđuju prioritetni budžetski zahtjevi.

Dobra praksa u srednjoročnom planiranja budžeta podrazumijeva da se svaki godišnji budžet planira kao trogodišnji prenosni (rolling) plan budžeta tj. kao procjena godišnjeg budžeta za narednu fiskalnu godinu, te preliminarne projekcije budžeta za dvije sljedeće fiskalne godine (u daljem tekstu: „procjene za naredne godine“). Okvir srednjoročnog planiranja i izrade budžeta u BiH zasniva se na ovom konceptu prenosnog trogodišnjeg budžeta i procjena za naredne godine. Trogodišnji rolling budžet i projekcije za dvije sljedeće godine imaju za cilj da pojednostave i poboljšaju transparentnost u planiranju budžeta, kao da i poboljšaju predvidljivost finansiranja iz budžetskih sredstava.

Grafikon 1: Izrada „rolling“ prenosnih trogodišnjih budžetskih procjena

Po principu srednjoročnog rolling prenosnog planiranja, projekcija budžeta za prvu narednu godinu sadašnjeg budžeta postaje polazna tačka za pripremu budžeta za narednu godinu, kao što je prikazano u prethodnom dijagramu. Naknadne izmjene u politikama (npr. prijedlozi nove visokoprioritetne potrošnje ili uštede) ili odobrenim ekonomskim prilagođavanjima (npr. usklađivanje cijena) se dodaju ili oduzimaju od polazne tačke kako bi se došlo do redovno revidirane procjene budžeta. Naknadne izmjene koje podrazumijevaju implikacije za naredne

2


fiskalne godine se također odmah uključuju i u ažurirane revidirane procjene, što osigurava da procjene budžeta budu u svakom trenutku ažurirane i tačne.

Po ovoj metodologiji pristupa prenosnih procjena, budžetska sredstva se i dalje raspoređuju na godišnjoj osnovi, ali proces planiranja uključuje i početne procjene rashoda i prihoda za sljedeće dvije godine.

Šta je programsko budžetiranje?

Planiranje budžeta je u međunarodnom kontekstu pokazalo najbolje rezultate kada su odluke o raspodjeli budžetskih sredstava zasnovane na vladinim strateškim prioritetnim politikama i očekivanim rezultatima.

Jednostavno postavljeno, programsko budžetiranje ili budžetiranje zasnovano na rezultatima je proces u kojem se sredstva raspoređuju na osnovu postavljenih ciljeva i/ili rezultata koji se očekuju od tih sredstava. Pojam „program“ podrazumijeva grupisanje sličnih usluga ili aktivnosti unutar budžetskog korisnika, a koje imaju zajednički strateški ili operativni cilj.

Ovakav pristup omogućava budžetskim korisnicima da grupišu svoje aktivnosti u niz programa, a svaki program ima definisane operativne ciljeve i željene rezultate.

Dokumenti programskog budžeta predstavljaju način da budžetski korisnici prezentuju svoje budžete u programskom formatu, tj. da prezentuju koliko je sredstava dodijeljeno svakom od programa, te koji su očekivani rezultati koje treba postići tim sredstvima. To omogućava ministrima, Vladi, Skupštini i javnosti da mjere efekte programa u smislu djelotvornosti i efektivnosti, tj. da ocijene da li program pruža očekivanu vrijednost za uloženi novac.

Tradicionalnim procesom planiranja budžeta sredstva se raspodjeljuju na bazi ulaznih elemenata, tj. procjenjuju se sredstva po ekonomskim kategorijama (koliko sredstava je potrebno za plate, koliko za materijalne troškove itd.). Programsko budžetiranje i dalje sadrži te informacije, ali i omugućava da se na osnovu definisanih programa donose odluke o raspodjeli budžetskih sredstava koje se zasnivaju na ciljevima politika i željenim rezultatima.

U Bosni i Hercegovini prioriteti politika su sadržani u razvojnim strategijama zemlje (RSZ). Jedan od ciljeva programskog budžetiranja je da osigura da raspodjela budžeta odražava prioritete politika prikazane u RSZ-u i svim drugim strateškim dokumentima usvojenim od strane vlada.

Dalje informacije o programskom budžetiranju i njegovoj primjeni u BiH mogu se naći u Priručniku za programsko budžetiranje Dodatku I.

Srednjoročni proces planiranja budžeta u RS

U cilju uvođenja efikasnog srednjoročnog planiranja budžeta u RS, Ministarstvo finansija RS je započelo reformu procesa planiranja i izrade budžeta koja se zasniva na osnovnim principima fiskalne discipline, strateškog utvrđivanja prioriteta i dobijanju najviše vrijednosti za uloženi novac.

Naime, srednjoročni okviri rashoda, tj. Dokumenti okvirnog budžeta (DOB-ovi) se pripremaju svake godine i prikazuju srednjoročne makroekonomske pretpostavke i projekcije, srednjoročne fiskalne projekcije, srednjoročnu fiskalnu strategiju, prioritete potrošnje, te gornje granice rashoda za narednu budžetsku godinu i preliminarne procjene za sljedeće dvije godine.

DOB-ovi su sastavni dio srednjoročnog okvira planiranja budžeta, koji se naziva “Srednjoročni proces planiranja i izrade budžeta u BiH u 10 koraka” i koji predstavlja osnov za dalju reformu u Bosni i Hercegovini.

Ovaj tzv. „Pristup u 10 Koraka“ prikazuje proces srednjoročnog planiranja i izrade budžeta s jasnim, logičnim i integrisanim rokovima, harmonizovanim na svim nivoima vlasti u BiH. Ovaj

3


pristup odražava visok stepen međusobne zavisnosti različitih koraka unutar budžetskog procesa - svaki korak zavisi od različitih aktera/institucija koji trebaju obezbijediti relevantne informacije, dati preporuke i/ili donijeti odluke u svim ključnim fazama procesa, u skladu sa budžetskim ciklusom. U skladu sa navedenim, efektivan i uspješan proces srednjoročnog planiranja budžeta zahtjeva predanost i disciplinu svih relevantnih učesnika u budžetskom procesu (uključujući Vladu, Skupštinu, Ministarstvo finansija, Direkciju za ekonomsko planiranje (DEP), Odjeljenje za makroekonomsku analizu pri Upravnom odboru Uprave za indirektno oporezivanje BiH (OMA) i budžetske korisnike.

Grafikon 2 prikazuje kalendarski raspored „Pristupa u 10 Koraka“ i kratki opis svakog od deset koraka i zadataka u različitim fazama budžetskog procesa. Ostatak ovog Priručnika detaljno objašnjava svaki od koraka i zadataka u različitim fazama budžetskog procesa. Priručnik takođe uključuje brojne dodatke koji daju detaljnije informacije i/ili šablone instrukcija, tabela i dokumenata koje treba koristiti u budžetskom ciklusu.

Grafikon 2: Srednjoročni proces planiranja i izrade budžeta u BiH u „10 Koraka“

Okvir za srednjoročno planiranje i izradu budžeta u „10 koraka“ pruža osnovu za usklađeni budžetski kalendar između svih nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini. Primjerak usklađenog budžetskog kalendara dat je u DODATKU A.

Ovaj okvir je takođe prilagođen kako bi uticao na jačanje procesa i uključivanje budžetskih korisnika, parlamenata i organizacija civilnog društva u budžetski ciklus. Više informacija o ovom pristupu za budžetske korisnike i organizacije civilnog društva može se naći u DODATKU J i DODATKU K.

