PRODUCTO 4 - Departamento Nacional de Planeación - DNP€¦ · 4 7.1.1 Claridad conceptual entre entidades del orden nacional y actores operativos 203 ... • Tabla 70 Número de

•

1

PRODUCTO 4 EVALUACIÓN INSTITUCIONAL Y DE OPERACIONES QUEPERMITA GENERAR UNA PROPUESTA

PARA FORTALECER EL SISTEMA INTEGRADO DE EMERGENCIAS Y SEGURIDAD (SIES), QUE SIRVA DE INSUMO PARA LA REFORMULACIÓN DEL DOCUMENTO CONPES 3437 DE 2006

INFORME DE RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN Y TERCERA ENTREGA DE LA

DOCUMENTACIÓN DE LAS BASES DE DATOS

•

2

Tabla de contenido 1 Resumen ejecutivo ............................................................................................................................. 8

1.1 Antecedentes ......................................................................................................................................................... 8

1.2 Objetivos .............................................................................................................................................................. 11

1.3 Metodología ........................................................................................................................................................ 12

1.3.1 Metodologías por componente ........................................................................ 12

1.3.2 Categorías de análisis y variables por componente ................................. 15

1.3.3 Actividades realizadas ......................................................................................... 23

1.4 Resultados ........................................................................................................................................................... 26

1.4.1 Componente I Normatividad y estándares relacionados con el SIES 26

1.4.2 Componente II Evaluación institucional ...................................................... 29

1.4.3 Componente III Evaluación de operaciones ............................................... 30

1.5 Recomendaciones ............................................................................................................................................. 31

2 Introducción........................................................................................................................................ 34

3 Antecedentes de la política ........................................................................................................... 36

3.1 Generalidades .................................................................................................................................................... 36

3.2 Subsistemas que componen el SIES .......................................................................................................... 37

3.2.1 Número Único de Atención de Emergencias (NUSE 123) ..................... 37

3.2.2 Circuito cerrado de televisión (CCTV) ........................................................... 37

3.2.3 Centros de Información Estratégica Policial Seccional (CIEPS) .......... 38

3.2.4 Alarmas comunitarias.......................................................................................... 38

3.2.5 Sistemas de seguridad (controles de acceso, monitoreo automático y bloqueo de vehículos y demás sistemas) ........................................................................................ 38

4 Objetivos de la evaluación ............................................................................................................. 39

5 Síntesis metodológica de la evaluación .................................................................................... 40

5.1 Síntesis metodológica Componente I Revisión de normatividad y estándares relacionados con el SIES ...................................................................................................................................................................... 41

5.1.1 Categorías de análisis y variables Componente I ...................................... 42

5.2 Síntesis metodológica Componente II Evaluación Institucional .................................................... 45

5.2.1 Categorías de análisis y variables Componente II Evaluación Institucional 47

5.3 Síntesis metodológica Componente III Evaluación de operaciones ............................................ 50

5.3.1 Categorías de análisis y variables Componente III Evaluación de operaciones 50

5.4 Trabajo de campo realizado en el marco de la evaluación ............................................................... 51

5.4.1 Recolección de información cualitativa ........................................................ 51

•

3

5.4.2 Recolección de información cuantitativa ..................................................... 52

6 Componente I: Revisión de Normatividad y estándares relacionados con el SIES. 55

6.1 Normatividad nacional ................................................................................................................................... 55

6.1.1 Metodología para el análisis del entramado normativo......................... 55

6.1.2 Análisis normativo: avances y vacíos ............................................................ 58

6.1.3 Resultados generales y conclusiones del análisis normativo nacional66

6.2 Casos Nacionales ............................................................................................................................................... 72

6.2.1 Introducción ............................................................................................................ 72

6.2.2 Caso Bogotá ............................................................................................................. 72

6.2.3 Caso Medellín .......................................................................................................... 86

6.2.4 Caso Departamento de Nariño ......................................................................... 94

6.2.5 Caso Bucaramanga ............................................................................................. 101

6.2.6 Caso departamento de Quindío .................................................................... 109

6.2.7 Conclusión Casos Nacionales ......................................................................... 119

6.3 Estándares internacionales ....................................................................................................................... 121

6.3.1 Introducción ......................................................................................................... 121

6.3.2 Estándares de Telecomunicaciones ............................................................ 125

6.3.3 Estándares de NUSE 123 ................................................................................. 133

6.3.4 Lista de estándares desarrollados por el EENA...................................... 136

6.3.5 Lista de estándares desarrollados por el NENA ..................................... 149

6.3.6 Estándares de videovigilancia ....................................................................... 160

6.3.7 Conclusiones estándares internacionales ................................................. 163

6.4 Experiencias internacionales .................................................................................................................... 165

