PROCJENA NACIONALNOG SISTEMA INTEGRITETA CRNE GOREUloga policije u borbi protiv korupcije je maltene mi-norna, imajući u vidu da ovaj organ gotovo ni jednu istragu nije pokrenuo samostalno

PROCJENA NACIONALNOG SISTEMA INTEGRITETA

CRNE GORE

“Ovaj projekat je podržan od strane EU. Stavovi iznijeti u ovom izvještaju ne mogu se smatrati stavovima EU. Za sadržaj ovog izvještaja isključivo je odgovoran autor.”

PROCJENA NACIONALNOG SISTEMA INTEGRITETA CRNE GORE

Naziv:

PROCJENA NACIONALNOG INTEGRITETA CRNE GORE

Izdavač:

Mreža za afirmaciju nevladinog sektora - MANS

program za monitoring i analitiku

Autori:

Vanja Ćalović, Izvršna direktorica

Vuk Maraš, direktor Programa za monitoring i analitiku

Aleksandar Maškovic, koordinator Programa za analitiku

Veselin Radulovic, pravni savjetnik MANS-a

Štampa:

3M - Makarije

Tiraž: 70

Kontakt:

Dalmatinska 188, Podgorica, Crna Gora

Tel: +382 20 266 326

Fax: +382 20 266 328

E-mail: [email protected]

www.mans.co.me

SADRŽAJ

I UVODNA RIJEČ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II SAŽETAK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III O PROCJENI SISTEMA NACIONALNOG INTEGRITETA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV PROFIL CRNE GORE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

V STANJE KORUPCIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VI ANTIKORUPCIJSKE AKTIVNOSTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VII NACIONALNI SISTEM INTEGRITETA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zakonodavna vlast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Izvršna vlast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sudstvo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Javni sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tužilaštvo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Policija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Organi za sprovođenja izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Državna revizorska institucija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tijela za sprječavanje korupcije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Političke partije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Mediji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Organizacije civilnog društva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Privredni sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Javna preduzeća . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

711212731333637637799

123141159171189205227241259273289

7

I UVODNA RIJEČMreža za afirmaciju nevladinog sektora (MANS) po prvi put sprovodi istraživanje nacionalnog sistema integ-

riteta. Procjena integriteta svih organa vlasti, državnih institucija i organa koji se bave borbom protiv korupcije,

nezavisnih tijela, državnih i privatnih preduzeća, kao i organizacija civilnog društva i medija sprovodi se u skladu

sa metodologijom koju je razvio Transparency International.

U okviru istraživanja analizirano je 15 tzv. stubova, odnosno sektora i institucija uključujući: zakonodavnu vlast,

izvršnu vlast, sudstvo, javni sektor, tužilaštvo, policiju, organe za sprovođenje izbora, Zaštitnika ljudskih prava

i sloboda, Državnu revizorsku instituciju, tijela za sprječavanje korupcije, političke partije, medije, organizacije

civilnog društva, privredni sektor i javna preduzeća. Ovo istraživanje rađeno je na osnovu analize seta indikatora

koje je razvio Transparency International, posebno osmišljenih za svaki stub pojedinačno, na osnovu kojih su

stubovi dobijali ocjene. Imajući u vidu činjenicu da su indikatori posebno razvijani za svaki stub pojedinačno,

bodovi koje je svaki od stubova ostvario nijesu međusobno uporedivi. Ukoliko jedan stub ima više ili manje

bodova, to ne znači da je samim tim i bolji, odnosno lošiji od drugog.

Analiza nacionalnog sistema integriteta je regionalni projekat koji se paralelno sprovodi u Bosni i Hercegovini,

Srbiji, Makedoniji, Kosovu, Albaniji i Turskoj, a koji je podržan od strane Evropske unije.

Napredak u borbi protiv korupcije u Crnoj Gori najviše zavisi od primjene i sprovođenja zakona u praksi, odnos-

no od političke volje da se obezbijede rezultati, imajući u vidu da je, naročito u posljednje dvije godine, Crna

Gora unaprijedila zakonski i insitucionalni okvir. Saradnja između institucija je na nezavidnom nivou i neopho-

dan je dalji rad na unapređenju iste.

Transparentnost, kao jedan od glavnih antikorupcijskih mehanizama, treba značajno unaprijediti, naročito kod

glavnih donosilaca odluka u oblastima koje su posebno podložne korupciji, kao što su privatizacija, kapitalni

projekti i javne nabavke.

Izradi ovog izvještaja, doprinos je dao veliki broj eksperata iz državnih institucija i organa, nezavisnih tijela i

organizacija civilnog društva kroz proces konsultacija i komentara datih prilikom izrade ovog izvještaja. Takođe,

posebnu ulogu imale su kolege iz Sekretarijata Transparency International-a, koje su davale smjernice u cilju

kvalitetnijeg sadržaja istog.

S tim u vezi, MANS izražava veliku zahvalnost svima koji su dali doprinos izradi ovog izvještaja, uz nadu da će

preporuke date u ovom dokumentu najvećim dijelom biti preuzete od strane svih aktera i sprovedene u djelo.

8

Dobrica Šljivančanin Sudski savjet

Miraš Radović Vrhovni sud Crne Gore

Maja Karas Bošković Komisija za sprječavanje sukoba interesa

Gordana Novaković Vuksanović Komisija za sprječavanje sukoba interesa

Biljana Dulović Ministarstvo unutrašnjih poslova

Aleksandar Zeković Savjet za građansku kontrolu rada policije

Rajko Peković Ministarstvo unutrašnjih poslova

Tatjana Savković Tužilački savjet

Vera Mijatović Generalni sekretarijat Vlade Crne Gore

Mara Bogavac Uprava za javne nabavke

Ljiljana Nikolić Uprava za javne nabavke

Branislav Radulović Državna revizorska institucija

Predrag Ražnatović Unija slobodnih sindikata Crne Gore

Blaženka Dabanović Uprava za kadrove

Peđa Davidović Uprava za kadrove

Vladana Miranović Uprava za kadrove

Siniša Bjeković Zaštitnik ljudskih prava i sloboda

Suzana Radulović Unija poslodavaca Crne Gore

Anđelija Lučić Kovačević Centar za demokratsku tranziciju

Nikola Đonović Centar za građansko obrazovanje

Daliborka Uljarević Centar za građansko obrazovanje

Maja Marković Centar za razvoje nevladinih organizacija

Stevan Milivojević LGBT Forum Progress

Bojana Jokić LGBT Forum Progress

Mladen Tomović Agencija za sprječavanje korupcije

Dražen Burić Vrhovno državno tužilaštvo

UČESNICI U KONSULTACIJAMA

9

Milisav Ćorić Državna izborna komisija

Veljo Čađenovi Državna izborna komisija

Damir Davidović Skupština Crne Gore

Vlado Dedović Državna izborna komisija

Azra Jasavić Skupština Crne Gore

Milutin Đukanović Skupština Crne Gore

Mladen Tomović Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Marko Sošić Institut Alternativa

Ana Selić Centar za monitoring i istraživanje

Svetlana Vuković Uprava za kadrove

Blaženka Dabanović Uprava za kadrove

Srđa Keković Unija slobodnih sindikata Crne Gore

Sandra Škatarić Uprava za javne nabavke

Siniša Stanković Skupština Crrne Gore

Žarko Šturanović Generalni sekretarijat Vlade Crne Gore

Boris Darmanović Dnevne novine

Nikola Marković Dnevne novine Dan

Mihailo Jovović Dnevni list Vijesti

Veselin Radulović MANS

Aleksandar Zeković Savjet za građansku kontrolu rada policije

Hasnija Simonović Viši sud u Podgorici

Dina Bajramspahić Institut Alternativa

Veselin Vučković Vrhovno državno tužilaštvo Crne Gore

Milan Radović Građanska alijansa

Daliborka Uljarević Centar za građansko obrazovanje

Branislav Radulović Državna revizorska institucija

Ana Novaković Centar za razvoj nevladinih organizacija

Danka Latković Kancelarija za saradnju sa nevladinim organizacijama

Dejan Milovac MANS

Lidija Knežević Centar za razvoje nevladinih organizacija

Boris Raonić Građanska alijansa

Genci Nimanbegu Skupština Crne Gore

Danijel Kalezić Queer Montenegro

Nađa Radulović Ministarstvo finansija

Marijana Laković-Drašković Ministarstvo pravde

Zoran Radulović Nedjeljnik Monitor

SAGOVORNICI U INTERVJUIMA

11

Ovaj izvještaj u središte problematike postavlja

pitanje korupcije i nacionalnog sistema integrite-

ta, kao ključne za unapređenje Crne Gore u ekon-

omskom, socijalnom, političkom i svakom drugom

smislu. S tim u vezi, izvještaj sadrži pregled sistema

integriteta najbitnjih činilaca u društvu. Metodologi-

ju za analizu postojećeg integriteta razvio je Trans-

parency International i ista se koristi za istraživanje

u mnogim zemljama svijeta. Međutim, imajući u

vidu da su za svaku od oblasti, koje su obuhvaćene

ovim istraživanjem, izrađena specifi čna pitanja koja

služe kao smjernice istraživanja, neophodno je ima-

ti u vidu da su samim tim kvantitativni rezultati is-

traživanja međusobno neuporedivi među stubovi-

ma integriteta. Ovaj izvještaj pokriva period do 31.

decembra 2015. godine, pa samim tim nisu obuh-

vaćeni događaji koji su se u Crnoj Gori desili nakon

ovog datuma. U drugom dijelu ovog poglavlja date

su preporuke za sve stubove, do kojih je MANS

došao prilikom izrade izvještaja.

REZULTATI ISTRAŽIVANJA

Istraživanje nacionalnog sistema integriteta pokazalo

je brojne slabosti aktera u Crnoj Gori koji bi trebalo da

budu glavni nosioci aktivnosti usmjerenih na borbu

protiv korupcije. Analiza je pokazala da postoje slabo-

sti, koje su zajedničke za većinu aktera, ali i da postoje

specifi čne slabosti za svaki od stubova ponaosob.

Istraživanjem je utvrđeno da sprovođenje zakona u

praksi predstavlja veliki problem za svaki od stubova.

Kroz nedostatak efi kasnog sprovođenja zakona, iden-

tifi kovani su glavni problemi za pojedine stubove, na

osnovu kojih su i razvijene preporuke za svaki “stub”

pojedinačno. Jedan od problema za većinu “stubova”

je nedostatak resursa, uključujući ne samo fi nansijske,

već kadrovske, prostorne i druge kapacitete, koji su

neophodni za bolje rezultate u ovoj oblasti. Ipak, dok

god postoji stvarna volja za sprovođenje zakona, ne-

dostatak resursa ne može biti opravdanje za nedo-

statak rezultata. Pored nedostatka adekvatnih resursa,

glavni problemi koji su uočeni u analizi nacionalnog

sistema integriteta su: neadekvatan zakonski okvir,

nedostatak volje za borbu protiv korupcije, netrans-

parentnost, nizak nivo integriteta, slabo sprovođenje

preporuka koje usvajaju državnih organa i pritisak na

predstavnike civilnog društva.

A.1. Zakonski okvir

Stvaranje adekvatnog zakonskog okvira jedan je od

preduslova za unapređenje odgovornosti državnih

institucija i organa, a sve sa ciljem ostvarenja boljih

rezultata u borbi protiv korupcije.

Iako su Ustavom i Poslovnikom o radu propisane na-

dležnosti i način rada Skupštine, Poslovnik ne ostavlja

mogućnost da institucije i organi budu sankcionisani

zbog nedostavljanja informacija i dokumenata Sk-

upštini ili nepostupanja po preporukama iste. Iz tog

razloga, neophodno je usvojiti poseban zakon, ko-

jim bi se, detaljno defi nisale nadležnosti Skupštine i

odnos Skupštine sa drugim institucijama, organima i

ostalim akterima u društvu.

Nedostatak transparentnosti i odgovornosti izvršne

vlasti prema Skupštini i građanima, predstavlja jedan

od glavnih problema koji su identifi kovani ovim is-

traživanjem. Zainteresovanim licima nije omogućen

pristup dokumentaciji koja se tiče procesa privatizaci-

je, kao ni sprovođenja kapitalnih projekata, koji su od

velikog značaja za budućnost Crne Gore i koji vrše

strahovit pritisak na crnogorski budžet i fi skalnu održi-

vost. Iz tog razloga bi trebalo donijeti poseban Zakon

o Vladi, kojim bi se uredio njen način rada i odnos sa

drugim granama vlasti i društvenim akterima.

Način rada organa za sprovođenje izbora, odnos-

no Državne izborne komisije, opštinskih izbornih

II SAŽETAK

A REZULTATI ISTRAŽIVANJAA REZULTATI ISTRAŽIVANJA

Istraživanje nacionalnog sistema integriteta pokazalo AIstraživanje nacionalnog sistema integriteta pokazalo

12

komisija i biračkih odbora precizno je definisan ug-

lavnom podzakonskim aktima, koje donosi Državne

izborna komisija. Ovim aktima nije detaljno razrađen

način donošenja odluka u ovim organima, niti pro-

cedure za razmatranje prigovora, prava akredito-

vanih posmatrača i brojna druga pitanja. Imajući

u vidu da su izbori posebno važna oblast za Crnu

Goru, smatramo da je neophodno pripremiti sveo-

buhvatno zakonsko rješenje kojim bi se ova pitanja

riješila na adekvatan način.

U prilog tome da je neophodno dalje usvajati novo i

unapređivati postojeće zakonodavstvo, govori činjen-

ica da postojeći zakonski okvir ne pokriva kompletnu

problematiku borbe protiv korupcije. Tu se, prije sve-

ga, misli na nezakonito bogaćenje javnih funkcionera,

pojedina pitanja iz zakona koji se tiču sprječavanja ko-

rupcije, političkih subjekata i načina njihovog finansir-

anja, javnih nabavki, kao i drugih oblasti od posebne

važnosti za borbu protiv korupcije.

A.2. Sprovođenje zakona

Nedostatak političke volje za borbu protiv korupcije

je najveći problem u Crnoj Gori. Naša država usvojila

je niz zakona i drugih dokumenata, koji daju solidan

okvir za borbu protiv korupcije, bez obzira na ne-

dostatke istih. Veliki problem, međutim, predstavlja

sprovođenje zakona i nedostatak adekvatne kon-

trolne uloge nad tim procesom.

Vlada je u više navrata pokazivala nespremnost da se

uhvati u koštac sa korupcijom na suštinski način. Kroz

brojne primjere vidjeli smo da su glavne aktivnosti bila

usmjerene na stvaranje antikorupcijskog okvira, kako

institucionalnog, tako i zakonodavnog. Ove aktivno-

sti najviše su se ispoljavale kroz kontinuirane obuke

previđene akcionim planovima i drugim zvaničnim

dokumentima, bez nagovještaja da će se usvojena

znanja na tim obukama, primijeniti i u praksi.

Sličan problem odnosi na pravosuđe. Zakonski okvir

je izmijenjen posljednji put tokom 2015. godine i daje

priliku tužilaštvu i sudstvu da na efikasan način proce-

suiraju slučajeve korupcije, naročito one na visokom

nivou. U tužilaštvu je formirano Specijalno državno

tužilaštvo, sa ciljem da doprinese boljim rezultatima u

ovoj oblasti. Međutim, još uvijek nema većih pomaka

i zadovoljavajućih rezultata.

Uloga policije u borbi protiv korupcije je maltene mi-

norna, imajući u vidu da ovaj organ gotovo ni jednu

istragu nije pokrenuo samostalno. Sa druge strane,

razne institucije, poput Državne revizorske institucije

(DRI) i antikorupcijskih tijela, Uprave za antikorupci-

jsku inicijativu (UAI) i Komisije za sprječavanje suko-

ba interesa (KSSI), nisu imale zapaženu ulogu u borbi

protiv korupcije. DRI i dalje ne podnosi krivične pri-

jave tužilaštvu, kao što je to zakonom predviđeno,

dok je UAI prosljeđivao slučajeve policiji, ali su se ti

slučajevi uglavnom odnosili na manje slučajeve ko-

rupcije. KSSI nije imao efikasnu ulogu u borbi protiv

korupcije, pa je između ostalog i to razlog zbog kojeg

je osnovana Agencija za sprječavanje korupcije, koja

je preuzela nadležnosti UAI i KSSI.

A.3. Transparentnost

Transparentnost institucija je donekle unaprijeđena

u prethodnih par godina, iako brojne institucije os-

taju zatvorene za građane, naročito kada se radi o

informacijama koje mogu ukazati na korupciju. Ot-

vorenost u radu institucija je jedan od preduslova za

sprječavanje korupcije.

Posebno se ističe Vlada, koja je u dijelu transparent-

nosti veoma loše ocijenjena. Razlog za lošu ocjenu

je nedostatak dokumentacije, koju bi ova institucija

trebalo da objavljuje, uključujući informacije i zapisni-

ke sa sjednica Vlade i njenih komisija, dokumentaciju

koja se odnosi na privatizaciju preduzeća, kapitalne

projekte i druge važne informacije.

Nedostatak transparentnosti svojstven je i za druge

stubove, poput antikorupcijskih tijela, političkih parti-

ja, javnog sektora i državnih firmi. Antikorupcijska

tijela nisu izveštavala o slučajevima korupcije, pa jav-

nost nije mogla da ima adekvatan uvid u aktivnosti

13

ovih tijela. Politički subjekti su sami po sebi veoma

netransparentni. Oni objavljuju samo minimum in-

formacija, koji je striktno propisan zakonom, dok sa

druge strane informacije o njihovim finansijama i čla-

novima organa, uglavnom nisu dostupne, osim kod

nekoliko najvećih političkih subjekata.

Kod javnog sektora nedostaje transparentnosti u

procesu zapošljavanja, kojim se stvara prekobrojna

administracija. Kod državnih firmi otvorenost je ta-

kođe nešto što nedostaje, naročito u dijelu raspo-

laganja novcem.

Poseban problem je nepoštovanje Zakona o slo-

bodnom pristupu informacijama. Državne insti-

tucije i organi ne sprovode ovaj akt na adekvatan

način, odnosno ne objavljuju tražene informacije,

niti ih dostavljaju podnosiocu, naročito ako iste

mogu da ukažu na neko od djela sa elementima

korupcije. Tu se posebno ističe sudstvo, koje još

uvijek ne dostavlja spise predmeta pravosnažno

okončanih predmeta.

A.4. Integritet

Uopšteno posmatrano, integritet analiziranih stubova

je na veoma niskom nivou. Mehanizmi integriteta su

uspostavljeni kroz propisivanje određenih mehaniza-

ma u zakonskim i podzakonskim aktima i planovima

integriteta, mada primjena istih u praksi nedostaje.

U prvom redu, mehanizmi u sudstvu i tužilaštvu prop-

isani su zakonima. Međutim, u praksi nema adekvat-

nih sankcija.

Skupština je, s druge strane, usvojila čak i Etički ko-

deks poslanika, ali taj akt sadrži brojne nedostatke.

Prije svega, njime nije propisana mogućnost da

inicijative za kršenje kodeksa podnose skupštinski

službenici i građani, a nedostaju i adekvatne sankci-

je za kršenje Kodeksa. Dosadašnja praksa pokazala je

da se isti uopšte ne primjenjuje, iako je zabilježeno

ponašanje poslanika protivno odredbama Kodeksa

u nekoliko navrata.

Integritet je neophodno poboljšati i u Vladi i polici-

ji, koji su od strane građana prepoznati kao veoma

problematični organi. Policija se u javnosti još uvijek

doživljava kao jedan od najkorumpiranijih organa, pa

samim tim, treba nastaviti rad na daljoj izgradnji in-

tegriteta ovog organa.

A.5. Praćenje preporuka

Nepoštovanje preporuka institucija i organa ima za

posljedicu i percepciju javnosti da je snaga tih organa

prilično slaba. U dijelu borbe protiv korupcije, treba

unaprijediti kontrolnu ulogu prilikom sprovođenja

preporuka, kako bi se obezbijedilo da se zatvore svi

mogući prostori za širenje korupcije.

Skupština je unaprijedila svoju ulogu u dijelu us-

vajanja zaključaka i preporuka, ali sa druge strane,

primjena tih preporuka od strane Vlade i drugih

organa ostaje na niskom nivou. Uloga Skupštine

je ovdje prilično ograničena, što je konstatovano i

od strane međunarodne zajednice, navodeći da je

jedan od prioriteta Skupštine uspostavljanje meha-

nizama za praćenje preporuka.

Sličan je problem sa Državnom revizorskom instituci-

jom, koja daje preporuke za unapređenje upravljanja

finansijama, ali te preporuke mahom bivaju ignorisani.

U cilju poboljšanja sprovođenja preporuka, Vlada je us-

postavila tijelo koje prati sprovođenje preporuka DRI,

ali za sada nije poznat njegov učinak. Ovo tijelo funk-

cioniše bez učešća javnosti, ali i bez adekvatne kontrole

od strane Skupštine. Sve ovo doprinosi lošijoj primijeni

preporuka koje bi dugoročno mogle da imaju nesagle-

dive posljedice po finansijsko stanje države. Jedan od

problema jeste i nedostatak adekvatne kontrole prim-

jene preporuka od strane same DRI, koja u prosjeku

sprovodi tek jednu kontrolnu reviziju godišnje.

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda je takođe institucija

čije preporuke državni organi nisu poštovali, premda

je ovo stanje unaprijeđeno u posljednjih par godina.

Ipak, još uvijek imamo organe koji te preporuke ne

poštuju u cjelosti.

14

A.6. Pritisak

Mediji i nevladine organizacije svoju ulogu obavlja-

ju pod velikim pritiskom. Ovo je konstatovano u više

navrata od strane međunarodne zajednice kroz go-

dišnje izvještaje koji prikazuju stanje u Crnoj Gori. Na-

padi na predstavnike nezavisnih medija su učestali, pri

čemu rezultati istraga nisu dali bilo kakve rezultate u

pogledu otkrivanja izvršilaca i nalogodavaca ubistava,

napada i drugih zločina prema novinarima, medijima i

imovini medija. Tako su u Crnoj Gori nevladine organi-

zacije, naročito one koje se bave pitanjima korupcije,

su pod stalnim pritiskom struktura vlasti zbog svojih

aktivnosti. Pojedini predstavnici su bili izloženi prljavim

kampanjama i velikim pritiscima od strane medija

bliskih vladajućim strukturama, zbog čega se mora do-

datno raditi na stvaranju ambijenta koji bi olakšao rad

ovih organizacija, ali i nezavisnih medija.

PREPORUKE

Zakonodavna vlast

1. Donijeti Zakon o Skupštini Crne Gore kojim će se:

1.1. uspostaviti mehanizmi saradnje sa institucija-ma, drugim organima, građanima i organizacijama civilnog društva.

1.2. propisati mogućnost korišćenja dodatnih kontrol-nih mehanizama nad radom izvršne vlasti za koje nije potrebna saglasnost predstavnika vladajuće većine;

1.3. uspostaviti mehanizmi za praćenje sprovođenja zaključaka i preporuka koje usvajaju Skupština i rad-na tijela Skupštine;

1.4. propisati sankcije za institucije, državne organe, po-jedince i druga pravna lica, koja ne poštuju zaključke i pre-poruke koje usvajaju Skupština i radna tijela Skupštine;

1.5. urediti način dostavljanja informacija Skupštini Crne Gore od strane državnih organa i drugih insti-

tucija i propisati sankcije za nedostavljanje istih.

2. Donijeti procedure za razmatranje građanskih inici-jativa i predstavki od strane Skupštine Crne Gore;

3. Unaprijediti efi kasnost i efektivnost Odbora za antikorupciju kroz:

3.1. izmjenu sastava Odbora i obezbjeđivanje da pos-lanici iz redova opozicije imaju većinu članova u ovom radnom tijelu, kao dodatan mehanizam nadzora;

3.2. davanje nadležnosti Odboru da kao matično radno tijelo razmatra antikorupcijske zakone, us-vaja i prati sprovođenje antikorupcijskih strategija i akcionih planova; razmatra izvještaje organa i ne-zavisnih tijela koja se bave borbom protiv korupcije i usvaja preporuke njihovo unapređenje i da daje mišl-jenja na prijedloge za izbore i imenovanja lica na čelo svih institucija koje se bave borbom protiv korupcije;

3.3. organizovanje većeg broja sjednica na kojima se razmatraju anti-korupcijska pitanja a koje rezultiraju donošenjem konkretnih zaključaka i preporuka.

4. Unaprijediti Etički kodeks poslanika i njegovu primjenu kroz:

4.1. uvođenje mogućnosti da građani, pravna lica i službenici Skupštine mogu da podnesu pritužbu pro-tiv poslanika za kršenje Kodeksa;

4.2. propisivanje jasnih odredbi o konfl iktu interesa prilikom odlučivanja i obavljanja kontrolne funkcije poslanika Crne Gore;

4.3. adekvatno procesuiranje pritužbi i sankcionisan-je poslanika koji krše Kodeks.

Izvršna vlast

1.Donijeti Zakon o Vladi Crne Gore kojim će se:

1.1. propisati obaveza proaktivnog objavljivanja

B PREPORUKEB PREPORUKE

15

svih relevantnih informacija o njenom radu uključu-jući zapisnike i ostalu dokumentaciju sa sjednica Vlade, njenih komisija i drugih tijela, odluke, zakl-jučci, mišljenja i druga akta;

1.2. uspostaviti mehanizmi saradnje sa institucija-ma, drugim organima, građanima i organizacijama civilnog društva.

2. Obezbijediti direktan prenos sjednica Vlade na in-

ternet prezentaciji Vlade Crne Gore.

3. Unaprijediti uredbu Vlade kojom se definiše

učešće i konsultovanje javnosti prilikom izrade na-

crta zakona i drugih pravnih akata i propisati obav-

ezu da izrada svakog nacrta zakona i strateškog

dokumenta, bez izuzetaka, bude praćena javnim

raspravama koje ne mogu biti kraće od 20 dana i

obezbijediti punu primjenu nove Uredbe.

4. Izraditi analizu diskrecionih ovlašćenja člano-

va Vlade i njihove upotrebe u praksi kao i predlog

mjera za redukciju tih ovlašćenja u korist transpar-

entnih i objektivnih odluka zasnovanih na jasnim

kriterijumima;

5. Povećati nivo informacija koje Vlada i ministarstva

objavljuju u skladu sa Zakonom o slobodnom pris-

tupu informacijama i donijeti uputstvo o proaktiv-

nom objavljivanju informacija;

6. Redovno objavljivati na internet stranici Vlade sve

informacije o realizaciji projekta izgradnje auto-puta

i drugih kapitalnih državnih projekata.

Sudstvo

1. Omogućiti pristup kompletnim spisima svih pred-

meta za koje su donijete pravosnažne sudske pre-

sude, naročito u slučajevima korupcije i organizova-

nog kriminala;

2. Objavljivati odluke o izboru i napredovanju sudija

sa jasnim i detaljnim obrazloženjima;

3. Povećati broj osuđujućih pravosnažnih sudskih

presuda za djela sa elementima korupcije i oduzetu

imovinsku korist;

4. Pooštriti kaznenu politiku za djela korupcije i

obezbijediti ujednačenu praksu u svim sudovima;

5. Skratiti vrijeme postupanja sudova i utvrditi

odgovornost sudija za zastaru predmeta zbog neak-

tivnosti sudija;

6. Propisati jasne indikatore za ocjenjivanje kriteriju-

ma za imenovanje i napredovanje sudija;

7. Utvrditi propuste u radu sudija u slučajevima ko-

rupcije i organizovanog kriminala;

8. Obezbijediti jednaku praksu Upravnog suda u sk-

ladu sa ranijim odlukama;

9. Povećati povjerenje građana u rad sudova Crne Gore.

10. Povećati transparentnost rada Sudskog savjeta i un-

aprijediti efikasnost displinskih procedura protiv sudija,

naročito prilikom ocjene postupanja sudija u slučajevi-

ma visoke korupcije i organizovanog kriminala.

11. Unaprijediti poštovanje Zakona o slobodnom

pristupu informacijama.

Javni sektor

1. Obezbijediti punu javnost i transparentnost svih

konkursa za zapošljavanje u javnoj upravi na držav-

nom i lokalnom nivou i punu primjenu Zakona o

državnim službenicima i namještenicima po pitanju

oglašavanja i trajanja konkursa za zapošljavanje;

2. Eliminisanti praksu stalnog produžavanja ugov-

ora na određeno vrijeme pojedinim državnim

službenicima i namještenicima u javnoj upravi,

koja se koristi u cilju uticaja na njihovu slobodu bi-

račkog prava i obezbijediti zapošljavanje tih lica na

neodređeno vrijeme ukoliiko za tim postoji potreba

u skladu sa aktima o sistematizaciji;

16

3. Obezbijediti punu kontrolu procesa zapošljavanja

u javnoj upravi i redovan godišnji nadzor institucija

koje su najviše zapošljavale ili koje su najviše pro-

dužavale ugovore svojim zaposlenima od strane

Upravne inspekcije, kao i povećanje broja upravnih

inspektora kako bi efikasnije mogao da se sprovodi

ovaj zadatak.

4. Izvršiti punu racionalizaciju javne uprave i sman-

jiti broj zaposlenih, posebno na administrativnim

pozicijama.

5. Redovno objavljivati na internet stranicama sve

podatke o svim sprovedenim javnim nabavka-

ma, uključujući i neposredne sporazume, sa svom

pratećom dokumentacijom uključujući i tendersku

dokumentaciju, ponude, zapisnike, podatke o žal-

benim i sudskim postupcima kao i informacije o

kontroli sprovođenja ugovora o javnim nabavkama.

Tužilaštvo

1. Povećati broj istraga i podignutih optužnica za

slučajeve korupcije na visokom nivou;

2. Obezbijediti pristup informacijama o postupanju

tužilaštva u slučajevima korupcije i orgaanizovanog

kriminala, kao i napada na novinare;

3. Utvrditi pojedinačnu odgovornost tužilaca zbog

propusta u istragama i/ili zastare predmeta za sluča-

jeve korupcije i organizovanog kriminala;

4. Uspostaviti jasne indikatore za ocjenjivanje kriteri-

juma za izbor napredovanje tužilaca;

5. Unaprijediti sadržaj obrazloženja odluka o izboru

i napredovanju tužilaca i objaviti na internet stranici

tužilaštva;

6. Obezbijediti tužilaštvu pun pristup podacima u

posjedu drugih institucija i organa u cilju efikasnijeg

rada tužilaštva;

7. Objavljivati sve sporazume o priznanju krivice,

rješenja o odlaganju krivičnog gonjenja i rješenja o

odbacivanju krivične prijave zbog ispunjenja obav-

eza od strane osumnjičenog u primjeni instituta

odloženog krivičnog gonjenja;

8. Preduzeti mjere da se sva lica, nad kojima su bile

primijenjene mjere tajnog nadzora, obavještaju u

skladu sa zakonom i utvrditi odgovornost pojedi-

naca u slučajevima gdje to nije učinjeno;

9. Unaprijediti sadržaj obrazloženja rješenja o odba-

civanju krivičnih prijava;


pristupu informacijama;

11. Povećati povjerenje javnosti u rad tužilaštva.

Policija

1. Povećati broj proaktivno pokrenutih istraga za


2. Istražiti sve slučajeve sumnje u prekomjernu upo-

trebbu sile, naročito u slučaju Specijalne antiteroris-

tičke jedinice;

3. Unaprijediti transparentnost procesa postavljenja i

napredovanja u službi i definisanje jasnih kriterijuma

za postavljanje i napredovanje na osnovu zasluga;

4. Objavljivati imovinske kartone službenika Up-

rave policije na internet stranici ovog organa, koji

su dužni iste podnijeti u skladu sa Zakonom i infor-

macije o provjerenim imovinskim kartonima;

5. Strogo sankcionisati pripadnike Uprave policije

koji zloupotrebljavaju ili nesavjesno vrše dužnost i/

ili učestvuju u aktivnostima političkih partija;

6. Obezbijediti puno poštovanje ocjena i preporuka

Savjeta za građansku kontrolu rada policije i unaprijediti

izvještavanje o preduzetim mjerama od strane Ministra;

17



Organi za sprovođenje izbora

1. Donijeti poseban Zakon o organima za spro-

vođenje izbora i propisati obavezu da svi članovi

DIK-a budu lica bez političke pripadnosti, imenova-

na putem javnog konkursa na osnovu najbolji pro-

fesionalnih referenci;

2. Poslovnikom o radu Državne izborne komisije

definisati jasnu proceduru za razmatranje i doka-

zivanje prigovora o povredi biračkog prava;

3. Definisati poseban pravilnik kojim će se urediti način

kontrole biračkog spiska i izvještavanje nadležnih or-

gana i javnosti o utvrđenim nepravilnostima;

4. Na sajtu DIK-a redovno objavljivati sve odluke,

mišljenja i rješenja ove institucije, zapisnike sa sjed-

nica DIK-a i sve relevantne informacije o finansijs-

kom poslovanju;

5. Obezbijediti javnost rada Državne izborne komisije

i opštinskih izbornih komisija i omogućiti prisustvo

medija i posmatrača izbora na svakoj sjednici;

6. Organizovati obuke za članove opštinskih izbornih

komisija i biračkih odbora u saradnji sa predstavnici-

ma nevladinih organizacija.

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda

1. Povećati broj slučajeva po kojima Zaštitnik proaktivno

pokreće istragu u slučajevima kršenja ljudskih prava;

2. Unaprijediti kontrolu rada državnih institucija u

kojima su zabilježena kršenja ljudskih prava i adek-

vatno sankcionisati pojedince za koje je utvrđeno da

su kršili ljudska prava;

3. Unaprijediti poštovanje preporuka Zaštitnika ljud-

skih prava i sloboda.

Državna revizorska institucija

1. Obezbijediti da DRI za sve uočene nepravilnosti

tokom vršenja revizije dostavi krivične prijave Vrhov-

nom državnom tužilaštvu, odnosno Specijalnom

državnom tužilaštvu;

2. Izmijeniti zakonodavni okvir na način što će se

propisati da član Senata Državne revizorske insti-

tucije ne smije biti clan ili funkcioner političke parti-

je najmanje pet godina prije izbora na funkciju;

3. Propisati obavezu organizovanja javne rasprave

oko godišnjeg plana revizije Državne revizorske in-

stitucije gdje bi se definisali prioriteti;

4. Dodatno unaprijediti sadržaj godišnjeg izvještaja

o radu DRI kroz detaljnije informacije o unutrašnjoj

organizaciji i potrošnji sredstava, kao i kroz prikaz is-

punjenosti godišnjeg plana revizije DRI;

5. Obezbijediti puno poštovanje preporuka DRI od

strane državnih institucija i organa, koje su date u

izvještajima o reviziji;

6. Sprovoditi veći broj kontrolnih revizija;

7. Unaprijediti transparentnost i kontrolu rada Vladi-

nog koordinacionog odbora za praćenje preporuka

DRI kroz obavezno dostavljanje izvještaja o imple-

mentaciji preporuka Skupštini Crne Gore i objavl-

jivanje istih na internet stranici Vlade Crne Gore.

Tijela za sprječavanje korupcije

1. Izabrati nove članove Savjeta i direktora Agencije,

koji nisu u poslovnim, političkim ili ličnim odnosima

sa političkim partijama ili njihovim funkcionerima;

2. Obezbijediti punu zaštitu zviždača i provjeru

navoda koje daju zviždači u prijavama;

3. Dostavljati informacije o krivičnim djelima držav-

nom tužilaštvu;

18

4. Redovno objavljivati imovinske kartone funk-

cionera, provjeravati njihovu tačnost i obavještavati

tužilaštvu o svim mogućim slučajevima nezakoni-

tog bogaćenja;

5. Obezbijediti punu kontrolu korišćenja javnih re-

sursa, kao i izvještavanje organa na centralnom i lo-

kalnom nivou u skladu sa Zakonom o finansiranju

političkih subjekata i izbornih kampanja;

6. Obezbijediti povjerenje javnosti u rad Agencije.

Političke partije

1. Procesuirati sve izvršioce i nalogodavce u svim

slučajevima političke korupcije koja ima za cilj uticaj

na slobodnu volju građana, kako u aferi „Snimak“ tako

i u drugim slučajevima koji su otkrili mediji i NVO;

2. Izmijeniti Zakon o finansiranju političkih subjekata

i izbornih kampanja kako bi se onemogućilo da javni

funkcioneri i zaposleni u javnom sektoru koji su čla-

novi partija plaćaju obaveznu članarinu u određen-

om procentu svoje zarade;

3. Izmijeniti Zakon o političkim partijama i definisati

set odredbi kojim bi se sve političke partije obavezale

da proaktivno objavljuju imena svih članova svih or-

gana političkih partija, kao i sve sve bitne informacije

o prihodima i rashodima.

Mediji

1. Istražiti slučajeve svih napada na novinare i imov-

inu medija i utvrditi odgovornost pojedinaca u insti-

tucijama za propuste u istragama;

2. Obezbijediti da Skupština imenuje Komisiju za is-

traživanje napada na novinare u Crnoj Gori, čiji članovi

nisu u konfliktu interesa, kao i obavezu državnih organa

da dostavljaju sve informacije neophodne za rad Komisije;

3. Otkriti izvršioce i nalogodavce napada na novinare

i imovinu medija;

4. Definisati kriterijume za reklamiranje državnih insti-

tucija, kompanija i javnih preduzeća i povećati transpar-

entnost potrošnje javnih fondova za finansiranje medija;

5. Obezbijediti veće poštovanje profesionalnih stan-

darda i efikasniju kontrolu rada medija od strane

Agencije za elektronske medije;

6. Povećati broj emisija na javnom servisu o istraživan-

ju slučajeva korupcije.

Organizacije civilnog društva

1. Uspostaviti bezbjedno okruženje za rad NVO,

smanjiti zloupotrebu javnih ovlašćenja sa ciljem

vršenja pritiska na organizacije koje prate rad

državnih organa;

2. Definisati poreske povoljnosti za NVO sa jasnim

kriterijumima za primjenu, kao i povoljnosti za fizič-

ka i pravna lica koja doniraju sredstva NVO;

3. Obezbijediti finansiranje NVO iz državnog budžeta

na osnovu javnog konkursa sa jasnim i objektivnim

kriterijumima i uspostaviti mehnizme za praćenje

ssprovođenja finansiranih projekata;

4. Omogućiti veće učešće nevladinih organizacija

u kreiranju državnih politika od strane svih grana

vlasti, naročito u dijelu borbe protiv korupcije i or-

ganizovanog kriminala.

Privredni sektor

1. Povećati obim podataka koji se javno objavljuje

o licima koja su vlasnici privrednih subjekata i/ili se

nalaze u njihovim upravljačkim strukturama u Cen-

tralnom registru privrednih subjekata i objaviti sve fi-

nansijske i izvještaje o reviziji za sva privredna društva

koja se nalaze u ovom registru;

2. Sačiniti pretraživ registar vlasništva nad akcionar-

skim društvima od strane Centralne depozitarne

agencije, koji će davati informacije o identitetu svih

19

vlasnika kapitala u ovim privrednim društvima i koji

će omogućavati pretragu njihovih ranijih vlasnika.

3. Unaprijediti poziciju Crne Gore na “Doing Busi-

ness” listi Svjetske Banke u svakoj od kategorija koje

su relevantne za poslovanje privrede.

4. Uspostaviti bolju saradnju poslovnog sektora,

medija i NVO po pitanju borbe protiv korupcije.

Javna preduzeća

1. Uspostaviti centralnu koordinacionu jedinicu

u Vladi Crne Gore koja bi se bavila svim pitanjima

bitnim za rad i poslovanje javnih preduzeća kao i

centralne koordinacione jedinice po istom principu

u svakoj od jedinica lokalne samouprave, za javna

preduzeća na lokalnom nivou.

2. Izvršiti detaljnu analizu sprovođenja svakog pri-

vatizacionog ugovora, identifikovati i procesuirati

kršenja ugovora i eventualna krivična djela koja su

počinjena od strane investitora i/ili odgovornih oso-

ba u Vladi Crne Gore.

3. Izmijeniti pravni okvir i uvesti zabranu Vladi Crne

Gore da na ključna mjesta u javnim preduzećima

postavlja partijske kadrove, već da se propiše obav-

eza objavljivanja konkursa za sve pozicije u upravl-

jačkim strukturama javnih preduzeća.

4. Unaprijediti transparentnost i efikasnost rada Sav-

jeta za privatizaciju i obezbijediti da se:

4.1. Imenuju novi članovi Savjeta iz nevladinih orga-nizacija na osnovu javnog konkursa;

4.2. Objave planovi privatizacija i organizuju javne rasprave o privatizacijama za svako preduzeće koje se nalazi u državnom vlasništvu i procjene vrijedno-sti svih ovih preduzeća

4.3. Ukine odluka kojom je Savjet proaktivno progla-sio tajnim podatke o postupcima privatizacije za 13

preduzeća koja se nalaze u državnom vlasništvu;4.4. Objave svi ugovori o privatizaciji, aneksi ugov-ora kao i sva druga relevantna dokumenta uključu-jući izvještaje o kontroli sprovođenja ugovora o pri-vatizaciji i podacima o arbitražnim postupcima.

21

Pristup procjene sistema nacionalnog integriteta

upotrijebljen u ovom izveštaju, pruža okvir u kome

se može sprovesti analiza, kako ranjivosti određene

zemlje na korupciju tako i efektivnosti nastojanja

preduzetih na nacionalnom nivou za borbu protiv

korupcije. Ovaj okvir obuhvata sve glavne institucije

i aktere koji čine jednu državu. Isti obuhvataju sve

grane uprave, javni i privatni sektor, medije i građans-

ko društvo (takozvane ‘stubove’ koji su predstavljeni

na dijagramu koji slijedi u nastavku). Transparency

International je osmislio SNI kao dio njegovog ho-

lističkog pristupa u borbi protiv korupcije. Iako ne

postoji isproban recept za djelotvoran sistem spr-

ječavanja korupcije, na međunarodnoj sceni je sve

veći konsenzus u vezi sa najznačajnijim instituciona-

lnim karakteristikama koje funkcionišu najbolje da

se spriječi korupcija i promoviše integritet.

Procjena Sistema nacionalnog integriteta je snaž-

no oruđe za zagovaranje, koja pruža sveobuhvat-

nu sliku institucionalnog okruženja jedne zemlje, u

pogledu njenog integriteta, odgovornosti i trans-

parentnosti. Jak i funkcionalan sistem nacionalnog

integriteta služi kao zaštita od korupcije i garant

odgovornosti, dok slab sistem tipično predstavlja

gnijezdo ne samo sistemske korupcije već proizvodi

i pregršt nedostataka na nivou upravljanja. Procjena

koja slijedi u nastavku ne pruža samo sveobuhvatan

pregled potreba u domenu reforme, već pruža i du-

boko shvatanje njihove političke izvodljivosti. Jačan-

je Sistema nacionalnog integriteta promoviše bolje

upravljanje unutar svih aspekata društva i, na kraju,

doprinosi pravednijem društvu.

III O PROCJENI SISTEMA NACIONALNOG INTEGRITETA

NACIONALNI SISTEM INTEGRITETA

TEMELJI: POLITIKA – DRUŠTVO – EKONOMIJA - KULTURA

ZAKO

NO

DAV

NA

VLA

ST

IZVR

ŠNA

VLA

ST

PRAV

OSU

ĐE

JAVN

I SEK

TOR

TUŽI

LAŠT

VO

UPR

AVA

PO

LICI

JE

ORG

AN

I ZA

SPR

OVO

ĐEN

JE IZ

BORA

OM

BUD

SMA

N

DRŽ

AVN

A R

EVIZ

ORS

KA IN

STIT

UCI

JA

AGEN

CIJE

ZA

BO

RBU

PRO

TIV

ORU

PCIJ

E

POLI

TIČK

E PA

RTIJ

E

MED

IJI

GRA

ĐA

NSK

O D

RUŠT

VO

POSL

OVN

I SEK

TOR

JAVN

A P

RED

UZE

ĆA

22

DEFINICIJE

Definicija pojma “korupcija” koju upotrebljavaTrans-

parency International je:

“Zloupotreba povjerenih ovlašćenja radi lične koristi. Korupcija se može klasifikovati kao korupcija na vi-sokom nivou, administrativna/birokratska korupcija i politička korupcija, u zavisnosti od količine novca koje su izgubljene i sektora u kojima se javlja.”1

“Korupcija na visokom nivou” definisana je kao “Dje-

la počinjena na visokom nivou upravljanja, koja

narušavaju politike ili funkcionisanje države, omo-

gućujući liderima da ostvare korist na račun jav-

nog dobra.”2 “Administrativna/birokratska korupcija”

definisana je kao “Svakodnevna zloupotreba pov-

jerenih ovlašćenja od strane javnih službenika nisk-

og i srednjeg nivoa upravljanja, u radu koji obavljaju

sa građanima, koji često pokušavaju da na taj način

dođu do osnovne robe ili usluga, na mjestima kao

što su bolnice, škole, policija i druge organizacije.” 3

“Politička korupcija” definisana je kao “Manipulisan-

je politikama, institucijama i propisima koji uređuju

dodjeljivanje resursa i finansiranje od strane donos-

ilaca političkih odluka, koji zloupotrebljavaju svoj

položaj kako bi zadržali moć, status i bogatstvo.” 4

CILJEVI

Ključni ciljevi procjene sistema nacionalnog integ-

riteta jesu da se:

• bolje shvate prednosti i nedostaci crnogorskog

sistema nacionalnog integriteta, u sklopu zajednice

koja se bavi suzbijanjem korupcije i šire

• pokrene zamah među ključnim činiocima koji se

bave borbom protiv korupcije u Crnoj Gori, za rješa-

vanje prioritetnih oblasti identifikovanih u sistemu

nacionalnog integriteta.

Glavni cilj procjene jeste da se ocijeni koliko su

crnogorske institucije efikasne u sprječavanju i su-

zbijanju korupcije i u njegovanju transparentnosti i

integriteta. Povrh toga, ona ima za cilj da promov-

iše proces procjene kao platformu za akciju između

vlade i zajednice za borbu protiv korupcije, u smislu

reforme politike, zagovaranja zasnovanog na doka-

zima ili daljih detaljnih procjena koje se odnose na

konkretna pitanja upravljanja. Cilj ove procjene je

da služi kao osnova svim ključnim činiocima u Crnoj

Gori da se zalažu za održivu i djelotvornu reformu.

METODOLOGIJA

Shodno metodologiji Transparency International, Sistem

nacionalnog integriteta sačinjen je od 15 stubova.

Svaki od ovih 15 stubova procjenjuje se duž tri vari-

jable, koje su ključne kada se procjenjuje koliko su u

stanju da spriječe korupciju:

• njihov cjelokupan kapacitet, u smislu resursa i ne-

zavisnosti

• njihovi propisi i prakse kojima se uređuje njiho-

vo unutrašnje upravljanje, sa fokusom na to da li su

institucije u stubu transparentne, odgovorne i da li

djeluju sa integritetom

• njihova uloga u cjelokupnom sistemu integrite-

ta, sa fokusom na obim u kome institucije u konk-

retnom stubu ispunjavaju njima dodijeljene uloge,

kada govorimo o sprječavanju i borbi protiv ko-

rupcije. Svaka varijabla mjeri se ustaljenim skupom

indikatora. Procjena za svaku varijablu preispituje

zakonski okvir za svaki stub kao i stvarnu praksu

Glavne institucije upravljanja

Organizacije iz javnog sektora

Akteri nevladinog sektora

Zakonodavna vlast Javni sektor Političke partije

Izvršna vlast Tužilaštvo Mediji

Pravosuđe Policija Građansko društvo

Organi za spro-vođenje izbora

Poslovni sektor

Ombudsman Državna preduzeća

Državna revizorska institucija

Agencija za borbu protiv korupcije

date institucije, ukazujući na taj način na bilo kakva

nepodudaranja između formalnih odredbi i onoga

što se stvarno dešava u praksi.

Procjena se ne realizuje sa namjerom da pruži detal-

jnu procjenu svakog stuba. Umjesto toga, njen cilj

je da ide u širinu i da obuhvati sve važne stubove,

duž širokog broja pokazatelja, kako bi se stekla slika

cjelokupnog sistema. Procjena takođe sagledava in-

terakciju koja postoji između stubova, pošto slabosti

zabilježene u jednoj instituciji mogu proizvesti ozbil-

jne nedostatke u cijelom sistemu. Shvatanje uzajam-

nih odnosa između stubova, pomaže da se načine

prioriteti u oblastima koje iziskuju reformu. Kako bi

uzela u obzir važne kontekstualne faktore, procje-

na je duboko usađena u sažetoj analizi cjelokupnih

političkih, društvenih, ekonomskih i kulturnih uslova

– ‘temelja’ – na kojima počiva rad svih 15 stubova.

Procjena sistema nacionalnog integriteta je kvalita-

tivno istraživačko oruđe. Zasniva se na nizu “bodo-

vanih indikatora’, koje je razvio Transparency Inter-

national. oni se sastoje od ‘pitanja koje se boduje’ za

svaki indikator, sa daljim dopunskim pitanjima i up-

utstvom za bodovanje. Sljedeća pitanja za bodovan-

je i usmjeravanje, za resurse u dostupne u sudstvu,

služe kao jedan od primjera ovog procesa:

Varijabla Indikatori (zakon i praksa)

KapacitetResursi

Nezavisnost

UpravljanjeTransparentnost

Odgovornost Integritet

Uloga u okviru sistema upravljanja

Indikatori karakteristični za dati stub

STUB Pravosuđe

BROJ INDIKATORA 3.1.2

NAZIV INDIKATORA Resursi (praksa)

PITANJE ZA OCJENJIVANJE

U kojoj mjeri pravosuđe ima adekvatne finansijske resurse, osoblje i infrastrukturu da efikasno funkcioniše u praksi?

USMJERAVAJUĆA PITANJA

Da li pravosuđe raspolaže budžetom koji je dovoljan da obavlja svoje dužnosti? Kako se vrši dod-jeljivanje budžeta pravosuđa? Ko ga dodjeljuje? U praksi, kako se određuju plate (od strane viših sudija, Ustavom, zakonom)? Da li su plate sudija i tužilaca adekvatne ili su toliko male da daju jake ekonomske razloge za pribjegavanje korupciji? Da li su plate sudija približne platama advokata? Da li sudije generalno imaju na raspolaganju adekvatan broj službenika, literature i modernu računarsku opremu? Da li postoji stabilnost kada se radi o ljudskim resursima? Da li članovi oso-blja imaju mogućnost da pohađaju obuke? Da li postoji dovoljno obuka sudija koje su usmjerene ka usavršavanju nivoa koji se tiču poznavanja propisa, sudske vještine, uključujući upravljanje sudom i predmetima, pisanja presuda i sukoba interesa?

MINIMALNA OCJENA (1)

Postojeći finansijski, ljudski i infrastrukturni resursi pravosuđa su minimalni i u potpunosti ne-dovoljni da omoguće efikasno obavljanje dužnosti pravosudnih institucija.

SREDNJA OCJENA (3)

Pravosuđe raspolaže izvjesnim resursima. Međutim, postoje značajne praznine koje dovode do određenog stepena neefikasnosti u obavljanju dužnosti pravosudnih institucija.

MAKSIMALNA OCJENA (5)

Pravosuđe raspolaže adekvatnim resursima koji mu omogućavaju da efikasno obavlja svoje dužnosti.

POLITIKA DRUŠTVO EKONOMIJA KULTURA

24

Usmjeravajuća pitanja, koja Transparency Internation-

al koristi širom svijeta, za svaki indikator, razvijena su

ispitivanjem najboljih međunarodnih praksi kao i ko-

rišćenjem našeg iskustva u pogledu upotrebe posto-

jećih oruđa za procjenu svakog pojedinačnog stuba

i traženjem doprinosa (međunarodnih) stručnjaka za

date institucije. Ovaj ocjenjivački list za svaki indika-

tor pruža smjernice za procjenu Crne Gore, ali je u

slučajevima u kojima je to bilo odgovarajuće, glavni

istraživač dodao pitanja ili nije odgovorio na neka,

pošto nisu svi aspekti relevantni za nacionalni kon-

tekst. Kompletan set alata zajedno sa informacijama o

metodologiji i ocjenjivačkim listovima dostupni su na

internet stranici Transparency International.5

Da bi došao do odgovora na ova usmeravajuća pitan-

ja, istraživački tim se oslanjao na četiri glavna izvora

informacija: nacionalno zakonodavstvo, sporedni

izvještaji i istraživanja, intervjui sa ključnim stručnja-

cima i pismeni upitnici. Sporedni izvori informacija

obuhvatali su vjerodostojne izvještaje nacionalnih

organizacija građanskog društva, međunarodnih or-

ganizacija, državnih organa, think tank organizacija

i akademskog sektora. Kako bi se stekla prilično de-

taljna slika aktuelne situacije, za svaki stub je inter-

vjuisano najmanje dva sagovornika – barem jedan

predstavnik stuba koji se procenjuje i jedan stručn-

jaka za datu oblast, ali koji ne pripada datom stubu.

Pored toga, intervjuisano je još ključnih sagovornika

ili ljudi ‘iz oblasti’. Takođe je razgovarano sa stručnja-

cima sa ekspertizom u više od jednog stuba, kako bi

se dobio prožimajući pregled stubova.

SISTEM OCJENJIVANJAIako je ovo kvalitativna procena, dodjeljuju se nu-

meričke ocjene kako bi se sumirale informacije i kako

bi se ukazalo na ključne slabosti i prednosti sistema

integriteta. Ocjene se dodeljuju na skali od 100 poe-

na, pri čemu svaka ocjena nosi po 25 poena i ima

pet mogućih vrijednosti: 0, 25, 50, 75 i 100. Ocjene

omogaćavaju čitaocu da se ne izgubi u detaljima i

unaprjeđuje prikaz sistema kao cjeline, ne usreds-

ređujući se na njegove pojedinačne djelove. Ocjene

date svakom indikatoru prosječno se proračunavaju

na nivou varijabli, tako da se ocjene za tri varijable

prosječno proračunavaju kako bi se dobila ukupna

ocjena za svaki stub, što daje opšti opis ukupne val-

idnosti sistema.

Ocjene nisu prikladne

da se napravi rang-lista

različitih država ili da se

izvrše drugi vidovi kvanti-

tativnih uporedbi, usljed

razlika u izvorima poda-

taka u zemaljama koje

primjenjuju metodologiju

procjene i usljed neposto-

janja nekog međunarodnog odbora za reviziju koji

bi garantovao uporedivost ocjena.

KONSULTATIVNI PRISTUP I POTVRĐIVANJE NALAZA

Proces realizacije procjene u Crnoj Gori imao je jaku

konsultativnu komponentu, sa ciljem da se uključe

glavni akteri koji se bave suzbijanjem korupcije na

nivou upravljanja, građanskog društva kao i drugih

relevantnih sektora. Ovaj pristup imao je dva cilja: da

se prikupe dokazi i da se uključi širok raspon činilaca,

a sve sa ciljem da se stvori podstrek, politička volja i

zahtjevi građana za reformske inicijative.

VRLO SNAŽAN 81 - 100

SNAŽAN 61 - 80

UMJEREN 41 - 60

SLAB 21 - 40

VRLO SLAB 0 - 20

25

IZVORI: (Endnotes)

1 The Anti-Corruption Plain Language Guide, Transparency International, 2009, str.14. http://www.transparency.org/whatwedo/

pub/the_anti_corruption_plain_language_guide [posljednja posjeta 21. Decembar, 2012].

2 Ibid, str. 23.

3 Ibid, str. 33

4 Ibid, str. 35.

5 www.transparency.org/policy_research/nis/methodology

27

Nakon stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji

i pridruživanju, Evropski savjet je u decembru 2010.

godine prihvatio da se Crnoj Gori dodijeli status

zemlje kandidata za priključenje Evropskoj uniji.

Pregovori o pristupanju otvoreni su u junu 2012.

godine, a otvoreno je čak 20 poglavlja, dok su dva

privremeno zatvorena. 4

Pored toga, kao jedan od spoljno-političkih prioriteta

Crne Gore, prepoznate su i NATO integracije. Glavni

fokus integracija vezuje se prvenstveno za vladavinu

prava, odnosno borbu protiv korupcije i organizova-

nog kriminala. Stoga, jedan od bitnih segmenata na

putu integracija jeste i sistem nacionalnog integrite-

ta, koji treba dalje nadograđivati i unapređivati.

Za uspostavljanje jakog sistema nacionalnog in-

tegriteta, neophodno je da sami sistem leži na

četiri jake osnove: političko-institucionalnoj,

društveno-političkoj, društveno-ekonomskoj i

društveno-kulturnoj. U nastavku je dat detaljniji pre-

gled ovih osnova u Crnoj Gori.

POLITIČKO-INSTITUCIONALNI OSNOV

U kojoj mjeri političke institucije u državi podrža-vaju djelotvoran sistem nacionalnog integriteta?

BODOVI

Postojeći političko-institucionalni okvir ne daje previše

osnova za djelotvornost sistema nacionalnog integriteta.

Zbog političkih dešavanja u Crnoj Gori, nacionalne

podjele još uvijek imaju prioritet u odnosu na bor-

bu protiv korupcije i organizovanog kriminala. Got-

ovo uvijek kada se u javnosti pojavi neki konkretan

problem, bilo ekonomski ili društveni, rasplamsa se

i polarizacija između građana vezana za nacionalna

pitanja. Pored toga, spoljno-političke teme, poput ev-

roatlantskih integracija, izazivaju dodatnu polarizaciju

među političkim partijama, a time i građanima.

Gotovo sva moć na državnom nivou koncentrisana je

u izvršnoj vlasti. Politička korupcija je veoma prisut-

na, što je posebno pokazala afera „Snimak“. Ova afera,

međutim, ni tri godina nakon što je izašla u javnost,

nije zatvorena, niti ima bilo kakvih rezultata u proce-

suiranju odgovornih aktera. „Snimak“ je pokazao kako

se utiče na slobodnu volju građana da na izborima

ostvaruju svoja Ustavom garantovana prava.

Vladajuće partije većinu državnih sredstava direktno

kontrolišu, a ista se po šablonu koriste u predizbornim

ciklusima kroz isplate jednokratnih pomoći, zapošlja-

vanja i druge vidove “podsticanja“ birača. Iz tog razloga,

u Crnoj Gori stvoreno je veliko nepovjerenje građana u

slobodne i fer izbore. Skupština je u više navrata formi-

rala radne grupe koje bi pokušale da povrate povjeren-

je građana u izborni proces, ali povjerenje građana u

izbore bilježi konstantan pad. Zakonodavni okvir je

mijenjan u više navrata, ali u praksi, rezultati primjene

novousvojenog zakonodavstva biće poznati tek nakon

parlamentarnih izbora, koji bi trebalo da budu održani

u drugoj polovini 2016. godine.

Građanska prava se ne poštuju u potpunosti. Iako

je rad institucije Zaštitnika unaprijeđen, nedostaju

konkretni rezultati poštovanja ljudskih prava i slobo-

da. Preporuke koje institucije i državni organi donose

vezano za ovu oblast ne poštuju se u dovoljnoj mjeri.

Građani su često primorani da zaštitu svojih prava

traže pred sudovima, ali čak i onda kada su odluke

donijete u njihovu korist, ne postoji garancija da će

presude biti sprovedene.

Vladavina prava je na nezadovoljavajućem nivou.

Glavni rezultati u borbi protiv korupcije mjere se

IV PROFIL CRNE GORE

25

100

28

izmjenama zakonodavnog i institucionalnog okvira,

a u praksi nema konkretnih rezultata.

Ovakvo stanje praćeno je od strane relevantnih

međunarodnih faktora, koji konstantno u svojim iz-

vještajima naglašavaju da je u pomenutim oblasti-

ma neophodno ostvariti bolje rezultate i obezbi-

jediti veće poštovanje prava građana. Samim tim,

političko-institucionalni osnov mora se dalje jačati

kroz obezbjeđivanje sprovođenja zakona i povećan-

je nezavisnosti rada institucija, koje treba da budu

nosioci sistema integriteta Crne Gore.

DRUŠTVENO-POLITIČKI OSNOV

U kojoj mjeri odnos između društvenih grupa i društvenih grupa i političkog sistema doprinosi djelotvornosti sistema nacionalnog integriteta?

BODOVI

Kao što je naglašeno u prethodnom poglavlju, podjele

među građanima su posebno naglašene onda kada je

to u interesu vladajućih struktura, najčešće uoči izbora.

Ni jedna nacionalna grupacija ne prelazi polovinu sta-

novništva, a najbrojnije grupe su Crnogorci i Srbi.

U Crnoj Gori je prisutan neobičan dualitet u mnogim

oblastima. Tako postoje dvije pravoslavne crkve, koje

jedna drugu ne priznaju i koje se sporadično verbal-

no sukobljavaju. Takođe, građani islamske vjeroispo-

vijesti su podijeljeni na one koji sebe smatraju Musli-

manima i one koji sebe smatraju Bošnjacima. Kada je

u pitanju albanska manjina, među njima se ističu dvi-

je grupe, Albanci katoličke i islamske vjeroispovijesti.

Sveukupno posmatrano, u Crnoj Gori ne postoji

stabilan partijski sistem koji bi artikulisao interese

društva u cjelini, već je više usmjeren na ostvarenje

pojedinačnih interesa na štetu javnog. Ovakvi sluča-

jevi su brojni, a najveći broj njih otkrile su organizaci-

je civilnog društva i mediji. Posebno značajnu ulogu

imaju nevladine organizacije koje predstavljaju most

između građana i Skupštine, odnosno vlade, kao i

one koje učestvuju u kreiranju državnih politika.

Mediji i nevladin sektor rade pod veliki pritiskom vlada-

jućih struktura. Još uvijek nisu istraženi brojni napadi

na novinare i imovinu medija. Nisu otkriveni nalogo-

davci i izvršioci ovih djela, iako je na tome insistirano,

kako od domaće javnosti, tako i od institucija Evropske

unije. Pored toga, većina NVO i nezavisnih medija ima-

ju velike probleme sa finansiranjem. U Crnoj Gori nije

razvijena filantropija, kako bi se obezbijedilo održivije

finansiranje organizacija civilnog društva.

DRUŠTVENO-EKONOMSKI OSNOV

U kojoj mjeri društveno-ekonomska situacija dopri-nosi djelotvornosti sistema nacionalnog integriteta?

BODOVI

Ekonomska situacija u državi je prilično loša. Korupci-

ja je doprinijela velikoj polarizaciji građana, a zvanični

statistički podaci pokazuju da se jaz između najbo-

gatijih i najsiromašnijih u društvu povećava. U pre-

thodnim godinama ostvaren je rast ekonomije, ali su

se koristi od toga prenijeli na bogate, dok siromašni

već dvije decenije plaćaju cijenu tranzicije i korupcije.

Mnogi posmatrači ukazuju da je mala grupa bi-

znismena, bliskih eliti na vlasti, prigrabila većinu

crnogorske ekonomije zahvaljujući koruptivnim

poslovima. Neki od njih su stekli početnu imov-

inu zahvaljujući švercu cigareta, goriva ili oružja, ili

špekulativnom tgovinom valuta u toku sankcija i rata

u okruženju. Zbog toga su upravo tajkuni najveći

protivnici uvođenja vladavine prava. Oni nastavljaju

da koriste monopole, državnu pomoć i druge povo-

ljnosti, bogateći se na račun državnog budžeta, pa

ulažu napore da dodatno uspore reforme.

Poseban uticaj na lošu ekonomsku situaciju imali

su netransparentni privatizacioni procesi, pri čemu

je rasprodat veliki broj firmi koje su bile u državnom

25

100

25

100

29

vlasnštvu. Tokom prodaje tih preduzeća, javnosti nije

bio omogućen pristup ugovorima, aneksima ugovori-

ma i drugoj propratnoj dokumentaciji. Investitori nisu

poštovali ugovorene obaveze, već su prodavali imov-

inu fabrika, država nije reagovala, kao ni radnici koji

uglavnom nisu bili upoznati sa svojim pravima i obav-

ezama novih vlasnika. Tako je većina privrede završila u

stečaju, a država je postala najveći poslodavac.

Ulaganja u sjeverni dio Crne Gore su već decenijama

mnogo manja nego što je to potrebno, pa se stvara dis-

balans u razvoju regiona. Najveći broj siromašnih živi u

sjevernim opštinama, gdje je standard mnogo niži nego

je to slučaj sa centralnim i južnim regionom. Državni

organi omogućavaju socijalnu pomoć ugroženom sta-

novništvu, ali ta pomoć nije na zadovoljavajućem nivou,

a postoji i problem nedovoljne targetiranosti. Štaviše,

ove isplate se posebno isplaćuju uoči samih izbora, kada

je potrebno dati podsticaj građanima da izađu na izbore

i daju glas vladajućim političkim partijama.

Siromaštvo je posebno izraženo kod starijih i bolesnih

lica, kao i lica sa posebnim potrebama koja rijetko

imaju priliku za zaposlenje. Institucionalna podrđka

za zbrinjavanje tih lica u nekim opštinama uopšte ne

postoji, dok je u drugima na vrlo niskom nivou.

Infrastruktura je i dalje veoma loše razvijena. U cilju

unapređenja infrastrukture, Crna Gora je odlučila da

gradi auto-put Bar-Boljare, kojim bi trebalo poveza-

ti planinski dio sa obalskom zonom Crne Gore. Ko-

liko je ovaj projekat značajan za Crnu Goru najbolje

govori činjenica da se radi o najvećem poduhva-

tu Crne Gore u istoriji, te da će ovaj projekat imati

ogromne posljedice po budžet države. Međutim, taj

posao obiluje kontraverzama i netransparentnošću,

a mnogi smatraju da je riječ o koruptivnom poduh-

vatu koji će državu dovesti do bankrota.

Regulatorni okvir za poslovanje biznisa još uvijek

nije povoljan. Postoje mnoge biznis barijere koje

utiču na razvoj malih i srednjih preduzeća. U prilog

tome govori i činjenica da privatne firme ne prijavl-

jajuju slučajeve korupcije zbog straha od odmazde.

Istovremeno, udruženja poslodavaca navode da je

upravo korupcija jedna od najvećih prepreka poslo-

vanju. Uprkos mnogim programima za podršku

privatnom sektoru, još uvijek su prisutni monopo-

li, a mnoge kompanije nekažnjeno vrše damping i

uništavaju domaću proizodnju.

DRUŠTVENO-KULTURNI OSNOV

U kojoj mjeri preovlađujuće norme i vrijednosti u društvu doprinose djelotvornom sistemu nacio-nalnog integriteta?

BODOVI

Preovlađujuće norme i vrijednosti u društvu ne do-

prinose ostvarenju djelotvornog sistema naciona-

lnog integriteta, veoma je raširena apatija i rijetko

ko se usuđuje da mijenja preovladavajuće norme

ponašanja. Građani najčešće traže rješenja za svoje

probleme u uključivanju u vladajuću partiju, što im

nerijetko obezbjeđuje kako zaposlenje, tako i ostva-

renje drugih prava.

Građani uglavnom ne vjeruju jedni drugima, ima-

jući u vidu da se većina društvenih tema koje se

pokrenu na kraju vezuje za politička dešavanja u

državi. Građani generalno nemaju previše povjeren-

ja u državne institucije ili druge aktere u društvu.

Imajući u vidu teško ekonomsko stanje, kao i činjeni-

cu da se politička situacija u Crnoj Gori nije mijenjala

već decenijama, građani su postali prilično apatični,

bez želje da se društveno angažuju. Ipak, neke akcije

nevladinog sektora su pokazale da postoji potenci-

jal da se artikulišu društveni problem, a da građani

ne žele da plaćaju troškove korupcije.

Kako je korupcije prisutna u svim segmentima

društva, teško je govoriti o etičkim normama i in-

tegritetu građana u cjelini. Samim tim, nivo nacio-

nalnog integriteta je i dalje na niskom nivou, iako je

bilo pomaka u nekim oblastima.

25

100

31

Crna Gora je najmanja država na Balkanu, sa samo

620.000 stanovnika, koja nikada u svojoj istoriji nije

promijenila vlast demokratskim putem. Stoga je

nivo političke odgovornosti izuzetno nizak, a korup-

cija, nepotizam i politizacija su prisutni u svim sfera-

ma života. Mnogi smatraju da su političke i ekon-

omske elite zarobile državu, a da vladajuće strukture

aktivno politizuju brojna društvena pitanja kako bi

skrenule pažnju javnosti sa ključnih problema.

Borba protiv korupcije i organizovanog kriminala su

postavljene kao prioriteti u procesu evropskih inte-

gracija Crne Gore, ali se reforme uglavnom svode na

izmjene zakona i javnih politika, kao i na uspostavl-

janje novih institucija, koje nikako da daju konk-

retne rezultate. Visoki funkcioneri svih grana vlasti su

mnogo puta javno prozivani za korupciju od strane

civilnog sektora i medija, ali su konkretni rezultati

policije, tužilaštva i sudstva u ovim postupcima izos-

tali. Premijer je čak optužen za organizovali kriminal

u postupku koji vodi italijansko pravosuđe, ali je iz-

bjegao krivično gonjenje zahvaljujući imunitetu.2

Zbog toga mnogi ukazuju da postoje veze između

izvršne vlasti i struktura organizovanog kriminala, pa

su skeptični po pitanju političke volje da se sprove-

du stvarne reforme.

Represivne mjere institucija su uglavnom usmjerene

na administrativnu korupciju, dok slučajevi visoke

korupcije ostaju gotovo netaknuti. Nema sankcion-

isanja nezakonitog bogaćenja javnih funkcionera,

iako njihov životni stil uglavnom drastično oduda-

ra od zvanično prijavljenih prihoda i imovine. Takva

situacija produbljuje apatiju kod građana koji sma-

traju da se zakon ne sprovodi jednako prema svima

i da je korupcija opšte prihvaćen model ponašanja.

Oni koji se usuđuju da se bore protiv korupcije,

prvenstveno civilno društvo i nezavisni mediji, su

nerijetko predmet pritisaka i zastrašivanja od strane

državnih institucija, visokih funkcionera i režimskih

medija, a napadi na njih ostaju nerazriješeni. Zbog

toga se građani mnogo češće obraćaju nezavisnim

medijima i organizacijama civilnog društva sa konk-

retnim slučajevima korupcije, nego bilo kojoj na-

dležnoj državnoj instituciji.

Česte izmjene brojnih zakona nerijetko dovode do

pravnih praznina, neusaglašenih ili kontradiktornih

pravnih normi, što stvara veliku pravnu nesigurnost.

U takvoj situaciji korupcija u inspekcijskim službama

predstavlja veliku barijeru razvoju biznisa. Korup-

tivni poslovi i netransparentna rasprodaja državne

imovine nepoznatim vlasnicima su doveli do kolap-

sa većeg dijela ekonomije, a još uvijek je neizvjesno

da li će država biti u stanju da u narednom periodu

servisira ogromne kredite, koji su nastali zbog da-

vanja garancija države prilikom procesa privatizacije.

Politizovanoj državnoj administraciji nedostaju

kapaciteti za sprovođenje brojnih reformi u okviru

procesa evropskih integracija. Zvanični statistički

podaci su vrlo nepouzdani pa je teško napraviti ob-

jektivne procjene uspješnosti sprovođenja reformi.

U svakom slučaju, istraživanja javnog mnjenja poka-

zuju da čak četvrtina građana smatra da je korupcija

najznačajniji problem sa kojim se suočava Crna Gora,

a preko 72% smatra da je korupcija veoma, odnosno

uglavnom rasprostranjena.3 Stoga, nema sumnje da

Crnu Goru očekuje još mnogo posla u oblasti borbe

protiv korupcije i povećanju povjerenja građana u

rad državnih institucija.

V STANJE KORUPCIJE

33

Iako u crnogorskom zakonodavstvu nisu jasno izdvojena

djela, koja se smatraju koruptivnim, prema zvaničnoj kla-

sifikaciji krivičnih djela, djela sa elementima korupcije su:

• pranje novca,

• povreda ravnopravnosti u vršenju privredne

djelatnosti,

• prouzrokovanje stečaja,

• prouzrokovanje lažnog stečaja,

• zloupotreba ovlašćenja u privredi,

• lažni bilans,

• zloupotreba procjene,

• odavanje poslovne tajne,

• odavanje i korišćenje berzanske tajne,

• zloupotreba službenog položaja,

• nesavjestan rad u službi,

• protivzakonito posredovanje,

• primanje mita,

• davanje mita,

• odavanje službene tajne,

• zloupotreba monopolističkog položaja,

• zloupotreba položaja u privrednom poslovanju, i

• prevara u službi.5

Zakonom su, međutim, definisana djela visoke korup-

cije, što godinama unazad nije bilo definisano na pravi

način, zbog čega su državni organi često pokušavali da

kroz statistiku procesuiranja visoke korupcije prikažu

djela koja su izvršili službenici u državnim organima.

Prema Zakonu, djelima visoke korupcije smatraju su:

• ako je javni funkcioner izvršio djelo: zloupotrebu

službenog položaja, prevaru u službi, protivzakoniti

uticaj, navođenje na protivzakoniti uticaj, primanje

mita ili davanje mita;

• ako je pribavljena imovinska korist koja prelazi

iznos od četrdeset hiljada eura izvršenjem djela: zlo-

upotreba položaja i privrednom poslovanju ili zlo-

upotreba ovlašćenja u privredi.6

Za sva ova djela propisane su kazne, u skladu sa

Krivičnim zakonikom Crne Gore. Crna Gora je u pre-

thodnom periodu usvajila brojna zakonska rješenja,

u skladu sa preporukama Evropske unije, kako bi se

stvorile osnove za efikasniju borbu protiv korupcije.

INSTITUCIONALNI OKVIR

Institucionalni okvir za borbu protiv korupcije un-

aprijeđen je u posljednjih par godina. Donošenjem

novih zakonskih akata, osnovano je novo tijelo koje

će imati samo preventivnu ulogu – Agencija za spr-

ječavanje korupcije, od koje javnost ima veoma viso-

ka očekivanja. Sa druge strane, tokom 2015. godine

uspostavljeno je Specijalno državnog tužilaštvo, koje

ima glavnu ulogu u borbi protiv visoke korupcije.

Agencija je preuzela ovlašćenja koja su ranije bila

povjerena Upravi za antikorupcijsku inicijativu i

Komisiji za sprječavanje sukoba interesa, da bi novim

zakonskim rješenjima ova ovlašćenja bila proširena,

posebno u dijelu praćenja finansiranja političkih

subjekata i zaštite zviždača.

U međuvremenu, 2015. godine, sa radom je prestala

Nacionalna komisija za sprovođenje Strategije za bor-

bu protiv korupcije i organizovanog kriminala. Ovo

tijelo osnovano je 2007. godine, sa glavnim ciljem da

prati sprovođenje strategije za borbu protiv korupcije

i organizovanog kriminala. Ovo tijelo je bilo sastavlje-

no od predstavnika Skupštine, Vlade i ministarstava,

sudstva, tužilaštva, policije, drugih organa zaduženih

za sprječavanje korupcije, ali i od predstavnika nevla-

dinog sektora. Nakon isteka Strategije za borbu pro-

tiv korupcije 2010.-2014. godine i pratećeg akcionog

plana, ovo tijelo je prestalo sa radom.

Tokom 2014. godine, osnovan je Savjet za vladavinu

prava, tijelo koje ima zadatak da nadzire sve aktivno-

sti i rješava potencijalne izazove u cilju unapređenja

VI ANTIKORUPCIJSKE AKTIVNOSTI

34

koordinacije obaveza iz poglavlja 23 i 24. Ovim tije-

lom predsjedava potpredsjednik Vlade, Duško Mar-

ković, a od svog osnivanja do kraja 2015. godine,

ovo tijelo održalo je samo četiri sjednice.7

ZAKONSKI OKVIR

Zakonski okvir za borbu protiv korupcije unapri-

jeđen je kroz usvajanje seta antikorupcijskih zako-

na, ali i drugih zvaničnih dokumenata. Krajem 2014.

godine usvojeni su Zakon o sprječavanju korupcije,

Zakon o finansiranju političkih subjekata i izbornih

kampanja, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona

o javnim nabavkama, dok su u posljednjih nekoliko

godina u više navrata mijenjani Krivični zakonik i Za-

konik o krivičnom postupku. Ipak, pored svega toga,

postojeći zakonski okvir treba dalje unapređivati.

Do kraja 2014. godine, Crna Gora je imala nacional-

nu Strategiju za borbu protiv korupcije i organizova-

nog kriminala, sa pratećim akcionim planom. Ovaj

akcioni plan je mijenjan u više navrata, kako bi se

unaprijedio kvalitet samog dokumenta, ali i praćen-

je sprovođenja istog.

U junu 2013. godine, Vlada Crne Gore usvojila je Ak-

cioni plan za poglavlje 23, “Pravosuđe i temeljna pra-

va”. Ovim Planom definisane su obaveze Crne Gore

na putu ka Evropskoj uniji, iako sam dokument treba

dodatno unaprijediti.

Na kraju, Crna Gora je u cilju jačanje rezultata u bor-

bi protiv korupcije ratifikovala brojna međunarodna

dokumenta, uključujući konvencije Savjeta Evrope u

oblasti borbe protiv korupcije, kao i konvencije Ujed-

injenih nacija. Nesumnjivo je da će rezultati Crne Gore

u ovoj oblasti biti pod budnim okom, kako domaće,

tako i međunarodne javnosti, zbog čega treba dalje

stremiti jačanju zakonskog i institucionalnog okvira,

kao i ostvarenju konkretnih rezultata u praksi.

35

IZVORI: (Endnotes)

1 Više informacija dostupno na internet stranici Transparency International-a: www.transparency.org/policy_research/nis/method-

ology (posljednja posjeta 5. maja 2016. godine)

2 Marko Milačić, Italija: Sudski proces za međunarodni šverc cigareta: Mafijaška posla, Monitor, Podgorica, 12. decembar 2014.

godine. Više informacija dostupno na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=article&id=5637:itali-

ja-sudski-proces-za-meunarodni-verc-cigareta-mafijaka-posla&catid=3911:broj-1260&Itemid=5191 (posljednja posjeta 20. Maj 2016.

godine)

3 Centar za monitoring i istraživanje, Korupcija u Crnoj Gori, decembar 2014. godine. http://www.cemi.org.me/images/istrazivan-

ja/Korupcija_u_CG_2014.pdf (posljednja provjera 10.maj 2016. godine)

4 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2015. godinu

5 Krivični zakonik Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 70/03, 13/04, 47/06, 40/08, 25/10, 32/11, 30/13 i 56/13.

6 Zakon o Specijalnom državnom tužilaštvu, Sl. list Crne Gore br. 10/15, član 3.

7 Više informacija dostupno na internet stranici Vlade Crne Gore: http://www.gov.me/naslovna/Savjetodavna_tijela/Savjet_za_vlada-

vinu_prava/ (posljednja posjeta 20. maj 2016. godine)

VII NACIONALNI SISTEM INTEGRITETA

ZAKONODAVNA VLAST

38

KRATAK PREGLED

Od usvajanja Poslovnika o radu Skupštine u 2006. go-

dini, došlo je do značajnog napretka u transparentno-

sti rada Skupštine i proaktivnog objavljivanja većine

podataka o radu ove institucije. Međutim, integritet

članova Skupštine - poslanika nije adekvatno obez-

bijeđen u praksi, niti postoje mehanizmi, osim izbora,

koji bi omogućili građanima da obavežu poslanike i

Skupštinu da snose odgovornost za svoje postupke.

Skupština usvaja godišnji budžet države, a budžet za

2016. godinu značajno je uvećan u odnosu na pre-

thodni period. Ipak, Skupština se i dalje suočava se

sa nedostatkom prostornih kapaciteta.

Skupštini takođe nedostaje politička volja da na efi kasan

način obavlja nadzornu ulogu. Vlada i dalje ne vidi Sk-

upštinu kao instituciju kojoj je odgovorna, jer nije bilo

nikakvih posljedica za Vladu u slučajevima kada je ista

prekršila preporuke i zaključke zakonodavne grane vlas-

ti. Pored toga, Skupštini nedostaje mehanizam koji bi joj

omogućio adekvatan nadzor sprovođenja preporuka i

zaključaka koje usvaja Skupština i njena radna tijela.

Uloga Skupštine u borbi protiv korupcije i dalje je

ograničena. Iako je Skupština u posljednjih nekoliko

godina unaprijedila zakonodavni okvir u ovoj oblas-

ti, sprovođenje antikorupcijskih zakona i dalje pred-

stavlja problem.

Pored toga, iako Skupština odgovara na različite

predstavke podnijete od strane građana, još uvi-

jek nijesu uspostavljene procedure za razmatranje

građanskih predstavki. Poslovnikom je određeno

da Odbor za ljudska prava i slobode i Odbor za an-

tikorupciju razmatraju predstavke, ali je i pored toga

Odbor za ljudska prava i slobode zauzeo stav da ne

razmatra predstavke kako me bi ugrozio nezavisnost

instuticije zaštitnika.

STRUKTURA I ORGANIZACIJE

U skladu sa Ustavom, Vlast je uređena po nače-

lu podjele vlasti na: zakodavnu, izvršnu i sudsku.1

Zakonodavnu vlast vrši Skupština Crne Gore.2 Na-

dležnosti Skupštine defi nisane su Ustavom Crne

Gore.3 Skupština ima 81 poslanika koji se biraju ne-

posredno, na osnovu opšteg i jednakog biračkog

prava i tajnim glasanjem.4 Mandat Skupštine traje

četiri godine, mada taj mandate može prestati pri-

je vremena, ukoliko dođe do raspuštanja Skupštine

ili skraćenja mandata.5 Skraćenje mandata se može

dogoditi na predlog predsjednika Crne Gore, Vlade

Crne Gore ili najmanje 25 poslanika.6 Ukoliko man-

dat Skupštine ističe za vrijeme ratnog ili vanrednog

stanja, mandat se može produžiti najduže 90 dana

po prestanku okolnosti koje su izazvale to stanje.7

Skupština ima predsjednika i jednog ili više pot-

predsjednika, koje bira iz svog sastava na vrijeme od

Zakonodavna vlastZAKONODAVNA VLAST

Ukupna ocjena: 60/100

Indikator Zakon Praksa

Kapacitet

81

Resursi 100 75

Nezavisnost 75 50

Upravljanje

50

Transparentnost 75 75

Odgovornost 50 50

Integritet 50 25

Uloga

50

Nadzor nad izvršnom vlašću

50

Zakonske reforme 50

39

četiri godine.8 Poslovnik o radu, međutim, predviđa

da Skupština ima više potpredsjednika, a da se tačan

broj utvrđuje od strane Skupštine, na predlog preds-

jednika Skupštine, kao i da jedan od potpredsjdnika

bira iz redova opozicije, na predlog opozicije.9

Nadležnosti Skupštine su da: donosi Ustav, donosi za-

kone, druge propise i opšte akte (odluke, zaključke,

rezolucje, deklaracije i preporuke), proglašava ratno i

vanredno stanje, donosi budžet i završni račun budže-

ta, donosi strategiju nacionalne bezbjednosti i strategi-

ju odbrane, donosi plan razvoja i prostorni plan Crne

Gore, odlučuje o upotrebi jedinica Vojske Crne Gore u

međunarodnim snagama, uređuje sistem državne up-

rave, vrši nadzor nad Vojskom i bezbjednosnim služba-

ma, raspisuje državni referendum, bira i razrješava

predsjednika i članove Vlade Crne Gore, bira i razrješa-

va sudija Ustavnog suda, vrhovnog državnog tužioca i

četiri člana Sudskog savjeta iz reda uglednih pravnika,

imenuje i razrješava Zaštitnika ljudskih prava i sloboda,

guvernera Centralne banke Crne Gore i članove Savje-

ta Centralne banke Crne Gore, predsjednika i članove

Senata Državne revizorske institucije i druge nosioce

funkcija određene zakonom, odlučuje o imunitetskim

pravima, daje amnestiju, potvrđuje međunarodne ugo-

vore, raspisuje javne zajmove i odlučuje o zaduživanju

Crne Gore, odlučuje o raspolaganju državnom imovi-

nom iznad vrijednosti određene zakonom i vrši i druge

poslove utvrđene Ustavom Crne Gore ili zakonom.10

PROCJENA

RESURSI (U ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje odredbe koje pružaju zakono-davstvu adekvatne finansijske, ljudske i infrastruk-turne resurse da bi efikasno obavljalo svoje dužnosti?

BODOVI

U skladu sa Ustavom, Skupština ima nadležnost da

usvaja Budžet na nivou države, što će reći da Sk-

upština ima glavnu riječ kada je u pitanju godišn-

ji budžet i drugih državnih institucija. Osim toga,

Zakonom su propisane odredbe koje omogućava-

ju Skupštini da samostalno raspolaže budžetom.

Poslovnikom je propisano da je generalni sekretar

Skupštine naredbodavac za finansijsko i materijalno

poslovanje Skupštine i skupštinske Službe i podnosi

izvještaj o korišćenju sredstava Kolegijumu preds-

jednika Skupštine, Odboru za ekonomiju, finansije i

budžet, na njihov zahtjev.11

Ustav Crne Gore predviđa da Skupština Crne Gore

usvaja državni godišnji budžet i završni račun budže-

ta Crne Gore.12 Vlada Crne Gore predlaže godišnji

budžet za sve državne institucije i organe, izuzev

opština, i završni račun budžeta.

Prema Zakonu, Skupština Crne Gore će, sredstva

utvrđena godišnjim zakonom o budžetu države

za Skupštinu Crne Gore, koristiti po dinamici koju

autonomno utvrdi generalni sekretar Skupštine.13

Vlada, odnosno nadležno ministarstvo, ne može

bez saglasnosti Predsjednika Skupštine obustaviti,

odložiti ili ograničiti izvršenje budžeta koje se odno-

si na Skupštinu Crne Gore.14

RESURSI (U PRAKSI)

U kojoj mjeri zakonodavstvo posjeduje adekvatne resurse za obavljanje svojih dužnosti u praksi?

BODOVI

Skupština Crne Gore nema dovoljno zaposlenih niti

odgovarajući kancelarijski i drugi prostor da bi mog-

la adekvatno da obavlja svoje dužnosti.

Budžet Skupštine Crne Gore drastično je uvećan u

2016. godini u odnosu na prethodni period.Tako,

budžet Skupštine iznosi preko 9,6 miliona eura, odnos-

no gotovo 2,6 miliona više nego 2015. godine. Budžet

Skupštine uvećan je i za program “unapređenje za-

konodavne infrastrukture” i za program “administracija”.

75

100

100

40

U praksi, budžet Skupštine u 2012. godini je bio šest

miliona četiri stotine hiljada eura,15 u 2013. godini

je ovaj iznos uvećan za dodatnih dvije stotine hil-

jada eura16, dok su u 2014. godini sredstva sredstva

opredijeljena iz državnog budžeta za rad Skupštine

uvećana za dodatnih devedeset hiljada eura.17

Više od pola iznosa budžeta je predviđeno za nak-

nade narodnim predstavnicima u Skupštini - poslan-

icima, troškove transporta i smještaja, dok je ostatak

namijenjen za troškove administracije Skupštine, ukl-

jučujući i troškove iznajmljivanja kancelarijskog pros-

tora za radna tijela Skupštine i Službu Skupštine.18

Generalno, fi nansijska sredstva za održavanje posto-

jećih uslova rada Skupštine su dovoljna, ali ova insti-

tucija treba značajno da unaprijedi svoje kapacitete u

procesu evropskih integracija, koji predviđa opsežnu

zakonodavnu i nadzornu agendu, a samim tim zahti-

jeva i više resursa.19 Radne prostorije i prostor Skupš-

tine su generalno daleko od zadovoljavajućeg. Ovo

mora biti riješeno u sljedećih nekoliko godina.20

Skupština vrši zapošljavanje u skladu sa Pravilni-

kom o organizaciji i sistematizaciji Službe Skupštine.

Prema navodima generalnog sekretara, potreba

za zapošljavanjem većeg broja osoblja postoji, ali

vjeruje da je postojeći broj ljudi u mogućnosti da

adekvatno obavlja trenutni posao i nosi se obimom

posla.21 Prema riječima bivšeg generalnog Sekretara,

jačanje uloge Skupštine uopšteno, ali naročito njene

nadzorne uloge, ne može se postići prosto povećan-

jem broja zaposlenih u radnim tijelima. Kako bi se

ovo postiglo, potrebno je jačanje paralelnih službi i

pružanja usluga poslanicima, poput istraživačkog

centra, kao i jačanjem stručnih službi u poslaničkim

klubovima.22 U Službi Skupštine osnovan je Odsjek

za istraživanje, analizu, biblioteku i dokumentaciju

u 2010. sa osnovnim zadatkom da priprema kom-

parativnaistraživanja i druge prikaze za poslanike i

Skupštinu. Odsjek je 2013. godine prerastao u Parla-

mentarni institut u čijem sastavu se nalaze tri organi-

zacione jedinice (Istraživački centar, Edukativni Cen-

tar, Bibliotečko-dokumentalistički centar i arhiv). Sva

istraživanja su objavljena23, ali poslanici imaju pravo

da zatraže od Službe da ne objavljuje radove u peri-

odu od šest mjeseci od trenutka izrade istraživanja.24

Da bi pružila bolje informacije i drugu stručnu i teh-

ničku podršku poslanicima, Skupština organizuje

redovne obuke za svoju administraciju. Skupština

je usvojila Strategiju za ljudske resurse, kao i plan

obuke za zaposlene u administraciji. Prema riječima

bivšeg generalnog sekretara, obuke su usmjerene

na specifi čne aktivnosti, ne pokušavajući da pokri-

ju opšte teme. Kada zaposleni prođu obuku, postoji

određena vrsta testiranja koja motiviše službenike

da stvarno nauče oblast za koju se obučavaju. Sk-

upština je razvila daleko najbolji sistem obuke u

odnosu na druge državne institucije prema mišljen-

ju bivšeg generalnog sekretara.25

Činjenice pokazuju da su se obuke stručne službe

Skupštine ustaljeno smanjivale tokom godina, iako

postoji značajna potreba za izgradnjom ovih kapac-

iteta kako bi osoblje moglo adekvatno da ispun-

java potrebe Skupštine.26 Jedan od razloga leži i u

činjenici da su zaposleni, prevashodno pripravnici

ili zaposleni koji su tek počeli sa radom u Skupšti-

ni, u prethodnim godinama pohađali obuke koje je

organizovala Uprava za kadrove, a koje su opšteg

karaktera i služe za uvođenje novozaposlenih u

posao, kao i njihovo upoznavanje sa sistemom funk-

cionisanja javne uprave. Imajući u vidu da se velika

većina tih obuka ponavlja iz godine u godinu, a da

Budžet Skupštine Crne Gore u periodu od 2012. – 2016. godine

41

Skupština Crne Gore od 2013. godine skoro i nema

pripravnika za koje bi iste bile korisne, a da sa druge

strane nema efekta da zaposleni prolazi iste po više

puta, smanjio se i broj polaznika.

Iako su se kapaciteti Skupštine poboljšali u posljedn-

jih nekoliko godina, potrebni su kontinuirani napori

kako bi se dodatno povećali administrativni i stručni

kapaciteti Skupštine.27

NEZAVISNOST (U ZAKONU)

U kojoj mjeri je zakonodavstvo nezavisno i slobodno od podređenosti eksternim akterima po zakonu?

BODOVI

Prema Ustavu Crne Gore, zakonodavnu vlast vrši Sk-

upština.28

Raspuštanje Skupštine Crne Gore je definisano Us-

tavom Crne Gore. Skupština se može raspustiti iz dva

razloga: ako ne izabere Vladu u roku od 90 dana od

dana kada predsjednik Crne Gore predloži mandatara

ili ako Skupština duže vrijeme ne obavlja nadležnosti

utvrđene Ustavom duži vremenski period. U drugom

slučaju nije specifično propisano na koje nadležnos-

ti se ova odredba odnosi, ali je predviđeno da Vlada

može da raspusti Skupštinu nakon što sasluša mišljenje

predsjednika Skupštine i predsjednika klubova poslan-

ika u Skupštini. Kao što je predviđeno Ustavom, Sk-

upština se raspušta ukazom predsjednika Crne Gore. U

tom slučaju, predsjednik Crne Gore saziva izbore prvog

narednog dana po raspuštanju Skupštine.29

Skupština se ne može raspustiti za vrijeme ratnog

ili vanrednog stanja, ako je pokrenut postupak gla-

sanja o nepovjerenju Vladi, kao ni u prva tri mjeseca

od konstituisanja Skupštine i tri mjeseca prije isteka

mandata Skupštine.30

Skupština Crne Gore radi na redovnim zasijedanji-

ma, koja se održavaju dva puta godišnje, u proljeće i

jesen, i vanrednim zasijedanjima koja se sazivaju na

zahtjev predsjednika Crne Gore, Vlade ili najman-

je trećine ukupnog broja poslanika. Prvo redovno

zasijedanje počinje prvog radnog dana u martu i

traje do kraja jula, a drugo prvog radnog dana u ok-

tobru i traje do kraja decembra.31 Predsjednik Skupš-

tine saziva sjednicu Skupštine, ali zahtjev za sazivan-

je sjednice može podnijeti i jedna trećina poslanika

ili Vlada.32

Kandidata za predsjednika Skupštine može predloži-

ti najmanje 10 poslanika, a poslanik može učestvo-

vati u predlaganju samo jednog poslanika.33 Predlog

kandidata za predsjednika Skupštine podnose sa

predsjedavajućem u pisanoj formi.34 Predsjednik Sk-

upštine bira se tajnim glasanjem.35

U predlog dnevnog reda sjednice mogu se uvrstiti

samo predlozi akata koji su pripremljeni u skladu sa

Ustavom, zakonom i Poslovnikom o radu Skupštine.

Skupština ne može odlučivati o pitanjima za koja

odgovarajući materijal nije unaprijed dostavljan po-

slanicima. Pored toga, Skupština ne može odlučivati

ni o pitanjima o kojima nema mišljenje nadležnog

odbora, osim ako se pitanje ne razmatra po skraćen-

om postupku koji mora biti verifikovan od strane

većine poslanika prilikom usvajanja dnevnog reda.36

Predlog dnevnog reda priprema predsjedavajući Sk-

upštine u skladu sa dogovorom koji je postignut na

Kolegijumu predsjednika. Dnevni red sjednice utvrđuje

se na samoj sjednici. Poslanik, skupštinsko radno tijelo i

Vlada Crne Gore mogu predložiti izmjene predloženog

dnevnog reda. Prijedlozi se dostavljaju predsjedniku

Skupštine u pisanoj formi, najkasnije do početka sjed-

nice. Predsjednik Skupštine daje potrebna obavješten-

ja u vezi sa predloženim dnevnim redom, a zatim se

pristupa pretresu i odlučivanju o pojedinom predlogu

za izmjene I dopune dnevnog reda. Skupština odluču-

je posebno o svakom prijedlogu, prvo o prijedlozima

da se pojedina tačka izostavi iz dnevnog reda, a zatim

o prijedlozima za dopunu dnevnog rada. Na dnevni

red sjednice može se staviti samo prijedlog akta koji

je podnijet najkasnije 24 časa prije početka sjednice.37

75

100

42

Služba Skupštine se zapošljava u skladu sa Za-

konom38, dok se samo generalni sekretar i njegov

zamjenik biraju od strane Skupštine u skladu sa

Poslovnikom. Generalni sekretar pomaže predsjedni-

ku i potpredsjedniku Skupštine u primjeni Poslovni-

ka, stara se o izradi izvornika zakona i drugih akata

Skupštine i odgovoran je za njihovu tačnost, čuvan-

je i evidenciju, rukovodi Službom Skupštine, stara

se o sprovođenju zaključaka Skupštine, priprema

predlog zahtjeva za obezbjeđenje budžetskih sred-

stava za rad Skupštine i skupštinske službe, nared-

bodavac je za finansijsko i materijalno poslovanje

Skupštine i Službe Skupštine i podnosi izvještaj o

korišćenju sredstava Kolegijumu predsjednika Sk-

upštine i Odboru za ekonomiju, finansije i budžet,

na njihov zahtjev, a vrši I druge poslove određene

zakonom, poslovnikom ili koje mu povjeri preds-

jednik Skupštine.39 Generalni sekretar Skupštine ima

zamjenika koji mu pomaže u radu i zamjenjuje ga u

slučaju odsutnosti, a njega imenuje i razrješava Sk-

upština Crne Gore na prijedlog predsjednika Skupš-

tine.40 Generalni sekretar Skupštine donosi pravilnik

o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Službi

Skupštine, kojim se definiše broj službenika i nam-

ještenika, kao i pojedinačan opis poslova.41

Skupština bira predsjednike i članove odbora na os-

novu liste kandidata koja uključuje: broj članova koji

se bira, ime i prezime kandidata za predsjednika i

kandidate za članove koliko ih se bira, za svaki odbor

posebno. Naknadni izbor predsjednika ili pojed-

inog člana odbora vrši se na osnovu pojedinačnih

prijedloga.42 Međutim, Poslovnikom nije propisana

procedura koja predviđa da predsjedavanje odbori-

ma mora biti podijeljeno između političkih stranaka

i koalicija, u zavisnosti od njihovog rezultata na iz-

borima i broja mjesta u Skupštini, što ima negativne

posljedice po opoziciju koja predsjedava manjim

brojem odbora u odnosu na njihovu političku moć.

Ustavom i Poslovnikom propisane su odredbe

koje se odnose na imunitet svakog poslanika. Us-

tav predviđa da poslanik uživa imunitet i da ne

može biti pozvan na krivičnu ili drugu odgovor-

nost ili pritvoren za izraženo mišljenje ili glasanje

u vršenju poslaničke funkcije.43 Pored toga, protiv

poslanika ne može se pokrenuti krivični postupak

ili odrediti pritvor, bez odobrenja Skupštine, osim

ako je zatečen u vršenju krivičnog djela za koje je

propisana kazna u trajanju dužem od pet godina

zatvora.44 Poslovnikom je propisano da predsjednik

Skupštine upućuje zahtjev za odobrenje pokretan-

ja krivičnog postupka ili određivanje pritvora pro-

tiv poslanika Administrativnom odboru (ukidanje

imuniteta). Administrativni odbor je dužan da svoj

izvještaj sa prijedlogom podnese, po pravilu, na pr-

voj narednoj sjednici Skupštine.45

Kada je u pitanju pristup policije zgradi Skupštine,

policiji ne treba posebna dozvola za ulazak u Sk-

upštinu, imajući u vidu da je bezbjednost svake

državne institucije osigurana od strane Uprave

policije. U odnosu na navedeno, Skupština nema

sopstveno obezbjeđenje, a zaposleni u policiji pos-

tupaju u skladu sa zakonom i svojim procedurama.46

NEZAVISNOST (U PRAKSI)

U kojoj je mjeri zakonodavstvo slobodno od po-dređenosti eksternim akterima u praksi?

BODOVI

Skupština Crne Gore je do izvjesne mjere povećala

svoju nezavisnost u posljednjih nekoliko godina.

U praksi nije bilo slučajeva spoljnog miješanja u rad

Skupštine, ali s obzirom na to da je skupštinska veći-

na formirala Vladu Crne Gore, primjetno je da u većini

slučajeva članovi skupštinske većine ne podržavaju

prijedloge koji dolazili iz opozicionih stranaka, poseb-

no u slučajevima kada Vlada ima negativno mišljenje

o prijedlogu. Tokom 2015. godine, od ukupno 156 pri-

jedloga zakona, koliko je predato u skupštinsku proce-

duru, 60 prijedloga je dolazilo od strane poslanika, dok

je ostatak predložila Vlada. Od ovih 60 prijedloga zako-

na svega 17 prijedloga je usvojeno, 18 nije usvojeno,

dok je 25 prijedloga još uvijek u skupštinskoj proceduri.

50

100

43

Ako se uporede usvojeni zakonski prijedlozi, može se

primijetiti da je proporcija usvojenog zakonodavstva

4:1 u korist Vlade Crne Gore, imajući u vidu da je usvo-

jeno čak 67 prijedloga Vlade Crne Gore koji su predate

u procedure tokom 2015. godine.47

Kao što je već navedeno, prijedlozi poslanika su više

slučajeva odbijeni, naročito kada se radi o prijedlozima

koje su podnosili poslanici opozicionih partija.48 Među-

tim, postoje slučajevi kada je Skupština odlučila suprot-

no volji i mišljenju izvršne vlasti. Jedan od ovih slučajeva

se dogodio početkom 2014. kada je Skupština usvojila

Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o budžetu Crne Gore

za 2015. godinu, Zakon oizmirenju obavezaprema

radnicima KAP-a koji su, usled stečaja preduzeća, poš-

li u prevremenu penziju, itd.49 Takođe, u prethodnom

periodu Skupština je usvojila i Zakon o izmjenama i

dopunama Zakona o finansiranju političkih partija, iako

se Vlada oštro protivila ovom prijedlogu.50

Dakle, Skupština se ne može u potpunosti sma-

trati nezavisnom institucijom jer je u velikoj mjeri

opterećena interesima vladajućih političkih partija.

I pored toga, u par slučajeva, manjinske partije iz

vladajuće koalicije su podržale prijedloge opozici-

je, a u nekoliko slučajeva su opozicione partije po-

držale prijedloge vladajućih partija.

TRANSPARENTNOST (U ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje odredbe koje osiguravaju da javnost može dobiti relevantne i pravovremene informacije o aktivnostima i procesima donošen-ja odluka zakonodavstva?

BODOVI

Skupština Crne Gore posjeduje dobar zakonodavni

okvir kada je riječ o transparentnosti njenog rada.

Međutim, jedan od nedostataka je to što Poslovnik o

radu, kao jedan od glavnih akata koji definiše obim

rada Skupštine, ne propisuje obavezu Skupštine da

izradi i objavi izvještaje o svojim aktivnostima.

Svi prijedlozi zakona koji su dostavljeni Skupštini

objavljuju se na internet stranici Skupštine.51 Pored

toga, na internet stranici objavljuju se podaci i in-

formacije o radu Skupštine i njenih radnih tijela.

Prezentacija Skupštine i njenih odbora na internet

stranici uređuje se posebnim aktom Kolegijuma

predsjednika Skupštine.52

Televizija i drugi elektronski mediji imaju pravo na di-

rektno emitovanje sjednica Skupštine i njenih odbo-

ra. Skupština obezbjeđuje uslove da televizija i drugi

elektronski mediji direktno prenose sjednice Skupš-

tine i njenih odbora.53 Skupštinske sjednice i sjednice

skupštinskih odbora prate i akreditovani novinari.54

Novinarima se stavljaju na raspolaganje materijali kji se

razmatraju na sjednici Skupštine i njenih radnih tijela,

osim ako opštim aktom o načinu rukovanja materija-

lom u Skupštini koji se smatra državnom tajnom ili je

povjerljive prirode nije drukčije određeno.55 Skupština

takođe obezbjeđuje novinarima neophodne uslove za

praćenje sjednica Skupštine i skupštinskih odbora.56

Na sjednicama Skupštine vodi se fonografski zapis i

video snimanje. Poslaniku i drugom učesniku u radu

sjednice Skupštine dostavlja se na autorizaciju preku-

cani fonografski zapis njegovog izlaganja, a poslanik,

odnosno drugi učesnik u radu sjednice može, u roku

od sedam dana od dana dostavljanja fonografskog

zapisa, u njemu izvršiti samo izmjene redakcijske

prirode, kojima se ne mijenja smisao i suština izlag-

anja. Prekucani fonografski zapis sa sjednice se prilaže

uz usvojeni zapisnik i čini njegov sastavni dio.57

O radu na sjednici Skupštine vodi se zapisnik, koji

sadrži osnovne podatke o radu na sjednici i da-

tim predlozima i zaključke usvojene na sjednici. U

zapisnik se unose i rezultati glasanja o pojedinim

predlozima, a o njegovoj izradi stara se generalni

sekretar Skupštine. Zapisnik se upućuje poslanicima

najkasnije sa sazivom na narednu sjednicu.58

Zakon omogućava javnosti da prisustvuje sjed-

nicama Skupštine. Prema skupštinskoj proceduri,

sve grupe ili pojedinci mogu da posjete Skupštinu

75

100

44

Crne Gore. Ljudi koji su zainteresovani da posjete

Skupštinu Crne Gore moraju predati zahtjev najrani-

je sedam, a kasnije dva dana prije datuma posjete

Skupštini59, a posjete se najavljuju iz razloga bezb-

jednosti i ograničenosti kapaciteta za posjete. Ove

posjete se objavljuju na sajtu Skupštine iako to nije

predviđeno Poslovnikom o radu. Građani takođe

mogu da se obrate Skupštini Crne Gore. Dva Skupš-

tinska odbora su u obavezi da razmatraju inicijative

podnijete od strane građana - Odbor za borbu pro-

tiv korupcije i Odbor za ljudska prava i slobode.60

Svaki građanin takođe može da podnese zahtjev za

pristup informacijama. Nema odredbi koje obave-

zuju pojedine poslanike da prime građane kako bi

odgovorili na njihove zahtjeve.

TRANSPARENTNOST (U PRAKSI)

U kojoj mjeri javnost može da dođe do relevantnih i pravovremenih informacija o aktivnostima i pro-cesu donošenja odluka zakonodavstva u praksi?

BODOVI

Skupština Crne Gore je jedna od najtransparentnijih

institucija u Crnoj Gori, a prema nekim izvorima je

i najtransparentnija Skupština u čitavom regionu.61

Ipak, pored toga još uvijek nedostaju procedure za

razmatranje građanskih predstavki, dok pojedine

funkcije internet prezentacije Skupštine Crne Gore

treba dalje unapređivati.

Sajt Skupštine Crne Gore62 sadrži veliki broj infor-

macija koje se odnose na rad i aktivnosti Skupštine,

poslanika, finansija Skupštine, javnih nabavki, svih un-

utrašnjih akata usvojenih od strane Skupštine i druge

relevantne informacije. Dio sajta posvećen skupš-

tinskim radnim tijelima sadrži informacije o radu ovih

tijela kao i kratke izvještaje i zapisnike sa sjednica.

Prijedlog dnevnog red svih sjednica svih radnih tijela

se objavljuje prije zasijedanja. Kada je riječ o plena-

rnim sjednicama Skupštine, njih obično prenosi javni

servis, odnosno Radio-televizija Crne Gore. Sjednice

Skupštine se mogu gledati onlajn putem posebnog

kanala koji je kreiran od strane Skupštine i kojem se

može pristupiti preko sajta i YouTube kanala. Sve po-

trebne informacije o plenarnim sjednicama se takođe

mogu naći na sajtu, uključujući informacije o dnev-

nom redu, zapise i zapisnike sa sjednica. Iako na sajtu

postoje informacije o glasanjima na sjednicama rad-

nih tijela, ono što nedostaje su zvanične informacije

o tome kako su poslanici pojedinačno glasali na sjed-

nicama odbora. Ova informacija ne može se naći u

zapisnicima, a ni u izvještajima sa sjednica odbora.63

U dijelu koji je posvećen prijedlozima zakona, bilo

ko može da pristupi svakom predloženom dijelu

zakonodavstva. Ovaj dio sajta se ažurira na dnevnoj

bazi. Kada se pristupi usvojenim zakonima, javnost

može da izvrši uvid u sve zapisnike glasanja, uključu-

jući glasanje o prijedlogu zakona u načelu, glasanje

o amandanima i glasanje o zakonu u cjelini. Oni se

objavljuju zajedno sa usvojenim zakonima, tako da

svako može da pogleda kako je njegov poslanik gla-

sao u odnosu na određena pitanja.

Pored toga, Skupština takođe objavljuje zarade po-

slanika i zaposlenih u Skupštini, dok ispod imena

svakog poslanika postoji link koji vodi ka Komisiji za

sprječavanje sukoba interesa, kako bi građani mogli

da imaju lakši pristup informacijama o evidenciji izv-

ještaja o prihodima i imovini poslanika. Međutim, na

skupštinskoj internet prezentaciji ovi linkovi i dalje

vode ka staroj bazi koja se nalazi na sajtu Komisije,

iako je tu bazu sada vodi Agencija za sprječavanje

korupcije, ka kojoj još uvijek ne postoje linkovi.

U Skupština se takođe razmatra sprovođenje po-

jekta koji bi omogućio pretragu glasanja svakog

poslanika pojedinačno kako je glasao za zakone

koji su u SKupštini. Ovo bi učinilo prezentaciju ovih

informacija efikasnijom jer građani ne bi morali da

prolaze kroz svaki zakon pojedinačno.64

Prema riječima generalnog sekretara, sajt uglavnom

prikazuje sve relevantne informacije koje se redovno

ažuriraju, ali još uvijek ima prostora za unaprjeđenje,

75

100

45

posebno u oblasti lakše pretrage sajta, uključujući i

otvoreni format podataka.65

Javnost takođe može da prisustvuje zakonodavnim

sjednicama u praksi, ukoliko je zahtjev podnijet kako

je opisano u prethodnom poglavlju.

Kada je riječ o predstavkama građana, Skupština je

veoma efikasna jer je na svako pitanje koje se pod-

nese Skupštini odgovoreno.66 Međutim, kada je riječ

o građanskim inicijativama koje su podnesene na-

dležnim odborima, situacija nije toliko dobra. Odbor

za ljudska prava i slobode je u februaru 2013. godine

usvojio zaključak kojim se smatra nadležnim za pre-

gledanje peticija i obraćanja građana i pravnih tijela

Odboru, ali nakon što bi peticiju razmotrila nadležna

institucija ili Ombudsman, i to kada su građani neza-

dovoljni odlukom Ombudsmana jer Odbor ne želi da

naruši njegovu nezavisnost.67 Sa druge strane, Odbor

za borbu protiv korupcije je donekle efikasniji, ali dale-

ko od zadovoljavajućeg nivoa. Ovaj Odbor je u period

od osnivanja u decembru 2012. godine do februara

2016. godine razmotrio 14 od ukupno 33 predstavke,

koliko je Odboru upućeno u pomenutom periodu.68

Pored toga, Skupština još uvije nije usvojila procedure

za razmatranje podnijetih predstavki i inicijativa, iako je

to sugerisano i od strane Evropske komisije.69

ODGOVORNOST (U ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje odredbe koje osiguravaju da zakonodavstvo mora da izvještava i odgovara za svoje postupke?

BODOVI

Odgovornost zakonodavstva još uvijek nije adekvat-

no regulisan, već jedini način sankcionisanja poslan-

ika od strane građana predstavljaju izbori.

U radu skupštinskih radnih tijela učestvuju pred-

stavnici predlagača akata i podnosioci amandmana

pna prijedloge akata koji se razmatraju jer se u su-

protnom razmatranje prijedloga akta odlaže. Kada je

riječ o specifičnim pitanjima, Poslovnikom je prop-

isano da u radu odbora, po pozivu, mogu učest-

vovati predstavnici Vlade, predstavnici naučnih i

stručnih institucija, drugih pravnih lica i nevladinih

organizacija, kao i pojedini stručni i naučni radnici,

bez prava odlučivanja.70

Pored toga, Poslovnik o radu predviđa da radi izvrša-

vanja poslova iz svog djelokruga (razmatranje pred-

loga akta, pripremu predloga akta ili proučavanje

određenih pitanja), a u cilju pribavljanja potrebnih

informacija i stručnih mišljenja, naročito o prijedlozi-

ma rješenja i drugim pitanjima koja su od posebnog

interesa za građane i javnost, odbor može, po potre-

bi ili za određeni period, angažovati naučne i stručne

radnike za pojedine oblasti, predstavnike državnih

organa i nevladinih organizacija, koji nemaju pravo

odlučivanja (konsultativno saslušanje). Odbor usva-

ja odluku o angažovanju naučnih i stručnih konsul-

tanata. Radi izvršavanja poslova iz svog djelokruga

odbor može obrazovati posebne radne grupe u

čiji sastav može angažovati naučne i stručne kon-

sultante. U cilju pripreme poslanika za odlučivanje

o predlozima za izbor nosilaca pojedinih funkcija,

odbor nadležan za oblast za koju se vrši izbor može

pozvati ovlašćenog predlagača, kao i predložene

kandidate na konsultativno saslušanje.71

Inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu saglas-

nosti zakona sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim

međunarodnim ugovorima, odnosno drugog propisa

i opšteg akta sa Ustavom i zakonom može podnijeti

fizičko i pravno lice, kao i organizacija, naselje, grupa

lica i drugi oblici organizovanja koji nemaju svojstvo

pravnog lica, koji ne moraju imati neposredan pravni

interes za podnošenje inicijative.72 Prijedlog za ocjenu

saglasnosti zakona sa Ustavom i potvrđenim i objavl-

jenim međunarodnim ugovorima, odnosno drugih

propisa i opštih akata sa Ustavom i zakonom može da

podnese: 1) sud ako se u postupku koji vodi postavi

pitanje saglasnosti zakona, odnosno drugog propisa ili

opšteg akta, koje u postupku pred sudom treba prim-

ijeniti, sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međun-

50

100

46

arodnim ugovorima, odnosno sa Ustavom i zakonom;

2) drugi državni organ ako se radi o zakonu, odnosno

drugom propisu ili opštem aktu koji taj organ prim-

jenjuje u svom radu; 3) organ lokalne samouprave ako

se radi o zakonu, odnosno drugom propisu ili opštem

aktu kojim se uređuju pitanja koja se odnose na loka-

lnu samoupravu; 4) pet poslanika.73 Ovo je jedini meh-

anizam žalbe protiv odluka/postupaka zakonodavstva

ili njegovih pojedinačnih članova.

ODGOVORNOST (U PRAKSI)

U kojoj mjeri zakonodavstvo i njegovi članovi izv-ještavaju i odgovaraju za svoje postupke u praksi?

BODOVI

Skupština teži da uključi javnost u proces konsultacija

o pojedinim pitanjima preko svojih radnih tijela. Veći-

na odbora često omogućava učešće građana, na os-

novu njihovog zahtijeva. Na ovaj način je preko 200

predstavnika organizacija civilnog društva, javnih insti-

tucija i privatnih kompanija učestvovalo na sjednica-

ma odbora u 2014. godini,74 dok nekoliko nevladinih

organizacija vrši monitoring Skupštine kroz praćenje

plenarnih sjednica i sjednica radnih tijela Skupštine.75

Međutim, građani i eksterni stručnjaci nijesu aktivno

učestvovali u diskusijama na plenarnim sjednicama.

Skupština redovno objavljuje i ažurira informacije o

svojim aktivnostima i aktivnostima poslanika. Pored

toga, Skupština je do ove godine redovno objavl-

jivala polugodišnje i godišnje izvještaje o svojim

aktivnostima, ali je za 2015. godinu objavljen samo

godišnji izvještaj.

U slučajevima kada poslanik ne vrši svoju funkciju

ne postoje jasne sankcije. Na primjer, u Skupštini je

jedan od bivših poslanika76 vršio svoju dužnost četiri

godine, a da pri tome nije učestvovao u diskusijama,

niti je prisustvovao sjednicama radnih tijela. Bez ob-

zira na ovo, ostao je na toj funkciji nekoliko godina i

redovno je primao platu.77

Skupština ima neujednačenu praksu kada je riječ o

ukidanju imuniteta te uglavnom ne daje saglasnost

za krivične sankcije poslanika.78 Kada je riječ o kriv-

ičnim prijavama protiv poslanika, u nekim slučaje-

vima imunitet je jednoglasno ukinut, kao u slučaju

poslanika iz vladajuće partije koji je istovremeno bio

i javni funkcioner na lokalnom nivou u Opštini Bud-

va79, a isti ishod bio je u slučaju opozicionih poslan-

ika koji su organizovali protest.80 Međutim, bilo je i

slučajeva kada je Skupština odbila da ukine imunitet

poslanika, kao u slučaju poslanika iz vladajuće parti-

je koji je bio osumnjičen za krađu šumske građe.81

Zbog činjenice da ne postoji sistem odgovornosti

koji bi osigurao da poslanici u potpunosti obavljaju

svoje dužnosti, izuzev izbora, građani ne podnose

bilo kakve formalne žalbe na njihov rad.

MEHANIZMI INTEGRITETA (U ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje mehanizmi koji osiguravaju integritet članova zakonodavstva?

BODOVI

Skupština Crne Gore je usvojila Etički kodeks poslani-

ka 9. decembra 2014. Pored poslanika, ovaj Kodeks se

odnosi i na javne funkcionere koji su zaposleni u Skupš-

tini.82 Kodeks sadrži odredbe o opštim etičkim principi-

ma, objektivnosti, odgovornosti, uzajamno poštovanju

i uvažavanju, poštovanju ugleda Skupštine, ponašanju

poslanika, sukobu interesa poslanika, zabrani korupcije

i odnosima sa javnošću. Drugi dio Kodeksa posvećen je

nadzoru nad primjenom i praćenjem poštovanja Kodek-

sa, podnošenju prijave i pokretanju postupka za kršenje

Kodeksa, postupku za povredu Kodeksa, odlučivanju i

izricanju mjera za kršenje Kodeksa. Kao što je propisano

Kodeksom, nadzor nad primjenom i praćenjem pošto-

vanja Kodeksa je u nadležosti Odbora za ljudska prava

i slobode.83 Prijavu zbog povrede Kodeksa može pod-

nijeti predsjedavajući Skupštine, poslanik, Kolegijum

predsjednika Skupštine, predsjednik kluba poslanika

ili poslanik kojeg on ovlasti.84 Ovo automatski ostavlja

50

100

50

100

47

službenike Skupštine i građane bez mogućnosti da pod-

nesu prijavu protiv poslanika ukoliko su svjedoci kršenja

odredbi Kodeksa, što je veliki nedostatak Kodeksa.

Pored toga, neke odredbe ovog Kodeksa su veoma

uopštene i kao takve nijesu korisne. Na primjer, odred-

ba o sukobu interesa predviđa da je poslanik obavezan

da se pridržava propisa koji se odnose na sprječavanje

sukoba javnog i privatnog interesa85, što je već propisa-

no Zakonom. Članom koji se odnosi na zabranu korup-

tivnog ponašanja propisano je da je poslanik u vršenju

funkcije dužan da se pridržava propisa koji se odnose

na zabranu korupcije i izbjegava svako ponašanje koje

bi se prema važećem domaćem ili međunarodnom

zakonodavstvu moglo okarakterisati kao koruptivna

radnja ili odstupanje od pravila Kodeksa.86 Naravno,

ova odredba je takođe više deklarativnog karaktera,

s obzirom na to da je svaki građanin, a ne samo pos-

lanici, dužan da se pridržava propisa koji se odnosi na

zabranu koruptivnog ponašanja.

Pored ovoga, Kodeks predviđa da se čak i anonim-

na žalba smatra nepravilnom i nepotpunom i da se

neće razmatrati ukoliko nije podnijeta po pravili-

ma.87 Ovo govori u prilog tome da se odredbe Ko-

deksa neće sprovoditi na odgovarajući način.

Kao i svi javni funkcioneri88, poslanik je dužan da, u

roku od 30 dana od dana stupanja na funkciju, pod-

nese Agenciji izvještaj o svojoj imovini i prihodima,

kao i o imovini i prihodima bračnog i vanbračnog

supružnika i djece ukoliko žive u zajedničkom

domaćinstvu, prema stanju na dan izbora, imeno-

vanja, odnosno postavljenja. U skladu sa zakonom,

javni funkcioner je dužan da u Izvještaju navede

tačne i potpune podatke. U toku vršenja javne funk-

cije javni funkcioner podnosi izvještaj:

• jednom godišnje, do kraja marta tekuće godine za

prethodnu godinu;

• u slučaju promjena iz Izvještaja koje se odnose

na uvećanje imovine preko 5.000 eura, u roku od 30

dana od dana nastanka promjene;

• na zahtjev Agencije u slučaju pokretanja postup-

ka iz člana 31 st. 1 i 2 ovog zakona, u roku od 30

dana od dana prijema zahtjeva, odnosno pokretanja

postupka po službenoj dužnosti.

U slučaju da mu prestane javna funkcija, javni funk-

cioner je dužan da o tome obavijesti Agenciju i podnese

izvještaj, u roku od 30 dana od dana prestanka funkcije.

Javni funkcioner kome je prestala funkcija dužan je da

jednom godišnje u naredne dvije godine po prestanku

funkcije podnese izvještaj Agenciji, sa stanjem na dan

podnošenja Izvještaja. On je takođe dužan da prilikom

prelaska na drugu javnu funkciju, kao i u slučaju izbora,

imenovanja, odnosno postavljenja na još jednu javnu

funkciju u skladu sa Zakonom, u roku od 30 dana od

nastanka promjene o tome obavijesti Agenciju. Obav-

eza podnošenja Izvještaja i postupak provjere podata-

ka iz izvještaja odnosi se i na državnog službenika koji

ima propisanu obavezu podnošenja izvještaja u skladu

sa posebnim zakonom.89 Zakonom nijesu propisani

jasni mehanizmi i procedure provjere podataka iz izv-

jetaja i utvrđivanje njihove tačnosti.