Dio 2 uključuje sljedeće instrukcije, obrasce, šablone i dokumente za raspravu:

Dodatak A: Predloženi harmonizovani budžetski kalendar

Dodatak B: Šablon za Budžetske instrukcije br. 1 (Korak 1)Dodatak C: Smjernice za analizu Tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika (Korak 2)

4


Dodatak D: Objašnjenje pristupa prenosnih (eng. «rolling») budžetskih projekcija (Korak 4)

Dodatak E: Smjernice i šablon za izradu Dokumenta okvirnog budžeta (Korak 4)Dodatak F: Šablon za Budžetske instrukcije br. 2 (Korak 5)Dodatak G: Smjernice za pregled i analizu zahtjeva budžetskih korisnika (Korak 6)Dodatak H: Šablon poziva za konsultacije sa budžetskim korisnicima (Korak 7)Dodatak I: Priručnik za budžetske korisnike o programskom budžetiranjuDodatak J: Primjena okvira srednjeročnog planiranja budžeta – budžetski korisnici,

parlamenti i organizacije civilnog društvaDodatak K: Smjernice i šablon prijedloga nove potrošnje koje daju organizacije

civilnog društvaDodatak L: Prijedlog novog načina pripreme i upravljanja rebalansom budžeta

5


KORAK br. 1: BUDŽETSKE INSTRUKCIJE BR.1: BUDŽETSKI KALENDAR I UPUTSTVA ZA PRIPREMU TABELA PREGLEDA PRIORITETA BUDŽETSKIH KORISNIKA

Priprema i slanje budžetskog kalendara za tekuću godinu sa rokovima i zadacima budžetskim korisnicima i drugim relevantnim akterima uključenim u pripremu budžeta je osnovni i prvi korak efektivnog i uspješnog budžetskog procesa.

Budžetski korisnici su ključni učesnici u budžetskom procesu. Slanje ovakvih uputstava i budžetskog kalendara na samom početku budžetskog ciklusa osigurava da svi učesnici budžetskog procesa mogu efikasnije planirati svoje zadatke, obaveze izvještavanja, kao i potrebna sredstva za svoje aktivnosti.

Budžetske instrukcije br. 1 su prve od dva odvojena seta budžetskih instrukcija koje se izdaju u toku jednog godišnjeg ciklusa pripreme budžeta. Budžetske instrukcije br. 1 priprema Ministarstvo finansija RS, u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu RS. Budžetske instrukcije br. 1 sadrže:

Budžetski kalendar i glavne rokove i zahtjeve za izvještavanje od strane budžetskih korisnika; te

Šablon, smjernice i listu potrebnih aktivnosti i rokova za dostavljanje Tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika.

Nacrt Budžetskih instrukcija br. 1 priprema Resor za budžet Ministarstva finansija RS i dostavlja ih ministru finansija na odobrenje najkasnije do 15. januara. Nakon što ministar finansija potpiše Instrukcije br. 1, one se dostavljaju ministrima/rukovodiocima svih budžetskih korisnika najkasnije do 31. januarasvake godine.

Šablon Budžetskih instrukcija br. 1 je pripremljen i nalazi se u DODATKU B. Šablon uključuje budžetski kalendar i predstavlja glavne korake, izlazne rezultate, odgovornosti i rokove za proces pripreme budžete u tekućoj godini. Budžetske instrukcije br. 1 se objavljuju i na zvaničnoj web stranici Ministarstva finansija RS.

Budžetske instrukcije br. 2 se šalju nakon usvajanja trogodišnjeg Dokumenta okvirnog budžeta i sadrže početna ograničenja budžeta za sve budžetske korisnike koje je odobrila Vlada RS.

Neophodne aktivnosti

1. Aktivnost : Nacrt Budžetskih instrukcija br. 1 Rok: 15. januar Nosilac aktivnosti: pomoćnik ministra za budžet

2. Aktivnost : Budžetske instrukcije br. 1 dostavljene budžetskim korisnicima Rok: 31. januarNosilac aktivnosti: ministar finansija

3. Aktivnost : Budžetske instrukcije br. 1 objavljene na web-stranici Ministarstva finansijaRok: 31. januarNosilac aktivnosti: pomoćnik ministra za budžet

6


KORAK br. 2: TABELE PREGLEDA PRIORITETA BUDŽETSKIH KORISNIKA

Jedan od ključnih ciljeva srednjoročnog planiranja budžeta je da osigura da se ograničena sredstava raspodijele na najvažnije prioritete socijalne i ekonomske politike Vlade, tj. da osigura da se budžetska raspodjela zasniva na prioritetima politika. Drugi ključni cilj je da se osigura da se vladini programi, usluge i aktivnosti obavljaju što efikasnije i efektivnije, tj. da ostvare najveću moguću vrijednost za uloženi novac.

Proces srednjoročnog planiranja budžeta zavisi od efektivnosti i kvaliteta ulaznih podataka koje dostavljaju budžetski korisnici – podataka o planiranoj budžetskoj potrošnji, prioritetima u potrošnji, te ostvarenih i planiranih učinaka programa i aktivnosti budžetskih korisnika.

Tabele pregleda prioriteta budžetskih korisnika predstavljaju mehanizam za prikupljanje informacija od budžetskih korisnika o ciljevima, troškovima, učinku i vrijednosti za novac svakog njihovog programa. Omogućavaju budžetskim korisnicima da istaknu buduće politike i prioritete koji su u nadležnosti korisnika, a u kontekstu postojećih opštih ciljeva politika vlade (kako su precizirani u razvojnoj strategiji zemlje) i sektorskih strategija i planova. Tabele pregleda prioriteta budžetskih korisnika su takođe i mehanizam za sistematičnije praćenje efekata postojećih programa, usluga i aktivnosti, te ukoliko je to potrebno, izmjenu ili preusmjeravanje prioriteta za raspodjelu budžeta.

U sklopu Budžetskih instrukcija br. 1 dostavljaju se ključne tabele, kako slijedi:

Tabela 0: Struktura programskog budžeta

Ova tabela predstavlja strukturu programskog budžeta budžetske institucije i prikazuje sljedeće informacije:

Strateški cilj3 (izjava ili izjave koji prikazuju šta budžetski korisnik nastoji da ostvari dugoročno);

Program (grupa sličnih aktivnosti ili usluga koje vrši ili pruža resorno ministarstvo ili budžetski korisnik da bi ostvario svoje strateške ciljeve);

Operativni ciljevi (specifični prikazi koji se mogu kvantitativno odrediti o onome što se namjerava ostvariti sa sredstvima namijenjenim za dati program ili uslugu);

Pokazatelji učinka (rezultati čije je ostvarenje planirano sredstvima namijenjenim za program).

Tabela 1: Osnovne procjene budžeta za postojeće programe i politike

Tabela 1 daje kratak pregled osnovnih procjena budžeta za postojeće programe, usluge i aktivnosti budžetskog korisnika. Programi i aktivnosti su navedeni u odnosu na strateške ciljeve budžetskog korisnika. Tabela treba da prikaže sredstva dodijeljena svakom od programa korisnika po ekonomskoj klasifikaciji i to za tekuću godinu prema usvojenom budžetu, te za narednu i dvije sljedeće fiskalne godine prema procjenama korisnika. U tabelama se takođe nalaze i informacije o izvorima finansiranja (npr. budžet, donatorska sredstva, kreditna sredstva, vlastita sredstva), kao i informacije o učincima (npr. izlazni rezultat programa, efikasnost i efektivnost programa, usluga i/ili aktivnosti). Informacije o učincima su posebno korisne za rukovodioce programa, ministre i vladu, jer iz njih mogu da saznaju više o rezultatima programa korisnika.