6.4.1 Introducción ......................................................................................................... 165

6.4.2 Estados Unidos .................................................................................................... 167

6.4.3 España..................................................................................................................... 173

6.4.4 Chile ......................................................................................................................... 182

6.4.5 México ..................................................................................................................... 186

6.4.6 Números de Emergencia yCentros de Comando y Control en América Latina 190

6.4.7 Conclusiones casos internacionales ............................................................ 198

6.5 Conclusiones del componente .................................................................................................................. 201

7 Componente II: Evaluación Institucional ............................................................................. 202

7.1 Visión estratégica .......................................................................................................................................... 203

•

4

7.1.1 Claridad conceptual entre entidades del orden nacional y actores operativos 203

7.1.2 Calificación general de la atención de las emergencias ....................... 210

7.1.3 Formalización e integración en la atención de seguridad y emergencias 212

7.1.4 Institucionalización del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad 215

7.1.5 El SIES en los instrumentos de planeación ............................................... 215

7.2 Arquitectura institucional .......................................................................................................................... 226

7.2.1 Resultado de los cálculos de brechas de SADCI ...................................... 226

7.3 Articulación entre la Nación y el territorio ......................................................................................... 234

7.4 Documentación de buenas prácticas e intercambio de experiencias exitosas ...................... 236

7.5 Capacidad de respuesta de las entidades ............................................................................................. 238

7.5.1 Análisis estadístico de la Capacidad de Respuesta ................................ 243

7.5.2 Resultados del análisis en componentes principales ........................... 250

7.6 Conclusiones Evaluación Institucional.................................................................................................. 256

8 Componente III: Evaluación de Operaciones ...................................................................... 258

8.1 Introducción .................................................................................................................................................... 258

8.2 Evaluación de los Procesos del Sistema Integrado de Emergencias (SIES). ........................... 259

8.2.1 Formulación, viabilización, asignación y mantenimiento de los proyectos de inversión del SIES. ......................................................................................................... 259

8.2.2 Procesos en el nivel operativo. ...................................................................... 268

8.2.3 Conclusiones Evaluación de Operaciones. ................................................ 320

9 Conclusiones .................................................................................................................................... 322

10 Bibliografía ..................................................................................................................................... 325

Índice de tablas, gráficos, ilustraciones y cuadros • Tabla 1 Criterios de clasificación normativa ................................................................................................................................................... 12 • Tabla 2 Unidades de análisis por componente ............................................................................................................................................ 15 • Tabla 3 Casos internacionales elegidos ............................................................................................................................................................ 16 • Tabla 4 Casos nacionales elegidos ................................................................................................................................................................... 17 • Tabla 5 Variables por categorías - Componente Institucional ............................................................................................................. 18 • Tabla 6 Relación categorías de análisis, componentes y objetivos ..................................................................................................... 22 • Tabla 7 SIES en Colombia y Distribución Regiones ................................................................................................................................... 36 • Tabla 8 Relación categorías de análisis, componentes y objetivos ..................................................................................................... 40 Tabla 9 Criterios de clasificación normativa ............................................................................................................................................... 42 • Tabla 10 Casos internacionales elegidos ....................................................................................................................................................... 43 • Tabla 11 Casos nacionales elegidos .................................................................................................................................................................. 44 • Tabla 12 Variables por categorías - Componente Institucional SADCI .................................................................................................. 48 • Tabla 13 Distribución de los resultados del trabajo de campo según muestra por tipo de Actor Operativo ..................... 54 • Tabla 14 Distribución de la muestra por categoría de municipios ..................................................................................................... 55 • Tabla 15 Distribución de la muestra Oferta vs. Demanda ...................................................................................................................... 55