Zakon stipuliše da javni funkcioneri, pa tako i poslanici,

mogu da se bave naučnom, nastavnom, kulturnom,

umjetničkom i sportskom djelatnošću, ali i da stiču

prihode od autorskih, patentnih i sličnih prava, intelek-

tualne i industrijske svojine, ako zakonom nije drukčije

propisano. Takođe, članstvo javnog funkcionera koji je

imenovan ili biran u stalna ili povremena radna tijela

koje obrazuje organ vlasti ne smatra se vršenjem dvi-

je ili više javnih funkcija, osim onih koji donose odluke

ili učestvuju u donošenju odluka. U slučaju članstva u

više radnih tijela, javni funkcioner može u istom mjese-

cu ostvariti prihode u samo jednom radnom tijelu.90

Javni funkcioner ne može biti predsjednik, ovlašće-

ni zastupnik ili član organa upravljanja ili nadzornog

organa, niti izvršni direktor ili član menadžmenta u

privrednom društvu. Lice koje bude izabrano, imeno-

vano ili postavljeno na javnu funkciju, dužno je da, u

roku od 30 dana od dana izbora, imenovanja, odnosno

postavljenja, podnese ostavku na dužnost ili funkciju

predsjednika, ovlašćenog zastupnika ili člana organa

upravljanja ili nadzornog organa, niti izvršnog direkto-

ra ili člana menadžmenta u privrednom društvu.91

48

Zakonom su dalje propisana određena ograničenja za

javne funkcionere. Naime, javni funkcioner ne može

biti predsjednik ili član organa upravljanja i nadzornog

organa, izvršni direktor, član menadžmenta javnog

preduzeća, javne ustanove ili drugog pravnog lica. Ta-

kođe, poslanik ne može biti predsjednik ili član orga-

na upravljanja i nadzornog organa javnog preduzeća,

javne ustanove ili drugog pravnog lica u jednom jav-

nom preduzeću, javnoj ustanovi ili drugom pravnom

licu u kojima je država, odnosno opština vlasnik. Za-

konom je propisano i da javni funkcioner koji obavlja

poslove u državnoj upravi i organima lokalne uprave

ne može obavljati funkciju poslanika i odbornika. U

skladu sa Zakonom, javni funkcioner može biti preds-

jednik ili član organa upravljanja i nadzornog organa

naučnih, nastavnih, kulturnih, umjetničkih, humani-

tarnih, sportskih udruženja ako posebnim propisom

nije drukčije određeno. Po osnovu članstva u organima

upravljanja ili nadzornim organima, javni funkcioner ne

može ostvariti prihod ili drugu naknadu.92

Javni funkcioner ne može da zaključi ugovor o pružan-

ju usluga javnom preduzeću ili sa organom vlasti ili

privrednim društvom koje je u ugovornom odnosu,

odnosno vrši poslove za organ vlasti u kojem javni

funkcioner vrši funkciju, osim ako je vrijednost tih

ugovora manja od 1.000 eura na godišnjem nivou.

Pored toga, javni funkcioner ne može zaključiti ugovor

sa privatnom kompanijom ili drugim pravnim tijelom

u kojem javni funkcioner ili osobe povezane sa njim/

njom imaju privatni interes. Svi ugovori zaključeni su-

protno odredbama Zakona smatraju se ništavim.93

U skladu sa Zakonom, u periodu od dvije godine po

prestanku javne funkcije javnom funkcioneru su ta-

kođe propisane zabrane uspostavljanja poslovnog

odnosa sa određenim strankama.94

Javni funkcioner, u vezi sa vršenjem javne funkci-

je, ne smije primiti novac, hartije od vrijednosti ili

dragocjeni metal, bez obzira na njihovu vrijednost.

Pored toga, javni funkcioner, u vezi sa vršenjem

javne funkcije, ne smije primati ni poklone, osim

protokolarnih95 i prigodnih poklona96. Ista zabrana

odnosi se i na bračnog i vanbračnog supružnika I

djecu javnog funkcionera, ukoliko žive u zajednič-

kom domaćinstvu.97

U slučajevima kada je javnom funkcioneru ponuđen

poklon koji ne smije da primi, dužan je da ponudu

odbije, odnosno da saopšti poklonodavcu da pok-

lon ne može da primi. Međutim, ukoliko javni funk-

cioner nije mogao da odbije poklon, niti da poklon

vrati poklonodavcu, dužan je da organu vlasti u ko-

jem vrši javnu funkciju preda poklon, koji od dana

predaje postaje državna imovina, odnosno imovina

opštine.98 Ukoliko funkcioner prihvati poklon su-

protno odredbama zakona, Agencija će protiv njega

sprovesti postupak u skladu sa zakonom.99

Kada je u pitanju odnos poslanika sa lobistima, pre-

ma Zakonu o lobiranju, poslanik nije u obavezi da

otkrije informacije o kontaktu sa lobistima.100 Među-

tim, lobista, odnosno pravno lice koje obavlja djelat-

nost lobiranja dužni su da podatke o naručiocu lobi-

ranja, oblasti i predmetu lobiranja dostave Agenciji

za sprječavanje korupcije u roku od osam dana od

dana zaključenja ugovora o lobiranju.101

MEHANIZMI INTEGRITETA (U PRAKSI)

U kojoj mjeri je integritet zakonodavaca osiguran u praksi?

BODOVI

Iako je usvojen još u decembru 2014. godine, Etički

kodeks poslanika još uvijek se u praksi ne sprovodi

adekvatno.

Između ostalog, odmah po usvajanju Etičkog kodeksa

pojedini poslanici su se fizički i verbalno sukobili, ali za

takvo ponašanje nijesu trpjeli bilo kakve sankcije.102

Kada je u pitanju poštovanje odredaba koje se tiču

sukoba interesa, poslanici su uglavnom dostavljali na

vrijeme izvještaje o prihodima i imovini. U 2014. godi-

25

100

49

ni, Komisija za sprječavanje sukoba interesa, koja je u

tom trenutku bila nadležna za pitanja sukoba intere-

sa, konstatovala je da su zakon prekršila tri poslanika

jer nijesu na vrijeme podnijeli izvještaje o prihodima i

imovini.103 U decembru iste godine, Komisija je saop-

štila da je čak kod 14 poslanika provjerom tačnosti tih

izvještaja utvrđeno da nijesu podnijeli tačne izvješta-

je, odnosno da su krili pokretnu imovinu, odnosno

vozila, zatim nekretnine, stanove i kuće, akcije u pre-

duzećima i prihode koje ostvaruju mimo funkcije.104

Kada je u pitanju 2015. godina, Komisija je konsta-

tovala da je šest poslanika predalo netačne izvješta-

je.105 Međutim, u svim ovim slučajevima izostale su

adekvatne sankcije za povredu Zakona.

Svi izvještaji o prihodima i imovini poslanika objavl-

juju se na internet prezentaciji Agencije za sprječa-

vanje korupcije.106 Pored toga, Skupština takođe ob-

javljuje direktne linkove ka izvještajima o prihodima

i imovini svakog poslanika na sajtu Skupštine.107

Samo mali broj poslanika primio je poklone u pre-

thodnom periodu. U 2014. godini, jedino je preds-

jednik Skupštine podnio izvještaj da je primio 18

poklona108, dok je u 2013. godini prijavio da je prim-

io osam poklona.109 Pored njega, samo predsjednik

Odbora za ljudska prava i slobode je podnio izvještaj

da je u 2013. godini primio tri poklona.110

Bilo je slučajeva postavljanja bivših poslanika na

poziciju koja je u direktnom sukobu sa njegovim/

njenim radom u Skupštini. U 2009. godini bivši po-

slanik i predsjednik Odbora za ustavna pitanja i za-

konodavstvo111, koji je ovu funkciju vršio godinama, je

odmah poslije isteka skupštinskog mandata izabran

za sudiju Ustavnog suda. Kao predsjednik Odbora on

je bio odgovoran za procjenu prijedloga zakona i pi-

tanja njihove ustavnosti i saglasnosti sa crnogorskim

pravnim sistemom, a bez tog pozitivnog mišljenja

prijedlog zakona ne bi bio usvojen u Skupštini.112 Na

ovaj način, ovaj poslanik je godinama odlučivao kao

sudija Ustavnog suda da li su zakonski propisi koji su

izglasani i koje je on pozitivno ocijenio u saglasnosti

sa Ustavom, što je primjer direktnog sukoba interesa.

Drugi slučaj iz 2010. godine odnosi se na bivšeg

poslanika i člana Odbora za ekonomiju, finansije i

budžet, koji je postavljen na funkciju člana Savje-

ta Centralne banke Crne Gore.113 Naime, kao član

Odbora, on je bio odgovoran za nadzor poslovanja

Centralne banke.114 U toku svog mandata on je pod-

nio ostavku i momentalno je imenovan na funkciju

člana Savjeta Centralne banke, institucije koju je do

određene mjere nadzirao, što je takođe očigledan

primjer sukoba interesa. Međutim, ovi slučajevi nika-

da nijesu istraženi od strane nadležnih organa.

Kada je u pitanju oblast lobiranja, niko od poslanika

nije podnio izvještaj da je imao kontakata sa lobisti-

ma. Iz tog razloga nema javno dostupnih podataka

u vezi sa kontaktima poslanika sa ovim pojedincima

ili pravnim tijelima.

NADZOR NAD IZVRŠNOM VLAŠĆU

U kojoj mjeri zakonodavstvo obezbjeđuje efikasan nadzor izvršne vlasti?

BODOVI

Nadzorna uloga Skupštine još uvijek ne daje konk-

retne rezultate. Evropska komisija je konstatovala

da je u martu 2014. godine Skupština usvojila Ak-

cioni plan za jačanje zakonodavne i nadzorne uloge

za 2014. godinu, ali da sprovođenje zaključaka

usvojenih od strane skupštinskih odbora je i dalje

ograničeno i potrebno ga je ojačati.115 U izvještaju

o napretku Crne Gore za 2015. godinu, Evropska

komisija je takođe konstatovala da kapaciteti Skupš-

tine za praćenje zaključaka I preporuka koji su usvo-

jeni na saslušanjima ostaju ograničeni.116

Iako je ova uloga donekle ojačana tokom prethod-

nih par godina usvajanjem Zakona o parlamentar-

nom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane, još

uvijek postoji nedostatak političke volje da se stvori

snažnije okruženje u oblasti nadzora i odgovornosti

i za postupanja predstavnika izvršne vlast.

50

100

50

Poslanici mogu otvoriti parlamentarnu istragu radi

sagledavanja stanja u određenoj oblasti i razmatran-

ja pitanja od javnog značaja, prikupljanja informacija

i činjenica o pojedinim pojavama i događajima veza-

nim za utvrđivanje i vođenje politike i rada nadležnih

organa u tim oblastima, a koje bi mogle biti osnova

za odlučivanje Skupštine o političkoj odgovornosti

nosilaca javnih funkcija ili preduzimanje drugih pos-

tupaka iz svoje nadležnosti. Radi izvršavanja ovih

poslova, Skupština može, iz reda poslanika, obra-

zovati anketni odbor.117 Predlog za otvaranje parla-

mentarne istrage i obrazovanje anketnog odbora

može podnijeti najmanje 27 poslanika u Skupštini, a

on se podnosi u pisanoj formi, mora biti obrazložen

i sadržati: naziv odbora, temu, svrhu i cilj parlamen-

tarne istrage, zadatak i sastav anketnog odbora i rok

za izvršenje zadatka.118 Anketni odbor ima pravo da,

u cilju sprovođenja parlamentarne istrage, traži od

državnih organa i pojedinih organizacija podatke,

isprave i obavještenja, kao i da uzima izjave od po-

jedinca, ako to ocijeni potrebnim. Državni organi i

druge organizacije, kao i pojedinci dužni su da daju

istinite isprave, podatke, obavještenja i izjave koje

od njih traži anketni odbor.119 Poslije završene parla-

mentarne istrage, anketni odbor podnosi Skupštini

izvještaj koji može sadržati i predlog odgovarajućih

mjera ili akata iz nadležnosti Skupštine. Anketni

odbor prestaje sa radom danom odlučivanja u Sk-

upštini o njegovom izvještaju, odnosno istekom

roka za koji je obrazovan.120

Skupština je do sada osnovala tri anketna odbora,

za prikupljanje informacija i činjenica o događajima

koji se odnose na rad državnih organa, povodom

objavljivanja audio snimaka i transkripta sa sjed-

nica organa i tijela Demokratske partije socijalista

- afera „Snimak“121,radi istrage pitanja o postojanju

korupcije u privatizacionom procesu kompanije

Telekom, nakon što su optužbe koje vode u ovom

smjeru navedene od strane američkih vlasti122, kao i

za prikupljanje informacija I činjenica o postupanju

nadležnih državnih organa u zaštiti imovine i javnog

interesa prilikom prodaje imovine Duvanskog kom-

binata Podgorica AD u stečaju.123 Bez obzira na ovo,

rad ovih tijela je ostao bez konkretnih rezultata, a

samo su tehnički izvještaji sa statističkim podacima

bili usvojeni. Ovo je više puta kritikovano od strane

Evropske komisije kroz izvještaje o napretku.

Skupština Crne Gore može organizovati kontrolna

i konsultativna saslušanja. Radi pribavljanja infor-

macija i stručnih mišljenja o pojedinim pitanjima

iz svog djelokruga, kao i o pojedinim pitanjima ut-

vrđivanja i sprovođenja politike i zakona ili drugih

aktivnosti Vlade, organa državne uprave i drugih

organa i organizacija koji, na osnovu zakona, Skupš-

tini podnose izvještaj o radu i stanju u pojedinim

oblastima, koja izazivaju nejasnoće, dileme ili prin-

cipijelna sporenja, u cilju razjašnjenja tih pitanja, na-

dležni odbor može pozvati na sjednicu odgovornog

predstavnika ovih organa i organizacija na kontrolo

saslušanje. Odluku o kontrolnom saslušanju dono-

si odbor većinom glasova ukupnog broja članova,

dok jednom u toku redovnog zasijedanja Skupštine,

odbor donosi odluku o kontrolnom saslušanju, na

zahtjev jedne trećine članova odbora, sa jednom te-

mom dnevnog reda. Pozvani ovlašćeni predstavnici

državnih organa dužni su da se odazovu pozivu za

kontrolno saslušanje.124

Radi izvršavanja poslova iz svog djelokruga, a u cilju

pribavljanja potrebnih informacija i stručnih mišljen-

ja, naročito o predlozima rješenja i drugim pitanji-

ma koja su od posebnog interesa za građane i jav-

nost, odbor može, po potrebi ili za određeni period,

angažovati naučne i stručne radnike za pojedine

oblasti. Odluku o angažovanju konsultanata dono-

si odbor. U cilju pripreme poslanika za odlučivanje

o predlozima za izbor nosilaca pojedinih funkcija,

odbor nadležan za oblast za koju se vrši izbor može

pozvati ovlašćenog predlagaĉa, kao i predložene

kandidate na konsultativno saslušanje.125

U praksi, iako je Skupština sada bolja u organizovan-

ju kontrolnih i konsultativnih saslušanja, nedostaju

opipljivi rezultati. Dakle, čak i onda kada Skupština

usvoji određene zaključke ili preporuke, monitoring

sprovođenja tih zaključaka nije efikasan.126

51

Najvidljiviji nedostatak političke volje Skupštine se

odnosi na usvajanje zaključaka u vezi sa privatizaci-

jom najveće fabrike u Crnoj Gori – Kombinata alu-

minijuma u Podgorici. U toku samo jedne godine

Skupština je tri puta usvojila zaključke koji obavezu-

ju Vladu da raskine ugovor o privatizaciji ali je Vlada

ignorisala ove zaključke i nije se, zauzvrat, suočila ni

sa kakvim političkim ili drugim posljedicama.127

Skupština takođe može glasati o povjerenju ili

nepovjerenju Vlade. Vlada može postaviti pitanje

svog povjerenja u Skupštinu,128 ali i Skupština može

pokrenuti glasanje o nepovjerenju Vladi. Prijed-

log da se glasa o nepovjerenju Vladi može podni-

jeti najmanje 27 poslanika. Ukoliko je Vlada dobila

povjerenje, potpisnici prijedloga ne mogu podnijeti

novi prijedlog za glasanje o nepovjerenju Vladi pri-

je isteka roka od 90 dana.129 Prijedlog da se glasa o

nepovjerenju Vladi Crne Gore podnijet je u 2012.

godini, ali nije bio usvojen.130

Kao što je definisano Ustavom, Skupština takođe može

pokrenuti interpelaciju za pretresanje određenih pitanja

o radu Vlade, a može je podnijeti najmanje 27 poslan-

ika. Interpelacija se podnosi u pisanom obliku i mora

biti obrazložena, a Vlada dostavlja odgovor u roku od

30 dana od dana kad je primila interpelaciju.131 U posl-

jednjih pet godina bila su tri slučaja interpelacije: pretres

rada Vlade u oblasti ekonomije,a u vezi sa odlukom o

novom zaduživanju u iznosu od 150 miliona eura kod

CreditSuisse banke,132 za pretresanje pitanja u vođenju

unutrašnje politike Vlade Crne Gore u oblasti lokalne

samouprave133 i pretresanje rada Ministarstva prosvjete i

nauke i resornog ministra Škuletića.134 Nijedna od inter-

pelacija nije usvojena od strane Skupštine.

Poslanici takođe koriste poslovničke odredbe koje

se odnose na poslanička pitanja i premijerski sat,

putem kojih kontrolišu rad Vlade. Premijer i članovi

Vlade su dužni da daju odgovore na pitanja koja

upute poslanici.135 Međutim, ovaj mehanizam nije

veoma efikasan s obzirom na to da su dobijene in-

formacije veoma površne i da uglavnom ne odgov-

araju stvarnom stanju stvari u određenim oblastima.

Skupština razmatra državni budžet i daje konačnu

riječ o prijedlogu budžeta, kao i završnom računu

budžeta. Međutim, Skupština nije uključena u faze

pripreme budžeta. U prvoj fazi, sve potrošačke jed-

inice podnose svoje zahtjeve za dodjelu budžetskih

sredstava od države za sljedeću godinu. Nakon što

Ministarstvo finansija primi zahtjeve potrošačkih jed-

inica, ono priprema nacrt budžeta, a ukoliko postoje

neslaganja između Ministarstva finansija i potrošačkih

jedinica, Ministarstvo priprema za Vladu prijedlog

konačnog rješenja.136 Nakon što Vlada usvoji prijedlog

budžeta, isti se šalje u skupštinsku procedure, gdje ga

skupštinska radna tijela razmatraju, u okviru svojih na-

dležnosti u oblastima za koje su odgovorna. U praksi,

međutim, Evropska komisija smatra da kapacitet SK-

upštine za nadgledanje budžeta mora biti ojačana i

da mu je potrebno vise vremena za razmatranje in-

formacija vezanih za budžet.137

Skupština takođe potvrđuje međunarodne ugovo-

re, raspisuje javne zajmove i odlučuje o zaduživan-

ju Crne Gore. Pored toga, Skupština odlučuje o

raspolaganju državnom imovinom iznad vrijednosti

određene zakonom.138

Kao što je navedeno Ustavom, Skupština takođe igra

ključnu ulogu u imenovanju i razrješavanju predsjed-

nika i članova Vlade. Dakle, Skupština imenuje i razr-

ješava premijera i članove Vlade, predsjednika Ustav-

nog suda, Vrhovnog državnog tužioca, četiri člana

Sudskog savjeta iz reda uglednih pravnika, zaštitnika

ljudskih prava i sloboda, guvernera Centralne banke

Crne Gore i članove Savjeta Centralne banke Crne

Gore, predsjednika i članove Senata Državne revi-

zorske institucije i predsjednika, sekretara i članove

Državne izborne komisije, kao i druge nosioce funk-

cija koje su određene zakonom.139 Dakle, Skupština

bira članove savjeta nekoliko regulatornih agencija.

Direktori ovih institucija podnose godišnje izvješta-

je Skupštini, a isti se većinski usvajaju u Skupštini.

Međutim, ni jedan direktor institucije nikada nije

bio razriješen dužnosti ili na bilo koji način smatran

odgovornim ukoliko izvještaji institucija nijesu usvo-

jeni od strane Skupštine.

52

PRAVNE REFORME

U kojoj mjeri zakonodavstvo daje prednost borbi protiv korupcije i upravljanju kao problemu u zemlji?

BODOVI

Skupština daje prioritet borbi protiv korupcije i vladavini

prava jer su to jedni od ključnih prioriteta evropskog in-

tegracionog procesa.140 Prema Rezoluciji o borbi protiv

korupcije i organizovanog kriminala, koju je Skupština

usvojila 2007. godine, Skupština je izrazila svoju sprem-

nost da se svim svojima kapacitetima angažuje na

izgradnji nacionalnog antikorupcijskog zakonodavstva

i na uspostavljanju što tješnje međunarodne i regio-

nalne saradnje u oblasti suzbijanja korupcije i orga-

nizovanog kriminala, obavezala se da prihvati međun-

arodnu regulativu u borbi protiv korupcije i svih oblika

organizovanog kriminala, ratifikovanjem relevantnih

antikorupcijskih konvencija, na osnovu obaveza koje

proističu iz iz članstva Crne Gore u međunarodnim or-

ganizacijama i instutucijama i pozvala Vladu Crne Gore

da nastavi sa harmonizacijom nacionalnog zakono-

davstva sa Konvencijom Ujedinjenih nacija protiv ko-

rupcije i da intenzivira predlaganje zakona relevantnih

za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala u

vezi.141 Međutim, ova Rezolucija nije inovirana već godi-

nama, iako je ta aktivnost bila predviđena kao sastavni

dio antikorupcijskih politika.142

U decembru 2012. godine, Skupština je osnovala novo

radno tijelo koje se bavi borbom protiv korupcije i or-

ganizovanog kriminala – Odbor za antikorupciju. Ovo

tijelo, međutim, nije dostiglo svoj potencijal i nije se

aktivno uključilo u pripremu ključnog zakonodavstva

u oblasti borbe protiv korupcije.143 Odborom predsje-

dava član iz reda opozicije, ali je većina njegovih čla-

nova iz vladajuće koalicije. Ovo stvara otvara prostor

za blokiranje rada Odbora, u slučaju kada vladajuće

partije ne žele da se pozabave određenim pitanjima.144

Ovom tijelu nedostaju ključne nadležnosti: nije

odgovorno za razmatranje zakona u polju borbe

protiv korupcije ili za davanje mišljenja u vezi sa

imenovanjem šefova institucija vezanih za borbu

protiv korupcije. Od svog osnivanja, Odbor je ko-

ristio samo neke od nadzornih mehanizama, ali sa

ograničenim uticajem, dok veliki broj inicijativa nije

razmotren.145 Procedure za razmatranje predstav-

ki još uvijek nijesu uspostavljene, iako su još ranije

TAIEX stručnjaci su pripremili nacrt procedure ali

nijesu još uvijek podnijeli završnu verziju.146

Pravni okvir kojim se reguliše rad Odbora za antiko-

rupciju mora biti unaprijeđen proširenjem njegovih

nadležnosti i promjenom njegovog sastava, a neo-

phodno je i da Odbor donese sopstveni poslovnik o

radu, naročito u dijelu razmatranja građanskih inici-

jativa I postupanja po istim.

Pored ovoga, Skupština ima veoma ograničenu ulogu

u izradi i usvajanju strategija i akcionih planova u oblas-

ti borbe protiv korupcije. Do sada, Skupština nije igrala

značajnu ulogu u usvajanju Strategije za borbu protiv

korupcije i organizovanog kriminala, niti je usvajala

akcione planove za sprovođenje ove Strategije. Osim

toga, Skupština je bila isključena iz procesa usvajanja

akcionih planova za poglavlja 23 i 24. Prema Zakonu

o sprječavanju korupcije, uloga skupštinskog odbora

nije unaprijeđena u dijelu usvajanja ovih akata.

U dijelu unapređenja antikorupcijskog zakono-

davstva, krajem 2014. godine Skupština je usvojila


kampanja, kao ključni zakon kojim se definiše oblast

finansiranja političkih subjekata. Skupština je usvo-

jila već pomenuti Zakon o sprječavanju korupcije,

uspostavljajući Agenciju za sprječavanje korupcije,

koja pokriva nekoliko oblasti, uključujući sprječa-

vanje korupcije, sukob interesa, lobiranje, planove

integriteta i zaštitu zviždača. Ovo tijelo počinje sa

radom 1. januara 2016. godine.

Skupština je u više navrata usvajala izmjene Zakona

o sprječavanju sukoba interesa, pokazujući time da

nema političke volje da se stvori dobar zakon koji

bi vodio ka konkretnim rezultatima na duže staze.147

50

100

53

U oblasti javnih nabavki, Skupština je usvojila izmjene

i dopune postojećeg Zakona o javnim nabavkama,

što bi trebalo da u određenoj mjeri unaprijedi trans-

parentnost i pravičnost postupaka u ovoj oblasti.

Skupština je usvojila nekoliko izmjena Krivičnog za-

konika i Zakonika o krivičnom postupku, opravdane

potrebom da se efikasnije vodi borba protiv korupci-

je i organizovanog kriminala. Međutim, sudske prakse

su pokazale da su neke od ovih izmjena u korist op-

tuženih za korupciju i organizovani kriminal.148

Mnogi zakoni u oblasti borbe protiv korupcije koji su

nedavno usvojeni od strane Skupštine sadrže veliki

broj nedostataka i mana. Zakon o političkim subjek-

tima i izbornim kampanjama i dalje ne sadrži odred-

be koje bi ograničile privremeno zapošljavanje u

predizbornom i izbornom periodu, kao ni odredbe o

pitanju povećanja socijalnih i drugih naknada u toku

izbornog kampanjskog perioda. Jedan od glavnih

problema u Zakonu o sprječavanju korupcije je taj što

se predaja netačnih izvještaja o imovini i prihodima

javnih funkcionera ne smatra krivičnim djelom falsi-

fikovanja zvaničnih dokumenata, već se i dalje sma-

tra samo prekršajem.149 Takođe, prema sadašnjem

zakonu, Agencija nema pravo pristupa bankarskim

podacima javnih funkcionera, a ukoliko želi da pristu-

pi bankarskim podacima mora da zatraži odobrenje

od javnog funkcionera, što je samo po sebi paradoks.

Crna Gora je ratifikovala brojne konvencije Savjeta Ev-

rope u oblasti borbe protiv korupcije kao i konvencije

Ujedinjenih nacija, uključujući Evropsku konvenciju o

međunarodnoj pravnoj pomoći u krivičnim stvarima

sa dva protokola, Evropsku konvenciju o ekstradici-

ji sa dodatnim protokolima, Evropsku konvenciju

o transferu osuđenih lica, Evropsku konvenciju o

preuzimanju postupaka u krivičnim stvarima, Evrop-

sku konvenciju o sprječavanju i suzbijanju terorizma,

Evropsku konvenciju o pranju, traženju i konfiskaciji

prihoda stečenih kriminalom, Evropsku konvenci-

ju o sajber kriminalu, Konvenciju Ujedinjenih nacija

o opojnim drogama, Konvenciju Ujedinjenih nacija

protiv transnacionalnog organizovanog kriminala,

Konvenciju Ujedinjenih nacija protiv korupcije,150

Zakon o potvrđivanju Dodatnog protokola uz Krivič-

no-pravnu konvenciju o korupciji, itd.151

Međutim, i pored svega ovoga, sadašnji zakonodavni

okvir u ovoj oblasti ima nedostataka, ali je napravljen

iskorak u poređenju sa vremenom kada je Crna Gora

otvorila pregovore sa Evropskom unijom. Glavni prob-

lem, međutim, i dalje ostaje sprovođenje ovog zakono-

davstva, kao i sprovođenje međunarodnih konvencija i

drugih ratifikovanih pravnih instrumenata.152

PREPORUKE

1. Donijeti Zakon o Skupštini Crne Gore kojim će se:

1.1. uspostaviti mehanizmi saradnje sa institucija-ma, drugim organima, građanima i organizacijama civilnog društva;

1.2. propisati mogućnost korišćenja dodatnih kon-trolnih mehanizama nad radom izvršne vlasti za koje nije potrebna saglasnost predstavnika vlada-juće većine;

1.3. uspostaviti mehanizmi za praćenje sprovođen-ja zaključaka i preporuka koje usvajaju Skupština i radna tijela Skupštine;

1.4. propisati sankcije za institucije, državne organe, pojedince i druga pravna lica, koja ne poštuju zak-ljučke i preporuke koje usvajaju Skupština i radna tijela Skupštine;

1.5. urediti način dostavljanja informacija Skupštini Crne Gore od strane državnih organa i drugih insti-tucija i propisati sankcije za nedostavljanje istih;

2. Donijeti procedure za razmatranje građanskih inici-

jativa i predstavki od strane Skupštine Crne Gore;

3. Unaprijediti efikasnost i efektivnost Odbora za an-

tikorupciju kroz:

54

3.1. izmjenu sastava Odbora i obezbjeđivanje da pos-lanici iz redova opozicije imaju većinu članova u ovom radnom tijelu, kao dodatan mehanizam nadzora;

3.2. davanje nadležnosti Odboru da kao matično radno tijelo razmatra antikorupcijske zakone, us-vaja i prati sprovođenje antikorupcijskih strategija i akcionih planova; razmatra izvještaje organa i ne-zavisnih tijela koja se bave borbom protiv korupcije i usvaja preporuke njihovo unapređenje i da daje mišl-jenja na prijedloge za izbore i imenovanja lica na čelo svih institucija koje se bave borbom protiv korupcije;

3.3. organizovanje većeg broja sjednica na kojima se razmatraju anti-korupcijska pitanja a koje rezultira-ju donošenjem konkretnih zaključaka i preporuka;

4. Unaprijediti Etički kodeks poslanika i njegovu

primjenu kroz:

4.1. uvođenje mogućnosti da građani, pravna lica i službenici Skupštine mogu da podnesu pritužbu protiv poslanika za kršenje Kodeksa;

4.2. propisivanje jasnih odredbi o konfliktu interesa prilikom odlučivanja i obavljanja kontrolne funkcije poslanika Crne Gore;

4.3. adekvatno procesuiranje pritužbi i sankcioni-sanje poslanika koji krše Kodeks.

55

IZVORI: (Endnotes)

1 Ustav Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 01/07 i 38/13, član 11, stav 1.

2 Ibid, član 11, stav 2.

3 ibid, član 82.

4 Ibid, član 83.

5 Ibid, član 84, st. 1 i 2.



8 Ibid, član 89.

9 Poslovnik o radu Skupštine Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 51/06, 66/06, 88/09, 80/10, 39/11, 25/12, 49/13 i 49/13, član 18.

10 Ustav Crne Gore, član 81.

11 Poslovnik o radu Skupštine Crne Gore, član 28, stav 1, alineja 5.

12 Ustav Crne Gore, član 82, stav 1, tačka 5.

13 Zakon o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, Sl. list Crne Gore br. 20/14 i 56/14, član 40, stav 3.


15 Tačna brojka: 6.451.151,67 eura. Zakon o budžetu Crne Gore za 2012, Sl. list Crne Gore br. 66/11 i 29/12.

16 Tačna brojka: 6.569.825,88 eura. Zakon o budžetu Crne Gore za 2013, Sl. list Crne Gore br. 66/12.

17 Tačna brojka: 6.625.229,50 eura. Zakon o budžetu Crne Gore za 2014, Sl. list Crne Gore br. 61/13.

18 Tačna brojka: 7.060.889,50 eura. Zakon o budžetu Crne Gore za 2015, Sl. list Crne Gore br. 59/14 i 47/15.

19 Intervju sa Damirom Davidovićem, bivšim generalnim sekretarom Skupštine Crne Gore, 2. decembar 2014.

20 Intervju sa Sinišom Stankovićem, generalnim sekretarom Skupštine Crne Gore, 25. decembra 2014.

21 Ibid.


23 Više informacija o analizi pripremljenoj od strane Odeljenja za istraživanje, analizu, biblioteke i dokumentaciju je dostupno na

sajtu Skupštine Crne Gore: http://www.skupstina.me/index.php/me/skupstina/sluzba-skupstine/biblioteka-i-istrazivanje (posljednja

posjeta 22. aprila 2016. godine)


25 Ibid.

26 Informacije dostavljene MANS-u od strane Skupštine Crne Gore, 25. decembar 2014.

27 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014, Evropska komisija, Brisel, oktobar 2014, strana 7. Više informacija dos-

tupno na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2014/20141008-montenegro-progress-report_en.pdf (posljednja

posjeta 22. aprila 2016. godine).


29 Ibid, član 92, stav 1, 2, 3 i 5.


31 Ibid, član 90.

32 Poslovnik o radu Skupštine Crne Gore, član 84.

33 Ibid, član 9.



56

36 Ibid, član 86.

37 Ibid, član 92.

38 Zakon o državnim službenicima i namještenicima, Sl. list Crne Gore br. 39/11, 50/11, 66/12, 34/14 i 53/14.

39 Poslovnik o radu Skupštine Crne Gore, clan 28.

40 Ibid, clan 29.

41 Ibid, član 220.

42 Ibid, član 35.

43 Ustav Crne Gore, član 86, stav 1 i 2.




47 Sajt Skupštine Crne Gore, sekcija posvećena usvojenim zakonima i drugom zakonodavstvu: http://www.skupstina.me/index.

php/en/sjednice/zakoni-i-drugi-akti (posljednja posjeta 20. aprila 2016. godine).

48 Ibid.

49 Ibid.

50 Samir Kajošević, Opozicija i SDP podržali Zakon o finansiranju političkih partija, Vijesti, Podgorica, 17. februar 2014. Više infor-

macija na: http://www.vijesti.me/vijesti/opozicija-i-sdp-podrzali-zakon-o-finansiranju-politickih-partija-179728 (posljednja posjeta

20. april 2016. godine).

51 Poslovnik o radu Skupštine Crne Gore, član 135, stav 1.

52 Ibid, član 212.

53 Ibid, član 214.

54 Ibid, član 215.



57 Ibid, član 125.

58 Ibid, član 124.

59 Pravilnik o unutrašnjem redu Skupštine Crne Gore.

60 Poslovnik o radu Skupštine Crne Gore, članovi 44 i 48a.

61 CDT, Skupština Crne Gore najtransparentnija u regionu, CDT Portal, Podgorica, 13. novembar 2014. Više informacija na: http://

www.cdtmn.org/index.php/2013-11-06-11-39-20/parlament-poslanici-transparentnost/694-skupstina-najtransparentnija-u-regionu

(posljednja posjeta 22. aprila 2016. godine).

62 Više informacija dostupno na: www.skupstina.me.


64 Ibid.

65 Intervju sa Sinišom Stankovićem, generalnim sekretarom Skupštine Crne Gore, 25. decembar 2014.


67 Odbor za ljudska prava i slobode, Zapis sa četvrte sjednice Odbora za ljudska prava i slobode Skupštine Crne Gore, Odbor za

ljudska prava i slobode, Podgorica, 6. februar 2013. Više informacija dostupno na:http://www.skupstina.me/~skupcg/skupstina//cms/

site_data/IZVJESTAJI%202013/konacni%20ZAPISNIK%20sa%204_sjednice,%20%20%20%20%20%206_%20FEBRUAR%202013_%20

GODINE.pdf (posljednja posjeta 22. aprila 2016. godine).

68 MANS, Četvrti izvještaj o radu Odbora za antikorupciju Skupštine Crne Gore, MANS, Podgorica, april 2016.

69 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2015, Evropska komisija, Brisel, novembar 2015. godine, strana 7. Više in-

formacija dostupno na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2015/20151110_report_montenegro.pdf (poslednja

provjera 22. april 2016. godine).

57


71 Ibid, član 73.

72 Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 11/15, član 56.

73 Ibid, clan 54.

74 Skupština Crne Gore, Izvještaj o radu Skupštine za 2014. godinu, Skupština Crne Gore, Podgorica, 2015. godine. Više informaci-

ja na: http://www.skupstina.me/images/dokumenti/izvjestaji-o-radu/izvjestaj_o_radu_skupstine_crne_gore_za_2014.godinu.pdf

(posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

75 Tako na primjer, predstavnici MANS-a redovno prate rad Skupštine na plenarnim sjednicama i sjednicama radnih tijela. Građans-

ka Alijansa prati rad Odbora za ljudska prava i sloboda, a Institut Alternativa prati sjednice Odbora za bezbjednost i odbranu.

76 Dragan Đurović, bivši poslanik vladajuće stranke DPS-a i sadašnji direktor Agencije za civilno vazduhopolovstvo.

77 MANS, Četvrti izvještaj o radu Skupštine, MANS, Podgorica, oktobar 2008; MANS, Peti izvještaj o radu Skupštine, MANS, Podgori-

ca, januar 2009; MANS, Šesti izvještaj o radu Skupštine, MANS, Podgorica, maj 2009; MANS, Sedmi izvještaj o radu Skupštine, MANS,

Podgorica, februar 2010; MANS, Osmi izvještaj o radu Skupštine, MANS, Podgorica, februar 2011; MANS, Deseti izvještaj o radu Skupš-

tine, MANS, Podgorica, oktobar 2011; MANS, Jedanaesti izvještaj o radu Skupštine, MANS, Podgorica, februar 2012.

78 Portal Analitika, Vučiniću ostaje imunitet, opozicija i SDP protiv ukidanja, Portal Analitika, Podgorica, 29. oktobar 2014. Više in-

formacija na: http://portalanalitika.me/clanak167539/vucinicu-ostaje-poslanicki-imunitet-protiv-ukidanja-opozicija-i-sdp (posljednja

posjeta 22. april 2016. godine); Igor Pejović, Odbor nije za skidanje imuniteta poslanici DPS-a, Vijesti, Podgorica, 9. februar 2012. Više

informacija na: http://www.vijesti.me/vijesti/odbor-nije-za-skidanje-imuniteta-poslanici-dps-a-59869 (posljednja posjeta 22. april

2016. godine); Igor Pejović, Odbijen zahtjev za skidanje imuniteta Nebojši Medojeviću, Vijesti, Podgorica, 27. april 2011. Više informaci-

ja dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/odbijen-zahtjev-za-skidanje-imuniteta-nebojsi-medojevicu-17384 (posljednja posjeta


79 Ilija Đurović, Ukinut imunitet Pinjatiću, Vijesti, Podgorica, 27. decembar 2010. Više informacija na: http://www.vijesti.me/vijesti/

ukinut-imunitet-pinjaticu-516 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

80 Darvin Murić, Mandiću, Radunoviću i Kneževiću skinut imunitet, Vijesti, Podgorica, 29. decembar 2015. godine. Više informaci-

ja dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/mandicu-radunovicu-i-knezevicu-skinut-imunitet-867873 (posljednja posjeta 22. april

2016. godine).

81 Dragana Babović, Koja je razlika između Pinjatića i Husnije Šabovića, Vijesti, Podgorica, 7. april 2011. Više informacija na: http://

www.vijesti.me/vijesti/koja-je-razlika-izmedju-pinjatica-i-husnije-sabovica-14378 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine)

82 Etički kodeks poslanika, Sl. list Crne Gore br. 52/14, član 24.


84 Ibid, član16, stav 2.

85 Ibid, član 10.

86 Ibid, član 11.

87 Ibid, član 16, stav 6, 7 i 8.

88 Javni funkcioner je izabrano, imenovano ili postavljeno lice u državnom organu, organu državne uprave, pravosudnom organu,

organu lokalne samouprave, organu lokalne uprave, nezavisnom tijelu, regulatornom tijelu, javnoj ustanovi, javnom preduzeću ili dru-

gom privrednom društvu, odnosno pravnom licu koje vrši javna ovlašćenja, odnosno djelatnosti od javnog interesa ili je u državnom

vlasništvu, kao i lice na čiji izbor, imenovanje ili postavljenje organ vlasti daje saglasnost, bez obzira na stalnost funkcije i naknadu.

Zakon o sprječavanju korupcije, Sl. list Crne Gore br. 53/14, član 3, stav 1.

89 Zakon o sprječavanju korupcije, član 23.

90 Ibid, član 9, st. 1, 2 i 4.

91 Ibid, clan 11.

92 Ibid, član 12.

93 Ibid, član 14.

58

94 Ibid, član 15. Ovo podrazumijeva da javni funkcioner ne može da: 1) pred organom vlasti u kojem je vršio javnu funkciju nastupa

kao predstavnik ili punomoćnik pravnog lica, preduzetnika ili međunarodne ili druge organizacije koji sa tim organom vlasti imaju ili

uspostavljaju ugovorni, odnosno poslovni odnos; 2) zasnuje radni odnos, odnosno uspostavi poslovnu saradnju sa pravnim licem,

preduzetnikom ili međunarodnom ili drugom organizacijom koji, na osnovu odluka organa vlasti u kojem je javni funkcioner obavljao

funkciju, ostvaruju korist; 3) zastupa pravno ili fizičko lice pred organom vlasti u kojem je vršio javnu funkciju u predmetu u kojem je

kao javni funkcioner učestvovao u donošenju odluke; 4) obavlja poslove upravljanja ili revizije u pravnom licu u kojem su, najmanje

jednu godinu prije prestanka javne funkcije, njegove dužnosti bile povezane sa supervizorskim ili kontrolnim poslovima; 5) stupi u

ugovorni odnos ili drugi oblik poslovne saradnje sa organom vlasti u kojem je vršio javnu funkciju; 6) upotrijebi, radi sticanja koristi za

sebe ili drugog ili radi nanošenja štete drugom, znanja i obavještenja do kojih je došao u vršenju javne funkcije, osim ako su ta znanja

i obavještenja dostupna javnosti.

95 Protokolarnim poklonom smatra se poklon predstavnika druge države ili međunarodne organizacije koji se daje prilikom pos-

jete, gostovanja ili u drugim prilikama, kao i drugi poklon dat u sličnim prilikama.

96 Prigodnim poklonom smatra se poklon u vrijednosti do 50 eura. Ako javni funkcioner u toku jedne godine primi više prigodnih

poklona od istog poklonodavca, ukupna vrijednost tih poklona ne smije preći iznos od 50 eura, a ako u tom vremenu primi prigodne

poklone od više poklonodavaca, vrijednost tih poklona ne smije preći iznos od 100 eura.


98 Ibid, član 17.

99 Ibid, član 20.

100 Zakon o lobiranju, Sl. list Crne Gore br. 52/14.

101 Ibid, član 29.

102 Darvin Murić, I dalje bez kazne za tuče i uvrede u Skupštini, Vijesti, Podgorica, 28. decembar 2014. Više informacija na: http://

www.vijesti.me/vijesti/i-dalje-bez-kazne-za-tuce-i-uvrede-u-skupstini-812187 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

103 Više informacija dostupno na sajtu Komisije za sprječavanja sukoba interesa: http://www.konfliktinteresa.me/aktuelnosti/aktuel-

nosti.htm (posljednja provjeta 22. april 2016. godine).

104 Dnevni list Dan, Imovinu sakrilo 616 funkcionera, Dnevni list Dan, Podgorica, 29. decembra 2014. godine. Više informacija na:

http://crna.gora.me/vijesti/drustvo/imovinu-sakrilo-616-funkcionera/ (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

105 A. T., Sakrili akcije, auta i prihode, Dnevni list Dan, Podgorica, 20. januara 2016. godine. Više informacija na: http://www.dan.

co.me/?nivo=3&rubrika=Drustvo&clanak=529151&datum=2016-01-20&naslov=Sakrili%20akcije,%20auta%20i%20prihode (posljed-

nja posjeta 22. april 2016. godine).

106 Više informacija dostupno na sajtu Agencije za sprječavanje korupcije: http://www.antikorupcija.me/me/registri/imovinski-kar-

toni/ (posljednja provjera 22. april 2016. godine).

107 Više informacija dostupno na sajtu Skupštine Crne Gore: http://www.skupstina.me/index.php/me/skupstina/poslanice-i-pos-

lanici/lista-poslanika-i-poslanica (sajt posjećen posljednja provjera 25. april 2016. godine).

108 Više informacija dostupno na sajtu Komisije za sprječavanje sukoba interesa: http://konfliktinteresa.me/funkcioneri/Ranko%20

Krivok%202013.htm (posljednja provjera 22. apil 2016. godine).

109 Više informacija dostupno na sajtu Komisije za sprječavanje sukoba interesa: http://www.konfliktinteresa.me/new/index.php?op-

tion=com_content&view=article&id=336:ranko-krivokapic-predsjednik-skupstine-crne-gore&catid=89&Itemid=167&lang=me

(posljednja provjera 22. apila 2016. godine).

110 Više informacija dostupno na sajtu Komisije za sprječavanje sukoba interesa: http://konfliktinteresa.me/funkcioneri/Poklon%20

Halil%20Duk%202013.htm (posljednja provjera 22. april 2016. godine).

111 Miodrag Iličković, sadašnji sudija Ustavnog suda i bivši poslanik vladajuće Socijaldemokratske partije.

112 PCNEN, Iličković predložen za sudiju Ustavnog suda, PCNEN, Podgorica, 4. novembar 2009. Više informacija na: http://www.

pcnen.com/portal/2009/11/04/ilickovic-predlozen-za-sudiju-ustavnog-suda/ (posljednja provjera 25. april 2016. godine).

113 Srđa Božović, sadašnji član Savjeta Centralne banke i bivši poslanik opozicione Socijalističke Narodne Partije.

59

114 Socijalistička Narodna Partija, Izabrani članovi Savjeta Centralne banke, Socijalistička Narodna Partija, Podgorica, 11. april 2010. go-

dine. Više informacija dostupno na: http://www.snp.co.me/print_aktiviti.asp?kat=5&id=5071 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

115 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014, strana 6.



118 Ibid, član 79.

119 Ibid, član 81.

120 Ibid, član 82.

121 Afera “Snimak” je objašnjena u poglavlju koje se odnosi na finansiranje političkih partija.

122 Anketni odbor za prikupljanje informacija i činjenica o korupciji u toku privatizacionog procesa Telekoma, Tehnički izvještaj o

radu Odbora, Skupština Crne Gore, Podgorica, 1. oktobar 2012. Više informacija dostupno na: http://www.skupstina.me/~skupcg/

skupstina//cms/site_data/DOC24/950/950_0.PDF (posljednja provjera 25. april 2016. godine).

123 Rad ovog anketnog odbora još uvijek traje.


125 Ibid, član 73.


127 Radio Slobodna Evropa, Skupština traži raskid ugovora sa Deripaskom, Radio Slobodna Evropa, Podgorica, 1. maj 2013. godine.

Više informacija dostupno na: http://www.slobodnaevropa.org/content/skupstina-trazi-raskid-ugovora-sa-deripaskom/24973708.

html (posljednja provjera 25. april 2016. godine).

128 Ustav Crne Gore, usvojen od strane Skupštine Crne Gore 19. oktobra 2007, član 106.

129 Ibid, član 107.

130 Prijedlog za glasanje nepovjerenja u Vladu, dostupan na: http://www.skupstina.me/~skupcg/skupstina/index.php?strana=za-

koni&id=2589 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).


132 Interpelacija za pretresanje rada Vlade u oblasti ekonomije, a u vezi sa odlukom o novom zaduživanju u iznosu od 150 miliona

eura kod CreditSuisse banke, dostupna na: http://www.skupstina.me/~skupcg/skupstina//cms/site_data/DOC24/877/877_0.PDF


133 Interpelacija za pretresanje pitanja u vođenju unutrašnje politike Vlade Crne Gore u oblasti lokalne samouprave, dostupna na:

http://www.skupstina.me/~skupcg/skupstina//cms/site_data/AKTI%202010-1/interpelacija%20lokalna%20samouprava.pdf (posl-

jednja provjera 22. april 2016. godine).

134 Interpelacija za pretresanje rada Ministarstva prosvjete i nauke i resornog ministra, gospodina Škuletića, dostupna na: http://

www.skupstina.me/~skupcg/skupstina//cms/site_data/novo/NOVO2/Interpelacija.pdf (posljednja provjera 22. april 2016. godine).

135 Poslovnik o radu Skupštine Crne Gore, čl. 187-193.

136 Zakon o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, Sl. list Crne Gore br. 20/14 i 56/14, čl. 29 i 31.

137 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2015. godinu, strana 11.

138 Ustav Crne Gore, član 82, stav 1, tačke 17, 18 i 19.

139 Ibid, član 82, stav 1, tačke 12 i 14.

140 CDM, MINA, Krivokapić: Samo u Crnoj Gori osobe optužene za korupciju su na političkim funkcijama, CDM, Podgorica, 9. decem-

bar 2014. Više na: http://www.cdm.me/politika/krivokapic-samo-u-crnoj-gori-osobe-optuzene-za-korupciju-su-na-politickim-funkci-

jama (sajt posjećen posljednji put 25. april 2016. godine).

141 Rezolucija o borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala, usvojena od strane Skupštine Crne Gore 27. decembra 2007.

142 Izvještaj podnijet Nacionalnoj komisiji za monitoring sprovođenja Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog krim-

inala od strane Skupštine Crne Gore u julu 2014. http://www.antikorupcija.me/index.php?option=com_phocadownload&view=-

category&download=272:izvjestaji-institucija-za-period-januar-jun-2014-godine&id=23:izvjetaji-institucija-za-period-2010-2014&-

60

Itemid=282 (posljednja provjera 25. april 2016. godine).

143 Evropska komisija, izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godinu, str. 39.

144 MANS, David ili Golijat–Institucionalni okvir Odbora za borbu protiv korupcije, MANS,Podgorica,decembar 2014.

145 MANS, Četvrti izvještaj o radu Odbora za antikorupciju Skupštine Crne Gore, MANS, Podgorica, april 2016.

146 Intervju sa Sinišom Stankovićem, generalnim sekretarom Skupštine Crne Gore, 25. Decembar 2014.

147 Intervju sa Vukom Marašom, Direktorom programa monitoringa MANS-a i članom Vladine radne grupe odgovorne za razvijanje

Zakona o sprječavanju korupcije, 2. decembar 2014.

148 Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Iza statistike (3) – Sprječavanje ili negovanje organizovanog kriminala, MANS, Podgorica, de-

cembar 2014.

MANS, Borba protiv korupcije radi EU integracija IV, MANS, Podgorica, 2012.

MANS, Borba protiv korupcije radi EU integracija III, MANS, Podgorica, 2009.

149 Zakon o sprječavanju korupcije, usvojen od strane Skupštine Crne Gore 9. decembra 2014.

150 Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu, Izvještaj o implementaciji Rezolucije za borbu protiv korupcije i organizovanog

kriminala, Skupština Crne Gore, Podgorica, 19. jul 2011. Više informacija dostupno na: http://www.skupstina.me/~skupcg/skupstina//

cms/site_data/DOC24/640/640.PDF (posljednja provjera 22. april 2016. godine).

151 Više informacija dostupno na sajtu Skupštine Crne Gore: http://www.skupstina.me/index.php/me/sjednice/zakoni-i-drugi-akti

(posljednja provjeta 22. april 2016. godine).

IZVRŠNAVLAST

64

KRATAK PREGLED

Izvršna vlast Crne Gore je najveća od svih grana vlasti,

a Ustavom je odgovorna za sprovođenje unutrašnje

i spoljne politike. Dakle, centralna Vlada zajedno sa

svim podređenim institucijama troši skoro 90% ukup-

nog tekućeg godišnjeg budžeta.

Vlada ima velike kapacitete u dijelu ljudskih resursa,

pošto zapošljava daleko više službenika nego što je

to prosjek u zemaljama članicama EU, u odnosu na

procenat cjelokupnog radno-sposobnog stanovništ-

va. Po sopstvenom priznanju, izvršna vlast ima sve

neophodne tehničke i druge kapacitete za efi kasno

obavljanje svojih dužnosti.

Nadležnosti i kontrola rada Vlade su defi nisani Ustavom,

zakonima i podzakonskim aktima, a postojeći pravni ok-

vir Vladi obezbjeđuje značajnu nezavisnost u radu.

Vlada se smatra jednom od najmanje transparentnih

grana vlasti. Sjednice Vlade su zatvorene za javnost.

Zapisnici sa sjednica nijesu dostupni javnosti, dok su za-

koni i drugi materijali koji se na sjednicama Vlade razma-

traju dostupni javnosti na osnovu diskrecionih odluka

Vlade. Pored toga, po mišljenju nadležnih organa, neki

djelovi Vlade su prepoznati kao institucije koje najviše

krše Zakon o slobodnom pristupu informacijama.

Praksa je pokazala da Vlada nije voljna da se povinuje

zaključcima i zahtjevima Skupštine koje proizilaze iz

korišćenja njenih kontrolnih mehanizama, posebno

u vezi sa dostavljanjem informacija. Članovi Vlade se

ne pozivaju na odgovornost od strane Skupštine ili

tužilaštva, uprkos činjenici da su mnogi od njih bili

umiješani u korupcijske skandale.

Članovi Vlade su jedini državni funkcioneri koji

nemaju svoj etički kodeks. Istinitost njihovih izv-

ještaja o prihodima i imovini je veoma upitna, a Vla-

da ili njeni članovi su u nekoliko javnosti poznatih

slučajeva donosili zvanične odluke koje direktno fa-

vorizuju njihove privatne interese.

Vlada predlaže zakone kojima se defi niše borba pro-

tiv korupcije, ali je učešće javnosti u njihovoj izradi

ograničeno. Neke predložene izmjene zapravo su

favorizovale lica optužena za korupciju i bile su u su-

protnosti sa standardima EU. Mnogi akteri vjeruju da

politička elita koja je upravljala zemljom preko dvije

decenije ne posjeduje političku volju za borbu pro-

tiv korupcije.

STRUKTURA

Izvršnu vlast (centralnu Vladu) čine premijer, četiri

zamjenika premijera, 16 ministarstava na čijem čelu

su ministri i jedan ministar bez portfelja. Ministarst-

va imaju 22 podređene institucije (uprave, direkcije i

slično), dok je dodatnih 16 institucija pod direktnim

nadzorom Vlade i stoga se smatraju nezavisnim od

ministarstava.

Izvršna vlast

IZVRŠNA VLAST

Ukupni bodovi: 43/100


Kapacitet

75

Resursi / 75

Nezavisnost 75 75

Upravljanje

29


Odgovornost 50 25

Integritet 25 25

Uloga

25

Upravljanje javnim sektorom

(po zakonu i u praksi)25

Pravni sistem 25

65

Pored toga, niz javnih ustanova čini sastavni dio

ministarstava (npr. škole u okviru Ministarstva prosv-

jete i sporta, zdravstvene ustanove u okviru Minis-

tarstva zdravlja, centri za socijalni rad u okviru Minis-

tarstva rada i socijalnog staranja itd.).

PROCJENA

RESURSI (PRAKSA)

U kojoj mjeri izvršna vlast posjeduje odgovarajuće resurse za efikasno izvršavanje svojih dužnosti?

BODOVI

Izvršna vlast generalno posjeduje odgovarajuće re-

surse za efikasno izvršavanje svih svojih dužnosti.

Centralna Vlada uključujući i ministarstva, podređene

direkcije, javne ustanove i druge državne organe

zapošljava preko 36 hiljada ljudi, ili preko 22% ukup-

nog radno sposobnog stanovništva.1 Pored toga, opš-

tine u Crnoj Gori i javne ustanove na lokalnom nivou,

kao i razne regulatorne agencije zapošljavaju dodatnih

šest hiljada ljudi, što znači da je više od četvrtine radno

sposobnog stanovništva angažovano od strane Vlade.2

Ako uporedimo procenat zaposlenih angažovan od

strane Vlade sa ukupnim radno sposobnim stanovništ-

vom, Crna Gora je na vrhu liste, zajedno sa najbo-

gatijim zemljama Evrope - veći procenat imaju samo

Norveška, Danska i Švedska, dok su sve ostale zemlje

daleko iza, uključujući Francusku, Ujedinjeno Kraljevst-

vo i Njemačku.3

Međunarodne institucije su upozoravale Vladu da

broj zaposlenih u javnoj upravi treba da bude sman-

jen kako bi se obezbijedila fiskalna stabilnost.4 Među-

tim, EU je nekoliko puta izražavala zabrinutost u po-

gledu sposobnosti i vještina javne uprave.5 Kapaciteti

uprave su dodatno oslabljeni usljed neadekvatnog

procesa zapošljavanja – mnogi akteri naročito ističu

zabrinutost jer vladajuća partija zapošljava nove rad-

nike kako bi dobila njihove glasove, naročito pred iz-

bore. Dodatne informacije su dostupne u odvojenom

poglavlju o javnom sektoru.

Kada je riječ o tehničkim resursima, Vlada tvrdi da

su oni dovoljni za obavljanje trenutnih poslova6,

ali da ih treba poboljšati kako bi efikasnije obavl-

jala svoje dužnosti, naročito u vezi sa procesom

EU integracija.7

Vlada tradicionalno troši ogromnu većinu tekućeg

budžeta u odnosu na ostale grane vlasti i instituci-

je – skoro 90% tekućeg budžeta za 2016. godinu.8

Dakle, u 2016. godini Vlada zajedno sa podređenim

institucijama ima na raspolaganju skoro 680 miliona

eura, dok sve ostale grane vlasti i institucije (zakono-

davna i sudska vlast kao i tužilaštvo, niz nezavisnih

institucija, Javni Servis i Univerzitet Crne Gore) ima-

ju nešto oko 90 miliona eura na raspolaganju.9 Ova

cifra pokazuje da izvršna vlast ima mnogo više mo-

gućnosti da unaprijedi svoje ukupno funkcionisanje,

iako praksa pokazuje nedostatke u različitim aspek-

tima njenih poslova, uključujući transparentnost,

odgovornost i integritet.

NEZAVISNOST (ZAKON)

U kojoj mjeri je izvršna vlast formalno-pravno ne-zavisna?

BODOVI

Vlada Crne Gore je nezavisna prema Ustavu, koji

predviđa potpunu podjelu vlasti u zemlji na izvršnu,

zakonodavnu i sudsku.10 Ustav propisuje da je sva-

ka grana vlasti ograničena Ustavom i zakonom, a

odnos među granama vlasti počiva na principima

ravnoteže i međusobne kontrole.11

Prema Ustavu, Vlada vodi unutrašnju i vanjsku poli-

tiku Crne Gore i sprovodi zakone i druge propise12.

Sa druge strane, Skupština Crne Gore ima više us-

tavnih mehanizama za kontrolu rada Vlade, kao što

75

100

75

100

66

su parlamentarna istraga13 i interpelacija14, kao i

mehanizam izglasavanja nepovjerenja Vladi.15 Ta-

kođe postoji niz dodatnih mehanizama definisanih

Poslovnikom Skupštine Crne Gore sa ciljem da se

obezbijedi bolja kontrola nad radom Vlade (detal-

jan pregled je dat u poglavlju koji se odnosi na za-

konodavnu vlast).

Iako je Vlada odgovorna za unutrašnju i spoljnu poli-

tiku, Skupština odlučuje o zaduživanju Crne Gore,

kao i o raspolaganju državnom imovinom iznad vri-

jednosti određene zakonom,16 što su dodatne meh-

anizmi kojima se onemogućava donošenje ključnih

odluke bez zakonodavne grane vlasti.

Pored toga, sudovi mogu da ponište odluke Vlade

ukoliko su u suprotnosti sa Ustavom ili zakonom17,

što je dodatan mehanizam kontrole.


U kojoj mjeri je izvršna vlast nezavisna u praksi?

BODOVI

Nijesu zabilježeni slučajevi nezakonitog miješanja u

rad Vlade od strane drugih grana vlasti i nezavisnih

institucija.

Premijer je još 2013. godine optužio Skupštinu

za nezakonito miješanje u rad Vlade18, nakon što

je manja vladajuća stranka glasala sa opozicijom

protiv Vladinih prijedloga. Ovakve optužbe su se

nastavile i u narednom periodu i to sve do zakl-

jučenja ovog izvještaja u decembru 2015. godine.

Ipak, kako je po Ustavu svaki poslanik obavezan da

se opredjeljuje i glasa po sopstvenom uvjerenju19,

glasanje protiv predloga Vlade ne može se ni na

koji način smatrati nezakonitim miješanjem u njen

rad, naprotiv.

U praksi, konkretno, nije zabilježeno bilo kakvo ne-

zakonito miješanje Skupštine u rad Vlade.

TRANSPARENTNOST (ZAKON)

U kojoj mjeri postoje propisi koji za cilj imaju transparentan rad izvršne vlasti?

BODOVI

Ne postoje adekvatni propisi koji bi obezbijedili

punu transparentnost rada Vlade Crne Gore.

Informacije o aktivnostima koje se odnose na sjed-

nice Vlade i njenih komisija moraju biti objavljene na

internom portalu Generalnog sekretarijata Vlade20,

koji sadrži cijelu arhivu – nacrte zakona, drugih prop-

isa i materijala predloženih od strane ministarstava,

mišljenja nadležnih državnih organa o tim predlozi-

ma kao i odluke Vlade praćene usvojenim zaključci-

ma. Ipak, javnost nema pristup tom internom portalu.

Ne postoji zakonska odredba koja propisuje da

zapisnici sa sjednica Vlade treba da budu javni. Šta-

više, rad Vlade nije regulisan zakonom već Poslovni-

kom koji usvaja sama Vlada.

Vlada ima mogućnost da objavljuje materijale razmatrane

na svojim sjednicama, o čemu sama donosi odluku.21

Budžet Vlade se objavljuje kao sastavni dio državnog

budžeta u Službenom listu, a ne postoje odredbe koje

obavezuju Vladu da budžet objavi na svojoj internet

stranici, niti da objavljuje informacije o ukupnom iz-

nosu sredstava koji je opredijeljen za izvršnu vlast.

Kada je u pitanju objavljivanje informacija o prihod-

ima i imovini članova i funkcionera Vlade, oni imaju

isti tretman kao i drugi javni funkcioneri, definisan Za-

konom o sprječavanju korupcije.22 Dakle, svi članovi

Vlade, kao i zvaničnici koji su izabrani, imenovani ili

postavljeni od strane Vlade treba da dostave svoje

izjave o prihodima i imovini Agenciji za sprječavanje

korupcije.23 Agencija ima pravo da pokrene postupak

protiv javnih funkcionera koji ne dostave pomenute

izvještaje. Dodatne informacije o objavljivanju izv-

75

100

25

100

67

ještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera dos-

tupni su u poglavlju koje se odnosi na javni sektor. Pri-

je Agencije za sprječavanje korupcije, koja počinje sa

radom 1. januara 2016. godine, prikupljanje, kontrolu

i objavljivanje izvještaja o prihodima i imovini vršila je

Komisija za sprječavanje sukoba interesa.

TRANSPARENTNOST (PRAKSA)

U kojoj mjeri je prisutna transparentnost u radu izvršne vlasti?

BODOVI

Sjednice Vlade i njenih komisija zatvorene su za javnost.

Vlada smatra da je njen informacioni sistem, uključu-

juči interni portal, u potpunosti funkcionalan u prak-

si.24 Međutim, pošto isti nije dostupan javnosti, nemo-

guće je procijeniti u kojoj su mjeri ti navodi tačni.

Budžet Vlade se objavljuje kao dio državnog budže-

ta u Službenom listu, kao i na internet stranicama

Skupštine, Vlade i raznih ministarstava, što ga čini

široko dostupnim javnosti. Međutim, budžet se ob-

javljuje samo u PDF formatu, što značajno otežava

analizu tih podataka i/ili korišćenja djelova podataka

za različite svrhe uključujući i monitoring.25

Zapisnici sa sjednica Vlade označeni su stepenom

tajnosti „interno“, pa isti nisu dostupni javnosti.26

Međutim, akta koja se razmatraju na sjednicama

Vlade se objavljuju na internet stranici Vlade, nakon

završetka svake sjednice, ukoliko ista prije toga nisu

označena kao interna ili tajna.27

Ukupno je preko hiljadu javnih funkcionera izvršne

vlasti u obavezi da objavi izvještaje o prihodima i imo-

vini.28 U praksi se objavljuje ogromna većina izvještaja,

ali su nerijetko podaci iz tih izvještaja netačni ili sadrže

nepotpune informacije.29 Zvanični podaci pokazuju

da je od 52 funkcionera Vlade čiji su izvještaji provjera-

vani u 2014. godini, troje lažno prijavilo svoje prihode i

imovinu.30 Pored toga, u 2014. godini su 54 funkcionera

Vlade kažnjena od strane Suda za prekršaje za različita

kršenja Zakona.31 Izvještaji o prihodima i imovini javno

su dostupni na internet stranici Komisije.32

Međutim, javnost uglavnom vjeruje da premijer, članovi

Vlade i drugi zvaničnici najvišeg nivoa ne otkrivaju svoju

cjelokupnu imovinu, dok njihov način života ne odgov-

ara vrlo skromnim zvaničnim primanjima.33 Pored toga,

poređenje izvještaja o prihodima i imovini podnijetih u

različitim prethodnim periodima ukazuje na neobjašnji-

vo stečeno bogatstvo pojedinih ministara.34

U 2013. i 2014. godini, tokom sprovođenja novog

Zakona o slobodnom pristupu informacijama, od

preko 23 hiljade podnijetih zahtjeva za informacija-

ma, institucije su odgovorile na odgovarajući način

u samo 40% slučajeva.35 U preko 90% žalbenih pos-

tupaka, Agencija za zaštitu ličnih podataka i slo-

bodan pristup informacijama je presudila protiv

odluka institucija.36 Agencija je prepoznala Mini-

starstvo finansija, zajedno sa svojim podređenim

organima, kao instituciju koja najčešće krši Zakon o

slobodnom pristupu informacijama.37

Vlada se obavezala da će izraditi poseban priručnik koji

će koristiti njeni zaposleni za prevođenje procedura i

propisa sa administrativnog na građanima razumljiviji

jezik. Ipak, ništa od toga još uvijek nije urađeno.38

ODGOVORNOST (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri su prisutni propisi koji obavezuju čla-nove izvršne vlasti da izvještavaju o svojim pos-tupcima i da za njih budu odgovorni?

BODOVI

Postoji adekvatan pravni okvir koji bi trebalo da omo-

gući odgovornost izvršne vlasti i kontrolu od strane

zakonodavne vlasti, iako isti ima određene nedostatke.

Ustav Crne Gore propisuje tri mehanizma za pozivan-

je Vlade na odgovornost (parlamentarna istraga,

25

100

50

100

68

interpelacija i glasanje nepovjerenja)39. Institut par-

lamentarne istrage je dodatno definisan Zakonom

o parlamentarnoj istrazi.40 Dodatni mehanizmi su

definisani u Poslovniku Skupštine (poslanička pitanja

premijeru i članovima Vlade, konsultativno i kontrol-

no saslušanje).41 Štaviše, Skupština je usvojila Zakon

o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednos-

ti i odbrane, ističući značaj kontrole policije, vojske,

obavještajne službe i srodnih ustanova izvršne vlas-

ti.42 Pored toga, Skupština može da usvaja zaključke43

koje je Vlada dužna da sprovede.44

Međutim, da bi se sprovela većina kontrolnih meh-

anizama (parlamentarna istraga, konsultativno i kon-

trolno saslušanje45), Skupština treba da usvoji odluku,

koja zahtijeva glasove većine u Skupštini, odnosno

podršku dijela vladajućih stranaka koje čine izvršnu

vlast. U tom smislu, vladajuće stranke mogu da

blokiraju kontrolne inicijative opozicije, što umanjuje

odgovornost izvršne vlasti za njene postupke.

Ne postoje zakonske odredbe koje obavezuju Vla-

du da aktivno opravdava odluke koje donosi, ali

poslanici mogu zahtijevati dostavljanje takvih infor-

macija korišćenjem poslovničkih odredbi.46

Prema Uredbi o postupku i načinu sprovođenja

javne rasprave u pripremi zakona, Vlada je obavezna

da organizuje javnu raspravu kad god sačini nacrt

zakona kojim se uređuju prava, obaveze i pravni in-

teresi građana47 koja mora trajati najmanje 20 dana.

Međutim, Vlada nije u obavezi da organizuje javnu

raspravu prilikom izrade nacrta zakona u oblasti bezb-

jednosti i odbrane ili pri izradi godišnjeg budžeta. Pored

toga, Vlada nije u obavezi da organizuje javne rasprave

u vanrednim, hitnim ili nepredvidljivim okolnostima,

ili kada se zakonom „bitno drugačije ne uređuje neko

pitanje“.48 Međutim, ne postoje precizni kriterijumi za

određivanje bilo kojeg od navedenih izuzetaka.

Javna rasprava uključuje: objavljivanje dokumenta

na internet stranici nadležnog ministarstva i razma-

tranje pisanih komentara i preporuka dobijenih od

javnosti, kao i kroz organizovanje okruglih stolova,

prezentacija, i drugih javnih događaja uz prisustvo

odgovornih funkcionera ili službenika.49

Skupština može da pokrene postupak glasanja o

nepovjerenju za cjelokupnu Vladu, a ne za pojedi-

načne ministre.50 Samo Premijer može inicirati razr-

ješenje određenog ministra, o čemu Skupština nak-

nadno odlučuje.51

ODGOVORNOST (PRAKSA)

U kojoj mjeri je, u praksi, prisutan efikasan nadzor aktivnosti izvršne vlasti?

BODOVI

Nadzor izvršne vlasti nije efikasan.

Kontrolna akta Skupštine se slabo primjenjuju od

strane Vlade. Na primjer, Skupština je usvojila četiri

zaključka52 vezana za Kombinat Aluminijuma Pod-

gorica, u cilju rješavanja problema u ovoj kompaniji

i sprječavanja daljih opterećenja za državni budžet,

koja nisu bila sprovedena na odgovarajući način od

strane izvršne vlasti.53

Pored toga, Vlada često odbija da pruži informacije

tražene od strane poslanika54 ili skupštinskih odbora55.

Državna revizorska institucija (DRI) samostalno

odlučuje o predmetima, stavkama, obimu i vrsta-

ma revizije, kao i o vremenu i metodama revizije.56

Uprkos tome, DRI je u obavezi da izvrši reviziju za-

vršnog računa budžeta Crne Gore jednom godišn-

je57, a njegov sastavni dio je i budžet Vlade.

Godišnji izvještaji izrađeni od strane DRI se razmatra-

ju pred Odborom za ekonomiju, finansije i budžet i na

plenarnoj sjednici Skupštine. Ovaj izvještaj je na raspra-

vi zajedno sa nacrtom Zakona o završnom računu

budžeta Crne Gore za prethodnu godinu i izvještajem

o reviziji završnog računa budžeta za prethodnu godi-

25

100

69

nu. Ne postoje informacije o miješanju izvršne vlasti u

revizije. Međutim, bivši predsjednik DRI je dugo vreme-

na bio visoki funkcioner izvršne vlasti.58

Pored toga, Vlada ne poštuje sve preporuke iz revizije,

a ne postoje propisane posljedice u tim slučajevima.59

Vlada tvrdi da se javne rasprave sprovode u skladu

sa propisima60, ali praksa pokazuje da je samo 22%

nacrta zakona bilo predmet javne rasprave, dakle

efikasna primjena ovih propisa nedostaje.61

NVO su tužilaštvu podnijele veliki broj krivičnih prijava

protiv članova Vlade, ali je samo jedan od njih krivič-

no gonjen u posljednjih 20 godina. Međutim, premi-

jer i neki bivši ministri su bili optuženi za organizovani

kriminal od strane tužilaštava u drugim zemljama.62

Pored toga, Vlada nikad nije razmatrala odgovornost

bilo kojeg njenog člana za nezakonito postupanje,

niti je ikad predložila opoziv nekog ministra.63

INTEGRITET (ZAKON)

U kojoj mjeri su prisutni mehanizmi namijenjeni osiguravanju integriteta članova izvršne vlasti?

BODOVI

Mehanizmi integriteta u okviru Vlade su gotovo ne-

postojeći. Za početak, za članove Vlade ne postoji

Etički kodeks.

Ustav propisuje da članovi Vlade ne mogu obavljati

druge javne funkcije.64 Pored toga, zabrane obavl-

janja više javnih funkcija se takođe odnose i na čla-

nove Vlade.65 Uz to, Zakon propisuje da su svi javni

funkcioneri dužni da prijave svaki potencijalni sukob

interesa Agenciji, koja odlučuje o svakom pojedi-

načnom slučaju.66

Isti Zakon takođe reguliše poklone i brani funk-

cionerima da primaju novac, hartije od vrijednosti

i dragocjene metale, bez obzira na njihovu vrijed-

nost, kao i poklone, osim protokolarnih poklona i

prigodnih poklona manje vrijednosti67. Ova zabrana

se odnosi i na članove porodica javnih funkcionera

koji žive u istom domaćinstvu.68 Ukoliko je javni

funkcioner suprotno zakonu primio poklon, dužan

je da isti vrati ili da plati ekvivalentnu novčanu vri-

jednost poklona organu u kojem obavlja funkciju.69

Zakon takođe propisuje da javni funkcioner ne

može da zaključi ugovor o pružanju usluga javnom

preduzeću ili drugom privrednom društvu koje je u

ugovornom odnosu sa institucijom ili organom gdje

javni funkcioner vrši funkciju, osim ako je vrijednost

tog ugovora manja od 1.000 eura na godišnjem

nivou. Osim toga, javni funkcioner ne može da zaključi

ugovor sa privatnim preduzećem ili drugim pravnim

licem u kojem javni funkcioner ili lica povezana sa

javnim funkcionerima imaju privatni interes.70

U periodu od dvije godine po prestanku javne funkcije,

javni funkcioner ne može da vrši aktivnosti u nadležno-

sti organa vlasti u kojem je vršio javnu funkciju.71

Odredbe o zaštiti „zviždača“ su trenutno propisane

Zakonom o radu i Zakonom o državnim službenici-

ma i namještenicima, ali nijedna od njih se ne odno-

si na članove Vlade. Zaštita „zviždača“ je propisana

novim Zakonom o sprječavanju korupcije koji će

stupiti na snagu 1. januara 2016. godine i koji će se

odnositi na sve građane, uključujući i članove Vlade.

Dodatne informacije su dostupne u odvojenom di-

jelu o agencijama za borbu protiv korupcije.


U kojoj mjeri se integritet članova izvršne vlasti osigurava u praksi?

BODOVI

U praksi je integritet članova izvršne vlasti na na-

jnižem nivou. Kao što je ranije pomenuto, ne postoji

etički kodeks za članove Vlade.

25

100

25

100

70

U prošlosti je javnost bila opterećena sa nekoliko

očiglednih primjera sukoba interesa najviših pred-

stavnika izvršne vlasti. Najnoviji primjer, koji je ot-

kriven 2015. godine, vezan je za bivšeg zamjenika

premijera, za čiju suprugu je otkriveno da je posje-

dovala tajni račun u Švajcarskoj sa više od 3,8 mil-

iona američkih dolara.72 Specijalno tužilaštvo za ko-

rupciju i organizovani kriminal Crne Gore je otvorilo

istragu, ali u ovom predmetu konkretnih rezultata

još uvijek nema.73

Drugi istaknuti slučaj je vezan za aktuelnog premijera

koji je odobrio kredit od 44 miliona eura iz budžeta

privatnoj banci u vlasništvu njegovog brata, njegove

sestre i njega lično.74 Ovaj slučaj nikad nije istražen

ni procesuiran od strane nadležnih institucija. On je

kao premijer takođe donio nekoliko odluka u korist

privatnog univerziteta čiji je suvlasnik.75

Ne postoje pravosnažne sudske presude protiv bilo

kojeg aktuelnog ili bivšeg člana Vlade za korupciju ili

konflikt interesa. Ovo je razlog zbog kojeg je Evrops-

ka komisija konstatovala da se mora zabilježiti vjero-

dostojan učinak na polju istraga, krivičnog gonjenja

i pravosnažnih presuda u slučajevima korupcije, ukl-

jučujući korupciju na visokom nivou.76

Pored toga, nije bilo ni prekršajnih postupaka protiv

članova Vlade zbog kršenja propisa vezanih za spr-

ječavanje sukoba interesa.77

Do sada je jedini slučaj napuštanja pa povratka na funk-

ciju (tzv. revolving door) na visokom nivou u okviru iz-

vršne vlasti bio slučaj aktuelnog premijera, koji je dva

puta napuštao tu poziciju i ulazio u privatni biznis, a

onda se vraćao na istu, premijersku poziciju. U tom peri-

odu je njegova imovina, kao i imovina njegove bliske

rodbine, znatno uvećana. Međutim, nadležne instituci-

je nikada nisu otvarale istragu po ovom pitanju.78

Do sada nije zabilježen ni jedan slučaj prijavljivanja

korupcije od strane članova Vlade. Jedan od glavnih

problema je što je zaštita „zviždača“ nepostojeća, a lju-

di se veoma plaše posljedica prijavljivanja korupcije.79

UPRAVLJANJE JAVNIM SEKTOROM (ZAKON I PRAKSA)

U kojoj mjeri je izvršna vlast posvećena i angažova-na u razvoju dobrog upravljanja javnim sektorom?

BODOVI

Prema navodima Vlade, trenutno upravljanje i na-

dzor nad državnim službama je na odgovarajućem

nivou.80 Ovo se postiže kroz razmatranje godišnjih

izvještaja koje svako ministarstvo podnosi Vladi,

ali i kroz praćenje sprovođenja Plana rada Vlade za

tekuću godinu. Pored toga, Premijer daje ministarst-

vima i drugim nadležnim institucijama smjernice za

rad i konkretne zadatke, a njihovo sprovođenje se

prati od strane resornih potpredsjednika Vlade.81

Međutim, Evropska komisija navodi da međusek-

torska koordinacija treba da bude dodatno unapri-

jeđena, kao i konsultacije između ministarstava o

zakonskim predlozima.82

Ne postoje javno dostupne informacije o efikasnosti

nadzora pojedinačnih ministarstava nad radom nji-

hovog osoblja.

Ne postoje nagrade za transparentnost državnih

funkcionera i službenika, već se jedino mogu vrši-

ti finansijski podsticaji u cilju stimulisanja državnih

službenika da bolje izvršavaju svoje dužnosti.83 Plate

se mogu povećati i za 80% mjesečnog prihoda, odlu-

kom rukovodioca institucije ili nadležnog ministra.84

Ipak, informacije o pružanju finansijskih podsticaja

državnim službenicima i obrazloženjima njihove

dodjele nisu javno dostupne. Vlada ne vodi ni jedan

efikasan sistem nadzora rada njenih zaposlenih.

Zbog toga je Evropska komisija konstatovala da cen-

tralna kadrovska evidencija mora da bude dodatno

ažurirana kako bi postala u potpunosti funkcional-

na, pošto većina institucija još nije obezbijedila neo-

phodne podatke.85

25

100

71

PRAVNI SISTEM

U kojoj mjeri izvršna vlast daje prioritet javnoj odgovornosti i borbi protiv korupcije kao pitanji-ma od državne važnosti?

BODOVI

U procesu pristupanja EU, borba protiv korupcije

prepoznata kao glavni prioritet, tako da je Vlada ak-

tivno mijenjala postojeće i predlagala nove zakone

za borbu protiv korupcije. Dva najvažnija pravna do-

kumenta koja su nedavno izrađena od strane Vlade

i usvojena od strane Skupštine su Zakon o sprječa-

vanju korupcije (dodatne informacije su dostupne

u dijelu o agencijama za borbu protiv korupcije) i

Zakon o specijalnom tužilaštvu (dodatne informaci-

je u dijelu o tužilaštvu). Međutim, EU konstatuje da

zakonodavni okvir treba da bude dodatno ojačan.86

U nekoliko slučajeva su pravni akti predloženi od

strane Vlade sadržali značajne nedostatke87. Zbog

toga su neki zakoni morali biti mijenjani i po neko-

liko puta kako bi se osiguralo da pravilno regulišu

borbu protiv korupcije.88

Pored toga, neki zakoni su predlagani od strane

Vlade sa obrazloženjem da moraju biti usvojeni kako

bi se postiglo usklađivanje sa zakonodavstvom EU,

da bi Izvještaji o napretku Evropske komisije konsta-

tovali da su novousvojene promjene suprotne stan-

dardima EU i da moraju biti unaprijeđene.89

Skoro svi članovi Vlade često govore o važnosti bor-

be protiv korupcije90, ali EU konstatuje da rezultati

još uvijek izostaju, naročito u vezi sa korupcijom

na visokom nivou.91 Mnogi akteri vjeruju da Vladi

nedostaje političke volje za borbu protiv korupcije.

Ista politička elita je na vlasti preko dvije decenije92,

političari visokog ranga su stekli značajno bogat-

stvo putem korupcije93, a njihove javne izjave su

jednostavno prazna obećanja međunarodnoj za-

jednici.94

PREPORUKE:

1.Donijeti Zakon o Vladi Crne Gore kojim će se:

1.1. propisati obaveza proaktivnog objavljivanja svih relevantnih informacija o njenom radu uključu-jući zapisnike i ostalu dokumentaciju sa sjednica Vlade, njenih komisija i drugih tijela, odluke, zakl-jučci, mišljenja i druga akta;

1.2. uspostaviti mehanizmi saradnje sa institucija-ma, drugim organima, građanima i organizacijama civilnog društva;

2. Obezbijediti direktan prenos sjednica Vlade na in-

ternet prezentaciji Vlade Crne Gore;

3. Unaprijediti uredbu Vlade kojom se definiše

učešće i konsultovanje javnosti prilikom izrade na-

crta zakona i drugih pravnih akata i propisati obav-

ezu da izrada svakog nacrta zakona i strateškog

dokumenta, bez izuzetaka, bude praćena javnim

raspravama koje ne mogu biti kraće od 20 dana i

obezbijediti punu primjenu nove Uredbe;

4. Izraditi analizu diskrecionih ovlašćenja člano-

va Vlade i njihove upotrebe u praksi kao i predlog

mjera za redukciju tih ovlašćenja u korist transpar-

entnih i objektivnih odluka zasnovanih na jasnim

kriterijumima;

5. Povećati nivo informacija koje Vlada i ministarstva

objavljuju u skladu sa Zakonom o slobodnom pris-

tupu informacijama i donijeti uputstvo o proaktiv-

nom objavljivanju informacija;

6. Redovno objavljivati na internet stranici Vlade sve

informacije o realizaciji projekta izgradnje auto-puta

i drugih kapitalnih državnih projekata.

25

100

72

IZVORI: (Endnotes)

1 Ministarstvo unutrašnjih poslova i Ministarstvo finansija, Plan unutrašnje reorganizacije javnog sektora, Podgorica, jul 2013.

2 Ibid.

3 Ibid.

4 Međunarodni monetarni fond, IMF državni izvještaj br. 15/26 Crna Gora, Vašington D.C., februar 2015. Više informacija dostupno je

na: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2015/cr1526.pdf (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

5 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godinu.

6 Intervju sa Žarkom Šturanovićem, Generalnim sekretarom Vlade Crne Gore, 16. januar 2015.

7 Vlada Crne Gore, Strategija reforme javne uprave u Crnoj Gori za period 2011-2016, Podgorica, mart 2011.

8 Zakon o budžetu za 2016. godinu.

9 Ibid.


11 Ibid.

12 Ibid, član 100.

13 Ibid, član 109.

14 Ibid, član 108.

15 Ibid, član 107.

16 Ibid, član 82.

17 Ibid, članovi 149 i 118.

18 Predrag Tomović, Teške optužbe Đukanovića produbljuju jaz u vladajućoj koaliciji, Podgorica, 6. avgust 2013. Više informacija dostup-

no je na: http://www.slobodnaevropa.org/content/sdp-vs-dps-djukanovic-optuzuje-opoziciju-za-parlamentarnu-diktaturu/25067782.

html (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).


20 Poslovnik Vlade Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 03/12 i 31/15, član 45.

21 Ibid, član 71.

22 Kao državni zvaničnici, svaki član Vlade je dužan da dostavi izveštaj o prihodima i imovini, kao i o prihodima i imovini za bračnog

i vanbračnog supružnika i djecu ako žive u zajedničkom domaćinstvu, u skladu sa stanjem na dan izbora, postavljenja ili imenovanja,

Zakon o sprječavanju korupcije, član 23.

23 Ibid.


25 Dnevne novine “DAN”, Budžet u ekselu, Podgorica, 18. mart 2015. godine. Više informacija dostupno je na:

http://www.dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Ekonomija&datum=2015-03-18&clanak=481975&naslov=Bud%FEet%20u%20ekselu (posljed-


26 Intervju sa Žarkom Šturanovićem, Generalnim sekretarom Vlade Crne Gore, 16. januar 2015. godine.

27 Više informacija dostupno je na portalu Vlade Crne Gore: http://www.gov.me/sjednice_vlade (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

28 Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Lista državnih službenika na državnom nivou za 2014. godinu, Podgorica, januar 2015.

godine. Više informacija dostupno je na:

http://www.konfliktinteresa.me/new/attachments/član/272/SPISAK%20DR%C5%BDAVNIH%20JAVNIH%20FUNKCIONERA%202015.doc


29 Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Presude prekršajnih sudova u 2014. godini, Podgorica, januar 2015. godine. Više informaci-

ja dostupno je na:

73

http://www.konfliktinteresa.me/new/attachments/član/281/Broj%20prekr%C5%A1aja%20-%20stanje%20na%20dan%2031.12.%20

2014.pdf (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

30 Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Podaci kontrole imovinskog stanja javnih funkcionera na dan 31.12.2014. godine, Podgori-

ca, januar 2015. godine. Više informacija dostupno je na:

http://www.konfliktinteresa.me/new/attachments/član/281/Provjera%20imovine%20%20-%20%2031.%20decembar%202014..pdf


31 Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Presude prekršajnih sudova u 2014. godini, Podgorica, januar 2015. godine. Više informaci-

ja dostupno je na: http://www.konfliktinteresa.me/new/attachments/član/281/Broj%20prekr%C5%A1aja%20-%20stanje%20na%20

dan%2031.12.%202014.pdf (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

32 www.konfliktinteresa.me

33 Intervjui MANS-a sa građanima u svim crnogorskim opštinama, kao dio kampanje za kriminalizaciju i nezakonito bogaćenje u

crnogorskom zakonodavstvu, sprovedeni u junu 2015. godine.

34 Milena Perović Korać, Ko rukom obrisani, Podgorica, 11. februar 2011. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.monitor.

co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=2334:ko-rukom-obrisa


35 Milan Sekulović, Kriju podatke da zataškaju korupciju, Podgorica, 17. februar 2015. Više informacija dostupno je na:http://www.

dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Drustvo&datum=2015-02-17&clanak=476774&naslov=Kriju%20podatke%20dazata%F0kaju%20korupciju


36 Ibid.

37 Ibid.

38 Vanja Ćalović, Nezavisni mehanizam izvještavanja o partnerstvu otvorene Vlade Crne Gore, Podgorica, februar 2014. Više informacija dos-

tupno je na: http://www.opengovpartnership.org/files/montenegrofinal2012englishpdf/download (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

39 Ustav Crne Gore, čl. 107, 108 i 109.

40 Zakon o parlamentarnoj istrazi, Sl. list Crne Gore br. 38/12.

41 Poslovnik o radu Skupštine Crne Gore, čl. 73, 75 i 187.

42 Zakon o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane.



45 Jedini izuzetak kod kontrolnih saslušanja, u skladu sa Poslovnikom, je pravo manjine poslanika da samostalno pokrenu ovaj mehani-

zam pred skupštinskim odborima dva puta godišnje, jednom u proljećnjem i jednom u jesenjem zasijedanju, Poslovnik o radu Skupštine

Crne Gore, član 75.

46 Ibid, član 50.

47 Uredba o postupku i načinu sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona, Sl. list Crne Gore br. 12/12, član 3.

48 Ibid.

49 Ibid, član 9.

50 Ibid, član 107.


52 Zaključci usvojeni od strane Skupštine Crne Gore, Podgorica, 29. decembra 2013, Zaključci usvojeni od strane Skupštine Crne Gore,

Podgorica, 30. aprila 2013, Zaključci usvojeni od strane Skupštine Crne Gore, Podgorica, 8 June 2012, Zaključci usvojeni od strane Skupš-

tine Crne Gore, Podgorica, 29. februara 2012.

53 CDM onlajn portal, Zaključci u vezi sa KAP-om ispunjeni koliko je bilo moguće, Podgorica, 7. april 2015. Više informacija dostupno je na:

http://www.cdm.me/ekonomija/zakljucci-u-vezi-sa-kap-om-ispunjeni-koliko-je-bilo-moguce (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

54 Marko Vešović, Drobnič da se ogradi od izjava iz Monstata, Podgorica, 4. april 2015. Više informacija dostupno je na: http://www.dan.

co.me/?nivo=3&rubrika=Politika&clanak=484661&najdatum=2015-04-04&datum=2015-04-05&naslov=Drobni%E8%20da%20se%20

74

ogradi%20od%20izjava%20iz%20Monstata (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

55 Vukomir Radenović, Istraga o krađi izbora u Beranama, Podgorica, 14. maj 2015. Više informacija dostupno je na:

http://www.dan.co.me/indexbrisi .phtml?nivo=3&datum=2015-05-15&rubrika=Polit ika&najdatum=2015-05-14&cla-

nak=491158&naslov=Istraga%20o%20kra%F0i%20izbora%20u%20Beranama (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

56 Zakon o državnoj revizorskoj instituciji, član 9, stav 1.

57 Ibid, stav 2.

58 Beta, Bivši crnogorski ministar oslobođen optužbe za šverc cigareta, Beograd, 18. maj 2010. Više informacija dostupno je na: http://www.

blic.rs/Vesti/Hronika/189848/Bivsi-crnogorski-ministar-oslobodjen-optuzbe-za-sverc-cigareta (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

59 U posljednjem godišnjem izveštaju, DRI je zaključila da je šest preporuka sprovedeno, četiri su djelimično sprovedene, dok šest pre-

poruka nije sprovedeno. Pored toga, implementacija tri preporuka je u toku. Državna revizorska institucija, Godišnji izvještaj o obavljanoj

reviziji i aktivnostima Državne revizorske institucije Crne Gore za period oktobar 2013 - oktobar 2014, str. 83-87.


61 Intervju sa Lidijom Knežević, koordinatorkom programa u Centru za razvoj nevladinih organizacija, 3. jul 2015.

62 Zoran Radulović, Vođi mandat, saučesnicima suđenje, Podgorica, 20. novembar 2012. Više informacija dostupno je na:

http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=3932:voi-mandat-sauesnicima-suenje&ca-

tid=2675:broj-1154&Itemid=3910 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

63 Intervju sa Dejanom Milovcem, direktorom MANS-ovog Centra za istraživanje, 20. maj 2015.


65 Zakonom je propisano da javni funkcioner ne može biti predsjednik ili član organa upravljanja ili nadzornog organa, niti izvršni di-

rektor ili član menadžmenta nekog preduzeća. Ako se izabrano lice, imenuje ili postavlja na javnu funkciju u smislu ovog zakona, on/ona

mora da podnese ostavku na prethodnu poziciju, u roku od 30 dana od dana izbora, postavljenja ili imenovanja. Pored toga, Zakonom

je propisano da javni funkcioner koji vrši funkciju u izvršnoj vlasti na državnom i lokalnom nivou, ne može istovremeno biti poslanik u

Skupštini. Zakon o sprječavanju korupcije, članovi 11 i 12.

66 Ibid, član 8.

67 Ibid, član 16.

68 Ibid.

69 Ibid, član 20.

70 Ibid, član 14.

71 Ibid, član 15. Ovo se odnosi na to da javni funkcioner ne može, u periodu od jedne godine po prestanku javne funkcije, da: pred

organom vlasti u kojem je vršio javnu funkciju nastupa kao predstavnik ili punomoćnik pravnog

lica koje sa tim organom ima ili uspostavlja ugovorni, odnosno poslovni odnos; zastupa pravno ili fizičko lice pred organom vlasti u kojem

je vršio javnu funkciju u predmetu u kojem je kao javni funkcioner učestvovao u donošenju odluke; obavlja poslove upravljanja ili revizije

u pravnom licu u kojem su, najmanje jednu godinu prije prestanka javne funkcije, njegove dužnosti bile povezane sa supervizorskim

ili kontrolnim poslovima; stupi u ugovorne odnose ili drugi oblik poslovne saradnje sa organom vlasti u kojem je vršio javnu funkciju;

upotrijebi, radi sticanja koristi za sebe ili drugog ili radi nanošenja štete drugom, znanja i obavještenja do kojih je došao u vršenju javne

funkcije, osim ako su ta znanja i obavještenja dostupna javnosti.

72 Dejan Milovac, Miranda Patrucić, Supruga Sveta Marovića sakrila 3,8 miliona dolara u Švajcarskoj, Podgorica, 9. mart 2015. Više infor-

macija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/supruga-sveta-marovica-sakrila-38-miliona-dolara-u-svajcarskoj-822925 (posljednja

posjeta 22. april 2016. godine).

73 Mila Radulović, Specijalna tužiteljka provjerava milione Đorđine Marović, Podgorica, 11. mart 2015. Više informacija dostupno je

na: http://www.vijesti.me/vijesti/stankovic-zatrazio-od-specijalnog-tuzioca-sprovodenje-izvidaja-u-slucaju-imovine-marovica-823167


74 OCCRP, Đukanović lagao i bez ikakvog biznis plana uzeo kredit u Prvoj banci, Podgorica, 31. maj 2012. Više informacija dostupno je na: http://

www.vijesti.me/vijesti/djukanovic-lagao-i-bez-ikakvog-biznis-plana-uzeo-kredit-u-prvoj-banci-75999 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

75

75 Tina Popović, Đukanović naše pare daje svom univerzitetu, Podgorica, 10. oktobar 2014. Više informacija dostupno je na: http://

www.vijesti.me/vijesti/dukanovic-nase-pare-daje-svom-univerzitetu-798801 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).


77 Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Presude prekršajnih sudova u 2014. godini, Podgorica, januar 2015. Više informacija dos-

tupno je na: http://www.konfliktinteresa.me/new/attachments/član/281/Broj%20prekr%C5%A1aja%20-%20stanje%20na%20dan%20

31.12.%202014.pdf (posljednja posjeta 22. april 2016. godine); Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Podaci kontrole imovinskog

stanja javnih funkcionera na dan 31.12.2014, Podgorica, januar 2015. Više informacija dostupno je na:

http://www.konfliktinteresa.me/new/attachments/član/281/Provjera%20imovine%20%20-%20%2031.%20decembar%202014..pdf


78 Marko Milačić, Kvadratura na kvadrat, Podgorica, 1. februar 2013. Više informacija dostupno je na:

http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=4083:kvadratura-na-kvadrat&catid=2760:broj-1163&Item

id=4002 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

79 Predrag Nikolić, Sistem protiv zviždača: azil kao jedina zaštita, Monitor, Podgorica, 3. jul 2015. Više informacija dostupno je na: http://

www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=6134:sistem-protiv-zvidaa-azil-kao-jedina-zatita&catid=4215:bro

j-1289&Itemid=5512 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).


81 Ibid.


83 U skladu sa članom 14 Zakona o zaradama državnih službenika i namještenika, mjesečni prihodi mogu biti povećani za one državne

službenike sa izuzetnim rezultatima i kvalitetom rada.

84 Odluka o kriterijumima i načinu određivanja varijabilnog dijela zarade državnih službenika i namještenika, usvojena od strane Vlade

Crne Gore u 2009.godini, 14. april 2011.


86 Ibid.

87 Na primjer, nekoliko promjena Krivičnog zakona su predloženi od strane Vlade bez ikakvog opravdanja u korist osoba optuženih za

korupciju. MANS, publikacije „Iza statistike“ i „Iza statistike 2“, Podgorica, jul 2011. i mart 2013.

88 Zakon o sprječavanju sukoba interesa je do sada mijenjan pet puta.

89 Na primjer, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o porezu na dodatu vrijednost, koji je usvojila Skupština krajem 2007. go-

dine, smanjena je stopa PDV-a za usluge u marinama sa 17% na 7%, kao što je predložila Vlada. U svom obrazloženje za izmjenu zakona,

Vlada je objasnila da su „glavni razlozi za izmjene i dopune postojećeg zakona o PDV-u uslovljeni potrebom za daljom pravnom harmo-

nizacijom sa Direktivom 112/06/EC, od 28. novembra 2006. godine koja se bavila sa objedinjenim sistemom PDV-a“ (Prilog Zakona o

izmjenama i dopunama Zakona o porezu na dodatu vrijednost, 2007). Prema izvještaju Evropske komisije, međutim, niže takse za usluge

koje se pružaju u marinama nisu u skladu sa evropskim standardima (Izvještaj o napretku Crne Gore za 2008. godinu).

90 Milo Đukanović, Premijer Crne Gore, Autorski tekst predsjednika Vlade Mila Đukanovića za Financial Times, Podgorica, 10. oktobar,

2014. Više informacija dostupno je na: http://www.gov.me/vijesti/142454/Autorski-tekst-predsjednika-Vlade-Mila-dukanovica-za-Finan-

cial-Times.html (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).


92 Jelena Džankić, Razotkrivanje mitova o crnoj planini: podjele u Crnoj gori oko državnosti i identiteta, Evropski univerzitetski institut

– Firenza. Više informacija dostupno je na:

http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/28777/CleavagesMontenegro.pdf?sequence=2 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

93 Anna Lipton Galbraith, Korupcija u Crnoj Gori – odmrsiti čvor, Podgorica, proljeće 2006. Više informacija dostupno je na:

http://digitalcollections.sit.edu/cgi/viewcontent.cgi?član=1599&context=isp_collection (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

94 Balkan Insight, Nedostatak političke volje sputava napore u borbi protiv antikorupcije, Beograd, 4. jun, 2010. Više informacija dostupno

je na: http://www.balkaninsight.com/en/član/lack-of-political-will-thwarts-anticorruption-efforts (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

SUDSTVO

78

SudstvoKRATAK PREGLED

Crnogorski sudovi ne posjeduju adekvatna sredstva

potrebna za efi kasno obavljanje svoje uloge. Zakonski

okvir je ojačan novim rješenjima usvojenim početkom

2015. godine, iako dio odredbi koje se odnose na izbor

sudija i predsjednika sudova počinje da se primjenjuje

tek od januara 2016. godine. Posebno je bitna činjen-

ica da je novim zakonskim rješenjima propisan način

izbora i sudija sudova za prekršaje, koji su u skladu sa

ranijim okvirom bili birani od strane Vlade što je one-

mogućavalo nezavisnost ovih sudija u praksi.

Međutim, iako je zakonodavnim okvirom unaprijeđen

proces izbora sudija, nezavisnost sudova je i dalje pred-

met zabrinutosti. Odgovornost i integritet sudija i dalje

predstavlja veliki razlog za zabrinutost. Postojeći me-

hanizmi kojima se sudije pozivaju na odgovornost ne

daju konkretne rezultate i ostavljaju dosta prostora za

proizvoljne odluke. U praksi, jedan od velikih problema

predstavlja nesprovođenja sudskih presuda.

Transparentnost je poboljšana u odnosu na prethod-

nih nekoliko godina, iako sudovi imaju različite prakse

u pogledu obima i vrste informacija koje objavljuju, a

značajan dio podataka o radu sudova i dalje nije dos-

tupan javnosti. Svi sudovi objavljuju konačne presude

na internet stranicama, iako se desi da neki od njih ne

ažuriraju svoje veb prezentacije svakodnevno. Među-

tim, spisi pravosnažno okončanih predmeta još uvijek

nijesu dostupni putem Zakona o slobodnom pristupu

informacijama. Pored toga, informacije o budžetskim

troškovima sudstva i dalje su dostupni samo kroz formu

godišnjih izvještaja, dok ne postoje posebne sekcije veb

prezentacije na kojima bi se prikazivalo budžetsko stan-

je sudstva na mjesečnom ili polugodišnjem nivou.

Ipak, nedostatak pravosnažnih sudskih presuda u

borbi protiv korupcije, naročito korupcije na viso-

kom nivou, ostaje najznačajniji problem u radu sud-

stva. Dosadašnja praksa pokazala je da sudski pro-

cesi u slučajevima korupcije traju predugo, a da je

kaznena politika neujednačena.

STRUKTURA

U skladu sa Ustavom Crne Gore, vlast se dijeli na za-

konodavnu, izvršnu i sudsku. Kao što je propisano za-

konom, sudsku vlast sprovode: tri suda za prekršaje, Viši

sud za prekršaje, 15 osnovnih i dva viša suda, Apela-

cioni sud, Privredni sud, Upravni sud i Vrhovni sud.1

Crna Gora takođe ima Ustavni sud, koji štiti ustavnost i

zakonitost i stoga je utvrđen u Ustavu. Postoji neslag-

anje povodom toga da li Ustavni sud treba da ima

mogućnost da poništi odluke Vrhovnog suda nakon

ustavnih žalbi, čemu se protivi predsjednica Vrhov-

nog suda.2 Međutim, budući da Ustav strogo defi niše

da sudstvo ne uključuje Ustavni sud, već se on smatra

posebnim - sui generis organom, ova institucija neće

biti obuhvaćena ovom analizom.

SUDSTVOUkupna ocjena: 43/100


Kapacitet

50

Sredstva 50 50

Nezavisnost 75 25

Upravljanje

54


Odgovornost 75 25

Mehanizmi za postizanje

integriteta 75 25

Uloga

25

Izvršni nadzor 25

Krivično gonjenje u slučajevima

korupcije25

79

PROCJENA

SREDSTVA (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje zakoni koji imaju za cilj da obez-bijede sudstvu odgovarajuće plate i radne uslove?

BODOVI

Zakonskim okvirom definisane su zarade i ostali

prihodi u sudstvu, iako postoji prostor za unapr-

jeđenje sredstava koja se izdvajaju za sudstvo kroz

određivanje minimalnog procenta budžeta koji tre-

ba izdvojiti za rad ove grane vlasti.

U skladu sa novim Zakonom, zaposleni u sudovima

imaju pravo na zaradu koja se sastoji od osnovne za-

rade, posebnog dijela zarade, dodataka na osnovnu

zaradu i varijabilnog dijela zarade.3 Takođe, zakonom

je propisano da kriterijume i način određivanja var-

ijabilnog dijela za državne službenike i namješteni-

ke u organima sudske vlasti utvrđuje Sudski savjet,

polazeći od Budžetom planiranih sredstava.4 Osnov-

na zarada zaposlenog za puno radno vrijeme i stan-

dardni radni učinak utvrđuje se množenjem koefi-

cijenta predviđenog za grupe i podgrupe u koje

je raspoređeno njegovo zvanje sa obračunskom

vrijednošću koeficijenta koju utvrđuje Vlada Crne

Gore.5 Zavisno od nivoa kvalifikacija obrazovanja,

složenosti poslova, odgovornosti i drugih elemena-

ta bitnih za vrednovanje određenog posla pojedina

zvanja u javnom sektoru raspoređena su četiri grupe

poslova.6 Zakonom je takođe propisano da zapos-

leni koji rade na specifičnim poslovima u predme-

tima organizovanog kriminala, korupcije, terorizma

i ratnih zločina ostvaruju praavo na specijalni do-

datak.7 Zaposleni u sudstvu imaju pravo na dodatak

na osnovnu zaradu u visini od 30%, ali iznos i način

ostvarivanja ovog dodatka utvrđuje Sudski savjet.8

Za razliku od prethodnog zakonskog rješenja kojim

je bilo propisano da sudije imaju pravo na dodatno

povećanje plate od 30% na osnovu radnog staža9,

ovim zakonskim rješenjem je izbrisana ova odredba.

Zakonom nijesu propisane odredbe koje regulišu

usaglašavanje plate sudija sa stopom inflacije.

U skladu sa Ustavom i Zakonom o sudovima, Sudski

savjet predlaže Vladi iznos sredstava za rad sudova.10

Međutim, procedura predlaganja budžeta sudova

nije detaljno određena zakonom. Pored toga, ne

postoji zakonski uslov o minimalnom procentu iz

opšteg budžeta koji se dodjeljuje sudovima.

SREDSTVA (U PRAKSI)

U kojoj mjeri sudstvo ima odgovarajuće količine fi-nansijskih sredstava, osoblja i infrastrukture da bi efikasno funkcionisalo u praksi?

BODOVI

Sudstvo u praksi ne raspolaže dovoljnim finan-

sijskim, administrativnim ni ljudskim resursima da bi

moglo efikasno da sprovodi svoje aktivnosti.

Budžet sudstva je podijeljen u nekoliko budžetskih je-

dinica. Tako su u budžetu za 2015. godinu budžetski

programi bili Centar za edukaciju nosilaca pravosudne

funkcije, Sudski savjet i dva dijela sudstva – sudstvo i

administracija. Budžetom za 2016. godinu, budžetski

programi su izmijenjeni, pa se tako među programima

nalaze: Sudski savjet, sudstvo, administracija, adminis-

tracija – prekršajni organi i prekršajni postupak. Ukupni

budžet sudstva u 2015. godini je 20,8 miliona eura11,

nešto viši nego što je bio u predhonim godinama je

bio u prethodnim godinama je bio u 2014. godini,

kada je iznosio 20,6 miliona eura, ali su se ukupne neto

plate u sudstvu blago smanjile tokom godina12.

Predloženi budžet za 2016. godinu iznosi 26,6 mil-

iona eura što svakako predstavlja veliki rast sredstava

koja se izdvajaju za sudstvo. Ovakav rast u prijed-

logu budžeta, međutim, uzrokovan je izdvajanjem

sredstava za programe „administracija – prekrša-

jni organi“ i „prekršajni postupak“. Međutim, pored

toga, Vlada je predložila uvećanje izdvajanja za pro-

50

100

50

100

80

grame „sudstvo“ i „sudska administracija“, u odnosu

na prethodni period u iznosu od par miliona eura,

pa sada iznos za ova dva programa iznosti gotovo

22 miliona eura.

Prema mišljenju pojedinih predstavnika sudstva,

zarade sudija su niže nego zarade advokata13, iako

nažalost ne postoji zvanična statistika koja prikazuje

odnos tih zarada. Međutim, sa druge strane, advoka-

ti smatraju da je poređenje neprimjereno, imajući u

vidu da je veliki broj advokata koji na početku svojih

karijera imaju mnogo niže zarade od zarada sudija.

Istraživanja koja su anonimno sprovedena dva put

u posljednje četiri godine među sudijama pokaza-

la su da sudije smatraju da svoju dužnost obavljaju

u neadekvatnim uslovima, i da bi veći broj saradnika

ubrzao obavljanje dužnosti i poboljšao kvalitet posla.14

Predsjednica Vrhovnog suda je izjavila da će prioritet

pravosuđa u narednih nekoliko godina biti unapređen-

je ekonomskog položaja sudija i obezbjeđivanje adek-

vatnog položaja sudskoj administraciji.15 Predsjednik

Sudskog savjeta je istakao nedostatak osoblja, prostora

za rad i opreme kao prepreke za efi kasan rad pravo-

suđa, a Savjetu nedostaju i sredstva za troškove infor-

macionih tehnologija. Takođe, neophodna su sredstva

za nabavljanje nove opreme.16

Evropska komisija je primijetila da administrativne

stavke u sudovima, plate sudija i administrativne

službe i dalje nastavljaju da čine najveći dio budže-

ta za pravosuđe, ograničavajući tako mogućnosti za

otklanjanje nedostataka u infrastrukturi i opremi.17

Tokom prethodnih par godina, Evropska komisija

je uporno isticala da je neophodno razviti sredn-

joročnu i dugoročnu Strategiju za razvoj ljudskih re-

sursa u pravosuđu. Standardi za obim posla sudija i

standardni vremenski rokovi za pojedine vrste pred-

meta i pojedine sudove tek treba da se ustanove

kao osnova za određivanje sredstava koja su potreb-

na za eliminisanje zaostalih predmeta, a ujedno i

rješavanje problema priliva novih slučajeva.18

Sudstvo ima mogućnost da unaprijedi svoje vještine

kroz obuke koju organizuje Centar za edukaciju nosi-

laca pravosudne funkcije. U cilju unaprjeđenja u ovoj

oblasti, Skupština je usvojila Zakon o trening centru

za sudstvo i tužilaštvo.19 Ovo tijelo sprovodi obuke

posvećene poznavanju prava, pravnim vještinama,

uključujući upravljanje sudom i predmetima, pisan-

je presuda i obuku o sukobu interesa.20 Centar za

edukaciju nosilaca pravosudne funkcije sproveo je

97 aktivnosti edukacije za nosioce pravudne funk-

cije, pri čemu 65 aktivnosti vezanih za kontinuiranu

edukaciju tužilaca i sudija, 11 dvodnevnih modu-

la Programa obuke nosilaca pravosudne funkcije

koji tu funkciju obavljaju manje od tri godine, šest

trodnevnih modula Programa obuke o trenerskim

vještinama i 15 aktivnosti vezanih za međunarodn-

ju saradnju.21 Prema informacijama iz godišnjeg iz-

vještaja, Centar je tokom 2014. godine sproveo 96

obrazovnih aktivnosti.22 Evropska komisija je navela

da nezavisnost, administrativni i fi nansijski kapacite-

ti Centra za edukaciju nosilaca pravosudne funkcije

moraju da se unaprijede.23

Pored toga, sudovi još uvijek nijesu zaposlili adek-

vatan broj službenika za postojeći sudski informa-

cioni sistem koji je korišćen kako bi se unaprijedila

efi kasnost rada sudstva, niti postoje adekvatna fi -

nansijska sredstva, što je prepoznato i od strane Ev-

ropske komisije.24

Ukupan budžet (uključujući Sudski savjet i Centar za edukaciju nosilaca pravosudne funkcije, počevši od 2015. godine) i budžet za programe sudske uprave u pravosuđu i sudstvu za period od 2012. do 2015. godine

81

NEZAVISNOST (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri je sudstvo zakonski nezavisno?

BODOVI

Postojeći zakonski okvir prepoznaje sudsku granu

vlasti kao samostalnu i nezavisnu, dajući solidan ok-

vir za unaprjeđenje rada ove grane vlasti.

Nezavisnost sudstva utemeljena je Ustavom, kojim je

propisano da su sudovi samostalni i nezavisni, dok je

Vrhovni sud najviši sud u državi.25 Princip nezavisnosti

i samostalnosti sudstva je propisan i zakonom.26 Pred-

log za izmjenu odredbi Ustava, uključujući i odredbe

koje se odnose na Vrhovni sud, može podnijeti Preds-

jednik Crne Gore, Vlada ili najmanje 25 poslanika.27

Amandmani na Ustav usvjajaju se dvotrećinskom

većinom svih poslanika u Skupštini Crne Gore.28 Posl-

jednje izmjene Ustava, usvojene 2013. godine, kao i

usvajanje zakonodavnog okvira tokom 2015. godine,

ojačale su nezavisnost sudstva, naročito kroz uvođen-

je zabrane premještanja sudija i smanjenje političkog

uticaja na sam proces izbora sudija.29

Nadzor nad vršenjem poslova sudske uprave spro-

vodi Ministarstvo pravde.30 Međutim, prema zakonu,

Ministarstvo ne smije preduzimati radnje koje bi uti-

cale na odluku suda u sudskim procesima.31 Sudski

savjet je odgovoran za obezbjeđivanje nezavisnosti,

autonomije, odgovornosti i profesionalnosti sudova

i sudija, u skladu sa Ustavom i zakonom. Štaviše, pro-

tivzakoniti uticaj na sudije se tretira kao krivično djelo,

tako da svaki sudija može pokrenuti krivični postupak

protiv lica koje pokušava da izvrši takav uticaj.32 Ta-

kođe, u skladu sa Zakonikom o krivičnom postupku

sva službena lica dužna su da prijave krivična djela

za koja se goni po službenoj dužnosti, o kojima su

obaviještena ili za koja saznaju u vršenju dužnosti.33

Novim zakonodavnim okvirom propisani su opšti i

posebni uslovi za izbor sudija, kao i posebni uslovi za

izbor predsjednika suda. Opšti uslovi za sudiju i preds-

jednika suda, osim opštih uslova za rad u državnom

organu, koje lice mora da ispuni, su da je lice završilo

pravni fakultet VII1 nivo kvalifikacija obrazovanja i da

je položilo pravosudni ispit.34 Pored toga, Zakonom je

propisan minimum godina radnog iskustva koji svaki

sudija mora da ima, kao i predsjednik suda.35 Zakon-

skim okvirom propisani su kriterijumi za izbor sudija,

njihovo unaprjeđenje i izbor predsjednika sudova.36

Zakonom je uređen i izbor sudija za prekršaje, koje sada

bira Sudski savjet, dok ih je ranije postavljala izvršna vlast.

U skladu sa Ustavom, Sudski savjet, koji čine predsjed-

nik i devet članova37, sprovodi izbor sudija.38 Članovi

Savjeta su: predsjednik Vrhovnog suda; četiri sudije

koje bira i razrješava Konferencija sudija, vodeći raču-

na o ravnomjernoj zastupljenosti sudova i sudija; četi-

ri ugledna pravnika koja bira i razrješava Skupština, na

predlog nadležnog radnog tijela Skupštine po raspi-

sanom javnom pozivu i ministar nadležan za poslove

pravosuđa.39 Predsjednika Savjeta, iz svojih redova,

bira Sudski Savjet dvotrećinskom većinom članova, iz

reda svojih članova koji nijesu nosioci sudijske funk-

cije. Pored toga, Ministar pravde ne može biti preds-

jednik Savjeta.40 Ministar pravde ne može glasati ni u

disciplinskom postupku protiv sudije.

U skladu sa Ustavom, sudijska funkcija je stalna i može

prestati ukoliko to sudija sam zatraži, kada su ispunjeni

uslovi za ostvarivanje prava na starosnu penziju ili uko-

liko je sudija osuđen na bezuslovnu zatvorsku kaznu.41

Ovakva odredba svakako pruža sigurnost sudijama to-

kom obavljanja njihove funkcije. Sudije se razrješavaju

funkcije ukoliko su osuđeni za neko djelo koje ih čine ne-

dostojnim za vršenje sudijske funkcije, ukoliko obavljaju

sudijsku funkciju nestručno ili nesavjesno ili ukoliko traj-

no izgube sposobnost za vršenje sudijske funkcije.42 Kao

što je navedeno ranije, sudija ne može biti premješten ili

upućen u drugi sud protivno svojoj volji, osim odlukom

Sudskog savjeta u slučaju reorganizacije sudova.43

U sadašnjem pravnom sistemu ne postoje odredbe

koje bi dozvolile organizacijama civilnog društva da

učestvuju u procesu izbora sudija, niti u bilo kojim

drugim radnjama koje obavlja Sudski savjet.

75

100

82


U kojoj mjeri sudstvo radi bez uplitanja Vlade ili drugih aktera?

BODOVI

Praksa je pokazala da sudstvo još uvijek nije

politički nezavisno, a pojedine izjave predstavnika

izvršne i zakonodavne vlasti se mogu protumačiti

kao direktno miješanje u nezavisno funkcionisanje

pravosudnog sistema.44 Uprkos tome, predsjedni-

ca Vrhovnog suda izjavila je da će sudije biti po-

slate kući ukoliko se ne suprotstave pokušajima

pritiska i uticaja.45

Predsjednica Udruženja sudija Crne Gore vjeruje

da se sudije biraju na osnovu kriterijuma, koji su

definisani Zakonom o sudskom savjetu i sudijama.46

Evropska komisija ranije je primijetila da ključne re-

forme u procesu izbora kadrova i unaprjeđenja, te

disciplinskog sistema za sudije tek treba da se primi-

jene i da one u potpunosti treba da odraze evropske

standard i najbolje prakse, kao i da na taj način budu

shvaćene i podržane od strane svih aktera kako bi se

osigurala njihova sigurna primjena.47

Međutim, tokom 2015. godine ovo je urađeno kroz

usaglašavanje procedura za izbor i unaprjeđenje sa

evropskim standardima, iako i dalje ostaje zabrinu-

tost oko političkog uticaja na rad sudstva.48

U prethodnom periodu, praksa je pokazala da su

kriterijumi za izbora sudija i njihovo unaprjeđenje

bili nejasni, dok sudije za prekršaje nijesu bili proc-

jenjivani na osnovu jasno definisanih indikatora.49

Obrazloženja odluka o izboru i unaprjeđenju sudija

nijesu u potpunosti razumljiva i ubjedljiva. Ujednače-

no, objektivno i transparentno ocjenjivanje kandida-

ta još uvijek nije garantovano u praksi.50 Jedan od

ključnih prioriteta je izbor sudija prekršajnih sudova,

koje treba sprovesti do kraja, i na taj način omogući-

ti da prekršajni sistem bude operativan.

Pravni sistem koji definiše Vrhovni sud, kao i Sudski

savjet i cijelo sudstvo, se tokom posljednjih nekoliko

godina više puta izmijenio usljed amandmana na

Ustav i izmjena mnogih zakona.51

Odluke o izboru sudija se ne obrazlažu na najbol-

ji način, jer je u nekoliko slučajeva prilikom izbora i

unapređenja sudija, Sudski savjet birao slabije rangi-

rane kandidate po broju bodova, ne dajući razloge

za takvu odluku.52

Osim toga, predsjednik Sudskog savjeta je izjavio da

se ne može pohvaliti zavidnom saradnjom sa „dije-

lom izvršne vlasti (Ministarstvo pravde – naglasio

autor) koja će morati da se navikne na autonomnu

ulogu Sudskog savjeta“, sa kojom se Savjet sporio

uglavnom oko zakonskih rješenja koja su usvojena

nakon toga, u februaru 2015. godine.53 Evropska

komisija je takođe primijetila da „nedostaci u pogle-

du nezavisnosti i odgovornosti sudskog sistema i

dalje ostaju razlog za zabrinutost i ugrožavaju borbu

protiv korupcije.“54

Neki konkretni slučajevi su takođe izazvali zabrinu-

tost zbog nepotrebnog uplitanja izvršne vlasti, uk-

ljučujući i optužbe za tajni nadzor sudija.55 Takođe,

anketom koju je tokom 2014. godine sprovela jed-

na nevladina organizacija u saradnji sa Udruženjem

sudija, došlo se do zaključka da jedna trećina građa-

na sumnja da sudije rade pod političkim pritiskom,

da su korumpirane i da na njihov rad utiču rođačke i

prijateljske veze.56

Pored toga, do usvajanja novog zakonodavnog ok-

vira, sudije za prekršaje je birala Vlada, pa se smatralo

da su pod velikim političkim uticajem.57 U skladu sa

stavovima Evropskog suda za ljudska prava, takav iz-

bor sudija nije ispunjavao uslov da se mogu smatrati

nezavisnim, prvenstveno od izvršne vlasti.

Ipak, u poslednjih nekoliko godina nijesu zabilježeni

primjeri da su sudije prijavile slučajeve pritiska ili bilo

kakvog njihovog uticaja u obrađivanju slučajeva.

25

100

83

TRANSPARENTNOST (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje prave odredbe da osiguraju da javnost može dobiti relevantne informacije o aktiv-nostima i procesima donošenja odluka u sudstvu?

BODOVI

Zakonodavni okvir pruža solidnu podlogu za trans-

parentan rad sudstva. Zakonom je propisano da se

informacije o radu sudstva daju u skladu sa Zakonom,

Sudskim poslovnikom i zakonom kojim se uređuje

slobodan pristup informacijama.58 Sudskim poslovni-

kom je, međutim, definisano da sud informiše javnost

o svom radu organizovanjem konferencija za medije

najmanje jednom godišnje, ali i da to može uraditi na

drugi odgovarajući način.59

Od svih sudija se zahtijeva da Komisiji za sprečavanje

sukoba interesa prijave svoju imovinu i prihode, kao

što je predviđeno Zakonom (detaljan opis je dat je

poglavlju o zakonodavstvu).60

Ustav nalaže da je rasprava pred sudom javna i da se

sudske presude izriču javno, a da javnost može biti

isključena sa saslušanja, ili dijela saslušanja, samo u

izuzetnim slučajevima.61

Zakonom o sudovima je takođe definisano da se jav-

nost rada sudova obezbjeđuje u skladu sa zakonom.62

Ovim zakonom propisano je da informacije o radu

suda daje predsjednik suda, lice ovlašćeno za odnose

sa javnošću ili osoba koju odredi predsjednik suda.63

Međutim, informacije koje bi mogle uticati na sudski

postupak se ne mogu učiniti dostupnim javnosti.64

Zakon ne propisuje da su sudovi obavezni da objavl-

juju presude, snimke saslušanja ili statističke podatke

sudova. Međutim, Zakon o slobodnom pristupu infor-

macijama65 obavezuje sve javne institucije, uključujući

i sudove, da omoguće slobodan pristup njihovim evi-

dencijama.66 Suprotno tome, Vrhovni sud je zauzeo stav

da se pristup spisima pravosnažnih predmeta ne može

ostvariti po Zakonu o slobodnom pristupu informaci-

jama, nego samo po procesnom zakonu - Zakoniku o

krivičnom postupku, te da iz tog razloga samo stranke u

postupku mogu vršiti uvid i dobiti kopije spisa.67

Sudski savjet je obavezan da pripremi godišnji izvještaj

o radu, koji sadrži opis i analizu stanja u sudstvu, detaljne

podatke za svaki sud koji se odnosi na broj primljenih i

riješenih predmeta u toku godine za koju se izvještaj

sačinjava, probleme i nedostatke u njihovom radu, kao

i mjere koje treba preduzeti da bi se otklonili uočeni

nedostaci.68 Nacrt godišnjeg izvještaja se dostavlja

svim sudovima kako bi oni iznijeli svoje mišljenje, dok

se konačni izvještaj podnosi Skupštini najkasnije do 31.

marta tekuće godine za prethodnu godinu.69 Savjet ob-

javljuje izvještaj na internet stranici Sudskog savjeta.70

U skladu sa Zakonom, Sudski savjet je obavezan da

objavljuje informacije o broju sudija i porotnika u

Službenom listu Crne Gore.71 Međutim, taj zakon ne

sadrži odredbu koja bi obavezivala Savjet da objavi

odluku o razrješenju sudije ili porotnika. Pored toga,

Zakon o Sudskom savjetu i sudijama propisuje da je

rad Sudskog savjeta javan72, iako javnost nije uključe-

na u zasijedanja Savjeta na kojima se donose odluke

o razrješavanju sudija.73


U kojoj mjeri u praksi javnost ima pristup infor-macijama o pravosuđu i njihovim aktivnostima?

BODOVI

U dijelu transparentnosti sudstva, još uvijek postoji

dovoljno prostora za napredak. Na sajtu sudova –

www.sudovi.me, objavljuju se odluke sudova, ali što

se tiče budžetske potrošnje, ti podaci dostupni su

samo kroz formu godišnjih izvještaja koji se dostavl-

jaju Skupštini i objavljuju na internet stranici.