3 Strateški cilj oslikava šta budžetski korisnik želi da postigne u skladu sa svojom glavnom svrhom i razlozima postojanja. Strateški ciljevi treba da oslikavaju vladine prioritetne politike izložene u RSZ-u i/ili ostalim strateškim dokumentima

7


Procjene koje se nalaze u Tabeli 1 ne treba da sadrže sredstva za programe ili aktivnosti koje se završavaju (tj. programe ili aktivnosti čije finansiranje je završeno ili će se završiti). Ovo se obično odnosi na raspodjelu iz budžeta za kapitalne investicije (nakon završetka kapitalnog projekta okončava se i potreba za finansiranjem), ali se takođe odnosi i na druge programe koje imaju određeno vremensko trajanje. Ukoliko budžetski korisnik želi da zatraži nastavak programa koji je trebao biti okončan (a razlozi mogu da budu višestruki, npr. kašnjenje ili nemogućnost da se sva dodijeljena sredstva potroše u tekućoj budžetskoj godini), dodatna sredstva se zahtijevaju u Tabeli 2, gdje se jasno navode razlozi kašnjenja i objašnjenje/opravdanje za traženi nastavak finansiranja.

U Tabelu 1 se ne unose ni tražena sredstva za proširenje postojećih programa (npr. povećanje broja korisnika, aktivnosti ili broja izvještaja koji će se morati pripremiti ili povećanje obima postojećih izvještaja ili aktivnosti). Sredstva koja se traže za proširenje postojećih programa trebaju da se navedu u Tabeli 2, i to kao novi prijedlozi visokoprioritetne potrošnje.

Tabela 2: Novi prijedlozi visokoprioritetne potrošnje

Ova tabela prikazuje sažetu listu mogućih novih prijedloga visokoprioritetne potrošnje koji će se razmatrati za narednu budžetsku godinu. Na taj način Vladi RS se omogućava da tokom planiranja budžeta razmatra različite konkurentske zahtjeve za ograničenim budžetskim sredstvima u srednjoročnom kontekstu.

S obzirom da nikad nema dovoljno sredstava na raspolaganju da bi se finansiralo sve ono što bi Vlada RS i građani željeli, potrebno je da Vlada donese odluke o najvažnijim projektima za ekonomski i društveni razvoj države. Novi prijedlozi visokoprioritetne potrošnje treba da budu u skladu sa opštim ciljevima strateške politike navedenim u razvojnoj strategiji i drugim strateškim dokumentima usvojenim od strane Vlade RS ili Fiskalnog savjeta Bosne i Hercegovine (kao što je Globalni okvir fiskalnog bilans i politika).

Definicija novih prijedloga visokoprioritetne potrošnje uključuje zahtjeve za nastavak finansiranja programa koji su trebali biti okončani (npr. programi koji više nemaju pravni osnov i zato nisu uključeni u Tabelu 1 gdje su navedeni postojeći programi), zahtjeve za proširenje aktivnosti ili povećanje obima postojećih programa, te zahtjeve za prenošenje prethodno odobrenih sredstava usljed kašnjenja u realizaciji kapitalnih projekata. Ciljevi programa, početne procjene troškova i očekivani rezultati (tj. ciljani učinci) takođe trebaju biti prikazani.

Tabela 3: Predložene opcije uštede

Ova tabela predstavlja pregled potencijalnih ušteda na niskoprioritetnim programima i prog-ramima koji ostvaruju loše rezultate. Svrha opcija uštede je oslobađanje sredstava sa programa koji se više ne smatraju visokim prioritetom, ili ne pružaju dovoljnu vrijednost za uloženi novac, na nove planirane prioritetne programe za koje finansiranje još uvijek nije bilo definisano tj. na programe čija realizacija se smatra prioritetnijom.

Tabela 4: Rezime po programima i ekonomskoj klasifikaciji

U ovoj tabeli su prikazane informacije iz tabela 1-3 po ekonomskoj klasifikaciji i izvorima finansiranja (Napomena: u dostavljenom Excel modelu ova tabela bi trebalo da se automatski popunjava)

Tabela 5: Konsolidovani rezime postojećih programa, novih inicijativa za visokoprioritetnu potrošnju i opcija uštede

U ovoj tabeli su prikazane konsolidovane informacije iz tabela 1-3 po programima i ekonomskoj klasifikaciji. (Napomena: u dostavljenom Excel modelu ova tabela bi trebalo da se automatski popunjava)

8


Tabela 6: Bilans tabela budžetskih korisnika

Svrha ove tabele je da se jasno navedu razlike, po ekonomskoj klasifikaciji, između potrošnje prethodnih budžeta i tekućih budžetskih zahtjeva u skladu sa odobrenim budžetskim ograničenjima. U ovoj tabeli se daje kratak pregled izmjena i uzroka navedenih izmjena u cilju unapređenja transparentnosti izrade budžeta.

U ovoj tabeli se daje jasan pregled izmjena po godinama, po tri kategorije, prikazane po ekonomskoj klasifikaciji (tj. potrošnja na lične dohotke, materijalne troškove, transfere i kapitalnu potrošnju).

Vladini prioriteti se mijenjaju tokom vremena. Može se desiti da programi koji su ranije ocijenjeni kao visokoprioritetni postanu manje važni od nekih novonastalih ili trenutno nedovoljno finansiranih programa. U takvim slučajevima logično je napraviti preraspodjelu sredstava na prijedloge višeg prioriteta. Isto tako, ukoliko program ili aktivnost nije efektivna tj. ne postiže željene rezultate ili je preskupa, logično je izmijeniti ili ugasiti takav program. Na taj način se dobivaju dodatna raspoloživa sredstva.

Definisanje potencijalnih ušteda je važno, budući da je rast prihoda obično nedovoljan da bi se obezbijedila sredstva za sve zahtjeve za dodatnom potrošnjom. Čak u nekim slučajevima može doći do stagniranja ili opadanja nivoa prihoda, i u tom slučaju se novi prijedlozi visokoprioritetne potrošnje mogu finansirati samo ukoliko se ostvare uštede.

Izrada Tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika ne zahtijeva previše vremena. Cilj Tabela je omogućiti intenzivniju uključenost budžetskih korisnika u utvrđivanje prioriteta u ranoj fazi budžetskog procesa (tj. prije donošenja odluka o gornjim granicama rashoda za pojedinačne korisnike) i pružiti Vladi RS sve informacije potrebne za odabir novih inicijativa politika i ušteda koje će uključiti u preliminarne gornje granice rashoda. Ove tabele pružaju priliku budžetskim korisnicima da utiču na proces srednjoročnog budžetskog planiranja i predstavljaju ulazni element za pripremu Dokumenta okvirnog budžeta.

Važno je da već u ovoj fazi budžetskog procesa budžetski korisnici navedu sve donesene i očekivane zakone i druge akte Vlade RS koje će imati financijske implikacije4 za budžet Republike Srpske. U procesu planiranja budžetskih sredstava preporučuje se da se u obzir uzima finansiranje isključivo prijedloga dostavljenih u sklopu Tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika.