•

5

• Tabla 16 Criterios de clasificación normativa ............................................................................................................................................ 56 • Tabla 17 Normatividad asociada al Sistema de Gestión del Riesgo de Desastres ......................................................................... 61 • Tabla 18 Normas en las que se identificó falta de claridad ................................................................................................................... 67 • Tabla 19 Índices de delitos de mayor impacto a 2013 ............................................................................................................................ 73 • Tabla 20 Tasas de Delitos - Registros Administrativos ............................................................................................................................ 73 • Tabla 21 Entidades participantes en el NUSE 123 de Bogotá .............................................................................................................. 74 • Tabla 22 Tabla de llamadas Bogotá durante el 2014 .............................................................................................................................. 76 • Tabla 23 Tiempos de Respuesta 2014 ............................................................................................................................................................ 78 • Tabla 24 Cuadro comparativo de normativa y subsistemas ................................................................................................................. 80 • Tabla 25 Comparativo de Delitos primer semestre 2012 y 2013 ......................................................................................................... 86 • Tabla 26 Tasas de los principales delitos según registros administrativos ..................................................................................... 87 • Tabla 27 Entidades participantes SIES Medellín. ...................................................................................................................................... 88 • Tabla 28 Llamadas para la policía Metropolitana del Valle de Aburrá ........................................................................................... 89 • Tabla 29 Entidades presentes SIES Nariño .................................................................................................................................................. 96 • Tabla 30 Principales Delitos según registros administrativos.............................................................................................................. 97 • Tabla 31 Principales delitos según registros administrativos ............................................................................................................. 99 • Tabla 32 Total llamadas NUSE Pasto ............................................................................................................................................................. 99 • Tabla 33 Índices de Delitos Bucaramanga 2013 ..................................................................................................................................... 102 • Tabla 34 Tasas de los principales delitos según los registros administrativos ........................................................................... 102 • Tabla 35 Entidades presentes en el SIES de Bucaramanga ................................................................................................................ 103 • Tabla 36 Total llamadas NUSE Bucaramanga 2014 ............................................................................................................................. 104 • Tabla 37 Tasas de los principales delitos para Armenia según los registros administrativos .............................................. 110 • Tabla 38 Tasas de los principales delitos para Calarcá según los registros administrativos ................................................ 111 • Tabla 39 Comparación SIES casos nacionales ......................................................................................................................................... 119 • Tabla 40 Países asociados a los estándares .............................................................................................................................................. 122 • Tabla 41 Lista de estándares desarrollados por el EENA .................................................................................................................... 136 • Tabla 42 Documentos encontrados en la página web del NENA ...................................................................................................... 149 • Tabla 43 Estándares de video vigilancia de la asociación británica de seguridad ................................................................... 160 • Tabla 44 Tipos de llamadas falsas ................................................................................................................................................................ 177 • Tabla 45 Fases atención emergencias Chile .............................................................................................................................................. 184 • Tabla 46 Criterios y requerimientos para la ubicación del llamante ............................................................................................. 200 • Tabla 47 Entidades a nivel nacional relacionadas con el SIES .......................................................................................................... 223 • Tabla 48 Entidades a nivel local relacionadas con el SIES .................................................................................................................. 225 • Tabla 49 Resultados de los cálculos de las brechas del Componente Institucional ................................................................... 227 • Tabla 50. Ponderadores de variables para calificación de municipios. ......................................................................................... 244 • Tabla 51 Escala de calificación para los semáforos. .............................................................................................................................. 245 • Tabla 52 Semáforo Metodología A. ............................................................................................................................................................... 246 • Tabla 53 Resultados de coeficientes calculados por ACP ..................................................................................................................... 249 • Tabla 54Semáforo Metodología B. ................................................................................................................................................................ 250 • Tabla 55 Correlación entre índice de capacidad de respuesta y variables de interés .............................................................. 255 • Tabla 56 Número promedio de ambulancias por categoría de municipio ................................................................................... 256 • Tabla 57 Montos de recursos asignados para la financiación del Subsistema Nuse-123 y CCTV ........................................ 261 • Tabla 58 Montos de recursos asignados para la financiación del Subsistema Nuse-123 (Desagregado por Categoría de Municipio) ................................................................................................................................................................................................................. 262 • Tabla 59 Montos de recursos asignados para la financiación del Subsistema CCTV (Desagregado por Categoría de Municipio) ....................................................................................................................................................................................................................... 262 • Tabla 60 Porcentaje de cofinanciación por parte de los municipios para presentación de proyectos con recursos de FONSECON ...................................................................................................................................................................................................................... 266 • Tabla 61 Porcentaje de cofinanciación por parte de los municipios para presentación de proyectos con recursos de FONSECON ...................................................................................................................................................................................................................... 266 • Tabla 62 Universo del Estudio desagregado en Municipios de Oferta, Demanda y con Presencia de CCTV .................... 268 • Tabla 63 Muestra Universal de la evaluación al Sistema Integrado de Seguridad Y Emergencias .................................... 269 • Tabla 64 Cuadro comparativo de los Modelos SIES ............................................................................................................................... 272 • Tabla 65 Presencia de Subsistemas en Municipios de Oferta ............................................................................................................. 280 • Tabla 66 Presencia de Subsistemas en Municipios de Demanda ...................................................................................................... 281 • Tabla 67 Valor Promedio de Proyecto Nuse-123 desagregado por Categoría Municipal. ..................................................... 290