Za kompletno sudstvo razvijen je jedna internet strana na

kom se nalaze informacije o svim sudovima u Crnoj Gori,

75

100

25

100

84

Sudskom savjetu i Sudskom centru Crne Gore74. Opšte

informacije o aktivnostima pravosuđa su dostupne u go-

dišnjim izvještajima Sudskog savjeta koji se dostavljaju

Skupštini i objavljuju na internet stranici. Ovi izvještaji ne

sadrže finansijske podatke ili podatke o procjeni kvaliteta

rada sudova.75 Informacije o troškovima pravosuđa pri-

prema Vlada i to kroz sastavljanje finalnog budžeta, koji

se dostavlja Skupštini na godišnjem nivou.

Sudovi uglavnom objavljuju informacije o svojim ak-

tivnostima na svojim internet stranama, ali se količina i

sadržaj informacija pojedinačnih sudova značajno razli-

kuje.76 Sudovi objavljuju pravosnažne presude na svojim

prezentacijama, ali ih ne ažuriraju svakodnevno.77 Svi su-

dovi uklanjaju sve lične podatke iz presuda, ali takođe i

informacije u vezi sa kompanijama koje se koriste u krim-

inalne svrhe, i to čak i u slučajevima korupcije i organizo-

vanog kriminala78. Pristup presudama i spisima predme-

ta je veoma ograničen, a praksa varira od suda do suda79.

Kao što je primijetila i Evropska komisija, Crna Gora ima

veliki broj procedura, a samim tim i nedostatak trans-

parentnosti u upravnim postupcima i sudskom pre-

ispitivanju. Procedure u upravnom sporu su kratke, ali

pošto se slučajevi vrlo često vraćaju državnim organima

na ponovno razmatranje, mnogi od njih ponovo završe

na sudu.80 Sudski postupci se formalno sprovode javno,

ali zbog ograničenog prostora, u mnogim slučajevima

javnosti nije omogućeno da prati suđenja.81

Građani mogu pronaći odluke o izboru i razrješenju

sudija, upućivanju sudija na rad u drugi sud i dru-

gi organ, privremenom udaljenju sudija i prestanku

privremenog udaljenja, o prestanku sudske funkcije,

itd., na internet stranici Sudskog savjeta.82


U kojoj mjeri postoje prave odredbe koje bi osigur-ale da sudstvo mora da podnosi izvještaje i da bude odgovorno za svoje postupke?

BODOVI

Zakonski okvir za odgovornost sudija značajno je

unaprijeđen usvajanjem novih zakona. Zakonom je

propisana obaveza za sudiju da obrazloži presudu.83

Posljedica propuštanja da se napiše obrazloženje

trebalo bi da bude ukidanje odluke u postupku po

pravnom lijeku.

Sudski savjet, u skladu sa Zakonom, ima nadležnost

da odlučuje o disciplinskoj odgovornosti sudija i

predsjednika sudova i razmatra pritužbe na rad sudija

i predsjednika sudova. U skladu sa zakonom, Sudski

savjet ima nadležnost za razmatranje pritužbi na rad

sudija, kao i da odlučuje o disciplinskoj odgovornosti

sudija.84 Zakonom je propisano da, ukoliko nadležni

sud ocijeni da postoje razlozi za određivanje prit-

vora sudiji, zbog krivičnog djela učinjenog u obavl-

janju sudijske funkcije, dužan je da od Sudskog sav-

jeta odmah zatraži da odluči o tome da li odobrava

određivanje pritvora ili ne.85 Sudski savjet mora doni-

jeti odluku u roku od 24 časa od prijema zahtjeva.86

Disciplinska odgovornost sudija definisana je Za-

konom i Poslovnikom Sudskog savjeta.87

Predlog za utvrđivanje disciplinske odgovornosti

sudije mogu podnijeti predsjednik suda, predsjed-

nik neposredno višeg suda i predsjednik Vrhovnog

suda ili Komisija za praćenje primjene Etičkog ko-

deksa sudija.88 U skladu sa Zakonom, predlog za

utvrđivanje disciplinske odgovornosti predsjedni-

ka Vrhovnog suda može podnijeti i Opšta sjednica

Vrhovnog suda.89 Predsjednik suda, predsjednik ne-

posredno višeg suda i predsjednik Vrhovnog suda

mogu se obratiti Komisiji za praćenje primjene

Etičkog kodeksa sudija sa zahtjevom za davanje

mišljenja da li je određeno ponašanje sudije u skla-

du sa Etičkim kodeksom.90

Postoje tri vrste disciplinskih prekršaja: lakši, teži i

najteži.91 Disciplinske istrage sprovodi Disciplinski

tužilac, koga bira Sudski savjet među sudijama sa

najmanje 15 godina radnog iskustva provedenog na

funkciji sudije, na osnovu predloga opšte sjednice

Vrhovnog suda.92 Zakon ne definiše trajanje man-

75

100

85

data disciplinskog tužioca. Tužilac mora sprovesti is-

tragu u roku od 45 dana od podnošenja predloga za

disciplinsku odgovornost i može predložiti Sudskom

savjetu da odbije predlog ako se tiče radnje koja nije

definisana kao disciplinski prekršaj ili ako je došlo

da zastare93, ukoliko je predlog dalo neovlašćeno

lice, ukoliko je predlog neosnovan ili Savjetu može

biti predloženo da podnese optužni predlog za ut-

vrđivanje disciplinske odgovornosti.94

Ukoliko se ne složi sa sa predlogom disciplinskog

tužioca, disciplinsko vijeće, odnosno Sudski savjet

može obavezati disciplinskog tužioca da sprovede

istragu i podnese optužni akt.95

Postupak za utvrđivanje disciplinske odgovornosti za

lakše i teže prekršaje sprovodi Disciplinsko vijeće po

optužnom predlogu disciplinskog tužioca, dok za na-

jteže disciplinske prekršaje, postupak sprovodi Sudski

savjet po optužnom predlogu disciplinskog tužioca.96

U postupku za utvrđivanje disciplisnke odgovornos-

ti, disciplinsko vijeće, odnosno Sudski savjet, održava

raspravu na koju se pozivaju disciplinski tužilac, sudija

i njegov branilac.97 Disciplinsko vijeće, odnosno Sud-

ski savjet može odlučiti da odbije optužni predlog

kao neosnovan ili usvoji optužni predlog i izrekne

disciplinsku sankciju.98 Postupak vođen od strane dis-

ciplinskog vijeća, odnosno Sudskog savjeta mora biti

okončan u roku od 60 dana od dana dostavljanja op-

tužnog predloga disciplinskog tužioca.99

Nakon donošenja i izrade odluke, ista se dostavlja u

roku od 15 dana od dana donošenja odluke sudiji i

disciplinskom tužiocu.100 Disciplinski tužilac i sudija,

čija se odgovornost utvrđuje, imaju pravo da pod-

nesu žalbu Vrhovnom sudu, koji odlučuje u vijeću od

troje sudija u roku od 30 dana od dana prijema žal-

be.101 Međutim, Zakonom nije preciziran rok u kom

sudija ili disciplinski tužilac moraju podnijeti žalbu

Vrhovnom tužilaštvu. Zakonom je takođe propisano

da se na disciplinski postupak shodno primjenjuju

odredbe Zakonika o krivičnom postupku, ukoliko

zakonom nije drugačije propisano.102

Zakonom je propisano da se opomena i novčana ka-

zna u visini od 20% od zarade sudije, u trajanju do

tri mjeseca, izriču za lakše disciplinske prekršaje.103

Pored toga, za teže disciplinske prekršaje izriču se

novčane kazne u visini 20% do 40% od zarade sudije,

u trajanju od tri do šest mjeseci, a pored toga može

se izreći i zabrana napredovanja.104 Ako se postupak

vodi za dva ili više disciplinska lakša prekršaja, sudiji

se može izreći disciplinska sankcija za teži disciplinski

prekršaj.105 U slučaju najtežih disciplinskih prekršaja,

sudiji se izriče razrješenje.106 U tom slučaju, taj sudija

ne može biti izabran/a za rad u sudu višeg stepena

prije isteka dvije godine od potvrđivanja konačne

odluke o disciplinskoj mjeri.107

Predsjednik Vrhovnog suda ima imunitet i protiv

njega se može pokrenuti krivični postupak i odrediti

pritvor samo ukoliko je prethodno Sudski savjet dao

odobrenje kojim bi mu se ukinuo imunitet.108 Sudije

i porotnici takođe uživaju funkcionalni imunitet i ne

mogu biti odgovorni za izneseno mišljenje ili glasanje

pri donošenju sudske odluke, osim ako se radi o kriv-

ičnom djelu.109 Prilikom postupka pokrenutog zbog

krivičnog djela učinjenog u obavljanju sudijske funk-

cije, sudija ne može biti pritvoren bez odobrenja Sud-

skog savjeta.110 Međutim, prema mišljenju Evropske

komisije, „pravila za imunitet i njihova praktična prim-

jena se mora razjasniti kako bi se osigurala potpuna

odgovornost sudija i tužilaca u krivičnom pravu.“111


U kojoj mjeri pripadnici pravosuđa moraju da pod-nose izvještaje i da odgovaraju za svoje postupke u praksi?

BODOVI

Postoji dosta prostora za unapređenje odgovornosti

sudija u praksi. Sudije ne obrazlažu uvijek svoje odluke

na razumljiv način, ali nikakve sankcije se ne primjen-

juju u takvim slučajevima, iako se u nekim slučajevima

takve odluke ukidaju i suđenja se ponavljaju.112

25

100

86

Predstavnici pravosuđa smatraju da su disciplinski

postupci veoma efikasni.113 Tokom 2015. godine,

Disciplinska komisija Sudskog savjeta donijela je tri

odluke, u kojima je konstatovano da su troje sudija

odgovorni zato što tokom 2014. godine bez opra-

vdanih razloga nijesu obradili odluke u zakonom

utvrđenom roku, čime su učinili prekršaj neuredno

vršenje sudijske funkcije, zbog čega im je Disciplins-

ka komisija izrekla disciplinsku mjeru – opomenu.114

Zvanični podaci pokazuju da su u 2014. godini

obrađena samo 3 slučaja115, dok je u 2013. godi-

ni bilo 5 slučajeva.116 Od tri slučaja u 2014. godini,

usvojena su 2 predloga o disciplinskim sankcijama,

dok jedan slučaj i dalje u procesu.117

Odluke Savjeta su nerazumljive i praksa pokazuje da

Savjet postupa drugačije u istim situacijama.118 Sud-

ski savjet u praksi nejednako tretira sudije, isti uslovi

za disciplinsku odgovornost se ne primjenjuju uvi-

jek, a kriterijumi, na osnovu koji se sudije smatraju

odgovornim, različito tumače.119

Prema podacima dostupnim na internet stranici

Sudskog savjeta, u 2015. godini niko od sudija nije

razriješen dužnosti, 10 sudija je upućeno u druge

sudove120,dok je dvojici sudija prestala sudijska

funkcija na osnovu zahtjeva za prestanak funkci-

je.121 Tokom 2014. godine ni jedan sudija nije raz-

riješen dužnosti, dok je 13 sudija upućeno u druge

sudove zbog povećanog priliva predmeta, a jedan

sudija je upućen u Ministarstvo pravde.122 Funkci-

ja 14 sudija okončana je na njihov zahtjev, dvojica

sudija izabrani su na drugu funkciju, dok je jedan

sudija penzionisan.123

Ranije odluke Sudskog savjeta prikazuju nejednak

tretman sudija i daju povod za sumnju da se infor-

macije o neizvršenju dužnosti i nepravilnostima u

radu sudija kriju i koriste kao sredstvo vršenja pritis-

ka na sudije kako bi oni sami tražili svoju smjenu i to

kada god se to očekuje ili zahtijeva od njih. Tako se, u

prethodnim godinama, više sudija povuklo sa svojih

funkcija i sada rade kao advokati, a samo nekoliko njih

je razriješeno funkcije.

Na primjer, sudija Osnovnog suda u Baru je zatražio

prekid svoje sudske funkcije mjesec dana nakon što

je Sudski savjet donio odluku124 o njegovom privre-

menom udaljenju sa dužnosti sudije. Razlozi za

privremeno udaljenje tog sudije sa sudijske funkcije

su ostali nepoznati i nejasni jer predlog za udaljenje

nije sadržao jasno obrazloženje.125

Pored toga, praksa Sudskog savjeta je pokazala da su

neke sudije sankcionisane iako je njihov rad ocijenjen

kao nemaran i neprofesionalan samo u jednom slučaju.

Na primjer, sudija Višeg suda u Podgorici, Lazar Akov-

ić, je bio privremeno udaljen sa sudijske funkcije jer je

„dugo vodio postupak“, „prekoračio zakonski rok za sa-

opštavanje presude“ i „napravio greške u presudi koju

je dostavio strankama.“126 Međutim, nije jasno na osn-

ovu čega je Sudski savjet donio zaključak da je proces

trajao predugo i da je zakonski rok za objavljivanje pre-

sude prekoračen, ako se ima u vidu da je ovo bio jedan

od najkomplikovanijih slučajeva pred crnogorskih su-

dovima, a da je bilo čak i slučajeva koji su manje kom-

plikovani, a u kojima je presuda izrečena sedam i po

mjeseci nakon zaključenja rasprave (p. br. 19954/01).127

Štaviše, par godina kasnije, u istom slučaju, sudija Višeg

suda, Slavka Vukčević, je napravila istu grešku kao sudi-

ja Aković, koju je kasnije ispravila rješenjem identično

kao i sudija Aković ranije, ali je isti predsjednik Suda

odbio da podnese predlog o razrješenju, objašnjava-

jući to činjenicom da će se Apelacioni sud izjasniti o

izradi presude i rješenju sudije Vukčević.128

U Odluci o razrješenju jednog od sudija Osnovnog

suda u Cetinju navodi se da je sudija nesavjesno

obavljao svoju funkciju, na način što nije sačinio pis-

mene otpravke odluka u predmetima za koje je bio

zadužen. Zakon je predviđao da je ovakvo kršenje os-

nov za podnošenje predloga za utvrđivanje disciplin-

ske odgovornosti. Međutim, iako je predsjednik Suda

smatrao da postoje razlozi da se sudija disciplinski

kazni, Disciplinska komisija je ocijenila da je u pitan-

ju povreda koja zahtijeva razrješenje sudije. Ovakva

odluka predstavljala je proizvoljnu procjenu o tome

da li je sudija zaista imao „opravdane razloge“ za djela

koja su mu stavljena na teret.129

87

Sudski savjet, koji je odgovoran za postupanje po

pritužbama na rad sudija, se nije pokazao poseb-

no efikasnim u praksi – u 2014. godini je bilo 69

pritužbi, a Sudski savjet je u 59 predmeta zauzeo

stav da nije bilo kršenja etičkog kodeksa i o njemu

obavijestio podnosioca pritužbe i sudiju, na čiji se

rad pritužba odnosi, dok je jedan predmet prosli-

jeđen Komisiji za etički kodeks sudija, jer je ocijen-

jeno da navodi pritužbe ukazuju na povredu odre-

daba Etičkog kodeksa sudija.130 Pored toga, nijedan

sudija nije kažnjen tokom 2013. godine, iako su

podnijete 293 pritužbe.131

MEHANIZMI ZA POSTIZANJE INTEGRITETA (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje pravi mehanizmi koji osigu-ravaju integritet članova pravosuđa?

BODOVI

Od sudija se, baš kao i od drugih državnih zvaničnika,

zahtijeva da prijave svoju imovinu i prihode Komisiji

za sprječavanje konflikta interesa, kako je to i definisa-

no Zakonom.132 Takođe postoji Etički kodeks sudija,

koji sadrži odredbe o osnovnim načelima kojih sve

sudije treba da se pridržavaju: zakonitost, nezavis-

nost, nepristrasnost, profesionalnost i posvećenost,

jednakost, integritet i sloboda udruživanja.133

Prema Ustavu Crne Gore, sudija ne može obavljati

ni jednu javnu dužnost ili obavljati bilo koju drugu

aktivnost.134 Takođe, po zakonu stranke mogu tražiti

izuzeće ukoliko vjeruju da postoje razlozi za sumnju

u nepristrasnost sudija.135

Zakon o sprječavanju korupcije propisuje jasna

ograničenja u pogledu poklona koja se odnose na

sudije. Kao javni službenici, sudijama je zabranjeno

primanje bilo kakvih poklona čija vrijednost prelazi

50 eura, dok novac i njegove ekvivalente ne smiju pri-

mati u bilo kom iznosu.136 Takođe, Zakon o sudovima

propisuje da sudija vrijeđa dostojanstvo sudske funk-

cije ukoliko on/ona prihvati poklone ili ukoliko ne

podnese izvještaj o imovini i prihodima u skladu sa

Zakonom o sukobu interesa.137 Međutim, ne postoje

propisi koji sprječavaju sudije da primaju nadoknade,

kompenzacije i honorar za putovanja.

U toku prve dvije godine nakon završetka obavljanja

funkcije sudije ne mogu predstavljati stranke u či-

jim slučajevima su donosili odluke, ne smiju se ukl-

jučivati ni u kakvu vrstu ugovorenog poslovanja sa

sudom, ili upotrebljavati informacije koje su dobili

putem obavljanja funkcije za privatnu korist ukoliko

ta saznanja ili informacije nijesu javno dostupne.138

MEHANIZMI ZA POSTIZANJE INTEGRITETA (U PRAKSI)

U kojoj mjeri je integritet članova sudstva osigu-ran u praksi?

BODOVI

Primjena postojećih propisa o sukobu interesa, ukl-

jučujući poklone, gostoprimstvo i procedure nakon

okončanja funkcije, u pogledu sistema provjera,

nijesu djelotvorne.139 Evropska komisija smatra da

su „kada je riječ o kontroli sukoba interesa, provjere

bile ograničene na oblast neusklađenosti funkcija.

Do sada se Komisija za sprječavanje sukoba intere-

sa nije bavila slučajevima javnih službenika koji su

donosili zvanične odluke koje su koristile njima ili

njima bliskim osobama.“140

Komisija za sprječavanje sukoba interesa, koja je do

januara 2016. godine bila nadležna za oblas sukoba

interesa, je u svojim izvještajima konstatovala da

sve sudije i članovi Sudskog savjeta redovno pod-

nose izvještaje o svojoj imovini i prihodima.141 Uz

to, Vesna Medenica, predsjednica Vrhovnog suda

Crne Gore je prijavila Komisiji da je 2011. godine

primila 11, a 2010. godine 3 poklona.142 Pored toga,

više sudija sudova za prekršaje je prijavilo da je

odbilo poklone.143

75

100

25

100

88

Nekoliko slučajeva u kojima sudije nijesu dostavile

tačne informacije o svojoj imovini su prijavljeni

Komisiji. Sve te sudije su tvrdile da su zaboravili da

dostave informacije Komisiji i oni nijesu pretrpjeli

sankcije propisane zakonom.

Prema podacima dostupnim na internet stranici Sud-

skog savjeta, tokom 2015. godine, Komisija za etički

kodeks donijela je 11 odluka da sudije protiv kojih je

podnijeta inicijativa za kršenje odredaba Etičkog ko-

deksa, nijesu prekršili kodeks.144 Pored toga, Komisija

je usvojila dva zaključka kojima se odbacuju incija-

tive145, a upućen je i jedan dopis kojim Sudski savjet

konstatuje da navedene odredbe Etičkog kodeksa ne

daju mogućnost Komisiji da postupa po postavljen-

om zahtjevu, odnosno da ispituje zakonitost odluke

Vijeća Višeg suda u Podgorici.146

U godini prije toga, Komisija je primila osam prijava i

u svakom od tih slučajeva zaključeno je da sudije nije-

su prekršile Kodeks.147 Tokom 2013. godine, Komisija

je razmatrala tri slučaja povrede Etičkog kodeksa, pri

čemu je u jednom slučaju konstatovano da sudija nije

povrijedila odredbe148, jedna incijativa je odbačena149,

dok je Komisija u jednom slučaju konstatovala da je

sudija povrijedila odredbe Etičkog kodeksa.150

Od usvajanja Etičkog kodeksa sudija 26. jula 2008. go-

dine do izbora Komisije za etički kodeks sudija 1. okto-

bra 2011. godine, Sudski savjet nikada nije utvrđivao da

li je neki sudija prekršio Kodeks.151 Od oktobra 2011. go-

dine do aprila 2013. godine, Komisija za etički kodeks je

ispitala samo dva slučaja i zaključila da nije bilo kršenja

za koja ne postoje odgovarajuća obrazloženja.152

Konkretni slučajevi pokazuju da sudije ne poštuju

odredbe o zaposlenju u privatnom sektoru, nakon

okončanja državne funkcije, u potpunosti. Najpoznatiji

slučaj se odnosi na sestru premijera Crne Gore, koja je

napustila sudstvo i postala advokatica kompanije u či-

jem slučaju je prethodno odlučivala kao sudija.153

U praksi, stranke mogu tražiti izuzeće sudije kada

smatraju da postoje razlozi za sumnju u nepristrasno

ponašanje.154 U 2013. godini, od 530 zahtjeva koje su

stranke podnijele za izuzeće sudija zbog sukoba in-

teresa, samo 48 ih je prihvaćeno.155

NADZOR IZVRŠNIH VLASTI

U kojoj mjeri sudstvo osigurava efikasni nadzor izvršnih vlasti?

BODOVI

Sud ima ovlašćenje da ispituje „postupke koje pre-

duzima izvršna vlast“ samo u odgovarajućim sudskim

postupcima – krivičnim, parničnim i upravnim.156

Bilo je slučajeva u kojima su stranke pokrenule pos-

tupak, tj. parnicu, protiv države zbog kršenja nji-

hovih prava.157 U brojnim slučajevima je sud odlučio

u korist tužioca.158

Upravni sud ispituje zakonitost upravnih akata koje us-

vaja izvršna vlast, što predstavlja većinu slučajeva u koji-

ma se ispituju odluke izvršne vlasti. Od njegovog osniv-

anja 2005. godine, Upravni sud je riješio preko 22.000,

od ukupno 24.000 slučajeva. Odluke izvršne vlasti

su poništene u gotovo 50% slučajeva, što ukazuje na

ograničen kvalitet i zakonitost odluka izvršnih vlasti.159

Međutim, praksa Upravnog suda je počela da se mi-

jenja od izbora nove predsjednice tog suda, koja je

godinama radila u izvršnoj vlasti, tako da sada Up-

ravni sud odbacuje više žalbi nego ranije.160 Nakon

njenog dolaska na funkciju predsjednika Upravnog

suda, donošene su i neke presude suprotne ranijoj

sudskoj praksi. Pored toga, u nekim slučajevima, Up-

ravni sud je uspio da postupi suprotno svojim rani-

jim rješenjima, odnosno da postupi u suprotnosti sa

svojim prvobitnim rješenjem.161

Istovremeno, postavlja se pitanje efektivnosti presu-

da Upravnog suda jer taj sud ne odlučuje u meritu-

mu, već slučaj vraća u prvobitno stanje i obavezu-

je izvršni organ da donese novi akt. Stoga, u praksi

25

100

89

se često dešava da izvršna vlast i po nekoliko puta

donosi odluke koje su identične onima koje je sud

poništio, pa procesuiranje predmeta može potrajati

nekoliko godina prije nego što se dođe do konkret-

nog ishoda za građanina.162

PRESUDE ZA KORUPCIJU

U kojoj mjeri je sudstvo posvećeno borbi protiv ko-rupcije putem tužbi i drugih radnji?

BODOVI

Sudstvo nije dovoljno posvećeno sankcionisanju ko-

rupcije. Prema riječima Evropske komisije, „ograniče-

ni napredak je postignut u razvoju početne ev-

idencije o istrazi, gonjenju i konačnoj presudi u

slučajevima korupcije, uključujući i slučajeve korup-

cije na visokom nivou. Još uvijek nema pravosnažnih

presuda za slučajeve korupcije na visokom nivou.“163

Skoro svi postupci započeti pred sudom su poveza-

ni sa, takozvanom, sitnom korupcijom. Vodi se samo

nekoliko krivičnih postupaka protiv javnih funk-

cionera srednjeg ranga za krivična djela korupcije, a

još je manje osuda u takvim slučajevima.164

U slučaju osuđivanja, kazne su veoma blage, neu-

jednačene, nedosljedne, a često se zvaničnicima za

slučajeve ozbiljnijih prekršaja povezanih sa korupci-

jom, izriče uslovna kazna.165 Sa druge strane, kada su

u pitanju krivična djela povezana sa sitnom korupci-

jom, nižim službenicima se izriču zatvorske kazne, što

povećava zvaničnu statistiku u vezi sa borbom protiv

korupcije166. Statistika povodom pokretanja slučajeva

zbog korupcije se čini javno dostupnom, ali ona nije

iscrpna i ne daje jasnu sliku u ovoj oblasti.167

Tokom 2015. godine, pred sudovima je bilo 220

slučajeva sa elementima korupcije, od čega je 115

riješeno.168 Donijete su 54 osuđujuće presude, 20

oslobađajućih, 22 odbačene i 5 obustava.169 U istom

periodu, donijete su 92 konačne presude koje su

postale pravosnažne, od čega je bilo 35 osuđujućih,

21 oslobađajuća, četiri obustave i 11 odbačaja.170

Prema zvaničnoj statistici, 2014. godine je pokrenu-

to 36 slučajeva korupcije protiv 128 osoba. Od tih

slučajeva, 20 ih je riješeno protiv 78 lica, dok je 67

lica osuđeno, 6 ih je oslobođeno, tužbe protiv 6 lica

su odbačene, dok je krivični postupak protiv jedne

osobe obustavljen.171 Međutim, presude su bile

konačne samo u 10 slučajeva protiv 13 lica.172

Predsjednica Vrhovnog suda, koja je prije te funkcije

obavljala dužnost Vrhovnog državnog tužioca, optuži-

la tužilaštvo za nizak nivo presuda u slučajevima korup-

cije, imajući u vidu činjenicu da su oni ti koji podižu op-

tužnice za ova krivična djela.173 Predsjednik Skupštine,

međutim, misli da sudovi moraju uraditi mnogo više u

borbi protiv korupcije na visokom nivou, imajući u vidu

ozbiljan nedostatak rezultata u ovoj oblasti.174

Predstavnik sudova je član Nacionalne komisije za

praćenje implementacije strategije za borbu pro-

tiv korupcije i organizovanog kriminala. Kroz uk-

ljučivanje u rad ovog tijela, predstavnici sudstva

imaju priliku da istaknu nedostatke zakonodavnog

okvira i prakse u oblasti antikorupcije. Takođe, pred-

stavnici sudstva su bili uključeni u razvoj antiokup-

cijske strategije i akcionih planova, u cilju unapri-

jeđenja uloge sudstva u ovoj oblasti.

Prema riječima sudija, domaće sudske vlasti djeluju

na zahtjev stranih vlasti, u skladu sa odredbama za-

kona i Sporazumu o međunarodnoj saradnji u kriv-

ičnim pitanjima.175

PREPORUKE:

1. Omogućiti pristup kompletnim spisima svih pred-

meta za koje su donijete pravosnažne sudske pre-

sude, naročito u slučajevima korupcije i organizova-

nog kriminala;

2. Objavljivati odluke o izboru i napredovanju sudija

sa jasnim i detaljnim obrazloženjima;

25

100

90

3. Povećati broj osuđujućih pravosnažnih sudskih

presuda za djela sa elementima korupcije i oduzetu

imovinsku korist;

4. Pooštriti kaznenu politiku za djela korupcije i

obezbijediti ujednačenu praksu u svim sudovima;

5. Skratiti vrijeme postupanja sudova i utvrditi

odgovornost sudija za zastaru predmeta zbog neak-

tivnosti sudija;

6. Propisati jasne indikatore za ocjenjivanje kriteriju-

ma za imenovanje i napredovanje sudija;

7. Utvrditi propuste u radu sudija u slučajevima ko-

rupcije i organizovanog kriminala;

8. Obezbijediti jednaku praksu Upravnog suda u sk-

ladu sa ranijim odlukama;

9. Povećati povjerenje građana u rad sudova Crne

Gore;

10. Povećati transparentnost rada Sudskog savjeta i un-

aprijediti efikasnost displinskih procedura protiv sudija,

naročito prilikom ocjene postupanja sudija u slučajevi-

ma visoke korupcije i organizovanog kriminala;



91

IZVORI: (Endnotes)

1 Zakon o sudovima Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 11/15 i 28/15, čl. 8 do 27.

2 Mila Radulović, Ako ukidaju zakone, onda mogu da ukinu presude, Podgorica, 12. septembar 2014. godine.

3 Zakon o zaradama zaposlenih u javnom sektoru, Sl. list Crne Gore br. 16/16, član 11.



6 Ibid, član 22.



9 Zakon o zaradama i drugim primanjima nosilaca pravosudnih i ustavnosudskih funkcija Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 36/07, 53/07

i 73/10, član 6, stav 2.

10 Ustav Crne Gore, Službeni list Crne Gore br. 01/07 i 38/13, član 128, stav 1, tačka 8.

11 Po prvi put je Centar za edukaciju nosilaca pravosudne funkcije u ovoj budžetskoj jedinici prikazan kao poseban program u okviru

sudstva. Zakon o budžetu Crne Gore za 2015. godinu, Sl. list Crne Gore br. 59/14 i 47/15.

12 U 2015. godini ukupne neto plate u pravosuđu iznose 8,4 miliona eura, iznos je bio isti i u 2014. godini, ali je malo manji u odnosu

na onaj iznos iz 2013. godine, kada su ukupne neto plate iznosile 8,5 miliona eura Zakon o budžetu Crne Gore za 2015. godinu, Sl. list

Crne Gore br. 59/14 i 47/15; Zakon o budžetu Crne Gore za 2014. godinu, Sl. list Crne Gore br. 61/13, Zakon o budžetu Crne Gore za

2013. godinu, Sl. list Crne Gore 66/12, Zakon o budžetu Crne Gore za 2012. godinu, Sl. list Crne Gore 66/11.

13 Intervju sa Hasnijom Simonović, predsjednicom Udruženja sudija Crne Gore i zamjenicom predsjednika Višeg suda u Podgorici, 9.

februar 2015. godine.

14 Ibid.

15 Đurđica Ćorić, Prioritet su veće plate za sudije, Pobjeda, Podgorica, 29. jul 2014. godine.

16 Mina, Tužilaštvo i sudstvo nezadovoljni budžetom, RTCG, Podgorica, 11. decembar 2014. godine. Više informacija je dostupno na:

http://www.rtcg.me/vijesti/ekonomija/75403/tuzilastvo-i-sudstvo-nezadovoljni-budzetom.html (posljednja posjeta 20. april 2016.

godine).


18 Ibid, strana 38.

19 Zakon o Centru za obuku u sudstvu i državnom tužilaštvu, Sl. list Crne Gore br. 58/15.

20 Intervju sa Hasnijom Simonović, predsjednicom Udruženja sudija Crne Gore i zamjenicom predjednika Višeg suda u Podgorici, 9.


21 Dopis Centra za obuku u sudstvu i državnom tužilaštvu, od 17. februara 2016. godine.

22 Vrhovni sud Crne Gore, Centar za edukaciju nosilaca pravosudne funkcije u Crnoj Gori, Godišnji izvještaj o radu Centra za edukaciju

nosilaca pravosudne funkcije u Crnoj Gori za 2014. godinu, Centar za edukaciju nosilaca pravosudne funkcije u Crnoj Gori, Podgorica,

2014. godine.

23 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godinu, str. 38. i 39.

24 Evropska komisija, Izvještaj o napretku za 2015. godinu, strana 12.

25 Ustav Crne Gore, član 124, stav 1.

26 Zakon o Sudskom savjetu i sudijama Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 11/15 i 28/15, član 2, stav 1.



92


30 Zakon o sudovima Crne Gore, član 49, stav 1.


32 Krivični zakonik Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 70/03, 13/04, 47/06, 40/08, 25/10, 32/11, 30/13 i 56/13, član 422.

33 Zakonik o krivičnom postupku, Sl. list Crne Gore br. 57/09, 49/10, 47/14, 2/15 i 35/15, član 254, stav 1.

34 Zakon o Sudskom savjetu i sudijama, član 37.

35 Ibid, član 38.

36 Ibid, čl. 41, 47, 67 i 74.




40 Ibid, član 127, stav 3 i 4.

41 Ibid, član 121, stav 1. i 2.


43 Ibid.


45 Milica Novaković, Medenica: Ako se ne odupru pritiscima sudije idu kući, Vijesti, Podgorica, 3. jun 2013. godine. Više informacija

je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/medenica-ako-se-ne-odupru-pritiscima-sudije-idu-kuci-131749 (posljednja posjeta 20.

april 2016. godine).

46 Intervju sa Hasnijom Simonović, predsjednicom Udruženja sudija Crne Gore i zamjenicom predjednika Višeg suda u Podgorici, 9.

februar 2015. godine

47 Evropska Komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godinu, strana 10.


49 Evopska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godinu, strana 36.


51 Zakon o Sudskom savjetu 2008. godine, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima 2008. godine; Zakon o izmjenama

i dopunama Zakona o Sudskom savjetu 2011. godine, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima 2011. godine; Zakon o

izmjenama i dopunama Zakona o Sudskom savjetu 2012. godine, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima 2013. godine,

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Sudskom savjetu 2013. godine, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Sudskom sav-

jetu 2013. godine; Zakon o sudovima 2015. godine, Zakon o Sudskom savjetu i sudijama 2015. godine.


53 Svetlana Kumburović, Ministarstvo pravde da se navikne na to da ne utiče na rad Sudskog savjeta, Dnevne novine, Podgorica, 25.

decembar 2014. godine.


55 Jedan od najpoznatijih slučajeva nepotrebnog uplitanja je slučaj ‘Orlov let’, koji je vodio sudija Višeg suda i sadašnji Vrhovni državni

tužilac. Određeni broj poslanika i mediji su spekulisali da je sudija bio pod pritiskom predsjednika Vrhovnog suda da donese na-

jstrožiju moguću presudu, a on će zauzvrat biti ponovo izabran za predsjednika Višeg suda. Ove navode nikada javno nije porekla ni

jedan od aktera. Pored toga, javnost je više puta bila opterećena tvrdnjama sudija o tome da su bili pod mjerama tajnog nadzora, a

sve u cilju da bi na njihove usvojene odluke uticali Policija i Tužilaštvo. Primjeri takvih slučajeva su se javljali 2005. godine, i to među

sudijama Višeg suda, kao i 2014. godine, kada su sve sudije Upravnog suda zatražile od Sudskog savjeta da utvrdi da li su oni bili pod

mjerama tajnog nadzora policije. Svetlana Kumburović, Vaselj Karadžić, Stanković sjutra pred Savjetom, Dnevne novine, Podgorica,

24. jul 2014. godine. Petar Komnenic, Mjere tajnog nadzora ometa tajna, Monitor, 11. septembar 2009. godine. Mila Radulović, Sudije

pitaju da li su pod mjerama tajnog nadzora, Vijesti, 11. septembar 2014. godine.

56 Radio Slobodna Evropa, Građani nemaju povjerenja u sudstvo, sudije krive medije, Radio Slobodna Evropa, Podgorica, 25. de-

93

cembar 2014. Godine. Više informacija je dostupno na: http://www.vesti.rs/Crna-Gora/Gradjani-nemaju-povjerenja-u-sudstvo-sudi-

je-krive-medije.html (posljednja posjeta 21. aprila 2016. godine).

57 Mina, CGO: Princip nezavisnosti sudija za prekršaje doveden u pitanje, Vijesti, Podgorica 20. septembar 2012. godine. Više infor-

macija je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/cgo-princip-nezavisnosti-sudija-za-prekrsaje-doveden-u-pitanje-92478 (posl-

jednja posjeta 20. april 2016. godine).

58 Zakon o sudovima, član 65, stav 2.

59 Sudski poslovnik, Službeni list Crne Gore br. 26/11, 44/12 i 02/14, član 55.

60 Zakon o sprječavanju korupcije, čl. 3 i 23.

61 Kao što je u interesu morala, javnog reda, kada se sudi maloljetnicima, radi zaštite privatnog života stranaka, u bračnim sporovima,

u postupcima u vezi sa starateljstvom ili usvojenjem, radi čuvanja vojne, poslovne ili službene tajne i zaštite bezbjednosti i odbrane

Crne Gore. Ustav Crne Gore, , član 120, stav 1. i 2.

62 Zakon o sudovima Crne Gore, član 4.



65 Zakon o slobodnom pristupu informacijama Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 44/12.


67 Pravni stav Vrhovnog suda Crne Gore Su. VI br. 60/11 od 6. jula 2011. godine.

68 Zakon o Sudskom savjetu i sudijama Crne Gore, član 31. stav 1.




72 Ibid, član 4.


74 Više informacija je dostupno na internet stranici Sudovi Crne Gore: http://sudovi.me/ (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

75 Sudski savjet Crne Gore, Godišnji izvještaj za 2013. godinu, Sudski savjet Crne Gore, Podgorica, 2014. godina

76 Na primjer, Viši sud Bijelo Polje, Privredni sud Crne Gore i osnovni sudovi u Nikšiću, Ulcinju i Kolašinu nemaju objavljene izvještaje

o aktivnostima na njihovim internet stranicama. Više informacija dostupno je na internet stranicama sudova Crne Gore: http://sudovi.

me/vsbp, http://sudovi.me/pscg, http://sudovi.me/osnk, http://sudovi.me/osul, http://sudovi.me/oskl (provjereno 12. februara 2016.

godine).

77 Na primjer, posljednja odluka objavljena na internet stranici Osnovnog suda u Podgorici datira od 15. januara 2016. godine, na

internet stranici Osnovnog suda u Ulcinju datira od 25. januara 2016. godine, na internet stranici Osnovnog suda u Plavu datira od 27.

januara 2016. godine, na internet stranici Osnovnog suda u Baru datira od 29. januara 2016. godine. Više informacija dostupno je na

vebsajtu sudova Crne Gore: http://sudovi.me/ospg, http://sudovi.me/osul, http://sudovi.me/ospl, http://sudovi.me/osbr (provjereno

12. februara 2016. godine).

78 Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Iza statistike (3): Prevencija ili podsticanje organizovanog kriminala, MANS, Podgorica, decembar

2014. godina, strana 7.

79 Ibid.


81 Građanska alijansa, Izvještaj o nadgledanju rada sudova u Crnoj Gori, Građanska alijansa, Podgorica, 2013. godina.

82 Više informacija je dostupno na internet stranici Sudskog savjeta Crne Gore: http://sudovi.me/sscg/odluke-sudskog-savjeta/ (posl-

jednja posjeta 16. februara 2015. godine).

83 Zakon o krivičnom postupku Crne Gore, član 379; Zakon o parničnom postupku Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 22/04, 28/05, 76/06,

73/10, 47/15 i 48/15, član 347.

84 Zakon o Sudskom savjetu i sudijama, član 27 stav 1, tač. 1 i 5.

94



87 Poslovnik Sudskog savjeta.

88 Zakon o Sudskom savjetu i sudijama Crne Gore, član 110, stav 1.



91 Ibid, član 108.


93 Ibid, član 119.



96 Ibid, član 114, st. 1 i 4.

97 Ibid, član 116, st. 1 i 2.




101 Ibid, član 118, st. 2 i 3.







108 Ustav Crne Gore, , član 86, st. 3 i 4.

109 Ibid, član 122, st. 1 and 2.

110 Ibid, član 122, st. 3.


112 Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Iza statistike 3 – Prevencija ili podsticanje organizovanog kriminala, MANS, Podgorica, mart 2014.

godine; Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Iza statistike 2 – Pregled konačnih presuda u slučajevima korupcije, MANS, Podgorica, mart

2013. godine; Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Vuk Maraš, Iza statistike – Pregled presuda i podataka o rezultatima antikorupcionih

reformi, MANS, Podgorica, jul 2011. godine.

113 Intervju sa Hasnijom Simonović, predsjednicom Udruženja sudija Crne Gore i zamjenicom predsjednika Višeg suda u Podgorici,

9. februar 2015. godine.

114 Odluke Disciplinske komisije Sudskog savjeta, br. 1/15 od 27. februara 2015. godine, br. 2/15 od 27. februara 2015. godine i br.

3/15 od 27. februara 2015. godine.

115 Sudski savjet Crne Gore, Godišnji izvještaj za 2014. godinu, Sudski savjet Crne Gore, Podgorica, 2015. godina.



118 Veselin Radulović, Tea Gorjanc Prelević, Analiza rada Sudskog savjeta Crne Gore 2008.-2013., Akcija za ljudska prava, Podgorica,

2013. godina.

119 Ibid.

120 Odluke Sudskog savjeta br. 01-7033/15 od 22. decembra 2015. godine i br. 01-7034/15 od 22. decembra 2015. godine.

121 Odluke Sudskog savjeta br. 01-980/15 od 26. februara 2015. godine i br. 01-1708/15 od 3. aprila 2015. godine.

122 Sudski savjet Crne Gore, Godišnji izvještaj za 2014. godinu, Sudski savjet Crne Gore, Podgorica, 2015. godine.

95

123 Ibid.

124 Odluka Sudskog savjeta Su. R. br. 215/08.

125 Veselin Radulović, Tea Gorjanc Prelević, Analiza rada Sudskog savjeta Crne Gore 2008.-2013. godine, Akcija za ljudska prava, Pod-

gorica, 2013. godina.

126 Vladimir Jovanović, Sudija na brisanom prostoru, Monitor, Podgorica, 30. oktobar 2009. godine. Više informacija je dostup-

no na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=article&id=1171:sudija-na-brisanom-prostoru&-

catid=732:broj-993&Itemid=1391 (poslednji put psojećen 25. aprila 2015. godine).

127 Veselin Radulović, Tea Gorjanc Prelević, Analiza rada Sudskog savjeta Crne Gore 2008.-2015., Akcija za ljudska prava, Podgorica,

2013. godina, str. 122. i 123.

128 Ibid, str. 124.

129 Ibid, str. 120. i 121.




133 Etički kodeks sudija Crne Gore, usvojen od strane Konferencije crnogorskih sudija 22. marta 2014. godine, član 1.-9.


135 Zakon o krivičnom postupku Crne Gore, član 38-43; Zakon o parničnom postupku, član 69-75.


137 Zakon o Sudskom savjetu i sudijama, član 108, stav 2, tač. 10 i 11.




141 Komisija za sprečavanje sukoba interesa, Izvještaj o radu Komisije za sprečavanje sukoba interesa za 2013. godinu, Komisija za

spečavanje sukoba interesa, Podgorica, maj 2014. godine

142 Više informacija je dostupno na: http://www.konfliktinteresa.me/new/index.php?option=com_content&view=arti-

cle&id=134:9-vesna-medenica-predsjednik-vrhovnog-suda-crne-gore&catid=46&Itemid=171&lang=me (posljednja posjeta 20. april

2016. godine).

143 Milan Magdelinić 2013. godine, Veselin Došljak 2013., 2011. i 2010. godine, Branka Pantović i Veselin Kljajić in 2010. godine,

sudije suda za prekršaje u Beranama, Milan Šćepanović 2010. Godine, sudija za prešraje u Kolašinu i Radenko Bošković 2010. godine,

predsjednik suda za prekšraje u Cetinju. Više informacija je dostupno na internet stranici Komisije za sprečavanje sukoba interesa:

http://www.konfliktinteresa.me/new/index.php?option=com_content&view=categories&id=40&Itemid=134&lang=me (posljednja


144 Odluke Komisije za etički kodeks, br. 1/15 od 26. februara 2015. godine, br. 2/15 od 4. marta 2015. godine, br. 3/15 od 4. marta

2015. godine, br. 5/15 od 23. juna 2015. godine, br. 7/15 od 23. juna 2015. godine, br. 8/15 od 23. juna 2015. godine, br. 9/15 od 3.

juna 2015. godine, br. 10/15 od 7. jula 2015. godine, br. 11/15 od 30. septembra 2015. godine, br. 13/15 od 3. decembra 2015. godine

i br. 15/15 od 31. decembra 2015. godine.

145 Odluke Komisije za etički kodeks br. 4/15 od 9. aprila 2015. godine i br. 6/15 od 23. juna 2015. godine.

146 Odluka Komisije za etički kodeks, br. 14/15 od 31. decembra 2015. godine.

147 Komisija za Etički kodeks sudija, Izvještaj o radu za period od januara do decembra 2014. godine, Komisija za etički kodeks sudija,

Podgorica, 25. decembar 2014. godine.

148 Odluka Komisije za etički kodeks, br. 1/13 od 14. juna 2013. godine.

149 Odluka Komisije za etički kodeks, br. 2/13 od 3. jula 2013. godine.

150 Odluka Komisije za etički kodeks, br. 3/13 od 28. oktobra 2013. godine.

151 Veselin Radulović, Tea Gorjanc Prelević, Analiza rada Sudskog savjeta Crne Gore 2008.-2013. godine, Akcija za ljudska prava, Pod-

96

gorica, 2013. godine.

152 Ibid.

153 Branka Plamenac, Vrijedna sestra, Monitor, Podgorica, 19. jun 2009. godine. Vie informacija je dostupno na: http://www.monitor.

co.me/index.php?option=com_content&view=article&id=821:vrijedna-sestra&catid=418:broj-974&Itemid=1686 (posljednja posjeta


154 Mina, Bivši radnici Radoja Dakića traže izuzeće sudije Jegdića, Podgorica, 13. februar 2015. godine. Više informacija je dostup-

no na: http://www.vijesti.me/vijesti/bivsi-radnici-radoja-dakica-traze-izuzece-sudije-jegdica-819031 (posljednja posjeta 18. februara

2015. godine); Vijesti, Sudija Jovanić izuzet iz procesa protiv Daily Press-a i MANS-a zbog pristrasnosti, Vijesti, Podgorica, 30. novembar

2012. godine. Više informacija je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/sudija-jovanic-izuzet-iz-procesa-protiv-daily-press-a-i-

mans-a-zbog-pristrasnosti-102771 (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).


156 Intervju sa Hasnijom Simonović, Predsjednica Udruženja sudija Crne Gore i zamjenica predsjednika Višeg suda u Podgorici, 9.


157 Mila Radulović, Darko Ivanović tužio državu: hapsili ga kao okorjelog kriminalca, Vijesti, Podgorica, 16. decembar 2013. godine. Više

informacija je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/darko-ivanovic-tuzio-drzavu-hapsili-ga-kao-okorjelog-kriminalca-166454

(posljednja posjeta 20. april 2016. godine); Maja Boričić, Bivši komandant posebne jedinice tužio državu zbog mobinga, Vijesti, Pod-

gorica, 5. jun 2014. godine. Više informacija je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/bivsi-komandant-posebne-jedinice-tuz-

io-drzavu-zbog-mobinga-215612 (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

158 Mila Radulović, Filipović pobijedio državu na sudu: Zbog pritvora čeka 240.000, Vijesti, Podgorica, 20. februar 2014. godine. Više

informacija je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/filipovic-pobijedio-drzavu-na-sudu-zbog-pritvora-ceka-240000-180316


159 Mila Radulović, Radulović: Skupština bi voljela da nas ponizi, Vijesti, 30. april 2014. godine.

160 Branka Lakočević, bivši pomoćnik Ministra pravde je izabrana na predsjedničku funkciju Upravnog suda. Café del Montenegro,

MANS: Upravni sud potvrdio da je crnogorsko sudstvo pod kontrolom vlasti, Café del Montenegro, Podgorica, 10. maj 2015. godine.

Više informacija je dostupno na: http://www.cdm.me/politika/mans-upravni-sud-potvrdio-da-je-crnogorsko-sudstvo-pod-kontro-

lom-vlasti (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

161 Na primjer, u jednom postupku protiv Elektroprivrede Crne Gore sud je donio rješenje kojim se odbacuje tužba i dostavio spise

predmeta Regulatornoj Agenciji za energetiku, kao tijelu nadležnom da odlučuje po prigovorima. Regulatorna agencija je usvojila

zaključak kojim se odbacuje žalba tužioca, smatrajući sebe nenadlnežnom, da bi nakon toga tužilac ponovo podnio tužbu Upravnom

sudu protiv akta regulatorne agencije. Međutim, Upravni sud je sada donio odluku da odbija žalbu kao neosnovanu. Rješenje Upra-

vnog suda, U. br. 545/14. Zaključak Regulatorne agencije za energetiku, br. 15/178-2 od 22. januara 2015. godine. Presuda Upravnog

suda, U. br. 211/15.

162 MANS, Prvi izvještaj o sposobnosti institucija da primijene Zakon o slobodnom pristupu informacijama, MANS, Podgorica, 2013.

godina. MANS, Drugi izvještaj o sposobnosti institucija da primijene Zakon o slobodnom pristupu informacijama, MANS, Podgorica,

2013. godine.


164 Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Iza statistike 2 – pregled pravosnažnih presuda u slučajevima korupcije, MANS, Podgorica, mart

2013. godine.

165 Ibid.

166 Ibid.

167 Tripartitna komisija, Izvještaj tripartitne komisije o analizi slučajeva korupcije i organizovanog kriminala u periodu od 1. januara

do 31. decembra 2014. godine, Tripartitna komisija, Podgorica, januar 2015. godine.

Intervju sa Veselinom Radulovićem, Advokat i pravni ekspert MANS-a, 3. februar 2015. godine.

168 Rješenje Sudskog savjeta br. 10-30-1/16, od 21. januara 2016. godine.

169 Ibid.

170 Ibid.

171 Tripartitna komisija, Izvještaj tripartitne komisije o analizi slučajeva korupcije i organizovanog kriminala u periodu od 1. januara

do 31. decembra 2014. godine, Tripartitna komisija, Podgorica, januar 2015. godine.

172 Ibid.

173 M. V. P., Nema presuda jer nema optužnica, Dnevni list Dan, Podgorica, 12. septembar 2014. godine.

174 I.D., Morate takođe djelovati protiv korupcije na visokom nivou, Vijesti, Cetinje, 30. oktobar, 2014. godine.

175 Intervju sa Hasnijom Simonović, predsjednicom Udruženja sudija Crne Gore i zamjenicom predsjednika Višeg suda u Podgorici,

9. februar 2015. godine.

JAVNISEKTOR

100

KRATAK PREGLED

avni sektor u Crnoj Gori će morati da prođe ozbiljnu

reorganizaciju tokom narednih godina. Trenutno,

javni sektor ima previše zaposlenih, dok u isto vrijeme

nema dovoljno sredstava za efi kasno ispunjavanje

svojih obaveza. Takva situacija ne motiviše zaposlene

u ovom sektoru da rade efi kasnije. Zarade državnih

službenika i namještenika daleko su od dovoljnih,

imajući u vidu ekonomsku situaciju u Crnoj Gori.

Iako se slobodna radna mjesta javno oglašavaju na

sajtu Uprave za kadrove, postoje dokazi da se pos-

tupak zapošljavanja u državnoj upravi vrši suprotno

zakonu. Naime, tokom proteklih par godina bilo je

više indicija da se zapošljavanje u javnom sektoru

vršilo uglavnom po političkoj osnovi, posebno ob-

javljivanjem afere „Snimak“. Tako, u mjesecima prije

i poslije izbora, bilo je slučajeva masovnog zapošl-

javanja na određeno vrijeme, kao i slučajeva zapošl-

javanja pripravnika. Pored toga, jedan od ključnih

dokaza koji je pokazao da javni sektor još uvijek

nije nezavisan je bio premijerov zahtjev da svi funk-

cioneri na visokom i srednjem nivou u javnoj upravi

podnesu blanko ostavke, koje se onda mogu aktivi-

rati u bilo kojem trenutku, od čega se odustalo na-

kon pritiska Evropske unije.

Odgovornost zaposlenih u javnom sektoru mora da

se unaprijedi, posebno zbog visokog nivoa politizaci-

je, što se navodi u više izvještaja Evropske komisije. U

proteklom periodu institucije iz korpusa javnog sek-

tora su organizovale kampanje protiv korupcije, sa cil-

jem da stimulišu građane da prijave ovu pojavu. Ipak,

do sada ove kampanje nijesu imale ozbiljne rezultate,

budući da je povjerenje javnosti u institucije na niskom

nivou. Povjerenje je primarno nisko zbog činjenice da

nema konkretnih rezultata u borbi protiv korupcije, ali i

zbog toga što te iste institucije nijesu zaštitile nekoliko

zviždača koji su se usudili da prijave nepravilnosti.

U oblasti javnih nabavki usvojene su nove izmjene i

dopune Zakona i poboljšani su neki kontrolni meh-

anizmi. Međutim, ove izmjene i dopune Zakona još

uvijek nijesu poboljšale kvalitet kontrole nad spro-

vođenjem procedura i ugovora o javnim nabavkama.

PROCJENA

RESURSI (PRAKSA)

U kojoj mjeri javni sektor ima odgovarajuće re-surse da efi kasno sprovodi svoje aktivnosti?

BODOVI

Javni sektor

JAVNI SEKTOR



Kapacitet

42

Sredstva - 50

Nezavisnost 50 25

Upravljanje

42


Odgovornost 50 25

Mehanizmi integriteta 75 25

Uloga

33

Edukacija javnosti 25

Saradnja sa javnim institucijama,

organizacijama civilnog društva i

privatnim agencijama u sprječavanju/

adresiranju korupcije

50

Smanjenje rizika od korupcije očuvanjem integriteta u javnim

nabavkama

50

Upravljanje javnim sektorom

(po zakonu i u praksi)25

50

100

101

Prema Evropskoj komisiji, Crna Gora […] treba da

se osigura svoju posvećenost fi skalnoj disciplini i

da preispita strategiju upravljanja javnim dugom,

kako bi se javni dug smanjio i unaprijedila održivost

javnih fi nansija.1

Trenutna fi nansijska sredstva za javni sektor nije-

su dovoljna. Iako se crnogorski budžet povećao u

proteklih nekoliko godina, to nije značajnije utica-

lo na plate zaposlenih u javnom sektoru, kao što je

prikazano na grafi ku koji slijedi. Ipak, za 2016. godinu

planirano je najveće povećanje izdvajanja za neto za-

rade za sve budžetske korisnike, u iznosu od preko 20

miliona eura u poređenju sa prethodnom godinom.

Ukupan budžet Crne Gore za 2012. godinu je izno-

sio 1,23 milijarde eura, a sredstva koja su izdvoje-

na za neto zarade zaposlenih u javnom sektoru

su iznosila 223 miliona eura.2 Naredne godine se

budžet blago povećao na iznos od 1,25 milijarde

eura, dok su se neto zarade smanjile na 221 mil-

ion eura.3 Godinu nakon toga, ukupan budžet se

značajno povećao na 1,5 milijardi eura, a neto za-

rade za javni sektor su blago uvećane i iznosile su

226 miliona eura.4 Crnogorski budžet za tekuću

godinu je značajno povećan na 1,96 milijardi eura,

dok su se neto zarade ponovo smanjile na 222 mil-

iona eura.5 Na kraju, budžet za 2016. godinu znača-

jno je uvećan na 2,12 milijadi eura, a za neto zarade

predviđeno je preko 244 miliona eura.6 Planirano

povećanje zarada u javnom sektoru u 2016. go-

dini zasnovano je planu da se usvoji novi zakon o

zaradama u javnom sektoru.

Ipak, značajno povećanje budžeta u poslednje dvije

godine primarno se dešava zbog planirane inves-

ticije izgradnje auto-puta, što predstavlja najveću

investiciju u crnogorskoj istoriji.7

Zakon o zaradama državnih službenika i namješte-

nika defi niše platne nivoe i koefi cijente.8 Iz Vlade je

najavljeno da će se uz predlaganje budžeta za 2016.

godinu Skupštini predložiti i novi Zakon o zaradama

zaposlenih u javnom sektoru, kojim će se na novi

način urediti sistem zarada i obezbijediti njihovo

povećanje, što se nije dogodilo, ali je sačinjen nacrt

ovog zakona.9

Međutim, kroz povećavanje raznih poreza i doprinosa,

neto zarade koje državni funkcioneri, službenici i nam-

ještenici primaju su se smanjile u odnosu na 2012. go-

dinu, i takvo stanje trajalo je sve do kraja 2015. godine.

Predstavnici sindikata tvrde da ima prostora za pov-

ećanje neto zarada državnih službenika i namješteni-

ka u javnom sektoru, i da to ne bi ugrozilo održivost

budžeta, posebno ako se više pažnje obrati na to da

se efi kasnije upravlja ostalim budžetskim rashodi-

ma.10 Trenutne zarade su defi nitivno neadekvatne da

se održi odgovarajući životni standard, što zaposlene

u javnom sektoru dovodi na rub egzistencije.11

Predstavnici Uprave za kadrove smatraju da zarada ne

bi trebalo da bude jedini motiv za rad u javnom sekto-

ru, imajući u vidu to da javni sektor nudi i druge razne

benefi cije, kao što su kontakti sa stručnjacima, obuke

koje se ne mogu dobiti u privatnom sektoru, umreža-

vanje sa drugim ljudima iz EU i drugih zemalja.12

Vlada prihvata kritike da ima previše zaposlenih u

javnom sektoru i reforme su najavljivali u nekoliko

navrata.13 Evropska komisija je navela da plan za

reorganizaciju javnog sektora, na osnovu analize

sektora, predviđa postepeno smanjenje zaposlenih

u svim sektorima za 10% tokom naredne četiri go-

dine, dok se najveće uštede očekuju u zdravstvu,

obrazovanju i sektoru unutrašnjih poslova.14 Najavl-

jeno smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru

Ukupan budžet Crne Gore i izdvojena sredstva za ukupne bruto zarade u posljednje četiri godine

102

sigurno demotivišuće djeluje na ljude da se prijave

za te poslove i na njihovu mogućnost da zaposlenje

u javnom sektoru dobiju.

Prosječna plata u javnom sektoru je slična prosječnoj

plati u državi, tako da visina zarade ne igra značajnu

ulogu u privlačenju ili odvraćanju ljudi ka/od javnog

sektora. Činjenica da je zaposlenje u javnom sektoru

sigurnije, sa manje mogućnosti da se taj posao izgubi,

privlači nove ljude u javni sektor. Međutim, trenutno

zaposleni u javnom sektoru nijesu dovoljno motivisani

za rad, imajući u vidu da nema adekvatnog prostora za

novčano stimulisanje dodatno postignutih rezultata.15

Imajući u vidu sve navedeno, javni sektor svoje

usluge ne pruža dovoljno efikasno i ove tvrdnje

podupiru zvanični podaci različitih institucija koje

pružaju usluge građanima. Takav je slučaj sa, na

primjer, vanredno dugim upravnim postupcima, koji

trenutno prolaze kroz reformu.16

NEZAVISNOST (ZAKON)

U kojoj mjeri je nezavisnost javnog sektora obez-bijeđena zakonom?

BODOVI

Zakon o državnim službenicima i namještenicima

definiše postupak za zapošljavanje državnih službeni-

ka i namještenika. Iako je propisan detaljni postupak

za zapošljavanje u javnom sektoru, konačna odluka o

zaposlenju je na rukovodiocu, odnosno starješini or-

gana ili institucije. Starješina organa, po pravilu, zapošl-

java najbolje ocijenjenog kandidata. Međutim, on/

ona može da zaposli nekog drugog kandidata nakon

obavljenog razgovora sa ostalim kandidatima sa liste,

ali mora da obrazloži tu svoju odluku.17 Zakon jasno ne

predviđa da ne smije biti bilo kakvog političkog ili dru-

gog uplitanja tokom procesa zapošljavanja.

Zakon ima posebne odredbe u kojima se navodi da

državni službenik obavlja svoj posao na neutralan i

nepristrasan način, uz obavezu da svoja politička uv-

jerenja ne iskazuje javno.18

Radni odnos državnog službenika prestaje po sili

zakona, ostavkom državnog službenika, sporazum-

nim raskidom ili istekom ugovora o radu.19 Državni

službenik ili namještenik može da uloži žalbu na

odluku koju donese rukovodilac državnog organa u

kojem je zaposlen/a, ukoliko su njegova/njena rad-

na prava prekršena.20 Žalba se podnosi Komisiji za

žalbe21, koji je nezavisan i samostalan organ, koji se

sastoji od predsjednika i četiri člana koje imenuje Vla-

da na predlog Ministarstva.22 Ukoliko zaposleni nije

zadovoljan odlukom Komisije, on/ona može podni-

jeti tužbu Upravnom sudu.23 Ova tužba, međutim, ne

odlaže izvršenje odluke koja se osporava.24

Što se tiče zaštite lica koja prijavljuju korupciju i

nezakonitosti (tzv. zviždača), do sada je Crna Gora

imala nezadovoljavajući pravni okvir, koji nije garan-

tovao adekvatnu zaštitu. Od 2016. godine, od kada

počinje primjena novog Zakona o sprječavanju ko-

rupcije i od kada sa radom počinje Agencija za spr-

ječavanje korupcije, biće obezbijeđen adekvatniji

pravni i institucionalni okvir za zaštitu zviždača, iako

još uvijek ostaje prostora za poboljšanje. (Više infor-

macija dostupno je u posebnom dijelu posvećen-

om tijelima za sprječavanje korupcije).

Lobiranje je regulisano posebnim Zakonom, koji de-

taljno propisuje koje aktivnosti se smatraju lobiran-

jem, zahtjeve koje subjekat mora da ispuni da bi do-

bio sertifikat za obavljanje poslova lobiranja, klauzule

o integritetu i borbi protiv korupcije i sankcije ukoliko

se lobiranje ne vrši u skladu sa Zakonom.25 Zakon

pokriva oblast lobiranja prilično dobro i detaljno.

NEZAVISNOST (PRAKSA)

U kojoj mjeri javni sektor zaštićen od spoljnih upli-tanja njegove u aktivnosti?

BODOVI

50

100

25

100

103

Političko uplitanje u postupak zapošljavanja u jav-

nom sektoru preovladava uoči i tokom predizborne

kampanje.26 Afera „Snimak” iz 2013. godine otkrila je

da visoki zvaničnici najveće vladajuće partije razgo-

varaju o tome kako da zloupotrijebe javne resurse

kako bi uticali na izborne rezultate. Između ostalog,

bivši direktor Zavoda za zapošljavanje predstavio

je zvaničnicima stranke ideje vezane za zapošlja-

vanje u javnom sektoru u zamjenu za glasove. On

je naveo: „Ajmo tom čovjeku da pomognemo da se

zaposli i imaćemo efekat ova 4 glasa za DPS”.27 Pored

toga, naveo je da „pripremajući se za predstojeće iz-

bore u Zavodu za zapošljavanje pokrenuli smo (DPS)

nekoliko projekata... Imamo svakodnevne kontakte

sa predsjednicima odbora DPS-a u svim opština-

ma, jer želimo da prije svega zaposlimo svoje ljude.

Planirano je da ih bude 6.000, a mi ćemo ove go-

dine zaposliti preko 8.000 ljudi sa evidencije Zavoda

za zapošljavanje, prije svega onih koji podržavaju

program DPS-a”.28 Pored toga, dokazani su slučajevi

zapošljavanja aktivista vladajuće koalicije u nekim

opštinama, i to pod nerazjašnjenim okolnostima.29

Ipak, nije bilo adekvatnog političkog niti pravosud-

nog epiloga ovih afera. Evropska komisija je u više

navrata navodila da Crna Gora treba da obezbijedi

politički i pravosudni epilog afere „Snimak”, da obez-

bijedi da njen zakonodavni okvir u oblasti finansir-

anja političkih partija bude u potpunosti u skladu sa

EU standardima i najboljim praksama i da uspostavi

dobar bilans ostvarenih rezultata u smislu efikasnog

gonjenja i presuđenja ovih slučajeva, uključujući

primjenu oštrih sankcija gdje je to potrebno.30

Predsjędnik Vlade Crne Gore, Milo Đukanović je

2012. godine zatražio od svih viših rukovodilaca u

javnom sektoru - pomoćnika ministara, direktora

državnih organa, javnih preduzeća i ustanova, prije

izbora nove Vlade, da podnesu blanko ostavke, tako

da ih premijer u bilo kom trenutku može aktivira-

ti.31 Nakon pritiska Evropske unije, ova praksa je na-

puštena. Evropska komisija je zaključila da su blanko

ostavke, bez datuma, podnijete od strane visokih

zvaničnika i rukovodilaca organa uprave na zahtjev

Vlade, koje su bile razlog za ozbiljnu zabrinutost,

uništene u januaru 2014. godine, što je potvrdio i

Ministar unutrašnjih poslova.32

Kao što je opisano u prethodnom poglavlju, pravni

okvir daje značajna diskreciona prava rukovoodio-

cima institucija pri zapošljavanju lica u javnom sek-

toru. Stoga, optužbe o političkom zapošljavanju u

javnom sektoru su u kontinuitetu prisutne u medi-

jima, uključujući političko zapošljavanje u sektoru

prosvjete33, nauke, zdravstva34, ali i u svim ostalim

sektorima javne uprave, dok pravosudni epilog ovih

navoda konstantno izostaje.35

Državni službenici su po zakonu dužni da zadrže

svoja politička mišljenja i uvjerenja za sebe. Up-

rkos tome, bilo je mnogo slučajeva gdje su državni

službenici bili uključeni u partijske aktivnosti, poseb-

no prije izbora.36 Pored toga, nevladine organizaci-

je su ukazivale na pasivan stav nadležnih organa i

nedostatak sankcija vezano za otvoreno učešće

državnih službenika u izbornim kampanjama.37

Ne postoji institucija koja je odgovorna za čuvanje

javnog sektora od političkog uticaja.


U kojoj mjeri postoje odredbe koje će obezbijediti transparentnost u upravljanju finansijama, ljud-skim resursima i drugim informacijama u posjedu javnog sektora?

BODOVI

Rukovodioci institucija javnog sektora, dužni su da

Agenciji za sprječavanje korupcije podnose Izvještaje

o prihodima i imovini, u skladu sa Zakonom o sprječa-

vanju korupcije.38 Zakonom je propisano da javni funk-

cioneri podnose izvještaj u roku od 30 dana od dana

stupanja na funkciju. Ovi izvještaji sadrže informacije

o imovini i prihodima funkcionera, kao i prihodima i

imovini supružnika ili partnera i djece ukoliko žive u

50

100

104

zajedničkom domaćinstvu. Prema Zakonu, izvještaji

se podnose Agenciji jednom godišnje, do kraja marta

tekuće godine za prethodnu godinu. U slučaju prom-

jene podataka iz izvještaja koji se odnose na uvećanje

imovine preko 5.000 eura, funkcioneri su dužni da daju

informacije Komisiji. Pored toga, funkcioner je dužan

da podnese izvještaj ukoliko se njegov mandat završa-

va, u roku od 30 dana od dana prestanka funkcije, kao

i godišnje izvještaje u roku od dvije godine od dana

isteka ili prestanka funkcije.

Agencija vrši provjeru podataka iz izvještaja up-

oređivanjem sa podacima iz drugih izvora.39 Agenci-

ja priprema godišnji plan provjere izvještaja, a sama

procedura provjere nije dostupna javnosti.40

Zakon o slobodnom pristupu informacijama41 mora-

ju primjenjivati svi državni organi, uključujući sve tri

grane vlasti, kao i institucije na lokalnom nivou. Pre-

ma Zakonu, svako fizičko i pravno lice može zatražiti

informaciju od državnih organa, a odgovor se mora

dostaviti podnosiocu zahtjeva u roku od 15 radnih

dana.42 Zahtjev može biti odbijen ukoliko je infor-

macija povjerljiva43, ukoliko je identična informacija

zatražena prije manje od šest mjeseci ili ako se zahtje-

vom traži sačinjavanje nove informacije.44

Ukoliko institucije krše Zakon ili ignorišu podnijete

zahtjeve, podnosilac zahtjeva može da uloži žalbu

Agenciji za zaštitu ličnih podataka i slobodan prist-

up informacijama u roku od 15 dana, a Agencija je

dužna da odlučuje meritorno. U slučaju da podnosi-

lac zahtjeva nije zadovoljan odgovorom Agencije, on

može podnijeti tužbu Upravnom sudu u roku od 30

dana.45 Jedini izuzetak od ovog postupka jeste slučaj

kada institucije uskrate pristup informacijama zbog

povjerljivosti informacije. U tom slučaju, podnosilac

zahtjeva ima pravo da direktno podnese tužbu Upra-

vnom sudu u roku od 30 dana46, odnosno Agencija se

u ovom postupku zaobilazi.

Štaviše, Zakon predviđa obavezu svih državnih or-

gana da proaktivno objavljuju informacije o svom

poslovanju na svojim sajtovima, uključujući: javne

registre, radne planove i programe, izvještaje i

druge akte; nacrte i konačne verzije zakona i poli-

tika, odluke vezane za finansijsko upravljanje, spi-

sak zaposlenih sa informacijama o poslovima koje

obavljaju, spisak javnih funkcionera sa informacija-

ma o njihovim prihodima, druge pravne akte i infor-

macije koje su već tražili drugi subjekti na osnovu

Zakona o slobodnom pristupu informacijama.47

Inspekcijska kontrola nad sprovođenjem Zakona o

slobodnom pristupu informacijama je dodijeljena

Ministarstvu unutrašnjih poslova, preko Upravne in-

spekcije koja se nalazi pod ovom institucijom, a koja

ima ovlašćenje da pokrene prekršajni postupak protiv

odgovornih službenika u institucijama koje su prekršile

Zakon, na osnovu odluke Agencije ili Suda.48

Osim Zakona o slobodnom pristupu informacijama,

koji samo generalno propisuje da javni registri treba

da budu dostupni javnosti, ne postoje propisi kojima

se definiše upravljanje svim javnim registrima. Umjes-

to toga, svaki javni registar definisan je posebnim

zakonom ili propisom. Agencija za sprječavanje ko-

rupcije rukovodi registrom imovine i prihoda javnih

funkcionera. Podaci iz registra su javno dostpuni,

izuzev određenih ličnih podataka - adrese stanovanja

i nepokretnosti, informacija o imovini djece mlađe od

16 godina, podataka o alimentaciji i drugim davanji-

ma iz segmenta socijalne i dječije zaštite.49

Još jedna procedura koju su državni organi dužni da

sprovode jesu javne nabavke. Tako, Zakon o javnim

nabavkama propisuje da je svaki naručilac dužan da

vodi evidenciju sprovedenih postupaka javnih nabav-

ki i evidenciju zaključenih ugovora o javnim nabavka-

ma.50 Ove evidencije sadrže informacije o rednom

broju javne nabavke, vrsti postupka, predmetu i

rokovima odlučivanja u postupku javne nabavke,

broju podnijetih, ispravnih, odbijenih i odbačenih

ponuda kao i o datumu i broju odluke o izboru na-

jpovoljnije ponude.51 Bliže propise za evidentiranje

definiše Ministarstvo finansija.52 Svi državni organi su

dužni da se staraju o zaštiti ličnih podataka u skladu

sa Zakonom o zaštiti ličnih podataka.53

105

Prema Zakonu, sva upražnjena radna mjesta u jav-

nom sektoru moraju biti javno oglašena. Zakon

propisuje da se interni oglas unutar državnog orga-

na objavljuje na oglasnoj tabli i na internet stranici

državnog organa i organa uprave nadležnog za up-

ravljanje kadrovima. Interni oglas između državnih

organa objavljuje se na internet stranici organa za

upravljanje kadrovima, a javni oglas i javni konkurs

objavljuju se na internet stranici organa za upravl-

janje kadrovima i u dnevnom listu.54 Ipak, Zakon ne

propisuje u koliko dnevnih listova ili u kojim konkurs

treba objaviti.


U kojoj mjeri se odredbe koje definišu transpar-entnost u upravljanju finansijama, kadrovima i informacijama u javnom sektoru u praksi efikas-no sprovode?

BODOVI

U praksi, Zakon o slobodnom pristupu informacijama

uglavnom koriste nevladine organizacije, prije sve-

ga MANS koji podnosi preko 90% zahtjeva u državi.

Građani i novinari rijetko koriste zakon, a nivo kršenja

Zakona od strane vlasti je i dalje na visokom nivou.55

Tokom 2015. godine, MANS je podnio preko sedam

hiljada zahtjeva i na vrijeme dobio svaku treću traženu

informaciju. Zbog činjenice da većina organa nije na

vrijeme, ili u skladu sa Zakonom postupila po zahtje-

vima, Agenciji za zaštitu ličnih podataka i slobodan

pristup informacijama MANS je podnio preko tri hil-

jade žalbi. Od svih do sada donijetih odluka Agenci-

je, preko 90% bilo je u korist MANS-a. Iako Agencija,

godinama unazad potvrđuje velika kršenja zakona

od strane različitih državnih organa, Ministarstvo un-

utrašnjih poslova godinama unazad nije uspostavilo

adekvatan inspekcijski nadzor i obezbijedilo finan-

sijsko sankcionisanje onih koji su za ta kršenja zako-

na odgovorni.56 Tek u drugoj polovini 2015. godine

počeli su neki pozitivni pomaci u vezi sa prekršajnim

postupcima protiv lica odgovornih za kršenje Zakona

o slobodnom pristupu informacijama. Pored toga, in-

stitucije slabo sprovode obavezu iz Zakona o slobod-

nom pristupu informacijama da proaktivno objavljuju

informacije o svom radu na svom sajtu.57

Građani, takođe, mogu da dobiju i neke informacije

iz javnih registara, iako su registri manje transparent-

ni nego ranije. Poreska uprava i Uprava za nekret-

nine su uklonile matične brojeve fizičkih i pravnih

lica iz registara koji su dostupni na njihovim internet

prezentacijama, čime su smanjili transparentnost

registara i praktično onemogućili potvrdu identiteta

fizičkih i pravnih lica koja posjeduju privatne kom-

panije i nekretnine. Takva odluka je značajno uma-

njila mogućnost istraživanja slučajeva korupcije i

organizovanog kriminala.58

U svojoj Rezoluciji o napretku Crne Gore za 2013. go-

dinu, Evropski parlament „je izrazio zabrinutost zbog

sve većih ograničenja javnog pristupa informacijama

o kompanijama i katastru nepokretnosti, napomin-

je da je javni pristup takvim vrstama informacija od

velike važnosti za novinare civilno društvo u pogle-

du razotkrivanja slučajeva korupcije i otkrivanja veza

između organizovanog kriminala i državnih instituci-

ja i poziva vlasti da ponovno uspostave visoki stepen

transparentnosti u pogledu relevantnih registara.59

Još jedan problem predstavljaju netačne informaci-

je u javnim registrima. Jedan od tih slučajeva je bio

u vezi sa registrima prihoda i imovine javnih funk-

cionera, koji je u nekoliko navrata sadržao netačne

podatke.60 Ipak, informacije iz izvještaja javnih funk-

cionera koji se podnose su uglavnom dostupne jav-

nosti. Većina javnih funkcionera podnosi izvještaje

o imovini i prihodima. Prema zvaničnim podacima,

više od 98% državnih funkcionera je podnijelo svoje

izvještaje.61 Međutim, trenutni sistem provjera pod-

nijetih izvještaja nije efikasan i sankcije su blage.62

Mnogo relevantnih informacija o javnim nabavka-

ma objavljuje se na centralizovanom Portalu javnih

nabavki koji vodi Uprave zadužena za ove poslove.

Međutim, da bi se dobile informacije o javnim nabavka-

25

100

106

ma, osoba se mora prijaviti. Iako proces registracije nije

komplikovan, još uvijek predstavlja nepotrebnu pre-

preku transparentnosti.63 Štaviše, neke ključne infor-

macije se ne objavljuju proaktivno na Portalu, kao što

su ponude i prateća dokumenta ponuđača, pa je jedini

način da se ovim dokumentima pristupi preko Zakona

o slobodnom pristupu informacijama, čime se bespo-

trebno stvaraju značajni troškovi postupka.64

Uprava za kadrove oglašava slobodna radna mjesta na

svom sajtu, ali se ne može reći da je čitav proces zapošl-

javanja transparentan.65 Prema navodima predstavni-

ka Uprave za kadrove, došlo je do velikog napretka u

ovoj oblasti, imajući u vidu da su sva slobodna radna

mjesta javna i da je produžen rok za podnošenje doku-

mentacije. Međutim, treba revidirati mogućnost sman-

jenja troškova prikupljanja dokumentacije.66 Što se tiče

Centralne kadrovske evidencije, koju vodi Uprava za

kadrove, mora se i dalje ažurirati, budući da većina insti-

tucija još uvijek nije pružila relevantne podatke.67

Međutim, u mnogim slučajevima kada su u pitanju

poslovi na određeno vrijeme, institucije ne oglašava-

ju konkurse, ili ih ne oglašavaju na adekvatan način.

Ovi ugovori se produžavaju, ponekad svakog mjese-

ca, i to je prijavljeno kao mehanizam za političko

zapošljavanje prije izbora.68 Takvo ponašanje je uo-

bičajeno kod raznih državnih organa i predstavlja

mehanizam za izbjegavanje regularne procedure

zapošljavanja u javnoj upravi. U prošlosti, MANS je

otkrio desetine takvih slučajeva i dokumentovao u

svojim izvještajima vezanim za praćenje izbora.69

ODGOVORNOST (ZAKON)

U kojoj mjeri postoje odredbe koje bi obezbijedile da zaposleni u javnom sektoru budu odgovorni za svoje postupke?

BODOVI

Odredbe o zaštiti zviždača su definisane Zakonom

o radu i Zakonom o državnim službenicima i nam-

ještenicima. Zakon o radu propisuje da zaposleni

koji prijavi sumnju u krivično djelo u dobroj namjeri,

ne može biti otpušten, suspendovan, niti bilo koje

njegovo pravo kao zaposlenog može biti ograniče-

no.70 U slučaju da se zaposleni postavi na nepovol-

jniju poziciju zbog njegovog postupka, poslodavac

mora da dokaže da prijavljivanje nije razlog.71

Postoji veoma slična odredba u Zakonu o državnim

službenicima i namještenicima. Prema ovom Za-

konu, u slučaju kada državni službenik, odnosno

namještenik koji je podnio prijavu nadležnom or-

ganu, nakon što je u vršenju poslova došao do saz-

nanja da je izvršeno krivično djelo protiv službene

dužnosti ili krivično djelo ili radnja sa obilježjima ko-

rupcije, dužan je da svog neposrednog rukovodioca

o tome pisano obavijesti.72 Rukovodilac je dužan da

preduzme sve mjere kako bi državnom službeniku,

odnosno namješteniku obezbijedio anonimnost,

zaštitu od svih oblika diskriminacije, suspenzije, ot-

puštanja sa funkcije ili uskraćivanja prava.73 Zakon

definiše da u slučaju vođenja spora, državni organ

treba da dokaže da odluka organa kojom krši prava

zaposlenog nije imala nikakve veze sa prijavljivan-

jem korupcije.74

Međutim, i jednom i drugom Zakonu nedostaje čitav

postupak zaštite zviždača od strane nezavisnog tijela.

Zaštita zviždača je definisana novim Zakonom o spr-

ječavanju korupcije koji počinje da se primjenjuje

2016. godine. U ovom zakonu, čitava procedura pri-

javljivanja nepravilnosti je podijeljena je na dva di-

jela: interni, kada zviždač podnosi izvještaj o sumnji

državnom organu, preduzeću ili drugom pravnom

licu ili preduzetniku i eksterna procedura prijavl-

jivanja nepravilnosti Agenciji koja počinje sa radom

1. januara 2016. godine.

Zakon je definisao procedure postupanja s ovim

prijavama, kao i obaveze organa kojima je podnijeta

prijava75, uključujući i postupak pred Agencijom.76

Zviždači, u skladu sa novim zakonskim rješenjem, po

prvi put mogu dobiti i nagradu ako se navodi prijave

50

100

107

ispostave kao tačni.77 Ipak, glavni nedostatak zakona

je to što uopšteno definiše da zviždač mora imati

opravdan razlog da sumnja u ugrožavanje javnog

interesa prilikom podnošenja prijave, ali ne definiše

ko će, kako, u kojoj proceduri i na osnovu kojih krit-

erijuma utvrditi tu opravdanost.

Državni organi su dužni da obezbijede knjigu ili

sanduče za žalbe, ili da na neki drugi način omo-

guće građanima da svoje pritužbe na rad organa

ili njegovih zaposlenih.78 Prema Zakonu, državni or-

gani moraju da odgovore svakom podnosiocu žalbe

u pisanoj formi, u roku od 15 dana od podnošenja

žalbe, ukoliko to podnosilac zahtijeva. Pored toga,

državni organi su dužni da analiziraju žalbe građana

na mjesečnom nivou i da rješavaju probleme koje su

građani naveli u svojim žalbama.79

Pored toga, građani takođe mogu da se obrate Etič-

kom odboru zbog kršenja Etičkog kodeksa državnih

službenika i namještenika.

Još jedan mehanizam koji građani mogu da koriste

kako bi ukazali na nezakonit rad državnih organa je

podnošenje inicijative Upravnoj inspekciji80, koja je

u nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova, a

čiji je posao da osigura da državni organi djeluju u

skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku

i podzakonskim aktima koji definišu vođenje doku-

mentacije, arhive i slična pitanja. Državne organe ta-

kođe mogu pozivati na odgovornost druge inspek-

cije81, u zavisnosti od njihove nadležnosti.

U postupku javnih nabavki, postoje dvije instance

za razmatranje žalbi: Državna Komisija za kontrolu

postupka javnih nabavki82 i Upravni sud.83 Žalbu

Državnoj komisiji može podnijeti ponuđač ili zain-

teresovani subjekt u tom postupku84, ali obični

građani ili nevladine organizacije nemaju prava

da pokreću ovaj postupak. Državna komisija mora

donijeti odluku u vezi sa podnijetom žalbom u roku

od 15 dana od dana prijema predmeta i kompletne

dokumentacije o postupku javne nabavke.85 Vre-

menski rok se može produžiti za najviše 10 dana u

slučaju da postoji potreba angažovanja stručnjaka,

dobijanja mišljenja od nadležnih organa i kada su

dokumenti vezani za postupak javne nabavke obim-

ni, a podnosilac žalbe i naručilac o tome moraju biti

informisani.86 Državna komisija mora dostaviti odlu-

ku naručiocu i ponuđaču u roku od 3 dana od dana

njenog donošenja i mora je objaviti na svojoj inter-

net stranici.87 Upravni spor se može pokrenuti protiv

odluka koje usvaja Komisija.

Jedini mehanizam koji oni koji nijesu ponuđači ili

zainteresovana lica mogu koristiti za prijavljivanje

nepravilnosti u javnim nabavkama je podnošenje

inicijative Inspekciji za javne nabavke. U slučaju da

Inspekcija otkrije bilo kakve nepravilnosti, može da

naloži naručiocu da izmijeni tendersku dokumentaci-

ju i da je u potpunosti uskladi sa Zakonom.88

Zaposleni u javnom sektoru mogu biti optuženi

za iznudu, primanje i davanje mita, zloupotrebu

povlašćenih informacija, odavanje tajnih podataka

i zloupotrebu službenog položaja u skladu sa Kriv-

ičnim zakonikom Crne Gore.89 Zakonik predviđa oštre

sankcije za one koji zloupotrijebe službeni položaj, pa

tako kazna može ići i do 12 godina zatvora.

Interne revizije su institucije odgovorne da spro-

vode same, a cijeli postupak koordinira Ministarstvo

finansija, dok je Državna revizorska institucija (DRI)

odgovorna za eksterne revizije. Eksterna revizija koju

vrši DRI je zasnovana na godišnjem planu revizija,

a ta institucija ga autonomno usvaja na početku

godine. Nema procedure na osnovu koje treća lica

mogu inicirati pokretanje neke revizije, ili uticati na

izmjene ili dopune godišnjeg plana revizija.90

Po Zakonu o državnoj upravi, ministarstva su duž-

na da podnesu izvještaje o svom radu i situaciji u

upravnoj oblasti Vladi najmanje jednom godišnje.91

Ministarstvo može da traži izvještaje i informacije o

konkretnim pitanjima organima uprave koji se nala-

ze u okviru njegove nadležnosti.92 Državni organi

su indirektno odgovorni Skupštini kroz izvještavan-

je koje, po zahtjevu Parlamenta, vrši Vlada u nekoj

108

oblasti, ili kroz korišćenje kontrolnih mehanizama

Skupštine. Ipak, državni organi nemaju obavezu re-

dovnog podnošenja izvještaja Parlamentu.

Neke institucije, koje su osnovane na posebnim za-

konima, podnose izvještaje direktno Skupštini. Oni

podnose godišnje izvještaje, kao i druge izvještaje

ukoliko to od njih zatraži Skupština.93 Ove institucije

su takođe odgovorne Skupštini kroz kontrolne me-

hanizme koje Parlament može inicirati (više infor-

macija u posebnom dijelu koji se odnosi na zakono-

davnu vlast).


U kojoj mjeri su zaposleni u javnom sektoru, u praksi, odgovorni za svoje postupke?

BODOVI

Evropska komisija u Izvještaju o napretku Crne Gore

navodi da cjelokupna organizacija crnogorske državne

uprave ne garantuje efektivne linije odgovornosti.

Odgovornost agencija prema matičnim institucijama

kada je riječ o finansijskom i operativnom izvještavan-

ju značajno varira, što čini efektivno praćenje prob-

lematičnim. Takođe, linije odgovornosti u okviru insti-

tucija su slabe, i odgovornosti se obično ne prenose na

srednji menadžment. Osim toga, upravljačka odgovor-

nost se ne primjenjuje sistematično.94

Građani, kao i državni službenici, plaše se da prijave

nezakonitosti u javnom sektoru zbog prethodne

loše prakse. Stoga, ukoliko se ne stvori znatno bolja

institucionalna praksa, ne možemo očekivati napre-

dak u ovoj oblasti.95

Praksa prijavljivanja nepravilnosti daleko je od efikasne.

Percepcija sindikata je da zviždači nijesu još uvijek

dovoljno ili uopšte zaštićeni. Čak je bilo i slučajeva kada

su zviždači tražili azil u drugim zemljama da bi se zaštit-

ili od osvete96 (više informacija dostupno u izvještaju

koji se odnosi na tijela za sprječavanje korupcije).

Tužilaštvo je zabilježilo da je skoro 650 državnih

zvaničnika prijavljeno ovoj instituciji 2013. godine,

što je za 30% manje nego prethodne godine.97 Od

tog broja, samo 57 je optuženo, dok je većina prijava

odbijeno. Međutim, uporedne statistike o nastavku

slučajeva pred sudovima nema, tako da je nemo-

guće odrediti koliko je od 57 optuženih osuđeno.98

Takođe, nema ni adekvatnih statističkih pokazatelja

koji bi se iskoristili za praćenje ove pojave kroz go-

dine. Bilo je nekoliko slučajeva u kojima su zaposleni

procesuirani za kršenje Kodeksa ponašanja (više in-

formacija u poglavlju koje se odnosi na integritet).

U oblasti javnih nabavki, kontrolne aktivnosti spro-

vodi Državna komisija za kontrolu postupaka javnih

nabavki. Komisija razmatra žalbe ponuđača i objavljuje

svoje odluke na sajtu.99 Međutim, poslovni sektor nije

zadovoljan i oni ne vjeruju da je nadzor u ovoj oblasti

efikasan.100 Čak i u slučajevima kada Komisija poništa-

va neki tender zbog nezakonitosti, te informacije se ne

prosleđuju državnom tužilaštvu. Učinak Inspekcije za

javne nabavke nije na zadovoljavajućem nivou, imajući

u vidu da je ta institucija imala samo jednog zaposlen-

og u najvećem dijelu izvještajnog perioda, i stoga nije

bila u stanju da vrši bilo kakvu ozbiljnu kontrolu.101

Postojeći mehanizmi za žalbe i obeštećenje građana

zbog nezakonitog postupanja javnog sektora se ne

smatraju toliko efikasnim, imajući u vidu dugotrajne

postupke i nedostatak sveobuhvatnih, javno dos-

tupnih podataka o njihovom ishodu i uticaju.102

MEHANIZMI INTEGRITETA (ZAKON)

U kojoj mjeri postoje odredbe koje obezbjeđuju in-tegritet zaposlenih u javnom sektoru?

BODOVI

Ograničenja nakon prestanka radnog odnosa,

politike sukoba interesa i poklon i gostoprimst-

vo državnih funkcionera su regulisani Zakonom

o sprječavanju korupcije (više informacija dato je

25

100

75

100

109

u posebnom poglavlju koje se odnosi na tijela za

sprječavanje korupcije), dok su ista ograničenja za

državne službenike definisana Zakonom o državnim

službenicima i namještenicima.

Zakon propisuje da državni službenik ne smije koris-

titi svoj položaj u državnom organu da bi uticao na

privatni interes ili interes drugog fizičkog ili pravnog

lica, niti da koristi državnu imovinu za ličnu korist,

uključujući i transportna sredstva.103 Zaposlenima

u javnom sektoru je zabranjeno primanje poklona,

izuzev prigodnih poklona vrijednih manje od 50

eura.104 Ograničenja nakon prestanka radnog odno-

sa važe za sve državne službenike koji u periodu od

dvije godine ne smiju da zasnuju radni odnos prav-

nom licu u kojem su vršili revizorske ili kontrolne

poslove ili na bilo koji način sarađivali. Pored toga,

službeniku je takođe zabranjeno da u roku od dvi-

je godine upotrijebi saznanja do kojih je došao za

vrijeme rada u državnom organu, radi sticanja bilo

kakve lične koristi.105 Državni službenik ne smije ko-

ristiti državnu imovinu ili podatke koje ima na raspo-

laganju za lični interes ili interes drugog fizičkog ili

pravnog lica.106 Državni službenici odnosno nam-

ještenici ne mogu biti predsjednici ili članovi organa

upravljanja ili nadzornog organa kompanije107, dok

državni službenik ne smije ni osnovati kompaniju ili

se baviti preduzetništvom.108

Zakon dalje propisuje da je državni službenik ili

namještenik dužan da obezbijedi zaštitu tajnih i

ličnih podataka u skladu sa zakonom, bez obzira na

to kako su dobijeni ovi podaci.109 Štaviše, državni

službenik ili namještenik mora čuvati ove tajne po-

datke čak i nakon prestanka ugovora o radu, ali ne

duže od 5 godina poslije toga, ukoliko poseban za-

kon ne predviđa drugačije.110 Međutim, rukovodilac

državnog organa može oslobodi državnog službe-

nika obaveze čuvanja povjerljivih informacija u sud-

skom postupku, u slučaju da je neophodno da se

utvrdi činjenično stanje.111

Nepotizam i zapošljavanje članova porodice nije

strogo definisano zakonom.

Etički kodeks državnih službenika i namještenika,

koji je usvojila Vlada, propisuje standarde i ponašan-

ja javne uprave, vezu između javne uprave i građana

i vezu između zaposlenih u javnoj upravi.112 Etički ko-

deks propisuje da državni službenik ili namještenik

ne smije da koristi zvaničan položaj i ovlešćenja za

obavljanje privatnog biznisa.113 Pored toga, on/ona

može zatražiti samo pristup informacijama koje su

neophodne za obavljanje njegovih/njenih dužnos-

ti, dok dobijene informacije moraju biti korišćene u

skladu sa zakonom.114 Ove informacije se ne smiju

koristiti u privatne svrhe.115

Kodeks sadrži odredbe koje definišu strukturu,

obim djelovanja i rad Etičkog odbora.116 Članove

Etičkog odbora imenuje Vlada, na osnovu pred-

loga državnog organa nadležnog za upravu, na

period od 4 godine.117 Iako Kodeks propisuje da

je svaki državni službenik dužan da prijavi svako

ponašanje suprotno Kodeksu118, ne postoje sank-

cije za ovo nečinjenje. Kodeks ne sadrži nikakve

odredbe koje se tiču sankcija ili kazni za bilo kak-

vo neetičko ponašanje.

Državni službenici mogu biti osuđeni na kaznu zat-

vorom od dvije do 12 godina za davanje ili primanj

mita (detaljno objašnjenje dostupno u prethodnom

poglavlju koje se odnosi na odgovornost).

U oblasti javnih nabavki, Zakon definiše antikorup-

cijska pravila i sadrži odredbe o sukobu interesa, što

bi trebalo da spriječi nezakonite postupke u vezi sa

zaključivanjem ugovora o javnim nabavkama. Prema

Zakonu, naručilac odbacuje ili odbija ponudu uko-

liko utvrdi da je ponuđač posredno ili neposredno

dao, ponudio ili obećao poklon ili drugu korist ili pri-

jetio službeniku za javne nabavke, članu Komisije za

otvaranje i vrednovanje ponuda, licu koje je učest-

vovalo u pripremi tenderske dokumentacije, licu

koje učestvuje u planiranju javne nabavke ili dru-

gom licu, u cilju otkrivanja povjerljivih informacija

ili uticanja na naručioca.119 U slučaju da je ugovor o

javnoj nabavci zaključen kršenjem antikorupcijskih

pravila, ovaj ugovor će biti poništen.120

110

Svaki ugovor o javnim nabavkama mora da sadrži

odredbu o poništenju ukoliko dođe do kršenja an-

tikorupcijske klauzule.121 Sukob interesa je takođe

definisan ovim Zakonom.122 U slučaju da je ugov-

or zaključen uz postojanje sukoba interesa bilo

naručioca ili ponuđača, ugovor će biti poništen, dok

će lice koje je u sukobu interesa biti isključeno iz dal-

jeg postupka javne nabavke.123

Pored toga, Ministarstvo finansija je izradilo Pravil-

nik o načinu vođenja i sadržaju evidencije o kršenju

antikorupcijskih pravila, koji reguliše sadržaj i način

vođenja evidencija o kršenju antikorupcijskih pravila

prilikom vršenja nabavke.124

MEHANIZMI INTEGRITETA(PRAKSA)

U kojoj mjeri je, u praksi, obezbijeđen integritet zaposlenih u javnom sektoru?

BODOVI

Korupcija je i dalje značajan problem u Crnoj Gori.

Građani smatraju da je korupcija treći najvažniji

problem u Crnoj Gori125 i preko 70% njih smatra da

je korupcija veoma značajno rasprostranjena, a to

se u najvećoj mjeri odnosi na javne vlasti.126 Prema

istraživanju koje je sprovela Uprava za antikorupcij-

sku inicijativu, svaki deseti građanin misli da je javna

uprava najkorumpiraniji sektor.127 Prema izvještaju o

Indeksu percepcije korupcije u svijetu (CPI) u orga-

nizacije Transparency International za 2015. godinu,

Crna Gora zauzima 61. mjesto, sa indeksom korup-

cije 44, godinu prije toga bila je na 76. mjestu za

indeksom 42, dok je 2013. Indeks bio ponovo 44.128

Iako Uprava za kadrove tvrdi da se generalno posto-

jeća pravila ponašanja i druge mjere integriteta ug-

lavnom poštuju129, priznaje da ima slučajeva neetičk-

og ponašanja javne uprave. Ipak, nema adekvatnih

statističkih pokazatelja zbog činjenice da neke insti-

tucije ne izvještavaju blagovremeno o disciplinskim

postupcima.130

Većina postupaka za kršenje Etičkog kodeksa se vodi

protiv državnih službenika Ministarstva unutrašnjih

poslova, Uprave carina, Uprave za nekretnine itd.131

Odjeljenje za unutrašnju kontrolu Ministarstva un-

utrašnjih poslova je tokom 2015. godine sprovelo 42

kontrole, a u 15 slučajeva konstatovani su propusti.

Na osnovu toga, u četiri slučaja pokrenut je disci-

plinski postupak, u pet dokumentacija proslijeđe-

na nadležnom tužilaštvu, u jednom slučaju spisi su

dostavljeni sektoru kriminalističke policije, i na kraju

u jednom slučaju Etičkom odboru. U preostala če-

tiri slučaja, naložene su mjere otklanjanja nepravil-

nosti.132 Uprava carina je objavila godišnji izvještaj

o unutrašnjoj kontroli. Uprava carina je pripremila

analizu pojedinačnih radnih mjesta i organizacionih

jedinica Uprave, na osnovu kojih je napravila Plan

integriteta133, koji je 2015. godine dodatno ažuriran.

Odjeljenje za unutrašnju kontrolu je tokom 2015.

sprovelo 50 kontrola i vodilo 15 disciplinskih pos-

tupaka protiv pripadnika Uprave carina, od čega 13

zbog težih povreda službenih dužnosti. Takođe, u

pomenutom periodu Uprava je podnijela i krivične

prijave protiv četiri službenika.134

Pored toga, situacija sa nepotizmom je još uvijek

daleko od idealne. Bilo je nekoliko prijavljenih sluča-

jeva o tome da su državni službenici zapošljavali

članove porodica i prijatelje, uključujući i državnu

upravu135 i pravosuđe. Međutim, nikakav pravni pos-

tupak nije vođen po tom pitanju.136

Uprava za kadrove redovno organizuje obuke o borbi

protiv korupcije, etici i integritetu državnih službenika

i namještenika.137 Uprava za kadrove posjeduje i Plan

integriteta. Osnovne vrijednosti u javnom sektoru

nijesu samo široko poznate i sadržane u ugovoru o

radu, već ih takođe propisuje i sam zakon.138

Kada su u pitanju ugovori o javnim nabavkama,

Uprava za javne nabavke smatra da se klauzule o

antikorupciji primjenjuju, kada se uzme u obzir da

nije bilo nikakvih žalbi po ovom pitanju.139 Prema

Komisiji za kontrolu postupka javnih nabavki, ta-

kođe nema informacija o nekom prijavljenom sluča-

25

100

111

ju kršenja klauze o antikorupciji140, ali njihov registar

odluka se ne ažurira redovno.

EDUKACIJA JAVNOSTI

U kojoj mjeri javni sektor informiše i edukuje jav-nost o svojoj ulozi u borbi protiv korupcije?

BODOVI

Javni sektor edukuje građane putem kampanja za

podizanje svijesti, koje obično sprovodi Uprava za

antikorupcijsku inicijativu (UAI) i koje teže da obja-

sne pojavu korupcije i predstave mehanizame za

prijavljivanje korupcije institucijama (više informaci-

ja dostupno u poglavlju koje se odnosi na tijela za

sprječavanje korupcije). UAI ima onlajn formular za

prijavu korupcije, koja se takođe može prijaviti tele-

fonom, faksom, e-mejlom, poštom ili direktnim do-

stavljanjem Upravi za antikorupcijsku inicijativu.141

Ona takođe služi kao čvor koji sakuplja informacije

o prijavama korupcije koje se podnose drugim insti-

tucijama koje pružaju takve usluge, poput Tužilašt-

va, sudstva, Policije, ministarstava zdravlja, prosvjete

i sporta, Uprave carina i Poreske uprave, Uprave za

igre na sreću, Uprave za javne nabavke, Investicio-

no-razvojnog fonda i Nacionalne komisije za praćen-

je implementacije Akcionog plana za sprovođenje

Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog

kriminala.142 Ove obaveze od 1. januara 2016. godine

preuzima Agencija za sprječavanje korupcije, koja

nastaje spajanjem Uprave za antikorupcijsku inicija-

tivu i Komisije za sprječavanje sukoba interesa.

Javni funkcioneri na visokom nivou ne podržavaju

direktno kampanje za podizanje svijesti o korupciji,

ali sama tema je prepoznata kao jedan od glavnih

problema u Crnoj Gori, pored ekonomske situacije.

Predsjednik Skupštine je najviši zvaničnik koji se re-

dovno bavi pitanjem korupcije kroz svoje izjave.143

Pored toga, problemi korupcije se redovno pominju

na ministarskom nivou a takođe ih pominju i šefovi

pravosuđa i tužilaštva.144

Prema istraživanju koje je sprovela UAI, skoro jedna

polovina građana nije informisana o tome kome

mogu da prijave korupciju.145 Skoro 25% građana

je upoznato sa tim da mogu da prijave korupciju

UAI, dok preko 21% građana zna da mogu prijaviti

slučajeve korupcije policiji.146 Sama UAI priprema niz

preporuka koje se moraju koristiti da bi se podigla

svijest u ovoj oblasti, i kako bi građani bili spremniji

da prijave korupciju vlastima.147

Dokaz da kampanje podizanja svijesti koje su do sad

sprovedene nijesu ubjedljive, istaknute niti uspješne je

činjenica da MANS kao NVO sa SOS linijom za građane

za prijavljivanje korupcije tradicionalno ima deset puta

više slučajeva korupcije prijavljenih od strane građana

nego svi drugi državni organi zajedno.148

SARADNJA SA JAVNIM INSTITUCIJAMA, ORGANIZACIJAMA CIVILNOG DRUŠTVA

I PRIVATNIM AGENCIJAMA U CILJU SPRJEČAVANJA KORUPCIJE

U kojoj mjeri javni sektor sarađuje sa kontrolnim tijelima, poslovnim sektorom i civilnim društvom u inicijativama za borbu protiv korupcije?

BODOVI

Saradnja među državnim organima se definiše Za-

konom o državnoj upravi. UAI je sarađivala u vođenju

antikorupcijskih kampanja sa različitim državnim org-

anima, kao i sa organizacijama civilnog društva (više

informacija dostupno u poglavlju koje se odnosi na ti-

jela za sprječavanje korupcije). Ove kampanje su obično

pokretale organizacije civilnog društva, ali u slučajevima

gdje državni organi sprovode zajedničke kampanje,

obično bi ih pokretao državni organ koji vodi kampanju.

Ipak, ove kampanje nijesu bile efikasne. Samo dva sluča-

ja korupcije su prijavljena UAI 2014. godine.149

Pored toga, Nacionalna komisija za praćenje imple-

mentacije Akcionog plana za sprovođenje Strategije

za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala

25

100

50

100

112

ima dva člana iz civilnog društva, koji su najaktivni-

ji članovi ovog organa koji uključuje predstavnike

izvršne, zakonodavne i sudske vlasti.150 Međutim,

mandat Komisije je istekao 2014. godine, a Vlada

nije pokazala interesovanje za produžavanje nji-

hovog rada, iako je ovo bio jedini organ za borbu

protiv korupcije u zemlji gdje su zajedno uključeni

predstavnici sve tri grane vlasti i civilnog društva.151

Operativni tim Partnerstva za otvorenu upravu ta-

kođe ima pet članova civilnog društva koji rade za-

jedno sa članovima iz raznih izvršnih institucija.

Saradnja između različitih izvršnih institucija i civil-

nog društva je takođe bila uspostavljena u proce-

su razvoja nekih ključnih antikorupcijskih zakona

kao što su Zakon o sprječavanju korupcije, Zakon

o slobodnom pristupu informacijama i Zakon o fi-

nansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja.

Iako formalno svaki takav projektni zadatak pokreću

državni organi, u većini slučajeva pokretanje uslijedi

nakon javnih kampanja koje pokreće civilni sektor,

tražeći da budu uključeni u proces. Generalno, civil-

no društvo je izrazilo nezadovoljstvo nivoom nji-

hovog učešća u procesu integracije, tvrdeći da obim

i efektivnost saradnje mora i dalje da se poboljšava,

kao i da je potrebna veća transparentnost u saradnji

Vlade sa nevladinim organizacijama.152

SMANJENJE RIZIKA OD KORUPCIJE OČUVANJEM INTEGRITETA

U JAVNIM NABAVKAMA

U kojoj mjeri postoji efikasan okvir za očuvanje integriteta u postupcima javnih nabavki, uključu-jući i značajne sankcije za neprimjereno postupan-je naručilaca, ponuđača i javnih funkcionera kao i mehanizmi za žalbe?

BODOVI

Otvoreni postupak ili otvoreno nadmetanje je pro-

ces javnih nabavki, koji se najviše koristio tokom

protekle godine. Otvoreni postupak karakteriše

javni poziv i odsustvo ograničenja za ponuđače da

konkurišu za ugovore i ovaj postupak je korišćen u

preko 88% slučajeva velikih javnih nabavki.153 Količi-

na ugovora zaključenih preko otvorenog postupka

je bila oko 78% 2014. godine.154 Druge vrste javnih

nabavki, posebno one koje na neki način mogu

ograničavati konkurenciju, čuvaju se na neophod-

nom minimumu, budući da je Zakon u ovoj oblasti

u potpunosti u skladu sa direktivama EU.155

Kriterijum za izbor najpovoljnije ponude se mora

odrediti u tenderskoj dokumentaciji.156 Kriteriju-

mi moraju biti jasni i lako razumljivi i ne smiju biti

diskriminatorski.157 Kriterijumi za najpovoljniju

ponudu su najniža ponuđena cijena ili ekonomski

najpovoljnija ponuda.158

Nema javno dostupnih podataka o tome kako se

tenderi objektivno ocjenjuju u praksi, ali je taj prob-

lem naglašen u velikom broju direktnih kontakata

sa poslovnim sektorom. Poslovni sektor generalno

vjeruje da postoji namještanje tendera, međutim da

je prisutnije u slučajevima kada samo službenik za

nabavke odlučuje - šoping i neposredni sporazum.

Stoga, odredbu prema kojoj je službenik za javne

nabavke zadužen za sprovođenje šoping metode

treba izmijeniti i dopuniti, jer je potencijalni rizik od

korupcije na službenika za javne nabavke ogroman,

imajući u vidu da postupci mogu biti vrijedni i do

50.000 eura. Prema tome, Komisije bi trebalo da se

bavi šopingom većih vrijednosti, a ne službenici.159

Zakon detaljno definiše sve postupke javnih nabav-

ki, uključujući i vrste dokumenata koje ponuđači

treba da podnesu da bi konkurisali za konkretnu

nabavku.160

Nekoliko velikih javnih nabavki koje je MANS do sada

analizirao pokazuju, međutim, da ima slučajeva gdje

se daju ugovori ponuđačima koji nijesu dostavi-

li kompletnu dokumentaciju, a gdje je nedostajala

značajna dokumenatacija - garancije banke, razne

licence, itd. Ne samo da naručioci organi nijesu rea-

govali na takve slučajeve, nego je čak i Tužilaštvo

25

100

113

kojem su podnijete krivične žalbe odbacilo te sluča-

jeve bez odgovarajućih obrazloženja.161

***

Kontrolna funkcija je povjerena Državnoj komisiji

za kontrolu postupka javnih nabavki. Iako Zakon

propisuje da je Državna komisija nezavisna, njene

članove imenuje Vlada nakon javnog poziva, i stoga

se u praksi ne može smatrati nezavisnom. Najmanje

jedan od pet članova je direktno povezan sa vlada-

jućom partijom.162

Nadzor nad sprovođenjem ugovora je odgovornost

naručioca, a može biti predmet kontrole od strane

Inspekcije za javne nabavke. Međutim, u praksi je

nadzor veoma slab.163 Analiza koju je napravio MANS

pokazuje da institucije uglavnom ignorišu svoju

obavezu da izvrše nadzor nad sprovođenjem ugov-

ora, a ne traže ni nadoknade od ponuđača kada is-

poruči manje od ugovorenog, što stvara okruženje

sklono korupciji i nepravilnostima.164

***

Prema crnogorskom Zakonu, ne postoji central-

na agencija za nabavke koja vrši javne nabavke za

čitavu javnu upravu. Svaku nabavku vrši sama in-

stitucija, ili je to povjereno jednom većem organu

da čini u svoje i ime institucija koje se nalaze pod

njegovim direktnim nadzorom (npr. ministarstvo

nabavlja sve robe, usluge i radove za sebe ali takođe

i za sve podređene organe).

Službenici zaduženi za ocjenjivanje tendera su isti oni

koji izrađuju tendersku dokumentaciju, i po pravilu su

članovi komisija za otvaranje i vrednovanje ponuda,

sa neophodnim propisanim kvalifikacijama165 u in-

stituciji166, osim kada je upitanju šoping i neposredni

sporazum. Ove postupke sprovodi službenik za javne

nabavke koji takođe mora biti kvalifikovan.167 Među-

tim, službenik za javne nabavke takođe može, i u

praksi najčešće jeste član Komisije.168

Naručilac može izmijeniti tendersku dokumentaci-

ju u roku od 8 dana do isteka roka za dostavljanje

ponuda.169 Naručilac je dužan da objavi tendersku

dokumentaciju i njene izmjene i dopune na internet

portalu Uprave za javne nabavke.170 Pored toga, svi

potpisani ugovori se objavljuju na portalu. Među-

tim, Uprava za javne nabavke ne objavljuje sve

anekse ugovora i protokole, koji mijenjaju uslove za

nadmetanje i/ili cijenu.171

Svaki naručilac je dužan da podnese godišnji iz-

vještaj Upravi za javne nabavke do 28. februara

tekuće godine za prethodnu godinu. Ovo se spro-

vodi u praksi.172

***

Svaki postupak javne nabavke može biti kontrolisan

kroz podnošenje žalbe Državnoj komisiji za kontrolu

postupka javnih nabavki od strane ponuđača ili

zainteresovane strane.173

Tokom 2014. godine, Državna komisija je imala u

radu 969 predmeta, od čega je riješila 892, odnosno

preko 92%. Od tog broja, u 356 slučajeva utvrđene

su neke vrste nepravilnosti.174 Međutim, poslovni

sektor je istakao da je broj kršenja zakona mnogo

veći, ali da oni ne vjeruju u potpunosti radu Državne

komisije, pa zato ne podnose stalno žalbe.175

Ne postoje posebni civilni ili društveni mehanizmi

kontrole procesa javnog ugovaranja. Međutim, svaki

građanin ili pravno lice ima pravo da podnese inici-

jativu Inspekciji za javne nabavke.176

Prema Zakonu, postoje samo prekršajne sankcije

za kršenje odredbi Zakona o javnim nabavkama. U

slučaju kada neko namjerno namjesti tender, to se

može smatrati krivičnim djelom zloupotrebe služben-

og položaja177, dok u slučaju neizvršene kontrole u

postupku javnih nabavki, krivično djelo može biti ne-

savjesno vršenje funkcije.178 Svaki državni službenik

ili namještenik je dužan da prijavi krivično djelo koje

treba goniti po službenoj dužnosti, ukoliko je on/ona

imao/la bilo kakvih saznanja o tome.179 Međutim, u

praksi nije bilo slučajeva i sankcija za krivično djelo u

postupcima javnih nabavki.

114

Takođe, svako lice može podnijeti krivičnu prijavu

u slučaju da uoči nezakonitosti u postupku javne

nabavke. Do sada, MANS je podnio desetine kriv-

ičnih prijava za nepravilnosti u konkretnim tender-

ima, sa dokumentima koja dokazuju nepravilnosti,

ali je sve te krivične prijave Tužilaštvo odbacilo bez

odgovarajućeg obrazloženja.180

PREPORUKE:

1. Obezbijediti punu javnost i transparentnost svih

konkursa za zapošljavanje u javnoj upravi na držav-

nom i lokalnom nivou i punu primjenu Zakona o

državnim službenicima i namještenicima po pitanju

oglašavanja i trajanja konkursa za zapošljavanje;

2. Eliminisanti praksu stalnog produžavanja ugov-

ora na određeno vrijeme pojedinim državnim

službenicima i namještenicima u javnoj upravi,

koja se koristi u cilju uticaja na njihovu slobodu bi-

račkog prava i obezbijediti zapošljavanje tih lica na

neodređeno vrijeme ukoliiko za tim postoji potreba

u skladu sa aktima o sistematizaciji;

3. Obezbijediti punu kontrolu procesa zapošljavanja

u javnoj upravi i redovan godišnji nadzor institucija

koje su najviše zapošljavale ili koje su najviše pro-

dužavale ugovore svojim zaposlenima od strane

Upravne inspekcije, kao i povećanje broja upravnih

inspektora kako bi efikasnije mogao da se sprovodi

ovaj zadatak;

4. Izvršiti punu racionalizaciju javne uprave i sman-

jiti broj zaposlenih, posebno na administrativnim

pozicijama;

5. Redovno objavljivati na internet stranicama sve

podatke o svim sprovedenim javnim nabavka-

ma, uključujući i neposredne sporazume, sa svom

pratećom dokumentacijom uključujući i tendersku

dokumentaciju, ponude, zapisnike, podatke o žal-

benim i sudskim postupcima kao i informacije o

kontroli sprovođenja ugovora o javnim nabavkama.

115

IZVORI: (Endnotes)

1 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2015, str. 23.

2 Tačna cifra je 1.236.754.758,82 EUR; Izmjene Zakona o budžetu za 2012. godinu.

3 Tačna cifra je 1.375.793.668,99 EUR; Zakon o budžetu Crne Gore za 2013. godinu.

4 Tačna cifra je 1.509.031.975,30; Zakon o budžetu za 2014. godinu.

5 Tačna cifra je 1.963.260.900,49 EUR; Zakon o budžetu za 2015. godinu.

6 Tačna cifra je 2,125,615,876.83 EUR; Zakon o budžetu za 2016. godinu.

7 Zakonom o budžetu za 2015. godinu je predviđeno 206 miliona eura za autoput Bar - Boljari, sekciju autoputa Smokovac -

Mateševo. Za istu namjenu u 2016. godini predviđeno je 255 miliona eura i to Zakonom o budžetu za 2016. godinu.

8 Zakon o zaradama državnih službenika i namještenika, Sl. list Crne Gore br. 33/08, 76/09 i 07/10, članovi 10 i 11.

9 Zoran Radulović, Usvojen zakon o budžetu za 2016. godinu: Zdravo ga punili, Monitor, Podgorica, 1. januar 2016. godine.

Više informacija na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=article&id=6548:usvojen-zakon-o-bude-

tu-za-2016-godinu-zdravo-ga-punili&catid=4505:broj-1315-16&Itemid=5842 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

10 Intervju sa Srđom Keković, generalnim sekretarom Unije slobodnih sindikata Crne Gore, 25. decembra 2014.

11 Ibid.

12 Intervju sa Svetlanom Vuković, Direktorkom Uprave za kadrove i Blaženkom Dabanović, Načelnicom Odsjeka za planiranje i

razvoj stručnog usavršavanja, 22. decembar 2014.

13 CDM, Javna uprava smanjuje broj zaposlenih, CDM, 27. novembar 2013. Više informacija dostupno je na: http://www.cdm.me/

ekonomija/javna-uprava-smanjuje-broj-zaposlenih (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).


15 Intervju sa Milenom Milošević, istraživačem u Institutu Alternativa, 4. februar 2015.

16 Ibid.

17 Zakon o državnim službenicima i namještenicima, Sl. list Crne Gore br. 14/12, član 45.

18 Ibid, član 9.

19 Ibid, član 121.

20 Ibid, član 135.


22 Ibid, član 140.



25 Ibid.

26 Vanja Ćalović, Dejan Milovac, Vuk Maraš, Lokalni izbori 2014 – Implementacija izbornih zakona, MANS, Podgorica, decembar 2014.

27 Ibid.

28 Ibid.

29 Jelena Jovanović, DPS-SDP vlast u Danilovgradu zaposlila 21 pripravnika, aktiviste vladajuće partije, Vijesti, Danilovgrad, 24. av-

gust 2012. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/dps-sdp-vlast-u-dg-zaposlila-21-pripravnika-aktiviste-vlada-

juce-partije-88952 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).


31 Vladan Žugić, Đukanović traži kovertirane ostavke svih javnih funkcionera, osim ministara, Vijesti, Podgorica, 29. novem-

bar 2012. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/djukanovic-trazi-kovertirane-ostavke-svih-javnih-funkci-

116

onera-osim-ministara-102520 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

32 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014, str. 9..

33 D.J., Direktora sumnjiče za korupciju i političko zapošljavanje, Dan, Podgorica, 18. decembar 2014. Više informacija dostupno

je na: http://www.dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Povodi&clanak=467574&datum=2014-12-18&naslov=Direktora%20sumnji%E8e%20

za%20korupciju%20i%20politi%E8ko%20zapo%B9ljavanje (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

34 Petar Komnenić, Crna Gora: Umjesto stručnosti, posao uz partijsku knjižicu, Radio Slobodna Evropa, Podgorica, 5. januar 2015.

Više informacija dostupno je na: http://www.slobodnaevropa.org/content/partijska-a-ne-javna-drzavna-uprava/26769855.html (pos-

lednja posjeta 24. april 2016. godine).

35 Predrag Nikolić, Političko zapošljavanje u državnim institucijama: Nema hljeba bez partije, Podgorica, 25. jul 2014. Više informaci-

ja dostupno je na:

http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=article&id=5310:politiko-zapoljavanje-u-dravnim-institucija-

ma-nema-hljeba-bez-partije-&catid=3665:broj-1240&Itemid=4934 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

36 Marko Vešović, Policijski inspektor pozivima za DPS, DAN, Podgorica, 10. maj 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.

dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Vijest%20dana&datum=2014-05-10&clanak=433716 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

37 Milena Milošević, Neubjedljivo tumačenje političke nepristrasnosti u državnoj upravi, NVO Institut Alternativa, Podgorica, 21.

maj 2014. Više informacija dostupno je na: http://institut-alternativa.org/neubjedljivo-tumacenje-politicke-nepristrasnosti-u-drzav-

noj-upravi/ (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

38 Zakon o sprječavanju korupcije.

39 Ibid, član 30.

40 Ibid.

41 Zakon o slobodnom pristupu informacijama, Sl. list Crne Gore br. 44/12.

42 Ibid, član 31.

43 Ibid, član 14.

44 Ibid, član 29.

45 Ibid, član 44.

46 Ibid, član 29.

47 Ibid, član 12.

48 Ibid, član 46.


50 Zakon o javnim nabavkama Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 42/11, 57/14 i 28/15, član 117, stav 1.


52 Pravilnik o postupku javnih nabavki.

53 Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, Sl. list Crne Gore br. 79/08, 70/09 i 44/12.

54 Zakon o državnim službenicima i namještenicima, član 39, stav 3.

55 TV Vijesti, Pravo da znaš, TV Vijesti, Podgorica, 28. septembar 2014. Više informacija dostupno je na: https://www.youtube.com/

watch?v=LUXEKFjX4Xo (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

56 DAN, Intervju sa Radenkom Lacmanovićem, član Savjeta Agencije za zaštitu ličnih podataka i slobodan pristup informacijama,

DAN, Podgorica, 26. januara 2015. Više informacija dostupno je na: http://www.dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Drustvo&clanak=473262&-

datum=2015-01-26&naslov=MUP%20opstruira%20slobodan%20pristup%20informacijama (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

57 Centar za demokratsku tranziciju, „Neaktivno proaktivan pristup“, decembar 2013,

http://issuu.com/cdt_crnagora/docs/pp-mne-final (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

58 Vijesti, MANS: Poreska uprava i Uprava za nekretnine usporavaju borbu protiv korupcije, Vijesti, Podgorica, 19. septembar 2013.

Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/mans-poreska-uprava-i-uprava-za-nekretnine-usporavaju-borbu-pro-

tiv-korupcije-150362 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

117

59 Evropski parlament, Rezolucija Evropskog parlamenta od 6.2.2014. na Izvještaj o napretku Crne Gore za 2013. godinu, Evropski

parlament, Strazbur, 6. februar 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&lan-

guage=EN&reference=P7-TA-2014-0104 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

60 Mila Radulović, Bošković se ogradio od svog ministarstva: Pogrešni podaci o dodatku Numanovića, Vijesti, Podgorica, 1. av-

gust 2013. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/boskovic-se-ogradio-od-svog-ministarstva-pogresni-poda-

ci-o-dodatku-numanovica-141958 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

61 Komisija za suzbijanje sukoba interesa, Izvještaj o radu Komisije za suzbijanje sukoba interesa za 2013. godinu, Podgorica, maj

2014. Više informacija dostupno je na:

http://www.konfliktinteresa.me/new/attachments/article/324/PRILOZI%20uz%20Izvje%C5%A1taj%20o%20radu%20Komisije%20

%20-%20jul%202014%20.pdf (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

62 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godinu, str. 41.

63 Više informacija dostupno je na sajtu Uprave za javne nabavke:

http://portal.ujn.gov.me/delta/signup.html;jsessionid=DED211F8B433CCEF3FCC85DF48974722.worker1 (poslednja posjeta 24. april

2016. godine).

64 Open Society Foundation Serbia, MANS, Center for Civic Communications, Open Society Foundation BiH, Centar za razvoj

nevladinih organizacija, Sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini, Makedoniji, Crnoj Gori i Srbiji, Balkan Tender Watch, Beograd, no-

vembar 2014. Više informacija dostupno je na: http://balkantenderwatch.eu/btw/uploaded/Comparative/Comparative-%20BLS%20

FINAL%20ENG.pdf (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).





68 Vanja Ćalović, Dejan Milovac, Vuk Maraš, Lokalni izbori 2014 – Implementacija izbornih zakona, MANS, Podgorica, decembar 2014.

69 Intervju sa Dejanom Milovcem, direktorom Istraživačkog centra MANS-a, 22. decembra 2014.

70 Zakon o radu, Sl. list Crne Gore br. 49/08, 26/09, 88/09, 26/10, 59/11, 66/12, 31/14 i 53/14, član 102a, stav 1.

71 Ibid, član 102a, stav 2.



74 Ibid, član 80.

75 Zakon o sprječavanju korupcije, članovi 44-50.

76 Ibid, članovi 51-68.


78 Zakon o državnoj upravi, Sl. list Republike Crne Gore br. 38/03, Sl. list Crne Gore br. 22/08 i 42/11, član 56, stav 1.

79 Ibid, član 56, st. 2 i 3.

80 Zakon o upravnom postupku, Sl. list Republike Crne Gore br. 60/03, Sl. list Crne Gore br. 73/10 i 32/11.

81 Sve inspekcije su svrstane pod Upravu za inspekcijske poslove koja uključuje 23 posebne jedinice, svrstane u 3 sektora i to: 1)

Sektor za zaštitu tržišta i ekonomije, igre na sreću i javne nabavke, 2) Sektor za zaštitu i bezbjednost zdravlja ljudi, životinja, bilja i šuma

i 3) Sektor za zaštitu životne sredine i prostora. Više informacija dostupno je na: http://www.uip.gov.me/inspekcije (poslednja posjeta


82 Zakon o javnim nabavkama Crne Gore, član 122, stav 1.

83 Ibid, član 136.

84 Ibid, član 123.



118


88 Zakon o javnim nabavkama Crne Gore, članovi 147 i 148.

89 Krivični zakonik Crne Gore, čl. 250, 276a, 276b, 281, 369, 416, 417, 423 i 424.

90 Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji, čl. 9 i 38.