Ministarstvo finansija RS treba da utvrdi da su informacije dostavljene u Tabelama pregleda prioriteta budžetskih korisnika u skladu sa Programom javnih ulaganja RS (PIP).

Šablon Budžetskih instrukcija br. 1 koji sadrži sve relevantne obrasce i smjernice za Tabele pregleda prioriteta budžetskih korisnika, nalazi se u DODATKU B.

Obično se dešava da tražena sredstva za sve prioritete navedene u Tabelama pregleda prioriteta budžetskih korisnika (tj. sredstva za postojeće programe uvećana za tražena sredstva za nove prijedloge visokoprioritetne potrošnje, te umanjena za predložene uštede) premašuju ukupni nivo raspoloživih sredstava utvrđenih fiskalnim projekcijama i strategijom vlade. Zbog toga Vlada RS mora odabrati najprioritetnije od konkurentskih zahtjeva za budžetskim sredstvima, i to na osnovu savjeta od strane Ministarstva finansija RS, tj. Resora za budžet.

Zaposleni Resora za budžet Ministarstva finansija sistematski analiziraju podatke dostavljene od strane budžetskih korisnika u njihovim Tabelama pregleda prioriteta budžetskih korisnika. Na osnovu ovih analiza,Resor za budžet dostavlja obrazloženje i sveobuhvatne preporuke za

4 Svi zakonski akti koji se dostavljajau Skupštini trebalo bi da sadrže i sve podatke o srednjoročnim finansijskim implikacijama (za period od najmanje 5 godina) koje je potvrdio Resor za budžet Ministarstva finansija RS.

9


moguće prijedloge visokoprioritetne potrošnje i potencijalne opcije uštede ministru finansija na odobrenje. Analiza se vrši na osnovu slijedećih kriterija:

Pridržavanje budžetskih instrukcija; Strateški ciljevi Vlade RS i budžetskih korisnika; Raspodjela sredstava u programskom formatu; Definisanje mjera učinka i podataka o postojećim programima; Obrazloženje za nove prijedloge visokoprioritetne potrošnje; Usklađenost prijedloga sa razvojnom strategijom, sektorskim strategijama i planovima,

zakonskim aktima, Programom javnih investicija i drugim strateškim dokumentima (zavisno od toga šta je relevantno);

Definisanje ciljnih učinaka za nove prijedloge visokoprioritetne potrošnje; Definisanje svih predloženih izvora finansiranja; i Utvrđivanje potencijalnih opcija uštede5

Smjernice za pregled i analizu Tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika se nalaze u DODATKU C, kako bi pomogle zaposlenima Resora za budžet u procesu analize Tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika.

U toku ovog procesa, zaposleni Resora za budžet treba po potrebi obaviti konsultacije s budžetskim korisnicima o osnovama na kojima se zasnivaju procjene koje su korisnici naveli u Tabelama pregleda prioriteta budžetskih korisnika.

Resor za budžet takođe priprema i preporuke za početne preliminarne gornje granice rashoda za budžetske korisnike, uzimajući u obzir preporučene prioritetne politike i ukupna raspoloživa sredstva koja su u skladu sa fiskalnom strategijom Vlade RS.


1. Aktivnost : Budžetski korisnici ispunjavaju tabele pregleda prioriteta budžetskih korisnika u skladu sa Budžetskim instrukcijama br. 1 Rok: 30. aprilNosilac aktivnosti: Resorni ministri i rukovodioci budžetskih korisnika

2. Aktivnost : Resor za budžet pri Ministarstvu finansija RS analizira dostavljene tabele pregleda prioriteta budžetskih korisnika (tj. ocjenjuje ih na osnovu kontrolne liste) i priprema preporuke na razmatranje za ministra finansija RS Rok: 15. maj.Nosilac aktivnosti: Pomoćnik ministra, Resor za budžet

3. Aktivnost : Ministar finansija RS pregleda preporuke i odobrava prijedloge visokoprioritetne potrošnje i uštede na osnovu kojih se određuju gornje granice rashoda koje koje će biti uključene u nacrt DOB-a Rok: 31. maj.Nosilac aktivnosti: Ministar finansija RS

5 Vlada RS može uvesti pravilo da niti jedan novi prijedlog visokoprioritetne potrošnje neće biti razmatran ukoliko budžetski korisnik ne iznađe uštede u svom postojećem budžetu. Sprovođenje ovog pravila omogućava vladama da istovremeno razmatraju listu novih prijedloga potrošnje i listu opcija ušteda, na osnovu kojih donose konačne odluke o raspodjeli sredstava. Takođe treba naglasiti da prijedlozi opcija ušteda od strane budžetskog korisnika nužno ne znače da će se vlade i odlučiti za te uštede. Kao i kod razmatranja novih prijedloga visokoprioritetne potrošne, i opcije uštede se procijenjuju na osnovu prioriteta, rezultata i dobijene vrijednosti za uložena sredstava.

10


KORAK br. 3: GLOBALNI OKVIR FISKALNOG BILANSA I POLITIKA

Prema članu 5. Zakona o Fiskalnom savjetu, potrebno je usvojiti Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika, dokument koji sadrži sljedeće parametre:

predložene fiskalne ciljeve budžeta institucija Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Distrikta Brčko,

predložene makroekonomske projekcije i projekcije ukupnog iznosa indirektnih poreza i njihove raspodjele za narednu fiskalnu godinu,

predložena ograničenja za zaduživanje u budžetima: institucija Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Distrikta Brčko.

Pored toga, Fiskalni savjet je, između ostalog, odgovorno i za:

usvajanje predloženih kratkoročnih i dugoročnih makroekonomskih projekcija, praćenje realizacije postavljenih ciljeva i kriterijuma za donošenje i izvršenje budžeta, kao i za

preduzimanje određenih korektivnih mjera i aktivnosti; uspostavljanje potpune koordinacije aktivnosti na poštovanju budžetskih kalendara u

pripremi, usvajanju, izvršavanju i reviziji budžeta institucija Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpska i Distrikta Brčko; i

predlaganje prioriteta za unapređenje sektora javnih finansija u Bosni i Hercegovini.

Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika utvrđuje strategiju ekonomskog i fiskalnog planiranja na kojoj se zasniva izrada budžeta vlada BiH, uključujući ukupni nivo sredstava na raspolaganju svim vladama BiH za predstojeći budžet i dvije naredne godine.

Fiskalni savjet treba da usvoji Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika do 31. maja. Neophodne aktivnosti

1. Aktivnost : Direkcija za ekonomsko planiranje priprema nacrt makroekonomskih pretspostavki i projekcija Rok: 31. martNosilac aktivnosti: Direktor DEP-a

2. Aktivnost : OMA priprema nacrt projekcije prihoda UIO Rok: 15.april Nosilac aktivnosti: Šef OMA-e upravnog odbora UIO

3. Aktivnost : Fiskalni savjet usvaja Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika Rok: 15.majNosilac aktivnosti: Fiskalni savjet

4. Aktivnost : Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika je objavljen na web-stranici Savjeta ministara BiH i entitetskih vlada odmah po odobrenju. Rok: 31. majNosilac aktivnosti: Fiskalni savjet BiH

11


KORAK br. 4: DOKUMENT OKVIRNOG BUDŽETA (PRELIMINARNI NACRT BUDŽETA)

Trogodišnji Dokument okvirnog budžeta (DOB) predstavlja preliminarni nacrt budžeta za narednu budžetsku godinu i preliminarne procjene budžeta za sljedeće dvije fiskalne godine. DOB je osnova procesa srednjoročnog planiranja budžeta u RS.