91 Zakon o državnoj upravi, član 62, stav 1.

92 Ibid, član 69.

93 Ovo se odnosi na: Državnu izbornu komisiju, Državnu revizorsku instituciju, Vrhovno državno tužilaštvo, Sudski savjet, Državnu

komisiju za kontrolu postupka javnih nabavki i druge nezavisne regulatore. Više informacija dostupno je na: http://www.skupstina.me

(poslednja posjeta 24. april 2016. godine).



96 Ibid.

97 Vrhovno državno tužilaštvo, Godišnji izvještaj Vrhovnog državnog tužioca, Podgorica, 2014. godine, str. 36.

98 Ibid, str. 36.

99 Više informacija dostupno je na sajtu Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki: http://www.kontrola-nabavki.me/1/index.

php?option=com_content&view=article&id=76&Itemid=116&lang=en (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

100 Unija poslodavaca Crne Gore, 5 ubica biznisa, Unija poslodavaca, Podgorica, 19 Oktobar 2013.

101 Open Society Foundation Serbia, MANS, Center for Civic Communications, Open Society Foundation BiH, Centar za razvoj nevla-

dinih organizacija, Sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini, Makedoniji, Crnoj Gori i Srbiji4.

102 Intervju sa Milenom Milošević, istraživačem u Institutu Alternativa, 4. februar 2015.


104 Ibid, član 72.

105 Ibid, član 77.


107 Ibid, član 75.





112 Etički kodeks državnih službenika i namještenika, Sl. list Crne Gore br. 20/12, članovi 1-16.




116 Ibid, članovi 17-22.


118 Ibid, član 15.

119 Zakon o javnim nabavkama Crne Gore, član 15, st. 1 i 2.



122 Ibid, članovi 16, 17 i 18.

123 Ibid, član 18, st. 1 i 2.

124 Pravilnik o načinu vođenja i sadržaju evidencije o kršenju antikorupcijskih pravila.

125 Nakon nezaposlenosti i nizak životni standard. Centar za monitoring i istraživanje, Korupcija u Crnoj Gori, Centar za monitor-

ing i istraživanje, Podgorica, decembar 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.cemi.org.me/images/Korupcija%20u%20

119

CG%202014.pdf (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

126 Ibid.

127 Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Upoznatost sa radom Uprave za antikorupcijsku inicijativu i stavovi javnosti po pitanju

korupcije, Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Podgorica,. decembra 2014.

128 Transparency International, Indeks percepcije korupcije. Više informacija dostupno je na: http://www.transparency.org/ (posled-




130 Ibid.

131 Ibid.

132 Dražen Živkovic, Ispituju ko su batinaši SAJ-a, Dan, Podgorica, 3. januara 2016. Više informacija dostupno je na: http://www.dan.

co.me/?nivo=3&datum=2015-12-11&rubrika=Hronika&najdatum=2016-01-03&clanak=526654&naslov=Ispituju%20ko%20su%20

batina%B9i%20iz%20SAJ-a (poslednja posjeta 3. januara 2016.).

133 Uprava carina, Godišnji izvještaj o radu Odjeljenja za unutrašnju kontrolu za 2014. godinu, Podgorica, januar 2015.

134 Uprava carina, Godišnji izvještaj o radu Odjeljenja za unutrašnju kontrolu za 2015. godinu, Podgorica, januar 2016.

135 Marija Mirjačić, Ivana Gudović, Zapošljavanje u CBCG: kćerke, snahe, sestrići, sinovi,…, Vijesti, 13. februar 2013. Više informacija

dostupno je na: http://www.vijesti.me/ekonomija/zaposljavanje-u-cbcg-kcerke-snahe-sestrici-sinovi-113625 (poslednja posjeta 24.


Mila Radulović, Dragana Babović, Vlast u državnim organima isplela mrežu za familiju i prijatelje, Vijesti, Podgorica, 4. decembar

2012. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/vlast-u-drzavnim-organima-isplela-mrezu-za-familiju-i-prijatel-

je-103204 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

136 Predrag Nikolić, Nepotizam u Osnovnom sudu u Podgorici: Toge za odabrane, Monitor, Podgorica, 25 April 2014. Više informacija

dostupno je na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=article&id=5167:nepotizam-u-osnovnom-su-

du-u-podgorici-toge-za-odabrane&catid=3562:broj-1227&Itemid=4827 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).



138 Ibid.

139 Intervju sa Sandrom Škatarić, Rukovodiocem Odjeljenja za stručno osposobljavanje, usavršavanje i međunarodnu saradnju u

oblasti javnih nabavki, 25. decembar 2014.

140 Više informacija dostupno je na sajtu Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki: http://www.kontrola-nabavki.me/1/index.

php?option=com_wrapper&view=wrapper&Itemid=124&lang=en (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

141 Više informacija dostupno je na sajtu Uprave za antikorupcijsku inicijativu:

http://www.antikorupcija.me/index.php?option=com_content&view=article&id=388:prijavite-korupciju&catid=30:upra-

va&Itemid=266 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

142 UAI, Izvještaj o broju prijava o korupciji za period jul-decembar 2013. godine, Podgorica, januar 2014.

143 Mina, Korupcija i dalje ozbiljan problem u Crnoj Gori, Mondo, Podgorica, 8. decembra 2014. Više informacija dostupno je na: http://

mondo.me/a412083/Info/Crna-Gora/Korupcija-i-dalje-ozbiljan-problem-u-Crnoj-Gori.html (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

144 RTCG, Obilježava se dan borbe protiv korupcije, Podgorica, 9. decembra 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.rtcg.

me/vijesti/drustvo/75138/obiljezava-se-dan-borbe-protiv-korupcije.html (poslednja posjeta 24. april 2016. godine); RTCG, Korupcija

ugrožava ekonomiju, Podgorica, 9. decembra 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.rtcg.me/vijesti/drustvo/75180/ko-

rupcija-ugrozava-ekonomiju.html (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

145 UAI, Stavovi javnosti po pitanju korupcije, Podgorica, decembar 2014. Više informacija dostupno je na: file:///C:/Users/Toshiba/

Downloads/upoznatost%20sa%20radom%20uprave%20za%20antikorupcijsku%20inicijativu%20i%20stavovi%20javnosti%20o%20

pitanju%20korupcije%20decembar%202014.%20godine.pdf (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

120

146 Ibid.

147 Ibid.

148 Intervju sa Vanjom Ćalović, izvršnom direktorkom MANS-a u nedjeljnjiku Monitor, 31. oktobar 2014. http://www.monitor.co.me/

index.php?option=com_content&view=article&id=5548:vanja-alovi-izvrna-direktorka-mans-a-podmetanja-su-dokaz-njihovog-stra-

ha-&catid=3844:broj-1254&Itemid=5121 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

149 Intervju sa Mladenom Tomović, samostalnim savjetnikom Uprave za antikorupcijsku inicijativu, 16. decembar 2014.

150 Više informacija dostupno je na sajtu Državne komisije:

http://www.antikorupcija.me/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=39&Itemid=276 (poslednja posjeta 24.


151 Pismo zamjenika Premijera i Ministra pravde gdina Duška Markovića Državnoj komisiji, Podgorica, br. 01-252/15, 14. januar 2015.


153 Uprava za javne nabavke, Godišnji izvještaj Uprave za javne nabavke za 2014. godinu, str. 84.



155 Ibid.


157 Ibid, član 92, st. 2 i 3.

158 Izbor najpovoljnije ponude, primjenom kriterijuma najniža ponuđena cijena, zasniva se na najnižoj cijeni kao jedinom kriterijumu.

Kriterijum ekonomski najpovoljnija ponuda u skladu sa predmetom javne nabavke zasniva se naročito na sljedećim podkriterijumima:

najniža ponuđena cijena; rok isporuke roba ili izvršenja usluga ili radova; kvalitet; tekući troškovi održavanja; troškovna ekonomičnost;

tehničke i tehnološke prednosti; program i stepen zaštite životne sredine, odnosno energetske efikasnosti; post-prodajno servisiranje

i tehnička pomoć; garantni period, vrsta i kvalitet garancija i garantovana vrijednost; obezbjeđenje rezervnih djelova; post-garantno

održavanje; estetske i funkcionalne karakteristike.. Zakon o javnim nabavkama Crne Gore, članovi 93, 94 i 95, st. 1.

159 Milorad Milošević, Rasprava o Zakonu o nabavkama: I za minut ipo namjeste posao, Vijesti, Podgorica, 27. novembar 2015. Više

informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/rasprava-o-zakonu-o-nabavkama-i-za-minut-ipo-namjeste-posao-807172


160 Zakon o javnim nabavkama Crne Gore, član 20.

161 Mina, MANS: Da nije bilo korupcije oko javnih nabavki, ne bi bilo potrebe za većim PDV-om, Vijesti, Podgorica, 30. maj 2013. Više

informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/ekonomija/mans-da-nije-bilo-korupcije-oko-javnih-nabavki-ne-bi-bilo-potrebe-

za-vecim-pdv-om-131067 (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

162 Tomo Miljić, bivši Sekretar Ministarstva kulture i član Savjeta za sprovođenje izbornog programa vladajućeg DPS-a: http://www.

dps.me/clanovi-clanice-savjeta (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).

163 Institut Alternativa, Utvrditi odgovornost za korupciju u javnim nabavkama, Podgorica, 9. jul 2014. Više informacija dostupno je

na: http://institut-alternativa.org/utvrditi-odgovornost-za-korupciju-u-javnim-nabavkama/ (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).




165 U skladu sa Zakonom, Komisija za otvaranje i vrednovanje ponuda se sastoji od neparnog broja članova, od kojih najmanje jedan

mora biti diplomirani pravniki najmanje jedan član komisije mora da bude lice zaposleno kod naručioca. Pored toga, Zakon propisuje

da članovi moraju posjedovati znanje iz oblasti koja je predmet javne nabavke i Komisija može biti imenovana na period od godinu

dana. Zakon o javnim nabavkama Crne Gore, član 59.



168 Službenik za javne nabavke može biti lice sa visokom stručnom spremom, koji je zaposlen kod naručioca i ima položen ispit za

rad u oblasti javnih nabavki. Ibid, član 59, stav 4.



171 Više informacija dostupno je na sajtu Uprave za javne nabavke:

http://portal.ujn.gov.me/delta2015/search/noticeSearch.html?locale=sr& (poslednja posjeta 24. april 2016. godine).



173 Zakon o javnim nabavkama Crne Gore, član 139.

174 Državna komisija za kontrolu postupaka javnih nabavki, Godišnji izvještaj za 2014, Podgorica, jun 2015.





177 Krivični zakonik Crne Gore, član 416.



180 Odgovori tužilaštva na krivične tužbe podnijete od strane MANS-a: 1524/12 od 10. oktobra 2012, 1645/12 od 12. novembra 2012,

1646/12 od 6. novembra 2012, 46/13 od 22. februara 2013, 47/13 od 22. februara 2013.

TUŽILAŠTVO

124

KRATAK PREGLED

Budžet Državnog tužilaštva ukupno posmatrano,

nije dovoljan, a posebno kada su u pitanju plate

zaposlenih i nabavka tehničke opreme.

Promjene Ustava i zakonskog okvira su povećale

nezavisnost Vrhovnog državnog tužioca u odnosu

na političke partije. Odredbe u dijelu kriterijuma

za izbor i napredovanje tužilaca su takođe unapri-

jeđene. U praksi, tužilac je izabran u drugom kru-

gu glasanja.

Transparentnost rada tužilaštva je donekle regulis-

ana zakonom, iako nijesu dovoljno precizirane koje

informacije treba da budu dostupne javnosti. Iz tog

razloga, javnost još uvijek ima vrlo ograničene infor-

macije o radu tužilaštva.

Odgovornost Državnog tužilaštva mora se dalje

unaprijediti. Iako je zakonskim okvirom propisano

na koji način je tužilaštvo odgovorno za svoj rad, u

primjeni i dalje postoje problemi.

Mehanizmi za postizanje integriteta pokriveni su

zakonom i Kodeksom tužilačke etike, ali i dalje

nedostaju konkretni rezultati u primjeni posto-

jećih odredaba. U nekoliko slučajeva u kojima je

Tužilački savjet sproveo disciplinske mjere, nji-

hove odluke poništene su od strane Upravnog

suda. Pored toga, potrebno je unaprijediti kaz-

nenu politiku za kršenje normi koje se odnose na

etičko ponašanje tužilaca.

Procesuiranje korupcije od strane tužilaštva je i

dalje na nezadovoljavajućem nivou. Iako Državno

tužilaštvo ima adekvatna ovlašćenja koja su im

dodijeljena kroz zakonske odredbe, praksa poka-

zuje da tužilaštvo nema dovoljno konkretnih rezu-

ltata, posebno u slučajevima korupcije na visokom

nivou. Saradnju između Državnog tužilaštva i Up-

rave policije je i dalje potrebno unaprijediti, u cilju

povećanja efikasnosti rada ovih tijela, dok bi tre-

balo razmisliti i o jačanju zakonskog okvira za bor-

bu protiv korupcije kroz usvajanje novih zakonskih

rješenja, poput propisivanja krivičnog djela neza-

konitog bogaćenja javnih funkcionera.

STRUKTURA

Ovaj dio izvještaja odnosi se na rad državnog

tužilaštva. Prema važećem Zakonu, u okviru Držav-

nog tužilaštva postoje: Vrhovno državno tužilašt-

vo, Specijalno državno tužilaštvo, dva viša držav-

no tužilaštva i 13 osnovnih tužilaštava.1 Aktuelnim

pravnim okvirom propisano je da Državnim tužilašt-

vom rukovodi Vrhovni državni tužilac, radom os-

novnih i viših tužilaštava rukovode rukovodioci

državnih tužilaštava, dok Specijalnim tužilaštvom

rukovodi glavni specijalni tužilac.2

Tužilaštvo

TIJELA ZA SPROVOĐENJE ZAKONA



Kapacitet

50

Resursi / 50

Nezavisnost 75 25

Upravljanje

54


Odgovornost 50 50

Mehanizmi integriteta

75 25

Uloga

25

Procesuiranje korupcije

25

125

PROCJENA

RESURSI (U PRAKSI)

U kojoj mjeri tijela za sprovođenje zakona imaju odgovarajuće količine fi nansijskih sredstava, oso-blja i infrastrukture za efi kasan rad u praksi?

BODOVI

Sredstva za rad Državnog tužilaštva se obezbjeđuju

u budžetu Crne Gore, a fi nansijski, infrastrukturni i

ljudski resursi tog tijela daleko su od dovoljnih.

U skladu sa Zakonom, budžet tužilaštva za 2016. go-

dinu iznosi nešto preko 7,6 miliona eura, i veći je nego

u prethodnim godinama.3 Budžet tužilaštva takođe

uključuje i budžet Tužilačkog savjeta. Zanimljivo je da

je 2015. godine tužilaštvo tražilo budžet u iznosu od

7,6 miliona eura, ali taj iznos nije odobrilo Ministarstvo

fi nansija.4 U 2016. godini uvećan je i iznos za troškove

sudskih postupaka, koji iznosi 817 hiljada eura, dok je

ovaj iznos u 2015. godini bio samo 297.000 eura, iako

je Tužilaštvo tražilo 500.000 eura.5

Ovlašćeni predstavnici državnog tužilaštva su uložili žal-

be i dali predloge povodom smanjenja budžeta Minis-

tarstvu fi nansija, relevantnoj komisiji Vlade Crne Gore, a

o tome su govorili i na sjednicama Vladinih radnih tijela.6

Iako su ovi predlozi podržani, izvršena je samo simbolič-

na korekcija planiranih budžetskih sredstava.7

Ipak, Tužilaštvo ne traži dodatna fi nansiranja iz van-

budžetskih sredstava, osim za potrebe održavanja i

unaprijeđivanja Pravosudnog informacionog siste-

ma (PRIS) i za obučavanje u inostranstvu.8

Prema mišljenju predstavnika tužilaštva, nivo zarada

državnih tužilaca ne zadovoljava obim, složenost i

odgovornost koju nosi posao u okviru nadležnosti

državnog tužioca.9 Ipak, zarade tužioca su defi ni-

sane pravnim okvirom za državne zvaničnike, pa ih

nije moguće povećati osim kroz izmjene tog zakona.

Predstavnici tužilaštva nijesu zadovoljni novim na-

crtom zakona o zaradama zaposlenih u javnom sek-

toru jer nijesu na adekvatan način riješena pitanja

visine zarada državnih tužilaca, odnosno predviđen

je manji koefi cijent za obračun zarada Vrhovnom

državnom tužiocu i državnim tužiocima u Vrhov-

nom državnom tužilaštvu.10

Iz tužilaštva ukazuju da je za uvođenje informacionog

sistema, posebno Specijalnog tužilaštva i Tužilačkog

savjeta, je potrebna nova oprema.11 Od jula ove go-

dine, Tužilački savjet dobio je svoj sekretarijat, ali još

uvijek nijesu zaposleni svi neophodni kadrovi.12

Kao što je Evropska komisija pimijetila, instituciona-

lni i operativni kapaciteti tužilaca, sudija i policije u

borbi protiv korupcije su i dalje nedovoljni13. Evrops-

ka komisija konstatovala je još u prethodnom izv-

ještaju da tužilačka služba, uključujući i kancelariju

specijalnog tužioca, ima nedovoljan broj adminis-

trativnih službenika.14

Ipak, od jula i izbora novog specijalnog tužioca, ova

Kancelarija je postala operativna, ali popunjavanje

pozicija unutar ovog odjeljenja još uvijek nije završe-

no. Pored toga, specijalnom tužilaštvu i dalje nedosta-

je direktan pristup važnim bazama podataka drugih

državnih organa, kao specijalizovana stručna znanja.15


U kojoj mjeri su tijela za sprovođenje zakona za-konski nezavisna?

Budžeti Državnog tužilaštva i Tužilačkog savjeta (kao budžetska jedinica)

50

100

126

BODOVI

Zakonskim okvirom propisano je da je tužilaštvo ne-

zavisno. Kako su zakonski propisi promijenjeni 2015.

godine, neke odredbe unaprijedile su nezavisnost

tužilaštva na papiru, iako će dio odredaba stupiti na

snagu 1. januara 2016. godine.

Prema Ustavu, Državno tužilaštvo je jedinstven i sa-

mostalan državni organ koji vrši poslove gonjenja

učinilaca krivičnih djela i drugih kažnjivih djela koja

se gone po službenoj dužnosti.16 Ipak, u Ustavu se

ne navodi da je tužilaštvo nezavisno, kao što je to

navedeno za sudstvo.

Novim zakonskim rješenjima propisane su odredbe

koje obuhvataju jasnije uslove i kriterijume na osnovu

kojih se vrši izbor rukovodilaca tužilaštava i državnih

tužilaca. Trenutnim pravnim okvirom propisano je da

za državnog tužioca i rukovodioca državnog tužilašt-

va može biti birano lice koje ispunjava opšte uslove

za rad u državnom organu i koje je završilo pravni

fakultet VII 1-nivo kvalifikacija obrazovanja i pri tom

je položilo pravosudni ispit. Pored osnovnih, za držav-

nog tužioca propisani su i posebni uslovi:

• za državnog tužioca u osnovnom tužilaštvu može

biti birano lice koje je nakon položenog pravosud-

nog ispita radilo najmanje dvije godine kao sav-

jetnik u državnom tužilaštvu ili sudu, kao advokat,

notar, zamjenik notara ili profesor pravnih nauka ili

najmanje četiri godine na drugim poslovima;

• za državnog tužioca u višem državnom tužilaštvu

može biti birano lice koje radi kao državni tužilac,

odnosno sudija, najmanje osam godina;

• za državnog tužioca u Vrhovnom državnom

tužilaštvu može biti birano lice koje radi kao državni

tužilac, odnosno sudija, najmanje 15 godina.17

Izuzetno odovog rješenja, za tri državna tužioca u

višem državnom tužilaštvu, odnosno u Vrhovnom

državnom tužilaštvu, mogu biti birana lica koja su

radila najmanje 12 godina kao sudije, državni tužio-

ci, advokati, notari, profesori pravnih nauka ili na

drugim pravnim poslovima.18

Za rukovodioca državnog tužilaštva može biti iza-

brano lice koje, pored osnovnih uslova, ima i radno

iskustvo od deset godina na pravnim poslovima od

čega najmanje pet godina na tužilačkoj, odnosno

sudijskoj funkciji za rukovodioca osnovnog držav-

nog tužilaštva i 12 godina na pravnim poslovima od

čega najmanje osam godina na tužilačkoj, odnosno

sudijskoj funkciji za rukovodioca višeg državnog

tužilaštva.19 Zakonom su propisani i kriterijumi za

izbor rukovodioca državnog tužilaštva. Ovi kriteri-

jumi uključuju ocjenu programa rada, ocjenu rada

državnog tužioca, odnosno sudije ili rukovodioca

državnog tužilaštva, odnosno predsjednika suda ili

ocjenu intervjua sa kandidatom.20 Pored toga, prop-

isan je i način bodovanja za pomenute kategorije.

Vrhovni državni tužilac mora ispunjavati opšte

uslove za državnog tužioca, a mora imati i radno

iskustvo od najmanje 15 godina kao državni tužilac

ili sudija ili najmanje 20 godina na drugim pravnim

poslovima i odlikuje se profesionalnom nepristras-

nošću, visokim stručnim i moralnim kvalitetima.21

Vrhovni državni tužilac se bira dvotrećinskom

većinom svih poslanika Skupštine, na osnovu pred-

loga Tužilačkog savjeta.22 Ukoliko on/ona nije izabra-

na u prvom krugu, tri petine glasova svih poslanika

su potrebne za izbor u drugom krugu.23

Kada su u pitanju uslovi za napredovanje, sudija ima

pravo da pređe u državno tužilaštvo višeg stepena

ako je njegov rad ocijenjen ocjenom odličan ili do-

bar, u skladu sa zakonom i ukoliko ispunjava posebne

uslove propisane za izbor u to državno tužilaštvo.24

S druge strane, tužilac, odnosno sudija, može da

pređe u Vrhovno državno tužilaštvo ako je ocijenjen

ocjenom odličan i ukoliko ispunjava posebni uslov

za izbor u Vrhovno državno tužilaštvo.25

Za napredovanje tužilaca oglašavaju se slobodna

radna mjesta mjesta.26 Evropska komisija raanije

75

100

127

je navela da sistemi zapošljavanja i napredovanja

tužilaca još uvijek ostavljaju prostor za neprim-

jeren uticaj koji utiče na nezavisnost pravosuđa.27

Međutim, novim zakonskim rješenjima propisani

su i kriterijumi za napredovanje državnih tuži-

laca28, što predstavlja poboljšanje u odnosu na

prethodna zakonska rješenja. Međutim, još uvijek

nedostaju jasni indikatori na osnovu kojih se krit-

erijumi procjenjuju.

Ministarstvo pravde vrši nadzor nad vršenjem

poslova tužilačke uprave.29 Međutim, Ministarst-

vo ne može preduzimati radnje kojima se utiče na

odlučivanje državnog tužioca u predmetu30, niti

pravni sistem dozvoljava da bilo koje drugo tijelo

formalno naloži tužiocima da ne sprovode krivično

gonjenje u konkretnom slučaju.

Glavnog specijalnog tužioca i specijalne tužioce bira

Tužilački savjet putem javnog oglasa.31 Opšti uslovi

za glavnog specijalnog tužioca su završen pravni

fakultet VII 1 nivo kvalifikacija obrazovanja, položen

pravosudni ispit i najmanje 12 godina iskustva u

radu kao državni tužilac, sudija ili advokat.32

Isti uslovi važe za specijalne tužioce, osim uslova

koji se odnosi na radno iskustvo, koje mora biti 10

umjesto 12 godina.33 Zakon takođe propisuje kriteri-

jume za njihovo imenovanje.34


U kojoj mjeri su tijela za sprovođenje zakona ne-zavisna u praksi?

BODOVI

Nezavisnost tijela za sprovođenje zakona je i dalje

daleko od poželjnog nivoa.

U skladu sa Ustavnim odredbama, novi Vrhovni državni

tužilac je izabran političkim dogovorom između 49 po-

slanika Skupštine u drugom krugu glasanja.

Iako zvaničnici tvrde da se izbori tužioca sprovode

na osnovu jasnih, profesionalnih uslova i kriterijuma

definisanih zakonima i podzakonskim aktima35, u prak-

si se ovo ne događa uvijek. Na primjer, nije jasno zašto

su neki kandidati sa manjim brojem bodova odabrani

za obavljanje tužilačke dužnosti36 jer odluke obično

nijesu propraćene adekvatnim obrazloženjima.37

Zvaničnici tvrde da u radu tužilaštva nema primjera

političkog uplitanja.38 Međutim, još uvijek postoje

stavovi iskazani kroz međunarodne izvještaje u ko-

jima se vjeruje da je tužilaštvo pod političkom kon-

trolom vladajuće partije.39 U tužilaštvu smatraju da u

praksi nijesu zabilježeni primjeri neprimjerenog upli-

va u istrage koje su u toku40, te da ne postoje konk-

retni dokazi o uplitanju u tekuće istrage. Međutim,

postoje slučajevi u kojima tužilaštvo nije postupilo

po krivičnim prijavama tokom dužeg niza godina, a

novi tužioci su u tim predmetima uhapsili više lica.41

To može ukazati da takav uticaj na neke tužioce pos-

toji ili da određeni tužioci ne postupaju u pojedinim

predmetima jer smatraju da bi zbog njihova pozicija

mogla biti ugrožena.42 Štaviše, kao što je Stejt depart-

ment primijetio, lična i politička udruživanja su često

uticala na sprovođenje zakona.43

Osnovna državna tužiteljka je izjavila da je bila svjesna

da zbog prirode posla koju tužioci obavljaju, nije

ugrožena samo njihova bezbjednost, već takođe i bez-

bjednost njihovih porodica.44 Ipak, ne postoje zabil-

ježeni primjeri slučajeva u kojima su tužioci bili zas-

trašeni ili su dobijali prijetnje, zbog čega u tužilaštvu

smatraju da tužioci rade bez zastrašivanja, ometanja,

uznemiravanja, neprimjerenog uticaja i neopravdane

izloženosti bilo koje odgovornosti.45


U kojoj mjeri postoje prave odredbe koje bi osigurale javnosti mogućnost pristupa relevantnim informaci-jama o aktivnostima tijela za sprovođenje zakona?

BODOVI

25

100

75

100

128

Zakonskim okvirom postavljena je dobra osnova za

transparentan rad državnog tužilaštva.

Zakon predviđa da informacije o radu Državnog

tužilaštva daje vrhovni državni tužilac ili lice koje

on ovlasti, dok o radu državnih tužilaštava infor-

macije daju rukovodioci državnih tužilaštava ili

lica koja oni ovlaste.46 Ukoliko tužilaštvo informiše

javnost o radu u pojedinom predmetu, mogu se

davati samo informacije o radnjama koje su pre-

duzete ili se preduzimaju, ali se ne smiju navoditi

imena učesnika u postupku i sadržaja preduze-

tih radnji, niti se smiju pružati informacije koje bi

mogle uticati na vođenje postupka.47 Pored toga,

postoji mogućnost da se za potrebe informisanja

javnosti u državnim tužilaštvima, može se osnovati

posebna služba za odnose sa javnošću.48 Javnost

rada ove institucije detaljnije je propisana Pravilni-

kom o unutrašnjem poslovanju Državnog tužilašt-

va.49 Pravilnikom je propisano da Vrhovni državni

tužilac obavještava javnost o stanju kriminaliteta

kada za to postoji potreba, pri čemu mora voditi

računa o interesima morala, javnog poretka, nacio-

nalne bezbjednosti, zaštiti maloljetnika, privatnog

života, nacionalnim i vjerskim osjećanjima.50 Među-

tim, Pravilnik ne propisuje bilo kakve procedure i

sankcije za slučaj kršenja neke od odredaba.

Dodatno, državno tužilaštvo je dužno da objavlju-

je godišnji izvještaj o svom radu na sajtu Vrhovnog

državnog tužilaštva i Tužilačkog savjeta.51 Takođe,

sva državna tužilaštva dužna su objaviti svoje go-

dišnje izvještaje najkasnije do 10. februara tekuće

godine za prethodnu godinu.52

Svi tužioci su dužni da podnesu izvještaje o svojoj

imovini i prihodima Komisiji za sprečavanje konflikta

interesa, kako je propisano Zakonom (detaljan opis

je dostupan u posebnoj tabeli o zakonodavstvu).53

Žrtve u krivičnim predmetima imaju pristup spisima

predmeta i dokazima u krivičnom predmetu, imajući

u vidu činjenicu da su oni stranke u postupku, kako

ih zakon definiše.54 Žrtva ili oštećena strana ima pra-

vo da pregleda i kopira sve spise predmeta u toku

postupka, ali ovo pravo se može uskratiti oštećenom

dok ne bude saslušan kao svjedok. Pored ovih pravi-

la, pristup informacijama je definisan i Zakonom o

slobodnom pristupu informacijama, sa ograničen-

jima sadržanim u aktima koji definišu zaštitu ličnih

podataka i drugih podataka koji su određeni stepe-

nom tajnosti.55


U kojoj mjeri postoji transparentnost u aktivnos-tima i procesima donošenja odluka tijela za spro-vođenje zakonau praksi?

BODOVI

Transparentnost tužilaštva u praksi je donekle un-

aprijeđena, ali još uvije postoji prostor za dodatno

unapređenje. U praksi, tužioci podnose izvještaje o

prihodima i imovini u skladu sa obavezama prop-

isanim Zakonom.56 Međutim, neki konkretni sluča-

jevi iz prošlosti pokazuju da svi tužioci nijesu prijavl-

jivali svu svoju imovinu.57

U cilju povećanja transparentnosti, sva tužilaštva obja-

vljuju mjesečne zarade i naknade zarada za sve državne

tužioce i rukovodioce.58 Pored toga, na sajtu tužilaštava

mogu se pronaći i informacije o javnim nabavkama,

službenim vozilima i drugim bitnim podacima.59

Tužilaštvo objavljuje saopštenja za štampu i in-

formacije o sastancima i drugim aktivnostima

kojima njihovi predstavnici prisustvuju. Otkada

je izabran novi Vrhovni državni tužilac, tužilaštvo

održava više konferenecija za štampu nego ranije

i medijima dostavlja više informacija o svom radu.

Tužilaštvo takođe objavljuje izvještaje o svom

radu i radu Tužilačkog savjeta, ali ta dokumenta

sadrže samo pregled statističkih pokazatelja, a nji-

ma nedostaju analize prepreka u radu tužilaštva,

posebno u oblasti borbe protiv korupcije i orga-

nizovanog kriminala.60

50

100

129

Informacije o postupcima koje se tiču slučajeva ko-

rupcije nijesu dostupne javnosti61, niti o istragama

ratnih zločina.62 Prema statističkim podacima, mjere

tajnog nadzora su sprovedene nad 942 osobe, a niko

od njih nije obaviješten da je bio pod mjerama iako

zakon predviđa da moraju biti obaviješteni o tome.63

Kada je u pitanju Tužilački savjet, kako je primijeće-

no od strane Evropske komisije, rad ovog tijela još

uvijek nije dovoljno otvoren za javnost.64


U kojoj mjeri postoje odgovarajuće odredbe koje osiguravaju da tijela za sprovođenje zakona moraju da podnose izvještaje i da budu odgovo-rne za svoje postupke?

BODOVI

Kada je u pitanju odgovornost državnih tužilaca

propisana zakonskim rješenjima, tu su takođe

napravljeni određeni pomaci posljednjim izmjena-

ma zakonodavnog okvira.

U skladu sa zakonom, državni tužilac nakon za-

vršene istrage u roku od 15 dana podiže optužnicu

ili obustavlja istragu. Državni tužilac će obrazloženim

rješenjem odbaciti prijavu ako iz same prijave pro-

tističe da prijavljeno djelo nije krivično djelo ili nije

krivično djelo koje se goni po službenoj dužnosti,

ako je nastupila zastarjelost ili je djelo obuhvaćeno

amnestijom ili pomilovanjem ili ako postoje druge

okolnosti koje isključuju gonjenje.65 Pored toga,

tužilac naredbom obustavlja istragu, ukoliko u toku

istrage ili po njenom okončanju utvrdi da djelo koje

se stavlja na teret optuženom nije krivično djelo ili

krivično djelo koje se goni po službenoj dužnosti,

ukoliko je nastupila zastarjelost krivičnog gonjenja

ili je djelo obuhvaćeno amnestijom ili pomilovan-

jem, ukoliko postoje druge okolnosti koje isključuju

krivično gonjenje ili ako ne postoje dokazi iz kojih

proizilazi osnovana sumnja da je okrivljeni učinio

krivično djelo koje se goni po službenoj dužnosti.

Naredbu o obustavljanju istrage državni tužilac je

dužan da dostavi u roku od osam dana oštećen-

om, zajedno sa uputstvom da u roku od 30 dana

od dana kada mu je naredba dostavljena može sam

preuzeti krivično gonjenje podizanjem neposredne

optužnice. Naredba se dostavlja okrivljenom i

njegovom braniocu.66 Stoga, zakon obezbjeđuje da

oštećena strana može nastaviti krivično gonjenje u

svakoj fazi procesa, čak i u slučaju kada javni tuži-

lac odbija krivično gonjenje.67 Oštećeni ili podnosi-

lac krivične prijave imaju pravo da, u roku od osam

dana od dana prijema obavještenja, neposredno

višem državnom tužilaštvu podnesu pritužbu kojom

zahtijevaju preispitivanje rješenja o odbacivanju

krivične prijave. Neposredno više državno tužilaštvo

je dužno o svom postupanju obavijestiti oštećenog,

odnosno podnosioca krivične prijave u roku od 30

dana dana podnošenja pritužbe.68

Pravo na podnošenje pritužbe ili predstavke na rad

državnog tužilaštva ima lice koje ima opravdan in-

teres ili se obratilo državnom tužilaštvu za postupanje

iz njegove nadležnosti.69 Pritužba ili predstavka na rad

državnog tužioca ili službenika se podnosi rukovodio-

cu tog državnog tužilaštva, dok se pritužba ili predstav-

ka na rad rukovodioca državnog tužilaštva podnosi

rukovodiocu neposredno višeg državnog tužilaštva.70

Rukovodilac državnog tužilaštva je u obavezi da

provjeri svaku pritužbu i predstavku na rad ru-

kovodioca neposredno nižeg državnog tužilaštva,

državnog tužioca ili službenika.71 Rukovodilac držav-

nog tužilaštva će sa pritužbom ili predstavkom up-

oznati lice na čiji rad se pritužba, odnosno predstav-

ka odnosi, zatražiće pisano izjašnjenje, pregledaće

predmet i eventualno preduzeti druge radnje radnje

ukoliko je to neophodno za utvrđivanje osnovanosti

pritužbe, odnosno predstavke.72

Rukovodilac državnog tužilaštva dužan je dati

odgovor na pritužbu, odnosno predstavku, u roku

od 30 dana.73 On/ona takođe može postupiti i po

anonimnoj pritužni, odnosno predstavci, a sve us-

50

100

130

mene i pisane pritužbe se evidentiraju u Upisnik

tužilačke uprave za predstavke i pritužbe.74 Među-

tim, nedostatak ovih odredaba jeste ta da ne pos-

toji obaveza da se razmatraju anonimne pritužbe,

odnosno predstavke, već se to ostavlja isključivo na

volju rukovodiocu državnog tužilaštva.

Prema Ustavu, rukovodilac državnog tužilaštva i

državni tužilac uživaju funkcionalni imunitet i ne

mogu biti pozvani na odgovornost za mišljenje dato

ili odluku donijetu u vršenju te funkcije, osim ako se

ne radi o krivičnom djelu.75

Za svoj rad, Državno tužilaštvo odgovorno je Skupš-

tini Crne Gore kroz dostavljanje izvještaja najkasnije

do 31. marta tekuće godine, za prethodnu godinu,

radi razmatranja.76 Izvještaj sačinjava Tužilački savjet,

a isti sadrži podatke o radu Tužilačkog savjeta, opis

i analizu stanja u Državnom tužilaštvu, detaljne po-

datke za svako državno tužilaštvo, koji se odnose na

broj primljenih i riješenih predmeta u toku godine

za koju se izvještaj sačinjava, probleme i nedostatke

u njihovom radu, kao i mjere koje treba preduzeti u

cilju uklanjanja nedostataka.77 Pored toga, izvještaj

sadrži podatke o stanju i kretanju kriminaliteta u

prethodnoj godini.78

Rukovodilac državnog tužilaštva dužan je da izv-

ještaj o radu državnog tužilaštva dostavi Tužilač-

kom savjetu i Ministarstvu pravde, najkasnije do

10. februara tekuće godine za prethodnu godinu,79

dok je na zahtjev Tužilačkog savjeta dužan dostavi-

ti i posebne, odnosno periodične izvještaje u roku

koji odredi Tužilački savjet.80 Za izvještavanje Ev-

ropskoj uniji i međunarodnim organizacijama, kao

i radi praćenja primjene propisa, državna tužilaštva

takođe dostavljaju posebne izvještaje.81 Ukoliko Sk-

upština ili nadležno radno tijelo Skupštine to zahtije-

vaju, vrhovni državni tužilac i glavni specijalni tužilac

dužni su da dostave posebne, odnosno periodične

izvještaje u roku koji odredi Skupština ili radno tije-

lo, dok su vrhovni državni tužilac i glavni specijalni

tužilac dužni da učestvuju u radu sjednice na poziv

Skupštine i nadležnih radnih tijela.82

Jedan od glavnih nedostataka zakonskog okvira je

taj što još uvijek nijesu propisane nikakve posljedice

u slučaju kršenja rokova.


U kojoj mjeri tijela za sprovođenje zakona moraju da podnose izvještaje i odgovaraju za svoje pos-tupke u praksi?

BODOVI

Tužilaštvo i dalje nije odgovorno za svoja postupanja

u dovoljnoj mjeri. Tužilački savjet redovno podnosi

godišnje izvještaje o svom radu Skupštini Crne Gore,

ali se u njima uglavnom nalaze statistički podaci.83 I

pored činjenice da zakon propisuje obaveze Vrhov-

nog državnog tužioca i Specijalnog državnog tužioca

da podnose posebne izvještaje ukoliko to zatraži Sk-

upština, takvi izvještaji su samo bili podnošeni kao do-

datak godišnjem izvještaju, a ne kao posebni izvješta-

ji.84 Pored toga, dosadašnji izvještaji koje je tužilaštvo

podnosilo Skupštini predstavljali su uglavnom samo

pregled rada tužilaštva i statističke podatke, sa veoma

površnim, odnosno gotovo nepostojećim analizama

dosadašnjeg stanja u tužilaštvu.

U većini slučajeva tužioci samo pružaju veoma

kratka obrazloženja za odbacivanje krivičnih pri-

java, navodeći jedan od razloga koji je predviđen

zakonom, ali bez detaljnijeg obrazloženja ili opisa

radnji koje je tužilac preduzeo.85 Prilikom odustajan-

ja od daljeg krivičnog gonjenja u drugim fazama, na

primjer tokom sudskog postupka, tužioci uglavnom

ne daju odgovarajuća obrazloženja.86

U 2014. godini Tužilački savjet je primio 11 pritužbi

na rad tužilaca. Tužilački savjet je sve pritužbe do-

stavio nadležnim rukovodiocima državnih tužilaštava

na razmatranje i odlučivanje, o čemu su podnosioci

pritužbi obaviješteni. Nakon razmatranja i postupan-

ja rukovodilaca državnih tužilaštava po podnijetim

pritužbama, Tužilački savjet ocijenio da nijedna prituž-

50

100

131

ba nije inicirala indicije i sumnje u postojanje činjen-

ica koje bi mogle biti osnov disciplinske odgovorno-

sti, odnosno razrješenja od funkcije.87 Tokom 2012. i

2013. godine bilo je slučajeva kada su tužioci morali

da se suoče sa diciplinskim postupcima, kao što je bio

slučaj sa zamjenicom tužioca koja je bila optužena za

sitne krađe u lokalnoj prodavnici.88 Ona je razriješena

funkcije,89 ali je Upravni sud ukinuo odluku o njenom

razrješenju90, pa ponovo vrši funkciju tužioca.91

U trenutnom pravnom sistemu Crne Gore ne postoji

posebno nezavisno tijelo koje bi započelo istrage o

navodima o korupciji među službenicima organa za

sprovođenje zakona, već se to radi kroz postojeće

institucije.


U kojoj mjeri je integritet tijela za sprovođenje za-kona zagarantovan zakonom?

BODOVI

U cilju povećanja integriteta u tužilaštvu, Tužilački sav-

jet usvojio je Kodeks tužilačke etike.92 Ovaj kodeks sa-

drži pravila o konfliktu interesa i poklonima. Tužilački

kodeks propisuje da se tužioci ni na koji način neće ko-

ristiti svojim službenim položajem ili ugledom držav-

nog tužioca za ostvarivanje svojih prava ili interesa i da

će odbijati poklone i usluge koje im ponude stranke ili

drugi učesnici u postupku, kao i da će obavijestiti svoje

nadležne pisanim putem i uz navođenje svih okolnosti,

ukoliko im neko, protivno njihovoj volji, uruči poklon

ili učini pogodnost, ili ukoliko uopšte dođe do takvog

pokušaja.93 Prema Zakonu slučajevi kršenja Kodeksa

tužilačke etike smatraju se težim disciplinskim prekrša-

jima za koje je propisana novčana kazna u visini od

20% do 40% od zarade državnog tužioca u trajanju od

tri do šest mjeseci i zabrana napredovanja.94

Zakonom je propisano da se o sprovođenju kodek-

sa stara Komisija za Etički kodeks državnih tužilaca.95

Ova komisija ima predsjednika, kojeg bira konfer-

encija državnih tužilaca iz reda članova Tužilačkog

savjeta koji nije državni tužilac, i dva člana, od kojih

jednog bira proširena sjednica Vrhovnog državnog

tužilaštva iz reda državnih tužilaca, a drugi je preds-

jednik Udruženja državnih tužilaca Crne Gore.96

Članovi Komisije za Etički kodeks državnih tužilaca

imenuju se na period od četiri godine97, a može

im se obratiti svako radi davanja mišljenja da li je

određeno ponašanje državnog tužioca u skladu sa

Etičkim kodeksom.98

Dodatno, pravila o konfliktu interesa, poklonima i

ograničenjima nakon radnog angažmana, su prop-

isana za tužioce posebnim zakonom (više infor-

macija se nalazi u posebnoj tabeli o borbi protiv ko-

rupcije). Taj zakon propisuje da u slučaju kada javni

funkcioner ne dostavi tačan i potpun izvještaj i infor-

macije, on/ona će biti morati da plati kaznu u iznosu

od 500 do 2.000 eura.99

MEHANIZMI ZA POSTIZANJE INTEGRITETA(U PRAKSI)

U kojoj mjeri je integritet tijela za sprovođenje za-kona u praksi zagarantovan zakonom?

BODOVI

U Državnom tužilaštvu i dalje nije adekvatna prim-

jena disciplinskih mehanizama. Sankcije za kršenje

odredaba Kodeksa tužilačke etike su prilično slabe, a

u mnogim slučajevima i nepostojeće, iako u tužilašt-

vu smatraju da je postojeći kodeks ponašanja, kao

i politike sprječavanja sukoba interesa, djelotvoran.

Tokom 2014. godine, Tužilački savjet nije primio ni-

jedan predlog za pokretanje disciplinskog postupka

protiv rukovodilaca državnih tužilaštava, tužilaca ili

njihovih zamjenika.100 Tokom prethodne dvije go-

dine Disciplinsko vijeće je usvojilo odluke kojima

se pet predstavnika tužilaštva sankcioniše mjerama

smanjenja plate101, a jedna osoba je smijenjena sa

75

100

25

100

132

tužilačke funkcije.102 U prvoj polovini 2015. godine,

disciplinski postupak pokrenut je protiv jednog

tužioca, a postupak je u toku.103

Prema izvještaju za 2014. godinu, Tužilačkom sav-

jetu su u 2014. godini, od strane Upravnog suda

dostavljene tri presude koje se tiču odluka Savjeta

u disciplinskim postupcima, kojima su prihvaćene

tužbe protiv odluka Tužilačkog savjeta, što takođe

govori o tome da disciplinski postupci nijesu spro-

vedeni na valjan način.104

Kada je u pitanju skupštinska kontrola tužilaštva,

predstavnici Državnog tužilaštva prisustvuju sjedni-

cama Skupštine i nadležnih radnih tijela, iako i tu je

bilo određenih problema, uključujući i incident kada

je vršilac dužnosti Vrhovnog državnog tužioca na-

pustio kontrolno saslušanje105 i odbio da se ponovo

pojavi u na sjednici skupštinskog radnog tijela.106

PROCESUIRANJE KORUPCIJE

U kojoj mjeri tijela za sprovođenje zakona otkriva-ju i istražuju slučajeve korupcije u zemlji?

BODOVI

Dosadašnji učinci Državnog tužilaštva na polju bor-

be protiv korupcije su daleko od zadovoljavajućih.

Zakonski okvir za borbu protiv korupcije je solidan,

iako postoji potreba da se unaprijedi usvajanjem i

nekih novih zakonskih rješenja, poput zakona koji bi

tretirao nezakonito bogaćenje javnih funkcionera.

Međutim, u praksi, osim nekih manjih pomaka, još

uvijek nema konkretnih rezultata.

Tužilaštvo ima ovlašćenja da primijeni odgovara-

juće istražne mjere u cilju otkrivanja korupcije.107

Glava VII Zakona o krivičnom postupku predviđa

različite istražne tehnike koje policija i tužilaštvo

mogu preduzeti, kroz primjenu tajnih mjera nadzo-

ra.108 Tajne mjere nadzora se mogu koristiti u sluča-

jevima krivičnih djela sa elementima korupcije,

uključujući: pranje novca, prouzrokovanje lažnog

stečaja, zloupotrebu procjene, primanje mita, da-

vanje mita, odavanje službene tajne, protivzakoni-

to posredovanje, kao i zloupotrebu ovlašćenja u

privredi, zloupotrebu službenog položaja i prevaru

u službi, za koja je propisana zatvorska kazna od 8

godina ili teža kazna.109

Međutim, Ministarstvo pravde je nedavno pred-

ložilo amandmane na Zakon o krivičnom pos-

tupku, a u vezi sa gore navedenim odredbama.110

Predložene promjene su naišle na oštre kritike

povodom mogućnosti produženja trajanja ta-

jnih mjera nadzora za 18 mjeseci, mogućnosti

potpisivanja sporazuma o priznanju krivice za

sva krivična djela, uključujući i djela vezana za

organizovani kriminal, korupciju, ratne zločine,

itd., zabranu pristupa spisima predmeta, kao i

određivanje tajnog snimanja razgovora na zahtjev

tužioca, bez sudskog naloga.111 Izmjene i dopune

Zakonika usvojene su tokom 2015. godine.

Izmjenama zakonodavnog okvira u 2015. godi-

ni, napravljena je osnova za poboljšanje saradnju

između tužilaštva i policije kroz uspostavljanje speci-

jalnog istražnog tima, koji po potrebi može obrazo-

vati Glavni specijalni tužilac, a koji pored specijalnog

tužioca, mogu činiti I policijski službenici iz Policijsk-

og odjeljenja, istražitelji i državni službenici iz dru-

gog nadležnog organa.112 Međutim, ova jedinica još

uvijek nije operativna.113 Jedan od glavnih problema

u praksi, koji je Evropska komisija isticala kroz više

izvještaja, je bio upravo nedostatak saradnje između

tužilaštva i policije u sprovođenju istraga.114

Velika većina krivičnih prijava podnijetih Državnom

tužilaštvu dolazi od javnosti, odnosno nevladinih or-

ganizacija i privatnih firmi, samo nekoliko slučajeva

podnijeto od strane policije, dok gotovo da nema

slučajeva koji su podnijeti od strane kontrolnih,

odnosno revizorskih tijela.115 Ovaj podatak govori o

tome da je proaktivna uloga u borbi protiv korupci-

je, kako tužilaštva, tako i drugih državnih institucija i

tijela na veoma niskom nivou.

25

100

133

U 2014. godini, odjeljenje tužilaštva koje se bavi ko-

rupcijom je ukupno imalo u svom radu prijave protiv

52 lica, računajući i prijave koje su primljene u rani-

jim godnama, a po kojima nije postupano. Odjeljen-

je je imalo ukupno istrage protiv 39 lica, uključujući

istrage ustupljene od drugih tužilaštava i istrage iz

ranijih godina.116 Pored toga, Odjeljenje je u izvješta-

jnoj godini ukupno imalo u radu optuženja protiv

82 lica zbog koruptivnih krivičnih djela, protiv 12 lica

zbog falsifikovanja isprave, falsifikovanja službene is-

prave i nesavjesnog rada u službi, kao i protiv tri lica

zbog krivičnog djela pranja novca. Sudovi su u tom

periodu donijeli presude protiv ukupno 44 lica, od

čega 39 osuđujućih presuda, četiri oslobađajuće i

jednu odbijajuću presudu.117

Prema zvaničnim podacima, nakon završene istrage

zbog koruptivnog krivičnog djela, optuženo je uk-

upno 26 lica tokom 2014. godine, dok je protiv četiri

lica istraga obustavljena.

Tokom 2014. godine vođen je izviđaj i preduzeto

krivično gonjenje zbog “korupcije na visokom nivou”

u oblasti javnih nabavki, u kom su optuženi preds-

jednik i više zvaničnika Opštine Budva i savjetnik

predsjednika Vlade Crne Gore. Po nalogu Specijal-

nog državnog tužilaštva, u 2015. godini, uhapšen je i

bivši predsjednik Opštine Bar, zbog osnovane sumn-

je da je izvršio produženo krivično djelo zloupotreba

službenog položaja.118

Međutim, kao što je i ranije primijetila Evropska

komisija, veliki broj istraga krivičnih djela korupcije

se rijetko okončava podizanjem optužnica, odnosno

osuđujućim presudama.119

Analiza presuda slučajeva korupcije je pokazala da je

statistika „naduvana” tako što su uključeni i slučajevi

koji se tiču drugih krivičnih djela.120 Većina slučajeva

se tiče utaje poreza i drugih obaveza, sitnih zločina,

dok zvanični podaci takođe obuhvataju i slučajeve

koji se odnose na krivična djela koja se ne tiču ko-

rupcije ili čak neke radnje koje ne predstavljaju kriv-

ična djela.121

Kada se posmatra profil optuženih ili okrivljenih

osoba, tužioci češće i efikasnije podižu optužnice

protiv radnika zaposlenih u privatnom sektoru, nego

protiv javnih funkcionera i državnih službenika.122 U

nekoliko slučajeva kada je protiv javnih funkcionera

podignuta optužnica, presude su bile mnogo rjeđe

nego u slučajevima korupcije na nižem nivou.123

Pored toga, kaznena politika za krivična djela korup-

cije je neujednačena, nedosljedna i nerazumljiva, te

stoga i nepredvidiva; dakle, ishod zavisi od sudske

prakse prvostepenog suda ili sudije kao pojedin-

ca.124 Konkretni slučajevi pokazuju da državni tužio-

ci ne pokreću postupak svaki put kada uoče da je

počinjeno krivično djelo u vezi sa korupcijom, već

postupaju proizvoljno i selektivno, posebno u sluča-

jevima koji uključuju javne funkcionere.125

Neefikasnost u krivičnom gonjenju slučajeva korup-

cije takođe pokazuje i činjenica da sudski postupci

za ovakve slučajeve traju preko 16 mjeseci, uz pr-

vostepene predmete pred višim sudovima koji u

prosjeku traju dvostruko duže nego postupci pred

osnovnim sudovima.126 Krivicom tužilaštva i sudo-

va, neki sudski procesi traju neopravdano dugo,

izazivajući tako ogromne troškove koji se najčešće

naplaćuju iz budžeta suda.127 Nerijetko nemar ili

pogrešni postupci tokom vršenja službene dužnosti

tužilaca dovode do zastare predmeta, pa se donosi

odluka o odbacivanju prijave ili odustanku od gon-

jenja, odnosno odbijanju optužbe.128 Ipak, nikada

nijedan tužilac nije disciplinski odgovarao, uprkos

nekoliko inicijativa koje je pokrenula nevladina or-

ganizacija MANS, po raznim osnovama.129

PREPORUKE:

1. Povećati broj istraga i podignutih optužnica za


2. Obezbijediti pristup informacijama o postupanju

tužilaštva u slučajevima korupcije i organizovanog

kriminala, kao i napada na novinare;

134

3. Utvrditi pojedinačnu odgovornost tužilaca zbog

propusta u istragama i/ili zastare predmeta za sluča-

jeve korupcije i organizovanog kriminala;

4. Uspostaviti jasne indikatore za ocjenjivanje kriteri-

juma za izbor napredovanje tužilaca;

5. Unaprijediti sadržaj obrazloženja odluka o izboru i na-

predovanju tužilaca i objaviti na internet stranici tužilaštva;

6. Obezbijediti tužilaštvu pun pristup podacima u

posjedu drugih institucija i organa u cilju efikasnijeg

rada tužilaštva;

7. Objavljivati sve sporazume o priznanju krivice,

rješenja o odlaganju krivičnog gonjenja i rješenja o

odbacivanju krivične prijave zbog ispunjenja obav-

eza od strane osumnjičenog u primjeni instituta

odloženog krivičnog gonjenja;

8. Preduzeti mjere da se sva lica, nad kojima su bile

primijenjene mjere tajnog nadzora, obavještaju u sk-

ladu sa zakonom i utvrditi odgovornost pojedinaca u

slučajevima gdje to nije učinjeno;

9. Unaprijediti sadržaj obrazloženja rješenja o odba-

civanju krivičnih prijava;


pristupu informacijama;

11. Povećati povjerenje javnosti u rad tužilaštva.

135

IZVORI: (Endnotes)

1 Zakon o državnom tužilaštvu Crne Gore, Službeni list Crne Gore br. 11/15 i 42/15 od 29. jula 2015. godine, čl. 11, 12, 13, 14 i 15.


3 Tačne iznosi su 5.693.766,43 eura, Zakon o budžetu Crne Gore za 2012, Sl. list Crne Gore br. 66/11 i 29/12; 5.805.672,35 eura, Za-

kon o budžetu Crne Gore za 2013. godinu, Sl. list Crne Gore br. 66/12; 6.016.656,74 eura, Zakon o budžetu Crne Gore za 2014. godinu,

Sl. list Crne Gore br. 61/13; 6.285.928,38 eura, Zakon o budžetu Crne Gore za 2015. godinu, Sl. list Crne Gore br. 59/14 i 47/15.

4 Tačna cifra koju je zatražilo Tužilaštvo bila je 7.619.566 eura. Intervju sa Veselinom Vučkovićem, zamjenikom Vrhovnog državnog tužioca

i članom Nacionalne komisije za sprovođenje Strategije borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, 17. februar 2015. godine.

5 Ibid.0

6 Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu, Zapisnik sa 70. sjednice Odbora za politički sistem, pravosuđe i upravu, Skupština

Crne Gore, Podgorica, 11. decembar 2014. godine. Više informacija je dostupno na: http://www.skupstina.me/~skupcg/skupstina/

cms/site_data/25%20saziv%20ODBORI/ODBOR%20ZA%20POLITICKI%20SISTEM/70-0.pdf (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

7 Intervju sa Veselinom Vučkovićem, zamjenikom Vrhovnog državnog tužioca i članom Nacionalne komisije za sprovođenje strate-

gije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, 17. februar 2015. godine.




10 Intervju sa Draženom Burićem, državnim tužiocem u Vrhovnom državnom tužilaštvu, 11. novembar 2015. godine.




13 Ibid, str. 15.



16 Ustav Crne Gore, koji je usvojila Skupština Crne Gore 19. oktobra 2007. godine, član 134.

17 Zakon o državnom tužilaštvu, član 50, st. 1, 2 i 3.



20 Ibid, član 53.

21 Ibid, član 43.



24 Zakon o državnom tužilaštvu, član 75, stav 1.




28 Zakon o državnom tužilaštvu, član 77.


30 Ibid, član 158.

31 Zakon o specijalnom državnom tužilaštvu Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 10/15, član 14, stav 1.

136

32 Ibid, član 12.

33 Ibid, član 13.

34 Ibid, član 17.

35 Intervju sa Veselinom Vučkovićem, zamjenikom Vrhovnog državnog tužioca i članom Nacionalne komisije za primjenu strategije

za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, 17. februar 2015. godine.

36 Kandidat za tužioca Miodrag Latković je izabran na tužilačku funkciju iako je imao manje poena od kandidatkinje Mire Sa-

mardžić. Tužilački savjet, Odluka o izboru kandidata broj 105/14 od 13. februara 2015. godine, dostupno na: http://tuzilastvocg.me/

media/files/Odluka%20Miodrag%20Latkovic.pdf (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

37 Tužilački savjet, Odluka o izboru kandidata broj 105/14 od 13.februara 2015. godine, dostupno na: http://tuzilastvocg.me/me-

dia/files/Odluka%20Miodrag%20Latkovic.pdf (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

38 Intervju sa Veselinom Vučkovićem, zamjenikom Vrhovnog državnog tužioca i članom Nacionalne komisije za primjenu strategije

za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, 17. februar 2015. godine.

39 Stejt Department, Izvještaj o ljudskim pravima u Crnoj Gori za 2014. godinu, str. 8 i 11; Srđan Janković, Tužilaštvo i dalje pod

političkim uticajem, Radio Slobodna Evropa, Podgorica, 16. april 2009. godine. Više informacija je dostupno na: http://www.slobod-

naevropa.mobi/a/1609664.html (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).


41 Beta, Uhapšeno 12 bivših i sadašnjih funkcionera vlasti, Naslovi.net, 13. avgust, 2015. godine. Više informacija dostupno na:

http://www.naslovi.net/2015-08-13/akter/uhapseno-12-bivsih-i-sadasnjih-funkcionera-vlasti/15880902 (posljednja posjeta 27. april

2016. godine); Jelena Jovanović, Vuk Lajović, Ako uhapse odbornika: Postrojenje može da sruši vlast u Budvi, Vijesti, Podgorica, 1.

decembar 2015. godine. Više informacija dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/ako-uhapse-odbornika-dps-postrojenje-moze-

da-srusi-vlast-u-budvi-863120 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

42 Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Iza statistike 2 – Pregled pravosnažnih presuda u slučajevima korupcije, MANS, Podgorica, mart

2013. godine.

43 Stejt Department, Izvještaj o ljudskim pravima u Crnoj Gori za 2013. godinu, Stejt department, Vašington, 2014 godina, str. 8 i 11.

44 Maja Boričić, Klikovac: U kakvim uslovima radi Osnovno tužilaštvo dobri smo, Vijesti, Podgorica, 5.januar 2015. godine. Više

informacija je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/klikovac-u-kakvim-uslovima-radi-osnovno-tuzilastvo-dobri-smo-813144




47 Ibid, član 135, st. 2 i 3.


49 Pravilnik o unutrašnjem poslovanju Državnog tužilaštva, Službeni list Republike Crne Gore br. 69/03, Službeni list Crne Gore br.

40/08, 39/11 i 46/13.

50 Ibid, član 57.



53 Zakon o sprječavanju korupcije, član 3 i 23.

54 Zakonik o krivičnom postupku Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 57/09, 49/10, 47/14, 2/15 i 35/15.

55 Zakon o slobodnom pristupu informacijama Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 44/12.

56 Više informacija je dostupno na: http://www.konfliktinteresa.me/new/index.php?option=com_content&view=arti-

cle&id=160&Itemid=121&lang=me (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

57 Café del Montenegro, MANS: Tužilac i zamjenici ne prijavljuju svu svoju imovinu, Café del Montenegro, Podgorica, 11. decembar

2012. godine. A. B., Tužioci kriju kuće, stanove i nekretnine, Dan, Podgorica, 12. decembar 2012. godine.

58 Više informacija dostupno na veb sajtu Vrhovnog državnog tužilaštva: http://www.tuzilastvocg.me/ (posljednja posjeta 27. april

137

2016. godine).

59 Ibid.

60 Vrhovno državno tužilaštvo, Izvještaj o radu Državnog tužilaštva za 2014. godinu, Vrhovno državno tužilaštvo, Podgorica, 1. april

2014. godine; Vrhovno državno tužilaštvo, Izvještaj o radu Vrhovnog državnog tužilaštva za 2013. godinu, Vrhovno državno tužilaštvo,

Podgorica, 28. jul 2014. godine.

61 MANS, Izvještaj o transparentnosti Tužilaštva, MANS, Podgorica, decembar 2013. godine.

62 Akcija za ljudska prava, Izvještaj o ratnim suđenjima u Crnoj Gori, Akcija za ljudska prava, Podgorica, maj 2013. godine.

63 M. V. P., Nezakonito prisluškivali 500 osoba, Dan, Podgorica, 15. jun 2015. godine. Više informacija je dostupno na: http://www.

dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Hronika&clanak=496466&datum=2015-06-15&naslov=Nezakonito%20prislu%B9kivali500%20osoba



65 Zakonik o krivičnom postupku Crne Gore, član 271, stav 1.

66 Ibid, član 290.

67 Ibid, član 59.

68 Ibid, član 271a.

69 Pravilnik o unutrašnjem poslovanju Državnog tužilaštva, član 13, stav 1.





74 Ibid član 14, stav 4. i 5.








82 Ibid, član 147, st. 5 i 6.

83 Vrhovni državni tužilac, Izvještaj o radu vrhovnog državnog tužilaštva, za 2014. godinu, Vrhovni državni tužilac, Podgorica, 2015. godina)

84 Dina Bajramspahić, Zadovoljena forma ili suština, Institut alternativa, Podgorica, mart 2014. godine, strana 3. Više informacija dos-

tupno na: http://media.institut-alternativa.org/2014/06/zadovoljena-forma-ili-sustina.pdf (posljednja posjeta 27. april 2016. godine)

85 Odluke Osnovnog državnog tužilaštva u Beranama: 345/2014 od 14.novembra 2014, 348/2014 od 13. novembra 2014, 346/2014

od 26.novembra 2014, itd.Odluke Osnovnog državnog tužilaštva u Podgorici: 1169/14 od 27.novembra 2014, 568/14 od 8.decembra

2014, 1260/13 od 9.decembra 2014, itd.

86 Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Vuk Maraš, Iza statistike, MANS, Podgorica. Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Iza statistike 2, MANS,

Podgorica, mart 2013. Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Iza statistike (3): Prevencija ili podsticanje organizovanog kriminala,MANS, Pod-

gorica, 2014.

87 Tužilački savjet, Godišnji izvještaj o radu Tužilačkog savjeta za 2014. godinu, Podgorica, 2015. strana 12.

88 Marija Žižić, Stavljala skupe kreme u kutije jeftinih, Dan, Podgorica, 18. januar 2013. godine

89 Nataša Pajović,Zamjenicu tužioca razrješuju dužnosti, Dan, Podgorica, 9. februar 2013. godine

90 Ana Topalović, Romina puštena na slobodu, Dan, Podgorica, 31. decembar 2013. godine

91 M. V. P., Tužiteljka ponovo imenovana na funkciju, Vijesti, Podgorica, 3. septembar 2014. godine

92 Kodeks tužilačke etike Crne Gore, usvojen na Konferenciji državnih tužilaca 20. maja 2014. godine.

138

93 Ibid, član 2 tačka f i član 7, tačka b.

94 Zakon o državnom tužilaštvu, član 3 i član 109, stav 3.

95 Ibid, član 21.

96 Ibid, član 20, stav 4 i član 21, stav 1.



99 Zakon o sprječavanju korupcije, član 103, stav 1, tačka 23.

100 Tužilački savjet, Godišnji izvještaj o radu Tužilačkog savjeta za 2014. godinu, Tužilački savjet, Podgorica, 2015, strana 18.

101 Odluke Disciplinskog vijeća državnog tužilaštva, brojevi: 1/2012, 2/2012, 1/2013 and 2/2013.

102 Odluke Disciplinskog vijeća državnog tužilaštva, broj 11/2013.


104 Tužilački savjet, Godišnji izvještaj o radu Tužilačkog savjeta za 2014. godinu, Tužilački savjet, Podgorica, 2015, strana 18.

105 Samir Kajošević, Vučkovič napustio kontrolno saslušanje: Ja nijesam korumpiran!, Vijesti, Podgorica, 11. oktobar 2013. godine. Više

informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/vuckovic-napustio-kontrolno-saslusanje-ja-nijesam-korumpiran-154146


106 Mina, Vučković se nije pojavio na saslušanju, poslao je pismo Odboru, Vijesti, Podgorica, 30. decembar 2013. godine. Više infor-

macija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/vuckovic-se-nije-pojavio-na-saslusanju-poslao-pismo-odboru-169191 (posljed-


107 Intervju sa Aleksandrom Zekovićem, predsjednikom Savjeta za građansku kontrolu policije, 3. februar 2015. Godine.

108 Zakonik o krivičnom postupku Crne Gore, član 75-162.


110 Intervju sa Veselinom Vučkovićem, zamjenikom Vrhovnog državnog tužioca i članom Nacionalne komisije za primjenjivanje

strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, 17. februar 2015. godine

111 M.V.P., Sporazum o priznanju krivice i za pedofiliju, Dan, Podgorica, 5. jun 2015. godine; Mila Radulović, Vlada uvodi “velikog

brata”, Vijesti, Podgorica, 5. jun 2015. godine; Dražen Živković, Tajni nadzor bez sudskog naloga, Dan, Podgorica, 24. april 2015. godine.



114 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godinu, str. 11.; Intervju sa Dinom Bajramspahić, istraživačicom javnih

politika u Institutu alternativa, 12. februar 2015. godine.

115 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2015. godinu, str. 15 i 16.

116 Vrhovni državni tužilac, Izvještaj o radu državnog tužilaštva za 2014. godinu, Vrhovni državni tužilac, Podgorica, 2015. godina, str.

58 i 59.

117 Ibid, strana 59.

118 Jelena Jovanović, Svetlana Đokić, Žarku Pavićeviću određen pritvor do 72 časa, Vijesti, Podgorica, 23. septembar 2015. godine.

Više informacija dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/zarku-pavicevicu-odreden-pritvor-do-72-sata-852564 (posljednja posjeta


119 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godine, strana 43.

120 Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Vuk Maraš, Iza statistike, MANS, Podgorica.

121 Ibid; Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Iza statistike 2, MANS, Podgorica, mart 2013. godine.

122 Ibid.

123 Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Vuk Maraš, Iza statistike, MANS, Podgorica. Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Iza statistike 2,

MANS, Podgorica, mart 2013. godine.

124 Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Iza statistike 2, MANS, Podgorica, mart 2013. godine.

125 Ibid.

126 Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Vuk Maraš, Iza statistike, MANS, Podgorica.

127 Ibid.

128 Ibid.

129 Veselin Radulović, Vanja Ćalović, Iza statistike 2, MANS, Podgorica, mart 2013. godine.

POLICIJA

142

KRATAK PREGLED

Budžet Uprave policije je dovoljan za sprovođen-

je aktivnosti, iako postoji prostor za unaprjeđenje

tehničke opreme, kvaliteta ljudskih resursa i zarada

službenika. Sa druge strane, u dosadašnjoj potrošnji

budžeta uočeni su određeni problem, koje je Držav-

na revizorska institucija konstatovala prilikom re-

vizije budžeta Ministarstva unutrašnjih poslova.

Nezavisnost Uprave policije i dalje je daleko od žel-

jene. Ovaj organ nalazi se u sastavu Ministarstva un-

utrašnjih poslova, dok direktora imenuje Vlada na

predlog Ministra. U praksi, direktor Uprave policije bira

se na osnovu sporazuma između vladajućih partija.

Transparentnost je donekle regulisana zakonom i

podzakonskim aktima, iako postoji prostor za unapr-

jeđenje, kroz defi nisanje sadržaja koji bi trebalo da budu

dostupni javnosti. Uprava policije objavljuje informacije

o aktuelnostima na svojoj internet prezentaciji, ali kada

je u pitanju primjena Zakona o slobodnom pristupu in-

formacijama, neke informacije se i dalje kriju.

Odgovornost ovog organa se mora dalje unaprijedi-

ti. Zakonodavni okvir defi niše kako bi načine kon-

trole rada Uprave policije, ali u praksi postoje prob-

lemi, imajući u vidu da su policajci u više navrata bili

pod istragom državnih institucija. Praksa je pokazala

da često izostaju sankcije za službenike koji prekrše

Zakon ili neki od podzakosnih akata, dok same sank-

cije za one za koje se utvrdi da su prekršili neku

odredbu, nijesu adekvatne.

Mehanizme za postizanje integriteta prilično pokriva-

ju zakon i interni akti Uprave policije, odnosno Mini-

starstva. Ipak, sprovođenje ovih odredbi se mora po-

boljšati i sankcije moraju biti strožije. Postoji veliki broj

novijih slučajeva da službenici koji su prekoračili svoja

ovlašćenja, nijesu adekvatno sanckionisani.

U dijelu efi kasnosti Uprave policije u borbi protiv

korupciju, još uvije ne postoje konkretni rezultati.

Nepovjerenje u rad ove institucije iskazan je umno-

gome kroz istraživanja javnog mnjenja gdje građani

prepoznaju Upravu policije kao jedan od najkorum-

piranijih organa. U dijelu saradnje sa drugim insti-

tucijama u borbi protiv korupcije, u februaru ove go-

dine najzad je imenovan šef Policijskog tima, nakon

višemjesečnih pregovora između Uprave policije i

Specijalnog državnog tužilaštva.

STRUKTURA

Uprava policije je organ uprave koji se nalazi u sas-

tavu Ministarstva unutrašnjih poslova (MUP).1 U sk-

ladu sa Uredbom Vlade, Uprava policije vrši poslove

koji se odnose na:

• zaštitu bezbjednosti građana i Ustavom utvrđenih

sloboda i prava;

• sprječavanje vršenja i otkrivanje krivičnih djela i

prekršaja;

• pronalaženje i hvatanje učinilaca krivičnih djela i

Policija

POLICIJA



Kapacitet

42

Resursi / 50

Nezavisnost 50 25

Upravljanje

42


Odgovornost 50 25

Mehanizmi za postizanje

integriteta 75 25

Uloga

25

Borba protiv korupcije

25

143

prekršaja i njihovo dovođenje pred nadležne organe;

• održavanje javnog reda i mira;

• obezbjeđivanje javnih skupova i drugih okupljanja

građana;

• obezbjeđivanje određenih ličnosti i objekata;

• nadzor i kontrolu bezbjednosti u saobraćaju;

• nadzor i obezbjeđenje državne granice i vršenje

granične kontrole;

• kontrolu ulaska, kretanja, boravka i izlaska stranaca;

• obezbjeđivanje uslova za nesmetan rad sudova,

održavanje reda, zaštitu lica i imovine;

• kriminalistička vještačenja i istraživanja, kriminalis-

tičke i druge evidencije;

• međunarodnu policijsku saradnju;

• izradu analiza, elaborata, studija i praćenje

određenih bezbjednosnih pitanja;

• kao i druge poslove koji su joj određeni u nadležnost.2

Na čelu Uprave policije nalazi se direktor Uprave policije.3

PROCJENA

RESURSI (U PRAKSI)

U kojoj mjeri tijela za sprovođenje zakona imaju odgovarajuće količine fi nansijskih sredstava, oso-blja i infrastrukture za efi kasan rad u praksi?

BODOVI

Finansijski i infrastrukturni resursi Uprave policije još

uvijek nijesu u potpunosti dovoljni. Imajući u vidu

sadašnje stanje u Upravi policije, potrebno je uraditi

mnogo više kako bi se stvorili uslovi koji bi doveli do

veće efi kasnosti u radu ovog organa.

Budžet Ministarstva unutrašnjih poslova je u 2016.

godini znatno uvećan u odnosu na godinu ranije.

Tako budžet ove institucije za 2016. godinu iznosi

nešto preko 83 miliona.4 Državni budžet predviđa da,

kao jedinica unutar Ministarstva unutrašnjih poslova,

Uprava policije dobije sumu koja je nešto veća od 58

miliona eura.5 Kao i obično, u decembru 2015. godine

predstavnici MUP-a su učestvovali na zasijedanju sk-

upštinskog Odbora za bezbjednost i odbranu tokom

diskusije o predloženom državnom budžetu.6 Među-

tim, nije bilo primjedbi u vezi sa predlogom budžeta.

U prethodnom periodu, Državna revizorska instituci-

ja (DRI) uočila mnoge probleme koji se tiču načina

na koji se troše sredstva u policiji i ukazala da veoma

slabo programsko budžetiranje može imati uticaj na

integritet policije, jer nijesu utvrđeni ni cilj ni svrha,

niti indikatori pojednih programa na osnovu kojih bi

mogli mjeriti da li su ostvareni cilljevi, zbog kojih je

taj novac opredijeljen za Upravu policije.7 Takođe, u

izvještaju Državne revizorske institucije o reviziji Mini-

starstva unutrašnjih poslova, ističe se da su uočena

određena odstupanja od propisa, pa su tako uvećanja

pojedinih izdataka utvrđena i kod programa Uprave

policije, čiji je ukupni budžet realizovan u iznosu od

104,78% u odnosu na planirani iznos.8

Uprava policije traži dodatne izvore fi nansiranje iz

vanbudžetskih sredstava kroz svoje projekte i preko

Ministarstva. Uprava policije ima nekoliko projekata

kako bi se poboljšala tehnička oprema, kroz koje je

obezbijeđen dio sredstava, dok će se drugi dio fi nan-

sirati iz budžeta, ali i putem prodaje dijela imovine.9

Na primjer, MUP je prodao benzinsku pumpu i iskoris-

tio ta sredstva za opremanje zgrade policije.10 Opre-

ma za informacione tehnologije koju koristi policija

se takođe mora poboljšati, kao i znanja i vještine

službenika za korišćenje te opreme.11

50

100

Budžet Ministarstva unutrašnjih poslova i Uprave policije (kao budžetske jedinice)

144

Plate policijskih službenika nijesu adekvatne da

privuku kvalifikovane i posvećene službenike12, dok

ponekad doprinose pojavi korupcije i neprofesio-

nalnom ponašanju pripadnik Uprave policije.13

Kako bi se unaprijedio integritet policije, socijalni

status policijskih službenika se mora unaprijediti14,

a prema nekim najavama to bi se moglo desiti u

2016. godini. Ministar unutrašnjih poslova najavio

je povećanje primanja policijskih službenika za 5

do 15 odsto.15

Kao što je Evropska komisija primijetila, institucionalni

i operativni kapaciteti policije u borbi protiv korupcije

su i dalje nedovoljni16, iako su tokom 2015. godine,

značajno uvećana sredstva za borbu protiv organizo-

vanog kriminala.17 Operativni kapaciteti novih jedini-

ca treba da se poboljšaju kroz izgradnju kapaciteta

i obezbjeđivanjem nove tehničke opreme.18 Kada

su u pitanju ljudski kapaciteti Uprave policije, oni su

u određenoj mjeri dovoljni, ali u skladu sa brojem

zaposlenih još uvijek ne pružaju dovoljan kvalitet

usluga. Naime, prema izvještaju o reviziji koji je radil

Državna revizorska institucija, u Upravi policije zapos-

leno je 4223 ljudi na neodređeno, dok je 12 osoba

bilo raspoređeno na pozicije na određeno.19

U skladu sa Zakonom o specijalnom državnom

tužilaštvu, policijske poslove u vezi sa krivičnim djelima

korupcije vrše policijski službenici koji rade u poseb-

noj organizacionoj jedinici organa uprave nadležnog

za poslove policije za rad sa Specijalnim državnim

tužilaštvom, a službenici ovog odjeljenja dužni su da

postupaju po nalogu glavnog specijalnog tužioca.20

Takođe, u okviru sektora kriminalističke policije postoji

Odjeljenje za borbu protiv organizovanog kriminala i

korupcije.21 Međutim, ova tijela nijesu nadležna za pos-

tupanje samo u slučaju korupcije u policiji, već u svojoj

nadležnosti imaju sva djela iz ove oblasti.

NEZAVISNOST (PO ZAKONU)U kojoj mjeri su tijela za sprovođenje zakona za-konski nezavisna?

BODOVI

Prema zakonskom okviru, Uprava policije je u ne-

dovoljnoj mjeri nezavisna, imajući u vidu da funk-

cioniše kao organ unutar Ministarstva.

Direktora Uprave policije imenuje i razrješava Vlada,

na osnovu javnog konkursa, na predlog ministra na-

dležnog za unutrašnje poslove i na osnovu mišljenja

koje je dao nadležni odbor Skupštine Crne Gore.22 Osim

opštih uslova, Direktor Uprave policije mora imati na-

jmanje 15 godina radnog iskustva u poslovima sa viso-

kom stručnom spremom, od čega najmanje pet godi-

na na rukovodećim mjestima u Policiji, sudu, državnom

tužilaštvu ili Agenciji za nacionalnu bezbjednost.23

Zakon takođe predviđa da Direktor ne može biti

član neke političke partije, politički djelovati ili biti

politički aktivan u vrijeme imenovanja.24 Ipak, ovak-

va zakonska odredba dozvoljava kandidatu za mjes-

to direktora Uprave policije da se povuče sa pozicije

u političkoj partiji tek neposredno prije imenovanja,

s obzirom da ne postoji vremensko ograničenja da

direktor policije ne smije biti politički eksponirano

lice prije stupanja na funkciju.

Direktor može imati jednog ili više pomoćnika koje,

na njegov predlog, postavlja ministar.25 Pomoćnik di-

rektora mora ispuniti uslove od najmanje deset godi-

na iskustva na poslovima sa visokom stručnom spre-

mom, a od toga tri godine moraju biti provedene na

rukovodećim radnim mjestima u Policiji, sudu, držav-

nom tužilaštvu ili Agenciji za nacionalnu bezbjed-

nost.26 U slučaju razrješenja direktora prije isteka vre-

mena na koje je imenovan ili u slučaju spriječenosti

da direktor obavlja svoju dužnost na duži rok, ministar

će, uz prethodnu saglasnost Vlade Crne Gore, odredi-

ti jednog od njegovih pomoćnika da obavlja poslove

direktora, najduže na period od šest mjeseci.27

Zakon ne prepoznaje mogućnost da predstavnici neke

druge institucije, odnosno tijela, koje se bavi borbom

protiv korupcije i organizovanog kriminala, poput

50

100

145

Agencije za sprječavanje korupcije ili Agencije za spr-

ječavanje pranja novca i finansiranje terorizma, budu

imenovani na poziciju direktora ili pomoćnika direktora.

Kako bi se spriječilo političko uključivanje u rad Up-

rave policije, Ustav predviđa da predstavnici Polici-

je ne mogu biti članovi političke partije.28 Ipak, za-

konom ne postoji jasno propisana kaznena odredba

kojom bi se sankcionisao službenik Uprave policije,

ukoliko se utvrdi da je član neke političke partije.

Iako su zakonskim okvirom propisani kriterijumi

na osnovu kojih se vrši izbor direktora, Evropska

komisija istakla je da je neophodno zakon mijen-

jati u dijelu postavljenja i unaprjeđenja po osnovu

zasluga, odnosno kvaliteta rada, kako bi se doprini-

jelo povećanju profesionalizma u policiji, što trenut-

no nije dovoljno dobro definisano.29


U kojoj mjeri su tijela za sprovođenje zakona ne-zavisna u praksi?

BODOVI

Nezavisnost Uprave policije u praksi je još uvijek daleko

od neophodnog nivoa za efikasan rad ovog organa.

Postoje sumnje povodom toga da li su procesi odabi-

ra kadrova u Upravi policije sprovedeni na osnovu jas-

nih profesionalnih kriterijuma, dijelom zbog toga što

kriterijumi moraju biti bolje definisani, a transparent-

nost procesa donošenja odluke se mora povećati.30

Tako je, na primjer, u skladu sa političkim dogovorom

između koalicionih partnera u Vladi od prije nekoliko

godina, Direktor policije odabran za tu poziciju na

osnovu predloga većeg koalicionog partnera, dok je

manji partner dao predlog za poziciju Ministra.31

Takođe, dosadašnja praksa bila je da su rukovodioci

jedinica premještani na druge pozicije i skoro svaki

direktor je sa sobom vodio svoje saradnike.32

Politizovanje policije je predstavljalo veliki problem

u radu ovog državnog tijela. Mediji su izvještavali

o velikom broju političkih aktivnosti koje su pov-

ezane sa policijskim službenicima koji su na visokim

pozicijama, uključujući zauzimanje za partijske inter-

ese. Tako je na partijskom skupu vladajuće partije u

Podgorici prisustvovao bivši pomoćnik šefa policije

za kriminalistiku, dok su na završnom predizbornom

skupu DPS-a u Tivtu prisustvovali komandir ekspozi-

ture Granične policije na tivatskom aerdoromu kao

i službenica Uprave policije, supruga šefa tivatske

policije.33 Takođe, komandir mojkovačke policije ok-

upio je gotovo kompletan sastav tamošnje policije,

u susret lokalnim izborima u tom gradu, a prema

navodima medija, on je na dvočasovnom sastanku

govorio podređenima o razlozima zbog kojih treba

da agituju i glasaju za vladajuću partiju.34

Politički uticaj u radu policije primijetili su i pred-

stavnici međunarodne zajednice, tvrdeći da korup-

cija u policiji i neprimjeren uticaj Vlade na rad polici-

je i dalje ostaju problemi.35


U kojoj mjeri postoje prave odredbe koje bi osigurale javnosti mogućnost pristupa relevantnim informaci-jama o aktivnostima tijela za sprovođenje zakona?

BODOVI

Transparentnost rada Uprave policije nije poseb-

no definisana zakonom, već je to urađeno kroz

odredbe koje se odnose na Ministarstvo unutrašn-

jih poslova, kao krovnu instituciju za unutrašn-

je poslove. U skladu sa Zakonom, Ministarstvo je

obavezno da obavijesti javnost o obavljanju un-

utrašnjih poslova, u slučajevima kada je to u intere-

su građana i njihove bezbjednosti36, ali Zakonom

nije jasno propisano šta to tačno znači. Takođe, Za-

konom je propisano da se javne informacije koje

sadrže lične podatke dostavljaju javnosti u skla-

du sa posebnim zakonom, kojim definiše zaštita

ličnih podataka.37 Ipak, kao što je već pomenuto,

25

100

50

100

146

Zakonom nije propisano na koji način postupa

Uprava policije, već su odredbe date generalno za

Ministarstvo. Uprava policije je, kao i drugi državni

organi, obavezna da poštuje Zakon o slobodnom


Kada je u pitanju transparentnost finansija

zaposlenih u Upravi policije, postojećim zakono-

davnim okvirom uređeno je da glavni policijs-

ki inspektor, viši policijski inspektor I klase, viši

policijski inspektor, samostalni policijski inspek-

tor, glavni policijski savjetnik, viši policijski sav-

jetnik I klase, viši policijski savjetnik i samostalni

policijski savjetnik su u obavezi da podnesu izv-

ještaje o svojoj imovini i prihodima, kao i o imo-

vini i prihodima bračnih i vanbračnih supružnika

i djece koji žive u zajedničkom domaćinstvu, u

skladu sa posebnim zakonom.38

Ovi izvještaji se podnose Ministarstvu do 31. mar-

ta tekuće godine, za prethodnu godinu, dok o po-

dacima iz izvještaja, Ministarstvo vodi posebnu ev-

idenciju.39 Kontrolu podnesenih izvještaja sprovodi

posebna organizaciona jedinica Ministarstva koja je

zadužena za unutrašnju kontrolu rada Policije.40

Uprava policije je tokom 2015. godine usvojila novi

Pravilnik o sadržaju i načinu kontrole imovine i pri-

hoda policijskih službenika, a isti je stupio na sna-

gu 1. januara 2016. godine. Pravilnik nije obiman,

odnosno sadrži svega pet članova, a između osta-

log propisano je da se podaci iz izvještaja upoređu-

ju sa podacima organa i pravnih lica koji raspolažu

tim podacima, a koji su dostupni u skladu sa za-

konom.41 Zakonom i Pravilnikom nije propisano da

ovi izvještaji ili njihovi rezultati moraju biti javno

objavljeni, što ostavlja prostor za izmjenu posto-

jećeg zakonodavstva.

Zanimljivo je da obavezom podnošenja izvještaja o

imovini i prihodima nijesu obuhvaćeni rukovodioci

odjeljenja Uprave policije, direktor forenzičkog cen-

tra, kao i komdandanti Specijalne antiterorističke je-

dinice i Posebne jedinice policije.


U kojoj mjeri postoji transparentnost u aktivnos-tima i procesima donošenja odluka tijela za spro-vođenje zakona u praksi?

BODOVI

Transparentnost Uprave policije nešto veća nego

ranije, ali postoji mnogo prostora za dalje un-

aprjeđenje. U skladu sa zakonskim obavezama,

direktor Uprave policije i zamjenici direktora su

podnijeli izvještaje o imovini i prihodima za 2015.

godinu.42 Na sajtu Agencije za sprječavanje ko-

rupcije još uvijek nijesu objavljeni imovinski kar-

toni za 2016. godinu.43

Kada je u pitanju objavljivanje informacija o rele-

vantnim aktivnostima Uprave policije, sajt sadrži in-

formacije o aktivnostima policije, a one se objavljuju

i putem saopštenja za medije i drugih dokumenata,

uključujući i informacije o policijskim hapšenjima,

saobraćajnim nesrećama, itd.44 Ipak, trebalo bi više

informacija učiniti dostupnim, uključujući i izvještaje

o imovini policijskih službenika i informacije o prov-

jeri tih izvještaja. Kada je u pitanju primjena Zakona

o slobodnom pristupu informacijama, Ministarstvo

unutrašnjih poslova, odnosno Uprava policije, i dalje

imaju praksu da kriju brojne informacije o aktivnos-

tima i budžetu ovog organa. Tako, između ostalog,

MANS-u nijesu dostavljeni podaci koji su traženi

vezano za pojedine javne nabavke45, dok su brojni

podaci koji su zatraženi dostavljeni na način što su

informacije anonimizirane, poput platnog spiska

Specijalne antiterorističke jedinice, itd.

Savjet za građansku kontrolu rada policije putem

e-mail liste prosljeđuje informacije o svojim aktivnos-

tima vezano za rad Uprave policije, odnosno usvojen-

im zaključcima ovog tijela. Ove informacije šalju se na

veliki broj adresa nakon svake sjednice. Takođe, Savjet

na svojoj internet stranici www.kontrolapolicije.me

objavljuje informacije o svojim aktivnostima.

25

100

147


U kojoj mjeri postoje odgovarajuće odredbe koje osiguravaju da tijela za sprovođenje zakona moraju da podnose izvještaje i da budu odgovo-rne za svoje postupke?

BODOVI

Odgovornost Uprave policije zakonom nije definisa-

na na zadovoljavajući način, imajući u vidu odsustvo

jasnih i adekvatnih sankcija za nepostupanje po pre-

porukama, odnosno zaključcima koje usvajaju tijela

nadležna za kontrolu rada policije.

Zakonom je propisano da rad policije podliježe

skupštinskoj, građanskoj i unutrašnjoj kontroli.46

Skupštinska kontrola rada policije vrši se na način

koji je propisan posebnim zakonom, Zakonom o

parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i

odbrane.47 Tim zakonom propisano je da parlamen-

tarnu kontrolu vrši Skupština neposredno ili preko

Odbora za bezbjednost i odbranu.48

Uprava policije dužna je da, na zahtjev Odbora

ili njegovog člana, dostavi podatke iz djelokru-

ga Odbora, osim one koje, u skladu sa posebnim

zakonom, ne može dati.49 Zakon dalje predviđa

da vršenje parlamentarnog nadzora obezbjeđu-

je dostupnost svim informacijama i dokumen-

tima u vezi sa radom policije, kao i ostvarivan-

je neposrednog uvida u rad ovog organa, pod

uslovima propisanim zakonom.50 Parlamentarni

nadzor obuhvata i organizovanje konsultativnog

saslušanja, kontrolnog saslušanja i parlamenta-

rne istrage.51

Savjet za građansku kontrolu rada policije je tijelo

koje ocjenjuje primjenu policijskih ovlašćenja radi

zaštite ljudskih prava i sloboda, a kojem se mogu

obraćati građani i policijski službenici.52 Policija je

dužna da, na zahtjev Savjeta, pruži sve neophodne

informacije i obavještenja Savjetu.53

Savjet, nakon obavljenog rada, daje ocjene i pre-

poruke koje se dostavljaju ministru, a ministar je

dužan da o preduzetim mjerama obavijesti Savjet.54

Međutim, u slučaju kada ministar ne postupi u skla-

du sa preporukama Savjeta, zakon ne propisuje bilo

kakve sankcije koje bi se primjenjivale na ministra ili

drugo odgovorno lice.

Unutrašnju kontrolu sprovodi posebna organizacio-

na jedinica u okviru Ministarstva.55 Poslovi unutrašn-

je kontrole su: kontrola zakonitosti vršenja policijskih

poslova, a naročito u pogledu poštovanja i zaštite

ljudskih prava prilikom izvršavanja policijskih zada-

taka i primjeni policijskih ovlašćenja, sprovođenje

postupka kontraobavještajne zaštite i druge kon-

trole od značaja za efikasan i zakonit rad.56 Ovlašće-

ni službenik u vršenju poslova unutrašnje kontrole

postupa po sopstvenoj inicijativi, na osnovu prik-

upljenih obavještenja i drugih saznanja, na osnovu

predloga, pritužbi i predstavki fizičkih lica i polici-

jskih službenika, na osnovu predloga i zaključka na-

dležnog skupštinskogodbora, na osnovu preporuka

Zaštitnika/ce ljudskih prava i sloboda i na osnovu

analize ocjena i preporuka Savjeta za građansku

kontrolu policije.57

O svim slučajevima preduzimanja ili propuštanja ak-

cija Policije za koje se u postupku unutrašnje kontrole

utvrdi da su u suprotnosti sa zakonom, obavještava

se ministar pisanim putem.58 Ovlašćeni službenik

preduzima potrebne radnje kako bi utvrdio čin-

jenično stanje, prikupio dokaze i o tome sačinjava

izvještaj.59 Pisani izvještaj ovlašćenog službenika

unutrašnje kontrole sadrži predloge za otklanjanje

utvrđenih nepravilnosti, kao i predlog za pokretanje

odgovarajućih postupaka radi utvrđivanja odgovor-

nosti,60 a izvještaj o unutrašnjoj kontroli se dostavlja

ministru i Vladi, najmanje jednom godišnje61.

U skladu sa istim zakonom, fizičko i pravno lice

ima pravo da podnese pritužbu na rad policijskog

službenika u roku od šest mjeseci od dana kada

smatra da mu je taj službenik povrijedio neko pravo

ili slobodu ili nanio štetu.62 Na ovaj način, ostavljen

50

100

148

je prilično dug rok da lice prijavi povredu nekog

njegovog prava ili slobode.

Policija je dužna da podnosiocu pritužbe dostavi

pisani odgovor u roku od 30 dana od dana prijema

pritužbe, pri čemu će se podnosiocu pritužbe omo-

gućiti učešće u postupku provjere i utvrđivanja čin-

jeničnog stanja u vezi sa pritužbom.63 Ukoliko pod-

nosilac žalbe nije zadovoljan odgovorom ili ne dobije

odgovor u roku od 30 dana, podnosilac pritužbe može

se obratiti Ministarstvu, u roku od 15 dana od prijema

odgovora ili isteka roka za odgovor.64


U kojoj mjeri tijela za sprovođenje zakona moraju da podnose izvještaje i odgovaraju za svoje pos-tupke u praksi?

BODOVI

U praksi, odgovornost Uprave policije je daleko od

željenog nivoa, naročito nakon prekomjerne up-

otrebe sile od strane službenika ovog organa na

protestima održanim u 2015. godini čija istraga nije

dala odgovarajuće rezultate zbog izostanka saradn-

je službenika policije.

Iako je Skupština odgovorna za nadgledanje

demokratske i građanske kontrole policije, skupštins-

ki Odbor za odbranu i bezbjednost nije dovoljno efi-

kasan, imajući u vidu činjenicu da samo polovina aktiv-

nosti nadzora ovog radnog rijela, predviđenih njihovim

godišnjim planom, sprovedena u 2014. godini.65

Odbor za bezbjednost i odbranu je u više navrata

razmatrao izvještaje i postupanja Uprave policije i

tokom 2015. godine. Članovi Odbora u prvoj polo-

vini godine razmatrali su izvještaj Ministarstva un-

utrašnjih poslova za 2014. godinu,66 da bi u drugoj

polovini godine tri sjednice posvetili stanju bezb-

jednosti Crne Gore, imajući u vidu proteste koje su

organizovale pojedine opozicione partije.67 Odbor je

usvajao zaključke povodom svake od sjednica, a na-

kon posljednjeg protesta na kom je došlo do sukoba

pripadnika Uprave policije i demonstranata, Odbor

je pohvalio policiju jer su na “profesionalan i hrabar

način sačuvali vitalne državne interese, državne in-

stitucije, bezbjednost, javni red i mir.” Pored toga,

Odbor je pozvao sve državne institucije da ispitaju

navode o prekomjernoj upotrebi sile od strane pri-

padnika policije i o tome obavijeste Odbor.68

Zanimljivo je da Odbor nije usvojio zaključak da se

sačini poseban izvještaj i da se procesuiraju pripad-

nici Policije koji su upotrijebili prekomjernu silu. Sa

druge strane, Evropska komisija je u svom izvješta-

ju naglasila da očekuje da se svi incidenti nasilja i

navodi o prekomjernoj upotrebi sile tokom protesta

istraže.69 Tužilaštvo je pokrenulo istragu, ali policijs-

ki službenici iz Specijalne anti-terorističke jedinice

(SAJ) nijesu htjeli da saopšte imena njihovih kolega

koji su prekoračili ovlašćenja. Umjesto toga samo

dva pripadnika te jedinice su preuzeli krivicu za pre-

bijanje,70 iako se na video snimku koji je javno dos-

tupan jasno vidi da je u kršenju ovlašćenja učestvo-

valo više od 30 pripadnika SAJ-a.71

Nedostatak odgovornosti Uprave policije, zabilježen

je i slučaju afere “Limenka”, kada je Vlada Crne Gore,

na čijem je čelu premijer Milo Đukanović, omo-

gućila njegovom rođenom bratu, biznismenu Acu

Đukanoviću da stekne više milionsku korist. Naime,

biznismen, Aco Đukanović je 2008. godine platio tri

miliona i 300 hiljada eura na ime zakupa zemljišta

na kojoj se nalazi zgrada policije “Limenka”. Država je

poslije toga morala da sa tog placa od preko sedam

i po hiljada kvadratnih metara u širem centru Pod-

gorice, ukloni objekat i preda ga Đukanoviću. Pošto

to nije učinjeno biznismen Aco Đukanović je tužio

državu zahtijevajući da mu država plati odštetu.

Vrhovni sud je donio konačnu odluku kojom drža-

va Crne Gore treba da isplatipremijerovom bratu

10 i po miliona eura.72 Za ovaj potez, niko u Upravi

policije ili Vladi Crne Gore nije snosio odgovornost.

Isti slučaj bio je i sa Sporazumom o uzajamnoj sarad-

nji, koji su u septembru 2007. Godine zaključili Uprava

25

100

149

policije i M:tel, u cilju sprečavanja, otkrivanja i doku-

mentovanja krivičnih djela, prema kome je policiji

omogućeno 24-časovno preuzimanje podataka sa

te mreže. Po tužbi NVO MANS, sud je uvažio tužbu

i poništio Sporazum između M:tela i Uprave policije,

jer je njime prekršen crnogorski Ustav i Evropska kon-

vencija o ljudskim pravima i sloboda. I pored toga,

niko nije zaključivanje nezakonitog sporazuma.73

Rad Savjeta za građansku kontrolu rada policije je un-

aprijeđen u posljednjih nekoliko godina u odnosu na

prethodni period. Dok je u prethodnom periodu bilo

slučajeva da Savjet odgovara na pritužbe građana po

pola godine nakon podnošenja,74 sada djeluje proak-

tivnije i predmete rješava brže, a svaka odluka se obja-

vljuje kako bi se javnost upoznala sa radom Savjeta.75

Prema riječima člana Savjeta, u mnogim slučajevima

to tijelo je utvrdilo kršenje zakona i povredu ljudskih

prava i sloboda od strane pripadnika policije, i dao

preporuke za otklanjanje, a neke od odluka služile

su kao vodič Unutrašnjoj kontroli da sankcioniše

pripadnike Uprave policije.76 Ipak, samo u posledn-

jim slučajevima u kojima je Savjet utvrdio “ozbiljna

i zabrinjavajuća prekoračenja policijskih ovlašćenja”,

uključujući i napad na novinara, izostale su adek-

vatne sankcije prema konkretnim pripadnicima

policije.77 Takođe, Savjetu nijesu dostavljene infor-

macije koje se odnose na postupanje pripadnika

SAJ-a u pomenutim događajima.

Tokom 2015. godine (izuzev marta mjeseca), Un-

utrašnja kontrola primila je 45 pritužbi, od čega je

konstatovano da su samo tri bile osnovane, a pro-

tiv službenika Policije pokrenuti su disciplinski pos-

tupci.78 U ostalim slučajevima konstatovano je da

pritužbe nijesu osnovane. Pored toga, Unutrašnja

kontrola je u istom periodu izvršila i 49 kontrola pos-

tupanja policijskih službenika i tom prilikom konsta-

tovala da je u 22 slučaja bilo propusta i nepravilno-

sti u radu službenika.79 Takođe, u januaru i feburaru

2016. godine ovaj organ razmotrio je šest pritužbi za

koje je ocijenio da nijesu imale osnova, dok je u istom

period izvršio kontrolu postupanja osam policijskih

službenika, pri čemu su u svih osam slučajeva kon-

statovani propusti i nepravilnosti u radu.80

Nekoliko policijskih službenika, koji su javno optuženi

za korupciju, su pod istragom zbog njihovih veza sa or-

ganizovanim kriminalnim grupama81, dok su u nekim

slučajevima i policajci nižeg ranga takođe pod istrag-

om zbog uzimanja mita.82 Međutim, nema odgovor-

nosti viših policijskih službenika koji su izdavali naloge

za nezakonito postupanje pripadnika Uprave policije.


U kojoj mjeri je integritet tijela za sprovođenje za-kona zagarantovan zakonom?

BODOVI

Postojeći mehanizmi integriteta su solidno defini-

sani pravnim okvirom. Zakon i podzakonska akta

prepoznaju neetičko ponašanje policijskih službeni-

ka i za to propisuju sankcije.

Ministarstvo unutrašnjih poslova je u skladu sa za-

konom83 usvojilo Kodeks policijske etike koji sadrži

pravila o podnošenju imovinskih kartona i pok-

lonima. Policijskim kodeksom takođe je propisano

da je svaki policijski službenik za koga se vodi ev-

idencija, obavezan da podnese izvještaj o imovini,

tačno i u skladu sa Zakonom.84 Kodeksom je dalje

propisano da policijski službenik prilikom vršenja

policijskih poslova ne smije primati poklone, osim

u slučajevima predviđenim Zakonom, i u obavezi

je da obavijesti svoje nadređene o takvim slučaje-

vima.85 Ukoliko je policijskom službeniku za vršenje

poslova ponuđen poklon, povlastica ili druga korist,

on je dužan da to odbije, identifikuje lice koje mu je

ponudilo, odmah prijavi pretpostavljenom starješini

ponudu i sačini službenu zabilješku.86

Dodatno, pravila o konfliktu interesa, poklonima i

gostoprimstvu, kao i ograničenjima nakon radnog

75

100

150

angažmana, su propisana za glavne policijske ins-

pektore, više inspektore I klase i više inspektore, ne-

zavisne inspektore, glavne savjetnike, više savjetnike

I klase i više savjetnike i nezavisne policijske savjet-

nike posebnim zakonom87 (više informacija se nalazi

u izvještaju o borbi protiv korupcije). Tim zakonom

propisano je da u slučaju kada javni funkcioner ne

priloži tačan i potpun izvještaj i informacije, on/ona

će biti morati da plati kaznu u iznosu od 500 do

2.000 eura.88 Ograničenja koja se odnose na period

nakon završetka poslovnog angažmana su takođe

definisana zakonom89 (više informacija je dostupno

u posebnom poglavlju o zakonodavstvu).

Zakon definiše da se smatra da su policijski službeni-

ci koji tačno ne prijave podatke o svojoj imovini i

primanjima ozbiljno prekršili službene dužnosti90 ili

prekrše Kodeks policijske etike u službi ili van službe

može im se odrediti novčana kazna u iznosu od 20%

do 40% mjesečne zarade isplaćene za mjesec u ko-

jem je učinjena povreda službene dužnosti, za peri-

od od jednog do šest mjeseci, nemogućnost sticanja

višeg zvanja u periodu od dvije do četiri godine, ra-

spoređivanje na drugo radno mjesto za koje je pred-

viđeno neposredno niže zvanje na period od jedne

do dvije godine, uslovni prestanak radnog odnosa

ili prestanak radnog odnosa.91 U cilju unaprijeđenja

primjene ovog zakona, MUP je osnovao Disciplinsku

komisiju, u skladu sa Pravilnikom o utvrđivanju disci-

plinske odgovornosti policijskih službenika92.

MEHANIZMI ZA POSTIZANJE INTEGRITETA (U PRAKSI)

U kojoj mjeri je integritet tijela za sprovođenje za-kona u praksi zagarantovan zakonom?

BODOVI

Uprava policije, uprkos svim mehanizmima integ-

riteta koji postoje na papiru, još uvijek u velikoj mjeri

ne uspijeva da obezbijedi etičko ponašanje svojih

službenika. Sankcije za kršenje zakona i podzakonskih

akata su prilično slabe, a u mnogim slučajevima i nije-

su sprovedene. Osim toga, integritet Policije narušen

je korupcijom, zloupotrebom dužnosti, preomjer-

nom upotrebom sile i političkim djelovanjem.93

Pritužbe na rad policije su rijetke, još rjeđe ih un-

utrašnja kontrola smatra osnovanim, a čak i kada se

utvrde kršenja zakona sankcije su veoma blage. Na

osnovu 51 pritužbe koje je Odjeljenje za unutrašn-

ju kontrolu dobilo tokom 2015. i u januaru i februa-

ru 2016. godine, samo u tri slučaja ocijenili su da su

navodi u pritužbama opravdani. U jednom slučaju je

Disciplinskom tužiocu podnijet prijedlog za pokretan-

je disciplinskog postupka protiv jednog službenika, u

drugom je konstatovano da je neposredni rukovodi-

lac već podnio predlog za pokretanje disciplinsk-

og postupka, a u trećem da je podnijet zahtjev za

pokretanje prekršajnog postupka94.

Čak i kada Savjet utvrdi da je policijski službenik

prekršio nečija prava, kazne su blage. Tako je samo

jedan policajac kažnjen smanjenjem plate u iznosu od

30% mjesečne zarade zbog hapšenja pet aktivista NVO

od strane više policijskih službenika, iako su i Odjeljen-

je za unutrašnju kontrolu rada policije, kao i Savjet za

građansku kontrolu rada policije utvrdili da policija nije

imala zakonskog osnova za hapšenje.95 Kako je pre-

thodno već napomenuto, tokom protesta iz oktobra

2015. godine, policija je u više navrata prekoračila svoja

ovlašćenja, ali prekršioci nijesu pronađeni i kažnjeni.

Pojedini članovi Savjeta smatraju da disciplinske

mjere mogu biti efikasni mehanizmi u Policiji, ali je

teško procijeniti koliko su nezavisne, imajući u vidu

da njihova primjena zavisi od nadležnog ministra.96

Stoga su mehanizmi za nadzor i kontrolu policije, uk-

ljučujući i Savjet za građansku kontrolu rada policije

i dalje nedjelotvorni.97

Tokom 2015. godine, Disciplinska komisija policije je

pokrenula disciplinske postupke protiv 47 službeni-

ka.98 Tokom istog perioda, Komisija je izrekla disciplin-

ske kazne protiv 36 službenika, dok je 11 oslobođeno

disciplinske odgovornosti.99 Tokom prva tri mjeseca,

25

100

151

Disciplinska komisija pokrenula je disciplinski pos-

tupak protiv 30 službenika Uprave policije.

Odjeljenje za unutrašnju kontrolu je provjerilo preko

140 prijava o imovini i prihodima pripadnika Uprave

policije, od ukupno 500 prijava koliko je dostavljeno.

U dva slučaja, Odjeljenje je konstatovalo nepravil-

nosti i iniciralo dalji disciplinski i krivični postupak

protiv pripadnika Uprave policije.100

Obuka policijskih službenika u dijelu izgradnje in-

tegriteta u Upravi policije obavlja se kroz program

Uprave za ljudske resurse i kroz specijalizovani pro-

gram na Policijskoj akademiji, ali se smatra da su ove

obuke nedovoljne.101 Pored toga, domaće nevladine

organizacije u saradnji sa stranim međunarodnim

i nevladinim organizacijama takođe organizuju

treninge i seminare za pripadnike Uprave policije.

U cilju unaprjeđenja integriteta pripadnika polici-

je, Uprava policije donijela je plan integriteta, a

određena je i osoba koja je zadužena za praćenje

sprovođenja mjera iz plana integriteta. Policija je do-

bila i projekat od Vlade Norveške projekat za jačanje

integriteta “Jačanje integriteta u službama bezbjed-

nosti”, koji se sprovodi u saradnji sa Ministarstvo pra-

vde i Ministarstvom odbrane. U cilju realizacije ovog

projekta, Ministarstvo unutrašnjih poslova formirao

je posebnu radnu grupu za realizaciju ovog projekta.

BORBA PROTIV KORUPCIJE

U kojoj mjeri tijela za sprovođenje zakona otkriva-ju i istražuju slučajeve korupcije u zemlji?

BODOVI

Policija ima odgavarajuća ovlašćenja da primijeni

odgovarajuće istražne mjere u cilju otkrivanja ko-

rupcije,102 što je propisano i Zakonikom o krivičnom

postupku, koji između ostaloga definiše i različite

istražne tehnike koje policija i tužilaštvo mogu pre-

duzeti, kroz primjenu mjera tajnog nadzora.103

U prethodnom periodu, Upravi policije često je

spočitavana loša saradnja sa tužilaštvom u slučaje-

vima korupcije, što se sada nastojalo poboljšati kroz

usvajanje zakonskog okvira za borbu protiv korupcije.

Zakonom je propisano se krivičnim djelima korup-

cije bave posebni policijski službenici koji direktno

sarađuju sa Specijalnim tužiocem.104 Rukovodioca tog

policijskog odjeljenja postavlja direktor Uprave polici-

je, uz saglasnost Glavnog specijalnog tužioca.105

Policijsko odjeljenje postupa po nalogu glavnog

specijalnog tužioca, odnosno specijalnog tužioca,

ali ukoliko policijski službenik ne postupi po nalogu

specijalnog tužioca u predmetu koji mu je dodijel-

jen, glavni specijalni tužilac će protiv njega podnije-

ti predlog za pokretanje disciplinskog postupka.106

Rukovodilac i policijski službenik ovog odjeljenja ne

mogu se rasporediti na drugo radno mjesto ili druge

poslove u Upravi policije bez saglasnosti glavnog

specijalnog tužioca.107

U praksi, međutim, tek nakon višemjesečnih pregov-

ora, u februaru 2016. godine imenovan je rukovodi-

lac Policijskog odjeljenja, odnosno gotovo godinu

dana nakon usvajanja Zakona. U nekim nevladinim

organizacijama, ovakvo postupanje ocijenjeno je

kao neodgovorno.108

Tokom prvih 11 mjeseci 2015. godine Uprava polici-

je primila je 29 prijava korupcije, dok je u 2014. go-

dini, primila 31 prijavu korupcije, što je prilično mali

broj koji pokazuje da je povjerenje u rad Uprave

policije i dalje na niskom nivou.109 Većina prijava

slučajeva visoke korupcije je došla od NVO ili su je

otkrili mediji, pa je potrebno da policija bude mno-

go više proaktivna u ovoj oblasti.

Istovremeno istraživanja javnog mnjenja pokazuju

da građani smatraju da je korupcija vrlo prisutna u

policiji, čak najviše nakon zdravstva.110 Štaviše, pre-

ma istraživanju nekih nevladinih organizacija, goto-

vo 25% stanovništva Crne Gore smatra da je policija

veoma korumpirana, dok nešto više od 23% smatra

da je policija uglavnom korumpirana.111

25

100

152

Uprava policije je tokom 2015. godine izradila

analizu o povezanosti između kriminalnih grupa i

državnih službenika i javnih funkcionera, pri čemu

je analizom konstatovano da su kriminalne grupe

povezane sa državnim službenicima, ali ne i javnim

funkcionerima.112

U postupanjima protiv korupcije, uloga Uprave

policije je prilično ograničena, pa je iz tog razloga

neophodno i dalje raditi na unaprjeđenju efikasnos-

ti Uprave policije u ovoj oblasti.

PREPORUKE:

1. Povećati broj proaktivno pokrenutih istraga za


2. Istražiti sve slučajeve sumnje u prekomjernu upo-

trebbu sile, naročito u slučaju Specijalne antiteroris-

tičke jedinice;

3. Unaprijediti transparentnost procesa postavljenja i

napredovanja u službi i definisanje jasnih kriterijuma

za postavljanje i napredovanje na osnovu zasluga;

4. Objavljivati imovinske kartone službenika Up-

rave policije na internet stranici ovog organa, koji

su dužni iste podnijeti u skladu sa Zakonom i infor-

macije o provjerenim imovinskim kartonima;

5. Strogo sankcionisati pripadnike Uprave policije

koji zloupotrebljavaju ili nesavjesno vrše dužnost i/

ili učestvuju u aktivnostima političkih partija;

6. Obezbijediti puno poštovanje ocjena i preporuka

Savjeta za građansku kontrolu rada policije i unapri-

jediti izvještavanje o preduzetim mjerama od strane

Ministra;



153

IZVORI: (Endnotes)

1 Zakon o unutrašnjim poslovima, Sl. list Crne Gore br. 44/12, 36/13 i 01/15, član 3, stav 2. Uredba o organizaciji i načinu rada

državne uprave Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 05/12, 25/12, 44/12, 61/12, 20/13, 17/14 i 06/15, član 6.

2 Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave Crne Gore, član 6.

3 Zakon o unutrašnjim poslovima, član 9.

4 Zakon o budžetu Crne Gore za 2016. godinu.

5 Tačna cifra je 58.172.664,93 eura. Zakon o budžetu Crne Gore za 2015. godinu.

6 Odbor za bezbjednost i odbranu, Skupština Crne Gore, Zapisnik sa 29. sjednice Odbora za bezbjednost i odbranu, Skupšti-

na Crne Gore, Podgorica, 5. decembar 2014. godine. http://www.skupstina.me/~skupcg/skupstina/cms/site_data/25%20saziv%20

ODBORI/ODBOR%20ZA%20BEZBJEDNOST%20I%20ODBRANU/29-0.pdf (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

7 Institut Alternativa, Integritet policije u Crnoj Gori narušen, Institut Alternativa, Podgorica, 26. novembar 2015. godine. Više informacija

je dostupno na: + http://institut-alternativa.org/integritet-policije-u-crnoj-gori-narusen/ (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

8 Državna revizorska institucija, Izvještaj o reviziji Ministarstva unutrašnjih poslova 2015. godine, Državna revizorska institucija,

Podgorica, 15. oktobar 2015. godine.

9 Intervju sa Dinom Bajramspahić, istraživačicom javne politike na Institutu alternativa, 12. februar 2015. godine.

10 Odbor za bezbjednost i odbranu, Zapisnik sa 29. sjednice Odbora za bezbjednost i odbranu Crne Gore.

11 Intervju sa Aleksandrom Zekovićem, predsjednikom Savjeta za građansku kontrolu rada policije, 3. februar 2015. godine.

12 Ibid.

13 Stejt department, Izvještaj o ljudskim pravima u Crnoj Gori za 2015. godinu, strana 5.

14 Vijesti, Integritet i borbra protiv korupcije su ključni kriterijumi na putu Crne Gore ka EU, Portal analitika, Podgorica, 25. sep-

tembar 2014. godine. Više informacija je dostupno na: http://portalanalitika.me/clanak/163243/integritet-i-borba-protiv-korupci-

je-u-policiji-kljucni-kriterijumi-na-putu-crne-gore-ka-eu (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

15 Mina, Konjević: Plate policajcima biće povećane od pet do 15 odsto, Vijesti, Podgorica, decembar 2015. godine. Više informaci-

ja je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/konjevic-plate-policajcima-bice-povecane-od-pet-do-15-odsto-862926 (posljednja




18 Ibid.

19 Državna revizorska institucija, Izvještaj o reviziji Ministarstva unutrašnjih poslova 2015. godine.

20 Zakon o specijalnom državnom tužilaštvu, član 9.

21 Više informacija je dostupno na sajtu Policijske uprave: http://www.mup.gov.me/upravapolicije/naslovna/Sektori/Sektor_krimi-

nalisticke_policije/ (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

22 Zakon o unutrašnjim poslovima, član 9, stav 2 i 3.






28 Ustav Crne Gore, koji je usvojila Skupština Crne Gore 19. oktobra 20017. godine, član 54, stav 2.


154

30 Intervju sa Dinom Bajramspahić, istraživačicom javnih politika u Institutu alternativa, 12. februar, 2015. godine.

31 Café del Montenegro, Veljović: Prijaviću se za mjesto direktora policije, SeeBiz, Podgorica, 7. oktobar 2011. godine. Više informacija je dostup-

no na: http://me.seebiz.eu/politika/veselin-veljovic-prijavicu-se-na-konkurs-za-direktora-policije/ar-15087/ (posljednja posjeta 20. april 2016. god)

32 Intervju sa Dinom Bajramspahić, istraživačicom javnih politika u Institutu alternativa, 12. februar 2015. godina.

33 Vladan Žugić, Marković i njemu slični podrivaju Vuksanovića, Vijesti, Podgorica, 13. april 2012. Više informacija je dostupno na:

http://www.vijesti.me/vijesti/markovic-i-njemu-slicni-podrivaju-vuksanovica-69083 (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

34 Dragana Šćepanović, Jelena Jovanović, Veljovićev brat okupio policajce zbog izbora, Vijesti, Podgorica, 13. novembar 2013 go-

dine. Više informacija je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/veljovicev-brat-okupio-policajce-zbog-izbora-160202 (posljednja



36 Zakon o unutrašnjim poslovima, član 5, stav 1.



39 Zakon o unutrašnjim poslovima, član 103a, stav 2.

40 Zakon o unutrašnjim poslovima, član 103a, stav 3.

41 Pravilnik o sadržaju i načinu kontrole imovine i prihoda policijskih službenika, Službeni list br. 54/15, član 3.

42 Na sajtu Komisije za sprječavanje sukoba interesa mogu se naći izvještaji o imovini i prihodima za 2015. godinu za direktora Slav-

ka Stojanovića i pomoćnike direktora, Nikolu Janjuševića, Milovana Pavićevića, Veska Damjanovića i Predraga Ašanina. Više informacija

je dostupno na sajtu Komisije za sprječavanje sukoba interesa: http://www.konfliktinteresa.me/new/index.php?option=com_con-

tent&view=article&id=160&Itemid=121&lang=me (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

43 Sajt Agencije za sprječavanje korupcije, više informacija dostupno na: http://www.antikorupcija.me/me/sukob-intere-

sa/registri-sk/stari-ikartoni/?query=slavko+stojanovi%C4%87, http://www.antikorupcija.me/me/sukob-interesa/registri-sk/

stari-ikartoni/?query=Nikola+Janju%C5%A1evi%C4%87, http://www.antikorupcija.me/me/sukob-interesa/registri-sk/stari-ikar-

toni/?query=milovan+pavi%C4%87evi%C4%87, http://www.antikorupcija.me/me/sukob-interesa/registri-sk/stari-ikartoni/?que-

ry=vesko+damjanov, http://www.antikorupcija.me/me/sukob-interesa/registri-sk/stari-ikartoni/?query=predrag+a%C5%A1anin


44 Sajt Uprave policije, više informacija je dostupno na: http://www.mup.gov.me/upravapolicije/naslovna (posljednja posjeta 20.


45 Vukomir Radenović, Raško krije ugovor za Afis, Dnevni list Dan, Podgorica, 5. februar 2016. godine. Više informacija je dostupno

na: http://www.dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Politika&datum=2016-02-05&clanak=531487 (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).


47 Ibid, član 111.

48 Zakon o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane, član 2.



51 Ibid, član 4, stav 3 i čl. 8, 9, 10 i 11.

52 Zakon o unutrašnjim poslovima, član 112, stav 2.i 3.


54 Ibid, član 113.

55 Ibid, član 114.

56 Ibid, član 115.




155




63 Ibid, član 16, st. 2 i 3.

64 Ibid, član16, stav 2. i 3.

65 Stejt department, Izvještaj o ljudskim pravima u Crnoj Gori, strana 7.

66 Odbor za bezbjednost i odbranu, Izvještaj o razmatranju Izvještaja Ministarstva unutrašnjih poslova o radu i stanju u upravnim

oblastima za 2014. godinu, Skupština Crne Gore, Podgorica, 3. jul 2015. godine. Više informacija dostupno na: http://www.skupstina.

me/zakoni/web/dokumenta/sjednice-radnih-tijela/1054/2683-00-63-4-15-22-2.pdf (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

67 Više informacija dostupno na: http://www.skupstina.me/index.php/me/odbor-za-bezbjednost-i-odbranu/sjednice (posljednja


68 Odbor za bezbjednost i odbranu, Izvještaj o razmatranju Izvještaja aktuelne bezbjednosne situacije povodom događaja na pro-

testima od 24. oktobra 2015. godine, Skupština Crne Gore, Podgorica, 25. oktobar 2015. godine.


70 Jelena Jovanović, Dobrovoljci ili pravi batinaši, Vijesti, Podgorica. Više informacija dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/

dobrovoljci-ili-pravi-batinasi-860501 (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

71 Video snimak prebijanja Milorada Martinovića dostupan je na: https://www.youtube.com/watch?v=R59pSJVTzq4 (posljednja


72 Esad Krcić, Slučaj “Limenka“: Brat bratu, pa nikom ništa, Radio Slobodna Evropa, Podgorica, 20. januar 2016. godine. Više infor-

macija dostupno na: http://www.slobodnaevropa.org/content/slucaj-limenka-brat-bratu-pa-nikom-nista/27499223.html (posljednja


73 Maja Ivanović, Dragana Babović, Veljović nezakonito prisluškuje građane, Vijesti, Podgorica, 4. novembar 2011. Godine. Više

informacija dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/veljovic-nezakonito-prisluskuje-gradjane-45358 (posljednja posjeta 27. april

2016. godine).

74 Odluke Vijeća za građansku kontrolu policije broj: 17/7-14 od 22. septembra 2014. godine, broj 36/5-12 od 26. oktobra 2012.

godine, broj 58/7-11 od 8. decembra 2011. godine, i sl.

75 Intervju sa Aleksandrom Zekovićem, predsjednikom Vijeća za građansku kontrolu policije, 3. februar 2015. godine.

76 Ibid.

77 Više informacija dostupno na veb sajtu Savjeta za građansku kontrolu rada policije: http://www.kontrolapolicije.me/index.php?op-

tion=com_content&view=article&id=118:sjednica-savjeta-za-gra%C4%91ansku-kontrolu-rada-policije&catid=10&Itemid=113 (posl-


78 Informacije su dostupne na veb sajtu Uprave policije: http://www.mup.gov.me/rubrike/Unutrasnja_kontrola/ (posljednja pos-

jeta 20. april 2016. godine). Umjesto izvještaja za mart 2015. godine, na sajtu je dva puta postavljen izvještaj za mjesec april 2015.

godine, što onemogućava uvid u punu statistiku rada Unutrašnje kontrole.

79 Ibid.

80 Više informacija je dostupno na veb stranici Unutrašnje kontrole MUP-a: http://www.mup.gov.me/rubrike/Unutrasnja_kontrola/


81 Jelena Jovanović, Policajci u vezi sa beranxskim klanom, Vijesti, Podgorica, 28. mart 2015. Više informacija je dostupno na: http://

www.vijesti.me/vijesti/policajci-u-vezi-sa-beranskim-klanom-826124 (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

82 Biljana Nikolić, Saobraćajci pod sumnjom da su uzimali mito, uskoro hapšenje, Vijesti, Podgorica, 4. jul 2013. godine. Više infor-

macija je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/saobracajci-pod-sumnjom-da-su-uzimali-mito-uskoro-hapsenje-137108 (posl-



84 Kodeks policijske etike, usvojen od strane ministarstva unutrašnjih poslova 2013. godine, član 11.

156




88 Ibid, član 103, stav 1, tač. 22 i 23.

89 Ibid, član 15.

90 Zakon o unutrašnjim poslovima, član 106, stav 1, tačka 20e.


92 Pravilnik o utvrđivanju disciplinske odgovornosti policijskih službenika, usvojen od strane Ministarstva unutrašnjih poslova u

junu 2013. godine.

93 Institut Alternativa, Integritet policije u Crnoj Gori narušen, Institut Alternativa, Podgorica, 26. novembar 2015. godine. Više informaci-

ja je dostupno na: + http://institut-alternativa.org/integritet-policije-u-crnoj-gori-narusen/ (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

94 Odjeljenje za unutrašnju kontrolu, Izvještaj o radu Odjeljenja za unutrašnju kontrolu policije za jul 2015. godine, Uprava policije,

Podgorica, avgust 2015. godine. Više informacija dostupno na: http://www.mup.gov.me/rubrike/Unutrasnja_kontrola/ (posljednja

posjeta 20. april 2016. godine). Umjesto izvještaja za mart 2015. godine, na sajtu je dva puta postavljen izvještaj za mjesec april 2015.

godine, što onemogućava uvid u punu statistiku rada Unutrašnje kontrole.

95 Stejt department, Izvještaj o ljudskim pravima u Crnoj Gori za 2013. godinu, strana 9 i 10.



98 Više informacija je dostupno na sajtu Uprave policije: http://www.mup.gov.me/rubrike/disciplinska_komisija/disciplinski_pos-

tupci (posljednja posjeta 27. decembar 2015. godine).

99 Više informacija je dostupno na sajtu Uprave policije: http://www.mup.gov.me/rubrike/disciplinska_komisija/disciplinske_mjere

(posljednja posjeta 27. decembar 2015. godine).



102 Ibid

103 Zakon o krivičnom postupku Crne Gore, član 75-162.

104 Zakon o specijalnom državnom tužilaštvu Crne Gore, član 3 i član 26, stav 1.

105 Ibid, član 26, st. 2 i 3.

106 Ibid, član 27, st. 1 i 2.

107 Ibid, član 27, stave 3.

108 Cafe del Montenegro, IA: Što prije postići dogovor u vezi sa postavljenjem šefa Policijskog odjeljenja, Cafe del Montenegro, Pod-

gorica, 18. novembar 2015. godine. Više informacija je dostupno na: http://www.cdm.me/drustvo/hronika/ia-sto-prije-postici-dogov-

or-u-vezi-sa-postavljenjem-sefa-policijskog-odjeljenja (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

109 Radio Televizija Crne Gore, Za 11 mjeseci 29 prijava korupcije, Kolektiv, Podgorica, 9. decembar 2015. godine. Više informacija je dos-

tupno na: http://www.kolektiv.me/37717/za-11-mjeseci-29-prijava-korupcije (posljednja posjeta 20. april 2016. godine). Uprava policije, Izv-

ještaj o sprovođenju Akcionog plana za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, Uprava policije, Podgorica, januar 2015. godine.

110 Mina, Građani smatraju da je najviše korupcije u zdravstvu, policiji i inspekcijskim službama, Cafe del Montenegro, Podgorica, 23.

decembar 2015. godine. Više informacija je dostupno na: http://www.cdm.me/drustvo/hronika/gradani-smatraju-da-je-najvise-ko-

rupcije-u-zdravstvu-policiji-i-inspekcijskim-sluzbama (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

111 Istraživanje Centra za monitoring i istraživanje, objavljeno u martu 2016. godine. Više informacija je dostupno na: http://www.

cemi.org.me/index.php/me/odjeljenja/istrazivanje-javnog-mnjenja (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

112 Maja Boričić, Niži službenici povezani sa kriminalcima, ne i javni funkcioneri, Vijesti, Podgorica, 25. septembar 2015. godine. Više

informacija je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/nizi-sluzbenici-povezani-sa-kriminalcima-ne-i-javni-funkcioneri-852932


ORGANI ZA SPROVOĐENJE IZBORA

160

KRATAK PREGLED

Krovni organ za sprovođenje izbora u Crnoj Gori

je Državna izborna komisija (DIK). Uloga DIK-a je

u najvećoj mjeri definisana Zakonom o izboru

odbornika i poslanika, s obzirom na to da ga Ustav

Crne Gore ne prepoznaje. Ova institucija takođe

vrši kontrolu nad drugim organima za sprovođen-

je izbora, kao što su opštinske izborne komisije i

birački odbori. Međutim, DIK nema ulogu u regu-

laciji izbornih kampanja.

DIK se sastoji od jedanaest članova, od kojih su de-

set predstavnici političkih partija, dok je samo jedan

član izabran kao predstavnik ogranizacija civilnog

društva i akademske zajednice. Predsjednik i sek-

retar DIK-a su jedini članovi koji su ujedno stalno

zaposleni u instituciji, dok ostali članovi ovu funkciju

obavljaju honorarno. DIK je tek nedavno dobio svoju

stručnu službu, kao i uvećanje budžeta u odnosu na

prethodne godine, ali kapaciteti ove institucije tek

treba da se izgrade.

Kao rezultat ovoga, efi kasnost DIK-a je prilično

ograničena. Iako je opšti utisak da DIK sprovodi izbore

u skladu sa svojim nadležnostima, još uvijek ima pros-

tora za značajna unapređenja, o čemu detaljne infor-

macije postoje u samom izvještaju. Pravni okvir koji

defi niše nadležnosti i način rada DIK-a treba znača-

jno unaprijediti, imajući u vidu da isti sadrži mnoge

nejasne odredbe i pravne praznine. Na primjer, nije

defi nisan način odlučivanja DIK-a i drugih komisija po

podnijetim prigovorima za povredu biračkog prava,

niti kako se vodi dokazni postupak, iako se radi o jed-

inom mehanizmu putem kojeg birači i političke parti-

je mogu da štite integritet izbornog procesa.

Na kraju, s obzirom na to da je DIK dominantno sas-

tavljen od partijskih kadrova, ovoj instituciji nedo-

staje nezavisnost i nepristrasnost prilikom donošen-

ja odluka, što je potrebno unaprijediti u susret

predstojećim parlamentarnim izborima, kako bi se

obezbijedili slobodni i fer izbori.

STRUKTURA

Zakon defi niše organe za sprovođenje izbora u Crnoj

Gori: birački odbori (BO), opštinske izborne komisije

(OIK) uključujući i Izbornu komisiju Glavnog Grada

(IKGG) i Izbornu komisiju Prijestonice Cetinje (IKPC)

kao i Državnu izbornu komisiju (DIK).

Članovi OIK su istovremeno predstavnici partija koji

učestvuju u radu lokalnih skupština, u skladu sa

svojom zastupljenošću, kao i predstavnici svih pot-

vrđenih izbornih lista.

Članovi OIK i DIK se biraju nakon konstituisanja no-

voizabrane skupštine na lokalnom ili državnom nivou.

Njihov mandat traje četiri godine. Za razliku od njih,

članovi BO se imenuju za svake izbore u skladu sa

tekućim izbornim rezultatom.

Organi za sprovođenje izbora

ORGANI ZA SPROVOĐENJE IZBORA

Ukupno bodova: 29/100


Kapacitet

33

Resursi / 50

Nezavisnost 25 25

Upravljanje

29


Odgovornost 25 25

Integritet 25 25

Uloga

25

Regulacija kampanja 25

Izborna administracija 25

161

RESURSI (PRAKSA)

Do koje mjere organi za sprovođenje izbora imaju odgovarajuće resurse za ostvarivanje svojih ciljeva u praksi?

BODOVI

Državna izborna komisija (DIK) ima jedanaest članova

od kojih su osam članova muškog, a tri člana žensk-

og roda. Predsjednik i sekretar DIK-a su jedini članovi

ovog tijela koji imaju stalno zaposlenje u Komisiji, dok

su drugi članovi honorarno angažovani.

Finansijska sredstva opredijeljena za rad DIK vari-

rala su u prethodnih nekoliko godina, od nekoliko

desetina do nekoliko stotina hiljada eura. Ipak, na-

jveći budžet DIK-u opredijeljen je za 2016. godinu,

odnosno godinu u kojoj je planirano održavanje

parlamentarnih izbora uz punu primjenu novih iz-

bornih rješenja, prvenstveno elektronskih uređaja za

identifikaciju birača.

Iako su sredstva za DIK blagovremeno raspodijeljena,

ovaj budžet nije bio dovoljan za pokrivanje svih ak-

tivnosti organa za sprovođenje izbora do kraja 2015.

godine. Sekretar Državne izborne komisije smatrao

je da DIK ne dobija dovoljan budžet, pa samim tim

ne raspolaže ni minimumom potrebnih sredstava za

funkcionisanje Komisije.6 U proteklih par godina, Ev-

ropska komisija (EK) je takođe navela da je potrebno

ojačati finansijske i administrativne kapacitete DIK-a.

U 2014. godini, EK je konstatovala da profesionalni

kapacitet i nezavisnost nadzornih institucija, poseb-

no Državne izborne komisije, Državne revizorske

institucije i Komisije za spriječavanja sukoba inte-

resa moraju biti ojačani.7 Pored toga, godinu dana

kasnije, EK je ponovila da nezavisnost, kao i finan-

sijski i ljudski resursi DIK, moraju biti ojačani kako

bi se obezbijedilo efikasno ostvarivanje nadzornih

i kontrolnih funkcija ove Komisije.8 U posljednjem

Izvještaju o napretku Crne Gore, EK je još jednom

zaključila da administrativni kapaciteti DIK-a moraju

biti značajno povećani po hitnom postupku. Već ne-

koliko godina Komisija nije imala resurse da efikasno

obavlja svoje zadatke.9

Na osnovu preporuka EK, DIK je zatražio od Mini-

starstva finansija da izdvoji dovoljno sredstava u

2015. godini kako bi se riješilo pitanje adminis-

tracije, radnog prostora i tehničke opreme. Zatraže-

ni iznos je 453.162 eura10, dok je odobreni iznos bio

znatno manji.11

Ipak, zbog povećanog očekivanja od DIK-a u vezi sa

implementacijom novog izbornog zakonodavstva

od strane političkih subjekata, kao i domaće i međun-

arodne javnosti, tokom 2015. godine DIK je konačno

dobio nove prostorije za rad i stručnu službu. U julu

2015. godine, DIK je dobio nove prostorije, a zaključ-

no sa oktobrom 2015. godine zapošljeno je sedam

od 11 službenika, koliko je predviđeno aktom o siste-

matizaciji ove institucije.12 Na taj način, u ovoj insti-

tuciji je po prvi put uspostavljena stručna služba.

Na kraju, usvajanjem budžeta za 2016. godinu, po

prvi put je opredijeljeno dovoljno sredstava kako

bi DIK mogao da sprovodi sve zakonom propisane

obaveze i nadležnosti tokom predstojeće godine.

NEZAVISNOST (ZAKON)

Do koje mjere je organ za sprovođenje izbora ne-zavisan po zakonu?

BODOVI

50

100

Godina Budžet DIK (u EUR)

2012. 65.087,00 1

2013. 913.800,002

2014. 120.873,003

2015. 240.232,154

2016. 1.894.711,485

Budžet DIK u periodu od 2012. do 2016. godine

25

100

162

Organi za sprovođenje izbora nijesu navedeni u

Ustavu Crne Gore. Međutim, Zakon definiše or-

gane za sprovođenje izbora: biračke odbore (BO),

opštinske izborne komisije (OIK), uključujući Iz-

bornu komisiju Glavnog Grada (IKGG) i Izbornu

komisiju Prijestonice Cetinje (IKPC), kao i Državnu

izbornu komisiju (DIK).13

Članovi OIK su istovremeno predstavnici partija

koji učestvuju u radu lokalnih skupština, u skla-

du sa svojom zastupljenošću, kao i predstavnici

svih potvrđenih izbornih lista.14 Članovi izbornih

komisija, kako OIK, tako i DIK, se biraju nakon kon-

stituisanja novoizabrane skupštine na lokalnom ili

državnom nivou. Njihov mandat traje četiri godine.

Za razliku od njih, članovi biračkih odbora imenu-

ju se za svake izbore u skladu sa tekućim izbornim

rezultatom.15 DIK funkcioniše kao vrhovni organ za

sprovođenje izbora.

DIK čine deset članova i predsjednik. Četiri člana se

biraju od strane većinskih partija u Skupštini dok su

četiri člana iz opozicije. Jedan član DIK je imenovan

kao predstavnik manjinskih partija, dok je jedan od

njih predstavnik organizacija civilnog društva i uni-

verziteta, a ovaj predstavnik se bira putem javnog

konkursa. Pored ovoga, Zakon predviđa da jedino

predsjednik i sekretar DIK obavljaju svoje dužnosti u

profesionalnom kapacitetu.

Predsjednik DIK mora imati diplomu pravnika sa na-

jmanje deset godina radnog iskustva u struci i ne

može biti član rukovodstva nijedne političke partije

u posljednje tri godine.16 Ne postoje odredbe koje

definišu postupak za razrješenje predsjednika DIK ili

drugih članova što znači da oni ne mogu biti uklonje-

ni sa svojih pozicija, osim ako ne podnesu ostavku ili

im mandat ne istekne.

Imajući u vidu da su članovi DIK ujedno i predstavni-

ci političkih partija, osim jednog predstavnika civil-

nog društva i univerziteta, lako je zaključiti da DIK,

kao i drugi organi za sprovođenje izbora ne mogu

biti nepristrasni i objektivni.


Do koje mjere, u praksi, organi za sprovođenje iz-bora funkcionišu samostalno?

BODOVI

Građani nemaju povjerenje u nezavisnost DIK i drugih

organa za sprovođenje izbora zbog njihovog političk-

og sastava.17 Ovo se pokazalo naročito tačnim nakon

posljednjih izbora u Crnoj Gori, 2013. i 2014. godine,

kada su prijavljena mnoga kršenja zakona.18

Na primjer, posmatrači MANS-a su pratili sve faze

izbornog procesa lokalnih izbora u Podgorici i reg-

istrovali preko 840 nepravilnosti na skoro 70% bi-

račkih mjesta, na kojima je pravo glasa imalo preko

80% biračkog tijela glavnog grada. Od tog broja, na

brojnim biračkim mjestima na kojima glasa preko

45% birača Podgorice, posmatrači su prijavili teška

kršenja Zakona koja zahtijevaju automatsko ponavl-

janje izbora, što se u praksi nije desilo.

Prvo je IKGG odbacila sve prigovore bez razmatran-

ja zapisnika o radu BO sa tih biračkih mjesta ili bilo

kojih drugih dokaza, pri tome ne navodeći ni jedan

konkretan razlog za odbacivanje prigovora. Po iz-

javljenim žalbama, u drugom stepenu, ni DIK nije

pregledao dokaze o kršenjima Zakona, već je odbio

sve žalbe na osnovu partijskog preglasavanja.19

Većina članova DIK-a je angažovana u partijskim ak-

tivnostima i uglavnom daje partijske izjave, ali i fi-

nansira političke partije čiji su predstavnici.20 Među-

tim, nije bilo primjera zvaničnog oblika miješanja

partija u rad DIK-a niti bilo kakvih žalbi na nefor-

malne pritiske.21

U posljednja četiri mandata DIK, nije zabilježen

slučaj da je neko od članova DIK razriješen funkci-

je. Međutim, bilo je slučajeva da je mandat člana

Komisije istekao ili prestao u skladu sa zakonom jer

je član bio na nekoj od izbornih lista.22

25

100

163

Prema jednom od članova DIK-a, članovi Komisije se

trude koliko je god moguće da prednost daju prav-

noj profesiji prije politike. Ono što se ipak događa u

praksi je da, s obirom na to da su predstavnici parti-

ja, politika ima ključnu ulogu u veoma važnim odlu-

kama. “Ko ima više podignutih ruku, pobjeđuje”.23

Dosadašnji rad DIK, kao i zakonodavni okvir kojim se

definiše njegov rad, razlog je zbog kojeg je veoma

teško očekivati da će ova institucija ikada raditi kao

nezavisna, osim ako se drastično ne promijeni pravni i

institucionalni okvir, kao i postojeća kadrovska rješenja.


U kojoj mjeri postoje odredbe koje osiguravaju da javnost može dobiti relevantne informacije o ak-tivnostima i procesima donošenja odluka organa za sprovođenje izbora?

BODOVI

Zakonske odredbe koje definišu transparentnost

organa za sprovođenje izbora u određenoj mjeri

postoje. Međutim, postoji dodatan prostor za un-

apređenje postojećeg pravnog okvira, kako bi se

informacije o radu DIK učinile transparentnijim,

posebno u dijelu finansija, zapisnika sa sjednica, izv-

ještaja, odluka i slično.

Zakon predviđa obavezu DIK i OIK da pripreme i ob-

jave izborni kalendar sa rokovima za sprovođenje

izbornih aktivnosti predviđenih izbornim zakono-

davstvom.24 Zakon, takođe, propisuje da DIK mora

imati svoju internet prezentaciju na kojoj objavljuje

sve relevantne akte i podatke od važnosti za izbore,

kao i privremene i konačne rezultate izbora za svako

biračko mjesto.25

Pored ovih informacija, DIK je dužan da do kraja 2015.

godine objavljuje i podatke o finansiranju političkih

subjekata, nakon čega ovaj posao preuzima Agenci-

ja za sprječavanje korupcije. Dakle, DIK je dužan da

objavi godišnje finansijske izvještaje političkih sub-

jekata26, izvještaja o utrošenim sredstvima za izbor-

nu kampanju27, kao i izvještaje o prilozima pravnih i

fizičkih lica28. Rok za objavu ovih izvještaja od strane

DIK je sedam dana od dana prijema.


Do koje mjere su, u praksi, akta organa za spro-vođenje izbora javna?

BODOVI

DIK objavljuje dio potrebnih informacija na svom sa-

jtu, uključujući rezultate izbora, pravna akta, mišljenja

i saopštenja. S druge strane, zapisnici sa sjednica nije-

su dostupni javnosti. Prema jednom od članova DIK-a,

zapisnici postoje jer svaka sjednica počinje usvajan-

jem zapisnika sa prethodne sjednice, ali nijesu obja-

vljeni na sajtu jer nema zaposlenog koji je zadužen za

to.29 Ovo je veliki problem jer ne postoje dostupne

informacije o tome kako su članovi DIK glasali o konk-

retnim pitanjima. S druge strane, sekretar DIK tvrdi da,

iako nemaju zaposlenog koji se bavi ažuriranjem sajta

ove institucije, internet stranica je uglavnom redov-

no ažurirana, bez obzira na nedostatak ljudstva. Sve

potrebne informacije su dostupne na ovoj stranici.30

Ipak, ni nakon zapošljavanja stručne službe DIK, sa-

držina internet prezentacije se nije popravila.

Dostupnost infomacija, koje se putem Zakona traže od

DIK, varira u zavisnosti od tipa informacije, ali se poda-

ci o finansiranju političkih partija redovno objavljuju.

Pored ovoga, kada je riječ o odnosima sa javnošću,

članovi DIK nemaju redovne konferencije za štampu,

a većina njih ne daju izjave medijima. DIK je jedino ak-

tivan u medijima neposredno uoči, tokom i nedugo

nakon izbornog dana. DIK ne posjeduje poseban servis

za pružanje pravne podrške putem telefona.

Kada je riječ o OIK, one su još manje transparentne u

odnosu na DIK. Neke od OIK nemaju čak ni internet

prezentaciju31, dok one koje prezentaciju imaju, na-

50

100

25

100

164

jčešće ne objavljuju značajne informacije i podatke.

Misija OEBS/ODIHR je u svom izvještaju o posljedn-

jim predsjedničkim izborima navela da je transpar-

entnost nižih nivoa izbornih komisija svedena na

minimalnu količinu informacija o njihovim aktivnos-

tima koja je dostupna javnosti.32

ODGOVORNOST (ZAKON)

Do koje mjere postoje odredbe koje osiguravaju da organ za sprovođenje izbora bude odgovoran za svoje postupke?

BODOVI

Zakonski okvir definiše rad DIK i njegov odnos sa

podnosiocima izbornih lista, OIK i građana. S druge

strane, odnos Komisije sa Skupštinom Crne Gore,

koja imenuje članove DIK, nije precizno definisan.

DIK nema obavezu da Skupštini dostavlja finansijske

i druge izvještaje o svojim aktivnostima. Donedavno,

DIK se čak nije vodio ni kao posebno pravno lice, ali je

to promijenjeno tokom 2014. godine. DIK, međutim,

i dalje nema obavezu da Skupštini podnosi izvještaje

o svom radu.33 Jedini izuzetak jeste obaveza DIK da

Skupštini podnese izvještaj o sprovedenim izborima.

Pravo podnošenja prigovora u vezi sa kršenjem

biračkog prava ili neregularnostima na biračkom

mjestu dato je samo predstavnicima izbornih lista

(kandidatima) ili građanima čija su prava direktno

prekršena, i to u roku od 72 sata od kada se nepravil-

nost desila. Izborne komisije odlučuju o žalbama

većinom glasova svojih članova.34 U suprotnom,

ukoliko odluka nije donijeta predviđenom većinom

u roku 24 sata, prigovor se smatra usvojenim.35

Protiv odluke OIK, koja je odbačena ili odbijena,

kandidati mogu dostaviti prigovor DIK u roku od 72

sata od trenutka dostavljanja odluke OIK. Konačno,

ukoliko DIK takođe odbaci ili odbije prigovor, pod-

nosioci imaju pravo žalbe Ustavnom sudu u roku od

72 sata od trenutka dostavljanja odluke. Ustavni sud

mora donijeti odluku u roku od 48 sati, ali za razli-

ku od DIK i OIK, nije predviđeno da će se žalba au-

tomatski prihvatiti ukoliko rok za donošenje odluke

nije ispoštovan.36

Posebno problematičan je propust Skupštine da

zakonski definiše na koji način se odlučuje o pod-

nijetim prigovorima i koja vrsta dokaza se koristi pri-

likom odlučivanja.

Nedostatak zakona je i činjenica da o izbornim ne-

regularnostima, kroz komisije, odlučuju upravo pred-

stavnici političkih partija koje su optužene za kršenje

zakona, što predstavlja očigledan sukob interesa.

Takođe, dodatan nedostatak zakona ogleda se u

tome da se prigovor ili žalba na prvostepenu odlu-

ku komisija može podnijeti samo u slučaju kada je

odluka komisije negativna. Dakle, ukoliko je prigov-

or prihvaćen, većinskom odlukom članova komisije

ili automatski zbog isteka roka od 24 sata, niko nema

pravo da podnese kontra-žalbu protiv takve odluke.

Konačno, zakon ne propisuje rokove u okviru kojih

OIK, DIK i Ustavni sud moraju dostaviti pisano obra-

zloženje svojih odluka podnosiocima. Naime, rok za

podnošenje prigovora i žalbi u drugom i trećem ste-

penu počinje da se računa od trenutka dostavljanja

pisanog obrazloženja odluke, što u praksi znači da

postupanje po prigovorima može da traje nedjelja-

ma, iako se formalno radi o hitnim slučajevima.


U kojoj mjeri su organi za sprovođenje izbora, u praksi, odgovorni za svoje postupke?

BODOVI

Prema informacijama dobijenim od sekretara DIK,

sve finansijske podatke čuvala Skupština Crne Gore

umjesto DIK i sva dokumentacija skladištena je u fi-

nansijske arhive Skupštine. Glavni razlog za ovo je

25

100

25

100

165

bio nedostatak administrativnih kapaciteta s obzi-

rom na to da DIK nije imao stručnu službu, koja bi

imala jasan uvid u finansije i koja bi nezavisno up-

ravljala finansijama DIK.37 Skupština je prikazivala

troškove DIK kao troškove svoje jedinice.

Ipak, tokom 2015. godine DIK je uspostavio stručnu

službu i fizički se izdvojio iz prostorija Skupštine, na-

kon čega je ova institucija preuzela upravljanje sop-

stvenim finansijama.

U dijelu koji se odnosi na zaštitu biračkog prava, prak-

sa je pokazala da političke partije i kandidati pod-

nose prigovore nadležnim komisijama. Ovi prigov-

ori se ne rješavaju na adekvatan način, ali izborne

komisije uglavnom odlučuju o ovim prigovorima

u okviru roka koji je propisan zakonom.38 S druge

strane, odluke donijete na osnovu ovih prigovo-

ra su često odraz političke pristrasnosti i mišljenja

predstavnika partija, pa je rezultat odlučivanja po

prigovorima uglavnom lako predvidjeti. Do sada, iz-

borne komisije su prilikom odlučivanja po podnije-

tim prigovorima kao jedini dokaz koristile zapisnike

o radu BO. Dakle, ukoliko neregularnosti nijesu bile

navedene u ovim zapisnicima, nije postojao drugi

način da se one pred komisijama dokažu. Ovo je

posebno problematično zbog činjenice da su pos-

matrači izbora utvrdili da se često zapisnici ne vode

na adekvatan način, te da se u njima bitna kršenja

zakona uopšte i ne konstatuju39, što onda onemo-

gućava bilo kakvo postupanje po prigovorima.

Tako, na primjer, u toku posljednjih lokalnih izbora opš-

tinske izborne komisije i DIK su odbili preko 2.500 prigov-

ora dostavljenih od strane tri političke partije, odnosno

po 842 po partiji. Samo par prigovora, dostavljenih od

strane drugih političkih partija, je usvojeno.40

Kao što je ranije navedeno, redovne konferencije za

medije ili sastanci sa medijima ili drugim zaintereso-

vanim subjektima kao što su nevladine organizaci-

je, rijetka su pojava. Štaviše, s obzirom na to da su

članovi DIK predstavnici partija, oni ne organizuju

posebne sastanke čak ni sa političkim partijama.

INTEGRITET (ZAKON)

Do koje mjere postoje mehanizmi koji osiguravaju integritet organa za sprovođenje izbora?

OCJENA

DIK je usvojio Etički kodeks organa za sprovođen-

je izbora, kojim se predviđa način na koji članovi

svih organa za sprovođenje izbora treba da se

ponašaju. Međutim, ovaj dokument nije sveo-

buhvatan, jer ne definiše oblasti sukoba interesa,

pravila o poklonima ili ograničenja po prestanku

funkcije. Osim toga, njegove odredbe ne pokriva-

ju stručne službe organa za sprovođenje izbora,

već samo njihove članove.

Kodeks jasno navodi da članovima nije dozvoljeno:

1) koristiti imovinu organa za sprovođenje izbora u

privatne svrhe;

2) favorizovati pojedine kategorije građana u ost-

varivanju njihovih prava zbog političke, nacionalne,

rasne, vjerske, polne ili druge pripadnosti;

3) davati izjave ili informacije koje bi štetile ugle-

du organa za sprovođenje izbora u toku izbornog

procesa;

4) zloupotrebljavati položaj u organima za spro-

vođenje izbora radi lične koristi ili koristi pojedine

političke partije koja ih delegira u članstvo;

5) nanositi materijalnu štetu organima za spro-

vođenje izbora namjerno ili iz krajnje nepažnje ili

podsticati druge da to čine;

6) u službenim prostorijama i na biračkom mjestu

unositi, posjedovati ili koristiti zabranjena sredstva

(alkohol, droga, i sl.).41

Dalje, Kodeks se uopšte ne bavi princima nezavisnos-

ti, nepristrasnosti, integriteta, transparentnosti, efikas-

nosti i profesionalizma. Kodeks je veoma kratak do-

kument, koji ima samo sedam članova i nema jasne

odredbe koje precizno definišu etičko ponašanje čla-

nova organa za sprovođenje izbora.

25

100

166

INTEGRITET (U PRAKSI)

Do koje je mjere integritet organa za sprovođenje izbora osiguran u praksi?

BODOVI

Ne postoje zvanične informacije o tome da je etički

kodeks ikada prekršen od strane članova organa za

sprovođenje izbora ili da je vođen bilo kakav pos-

tupka protiv nekog od članova.

Kada je riječ o etičkom ponašanju članova DIK, svi

članovi se trude da poštuju jedni druge, ali na po-

jedinim sastancima je bilo malo etike.42 Međutim,

broj nepravilnosti i prekršaja koji se događaju u

radu organa za sprovođenje izbora tokom izbornih

kampanja, tokom izbornog dana i tokom rješavanja

po podnijetim prigovorima ukazuju na nedostatak

integriteta.43 Ovo se dodatno problematizuje zbog

činjenice da su, većina članova DIK i svi članovi dru-

gih organa za sprovođenje izbora, potpuno zavisni

od političkih partija koje predstavljaju i da oni kao

članovi organa za sprovođenje izbora čak učestvuju

u finansiranju političkih subjekata.44

I pored toga, prema mišljenju naših sagovornika,

pitanja korupcije i koruptivnih praksi nije potrebno

uvrstiti u Etički kodeks, zato što su te pojave pre-

poznate u Krivičnom zakoniku Crne Gore.

REGULACIJA KAMPANJA

Da li organi za sprovođenje izbora efikasno kontrolišu i regulišu finansiranje kandidata i političkih partija?

BODOVI

Državna izborna komisija ne kontroliše niti reguliše

finansiranje kandidata i političkih partija. Prema za-

konu, DIK nema aktivnu ulogu u finansiranju političkih

partija zbog činjenice da Državna revizorska instituci-

ja sprovodi reviziju finansija političkih partija.45 Reg-

ulacija kampanja je definisana Zakonom o izboru

odbornika i poslanika, Zakonom o izboru predsjed-

nika, Zakonom o političkim partijama i Zakonom o

finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja.

DIK nema bitnu ulogu u regulaciji kampanja i osig-

uravanju da svi aspekti kampanje budu fer i ravno-

pravni za sve političke partije. Ipak, Zakon o izboru

odbornika i poslanika propisuje da se nadzor nad

radom medija i medijske zastupljenosti sprovodi od

strane skupštinskog Odbora.46 U praksi, kao što je

navedeno od strane OEBS/ODIHR-a tokom monitor-

inga parlamentarnih izbora u 2012. godini, medijsko

okruženje je raznovrsno i podijeljeno po političkim

linijama.47 Pored ovoga, OEBS/ODIHR je naveo da je

za garantovanje istinske ravnopravnosti medijske

pokrivenosti i pristupa za sve kandidate na izborima

potrebno da javni mediji osiguraju balans u svojim

vijestima i izvještavanju o aktuelnim dešavanjima.

Dodatni napori su potrebni da se napravi jasna raz-

lika između zvaničnih državnih aktivnosti i kampan-

jskog predstavljanja.48

Revizije finansijskih izvještaja ne vrši DIK već Držav-

na revizorska institucija. DIK je dužan da objavi fi-

nansijske izvještaje podnijete od strane političkih

partija, ali nije u obavezi da provjeri da li su ovi izv-

ještaji tačni. Od 1.januara 2016. godine ovu obavezu

od DIK preuzima Agencija za sprječavanje korupcije.

ADMINISTRACIJA IZBORA

Da li organi za sprovođenje izbora mogu da osig-uraju integritet izbornog procesa?

OCJENA

Pored finansiranja izborne kampanje i (zlo)upotrebe

državnih resursa u partijske svrhe, koji su ranije pomenu-

ti u ovom izvještaju, ključni uslovi za sprovođenje izbora

su i puna primjena uređaja za elektronsku identifikaciju

birača, kao i adekvatno vođenje biračkog spiska.

25

100

25

100

25

100

167

Zakonom o biračkom spisku, koji je usvojen u febru-

aru 2014. godine, a čija je primjena zvanično počela

1. novembra 2014. godine, predviđeno je da je Mini-

starstvo unutrašnjih poslova (MUP) zaduženo za us-

postavljanje i vođenje biračkog spiska.49 Ovaj spisak

se formira na osnovu podataka iz registara prebivališ-

ta i crnogorskih državljana, matičnih knjiga rođenih i

umrlih lica i drugih relevantnih podataka.50

Nadležnost DIK je da se stara o primjeni Zakona o

biračkom spisku, da daje mišljenja o primjeni za-

kona, da vrši stalno praćenje promjena biračkom

spisku, da pristupa svim elektronskim registrima

i drugim evidencijama o građanima koje sadrže

podatke bitne za vođenje biračkog spiska, da vrši

uvid u svu relevantnu službenu dokumentaciju i da

MUP-u ukazuje na potrebu otklanjanja nepravilnos-

ti u biračkom spisku.51 Obaveza DIK je i da, u susret

izborima, objavi podatke o broju glasača na cijeloj

teritoriji, po opštinama i po biračkim mjestima.52 To

čini na osnovu podataka koje joj obezbijedi MUP.53

U odnosu na stari zakon kojim se definisao birač-

ki spisak, a prema kojem DIK nije imao bilo kakve

obaveze ili odgovornosti, novi zakon se može sma-

trati značajnim unapređenjem. Ipak, tokom 2015.

godine novi Zakon o biračkom spisku nije bio

uopšte primijenjen od strane DIK, niti postoje po-

daci da je vršena bilo kakva kontrola s tim u vezi.

U prethodnom periodu primijećene su brojne nepravil-

nosti u biračkom spisku koji je uključivao preminule os-

obe, glasače koji su glasali iako ne žive u Crnoj Gori već

više od deset godina, nepostojeće osobe koje su glasale,

duple glasače u biračkim spiskovima itd.54 Ovaj problem

je takođe zabilježen i u izvještajima Evropske komisije.55

Kada je riječ o izbornim materijalima, tu takođe posto-

je problemi. Iako Zakon o izboru odbornika i poslani-

ka i podzakonski akti DIK regulišu ovu oblast na jedan

prilično sveobuhvatan način, u praksi jos uvijek ima

neriješenih problema. Na primjer, Zakonom je jasno

propisan način na koji se glasački listići pripremaju i

štampaju,56 ali je za vrijeme prethodnih lokalnih izbo-

ra bilo nekoliko situacija da su na biračkim mjestima

glasački listići bili providni, pa je na taj način bilo lako

prekršiti odredbe o tajnosti glasanja.57 Ovo su konsta-

tovali posmatrači izbora, koji su prema zakonu imali

pravo da prate sve faze u toku izbornog dana, kao i rad

DIK. Pored ovoga, na nekim biračkim mjestima posma-

tračima prvobitno nije bilo dozvoljeno da prate fazu

pripreme biračkog mjesta i materijala za rad.58

U konačnom, DIK i drugi organi za sprovođenje iz-

bora još uvijek treba da porade na svojim kapacite-

tima kako bi bili u mogućnosti da osiguraju integ-

ritet izbornog procesa. Njihov uspjeh u ovom polju

je do sada bio veoma oganičen.

PREPORUKE

1. Donijeti poseban Zakon o organima za spro-

vođenje izbora i propisati obavezu da svi članovi

DIK-a budu lica bez političke pripadnosti, imenova-

na putem javnog konkursa na osnovu najbolji pro-

fesionalnih referenci;

2. Poslovnikom o radu Državne izborne komisije

definisati jasnu proceduru za razmatranje i doka-

zivanje prigovora o povredi biračkog prava;

3. Definisati poseban pravilnik kojim će se urediti način

kontrole biračkog spiska i izvještavanje nadležnih or-

gana i javnosti o utvrđenim nepravilnostima;

4. Na sajtu DIK-a redovno objavljivati sve odluke,

mišljenja i rješenja ove institucije, zapisnike sa sjed-

nica DIK-a i sve relevantne informacije o finansijs-

kom poslovanju;

5. Obezbijediti javnost rada Državne izborne komisije

i opštinskih izbornih komisija i omogućiti prisustvo

medija i posmatrača izbora na svakoj sjednici;

6. Organizovati obuke za članove opštinskih izbornih

komisija i biračkih odbora u saradnji sa predstavnici-

ma nevladinih organizacija.

168

IZVORI: (Endnotes)

1 Zakon o budžetu Crne Gore za 2012.





6 Intervju sa Milisavom Ćorićem, sekretarom Državne izborne komisije, 20. novembar 2014.



9 Ibid, strana 40.



12 Akcioni plan za implementaciju izbornih zakona, usvojen od strane Državne izborne komisije 17. decembra 2015. godine.

13 Zakon o izboru odbornika i poslanika, Sl. list Republike Crne Gore br. 04/98, 05/98, 17/98, 14/00, 18/00, 09/01, 41/02, 46/02,

45/04, 48/06, 56/06, Sl. list Crne Gore br. 46/11, 14/14 i 47/14, član 23.

14 OIK čine: predsjednik, sekretar i pet članova u stalnom sastavu, kao i po jedan akreditovani predstavnik svake podnijete izborne liste.

15 Zakon o izboru odbornika i poslanika, član 50, stav 1.

16 Ibid, član 30.

17 Političke partije su društveni subjekti sa najmanje povjerenja, sa povjerenjem samo 26,2% populacije. Centar za demokratiju i

ljudska prava, Istraživanje javnog mnjenja, Podgorica, septembar 2014.

18 MANS, Implementacija Zakona o izboru odbornika i poslanika, MANS, Podgorica, 2014.

19 MANS, Lokalni izbori 2014 – Implementacija izbornih zakona, Podgorica, oktobar 2014.

20 CDT, Ovako se članovi DIK-a revanširaju svojim partijama, Podgorica, april 2015. Više informacija dostupno na: http://www.

cdtmn.org/index.php/2013-11-06-11-39-19/novac-i-politika-finansiranje-partija/769-ovako-se-funkcioneri-dik-e-revansiraju-svo-

jim-partijama (posljednja posjeta 23. april 2016. godine).


22 Intervju sa Veljom Čađenovićem, članom Državne izborne komisije, 26. novembar, 2014.

23 Ibid.

24 Zakon o izboru odbornika i poslanika, član 13, stav 2.


26 Zakon o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja, Sl. list Crne Gore br. 52/14, član 37.

27 Ibid, član 39.

28 Ibid, član 42.

29 Intervju sa Veljom Čađenovićem, članom Državne izborne komisije, 26. novembar 2014.


31 Na primjer, ne postoje zvanični sajtovi za opštinske izborne komisije opština Žabljak, Ulcinj, Pljevlja itd. već su, umesto ovoga,

neke od njih uključene u okviru sajta opštine.

32 OEBS/ODIHR, Međunarodna misija posmatranja izbora, Podgorica, 8. april 2013, strana 1. Više informacija dostupno na: http://

www.osce.org/me/odihr/elections/100551?download=true (posljednja posjeta 23. april 2016. godine).


34 Crnogorski Zakon o izboru odbornika i poslanika, usvojen od strane Skupštine Crne Gore 22. marta 2014, član 21.

169


36 Crnogorski Zakon o Ustavnom sudu, usvojen od strane Skupštine Crne Gore 22. oktobra, 2008, član 79.

37 Intervju sa Milisavom Ćorićem, sekretarom Državne izborne komisije, 20. novembar, 2014.


39 Ibid.

40 MANS, Implementacija Zakona o izboru odbornika i poslanika, MANS, Podgorica, 2014.

41 Etički kodeks organa za sprovođenje izbora, usvojen od strane Državne izborne komisije 23. oktobra 2010. godine, član 4.



44 CDT, Ovako se funkcioneri DIK-a revanširaju svojim partijama, Podgorica, april 2015. Više informacija dostupno na: http://www.

cdtmn.org/index.php/2013-11-06-11-39-19/novac-i-politika-finansiranje-partija/769-ovako-se-funkcioneri-dik-e-revansiraju-svo-

jim-partijama (posljednja posjeta 23. april 2016. godine).

45 Zakon o finansiranju političkih partija, Sl. list Crne Gore br. 42/11, član 29, stav 2.

46 Zakon o izboru odbornika i poslanika, članovi 50-64b.

47 OEBS/ODIHR Ograničena posmatračka misija, Rani parlamentarni izbori 14. oktobra 2012. godine, Varšava, 7. decembar 2012,

strana 13.

48 Ibid.

49 Zakon o Biračkom spisku, Sl. list Crne Gore br. 10/14 i 20/15, član 3.


51 Ibid, čl. 26, 27, 28, 29 i 30

52 Ibid, član 19.

53 Ibid, član 20.

54 MANS, Izvještaj o zloubotrebama državnih resursa i javne vlasti u toku kampanje za parlamentarne izbore 2012, MANS, Podgori-

ca, 2012. MANS, Izvještaj o vrstama zloubotreba biračkih spiskova i inspekcijskom nadzoru, MANS, Podgorica, 2013. MANS, Izgradnja

povjerenja u izborni proces u Crnoj Gori, MANS, Podgorica, 2013. Radenović, Vukomir, Vešović, Marko, U Mojkovcu ponovo glasaju

“Fantomi”, DAN, Podgorica, 11. novembar 2013. Više informacija dostupno na: http://www.dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Politika&da-

tum=2013-11-11&clanak=405482 (posljednja posjeta 23. april 2016. godine). MANS, Izvještaj o implementaciji Zakona o biračkom

spisku, MANS, Podgorica, 2014.

55 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2013. godinu, Brisel, 2013. godine.

Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2012. godinu, Brisel, 2012.

56 Zakon o izboru odbornika i poslanika, čl. 73-78.

57 MANS, Izvještaj o implementaciji Zakona o izboru odbornika i poslanika, MANS, Podgorica, 2014.


ZAŠTITNIK LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA

172

KRATAK PREGLED

Iako je rad institucije Zaštitnika ljudskih prava i slo-

boda unaprijeđen u posljednjih par godina, još uvi-

jek je osjetan nedostatak ljudskih resursa i fi nansija.

Zakonodavni okvir omogućava nezavisan i samo-

stalan rad Zaštitnika, mada je u praksi bilo zamjerki

vezano profesionalnost i nezavisnost ove institucije.

Takođe, bilo je zamjerki na proces konsultacija prili-

kom imenovanja Zaštitnika. Ipak, Zaštitnik je dobio

većinsku podršku prilikom ponovnog imenovanja u

decembru 2015. godine.

Transparentnost ove institucije je unaprijeđena, ali još

uvijek nije na zadovoljavajućem nivou. Zaštitnik se ug-

lavnom javnosti obraća putem saopštenja za medije,

dok veoma rijetko organizuje konferencije za medije,

gdje bi se predstavile aktivnosti institucije, naročito

kada su u pitanju veći slučajevi kršenja ljudskih prava

i sloboda. Takođe, iako je institucija usvojila veliki broj

internih akata, oni nijesu dostupni na internet prezent-

aciji institucije. U zakonskom dijelu, nijesu predviđeni

bilo kakvi rokovi za objavljivanje informacija.

U dijelu odgovornosti, Zaštitnik podnosi izvještaje o

svom radu Skupštini Crne Gore. U ranijem periodu

bilo je zamjerki da izvještaji ne sadrže jasne i detaljne

preporuke za otklanjanje propusta i nedostataka insti-

tucija, dok je u jednom slučaju dostavljena prepravl-

jena verzija teksta izvještaja, usljed tehničkih grešaka,

van zakonskog roka. Ipak, jedan od problema jeste taj

što se Skupština izjašnjava o samim izvještajima ove

institucije, iako je institucija Zaštitnika Ustavom pre-

poznata kao samostalan i nezavisan organ.

Zakon ne propisuje posebne uslova u pogledu integ-

riteta institucije. Što se tiče samih službenika instituci-

je, na njih se primjenjuju odredbe Etičkog kodeksa

državnih službenika i namještenika. Iako je, po nekim

mišljenjima, bilo kršenja etičkog kodeksa unutar

same institucije, prema podacima iz ove institucije

nijesu zabilježeni slučajevi kršenja kodeksa etike, pa

je samim tim podatak vrlo sporan.

Proaktivan pristup Zaštitnika još uvijek treba una-

pređivati. Izvještaji domaćih i međunarodnih orga-

nizacija, odnosno institucija, naglašavaju da je broj

preporuka koje daje institucija i dalje mali, iako je

sprovođenje preporuka unaprijeđeno.

Građani nijesu dovoljno informisani o radu i ulozi

Zaštitnika, što svakako treba unaprijediti u narednom

periodu kroz bolje usmjerene javne kampanje. Sarad-

nja sa organizacijama civilnog društva je generalno

unaprijeđena kroz prisustvo predstavnika institucije

događajima u organizaciji civilnog sektora i kroz po-

jačanu saradnju u otkrivanju povreda ljudskih prava.

STRUKTURA

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda vrši svoju funkciju

na osnovu Ustava, zakona i međunarodnih ugovora,

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda

ZAŠTITNIK LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA



Kapacitet

67

Resursi / 50

Nezavisnost 75 75

Upravljanje

54


Odgovornost 75 50


50 50

Uloga

38

Istraživanje 50

Promovisanje dobre prakse

25

173

pridržavajući se i načela pravde i pravičnosti.1 Us-

tavom Crne Gore propisano je da je Zaštitnik ljudskih

prava i sloboda samostalan i nezavisan organ koji

preduzima mjere za zaštitu ljudskih prava i sloboda.2

Ova institucija je osnovana posebnim Zakonom koji

je usvojila Skupština Crne Gore 10. jula 2003.

PROCJENA

RESURSI (U PRAKSI)

U kojoj mjeri Zaštitnik ili njegov zamjenik imaju odgovarajuće resurse za postizanje svojih ciljeva u praksi?

BODOVI

Postojeća budžetska sredstva koja su opredijeljena

za instituciju Zaštitnika ljudskih prava i sloboda su

nedovoljna. Kada su u pitanju ljudski resursi, broj

zaposlenih se uvećava iz godine u godinu, ali je

sama procedura zapošljavanja, koja se sprovodi pre-

ko Uprave za kadrove, suviše spore i čine instituciju

zavisnu od Uprave za kadrove. Sve ove probleme

konstatovala je i Evropska komisija kroz izvještaj o

napretku Crne Gore.3

Budžet Zaštitnika u 2016. godini je najveći u posljednih

pet godina i iznosi skoro 686 hiljada eura. Prije toga, na-

jveći budžet Zaštitnika bio je 2012. godine, dok je 2013.

i 2014. bio najniži. 2015. godine, budžet Zaštitnika je još

jednom skoro dostigao onaj iz 2012. godine.4

U proteklih nekoliko godina, Zaštitnik je vraćao dio

novca u budžet. Tako je 2012. godine Zaštitnik vratio

20% budžeta, 2013. godine 14%, a 2014. godine je vra-

tio 20%, imajući u vidu da Zaštitnik ne može da raspo-

laže novcem bez odobrenja Ministarstva fi nansija. 5

Iako je institucija Zaštinika zbog vraćanja novca u

budžet često trpjela kritike, iz te institucije se navodi

da se budžet nije mogao utrošiti iz razloga što se, zbog

dugih procedura, kasnilo sa zapošljavanjem novih

kadrova, pa samim tim i sa isplatom zarada za te službe-

nike, zbog čega su i pojavljivali viškovi u budžetu, koji

nijesu mogli biti potrošeni u druge svrhe.

Pored povećanja godišnjeg budžeta institucije,

iz pojedinih nevladinih organizacija smatraju da

budžet Zaštitnika nije dovoljan za dodatne aktivno-

sti koje treba ta institucija da sprovodi, kao što su

posjete na terenu, angažovanje stručnjaka, izrada

nekih baza podataka, itd.6

Jedan od velikih problema predstavlja i najavljeno

usvajanje Zakon o zaradama zaposlenih u javnom

sektoru, kojim će biti degradirana ustavna pozicija

institucije i nosilaca funkcija u istoj.

Kada je u pitanju kadar u instituciji Zaštitnika, broj

zaposlenih se povećao. Iako su instituciju napustila

neka lica koja su bila zaposlena u instituciji od njenog

osnivanja7, u posljednjih par godina nadoknađu-

je se nedostajući kadar. Tako je samo u 2015. godi-

ni zaposleno pet službenika, dok je u 2016. godini

planirano zapošljavanje četiri službenika. Od ukupno

33 službenička i namještenička radna mjesta, koja su

predviđena Aktom o unutrašnjoj organizaciji i siste-

matizaciji, na kraju 2015. godine u instituciji su bila

zaposlena 24 službenika i namještenika, odnsno četiri

više nego 2014. godine. U 2013. godini u instituciji je

bio 21 službenik i namještenik, dok je godinu dana ra-

nije bilo 22 zaposlenih.8 I pored toga, instituciji i dalje

nedostaje kadra, kao i tehničkih i fi nansijskih sredstava.9

Godišnji budžet Zaštitnika za period od 2012. do 2016. godine

50

100

174

Evropska komisija je primijetila da uprkos ukupnom

prilično velikom broju zaposlenih, broj radnih mjes-

ta u odjeljenjima koja se bave suštinskim pitanjima

ljudskih prava i borbe protiv diskriminacije prilično

ograničen, i da su razna radna mjesta ostala praz-

na, uključujući i dvije od četiri pozicije zamjenika.

Ovo izaziva zabrinutost o mogućnosti kapaciteta

institucije da ispuni širok djelokrug svojih aktivnosti

i da se efikasno bavi pritužbama.10 Prema Stejt De-

partmentu, kancelariji Zaštitnika nedostaje ljudskih,

tehničkih i finansijskih resursa da bi se na adekvatan

način bavili pritužbama.11 I pored toga, u ovoj insti-

tuciji i dalje tvrde da to nije slučaj, te da je efekat

rada tokom 2015. godine najveći od njenog osniv-

anja, te da je značajno unaprijeđen rad na zaštiti

ljudskih prava, kako u kvantitativnom, tako i u kvali-

tativnom smislu.12

Zaposleni imaju priliku da ih obučavaju Uprava za

kadrove, Ministarstvo za ljudska i manjinska prava,

organizacije civilnog društva13 i međunarodne orga-

nizacije, ali se ne održavaju unutar-institucionalne

obuke.14 Međutim, iz institucije navode da je tokom

2015. godine izvršeno 12 obuka uz učešće međun-

arodnih eksperata u oblasti zaštite od torture i an-

ti-diskriminacije, kao i da sve te obuke itekako utiču

na kvalitet rada institucije.15


U kojoj mjeri je Zaštitnik nezavisan po zakonu?

BODOVI

Postojeće zakonodavstvo pruža ddobru osnovu za

nezavisan rad Zaštitnika, iako je Zakonom o zarada-

ma zaposlenih u javnom sektoru donekle ugrožena

nezavisnost ove institucije.

Kao što je već navedeno, Zaštitnik je Ustavom os-

novan kao samostalan i nezavisan organ, pri čemu

se Zaštitnik imenuje na vrijeme od šest godina i

može biti razriješen u slučajevima predviđenim za-

konom.16 Zašttnik se imenuje i razrješava većinom

glasova svih poslanika.17 Iako se bira na mandat od

šest godina, u Ustavu i zakonu ne postoji odredba

kojom se propisuje reizbor Zaštitnika. U skladu sa

zakonom, u postupku utvrđivanja prijedloga kan-

didata za Zaštitnika/cu, Predsjednik/ca Crne Gore

obavlja konsultacije sa naučnim i stručnim instituci-

jama i nevladinim organizacijama čija je osnovna

djelatnost zaštita ljudskih prava i sloboda.18

Zakonom su jasno propisani kriterijumi na osnovu

koji se imenuje Zaštitnik, njegovi zamjenici, glavni

savjetnik i savjetnici. Za Zaštitnika/cu se može imeno-

vati lice koje je crnogorski/a državljanin/ka, ima na-

jmanje VII1 nivo kvalifikacije obrazovanja i najmanje

15 godina radnog iskustva od čega najmanje sedam

godina iskustva u oblasti ljudskih prava i sloboda, da

nije osuđivan/a za krivično djelo koje ga/je čini ne-

dostojnim/om za obavljanje funkcije i protiv koga/je

se ne vodi krivični postupak za krivično djelo za koje

se gonjenje preduzima po službenoj dužnosti, kao i

koje/a ima visoki lični i profesionalni autoritet.19

Za zamjenika/cu Zaštitnika/ce može se imenovati

lice koje je crnogorski/a državljanin/ka, ima najman-

je VIII1 nivo kvalifikacije obrazovanja i najmanje 10

godina radnog iskustva od čega najmanje pet go-

dina iskustva u oblasti ljudskih prava i sloboda, da

nije osuđivan/a za krivično djelo koje ga/je čini ne-

dostojnim/om za obavljanje funkcije i protiv koga/

je se ne vodi krivični postupak za krivično djelo za

koje se gonjenje preduzima po službenoj dužnosti,

kao i koje/a ima visoki lični i profesionalni autoritet.20

Za glavnog savjetnika može biti lice koje, pored

opštih uslova za rad u državnim organima, ima na-

jmanje VII1 nivo kvalifikacije obrazovanja i najman-

je 10 godina radnog iskustva, od čega najmanje tri

godine iskustva u oblasti ljudskih prava i sloboda21,

a za savjetnika lice koje, pored opštih uslova za rad

u državnim organima, ima najmanje VII1 nivo kvali-

fikacije obrazovanja i najmanje pet godina radnog

iskustva, od čega najmanje jednu godinu iskustva u

oblasti ljudskih prava i sloboda.22 Ostali službenici i

75

100

175

namještenici zapošljavaju su na osnovu profesional-

nih kriterijuma.23 Zaštitnik ima ovlašćenje da imenu-

je i razrješava zaposlene, u skladu sa zakonom.24

Zaštitnik i njegovi zamjenici ne mogu vršiti dru-

gu javnu funkciju, niti profesionalno obavljati dru-

gu djelatnost, biti članovi političke organizacije ili

učestvovati u političkim aktivnostima.25

Nacrtom zakona o zaradama zaposlenih u javnom

sektoru predviđeno je da koeficijent Zaštitnika bude

u nivou zarade poslanika, ministara, sudija Ustavnog i

Vrhovnog suda Crne Gore, državnog tužioca u Vrhov-

nom državnom tužilaštvu, glavnog specijalnog tužioca

i članova Senata Državne revizorske institucije. Na ovaj

način, degradirana je Ustavna pozicija Zaštitnika.26

Prema Zakonu, Zaštitnik i njegov zamjenik mogu

biti razriješeni dužnosti ukoliko je on/ona osuđen

na bezuslovnu kaznu zatvora ili je osuđen za krivič-

no djelo koje ga čini nedostojnim za vršenje funkci-

je, ako je pravosnažnom odlukom lišen/a poslovne

sposobnosti, ako postane član/ica političke organi-

zacije ili vrši drugu javnu funkciju ili profesionalno

obavlja drugu djelatnost.27

Prava, obaveze i odgovornosti Službe Zaštitnika su

definisani aktima koji se primjenjuju na državne

službenike i namještenike, uključujući imenovanja i

razrješenja (više informacija u poglavlju Javni sektor).

Zaštitnik, zamjenik Zaštitnika, glavni savjetnik i sav-

jetnik Zaštitnika ne mogu biti pozvani na odgovor-

nost za mišljenje i preporuku datu u vršenju funkcije,

odnosno za postupanje u skladu sa nadležnostima i

ovlašćenjima propisanim zakonom tokom mandata,

odnosno tokom trajanja radnog odnosa.28 Zakonom

je propisano da je Zaštitnik ovlašćen da postupa po

pritužbama koje se odnose na rad sudova u slučaju

odugovlačenja postupaka, zloupotrebe procesnih

ovlašćenja ili neizvršavanja sudskih odluka, a pored

toga može dati inicijativu za donošenje zakona,

drugih propisa ili opštih akata, pokrenuti postupak

pred Ustavnim sudom Crne Gore za ocjenu saglas-

nosti zakona sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim

međunarodnim ugovorima.29 Međutim, Zaštitniko-

va mišljenja nijesu obavezujuća, niti je ovlašćen da

mijenja, ukida ili poništava akte organa.30


U kojoj mjeri je Zaštitnik nezavisan u praksi?

BODOVI

Iako je rad Zaštitnika značajno unaprijeđen, kada je

u pitanju nezavisnost djelovanja, još uvijek se mogu

čuti kritike na račun rada ove institucije.

Prema nekim izvještajima, institucija Zaštitnika funk-

cionuše bez miješanja Vlade i političkih partija, pri

čemu najviše sarađuje sa nevladinim organizacijama.31

Nema primjera političkog uticaja na izbor kadra Zaštit-

nika, izuzev činjenice da Zaštitnika i njihove zamjeni-

ke imenuje Skupština. Prethodno je bilo spekulacija

da imenovanje Zaštitnika može biti rezultat političke

trgovine32, naročito kada političke partije pregovaraju

o pozicijama u državnoj upravi. Osim toga, neki pred-

stavnici NVO su optužili Zaštitnika da odbija da pre-

ispita njihove pritužbe33 i da se sastane sa njihovim

predstavnicima.34 Međutim, institucija Zaštitnika do-

bila je dopis od ove nevladine organizacije u kojem

se konstatuje da je Zaštitnik, “iako djelimično distanci-

rano, ipak odgovorno i korektno reagovao.“35

U prethodnom periodu nije bilo primjera političkih

angažmana Zaštitnika ili bilo kakvih aktivnosti koje

su Zakonom zabranjene. Pored toga, nema primjera

da su Zaštitnik, njegovi zamjenici ili neko od sav-

jetnika razriješen funkcije prije isteka mandata bez

odgovarajućeg opravdanja.36

Crna Gora je do sada imala svega dva Zaštitnika. Prvi

je bio izabran 2003. godine37, dok je trenutni Zaštit-

nik prvi put imenovan na funkciju 2009. godine38, da

bi bio ponovo imenovan 2015. godine.

75

100

176

Iako još uvijek ima građana koji se možda plaše da

podnesu pritužbe Zaštitniku, postignut je određeni

napredak u proteklih nekoliko godina.39 Tokom posl-

jednjih nekoliko godina, građani su bili veoma ak-

tivni kada je u pitanju podnošenje pritužbi (više in-

formacija u poglavlju Istraživanje). Međutim, nijedna

od ovih pritužbi nije nikad rezultirala pokretanjem

postupka protiv javnih funkcionera ili državnih

službenika40, zbog čega je neophodno unapređen-

je u ovoj oblasti kako bi nadzorne institucije, a prije

svih Skupština Crne Gore, pozvale na odgovornost

pojedince koji krše zakon.


U kojoj mjeri postoje odredbe koje obezbjeđuju da javnost može dobiti relevantne informacije o aktiv-nostima i procesima donošenja odluka Zaštitnika?

BODOVI

Zakonske odredbe koje se odnose na transpar-

entnost rada institucije Zaštitnika postoje, ali one

ne pokrivaju bitne aspekte vezane za transparent-

nost Zaštitnika i postoje rupe u nekim zakonskim

odredbama.

Rad Zaštitnika/ce je javan, osim ako Zakonom nije

drukčije određeno.41 Naime, Zakonom je propisa-

no da Zaštitnik mora godišnji izvještaj o radu mora

učiniti dostupnim javnosti42, ali nije propisan rok u

kom se to mora učiniti. Isto se odnosi i na posebne

izvještaje Zaštitnika, za koje je takođe propisano da

su dostupni javnosti43, ali se ne navodi rok u kome je

institucija dužna da te izvještaje objavi.

Prema Zakonu, u slučaju da starješina, odnosno

lice koje rukovodi organom ne postupi po zahtje-

vu u određenom roku, dužan je da, bez odlaganja,

o razlozima obavijesti Zaštitnika/cu. Nepostupanje

po zahtjevu smatra se ometanjem rada Zaštinika,

koji o tome može obavijestiti neposredno viši or-

gan, Skupštinu ili javnost.44 Takođe, ukoliko starješi-

na organa, na čiji se rad preporuka odnosi, ne pos-

tupi po istoj, Zaštinik može da informiše javnost o

ovom pitanju.45

U cilju poboljšanja transparentnosti rada Zaštitnika,

svi akti po pritužbama Zaštitnika/ce su dostupni jav-

nosti, osim u slučaju kada se odnose na povjerljive ili

tajne podatke ili kada se u pritužbi podnijetoj Zaštit-

niku/ci izričito zahtijeva da se ime podnosioca/teljke

i sadržina pritužbe ne objave. Imajući u vidu zaštitu

lica koja podnose pritužbe, u aktu Zaštitnika/ce koji

se stavlja na uvid javnosti lično ime podnosioca/

teljke pritužbe i drugi podaci o ličnosti navedeni u

tom aktu se skraćuju i označavaju početnim slovima

ličnog imena.46 Osim toga, Zakon jasno propisuje da

je postupak pred Zaštitnikom povjerljiv.47

U cilju povećanja transparentnosti ove institucije,

Zaštitnik i njegovi/njeni zamjenici su takođe dužni

da podnesu izvještaje o imovini i prihodima Agenciji

za sprječavanje korupcije.48

Kada je u pitanju uključivanje javnosti u aktivnosti

Zaštitnika, Zakon stipuliše da da Zaštitnik sarađuje

sa organizacijama i institucijama koje se bave ljud-

skim pravima i slobodama.49 Pored toga, u slučaju

da neko želi da podnese pritužbu Zaštitniku, on/

ona može to da uradi preko organizacije civilnog

društva koje se bave ljudskim pravima i sloboda-

ma.50 Pravila o radu Zaštitnika/ce ljudskih prava i

sloboda ukratko definišu saradnju sa organizaci-

jama koje se bave ljudskim pravima i slobodama,

što se posebno unapređuje kroz učešće na semi-

narima, konferencijama, zajedničkim projektima iz

oblasti zaštite ljudskih prava i sloboda i kroz druge

oblike rada.51

U skladu sa Pravilima, Zaštitnik/ca može organizo-

vati savjetovanja, seminare, okrugle stolove i sastan-

ke sa organima, drugim pravnim licima, domaćim i

međunarodnim institucijama i organizacijama koje

se bave zaštitom ljudskih prava i sloboda52, što do-

prinosi povećanju transparentosti i saradnje ove in-

stitucije sa drugim relevantnim akterima.

50

100

177


U kojoj mjeri postoji transparentnost kada su u pitanju aktivnosti Zaštitnika i proces donošenja odluka u praksi?

BODOVI

Transparentnost rada Zaštitnika je unaprijeđena u

odnosu na prethodni period, iako još uvijek postoji

prostor za dalje unapređenje. Većina informacija o

aktivnostima Zaštitnika dostupna je javnosti putem

internet prezentacije Zaštitnika, kao i putem izvješta-

ja koji se podnose Skupštini u skladu sa Zakonom.

Međutim, informacije koje se odnose na proaktivno

objavljivanje informacija o potrošnji budžeta zaštit-

nika nijesu dostupni javnosti.

Zaštitnik objavljuje informacije o svojim aktivnos-

tima putem saopštenja za javnost. Na osnovu uvi-

da u internet prezentaciju može se zaključiti da je

broj saopštenja drastično uvećan u odnosu na raniji

period, kada je na internetu objavljivano svega do

pet saopštenja mjesečno53, odnosno 43 saopštenja

na godišnjem nivou koja su se odnosila na učešća

na brojnim domaćim i međunarodnim skupovima,

stavove povodom aktuelnih društvenih tema, itd.54

Ipak, ono što još uvijek nedostaje jesu pres konfer-

encije, kojih gotovo da nema, naročito u pitanjima

koja se tiču drastičnih kršenja zakona.

Informacije o prosječnom vremenu koje je potrebno

da se pritužbe razmotre, odnosno da se konkretan

predmet privede kraju, nijesu dostupni. Informacije

o procentu pritužbi u kancelariji koje su razmotrene

su date u godišnjem izvještaju o radu Zaštitnika.55

Ipak, izvještaj ne pruža građanima jasan uvid u dina-

miku aktivnosti Zaštitnika tokom čitave godine.

Svi godišnji izvještaji o radu institucije Zaštitnika ob-

javljeni su na sajtu Zaštitnika.56 Pored redovnih izv-

ještaja, Zaštitnik je objavio i posebne izvještaje koje

je dostavio Skupštini.

Međutim, na sajtu institucije nijesu dostupni svi in-

terni akti i pravila usvojena od strane institucije. Tako

se, između ostalog, navodi da je Zaštitnik usvojio

brojna pravila u 2015. godini57, ali navedene akte nije

moguće naći na internet prezentaciji Zaštitnika.58

Zaštitnik je uključen u javne aktivnosti59 koje uglav-

nom organizuju NVO60. Ove aktivnosti se uglavnom

sprovode kroz učešće u određenim događajima,

kao što su konferencije, seminari, okrugli stolovi i

sl.61 Međutim, u posljednje dvije godine, Zaštitnik je

imao problema sa predstavnicima određenih NVO,

posebno onih koje se bave pravima LGBT populaci-

je62, mada se iz institucije navodi da je taj problem

prevaziđen i razjašnjen tokom 2015. godine.63

Zaštitnik i njegovi zamjenici podnose izvještaj o

imovini i prihodima redovno64, a isti su objavljeni na

sajtu Komisije za sprječavanje sukoba interesa. Kada

je u pitanju izvještaj za 2016. godinu, on još uvijek

nije objavljen na sajtu Agencije za sprječavanje ko-

rupcije, koja je od početka 2016. godine zadužena za

tu oblast. Ipak, izvještaji o prihodima i imovini Zaštit-

nika i zamjenika se ne objavljuju na sajtu Zaštitnika.


U kojoj mjeri postoje odredbe koje obezbjeđuju da Zaštitnik mora da prijavi i odgovara za svoje postupke?

BODOVI

Zakon sadrži jasne odredbe koje propisuju da je

Zaštitnik odgovoran Skupštini koja bira Zaštitnika.

Zaštitnik podnosi godišnji izvještaj o svom radu Sk-

upštini, do 31. marta tekuće godine za prethodnu

godinu.65 Ovaj izvještaj sadrži opšti statistički prikaz

predmeta po kojima je Zaštitnik postupao, statistički

prikaz po oblastima rada, ocjenu o stanju ljudskih

prava i sloboda u Crnoj Gori, preporuke i mjere koje

Zaštitnik/ca predlaže za unapređenje ljudskih pra-

50

100

75

100

178

va i otklanjanje uočenih propusta.66 Prema Zakonu,

poseban dio izvještaja kojim Zaštitnik/ca obavješta-

va Skupštinu o uočenim pojavama diskriminacije sa-

drži ocjenu stanja u oblasti zaštite od diskriminacije,

koja podrazumijeva ocjenu organa vlasti, pružalaca

usluga i drugih lica, uočene propuste i preporuke za

njihovo otklanjanje, kao i analizu Zakona.67

Ukoliko ocijeni da je to neophodno u cilju zaštite

ljudskih prava i sloboda, Zaštinik može podnijeti

Skupštini poseban izvještaj.68 Pored toga, poslanici

imaju pravo na pristup bilo kom službenom materi-

jalu, dokumentima i podacima koji su pripremljeni

ili prikupljeni u nekim drugim organima državne

uprave, a koji se odnose na pitanja od značaja za

vršenje poslaničkih dužnosti.69 Poslanik ima pravo

na dopstupnost svih službenih materijala, dokume-

nata i podataka koji se pripremaju ili prikupljaju u

odborima ili Službi Skupštine, Vladi, ministarstvima i

drugim organima državne uprave, a koja se odnose

na pitanja od značaja za ostvarivanje poslaničke

funkcije.70 Rok za dostavljanje takvih informacija ne

smije biti duži od 15 dana, dok u slučaju da je rok

produžen, generalni sekretar Skupštine informiše

funkcionera od kog je traženo obavještenje i obja-

šnjenje.71 Ipak, ne postoje predviđene sankcije za

odbijanje dostavljanja takvih informacija.

O izvještajima Zaštitnika se vodi rasprava u Skupš-

tini, koja može zatražiti od Vlade da se izjasni o

godišnjem izvještaju o radu Zaštitnika/ce.72 Preds-

jednik Skupštine dostavlja izvještaje poslanicima i

nadležnom Odboru.73 Povodom razmatranja izv-

ještaja Skupština donosi zaključak koji može da sa-

drži ocjene i stavove o pojedninim pitanjima.74

Ne postoji pravni lijek, odnosno mogućnost žalbe

protiv aktivnosti Zaštitnika, imajući u vidu da Zaštitnik

ukazuje, upozorava, kritikuje, predlaže ili preporučuje

i daje mišljenje75, a time formalno nema pravnu moć

da nametne obavezu ili sankcioniše državni organ,

pojedinca ili negu drugu organizaciju. Na taj način se

umanjuje značaj uloge Zaštitnika, imajući u vidu da,

ukoliko neki subjekt odbije da postupi po preporuci

Zaštitnika, ne postoji način da taj subjekt bude poz-

van na odgovornost od strane Zaštitnika.

Kao što je slučaj sa ostalim državnim službenicima

i namještenicima, odredbe o prijavljivanju nepravil-

nosti takođe važe i za zaposlene kod Zaštitnika (više

informacija u poglavlju Javni sektor). Dakle, ne pos-

toje posebne odredbe za zaposlene službenike i

namještenike u instituciji Zaštitnika.


U kojoj mjeri Zaštitnik prijavljuje i odgovara za svoje postupke u praksi?

BODOVI

Zaštitnik redovno izvještava Skupštinu o svojim

aktivnostima, iako se rokovi za podnošenje ovih

izvještaja uglavnom poštuju. Pored toga, Zaštitnik

je vrlo često prisustvovao sjednicama skupštinsk-

og radnog tijela nadležnog za zaštitu ljudskih pra-

va i sloboda.

Izvještaje Zaštitnika pregleda i o njima raspravlja

nadležno radno tijelo Skupštine, Odbor za ljudska

prava i slobode. Svi godišnji izvještaji o radu Zaštit-

nika podnijeti su Skupštini, iako je u jednom sluča-

ju, usljed tehničkih grešaka, Zaštinik predao pre-

pravljeni tekst izvještaja 7. aprila.76 Izvještaj o radu

Zaštitnika za 2015. godinu u trenutku zaključenja

ovog izvještaja još uvijek nije razmatran. Tokom

2015. godine, ovo radno tijelo je već raspravljalo

o Godišnjem izvještaju nacionalnog mehanizma za

prevenciju torture za 2013. godinu, Izvještaju „Pos-

tupanje policije sa djecom“ i Godišnjem izvješta-

ju o radu Zaštitnika za 2014. godinu.77 Zaštitnik je

bio pozvan u skladu sa Poslovnikom da prisustvuje

sjednicama Odbora u nekoliko navrata i uvijek je

prisustvovao sjednicama.

Godišnji izvještaj sadrži informacije o oblicima rada

Zaštitnika, postupanju Zaštitnika po pritužbama i

50

100

179

sopstvenim inicijativama, mišljenjima na nacrte

i prijedloge zakona, radu i djelovanju Zaštitnika

u pojedinim oblastima, zapažanja, konstatacije

i preporuke, pravima djeteta, zaštiti od diskrimi-

nacije, problemima, izazovima i ključnim dostig-

nućima, kao i ocjene i zaključke, te informacije

o instituciji i finansijskim sredstvima institucije.78

Međutim, aktivisti nevladinih organizacija su rani-

je kritikovali godišnji izvještaj Zaštitnika, navodeći

da nije obuhvatao mnoge preporuke nevladinih

organizacija za unapređenje toleranicije LGBT za-

jednice.79 Pored toga, iako izvještaj sadrži opšte

zaključke i procjene, ne sadrži jasne i konkretne

preporuke za otklanjanje propusta.80 Konkretne

preporuke dostupne su, međutim, putem inter-

net prezentacije Zaštitnika.81

Kada je u pitanju podnošenje posebnih izvještaja

Skupštini, Zaštitnik nije podnosio posebne izvještaje

Skupštini.82

Što se tiče uloge Zaštitnika u zaštiti zviždača, ne pos-

toje posebni mehanizmi za zaštitu istih u okviru ove

institucije, već je ova nadležnost povjerena Agenciji

za sprječavanje korupcije. Iz tog razloga, Zaštitnik

nema značajnu ulogu u zaštiti zviždača.83

MEHANIZMI INTEGRITETA (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje odredbe koje obezbjeđuju in-tegritet Zaštitnika?

BODOVI

Integritet Zaštitnika je uglavnom regulisan opštim

zakonodavnim okvirom koji pokriva i druge državne

institucije. Međutim, postoje neke odredbe u za-

konu i internim aktima koje se odnose na integritet

zaposlenih u instituciji.

Unutar same institucije ne postoji etički kodeks koji

bi obezbijedio integritet Zaštitnika, niti postoji plan

integriteta koji je dostupan na internet prezentaci-

ji Zaštitnika. Međutim, na zaposlene službenike i

namještenike, u skladu sa Zakonom, primjenjuju se

propisi o državnim službenicima i namještenicima.84

To znači da se na službenike i namještenike u insti-

tuciji Zaštitnika primjenjuje Etički kodeks državnih

službenika i namještenika. Ovaj kodeks obuhvata pi-

tanja etičkih standarda i pravila ponašanja zaposlen-

ih, odnosa službenika prema strankama i državnim

službenicima, kao i rad Etičkog odbora85 (koji su

opisani u dijelu Javni sektor).

Pravila o sukobu interesa pokriva Zakon, koji spr-

ječava da Zaštitnik obavlja bilo koju drugu javnu

funkciju, da se profesionalno bavi aktivnostima ili

bude član političke organizacije.86 Štaviše, Zakon

propisuje da su Zaštitnik i njegovi zamjenici dužni

da podnesu izvještaje o imovini i prihodima.87 Što se

tiče pravila o poklonima, Zakon definiše proceduru

za sve javne funkcionere.88

Postupak pred Zaštitnikom je povjerljiv.89 Osim toga,

Zakon predviđa da su Zaštitnik, njegovi zamjenici,

savjetnici i članovi radnih tijela koje formira Zaštit-

nik za posebne oblasti, obavezni da čuvaju lične po-

datke u skladu sa zakonom.90 Ova obaveza važi čak i

nakon prestanka funkcije, radnog odnosa, odnosno

članstva u radnom tijelu.91 Zaštitnik takođe može

zabraniti pristup spisima predmeta učesnicima u

postupku ili drugim licima, u skladu sa principom

povjerljivosti.92

Pravila Zaštitnika definišu proceduru komunikacije

sa svima onima koji traže pomoć. Tako je propisa-

no da se sastanci sa strankama mogu održavati u

zgradi Zaštitnika ili negdje drugdje i da ih mogu or-

ganizovati Zaštitnik, njegov zamjenik, glavni savjet-

nik, savjetnici Zaštitnika ili bilo koji drugi zaposleni

kojeg ovlasti Zaštitnik ili njegov zamjenik.93 Komu-

nikacija između Zaštitnika i drugih učesnika u pos-

tupku se po pravilu obavlja u pisanoj formi, ali da

bi se obezbijedila efikasnija i ekonomičnija saradnja,

ova komunikacija se može obavljati putem telefona,

e-maila ili direktnim razgovorom, o kojem se izrađu-

je službena bilješka.94

50

100

180


U kojoj mjeri je integritet Zaštitnika obezbijeđen u praksi?

BODOVI

Integritet Zaštitnika kao institucije još uvijek nije

u potpunosti osiguran u praksi. Tako se, između

ostalog pokušava uvesti na neki način dvoste-

penost i preispitivanje stavova Zaštitnika i na taj

način uticati na integritet same institucije. Jedan

od takvih primjera je bilo saopštenje Savjeta za

zaštitu od diskriminacije, odnosno tijela koje više

ne postoji, iz kojeg je proizašao netačan i neis-

tinit zaključak o nepostupanju u predmetima za

koje ni do danas nije dat dokaz ili objašnjenje

na šta se konkretno odnosi, odnosno koji su to

predmeti.95

Postojeći kodeksi ponašanja nijesu naročito efikas-

ni. Prema nekim izvorima, u instituciji je bilo neko-

liko slučajeva kršenja kodeksa, ali ti slučajevi nijesu

adekvatno procesuirani, tj. nije pokrenut disciplins-

ki postupak protiv nekog od zaposlenih.96 Sa druge

strane, ne postoje precizne informacije o kakvim

kršenjima se radilo.

Uprava za kadrove organizuje obuke o integritetu

državnih službenika i namještenika, ali nema in-

formacija o tome da li učestvuju službenici i nam-

ještenici zaposleni u instituciji Zaštitnika.

Prema dostupnim informacijama, Zaštitnik i njegovi

zamjenici nijesu primili poklone u posljednjih pet

godina.97

Izvještaji o imovini i prihodima Zaštitnika i njegov-

ih zamjenika se objavljuju na sajtu Komisije.98 Infor-

macije o tome da li je Komisija provjeravala tačnost

podataka navedenih u ovim izvještajima nijesu ob-

javljene, nego su umjesto toga svi ovi podaci prika-

zani kumulativno za sve javne funkcionere.99

ISTRAŽIVANJE

U kojoj mjeri je Zaštitnik aktivan i efi kasan u radu sa pritužbama javnosti?

BODOVI

Zaštitnik mnogo aktivnije i efi kasnije razmatra

pritužbe, nego što je to bio slučaj u ranije periodu,

ali veliki problem i dalje ostaje to što pojedine insti-

tucije ili ne sprovode preporuke Zaštitnika ili to čine

sa zakašnjenjem.

Procedura predaje pritužbe Zaštitniku je prilično jed-

nostavna. Prema Zakonu, svako ko smatra da su mu

povrijeđena prava i slobode može da podnese prituž-

bu Zaštitniku.100 Ukoliko se radi o povredi prava djete-

ta, pritužbu može podnijeti njegov roditelj, odnosno

staratelj/ka, zakonski zastupnik/ca, organizacija ili or-

gan koji se bavi zaštitom prava djeteta, u slučaju da

je roditelj ili staratelj/ka povrijedio/la prava djeteta.101

Pored toga, pritužba se može podnijeti preko poslani-

ka/ce, kao i organizacije koja se bavi ljudskim pravima

i slobodama.102 Takođe, pritužba se može podnijeti i

usmeno na zapisnik.103 Lice lišeno slobode ima pra-

vo da ponese pritužbu u zapečaćenoj koverti, dok

ovlašćeno lice organa, organizacije i ustanove u ko-

jem boravi lice lišeno slobode dužno je da pritužbu

ili drugo pismeno tog lica, neotvoreno i nepročitano,

odmah dostavi Zaštitniku/ci.104

50

100

50

100

Broj primljenih pritužbi i okončanih predmeta u protekle četiri godine

181

Tokom 2015. godine, Zaštitnik je primio 641 prituž-

bu, što je uvećanje u odnosu na godinu ranije.

Naime, 2014. Godine Zaštitnik je primio 576 pritužbi,

što je najmanji broj u posljednjih pet godina.105

Kada je u pitanju broj okončanih predmeta, Zaštitnik

je tokom 2015. godine okončao 629 predmeta, koje

je dobio tokom 2015. godine, kao i 37 predmeta,

koji su prenijeti iz 2014. godine.106 Zanimljivo je da

Zaštitnik još uvije nije okončao jedan predmet koji je

prenijet iz 2014. godine.107

Prema nekim mišljenjima, u poređenju sa brojem

pritužbi koje se podnesu Zaštitniku svake godine, broj

preporuka je veoma mali, a neke preporuke su čak bile

i osporavane u javnosti od strane relevantnih instituci-

ja.108 Neke nevladine organizacije kritikovale su Zaštitni-

ka zbog toga što je izvještaj vezan za incident u Zavodu

za izvršenje krivičnih sankcija objavljen tek u novembru

prošle godine, nakon devet mjeseci.109 Pored toga, Sav-

jet za zaštitu od diskriminacije konstatovao je da nije

koristila sva ovlašćenja kako bi riješila navodne slučajeve

diskriminacije. Iz tog razloga neke nevladine organizaci-

je ocijenile su rad Zaštitnika kao spor i neefikasan, dok su

pojedine smatrale da Zaštitnika ne treba ponovo izabra-

ti na tu funkciju. Sa druge strane, ne mali broj organizaci-

ja je pružio podršku izboru Zaštinika u proceduri koja je

prethodila njegovom reizboru.110

Iako relevantne institucije obično, tokom prethod-

nog perioda, nijesu sprovodile preporuke koje im

daje Zaštitnik111, u ovom segmentu je takođe došlo

do poboljšanja. Sada institucije uglavnom ispunjava-

ju preporuke, iako neke to rade sa priličnim zakašn-

jenjem.112 Kao što je naglašeno ranije, mišljenja i

preporuke koje daje Zaštitnik nijesu obavezujuće

prirode, što prilično otežava i samo sprovođenje istih.

Proaktivan pristup Zaštitnika se rijetko događa, a

najveći broj slučajeva dolazi od organizacija civilnog

društva i građana.113 Tokom 2015. godine, Zaštitnik

je formirao 30 predmeta po sopstvenoj inicijativi,

odnosno manje od 5% predmeta koje je Zaštitnik

primio u rad. Sa druge strane, u nekim situacijama

predstavnici nevladinih organizacija su podnosili

nekoliko pritužbi za isti problem i tvrdili da Zaštitnik

nije postupio po njima114, premda u instituciji od-

bacuju ovakve tvrdnje.115

Prema posljednjim dostupni istraživanjima, pov-

jerenje u instituciju Zaštitnika je značajno po-

rastao.116 Prema nekom istraživanju, Zaštitnik ne spa-

da u prvih 10 institucija kojima građani vjeruju117, ali

nema informacija o tome koliko institucija je obuh-

vaćeno ovim istraživanjem. U proteklih nekoliko go-

dina su organizacije civilnog društva u saradnji sa

međunarodnim organizacijama sprovele projekte u

cilju informisanja javnosti o ulozi Zaštitnika.118 Ipak, i

dalje nedostaju organizovanije aktivnosti na promo-

ciji uloge Zaštitnika i pojašnjenju nadležnosti ove

institucije, iako iz institucije smatraju da je na tom

polju dovoljno aktivnosti.119

PROMOVISANJE DOBRE PRAKSE

U kojoj mjeri je Zaštitnik aktivan i efikasan u podi-zanju svijesti Vlade i javnosti o standardima etičk-og ponašanja?

BODOVI

Zaštitnik se ne bavi pitanjima koja se odnose na etičko

ponašanje predstavnika Vlade i javnosti. Međutim,

Zaštitnik svakako kroz svoje preporuke može da daje

smjernice za praćenje standarda ponašanja u oblasti-

ma koje su u nadležnosti ove institucije.

Ipak, primjetno je da Zaštitnik rijetko javno kritiku-

je institucije, uključujući i one koje ne primjenjuju

njegove preporuke.120

Prema Zakonu, Zaštitnik preduzima mjere za zaštitu

ljudskih prava i sloboda kada su povrijeđena aktom,

radnjom ili nepostupanjem državnih organa, orga-

na državne uprave, organa lokalne samouprave i lo-

kalne uprave, javnih službi i drugih nosilaca javnih

ovlašćenja i drugih javnih vlasti.121 Zaštitnik nema

25

100

182

nadležnost nad sudovima, osim u posebnim sluča-

jevima, kao što je definisano Zakonom122. Većina

pritužbi koje primi Zaštitnik odnose se uglavnom na

rad državnih organa.123

Zaštitnik se obično ne konsultuje ni sa kim prije

iznošenja stava, niti je to potrebno budući da se radi

o nezavisnoj instituciji.124 Upravo u skladu sa tim,

predstavnik jedne NVO smatra da je to dobro zato

što bi konsultacija Zaštitnika sa drugim licima mogla

ugroziti nezavisnost Zaštitnika.125

Jedan od primjera kada je Zaštitnik kritikovao čla-

nove Vlade je bio slučaj Ministarstva poljoprivrede.

Zaštitnik je pozvao Ministra da poštuje Zakon i da

uveća staračke naknade, štiteći prava starije popu-

lacije.126 Pored toga, Zaštitnik je takođe javno izjavio

da je Vlada izradila prijedlog zakona koji nije bio u

skladu sa Ustavom i Evropskom konvencijom.127 To-

kom 2015. godine, Zaštitnik je dao pet mišljenja o

prijedlozima zakona.128

Zaključci i preporuke Zaštitnika se uglavnom objavl-

juju preko godišnjih izvještaja, o kojima se raspravlja

u Skupštini. Zaštitnik takođe prati sprovođenje zakl-

jučaka i preporuka koje je dao relevantnoj instituci-

ji, ističući u izvještaju šta je urađeno a šta nije,129 ali

jedan od najvećih nedostataka je to što nema mo-

gućnosti određivanja sankcija institucijama koje ne

sprovode preporuke.

PREPORUKE:

1. Povećati broj slučajeva po kojima Zaštitnik proak-

tivno pokreće istragu u slučajevima kršenja ljudskih

prava;

2. Unaprijediti kontrolu rada državnih institucija u

kojima su zabilježena kršenja ljudskih prava i adek-

vatno sankcionisati pojedince za koje je utvrđeno da

su kršili ljudska prava;

3. Unaprijediti poštovanje preporuka Zaštitnika ljud-

skih prava i sloboda.

183

IZVORI: (Endnotes)




4 Tačan iznos je 685.782,25 eura, Zakon o budžetu Crne Gore za 2016. Godinu; Zakon o budžetu Crne Gore za 2015. Godinu; Zakon

o budžetu Crne Gore za 2014. godinu; Zakon o budžetu Crne Gore za 2013. Godinu; Zakon o budžetu Crne Gore za 2012. godinu.

5 Tačna cifra je 101.613,18 eura, Zakon o završnom budžetu Crne Gore za 2012. godinu, Sl. list Crne Gore br. 60/12. Tačna cifra

je 70.820,66 eura, Zakon o završnom budžetu Crne Gore za 2013. godinu, Sl. list Crne Gore br. 60/13. Tačna cifra je 103.602,02 eura.

Zaštinik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2014. godinu, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda,

Podgorica, mart 2015.

6 Intervju sa Milanom Radovićem, koordinatorom Programa za ljudska prava u Građanskoj alijansi, 13. mart 2015. godine.

7 Intervju sa Marijanom Laković-Drašković, dipl. pravnicom i bivšom zamjenicom Zaštitnika ljudskih prava i sloboda, 14. jul 2015. godine

8 Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2014. godinu, mart 2015, str. 187.

. Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2012. godinu, Podgorica, mart 2013, str. 157.

9 Stejt Department, Izvještaj o ljudskim pravima u Crnoj Gori za 2015. godinu, str. 23.



12 Siniša Bjeković, zamjenik Zaštitnika ljudskih prava i sloboda, konsultacije u vezi izrade izvještaja, april 2016. godine.

13 Intervju sa Milanom Radovićem, koordinatorom Programa za ljudska prava u Građanskoj alijansi, 13. mart 2015.





18 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 42/11 i 32/14, član 7, stav 2.

19 Ibid, član 8, član 1.


21 Ibid, član 51b, član 3.

22 Ibid, član 51b, stav 4.

23 Zakon o državnim službenicima i namještenicima, član 32.

24 Ibid, čl. 35, 37, 41, 45.

25 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore, član 13, st. 1 i 2.

26 Nacrt zakona o zaradama i drugim primanjima državnih i javnih funkcionera.

27 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore, član 15, stav 2.

28 Ibid, član 12.

29 Ibid, čl. 17, 18 i 19.

30 Ibid, član 22.



33 LGBT Forum Progres, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda nastavlja sa manipulacijama građana, Podgorica, 10. novembar 2014. Više

informacija dostupno je na: http://lgbtprogres.me/2014/11/Zaštitnik ljudskih prava i sloboda-nastavlja-sa-manipulacijama-gradana/

184


34 Vijesti, LGBT Forum Progres: Zaštitnik ljudskih prava i sloboda nema vremena za Milivojevića, Podgorica, 15. decembra 2014.

Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/lgbt-forum-progres-Zaštitnik ljudskih prava i sloboda-nema-vreme-

na-za-milivojevica-810125 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

35 Dopis nevladine organizacije LGBT Forum Progres od 19. februara 2015. godine.


37 Srna, Šefko Crnovršanin – Prvi crnogorski Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, B92, Podgorica, 21. oktobar 2003. Više informacija

dostupno je na:

http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2003&mm=10&dd=21&nav_category=11&nav_id=122593 (posljednja posjeta 22.


38 Milena Perović-Korać, Tiši od Šefka, Monitor, Podgorica, 13. novembar 2009. Više informacija dostupno je na: http://monitor.

co.me/index.php?option=com_content&view=article&id=1193:tii-od-efka&catid=770:broj-995&Itemid=1707 (posljednja posjeta 22.







44 Ibid, član 37.


46 Pravila o radu Zaštitnika/ce ljudskih prava i sloboda Crne Gore, član 42, stav 2.



49 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore, član 21.


51 Pravila o radu Zaštitnika/ce ljudskih prava i sloboda Crne Gore, član 50.

52 Ibid, član 52.

53 Više informacija dostupno je na sajtu Zaštitnik ljudskih prava i sloboda: http://www.ombudsman.co.me/aktuelnosti.php (posl-


54 Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore za 2015. godinu, strana 10.

55 Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2014. godinu, Podgorica, mart 2015, str. 15.

56 Više informacija dostupno je na sajtu Zaštitnik ljudskih prava i sloboda: http://www.ombudsman.co.me/izvjestaji.php (posljed-


57 U izvještaju o radu Zaštitnika za 2015. godinu navodi se da su usvojeni sljedeći interni akti: Interno pravilo za izradu internih

akata koji se primjenjuju u instituciji Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore; Interna procedura za izradu predloga budžeta

Zaštitnika; Interno pravilo o vrsti i načinu finansijskog praćenja; Okvir za finansijsko izvještavanje; Interno pravilo o vrsti i načinu sačin-

javanja i dostavljanja izvještaja; Interna procedura za plaćanje faktura; Interno pravilo o neizmirenim obavezama; Interna procedura

za obračun i isplatu zarada; Interno pravilo o blagajničkom poslovanju; Interno uputstvo za sprovodjenje javnih nabavki; Pravilnik o

postupanju Zaštitnika prilikom sprovođenja postupka javne nabavke neposrednim sporazumom; Interno uputstvo za sprovođenje

javnih nabavki šopingom; Interno pravilo o načinu trebovanja i evidenciji kancelarijskog i potrošnog materijala; Interno pravilo o

evidenciji državne imovine; Interno pravilo o postupku odobravanja službenog putovanja; Interno 184 pravilo o postupku odobra-

vanja stručnog usavršavanja; Kodeks ponašanja u instituciji Zaštitnika; Vodič za pristup informacijama u posjedu Zaštitnika; Interno

pravilo o identifikacionim karticama zaposlenih; Interno uputstvo o načinu korišćenja i potrošnji goriva prevoznih sredstava, odnosno

službenih vozila u vlasništvu Zaštitnika; Iinterno pravilo za korišćenje mobilne telefonije na teret sredstava Zaštitnika; Interni pravilo o

185

evidenciji službenih legitimacija; Interno pravilo za korišćenje direktnih telefona; Interna pravila o obradi i zaštiti podataka o ličnosti;

Interno pravilo o evidenciji podataka o zbirkama podataka o ličnosti; Interno pravilo o evidenciji podataka o zbirkama podataka o

ličnosti (zarade); Interna pravila o kancelarijskom i arhivskom poslovanju i Interna pravila o pečatima i štambiljima. Zaštitnik ljudskih

prava i sloboda Crne Gore, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore za 2015. godinu, str. 183 i 184.

58 Više informacija dostupno je na sajtu Zaštitnik ljudskih prava i sloboda: http://www.ombudsman.co.me/propisi.php (posljednja


59 Vijesti onlajn, Sude Vesna Medenica i Dejo Savićević, igraju Bečić, Banović..., Podgorica, 9. decembar 2014. Više informacija dos-

tupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/sude-vesna-medenica-i-dejo-savicevic-igraju-becic-banovic-809153 (posljednja posjeta

24. april 2016. godine); Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2014. godinu, Podgori-

ca, mart 2015, str. 15.

60 Intervju sa Milanom Radovićem, koordinatorom Programa za ljudska prava u Građanskoj alijansi, 13. mart 2015.

61 Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2015. godinu, str. 12 i 13.

62 LGBT Forum Progres, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda nastavlja sa manipulacijama građana, Podgorica, 10. novembar 2014. Više

informacija dostupno je na: http://lgbtprogres.me/2014/11/Zaštitnik ljudskih prava i sloboda-nastavlja-sa-manipulacijama-gradana/

(posljednja posjeta 24. april 2016. godine); Vijesti onlajn, LGBT Forum Progres: Zaštitnik ljudskih prava i sloboda nema vremena za

Milivojevića, Podgorica, 15. decembar 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/lgbt-forum-progres-Zaštit-

nik ljudskih prava i sloboda-nema-vremena-za-milivojevica-810125 (posljednja posjeta 24. april 2016. godine).


64 Više informacija dostupno je na sajtu Komisije za sprječavanje sukoba interesa: http://www.konfliktinteresa.me/new/index.

php?option=com_content&view=article&id=160&Itemid=121&lang=me (posljednja posjeta 25. april 2016. godine).







71 Ibid, član 50, st. 3 i 4.





76 Izvještaj za 2013. godinu predat je inicijalno 31. marta 2014. godine, da bi 7. aprila Zaštitnik dostavio novu verziju izvještaja. Više

informacija dostupno je na sajtu Skupštine Crne Gore: http://www.skupstina.me/index.php/me/sjednice/zakoni-i-drugi-akti (posljed-

nja provjera 28. april 2016. godine).

77 Više informacija dostupno je na sajtu Skupštine Crne Gore: http://www.skupstina.me/~skupcg/skupstina/index.php?strana=s-

jednice&tipS=1&sjednicaid=3565&menu_id=7.8.2 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

78 Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2014. godinu, Podgorica, mart 2015, str. 11.


80 Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2014. godinu, str. 11.

81 Više informacija dostupno je na sajtu Zaštitnik ljudskih prava i sloboda: http://www.ombudsman.co.me/preporuke.php (posljed-


82 Više informacija dostupno je na sajtu Zaštitnik ljudskih prava i sloboda: http://www.ombudsman.co.me/izvjestaji.php (posljed-



186


85 Etički kodeks državnih službenika i namještenika, Sl. list Crne Gore br. 20/12.

86 Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore, član 13, st. 1 i 2.


88 Ibid, čl. 16-22.




92 Pravila o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore, član 43.

93 Ibid, član 23.

94 Ibid, član 33.

95 Siniša Bjeković, zamjenik Zaštitnika ljudskih prava i sloboda, konsultacije u vezi izrade izvještaja, april 2016. Godine.

96 Intervju sa Marijanom Laković-Drašković, dipl. pravnicom i bivšom zamjenicom Zaštitnika ljudskih prava i sloboda, 14. jul 2015.


php?option=com_content&view=categories&id=40&Itemid=134&lang=me (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).


php?option=com_content&view=article&id=160&Itemid=121&lang=me (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

99 Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Izvještaj o radu Komisije za sprječavanje sukoba interesa za 2014. godinu, Komisija za

sprječavanje sukoba interesa, Podgorica, jun 2015. Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Izvještaj o radu Komisije za sprječavanje

sukoba interesa za 2013. godinu, Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Podgorica, maj 2014. godine.


101 Ibid, član 30, st. 2 i 3.



104 Ibid, član 30, st. 6 i 7.

105 Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2015. godinu, Podgorica, mart 2015, str.

17 i 18. Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2014. godinu, Podgorica, mart 2015,

str. 15. Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2013. godinu, Zaštitnik ljudskih prava

i sloboda, Podgorica, mart 2015, str. 15. Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2012.

godinu, Podgorica, mart 2013, str. 15.

106 Ibid.

107 Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2015. godinu, Podgorica, mart 2015, str. 17 i 18




111 Mina, ZIKS ispunio 28, a nije 11 preporuka, Vijesti, Podgorica, 7. decembra 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.

vijesti.me/vijesti/ziks-ispunio-28-a-nije-11-preporuka-808736 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine); Tina Popovic, Vlada ne haje

za Bakovićeve preporuke, Vijesti, Podgorica, 4 April 2015. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/vlada-ne-ha-

je-za-bakoviceve-preporuke-827232 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine); Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu

Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2014. godinu, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Podgorica, mart 2015 Više informacija dostupno

je na: http://www.skupstina.me/index.php/me/sjednice/zakoni-i-drugi-akti (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).


113 Intervju sa Marijanom Laković-Drašković, dipl. pravnicom i bivšom zamjenicom Zaštitnika ljudskih prava i sloboda, 14. jul 2015.

godine; Vijesti onlajn, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda pokrenuo ispitni postupak zbog naslovnice Informera, Vijesti, Podgorica, 17.

187

oktobar 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/Zaštitnik ljudskih prava i sloboda-pokrenuo-ispitni-pos-

tupak-zbog-naslovnice-informera-800730 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

114 Mina, LGBT Forum Progres: Baković nerad hoće da predstavi kao pritisak, Vijesti, Podgorica, 10. novembar 2014. Više infor-

macija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/Zaštitnik ljudskih prava i sloboda-utvrduje-da-li-su-u-kafeu-banja-diskriminisa-

li-goste-804616 (posljednja posjeta 23. april 2016. godine).


116 Više informacija dostupno na internet prezentaciji Centra za demokratiju i ljudska prava: http://www.cedem.me/programi/istra-

zivanja (posljednja posjeta 22. april 2016. godine).

117 Centar za demokratiju i ljudska prava, Istraživanje javnog mnjenja u Crnoj Gori o NATO-u, Centar za demokratiju i ljudska pra-

va, septembar 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.cedem.me/me/programi/istraivanja-javnog-mnjenja/politiko-jav-

no-mnjenje/summary/29-politicko-javno-mnjenje/821-istraivanje-javnog-mnjenja-crne-gore-o-nato-integracijama (posljednja pos-

jeta 23. april 2016. godine).

118 Više informacija dostupno je na sajtu Centra za monitoring i istraživanje: http://www.cemi.org.me/index.php/en/demokratizaci-

ja-i-ljudska-prava/realizovani-projekti/jacanje-institucije-zastitnika-ljudskih-prava-i-sloboda-u-crnoj-gori (posljednja posjeta 23. april

2016. godine).


120 Tina Popovic, Vlada ne haje za Bakovićeve preporuke, Vijesti, Podgorica, 4. april 2015. godine. Više informacija dostupno je na:

http://www.vijesti.me/vijesti/vlada-ne-haje-za-bakoviceve-preporuke-827232 (posljednja posjeta 22. april 2016. godine); Zaštitnik

ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2014. godinu, Podgorica, mart 2015.



123 Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2015. godinu, Podgorica, mart 2015. go-

dine. Mina, Baković: Građani se najviše žalili na rad državnih organa, Vijesti, Podgorica, 20. april 2015. godine. Više informacija dostup-

no je na: http://www.vijesti.me/vijesti/bakovic-gradani-se-najvise-zalili-na-rad-drzavnih-organa-829885 (posljednja posjeta 28. april

2016. godine).



126 Milorad Milošević, Baković upozorio Ivanovića: Poštuj zakon i uvećaj staračke naknade, Vijesti, 2. april 2015. godine. Više infor-

macija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/bakovic-upozorio-ivanovica-postuj-zakon-i-uvecaj-staracke-naknade-827061


127 D. M., Vladin predlog neustavan, Dan, Podgorica, 6. maj 2015. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.dan.

co.me/?nivo=3&rubrika=Ekonomija&clanak=489803&datum=2015-05-06&naslov=Vladin%20predlog%20neustavan (posljednja pos-


128 Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2015. godinu, str. 49-58.

129 Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, Izvještaj o radu Zaštitnika ljudskih prava i sloboda za 2014. godinu, Podgorica, mart 2015. godine

DRŽAVNA REVIZORSKA INSTITUCIJA

190

KRATAK PREGLED

Državna revizorska institucija (DRI) je samostalan

i vrhoni organ državne revizije, koja je osnovana

2004. godine. Institucija ima Senat, koji čini pet čla-

nova koje bira Skupština.

DRI ima dovoljno sredstava da obavlja svoj posao,

ali ovoj instituciji još uvijek nedostaju kadrovi, u cilju

rasterećenja postojećih kadrova i unapređenja efi -

kasnosti rada institucije. Nezavisnost DRI osigurana

je Ustavom i zakonom, iako u praksi, neki od čla-

nova Senata DRI su ranije bili istaknuti predstavni-

ci političkih partija. U javnosti je ovakva činjenica

prepoznata kao mogućnost uticaja na nezavisnost

institucije, naročito imajući u vidu da je DRI dužna

da sprovodi reviziju godišnjeg fi nansijskog izvješta-

ja političkih subjekata. Na internet prezentaciji DRI

dostupni su svi izvještaji o izvršenim revizijama,

mada informacije o fi nansijama i fi nansijskim ra-

shodima same institucije nijesu dostupni, osim

u godišnjem izvještaju o radu ove institucije. DRI

je odgovorna i Skupštini i Vladi kroz podnošenje

godišnjih i posebnih izvještaja. Godišnji izvještaji,

međutim, predstavljaju kompilaciju svih izvještaja

o revizijama tokom jedne revizorske godine, dok

ne sadrže tačan pregled ispunjenja plana aktivnosti

DRI. DRI je usvojila novi Etički kodeks, koji se odnosi

na same članove Senata, državne revizore, ali i sve

druge zaposlene u instituciji.

Svake godine DRI vrši reviziju završnog budžeta

Crne Gore. U dijelu sprovođenja preporuka DRI još

uvijek postoje značajni problemi. Međutim, ne pos-

toje jasni mehanizmi kojim bi DRI mogao da sank-

cioniše neki organ zbog nepoštovanja preporuka

ove institucije. S druge strane, pored obaveze da DRI

podnosi krivične prijave, ova institucija to ne čini, ali

izvještaje u kojima utvrdi određene nepravilnosti

podnosi Državnom tužilaštvu na dalje postupanje.

STRUKTURA

Vrhovna revizorska institucija u Crnoj Gori je Držav-

na revizorska institucija. Ova institucija ima Senat

koji se sastoji od pet članova, koje bira i razrješava

Skupština Crne Gore. Jedan od članova Senata se

bira na funkciju predsjednika Senata na devet godi-

na i ne može ponovo biti izabran.

PROCJENA

RESURSI (U PRAKSI)

U kojoj mjeri Revizorska institucija ima odgovara-juće resurse da postigne svoje ciljeve u praksi?

BODOVI

Državna revizorska institucijaDRŽAVNA REVIZORSKA INSTITUCIJA



Kapacitet

58

Sredstva / 50

Nezavisnost 75 50

Upravljanje

50


Odgovornost 75 50


Uloga

42

Efi kasne fi nansijske revizije

50

Otkrivanje i sankcionisanje nedoličnog ponašanja

25

Poboljšanje fi nansijskog upravljanja

50

50

100

191

Resursi Državne revizorske institucije (DRI) i dalje

nijesu dovoljni za efi kasan rad ove institucije. Glavni

problem i dalje predstavlja nedostatak prostornih

kapaciteta ove institucije, iako je budžet uvećan u

odnosu na raniji period. Pored toga, još uvijek nedo-

staje značajan broj službenika i namještenika u ovoj

instituciji, što bi trebalo da unaprijedi rezultate ove

institucije i dodatno rastereti postojeće kadrove.

Budžet DRI za 2016. godinu značajno je uvećan u

odnosu na prethodne godine i iznosi skoro četiri

miliona eura.1 Svega godinu dana ranije, odnosno u

2015. godini, budžet ove institucije iznosio je svega

1,5 miliona eura2, što je takođe bilo više nego pre-

thodnih godina.3 Iz ove institucije istaknuto je da je

budžet dovoljan za sprovođenje nadležnosti ove in-

stitucije u skladu sa planom.4

DRI kontroliše sopstvene resurse, a jedna eksterna

revizija je sprovedena u posljednje četiri godine.5

Prema Zakonu, sredstva za rad DRI obezbjeđuju

se u budžetu Crne Gore. Nacrt budžeta ove in-

stitucije predlaže Senat, koji taj nacrt dostavlja

skupštinskom radnom tijelu koje je nadležno za

poslove finansija, odnosno Odboru za ekonomiju,

finansije i budžet. Odbor utvrđuje nacrt budžeta

DRI i isti dostavlja Vladi. Ukoliko u prijedlogu go-

dišnjeg zakona o budžetu izvrši bilo kakve izmjene

iz nacrta budžeta DRI, Vlada je dužna da Skupštini

dostavi pisano obrazloženje za takav postupak.6

S tim u vezi, donekle je ograničena uloga Vlade u

određivanju budžeta DRI, iako i dalje postoji veliki

prostor da se budžet ove institucije izmijeni u sk-

ladu sa prijedlogom Vlade.

Broj zaposlenih u Državnoj revizorskoj instituciji je

uvećan u poslednjih godinu dana, iako još uvijek

nijesu popunjena sva sistematizovana radna mjesta.

Prema organizacionoj šemi, koja je dostupna na inter-

net prezentaciji DRI, moguće je vidjeti da je sistemati-

zovano 77 radnih mjesta, uključujući i predsjednika i

članove Senata. Broj zaposlenih u oktobru 2015. go-

dine, što su posljednje dostupne informacije prema

izvještaju ove institucije iznosi 64, od čega je 50 oso-

ba zaposleno na poslovima sprovođenja revizije, dok

je 14 osoba zaposleno u administraciji ove instituci-

je.7 Nedostatak kapaciteta konstatovala je i Evrops-

ka komisija, koja je navela da nedostatak zaposlenih

može značajno da utiče i na povećan broj aktivnosti,

koje su predviđene planom Državne revizorske insti-

tucije, a da na samo zapošljavanje negativno utiče i

nedostatak prostornih kapaciteta ove institucije.8

Za svako radno mjesto u DRI postoje jаsni kriterijumi

po kojimа svаki zаposleni morа da vrši svoju funkciju.

Premа tome, svi zаposleni morаju imаti аdekvаtno

аkаdemsko obrаzovаnje dа bi mogli dа obаvljаju svo-

je poslove. Ipаk, DRI je u prethodnom periodu imаo

problemа sа pronаlаženjem аdekvаtnih kаdrova9.

Jedаn od nаjvećih problemа je to što na tržištu rada

nemа adekvatno obučenog kadra za reviziju, ili bаrem

ne onih koji su zainteresovani da rade u DRI, jer ljudi

rаdije idu u privаtne komercijаlne revizorske kuće gde

imаju veće plаte nego što bi to bio slučaj u DRI.10

Predstavnici DRI tvrde dа se obuke redovno orgаnizu-

ju, аli vjeruju dа još uvijek ima prostora zа povećanje

broja obukа, u cilju što boljeg razvoja kadrova i un-

apređenja rada.11 Trenutnа obuka kаdrovа u DRI je

nedovoljnа, uključujući i obuku o metodama rada,

dok kаpаcitet revizije trebа dа bude ojаčаn.12 S tim u

vezi, DRI je donijela plan obuka za zaposlene u ovoj

instituciji, a nastavljene su i obuke u saradnji sa Up-

ravom za kadrove.13


U kojoj mjeri postoji formаlnа operаtivnа nezаvis-nost Revizorske institucije?

Godišnji budžet Državne revizorske institucije u periodu od 2012. do 2016. godine

192

BODOVI

DRI je prepoznаtа Ustаvom, kаo nezavisni i vrhovni

orgаn držаvne revizije.14 Pored togа, Ustаv predviđа

dа DRI vrši reviziju zakonitosti i uspješnosti uprаvl-

jаnjа državnom imovinom i obavezama, budžetima

i svim finаnsijskim poslovima subjekata čiji su izvori

finаnsija jаvni ili nаstаju korišćenjem državne imov-

ine.15 Osim toga, Zаkonom je tаkođe propisano dа

je DRI sаmostаlаn i vrhovni orgаn državne revizije,

te da niko ne smije dа utiče nа člаnа Senаtа insti-

tucije u vršenju poslova utvrđenih Zakonom.16 U iz-

vještaju Evropske komisije navodi se da ustavni i za-

konodavni okvir obezbjeđuju nezavisnost institucije

u skladu sa standardima Međunarodne organizacije

vrhovni revizorskih institucija (INTOSAI).17

O svojim аktivnostimа DRI izvještаvа Skupštinu nа

godišnjem nivou, kаo što je propisаno Ustavom.18

Zakonom je propisano i dа DRI izvještаvа Skupštinu i

Vlаdu kroz podnošenje godišnjeg i posebnih izvještа-

jа, kao i savjetovanjem na osnovu saznanja dobijenih

putem revizije.19 Ne postoji držаvni orgаn koji može

direktno uticаti na plan revizija DRI, iako Skupština

može nametnuti nove obaveze DRI kroz usvаjаnje

zаkonа, kao što je to slučaj sa Zakonom o finansiranju

političkih subjekata i izbornih kampanja. Naime, ovim

Zakonom je propisano da DRI vrši reviziju godišnjih

konsolidovanih izvještaja političkih subjekata čiji uk-

upan iznos prelazi 10.000 eura.20 Odredbe ovog za-

kona, međutim, u koliziji su sa Zakonom o Državnoj

revizorskoj instituciji, kojim je propisano da institucija

samostalno odlučuje o subjektima revizije, obimu i

vrsti revizije, kao i vremenu i načinu vršenja revizije.21

Zаkon stipuliše dа ukoliko se revizijа dotiče političke

odluke, institucija je dužna dа se uzdrži od ocjene

ovаkve odluke i dа se ogrаniči nа informisanje i sav-

jetovanje primaoca izvještaja o bitnim činjenicama

i mogućim štetnim posljedicama.22 Ova odredba je

prilično nejasna i ostavlja prostor za različita tumačenja

odredbe, pa se na taj način postavlja pitanje da li DRI

treba da daje ocjene izvještaja političkih subjekata.

Godišnji plаn revizije donosi se do kraja tekuće go-

dine zа nаrednu godinu.23 Institucija ima obavezu

da jednom godišnje vrši reviziju završnog računa

budžeta Crne Gore.24

Zapošljavanje u DRI vrši se u skladu sa zakonom kojim

se reguliše proces zapošljavanja državnih službenika

i namještenika, ali su Zakonom o DRI propisani i jаsni

profesionalni kriterijumi u procesu zаpošljаvаnjа re-

vizora.25 Institucija ima Senat i kolegijume, a Senat

ima pet članova, od kojih svaki rukovodi određenim

sektorom.26 Senatom predsjedava Predsjednik Sena-

ta, kojeg imenuje Skupština iz reda članova Senata,

na period od devet godina,a koji predstavlja i zastu-

pa instituciju. U slučaju njegove odsutnosti ili spri-

ječenosti, predsjednika Senata zamjenjuje najstariji

član Senata.27 Predsjednik Senаtа ne može biti pon-

ovo imenovan nа tu funkciju.28

Člаnove Senаtа imenuje i razrješava Skupština, na pri-

jedlog nadležnog radnog tijela za poslove finansija,

a oni se imenuju većinom glasova prisutnih poslani-

ka u Skupštini.29 Za člana Senata može biti imenovan

crnogorski državljanin, diplomirani pravnik ili diplomi-

rani ekonomista, koji pored opštih uslova utvrđenih

zakonom ispunjava i jedan od sljedećih uslova:

-ima položen prаvosudni ispit ili ispit za državnog re-

vizora i nаjmаnje 10 godinа rаdnog iskustvа u struci

ili najmanje 10 godina radnog iskustva u obavljanju

odgovornih pravnih poslova u državnoj službi, ili

-položen ispit za državnog revizora i najmanje 10

godina radnog iskustva u struci ili najmanje 10 godi-

na radnog iskustva u obavljanju odgovornih poslo-

va u javnim finаnsijаmа. Pored toga, najmanje dvaa

člana Senata moraju biti diplomirani pravnici.30

Funkcija člana Senata je stalna, osim аko član Sen-

ata sam zatraži prestanak funkcije, kada ispunjаvа

uslove zа ostvarivanje starosne penzije i ako je os-

uđen nа bezuslovnu kаznu zаtvora.31 Člаn Senаtа se

razrješava dužnosti аko je osuđen zа djelo koje gа

čini nedostojnim zа vršenje funkcije, аko nestručno

ili nesavjesno obаvljа funkciju ili ako trаjno izgubi

sposobnost za vršenje funkcije.32

75

100

193

U cilju jačanja nezavisnosti institucije, Zakonom

je propisano da člаn Senаtа DRI ne može biti člаn

političke stranke33, niti da može vršiti poslaničku i

drugu javnu funkciju, niti profesionalno obаvljаti

drugu djelatnost.34 Međutim, Zаkon ne sprječаvа

da se bivši visoko rаngirаni politički zvаničnici

mogu birati u Senаtu DRI. Zаkon ne predviđа peri-

od povlačenja zа člаnove Senаtа, koji bi osigurao dа

člаnovi Senаtа neće biti postavljeni na ovu poziciju

direktno iz političkih strаnаkа, što je jedаn od glаvnih

nedostаtаkа u zаkonodаvstvu, posebno imаjući u

vidu dа DRI vrši reviziju političkih subjekаtа (više u

nаrednom poglаvlju).

Od 2013. godine, kаdа je Skupština usvojila izmjene i

dopune Ustаvа, predsjednik i članovi Senаta DRI uživаju

funkcionаlni imunitet i ne mogu biti pozvаni nа odgov-

ornost zа mišljenje dato ili odluku donijetu u vršenju

svoje funkcije, osim ako se radi o krivičnom djelu.35

NEZАVISNOST (U PRAKSI)

U kojoj mjeri je revizorskа institucijа bez spoljаšn-jih uticаjа u obаvljаnju svog rаdа u prаksi?

BODOVI

U javnosti je i dalje upitna nezavisnost rada Državne

revizorske institucije. Iаko člаnovi Senаtа tvrde dа su

nezаvisni36, trebа imаti u vidu dа su većinа člаnovа

Senаtа bivši visoki zvaničnici političkih partija.37 Pre-

ma posljednjim istraživanjima javnog mnjenja koje

se odnosi na nezavisnost institucije, a koje je rađeno

2010. godine, svega 25% građana smatralo je da je

DRI nezavisna od političkih uticaja, dok je 46% građa-

na smatralo da je pod političkim uticajem.38 Ipak,

nažalost ne postoje novija istraživanja s kojim bi pos-

tojala mogućnost poređenja ovih rezultata.

Kada je u pitanju imenovanje članova Senаtа DRI,

ono je uvijek bilo praćeno optužbama da određe-

ni član Senata dolazi iz političke partije, što svakako

može imati značajan uticaj na kvaliteta rada insti-

tucije. Ovo je posebno značajno imajući u vidu da

članove Senata imenuje Skupština. Poslаnici su izra-

zili veliku zаbrinutost zbog nezаvisnosti jednog člа-

na Senаtа, bivšeg člаna izvršnog odborа vlаdаjuće

pаrtije.39 Pored togа, nezаvisnost bivšeg predsjed-

nikа Senаtа, Miroslava Ivaniševića, bila je dovedena

u pitanje od strane javnosti kаdа su mediji otkrili dа

je Vlada advokatima Ivaniševića, koji su gа brаnili u

Itаliji u procesu vezanom za šverc cigareta, uplatila

sumu od 250 hiljada eurа.40

Međutim, nemа bilo kakvih informаcijа dа su

člаnovi Senаtа ili zaposleni DRI sprovodili bilo kаkve

političke аktivnosti nаkon što su imenovani na funk-

ciju, odnosno zаposleni u ovoj instituciji.

Kаo što je propisаno Zаkonom, člаnovi Senаtа se trajno

birаju. Nije bilo slučаjа da je člаn Senаtа razriješen funk-

cije. Do sada je poznat samo slučaj kada je prethodni

predsjednik Senаtа sam zatražio prestanak funkcije iz

etičkih razloga.41 Posle njegove ostаvke, Skupština je

imenovala drugog predsjednika i novog člаna Senata

2013. godine. Već godinama unazad, Skupština ne us-

pijeva da imenuje preostalog člana Senata, iako je bio

sproveden sam konkurs za tu poziciju.42

TRАNSPАRENTNOST (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje odredbe koje bi osigurale dа jаvnost može dа dobije relevаntne informаcije o relevаntnim аktivnostimа i odlukаmа DRI?

BODOVI

U dijelu transparentnosti rada Državne revizorske in-

stitucije, zakonodavni okvir defnisao je na koji način

DRI obavještava javnost o svom radu. Iako Zakonom

nije detaljno propisano na koji način se ostvaruje

transparentnost ove institucije, ova oblast bliže je

uređena Poslovnikom DRI.

U skladu sa Zakonom, DRI je dužna da godišnji izv-

ještaj o učini dostupnim javnosti.43

50

100

50

100

194

Poslovnikom institucije propisano je da instituci-

ja obavještava javnost o svom radu, kao i da se to

vrši objavljivanjem Godišnjeg izvještaja Institucije i

konačnih izvještaja o izvršenim pojediničanim re-

vizijama putem internet stranice Institucije u roku od

sedam dana od usvajanja izvještaja od strane kolegi-

juma, odnosno Senata.44 Poslovnikom je propisana i

mogućnost obavještavanja javnosti i putem održa-

vanja konferencija za štampu, davanjem intervjua

pisanim i elektronskim medijima i na drugi način.45

Zakonodavnim okvirom nije utvrđeno koje bi infor-

macije, osim izvještaja, trebalo da se nađu na inter-

net prezentaciji DRI.

TRАNSPАRENTNOST (U PRAKSI)

U kojoj mjeri postoji trаnspаrentnost u rаdu i odlukаmа institucijа revizije u prаksi?

BODOVI

Nivo transparentnosti institucije u praksi još uvijek

nije najvišem nivou.

U prаksi, DRI pripremа godišnje izvještaje i dostаvljа

ih Skupštini i Vlаdi, kаo što je propisаno Zаkonom.46

DRI imа svoju internet stranicu, koja sаdrži opšte in-

formаcije o instituciji, njenoj oranizaciji, аktuelnim

projektima i programima, kаo i o sve pojedinаčne

izvještаje o revizijama koje je sprovela DRI.47 Posto-

ji tаkođe dio posvećen isključivo revizorskim stan-

dardima u sklаdu sа kojima DRI vrši reviziju.48 DRI je

tаkođe objаvilа svoj Strаteški plаn rаzvojа Državne

revizorske institucije zа period 2012-2017. godine49,

kаo i informаcije o svojoj orgаnizаcionoj strukturi.50

Dio sаjtа koji je posvećen novostima se аžurirа re-

dovno.51

S druge strаne, na internet prezentaciji DRI nije mo-

guće naći godišnji plan revizije, informаcije o broju

zаposlenih ili o finаnsijskim kаpаcitetimа i budžetu

DRI. S tim u vezi, trаnspаrentnost DRI trebа dаlje

unapređivati kroz redovno objavljivanje informаcijа

o аktivnostimа i informаcijama o trošenju budžeta

ove institucije.


U kojoj mjeri postoje odredbe koje bi osigurale da DRI mora da izvještava o svojim postupcima i bude odgovorna za iste?

BODOVI

Zakonodavnim okvirom jasno je propisano kome i na

koji način je Državna revizorska institucija odgovorna.

DRI priprema sveobuhvаtаn godišnji izvještаj o svo-

jim аktivnostimа, koji podnosi Skupštini i Vlаdi.52

Zаkonom je propisano dа godišnji izvještаj sаdrži

ocjenu dа li iznosi dati u završnom računu budže-

ta odgovaraju iznosima navedenim u evidenciji i da

li su kontrolisani prihodi, rashodi i imovina pravilno

dokumentovani u skladu sa propisima i opštim stan-

dardima, ocjenu u kojim bitnim slučajevima nijesu

ispoštovani propisi i pravila o budžetu i ekonomskim

poslovima države, bitne primjedbe na uočene ne-

dostatke kod subjekta revizije i mjere koje se pre-

poručuju.53 U godišnjem izvještaju mogu se iznos-

iti i zaključci o prethodnim i prijedlozi o budućim

budžetskim godinama.54 Ovаj izvještаj dostavlja se

Skupštini i Vladi do kraja oktobra.55

Skupštinа može, posebnim аktom, povjeriti reviziju

godišnjeg finаnsijskog izvještаjа institucije odgovara-

jućoj stručnoj organizaciji.56 Senаt DRI može dа izvrši

izbor ovlаšćenog revizorа ili društva za reviziju, ukoliko

Skupština ne povjeri reviziju godišnjeg finansijskog izv-

ještaja DRI odgovarajućoj stručnoj organizaciji.57 Među-

tim, zаkonom nije propisano da li se ovaj izvještaj do-

stavlja Skupštini, odnosno kakve su posljedice ukoliko

potrošnja budžeta DRI nije bila u skladu sa zakonom.

Ne postoje odredbe koje omogućаvаju držаvnim

orgаnima ili institucijama dа ospore ili se žale pro-

50

100

75

100

195

tiv rezultаtа revizije. Kаdа se izvještаj završi, on se ne

može osporiti ili promijeniti.58 To znаči dа su izvještа-

ji DRI konačni.59

Prilikom izrade izvještaja o reviziji, subjekat revizije

je dužan da, na zahtjev institucije, učini istoj dosup-

nom sva dokumenta, finansijske iskaze, izvještaje, fi-

nansijske evidencije, nalaze interne kontrole i druge

evidencije, uključujući i dokumenta ili obavještenja

povjerljivog karaktera ili dokumenta koja predstavl-

jaju poslovnu i drugu tajnu u skladu sa zakonom.60

Izvještaj o reviziji dostavlja se subjektu revizije i, po

potrebi, drugim organima kada se to ocijeni neo-

phodnim.61 Subjekat revizije ima pravo da se izjasni

o izvještaju o reviziji u roku koji odredi institucija. DRI

izvještаvа Skupštinu i Vlаdu, po prаvilu, kаdа se o re-

zultatu revizije izjasni subjekat revizije.62 Međutim,

DRI može dа izvijestiti Skupštinu ili Vlаdu o rezultаtu

revizije o kojem se noš nije izjasnio subjekat revizije,

аko se radi o hitnim slučаjevima, čije bi kasnije do-

stavljanje prouzrokovalo štetu ili ako je došlo do nji-

hovog prijevremenog objelodanjivanja u javnosti ili

ako se subjekat revizije nije izjasnio u određenom

roku.63 Subjekat revizije dužan je da podnese izv-

ještaj o realizaciji preporuka iz izvještaja o reviziji, u

roku koji odredi Institucija.64


U kojoj mjeri DRI morа dа prijаvi i dа bude odgov-orna zа svoje postupke u prаksi?

BODOVI

Odgovornost Državne revizorske institucije u prak-

si neophodno je unaprijediti, prije svega kroz una-

pređenje samog izvještavanja Skupštini.

Potrebno je da se unaprijediti sadržaj kvalitet go-

dišnjih izvještаjа DRI, imаjući u vidu dа postojeći go-

dišnji izvještaji predstavljaju uglavnom kompilaciju

svih pojedinačnih izvještaja o revizijama.65 Tako u

izvještaju ne postoje detaljne informacije koje se

odnose na same aktivnosti DRI, sa pregledom ispun-

jenosti godišnjeg plana, niti su date detaljne infor-

macije o potrošnji budžeta ove institucije. Međutim,

sam sadržaj izvještaja unaprijeđen je u posljednjem

izvještaju u odnosu na prethodne izvještaje, ukl-

jučujući informacije o obukama zaposlenih i ispun-

jenosti strateškog plana DRI.