DOB sadrži srednjoročni okvir rashoda uključujući početne gornje granice rashoda za narednu budžetsku godinu i preliminarne procjene za sljedeće dvije godine. DOB predstavlja vezu između ukupne ekonomske i fiskalne strategije (uključujući ukupne ciljane fiskalne bilanse) s jedne strane i prioritetnih politika i potreba iskazanih od strane budžetskih korisnika s druge strane.

Dokumenti okvirnog budžeta se pripremaju na nivou Institucija BiH, entitetskih vlada, kantonalnih vlada i Vlade Brčko Distrikta. Svi DOB-ovi se zasnivaju na pretpostavkama i projekcijama pripremljenim od strane Direkcije za ekonomsko planiranje BiH (DEP) i Odjeljenja za makroekononsku analizu pri Upravnom odboru Uprave za indirektno oporezivanje BiH (OMA). Ove projekcije trebaju biti odobrene od strane Fiskalnog savjeta BiH u sklopu dokumenta “Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika u BiH“.

Nacrt DOB-a oslikava preporuke Ministarstva finansija RS (dok konačni, usvojeni DOB odražava konačne odluke Vlade RS) u smislu preporuka za gornje granice rashoda, a u kontekstu sveukupnih fiskalnih ograničenja koja utvrđuje Fiskalni savjet i strateških ciljeva politika Vlade RS (uključujući nove prijedloge visokoprioritetne potrošnje i opcije uštede - vidi Korak 5).

Dokumenti okvirnog budžeta treba da se rade po trogodišnjoj «prenosnoj» (eng. rolling) metodologiji, prema kojoj procjena6 za prvu narednu godinu iz postojećeg DOB-a predstavlja početnu točku za pripremu budžeta za narednu godini. Ova početna procjena se zatim ažurira kako bi oslikala makroekonomske prilagođavanja (npr. prilagođavanja za plate, inflaciju i demografske promjene) i nove odluke u smislu politika (tj. nove prijedloge visokoprioritetne potrošnje i opcije uštede).

Korištenje ovog pristupa poboljšava efektivnost i kvalitet srednjoročnog budžetskog planiranja, te pruža viši nivo sigurnosti budžetskim korisnicima u vezi nivoa finansiranja u narednim godinama. U krajnjoj liniji se tako poboljšava i transparentnost budžetskog procesa (jasno se pokazuje kako je utvrđeno svako izdvajanje iz budžeta u odnosu na procjenu iz prethodne godine).

Detaljnije objašnjenje pristupa „rolling“ prenesenih procjena se nalazi u DODATKU D.

Predložena struktura DOB-a je:

Izvršni rezime : Rezime DOB-a, sa fokusom na fiskalnoj strategiji i prioritetnim politikama rashoda.

Poglavlje 1 (Uvod) : Obrazlaže pozadinske informacije, svrhu i strukturu DOB-a, te ukratko pojašnjenjava metodologije pripreme Dokumenta.

Poglavlje 2 (Srednjoročne makroekonomske pretpostavke i projekcije) : Predstavlja glavne ukupne makroekonomske projekcije i pretpostavke na kojima se zasniva okvir prihoda, fiskalna strategija i politike rashoda sadržane u preliminarnom nacrtu budžeta za narednu godinu i prenosne procjene za sljedeće dvije godine. Ovo poglavlje treba da odražava pretpostavke iznesene u globalnom okviru fiskalnog bilansa i politika usvojenom od strane Fiskalnog savjeta BiH.

6 Procjene prve godine oslikavaju tekuće troškove postojećih politika, programa i usluga, izražene u trenutnim cijenama (tj. cijenama u toj budžetskoj godini). Drugim riječima, procjene pretpostavljaju da neće biti promjena u makroekonomskom okruženju u kojem se planira budžet.

12


Poglavlje 3 (Srednjoročna fiskalna politika) : Sadrži projekcije prihoda za koje se očekuje da će biti na raspolaganju za finansiranje javnih rashoda u srednjoročnom periodu. Projekcije prihoda se zasnivaju na postojećim politikama prihoda i projiciranim makroekonomskim pokazateljima i planiranim novim mjerama koje se odnose na prihode. Ovo poglavlje definiše i temelje fiskalne strategije i ciljane fiskalne pozicije i budžetske parametre usvojene od strane Fiskalnog savjeta, uključujući ukupni nivo sredstava na raspolaganju, primarni fiskalni bilans i raspodjelu sredstava sa Jedinstvenog računa Uprave za indirektno oporezivanje BiH između Institucija BiH, entiteta i Brčko Distrikta. U ovom poglavlju takođe trebaju da budu navedene i projekcija ostalih prihoda entiteta, , opština, vanbudžetskih fondova, kao i vlastitih prihoda budžetskih korisnika.

Poglavlje 4 (Upravljanje javnim finansijama) : Sumira ključna pitanja u upravljanju finansijama javnog sektora, te budžetske reforme u RS. U ovom poglavlju je dat i pregled politika i kretanja plata u javnom sektoru (sa brojemza poslenih), materijalnih troškova, kapitalnih izdataka i transfera i grantova (unutar svakog nivoa vlasti, te između entiteta i nižih nivoa vlasti) kao udio u ukupnoj potrošnji. Ovaj dio bi trebalo da ističe i razloge za ta kretanja kao i fiskalnu održivost i odgovornost za njih.

Poglavlje 5 (Budžetski prioriteti) : Sadrži prijedloge visokoprioritetne potrošnje budžetskih korisnika i preporuke Ministarstva finansija RS u smislu srednjoročnih budžetskih prioriteta i početnih gornjih granica rashoda za budžet naredne godine (i preliminarne procjene za sljedeće dvije godine) na osnovu analiza koje sprovodi Resor za budžet pri Ministarstva finansija RS. Trebalo bi da ističe prioritete i za tekuću i za kapitalnu potrošnju, kao i ograničenja i za tekuću i za kapitalnu potrošnju, ovo posljednje u skladu sa usvojenim programom javnih investicija.

Dodaci DOB-u : Uključuje nekoliko popratnih tabela, kao i konsolidovanu fiskalnu tabelu.

Obimne smjernice i obrazac za DOB dati su u DODATKU E.

Gornje granice rashoda treba da definišu ograničenje fiskalne potrošnje unutar koje budžetski korisnici treba da pripreme svoje godišnje budžete i preliminarne procjene za naredne godine u skladu sa fiskalnim ciljevima koje su utvrdili Fiskalni savjet i Vlada RS.

Gornje granice rashoda budžeta uzimaju u obzir trošak već odobrenih tekućih aktivnosti budžetskih korisnika (na sadašnjem nivou pružanja usluga), te odobrene prijedloge nove visokoprioritetne potrošnje i opcija uštede. Prilikom određivanja gornjih granica rashoda budžeta potrebno je imati u vidu održavanje ukupne fiskalne discipline.

Proces određivanja gornjih granica rashoda obično uključuje pripremu više verzija gornjih granica od strane analitičara budžeta tokom ocjenjivanja i dodjeljivanja prioriteta konkurentskim budžetskim zahtjevima. Cilj postavljanja gornjih granica rashoda je optimalna raspodjela potrošnje koja na najbolji način oslikava politike i prioritete Vlade RS. S obzirom da se gornje granice rashoda ažuriraju svake godine prilikom pripreme DOB-a, ovaj proces bi trebao voditi ka postepenom unapređenju raspodjele javnih prihoda.

Izrada DOB-a je odgovornost pomoćnika ministra koji rukovodi Resorom za budžet u koordinaciji sa sektorom za program javnih investicija Ministarstva finansija RS, Direkcijom za ekonomsko planiranje i Odjeljenjem za makroekonomsku analizu pri Upravnom odboru Uprave za indirektno oporezivanje Bosne i Hercegovine.


13


1. Aktivnost : Izrada konačnog nacrta DOB-a Rok: 15. juniNosilac aktivnosti: pomoćnik ministra Resora za budžet, uz podršku radne grupe za izradu godišnjeg budžeta/DOB-a

2. Aktivnost : Nacrt DOB-a dostavljen Vladi RS Rok: 15. juniNosilac aktivnosti: predsjedavajući radne grupe (pomoćnik ministra za budžet Ministarstva finansija RS

3. Aktivnost : DOB (uključujući gornje granice rashoda) usvaja Vlada RS Rok: 30. juniNosilac aktivnosti: ministar finansija RS

4. Aktivnost : Narodna skupština RS obaviještena o usvajanju DOB-a i DOB objavljen na web-stranici MF-aRok: 15 -30. juli

Nosilac aktivnosti: Pomoćnik ministra za budžet, MF

14


KORAK br. 5: BUDŽETSKE INSTRUKCIJE BR. 2 - POČETNE GORNJE GRANICE RASHODA I UPUTE ZA IZRADU ZAHTJEVA BUDŽETSKIH KORISNIKA ZA DODJELU BUDŽETSKIH SREDSTAVA U NAREDNOJ GODINI

Kako je navedeno u prethodnom dijelu, tokom usvajanja DOB-a, Vlada RS usvaja i početne gornje granice rashoda za svakog budžetskog korisnika. Ministarstvo finansija treba obavijestiti svakog budžetskog korisnika o gornjoj granici rashoda, te pružiti uputstva za pripremu zahtjeva budžetskih korisnika, što se čini putem Budžetskih instrukcija br. 2.

Budžetske instrukcije br. 2 sadrže smjernice i obrasce za popunjavanje zahtjeva budžetskih korisnika. Zahtjevi budžetskih korisnika su sredstvo putem kojeg budžetski korisnici prezentiraju svoj zahtjev za budžetska sredstva za narednu godinu kao i preliminarne procjene budžeta za dvije sljedeće godine, a sve u kontekstu srednjoročne fiskalne strategije i u skladu sa gornjim granicama rashoda koje odobri Vlada RS.

Budžetske instrukcije br. 2 sadrže informacije vezane za sve nove prijedloge visokoprioritetne potrošnje i opcije ušteda koje ja odobrila Vlada RS. Gornje granice rashoda su određene na osnovu ukupnog nivoa sredstava koji je na raspolaganju Vladi RS i odražavaju analize dostavljenih Tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika od strane Ministarstva finansija RS i razmatranja istih od strane Vlade RS.

Od budžetskih korisnika se traži da popune sljedeće tabele za narednu godinu:

Tabela 1: Zahtjev budžetskih korisnika za finansiranje tekuće potrošnje u periodu 2012-2014,

Tabela 2: Zahtjev budžetskih korisnika za finansiranje kapitalne potrošnje u periodu 2012-2014,

Tabela 3: Predloženi izvori finansiranja za period 2012-2014, Tabela 4: Pregled budžetskih zahtjeva za period 2012-2014, Tabela 5: Budžetski zahtjev za finansiranje grantova – transfera 2012-2014, Tabela 6: Plan potrebnih budžetskih sredstava za implementaciju projekata Svjetske

banke i drugih finansijskih institucija za period 2012-2014, Tabela 7: Broj i klasifikacija zaposlenih Tabele 8A i 8B: Programi budžetskih korisnika Tabela 9: Zbirna usklađena tabela budžetskih korisnika

Tabele 1-7 zahtjevaju od budžetskih korisnika da formulišu svoje budžetske zahtjeve po ekonomskoj klasifikaciji, izvoru prihoda i broju zaposlenih.

Za tabelu 8 je potrebno da budžetski korisnici predstave svoje budžetske zahtjeve u programskom formatu koji sadrži strateške ciljeve budžetskog korisnika, programe, operativne ciljeve, zakonsko uporište, resurse programa i pokazatelje učinka.

Takođe, od budžetskih korisnika se traži da ispune Bilans tabelu budžetskog korisnika (Tabela 9), koja upoređuje ukupni nivo potrebnih sredstava za narednu budžetsku godinu sa odobrenim nivoom sredstava za tekuću budžetsku godinu prema usvojenom Zakonu o izvršenju budžeta. Bilans tabela budžetskog korisnika objašnjava razlike u budžetu korisnika u narednoj u odnosu na tekuću godinu, uključujući jednokratna prilagođavanj već odobrenog nivoa finansiranja (kao rezultat završenih programa ili programa koji ne postižu željene rezultate), odobrena makroekonomska prilagođavanja za inflaciju i povećanje plata, te odobrene nove prijedloge visokoprioritetne potrošnje i opcije uštede. Ovakve informacije poboljšavaju nivo transparentnosti budžetske raspodjele, pružajući Vladi mogućnost boljeg razumijevanja dodjele sredstava svakom budžetskom korisniku, te prioritetnih politika na kojim se zasniva potrošnja.

15


Obrazac Budžetskih instrukcija br. 2 je dat u DODATKU F.

Budžetske instrukcije br. 2 trebaju biti poslane korisnicima 1. jula u skladu sa vremenskim rokovima utvrđenim Zakonom o budžetskom sistemu RS.


1. Aktivnost : Pripremljene Budžetske instrukcije br. 2 Rok: 30. juni Nosilac aktivnosti: Pomoćnik ministra za budžet

2. Aktivnosti : Budžetske instrukcije br. 2 dostavljene budžetskim korisnicimaRok: 1. juliNosilac aktivnosti: Pomoćnik ministra za budžet i ministar finansija.

16

KORAK br. 6: ZAHTJEVI BUDŽETSKIH KORISNIKA ZA DODJELU BUDŽETSKIH SREDSTAVA U NAREDNOJ GODINI

Kao što je već napomenuto, zahtjevi budžetskih korisnika predstavljaju način na koji budžetski korisnici iskazuju svoje konačne podatke o procjeni redovnih stavki u budžetu kao i prijedloge nove visokoprioritetne potrošnje i opcije uštede, u skladu sa srednjoročnim planom rashoda i gornjim granicama rashoda u DOB-u koji je usvojen od strane Vlade RS.

Zahtjevi budžetskih korisnika bi trebali biti dostavljeni Ministarstvu finansija RS u skladu sa propisanim formatom, rokovima, te gornjim granicama rashoda predočenim u Budžetskim instrukcijama br. 2.

Po prijemu zahtjeva budžetskih korisnika, zaposleni u Sektoru za budžet u Ministarstvu finansija RS analiziraju zahtjeve da bi osigurali da su u skladu sa gornjim granicama rashoda, te prijedlozima politika koje su izložene u Budžetskim instrukcijama br. 2. Kao što je to slučaj i sa Tabelama pregleda prioriteta budžetskih korisnika, Ministarstvo finansija RS bi se prilikom ove analize trebalo rukovoditi kontrolnom listom pitanja (u smislu pridržavanja instrukcijama, analize politika i analize finansijskih pokazatelja) koja uključuje sljedeća pitanja:

Da li je zahtjev budžetskog korisnika u skladu sa gornjom granicom rashoda? Da li su sve tabele adekvatno popunjene? Da li su prijedlozi za novu visokoprioritetnu potrošnju u skladu sa onim koje je Vlada odobrila

u DOB-u? Da li su procjene troškova svih programa opravdane?