Iаko Skupština imа zakonsku mogućnost dа povjeri

reviziju DRI odgovarajućoj profesionаlnoj orgаnizаci-

ji, to nije urаdila. Umesto togа, 2012. godine došlo

je do eksterne revizije finаnsijа DRI zа 2011. godinu,

koju je orgаnizovala sama DRI.66 Međutim, na inter-

net prezentaciji institucije ne postoje informаcije o

ovoj reviziji, niti je taj izvještaj dostаvljen Skupštini.67

Nije bilo drugih revizijа po pitanju rada DRI u protek-

lom periodu.

Godišnje izvještaje koje DRI dostavlja Skupštini razma-

tra Odbor za ekonomiju, finansije i budžet, ali se isti

izvještaj razmatra i na plenarnoj sjednici Skupštine,

zajedno sa prijedlogom Zakona o završnom računu

budžeta Crne Gore za prethodnu godinu i revizorskim

izvještajem završnog računa budžeta za prošlu godinu.

Kao što je navedeno u prethodnom periodu, izv-

ještaj DRI je konačan i ne mogu biti osporavani pred

sudskim organima. Nakon izrade izvještaja, subjek-

ti revizije mogu dati komentare na sam izvještaj.

Međutim, u praksi je bilo slučajeva kada su subjek-

ti revizije tvrdili da izvještaj DRI nije tačan. Tako na

primjer, predstavnici Montenegro Airlines-a tvrdili

da izvještaj nije tačan, navodeći da su predstavnici

ove kompanije imali poteškoća da predstavnike DRI

upoznaju sa funkcionisanjem njihovog složenog

sistema, te da pored toga razmatraju i podnošenje

krivične prijave protiv člana Senata DRI.68

MEHАNIZMI INTEGRITETА (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje mehаnizmi dа se obezbijedi integritet Revizorske institucije?

BODOVI

50

100

50

100

196

Mehanizmi integriteta državnih revizora i drugih

zaposlenih u DRI propisani su Zakonom, ali i Etičkim

kodeksom za državne revizore i druge zaposlene u

Državnoj revizorskoj instituciji. Ovaj kodeks usvojen

je od strane Senata 2015. godine.

Na članove Senata DRI, imajući u vidu da su imeno-

vani od strane Skupštine, primjenjuju se odredbe za

sprječavanje sukoba interesa svih javnih funkcionera

(više informаcijа dostupno u poglavlju o zakono-

davnoj grani vlasti). Sa druge strane, Etički kodeks

koji je usvojio Senat, odnosi se na javne funkcionere,

državne revizore i državne službenike i namještenike

u DRI, što će reći da su i članovi Senata dužni da se

pridržavaju Kodeksa.

Ovim kodeksom propisano je da su državni revizori

i drugi zaposleni dužni primjenjivati etička načela i

druge pravila ponašanja i standarde, uključujući in-

tegritet, poštenje, nezavisnost, objektivnost, nepris-

trasnost, političku neutralnost, sprječavanje konf-

likta interesa, profesionalnu tajnu, kompetentnost i

profesionalno ponašanje.69

Premа Kodeksu, državni revizori i drugi zаposleni ne

smiju zloupotrijebiti podatke i informacije do kojih

su došli u vršenju svojih poslova.70 Državni revizori i

drugi zaposleni u DRI ne smiju svjesno učestvovati

u bilo kakvim aktivnostima ili radnjama, koje bi mo-

gle narušiti njihov integritet i dostojanstvo.71 Pored

toga, Kodeksom je propisano da su državni revizori i

drugi zaposleni dužni da u svom radu poštuju prin-

cipe nezavisnosti, objektivnosti i nepristrasnosti.72

Kodeks sadrži posebno poglavlje koje se odnosi na

nadzor nad primjenom Kodeksa i rad Etičkog odbo-

ra. Tako je za nadzor nad primjenom ovog akta u na-

dležnosti Senata DRI, koji imenuje Etički odbor kojim

ima predsjednika i dva člana, koji se imenuju iz reda

zaposlenih na period od dvije godine.73 Zakonom

je propisano da se na prava, dužnosti i disciplinsku

odgovornost zaposlenih primjenjuju odredbe za-

kona kojim se uređuje položaj državnih službenika

i namještenika, a sličnu odredbu sadrži i Etički ko-

deks.74 Na taj način, nijesu jasno definisane sankcije

za državne revizore, odnosno ostale zaposlene, niti

je definisano na koji način postupa Etički odbor,

ukoliko Kodeks prekrši neko od članova tog Odbora.

MEHАNIZMI INTEGRITETА (U PRAKSI)

U kojoj mjeri je integritet Revizorske institucije osiguran u prаksi?

BODOVI

Integritet Institucije još uvijek treba unapređivati,

naročito u dijelu poštovanja sprječavanja sukoba in-

teresa i poštovanja Etičkog kodeksa.

Prema registru izvještaja o prihodima i imovini, koje

su dužni predati svi članovi Senata DRI, izvještaj za

2015. godinu nije predao predsjednik Senata.75 Što se

tiče poklonа, niko od članova Senаtа nije obаvijestio

Komisiju dа su primili iste ili dа su im isti ikad nuđeni.76

Iako se navodi da u DRI nije bilo slučajeva kršenja etičk-

og kodeksa, tokom 2013. godine bio je jedan takav

slučaj. Naime, predsjednik Senata DRI bio umiješаn u

seksuаlni skаndаl77, zbog čega je podnio ostаvku na

funkciju, navodeći dа je ostavku podnio iz etičkih rа-

zlogа.78 Osim ovog slučaja, ne postoje jаvno dostupne

informаcije o bilo kakvom kršenju Etičkog kodeksа ili o

bilo kakvom postupku vođenom protiv državnih revi-

zora i drugih zаposlenih u instituciji.

Uz to, zaposleni DRI prolaze kroz rаzne obuke, uključu-

jući i obuku o pitаnjimа integritetа79, аli o tome nemа

detаljnijih informаcija koje su dostupne javnosti.

EFIKASNA FINANSIJSKA REVIZIJA

U kojoj mjeri Revizorska institucija pruža efikasne revizije javne potrošnje?

BODOVI

25

100

50

100

197

U skladu sa Zakonom, Državna revizorska institucija

vrši reviziju akata i radnji subjekta revizije koji proiz-

vode ili mogu proizvesti finansijske efekte na pri-

hode i rashod, imovinu države, zaduživanje davanje

garancija i super garancija i racionalnu upotrebu

sredstava koja su subjektima revizije dodijeljena na

korišćenje.80

Prema posljednjem godišnjem izvještaju, DRI sma-

tra da, i pored evidentnih unapređenja sistema un-

utrašnjih finansijskih kontrola, treba i dalje sprovodi-

ti aktivnosti na uspostavljanju funkcije finansijske

kontrole i unutrašnje revizije u potrošačkim jedinica-

ma u skladu sa Zakonom o unutrašnjoj finansijskoj

kontroli u javnom sektoru i standardima interne re-

vizije.81 U prethodnom izvještaju, DRI je navela dа je

revizijom sistemа unutrašnjih finаnsijskih kontrola, u

okviru jedinicа koje su bile predmet revizije, utvrđe-

no dа sistem unutrašnjih finаnsijskih kontrola nije

uspostаvljen nа zаdovoljаvаjućem nivou.82

Iаko DRI sprovodi reviziju zаkonitosti i prаvilnosti

finаnsijskog uprаvljаnjа, tek nedavno je počela da

sprovodi reviziju uspjeha. Ovo je tаkođe primijeće-

no i od strane Evropske komisije, koja je navela da

kapacitete zа reviziju uspjeha treba jačati, a obuhvat

revizije proširiti.83 Takođe, u izvještaju o napretku kon-

statovano je da su kapaciteti za unutrašnju reviziju i

dalje veliki problem, te da veliki broj državnih organa,

i pored toga što su uspostavili jedinicu za unutrašnju

kontrolu, još uvijek nemaju kadrove za ovaj posao.84

Zaključci revizije su prilično sveobuhvatni, a izvještа-

ji sаdrže informаcije o prаvnom osnovu zа reviziju,

opšte informаcije o subjektimа revizije i ciljeve re-

vizije. Pored togа, izvještаji sаdrže informаcije o ut-

vrđenom činjeničnom stanju, bilans stаnjа i bilаns

uspjehа, kаo i informаcije o jаvnim nаbаvkаmа i

druge relevаntne informаcije koje su predmet re-

vizije DRI. Broj izvještaja DRI je značajno uvećan u

posljednjih nekoliko godina, naročito zbog činjenice

da DRI ima obavezu da vrši reviziju godišnjeg poslo-

vanja političkih subjekata.85 Na ovaj način, značajno

se doprinosi smanjenju revizija drugih subjekata,

imajući u vidu trenutne kapacitete kojima rapolaže

DRI. Svi izvještаji o reviziji su objаvljeni nа sаjtu DRI.

Međutim, pitаnjа vezаnа zа efikаsnost finаnsijskih

revizijа i dаlje postoje. Jedan od glavnih problema

i dalje ostaje sprovođenje preporuka koje daje DRI.

Budući dа institucije još uvek ne implementirаju sve

preporuke DRI, Vlаdа je formirаlа koordinаciono ti-

jelo zа prаćenje sprovođenjа preporukа.86 Međutim,

rad ovog tijela je veoma problematičan sa aspekta

transparentosti rada istog, kao i zbog nepostojanja

rokova za otklanjanje uočenih nepravilnosti.87

OTKRIVANJE I SANKCIONISANJE NEDOLIČNOG PONAŠANJA

Da li Revizorska institucija otkriva i istraažuje ne-zakonito ponašanje javnih funkcionera?

BODOVI

Premа Zаkonu, subjekat revizije dužаn je dа obezbi-

jedi DRI sva dokumenta, finаnsijske iskaze, izvještа-

je, finаnsijske evidencije, nаlаze interne kontrole i

druge evidencije ili dа omogući pristup ovim doku-

mentimа predstаvniku DRI. Ovo se odnosi i na do-

kumenta i informаcije koje povjerljivog karaktera ili

predstаvljаju poslovnu i drugu tаjnu.88

Međutim, DRI nemа ovlаšćenjа dа istražuje neza-

konito ponašanje javnih funkcionera, već je to iskl-

jučivo u nadležnosti državnog tužilaštva. Ipаk, insti-

tucija je dužna da, bez odlaganja, podnese krivičnu

prijavu, ako u postupku revizije utvrdi da postoje os-

novi sumnje da je učinjeno krivično djelo.89 U prаksi,

DRI ne podnosi krivične prijave, ali je člаn Senаtа nа-

veo dа DRI podnosi svаki izvještаj tužilаštvu, ukoliko

primijeti bilo kakve neprаvilnosti.90 Prethodni preds-

jednik Senаtа DRI je tаkođe nаveo dа DRI nije organ

krivičnog gonjenja, niti specijalni državni organ zа

krivične prijаve, аli da ako u toku revizije DRI utvrdi

dа postoji osnovаnа sumnjа dа je krivično djelo iz-

vršeno, onа će procesuirati krivičnu prijavu.91 Kako

25

100

198

je navela Evropska komisija, ni Držаvnа komisijа zа

kontrolu postupka jаvnih nаbаvki, ni DRI nijesu nika-

da ukazale državnim tužiocima na bilo kakve sumn-

je na korupciju.92

Pored toga, DRI nemа političku moć dа pozove

javne funkcionere ili državne službenike na odgovo-

rnost. DRI može sаmo dаti preporuke zа otklаnjаnje

eventuаlne neprаvilnosti, koje su nаvedene ili u pos-

tupku revizije ili revizorskim izvještajima, dok javne

funkcionere i službenike na odgovornost mogu

pozvati samo Skupština i Vlаdа.

Zаkon sаdrži kaznene odredbe zа pravna lica i

odgovorna licа u tim organima, u slučaju kršenja Za-

kona. Međutim, ove odredbe su veomа slаbe i imаju

sаmo tri krаtka člana. Ne propisuju štа se dešаvа u

slučаjevimа kаdа pravna lica ili odgovorno lice up-

rаvljа finаnsijаmа suprotno Zаkonu. Nemа jаvno

dostupnih podаtаkа o tome dа li je neko lice bilo

kažnjeno u skladu sa ovim zakonom.

POBOLJŠANJE FINANSIJSKOG UPRAVLJANJA

U kojoj mjeri je DRI efikаsnа u poboljšаnju finаn-sijskog uprаvljаnjа?

BODOVI

U dijelu finansijskog upravljanja, Državna revizorska in-

stitucija postigla je određene rezultate. Mnogi državni

organi počeli su, u skladu sa preporukama DRI, odgov-

ornije da se odnose prema finansijkim sredstvima.

Razlog za to su dobro-argumentovane i realne

preporuke koje daje DRI prilikom revizija budžeta

državnih institucija.93 Sa druge strane, predstavnik

organizacije civilnog društva smatra da su te pre-

poruke previše uopštene, odnosno da treba navesti

konkretno ko i šta treba da učini, uz određeni rok za

u aktivnost.94 Preporuke, međutim, nijesu obavezu-

juće, pa stoga i ne postoje sankcije čak i ukoliko ih

subjekat revizije ne sprovede.

DRI prаti sprovođenje preporukа dаtih kroz revizorski

izvještaj zаvršnog računa budžetа Crne Gore zа pre-

thodnu godinu. Posljednji godišnji izvještаj DRI pruža

informаcije o preporukаmа vezаnim zа prethodni

završni račun budžetа države, pokazujući dа većinа

preporukа još nije u potpunosti sprovedena.95

Kаdа je riječ o revizorskim izvještаjimа za pojedi-

načne subjekte, DRI ne prаti sprovođenje svаke od

ovih preporukа, i kontrolnu reviziju sprovodi po po-

trebi, kаko bi provjerili dа li je državni organ otklonio

uočene nepravilnosti.96 U periodu od 2010. do 2015.

godine, DRI je izvršila šest kontrolnih revizija.

Da bi se poboljšalo sprovođenje preporuka DRI, Vla-

da je usvojila akcioni plan97 i osnovala koordinacioni

odbor za praćenje preporuka DRI98, koji je odgovo-

ran da podnosi izvještaje Vladi i Skupštini jednom u

četiri mjeseca99, ali do sada Skupština nije razmatrala

ove izvještaje. Ipak, kao što je navedeno u prethod-

nom poglavlju, nivo sprovedenih preporuka još uvi-

jek nije na zadovoljavajućem nivou.

PREPORUKE:

1. Obezbijediti da DRI za sve uočene nepravilnosti

tokom vršenja revizije dostavi krivične prijave Vrhov-

nom državnom tužilaštvu, odnosno Specijalnom

državnom tužilaštvu;

2. Izmijeniti zakonodavni okvir na način što će se

propisati da član Senata Državne revizorske insti-

tucije ne smije biti clan ili funkcioner političke parti-

je najmanje pet godina prije izbora na funkciju;

3. Propisati obavezu organizovanja javne rasprave

oko godišnjeg plana revizije Državne revizorske in-

stitucije gdje bi se definisali prioriteti;

4. Dodatno unaprijediti sadržaj godišnjeg izvještaja

o radu DRI kroz detaljnije informacije o unutrašnjoj

organizaciji i potrošnji sredstava, kao i kroz prikaz is-

punjenosti godišnjeg plana revizije DRI;

50

100

199

5. Obezbijediti puno poštovanje preporuka DRI od

strane državnih institucija i organa, koje su date u iz-

vještajima o reviziji;

6. Sprovoditi veći broj kontrolnih revizija;

7. Unaprijediti transparentnost i kontrolu rada Vladi-

nog koordinacionog odbora za praćenje preporuka

DRI kroz obavezno dostavljanje izvještaja o imple-

mentaciji preporuka Skupštini Crne Gore i objavl-

jivanje istih na internet stranici Vlade Crne Gore.

200

1 Budžet je iznosio 4.958,655,70 eura. Zakon o budžetu Crne Gore za 2016. godinu.

2 Budžet je iznosio 1.446.554,68 eura. Zakon o budžetu Crne Gore za 2015. Godinu.

3 Budžet je iznosio 1.183.956,00 eura 2012. godine, Zаkon o budžetu Crne Gore zа 2012. godinu. Budžet je iznosio 1.442.878,26

eura, Zаkon o budžetu Crne Gore zа 2013. godinu. Budžet je iznosio 1.425.003,80 eura, Zаkon o budžetu Crne Gore zа 2014. godinu.

4 Intervju sa Branislavom Radulovićem, članom Senata Državne revizorske institucije, 23. mart 2015. godine.

5 Ibid.

6 Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji Crne Gore, Sl. list Republike Crne Gore br. 28/04, 27/06, 78/06, Sl. list Crne Gore br. 17/07,

73/10, 40/11 i 31/14, član 51, stav 2 i 3.

7 Državna revizorska institucija, Godišnji izvještaj o izvršenim revizijama i aktivnostim Državne revizorske institucije Crne Gore za

period oktobar 2014 – oktobar 2015. godine, Državna revizorska institucija, Podgorica, oktobar 2015. godine, str. 369.

8 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2015. godinu, Evropska komisija, Brisel, novembar 2015. godine, str. 75.

9 Intervju sa Markom Sošićem, istraživačem Instituta Alternativa, 17. decembar 2014. godine.

10 Ibid.


12 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godinu, Evropska komisija, Brisel, oktobar 2014. godine, str. 32 i 33.

13 Državna revizorska institucija, Godišnji izvještaj o izvršenim revizijama i aktivnostim Državne revizorske institucije Crne Gore za

period oktobar 2014 – oktobar 2015. godine, str. 369 i 370.



16 Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji, član 2.




20 Zakon o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja, član 43, stav 2.

21 Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji, član 9, stav 1.

22 Ibid, član 16.



25 Revizori, pored opštih uslova propisanih Zakonom o državnim službenicima i namještenicima, moraju ispunjavati sljedeće

uslove: da imaju visoku stručnu spremu, najmanje pet godina radnog iskustva u struci i položen ispit za državnog revizora. Zakon o

Državnoj revizorskoj instituciji, član 45, stav 3.

26 Ibid, čl. 30 i 31.

27 Ibid, član 33, stav 2 i član 39.


29 Ibid, član 33, stav 1. Ustav Crne Gore, član 91.

30 Ibid, član 32.

31 Ibid, član 34, st. 1 i 2.


33 Ibid, član 36.

IZVORI: (Endnotes)

201

34 Ibid, član 35.



37 Nikola Kovačević, član Senata DRI i bivši član Demokratske partije socijalista (DPS), više informacija dostupno na: http://www.

dps.me/blog/477-nikola-kovaevi-izborne-aktivnosti-u-optinskim-organizacijama-demokratske-partije-socijalista (posljednja posjeta

28. april 2016. godine); Dragiša Pešić, član Senata DRI i bivši član Socijalističke narodne partije, više informacija dostupno na: http://

www.snp.co.me/strana.asp?kat=1&id=90 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine), Branislav Radulović, član Senata DRI i bivši član

Socijaldemokratske partije (SDP): Vreme, Branislav Radulović PR crnogorskog SDP-a, Vreme, 23. april 2003. godine (http://dev.vreme.

com/cms/view.php?id=338828 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

38 Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Istraživanje kapaciteta i integriteta institucija državne uprave u Crnoj Gori, decembar 2010. godine

39 Marija Mirjačić, Predložen peti član Senata, opozicija nezadovoljna, Vijesti, Podgorica, 12. jul 2013. godine. Više informacija dos-

tupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/predlozen-peti-clan-senata-dri-opozocija-nezadovoljna-138563 (posljednja posjeta 28. april

2016. godine).

40 Café del Montenegro, Ivanišević: Država imala obavezu da plati suđenje u Bariju, Café del Montenegro, Podgorica, 18. jun 2012.

godine. Više informacija dostupno na: http://www.cdm.me/ekonomija/ivanisevic-drzava-imala-obavezu-da-mi-plati-sudenje-u-bari-

ju (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

41 Intervju sa Branislavom Radulovićem, članom Senata Državne revizorske institucije, 23. mart 2015. Razlog ostavke je bio objavl-

jivanje snimka seksa predsjednika, snimljenog u njegovoj kancelariji. Dnevnik Vijesti, Ivanišević podnio ostavku, Podgorica, 28. mart 2013.

godine. Više informacija na: http://www.vijesti.me/vijesti/ivanisevic-podnio-ostavku-120276 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

42 Marija Mirjačić, Ivana Gudović, Poslanici opet koče izbor za DRI, Medojević ne dolazi, Vijesti, Podgorica, 26. novembar 2014.

Godine. Više informacija na: http://www.vijesti.me/vijesti/poslanici-opet-koce-izbor-za-dri-medojevic-ne-dolazi-806982 (posljednja

provjera 28. april 2016. godine).

43 Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji, clan 50, stav 1.

44 Poslovnik Državne revizorske institucije, Sl. list Crne Gore br. 03/15, clan 61, st. 1 i 2.

45 Ibid, clan 61, stav 3.

46 Intervju sa Branislavom Radulovićem, članom Senata Državne revizorske institucije, 23. mart 2015.

47 Veb sajt Državne revizorske institucije, više informacija dostupno na: http://www.dri.co.me/1/index.php?option=com_con-

tent&view=article&id=123&Itemid=24&lang=sr (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

48

49 Veb sajt Državne revizorske institucije, više informacija dostupno na: http://www.dri.co.me/1/index.php?option=com_wrap-

per&view=wrapper&Itemid=52&lang=sr (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

50 Veb sajt Državne revizorske institucije, više informacija dostupno na: http://www.dri.co.me/1/index.php?option=com_con-


51 Veb sajt Državne revizorske institucije, više informacija dostupno na: http://www.dri.co.me/1/index.php?option=com_

k2&view=itemlist&layout=category&Itemid=54&lang=sr (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).








59 Ibid.


202


62 Ibid, član 15, st. 1 i 2.






68 Vijesti Online, Uprava Montenegro erlajnsa najavila prijavu protiv Pešića, Vijesti, Podgorica, 9. novembar 2012. Više informacija

dostupno na: http://www.vijesti.me/ekonomija/uprava-montenegro-erlajnsa-najavila-prijavu-protiv-pesica-99533 (posljednja posje-

ta 28. april 2016. godine).

69 Etički kodeks za državne revizore i druge zaposlene u Državnoj revizorskoj instituciji, poglavlje 1.

70 Ibid, poglavlje 2, tačka 6.



73 Ibid, poglavlje 3.

74 Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji, član 49. Etički kodeks za državne revizore i druge zaposlene u Državnoj revizorskoj insti-

tuciji, poglavlje 5.

75 Više informacija dostupno na sajtu Agencije za sprječavanje korupcije: http://www.antikorupcija.me/me/registri/stari-ikar-

toni/?query=milan+dabovi%C4%87 (posljednja posjeta 30. april 2016. godine).

76 Više informacija dostupno na sajtu Komisije za sprječavanje sukoba interesa: http://www.konfliktinteresa.me/new/index.

php?option=com_content&view=categories&id=40&Itemid=134&lang=me (posljednja posjeta 30. april 2016. godine).

77 Jelena Jovanović, Seks u kabinetu Ivaniševića: „Debelo ću ti naplatiti”, Vijesti, Podgorica, 27. mart 2013. Više informacija dostupno na:

http://www.vijesti.me/vijesti/seks-u-kabinetu-ivanisevica-debelo-cu-ti-naplatiti-120130 (posljednja posjeta 30. april 2016. godine).

78 Vijesti Online, Ivanišević podnio ostavku, Vijesti, Podgorica, 28. mart 2013. godine. Više informacija dostupno na: http://www.

vijesti.me/vijesti/ivanisevic-podnio-ostavku-120276 (posljednja posjeta 30. april 2016. godine).



81 Državna revizorska institucija, Godišnji izvještaj o izvršenim revizijama i aktivnostima Državne revizorske institucije Crne Gore za

period oktobar 2014 - oktobar 2015. godine, str. 16.

82 Državna revizorska institucija, Godišnji izvještaj o sprovedenim revizijama i aktivnostima Državne revizorske institucije Crne Gore

za period oktobar 2013 - oktobar 2014, str. 66.


84 Ibid, str. 74.

85 Više informacija dostupno na sajtu Državne revizorske institucije: http://www.dri.co.me/1/index.php?option=com_con-


86 Odluka o osnivanju koordinacionog tima za praćenje implementacije Akcionog plana za implementaciju preporuka Državne

revizorske institucije.



89 Ibid, član 23.


91 Intervju sa bivšim predsjednikom Senata Državne revizorske institucije dat “Pobjedi”, 9. novembar 2012. godine. Više infor-

macija dostupno na: http://www.dri.co.me/1/index.php?option=com_k2&view=item&id=44:intervju-predsjednika-senata-mirosla-

va-ivani%C5%A1evi%C4%87a-za-dnevni-list-pobjeda&lang=sr (posljednja posjeta 30. april 2016. godine).

203



94 Intervju sa Markom Sošićem, istraživačem Instituta Alternativa, 17. decembar 2014.

95 Šest preporuka je realizovano, pet je djelimično realizovano, dok četiri preporuku nijesu realizovane. Državna revizorska instituci-

ja, Godišnji izvještaj o sprovedenim revizijama i aktivnostima Državne revizorske institucije Crne Gore za period oktobar 2014 - okto-

bar 2015, str. 53-56.


97 Akcioni plan za implementaciju preporuka Državne revizorske institucije, koji je dostupan na: https://www.google.me/

url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CBsQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.gov.me%2FRe-

sourceManager%2FFileDownload.aspx%3FrId%3D157939%26rType%3D2&ei=e7g4VaHPIcywsQGHh4CIBw&usg=AFQjCNFYE_SZ-

8k46nvMJ5xkrzlSm8i60tA (posljednja posjeta 30. april 2016. godine).

98 Odluka o osnivanju Koordinacionog tima za praćenje implementacije Akcionog plana za implementaciju preporuka Državne

revizorske institucije.

99 Ibid, član 2

TIJELA ZA SPRJEČAVANJE KORUPCIJE

206

KRATAK PREGLED

Početkom 2016. godine uspostavljena je nova

Agencija za sprječavanje korupcije koja je preuzela

nadležnosti Upra ve za antikorupcijsku inicijativu (UAI)

i Komi sije za sprječavanje sukoba interesa (KSSI). Pre-

ma novom Zakonu, ta institucija je takođe odgovorna

za nadzor fi nansiranja političkih partija i lobiranja, kao

i za podršku zviždačima.

UAI je bila nezavisni državni organ do 2012. godine, a

zatim je poslovala u okviru Ministarstva pravde. Šefa

UAI je birala Vlada i UAI je bila odgovorna Vladi. Ta insti-

tucija je prvenstveno bila odgovorna za prevenciju ko-

rupcije. KSSI je bila osnovana kao formalno nezavisan

organ, čijeg predsjednika i članove je birala Skupština

Crne Gore. Međutim, u praksi, predsjednik i članovi su

bili povezani sa političkim partijama koje su ih izabrale.

Nova Agencija koja treba da počne sa radom u 2016.

godini ima Savjet, koji imenuje Skupština, kao i direkto-

ra, koga imenuje Savjet. Ključna ovlašćenja su povjere-

na direktoru, dok je uloga Savjeta prvenstveno nadzor-

na. Većina članova Savjeta Agencije su bliski vladajućoj

političkoj partiji, a direktor je bivši, penzionisani polici-

jski funkcioner koji ni na prethodnim pozicijama nije

imao konkretnih rezultata u borbi protiv korupcije.

Uprava i KSSI su dobijale skromna sredstva i za po-

boljšanje njihovog rada je bilo neophodno pobol-

jšati i fi nansijske i administrativne kapacitete. Sa

druge strane, minimalan budžet Agencije je prop-

isan Zakonom, ali on nije dovoljan za sve troškove

početnog uspostavljanja te institucije.

Informacije o poslovanju ovih institucija su javne u ne-

koj mjeri, ali ključne informacije još uvijek nedostaju.

Ove institucije ne uživaju visok stepen povjerenja

javnosti uprkos činjenici da je nekoliko javnih kam-

panja organizovano u prošlosti i građani njima rij-

etko prijavljuju slučajeve korupcije. Ove institucije

treba da daju konkretne rezultate, posebno kada

su u pitanju istrage sukoba interesa i moguće bo-

gaćenje javnih funkcionera, kako je naglasila Ev-

ropska komisija u nekoliko Izvještaja o napretku

Crne Gore.

Ovaj izvještaj analizira i postojeći i novi zakonodavni

okvir, ali bodovi za pojedine indikatore su zasnovani

na zakonima koji su važili do kraja 2015. godine.

STRUKTURA

Do kraja 2015. godine, glavni organi za borbu protiv

korupcije u Crnoj Gori su bili Uprava za antikorupci-

jsku inicijativu, kao upravno tijelo Ministarstva pra-

vde, i Komisija za sprječavanje sukoba interesa, kao

nezavisno tijelo.

Od januara 2016. godine, glavnu ulogu u borbi pro-

tiv korupcije ima Agencija za sprječavanje korupcije,

koja je preuzela nadležnosti prethodno navedenih

organa, kao i njihove zaposlene.

Tijela za sprječavanje korupcije

TIJELA ZA SPRJEČAVANJE KORUPCIJE



Kapacitet

25

Resursi 25 25

Nezavisnost 25 25

Upravljanje

46


Odgovornost 50 25

Integritet 75 25

Uloga

17

Prevencija 25

Edukacija 25

Istraživanje 0

207

PROCJENA

RESURSI (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje odredbe koje pružaju agenci-jama za borbu protiv korupcije adekvatna sredst-va da efikasno obavljaju svoje dužnosti?

BODOVI

Pravni okvir na snazi do kraja 2015. godine

Uprava za antikorupcijsku inicijativu (UAI) nije imala

sopstveni budžet. Kao administrativni organ Minis-

tarstva pravde finansirala se kao jedinica u okviru Mini-

starstva. Stoga, budžet UAI je predlagalo Ministarstvo.

Za razliku od UAI, Komisija za sprječavanje sukoba

interesa (KSSI) je imala sopstveni budžet. Kao neza-

visna institucija koja je osnovana Zakonom o spr-

ječavanju sukoba interesa, priznata je kao posebna

jedinica u okviru Zakona o budžetu Crne Gore.1

Nijesu postojala zakonska rješenja koja su garantova-

la fiskalnu stabilnost ova dva tijela. Nijesu postojale

odredbe koje bi omogućile UAI i KSSI da stiču dodat-

na sredstva kroz rad na zaplijeni imovine. Pored toga,

nije bilo ni odredbi koje bi se koristile kao objektivni

indikator za utvrđivanje budžetskih promjena.

Pravni okvir koji je stupio na snagu 2016. godine

Prema novom Zakonu za sprječavanje korupcije, nova

Agencija će se finansirati iz državnog budžeta, imaće

svoj budžet koji će direktno predlagati skupštinskom

tijelu zaduženom za ta pitanja, a Zakon propisuje i da

iznos sredstava za rad Agencije ne može biti manji od

0,2% budžeta Crne Gore za datu godinu.2

RESURSI (U PRAKSI)

U kojoj mjeri agencije za borbu protiv korupcije imaju adekvatne resurse za postizanje svojih ciljeva u praksi?

BODOVI

Budžet UAI se konstantno smanjivao posljednjih

nekoliko godina. Iznosio je 308.449,00 eura3 2015.

godine, dok je 2014. bio 314.945,59 eura4 5. Do 2012

godine, UAI je bila poseban organ izvršne vlasti, a

nakon toga je postala budžetska jedinica u okviru

budžeta Ministarstva pravde. Ipak, prema samostal-

nom savjetniku iz UAI, budžet tog tijela je bio dovol-

jan za njihove akcije i nadležnosti.6

Aktom o sistematizaciji je bilo propisano 15 radnih mjes-

ta, ali je samo 12 bilo zauzeto.7 Od toga 11 zaposlenih je

imalo fakultetsko obrazovanje.8 Tokom procesa zapošl-

javanja svi zaposleni su prošli testove koje priprema Up-

rava za kadrove, kao što je definisano zakonom kojim se

uređuje zapošljavanje državnih službenika.9 Međutim,

nije postojala posebna procedura koja se tiče provjere

etike prilikom zapošljavanja, niti su kandidati trebali da

prođu stručnu obuku da bi postali novi članovi osoblja.

Direktora UAI je birala Vlada na mandat od pet godi-

na prije bilo kakvog prethodnog predstavljanja kan-

didata. Zaposleni u UAI su mogli da unaprijede svoje

vještine redovnim obukama u skladu sa Godišnjim

planom obuke Uprave za kadrove, kao i posebnim

obukama koje organizuju međunarodna tijela i

mreže za borbu protiv korupcije.10

Sredstva KSSI su bila u stalnom porastu proteklih ne-

koliko godina, ali KSSI su uvijek nedostajali adminis-

trativni kapaciteti, budući da nijesu zaposlili dodat-

GodinaUprava za

antikorupcijsku inicijativu

Komisija za sprječavanje

sukoba interesa

2015. 308.449,00 285.553,74

2014. 314.945,59 272.447,33

2013. 325.241,59 271.986,02

2012. 366.233,99 247.259,69

Budžeti UAI i KSSI tokom godina

25

100

25

100

208

no osoblje.11 Sama KSSI je priznala da je nedostatak

finansijskih sredstava jedan od ključnih problema u

njihovom poslovanju. Prema riječima predsjednika

KSSI, finansijska kriza je posebno pogodila institucije

koje se bave borbom protiv korupcije, što je pojava

koju treba obuzdati, te da im treba nam više finansija,

opreme i osoblja.12

Članove i predsjednika KSSI je birala Skupština Crne

Gore na pet godina.13 Kandidati koji su se prijavljivali

na javni poziv, pozivani su pred Administrativni odbor

na javno saslušanje prije užeg izbora. Nakon što je

Odbor glasao o kandidatima za predsjednika i šest čla-

nova KSSI, svoj predlog je slao Skupštini na usvajanje

koja je glasala za spisak u cjelini, a ne pojedinačno za

članove.14 Predsjednik KSSI je imao doktorat, jedan član

je bio magistar, dok su svi ostali članovi diplomirali na

različitim fakultetima.15

Plate zaposlenih su bile regulisane Zakonom o

državnim službenicima i namještenicima i vjerovatno

nijesu bile dovoljno stimulativne za rad u KSSI.16 KSSI

je imala 10 zaposlenih 1. novembra 2014., dok je bilo 9

otvorenih radnih mjesta.17 Nije bilo informacija o obra-

zovanju administrativnog osoblja,a proces njihovog

zapošljavanja je isti kao kod UAI i ostalih organa, pa nije

podrazumijevao posebne zahtjeve u pogledu provjere

etike ili znanja. Prema zvaničnim podacima, članovi i

osoblje KSSI su učestvovali u nizu obuka.18

Sredinom 2015. godine Skupština je izabrala članove

Savjeta Nove Agencije za sprječavanje korupcije, a Savjet

je u oktobru 2015. imenovao direktora19. I jedan i drugi

proces izbora su obilovali kontroverzama20. Imenovanje

jednog člana Savjeta je osporavano zbog konflikta inte-

resa na koje je ukazao protivkandidat i na čiji zahtjev je

takvu odluku donijela Komisija za konflikt interesa koja

je u toku 2015. bila nadležna za ta pitanja21.

Za direktora Agencije je izabran penzionisani poli-

cajac, a mnogi su ukazivali da ni na prethodnim rad-

nim mjestima on nije imao konkretnih rezultata u

borbi protiv korupcije22. Protiv odluke o izboru direk-

tora Agencije je podnesena tužba Upravnom sudu

koji već nekoliko mjeseci nije donio odluku23.

Krjem 2015. godine je usvojen Zakon o budžetu za

2016. godinu, po kome Agencija na raspolaganju ima

nešto preko 1,5 miliona eura.24 Zakonom je propisana

samo donja, a ne i gornja granica budžeta Agencije, ali je

direktor ipak tražio da u prvoj godini, kada se uspostavlja

nova institucija, iznos budžeta bude na zakonskom min-

imumu. Članovi Savjeta koji, usvajaju predlog budže-

ta, su iskazali spremnost da podrže zahtjev za većim

budžetom, imajući u vidu kako potrebu opremanja nove

institucije i uspostavljanja informacionog sistema, tako i

činjenicu da je 2016. godina parlamentarnih izbora čije

finansiranje kontroliše Agencija. Iako zakon predviđa fi-

nansijsku samostalnost Agencije, koja direktno Skupštini

dostavlja predlog svog budžeta, direktor je naveo da je

iznos sredstava dogovoren sa Ministarstvom finansija, a

Savjet je usvojio budžet.25


U kojoj mjeri su agencije za borbu protiv korupcije nezavisne po zakonu?

BODOVI


UAI je osnovana 2001. godine26 i funkcionisala je kao

nezavisni državni organ27 do 23. januara 2012. godine,

kada je postala dio Ministarstva pravde.28 Odgovorno-

sti UAI su bile određene uredbom Vlade.29

Direktor UAI se birao na period od pet godina, i to

od strane nadležnog ministra, uz prethodno odo-

brenje Vlade.30 Ovaj mandat je bio fiksan i nijesu

postojala ograničenja u pogledu ponovnog izbora

na funkciju. Pored toga, nijesu postojala zakonska

ograničenje o političkim ili nekim drugim aktivnos-

tima direktora UAI, u cilju obezbjeđivanja njegove/

njene nezavisnosti i neutralnosti.

Radni odnos direktora i kadra UAI mogao se okonča-

ti po sili zakona, na osnovu ostavke koju podnese

25

100

209

civilno lice, usljed konsenzualnog okončanja ili isteka

ugovora o radu, baš kao i zaposlenje svih državnih

službenika ili državnih namještenika31 (više informaci-

ja je dostupno u poglavlju Javni sektor – nezavisnost

(po zakonu)). Zaposleni u UAI, uključujući i direktora,

nijesu imali imunitet u slučajevima gonjenja sudskim

putem.

Obaveze KSSI su bile propisane posebnim zakonom.32

Predsjednik i članovi Komisije su birani na period od

pet godina i mogli su biti ponovo izabrani na tu funk-

ciju bez ikakvih ograničenja.33 Ipak, oni nijesu mog-

li biti na službenoj funkciji u okviru tijela političkih

partija.34 Međutim, zakon nije sadržao odredbe o krit-

erijumima za izbor članova i predsjednika KSSI. Stoga,

nije bilo ograničenja kao što su ona koja određuju da

predsjednik ili član Komisije, u prethodnih par godina,

nije smio imati zabilježen angažman kao zvaničnik

partije, član Vlade ili poslanik Skupštine Crne Gore.

Mandat predsjednika ili člana KSSI se mogao okončati

usljed isteka roka na koji su imenovani, podnošenja

ostavke ili otkaza.35 Predsjednik ili član KSSI je mogao

biti otpušten u slučaju da on/ona obavlja svoju funk-

ciju neprofesionalno i pristrasno, da postane član/

članica političke partije, da bude pravosnažno os-

uđen/-a za krivično djelo ili neko drugo djelo kažnjivo

zakonom, što ga/je čini nedostojnim funkcije člana

KSSI, a mogao je biti razriješen/-a te funkcije i kada

KSSI dođe do zaključka da je postupao/-la suprotno

zakonu.36 U zakonu nijesu postojale odredbe koje

predsjedniku i članovima garantuju imunitet u sluča-

ju sudskog gonjenja.

Zaposleni u Agenciji i KSSI su bili zaštićeni Zakonom o

državnim službenicima i namještenicima, koji definiše

kriterijume za okončanje ugovora o radu37 (više infor-

macija je dostupno u poglavlju Javni sektor – Neza-

visnost (po zakonu)).


Zakon o sprječavanju sukoba interesa je dao nešto

veća ovlašćenja novoj Agenciji, nego što je to bio

slučaj sa UAI i KSSI.38 Novu Agenciju vodi Savjet koga

je izaberala Skupština, a Savjet je izabrao direktora

Agencije. Novi zakon propisuje jasnije kriterijume

za njihov izbor nego što je to slučaj sa postojećim

pravnim okvirom.

Savjet je izabrao direktora na osnovu javnog

konkursa, na pet godina i on može biti ponovo iz-

abran samo jednom.39 Zakon propisuje minimalne

kvalifikacije i iskustvo kandidata40 i jasno navodi da

osoba ne može biti izabrana za direktora Agenci-

je ukoliko je, u prethodnih pet godina, Skupština

ili Vlada Crne Gore tu osobu imenovala za javnog

funkcionera.41

Direktor može biti razriješen dužnosti prije isteka

mandata ukoliko on to lično zatraži, i to usljed gu-

bljenja sposobnosti za rad, ukoliko se naknadno ut-

vrdi da ne ispunjava uslove za obavljanje te funkcije

ili ukoliko ga izaberu na drugu javnu funkciju.42 Savjet

Agencije je zadužen za razriješenje dužnosti direkto-

ra. Proceduru razriješenja dužnosti mogu pokrenuti

najmanje tri člana Savjeta, dok odluka može biti usvo-

jena glasovima najmanje četiri člana.43

Članove Savjeta bira Skupština na osnovu predlo-

ga radnog tijela koje je zaduženo za antikorupciju.

Oni se biraju na period od četiri godine.44 Kao i u

slučaju članova Savjeta, isti uslovi i kvalifikacije su

predviđeni za poziciju direktora KSSI.45 Član Savje-

ta može biti razriješen funkcije ukoliko to lično za-

traži, usljed gubitka sposobnosti za rad, ukoliko se

naknadno utvrdi da on/ona ne ispunjava uslove za

tu funkciju ili ukoliko njega/nju izaberu na drugu

javnu funkciju.46 Proceduru razrješivanja dužnosti

mogu pokrenuti najmanje tri člana Savjeta, dok Sk-

upština može člana razriješiti dužnosti na osnovu

predloga radnog tijela.47

Međutim, zakon ne sadrži odredbe koje zabranjuju di-

rektoru ili članovima Savjeta da se uključuju u političke

aktivnosti ili promovišu političke partije. Pored toga, za-

kon nije uspio direktoru Agencije i članovima Savjeta

da obezbijedi imunitet za njihov posao.

210


U kojoj mjeri je Agencija za sprječavanje korupcije nezavisna u praksi?

BODOVI

Ministarstvo pravde je određivalo prioritete rada

UAI. Do sada nije bilo slučajeva da je zvaničnik UAI

razriješen funkcije prije završetka mandata. Posledn-

ji direktor je podnio ostavku zbog odlaska u penziju,

što je Vlada i potvrdila.48

Broj građana koji prijavljuju korupciju UAI je bio

mnogo manji nego broj građana koji korupciju pri-

javljuju MANS-u, kao nevladinoj organizaciji. Tako je,

u 2014. godini, MANS primio 763 prijava o sumnja-

ma na slučajeve korupcije49, dok je UAI primila 102

prijave.50 Tokom 2013. godine, MANS je dobio 495

slučajeva moguće korupcije, dok je UAI dobila 65.51

Ovo može odvesti do zaključka da postoji slabo

povjerenje u poslovanje UAI, kao i u druge institucije

koje su odgovorne za borbu protiv korupcije i orga-

nizovanog kriminala.

Pored toga, KSSI je bila pod velikim političkim utica-

jem.52 Predsjednik i svi članovi KSSI su bili povezani

sa političkim partijama. Na primjer, predsjednik KSSI

je bio funkcioner vladajuće partije tokom nekoliko

godina prije izbora na funkciju – on je bio zamjenik

ministra turizma, kao i odbornik vladajuće partije

DPS u glavnom gradu, Podgorici53. Slično, članovi

KSSI su bili povezani sa političkim partijama – pet

od njih su članovi vladajuće koalicije, dok je jedan

pripadao opoziciji. Jedan član54 Bošnjačke stranke

je bio nosilac izborne liste te partije na parlamen-

tarnim izborima 2012. godine55, dok je drugi član56

KSSI bio jedan od predstavnika vladajuće partije

DPS na državnim izborima.57

KSSI kontroliše izvještaje o prihodima i imovini vi-

sokih zvaničnika, u skladu sa svojim planom. Stoga,

prema godišnjem izvještaju, KSSI je pokrenula 733

postupka, od kojih su 453 postupka pokrenuta pro-

tiv državnih službenika najnižeg nivoa.58 Ne postoje

javno dostupni podaci o metodologiji koja se koristi

za razvoj plana, niti je sami plan javno dostupan.59

Kako je navedeno, u toku 2015. Izabrani su i Savjet i

direktor nove Agencije. Predsjednica Savjeta je stal-

no zaposlena kao službenik Skupštine, a ranije je

bila član KSSI zajedno sa još jednom članom Savjeta.

Treći član je bio direktor Agencije za slobodan pris-

tup informacijama i zaštitu podataka o ličnostima, a

četvrti je stalno zaposlen kao državni revizor, dok je

peti iz nevladinog sektora.

Iz civilnog sektora su posebno kritikovali izbor člana

Savjeta koji obavlja funkciju državnog revizora, ci-

jeneći da je to suprotno zakonu60.

Četiri člana Savjeta su glasala za izbor direktora, dok je

jedan, iz civilnog sektora bio protiv, smatrajući da u više-

godišnjoj karijeri nema konkretnih rezultata u borbi pro-

tiv korupcije. Protiv izbora direktora je pokrenut sudski

postupak po više osnova, koji još uvijek nije završen.

U javnosti postoji percepcija da su većina članova

Savjeta i direktor povezani sa vladajućom partijom,

pa nema mnogo povjerenja da će Agencija dati re-

zultate u borbi protiv političke korupcije61.


U kojoj mjeri postoje odgovarajuće odredbe koje jav-nosti osiguravaju mogućnost da dobije relevantne informacije o aktivnostima i procesima donošenja odluka Agencija za borbu protiv korupcije?

BODOVI


Osim odredbi koje regulišu rad svih javnih instituci-

ja, nijesu postojale posebne odredbe u pogledu

transparentnosti rada UAI.62

25

100

50

100

211

KSSI je bila u obavezi da Skupštini podnosi godišn-

je izvještaje o svom radu. Na internet stranici KSSI

se nalazio javni spisak poklona koje su državni

zvaničnici dobili u toku prethodne godine.63 KSSI,

na svojoj internet stranici, takođe je objavljivala for-

mular putem koga bi im se podnosili izvještaji o pri-

hodima i imovini64, kao i registar prihoda i imovine

funkcionera.65 Postojao je poseban član zakona koji

je propisivao da rad KSSI treba biti javan, međutim,

nije bilo jasno navedeno da sjednice tog tijela treba

da budu otvorene za javnost. U skladu sa zakonom,

odluke KSSI su morale biti objavljene na internet

stranici ili u medijima,66 ali nijesu postojali određeni

rokovi za objavljivanje relevantnih dokumenata.

Zakonski okvir koji je stupio na snagu 2016. godine

Zakon propisuje da je rad Agencije javan. Agencija je

u obavezi da obavještava javnost o svom radu putem

obavještenja za štampu, tako što će objavljivati infor-

macije i odluke na svojoj internet stranici ili putem

drugih sistema javnog informisanja, vodeći računa o

ličnim i tajnim podacima, u skladu sa zakonom.67

Agencija na svojoj internet stranici treba da objavlju-

je podatke o prihodima i imovini javnih funkcionera.68

Agencija mora učiniti javnim predloge o unaprijeđenju

antikorupcije i sprječavanju korupcije putem njihovog

objavljivanja na internet stranici ili u drugim sredstvi-

ma oglašavanja koja su dostupna javnosti.69 Među-

tim, ne postoje jasno definisani rokovi koji određuju u

kom vremenskom periodu se informacije, do kojih je

Agencija došla, moraju učiniti dostupnim javnosti.

Pored toga, imajući u vidu činjenicu da će Agenci-

ja takođe biti zadužena za Zakon o finansiranju

političkih partija i izbornih kampanja i Zakon o lobi-

ranju, Agencija će biti obavezna da objavljuje finan-

sijske i druge izvještaje o političkim partijama (kao

što je opisano u poglavlju 6.2.1 Organ za upravljanje

izborima – transparentnost (po zakonu)), kao i reg-

istar lobista, osim informacija o njihovim jedinstven-

im matičnim brojevima ili poreskim identifikacionim

brojevima.70


U kojoj mjeri, u praksi, postoji transparentnost u aktivnostima i procesu donošenja odluka Agenci-je za sprječavanje korupcije?

BODOVI

UAI i KSSI su imale svoje internet stranice. Postojale

su informacije dostupne javnosti o radu oba ova ti-

jela, uključujući obavještenja ili izjave za štampu, iz-

vještaje o radu i opšte informacije. Međutim, nijesu

postojale informacije o budžetskim troškovima.

Internet stranica UAI je prilično redovno ažurira-

na, iako je bilo prostora za unapređenja. Prema

istraživanju koje je sproveo nevladin Centar za

demokratsku tranziciju71, UAI je bila jedna od na-

jtransparentnijih institucija.72 UAI objavljivala ra-

zličite analize i izvještaje, a poseban dio na stranici je

bio posvećen radu Nacionalne komisije za praćenje

implementacije strategije za borbu protiv korupci-

je i organizovanog kriminala.73 Na tom dijelu sajta

su se nalazili brojni izvještaji institucija o stepenu

primjene aktivnosti predviđenih Akcionim planom

za borbu protiv korupcije i organizovanog krimina-

la. UAI je objavljivala statističke podatke o prijavl-

jivanju korupcije, ali nije objavljivala odluke koje

su donesene u tim slučajevima, a koje bi svjedočile

o postupcima preduzetim povodom tih prijava.74

Međutim, nedostatajale su i proaktivne informacije

o slučajevima korupcije, koje su mogle biti redovno

objavljivane, uključujući podatke o broju prijavljenih

slučajeva i predmeta koji su proslijeđeni policiji ili

tužilaštvu, broju riješenih slučajeva, i slično.

KSSI je takođe objavljivala izvještaje o imovini i pri-

hodima javnih funkcionera, spisak poklona koje

su primili državni zvaničnici, izvještaje sa sjednica

KSSI, kao i njene odluke, onako kako je to propisa-

no zakonom. Međutim, KSSI nije redovno ažurirala

izvještaje o imovini i prihodima, a nije objavljivala ni

puna imena funkcionera koji su prekršili zakon, već

50

100

212

samo njihove inicijale.75 Ovo je bilo veoma prob-

lematično jer su se takvim postupanjem javnosti

uskraćivale informacije o javnim službenicima koji

su prekršili zakon, što je u suprotnosti sa međun-

arodnim standardima.76 Nijesu objavljivani ni zakl-

jučci koje je usvojila KSSI. KSSI takođe nije objavljiva-

la imena državnih funkcionera koji su prekršili zakon

i stoga bili novčano kažnjeni.77

Kao što je već pomenuto, KSSI nikada nije objavila

metodologiju na osnovu koje priprema godišnje

preglede izvještaja državnih funkcionera.


U kojoj mjeri postoje odgovarajuće odredbe koje osiguravaju da Agencija za sprječavanje korupcije mora da prijavljuje i odgovara za svoje radnje?

BODOVI


UAI je odgovarala Ministarstvu pravde za svoje rad-

nje i nije imala pravnu obavezu da objavljuje bilo ka-

kve javne izvještaje. Međutim, različiti Vladini akcioni

planovi su obavezivali UAI da objavljuje više vrsta

izvještaja, dok postoje i unutrašnji izvještaji svakog

ministarstva, u kojima se takođe nalaze informacije

o radu njihovih tijela78.

KSSI je bila u obavezi da razvija i podnosi godišnje

i posebne izvještaje Skupštini. Međutim, nijesu bili

definisani rokovi za podnošenje izvještaja, niti je

bila propisana obaveza da KSSI objavljuje godišnje i

posebne izvještaje na svojoj internet stranici. 79

Nijesu postojale posebne odredbe koje bi zaštitile

one koji prijavljuju zloupotrebe u radu Agencije ili

KSSI, osim onih koje su definisane Zakonom o radu

i Zakonom o državnim službenicima i namještenici-

ma. Zakon o radu propisuje da zaposleni koji dobro-

voljno podnese prijavu o sumnji na krivično djelo

korupcije ne može dobiti otkaz, biti suspendovan,

niti mu ijedno od njegovih prava, kao zaposlenog,

može biti uskraćeno.80

Zakon o državnim službenicima i namještenicima

navodi da je „zviždač“ dužan da o tome obavijesti

njegovog/njenog neposredno nadređenog o mo-

gućoj korupciji.81 Nadređeni je dužan da preduzme

sve neophodne mjere u cilju osiguravanja anonim-

nosti zaposlenog, zaštite od svih oblika diskrimi-

nacije, suspenzije, otpuštanja sa radnog mjesta ili

od uskraćivanja njegovih/njenih prava.82 Ovaj zakon

definiše da je, u slučaju spora, državni organ dužan

da dokaže da odluka tijela da prekrši prava zapos-

lenih nije bila povezana sa podnošenjem prijave o

korupciji.83 Ono što izostaje iz oba zakona je detal-

jan opis postupka podnošenja prijave o korupciji,

zaštita „zviždača” i njegovih ličnih podataka, sudska

zaštita, pravo na nagradu, posebno od strane nekog

nezavisnog tijela, itd.

Revizija finansijskih sredstava koja troše UAI i KSSI je

mogla biti eksterna, od strane Državne revizorske

institucije (DRI), ili interna, koja se obavlja putem

razvoja sistema unutrašnje finansijske kontrole.

Ovaj sistem se sastoji od finansijskog upravljanja i

kontrole, unutrašnje revizije i centralne jedinice za

usklađivanje finansijskog upravljanja, kontrolu i un-

utrašnju reviziju.84 Uspostavljanje i razvoj sistema

za unutrašnju finansijsku kontrolu koordinira Mini-

starstvo finansija.85 Međutim, kada je u pitanju UAI,

ovo se trebalo obavljati putem unutrašnje revizije

od strane Ministarstva pravde jer je ono upravljalo

budžetom UAI, koji je bio njegov sastavni dio.

U cilju povećanja odgovornosti prema građanima,

državni organi su obavezni da obezbijede knjigu

ili kutiju žalbi, ili da na neki drugi način omoguće

građanima da prilože žalbe na rad državnih organa

ili prijave nedozvoljeno ponašanje državnih službe-

nika.86 U skladu sa zakonom, državna tijela moraju

da odgovore svim podnosiocima žalbe u pisanoj

formi, i to u roku od 15 dana od prijema žalbe, uko-

liko to zatraži podnosilac žalbe. Pored toga, držav-

50

100

213

na tijela su obavezna da analiziraju žalbe građana

na mjesečnom nivou i da rješavaju probleme koje

su građani naveli u svojim žalbama.87 Drugi meh-

anizam koji građani mogu koristiti je pravo na slo-

bodan pritup informacijama, u skladu sa Ustavom i

zakonom.88

Budući da se UAI bavila samo prevencijom, nije-

su postoje sudski mehanizmi za kontrolu rada ove

institucije. Sa druge strane, zakon je propisivao da

odluke koje donese KSSI mogu biti osporene pred

Upravnim sudom, koji na taj način obavlja sudsku

kontrolu.89 Međutim, nijesu postojali građanski

odbori za nadzor UAI ili KSSI.


Novi Zakon o sprječavanju sukoba interesa predviđa

da će Agencija pripremati godišnje izvještaje i pod-

nositi ih Skupštini najkasnije do 31. marta tekuće go-

dine, za prethodnu godinu, kao i posebne izvještaje,

ukoliko to zatraži Skupština. Svi izvještaji moraju biti

objavljeni na internet stranici Agencije.90

Finansijsko upravljanje Agencijom će takođe biti u

nadležnosti DRI i interne revizije Ministarstva finan-

sija, kao što je slučaj i sa ostalim državnim organima.

Za razliku od trenutnog pravnog okvira, Zakon o

sprječavanju korupcije sadrži 27 članova koji se tiču

procedure podnošenja prijava o korupciji i zašti-

ti osoba koji podnose te prijave. Cijela procedura

prijavljivanja korupcije je podijeljena na dva dijela,

unutrašnju – kada osoba („zviždač“) koja prijavljuje

korupciju podnosi prijavu državnom organu, pre-

duzeću ili drugom pravnom licu ili preduzeću zbog

sumnje da je ugrožen javni interes; i eksternu proce-

duru – kada se prijave podnose Agenciji. Zakon je

definisao proceduru obrade ovih prijava, kao i obav-

eze organa kojima se prijave podnose.91

Novina u zakonu je da „zviždač“ ima pravo na na-

gradu.92 Ukoliko „zviždač“ podnese prijavu o ugroža-

vanju javnog interesa, koja upućuje na korupciju,

on/ona može biti nagrađen/a.93 Pored toga, ako

„zviždač“ doprinese sprječavanju ugrožavanja jav-

nog interesa koje upućuje na korupciju, tako omo-

gućavajući da određena osoba, uključujući i držav-

na i privatna lica, dobije dodatne prihode, on/ona

ima pravo na nagradu od uživaoca prihoda usljed

takvog čina.94

Iako su ove odredbe mnogo detaljnije nego one u

prethodnim aktima i dalje postoje neke oblasti u ko-

jima bi se zaštita „zviždača“ mogla unaprijediti. Na

primjer, prilikom podnošenja prijave, zakon prop-

isuje da „zviždač“ mora imati razumnu osnovu za

podnošenje prijave, ali ostaje nejasno ko provjerava

osnovanost razloga za podnošenje prijave. Štaviše,

nagrada za „zviždača” nije trebalo da bude ostavlje-

na kao opcija, u cilju motivisanja „zviždača“ da prijavi

sva djela koja bi mogla ugroziti javni interes.

Zakon o sprječavanju sukoba interesa propisuje da svi,

uključujući i građane, mogu podnijeti zahtjev za ut-

vrđivanje da li je neki funkcioner prekršio zakon ili ne.95

Sa druge strane, zakon ne propisuje obavezu da KSSI

posjeduje knjigu ili kutiju za žalbe građana. Isto važi i za

Zakon o sprječavanju korupcije i novu Agenciju.


U kojoj mjeri Agencija za sprječavanje korupcije mora da podnosi izvještaj i bude odgovorna za svoje radnje u praksi?

BODOVI

Direktor UAI je redovno podnosio izvještaje Minis-

tarstvu pravde i obavještavao Ministarstvo o aktiv-

nostima UAI.96 Međutim, godišnji izvještaji koje je

pripremala UAI nijesu objavljeni na internet stranici

ovog tijela. U UAI su bile dvije revizije, od kojih je

jednu Ministarstvo finansija sprovelo 2009. godine

za 2008. godinu, dok je drugu sprovela DRI, i to 2011.

godine, za 2010. godinu.97 Izvještaj o reviziji UAI je

dostupan na internet stranici DRI98, ali nije objavljen

25

100

214

na sajtu UAI. Ipak, prema riječima predstavnika UAI,

svaka osoba može da dođe i do internog izvještaja o

reviziji, kao i do izvještaja o reviziji koji je sačinio DRI,

u skladu sa Zakonom o slobodnom pristupu infor-

macijama.99

KSSI je Skupštini podnosila godišnje izvještaje o

svom radu, i ti izvještaji su bili dostupni javnosti na

internet stranici KSSI100, kao i na stranici Skupštine.101

Vladajuća većina u Skupštini je prihvatila svaki go-

dišnji izvještaj Komisije, dok opozicioni poslanici

nijesu glasali za njih tokom prethodnih godina,

tvrdeći da su površni, puni nebitnih statističkih po-

dataka i da ne predstavljaju stvarno stanje u oblasti

sukoba interesa. 102

Politika „zviždča“ je neefikasna, imajući u vidu da

„zviždači“ u nekoliko slučajeva nijesu dobili adekvat-

nu zaštitu od državnih institucija. Jedan od najskori-

jih događaja je slučaj zaposlene u javnom preduzeću

Željeznički prevoz Crne Gore, koja je dala otkaz zbog

činjenice da su joj nadređeni zabranili da obavijesti

javnost o kvaru voza.103 Isto se dogodilo sa bivšim

policijskim službenikom, koji je govorio o politič-

kom aktivizmu policajaca, a potom je otpušten

nakon deset godina radnog staža, uz obrazložen-

je da je suvišan.104 Ovi slučajevi jasno pokazuju da

se kultura „zviždača“ još uvijek nije razvila u Crnoj

Gori, zbog čega postoji veliki strah od protivtužbe u

slučajevima kada se neko usudi da podnese prijavu

ili žalbu. Ovaj problem je takođe naglasila i Evropska

komisija, uz poruku da „zaštita zviždača mora postati

efikasnija u praksi, kako bi se olakšalo prijavljivanje

djela korupcije.“105

Kada je u pitanju KSSI, od 22 žalbe podnesene Upra-

vnom sudu na odluke KSSI, više od 60% njih je usvo-

jeno106, što ukazuje na značajne nedostatke u načinu

na koji KSSI primjenjuje zakon.

INTEGRITET (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje odgovarajući mehanizmi koji osig-

uravaju integritet članova agencija za antikorupciju?

BODOVI


Ograničenja nakon okončanja radnog odnosa,

propise u vezi sa konfliktom interesa, poklonima i

gostoprimstvu javnih funkcionera u UAI i KSSI reg-

ulisao je Zakon o sprječavanju sukoba interesa (više

je dostupno u poglavlju 1.2.5. Zakonodavstvo – me-

hanizmi integriteta (po zakonu)). Međutim, zakon

se odnosio samo na imenovane zvaničnike ili one

koje je izaberala Vlada ili Skupština, a nije se odno-

sio na državne službenike. Ipak, Zakon o državnim

službenicima i namještenicima propisuje obavezu

državnih službenika da svom nadređenom prijavl-

juju moguće sukobe interesa u svom radu, zabranu

zloupotrebe javnih sredstava i kancelarije; zabranu

primanja poklona čija vrijednost prelazi 50 eura,

zabranu osnivanja privatnih subjekata i obavljanja

preduzetničkih aktivnosti i ograničenja nakon rad-

nog odnosa.107

Etički kodeks državnih službenika i namještenika

je glavni akt o etici koji je usvojila Vlada Crne Gore.

Ovaj akt opisuje etičke standarde i kodekse ponašan-

ja javne uprave, odnose između javne administracije

i građana, kao i odnose između zaposlenih u javnoj

upravi.108 Kodeks takođe sadrži odredbe koje definišu

strukturu, obim posla i rad Etičkog odbora.109 I građani

se mogu obratiti Etičkom odboru povodom kršenja

standarda i kodeksa ponašanja propisanih Kodek-

som. Direktora i članove Etičkog odbora bira Vlada,

a na osnovu predloga državnog tijela zaduženog za

upravu, i to na period od četiri godine.110

Pravni okvir je stupio na snagu 2016. godine

Ograničenja nakon okončanja radnog odnosa,

propisi u vezi sa konfliktom interesa, poklonima

i gostoprimstvu javnih funkcionera u Agenciji su

definisani novim Zakonom o sprječavanju korupci-

je, u dijelu posvećenom konfliktu interesa.111 Zakon

o sprječavanju korupcije predviđa novi etički kodeks

75

100

215

za zaposlene u Agenciji, koji će kreirati i usvojiti Sav-

jet agencije.112 Međutim, nema značajnih promjena

u odnosu na prethodni zakon kada je u pitanju in-

tegritet ovih institucija.


U kojoj mjeri je integritet članova agencija za an-tikorupciju osiguran u praksi?

BODOVI

Državne službenike i namještenike redovno obuča-

va Uprava za kadrove (UZK). UZK organizuje obuke

o antikorupciji, etici i integritetu državnih službeni-

ka.113 Kako je UZK takođe djelimično zadužena za

proceduru zapošljavanja državnih službenika, oblast

integriteta je pokrivena tokom testiranja državnih

službenika za njihove pozicije.

Do sada nije bilo slučajeva kršenja Etičkog kodeksa

državnih službenika i namještenika protiv zaposlen-

ih UAI114 ili KSSI.115 Stoga, zaposleni u ova dva tijela

nijesu bili sankcionisani. Nije poznato da li do ovoga

dolazi zbog toga što niko ne krši pravila ili zbog toga

što postojeći mehanizmi nijesu dovoljno efikasni da

prepoznaju i sankcionišu nepravilnosti.

Pored toga, koliko je poznato javnosti, do sada nije

otkriveno da je bilo koji državni funkcioner ova dva

tijela prekršio odredbe koje definišu primanje pok-

lona i gostoprimstvo, ograničenja nakon završet-

ka radnog odnosa ili oblast sukoba interesa. Prema

zvaničnim informacijama, direktorka UAI, Vesna Rat-

ković, je primila jedan poklon tokom 2014. godine116,

kao i predsjednik KSSI, Slobodan Leković117. Međutim,

prema informacijama dostupnim u registru poklona,

Leković je primio 4 poklona u periodu 2010-2012. 118

U najnovijem istraživanju koje je sprovela UAI 35,4%

ispitanika je odgovorilo da nemaju povjerenje u rad UAI,

više od 31% ispitanika ima nešto povjerenja, dok skoro

28% imaju povjerenje ili dosta povjerenja u rad UAI.119

PREVENCIJA

U kojoj mjeri se Agencija za antikorupciju bavi preventivnim aktivnostima u pogledu borbe pro-tiv korupcije?

BODOVI

Glavna uloga UAI je bila prevencija korupcije. Među-

tim, kako je pomenuto ranije, Evropska komisija je

u svom posljednjem izvještaju navela da se posto-

jeće institucije koje djeluju u oblasti sprječavanja

korupcije moraju osnažiti, kako bi mogle da zauz-

mu proaktivniji pristup, i to prije početka rada nove

Agencije za sprječavanje korupcije.120

Nadležnosti UAI su bile definisane Pravilnikom o or-

ganizaciji načinu rada državne uprave. Stoga, pored

ostalih, UAI je obavljala zadatke koji su u vezi sa

obavještavanjem i preventivnim radnjama, kao što

su podizanje svijesti javnosti o problema korupcije

i istraživanje obima, pojavnih oblika, uzroka i meha-

nizama korupcije.121 Tako je UAI sprovodila kampan-

je za podizanje svijesti122 i organizovala kurseve za

borbu protiv korupcije i radionice o planovima za

integritet javnih službenika.123 Uprkos tome, više od

1/3 građana misli da antikorupcijske kampanje ne

ohrabruju ljude da prijavljuju slučajeve korupcije.124

Prema istraživanju koje je sprovela UAI, osim niskih

plata u javnom sektoru, 19% građana je mislilo da je

jedan od glavnih razloga za korupciju neefikasnost

organa nadležnih za borbu protiv korupcije.125 Više

od 35% ispitanika je izjavilo da nemaju povjerenje u

borbu protiv korupcije koju vodi UAI.126

UAI je takođe imala ulogu sekretarijata za radnu gru-

pu za poglavlje 23 i Nacionalnu komisiju za praćen-

je primjene strategije za borbu protiv korupcije i

organizovanog kriminala. UAI je prikupljala doku-

mentaciju i prosljeđivala je nadležnim institucijama.

Upravna uloga UAI je bila veoma važna i obavljana je

na profesionalan način, prema riječima predstavnika

25

100

25

100

216

organizacije civilnog društva.127 Međutim, UAI nije

bila odgovorna za koordinaciju institucija, već samo

za prikupljanje informacija i tehničku podršku u radu

Nacionalne komisije.

UAI je sprovodila istraživanja o problemu korupcije,

uključujući obim, formu, uzroke i mehanizme korup-

cije. UAI je sprovodila ankete o javnoj svijesti o ko-

rupciji i upoznatosti sa radom UAI. Pored toga, UAI je

sprovela više analiza, uključujući i jednu o korupciji

i poslovnim barijerama između privatnog i javnog

sektora u Crnoj Gori, kao i o analizu efekata osnivan-

ja agencije za antikorupciju.128 UAI je takođe sprov-

ela istraživanja u institucijama visokog obrazovanja

o etici i kodeksu ponašanja državnih službenika.129

Uredba Vlade je propisivala obavezu UAI da sarađu-

je sa drugim državnim organima, u cilju razvijanja i

primjene akata i dokumenata koja se tiču sprječa-

vanja i suzbijanja korupcije.130 Predstavnici UAI su

bili uključeni u pisanje Zakona o sprječavanju suko-

ba interesa, kao i drugih akata. Ipak, UAI nije mogla

direktno podnositi akte Vladi, već je svoje aktivnosti

sprovodila uz posredovanje Ministarstva pravde. U

protekle dvije godine nije bilo slučajeva u kojima je

UAI podnijela predlog Skupštini.

KSSI je imala nadležnost da daje mišljenja o nacrti-

ma zakona i drugih akata, i da pokreće promjenu

zakona i drugih akata, u cilju njihovog usaglaša-

vanja sa evropskim i međunarodnim standardima

u oblasti antikorupcije i transparentnosti poslovnih

transakcija.131 Predstavnici KSSI su radili na posljedn-

jim izmjenama i dopunama zakona, ali je, formalno,

Vlada bila ta koja je usvojila nacrt i uputila ga u sk-

upštinsku proceduru.

U oblasti istraživanja, KSSI je sprovela istraživanje o

odnosima javnosti prema sprječavanju sukoba inte-

resa.132KSSI je organizovala seminare za javne funk-

cionere posvećenih sprječavanju sukoba interesa,

kao i javnu kampanju133, ali ovo nije imalo kao re-

zultat smanjenje broja javnih funkcionera koji krše

zakon.134


Zakon o sprječavanju korupcije definiše da će nova

Agencija imati ovlašćenje da pokrene promjene zako-

na i drugih akata, kako bi eliminisala mogući rizik od

korupcije ili kako bi ih usaglasila sa međunarodnim

standardima u oblasti antikorupcije, a takođe će imati

pravo da iznese mišljenje o nacrtima zakona i drugih

akata u ovoj oblasti.135 Agencija će takođe biti obav-

ezna da sprovodi edukativne, istraživačke i druge pre-

ventivne antikorupcijske aktivnosti.136 Posebna oblast

rada Agencije će se odnositi na praćenje izrade pla-

nova integriteta od strane organa državne uprave,

koji treba da preveniraju pojavu korupcije.

EDUKACIJA

U kojoj mjeri se Agencija za sprječavanje korupci-je uključuje u edukativne aktivnosti u vezi sa bor-bom protiv korupcije?

BODOVI

UAI je sprovodila edukativne aktivnosti putem javnih

kampanja koje su uključivale flajere, brošure, postere,

bilborde, video i audio snimke. Pored toga, pred-

stavnici UAI su učestvovali u antikorupcijskoj kam-

panji za učenike srednjih škola u nekoliko gradova.137

Zajedno sa Unijom poslodavaca Crne Gore, UAI je

napravila brošuru „Učešće privatnog sektora u borbi

protiv korupcije“ koja je podijeljena članovima Unije,

diplomatskim i konzularnim misijama, međunarod-

nim predstavništvima i državnim organima.138

UAI je obavještavala javnost o svojim aktivnostima, ali

ipak, više se moglo učiniti uz direktniji kontakt sa građ-

anima. UAI je imala dobre odnose sa organizacijama

civilnog društva i imala je mnogo više prostora da se uk-

luči u edukativne aktivnosti od sporadičnih akcija koje je

sprovela. Takođe, UAI nije organizovala obuke zaposlen-

ih u državnim organima o pitanjima antikorupcije, već je

te obuke organizovala Uprava za kadrove, a ne postoji

procjena uticaja tih obuka na antikorupciju.139

25

100

217

Uticaj edukativnih aktivnosti još uvijek nije procijen-

jen. Ukoliko imamo na umu da je, tokom 2014. go-

dine, UAI primila samo dvije prijave za korupciju140,

može se doći do zaključka da je uticaj edukativnih

kampanja koje organizuje UAI veoma slab.

Kako je pomenuto, KSSI je organizovala edukativne

seminare za javne funkcionere, sačinila brošure i

televizijsku reklamu, koja se emitovala na naciona-

lnoj televizijskoj i radio stanici.141 Kako tvrdi KSSI, oni

imaju saradnju sa više nevladinih organizacija, iako

ne postoje informacije o načinu na koji se ta sarad-

nja ostvaruje.142

ISTRAŽIVANJE

U kojoj mjeri se Agencija za sprječavanje korupcije bavi istraživanjem navodne korupcije?

BODOVI: 0

Evropska unija navodi da je „korupcija i dalje prisut-

na u mnogim oblastima i nastavlja da predstavlja oz-

biljan problem“, imajući u vidu činjenicu da se „mora

voditi vjerodostojna evidencija o istragama, gonjen-

ju i pravnosnažnim presudama u slučajevima korup-

cije, uključujući korupciju na visokom nivou“.143

UAI nije imala nadležnosti u pogledu istraživanja ko-

rupcije. Njena glavna uloga je bila prevencija. Među-

tim, UAI je uspostavila info liniju za prijavljivanje ko-

rupcije, a sve prijavljene slučajeve je prosljeđivala

nadležnim organima radi daljeg postupka. Ipak, UAI

nije dobijala povratne informacije o daljim radnja-

ma preduzetim povodom prijavljenih slučajeva, pa

o tome nijesu mogli informisati podnosioce prijava.

Iz tog razloga UAI nema informacija da li je po nekoj

njihovoj prijavi bilo konkretnih postupanja organa

za sprovođenje zakona.144

Zakon je omogućava KSSI da provjeri tačnost iz-

vještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera

poređenjem sa drugim informacijama koje su u pos-

jedu javnih institucija, kao što je katastar. KSSI je pred

kraj mandata započela istragu o prihodima i imovini

javnih funkcionera, ali su izostali konkretni rezultati

u ovom polju. Kako tvrdi Evropska KSSI, „sistem prov-

jere postojanja sukoba interesa i izvještaja o imovini

nije efikasan”.145

Državni zvaničnici su mogli zatražiti od KSSI da im

da mišljenje o konfliktu interesa, ali je ova proce-

dure bila povjerljiva.146 U slučajevima kada je KSSI

utvrdila da je bilo kršenja zakona, bila je obavez-

na da obavijesti državni organ u kom funkcioner

obavlja mandat, kao i državno tijelo koje zaduženo

za njegov/njen izbor na funkciju, kako bi se započe-

la procedura razriješenja dužnosti, suspenzije ili

preduzela disciplinska mjera. Ukoliko je KSSI utvrdi-

la da postoji sumnja da je javni funkcioner počinio

krivično djelo, ona je bila dužna da tu informaciju

proslijedi državnom tužiocu.147 Međutim, tokom

2013. godine, kao ni u prethodnim godinama, ni

jedan slučaj nije dostavljen tužilaštvu, i stoga nije

pokrenut ni jedan slučaj u toj oblasti.148

Buduća Agencija za sprječavanje korupcije će biti

odgovorna za ispitivanje izvještaja javnih funk-

cionera i iznošenje mišljenja o mogućim sukobima

interesa.149 Agencija će imati nadležnost da obavlja

saslušanja, u slučaju da bude neophodno utvrditi

činjenice i okolnosti koje su od velikog značaja za

donošenje odlukeU slučaju sumnje da je izvršeno

krivično djelo sa elementima korupcije, Agencija će

biti obavezna da o tome informiše tužilaštvo.

Preporuke:

1. Izabrati nove članove Savjeta i direktora Agenci-

je, koji nijesu u poslovnim, političkim ili ličnim

odnosima sa političkim partijama ili njihovim funk-

cionerima;

2. Obezbijediti punu zaštitu zviždača i provjeru

navoda koje daju zviždači u prijavama;

3. Dostavljati informacije o krivičnim djelima držav-

nom tužilaštvu;

218

4. Redovno objavljivati imovinske kartone funk-

cionera, provjeravati njihovu tačnost i obavještavati

tužilaštvu o svim mogućim slučajevima nezakoni-

tog bogaćenja;

5. Obezbijediti punu kontrolu korišćenja javnih re-

sursa, kao i izvještavanje organa na centralnom i lo-

kalnom nivou u skladu sa Zakonom o finansiranju

političkih subjekata i izbornih kampanja;

6. Obezbijediti povjerenje javnosti u rad Agencije.

219

IZVORI: (Endnotes)

1 Zakon o sprječavanju sukoba interesa, Sl. list Crne Gore br. 53/14, član 46.

2 Zakon o sprječavanju korupcije, član 95, stav 1 i 4.


4 Ibid.


6 Intervju sa Mladenom Tomovićem, samostalnim savjetnikom u Upravi za antikorupcijsku inicijativu, 16. decembar 2014. godine.

7 Spisak zaposlenih u Upravi za antikorupcijsku inicijativu, dostupan na: http://www.antikorupcija.me/index.php?option=com_

phocadownload&view=category&id=32&Itemid=273 (posljednja posjeta 28. decembar 2015. godine)

8 Ibid.

9 Intervju sa Mladenom Tomovićem, samostalnim savjetnikom u Upravi za antikorupcijsku inicijativu, 16. decembar 2014. godine.

10 Ibid.

11 Ibid.

12 Razgovor sa predsjednikom Komisije za sprječavanje sukoba interesa, dnevne novine „Dan“, 22. januar 2015. godine: http://www.

dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Drustvo&datum=2015-01-22&clanak=472566&naslov=Komisija%20ne%20mo%BEe%20raditi%20

posao%20tu%BEila%B9tva (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)

13 Zakon o sprječavanju sukoba interesa, član 41.

14 Druga sjednica drugog redovnog zasijedanja Skupštine Crne Gore. Više informacija dostupno na: http://www.skupstina.me/

index.php/me/sjednice/sjednice-skupstine (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)

15 Sajt Komisije za sprječavanje sukoba interesa, više informacija dostupno na: http://www.konfliktinteresa.me/new/index.php?op-

tion=com_blankcomponent&view=default&Itemid=142&lang=me (posljednja posjeta 20. januar 2016. godine)

16 Razgovor sa predstavnikom nevladine organizacije koja prati rad Komisije za sprječavanje sukoba interesa, 22. decembar 2014. godine

17 Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Komisije za sprječavanje sukoba interesa

18 Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Izvještaj o radu Komisije za sprječavanje sukoba interesa, Podgorica, maj 2014. godine

19 Cafe del Montenegro, Sreten Radonjić direktor Agencije za sprječavanje korupcije, Cafe del Montenegro, Podgorica, 1. oktobra

2015. godine. Više ifnromacija dostupno na: http://www.cdm.me/drustvo/hronika/sreten-radonjic-direktor-agencije-za-sprecavan-

je-korupcije (posljednja provjera 20. april 2016. godine)

20 Zapisnik sa trinaeste sjednica Savjeta Agencije za sprječavanje korupcije: http://www.antikorupcija.me/media/documents/

Zapisnik_sa_13._sjednice_Savjeta_Agencije_za_sprjecavanje_korupcije.pdf (posljednja provjera 20. april 2016. godine).

21 M. S., Radule Žurić u sukobu interesa, Dan, Podgorica, 19. decembar 2015. godine. Više informacija dostupno na: http://www.dan.

co.me/?nivo=3&rubrika=Drustvo&clanak=524741&datum=2015-12-19&naslov=Radule%20%AEuri%E6%20u%20sukobu%20interesa

(posljednja provjera 20. april 2016. godine).

22 Prelistaj.me, Dokumenta kako je Sreten Radonjić postao direktor Agencije za suzbijanje korupcije: Čini mi se da je lako, Prelistaj.

me, Podgorica, 21. novembar 2015. godine. Više informacija dostupno na: http://www.prelistaj.me/2015/11/21/dokumenta-kako-je-sre-

ten-radonjic-postao-direktor-agencije-za-suzbijanje-korupcije-cini-mi-se-da-je-lako/ (posljednja provjera 20. april 2016. godine)

23 Mila Radulović, Tomović: Izbor Radonjića je politička korupcija, Vijesti, Podgorica. Više informacija dostupno je na: http://www.

vijesti.me/vijesti/tomovic-izbor-radonjica-je-politicka-korupcija-854454 (posljednja provjera 20. april 2016. godine).

24 Tačan iznos je 1.541.713,54 eura, Zakon o budžetu Crne Gore za 2016. godinu

25 Više informacija dostupno na internet stranici Skupštine Crne Gore: http://www.skupstina.me/index.php/me/savjet-agencije-za-spr-

jecavanje-korupcije/aktuelnosti/item/4535-odrzana-deveta-sednica-savjeta-agencije-za-sprjecavanje-korupcije (posljednja provjera 20.

220

april 2016. godine). M. S., Radonjić hoće da onesposobi Agenciju, Dan, Podgorica, 18. novembar 2015. godine.Više informacija dostup-

no na: http://www.dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Drustvo&datum=2015-11-18&clanak=519834&naslov=Radonji%E6%20ho%E6e%20

daonesposobi%20Agenciju (posljednja provjera 20. april 2016. godine). Mila Radulović, Šef antikorupcijske agencije hoće da se vozika

i krije informacije, Vijesti, Podgorica, 20. novembar 2015. godine. Više informacija dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/sef-antiko-

rupcijske-agencije-hoce-da-se-vozika-i-krije-informacije-861559 (posljednja provjera 20. april 2016. godine)

26 Uredba o osnivanju Uprave za antikorupcijsku inicijativu.

27 Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave, član 20 i 27.

28 Ibid, član 4.

29 To uključuje: sprovođenje kampanja za podizanje svijesti, saradnju sa nadležnim organima u cilju razvoja i primjene propisa i

programskih dokumenata koji su od važnosti za sprječavanje i borbu protiv korupcije; saradnju sa državnim agencijama u proce-

duri nakon podnošenja prijava o korupciji koje Uprava dobija od građana i drugih subjekata; iniciranje zaključivanja međunarodnih

sporazuma i primjene evropskih i drugih međunarodnih standarda i instrumenata za borbu protiv korupcije; nadgledanje primjene

preporuka Grupe zemalja za borbu protiv korupcije (GREKO); koordinaciju aktivnosti koje proizilaze iz primjene Konvencije Ujedin-

jenih nacija protiv korupcije (UNCAC); prikupljanje podataka o korupciji vlasti koje primaju prijave i obradu podataka prikupljenih

zbog analize; davanja ovlašćenja za sprovođenje radnji lobiranja; potvrđivanje i vođenje registra lobista; postupanje nakon optužbi

protiv lobista koji su prekršili zakon, pripremanje smjernica za izradu planova za postizanje integriteta; izvođenje ostalih zadataka koji

proizilaze iz članstva u Regionalnom savjetu za saradnju u Jugoistočnoj Evropi i drugim međunarodnim organizacijama i ustanovama,

kao i druge aktivnosti koje su u okviru njenih nadležnosti. Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave Crne Gore, koju je Vlada

Crne Gore usvojila 29. decembra 2011. godine, član 4.

30 Zakon o državnoj upravi, Sl. list Republike Crne Gore br. 38/03, Sl. list Crne Gore br. 22/08 i 42/11, član 44.

31 Zakon o državnim službenicima i namještenicima.

32 Dozvoljeno je voditi postupak i donositi odluke o povredi ovog zakona; iznijeti mišljenje o postojanju sukoba interesa; ustano-

viti vrijednost poklona na osnovu saznanja i mišljenja nadležnog vještaka u slučajevima kada se jave sumnje ili sporovi o vrijednosti

poklona; sprovesti provjeru podataka iz izvještaja; usvojiti pravila i Pravilnik o postupanju Komisije nakon predloga koji iznese preds-

jednik Komisije; iznijeti mišljenje o nacrtima zakona, drugim propisima i opštim odredbama, ukoliko se to smatra potrebnim u cilju

sprječavanja sukoba interesa; dati inicijativu za izmjene i dopune zakona, drugih propisa i opštih odredbi, u cilju njihovog usaglaša-

vanja sa evropskim i drugim međunarodnim standardima iz oblasti antikorupcijske inicijative i transparentnosti poslovnih transakcija;

podnijeti zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka; sprovesti druge aktivnosti u skladu sa zakonom; sarađivati sa međunarodnim

organizacijama i institucijama u drugim državama koje se bave sprječavanjem sukoba interesa. Zakon o sprječavanju sukoba interesa

Crne Gore, koji je usvojila Skupština Crne Gore 26. decembra 2008. godine, član 40, stav 1.

33 Zakon o sprječavanju sukoba interesa Crne Gore, član 41, stav 2.




37 Zakon o državnim službenicima i namještenicima Crne Gore, član 121.

38 Komisija za sprječavanje sukoba interesa ima ovlašćenje da utvrdi postojanje sukoba interesa i preduzme mjere za njegovo spr-

ječavanje; kontroliše ograničenja u postupanju javnih funkcionera; kontroliše primanje poklona, sponzorstva i donacija; provjerava

podatke iz izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera; iznese mišljenje o postojanju ugrožavanja javnog interesa, što ukazuje

na postojanje korupcije i dâ preporuke za izbjegavanje prekršaja i zaštitu osoba koje su upozorile na nepravilnosti; nadgleda usvajan-

je i primjenu planova za postizanje integriteta, u skladu sa ovim aktom; donese propise koji su, u skladu sa zakonom, u nadležnosti

Komisije; pokrene inicijativu za usvajanje izmjena i dopuna za zakone i druge akte, kako bi se eliminisali mogući rizici za pojavu

korupcije i kako bi se zakoni uskladili sa međunarodnim standardima u polju antikorupcije; iznese mišljenje o nacrtu zakona i drugih

propisa i opštih akata kako bi se oni uskladili sa međunarodnim standardima u polju antikorupcije; pokrene i sprovede proceduru za

utvrđivanje kršenja odredbi ovog akta i drugih zakona koji su okviru nadležnosti Komisije; sarađuje sa nadležnim tijelima, institucijama

221

višeg obrazovanja, naučnim organizacijama i drugim subjektima kako bi se sprovele aktivnosti u oblasti sprječavanja korupcije; vodi

evidenciju u skladu sa ovim aktom; izdaje prekršajne naloge i pokreće prekršajne i druge postupke; sprovodi obrazovne, istražne i

druge mjere za suzbijanje korupcije; ostvaruje regionalnu međunarodnu saradnju u suzbijanju korupcije; obavlja i druge obaveze

propisane zakonom. Zakon o sprječavanju korupcije, koji je usvojila Skupština Crne Gore 9. decembra 2014. godine, član 78.

39 Zakon o sprječavanju korupcije, koji je usvojila Skupština Crne Gore 9. decembra 2014. godine, član 91, stav 1.

40 Direktor mora posjedovati visok nivo obrazovanja (stepen VII1), deset godina radnog iskustva, od kojih najmanje 5 godina iskust-

va mora biti u radu u oblasti korupcije i zaštite ljudskih prava, a moraju posjedovati i najmanje tri izjave o stručnosti i radnim kvaliteti-

ma koje im je izdala privatna firma, drugo pravno lice ili drugi preduzetnik sa kojim je direktor/direktorica imao/imala poslovni odnos.

Crnogorski Zakon o sprječavanju korupcije, koji je Skupština Crne Gore usvojila 9. decembra 2014. godine, član 83.

41 Zakon o sprječavanju korupcije, član 91, stav 3.



44 Ibid, član 82.

45 Ibid, član 83. i 84.


47 Ibid, član 87,stav 3. i 4.

48 Mila Radulović, Ratkovićeva ide u penziju umjesto u agenciju za antikorupciju, Vijesti, Podgorica, 8. januar 2015. godine. Više

informacija je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/ratkoviceva-ide-u-penziju-umjesto-u-agenciju-za-antikorupciju-813524


49 MANS, Godišnji izvještaj za 2014. godinu, MANS, Podgorica, mart 2015.

50 Razgovor sa Mladenom Tomovićem, samostalnim savjetnikom u Upravi za antikorupcijsku inicijativu, 16. decembar 2014. godine

51 MANS, Godišnji izvještaj 2013. godinu, MANS, Podgorica, mart 2014. godine.

52 Tina Radulović, Komisija za sprječavanje sukoba interesa pod pritiskom partijskih dugova, Vijesti, Podgorica, 24. april 2012. go-

dine. Više informacija je dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/komisija-za-sprecavanje-sukoba-interesa-pod-pritiskom-parti-

jskih-drugova-70683 (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

53 MINA, Leković i dalje na čelu komisije za sprječavanje sukoba interesa, Café del Montenegro, Podgorica, 8. oktobar 2014. godine.

Više informacija je dostupno na: http://www.cdm.me/politika/lekovic-i-dalje-na-celu-komisije-za-sprjecavanje-konflikta-interesa


54 Vahedin Feratović.

55 Café del Montenegro, Rafet Husović nosilac izborne liste Bošnjačke stranke, Café del Montenegro, Podgorica, 19. septembar

2012. godine. Više informacija je dostupno na: http://www.cdm.me/politika/izbori-2012/rafet-husovic-nosilac-izborne-liste-bs-a


56 Goranka Vučinić.

57 Odluka o izboru predsjednika, Sekretara i članovi državne izborne komisije, koju je usvojila Skupština Crne Gore 23. decembra

2011. godine

58 Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Izvještaj o radu Komisije za sprječavanje sukoba interesa za 2014. godinu, Komisija za

sprječavanje sukoba interesa, Podgorica, Maj 2015. godine. Više informacija je dostupno na: http://www.konfliktinteresa.me/new/

attachments/article/506/IZVJE%C5%A0TAJ%20%20O%20RADU%202015.%20doc.pdf (posljednja provjera 20. april 2016. godine)

59 Razgovor sa predstavnikom nevladine organizacije koja nadgleda rad Komisije za sprječavanje sukoba interesa, 22. decembar

2014. godine.

60 Vijesti online, Muk: Državni revizor ne može biti član Savjeta Agencije za sprječavanje korupcije, Vijestim Podgorica, 24. jun 2015.

Godine. Više informacije dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/muk-drzavni-revizor-ne-moze-biti-clan-savjeta-agencije-za-spr-

jecavanje-korupcije-839728 (posljednja provjera 20. april 2016. godine).

61 Mila Radulović, Sinova tazbina i kum se bore protiv korupcije, Vijesti, Podgorica, 2015. godine. Više informacija dostupno na:

222

http://www.vijesti.me/vijesti/sinova-tazbina-i-kum-se-bore-protiv-korupcije-853896; Mila Radulović, Jonica: Marković bi pošto-poto

da drži sve pod kontrolom, Vijesti, Podgorica,2015. godine. Više informacija dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/jonica-markov-

ic-bi-posto-poto-da-sve-drzi-pod-kontrolom-854008; Mina, GA: Izbor Radonjića za direktora Agencije brine, Vijesti, Podgorica, 4. okto-

bar 2015. godine. Više informacija dostupnu na: http://www.vijesti.me/vijesti/ga-izbor-radonjica-za-direktora-agencije-brine-854277;

M. S., Tast Duškovog sina na čelu Agencije, Dan, Podgorica, 2. Oktobar 2015. Godine. Više informacija dostupno na: http://www.dan.

co.me/?nivo=3&rubrika=Vijest%20dana&datum=2015-10-02&clanak=512684 (posljednja provjera 20. april 2016. godine)

62 Zakon o državnoj upravi propisuje da svako državno tijelo mora obavijestiti javnost o svom radu, dok Zakon o slobodnom pris-

tupu informacijama obavezuje sve javne ustanove da proaktivno objavljuju set podataka o svom poslovanju na internet stranicama

najkasnije 15 dana od datuma kreiranja dokumenata. To uključuje javne registre koji održavaju radne planove i programe; izvještaje

i druge postojeće akte; nacrt i završne djelove propisa i politika na kojima rade; sve odluke u svezi sa finansijama; popis zaposlenih

sa informacijama o njihovom obrazovanju; popis javnih službenika koji obavljaju funkciju u njihovim institucijama sa podacima o

platama i drugim primanjima; odluke i druge akte od javnog interesa i informacije zahtjevane na osnovu Zakona o slobodnom infor-

misanju. Zakon o državnoj upravi, čl. 54 i 95 stav 1; Zakon o slobodnom pristupu informacijama, član 12.

63 Zakon o sprječavanju sukoba interesa Crne Gore, član 17, stav 3.




67 Zakon o sprječavanju korupcije Crne Gore, član 101.

68 Ibid, član 27.


70 Zakon o lobiranju Crne Gore, član 26.

71 Centar za demokratsku tranziciju, Centar za demokratsku tranziciju, Nivo otvorenost uprava, agencija, direkcija i drugih organa

državne uprave, Centar za demokratsku tranziciju, Podgorica, 2012. godina. Više informacija je dostupno na: http://www.antikorupci-

ja.me/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=37&Itemid=302 (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)


73 Više informacija je dostupno na: http://www.antikorupcija.me/index.php?option=com_phocadownload&view=catego-

ry&id=39&Itemid=276 (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)

74 Više informacija je dostupno na: http://www.cdm.me/politika/lekovic-i-dalje-na-celu-komisije-za-sprjecavanje-konflikta-interesa

(posljednja posjeta 20. april 2016. godine). Razgovor sa predstavnikom nevladine organizacije koja nadgleda rad Komisije za sprječa-

vanje sukoba interesa, 22. decembar 2014. godine

75 Ibid.

76 «Komisija skriva imena sankcionisanih javnih funkcionera», dnevne novine «DAN, 18. decembar 2014. godine: http://www.dan.

co.me/?nivo=3&rubrika=Drustvo&datum=2014-12-18&clanak=467567 ((posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

77 Više informacija je dostupno na internet stranici Komisije za sprječavanje sukoba interesa: http://www.konfliktinteresa.me/new/

index.php?lang=me (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)

78 Državni organi usvajaju godišnje programe aktivnosti, koji sadrže pregled aktivnosti za obavljanje dužnosti tijela, rokove, pred-

meta za saradnje, kao i pregled finansijskih potreba u toku sprovođenja ovih aktivnosti. Ministarstva pripremaju izvještaje za Vladu

o svom radu i trenutnom stanju u svojim oblastima upravljanja najmanje jednom godišnje, dok organi koji djeluju o okviru minis-

tarstava Vladi podnose izvještaje o svom radu preko ministarstava. Kako bi sproveo nadzor rada državnog organa koje je pod njegov-

om upravom, Ministarstvo zahtijeva izvještaje i informacije o nekim pitanjima. Rokovi za podnošenje izvještaja su definisani propisom,

po kom izvještaji za minulu godinu moraju biti podneseni u prvom kvartalu tekuće godine. Izvještaji ministarstava sadrže izvještaj o

svim organima koji su pod njihovom upravom, kao i procjenu rada tih organa. Međutim, ovi izvještaji nijesu javno dostupni. Uredba

o organizaciji i načinu rada državne uprave Crne Gore, koji je Skupština Crne Gore usvojila 29. decembra 2011. godine, član 52, stav 1.

i 2, član 52a, stav 1. i 2. Zakon o državnoj upravi Crne Gore, koji je Skupština Crne Gore usvojila 25. juna 2003. godine, član 62, stav 1,

223

član 64, stav 3, član 69.

79 Zakon o sprječavanju sukoba interesa, član 47, stav 2. i 3.

80 Zakon o radu, član 102a, stav 1.



83 Ibid, član 80.

84 Zakon o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru, član 3, stav 1.


86 Zakon o državnoj upravi, član 56, stav 1.


88 Ustav Crne Gore, član 51; Zakon o slobodnom pristupu informacijama.

89 Zakon o sprječavanju sukoba interesa, član 36, stav 2.


91 Ibid, član 44-68.

92 Ibid, član 6 i 70.



95 Zakon o sprječavanju sukoba interesa, član 24, stav 1.


97 Ibid.

98 Državna revizorska institucija, Godišnji izvještaj o izvršenim revizijama i aktivnostima DRI za period oktobar 2010-oktobar 2011.


100 Dokumentacija službe KSSI http://www.konfliktinteresa.me/new/index.php?option=com_blankcomponent&view=de-

fault&Itemid=202&lang=me (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)

101 Skupštinski registar predloženih i usvojenih pravnih akata http://www.skupstina.me/index.php/me/sjednice/zakoni-i-drugi-akti

(posljednja posjeta 20. april 2016. godine)

102 Skupština Crne Gore, Fonografski zapis sa druge sjednice drugog zasjedanja u 2014. godini, 8. oktobra 2014. godine. Više infor-

macija je dostupno na: http://www.skupstina.me/~skupcg/skupstina/cms/site_data/FONOGRAFSKI%20ZAPISI/2_2_z_r.pdf (posljed-


103 Dnevne novine, ŽPCG: portparolka dala otkaz, direktori krili požar, Café del Montenegro, Podgorica, 20. novembar 2013. godine.

Više informacija je dostupno na: http://www.cdm.me/drustvo/crna-gora/zpcg-portparolka-dala-otkaz-direktori-krili-pozar (posljedn-

ja posjeta 20. april 2016. godine).

104 Vijesti, Bivši policajac Suad Muratbašić napustio Crnu Goru, Vijesti, Podgorica, 6. jun 2011. godine. Više informacija je dostupno na:

http://www.vijesti.me/vijesti/bivsi-policajac-suad-muratbasic-napustio-crnu-goru-23039 (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)


106 Izvještaj o radu Komisije za sprječavanje sukoba interesa za 2013. godinu, strana 87.

107 Zakon o državnim službenicima, član 70-77.

108 Etički kodeks državnih službenika i namještenika, član 1-16.

109 Ibid, član 17-22.


111 Zakon o sprječavanju korupcije, čl. 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 20 i 21

112 Ibid, članovi 97, stav 1.

113 Razgovor sa Svetlanom Vuković, direktoricom uprave za kadrove i Blaženkom Dabanović, direktoricom Uprave za kadrove i Bla-

zenkom Dabanović, načelnicom Odsjeka za planiranje razvoj stručnog usavršavanja, 22. decembar 2014. godine.

224


115 Više informacija je dostupno na internet stranici Etičkog komiteta: http://www.uzk.co.me/index.php?option=com_con-

tent&view=article&id=2373&Itemid=264&lang=sr (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)

116 Više informacija je dostupno na internet stranici Komisije za sprječavanje sukoba interesa: http://www.konfliktinteresa.me/

new/index.php?option=com_content&view=article&id=381:dr-vesna-ratkovic-direktorica-uprave-za-antikorupcijsku-inicijativu&-

catid=89&Itemid=167&lang=me (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)


index.php?option=com_content&view=article&id=295:dr-slobodan-lekovic-predsjednik-komisije-za-sprjecavanje-sukoba-intere-

sa&catid=89&Itemid=167&lang=me (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)


index.php?option=com_content&view=article&id=105:4-mr-slobodan-lekovic-predsjednik-komisije-za-sprjecavanje-sukoba-intere-

sa&catid=44&Itemid=169&lang=me (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)

119 Uprava za antikorupcijsku inicijativu i Agencija za istraživanje javnog mnjenja „Damar“, Upoznatost sa radom Uprave za antiko-

rupcijsku inicijativu i stavovi javnosti o pitanju korupcije, Podgorica, decembar 2014. godine. Više informacija je dostupno na: http://

www.antikorupcija.me/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=11&Itemid=299# (posljednja posjeta 20. april

2016. godine)


121 Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave, član 4.

122 Više informacija je dostupno na internet stranici Uprave za antikorupcijsku inicijativu: http://www.antikorupcija.me/index.

php?option=com_content&view=article&id=350&Itemid=206 (posljednja posjeta 20. april 2016. godine).


124 Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Upoznatost sa radom Uprave za antikorupcijsku inicijativu i stavovi javnosti o pitanju korup-

cije, Podgorica, decembar 2014. godine. Više informacija je dostupno: http://www.antikorupcija.me/index.php?option=com_phoca-

download&view=category&id=11&Itemid=299# (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)

125 Ibid.

126 Ibid.

127 Razgovor sa predstavnikom nevladine organizacije koja nadgleda rad Komisije za sprječavanje sukoba interesa, 22. decembar

2014. godine.


php?option=com_phocadownload&view=category&id=11&Itemid=299 (posljednja posjeta 20. april 2016. godine)


php?option=com_phocadownload&view=category&id=9&Itemid=305(posljednja posjeta 20. april 2016. godine).

130 Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave, član 4

131 Zakon o sprječavanju sukoba interesa, član 40, stav 1, tačke 5. i 6.

132 Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Izvještaj o radu Komisije za sprječavanje sukoba interesa za 2013. godinu.

133 Ibid.


135 Zakon o sprječavanju korupcije, član 78, stav 1, tačke 8. i 9.

136 Ibid, član 78, stav 1, tačka 14.





139 Razgovor sa Mladenom Tomovićem, samostalnim savjetnikom u Upravi za antikorupcijsku inicijativu, 16. decembar 2014. godine.

225

140 Ibid.

141 Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Izvještaj o radu Komisija za sprječavanje sukoba interesa za 2013. godinu.


index.php?option=com_content&view=article&id=194:saradnja-sa-nvo-sektorom&catid=65&Itemid=148&lang=me (posljednja

posjeta 20. april 2016. godine)

143 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godine, strana 2.

144 UAI, Izvještaji o broju slučajeva korupcije koje su građani prijavili u toku 2013. godine. http://www.antikorupcija.me/index.

php?option=com_phocadownload&view=category&download=264:izvjestaj-o-broju-prijava-o-korupciji-za-period-jul-decem-

bar-2013-godine&id=12:izvjestaji&Itemid=306 i http://www.antikorupcija.me/index.php?option=com_phocadownload&view=cat-

egory&download=241:izvjestaj-o-broju-prijava-o-korupciji-za-period-januar-jun-2013-godine&id=12:izvjestaji&Itemid=306 (posljed-



146 Zakon o sprječavanju sukoba interesa Crne Gore, član 22. i 23.

147 Ibid, član 24 – 36.



POLITIČKE PARTIJE

228

KRATAK PREGLED

Osnivanje i rad političkih partija u Crnoj Gori defi ni-

sani su Ustavom Crne Gore i sa nekoliko zakona, uk-

ljučujući Zakon o političkim partijama, Zakon o fi -

nansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja i

Zakon o izboru odbornika i poslanika. Interna struk-

tura i funkcionisanje političkih partija su defi nisani

internim stranačkim aktima, uključujući partijske

statute i programe. Iako u Crnoj Gori postoji veliki

broj političkih partija koje su registrovane, samo

manji broj njih je zaista politički aktivan.

Sa druge strane, fi nansijski položaj političkih partija se

defi niše Zakonom o fi nansiranju političkih subjekata i

izbornih kampanja. Zakon reguliše metode fi nansiran-

ja i izvještavanja o sredstvima prikupljenim i utrošen-

im za redovan rad kao i tokom izborne kampanje.

Institucije odgovorne za kontrolu fi nansija partija,

objavljivanje fi nansijskih izvještaja i njihovu reviziju su

Agencija za sprječavanje korupcije i Državna revizorska

institucija. Političke partije imaju značajno fi nansiranje

iz javnih fondova. Pristup privatnim fondovima, u prak-

si, neuporedivo je veći za partije na vlasti.

Nekoliko slučajeva političke korupcije potresli su

crnogorsku javnost, a najvažniji svakako jeste tzv.

afera „Snimak“, u kojoj se ključni zvaničnici vladajuće

Demokratske partije socijalista sumnjiče za kupo-

vinu glasova sredstvima iz javnih fondova. Ova afera

još uvijek nije dobila adekvatan pravosudni epilog.

Postoji puno prostora za unapređenje transparent-

nosti i odgovornosti političkih partija, posebno u

dijelu njihovog odnosa prema sredstvima koja do-

bijaju od države. Pored toga, neophodno je obezbi-

jediti punu primjenu kaznene politike prema onim

političkim partijama i njihovim odgovornim licima,

koji tokom svog redovnog rada i izbornih kampanja

krše crnogorske pozitivne propise.

PROCJENA

RESURSI (ZAKON)

U kojoj mjeri je pravni okvir pogodan za formiran-je i djelovanje političkih partija?

BODOVI

Pravni proces osnivanja političke partije defi nišu

Ustav Crne Gore i Zakon o političkim partijama,

dok se fi nansiranje defi niše Zakonom o fi nansiranju

političkih subjekata i izbornih kampanja.

U Zakonu o političkim partijama se navodi da

političku partiju može osnovati najmanje 200 građa-

na sa biračkim pravom u Crnoj Gori.1 Kako se navodi

u ovom Zakonu, politička partija se osniva na os-

nivačkoj skupštini donošenjem odluke o osnivanju

Političke partijePOLITIČKE PARTIJE



Kapacitet

44

Resursi 75 50

Nezavisnost 25 25

Upravljanje

38


Odgovornost 50 25

Integritet 50 25

Uloga

38

Agregacija i predstavljanje interesa

50

Posvećenost borbi protiv korupcije

25

75

100

229

partije, statuta, programa i izborom lica ovlašćenog

za zastupanje partije.2 Partija se registruje kod Minis-

tarstva unutrašnjih poslova. Političku partiju ne mogu

osnovati nosioci sudijske i tužilačke funkcije, zaštitnici

ljudskih prava i sloboda, kao ni profesionalni pripad-

nici policije i vojske.3 Partija može pokrenuti upravni

spor pred Upravnim sudom u protiv rješenja kojim joj

se odbija registrovanje, preregistrovanje ili kojim se

briše iz registra političkih partija.

Proces osnivanja političkih partija je dodatno ojačan

samim Ustavom koji propisuje slobodu političkog

udruživanja i djelovanja, a propisuje i obavezu države

da pruži podršku političkom udruživanju gdje za to

postoji javni interes.4 Ustav posebno zabranjuje rad

političkih partija usmjerenih na nasilno rušenje us-

tavnog poretka, narušavanje teritorijalne cjelokup-

nosti Crne Gore, kršenje zajemčenih sloboda i prava

ili izazivanje nacionalne, rasne, vjerske i druge mržn-

je i netrpeljivosti.5

Prema sadašnjem Zakonu o finansiranju političkih

subjekata i izbornih kampanja, budžetska sredstva

za finansiranje redovnog rada političkih subjekata u

Skupštini iznose 0,6% planiranih ukupnih budžetskih

sredstava, umanjenih za sredstva kapitalnog budže-

ta i budžeta državnih fondova, za godinu za koju

se budžet donosi. Budžetska sredstva za finansir-

anje redovnog rada političkih subjekata u skupštini

opštine iznose 1,1% planiranih ukupnih budžetskih

sredstava opštine, umanjenih za sredstva kapitalnog

budžeta i budžeta državnih fondova za godinu za

koju se budžet donosi. Izuzetno, za opštine čiji je

budžet manji od pet miliona eura, budžetska sredst-

va za finansiranje redovnog rada političkih subjekata

u skupštini opštine iznose od 1,1% do 3% planiranih

ukupnih budžetskih sredstava opštinskog budžeta.6

Ovo predstavlja značajno povećanje u poređenju sa

prethodnim zakonom koji je bio na snazi do početka

2015. godine, a kojim je bilo propisano finansiranje

političkih subjekata na godišnjem nivou u iznosu od

0,5% nacionalnog budžeta za redovan rad i dodat-

nih 1% opštinskih budžeta, ili od 1% do 3% za opš-

tine čiji je godišnji budžet manji od 5 miliona eura.7

Prema Zakonu o finansiranju političkih subjekata i

izbornih kampanja, privatni izvori političkih partija

su: članarine, prilozi, prihodi od djelovanja političkih

subjekata, prihodi od imovine, legati i zaduživanje

kod komercijalnih banaka.8

Visina sredstava iz privatnih izvora koje politički sub-

jekat prikuplja za redovan rad u godini može iznos-

iti do 100% sredstava koja mu pripadaju iz budžeta.

Politički subjekat koji nema pravo na budžetska sred-

stva (nove subjekti ili oni subjekti koji nemaju parla-

mentarni status na državnom ili opštinskom nivou),

može prikupljati sredstva iz privatnih izvora u visini

do 10% ukupnih sredstava koje obezbjeđuje država

za rad političkih subjekata, izuzimajući sredstva od

članarina. Sve partije moraju da usvoje odluku o visini

članarine za tekuću godinu i da je dostave Agenciji za

sprječavanje korupcije. Kada govorimo o redovnom

finansiranju političkih partija, fizičko lice može da up-

lati najviše 2.000 eura, a pravno lice 10.000 eura. 9

Zakon ne predviđa nikakve beneficije za građane

i pravna lica koja finansiraju političke partije, što

predstavlja glavni razlog zbog kojeg finansiranje

političkih subjekata iz privatnih fondova u Crnoj

Gori nije razvijeno.

RESURSI (PRAKSA)

U kojoj mjeri finansijski resursi koji su na raspo-laganju političkim partijama omogućavaju efi-kasnu političku konkurenciju?

BODOVI

Finansijski resursi političkih partija ne omoguća-

vaju potpuno efikasnu političku konkurenciju. Pre-

ma javno dostupnim podacima, glavna vladajuća

partija ima daleko najviše sredstava, imajući u vidu

da se radi o najzastupljenijoj političkoj partiji u Sk-

upštini. Takođe, ovo je politička partija koja uspi-

jeva da prikupi najveću količinu novca iz privatnih

izvora, imajući u vidu da je po njihovim internim

50

100

230

aktima plaćanje članarine obavezno za članove koji

su državni službenici ili javni funkcioneri, i to u pro-

centualnom iznosu u odnosu na njihovu zaradu, na

mjesečnom nivou.

Neke partije ne dobijaju nikakvu finansijsku po-

moć od države za redovan rad, već su umjesto toga

prinuđeni da se sami finansiraju.10 Prema Zakonu,

sredstva za rad se dobijaju tek nakon izbora, odnos-

no nakon sticanja parlamentarnog statusa. Parla-

mentarne stranke primaju sredstva za finansiranje

svog redovnog rada u visini koja zavisi od broja os-

vojenih mandata u Skupštini.11 U tom smislu, finan-

sijska situacija malih i novih partija je veoma teška.12

Kako su naveli predstavnici političkih partija, održi-

vost i razni privatni izvori finansiranja zavise od raz-

voja same političke partije. Uglavnom se sredstva

raspodjeljuju iz državnog budžeta, uz izdvajanje

određenog dijela za plaćanje dažbina. Za stabilnije

finansiranje partija neophodno je imati različite iz-

vore finansiranja, ali u praksi, usljed loše ekonomske

i političke situacije, opozicione partije imaju mnogo

poteškoća da se izbore sa ovim problemima. Za to

postoje mnogi razlozi, ali jedan od najznačajnijih je

to što se kompanije i pojedinci plaše da daju don-

acije opozicionim partijama, zbog realnog straha od

odmazde i određenih suptilnijih „sankcija“ od strane

partije na vlasti i državnog aparata. Ovo je ozbiljan

problem koji svaka partija nastoji da prevaziđe.13

Pored toga, glavna vladajuća partija je prikupila

značajnu količinu sredstava tokom proteklih nekoliko

godina, iznajmljujući svoje prostorije Vladi Crne Gore,

koju su takođe vodili njihovi kadrovi. Tokom kampan-

je, ova partija je dodatno indirektno finansirana i kroz

trošenje državnih sredstava u izborne svrhe.14

MANS je takođe primijetio da, ne samo glavna

vladajuća partija, nego i neke druge vladajuće parti-

je propisuju obavezu plaćanja članarine za sve čla-

nove koji su zaposleni u državnoj upravi ili koji se

nalaze na nekoj javnoj funkciji. Ovo je tzv. „partijsko

oporezivanje“, gdje se zaposleni odriču dijela svojih

prihoda u korist partije, a postojeće zakonodavstvo

ne zabranjuje ovu vrstu donacija.

Političke partije su 2013. godine dobile 3,6 miliona

eura iz državnog budžeta, 1,5 milion eura iz opš-

tinskih budžeta i preko 770 hiljada eura privatnih

donacija. Međutim, svega 10% sredstava od privat-

nih donacija je dodijeljeno opozicionim partijama.15

Političke partije su 2014. godine imale pravo da

prime 3,23 miliona eura iz državnog budžeta, dok

je trebalo da na lokalnom nivou dobiju 1,45 miliona

eura. U 2015. godini za parlamentarne partije bilo je

opredijeljeno preko 4 miliona eura, samo na držav-

nom nivou16 dok se za 2016. godinu očekuje da će

partijama iz budžeta biti podijeljeno najmanje 4,63

miliona eura, samo na državnom nivou.17

Poslednji javno dostupni podaci o prikupljenim čla-

narinama odnose se na 2014. godinu, za koju posto-

je izvještaji o reviziji godišnjih finansijskih izvještaja

političkih subjekata od strane Državne revizorske

institucije. Prema tim izvještajima, najveća vladajuća

partija (Demokratska partija socijalista) imala je preko

152 hiljade eura prihoda od članarine18 a njen manji

koalicioni partner Socijaldemokratska partija preko 46

hiljada eura od priloga i članarina.19 Sa druge strane,

vodeće opozicione partije imale su značajno niže pri-

hode iz privatnih izvora, ili prihode po tom osnovu

uopšte nijesu ni ostvarivale. Na primjer, Nova srpska

demokratija iz privatnih izvora prikupila je preko 33

hiljade eura20, a Socijalistička narodna partija preko

52 hiljade eura.21 Ipak, ključna razlika između vlasti i

opozicije je u činjenici da su opozicione partije ova

sredstva dominantno prikupljala za potrebe izbornih

kampanja, dokk se kod predstavnika vlasti radilo o fi-

nansiranju redovnog rada.

Prema Zakonu o izboru odbornika i poslanika, sve iz-

borne liste imaju jednak pristup medijskom prosto-

ru tokom kampanje na Javnom Servisu i kod ostalih

regionalnih i lokalnih javnih emitera.22 Komercijalni

emiteri, sa druge strane, dužni su da obezbijede

podnosiocima izbornih lista plaćeno reklamiranje

pod istim uslovima.23 Međutim, prema navodima

231

nekih predstavnika partija, ova obaveza se u praksi

ne sprovodi. Prije svega, koliko ćete se oglašavati za-

visi od visine sredstava dodijeljenih za ovu aktivnost.

Pored toga, državni mediji i Javni Servis su general-

no primjetno naklonjeni vlastima, pa čak i kada je

kvantitativni odnos ispunjen, kvalitativni zasigurno

nije ni blizu zadovoljavajućeg.24

NEZAVISNOST (ZAKON)

U kojoj mjeri postoji zakonska zaštita koja bi spri-ječila neopravdano eksterno uplitanje u aktivnos-ti političkih partija?

BODOVI

Ne postoje zakonske odredbe koje definišu da je ek-

sterno uplitanje u aktivnosti političkih partija strogo

zabranjeno. Ustavni sud može zabraniti rad određene

političke partije, kao što je predviđeno Ustavom Crne

Gore25 u slučaju nasilnog mijenjanja ustavnog poret-

ka, narušavanja teritorijalne cjelokupnosti Crne Gore,

kršenja Ustavom zajamčenih ljudskih prava i sloboda,

izazivanja i podsticanja nacionalne, rasne, vjerske i

druge mržnje ili netrpeljivosti.26

Pored toga, Zakon o Ustavnom sudu propisuje da

ukidanje političke partije mogu pokrenuti Zaštitnik

ljudskih prava i sloboda, Savjet za odbranu i bezb-

jednost, državni organ odgovoran za zaštitu ljudskih

i manjinskih prava kao i državni organ odgovoran za

registraciju političkih partija i nevladinih organizacija.27

Vlada nema nadzor nad radom ili budžetskim ra-

shodima političkih partija. Takođe, ne postoje propisi

koji nalažu obavezno prisustvo predstavnika države

na sastancima političkih partija.


U kojoj mjeri su političke partije, u praksi, oslo-bodjene neopravdanog ekternog uplitanja u nji-hove aktivnosti?

BODOVI

Nema javno vidljivih ili dokazanih slučajeva ekster-

nog uplitanja u aktivnosti političkih partija. Među-

tim, lideri nekih opozicionih političkih partija tvrde

da se glavna vladajuća partija direktno miješa u rad

ovih partija, sa namjerom da ih uništi.28

Do danas nije bilo primjera da je država ukinula ili

zabranila političku partiju. Međutim, bilo je nekoliko

slučajeva verbalnih obračuna sa opozicionim parti-

jama od strane državnih organa. Ipak, takve tvrdnje

pojedinih državnih organa i državnih funkcionera

da neke političke partije rade protiv interesa države

više su dio političkog folklora, u cilju jačanja pozicija

na političkom tržištu.

Nijedan član partije nije bio uhapšen zbog same

činjenice da pripada toj partiji. Međutim, članovi

opozicije tvrde da su oni konstantno pod raznim

vrstama pritiska, uključujući izmišljene sudske pred-

mete, probleme pri zapošljavanju, izmišljanje raz-

nih skandala, itd.29 Krajem 2015. godine, prilikom

protesta organizovanih od strane jedne opozicione

koalicije ispred Skupštine Crne Gore, dva opozicio-

na poslanika su uhapšena30, i pored činjenice da su

u tom trenutku aktivno uživali poslanički imunitet.

Poslanici su iz pritvora na slobodu pušteni sledećeg

dana.31 Njima je imunitet ukinut tek naknadno, kako

bi tužilaštvo protiv njih moglo da vodi postupak.

Afera „Snimak“ govori o samo jednom dijelu zloupo-

treba javnih fondova i ovlašćenje u partijske svrhe,

što pokazuje da se država i te kako miješa u politiku.

Početkom 2013. godine, jedan crnogorski dnevni

list je objavio aferu „Snimak“, otkrivajući audio zapise

diskusija između visokih zvaničnika vladajuće parti-

je, vođenih na zvaničnim sastancima, koji govore o

tome kako da dobiju što više glasova zloupotrebom

javnih fondova i ovlašćenja. Najviši zvaničnici DPS-a

su razgovarali o zapošljavanju svojih birača, pružan-

ju jednokratne socijalne pomoći, subvencijama i

drugim beneficijama koje se biračima daju u zam-

50

100

25

100

232

jenu za glasove, a takođe i o zloupotrebi biračkog

spiska. Ova afera izazvala je ozbiljnu sumnju u vezi

zakonitosti prethodnih izbora i njihovih rezultata32

i potvrdila prethodne sumnje koje su godinama

iznošene u javnosti kako su u Crnoj Gori vladajuća

partija i država postali sinonimi. Jedan od razloga za

ovakvo stanje leži u činjenici da se vladajuća struktu-

ra u našoj zemlji, na izborima, nije mijenjala od 1945.

godine. Ranih devedesetih je, sadašnja aktuelna

politička elita, smijenila komunistički režim putem

uličnih nereda, i od tada Demokratska partija soci-

jalista igra glavnu ulogu na vlasti.33

U ovakvom odnosu vlasti i države treba tražiti i ra-

zlog zbog kojeg nadležni organi godinama ne pro-

cesuiraju slučajeve zloupotrebe javnih fondova i

ovlašćenja od strane članova vladajuće partije za

sopstvene političke potrbe. Pasivnošću institucija

sistema, potpuno suprotno, partija na vlasti se de

facto podstiče da ovakve zloupotrebe nastavi da

sprovodi. Ovo nije slučaj samo sa aferom „Snimak“,

već i sa slučajevima kupovine ličnih karata, kupovine

glasova i drugim izbornim manipulacijama.34


U kojoj mjeri postoje propisi koji obavezuju političke partije da informacije o svom radu i fi-nansijama učine dostupnim javnosti?

BODOVI

Ne postoje propisi koji zahtijevaju od političkih

partija da objave finansijske informacije na svom

sajtu, ali postoje zakonske odredbe koje obavezuju

partije da podnose izvještaje i ostale relevantne po-

datke nadležnim organima.


kampanja definiše postupak objavljivanja finan-

sijskih izvještaja političkih partija. Od političkih

partija se zahtijeva da podnose izvještaje i prateću

dokumentaciju Državnoj revizorskoj instituciji (DRI)

i Agenciji za sprječavanje korupcije, a Agencija je

dužna da ih objavi na svom sajtu.

Politički subjekti i kandidati koji učestvuju u izbor-

nom procesu pripremaju izvještaj o visini i struk-

turi sredstava prikupljenih i utrošenih za izbornu

kampanju i podnose ga Agenciji, uz prateću doku-

mentaciju, u roku od 30 dana od dana izbora. Izv-

ještaj se podnosi po obrascu koji utvrdi Agencija.

Ovi izvještaji pokazuju ukupna prikupljena sredstva,

i to posebno za javne fondove i sredstva prikupljena

iz privatnih izvora a daju i pregled svih troškova koje

je politički subjekt ili kandidat imao tokom kam-

panje. Štaviše, političke partije su takođe dužne da

podnose izvode iz banke kojima se dokazuju navodi

o prihodima i rashodima iz izvještaja, od otvaranja

računa do dana podnošenja izvještaja sa dokumen-

tima35. Na kraju, Agencija je dužna da sva ta akta

objavljuje na svom sajtu, zajedno sa pratećom do-

kumentacijom i revizorskim izvještajima u roku od

sedam dana od dana prijema.36

Pored ovih, politički subjekt podnosi i konsolidovani

godišnji finansijski izvještaj o prihodima, imovini i

troškovima DRI i Agenciji, najkasnije do 31. marta

tekuće godine za prethodnu godinu. Konsolidovani

izvještaj obuhvata podatke o redovnom radu kao o

podatke o sprovedenim kampanjama u toku jedne

kalendarske godine. Dodatno, svaka politička partija

dužna je da na godišnjem nivou podnese finansijske

izvještaje svih pravnih lica i preduzeća čiji je osnivač,

ili u kojima ima vlasnički udio. Agencija je obavezna

da ove izvještaje objavi u roku od sedam dana od

dana prijema.37

Politički subjekti takođe moraju, tokom izborne

kampanje, na svakih 15 dana da podnose izvještaje

o prilozima pravnih i fizičkih lica. Formu ovog izv-

ještaja propisuje Agencija. Agencija je dužna da ob-

javljuje informacije na svom sajtu u roku od 7 dana

od dana prijema.38

50

100

233


U kojoj mjeri javnost može dobiti relevantne infor-macije o finansijama od političkih partija?