Prijedlog kontrolne liste i smjernice za analizu zahtjeva budžetskih korisnika od strane zaposlenih u Sektoru za budžet su priloženi u DODATKU G.


1. Aktivnost : U skladu sa Budžetskim instrukcijama br. 2, budžetski korisnici bi trebali dostaviti svoje zahtjeve Ministarstvu finansija Rok: 01. septembarNosilac aktivnosti: resorni ministri i rukovodioci budžetskih korisnika.

2. Aktivnost : Resor za budžet Ministarstva finansija analizira zahtjeve budžetskih korisnika (u smislu pridržavanja gornjih granica rashoda i kvaliteta dostavljenih podataka) i dostavlja obrazloženje sa preporukama o konačnom budžetu ministru finansija. Rok: 30. septembar

Nosilac aktivnosti : Pomoćnik ministra za budžet

KORAK br. 7: KONSULTACIJE SA BUDŽETSKIM KORISNICIMA

Nakon analize zahtjeva budžetskih korisnika od strane Ministarstva finansija (MF), ministri i direktori/rukovodioci budžetskih korisnika bi se individualno trebali sastati sa pomoćnikom ministra za budžet7 i ostalim zaposlenima u Sektoru za budžet, kako bi razgovarali o korisničkim zahtjevima i konačnim ograničenjima budžeta. Tokom budžetskih rasprava, rukovodioci budžetskih korisnika imaju priliku da iznesu argumente za svoje zahtjeve za potrošnju, uključujući prijedloge za novu visokoprioritetnu potrošnju i opcije ušteda koje su usvojene u DOB-u i početnim ograničenjima budžeta. U toku rasprava, predstavnicima Ministarstva finansija RS se pruža prilika da razmotre “posebne slučajeve” za koje je potrebna dodjela dodatnih sredstava na osnovu hitnih i nepredviđenih okolnosti.

Predloženi šablon pozivnice budžetskim korisnicima da prisustvuju raspravama o budžetu se nalazi u DODATKU H.

Po završetku budžetskih rasprava, Ministarstvo finansija i Vlada treba da sagledaju sažeto obrazloženje rezultata rasprava, te sve zahtjeve za dodatnim sredstvima. Potom, Vlada donosi konačnu odluku o ukupnoj raspodjeli sredstava (što uključuje prilagođavanja za postojeće programe, nove prijedloge visokoprioritetne potrošnje i opcije uštede), u skladu sa ciljnim zbirom budžetske potrošnje.U ovoj fazi DEP i OMA će dostaviti konačnu revidiranu verziju makroekonomskih i fiskalnih projekcija.


1. Aktivnost : Pomoćnik ministra u sektoru za budžet Ministarstva finansija poziva resorne ministre i direktore/rukovodioce budžetskih korisnika da predoče i obrazlože svoje budžetske zahtjeve. Rok: 1. – 25. septembra.Nosilac aktivnosti: Pomoćnik ministra za budžet i ministri/rukovodioci budžetskih korisnika

2. Aktivnost: DEP i OMA dostavljaju konačni revidirani Iskaz o makroekonomskim i fiskalnim projekcijama Rok: 5. septembar (DEP) i 10. septembar (OMA)Nosilac aktivnosti: Direktor DEP-a i rukovodilac OMA-e.

3. Aktivnost: Sektor za budžet Ministarstva finansija RS revidira nacrt budžeta za narednu godinu, kako bi prikazivao revidirane parametre budžeta i usvojene konačne krajnje granice rashoda Rok: 30. septembarNosilac odgovornosti: Pomoćnik ministra za budžet.

7 U mnogim zemljama ovakvim razgovorima predsjedava ministar finansija. Predlaže se da i BiH razmotri mogućnost sprovođenja ovakvog pristupa.

KORAK br. 8: USVAJANJE NACRTA BUDŽETA OD STRANE VLADE REPUBLIKE SRPSKE

Nakon što su budžetski parametri ažurirani (tj. nakon što se revidiraju makorekonomske projekcije i projekcije prihoda) i održane rasprave/konsultacije s budžetskim korisnicima, Ministarstvo finansija priprema nacrt budžeta za Vladu RS.

Nakon što Vlada usvoji nacrt, dostavlja ga Skupštini RS.

Budžetska dokumentacija obuhvata tabele i informacije za svakog budžetskog korisnika u programskom formatu.

Dokumentacija programskog budžeta prikazuje ukupno dodijeljena sredstva podijeljena po programima unutar korisnika. U dokumentaciji se predočavaju i strateški i operativni ciljeve budžetskog korisnika, te rezultati koji bi trebali biti postignuti korištenjem odobrenih sredstava za svaki od programa.

Budući da predstavlja popratnu dokumentaciju uz zakon o budžetu, Dokumentacija programskog budžeta omogućava Vladi, Skupštini i javnosti da ocijene očekivane rezultate svakog programa (sa aspekta onoga što će biti proizvedeno ili pruženo i njihovog učinka) i da prosude da li program pruža Vladi (i poreskim obveznicima RS) očekivanu vrijednost za uloženi novac. Vlada će po-stepeno zahtijevati sve više informacija ovakvog tipa, kako bi se uspjeh programa pokazao široj javnosti. Uzimajući u obzir da su ograničenja potrošnje sve prisutnija, a zahtjevi za poboljšanjem postojećih i uvođenjem novih aktivnosti rastu, ovakve informacije će biti neophodne da omoguće ministrima i Skupštini da donesu argumentovane odluke o prioritetima za potrošnju i raspodjeli sredstava.

Format Dokumentacije programskog budžeta zahtjeva od svakog budžetskog korisnika da dostavi slijedeće informacije:

Strateški cilj (iskaz ili iskazi u kojima budžetski korisnik navodi šta dugoročno želi postići); Program (grupisanje sličnih aktivnosti ili usluga koje pruža resorno ministarstvo ili budžetski

korisnik kako bi postigao svoje strateške ciljeve); Operativni ciljevi (specifični, mjerljivi iskazi o tome šta se namjerava postići sa sredstvima

alociranim na određene programe i usluge); Zakonsko uporište (pravna/zakonska osnova za sprovođenje programa ili pružanje usluge); Ime rukovodioca programa; Sredstva alocirana na program raščlanjena po ekonomskoj klasifikaciji; Planirane aktivnosti (aktivnosti koje se sprovode u okviru programa, a imaju za cilj da

postignu operativni i strateški cilj korisnika); Ciljni učinci (rezultati planirani da se ostvare sredstvima dodijeljenim za sprovođenje

programa).

Istovremeno, od budžetskih korisnika se traži da ažuriraju Bilans tabelu budžetskog korisnika, u kojoj su prikazani razlozi za razliku u ukupnom nivou sredstava potrebnih za narednu budžetsku godinu u odnosu na odobreni nivo sredstava za tekuću budžetsku godinu.

Razlike u budžetu korisnika u narednoj u odnosu na tekuću godinu uključuju jednokratna prilagođavanja već odobrenog nivoa finansiranja kao rezultat završenih programa ili programa koji prestaju, odobrena makroekonomska prilagođavanja za inflaciju i povećanje plata, te odobrene nove prijedloge visokoprioritetne potrošnje. Ovakve informacije poboljšavaju nivo transparentnosti budžetske raspodjele, pružajući Vladi i Skupštini jednostavan i jasan pregled zahtjeva svakog budžetskog korisnika, te prioritetnih politika na kojim se zasniva potrošnja u odnosu na prethodnu raspodjelu budžeta.

Više informacija o programskom budžetiranju je dato u Priručniku za programsko budžetiranje u DODATKU I.


1. Aktivnost : Dostavljanje Nacrta budžeta Vladi RS Rok: 1. oktobarNosilac aktivnosti: Ministar finansija RS

2. Aktivnost : Vlada RS usvaja Nacrt budžeta Rok: 15. oktobarNosilac aktivnosti : Vlada RS

3. Aktivnost: Dostavljanje usvojenog nacrta budžeta Narodnoj skupštini RS Rok: 5. novembar

Nosilac aktivnosti: Vlada RS

KORAK br. 9: DOSTAVA BUDŽETA I PRATEĆE DOKUMENTACIJE NA USVAJANJE SKUPŠTINI

Nakon što u Narodnoj skupština RS usvoji nacrt budžeta, Vlada usvaja Prijedlog Zakona o budžetu i isti zajedno sa popratnom dokumentcijom dostavlja Narodnoj skupštini.

Osnov srednjoročnog planiranja budžeta je jačanje fiskalne transparentnosti i odgovornosti. Ovaj princip planiranja podrazumijeva i dostavljanje dosta detaljnijih informacija o budžetu Narodnoj skupštini i javnosti. Istovremeno, Vlada postaje odgovorna za prioritete i odluke o raspodjeli budžeta, kao i za vrijednost koja se postiže iz novca uloženog u vladine programe aktivnosti.

Sa uvođenjem programskog budžetiranja kao jednog od koraka srednjoročnog procesa planiranja i izrade budžetskog okvira, stvara se potencijal da se znatno sveobuhvatnije i kvalitetnije informacije dostavljaju Narodnoj skupštini, što se naročito odnosi na informacije o ciljevima i učincima programa i aktivnosti javnog sektora. Ovakve kvalitetnije informacije bi trebale voditi ka dosta kvalitetnijoj raspravi i diskusiji o izboru politika i programa koji se finansiraju, čime će se dodatno ojačati veza između prioritetnih politika i raspodjele budžeta. Uzimajući u obzir najbolja međunarodna iskustva, predlaže se da Republika Srpska pokuša razviti sveobuhvatnu i transparentnu dokumentaciju koja bi bila popratna dokumentacija za Skupštinu uz zakon o budžetu, i koja bi se sastojala od slijedećih dokumenata:

1. Zakon o budžetu (u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu RS) sa rashodima i prihodima za svakog budžetskog korisnika (uključujući prihode iz vlastitih izvora) koji donosi Narodna skupština. Budžetski podaci trebali bi biti prezentovani po institucionalnoj, ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji.

2. Izjava Predsjednika Vlade RS za Skupštinu, u kojoj bi se iznijele najosnovnije karakteristike budžeta RS, te srednjoročni fiskalni, ekonomski i socijalni ciljevi.

3. Ažurirani globalni okvir fiskalnog bilansa i politika (koji bi bio ažuriran tako da oslikava konačne makroekonomske i fiskalne projekcije na kojima je zasnovan konačni Nacrt budžeta usvojen od strane Fiskalnog savjeta, ).

4. Bilans tabele svih budžetskih korisnika, u kojima su izložene nove politike i ostala prilagođavanja u poređenju sa prethodnim usvojenim planom budžeta (za tekuću godinu).

5. Pregled Dokumentacije programskog budžeta svih korisnika, sa detaljnim podacima o programima i učincima.

6. Pregled ukupnog nivoa prihoda i primitaka s jedne i rashoda s druge strane, sa projiciranim gotovinskim tokom.

7. Plan javnih ulaganja i kapitalnih ulaganja.

8. Iskaz o unutrašnjem i vanjskom dugu (stanje zaduženosti).

9. Bilans stanja.

Uključivanje Dokumentacije programskog budžeta i Bilans tabela budžetskih korisnika unapređuje fiskalnu transparentnost i pruža mogućnost za detaljniju analizu budžeta i odluka o politikama. Na ovaj način se pruža mogućnost i za kvalitetnije rasprave o budžetskim prioritetima u javnosti.


1. Aktivnost : Skupština RS usvaja nacrt budžeta Rok: 15. novembarNosilac aktivnosti: Narodna skupština RS

2. Aktivnost : Prijedlog Zakona o budžetu RS i prateća dokumentacija (uključujući dokumentaciju programskog budžeta) dostavljeni Narodnoj skupštiniRok: 5. decembarNosilac aktivnosti: Vlada RS

KORAK br. 10: USVAJANJE BUDŽETA OD STRANE NARODNE SKUPŠTINE RS

Nakon što se nacrt budžeta (i popratna dokumentacija) dostave Skupštini, Skupština razmatra i raspravlja o budžetu. U skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu RS, Skupština usvoja zakon o budžetu za narednu godinu najkasnije do 15. decembra.

Skupština igra presudnu ulogu u jačanju fiskalne transparentnosti i odgovornosti putem razmatranja i rasprava o budžetu. Odbor za privredu i finansije Skupštine RS prvo razmatra budžet, a zatim isti razmatra i sama Skupština.

Preporuke iznesene u Koraku br. 9 u smislu dostavljanja detaljnijih informacija za Skupštinu RS za cilj imaju poboljšanje rasprava i diskusija na temu prioriteta Vlade RS i odluka o raspodjeli budžetskih sredstava i njihovoj povezanosti sa socijalnim i ekonomskim ciljevima zemlje.

Detaljnije informacije Skupštini takođe pružaju mogućnost da detaljnije preispita učinke i (prethodne i planirane) rezultate programa i aktivnosti koje sprovode budžetski korisnici u RS. Na taj način se Skupštini pružaju dodatne informacije u smislu postizanja strateških i operativnih ciljeva korisničkih programa i ostvarivanje najveće moguće vrijednosti za uložena budžetska sredstva.

U skladu sa ciljem fiskalne transparentnosti i odgovornosti, sva dokumentacija vezana za budžet bi se trebala staviti na raspolaganje i Skupštini i javnosti, a sve skupštinske rasprave bi trebale biti javne.

Svi prijedlozi izmjena u budžetu bi morali biti u skladu sa srednjoročnom fiskalnom strategijom.Urađeni su priručnici za članove parlamenata/skupština u Bosni i Hercegovini koji su im i podijeljeni.


1. Aktivnost : Skupština raspravlja i razmatra budžet tokom prve polovine decembra.Rok: 1 - 15. decembra Nosilac aktivnosti: Narodna skupština i Odbor za privredu i finansije

2. Aktivnost : Zakon o budžetu odobren od strane Skupštine Rok: 15. decembar.Nosilac aktivnosti: Narodna skupština.

DIO 2

SMJERNICE, ŠABLONI I OBRASCI ZA OKVIR SREDNJEROČNOG PLANIRANJA BUDŽETA PO “PRISTUPU U 10 KORAKA”

Documents

Prirucnik o Budzetu - Glavni Dio (3)