BODOVI

Budući da političke partije nijesu obavezne da objavljuju

finansijske informacije na svom sajtu, one to uglavnom

izbjegavaju da čine. Iako Zakon o slobodnom pristupu

informacijama predviđa da je organ koji je dužan da do-

stavi informacije u skladu sa ovim zakonom državni or-

gan, organ lokalne samouprave, organ lokalne uprave,

ustanova, privredno društvo i drugo pravno lice čiji je

osnivač, suosnivač ili većinski vlasnik država ili lokalna

samouprava, pravno lice čiji se rad većim dijelom finan-

sira iz javnih prihoda, kao i fizičko lice, preduzetnik ili

pravno lice koje vrši javno ovlašćenje ili upravlja javnim

fondom,39 političke partije, u praksi, nijesu prepoznati

kao obveznici primjene zakona. To znači da političke

partije nijesu obavezne da dostave odgovor ukoliko im

je upućen Zahtjev za slobodan pristup informacijama,

iako u zakonu piše drugačije.

Opozicione partije tvrde da one čine svoje izvješta-

je dostupnim javnosti, uključujući i informacije o

privatnim donacijama. Međutim, oni posebno na-

glašavaju da su sredstva dobijena putem privatnih

donacija zanemarljivo mala.40

Međutim, kada se pristupi internet stranicama

glavnih političkih partija, tamo skoro i da nema bilo

kakvih podataka o finansijama i prihodima i rashod-

ima za redovan rad kao i za potrebe izbornih kam-

panja.41 Kultura proaktivnog objavljivanja internih

akata i drugih dokumenata od strane partija u Crnoj

Gori maltene ne postoji.

ODGOVORNOST (ZAKON)

U kojoj mjeri postoje odredbe koje se odnose na nadzor političkih partija od strane određenog or-gana?

BODOVI

Zakon o finansiraju političkih subjekata i izbornih

kampanja reguliše oblast podnošenja finansijskih iz-

vještaja određenim institucijama. Sve političke parti-

je su dužne da podnose izvještaje i Agenciji i DRI,

ali jedino DRI vrši godišnju reviziju konsolidovanih

izvještaja političkih partija.

Stoga, partije su obavezne da podnose izvještaje

o prilozima partiji tokom izborne kampanje svakih

sedam dana, dok izvještaj o izbornoj kampanji tre-

ba da se podnese najkasnije 30 dana od dana izbo-

ra. Izvještaji treba da obuhvataju donacije fizičkih i

pravnih lica, kako je propisano Zakonom. Obrazac za

podnošenje izvještaja priprema Agencija.42 U perio-

du između izbora, političke partije su obavezne da

podnesu samo konsolidovane godišnje izvještaje

Agenciji i DRI, a reviziju istih sprovodi DRI.43

U slučajevima kada dođe do nepravilnosti u izv-

ještavanju, politička partija može biti kažnjena izno-

som od 5.000 do 20.000 eura, u zavisnosti od težine

nepravilnosti.44 Ako politička partija prikuplja novac

u suprotnosti sa Zakonom, cijeli novčani iznos se

mora uplatiti u državni trezor.45


U kojoj mjeri postoji efikasan finansijski nadzor političkih partija u praksi?

BODOVI

Finansijski nadzor političkih partija vrši Državna revi-

zorska institucija. Nadzor nije dovoljno efikasan, ako

uzmemo u obzir to da mišljenja DRI o finansijskim

izvještajima koja nijesu pozitivna ne izazivaju bilo

kakav konkretan efekat ili sankcije političkim parti-

jama. Postoje slučajevi gdje DRI nalazi da rashodi

nijesu potkrijepljeni kompletnom ili adekvatnom

dokumentacijom.

25

100

50

100

25

100

234

Ne postoje adekvatni mehanizmi koji će obezbi-

jediti tačnost i sveobuhvatnost finansijskih izvještaja

političkih subjekata, zbog čega je u stvarnosti njihova

istinitost često pod znakom pitanja. Teško je odrediti i

utvrditi koliko je novca stvarno potrošeno u toku kam-

panja, posebno kada govorimo o vladajućim partija-

ma koje imaju na raspolaganju velike resurse, privatne

donacije i razne nematerijalne priloge i usluge.46

Kazne za propuste u izvještavanju kod političkih sub-

jekata ne postoje. Do danas nije bilo ni jednog slučaja

gdje je politička partija kažnjena za podnošenje izv-

ještaja koji ne odgovaraju stvarnoj situaciji.

Takođe, političke partije često odbijaju da objave ili

objelodane informacije o nenovčanim donacijama

i često prikazuju da su potrošili manje novca nego

što zaista jesu.47

DRI je 2014. godine sprovela reviziju godišnjih fi-

nansijskih izvještaja 20 političkih subjekata. U dijelu

finansijske revizije, 11 subjekata je dobilo pozitivno

mišljenje, 4 uslovno a pet njih negativno mišljenje.

Kada govorimo o reviziji pravilnosti, četiri subjekta

dobila su pozitivno mišljenje, devet njih uslovno a

sedam subjekata imalo je negativno mišljenje DRI-

ja.48 Nijedna sankcija nije izrečena ovim partijama.

Članovi političkih partija smatraju da DRI kontroliše

godišnje izvještaje političkih partija vrlo temeljno.49

Pored toga, Evropska komisija navodi da Crna

Gora nije ispunila sve preporuke GRECO-a u dije-

lu zakonodavnog okvira a u vezi sa finansiranjem

političkih subjekata, posebno u dijelu instituciona-

lnog kapaciteta i sprovođenja zakona.50

INTEGRITET (ZAKON)

U kojoj mjeri postoje propisi o internom demokrats-kom upravljanju glavnih političkih partija?

BODOVI

Ne postoje jedinstveni propisi kojima se uređuje način

rada i odlučivanja političkim subjektima, već je njima

samima ostavljeno da ta pitanja definišu kroz interne

akte. Sve političke partije imaju svoje statute, koji prop-

isuje postupak izbora partijskog rukovodstva.

Takođe, statuti utvrđuju proces donošenja odluka,

izbore kandidata na razne pozicije i druga važna pi-

tanja koja su u interesu političkih subjekata.51

Međutim, ovi interni propisi nijesu dovoljni da

bi osigurali jednake mogućnosti svim članovima

političkih subjekata. Zbog toga, u bliskoj prošlos-

ti, veliki broj političkih subjekata doživio je rascjep

(više informacija u narednom poglavlju).

INTEGRITET (PRAKSA)

U kojoj mjeri, u praksi, postoji efikasno interno demokratsko upravljanje unutar političkih partija?

BODOVI

U mnogim političkim subjektima interno demokrats-

ko upravljanje nije na zadovoljavajućem nivou. U

bliskoj prošlosti bilo je nekoliko slučajeva političkih

neslaganja unutar političkih subjekata od strane

ključnih ljudi u rukovodstvu, što je rezultiralo na-

puštanjem političke partije od strane njenih visokih

predstavnika i članova. Ovo se dogodilo u tri opozici-

one partije i koalicije - Socijalističkoj narodnoj partiji,

Pozitivnoj Crnoj Gori i Demokratskom frontz, kao i u

jednoj vladajućoj partiji – Socijaldemokratskoj parti-

ji, od čega su nastala četiri nova politička subjekta.

Takođe, javnost je nekoliko puta do sada preko medi-

ja bila upoznata sa navodnim kršenjima statuta i in-

ternih akata partija u vezi sa partijskim izborima, ali su

ovi problemi interno rješavani i nikada nijesu završili

na sudu. Najnoviji slučajevi vezani su za predstavni-

ke jedne partije, koji su optužili svoje rukovodstvo za

kršenje procedura, nakon čega su isključeni iz parti-

je. Ipak, umjesto vođenja sudskog postupka, ovi iskl-

50

100

25

100

235

jučeni članovi su zajedno sa nekim drugim licima os-

novali novu političku partiju.52 U drugom slučaju, neki

zvaničnici manje vladajuće partije su optužili drugu

grupaciju svojih partijskih kolega za kršenje pravila

partije za biranje delegata za kongres, koji je po njima

favorizovao jednog kandidata za predsjednika partije.53

U praksi, predsjednik kao drugi članovi partijskog ru-

kovodstva biraju se na kongresu partije, u skladu sa

statutima ili drugim internim aktima partija. Njihove

politike su, formalno, uglavnom u skladu sa parti-

jskim programima.

Svaka politička partija ima sopstveni program, koji

daje osnovne informacije o njenim glavnim priorite-

tima i pravcima djelovanja.

UKRUPNJAVANJE I ZASTUPANJE INTERESA

U kojoj mjeri političke partije vrše ukrupnjavanje i predstavljanje relevantnih društvenih interesa u političkoj sferi?

BODOVI

Postoje stabilne političke partije sa različitim

političkim platformama. Glavne vladajuće i opozici-

one partije postoje već godinama54 i imaju potpuno

različite ideološke stavove po pitanju nacionalnosti,

identitetskih pitanja kao i procesa integracija u NATO.

Bilo je slučajeva koji dokazuju da u pojedinim

političkim partijama dominiraju određene interes-

ne grupe i to je javno naveo veliki broj predstavni-

ka partija. Posljednje infrastrukturne projekte koje je

predložila Vlada u Skupštini Crne Gore, a koji su na-

javljeni kao „ključni razvojni potencijali“, većina po-

slanika iz opozicije i manje vladajuće partije odbijala

je mjesecima zbog činjenice da su ti projekti nelegal-

ni i da iz njih izvlače korist određene poslovne elite.55

Klijentelistički odnosi su veoma izraženi u najvećoj

vladajućoj partiji, i to u osnovi potkopava pincipe

slobodnog tržišta, konkurencije ali i demokratske

vrijednosti jednog društva uopšte.56

Postoje optužbe da se državni interesi često sas-

vim poistovjećuju sa interesima partije na vlasti.57

Političke partije koje su na vlasti zloupotrebljavaju

državne resurse u cilju poboljšanja izbornih rezultata,

što je dokazano kako kroz aferu „Snimak“58, tako i kroz

mnoge druge slučajeve kupovine glasova državnim

novcem, i/ili kupovine ličnih karata birača za koje ne

postoji uvjerenje da će glasati za vladajuću partiju.59

Političko zastupanje mnogih grupa važnih za zajedni-

cu nije na adekvatnom nivou, posebno predstavljan-

je žena, romske populacije i osoba sa invaliditetom.

Stav građana prema političkim partijama uopšte je

prilično negativan. Prema istraživanju, samo 29% sta-

novništva Crne Gore vjeruje političkim partijama. Što

se tiče izbornog procesa, 48% ljudi misli da su izbori fer

i slobodni, dok 47% misli da nijesu.60 Odnosi između

političkih partija i civilnog društva se doživljavaju kao

slabi, imajući u vidu da se glavna vladajuća partija oštro

protivi radu dijela organizacija civilnog društva, tvrdeći

da se ponašaju kao opozicija61 ili da rade za interese

opozicionih partija.62 Ostale političke partije generalno

više sarađuju sa organizacijama civilnog društva.

POSVEĆENOST U BORBI PROTIV KORUPCIJE

U kojoj mjeri političke partije poklanjaju pažnju javnoj odgovornosti i borbi protiv korupcije?

BODOVI

Pitanja borbe protiv korupcije i organizovanog krim-

inala, kao i odgovornosti su neke od ključnih tema

kojima se sve političke partije bave posljednjih ne-

koliko godina. Pored toga, lideri političkih partija

svakodnevno govore o fenomenu korupcije.

Sve partije se bave pitanjem odgovornosti i borbe

protiv korupcije u svojim programima, zbog čin-

50

100

25

100

236

jenice da se Crna Gora nalazi u procesu pristupanja

EU. Svaka partija predviđa posvećenost borbi protiv

korupcije i organizovanog kriminala kako bi unapri-

jedila odgovornost prema građanima.63

U praksi, ovo je i ozbiljno političko pitanje. S jedne

strane, opozicija često optužuje vladajuće partije za

korupciju, dok vladajuće partije reaguju optuživan-

jem opozicije da izmišlja probleme korupcije.64

Ipak, deklarativno su predstavnici političkih partija

posvećeni snažnoj borbi protiv korupcije. U praksi,

visoki zvaničnici svojim radom dokazuju da borba

protiv korupcije ostaje prazna priča bez konkretnih

rezultata.65 Afera „Snimak“ je svakako jedan od na-

jreprezentativnijih slučajeva (više informacija u po-

glavlju o nezavisnosti u ovom izvještaju).

PREPORUKE:

1. Procesuirati sve izvršioce i nalogodavce u svim

slučajevima političke korupcije koja ima za cilj uticaj

na slobodnu volju građana, kako u aferi „Snimak“ tako

i u drugim slučajevima koji su otkrili mediji i NVO;

2. Izmijeniti Zakon o finansiranju političkih subjeka-

ta i izbornih kampanja kako bi se onemogućilo da

javni funkcioneri i zaposleni u javnom sektoru koji

su članovi partija plaćaju obaveznu članarinu u

određenom procentu svoje zarade;

3. Izmijeniti Zakon o političkim partijama i definisati

set odredbi kojim bi se sve političke partije obav-

ezale da proaktivno objavljuju imena svih članova

svih organa političkih partija, kao i sve sve bitne in-

formacije o prihodima i rashodima.

237

IZVORI: (Endnotes)

1 Zakon o političkim partijama, Sl. list Republike Crne Gore br. 21/04, Sl. list Crne Gore br. 73/10, 40/11 i 59/11, član 7, stav 1.

2 Ibid, član 9.


4 Ustav Crne Gore, član 53, st. 1 i 3.

5 Ibid, član 55 stav 1.


7 Zakon o finansiranju političkih partija, Sl. list Crne Gore br. 42/11, 60/11, 01/12 i 10/14, član 7.

8 Zakon o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja, član 6.

9 Ibid, član 12.

10 Intervju sa Dejanom Božovićem, Menadžerom parlamentarne političke partije Pozitivna Crna Gora, 31. oktobar 2014. godine.


12 Intervju sa Dejanom Božovićem, Menadžerom parlamentarne političke partije Pozitivna Crna Gora, 31. oktobar 2014. godine.

13 Ibid.

14 MANS, Izgradnja povjerenja u izborni proces u Crnoj Gori, MANS, Podgorica, 2013.

15 Državna revizorska institucija, Zbirni izvještaj o reviziji Godišnjih finansijskih izvještaja političkih partija za 2013.godinu, Podgori-

ca, decembar 2014.



18 Izvještaj o reviziji godišnjeg finansijskog izvještaja Demokratske partije socijalista Crne Gore za 2014. godinu, Državna revizorska

institucija, 24. jul 2015. godine.

19 Izvještaj o reviziji godišnjeg finansijskog izvještaja Socijaldemokratske Crne Gore za 2014. godinu, Državna revizorska institucija,

10. septembar 2015. godine.

20 Izvještaj o reviziji godišnjeg finansijskog izvještaja Nove srpske demokratije za 2014. godinu, Državna revizorska institucija, 24. jul

2015. godine.

21 Izvještaj o reviziji godišnjeg finansijskog izvještaja Socijalističke narodne partije za 2014. godinu, Državna revizorska institucija,

10. septembar 2015. godine.

22 Zakon o izboru odbornika i poslanika, Sl list Republike Crne Gore br. 04/98, 05/98, 17/98, 14/00, 18/00, 09/01, 41/02, 46/02, 45/04,

48/06, 56/06, Sl. list Crne Gore br. 46/11, 14/14 i 47/14, član 50 stav 1.


24 Intervju sa Dejanom Božovićem, Menadžerom parlamentarne političke partije Pozitivna Crna Gora, 31. oktobar 2014.

25 Ustav Crne Gore, član 149, stav 1, stavka 6.

26 Zakon o političkim partijama, član 5.

27 Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 11/15, čl. 72, 73, 74 i 75.

28 Mina, Pajović: Uvidjevši da može izgubiti vlast u Podgorici, DPS krenuo u rušenje Pozitivne, CDM, Podgorica, 21. septembar

2011. Više informacija dostupno je na: http://www.cdm.me/politika/pajovic-uvidjevsi-da-moze-izgubiti-vlast-u-podgorici-dps-kren-

uo-u-rusenje-pozitivne (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

29 Intervju sa Milutinom Đukanovićem, predstavnikom Demokratskog fronta i poslanikom u Skupštini, 31. oktobar 2014.

30 Andrija Mandić i Slaven Radunović, poslanici Demokratskog fronta.

31 Srđan Janković, Mandić i Radunović Pušteni, u Podgorici Mirno, Radio Slobodna Evropa, 25. oktobar 2015. godine. Više informaci-

238

ja dostupno je na: http://www.slobodnaevropa.org/content/cg-ocekuje-se-odgovor-institucija-na-sukobe-u-podgorici/27325506.

html (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

32 MANS, Izgradnja povjerenja u izborni proces u Crnoj Gori, MANS, Podgorica, 2013. godine.

33 Ibid.



36 Ibid, član 40.

37 Ibid, član 37.

38 Ibid, član 42.

39 Zakon o slobodnom pristupu informacijama, član 9.

40 Intervju sa Milutinom Đukanovićem, predstavnikom Demokratskog fronta i poslanikom u Skupštini, 31. oktobar 2014. godine.

41 Vladajuće stranke DPS i SDP, kao i opozicioni SNP, nemaju informacije o finansiranju dostupne na sajtovima, dok NOVA ima

određene informacije, ali samo do 2010. godine (http://www.nova.org.me/node/115). Pozitivna Crna Gora objavljuje izvještaje od

2012. godine (http://www.pozitivnacrnagora.me/izvjestaji/), (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

42 Zakon o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja, članovi 39 i 40.

43 Ibid, član 37.

44 Ibid, član 52.

45 Ibid, član 49.

46 Intervju sa Milutinom Đukanovićem, predstavnikom Demokratskog fronta i poslanikom u Skupštini, 31. oktobar 2014. godine.

47 Darvin Murić, Lažiranje cijene kampanje: Partije često kriju nenovčane donacije i troškove, Vijesti, Podgorica, 18. avgust 2014.

godine. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/laziranje-cijene-kampanje-partije-cesto-kriju-nenovcane-do-

nacije-i-troskove-791479 (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

48 Državna revizorska institucija, dvadeset izvještaja o reviziji političkih subjekata objavljenih u periodu od 28. jula 2015. do

30. decembra 2015. godine. Više informacija dostupno na http://www.dri.co.me/1/index.php?option=com_content&view=arti-

cle&id=158&Itemid=208&lang=sr (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

49 Intervju sa Milutinom Đukanovićem, predstavnikom Demokratskog fronta i poslanikom u Skupštini, 31. oktobar 2014.


51 Statut Demokratske partije socijalista (DPS), dostupan na: http://www.dps.me/images/stories/Kongres/Statut_2011.pdf, Statut

Socijalističke demokratske partije (SDP), dostupan na: http://www.sdp.co.me/Statut, Statut Socijalističke narodne partije (SNP), dos-

tupan na: http://www.snp.co.me/strana.asp?kat=1&id=112, Statut Nove srpske demokratije, dostupan na: http://www.nova.org.me/

node/21 i Statut Pozitivne Crne Gore (PCG), dostupan na: http://www.pozitivnacrnagora.me/wp-content/uploads/2013/02/Statut-

Pozitivne-Crne-Gore-27.12.2012..pdf (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

52 Dnevne novine „Vijesti“, Abazović podnosi ostavku, 15. oktobar 2014. godine, Podgorica, Crna Gora. Više informacija dostupno je

na: http://www.vijesti.me/vijesti/abazovic-podnosi-ostavku-800313 (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

53 Dnevne novine „Vijesti“, Krivokapićevi ljudi bojkotuju Vujicu Lazovića, 23. april 2015. godine, Podgorica. Više informacija dostupno

je na: http://www.vijesti.me/vijesti/krivokapicevi-ljudi-bojkotuju-vujicu-lazovica-830250 (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

54 Opozicioni Demokratski front se sastoji od nekoliko političkih subjekata, uključujući: Novu srpsku demokratiju, Pokret za prom-

jene i dio Socijalističke narodne partije.

55 V.R., D.M., Vlada se raspada prije pozivnice, Dnevne novine „DAN“, Podgorica, 6. avgust 2015. godine. Više informacija dostupno je

na: http://www.dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Politika&datum=2015-08-06&clanak=504375 (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

56 Intervju sa Dejanom Božovićem, Menadžerom parlamentarne političke partije Pozitivna Crna Gora, 31. oktobar 2014.

57 OSCE/ODIHR ograničena izborna misija za posmatranje izbora, Prijevremeni parlamentarni izbori, 14. oktobar 2014. godine,

Varšava, 7. decembar 2012. godine.

58 MANS, Izgradnja povjerenja u izborni proces u Crnoj Gori, MANS, Podgorica, 2013. godine.

239

59 MANS, Lokalni izbori 2014 – implementacija izbornog zakona, Podgorica, 2015. godine.

60 Istraživanje sprovedeno od strane Centra za demokratsku tranziciju (CDT) u februaru 2014. godine. Više informacija dostupno

je na: http://www.cdtmn.org/index.php/2013-11-06-11-39-19/kampanja-obecanja-partije-glasanje/389-47-odsto-gradana-ne-vjeru-

je-u-izbore (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

61 Mina, Lukšić: MANS, Vijesti i DAN su opozicija, CDM Portal, Podgorica, 4. oktobar 2012. godine. Više informacija dostupno je na:

http://www.img.cdm.me/politika/izbori-2012/luksic-opozicija-su-i-mans-i-vijesti-i-dan (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

62 V. S., Vukovic: Politički kuriri napisali strankama prigovore, Pobjeda, 28. maj 2014. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.

pobjeda.me/2014/05/28/vukovic-politicki-kuriri-napisali-strankama-prigovore/#.VFn-22eO5z8 (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

63 Program Demokratske partije socijalista, dostupan na:

http://www.dps.me/images/stories/Kongres/VI_KONGRES_Program.pdf, program Demokratskog fronta, dostupan na:http://www.

demokratskifront.me/index.php/program, program Socijalističke demokratske partije, dostupan na: http://www.sdp.co.me/Program,

program Socijalističke narodne partije, dostupan na: http://www.snp.co.me/strana.asp?kat=1&id=4085, program Pozitivne Crne

Gore, dostupan na: http://www.pozitivnacrnagora.me/wp-content/uploads/Program-Pozitivne-Crne-Gore.pdf (posljednja posjeta


64 Srđan Janković, Poslanici vs Đukanović: Pljuštale optužbe o aferama, hajkama i korupciji, Radio Slobodna Evropa, Podgorica, 5.

novembar 2014. godine. Više informacija dostupno je na:

http://www.slobodnaevropa.org/content/poslanici-vs-djukanovic-pljustale-optuzbe-o-aferama-hajkama-i-korupciji/26663028.html


65 Mina, Đukanović kontra Briselu: Afera Snimak je završena priča, Vijesti, Podgorica, 29. oktobar 2013. godine. Više informacija dos-

tupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/djukanovic-kontra-briselu-afera-snimak-je-zavrsena-prica-157503 (posljednja posjeta 19.

april 2016. godine). Radio Slobodna Evropa, Đukanović: Afera «Snimak» smišljena radi suđenja DPS-u, Radio Slobodna Evropa, Pod-

gorica, 28. oktobar 2014. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.slobodnaevropa.org/archive/news/20141028/500/500.

html?id=26662705 (posljednja posjeta 19. april 2016. godine).

MEDIJI

242

KRATAK PREGLED

Crna Gora ima solidan zakonski okvir koji reguliše

medije, ali njegova primjena izaziva ozbiljnu zabrinu-

tost. Zakon o medijima garantuje slobodu medija,

slobodu mišljenja i slobodu govora. Međutim, većina

medija je pod direktnom ili indirektnom kontrolom

Vlade i vladajuće partije, dok se nezavisni mediji suoča-

vaju sa brojnim poteškoćama.

Vlada daje subvencije i dodjeljuju reklame uglavnom

medijima koji podržavaju vladajuću stranku, time

narušavajući tržište, dok su nezavisni mediji izloženi

fi nansijskim problemima. Pored toga, brojni sudski

postupci i dalje predstavljaju značajan teret za fi nansije

nezavisnih medija.

Zvaničnici Vlade često javno favorizuju pojedine medi-

je, a nezavisni novinari se i dalje suočavaju sa pritiscima.

Zločini protiv novinara se ne istražuju pravilno i svi in-

dikatori ukazuju na to da se situacija u oblasti slobode

medija pogoršava. Česti napadi i prijetnje novinarima

služe da se ućutkaju oni koji se usuđuju da istražuju os-

jetljiva pitanja, kritikuju Vladu ili druge moćne interes-

ne grupe, što efi kasno podstiče autocenzuru.

Pored toga, mediji koji istražuju slučajeve korupcije su

često optuženi za ugrožavanje navodnih nacionalnih in-

teresa i često im je onemogućen pristup informacijama

koje bi otkrile istinu. Visoki zvaničnici Vlade često označa-

vaju istraživačke novinare kao „izdajnike nacije” i oni su

izloženi prijetnjama i uvredama izrazite vulgarnosti.

Licence za medije se ne izdaju putem jasnog i trans-

parentnog procesa, a regulatori nijesu istinski neza-

visni od Vlade niti efi kasno posluju.

Nedostatak profesionalnih i etičkih standarda kod

medija, posebno onih osnovanih van zemlje, ostaje

razlog za zabrinutost.

PROCJENA

RESURSI (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri pravni okvir predviđa okruženje po-godno za različite nezavisne medije?

BODOVI

Jedino ograničenje u vezi sa osnivanjem elektron-

skih medija predstavlja to što Vlada Crne Gore,

opština ili pravno lice koje je u većinskom vlasništ-

vu države ili ga u potpunosti ili uglavnom fi nansira

država, ne može da osniva medije, osim pod poseb-

nim uslovima propisanim Zakonom o radio-difuziji.1

Dozvolu za emitovanje izdaje Agencija za elektron-

ske medije.2 Ova dozvola se odnosi na emitovanje

Mediji MEDIJI



Kapacitet

50

Sredstva 75 25

Nezavisnost 75 25

Upravljanje

33


Odgovornost 25 25


Uloga

25

Ispitivanje i razotkrivanje slučajeve

korupcijske prakse 50

Informisanje javnosti o korupciji i njenom

uticaju50

Informisanje javnosti o problemima

upravljanja25

75

100

243

programa putem digitalnog ili analognog zemal-

jskog, kablovskog, internet ili satelitskog prenosa.3

Ukoliko medij želi da uloži žalbu na odluku Savjeta

Agencije za elektronske medije, to može učiniti pred

Upravnim sudom.4

Da bi se obezbijedilo povoljno okruženje za jav-

no, komercijalno i emitovanje zajednica, Zakon

takođe sadrži odredbe o podsticanju audio-vizuel-

nog medijskog pluralizma radi raznovrsne medijske

scene.5 Zakon takođe sadrži informacije o nedozvol-

jenoj medijskoj koncentraciji.6

Bavljenje novinarskom profesijom nije ograničeno

nekim aktom, niti postoje ograničenja kada je u pi-

tanju osnivanje štampanih medija.

Mediji se formiraju aktom o osnivanju, slobodno i bez

prethodnog odobrenja.7 Uz akt o osnivanju, osnivač

medija podnosi prijave zajedno sa nazivom medija i

sjedištem medija ili boravištem osnivača8 Privrednom

sudu.9 Budući da štampane medije objavljuju kom-

panije koje su registrovane u Centralnom registru

privrednih subjekata, koji vodi Poreska uprava, kom-

panije mogu uložiti žalbu ministarstvu nadležnom za

finansije, u slučaju da je njihova prijava odbijena.10

RESURSI (U PRAKSI)

U kojoj mjeri postoji raznovrsnost nezavisnih medi-ja koje pružaju različite poglede na dešavanja?

BODOVI

Mediji u Crnoj Gori su duboko podijeljeni na veću

grupu koja intenzivno promoviše Vladu i nekoliko

uticajnih medija koji nadziru rad vlasti, uprkos ne-

dostatku ljudskih resursa, nelojalnoj konkurenciji i

skupim sudskim postupcima, što utiče na njihovu

finansijsku održivost.

Većina medija ima sjedište u glavnom gradu, ali

postoje neke lokalne radio stanice i nekoliko dru-

gih medija sa sjedištem u drugim gradovima. Neki

mediji imaju sjedište u Srbiji, ali objavljuju i emituju

specijalna izdanja za Crnu Goru.11

Mediji su podijeljeni na dvije suprotstavljene grupe;

većina njih otvoreno podržava Vladu i samo neko-

liko njih djeluju kao nezavisni kontrolori vlasti12. Sve

grupe nemaju jednak pristup svim medijima, neki

provladini mediji u potpunosti ignorišu ili izvrću iz-

jave njihovih političkih protivnika13. Javni servisi ne

odražavaju većinu društvenih interesa i mišljenja,

već se fokusiraju na promovisanje interesa vladajuće

elite14. Štaviše, neki mediji su sprovodili dugotrajne

prljave kampanje protiv drugih medija i aktivista

civilnog društva koji kritikuju Vladu, što su međun-

arodna zajednica i lokalna javnost15 oštro osudile.

Pored toga, neke grupe su bile marginalizovane

u većini matičnih medija, posebno nacionalne16 i

seksualne manjine, ali stanje po pitanju seksualnih

manjina se popravlja.17

Kada je finansijska kriza pogodila Crnu Goru, dva ne-

zavisna štampana medija sa velikim tiražom su pov-

ećala svoje cijene i trenutno su manje pristupačni

prosječnim građanima. Međutim, novine u vlasništvu

stranog biznismena su se besplatno dijelile i trenutno

je njihova cijena znatno niža. Predstavnici nezavisnih

štampanih medija vjeruju da su motivi sniženih cijena

politički, navodeći da je njihova konkurencija u vlas-

ništvu tajkuna bliskom Vladi koji pokušava da smanji

finansijsku održivost nezavisnih medija.18 Sa druge

strane, neki predstavnici medija vjeruju da nedostaje

transparentnost po pitanju finansija koje se koriste za

osnivanje medija i pokrivanje gubitaka.19

Svi štampani mediji u svijetu se suočavaju sa novim

izazovima usljed razvoja internet i online portala.

Međutim, u Crnoj Gori ovo predstavlja još veći iza-

zov, imajući u vidu da je tržište veoma malo, dok

država direktno i indirektno utiče na finansije medi-

ja20. Vlada daje velike subvencije21 državnim medi-

jima, dok javne institucije objavljuju mnogo više

reklama u medijima u državnom vlasništvu i mediji-

ma koje imaju manju pokrivenost tržišta, ali su pov-

25

100

244

ezani sa Vladom, dok je državna pomoć neregulisa-

na, nekontrolisana i netransparentna22.

Predstavnici nezavisnih medija tvrde da brojni sud-

ski postupci i dalje predstavljaju značajan teret za

njihove finansije, kao i veliki porezi na plate23, dok

banke ne žele da im daju kredite zbog kritičkog stava

koji ti mediji imaju prema Vladi. Stoga su neki neza-

visni mediji dovedeni do ivice bankrota zbog raznih

finansijskih pritisaka iz Vlade, kao i zbog nelojalne

konkurencije24. Pored toga, mediji iz drugih zemal-

ja, koje imaju veće resurse i veće tržište dodatno

pogoršavaju finansijsku situaciju lokalnih medija, kao

i tajkuni koji finansiraju tabloide iz političkih razloga25.

U maloj zemlji kakva je Crna Gora, novinari često

nemaju potrebne kvalifikacije, a čak i oni koji su za-

vršili Fakultet za novinarstvo nemaju osnovne vješ-

tine26. Mnogi dobri novinari su postali PR osobe

različitih ministarstava ili su dobili druge pozicije u

javnoj upravi27. Neki mediji zapošljavaju veliki broj

mladih ljudi bez iskustva i/ili potrebnih kvalifikaci-

ja, zato što pokušavaju da nadoknade nedostatak

kvaliteta kvantitetom28. Stoga, može se zaključiti da

novinarskoj profesiji nedostaje adekvatan kadar, pa

slabije kontrolišu Vladu nego što bi to bio slučaj sa

dobro opremljenim medijima.


U mojoj mjeri postoji zakonska zaštita za sprječa-vanje neopravdanog spoljnog miješanja u aktiv-nosti medija?

BODOVI

Sloboda medija je garantovana Ustavom, dok je

cenzura zabranjena. Pravni okvir koji reguliše medije

definiše neke zakonske garancije da bi se spriječio

neprikladan spoljni uticaj na medije.

Ustav predviđa da svako ima pravo na slobodu iz-

ražavanja govorom, pisanom riječju, slikom ili na

neki drugi način, dok se pravo izražavanja može

samo ograničiti pravom drugih na dostojanstvo,

ugled i čast i ukoliko se ugrožava javni moral ili bez-

bijednost države.29

Pored toga, slobodu štampe i drugih vidova javnog

informisanja garantuje Ustav.30 Uz to, svako može

da osniva novine i druga sredstva javnog informis-

anja (bez obzira na format), bez odobrenja, uz reg-

istraciju kod nadležnog organa.31 U cilju dobijanja

informacija koje posjeduju zakonodavna, izvršna i

sudska vlast, kao i drugi državni organi i kompanije,

novinari mogu koristiti Zakon o slobodnom pristu-

pu informacijama32, koji prati postojeće odredbe Us-

tava o pravu na pristup informacijama.33

Ne postoje posebni zakoni o kleveti, dok je krivično

djelo klevete kao takvo uklonjeno iz Krivičnog za-

konika Crne Gore. Međutim, Zakon priznaje kršenje

ličnih prava, propisujući sankcije za njih. Stoga Zakon

predviđa da u slučaju kršenja ličnih prava, sud može

narediti objavljivanje presude, ili ispravke, ili može

narediti povlačenje izjave koja je izazvala kršenje.34

Pored toga, isti zakon definiše da sud dodjeljuje na-

knadu za pretrpljene duševne bolove zbog povrede

ugleda, časti, slobode ili prava ličnosti, ukoliko okol-

nosti slučaja, intenzitet i trajanje to ne opravdavaju.35

S druge strane, objavljivanje informacija o ličnim i po-

rodičnim prilikama se prepoznaje kao krivično djelo.36

Tokom 2014. godine, nekoliko opozicionih stranaka

je pokrenulo vraćanje klevete u crnogorski pravni

sistem, ali je ova inicijativa odbijena. Prema riječima

predstavnika organizacija civilnog društva, označa-

vanje klevete kao krivičnog djela je loše, imajući u

vidu da će to u stvari značiti dodatne, dvostruke ka-

zne, dok je praksa pokazala da su od kriminalizacije

klevete jedino imali koristi korumpirani zvaničnici i

kriminalci, budući da su sudovi dodjeljivali ogromne

količine novca medija ovim ljudima.37

Ustavom je predviđeno da je cenzura zabranjena.

Istovremeno u Ustavu se navodi da nadležni organ

može spriječiti širenje informacija i ideja putem sred-

75

100

245

stava javnog informisanja samo ako je to neophodno

radi sprječavanja pozivanja na nasilno rušenje Us-

tavom utvrđenog poretka, očuvanje teritorijalnog in-

tegriteta Crne Gore, sprječavanje propagiranja rata ili

podstrekavanja na nasilje, sprječavanje propagiranja

rasne, nacionalne i vjerske mržnje ili diskriminacije.38

Zakonom o medijima je propisano da novinari i

urednici nijesu dužni da otkrivaju identitet njihovog

izvora zakonodavnoj, sudskoj ili izvršnoj vlasti.39

Prema Zakonu, licenciranje medija je apolitično.

Pored toga, Zakon propisuje da politička stranka, or-

ganizacija, koalicija, kao i pravno lice čiji je osnivač

politička stranka, organizacija ili koalicija, ne može

biti emiter.40

Pored tehničkih aspekata emitovanja, licenciranje

elektronskih medija je takođe uključeno u sadržaj

Zakona. Tako, Zakon predviđa da pored ostalih uslo-

va licenca sadrži informacije o strukturi programa i

ostalih programskih obaveza u skladu sa prijavom za

konkurs ili zahtjevom za izdavanje dozvole.41


U kojoj mjeri su mediji slobodni od neopravdanih spoljašnjih miješanja u njihov posao u praksi?

BODOVI

Nezavisni mediji su pod različitim vrstama pritiska

Vlade i kriminalnih struktura, dok su mediji koji fa-

vorizuju vladajuću elitu izloženi autocenzuri i uživa-

ju u ekonomskim povlasticama.

Licenciranjem i registracijom medija upravljaju dvi-

je agencije, Agencija za elektronske medije (AEM) i

Agencija za elektronske komunikacije i poštansku

djelatnost (EKIP).

Ustavni sud tek treba da donese odluku o žalbi EK-

IP-a o zakonu iz 2011. godine koji dozvoljava au-

tomatsko otpuštanje odbora i izvršnog direktora

ukoliko Skupština ne odobri njihove finansijske izv-

ještaje. U svom Izvještaju o napretku Crne Gore, Ev-

ropska komisija je primijetila da to što nema odluke

baca sumnju na nezavisnost EKIP-a.

Agenciju za elektronske medije predstavnici neza-

visnih medija42 ne doživljavaju kao nezavisnu. Oni

vjeruju da je većina članova rukovodstva Agencije

bliska vladajućoj stranci, a jedan od razloga za to ima

veze sa dugim odlaganjem davanja dozvole jednoj

nezavisnoj TV stanici43. Agencija ne vrši stvarnu kon-

trolu programskog sadržaja, iako joj je to zakonska

obaveza, a pojedine TV stanice koje podržavaju vlast

ne ispunjavaju zakonske uslove44.

Medijski savjet za samoregulaciju je osnovalo 19

medija za koje se smatra da su bliski Vladi45, dok ne-

zavisni mediji imaju svoje ombudsmane46. Savjet je

osnovan radi praćenja profesionalnih i etičkih stan-

darda kod štampanih, elektronskih i online medija,

ali većina njihovih izvještaja se fokusira na kršenja

u medijima koji nijesu članovi Savjeta47. Jedan od

osnivača tog Savjeta je sada šef Vladinog biroa za

odnose sa javnošću48. Savjet u osnovi predstavlja

uniju provladinih medija i uglavnom je fokusiran na

praćenje rada suprostavljenih medija, pa djeluje kao

zaštitnik Vlade, umjesto da reguliše aktivnosti svo-

jih članova, kao što se u njegovom imenu i Statutu

nalaže.

Predstavnici medija vjeruju da postoji „blaga” i „tiha”

cenzura u Crnoj Gori49. Neki vjeruju da je praksa

autocenzure u Crnoj Gori nasljeđe iz vremena ko-

munizma, dok nedostatak profesionalizma, loša fi-

nansijska situacija novinara, koruptivne tendencije i

negativni uticaj politike i velikih preduzeća koji ulažu

u reklamiranje doprinosi kulturi autocenzure50.

Ostali upozoravaju da nasilje nad novinarima koje

nije propisno ispitano izaziva autocenzuru. „Zapalje-

ni automobili, napadi i prijetnje smrću novinarima i

njihovim porodicama više nijesu izolovani slučajevi.

Služe da se ućutkaju oni koji se usude da istražuju

25

100

246

osjetljiva pitanja, koji kritikuju Vladu ili druge moćne

interesne grupe, efikasno podstičući autocenzuru”51.

Mediji su slobodni da objavljuju šta god hoće, ukoliko

su spremni da se suoče sa posljedicama - različitim

vrstama pritiska Vlade i kriminalaca, izjavio je Preds-

jednik Komisije za istragu napada na novinare.52

Stoga, novinari ne mogu

da slobodno uživaju svoje

pravo na slobodu izraža-

vanja, a situacija u vezi

sa slobodom medija se

pogoršava. Crna Gora je

trenutno na 114. mjestu

od ukupno 180 zemalja

prema stepenu slobode

štampe za 2015. godinu,

prema organizaciji Re-

porteri bez granica, i nas-

tavlja da pogoršava svoju

poziciju od sticanja neza-

visnosti 2006. godine.53

Reporteri bez granica vjeruju da su zločini protiv

crnogorskih novinara mnogo češći i ozbiljniji nego u

zemljama Jugoistočne Evrope. Njihovi predstavnici

su nazvali Crnu Goru „divljim zapadom za štampu”54,

navodeći da je država „leglo” organizovanog krimi-

nala, korupcije i zloupotrebe položaja. U takvom

okruženju, nezavisni novinari su izloženi različitim

oblicima pritiska, od fizičkih napada do govora

mržnje od strane visokih zvaničnika Vlade ili provla-

dinih medija55.

Međutim, broj bodova u Izvještaju o slobodi medija

za Crnu Goru za 2015. godinu56 organizacije Free-

dom House je isti kao i prethodne godine, 78. pozici-

ja sa 39 bodova. Ipak, Crna Gora je zabilježila pad

u poređenju sa 74. pozicijom i 36 bodova iz 2013.

godine57. U nedavnom izvještaju, Freedom House

zaključuje da je povratak premijera koji je dugo na

vlasti, Mila Đukanovića, pogoršao situaciju u mediji-

ma koji se suočavaju sa tužbama, fizičkim napadima

i retorikom neprijateljske Vlade58.

Prema međunarodnim posmatračima, zvaničnici

Vlade često javno favorizuju pojedine medije, a ne-

zavisni novinari se i dalje suočavaju sa pritiskom ta-

jkuna i Vlade59.

Skoro svi slučajevi nasilja nad novinarima su proš-

li nekažnjeno, uključujući i ubistvo urednika „Dana“

Duška Jovanovića 2004. godine. Nakon pritiska

EU, Vlada je osnovala Komisiju radi ispitivanja rada

policije i tužilaštva pri procesuiranju krivičnih djela

protiv novinara. Međutim, ova Komisija ne dobi-

ja dovoljno informacija i neke institucije, posebno

policija, ulažu ozbiljne napore da opstruiraju rad

Komisije60. Ipak, Komisija je uspjela da otkrije neke

nedostatke u istragama, ali odgovor institucija na

njihove zaključke se još uvijek čeka61. Predsjednik

Komisije vjeruje da jedina krivična djela protiv nov-

inara koja se propisno istražuju su ona u koja nijesu

umiješani važni političari i/ili kriminalci62. Toj komisiji

je krajem godine istekao mandat, a vlada mjesecima

odbija da ga produži.

Većina medija je pod direktnom ili indirektnom kon-

trolom Vlade i vladajuće partije, dok se nezavisni mediji

suočavaju sa mnogobrojnim poteškoćama da bi dobili

informacije od zvaničnih izvora63. Mediji koji istražuju

slučajeve korupcije su često optuženi da ugrožavaju

navodno nacionalne interese i često im je onemo-

gućen pristup informacijama koje bi otkrile istinu64.

Državno oglašavanje je neregularno, nekontrolisa-

no, netransparentno i narušava tržišnu konkurenci-

ju medija65. Prema istraživačima, Vlada uglavnom

daje reklame medijima koji podržavaju vladajuću

stranku, uprkos činjenici da su njihov tiraž i javni

uticaj mnogo manji nego kod nezavisnih medi-

ja66. Štaviše, Freedom House je ranije naveo da je

„premijer Milo Đukanović pojačao napore da se ne

daju sredstva medijima koji kritikuju njihovu Vladu,

posebno Vijestima”67. Takođe, Vlada je u više navra-

ta davala subvencije državnim medijima68. Među-

tim, ne postoji evidencija o potrošnji novca za

oglašavanje od strane velikih državnih kompanija

i to pitanje se ne kontroliše69.

Godina Pozicija

2014. #114 / 180

2013. #113 / 178

2012. #113 / 178

2011. -

2010. #104 / 173

2009. #77 / 170

2008. #53 / 168

2007. #58 / 164

Izvor: Položaj Crne Gore prema stepenu slobode štampe (Repor-teri bez granica, https://index.rsf.org/#!/index-details/MNE)

247

Licence za medije se ne izdaju u jasnom i transpar-

entnom procesu: dok su nezavisni mediji morali

nekoliko godina da se bore da dobiju licencu, elek-

tronski medij koji je pod kontrolom navodnih aktera

organizovanog kriminala je dobio licencu u postup-

ku koji nije bio ni najmanje transparentan. Na prim-

jer, nezavisna TV „Vijesti“ je čekala licencu 2 godine,

dok je TV 777, koja je pod kontrolom lica kojima se

u drugim zemljama za krivična djela sa elementima

organizovanog kriminala, dobila licencu bez davan-

ja osnovnih informacija koje zahtijeva zakon, kao što

je predložena struktura programa70.


U mojoj mjeri postoje odredbe koje obezbjeđuju transparentnost aktivnosti medija?

BODOVI

Zakonske odredbe koje obezbjeđuju transparent-

nost medija su neadekvatne.

Izuzev informacija koje treba da dostave radio-di-

fuzne kompanije o njihovom vlasništvu i nacionalna

radio-televizija, koja treba da objavljuje izvještaje o

aktivnostima i finansijama, za ostale informacije za-

kon ne propisuje da moraju biti objavljene.

Transparentnost vlasništva nad štampanim mediji-

ma u Crnoj Gori nije navedeno kao obaveza u bilo

kom zakonu. Prema tome, štampani mediji nijesu

dužni da podnose infomacije o njihovom vlasništ-

vu. Što se tiče radio-difuznih kompanija, od njih se

zahtijeva da do 31. decembra tekuće godine pod-

nesu informacije o fizičkim i pravnim licima (ime,

prebivalište ili boravište) koji su u toku te godine,

bilo indirektno ili direktno postali akcionari ili vlas-

nici radio-difuzne kompanije, kao i podaci o pro-

centu akcija ili dijelu vlasništva71. Štaviše, radio-di-

fuzna kompanija mora da podnese informacije o

vlasništvu drugih pravnih lica ili vlasništvo vlasnika

u drugim pravnim licima, gdje vlasništvo prelazi

10%.72 Ovi podaci se objavljuju u Službenom listu

Crne Gore.73

Prema Zakonu, nacionalna Radio i Televizija Crne Gore

(RTCG) je dužna da objavljue izvještaje o svojim aktiv-

nostima, finansijski i revizorski izvještaj na svom sajtu

prije kraja juna svake godine za prethodnu godinu.74

Raspoloživi podaci pokazuju da mediji nemaju jas-

na pravila o odavanju informacija u vezi sa internim

osobljem, izvještavanjem ili uređivačkom politikom.


U kojoj mjeri postoji transparentnost medija u praksi?

BODOVI

Vlasništvo nad medijima je formalno poznato, ali st-

varni vlasnici i izvori sredstava za osnivanje i poslo-

vanje medija su rijetko poznati javnosti.

Elektronski mediji objavljuju vlasništvo na sajtu

odgovorne Agencije75, a i informacije o kompanija-

ma koje posjeduju štampani mediji se takođe obja-

vljuju. Informacijama o pojedincima koji posjeduju

ove kompanije može se pristupiti putem Registra

privrednih subjekata76.

Međutim, u nekim slučajevima formalni vlasnici

nijesu stvarni vlasnici. Nedavni primjer je vezan za

štampani medij „Dnevne novine”, u kojem je većinski

udio imao bivši novinar iz Crne Gore, a tek kasnije

su potvrđene špekulacije da je stvarni vlasnik strani

tajkun koji ulaže u Crnu Goru77. Pitanje izvora sred-

stava za osnivanje i vlasništva je takođe bilo prob-

lem kod drugih medija koji su osnovani u prošlosti,

uključujući nezavisne dnevne novine „Vijesti” i „Dan”.

Komercijalni mediji u Crnoj Gori nikad nijesu ob-

jelodanili svoje finansijske izvještaje, niti su dužni da

to urade78, pa nije moguće pristupiti informacijama

o njihovim prihodima, posebno u odnosu na sarad-

50

100

50

100

248

nju sa državnim institutcijama i političkim partijama

prije i poslije izbora.

Mediji daju informacije o nekim zaposlenim, a

naročito štampani mediji objavljuju imena urednika

u svakom primjerku novina, dok politika izvještavan-

ja i uređivanja nijesu javno dostupne.


U kojoj mjeri postoje zakonske odredbe koje obez-bjeđuju da su mediji odgovorni za svoje aktivnosti?

BODOVI

Zakonske odredbe, koje bi obezbijedile da mediji

budu odgovorni za svoja djelovanja postoje u iz-

vjesnoj mjeri. Ipak, postoji još mnogo prostora za

poboljšanje u ovoj oblasti, posebno kada su u pitan-

ju štampani mediji.

Agencija za elektronske medije je regulatorni organ

za pružanje audio-vizuelnih medijskih usluga (AVM)

sa javnim ovlašćenjima.79

Agencija u okviru svojih nadležnosti: predlaže pro-

gram razvoja sektora AVM usluga, u saradnji sa reg-

ulatornim organom za elektronske komunikacije

priprema stručne osnove za izradu plana namjene

radio-frekvencijskih opsega, u dijelu koji se odnosi

na zemaljsku radio-difuziju; daje saglasnost na pred-

log plana raspodjele radio-frekvencija, u dijelu koji

se odnosi na zemaljsku radio-difuziju; daje mišljenje

regulatornom organu za elektronske komunikaci-

je o potrebi određivanja operatora sa značajnom

tržišnom snagom, ako se na osnovu analize utvrdi

da određeno relevantno tržište usluga elektronskih

komunikacija, koje predstavlja uslov za pružanje i/ili

pristup AVM uslugama, nije dovoljno konkurentno;

izdaje odobrenja za pružanje AVM usluga (odobren-

ja za emitovanje i odobrenja za pružanje AVM uslu-

ga na zahtjev); utvrđuje visinu naknada za izdavanje

i korišćenje odobrenja za pružanje AVM usluga; vodi

registre pružalaca AVM usluga i elektronskih publik-

acija; odlučuje o prigovorima fizičkih i pravnih lica u

vezi sa radom pružalaca AVM usluga; vrši nadzor nad

primjenom ovog Zakona; donosi i sprovodi podza-

konske akte za sprovođenje ovog Zakona; obavlja i

druge poslove.80

Prema Zakonu, mediji nijesu dužni da podnose iz-

vještaje vlastima, izuzev nacionalne radio-televizije

kao što je već ranije objašnjeno.

Svako fizičko ili pravno lice ima pravo da zahtijeva

ispravku81 ili odgovor82 najkasnije trideset dana od

dana objavljivanja programskog sadržaja. 83 Ispravka

i odgovori moraju biti objavljeni bez naknade84, što

doprinosi odgovornosti medija.

Ispravka ili odgovor moraju biti objavljeni bez bilo

kakvih izmjena i dopuna i na istom mjestu85. Među-

tim, ispravka ili odgovor ne mogu biti nesrazmjer-

no veći od dužine programa ili dijela programa na

koji se odnose.86 Stoga zakon obavezuje medije da

prikladno naglase svoje greške i takođe ograničava

moguća kršenja prava na odgovor/ispravku.


U kojoj mjeri se mediji mogu smatrati odgovornim u praksi?

BODOVI

Mediji su samo djelimično odgovorni u praksi,

posebno oni mediji koji su bliski Vladi.

Regulatori Vlade i stručni nadzorni odbori, kao što

su savjeti za štampu, ne posluju efikasno. Prije svega,

Agencija koja reguliše elektronske medije je kritikova-

na zbog ignorisanja govora mržnje i trajnih povreda

profesionalnih standarda od strane nekih medija87.

Agencija ne obavlja svoju kontrolnu funkciju u spro-

vođenju zakonskih odredbi o programskim standard-

ima i ne sporovodi provjeru programskog kvaliteta88.

25

100

25

100

249

Kao što je ranije pomenuto, Medijski savjet za samo-

regulaciju ne reguliše efikasno svoje članove, nego

se umjesto toga fokusira na druge medije89. Izv-

ještaje koje je izradio Savjet pokazuju da su donijeli

brojne odluke vezane za kršenje Kodeksa novinara

člancima objavljenim u štampanim medijima „Vijes-

ti”, „Dan” i „Monitor”90. Dok ovi mediji nijesu članovi

Savjeta za samoregulaciju, u isto vrijeme Savjet nije

djelovao u nekim slučajevima objavljenim u „Pobje-

di”, koja je njihov član91.

Obično mediji daju pravo na odgovor i ispravku

pogrešne informacije, ali ne na način koji je prop-

isan zakonom - oni često ne objavljuju informacije

na istoj strani i ne daju isti prostor kao za prvobitne

članke92. Međutim, neki provladini mediji su ignori-

sali zakonsku obavezu da objave odgovor i čak su ig-

norisali odluku suda koja ih obavezuje da objave i/ili

koriguju informaciju93. Ipak, sudska praksa se razliku-

je - neke sudije zasnivaju svoje presude na Etičkom

kodeksu novinara, dok neki ignorišu taj dokument i

donose presude samo na osnovu Zakona o mediji-

ma koji daje prostora za različita tumačenja94.

Provladini mediji, suprotno Kodeksu, redovno obja-

vljuju ispravke i odgovorone na tekstove objavljene

u nezavisnkim medijima koji se tiču visokih funk-

cionera Vlade, sa namjerom da ih demantuju95.

Neki mediji daju mogućnost javnosti da postavljaju

komentare na članke objavljene na njihovim portali-

ma96, ali nema foruma kao što su blogovi, ćaskanje

sa novinarima i urednicima.

Nekoliko medija ima svoje ombudsmane97, ali ne pos-

toje nezavisne procjene efikasnosti njihovog rada.

MEHANIZMI INTEGRITETA (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje odredbe koje obezbjeđuju in-tegritet medijskih radnika?

BODOVI

Kodeks novinara postoji, ali ne obezbjeđuje integritet

medijskih radnika, posebno kada je u pitanju propi-

sivanje odredbi o sankcijama za kršenje Kodeksa.

Kodeks novinara obuhvata čitav sektor i pokriva sve

medije, uključujući štampane, elektronske i inter-

net medije. Sadrži 12 glavnih principa i smjernica

za tumačenje i primjenu ovih principa.98 Principi se

odnose na dužnosti novinara, šta uraditi sa nepot-

punom i netačnom informacijom, zaštite ličnih i

povjerljivih informacija, poštovanja pretpostavke

nevinosti pri izvještavanju istražnih i sudskih pos-

tupaka. i sl. Kodeks nije sveobuhvatan, jer ne definiše

koja je procedura u slučaju kršenja. U toku je izmje-

na Kodeksa, očekuje se da bude dopunjen i proširen

tako da se odnosi i na portale i slične oblasti koje

ranije nijesu bile pokrivene99.

Iako Zakon navodi da mediji treba da rade u skla-

du sa Ustavom, zakonom i etičkim pravilima novi-

narske profesije100, ovaj Kodeks ne propisuje da li su

njegove odredbe obavezujuće ili ne. Pored toga, ne

propisuje sankcije u slučaju da neko krši Kodeks.

Budući da zasebni etički kodeksi nijesu uobičajeni,

ni jedan medij ih nema, ni jedan medij nije obav-

ezan ni da posjeduju zasebne etičke odbore. Među-

tim, nekoliko medija ima ombudsmana101, dok rad

drugih medija, koji su bliži Vladi, reguliše Medijski

savjet za samoregulaciju102 ili Samoregulatorni sav-

jet za lokalnu štampu.103


U kojoj mjeri je integritet medija obezbijeđen u praksi?

BODOVI

Evropska komisija procjenjuje da nedostatak profe-

sionalnih i etičkih standarda novinara ostaje razlog

za zabrinutost104. Kodeks novinarske etike u Crnoj

Gori nije adekvatno sproveden, posebno kada su u

pitanju strani mediji, naročito oni iz Srbije kao što

25

100

25

100

250

su TV Pink i tabloid Informer105. Primijetan je pokušaj

tabloidizacije crnogorske medijske scene i u tome

prednjače upravo ti mediji iz Srbije106.

Nije uobičajeno da novinari dobijaju nezavisna

upustva o etici, a u problematičnim situacijama ih

obično savjetuju urednici107.

Pored već pomenutog kontroverznog Samoregula-

tornog savjeta, ne postoje profesionalne organizaci-

je koje brane novinare i regulišu medijsku etiku.

Kod medija ne postoji procedura za poklone/gost-

oprimstvo i oni često prihvataju pozive od velikih

kompanija da posjete njihove fabrike i prostorije u

drugim zemljama.108

Novinari se ne oslanjaju uvijek na više izvora, ali teže

da izvještavaju o obijema stranama određenog pi-

tanja109. Kao što je pomenuto, nezavisni mediji se

suočavaju sa problemima da dobiju informacije iz

Vlade i stoga u mnogim slučajevima nije moguće da

objave stavove obje strane110. Sa druge strane, medi-

ji u vlasništvu Vlade, uključujući Javni servis, su često

bili optuženi za ignorisanje druge strane čak i ne da-

jući im ni pravo da odgovore ili isprave informaciju.

ISTRAŽIVANJE I RAZOTKRIVANJE SLUČAJEVA KORUPCIJE

Da li je istraživačko novinarstvo ključni dio posla medija u zemlji?

BODOVI

Istraživačko novinarstvo je važan dio rada nezavisnih

novinara, provladini mediji rijetko bave takvim novi-

narstvom ili se njihove priče doživljavaju kao politič-

ki motivisane.

Nezavisni mediji su otkrili mnoge slučajeve korupci-

je visokog profila u prošlosti, dok su državni mediji

rijetko izvještavali o ovim slučajevima111.

Dnevni listovi „Dan” i „Vijesti” i nedjeljnik „Monitor”

su objavili mnogo slučajeva vezanih za korupciju

na visokim nivoima i oni nezavisni mediji se foku-

siraju na istraživačko novinarstvo više nego drugi

mediji u zemlji. Neke slučajeve na visokim nivoima

koji su pokrenuli reforme zakona i sudskih postupa-

ka su prvobitno otkrili mediji. Na primjer, jednu od

najvećih afera, vezanu za političku korupciju otkrio

je dnevni list „Dan”112. Došlo je do velikog javnog

pritiska i EU je zahtijevala od tužilaštva da procesuira

slučaj, kada su se zakoni u vezi sa izborima promi-

jenili. Ostali slučajevi uključuju moguću korupciju

na visokim nivoima od strane zvaničnika, ministara,

gradonačelnika itd.113

Sa druge strane, državni mediji, ili oni koji djeluju

u korist vlade, rijetko se bave istraživanjem korup-

cije. Međutim, u rijetkim slučajevima njihovog is-

traživačkog novinarstva, uglavnom fokusiraju na

političke protivnike Vlade. Na primjer, kao odgovor

na pomenutu „Aferu Snimak”, državna televizija i

novine, kao i drugi mediji koji podržavaju vladajuću

elitu, otkrili su aferu čiji su akteri zvaničnici jedne

opozicione stranke koji navodno zloupotrebljavaju

vlast na lokalnom nivou114.

Teško je procijeniti tačan broj istraživačkih novinara,

budući da ne postoji takva evidencija i medijske or-

ganizacije se ne bi složile oko pojedinih, ali se može

zaključiti da na malom medijskom tržištu postoji

samo nekoliko istraživačkih novinara.115

Ne postoje redovni istraživački programi u elektron-

skim medijima koji bi razotkrili korupciju. Umjesto

toga, nezavisni mediji su objavili neke priče kao dio

svojih vijesti ili drugih redovnih emisija116. Javni ser-

vis je nedavno objavio set emisija u kojima razotkri-

va korupciju117, ali su bile kritikovane da služe premi-

jeru za disciplinovanje političkih neprijatelja118.

50

100

251

INFORMISANJE JAVNOSTI O KORUPCIJI I NJENOM UTICAJU

U kojoj mjeri su mediji aktivni i uspješnu kada je u pitanju informisanje javnosti o korupciji i njenom uticaju na zemlju?

BODOVI

Elektronski mediji, posebno javni servis nemaju

posebne edukativne programe o korupciji. Međutim,

nezavisni mediji vrlo često pišu o konkretnim korupci-

je i posljedicama koje korupcija ima po društvo. Priče

o korupciji na visokom nivou su često na naslovnim

stranama nezavisnih medija, dok provladini mediji rij-

etko pišu o toj temi, osim kada je u pitanju prenošen-

je izjava zvaničnika sa raznih skupova.

Pisanja medija nijesu dovela do osuđujućih presuda,

ali su u mnogim slučajevima skrenula pažnju, pa je

došlo do otvaranja istraga ili čak i sudskih postupa-

ka, kao i raznih oblika parlamentarne i građanske

kontrole rada institucija.

INFORMISANJE JAVNOSTI O PROBLEMIMA UPRAVLJANJA

U kojoj mjeri su mediji aktivni i uspješni kada je u pitanju informisanje javnosti o aktivnostima Vlade i drugih činilaca uprave?

BODOVI

Mediji u Crnoj Gori su podijeljeni na one koji po-

državaju i na one koji kritikuju Vladu i njihovom izv-

ještavanju često nedostaje objektivnost.

Mediji u vlasništvu Vlade ili pod kontrolom tajkuna

koji su povezani sa Vladom pozitivnije izvještavaju o

vladajućoj eliti119. Na primjer, državna televizija, javni

emiter, posvećuje najveći dio vremena u vijestima

da izloži pozitivne informacije o Vladi, dok su inici-

jative opozicije predstavljene negativno.120 Pink TV,

stanica iz Srbije, optužena je za najveći dio pristras-

nog izvještavanja o Vladi121. Sa druge strane, neza-

visni mediji najčešće kritikuju Vladu i pozitivnije izv-

ještavaju o opoziciji122. Stoga, javnost ne može lako

da dobije nepristrasno izvještavanje o redovnim ak-

tivnostima Vlade putem medija.

PREPORUKE:

1. Istražiti slučajeve svih napada na novinare i imov-

inu medija i utvrditi odgovornost pojedinaca u insti-

tucijama za propuste u istragama;

2. Obezbijediti da Skupština imenuje Komisiju za is-

traživanje napada na novinare u Crnoj Gori, čiji čla-

novi nisu u konfliktu interesa, kao i obavezu državnih

organa da dostavljaju sve informacije neophodne za

rad Komisije;

3. Otkriti izvršioce i nalogodavce napada na novin-

are i imovinu medija;

4. Definisati kriterijume za reklamiranje državnih

institucija, kompanija i javnih preduzeća i povećati

transparentnost potrošnje javnih fondova za finan-

siranje medija;

5. Obezbijediti veće poštovanje profesionalnih stan-

darda i efikasniju kontrolu rada medija od strane

Agencije za elektronske medije;

6. Povećati broj emisija na javnom servisu o is-

traživanju slučajeva korupcije.

50

100

25

100

252

IZVORI: (Endnotes)

1 Zakon o medijima, Sl. list Republike Crne Gore br. 51/02 i 62/02, Sl. list Crne Gore br. 46/10, 73/10 i 40/11, član 7.



4 Zakon o elektronskim medijima, Sl. list Crne Gore br. 46/10, 40/11, 53/11 i 06/13, član 101, stav 4.

5 Ibid, član 136.

6 Ibid, čl. 131, 132 i 133.

7 Zakon o medijima, član 8, stav 1.


9 Zakon o privrednim društvima.


11 Više informacija dostupno na sajtu Agencije za elektronske medije: http://www.ardcg.org/index.php?option=com_so-

bi2&Itemid=84 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

12 Intervju sa Borisom Darmanovićem, glavnim i odgovornim urednikom Dnevnih novina, 24. februar 2015. godine; intervju sa

Mihailom Jovovićem, glavnim i odgovornim urednikom Vijesti, 25. februar 2015. godine; intervju sa Nikolom Markovićem, glavnim i

odgovornim urednikom Dana, 26. februar 2015. godine.

13 Presude Osnovnog suda u Podgorici, br.: 2341/14 od 29. decembra 2014. godine, 3678/14 od 5. januara 2015. godine, 3630/14

od 14. aprila 2015. godine.

14 Međunarodni odbor za istraživanje i razmjenu, Indeks održivosti medija Evrope i Azije za 2014. godinu, Međunarodni odbor za

istraživanje i razmjenu, 2014. Više informacija dostupno na:

https://www.irex.org/sites/default/files/u105/EE_MSI_2014_Montenegro.pdf (posljednja posjeta 17. april 2016. godine)

15 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godinu; Evropska unija - Parlamentarni odbor za stabilizaciju i

pridruživanje, Deklaracija i preporuke, Parlamentarni odbor za stabilizaciju i pridruživanje, Brisel, 1. do 2. decembar 2014.

16 Intervju sa Genci Nimanbegu, poslanikom FORCA, 8. jul 2015. godine.

17 Intervju sa Danijelom Kalezićem, predsjednikom Queer Montenegro, 8. jul 2015. godine.




19 Intervju sa Borisom Darmanovićem, glavnim i odgovornim urednikom Dnevnih novina, 24. februar 2015. godine.

20 Intervju sa Mihailom Jovovićem, glavnim i odgovornim urednikom Vijesti, 25. februar 2015. godine; intervju sa Nikolom Markov-

ićem, glavnim i odgovornim urednikom Dana, 26. februar 2015. godine.

21 Više informacija dostupno na sajtu Instituta Alternativa: http://institut-alternativa.org/saopstenje-prestati-sa-selektivnom-prim-

jenom-zakona-u-cilju-pritisaka-na-medije/ (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

22 Centar za građansko obrazovanje, Jednake šanse za sve medije u Crnoj Gori, Centar za građansko obrazovanje, Podgorica, 2014.

Više informacija dostupno na: http://media.cgo-cce.org/2014/12/cgo-cce-jednake-sanse-za-sve-medije-u-CG-2014.pdf (posljednja

posjeta 17. april 2016. godine), Centar za građansko obrazovanje, Urušavanje sloboda: mediji i prikrivena cenzura u Crnoj Gori, Pod-

gorica novembar 2015. Više informacija dostupno na: http://media.cgo-cce.org/2015/11/cgo-cce-prikrivena-kontrola-medija-u-cg.

pdf (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

23 Intervju sa Mihailom Jovovićem, glavnim i odgovornim urednikom Vijesti, 25. februar 2015. godine.

24 Institut Alternativa, Prestati sa selektivnom primjenom zakona u cilju pritisaka na medije, Institut Alternativa, Podgorica, 6. april

2014. godine. Više informacija dostupno na: http://institut-alternativa.org/saopstenje-prestati-sa-selektivnom-primjenom-zako-

253

na-u-cilju-pritisaka-na-medije/ (posljednja posjeta 8. jul 2015. godine).






28 Ibid.

29 Ustav Crne Gore, član 47, st. 1 i 2.



32 Zakon o slobodnom pristupu informacijama.


34 Zakon o obligacionim odnosima, Sl. list Crne Gore br. 47/08 I 04/11, član 206.

35 Ibid, član 207.

36 Krivični zakonik, član 197.

37 Jelena Jovanović, Mila Radulović, Marković: Ne dam vraćanje klevete, Vijesti, Podgorica, 1. novembar 2014. godine. Više informacija

dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/markovic-ne-dam-vracanje-klevete-803074 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

38 Ustav Crne Gore, član 50; Zakon o medijima, član 11-17.

39 Zakon o medijima, član 21, stav 3.

40 Ibid, član 105.





44 Intervju sa Nikolom Markovićem, glavnim i odgovornim urednikom Dana, 26. februar 2015. godine.



46 Dnevni listovi Vijesti i Dan i TV Vijesti.

47 Više informacija dostupno na sajtu Medijskog savjeta za samoregulaciju: http://medijskisavjet.me/en/dokumenti/ (posljednja


48 Više informacija dostupno na sajtu Vlade Crne Gore: http://www.infobiro.gov.me/kontakt (posljednja posjeta 17. april 2016.

godine); više informacija dostupno na sajtu Medijskog savjeta za samoregulaciju: http://www.infobiro.gov.me/kontakt (posljednja


http://medijskisavjet.me/sr%C4%91an-kusovac-podnio-ostavku-na-%C4%8Dlanstvo-u-upravnom-odboru/ (posljednja posjeta 17.


49 Radio-televizija Crne Gore, Novinarstvo degradirano u Crnoj Gori, Radio-televizija Crne Gore, Podgorica, 12. maj 2015. godine.

Više informacija dostupno na: http://www.rtcg.me/vijesti/drustvo/91160/novinarstvo-degradirano-u-cg.html (posljednja posjeta 17.




https://www.irex.org/sites/default/files/u105/EE_MSI_2014_Montenegro.pdf (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

51 Balkan Media, Sloboda medija u Crnoj Gori, Konrad-Adenauer-Stiftung, 2015. Više informacija dostupno na: http://www.kas.de/

wf/en/71.13640/ (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).


254

53 Reporteri bez granica, Svjetski indeks slobode medija za 2015. godinu, Reporteri bez granica, 2015. Više informacija dostupno

na: http://index.rsf.org/#!/index-details/MNE (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

54 Balkan Media, Sloboda medija u Crnoj Gori, Konrad-Adenauer-Stiftung, 2015. Više informacija dostupno na: http://www.kas.de/

wf/en/71.13640/ (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

55 Reporteri bez granica, Svjetski indeks slobode medija za 2015. godinu, Reporteri bez granica, 2015. Više informacija dostupno

na: http://index.rsf.org/#!/index-details/MNE (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

56 Freedom House, Drakonski zakoni i nasilje dovode do globalnog pada - Sloboda štampe, april 2015. godine. Više informacija

dostupno na: https://freedomhouse.org/sites/default/files/FreedomofthePress_2015_FINAL.pdf (posljednja posjeta 17. april 2016.

godine) (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

57 Freedom House, Nestabilnost Srednjeg Istoka usred globalnog pada - Sloboda štampe, 2013. Više informacija dostupno na:

https://freedomhouse.org/sites/default/files/FOTP%202013%20Booklet%20Final%20Complete%20-%20Web.pdf (posljednja posje-

ta 17. april 2016. godine).

58 Freedom House, Drakonski zakoni i nasilje vode do globalnog pada - Sloboda štampe 2015. godina, april 2015. Više informacija dos-

tupno na: https://freedomhouse.org/sites/default/files/FreedomofthePress_2015_FINAL.pdf (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

59 Freedom House, Sloboda štampe 2014, 2014. godina. Više informacija dostupno na:

https://freedomhouse.org/report/freedom-press/2014/montenegro#.VVsxjUZPjPY (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).


61 Ibid.



ićem, glavnim i odgovornim urednikom Dana, 26. februar 2015. godine. Vijesti Online, Vladimir Beba Popović: Pink M je Đukanovićev,

Pobjeda Vladina, Vijesti, Podgorica, 30. jun 2014. godine. Više informacija dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/vladimir-be-

ba-popovic-pink-m-je-djukanovicev-pobjeda-vladina-777110 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).


istraživanje i razmjenu, 2014. Više informacija dostupno na: https://www.irex.org/sites/default/files/u105/EE_MSI_2014_Montenegro.

pdf (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

65 Daniela Brkić, Monitoring smjernica EU u Crnoj Gori: Stvaranje zavisnosti medija od države, Media Observatory, 21. jun 2015. go-

dine. Više informacija dostupno na: http://mediaobservatory.net/radar/monitoring-eu-guidelines-montenegro-making-media-de-

pendent-state (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

66 Bojana Laković, Gotovo sve pare dobili Antena M, Pobjeda i Portal Analitika, Vijesti, Podgorica, 22. februar 2013. godine. Više in-

formacija dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/gotovo-sve-pare-dobili-antena-m-pobjeda-i-portal-analitika-115026 (posljedn-

ja posjeta 17. april 2016. godine); Centar za građansko obrazovanje, Koliko i kome poreski obveznici u Crnoj Gori plaćaju reklamiranje,

Centar za građansko obrazovanje, Podgorica, februar 2012. godine. Više informacija dostupno na: http://media.cgo-cce.org/2013/05/

CGO-Vlada-i-Skupstina-ulaganja-u-medije.pdf (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

67 Freedom House, Sloboda štampe 2014. godina, Freedom House, 2014. Više informacija dostupno na: https://freedomhouse.org/

sites/default/files/FOTP_2014.pdf (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

68 Mina, Odobreno 28 miliona državne pomoći, Radio i Televizija Crne Gore, Podgorica, 25. jun 2015. godine. Više informacija

dostupno na: http://www.rtcg.me/vijesti/ekonomija/95777/odobreno-28-miliona-drzavne-pomoci.html (posljednja posjeta 17. april

2016. godine); Institut Alternativa, Prestati sa selektivnom primjenom zakona u cilju pritisaka na medije, Institut Alternativa, Podgorica,

6. april 2014. godine. Više informacija dostupno na: http://institut-alternativa.org/saopstenje-prestati-sa-selektivnom-primjenom-za-

kona-u-cilju-pritisaka-na-medije/ (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).




255

70 Media Helping Media, Crnogorski izdavač dobio rekordnu kaznu za klevetu, Media Helping Media.Više informacija dostupno na:

http://www.mediahelpingmedia.org/71-news-archive/europe/504-montenegrin-publisher-hit-with-record-libel (posljednja posjeta

17. april 2016. godine); Vijesti online, MANS: TV 777 u potpunosti nezakonito emituje svoj program, Vijesti, Podgorica, 18. decembar

2013. godine. Više informacija dostpuno na: http://www.vijesti.me/vijesti/mans-tv-777-u-potpunosti-nezakonito-emituje-svoj-pro-

gram-166915 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine); Milena Perović-Korać, Zoran Radulović, Organizovani haos, Monitor, Podgori-

ca, 26. februar 2010. godine. Više informacija dostupno na:

http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=article&id=1490:organizovani-haos-&catid=1002:broj-1010&Ite

mid=2001 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

71 Zakon o elektronskim medijima, član 129, stav 1.



74 Zakon o javnim radio-difuznim servisima Crne Gore, Sl. list Crne Gore br. 79/08 i 45/12, član 23.

75 Više informacija dostupno na sajtu Agencije za elektronske medije:

http://www.ardcg.org/index.php?option=com_sobi2&Itemid=84 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

76 Više informacija dostupno na sajtu Centralnog registra privrednih društava: http://pretraga.crps.me/ (posljednja posjeta 17. april

2016. godine).

77 Vijesti online, Grci i formalni vlasnici Dnevnih Novina, Vijesti, Podgorica, 26. oktobar 2013. godine. Više informacija dostupno na:

http://www.vijesti.me/vijesti/grci-i-formalni-vlasnici-dnevnih-novina-156874 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).




79 Zakon o elektronskim medijima, član 10, stav 1.

80 Ibid, član 12.

81 Ispravka se definiše kao informacija kojom se koriguju pogrešne ili neistinite objave u objavljenom programu. Zakon o medijima,

član 27, stav 1.

82 Odgovor se definiše kao informacija kojom se poriču ili dopunjavaju, koristeći argumente, izjave u objavljenom programu. Zakon

o medijima, član 27, stav 2 i član 26.





87 Miodrag Babović, Džafić ne gleda «Minut, dva», ali ima sve snimljeno, Vijesti, Podgorica, 18. decembar 2013. godine. Više infor-

macija dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/dzafic-ne-gleda-minut-dva-ali-ima-sve-snimljeno-166969 (posljednja posjeta 17.

april 2016. godine); intervju sa Mihailom Jovovićem, glavnim i odgovornim urednikom Vijesti, 25. februar 2015. godine; intervju sa

Nikolom Markovićem, glavnim i odgovornim urednikom Dana, 26. februar 2015. godine.




89 Više informacija dostupno na: http://medijskisavjet.me/en/dokumenti/ (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

90 Više informacija dostupno na sajtu Medijskog savjeta za samoregulaciju: http://medijskisavjet.me/# (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

91 Miloš Bakić, Privatnost na crnogorski način, Podgorica, 31. avgust 2012. godine. Više informacija dostupno na: http://www.

monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=article&id=3716:privatnost-na-crnogorski-nain&catid=2530:broj-1141&Item

id=6449 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).


256

93 Presude Osnovnog suda u Podgorici, br.: 2341/14 od 29. decembra 2014. godine, 3678/14 od 5. januara 2015. godine, 3630/14

od 14. aprila 2015. godine.

94 Intervju sa Borisom Darmanovićem, glavnim i odgovornim urednikom Dnevnih Novina, 24. februar 2015. godine.


96 Više informacija dostupno na sajtovima medija: http://www.vijesti.me/, http://www.cdm.me/, http://portalanalitika.me/, http://

www.rtcg.me/, http://www.dan.co.me/ (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

97 Više informacija dostupno na sajtovima medija: http://www.dan.co.me/, http://www.vijesti.me/, http://www.vijesti.me/tv/ (posl-


98 Crnogorski Kodeks novinara, usvojen 2002. Godine.


100 Crnogorski Zakon o medijima, koji je usvojila Skupština Crne Gore 2002. godine, član 4, stav 1.

101 Dnevne novine Vijesti i Dan i nedjeljnik Monitor.

102 Više informacija dostupno na sajtu Medijskog savjeta za samoregulaciju: http://medijskisavjet.me/o-nama/osniva%C4%-

8Di-medijskog-savjeta/ (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

103 Vijesti, 11 novih članova Samoregulatornog savjeta za lokalnu štampu, Portal Analitika, Podgorica, 25. januar 2014. godine. Više

informacija dostupno na: http://portalanalitika.me/clanak/131772/11-novih-clanova-samoregulatornog-savjeta-za-lokalnu-stampu


104 Evropska komsija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. Godinu.



https://www.irex.org/sites/default/files/u105/EE_MSI_2014_Montenegro.pdf (posljednja posjeta 17. april 2016. godine); Medijski

savjet za samoregulaciju, Izvještaj o radu crnogorskih medija za period 15. septembar - 1. decembar 2014. godine, Medijski savjet za

samoregulaciju, Podgorica, 2014. Više informacija dostupno na: http://medijskisavjet.me/wp-content/uploads/2014/12/Izvjestaj-XIV.

pdf (posljednja posjeta 17. april 2016. godine); Balkan Insight, OEBS osuđuje pisanje tabloida o navodima o seksu, Balkan Insight,

2. jul 2014. godine. Više informacija dostupno na: http://www.balkaninsight.com/en/article/osce-condemns-montenegro-tab-

loid-sex-claims (posljednja posjeta 17. april 2016. godine); Media Observatory, Crnogorski novinari su ništa drugo do žrtve, Media

Observatory, 5. jul 2014. godine. Više informacija dostupno na:

http://mediaobservatory.net/radar/montenegrin-journalists-are-nothing-victims (posljednja posjeta 17. april 2016. godine); Stejt De-

partment, Izvještaj o stanju ljudskih prava u Crnoj Gori za 2014. godinu.

106 intervju sa Nikolom Markovićem, glavnim i odgovornim urednikom Dana, 26. februar 2015. godine.



108 Ibid.

109 Ibid.

110 Ibid.

111 Stejt Department, Izvještaj o stanju ljudskih prava u Crnoj Gori za 2014. godinu.

112 Milena Milošević, Crna Gora istražuje navodnu korupciju vladajuće stranke, Balkan Insight, Podgorica, 3. jun 2013. Više informaci-

ja dostupno na: http://www.balkaninsight.com/en/article/montenegro-launches-probe-into-the-audio-recording-affair (posljednja


113 A.T., Gvozdenović dozvolio «divlju» gradnju pa je sad legalizuje, Podgorica, 3. jul 2015. godine. Više informacija dostupno na:

http://www.dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Drustvo&clanak=499372&datum=2015-07-03&naslov=Brano%20dozvolio%20%84divl-

ju%94%20gradnju%20pa%20je%20sada%20legalizuje (posljednja posjeta 17. april 2016. godine); Komnen Radević, Afera Košljun:

Transkripti pokazali da je Sveto lagao na sudu, Vijesti, Podgorica, 13. mart 2015. godine. Više informacija dostupno na: http://www.

vijesti.me/vijesti/radenovic-o-svemu-obavjestavao-marovica-on-je-meni-jedan-od-nadredenih-u-dps-u-823582 (posljednja posjeta

257

17. april 2016. godine); Veseljko Koprivica, Vujica Lazović: Sve je do ljudi, Monitor, Podgorica, 17. maj 2013. godine. Više informacija

dostupno na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=article&id=4316:vujica-lazovi-sve-je-do-ljudi&cati

d=2929:broj-1177&Itemid=4171 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

114 Portal Analitika, Vukčević: Očekujem istragu i o aferi „snimak 2“, Portal Analitika, Podgorica, 5. novembar 2013. godine. Više

informacija dostupno na: http://portalanalitika.me/clanak/122006/vukcevic-ocekujem-istragu-i-o-aferi-snimak-2 (posljednja posjeta

17. april 2016. godine); Dimitrije Jovićević, Rat snimcima: DPS preko Pobjede udario na opoziciju, Radio Slobodna Evropa, Podgori-

ca, 7. mart 2013. godine. Više informacija dostupno na: http://www.slobodnaevropa.org/content/rat-snimcima-dps-preko-pobjede-

udario-na-opoziciju/24922258.html (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

115 Intervju sa Nikolom Markovićem, glavnim i odgovornim urednikom Dana, Dan, 26. februar 2015. godine.

116 Mirjana Jukić, Sadikoviću prva nagrada na konkursu EU za istraživačko novinarstvo, Vijesti, Podgorica, 24. jun 2015. godine.

Više informacija dostupno na: http://www.vijesti.me/eu-vijesti/sadikovicu-prva-nagrada-na-konkursu-eu-za-istrazivacko-novinarst-

vo-839710 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

117 Više informacija na sajtu Radio i Televizije Crne Gore: http://www.rtcg.me/tv/emisije/informativni/mehanizam.html (posljednja


118 Zipp, Mehanizam mehanizma, PCNen, Podgorica, 20. mart 2015. godine. Više informacija dostupno na: http://www.pcnen.com/

portal/2015/03/20/mehanizam-mehanizma/ (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).


ićem, glavnim i odgovornim urednikom Dana, 26. februar 2015. godine; Stejt Department, Izvještaj o stanju ljudskih prava u Crnoj

Gori za 2014. godinu.

120 Dražen Đurašković, Član Savjeta ukazuje: RTCG duva u trube DPS-a, Vijesti, Podgorica, 23. maj 2014. godine. Više informacija dostup-

no na: http://www.vijesti.me/vijesti/clan-savjeta-ukazuje-rtcg-duva-u-trube-dps-a-211952 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

121 Vijesti online, SDP: Uvozimo medije kada više nema onih spremnih na svaštočinstvo, Vijesti, Podgorica, 11. jun 2015. godine.

Više informacija dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/sdp-uvozimo-medije-kada-vise-nema-onih-spremnih-na-svastocin-

stvo-837729 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine); Vijesti online, Vladimir Beba Popović: Pink M pripada Đukanoviću, Pobje-

da Vladi, Vijesti, Podgorica, 30 jun 2014. godine. Više informacija dostupno na: http://www.vijesti.me/vijesti/vladimir-beba-popo-

vic-pink-m-je-djukanovicev-pobjeda-vladina-777110 (posljednja posjeta 17. april 2016. godine).

122 Stejt Department, Izvještaj o stanju ljudskih prava u Crnoj Gori za 2014. godinu.

ORGANIZACIJECIVILNOGDRUŠTVA

260

KRATAK PREGLED

Organizacije civilnog društva suočavaju se sa

mnogim preprekama u svom radu, ali je njihov do-

prinos u borbi protiv korupcije ipak vrlo značajan.

Trenutni zakonodavni okvir sadrži odgovarajuće

procedure za registraciju nevladinih organizaci-

ja u Crnoj Gori, ali ne predviđa nikakve značajne

poreske olakšice. Manje NVO uglavnom zavise

od državnih sredstava koja nisu raspodijeljena na

očekivan način, i stoga nisu pouzdana, dok veće

NVO uglavnom zavise od sredstava EU, iako ima-

ju više donatora. Filantropija nije razvijena te su

donacije iz lokalnih izvora veoma ograničene i nisu

dovoljno transparentne. Mlade i profesionalne lju-

de privlači civilni sektor, ali je za NVO veoma teško

da ih zadrže zbog problema sa finansijama.

Zakonodavni okvir pruža NVO priliku da posluju bez

uplitanja Vlade, ali u praksi, NVO koje kritikuju Vla-

du često se susrijeću sa različitim oblicima pritisaka

počev od oštrih napada medija koje Vlada kontroliše

i govora mržnje od strane najviših državnih zvanični-

ka, pa do hapšenja i nelegalnog prisluškivanja od

strane policije. Stoga, okruženje u kojem NVO poslu-

ju je veoma neprijateljski nastrojeno i te organizacije

ne mogu raditi bez straha od represije.

Transparentnost, odgovornost i integritet NVO je i

dalje na veoma niskom nivou. NVO o svojim aktiv-

nostima javnost uglavnom obavještavaju putem

medija i sajtova, ali u mnogim slučajevima infor-

macije o njihovim donatorima i članovima odbora

nisu javno dostupne. Takođe, nema ni prave samo-

regulacije NVO sektora niti kodeksa ponašanja koji

važi za čitav sektor.

Međutim, NVO su jedini pobjednici u borbi protiv ko-

rupcije u zemlji i pokrenule su mnoge važne reforme.

Veće NVO su efi kasne u obezbjeđivanju veće odgov-

ornosti Vlade i aktivno učestvuju u razvoju antiko-

rupcijskih politika. Postoje konkretni dokazi njihovih

uspjeha u saradnji sa međunarodnom zajednicom,

medijima i državnom Skupštinom, uprkos nedostat-

ku volje Vlade da prihvati predloge NVO. Neke NVO

kontinuirano edukuju građane o njihovim pravima i

značaju borbe protiv korupcije. Građani imaju visok

nivo povjerenja u civilno društvo i u njihove sposob-

nosti da otkriju korupciju; stoga se mnogo češće

obraćaju NVO nego državnim institucijama da pri-

jave konkretne slučajeve korupcije.

STRUKTURA

Ovo poglavlje sadrži informacije o radu organizacija

civilnog društva, prvenstveno NVO. Prema posljed-

njim informacijama, u Crnoj Gori postoji više od 3

hiljade NVO, od kojih je preko 3.100 udruženja i pre-

ko 100 fondacija.1 Ipak, samo je trećina registrovanih

NVO aktivna.2

Organizacije civilnog društva

ORGANIZACIJE CIVILNOG DRUŠTVA



Kapacitet

56

Resursi 75 25

Nezavisnost 75 50

Upravljanje

50

Transparentnost / 25

Odgovornost / 25


/ 0

Uloga

17

Obezbjeđivanje odgovornosti Vlade

50

Reforma politike 50

261

PROCJENA

RESURSI (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri pravni okvir obezbjeđuje okruženje pogodno za civilno društvo?

BODOVI

Pravni okvir obezbjeđuje okruženje pogodno za civil-

no društvo, iako poreski sistem nije povoljan za NVO.

Sloboda udruživanja je zagarantovana Ustavom pod

odredbama koje propisuju slobodu političkog, sind-

ikalnog i drugog udruživanja i djelovanja, bez odo-

brenja registracije nadležnog organa.3

Udruženje mogu osnovati najmanje tri lica, od kojih

jedno mora imati privremeno ili stalno prebivalište

u Crnoj Gori.4 Fondaciju može osnovati jedno ili više

lica, bez obzira na njihov boravišni status.5 NVO su

registrovane na osnovu prijave6, te su dužne da pod-

nesu osnivački akt, zapisnik osnivačke skupštine i

statut.7 Da bi se registrovala fondacija, osnivač mora

podnijeti osnivački akt ili testament, zapisnik sa pr-

vog sastanka upravnog odbora i statut.8

Zakon definiše da će registracija biti izvršena u roku

od 10 dana od dana podnošenja potrebne doku-

mentacije.9 Ako registracija nije izvršena u roku,

smatra se da je izvršena prvog narednog dana po

isteku tog roka.10 Međutim, u slučajevima gdje NVO

ne posjeduje akt o registraciji, Zakon ne propisuje

mogućnost da se NVO žale na odjavu ili odbijenu

registraciju. Takođe, Zakon ne sadrži odredbe koje bi

odredile položaj neregistrovanih NVO.

Prema trenutnom pravnom okviru, ne postoje

službena ograničenja za NVO da se bave javnim zas-

tupanjem ili da kritikuju Vladu.

Poreski sistem nije povoljan za NVO. Jedini izuzetak

je taj što NVO nisu obavezne da plaćaju porez na do-

hodak dok god su registrovane kao neprofitabilne

organizacije.11 Međutim, NVO moraju da plaćaju

sve druge poreze državi (npr. poreze i doprinose za

zaposlene, porez na zakup prostora, PDV, itd.).

RESURSI (U PRAKSI)

U kojoj mjeri organizacije civilnog društva pos-jeduju adekvatne finansijske i ljudske resurse da bi funkcionisale i poslovale efikasno?

BODOVI

Većina NVO, posebno one manje, imaju finansijskih

problema i zavise od jednog ili nekoliko donatora.

Finansije koje obezbjeđuje država nisu adekvatno

raspoređene i kultura lokalne filantropije nije razvi-

jena. Samo nekoliko većih NVO imaju bolji pristup

finansijskim sredstvima koje je obezbijedila međun-

arodna zajednica.

Većina NVO nema adekvatne finansijske i ljudske

resurse. Veliki broj manjih NVO se oslanja na jednu

donaciju i/ili donatora, dok se veće organizacije

uglavnom oslanjaju na bespovratna sredstva koja

obezbjeđuje Evropska unija.12

Glavni izvor lokalnog finansiranja NVO su sredstva

od igara na sreću, kao i sredstva koja raspodjelju-

ju skupštinska Komisije za raspodjelu sredstava za

projekte NVO, Vladina komisija za raspodjelu dije-

la prihoda od igara na sreću13, sredstva iz budžeta

opština14 i raznih ministarstava, kao i iz Fonda za

manjine.15 Manje NVO se uglavnom oslanjaju na

ovaj vid javnog finansiranja.16 Međutim, postoji

mnogo problema vezanih za sadašnji sistem javnog

finansiranja koji se pokazao kao neefikasan. Iz tog

raloga, NVO se ne mogu osloniti na njega17, imajući

u vidu da, niti su sredstva isplaćena na vrijeme, niti

su oni koji donose odluke u potpunosti nepristrasni.

Neki NVO aktivisti vjeruju da je sistem finansiranja

namjerno napravljen tako da bude haotičan.18

75

100

25

100

262

Nekoliko NVO ima volontere19, ali NVO se uglavnom

ne trude da obezbijede uslove za volontere ili ne

obezbjeđuju adekvatne uslove za njihov rad.20 Osim

toga, uspostavljanje pravnog okvira za volonterske

aktivnosti i kolektivnu društvenu odgovornost/filan-

tropiju ostaje pitanje koje bi tek trebalo da se riješi.21

U Crnoj Gori filantropija nije razvijena i samo neke

NVO primaju veoma mali iznos novčanih sredstava

od domaćih donatora, ali potpune informacije nisu

javno dostupne.22 Jedan od razloga za takvu situaci-

ju leži u činjenici da su mnogi ljudi, koji su u mo-

gućnosti da daju novac, taj novac stekli na sumnjiv

način.23 Samo par NVO su uspjele da dobiju dodatna

sredstva pružajući proizvode i usluge24 ili čak osniv-

ajući privatne kompanije preko kojih bi obezbijedili

dodatna sredstva za rad njihove NVO.25

Neke NVO su sposobne da privuku mlade, profesio-

nalne i ambiciozne ljude, ali glavni problem je kako

zadržati zaposlene na duži period26, zato što se NVO

uglavnom uzdaju u finansiranje projekata koji traju po

nekoliko mjeseci ili godina, uz rizik da neće biti pro-

duženi, a time i da će neka radna mjesta biti zatvorena.


U kojoj mjeri postoji pravna zaštita za sprječavan-je neovlašćenog spoljnog miješanja u aktivnosti organizacija civilnog društva?

BODOVI

Sloboda udruživanja i djelovanja, bez prethodnog

odobrenja, samo registracijom kod nadležnog or-

gana, je garantovana Ustavom, bez obzira na to da

li je političko, sindikalno ili neko drugo udruženje.27

Međutim, djelovanja političkih i drugih organizacija

usmjerena direktno ka nasilnom uništavanju ustav-

nog poretka, ugrožavanju teritorijalnog integriteta

Crne Gore, kršenju zagarantovanih prava i sloboda ili

podsticanju nacionalne, rasne, vjerske i druge mržn-

je i netrpeljivosti su zabranjena.28

Zakon ne propisuje bilo kakvo miješanje Vlade u rad

NVO. Takođe, ne postoje propisi koji definišu član-

stvo državnih predstavnika u odborima NVO, niti

postoje propisi koji propisuju obavezno prisustvo

državnih predstavnika na sastancima NVO.

U skladu sa Zakonom, rad NVO je javan, dok je jav-

nost rada definisana NVO statutima.29 Zakon propi-

suje da u slučaju da NVO ili neko drugo lice prikupi

bilo kakve lične podatke, obavezni su da prijave to

Agenciji za zaštitu ličnih podataka, koja ima pravo

na pristup ličnim podacima, bez obzira na to da li su

podaci iz registra ili nekog drugog oblika dokume-

nata u kojim se ti podaci prikupljaju.30


U kojoj mjeri civilno društvo može postojati i funk-cionisati bez neopravdanog spoljnog uplitanja?

BODOVI

Država i drugi spoljni akteri, posebno kriminalne

grupe, redovno i ozbiljno se miješaju u aktivnosti

najistaknutijih NVO koje kritikuju Vladu.

Ako se NVO ne suprotstavlja Vladi, ne suočava se sa

represijom.31 Međutim, čim NVO dovede u pitanje

kvalitet odluka, državnih politika, zakonskih rješenja,

itd., Vlada pokušava da utiče na aktivnosti te organi-

zacije koristeći razne oblike pritiska.32 Na te NVO se vrši

pritisak od strane medija koji su u vlasništvu države ili

preko privatnih medija na koje Vlada ima jak uticaj.33

Kako bi unaprijedila svoje interese, Vlada favorizuje

neke NVO ili pomaže njihovo osnivanje da bi se su-

protstavile onim organizacijama koje kritikuju Vladu.

Na primjer, prije dvije godine, veoma kontroverzna

ličnost, usko povezana sa premijerom, je osnovala

NVO Institut za javnu politiku.34 Ta NVO je zaposlila

premijerovu sestričinu35 i počela da kritikuje druge

NVO i nezavisne medije.36 Slična situacija je sa NVO

Euromost, čiji direktor je bio u poslovnim odnosima

75

100

50

100

263

sa pojedincima koji su optuženi za trgovinu narkot-

icima. Ta NVO je vodila kampanju protiv nekoliko

NVO koje se bore protiv korupcije i organizovanog

kriminala.37 Neki aktivisti takođe vjeruju da Vlada

finansira projekte određenih NVO i postavlja nji-

hove predstavnike u okviru raznih radnih grupe ili

u državne organe kako bi njima manipulisala i ohra-

brila ih da se suprotstave drugim organizacijama.38

NVO koje kritikuju Vladu bivaju zastrašivane i na-

padane, kako otvoreno, tako i na suptilniji način.

Prije svega, mediji su targetirali neke NVO aktiviste

na ličnoj osnovi39, dok mediji koji su povezani sa

Vladom su korišćeni da naruše ugled NVO.40 Jedan

od najbrutalnijih primjera napada medija na NVO

aktiviste je učinio tabloid „Informer“.41 Tu kampanju

su osudili mnogi predstavnici međunarodne zajed-

nice i mnoge javne institucije, dok je Parlamentar-

ni odbor EU za stabilizaciju i pridruživanje pozvao

nadležne organe da zaštite aktiviste civilnog društva

od takvih napada i stvore okruženje u kojem mogu

da rade bez straha od odmazde.42

U nekim slučajevima državne institucije su takođe

primijenile različite oblike pritiska na NVO koje kri-

tikuju Vladu: Uprava za sprječavanje pranja nov-

ca je istraživala NVO43, kao i tužilaštvo i policija.44

Jedan od najekstremnijih primjera pritiska na NVO

je nelegalno prisluškivanje aktivista MANS-a od

strane policije45, što je potvrdila i pravosnažna pre-

suda.46 Povrh toga, tokom 2013. godine, šest aktiv-

ista MANS-a je uhapšeno zbog uličnog performan-

sa, protestujući protiv povećanja PDV-a u Crnoj

Gori.47 Iako nisu postojali pravni osnovi za njihovo

hapšenje, što je kasnije i potvrdila Unutrašnja kon-

trola Ministarstva unutrašnjih poslova48, aktivisti

MANS-a su zadržani u prostorijama policije neko-

liko sati bez ikakvog opravdanja.

Uz to, postojali su i drugi oblici pritiska na NVO, kao što

su zahtjevi da se zabrani poslovanje određenih NVO i

da se izbrišu iz registra49, zabrana nadzorne aktivnosti

aktivista NVO50, navodeći kao razlog to da su određene

NVO „međunarodne špijunske organizacije“.51

Kada se desi napad na članove civilnog društva,

državne institucije ne sprovode odgovarajuće i ne-

pristrasne istrage, imajući u vidu da nema puno poje-

dinaca unutar ovih „zarobljenih“ institucija koji mogu

da riješe situaciju objektivno.52 Naprotiv, državne insti-

tucije su zloupotrebljavale svoje nadležnosti53, dok je

tužilaštvo istraživalo one koji su prijavili korupciju i/ili

organizovani kriminal, umjesto gonjenja kriminalaca.54


U kojoj mjeri postoji transparentnost u organi-zacijama civilnog društva?

BODOVI

UUglavnom, većini NVO nedostaje transparentnosti

u njihovom poslovanju. Veće NVO uglavnom objavl-

juju aktivnosti na svojim sajtovima, dok druge NVO

teže da održe komunikaciju sa građanima putem

društvenih medija.

Manje NVO rijetko objavljuju informacije o svom

radu, zbog ograničenih kapaciteta.55 Neke od njih

čak nemaju ni svoje sajtove.56 Godišnje izvještaje

uglavnom objavljuju veće i razvijenije NVO.57 Ovi

izvještaji pokazuju pregled godišnjeg rada organi-

zacija, njihove projekte i vrlo često uključuju infor-

mativni pregled finansija.58

Nemaju sve organizacije upravne odbore. Međutim,

najveće i najaktivnije organizacije uglavnom imaju, up-

ravne59 ili savjetodavne odbore60, dok neke organizacije

imaju oba.61 Uz to, neke organizacije imaju i Savjet.62 Ove

informacije dostupne su na sajtovima ovih organizacija.


U kojoj mjeri su organizacije civilnog društva odgovorne?

BODOVI

25

100

25

100

264

Mnogim NVO nedostaje odgovornost prema građ-

anima čije interese zastupaju. Iako mnoge organi-

zacije imaju upravne odbore, njihova uloga se ug-

lavnom ogleda u tome da pružaju opštu podršku

organizacionim aktivnostima, pa stoga nisu efikasni

kada se radi o nadzoru aktivnosti NVO.

Odbori se uglavnom sastoje od članova izvan orga-

nizacije, dok su neke organizacije otišle korak dalje,

postavljajući predstavnike iz inostranstva za savjeto-

davne članove odbora.63 U mnogim slučajevima,

ulogu odbora definišu interni akti organizacije. 64


U kojoj mjeri je integritet organizacija civilnog društva obezbijeđen u praksi?

BODOVI

Generalno, samoregulacija organizacija civilnog društ-

va je na veoma niskom nivou, ali se ulažu određeni na-

pori kako bi se poboljšala trenutna situacija.

Nema kodeksa ponašanja koji važi za čitav sektor ili

organa koji bi nadgledao i procjenjivao sprovođenje

takvog akta. Ipak, postoje neki oblici samoregulaci-

je u okviru koalicije NVO „Saradnjom do cilja“, koju

čini 90 NVO.65 U okviru ove koalicije postoji Kodeks

ponašanja koji su potpisali svi članovi koalicije.66

Predstavnik jedne NVO je podnio žalbe protiv čla-

nova ove koalicije zbog kršenja kodeksa, ali one nisu

urodile plodom, i zato neki NVO aktivisti vjeruju da

samoregulacija u okviru ove koalicije nije efikasna.67

Da bi se poboljšala komunikacija i odnosi unutar

civilnog sektora, kao i da bi se unaprijedili meha-

nizmi samoregulacije u ovom sektoru, tokom 2015.

godine je preko 30 organizacija oformilo „Otvorenu

platformu“.68 Tokom 2015. godine više organizacija

oformilo je Kuću građanskog društva, koja bi treba-

lo da posluži kao podrška građanskom aktivizmu u

rješavanju problema u lokalnim zajednicama, zatim

u oblasti javnih politika, kao i medijskom angažo-

vanju i javnom zastupanju usmjerenom primarno

na potrebe i probleme građana.69

Neke NVO imaju interne procedure za obezb-

jeđivanje integriteta svojih članova i zaposlenih, kao

što je sprovođenje postojećih pravila, istraga navod-

nog nedoličnog ponašanja, sankcionisanje takvog

ponašanja i obuka zaposlenih o pitanjima vezanim

za integritet.70

OBEZBJEĐIVANJE ODGOVORNOSTI VLADE

U kojoj mjeri je civilno društvo aktivno i uspješ-no u obezbjeđivanju odgovornosti Vlade za svoje postupke?

BODOVI

S obzirom na to da nadzorne aktivnosti nose veći

rizik od pritiska na određene NVO, generalno, uloga

javnog nadzora od strane NVO još uvijek nije dovol-

jno razvijena.71

NVO koje prate rad Vlade i daju konkretne pre-

poruke za unaprjeđenje sprovođenja politike i zako-

na, uglavnom zasnivaju svoje aktivnosti na nadzor-

noj ulozi.72 Ranije je bilo nekoliko propraćenih i vrlo

uspješnih aktivnosti vezanih za nadzorne aktivnosti

NVO, počev od 2004. godine, kada je preko 30 NVO,

uz podršku medija, uspješno spriječilo poplavu ri-

jeke Tare i izgradnju hidroelektrana.73

Pokrenuta je kampanja protiv poskupljenja elek-

trične energije potpisivanjem peticije nakon što je

NVO pripremila Nacrt zakona o zaštiti domaćinstava

2007. godine.74 Za samo nekoliko dana prikupljeno

je 30.000 potpisa i nacrt zakona je upućen u skupš-

tinsku proceduru.75 Iako Zakon nije usvojen, najsi-

romašnija domaćinstva su zbog ove akcije dobila

subvencije za električnu energiju, koje i danas važe.

NVO i sindikati su 2012. godine organizovali građan-

ske proteste koji su okupili preko 20.000 građana.76

25

100

50

100

265

Tokom protesta, organizatori su zahtijevali ostavku

tadašnjeg premijera i Vlade77 i on je ubrzo nakon

protesta, dao ostavku na ovu funkciju na kraju 2012.

Pored toga, nakon što je pokrenuta kampanja NVO

protiv zakupa uvale Valdanos78, tender koji je Vlada

objavila je poništen.79

Nekoliko NVO se veoma aktivno bavi aktivnostima

koje se tiču borbe protiv korupcije, uključujući jav-

no obrazovanje, zagovaračke kampanje, itd. Neke

organizacije su osnovale kurseve za građane u cil-

ju njihovog informisanja o ključnim pitanjima, ukl-

jučujući korupciju.80 Štaviše, neke NVO veoma često

sprovode kampanje o podizanju svijesti, da bi infor-

misale građane o njihovim pravima i o tome kako

mogu prijaviti korupciju.81

Uprkos ovim naporima, Vlada rijetko preduzima pozi-

tivnu akciju nakon zalaganja organizacija civilnog

društva. Ipak, postoji nekoliko primjera kada je Vlada,

ponekad pod pritiskom EU, preduzela mjere u cilju

sprovođenja nekih preporuka NVO. Na primjer, na-

kon javne kampanje NVO, Vlada je usvojila Uredbu o

saradnji između NVO i državnih institucija.82 Međutim,

češći je slučaj da NVO utiču na zakone putem javnih

kampanja i interakcije sa državnom Skupštinom na

osnovu informacija prikupljenih putem nadzornih ak-

tivnosti i konkretnih predloga za unaprjeđenje.83

REFORMA POLITIKE

U kojoj mjeri se civilno društvo aktivno bavi inicija-tivama političke reforme u borbi protiv korupcije?

BODOVI

Civilno društvo se prilično aktivno bavi reformama

politika vezanih za borbu protiv korupcije, iako pos-

toje prepreke kada je u pitanju saradnja sa Vladom.

Međuministarska koordinacija i konsultacija sa civil-

nim društvom je obavezna i podstaknuta propisi-

ma Vlade, ali se u praksi ne odvija redovno.84 Ovo

je posebno očigledno u slučaju agencija za spro-

vođenje zakona.85

NVO su raspoređene u različitim organima gdje

mogu pokrenuti rasprave o reformama. Na primjer,

u radnoj grupi za Poglavlje 23: Pravosuđe i osnovna

prava, koje je posvećeno borbi protiv korupcije, ima

šest predstavnika organizacija civilnog društva.86 Ta-

kođe, predstavnici NVO su bili članovi Nacionalne

komisije za sprovođenje Strategije za borbu protiv

korupcije i organizovanog kriminala87, a učestvuju

i u raznim radnim grupama posvećenim zakono-

davstvu i politikama za borbu protiv korupcije.88

Međutim, Vlada često ignoriše ili odbacuje prijed-

loge koje stižu iz NVO-a. Pored toga, odnosi između

organizacija civilnog društva i Vlade su povremeno

bili previše neprijateljski, posebno kada je riječ o

pitanjima koja se tiču vladavine prava.89 Na prim-

jer, predstavnici civilnog društva su u više navrata

izrazili svoje nezadovoljstvo zbog njihovog nivoa

uključenosti u proces pregovaranja sa EU, naročito

vezano za Poglavlje 23. Kao što je navela EU, potre-

ban je veći nivo transparentnosti u procedurama

Vlade vezanim za saradnju i konsultaciju sa organi-

zacijama civilnog društva, naročito u izradi zakona.

Konstantna saradnja između organizacija civilnog

društva i organa državne uprave još uvijek nije za-

garantovana.90

Ipak, NVO teže da budu veoma aktivne u raspra-

vama koje se tiču reformi u borbi protiv korupcije.

Veće NVO koje se bave borbom protiv korupcije ve-

oma često pokreću reforme o borbi protiv korupci-

je.91 Međutim, Vlada je rijetko spremna da prihvati

predloge NVO92, stoga, kao što je već navedeno, one

češće sarađuju sa Skupštinom.93

Prema istraživanjima javnog mnjenja, građani vjeruju

da NVO imaju značajan uticaj na rješavanje ključnih

problema u društvu, uključujući korupciju, i uživaju

visok nivo povjerenja javnosti.94 Takođe, građani vje-

ruju da su NVO i mediji najefikasniji u borbi protiv ko-

rupcije.95 Stoga, neke NVO veoma aktivno služe kao

75

100

266

veza između građana i Vlade – najveći broj prijava ko-

rupcije dolazi od nevladinih organizacija.96 Na primjer,

građani su prijavili deset puta više slučajeva MANS-u

nego cijeloj Upravi policije; usljed toga, MANS je

2014. godine podnio 100 krivičnih prijava Tužilaštvu.97

PREPORUKE:

1. Uspostaviti bezbjedno okruženje za rad NVO,

smanjiti zloupotrebu javnih ovlašćenja sa ciljem

vršenja pritiska na organizacije koje prate rad

državnih organa;

2. Definisati poreske povoljnosti za NVO sa jasnim

kriterijumima za primjenu, kao i povoljnosti za fizič-

ka i pravna lica koja doniraju sredstva NVO;

3. Obezbijediti finansiranje NVO iz državnog budžeta

na osnovu javnog konkursa sa jasnim i objektivnim

kriterijumima i uspostaviti mehnizme za praćenje

ssprovođenja finansiranih projekata;

4. Omogućiti veće učešće nevladinih organizacija

u kreiranju državnih politika od strane svih grana

vlasti, naročito u dijelu borbe protiv korupcije i or-

ganizovanog kriminala.

267

IZVORI: (Endnotes)

1 M. S., Registrovano 3.286 NVO, Dan, Podgorica, 25. januar 2015. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.dan.

co.me/?nivo=3&rubrika=Drustvo&clanak=473121&datum=2015-01-25&naslov=Registrovano (posljednja posjeta 27. april 2016. god.)



4 Zakon o nevladinim organizacijama, Sl. list Crne Gore br. 39/11, član 10, stav 1.







11 Zakon o porezu na dobit pravnih lica, Sl. list Republike Crne Gore br. 65/01, 12/02, 80/04 i Sl. list Crne Gore br. 40/08, 86/09, 40/11,

14/12 i 61/13, član 6.

12 Intervju sa Daliborkom Uljarević, izvršnom direktorkom Centra za građansko obrazovanje, 16. mart 2015. godine; Intervju sa

Anom Novaković, izvršnom direktorkom Centra za razvoj nevladinih organizacija, 25. mart 2015. godine.

13 Rješenje o imenovanju Komisije za raspodjelu dijela prihoda od igara na sreću, Sl. list Crne Gore br. 12/11.

14 Sve opštine su izdvojile sredstva za transfere NVO. Više informacija dostupno je u Sl. listu Crne Gore – opštinski propisi br.: 37/14,

38/14, 39/14, 2/15, 3/15, 4/15, 6/15, 7/15, 8/15, 9/15 i 11/2015.

15 Državna revizorska institucija, Revizorski izvještaj o finansiranju NVO, Podgorica, 11. jul 2014, str. 3.

16 Intervju sa Daliborkom Uljarević, izvršnom direktorkom Centra za građansko obrazovanje, 16. mart 2015. godine.

17 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godinu, str. 10; Državna revizorska institucija, Revizorski izvještaj o finansiranju NVO

18 Intervju sa Borisom Raonićem, predsjednikom Građanske alijanse, 7. jul 2015. godine.

19 Ibid. Asocijacija za demokratski prosperitet, više informacija dostupno je na: http://www.zid.org.me/voc/kakopostaticlan.php


20 Intervju sa Borisom Raonićem, predsjednikom Građanske alijanse, 7. jul 2015.

21 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godinu, Brisel, str. 10.

22 Na uzoru 94 nevladine organizacije u 2013. godini, koje su zajedno imale prihod od preko 4.000.000 eura, samo su dobile oko

74.000 eura od pojedinaca i oko 24.000 od privatnih kompanija. Intervju sa Anom Novaković, izvršnom direktorkom Centra za razvoj

nevladinih organizacija, 25. mart 2015.

23 Intervju sa Daliborkom Uljarević, izvršnom direktorkom Centra za građansko obrazovanje, 16. mart 2015.

24 Centar za razvoj nevladinih organizacija, Više informacija dostupno je na: http://www.crnvo.me/attachments/član/4/Zavrsni%20

2014.g0001.pdf (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

25 Centar za demokratsku tranziciju, više informacija dostupno je na: http://issuu.com/cdt_crnagora/docs/gic-2013-opt (posljedn-


26 Intervju sa Anom Novaković, izvršnom direktorkom Centra za razvoj nevladinih organizacija, 25. mart 2015.



29 Zakon o nevladinim organizacijama, član 7.

30 Zakon o zaštiti podataka o ličnost, Sl. list Crne Gore br. 79/08, 70/09 i 44/12, članovi 4a i 66.

268


32 Ibid.

33 Intervju sa Anom Novaković, izvršnom direktorkom Centra za razvoj nevladinih organizacija, 25. mart 2015. Vijesti onlajn, Vlad-

imir Beba Popović: Pink M je Đukanovićev, Pobjeda Vladina, Podgorica, 30. juna 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.

vijesti.me/vijesti/vladimir-beba-popovic-pink-m-je-djukanovicev-pobjeda-vladina-777110 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

34 Milica Bogdanović, Vladimir-Beba Popović u Crnoj Gori osnovao NVO, Vijesti, Podgorica, 13. mart 2013. Više informacija dostupno je

na: http://www.vijesti.me/vijesti/vladimir-beba-popovic-u-crnoj-gori-osnovao-nvo-117898 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

35 Mila Radulović, Kćerka Ane Kolarević angažovana kod Bebe Popovića, Vijesti, Podgorica, 25. decembar 2013. Više informacija dostupno

je na: http://www.vijesti.me/vijesti/kcerka-ane-kolarevic-angazovana-kod-bebe-popovica-168117 (posljednja posjeta 27. april 2016. god.)

36 Darvin Murić, Mina, Ćalović: Snimak je montaža iza koje stoji Beba Popović, Vijesti, Podgorica, 26 jun 2014. Više informacija dostupno

je na: http://www.vijesti.me/vijesti/calovic-snimak-je-montaza-iza-koje-stoji-beba-popovic-221457 (posljednja posjeta 27. april 2016. god.)

37 Milena Perović-Korać, Tužilaštvo, Almer Mekić, Informer: Preruši se pa brljaj, Monitor, Podgorica, 6. mart 2015. Više informaci-

ja dostupno je na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=5848:tuilatvo-almer-meki-inform-

er-prerui-se-pa-brljaj&catid=4038:broj-1272&Itemid=5327 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine). Tanja Pavićević, Grupa NVO

optužuje CRNVO za korupciju, Novaković odbacuje optužbe, Vijesti, Podgorica, 27. jun 2012. Više informacija dostupno je na: http://

www.vijesti.me/vijesti/grupa-nvo-optuzuje-crnvo-za-korupciju-novakovic-odbacuje-optuzbe-79923 (posljednja posjeta 27. april

2016. godine); Rajko Milić, Mekić u vezi sa Šarićevim ortacima, Vijesti, Podgorica, 4. mart 2012. Više informacija dostupno je na: http://

www.vijesti.me/ekonomija/mekic-u-vezi-sa-saricevim-ortacima-63278 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).




41 Darvin Murić, Mina, Ćalović: Snimak je montaža iza koje stoji Beba Popović, Vijesti, Podgorica, 26. jun 2014. Više informacija dostupno je

na: http://www.vijesti.me/vijesti/calovic-snimak-je-montaza-iza-koje-stoji-beba-popovic-221457 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

42 Evropska unija – Parlamentarni odbor za stabilizaciju i pridruživanje, Izjava i preporuke, Brisel, 1-2. decembar 2014. Više infor-

macija dostupno je na:https://polcms.secure.europarl.europa.eu/cmsdata/upload/926c03a0-e3e0-41ba-a299-abbef0017717/att_20

141202ATT94404-8269565269020678769.pdf (posljednja posjeta 27. april 2016. godine);

Vijesti onlajn, Oštre osude članaka Informera o Ćalović, Vijesti, Podgorica, 28 Oktobar 2014. Više informacija dostupno je na: http://

www.vijesti.me/vijesti/ostre-osude-clanaka-informera-o-calovic-802424 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine); Američka am-

basada, Oštre osude članaka Informera o Ćalović, Vijesti, Podgorica, 18. jun 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.

me/vijesti/ambasada-sad-zgrozeni-smo-tekstom-informera-o-vanji-calovic-219320 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

43 Esad Krcić, „Green Home“ pod „prismotrom“ zbog protivljenja gradnji HE na Morači, PCNEN, Podgorica, 8. april 2010. Više infor-

macija dostupno je na: http://www.pcnen.com/portal/2010/04/08/green-home-pod-prismotrom-zbog-protivljenja-gradnji-he-na-

moraci/ (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

44 Tina Popović, CGO podnio krivičnu prijavu protiv tužioca Miloša Šoškića, Vijesti, Podgorica, 6. avgust 2014. Više informacija dos-

tupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/cgo-podnio-krivicnu-prijavu-protiv-tuzioca-milosa-soskica-789895 (posljednja posjeta 27.

april 2016. godine); Ana Gagović, Navodnu kupovinu ličnih karata zakuvali u MANS-u, Pobjeda, Podgorica, 9. maj 2014.

45 Maja Boričić, Stojković: Stojković: Tužilac je naredio da pratimo MANS, Vijesti, Podgorica, 16. jun 2014. Više informacija dostupno

je na: http://www.vijesti.me/vijesti/stojkovic-tuzilac-je-naredio-da-pratimo-mans-218696 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

46 Maja Boričić, Aktivistima MANS-a država mora da plati 37.500 eura, Vijesti, Podgorica, 17. oktobar 2014. Više informacija dostupno je na:

http://www.vijesti.me/vijesti/aktivistima-mans-a-drzava-mora-da-plati-37500-eura-800721 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

47 V. Kadić, Podgorica: Privedeni aktivisti MANS, Novosti, Podgorica, 21. jun 2013. Više informacija dostupno je na: http://www.

novosti.rs/vesti/planeta.300.html:440269-Podgorica-Privedeni-aktivisti-MANS (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

48 RTCG, Aktivisti MANS-a nezakonito uhapšeni, Podgorica, 7. jul 2013. Više informacija dostupno je na: http://www.rtcg.me/vijesti/

drustvo/18489/aktivisti-mans-a-nezakonito-uhapseni.html (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

269

49 Milorad Milošević, Lazarević: MANS zabraniti i izbrisati iz registra, Vijesti, Podgorica, 30. novembar 2011. Više informacija dostup-

no je na: http://www.vijesti.me/vijesti/lazarevic-mans-zabraniti-i-izbrisati-iz-registra-49378 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

50 Vijesti onlajn, Vuković tražio da se MANS-u zabrani praćenje aktivnosti Skupštine, Podgorica, 13. jun 2012. Više informacija dos-

tupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/vukovic-trazio-da-se-mans-u-zabrani-pracenje-aktivnosti-skupstine-77917 (posljednja pos-


51 Vuk Lajović, Ljubanović: MANS je špijunska međunarodna organizacija, Vijesti, Podgorica, 27. mart 2012. Više informacija dostupno je

na: http://www.vijesti.me/vijesti/ljubanovic-mans-je-spijunska-medjunarodna-organizacija-66701 (posljednja posjeta 27. april 2016. god)



54 Pobjeda, Broj sa koga je pozvan navodni aktivista DPS-a Predrag Vasović pronađen kod Vuka Maraša, Portal Analitika, Podgorica,

9. maj 2014. Više informacija dostupno je na: http://portalanalitika.me/clanak/145453/pobjeda-broj-sa-koga-je-pozvan-navodni-ak-

tivista-dps-a-predrag-vasovic-pronaden-kod-vuka-marasa (posljednja posjeta 27. april 2016. godine); Stanko Radulović, Dejan Pe-

runičić, Maraš: Oni koji kupuju lične karte neka dobro razmisle da li ih MANS snima, Vijesti, Podgorica, 13. maj 2014. Više informacija

dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/maras-oni-koji-kupuju-licne-karte-neka-dobro-razmisle-da-li-ih-mans-snima-209222



56 Intervju sa Dankom Latković, šeficom Kancelarije za saradnju sa nevladinim organizacijama, 9. mart 2015.

57 Ibid.

58 Više informacija dostupno je na sajtu Centra za razvoj nevladinih organizacija: http://www.crnvo.me/o-nama/godinji-izvjetaji.html

(posljednja posjeta 27. april 2016. godine); Više informacija dostupno je na sajtu Centra za demokratsku tranziciju: http://www.cdtmn.

org/index.php/tim-portal (posljednja posjeta 27. april 2016. godine); Više informacija dostupno je na sajtu MANS-a: http://www.mans.

co.me/en/about-mans/reports/ (posljednja posjeta 27. april 2016. godine); Više informacija dostupno je na sajtu Centra za monitoring i

istraživanje: http://www.cemi.org.me/index.php/me/izdavastvo/godisnji-izvjestaji (posljednja posjeta 27. april 2016. godine), itd.

59 Više informacija dostupno je na sajtu Centra za monitoring i istraživanje (CEMI):

http://www.cemi.org.me/images/GOVERNING_BOARD.jpg (posljednja posjeta 27. april 2016. godine)

60 Više informacija dostupno je na sajtu Institute Alternative: http://institut-alternativa.org/o-nama/savjetodavni-odbor/ (posljedn-

ja posjeta 27. april 2016. godine); Više informacija dostupno je na sajtu Centra za građansko obrazovanje: http://cgo-cce.org/o-nama/

savjetodavni-odbor/#.VZt4Mhvtmko (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

61 Više informacija dostupno je na sajtu Centra za demokratsku tranziciju: http://www.cdtmn.org/index.php/tim-portal (posljednja


62 Više informacija dostupno je na sajtu Građanske alijanse: http://www.gamn.org/index.php/mn/o-nama.html (posljednja posjeta


63 Institute Alternativa, više informacija dostupno je na: http://institut-alternativa.org/o-nama/savjetodavni-odbor/ (posljednja

posjeta 27. april 2016. godine); MANS, Više informacija dostupno je na: http://www.mans.co.me/arhiva/2014/12/mans-je-uspostavio-

savjetodavni-odbor/ (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).


65 Više informacija dostupno je na sajtu Koalicije ‘Saradnjom do cilja: http://www.saradnjomdocilja.org/images/0_Dokumen-

ti/%C4%8Clanice_Koalicije_NVO_Saradnjom_do_cilja.pdf (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).



68 Café del Montenegro, Formirana otvorena platforma za dijalog unutar civilnog sektora, Podgorica, 7. maj 2015. Više informacija

dostupno je na: http://www.cdm.me/politika/formirana-otvorena-platforma-za-dijalog-unutar-civilnog-sektora (posljednja posjeta

27. april 2016. godine). Café del Montenegro, Nikšić: Otvorena platforma za unapređenje odnosa u civilnom sektoru, Podgorica, 14

jun 2015. Više informacija dostupno je na: http://www.cdm.me/drustvo/crna-gora/niksic-otvorena-platforma-za-unapredenje-odno-

270

sa-u-civilnom-sektoru (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

69 Anđelija Lučić-Kovačević, Zamjenica izvršnog direktora Centra za demokratsku tranziciju, konsultacije tokom izrade izvještaja, 9.

novembar 2015. godine.

70 MANS je usvojio Pravilnik o radu i ponašanju zaposlenih u skladu sa Zakonom i Kolektivnim ugovorom; MANS, Odluka o osniv-

anju disciplinske komisije, MANS, Podgorica, 2015. Intervju sa Anom Novaković, izvršnom direktorkom Centra za razvoj nevladinih

organizacija, 25. mart 2015.



73 Dejan Peruničić, Potop Tare zaustavljen prije tačno deset godina, Vijesti, Podgorica, 14. decembar 2014. Više informacija dostupno

je na: http://www.vijesti.me/vijesti/potop-tare-zaustavljen-prije-tacno-deset-godina-809851 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

74 PCNEN, MANS zakonom hoće da štiti domaćinstva, Podgorica, 12. mart 2007. Više informacija dostupno je na: http://www.pc-

nen.com/portal/2007/03/12/mans-zakonom-hoce-da-stiti-domacinstva/ (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

75 PCNEN, MANS: Koliko potpisa još treba?, Podgorica, 6. mart 2007. Više informacija dostupno je na: http://www.pcnen.com/por-

tal/2007/03/06/manskoliko-potpisa-jos-treba/ (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

76 Više informacija dostupno je na portalu Bankar.me: http://www.bankar.me/2012/01/17/usscg-jeftinija-struja-ili-smjena-vlasti/


77 Nezavisne novine, Najave novih protesta u Crnoj Gori, traži se ostavka vlade, Podgorica, 17. april 2012. Više informacija dostupno

je na: http://www.nezavisne.com/novosti/ex-yu/Najave-novih-protesta-u-Crnoj-Gori-trazi-se-ostavka-vlade/137270 (posljednja pos-


78 Dražen Đurašković, Nevladin sektor osudio izdavanje uvale Valdanos, Vijesti, Podgorica, 16. februar 2011. Više informacija dos-

tupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/nevladin-sektor-osudio-izdavanje-uvale-valdanos-6904 (posljednja posjeta 27. april 2016.

godine); Vijesti onlajn, Lukšić: Za Valdanos je kriva negativna javna kampanja, Vijesti, Podgorica, 1. mart 2011. Više informacija dostupno je

na: http://www.vijesti.me/vijesti/luksic-za-valdanos-je-kriva-negativna-javna-kampanja-8798 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

79 Rajko Milić, I zvanično: Tender za Valdanos je propao, Podgorica, 28. februar 2011. Više informacija dostupno je na: http://www.

vijesti.me/ekonomija/i-zvanicno-tender-za-valdanos-je-propao-8626 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine); TV Vijesti, Marko

Mišić, Kraj sage Kjubuks Luks, Vijesti, Podgorica, 28. februar 2011. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/tv/kraj-sage-

kjubuks-luks-8691 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

80 Npr., Centar za građansko obrazovanje je osnovao Školu za demokratiju, više informacija dostupno je na: http://cgo-cce.org/

programi/demokratija/skola-demokratije/#.VZumrxvtmko (posljednja posjeta 27. april 2016. godine); Građanska alijansa je osnovala

Školu za demokratsko liderstvo, više informacija dostupno je na: http://sdr.gamn.org/index.php/en/ (posljednja posjeta 27. april 2016.

godine); Institut Alternativa je osnovao Školu za javne politike, više informacija dostupno je na: http://institut-alternativa.org/catego-

ry/skola-javnih-politika/ (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

81 Vijesti onlajn, MANS u nedjelju nudi pravnu pomoć građanima, Vijesti, Podgorica, 26. septembar 2014. Više informacija dostup-

no je na: http://www.vijesti.me/vijesti/mans-u-nedjelju-nudi-pravnu-pomoc-gradanima-797764 (posljednja posjeta 27. april 2016.

godine). Centar za razvoj nevladinih organizacija je organizovao kampanju sa Direktoratom za antikorupcijsku inicijativu „Izbriši virus

- prijavi korupciju “, Više informacija dostupno je na sajtu Centra za razvoj nevladinih organizacija: http://www.crnvo.me/vijesti/vijes-

ti-iz-nvo-sektora/6231.html (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).


83 CEMI, Preporuke za izmjene i dopune Zakona o biračkom registru i Zakona o privremenom registru i boravištu, jul 2013. Više

informacija dostupno je na: http://www.skupstina.me/images/dokumenti/radna-tijela/Radna-grupa-za-izgra%C4%91ivanje-pov-

jerenja-u-izborni-proces/dostavljena-dokumenta/prijedlozi_CeMI_-_biracki_spiskovi.pdf (posljednja posjeta 27. april 2016. godine);

MANS, Doprinos Zakonu o privremenom registru i boravištu, MANS, 13. jul 2013. Više informacija dostupno je na:

http://www.skupstina.me/images/dokumenti/radna-tijela/Radna-grupa-za-izgra%C4%91ivanje-povjerenja-u-izborni-proces/do-

stavljena-dokumenta/mans-sugestija.PDF (posljednja posjeta 27. april 2016. godine); MANS, MANS podnio amandmane na predlog

271

budžeta, Podgorica, 24. decembar 2013. Više informacija dostupno je na: http://www.mans.co.me/arhiva/2013/12/mans-podnio-

amandmane-na-predlog-budzeta/ (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).



86 Više informacija dostupno je na sajtu Me for Europe, Europe for Me: http://www.eu.me/mn/23/item/68-poglavlje-23-pravo-

sude-i-temeljna-prava (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

87 Odluka o osnivanju nacionalne komisije za implementaciju Strategije u borbi protiv korupciji i organizovanog kriminala, usvoje-

na od Vlade Crne Gore 30. septembra 2010.

88 Zakon o sprječavanju korupcije (CGO, CEMI i MANS), Zakon o finansiranju političkih partija (CDT, CEMI i MANS), itd.


90 Ibid.

91 Vijesti onlajn, MANS: Kriminalizovati nezakonito bogaćenje javnih funkcionera, Vijesti, Podgorica, 11. mart 2015. Više informaci-

ja dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/mans-kriminalizovati-nezakonito-bogacenje-javnih-funkcionera-823286 (posljednja

posjeta 27. april 2016. godine); Mina, Predlog MANS-a o Prostornom planu ušao u skupštinsku proceduru, Vijesti, Podgorica, 28.

decembar 2011. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/ekonomija/predlog-mans-a-o-prostornom-planu-usao-u-sk-

upstinsku-proceduru-53740 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine). Mina, IA: Nadležnosti Specijalnog državnog tužilaštva postavl-

jene preširoko, Vijesti, Podgorica, 20 August 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/ia-nadleznosti-speci-

jalnog-drzavnog-tuzilastva-postavljene-presiroko-791729 (posljednja posjeta 27. april 2016. godine). Mina, Muk: Potrebne suštinske

izmjene nacrta Zakona o državnom tužilaštvu, Vijesti, Podgorica, 2 August 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.

me/vijesti/muk-potrebne-sustinske-izmjene-nacrta-zakona-o-drzavnom-tuzilastvu-789447 (posljednja posjeta 27. april 2016. go-

dine). Mina, CGO: Korupcija ima razarajuće efekte na lokalnom nivou, Vijesti, Podgorica, 22. februar 2015. Više informacija dostupno je

na: http://www.vijesti.me/vijesti/cgo-korupcija-ima-razarajuce-efekte-na-lokalnom-nivou-820424 (posljednja posjeta 27. april 2016.

godine). Mina, NVO pozvale poslanike na amandmansko djelovanje Zakona o ANB, Vijesti, Podgorica, 29. januar 2015. Više informacija

dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/nvo-pozvale-poslanike-na-amandmansko-djelovanje-zakona-o-anb-816538 (posljedn-


92 Mina, Pažin: Uvođenje krivičnog djela nezakonito bogaćenje nije nužno, Vijesti, Podgorica, 15. maj 2015. Više informacija dostup-

no je na: http://www.vijesti.me/vijesti/pazin-uvodenje-krivicnog-djela-nezakonito-bogacenje-nije-nuzno-833700 (posljednja posje-

ta 27. april 2016. godine); M. V., Ignorišu predloge NVO, Dan, Podgorica, 19. februar 2015. Više informacija dostupno je na: http://www.

dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Periskop&clanak=477217&datum=2015-02-19&naslov=Ignori%B9u%20predloge%20NVO (posljednja


93 CGO, Komentari Centra za građansko obrazovanje (CGO) na Prijedlog Zakona o sprječavanju korupcije, Podgorica, 17. no-

vembar 2014. godine. Više informacija dostupno je na: http://cgo-cce.org/2014/11/17/komentari-centra-za-gradansko-obrazovan-

je-cgo-na-prijedlog-zakona-o-sprijecavanju-korupcije/#.VZ52oV_tmko (posljednja posjeta 27. april 2016. godine); V. R., Samo je DPS

bio protiv, Dan, Podgorica, 4. decembar 2013; Zapisnik sa 75. zasjedanja Odbora za ekonomiju, finansije i budžet Skupštine Crne Gore,

dostupno na: http://www.skupstina.me/~skupcg/skupstina/cms/site_data/25%20saziv%20ODBORI/EKONOMIJA%20FINANSIJE%20

/75-0.pdf (posljednja posjeta 27. april 2016. godine).

94 Dražen Đurašković, Građani sve više vjeruju nevladinim organizacijama, Vijesti, Podgorica, 10. novembar 2011. Više informaci-

ja dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/gradjani-sve-vise-vjeruju-nevladinim-organizacijama-99861 (posljednja posjeta 27.


95 RTV Atlas, Korupcija u Crnoj Gori veoma rasprostranjena, Podgorica, 30. januar 2015. Više informacija dostupno je na: http://

www.rtvatlas.tv/vijesti/drustvo/2564-u-cg-korupcija-veoma-rasprostranjena.html (posljednja posjeta 8. jula 2015).


97 MANS, Godišnji izvještaj MANS-a za 2014. godinu, Podgorica, mart 2015, str. 25.

PRIVREDNISEKTOR

274

Regulatorni okvir koji tretira poslovanje privrednog

sektora u Crnoj Gori često se mijenja, što dovodi do

visokog stepena nepredvidljivosti u poslovanju. Up-

rkos tome, potrebna su dodatna poboljšanja regula-

tornog okvirakako bi se ispunili standardi EU.

Iako nije komplikovano uspostaviti novo preduzeće,

većina problema u poslovanju se javlja prilikom do-

bijanja licenci i dozvola neophodnih za poslovanje.

Državni organi su direktno uključeni u sve aspekte

poslovanja privrednih društava, a naš pravni sistem

defi niše niz mehanizama za osporavanje nezako-

nitih odluka državnog aparata. Ipak, sudski procesi

traju dugo, sudska praksa je neujednačena, a ishodi

postupaka nijesu predvidljivi, pa je izvršenje ugov-

ora ponekad veoma izazovno, što dovodi do pov-

ećane pravne nesigurnosti.

Privatna svojina nije dobro zaštićena, a Vlada je

pokušala da dodatno pogorša situaciju u ovoj oblasti

predlaganjem veoma problematičnih odredbi po-

jedinih zakona. Istovremeno, značajne državne sub-

vencije se daju određenim privatnim kompanijama

bez jasnih kriterijuma, na osnovu diskrecionih odluka,

a javnosti nijesu dostupni ključni podaci o tome ko

je sve i zbog čega imao koristi od takvih subvencija.

Transparentnost u poslovanju privatnih kompanija

nije na zadovoljavajućem nivou, a javni registri koje

vodi Vlada su značajno ograničili pristup informaci-

jama o kompanijama.

Regulatorna kontrola privatnih kompanija je slaba, a

kontrola privrednih društava selektivna, što rezultira

ukupnim poreskim dugom kompanija prema državi

koji iznosi preko 20% BDP-a.

Preduzeća prepoznaju korupciju kao jednu od ključnih

biznis barijera, ali rijetko pozivaju Vladu da obezbijedi

konkretne rezultate u toj oblasti. Privatne kompanije

nemaju osnovna znanja i praksu za očuvanje integrite-

ta i za postupanje u vezi sa slučajevima sukoba intere-

sa i korupcije. Ne postoji saradnja između preduzeća i

civilnog društva u borbi protiv korupcije.

RESURSI (ZAKON)

U kojoj mjeri je pravni okvir povoljan za osnivanje i funkcionisanje privrednih društava?

BODOVI

Jedna od ključnih karakteristika privrednog sektora

u Crnoj Gori je njegov nestabilan pravni okvir. Ovo

se ogleda u čestim promjenama zakona, koje su

onda praćene izmjenama podzakonskih akata na

državnom i lokalnom nivou, što preduzećima i pre-

duzetnicima otežava da blagovremeno usklade svoj

rad sa pozitivnim propisima naše zemlje.1 Evropska

komisija takođe konstatuje da je pravni i regulatorni

okvir vezan za sektor biznisa komplikovan.2

Privredni sektor

PRIVREDNI SEKTOR

UkupnI bodovi: 40/100


Kapacitet

38

Resursi 50 25

Nezavisnost 50 25

Upravljanje

33


Odgovornost 75 25

Integritet 25 0

Uloga

37

Angažovanje u antikorupcijskoj

politici25

Podrška/saradnja sa civilnim društvom

0

50

100

275

Dodatan problem u poslovanju privrede predstavl-

ja neusklađenost zakona između sebe, kao i među-

sobna neusklađenost zakona zakona i podzakonskih

akata. Posebno zabrinjava činjenica da takva neusk-

lađena pravna akta dobijaju prolaz u Skupštini, što

na kraju rezultira neprimjenjivošću mnogih normi

od strane onih koji su obavezni da ih sprovode.3

Potrebno je preduzeti šest koraka da bi se osnova-

la kompanija u Crnoj Gori, a svaki korak je prilično

detaljan. Prvo je neophodno da se sačine i ovjere

osnivačka akta preduzeća. Nakon toga podnosi se

zahtjev za registraciju zajedno sa potrebnim do-

kumentima i dobije potvrda o registraciji, Poreski

identifikacioni broj (PIB), PDV broj i carinska doz-

vola. Sljedeći korak je izrada pečata pravnog lica, a

nakon toga otvaranje bankovnog računa. Pretposl-

jednji korak je registracija zaposlenih za zdravst-

veno i penzijsko osiguranjena na šalteru Poreske

uprave, nakon čega je pravno lice obavezno da o

registraciji obavijesti nadležni inspekcijski organ i

organ opštine zadužen poslove ekonomije.4 Reg-

istracija preduzeća u Crnoj Gori je po brzini i broju

potrebnih koraka ispod prosjeka u poređenju sa

državama Evrope i Centralne Azije.5

Zakonski okvir vezan za prava intelektualne svo-

jine je uglavnom usklađeno sa zakonodavstvom

Evropske unije. Međutim, potrebni su dodatni na-

pori kako bi se uskladile oblasti autorskog i srod-

nih prava, pravna zaštita industrijskog dizajna, kao

i zaštita topografija poluprovodničkih proizvoda i

patenata.6

Poslovna zajednica Crne Gore je prepoznala izvršen-

je ugovora kao jednu od ključnih prepreka za poslo-

vanje u zemlji7, iako je zakonski okvir uspostavljen.

Kako bi se poboljšalo izvršenje ugovora, prvi sudski

izvršitelji su počeli sa radom u aprilu 2014. godine8

sa ovlašćenjem da izvršavaju ugovore i druga doku-

menta. I u ovoj oblasti je prisutno mnogo problema,

kako zbog nepreciznosti normi i neusklađenosti sa

ukupnim pravnim sistemom, tako i zbog zloupotre-

ba ovlašćenja.9

RESURSI (PRAKSA)

U kojoj mjeri su, u praksi, preduzeća u stanju da se uspostave i posluju na efikasan način?

BODOVI

Registracija preduzeća u praksi nije teška. Međutim,

poslovni sektor se suočava sa ključnim preprekama

odmah nakon formalne registracije – ovo uključuje

visoke kamatne stope, visok nivo poreza i drugih na-

knada na nacionalnom i lokalnom nivou, nelojalnu

konkurenciju10, kao i korupciju.11

U praksi, potrebno je 10 radnih dana da bi se os-

novalo preduzeće, što je na nivou prosjeka za Evro-

pu i Centralnu Aziju.12 Polovina tog vremena odlazi

na procedure nadležnih organa za dobijanje rješen-

ja o registraciji, PIB-a, PDV broja i carinske dozvole.13

Stvarni trošak osnivanja preduzeća (osnovni oblik)

kreće se između između 80 i 90 eura.14

Primjena zakonodavstva vezanog za osnivanje,

funkcionisanje i likvidaciju preduzeća se ne smatra

adekvatnom.15 Naime, samo 5% crnogorskih kom-

panija smatra da su tumačenje i primjena pravnog ok-

vira Crne Gore u ovoj oblasti predvidljivi i dosljedni.16

Poslovni sektor, takođe, napominje da mehanizmi za

zaštitu prava i ukupan rad sudova nijesu na zadovol-

javajućem nivou. Oni vjeruju da funkcionisanje sudo-

va mora biti poboljšano, naročito efikasnost i dužina

trajanja sudskih postupaka, kao i lična odgovornost

sudija koji donose nezakonite odluke.17

Pravo svojine se, u praksi, ne štiti na djelotvoran

način. EU konstatuje da su potrebni napori za rješa-

vanje neriješenih slučajeva restitucije, u skladu sa na-

cionalnim zakonodavstvom i Evropskom konvenci-

jom o ljudskim pravima.18 Sa druge strane, premijer

tvrdi da su imovinska prava u Crnoj Gori tako dobro

zaštićena da privatni vlasnici reketiraju državu kada

treba da izvrši eksproprijaciju određene imovine,

koja se nalazi u privatnom vlasništvu. Međutim,

25

100

276

mnoge političke partije i organizacije civilnog društ-

va ističu da Vlada želi da značajno smanji imovinska

prava predlaganjem zakonodavstva koje je suprot-

no javnom interesu i evropskim standardima.19

Do sada je imenovano 29 sudskih izvršitelja,20 od 32

koliko je predviđeno Zakonom.21

NEZAVISNOST (ZAKON)

U kojoj mjeri je prisutna zakonska zaštita za spr-ječavanje protivzakonitog uticaja na aktivnosti privatnih preduzeća?

BODOVI

Državni zvaničnici i institucije su uključeni u sve as-

pekte poslovanja preduzeća u Crnoj Gori, počevši

od registracije, preko njihovog rada a zaključno sa

likvidacijom pravnog lica.

Protivzakonit uticaj prepoznat je u Krivičnom za-

koniku22 kao krivično djelo, a ista je situacija i sa

navođenjem na protivzakonit uticaj.23 Takođe, Kriv-

ičnim zakonikom prepoznata su i krivična djela

primanja i davanja mita.24 Ako se ova krivična dje-

la dogode, kompanija može tužilaštvu da podnese

krivičnu prijavu. Ne postoje drugi pravni mehanizmi

koji se direktno bave pitanjima nezakonitog uticaja.

U slučaju da kompanija smatra odluku donesenu

od strane državnog organa nezakonitom, ona može

koristiti razne pravne mehanizme za osporavanje

takve odluke. Naime, ukoliko je taj državni organ

podređen drugom državnom organu (npr. direkcija

podređena ministarstvu), žalba se može podnijeti

nadređenoj instituciji.25 U slučaju da odgovor nad-

ređene institucije nije zadovoljavajući ili određeni

državni organ nema nadređenu instituciju, može se

podnijeti tužba Upravnom sudu.26

Nadoknada za bilo kakvu štetu izazvanu radom

državnih organa se može tražiti putem upravnog

spora.27 Međutim, u slučaju da Upravni sud nije u

mogućnosti da odluči o pitanjima materijalne štete,

može naložiti podnosiocu tužbe da pokrene dru-

gi sudski spor i da zahtijeva naknadu u parničnom

postupku pred nadležnim osnovnim sudom.28


U kojoj mjeri je, u praksi, poslovni sektor zaštićen od nezakonitih spoljnih uticajana na svoj rad?

BODOVI

Država se redovno miješa u poslovanje privrednog

sektora. Mediji i NVO su otkrili mnoge slučajeve

gdje su državni zvaničnici zloupotrebljavali službeni

položaj sa ciljem sticanja koristi od privrednog sek-

tora. Na primjer, privatne kompanije bivšeg preds-

jednika Opštine Bar su imale koristi od raznih sumn-

jivih poslovnih aktivnosti sa Opštinom dok je on bio

na čelu Bara (prodaja automobila, prostorno plan-

iranje i izgradnja), a ti slučajevi su i dalje pod istrag-

om tužilaštva.29 Sličan je slučaj bivšeg gradonačel-

nika Podgorice, koji je pod istragom zbog raznih

sumnjivih poslova između glavnog grada i privatnih

kompanija u vlasništvu njegovih bliskih prijatelja.30

Pored toga, tu je slučaj aktuelnog crnogorskog

premijera koji je vlasnik privatnog univerziteta kao

investitor, zajedno sa trojicom svojih prijatelja. Nakon

osnivanja ovog univerziteta, Vlada je predložila novi

Zakon o visokom obrazovanju koji omogućava finan-

siranje privatnih univerziteta iz državnog budžeta, i to

na osnovu odluke koju donosi sama Vlada.31

Skoro 62% crnogorskih preduzetnika prepoznaju

mito kao problem u radu svojih preduzeća.32

Iako nijesu dostupni zvanični podaci o svim zahtjevi-

ma za finansijsku ili drugu pomoć koje biznis sektor

podnosi državi, može se konstatovati da je tretman pri-

vatnih preduzeća na polju oporezivanja veoma neu-

jednačen i zasnovan na diskrecionim odlukama. Dok

50

100

25

100

277

pojedine kompanije bliske državnim zvaničnicima go-

dinama duguju poreze bez posljedica, druge se suoča-

vaju sa brzom reakcijom nadležnih poreskih organa.33

Vlada je nedavno podnijela nacrt Zakona o ekspro-

prijaciji Skupštini na razmatranje. Cilj je bio da se

omogući Vladi da izvrši eksproprijaciju bilo čije zem-

lje i/ili nekretnina ukoliko je to u „javnom interesu“.

Ipak, samim zakonom nijesu bili propisani kriteriju-

mi na osnovu kojih bi se taj javni interes definisao.

Međutim, nakon negativnih reakcija civilnog društ-

va, političkih partija, pa čak i Evropske unije34, zakon

je povučen iz skupštinske procedure.35 Cilj donošen-

ja zakona bio je isključivo otvaranje mogućnosti Vla-

di da uzima zemlju i svojinu od privatnih vlasnika po

hitnom postupku, a da oni neposredno ne dobiju

naknadu po tržišnoj cijeni, već da to parvo na nakna-

du ostvaruju kasnije, u dugotrajnom i skupom sud-

skom postupku. U ovom kontekstu, Vlada bi mogla

da favorizuje preduzeća bliska svojim funkcioneri-

ma i da im omogući da izvode razne građevinske

poslove, čime bi bio oštećen državni budžet.36 Kao

ilustracija može poslužiti primjer devet porodica,

koje žive u primorskom gradu Ulcinju, a koje su jav-

no optužile vlast da im je nezakonito oduzela oko

100.000 kvadratnih metara zemljišta, bez bilo kakve

procedure ili pisanih tragova.37

Ipak, uopšteno govoreći, predstavnici kompanija

kažu da se plaše represije ukoliko govore o korupciji.38

Još jedan primjer uplitanja države u poslovni sektor

je privatizacija Telekoma Crne Gore, prilikom koje

je Vlada prodala ne samo kompaniju, već i cjelok-

upnu telekomunikacionu infrastrukturu, što je omo-

gućilo privatnom vlasniku da dobije monopol nad

fiksnom telefonijom, internetom i mnogim drugim

uslugama.39 Dodatne informacije o privatizaciji Tele-

koma se mogu naći u dijelu vezanom za preduzeća

u državnom vlasništvu.

Godinama su se pojavljivali jasni dokazi da država

vrši neovlašćen uticaj na privredu, što je u suprot-

nosti sa principima vladavine prava. Na primjer, is-

plate iz budžeta privatnim preduzećima bez odgo-

varajućeg pravnog osnova su prilično uobičajene.

Naime, Državna revizorska institucija je u Izvještaju o

reviziji završnog računa Budžeta Crne Gore za 2012.

godinu navela da su neka privatna preduzeća svake

godine dobijala sredstva iz budžetske rezerve, što

je u suprotnosti sa propisima donesenim od strane

same Vlade.40 Međutim, imena tih kompanija nijesu

zvanično objavljena. EU je otvoreno izrazila zabrinu-

tost zbog političkog miješanja u odluke o državnoj

pomoći privatnim preduzećima.41


U kojoj mjeri su prisutne odredbe koje osiguravaju transparentnost u radu poslovnog sektora?

BODOVI

Pravni okvir obezbjeđuje umjerenu transparentnost

u radu poslovnog sektora.

Iako je uspostavljen pravni okvir za finansijsko izv-

ještavanje i reviziju42, ne postoje zvanične analize

njegovog kvaliteta i primjene. EU konstatuje da će

Crna Gora uskoro uspostaviti i primijeniti projekat

osnivanja nezavisnog javnog organa za vršenje na-

dzora nad radom revizora i sa njime povezan sistem

kontrole kvaliteta.43

Država obavezuje sva akcionarska društva (AD),

velika pravna lica, osiguravajuća društva, banke i

druge finansijske institucije, Centralnu depozitarnu

agenciju, ovlašćene učesnike na tržištu hartija od

vrijednosti, investicione fondove i druge kolektivne

investicione kompanije da vrše godišnju ekster-

nu reviziju svojih finansijskih izvještaja.44 Zakon ne

obavezuje privatne kompanije da treća strana izvrši

provjeru njihovih finansijskih izvještaja, osim vršenja

eksterne revizije, ukoliko su te kompanije klasifiko-

vane kao preduzeća koja su u obavezi da tu reviziju

izvrše. Postoji zakonska obaveza za Poresku upravu

Crne Gore da objavi sve izvještaje o reviziji na svojoj

50

100

278

internet stranici.45 Sprovođenje kodeksa ponašanja

i međunarodnih računovodstvenih standarda je ta-

kođe obavezno u pravnom sistemu Crne Gore.46

Godišnja kontrola bankarskog sektora je obezbi-

jeđena kroz saradnju sa eksternim revizorima, koji

su dužni da obavijeste Centralnu banku o svakom

kršenju zakona i podzakonskih akata, manjkavosti-

ma u finansijskim izvještajima, kršenju internih pro-

cedura i akata komercijalnih banaka, kao i činjeni-

cama koje bi mogle ugroziti poslovanje banke.47

Takođe postoji određen broj direktnih kontrolnih

mehanizama koje Centralna Banka može da sprove-

de u cilju obavljanja nadzora nad radom komercijal-

nih banaka.48 Međutim, izvještaji o izvršenoj kontroli

se smatraju povjerljivim i ne mogu se objavljivati

bez saglasnosti Centralne banke.49


U kojoj mjeri je, u praksi, prisutna transparentnost u poslovnom sektoru?

BODOVI

Dostupne su samo ograničene informacije o organ-

ima upravljanja i vlasničkim strukturama kompanija

u Crnoj Gori, putem internet stranice Centralnog

registra privrednih subjekata (CRPS)50. Za svaku kom-

paniju, internet stranica CRPS sadrži imena članova

odbora direktora/ili osnivača kompanije i izvršnih

direktora, odnosno lica ovlašćenih za zastupanje.

Ponekad, CRPS sadrži i podatke o kompaniji koja je

zadužena za reviziju tog poslovnog subjekta.51

Ranije je internet stranica CRPS davala i jedinstvene

matične brojeve (JMBG) za svako reelvantno lice u

kompaniji, koje je dio vlaničke ili upravljačke struk-

ture. Sami JMBG su omogućavali organizacijama

civilnog društva i medijima da javne funkcionere sa

privatnim ili državnim preduzećima u kojima imaju

vlasništvo, ili u kojima obavljaju upravljačku funkciju,

i da na taj način istražuju slučajeve korupcije. Među-

tim, 2013. godine su JMBG su uklonjeni iz registra

što je smanjilo nivo transparentnosti vlasničkih i up-

ravljačkih struktura u kompanijama52.

Za akcionarska društva (AD) se objavljuju samo in-

formacije o deset najvećih akcionara u formi PDF

dokumenta na internet stranici Centralne depozi-

tarne agencije53, sa imenom fizičkog ili pravnog lica,

adresom i procentom vlasništva akcija u toj kompani-

ji. Međutim, u mnogim slučajevima, umjesto stvar-

nih vlasnika, navode se kastodi računi. Takvi računi

omogućavaju privatnim kompanijama i/ili grupama

kompanija da sakriju svoj identitet. Pored toga, vlas-

ništvo nad više preduzeća je skriveno preko stranih

of-šor kompanija koje osnivaju odvojena privatna

preduzeća u Crnoj Gori. Bilo je slučajeva u kojima je

otkriveno da su djeca nekih od najmoćnijih političara

u zemlji54 ili lica pod istragom za organizovani krimi-

nal55 krila svoje vlasništvo u takvim preduzećima.

Godišnji finansijski izvještaji su dostupni samo na inter-

net stranici Komisije za hartije od vrijednosti Crne Gore,

za one kompanije koje su aktivne na tržištu hartija od

vrijednosti. Ne postoji javno dostupna procjena efikas-

nosti primjene standarda finansijske revizije i izvješta-

vanja, a prema navodima EU, sistem kontrole kvaliteta

u odnosu na komercijalnu reviziju još nije uspostavl-

jen.56 Nema javno dostupnih informacija da su komer-

cijalni revizori ikada podnijeli krivičnu prijavu tužilaštvu.

Velike kompanije nijesu u obavezi da izvještavaju o

korporativnoj odgovornosti i održivosti, a nema ni

javno dostupnih informacija da je bilo koje preduzeće

do sada otkrilo bilo kakve informacije o aktivnostima

sprovedenim u cilju borbe protiv korupcije.

ODGOVORNOST (ZAKON)

U kojoj mjeri postoji regulativa koja definiše na-dzor poslovnog sektora i kontrolu korporativnog upravljanja pojedinačnih preduzeća?

BODOVI

25

100

75

100

279

Pravni okvir vezan za nadzor privrednog sektora i kor-

porativno upravljanje pojedinačnih kompanija je ug-

lavnom uspostavljen. Međutim, nedostaju institucio-

nalni kapaciteti za punu primjenu tog pravnog okvira.

Odredbe korporativnog upravljanja propisane za-

konom su prilično opširne. Zakon o privrednim

društvima definiše organe koji treba da budu

uspostavljeni u kompanijama i njihove odnose.

Naime, Zakon određuje da akcionarska društva

(AD) moraju da imaju skupštinu akcionara, odbor

direktora i izvršnog direktora kompanije57. Zakon

definiše obaveze i odgovornosti svake od pome-

nutih upravljačkih struktura, kao i inačin njihovog

izbora.58 Međutim, za društva sa ograničenom

odgovornošću (DOO), skupština akcionara nije

obavezna upravljačka struktura. Članovi DOO

mogu urediti upravljanje ugovorom i statutom

društva i glasati za odluke saglasno svojim udjeli-

ma u društvu.59 Ni odbor direktora nije obavezan

upravljački organ u ovoj vrsti društva.60 Statuti ovih

kompanija dodatno uređuju odnose među me-

nadžerima i drugim subjektima u društvu.

U oblasti poslovne odgovornosti neke ozbiljne re-

forme tek treba da se sprovedu. Naime, EU smatra

da nije zabilježen dovoljan napredak u oblasti kom-

panijskog prava i da, ukupno gledano, pripreme i

dalje umjereno napreduju.61

Pravni sistem Crne Gore prepoznaje kontrolu i reg-

ulatorni nadzor kompanija. Finansijska kontrola se

sprovodi od strane Poreske uprave, a realizuje se u

skladu sa Zakonom o računovodstvu i reviziji za sva

preduzeća registrovana u Crnoj Gori.62 Regulatorni

nadzor postoji samo za kompanije koje potpadaju

pod domen hartija od vrijednosti i vrši se od strane

Komisije za hartije od vrijednosti.63 Komisija je ta-

kođe odgovorna za nadzor berze.64


U kojoj mjeri je, u praksi, prisutno efikasno korpo-rativno upravljanje u preduzećima?

BODOVI

Crnogorska javnost nije bila opterećena predmeti-

ma koji se odnose na problematično korporativno

upravljanje. Međutim, kada je u pitanju efikasnost

nadzornih organa, situacija je daleko od idealne.

Nadzorni organi nijesu efikasni u praksi. EU ističe da

kapaciteti Poreske uprave za borbu protiv utaje pore-

za, pranja novca i drugih oblika privrednog kriminala

treba da budu ojačani65, kao i kapaciteti Komisije za

hartije od vrijednosti.66 Poreska uprava Crne Gore još

uvijek nije u stanju da obezbijedi efikasnu naplatu

poreza od privatnog sektora, a neplaćeni dugovi

prelaze 720 miliona eura67, što je preko 20% BDP-a

Crne Gore. Državna revizorska institucija je takođe

zaključila da Poreska uprava nije stvorila preduslove

neophodne za obezbjeđivanje efikasne naplate pore-

za i da nema odgovarajuće ljudske resurse.68

Privredni sektor ukazuje na problem nedostatka ovašćen-

ja za postupanje poreskih inspektora i utvrđivanja pore-

ske obaveze u situacijama kada se na osnovu “indicija”

može zaključiti da je došlo do utaje poreza 69

Predstavnici nekih političkih partija su u Skupštini op-

tužili Komisiju za hartije od vrijednosti za stvaranje

nepovjerenja u Berzu, što je izazvalo povlačenje inves-

titora sa tržišta i rezultiralo niskim nivoom likvidnosti.70

U mnogim slučajevima, manjinski akcionari i mediji su

pisali o nezakonitostima koje nijesu bile procesuirane

od strane Komisije. Na primjer, izvršen je određen broj

direktnih trgovina ispod cijene sa akcijama Prve banke

Crne Gore, koja se nalazi u vlasništvu aktuelnog premi-

jera Đukanovića i njegove porodice, i to od strane Đu-

kanovićevih prijatelja. U takvim transakcijama, oni su

brzo i značajno uvećali svoje bogatstvo, izbjegavajući

crnogorsku berzu i eventualne istrage.71

Ne postoji politika ili praksa države kojima bi se

podsticale kompanije da otkrivaju informacije rele-

vantne za borbu protiv korupcije. Naprotiv, većina

crnogorskih preduzeća doživljava korupciju kao jed-

25

100

280

nu od glavnih biznis barijera.72 Međutim, pošto se

preduzetnici i predstavnici preduzeća ne osjećaju

sigurno i imaju strah od represije, oni nijesu voljni

da objavljuju takve slučajeve.73

MEHANIZMI INTEGRITETA (ZAKON)

U kojoj mjeri su prisutni mehanizmi koji za cilj imaju osiguranje integriteta za sve koji djeluju u poslovnom sektoru?

BODOVI

Prisutni su osnovni mehanizmi uspostavljeni sa

ciljem osiguranja integriteta onih koji djeluju u

privrednom sektoru, ali je postojeći pravni okvir je

daleko od zadovoljavajućeg.

Kodeks poslovne etike Crne Gore74 je usvojen od

strane Privredne komore Crne Gore 2011. godine, i

odnosi se na sva preduzeća koja djeluju unutar prav-

nog okvira Crne Gore i Zakona o privrednim društ-

vima. Pored toga, postoji i Kodeks korporativnog

upravljanja75, koji se odnosi na akcionarska društva

(AD) koja se kotiraju na berzi.

Kodeks poslovne etike nije sveobuhvatan. On ne

reguliše ponašanje pojedinaca i ne uključuje upra-

vljačke odbore preduzeća. On se bavi pitanjima do-

bre poslovne prakse i transparentnosti, propisuje da

su kompanije u obavezi da pruže podatke o svojim

aktivnostima kada za to postoji obaveza u skladu sa

zakonom, ugovorom, dobrim poslovnim običajima ili

opravdanim javnim interesom.76 Međutim, Kodeks ne

sadrži nikakve druge sveobuhvatne odredbe koje se

mogu smatrati relevantnim za borbu protiv korupcije.

Kodeks o korporativnom upravljanju je mnogo sve-

obuhvatniji. On se bavi ponašanjem pojedinaca, kao

i upravljačkih odbora i drugih subjekata u okviru AD.

On sadrži odredbe o konfliktu interesa i korupciji, ali

ne i one vezane za dobru poslovnu praksu, politiku

poklona ili prijavljivanje korupcije.

Zakon izričito zabranjuje mito, ali ne pravi razliku

između primanja i davanja mita u zemlji i onog u

inostranstvu. Krivični zakonik Crne Gore77 definiše

primanje i davanje mita kao krivično djelo. Pored

toga, Krivični zakonik definiše kao krivična djela sa

naročito jakim elementima korupcije – zloupotre-

bu službenog položaja78 i zloupotrebu ovlašćenja

u privredi79, kroz koju odgovorno lice stiče korist za

sebe ili za drugo lice ili privredno društvo. Za ova

krivična djela su propisane zatvorske kazne.80 Među-

tim, ove odredbe pokrivaju isključivo ličnu krivičnu

odgovornost odgovornih lica u privrednim društvi-

ma81. Pravna lica su odgovorna za krivična djela u

skladu sa Zakonom o odgovornosti pravnih lica za

krivična djela.82 Ovaj zakon predviđa uspostavljanje

registra svih privrednih društava osuđenih za krivič-

na djela (tzv. crna lista) na internet stranici Central-

nog registra privrednih subjekata.83

Zakonodavstvo ne zahtijeva od ponuđača koji se

nadmeću za ugovore sa javnim sektorom da imaju

uspostavljene bilo kakve etičke programe i/ili odgo-

varajuće kontrolne mehanizme. Korporativni kodek-

si ponašanja i drugi aspekti korporativne odgovor-

nosti su veoma rijetki, u mjeri da ne postoje javno

dostupne informacije o preduzećima koja imaju

takve dokumente.

Crna Gora godinama nije imala pravni okvir koji štiti

radnike u poslovnom sektoru u slučaju prijavljivanja

korupcije (tzv. zviždači), osim jedne odredbeu Zakonu

o radu koja je deklarativna84, i nema pravnih posljedica.

Međutim, novi Zakon o sprječavanju korupcije85 daje

Agenciji koja ga sprovodi niz mehanizama kojima se

mogu štititi prava zaposlenih u privatnom sektoru i

počinje da se primjenjuje od početka 2016. godine.

MEHANIZMI INTEGRITETA (PRAKSA)

U kojoj mjeri je, u praksi, obezbijeđen integritet onih koji rade u poslovnom sektoru?

BODOVI

25

100

25

100

281

Ne postoje javno dostupne informacije o primjeni

bilo kojeg od dva postojeća Kodeksa, tako da posto-

ji opravdana sumnja da mehanizmi nadzora uopšte

nijesu ustanovljeni.86

Iako Kancelarija UN za pitanja droge i kriminala (UN-

ODC) konstatuje da je stopa davanja mita među

onim preduzećima, koja su imala kontakt sa držvnim

službenicima, bila 3,2 odsto u 2013. godini87, analize

pokazuju da se preduzeća plaše da govore o korup-

ciji zbog straha od odmazde.88 Međutim, među onima

koji su izjavili da su davali mito državnim službenicima,

skoro pet slučajeva davanja mita je zabilježeno u peri-

odu od svega 12 mjeseci89, što pokazuje koliko je ovaj

problem rasprostranjen. Ne postoje javno dostupne

informacije o bilo kojem slučaju mita izvršenog od

strane crnogorskih kompanija u inostranstvu, koji je

procesuiran od strane nadležnih organa u našoj zemlji.

Informacije o efikasnosti i osnaživanju službenika

za kontrolu u privrednim društvima nikad nijesu

objavljene u Crnoj Gori. UNODC preporučuje us-

postavljanje efikasnih mjera unutrašnje kontrole i

drugih politika koje se tiču korupcije, u cilju zaštite

preduzeća od kriminala i sprječavanja korupcije.90

Kompanije u Crnoj Gori nemaju politike za prijavu

korupcije i ne podstiču zaposlene da prijavljuju ko-

rupciju ili druge nepravilnosti. U praksi je svega ne-

koliko „zviždača“ do sada javno otkrilo informacije o

nezakonitostima, ali su zbog toga trpjeli posljedice.

Na primjer, bivši šef Sindikata Željezare Nikšić, i tre-

nutni poslanik i šef skupštinske Komisije za praćenje

i kontrolu postupka privatizacije, dobio je otkaz kad

je javno priznao da postoje neregularnosti u radu

ove kompanije, koje su bile u suprotnosti sa ugov-

orom o privatizaciji. Takva represija je trajala godina-

ma.91 U takvom okruženju, zaposleni u preduzećima

su u potpunosti obeshrabreni da prijave bilo šta.92

Ne postoje javno dostupne informacije o internim

procedurama i/ili mehanizmima nadzora za sprječa-

vanje mita. Nema javno dostupnih informacija da je

bilo koja kompanija ikad potpisala sporazum o in-

tegritetu. Zbog loše antikorupcijske kulture u Crnoj

Gori, ne čini se vjerovatnim da je bilo koja kompanija

uspostavila neki takav sistem. Iako neke strane kom-

panije koje posluju u Crnoj Gori možda imaju takve

sisteme, oni nikada nijesu javno predstavljeni.93

Registar privrednih društava osuđenih za krivična dje-

la nije napravljen niti objavljen, što ukazuje da se nije-

su dešavali takvi slučajevi od kada je Zakon usvojen.

Čini se da se među privatnim preduzećima pitanje

integriteta ne doživljava kao previse bitno. Ne pos-

toje zvanične analize, izvještaji ili drugi dokumenti

u vezi sa ovim pitanjem. Ne postoje ni informacije

o bilo kakvoj obuci organizovanoj za zaposlene u

privrednom sektoru o pitanjima integriteta.

ANGAŽOVANJE U ANTIKORUPCIJSKOJ POLITICI

U kojoj mjeri je poslovni sektor aktivno angažo-van u razvoj antikorupcijskih politika?

BODOVI

Problem korupcije se često pominje od strane

poslovnih udruženja pri susretima sa Vladom i njenim

zvaničnicima. Ovo uključuje Privrednu komoru Crne

Gore94, Uniju poslodavaca Crne Gore95 i Američku

privrednu komoru.96

Međutim, manje pažnje je posvećeno javnim pozivima

Vladi da se efikasnije bori protiv korupcije. U ovoj oblasti

je najaktivnija Unija poslodavaca Crne Gore, koja je u ve-

likom broju objavljenih analiza ukazala na značaj borbe

protiv korupcije za preduzeća i označila korupciju kao

jednog od pet ključnih „ubica biznisa“ u Crnoj Gori.97

Sagovornici napominju da preduzeća još uvijek nijesu

spremna da aktivno traže rezultate u borbi protiv korup-

cije od nadležnih organa, zbog straha od odmazde, poš-

to je korupcija široko rasprostranjenau svim sektorima

Crne Gore, uključujući najviše nivoe političke moći.98

25

100

282

Od preko 20 hiljada preduzeća u Crnoj Gori, samo

dva su se potpisala Globalni dogovor UN.99

PODRŠKA/SARADNJA SA CIVILNIM DRUŠTVOM

U kojoj mjeri poslovni sektor sarađuje/pruža po-dršku civilnom društvu u njihovoj misiji borbe pro-tiv korupcije?

BODOVI: 0

Privredni sektor ne sarađuje i ne pruža podršku civil-

nom društvu u njegovoj misiji borbe protiv korupcije.

Iako privredni sektor i civilno društvo učestvuju u

donošenju odluka na raznim nivoima, kao i u raznim

forumima, debatama i dijalozima gdje se pominje ko-

rupcija, konkretne zajedničke inicijative ne postoje.

Nekoliko preduzeća je pružilo podršku radu NVO

koje se bave socijalnom zaštitom, ali takva podrška

nikad nije bila pružena inicijativama za borbu protiv

korupcije, prema javno dostupnim informacijama.

ULOGA

U kojoj mjeri država ima jasnu i konzistentnu vlas-ničku politiku JP i neophodne strukture upravljan-ja za sprovođenje ove politike?

BODOVI

Crna Gora nema jasnu i konzistentnu vlasničku poli-

tiku javnih preduzeća. Nema javno dostupnih infor-

macija o strateškim dokumentima u kojima su nave-

deni razlozi i ciljevi vlasništva države u određenim

javnim preduzećima.

Ne postoji centralizovana koordinaciona jedinica130, ali

Ministarstvo finansija ima poseban odsjek za praćen-

je budžeta javnih preduzeća. U preduzećima u kojima

država ili opštine imaju većinsko vlasništvo, država i

javna preduzeća su u obavezi da podnose godišnje fi-

nansijske izvještaje na uvid Ministarstvu finansija.131

Svako ministarstvo je odgovorno za poslovanje javnih

preduzeća koja posluju pod njihovim portfeljom,132

što dovodi do sukoba interesa. U prošlosti je bilo

slučajeva kada su ministri u isto vrijeme bili predsjed-

nici odbora direktora u preduzećima i odgovorni za

njihovu privatizaciju i sektorsku politiku u toj oblas-

ti.133 Sada je ministrima to zabranjeno, ali njihovi zam-

jenici nastavljaju sa sličnom praksom.134

Budući da centralizovana koordinaciona jedinica ne

postoji, ona ne odlučuje o strateškoj imovini u kojoj

država ima dugoročni interes, niti nadgleda poslovan-

je javnih preduzeća. Savjet za privatizaciju odlučuje

o privatizaciji javnih preduzeća. Savjet, međutim, još

uvijek ne uspijeva da uspostavi sistem praćenja u cilju

nadgledanja poslovanja javnih preduzeća i ispunjen-

ja ugovora o privatizaciji, uprkos velikom broju žalbi

od radnika i nevladinih organizacija.135

PREPORUKE:

1. Povećati obim podataka koji se javno objavlju-

je o licima koja su vlasnici privrednih subjekata i/

ili se nalaze u njihovim upravljačkim strukturama u

Centralnom registru privrednih subjekata i objaviti

sve finansijske i izvještaje o reviziji za sva privredna

društva koja se nalaze u ovom registru;

2. Sačiniti pretraživ registar vlasništva nad akcionar-

skim društvima od strane Centralne depozitarne

agencije, koji će davati informacije o identitetu svih

vlasnika kapitala u ovim privrednim društvima i koji

će omogućavati pretragu njihovih ranijih vlasnika.

3. Unaprijediti poziciju Crne Gore na “Doing Busi-

ness” listi Svjetske Banke u svakoj od kategorija koje

su relevantne za poslovanje privrede.

4. Uspostaviti bolju saradnju poslovnog sektora,

medija i NVO po pitanju borbe protiv korupcije.

25

100

283

IZVORI: (Endnotes)

1 Unija poslodavaca Crne Gore, Izvještaj: Regulatorni okvir u Crnoj Gori – Stvaranje ambijenta za održivi razvoj preduzeća u Crnoj

Gori, Podgorica, decembar 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.poslodavci.org/images/dokumenta/publikacije/regu-

latorni-okvir-u-cg.pdf (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

2 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Crne Gore za 2014. godinu, Brisel, oktobar 2014, str. 4.

3 Informacije dostavljene od strane Suzane Radulović, generalnog sekretara Unije poslodavaca Crne Gore, 11. novembar 2015. godine

4 Svjetska banka, Lakoća poslovanja u Crnoj Gori za 2015. godinu, 2015. Više informacija dostupno je na: http://www.doingbusi-

ness.org/data/exploreeconomies/montenegro/#starting-a-business (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

5 Ibid.


7 Ibid, str. 17.

8 Ibid.


10 Unija poslodavaca Crne Gore, Izvještaj: Regulatorni okvir u Crnoj Gori – Stvaranje ambijenta za održivi razvoj preduzeća u Crnoj

Gori, Podgorica, decembar 2014. godine.

11 Unija poslodavaca Crne Gore, 5 ubica biznisa, oktobar 2013. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.poslodavci.

org/doc/5%20ubica%20biznisa%20brosura.pdf (posljednja posjeta 25. jula 2015).

12 Svjetska banka, Lakoća poslovanja u Crnoj Gori za 2015. godinu, 2015.

13 Ibid.

14 Ibid.

15 Unija poslodavaca Crne Gore, 5 ubica biznisa.

16 Ibid.

17 Ibid.


19 Esad Krcić, Zakon o eksproprijaciji kontra javnog interesa?, Radio Slobodna Evropa, Podgorica, 31. mart 2015. Više informacija dostupno

je na: http://www.slobodnaevropa.org/content/zakoni-protivjavnog-interesa/26930244.html (posljednja posjeta 28. april 2016. godine)

20 Ministarstvo pravde, Spisak javnih izvršitelja – ažuriran 28. decembra 2015, Podgorica, 28. decembar 2015. godine. Više in-

formacija dostupno je na: http://www.pravda.gov.me/rubrike/Javni-izvrsitelji/156447/Spisak-javnih-izvrsitelja-azuriran-28-decem-

bra-2015-godine.html (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).


22 Krivični zakon Crne Gore, član 422.

23 Ibid, član 422a.

24 Ibid, čl. 423 i 424.

25 Zakon o opštem upravnom postupku, Sl. list Republike Crne Gore br. 60/03, Sl. list Crne Gore br. 73/10 i 32/11, čl. 219 i 220.

26 Zakon o upravnom sporu, Sl. list Republike Crne Gore br. 60/03, Sl. list Crne Gore br. 73/10 i 32/11, član 7.

27 Ibid, član 19.

28 Ibid, član 37.

29 Milena Perović Korać, Žarko Pavićević, gradonačelnik i biznismen: Pazi, zaštićeno, Monitor, Podgorica, 22. jun 2012. Više infor-

macija dostupno je na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=3567:arko-pavievi-gradonael-

nik-i-biznismen-pazi-zatieno&catid=2440:broj-1131&Itemid=3670 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

284

30 CDM, Tužilaštvo provjerava: Kako je Mugoša prodao Popoviću državno zemljište, CDM onlajn, Podgorica, 7. maj 2015. Više in-

formacija dostupno je na: http://www.cdm.me/drustvo/hronika/nova-istraga-kako-je-mugosa-prodao-popovicu-drzavno-zemljiste


31 Milena Perović Korać, Da nam živi UDG, Monitor, Podgorica, 11. jun 2010. Više informacija dostupno je na: http://monitor.co.me/index.php?op-

tion=com_content&view=član&id=1749:da-nam-ivi-udg-&catid=1198:broj-1025&Itemid=2207 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).


33 Zoran Radulović, Dvostruki aršini poreskih vlasti: Kažnjavanje neistomišljenika preče od budžeta, Podgorica, 19. jun 2015. Više infor-

macija dostupno je na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=6103:dvostruki-arini-poreskih-vlas-

ti-kanjavanje-neistomiljenika-pree-od-budeta&catid=4197:broj-1287&Itemid=5494 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

34 Esad Krcić, Zakon o eksproprijaciji kontra javnog interesa?, Radio Slobodna Evropa, Podgorica, 31. mart 2015. Više informacija dostupno

je na: http://www.slobodnaevropa.org/content/zakoni-protivjavnog-interesa/26930244.html (posljednja posjeta 28. april 2016. godine)

35 Marija Mirjačić, Milorad Miloševič, Buljarica, dvije milijarde i familija: Đukanovići mogu da zarade milione, Vijesti, Podgorica, 8.

maj 2015. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/buljarica-dvije-milijarde-i-familija-dukanovici-mogu-da-za-

rade-milione-832660 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

36 Intervju sa Dejanom Milovcem, direktorom MANS Centra za istraživanje, 31. jul 2015.

37 M. Knežević, Država otela sto hiljada kvadrata, Dan, Podgorica, 19. jun 2015. Više informacija dostupno je na: http://www.dan.

co.me/?nivo=3&rubrika=Regioni&datum=2015-06-19&clanak=497115 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).


39 Rajko Milić, Vlada osniva državni telekom, Podgorica, 18. septembar 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.

me/vijesti/vlada-osniva-drzavni-telekom-796342 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

40 Državna revizorska institucija, Izvještaj o reviziji završnog budžeta Crne Gore za 2012. godinu, Podgorica, septembar 2013.

41 Mina, Drobnič: Državna pomoć da bude slobodna od političkog uplitanja, Vijesti, Podgorica, 6. maj 2015. Više informacija dos-

tupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/drobnic-drzavna-pomoc-da-bude-slobodna-od-politickog-uplitanja-832277 (posljednja


42 Zakon o računovodstvu i reviziji, Sl. list Republike Crne Gore br. 69/05, Sl. list Crne Gore br. 80/08, 73/10 i 32/11.


44 Zakon o računovodstvu i reviziji, član 12.

45 Ibid.

46 Ibid, član 2.

47 Zakon o bankama, Sl. list Crne Gore br. 17/08, 44/10 i 40/11, član 98.


49 Ibid, član 113.

50 CRPS: http://www.crps.me/ (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

51 Npr. informacije u CRPS-u za kompaniju Montora: http://pretraga.crps.me/Home/PrikaziSlog/1 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine)

52 Vijesti onlajn portal, MANS: Matični brojevi kriju i korupciju unutar Poreske uprave i katastra, Vijesti, Podgorica, 24. septembar

2013, http://www.vijesti.me/vijesti/mans-maticni-brojevi-kriju-i-korupciju-unutar-poreske-uprave-i-katastra-151130, (posljednja pos-


53 Lista top deset akcionara svih akcionarskih društava u Crnoj Gori: http://www.cda.me/ME/Stranice/Naslovna.aspx, (posljednja


54 Branka Plamenac, Budva: Gradnja Zeta Filma pod znakom pitanja: Oslabila moć Brana Mićunovića?, Monitor, Podgorica, 5. septem-

bar 2014. Više informacija dostupno je na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=5404:bud-

va-gradnja-zeta-filma-pod-znakom-pitanja-oslabila-mo-brana-miunovia-&catid=3727:broj-1246&Itemid=4997 (posljednja posjeta


55 Vuk Lajović, Tužilac provjerava milionski posao koji je ojadio Opštinu Budva, Vijesti, Podgorica, 21. januar 2012. Više informaci-

285

ja dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/tuzilac-provjerava-milionski-posao-koji-je-ojadio-opstinu-budva-57153 (posljednja



57 Zakon o privrednim društvima, Sl. list Republike Crne Gore br. 66/02, Sl. list Crne Gore br. 17/07, 80/08, 40/10, 36/11 i 40/11, član 34.

58 Ibid, čl. 35-46.

59 Ibid, član 73

60 Ibid.



63 Zakon o hartijama od vrijednosti, Sl. list Republike Crne Gore br. 59/00, 10/01, 43/05 i 28/06, Sl. list Crne Gore br. 53/09, 73/10,

40/11 i 06/13, član 8.

64 Ibid.


66 Ibid, str. 25.

67 Marija Mirjačić, Slaba naplata poreza: Dug 720 miliona, Poreska nemoćna, Vijesti, Podgorica, 12. jun 2015. Više informacija dostupno je na:

http://www.vijesti.me/vijesti/slaba-naplata-poreza-dug-720-miliona-poreska-nemocna-837961 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

68 Državna revizorska institucija, Objavljen Izvještaj o reviziji uspjeha „Efikasnost Poreske uprave u sprovođenju mjera naplate

poreskog duga“, Podgorica, 11. juna 2015. Više informacija dostupno je na: http://www.dri.co.me/1/index.php?option=com_

k2&view=item&id=228:objavljen-izvje%C5%A1taj-o-reviziji-uspjeha-%E2%80%9Eefikasnost-poreske-uprave-u-sprovo%C4%91en-

ju-mjera-naplate-poreskog-duga%E2%80%9C&lang=sr (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).


70 Marija Mirjačić, Opozicija smatra da KHOV radi loše i tjera investitore, Vijesti, Podgorica, 7. decembar 2013. Više informacija dos-

tupno je na: http://www.vijesti.me/ekonomija/opozicija-smatra-da-khov-radi-lose-i-tjera-investitore-164687 (posljednja posjeta 28.


71 BETA, Marović kupio akcije Prve banke CG, B92, Beograd, 29. oktobar 2007. Više informacija dostupno je na: http://www.b92.net/

biz/vesti/region.php?yyyy=2007&mm=10&dd=29&nav_id=269852 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).


73 Ibid.

74 Kodeks poslovne etike, usvojen od strane Privredne komore 8. aprila 2011. godine

75 Kodeks korporativnog upravljanja, usvojen od strane Montenegroberze u maju 2009. godine


77 Krivični zakon Crne Gore, čl. 423 i 424.

78 Ibid, član 416.

79 Ibid, član 276.

80 Ibid, čl. 276, 416, 423 i 424

81 Ibid, čl. 423 i 424.

82 Zakon o odgovornosti pravnih lica za krivična djela, Sl. list Crne Gore br. 02/07, 13/07, 73/10 i 30/12, član 3

83 Ibid, član 42

84 Zakon o radu, Sl. list Crne Gore br. 49/08, 26/09, 88/09, 26/10, 59/11, 66/12, 31/14 i 53/14, član 102a.

85 Zakon o sprječavanju korupcije, čl. 44-70.

86 Intervju sa Zoranom Radulovićem, novinarom Monitora, 28. jula 2015.

87 Kancelarija UN za pitanja droge i kriminala, Poslovanje, korupcija i kriminal u Crnoj Gori: Uticaj korupcije i kriminala na privatne

poslovne subjekte, Beč, 2013. Više informacija dostupno je na: https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/cor-

ruption/Montenegro_Business_corruption_report_ENG.pdf (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

286




ruption/Montenegro_Business_corruption_report_ENG.pdf (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

90 Ibid.

91 Zoran Radulović, Istina se kuje vruća, Monitor, Podgorica 12. novembar 2010. Više informacija dostupno je na: http://www.mon-

itor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=2121:istina-se-kuje-vrua&catid=1481:broj-1047&Itemid=2493 (posljedn-



93 Ibid.

94 Više informacija dostupno je na: http://www.privrednakomora.me/ (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

95 Više informacija dostupno je na: http://www.poslodavci.org/ (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

96 Više informacija dostupno je na: http://www.amcham.me/ (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).



99 Više informacija dostupno je na: https://www.unglobalcompact.org/what-is-gc/participants/search?search%5Bcoun-

tries%5D%5B%5D=122&search%5Bsector_groups%5D%5B%5D=1 (posljednja posjeta 28. april 2016. godine).

JAVNAPREDUZEĆA

290

KRATAK PREGLED

Vlada Crne Gore nema jasnu politiku o javnim pre-

duzećima. Javna preduzeća u svom poslovanju u velikoj

mjeri zavise od Vlade i iz dana u dan se suočavaju sa upli-

tanjem u pitanja upravljanja od strane zvaničnika Vlade.

Ključno rukovodstvo (odbor direktora i/ili izvršnih direk-

tora) postavlja Vlada, uglavnom na osnovu političkih

dogovora između stranaka koje čine vladajuću koaliciju.

Aktivnosti javnih preduzeća su veoma netranspar-

entna, dok istovremeno ne postoje adekvatni me-

hanizmi odgovornosti preduzeća ili pojedinaca u

njima. Crna Gora nikada nije osnovala centralnu

koordinacionu jedinicu za javna preduzeća koja bi

obezbijedila efi kasno, transparentno i odgovorno

poslovanje ovih preduzeća.

Institucionalni okvir za kontrolu poslovanja privatizo-

vanih preduzeća postoji. Međutim, on je neefi kasan, i

do sada nije obezbijedio transparentnost i odgovornost

u procesu privatizacije. Kao rezultat toga, Crna Gora je

do sada kroz procese privatizacija preduzeća izgubila

na stotine miliona eura, kroz neispunjene investicije,

plaćanja po osnovu bankarskih garancija, otpisa dugo-

va, subvencija i drugih vidova pomoći tim kompanija-

ma. I pored toga, još uvijek nema krivičnih postupaka za

brojne nezakonitosti u oblasti privatizacije.

STRUKTURA

Zakon o državnoj imovini1 defi niše upravljanje i ko-

rišćenje javnih preduzeća. Javna preduzeća se mogu

podijeliti u dvije kategorije:

Državna i lokalna javna preduzeća koje osniva drža-

va, uglavnom Vlada ili lokalne institucije2 i

Komercijalna preduzeća3 koja posluju u oblasti tur-

izma, proizvodnje cigareta, proizvodnje i distribucije

oružja, itd.4. U ovu grupu takođe spadaju preduzeća

koja su proteklih godina privatizovana na loš način i

gdje je na kraju država morala da vraća dugove no-

vog rukovodstva. Kroz taj proces, država je naknadno

povratila dio vlasništva u nekim od tih preduzeća5.

Sva gore pomenuta javna preduzeća posluju u

skladu sa Zakonom o privrednim društvima6 koji

reguliše osnivanje i rad svih privrednih subjekata u

Crnoj Gori. Ovaj Zakon defi niše koje vrste privrednih

društava se mogu osnovati, na koji način, kao i prava

i obaveze preduzeća i akcionara.

Crna Gora nema centralnu koordinacionu jedinicu

za upravljanje i nadzor nad javnim preduzećima.

Međutim, Savjet za privatizaciju i kapitalne projek-

te je odgovoran za privatizaciju javnih preduzeća

koja su dijelom u vlasništvu države (npr. nacionalna

elektroenergetska kompanija – Elektroprivreda Crne

Gore, Termoelektrana Pljevlja itd.). Savjet je odgovo-

ran Vladi i parlamentarnoj Komisiji za praćenje i kon-

trolu postupka privatizacije.

NEZAVISNOST (ZAKON)

U kojoj mjeri regulatorni okvir koji defi niše rad javnih preduzeća štiti nezavisno poslovanje javnih preduzeća i obezbjeđuje jednakost između javnih i preduzeća u privatnom vlasništvu?

Javna preduzeća

JAVNA PREDUZEĆA



Kapacitet

12Nezavisnost 25 0

Upravljanje

25


Odgovornost 25 0

Integritet 50 25

291

BODOVI

Javna preduzeća u Crnoj Gori su veoma zavisna od

Vlade i povlašćena su na razne načine, što im daje

značajnu prednost u odnosu na privatni sektor.

U preduzećima u kojima je država većinski vlasnik, Vla-

da u velikom broju slučajeva zadržava funkciju direkt-

nog upravljanja. U isto vrijeme Vlada predlaže zakone

koji regulišu područje rada ovih preduzeća. Takođe,

Vlada reguliše određene oblasti osnivanjem agencija

ili drugih nezavisnih regulatornih organa, koji dodatno

kontrolišu i regulišu područje rada javnih preduzeća.

Naime, u slučaju javnih preduzeća „Pošta Crne Gore“

i „Aerodromi Crne Gore“, Vlada je sačinila i usvojila

statute ovih preduzeća, kao njihov jedini vlasnik.7

U statutu „Pošte Crne Gore“ je navedeno da Vlada

zadržava obavljanje upravljačkih, konsolidacionih,

kontrolnih, razvojnih i drugih poslova bitnih za us-

pješno funkcionisanje ovog preduzeća.8 U statutu

„Aerodroma Crne Gore“ takođe se, kao i u slučaju

Pošte, navodi da Vlada upravlja ovim preduzećem.9

Vlada utiče na određene sektore kroz formiranje regu-

latornih agencija i drugih nezavisnih institucija, za neke

od ovih oblasti. Na primjer, Vlada je osnovala Agenciju

za civilno vazduhoplovstvo, koja vrši inspekciju i kon-

tinuiran nadzor u ovoj oblasti i direktno je odgovorna

Vladi.10 Tu je i indirektan uticaj Vlade, kroz izradu za-

kona koji predviđaju osnivanje regulatornih agencija

koje su odgovorne Skupštini, kao što je npr. regulator-

na Agencija za elektronske komunikacije i poštansku

djelatnost, koja reguliše poštansku djelatnost i izdaje

dozvole za rad pružaocima poštanskih usluga.11

Obaveze i odgovornosti javnih preduzeća u pogle-

du pružanja javnih usluga su definisane zakonima, a

naknadno razrađene i preciznije normirane odluka-

ma o osnivanju i statutima preduzeća. Za javna pre-

duzeća postoje zakoni kojima se definiše njihov rad.

Zakon o javnim preduzećima je 2010. zamijenjen

Zakonom o unaprjeđenju poslovnog ambijenta12.

Od tada su javna preduzeća obavezna da se reor-

ganizuju u skladu sa Zakonom o privrednim društvi-

ma13. Ovo bi dovelo do toga da sva javna preduzeća

posluju u skladu sa opštim zakonima, koji se prim-

jenjuju i na preduzeća iz privatnog sektora.

Obim rada javnih preduzeća je definisan odlukama

o osnivanju koje usvaja Vlada14. Na kraju, više opera-

tivnih i tehničkih aspekata rada preduzeća je defini-

sano statutima preduzeća.

Crna Gora nema državne banke ili finansijske in-

stitucije koje su odgovorne za saradnju sa javnim

preduzećima. Ne postoji propis koji definiše među-

sobnu saradnju javnih preduzeća. Međutim, javna

preduzeća, poput privatnih, imaju pravo da primaju

državnu pomoć direktno iz državnog budžeta.15

Odbore direktora državnih preduzeća, u kojima Vla-

da ima svoje predstavnike, bira Vlada16 ili Skupština

akcionara.17 Izvršne direktore javnih preduzeća bira

odbor direktora.18 Ovakav zakonski okvir ostavlja

prostora za direktan uticaj Vlade na svakodnevno

upravljanje javnim preduzećima.


U kojoj mjeri je, u praksi, svakodnevno poslovanje javnih preduzeća oslobođeno uplitanja države?

BODOVI: 0

Praksa pokazuje da je uplitanje države u svakodnevno

poslovanje javnih preduzeća široko rasprostranjeno.

Za članovi odbora direktora javnih preduzeća i iz-

vršne direktore istih, uglavnom se imenuju pred-

stavnici vladajućih partija. Na primjer, najveća

vladajuća stranka (DPS) ima kontrolu nad, između

ostalog, državnim preduzećem koje se bavi proiz-

vodnjom vina i drugih alkoholnih proizvoda - „Plan-

taže“19, nacionalnom avio-kompanijom „Montene-

gro Airlines“20, dok su „Aerodromi Crne Gore“ i „Javno

25

100

292

preduzeće za upravljanje morskim dobrom“ pod

kontrolom manjih vladajućih stranaka.21

Ne postoje javno dostupne informacije o tome da li se

bilo kakvi kriterijumi u vezi stručnosti, integriteta ili sukoba

interesa primjenjuju u procesu selekcije. Stranke vlada-

juće koalicije otvoreno pregovaraju o podjeli položaja u

javnim preduzećima svojim partijskim funkcionerima, a

često se i članovi njihovih porodica kasnije zapošljavaju

u ovim kompanijama.22 Bilo je slučajeva u kojima su čla-

novi odbora regulatornih agencija imali vlasništvo u pre-

duzećima nad čijim su radom vršili regulaciju i nadzor. Na

primjer, 2012. godine je od ukupno osam bivših i sadašn-

jih članova Regulatorne agencije za energetiku, sedam

imalo akcije u nacionalnoj elektroenergetskoj kompaniji

koju regulišu, što je zakonom zabranjeno.23

Prema tome, proces profesionalnog, objektivnog i

nezavisnog donošenja odluka od strane organa up-

ravljanja u javnim preduzećima je pod velikim zna-

kom pitanja. Na odluke i rad javnih preduzeća u ve-

likoj mjeri utiče politika, pa prema navodima medija

i opozicionih političara, sredstva javnih preduzeća ili

predizborno zapošljavanje u ovim preduzećima služi

za kupovinu glasova24, dok je civilni sektor, na primjer,

tvrdio da se sredstva nacionalne kompanije „Monte-

negro Airlines“ koriste u političke svrhe (npr. besplatni

čarter letovi za glasače vladajuće stranke).25

Nema javno dostupnih informacija o tome da su

javna preduzeća imala nezakonit pristup privatnim

sredstvima i fondovima. Međutim, postoje dokazi da

su javna preduzeća intenzivno podržana iz državnog

budžeta kroz državnu pomoć. Vlada direktno utiče na

finansijske uslove za rad javnih preduzeća, budući da

Vlada sama sebi, a u ime preduzeća, podnosi zahtjev

za državnu pomoć javnim preduzećima. Takav je bio

slučaj sa davanjem garancija za kredite nacionalne

crnogorske avio-kompanije „Montenegro Airlines“.26

Pored toga, nekadašnja javna, a potom privatizovana

preduzeća „Kombinat aluminijuma“ i „Rudnik boksita“

su bili značajni korisnici državne pomoći. Vlada je pon-

ovo stekla većinu akcija nakon vraćanja dugova pri-

vatnih vlasnika, koji su nastali pod veoma sumnjivim

okolnostima. Ipak, u cijelom periodu poslovanja ovih

preduzeća, dok su bila u većinskom privatnom vlasništ-

vu, predstavnici ministarstava27 su bili članovi odbora

direktora i mogli su staviti veto na štetne odluke privat-

nih vlasnika i spriječiti gomilanje dugova.28


U kojoj mjeri postoje odredbe koje obezbjeđuju transparentan rad javnih preduzeća?

BODOVI

Pravni okvir koji bi trebalo da obezbijedi transparen-

tan javnih preduzeća ima značajne nedostatke.

Zakon o privrednim društvima definiše da sva pre-

duzeća - društva sa ograničenom odgovornošću

(DOO) i akcionarska društva (AD), uključujući i javna

preduzeća, kada se osnuju, moraju da predaju svoj

osnivački akt Centralnom registru privrednih subjeka-

ta, uključujući akt o registraciji i statut.29 Registar je

dužan da u Službenom listu objavi glavne informacije

o osnovanom društvu, uključujući ime izvršnog direk-

tora, imena članova odbora direktora, adresu društva,

itd. Pored toga, Centralni registar privrednih subjeka-

ta se objavljuje na internetu30, ali ne postoje zakon-

ske odredbe koje propisuju koju vrstu informacija bi

trebalo da sadrži. Zakon o hartijama od vrijednosti

propisuje da akcije akcionarskih društava treba da se

registruju u Centralnoj depozitarnoj agenciji31 - koja

posjeduje glavne informacije o vlasničkoj strukturi.32

Obaveze pružanja raznih usluga od strane javnih pre-

duzeća se definišu zakonima koji su javno dostupni

u Službenom listu Crne Gore (u štampanoj i onlajn

verziji33), kao i na sajtovima Skupštine i raznih drugih

institucija, uključujući javna preduzeća. Međutim,

nema odredbi koje bi obavezale javna preduzeća da

informišu javnost o državnoj pomoći i garancijama

koje dobijaju od strane države ili drugoj saradnji sa

institucijama po raznim ostalim pitanjima.

25

100

293

Sva preduzeća u Crnoj Gori, uključujući i javna pre-

duzeća, su obavezna da izrađuju finansijske izvještaje u

skladu sa međunarodnim standardima finansijskog iz-

vještavanja, prema Zakonu o računovodstvu i reviziji.34

Javna preduzeća trenutno nisu obavezna da usvaja-

ju bilo kakve antikorupcijske politike, niti da o njima

izvještavaju.35

Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave,

koja definiše rad čitave izvršne vlasti, ne propisuje os-

nivanje centralizovane koordinacione jedinice za javna

preduzeća.36 Prema tome, ne postoji tijelo koje bi ima-

lo nadležnost da razvije konzistentno i sveobuhvatno

izvještavanje o javnim preduzećima i da godišnje ob-

javljuje sveobuhvatni izvještaj o javnim preduzećima.

Zakon o privatizaciji privrede ne sadrži bilo kakve

odredbe o transparentnosti i učešću javnosti prilikom

privatizacije javnih preduzeća. Savjet za privatizaciju

i kapitalne projekte donosi odluke o prodaji imovine

javnih preduzeća, a prema odluci o osnivanju, Savjet je

odgovoran za obezbjeđivanje javnosti i transparentno-

sti procesa privatizacije.37 Ne postoji posebna zakonska

obaveza koja definiše objavljivanje finansijskih i drugih

izvještaja privatizovanih javnih preduzeća.


U kojoj mjeri, u praksi, postoji transparentnost rada javnih preduzeća?

BODOVI

Transparentnost javnih preduzeća u praksi se ne-

davno suočila sa značajnim padom, jer su ograniče-

ni mehanizmi za istraživanje mogućih slučajeva

korupcije i veza između javnih preduzeća, privatnih

preduzeća i pojedinaca.

U Centralnom registru privrednih subjekata (CRPS), koji

je objavljen na internetu, dostupne su samo ograničene

informacije o organima upravljanja i vlasničkim struktur-

ama svih društava u Crnoj Gori, uključujući i javna pre-

duzeća.38 CRPS internet registar sadrži imena članova

odbora direktora ili osnivače društva, izvršne direktore i

ponekad imena revizorskih kuća za svako društvo.39

Ranije je internet stranica CRPS navodila i matične bro-

jeve za svako lice koje obavlja upravljačku ili vlasničku

funkciju u kompanijama. Ovi brojevi su omogućavali

organizacijama civilnog društva i medijima da pove-

zuju pojedince u preduzećima u državnom vlasništ-

vu sa drugim privatnim ili državnim preduzećima u

kojima imaju akcije ili vlasništvo i istražuju slučajeve

korupcije. Međutim, 2013. godine su matični brojevi

uklonjeni iz registra, što je smanjilo nivo transparent-

nosti vlasničkih i upravljačkih struktura u kompanija-

ma, uključujući i javna preduzeća.40 Na sajtu Centralne

depozitarne agencije41 su objavljene samo informaci-

je o 10 najvećih akcionara u akcionarskim društvima

u PDF formatu, sa imenom fizičkog ili pravnog lica,

adresom i procentom vlasništva akcija u tom društ-

vu. Međutim, postoje preduzeća koja su AD, ali nisu

navedena u registru Centralne depozitarne agencije,

poput preduzeća „Aerodromi Crne Gore“.42

Ne postoji konzistentna praksa objavljivanja infor-

macija o odnosima između javnih preduzeća, osim

nekih ad hoc informacija o poslovnim dogovorima

između dva javna preduzeća, kao što su „Montene-

gro Airlines“ i „Aerodromi Crne Gore“.43

Prema Zakonu o računovodstvu i reviziji, revizija finan-

sijskih izvještaja je obavezna za sva javna preduzeća

koja su registrovana kao akcionarska društva (AD) i ona

koja se smatraju velikim društvima sa ograničenom

odgovornošću (DOO) (ona koja ispunjavaju najmanje

2 od 3 kriterijuma: preko 250 zaposlenih, godišnji neto

prihod od preko 50 miliona eura ili sredstva vrijedna

preko 43 miliona eura)44. Nema javno dostupnih infor-

macija o tome da neko javno preduzeće nije prošlo ovu

proceduru. Takođe, ne postoje formalne obaveze javnih

preduzeća da proaktivno objavljuju svoje revizorske iz-

vještaje na jednom mjestu, ali njima se može pristupiti

putem Zakona o slobodi informisanja direktno u jav-

nom preduzeću ili na sajtu nekih javnih preduzeća.

25

100

294

Javna preduzeća mogu biti predmet revizije koju

sprovodi Državna revizorska institucija.45 Međutim,

Državna revizorska institucija ne vrši reviziju finan-

sija javnih preduzeća za svaku godinu. Umjesto

toga, Državna revizorska institucija usvaja godišnje

planove sa listom institucija i javnih preduzeća koje

će biti predmet revizije.46 Mnoga javna preduzeća

nisu bila predmet revizije, uključujući Kombinat alu-

minijuma (KAP), uprkos zahtjevima javnosti i zahtje-

vima nacionalne Skupštine, zbog mogućih skandala

korupcije i nedostatka primjene zakona i ugovora o

privatizaciji.47 Javna preduzeća koja su bila predmet

revizije u posljednjih nekoliko godina su nacionalna

avio kompanija „Montenegro Airlines“, „Aerodromi

Crne Gore“, „Javno preduzeće za upravljanje mor-

skim dobrom“ i „Željeznica Crne Gore“.48 Nije spro-

vedena nijedna dodatna kontrolna revizija da bi se

procijenio nivo sprovođenja preporuka DRI.

Nema javno dostupnih informacija o tome da li je

i koliko javnih preduzeća uspostavilo interne revi-

zorske procedure i sprovodilo ih u skladu sa istim. Ta

informacija nije javno dostupna na internet stranica-

ma najvećih javnih preduzeća.

Nacionalna preduzeća generalno postavljaju infor-

macije o svom obimu rada i javnim usluga koje pruža-

ju49, a neka daju i cijene ovih usluga50. Sa druge strane,

neka preduzeća, poput „Aerodromi Crne Gore“, koje

pruža usluge i domaćim i stranim avio kompanijama,

nemaju informacije o ovim sporazumima i cijenama

na svom sajtu. Podaci o prihodima ostvarenim kroz

ove aktivnosti su dostupni u godišnjim finansijskim

izvještajima javnih preduzeća, a njima se može pris-

tupiti na osnovu slobodnog pristupa i informacijama

i putem internet prezentacija nekih javnih preduzeća.

Kao što je već rečeno, koordinaciona jedinica ne pos-

toji i stoga ne postoje sveobuhvatan izvještaj o javnim

preduzećima i jedinstveni izvor informacija o radu ovih

preduzeća. Kada je u pitanju Savjet za privatizaciju i ka-

pitalne projekte, transparentnost je značajno ograniče-

na. Nedavno je Savjet za privatizaciju proaktivno

ograničio pristup informacijama vezanim za buduću

privatizaciju 13 preduzeća51 usvajanjem Rješenja o

određivanju stepena tajnosti podataka.52 Na osnovu

ovog Rješenja, pristup svim podacima vezanim za ove

privatizacije će biti omogućen tek poslije 5 godina

- kada će svaka potencijalna šteta već biti pričinjena.

Savjet je koristio slične taktike tokom posljednjih neko-

liko decenija kada su ograničili pristup informacijama

o privatizaciji, navodeći da je ova odluka bila potrebna

da bi se zaštitili interesi i bezbjednost Crne Gore53. Ovo

rješenje MANS trenutno osporava pred Upravnim su-

dom i odluka se još uvijek čeka.

Takođe, tokom protekle decenije pristup informacija-

ma civilnom društvu54 je često ograničavan i opstru-

iran od strane državnih institucija55. One su zabranjiva-

le pristup informacijama o privatizaciji po različitim

osnovima (npr. proglašavanjem zatražene informacije

državnom tajnom ili poslovnom tajnom) ili jednostav-

no ne odgovaranjem na zahtjeve za informacije.


U kojoj mjeri postoje propisi i zakoni koji regulišu nadzor javnih preduzeća?

BODOVI

Zakoni i propisi djelimično regulišu nadzor javnih

preduzeća putem internih procedura, ali država

nema centralizovanu koordinacionu jedinicu koja bi

obezbijedila efikasan nadzor.

Zakon o privrednim društvima definiše organe koje

treba osnovati u kompanijama - što se takođe odno-

si i na javna preduzeća. Naime, Zakon definiše da

akcionarska društva moraju imati Skupštinu akcio-

nara, Odbor direktora i Izvršnog direktora.56 Zakon

definiše obaveze i odgovornosti svake od pomenu-

tih uloga kao i odgovornosti i način izbora ovih up-

ravljačkih struktura u kompanijama.57 Javni servisi su

uglavnom akcionarska društva58, kao skoro sva javna

komercijalna preduzeća.59 Statuti ovih preduzeća

određuju dalje procedure.

25

100

295

Međutim, za DOO skupština akcionara nije obavezna

upravljačka struktura. Članovi DOO mogu regulisati

upravljanje ugovorom i statutom, sa pravom glasa u

skladu sa brojem akcija u preduzeću.60 Pored toga,

odbor direktora nije obavezan organ upravljanja u

ovoj vrsti društva.61

Prema Zakonu o privrednim društvima, svi akciona-

ri kompanije imaju pravo da prisustvuju sastanku

akcionara62 - a to uključuje i državu kao većinsk-

og vlasnika javnih preduzeća. Zakon o privrednim

društvima definiše da svi akcionari moraju biti in-

formisani direktno ili putem medija i internet por-

tala o sastancima akcionara.63 Akcionari mogu do-

biti informacije u prostorijama preduzeća i ostvariti

uvid u materijale radi vođenja rasprave o njima na

sastanku.64 Svi akcionari mogu prisustvovati sas-

tancima i imaju pravo da glasaju, a neki od njih čak

imaju pravo da predlože nove teme za dnevni red.65

Budući da Vlada posjeduje većinski dio akcija javnih

preduzeća, uglavnom Vlada odlučuje o članovima

odbora. U nekim nacionalnim javnim preduzećima,

kao što su „Aerodromi Crne Gore“ i „Pošta Crne Gore“,

Vlada je jedini vlasnik66 i stoga predstavlja skupštinu

akcionara i bira odbor direktora.67

Centralizovana jedinca za koordinaciju javnih pre-

duzeća ne postoji, iako je Savjet za privatizaciju zvanič-

no odgovoran Vladi68, koja je odgovorna za osnivanje

Savjeta. Savjet je formalno odgovoran za obavljanje

svih zadataka vezanih za privatizaciju javnih preduzeća,

uključujući i kontrolu nakon privatizacije.69 Među-

tim, mnogi članovi Savjeta su u isto vrijeme ministri i

predsjednik Savjeta je Premijer70, i na kraju krajeva oni

su samo sebi odgovorni. Državna revizorska institucija

je izvršila reviziju Savjeta za privatizaciju 2013. godine i

dala je nekoliko preporuka za napredak.71

Savjet je takođe odgovoran parlamentarnoj Komisiji

za praćenje i kontrolu postupaka privatizacije. Prema

Odluci o osnivanju Komisije72, Komisija je odgovorna

za praćenje rada Savjeta za privatizaciju, za sakupljan-

je svih relevantnih informacija od njih, kao i za usva-

janje zaključaka i preporuka za napredak.73

Ustav Crne Gore74 propisuje da svi imaju pravo na

pravni lijek protiv odluke o njihovim pravima ili za-

konom zasnovanog interesa. Ova odredba se konk-

retizuje u velikom broju zakona, za sva fizička i prav-

na lica koji smatraju da su oštećeni odlukom javnih

preduzeća. Ukoliko je odluka javnih preduzeća upra-

vni akt, fizička/pravna lica se mogu zaštititi pokretan-

jem upravnog postupka pred upravnim organima i

spora pred Upravnim sudom Crne Gore.75


U kojoj mjeri postoji efikasan nadzor javnih pre-duzeća u praksi?

BODOVI: 0

Rukovodstvo javnih preduzeća odgovara za svoje

odluke odboru direktora i Vladi, dok ostali akcionari

često imaju problem da pristupe informacijama o

kompanijama, posebno o onim koje su u postup-

ku privatizacije ili likvidacije, u kojem često postoje

sumnje na korupciju. Manjinski akcionari često nisu

uključeni u donošenje glavnih odluka i mehanizmi

obeštećenja ne postoje ili nisu efikasni.

Kao što smo pomenuli ranije (u poglavlju nezavisnost

(u praksi)), najviše dostupnih informacija se odnosi na

politički izbor članova odbora u javnim preduzećima.

Nije poznato da su postojali objektivni kriterijumi na

osnovu kojih se sposobnosti članova odbora ocjenju-

ju prije ili poslije izbora u javna preduzeća.

Budući da Vlada, kao većinski akcionar u mnogim

preduzećima, bira većinu članova odbora, ovo os-

tavlja dosta prostora za direktan uticaj na odluke i

nedostatak odgovornosti.

Članovi odbora direktora nisu odgovorni za svoje ak-

tivnosti i za moguće štetne uticaje takvih aktivnosti

na javna preduzeća. Članovi odbora direktora nekih

od najvažnijih kompanija su politički imenovana lice

koja su često optuživana za korupciju. Jedan takav

primjer se odnosi na veliku državnu hotelsku grupu

296

„Budvanska rivijera“ i predsjednika njenog odbora

direktora,76 bivšeg predsjednika Skupštine i zamje-

nika premijera. Naime, početkom 2015. godine, bio

je osumnjičen za nezakonito bogaćenje u iznosu od

preko 3,8 miliona dolara sakrivenih na švajcarskom

bankovnom računu.77 Kao posljedica toga, ovaj javni

funkcioner je trenutno pod istragom78, a prethodno

je protiv njega bila vođena istraga u drugom slučaju

korupcije na visokom nivou.79 Drugi slučaj se odnosi

na državnu elektroenergetsku kompaniju, čiji je jedan

od članova odbora direktora, inače član jedne od

vladajućih stranaka, optužen za korupciju tokom pri-

vatizacije crnogorske telekomunikacione kompanije.

Američka Komisija za hartije od vrijednosti i berzu je

otkrila da je u procesu privatizacije „Magyar Telekom“

podmitio crnogorske zvaničnike, a slučaj je završen

plaćenom nagodbom od 95 miliona eura, izvan suda

(detaljnije opisano u poglavlju (integritet u praksi)).80

Nema javno dostupnih informacija o tome da Vlada

postavlja ciljeve ili smjernice koje bi odbor direktora

trebalo da slijedi.81 Takođe, ne postoje informacije o

tome da odbori javnih preduzeća izvršavaju godišn-

ju procjenu za ocjenjivanje njihovog učinka. Članovi

odbora zastupaju interese svojih političkih partija, a

rezultati njihovog rada u javnim preduzećima izgleda

ne utiču na njihove dalje angažmane u preduzeću ili

čak na unapređenje na važnije državne funkcije. Ovo

je ilustrovano u slučaju „Rudnika ugla Pljevlja“82 u ko-

jem je godinama Predrag Bošković bio predsjednik

Odbora direktora. Tokom tih godina, Rudnik je postao

jedan od najvećih poreskih dužnika u Crnoj Gori.

Međutim, to nije bila prepreka za kasnije unapređen-

je Predraga Boškovića, koji trenutno obavlja funkciju

ministra prosvjete. Čak i u slučajevima kada se neki

članovi odbora smjenjuju sa ovih položaja, to je više

politička odluka nego odluka zasnovana na procjeni

rezultata rada članova odbora.83

U praksi se prava manjinskih akcionara ne poštuju.

Praksa pokazuje da većinski vlasnik akcija (bilo da je

to preduzeće ili pojedinac) donosi sve važne odluke,

ne uzimajući u obzir mišljenja manjinskih akciona-

ra.84 Takav je bio slučaj sa Kombinatom Aluminijuma

Podgorica (KAP), kada je Vlada Crne Gore zajedno

sa privatnim investitorom CEAC, kao vlasnik preko

60% akcija, donijela sve odluke bez značajnijeg uk-

ljučivanja manjinskih akcionara. Sličan je bio slučaj

sa manjinskim akcionarima u „Elektroprivredi Crne

Gore“, čija su prava narušena u procesu prodaje ak-

cija italijanskoj kompaniji A2A. Manjinski akcionari

„Elektroprivrede Crne Gore“ su u procesu dovođenja

slučaja protiv kompanije pred sud. 85

Savjet za privatizaciju nije nikad sproveo bilo kakve

konsultacije ili javnu raspravu u procesu pripreme i

sprovođenja konkretnih privatizacija, uprkos obav-

ezama koje propisuju akcioni planovi Vlade.86 Pri-

vatizacije su pripremljene i izvršene bez ikakvog

značajnog javnog uvida ili učešća. Prema tome, o

detaljima i uslovima ugovora o privatizaciji se dogo-

varalo iza zatvorenih vrata i u velikim slučajevima na

neformalnim sastancima i pregovorima bez ikakve

postojeće procedure87.

Savjet ima telefonsku liniju za žrtve korupcije u pro-

cesu privatizacije88, ali nikada nije dobio nikakvu pri-

javu o korupciji89, uprkos brojnim štrajkovima radni-

ka privatizovanih preduzeća, izazvanim navodnim

skandalima o korupciji.90

U praksi se građani suočavaju sa brojnim prepreka-

ma u ostvarivanju svojih prava protiv nezakonitih

odluka javnih preduzeća, što ih obeshrabruje da

preduzmu takve radnje. Ovo je najviše prisutno u

slučajevima protiv „Elektroprivrede Crne Gore”, koja

je jedino preduzeće koje snabdijeva građane elek-

tričnom energijom. Više puta je Upravni sud poniš-

tio odluke o povećanju cijena električne energije.

Međutim, građanima Crne Gore nikad nije bilo na-

doknađeno to što su godinama plaćali električnu

energiju po nezakonito višim cijenama, a cijene nisu

smanjene čak ni poslije odluke Suda.91

INTEGRITET (PO ZAKONU)

U kojoj mjeri postoje mehanizmi koji će obezbi-jediti integritet javnih preduzeća?

297

BODOVI

Nacionalni pravni okvir djelimično obezbjeđuje in-

tegritet javnih preduzeća.

Kodeks poslovne etike92 je usvojila Privredna komora

2011. godine i on pokriva sve kompanije koje posluju

u skladu sa crnogorskim pravnim okvirom i Zakonom

o privrednim društvima. Ovaj Kodeks se bavi pitanjima

dobre poslovne prakse i transparentnosti i propisuje

da kompanije objelodanjuju informacije o svom poslo-

vanju kada to nalaže zakon, ugovor, dobra poslovna

praksa ili preovlađujući javni interes.93 Kodeks ne sadrži

bilo kakve druge anti-korupcijske odredbe.

Međutim, zakon eksplicitno zabranjuje podmićivanje

u obavljanju poslovnih aktivnosti državnih preduzeća

i javnih preduzeća. Krivični zakonik Crne Gore94

definiše kao zločin davanje i primanje mita. Pored

toga, Krivični zakonik predviđa sljedeća krivična djela

sa posebno snažnim elementima korupcije - zloupo-

treba službenog položaja95 i ovlašćenja u privrednim

aktivnostima96, putem kojih odgovorno lice pribavlja

sebi ili drugom pojedincu ili kompaniji korist. Za ova

krivična djela su propisane kazne zatvorom.97

Gore navedene odredbe propisuju samo ličnu kriv-

ičnu odgovornost službenika u preduzećima.98 Prav-

na lica, konkretno javna preduzeća i komunalna

preduzeća su odgovorna za krivična djela u skladu

sa Zakonom o odgovornosti pravnih lica za krivična

djela.99 Međutim, ovaj Zakon definiše da javna ko-

munalna preduzeća, kao pravna lica kojima su pov-

jerena javna ovlašćenja, nisu odgovorna za krivična

djela učinjena u vršenju tih ovlašćenja.100 To znači da

su samo odgovorni za krivična djela počinjena u ak-

tivnostima koja su van njihovog područja rada, što

čini ovu odredbu uglavnom beskorisnom.

Zakon o javnim nabavkama i svi njegovi propisi važe

za javne službe i preduzeća u kojima država ima na-

jmanje 50% akcija.101 Zakon se takođe primjenjuje

na preduzeća koja se finansiraju sa više od 50% iz

sredstava budžeta Crne Gore, kao i na preduzeća

koja posluju u oblasti vodoprivrede, energetike, sao-

braćaja i poštanskih usluga102.

Zakonom je zabranjeno političkim subjektima da pri-

hvataju bilo kakve donacije od preduzeća u kojima

država ima dio vlasništva.103 Zakon dalje navodi da

je zabranjena distribucija propagandnih materijala

političkih subjekata i korišćenje prostorija javnih pre-

duzeća za pripremu i realizaciju aktivnosti kampan-

je.104 Svim preduzećima, u kojima država ima vlasnički

udio ili ima predstavnika u savjetodavnom odboru

i odboru direktora, je takođe zabranjeno da njegovi

članovi učestvuju u aktivnostima lobiranja.105


U kojoj mjeri je integritet javnih preduzeća obez-bijeđen u praksi?

BODOVI

Iako je pravni okvir za integritet javnih preduzeća

prilično slab, njegova primjena u praksi je još slabija.

Crna Gora je u praksi imala više slučajeva sukoba inte-

resa u ovoj oblasti. U pojedinim slučajevima, državni

službenici su bili imenovani u odbor direktora privat-

izovanih javnih preduzeća od strane novih vlasnika

- domaćih privatnih preduzeća.106 U drugim slučaje-

vima, u preduzećima gdje je Vlada imala manjinski

udio, članove odbora u ime Vlade su zaposlili većinski

akcionari.107 Ustavni sud je zabranio članovima Vlade

da istovremeno budu članovi odbora u javnim pre-

duzećima108, nakon čega su podnijeli ostavke.

Problem mita su uglavnom pominjali građani i bivši

radnici javnih preduzeća u prošlosti tokom privatizacije

preduzeća, ali bez ikakve konkretne potvrde onih koji

tvrde da je do mita došlo ili države. Najpoznatiji slučaj

podmićivanja u Crnoj Gori tiče se postupka privatizaci-

je „Telekoma“, koji je otkrila američka Komisija za hartije

od vrijednosti i berzu (US SEC) 2012. godine. Početkom

50

100

25

100

298

2012. godine, pravni predstavnik američke Komisije za

hartije od vrijednosti i berzu je izjavio u medijima ovaj

slučaj, a „Magyar Telekom“ je priznao da su davali mito

brojnim državnim službenicima Vlade za privatizaci-

ju crnogorskog „Telekoma“ 2005. godine. Ambasada

SAD-a109 u Podgorici je izdala zvanično saopštenje da

je američka Komisija za hartije od vrijednosti i berzu

otkrila da je kompanija „Magyar Telekom“ dala 7,35 mil-

iona eura mita zvaničnicima Vlade u Crnoj Gori da bi

olakšali prodaju „Telekoma“ „Magyar Telekomu“.110

Komisija za hartije od vrijednosti i berzu je takođe

obezbijedila informacije o tome da je sestra visokog

zvaničnika, koja se bavi advokaturom, bila umiješana

u korupciju. Mnogi su naveli da to jedino može biti

sestra premijera, Ana Kolarević. Ona je priznala umi-

ješanost u proces privatizacije u svojstvu savjetnika,

ali je odbacila optužbe o korupciji.111 Tada je njen brat,

Milo Đukanović, aktuelni crnogorski premijer bio

premijer i predsjednik Savjeta za privatizaciju.

Zbog nedostatka interesovanja Tužilaštva da istraži

ovaj slučaj112, predstavnici Ministarstva pravde SAD

su pozvali tužilaštvo u SAD da direktno preuzmu

dokaze koje je prikupila Komisija za hartije od vri-

jednosti i berzu.113 Tužilaštvo nije prihvatilo poziv

u SAD, ali su tražili dokumenta kroz međunarodnu

pravnu saradnju, a ista su isporučena Crnoj Gori u

aprilu 2015. godine.114 Tužilaštvo još uvijek odlučuje

da li će biti podignuta optužnica.115

Iako Kancelarija Ujedinjenih nacija za drogu i kriminal

smatra da stopa podmićivanja među onim preduzeći-

ma koji su imali kontakte sa javnim službenicima

2013. godine iznosi 3,2%116, druga analiza pokazuje

da se u preduzećima plaše da pričaju o korupciji zbog

straha od odmazde.117 Međutim, među onima koji su

izjavili da su davali mito javnim službenicima, 5 pod-

mićivanja je izvršeno u periodu od 12 mjeseci118, što

pokazuje koliko je rasprostranjen ovaj problem.

Vlada je dala subvencije javnim preduzećima u mno-

go navrata. Tek nedavno je otkriveno ja 5,3 miliona

eura subvencija dato javnom preduzeću „Montene-

gro Bonus“, što nije prijavljeno Komisiji za kontrolu

državne pomoći, uprkos zakonskoj obavezi.119 Prije

toga, Vlada je, bez obavještavanja Komisije, dala sub-

vencije „Elektroprivredi Crne Gore“, pretvaranjem 45

miliona eura poreskog duga „Elektroprivrede Crne

Gore“ u akcijski kapital koji prelazi u posjed države.120

U drugom primjeru, 91% svih oglašavanja Vlade u lo-

kalnim štampanim medijima je dodijeljeno dnevnom

listu „Pobjeda“, čiji je većinski vlasnik država.121

Postoji mnogo optužbi nevladinih organizacija, medija

i opozicionih stranaka da se sredstva javnih kompanija

koriste za kupovinu glasova122. Civilno društvo je ob-

javilo informacije da su se, za lokalne izbore održane

u 12 crnogorskih opština u maju 2014. godine, koris-

tila sredstva nacionalnog avio-prevoznika za prevoz

glasača vladajuće stranke iz stranih zemalja123, te da je

vladajuća stranka zapošljavala svoje glasače u javnim

preduzećima124, uprkos ograničenjima zapošljavanja u

predizbornom periodu utvrđenim Zakonom.

Nema javno dostupnih informacija da su se u javnim

preduzećima sprovodile aktivnosti lobiranja na

javne organe odlučivanja. Međutim, u većini sluča-

jeva, članovi ovih organa su predstavnici političkih

stranaka iz vladajuće koalicije ili čak potpredsjednici

odgovorni za oblasti u kojima posluju preduzeća,

tako da vode računa da su politike javnih preduzeća

u skladu sa politikama Vlade.

Crnogorska privredna komora je odgovorna za pos-

tupanje po kršenju Kodeksa poslovne etike125. Među-

tim, uprkos pomenutim slučajevima, nema javno

dostupnih podataka da je ova institucija razvila bilo

kakav sistem praćenja ili da je bilo pokrenutog pos-

tupka zbog kršenja Kodeksa. Takođe, nema ni javno

poznatih primjera javnih preduzeća koje su dobro-

voljno usvojile svoj Etički kodeks ili Planove integrite-

ta. Novi Zakon o sprječavanju korupcije126 obavezuje

javna preduzeća da obezbijede da sve strane na koje

se Zakon odnosi, uključujući javna preduzeća, usvoje

planove integriteta. Međutim, primjena ovog Zakona

će početi 1. januara 2016. godine, tako da trenutno

nema praktičnih rezultata u ovoj oblasti.

299

Članovi odbora javnih preduzeća se smatraju javnim

službenicima prema Zakonu o sprječavanju sukoba

interesa.127 Prema tome, sve informacije o njihovim

prihodima, imovini i prethodnim i aktuelnim javnim

službama128 su objavljene na sajtu Komisije za spr-

ječavanje sukoba interesa129.

PREPORUKE:

1. Uspostaviti centralnu koordinacionu jedinicu

u Vladi Crne Gore koja bi se bavila svim pitanjima

bitnim za rad i poslovanje javnih preduzeća kao i

centralne koordinacione jedinice po istom principu

u svakoj od jedinica lokalne samouprave, za javna

preduzeća na lokalnom nivou;

2. Izvršiti detaljnu analizu sprovođenja svakog pri-

vatizacionog ugovora, identifikovati i procesuirati

kršenja ugovora i eventualna krivična djela koja su

počinjena od strane investitora i/ili odgovornih oso-

ba u Vladi Crne Gore;

3. Izmijeniti pravni okvir i uvesti zabranu Vladi Crne

Gore da na ključna mjesta u javnim preduzećima

postavlja partijske kadrove, već da se propiše obav-

eza objavljivanja konkursa za sve pozicije u upravl-

jačkim strukturama javnih preduzeća;

4. Unaprijediti transparentnost i efikasnost rada Sav-

jeta za privatizaciju i obezbijediti da se:

4.1. Imenuju novi članovi Savjeta iz nevladinih orga-nizacija na osnovu javnog konkursa;

4.2. Objave planovi privatizacija i organizuju javne rasprave o privatizacijama za svako preduzeće koje se nalazi u državnom vlasništvu i procjene vrijedno-sti svih ovih preduzeća;

4.3. Ukine odluka kojom je Savjet proaktivno progla-sio tajnim podatke o postupcima privatizacije za 13 preduzeća koja se nalaze u državnom vlasništvu;

4.4. Objave svi ugovori o privatizaciji, aneksi ugov-ora kao i sva druga relevantna dokumenta uključu-jući izvještaje o kontroli sprovođenja ugovora o pri-vatizaciji i podacima o arbitražnim postupcima.

300

IZVORI: (Endnotes)

1 Zakon o državnoj imovini, Sl. list Crne Gore br. 21/09 i 40/11.

2 Na državnom nivou funkcionišu transportne i uslužne kompanije – Aerodromi i Avio kompanija, Željeznički prevoz, Luka Bar,

Pošta, Elektroprivreda, Regionalni vodovod, kao i kompanije koje se bave nacionalnim resursima, kao što su Nacionalni parkovi i Mor-

sko dobro. Lokalne kompanije uglavnom se bave pružanjem komunalnih usluga na lokalnom nivou i lokalnom infrastrukturom.

3 U prošlosti ove kompanije je osnovala država i u njima je i dalje većinski akcionar.

4 Informacije sakupljene iz Plana za privatizaciju 2012, 2013, i 2014, dostupno na zvaničnom sajtu Savjeta za privatizaciju i kapi-

talne projekte: http://www.savjetzaprivatizaciju.me/plan-privatizacije-1/, (posljednja posjeta 24. april 2016. godine).

5 Sve ove kompanije funkcionišu kao akcionarska društva ili društva sa ograničenom odgovornošću.

6 Zakon o privrednim društvima, Sl. list Republike Crne Gore br. 06/02; Sl. list Crne Gore br. 17/07, 80/08, 40/10, 36/11 i 40/11.

7 Statut Pošte Crne Gore; Statut Aerodroma Crne Gore, član 13.

8 Statut Pošte Crne Gore, član 5.

9 Statut Aerodroma Crne Gore, član 4.

10 Zakon o vazdušnom saobraćaju, Sl. list Crne Gore br. 30/12, čl. 5 i 6.

11 Zakon o poštanskim uslugama, Sl. list Crne Gore br. 57/11; Zakon o elektronskim komunikacijama, Sl. list Crne Gore br. 40/13 i

56/13, član 8.

12 Zakon o unaprjeđenju poslovnog ambijenta, Sl. list Crne Gore br. 40/10, član 14. Blic, Deripaska traži milijardu evra odštete od

Crne Gore, Blic, Podgorica, 13. Avgust 2013. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.blic.rs/Vesti/Ekonomija/398829/

Deripaska-trazi-milijardu-evra-odstete-od-Crne-Gore (posljednja posjeta 24. april 2016. godine).

13 Zakon o unaprjeđenju poslovnog ambijenta, član 13.

14 Npr. Odluku o osnivanju jednočlanog akcionarskog društva za uslužne djelatnosti u vazdušnom saobraćaju Aerodromi Crne Gore.

15 Zakon o kontroli državne pomoći, Sl. list Crne Gore br. 74/09 i 57/11, član 3.

16 Npr. Aerodromi Crne Gore.

17 Npr. Luka Bar.

18 Npr. Aerodromi Crne Gore i Luka Bar.

19 Gudović, Ivana, U Plantažama se zapošljavaju djeca direktora i članova DPS-a, Vijesti, Podgorica, 12. novembar 2011. godine. Više

informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/ekonomija/u-plantazama-se-zaposljavaju-djeca-direktora-i-clanova-dps-a-46573


20 Ivana Gudović, Daliborka Pejović na čelu Montenegro erlajnza, Vijesti, Podgorica, 6. jun 2013. godine. Više informacija dostupno je na:

http://www.vijesti.me/ekonomija/daliborka-pejovic-na-celu-montenegro-erlajnza-132234 (posljednja posjeta 24. april 2016. godine).

21 Miloš Bakić, Kad SDP glumi nevinost: Nema epizodne uloge, Monitor, Podgorica, 19. septembra 2014. godine. Više informaci-

ja dostupno je na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=5437:kad-sdp-glumi-nevinost-ne-

ma-epizodne-uloge&catid=3752:broj-1248&Itemid=5023 (posljednja posjeta 24. april 2016. godine).

22 M.S., M.V., Odbor direktora od članova familija, DAN, Podgorica, 20. maj 2015. godine. Više informacija dostupno je na:

http://www.dan.co.me/?nivo=3&rubrika=Drustvo&clanak=492253&najdatum=2015-05-20&datum=2015-05-21&naslov=Odbor%20

direktora%20od%20%E8lanova%20familija (posljednja posjeta 24. april 2016. godine; DPS, Katalog sa kratkim biografijama i fotografi-

jama kandidata za članove glavnog odbora, dostupan na: http://www.dps.me/images/stories/Kongres/Opstinski_odbor_-_ime-

na-za_web.pdf (posljednja posjeta 24. april 2016. godine); Perović–Korać, Milena, Kroz pustinju, Monitor, Podgorica, 4. februar 2011.

godine. Više informacija dostupno je na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=2312:kroz-pus-

tinju&catid=1620:broj-1059&Itemid=2647 (posljednja posjeta 24. april 2016. godine).

301

23 MANS, Krivično procesuirati članove regulatorne agencije za energetiku, Podgorica, 8. april 2012. Više informacija dostupno je

na: http://www.mans.co.me/arhiva/2012/04/krivicno-procesuirati-clanove-regulatorne-agencije-za-energetiku/ (posljednja posjeta

24. jula 2015).

24 CdM, Lakušić: Javna podgorička preduzeća ne funkcionišu odgovorno i profesionalno, CdM, Podgorica, 7. juna 2015. godine. Više

informacija dostupno je na: http://www.cdm.me/politika/lakusic-javna-podgoricka-preduzeca-ne-funcionisu-odgovorno-i-profesio-

nalno (posljednja posjeta 24. april 2016. godine).

25 Vijesti onlajn, Besplatan let za glasače iz dijaspore avionima Montenegro Airlinesa?, Vijesti, Podgorica, 21. maj 2014. godine.

Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/besplatan-let-za-glasace-iz-dijaspore-avionima-montenegro-airline-

sa-211689 (posljednja posjeta 24. april 2016. godine).

26 Odluka Komisije za dodjelu državne pomoći, od 20. juna 2012, sa zvaničnog sajta Komisije: http://www.google.me/url?sa=t&rct=-

j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CBoQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.kkdp.gov.me%2FResourceMan-

ager%2FFileDownload.aspx%3Frid%3D198634%26rType%3D2%26file%3DMINISTARSTVO%2520SAOBRA%25C4%2586AJA%2520I

%2520POMORSTVA%2520Plan%2520restrukturiranja%2520MA%2520RJE%25C5%25A0ENJE.pdf&ei=IqKbVabECoupsgGmzaZA&us-

g=AFQjCNHEp0dL_4BcmKGTZVIvt5tFlLW7Zg&bvm=bv.96952980,d.bGg (posljednja posjeta 24. april 2016. godine).

27 Ministarstvo ekonomije i Ministarstvo finansija.

28 Blic, Deripaska traži milijardu od Crne Gore kao kompenzaciju, Blic, Podgorica, 13. avgust 2013.

29 Zakon o privrednim društvima, član 70.

30 Više informacija dostupno je na: http://www.crps.me/ (posljednja posjeta 24. april 2016. godine)..

31 Zakon o hartijama od vrijednosti, Sl. list Republike Crne Gore br. 59/00, 10/01, 43/05 i 28/06, Sl. list Crne Gore br. 53/09, 73/10,

40/11 i 06/13, čl. 5 i 6.

32 Ibid, član 5.

33 Više informacija dostupno je na: http://www.sluzbenilist.me/ (posljednja posjeta 24. april 2016. godine).

34 Zakon o računovodstvu i reviziji, Sl. list Republike Crne Gore br. 69/05; Sl. list Crne Gore br. 80/08, 73/10 i 32/11, član 3.

35 Informacije iz intervjua sa novinarom Monitor-a Zoranom Radulovićem, 16. jul 2015.

36 Odgovor od strane PR službe Ministarstva finansija, 10. jul 2015.

37 Odluka o obimu rada i sastavu Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte. Više informacija dostupno je na:

http://www.savjetzaprivatizaciju.me/?wpdmact=process&did=MTQuaG90bGluaw (posljednja posjeta 24. april 2016. godine).

38 CRPS sajt: http://www.crps.me/ (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

39 Npr. link u CRPS-u kompanije Montora: http://pretraga.crps.me/Home/PrikaziSlog/1 (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

40 Vijesti onlajn portal, MANS: Matični brojevi kriju i korupciju unutar Poreske uprave i katastra, Vijesti, Podgorica, 24. septem-

bar 2013. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/mans-maticni-brojevi-kriju-i-korupciju-unutar-pore-

ske-uprave-i-katastra-151130 (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

41 PDF dokument sa spiskom top deset akcionara svih akcionarskih društava u Crnoj Gori: http://www.cda.me/ME/Stranice/Naslov-

na.aspx (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

42 Ibid.

43 Pregled programa restrukturiranja Montenegro Airlines-a, dostupno na sajtu Vlade Crne Gore: http://www.google.me/

url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=6&cad=rja&uact=8&ved=0CDoQFjAF&url=http%3A%2F%2Fwww.gov.me%2FRe-

sourceManager%2FFileDownload.aspx%3FrId%3D102310%26rType%3D2&ei=6p-bVe3bK4qdsgHG9paICg&usg=AFQjCNF9PMJ8G-

MuKWBESvCC4cA1tkw6IFA&bvm=bv.96952980,d.bGg (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).


45 Zakon o državnoj revizorskoj instituciji, član 4.

46 Ibid, član 8.

47 MINA, DRI: Ne postoje pretpostavke za nastavak revizije KAP-a, Portal Analitika, Podgorica, 22. oktobar 2013. godine. Više infor-

macija dostupno je na: http://m.portalanalitika.me/clanak/120148/dri-ne-postoje-pretpostavke-za-nastavak-revizije-kap-a (posljed-

302

nja posjeta 24. aprila 2016. godine).

48 Informacije o subjektima revizije dostupnim na zvaničnom sajtu Državne revizorske institucije: http://www.dri.co.me/1/index.

php?option=com_content&view=član&id=123&Itemid=24&lang=sr (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

49 Npr. Pošta Crne Gore i Morsko dobro.

50 Npr. Željeznički prevoz i Montenegro Airlines.

51 Među ovim kompanijama su: Montenegro Airlines, Duvanski kombinat, Pošta Crne Gore i dr.

52 Odluka o utvrđivanju stepena tajnosti podataka privatizacije, usvojena od strane Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte 27. januara

2014. godine: www.savjetzaprivatizaciju.me/?wpdmact=process&did=NzU3LmhvdGxpbms (posljednja posjeta 24. aprila 2016. god)

53 Ibid

54 Zahtjevi za informacijama uglavnom su dostavljeni od strane MANS, a kasnije i radnika ili akcionara.

55 MANS, Slobodan pristup informacijama, Iza zatvorenih vrata, Studija slučaja Kombinata Aluminijuma, Podgorica, 2006. Godine.

Više informacija dostupno je na: http://www.mans.co.me/en/about-mans/publications/behind-the-closed-doors/ (posljednja posje-

ta 24. aprila 2016. godine).


57 Ibid, čl. 35-46

58 Aerodromi Crne Gore i Montenegro Airlines.

59 HTP Ulcinjska rivijera, Institut dr Simo Milošević, kompanija za proizvodnju oružja Poliex i dr.


61 Ibid, član 73

62 Ibid, član 35

63 Ibid, član 36

64 Ibid, član 36

65 Ibid, član 37. Ovim članom se definiše ovo pravo ako manjinski akcionar ima najmanje 5% akcija u kompaniji.

66 Statut Pošte Crne Gore, član 4; Statut Aerodroma Crne Gore, član 3.

67 Statut Pošte Crne Gore, čl. 25 i 26. Statut Aerodroma Crne Gore, čl. 17 i 18.

68 Odluka o djelokrugu rada i sastavu Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte, Sl. list Crne Gore br. 83/09 i 04/11.

69 Ibid.

70 Ibid.

71 Državna revizorska institucija, Izvještaj o reviziji Godišnjeg finansijskog izvještaja Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte za

2012. godinu, Podgorica, oktobar 2013. godine.

72 Odluka o osnivanju Komisije za praćenje i kontrolu procesa privatizacije.

73 Ibid, član 4.


75 Zakon o opštem upravnom postupku, Sl. list Crne Gore br. Sl. list Republike Crne Gore br. 60/03; Sl. list Crne Gore br. 73/10 i 32/11

i Zakon o upravnom sporu, Sl. list Crne Gore br. Sl. list Republike Crne Gore br. 60/03; Sl. list Crne Gore br. 73/10 i 32/11;

76 Lajović, Vuk, Skupština akcionara Budvanske rivijere: Marović ponovo u Bordu direktora, Vijesti, Podgorica, 26. jun 2015. godine.

Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/skupstina-akcionara-budvanske-rivijere-marovic-ponovo-u-bordu-di-

rektora-840034 (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

77 Dejan Milovac, Petručić Miranda, Supruga Sveta Marovića sakrila 3,8 miliona dolara u Švajcarskoj, Vijesti, 9. mart 2015. godine. Više

informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/supruga-sveta-marovica-sakrila-38-miliona-dolara-u-svajcarskoj-822925


78 Jelena Jovanović, Tužiteljka pita za vilu Marovića, Vijesti, Podgorica, 25. mart 2015. godine. Više informacija dostupno je na: http://

www.vijesti.me/vijesti/tuziteljka-pita-za-vilu-marovica-825507 (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

79 Ilija Đurović, Specijalno tužilaštvo predlaže saslušanje Marovića, Vijesti, Podgorica, 27. decembar 2010. godine. Više informacija

303

dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/specijalno-tuzilastvo-predlaze-saslusanje-marovica-517 (posljednja posjeta 24. aprila

2016. godine).


81 Ibid.

82 U kojoj je država drugi po veličini akcionar


84 Ibid.

85 Ibid.

86 Vlada Crne Gore, Akcioni plan za sprovođenje strategije protiv organizovanog kriminala i korupcije od 2012. do 2014. godine,

2012-2014, Podgorica, maj 2013.

87 Zoran Radulović, Kad đavo dođe po svoje, Monitor, Podgorica, 4. mart, 2011. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.

monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=2381:kad-avo-doe-po-svoje&catid=1669:broj-1063&Itemid=6371


88 Vlada Crne Gore, Akcioni plan za sprovođenje strategije protiv organizovanog kriminala i korupcije od 2012. do 2014. godine.

89 Nacionalna komisija za sprovođenje Strategije protiv organizovanog kriminala i korupcije, Deveti izvještaj o mjerama preuzetim

Akcionim planom za sprovođenje strategije protiv organizovanog kriminala i korupcije, Podgorica, februar 2015. godine.

90 Zoran Radulović, Rasprodaja državne imovine: Kad neznanje i korupcija postanu službena tajna: Svi na pod - ovo je privatizacija,

Monitor, Podgorica, 15. maj 2015. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_con-

tent&view=član&id=6017:rasprodaja-dravne-imovine-kad-neznanje-i-korupcija-postanu-slubena-tajna-svi-na-pod-ovo-je-privat-

izacija&catid=4147:broj-1282&Itemid=5441 (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

91 V.R., CG: Sud poništio odluku o poskupljenju struje, a cena - ostaje, Novosti, Podgorica, 4. mart 2014. godine. Više informacija

dostupno je na:

http://www.novosti.rs/vesti/planeta.300.html:480953-CG-Sud-ponistio-odluku-o-poskupljenju-struje-a-cena---ostaje (posljednja


92 Kodeks poslovne etike, usvojen od strane Privredne komore 8. april 2011. godine.


94 Krivični zakonik Crne Gore, čl. 423 i 424.

95 Ibid, član 416.

96 Ibid, član 276.

97 Ibid, čl. 276, 416, 423 i 424.


99 Zakon o odgovornosti pravnih lica za krivična djela, Sl. list Republike Crne Gore br. 02/07 i 13/07; Sl. list Crne Gore br. 73/10, član 3.

100 Ibid, član 2.

101 Zakon o javnim nabavkama, Sl. list Crne Gore br. 42/11, 57/14 i 28/15, član 2.

102 Ibid.


104 Ibid, član 26.

105 Zakon o lobiranju, Sl. list Crne Gore br. 52/14, član 14.

106 Milorad Milošević, Rakočević u sukobu sa zakonom: Opet u bordu Jadranskog sajma, Vijesti, Podgorica, 23. avgust 2011. Više

informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/ekonomija/rakocevic-u-sukobu-sa-zakonom-opet-u-bordu-jadranskog-saj-

ma-34574 (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

107 Mila Radulović, Konflikt interesa: Čekaju papire za Nebojšu Popovića, Vijesti, Podgorica, 19. april 2014. Više informacija dostupno je

na: http://www.vijesti.me/vijesti/konflikt-interesa-cekaju-papire-za-nebojsu-popovica-197026 (posljednja posjeta 24. aprila 2016. god.)

108 MANS, Studije slučajeva, Podgorica, 2009. Više informacija dostupno je na: http://mans.co.me/anewsite/studije-slucajeva/ (posl-

304

jednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

109 Izjava od strane SAD Komisije za hartije od vrijednosti, Imamo dokaze ko je podmićen u Crnoj Gori, Dan, Podgorica, 10. januar

2012. godine. Više informacija dostupno je na: http://kapital.rs/vesti/2012/01/pravni-zastupnik-seca-za-dan-imamo-dokaze-ko-je-

podmicen/ (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

110 Izjava Ambasade SAD povodom slučaja Telekom-a, Podgorica, 19. mart 2014. Godine. Više informacija dostupno je na: http://

podgorica.usembassy.gov/statement_reg_telekom_case.html (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

111 Danilo Mihajlović, Samo sudija Pešić nije prepoznao sestru, Vijesti, Podgorica, maj 2015. godine. Više informacija dostupno je na:

http://www.vijesti.me/vijesti/samo-sudija-pesic-nije-prepoznao-sestru-834990 (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

112 Predrag Tomović, Ana Kolarević i afera “Telekom”: Tužba protiv Monitora odbačena, Radio Slobodna Evropa, Podgorica, 18. ok-

tobar 2013. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.slobodnaevropa.org/content/ana-kolarevic-i-afera-telekom-tuz-

ba-protiv-monitora-odbacena/25140968.html (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

113 Darvin Murić, Afera Telekom: SAD nudile dokaze dan nakon Milove priče o gnusnim lažima, Vijesti, Podgorica, 26. mart 2015.

godine. Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/afera-telekom-sad-nudile-dokaze-dan-nakon-price-dukanovi-

ca-o-gnusnim-lazima-825668 (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

114 CdM, Iz SAD-a stigla dokumentacija za aferu Telekom, Podgorica, 18. april 2015. godine. Više informacija dostupno je na: http://

www.cdm.me/drustvo/hronika/iz-sad-a-stigla-dokumentacija-za-aferu-telekom (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

115 Mila Radulović, Ivanović bi „Telekom“ da uvali Agenciji¸Vijesti, Podgorica, 18. jul 2015. godine. Više informacija dostupno je na:

http://www.vijesti.me/vijesti/premium-ivanovic-bi-telekom-da-uvali-agenciji-843030 (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).



ruption/Montenegro_Business_corruption_report_ENG.pdf (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

117 Unija poslodavaca Crne Gore, 5 ubica biznisa, oktobar 2013.


poslovne subjekte.


120 Ibid.

121 Human rights Watch, Teška profesija slobode medija pri napadu na Zapadnom Balkanu, 15. jul 2015. godine. Više informacija dos-

tupno je na: https://www.hrw.org/node/279063?_ga=1.235787398.625844240.1436948428 (posljednja posjeta 24. aprila 2016. god.)

122 CdM, Lakušić: Lakušić: Javna podgorička preduzeća ne funkcionišu odgovorno i profesionalno, CdM, Podgorica, 7. jun 2015.

Godine. Više informacija dostupno je na: http://www.cdm.me/politika/lakusic-javna-podgoricka-preduzeca-ne-funcionisu-odgovor-

no-i-profesionalno (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

123 Vijesti onlajn, Besplatan let za glasače iz dijaspore avionima Montenegro Airlinesa?, Vijesti, Podgorica, 21. maj 2014. godine.

Više informacija dostupno je na: http://www.vijesti.me/vijesti/besplatan-let-za-glasace-iz-dijaspore-avionima-montenegro-airline-

sa-211689 (posljednja posjeta 24. aprila 2016. godine).

124 Mina, Podgorica: Zapošljavanje tokom izbora, Večernje novosti, Podgorica 29. septembar 2012. godine. Više informacija dostup-

no je na: http://www.novosti.rs/vesti/planeta.300.html:399061-Podgorica-Zaposljavanje-tokom-izbora (posljednja posjeta 24. aprila

2016. godine); Nikolić, Predrag, Političko zapošljavanje u državnim institucijama: Nema hljeba bez partije, Monitor, Podgorica, 25. jul

2014. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=5310:poli-

tiko-zapoljavanje-u-dravnim-institucijama-nema-hljeba-bez-partije-&catid=3665:broj-1240&Itemid=4934 (posljednja posjeta 24.

aprila 2016. godine).

125 Kodeks poslovne etike, usvojen od strane Privredne komore 8. april 2011, član 17.


127 Zakon o sprječavanju sukoba interesa, član 3.

128 „Pošta Crne Gore“, „Morsko dobro“, „Aerodromi Crne Gore“, „Željeznički prevoz Crne Gore“, HTP „Budvanska rivijera“.

129 Zvanična internet stranica Komisije za sprječavanje sukoba interesa: http://www.konfliktinteresa.me/komisija/komisija.htmv


130 Odgovor od strane PR službe Ministarstva finansija, 10. jul 2015.

131 Ibid.

132 Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave.

133 Zoran Radulović, Branimir Gvozdenović, ministar održivog razvoja i turizma: Duplo golo, Monitor, Podgorica, 25. januar 2013.

godine. Više informacija dostupno je na: http://www.monitor.co.me/index.php?option=com_content&view=član&id=4056:brani-

mir-gvozdenovi-ministar-odrivog-razvoja-i-turizma-duplo-golo&catid=2748:broj-1162&Itemid=3990 (posljednja posjeta 24. aprila

2016. godine).

134 M. S., Od upravnih odbora 190.000, DAN, Podgorica, 20. april 2015. godine. Više informacija dostupno je na: http://www.dan.

co.me/?nivo=3&rubrika=Drustvo&clanak=487235&datum=2015-04-20&naslov=Od%20upravnih%20odbora%20190.000 (posljednja


135 BIF, Izgleda da ništa nismo naučili iz iskustva Crne Gore sa stranim investitorima, Biznis i finansije, Beograd, 10. maj 2015. godine.

Više informacija dostupno je na: http://bif.rs/2015/05/izgleda-da-nista-nismo-naucili-iz-iskustva-crne-gore-sa-stranim-investitorima/


Documents

PROCJENA NACIONALNOG SISTEMA INTEGRITETA CRNE GOREUloga policije u borbi protiv korupcije je maltene mi-norna, imajući u vidu da ovaj organ gotovo ni jednu istragu nije pokrenuo samostalno