•

6

• Tabla 68 Ejemplos de Tipificación de Seguridad y/o Emergencias de Bogotá ........................................................................... 302 • Tabla 69 Número de Cámaras Instaladas vs Número de Cámaras funcionando ....................................................................... 311 • Tabla 70 Número de Integrantes de Red de Aliados para la Prosperidad .................................................................................... 318

Gráfico 1 Marco Conceptual para la Evaluación de Operaciones. ....................................................................................................... 21 • Gráfico 2 Marco Conceptual para la Evaluación de Operaciones. .......................................................................................................... 50 • Gráfico 3 Porcentaje de municipios que cuentan con normatividad local para la atención de emergencias y seguridad, Total y Oferta vs. Demanda ......................................................................................................................................................................................... 64 • Gráfico 4 Participación de los incidentes de mayor impacto ................................................................................................................ 77 • Gráfico 5 Comando y control ........................................................................................................................................................................... 195 • Gráfico 6Porcentaje defuncionarios que tienen conocimiento de los subsistemas del SIES, Total. ..................................... 206 • Gráfico 7 Porcentaje defuncionarios que tienen conocimiento de los subsistemas del SIES, Oferta vs. Demanda ........ 207 • Gráfico 8 Porcentaje de municipios en los que los funcionarios tienen conocimiento de lo que es un CGES, total y oferta v. demanda ........................................................................................................................................................................................................ 208 • Gráfico 9 Porcentaje de los funcionarios que califican como excelente o buena la atención de emergencias y seguridad, total y oferta vs demanda ................................................................................................................................................................... 210 • Gráfico 10 Porcentaje de municipios en los que los funcionarios califican como excelente o buena la atención de emergencias y seguridad, por categoría de municipio y tipo de entidades .......................................................................................... 211 • Gráfico 11Aspectos en los que los funcionarios de los municipios califican como excelente o buena la manera como se coordina el nivel nacional con el territorial en diferentes sectores, Total ............................................................................................ 235 • Gráfico 12 Porcentaje municipios en los que los funcionarios mencionan que se han documentado lecciones aprendidas exitosas de atención de emergencias y seguridad. Total, municipios de Oferta y Demanda. ................................. 237 • Gráfico 14 Porcentaje de municipios en donde se han compartido buenas prácticas con otros municipios y/o departamentos, Total y Oferta vs. Demanda ..................................................................................................................................................... 238 • Gráfico 15 Calificación de la atención de emergencias y seguridad por parte de los funcionarios de los municipios por Categoría de municipio y total. ............................................................................................................................................................................... 239 • Gráfico 16 Calificación de diferentes aspectos de la capacidad de respuesta de los municipios, Oferta vs. Demanda.241 • Gráfico 17 Calificación de diferentes aspectos de la capacidad de respuesta de los municipios, por entidad. ............... 241 • Gráfico 18 Recursos físicos para la atención de emergencias y seguridad. Municipios de Oferta y Demanda. .............. 242 • Gráfico 19Ubicación de los municipios en los Semáforos Metodología A ...................................................................................... 248 • Gráfico 20Frecuencia relativa (%) de municipios según semáforo de metodología B ............................................................ 253 • Gráfico 21 Número de cámaras instaladas vs Número de cámaras funcionando vs Número de cámaras fuera de servicio desagregadas por Categoría Municipal.............................................................................................................................................. 267 • Gráfico 24 Costo Promedio por Proyecto Nuse-123 vs Número de casos atendidos por Policía ......................................... 291 • Gráfico 26 Tiempo Promedio de Respuesta de una Emergencia -(Rango de horario de Viernes a domingo) ................ 305 • Gráfico 27 Porcentaje de Cámaras Funcionando desagregado por Región de Policía ............................................................ 313

Ilustración 15 Mapa operativo de la zona.......................................................................................................................................................... 116 • Ilustración 2 Región de Cataluña (Modelo 1) ........................................................................................................................................... 174 • Ilustración 3Región de Aragón y región de Galicia (Modelo 2) ......................................................................................................... 174 • Ilustración 4Región de Castilla y La Mancha y región de Madrid (Modelo 3) ............................................................................. 175 • Ilustración 5 Pasos para la asignación de Proyectos con cargo a FONSECON ............................................................................ 260 Ilustración 20 Esquema de Operación del Sistema Integrado de Emergencias .................................................................................. 283 • Ilustración 7 Ruta Crítica Modelo 1- Bogotá ............................................................................................................................................ 283 • Ilustración 8 Ruta Crítica – Modelo 2 - Medellín ..................................................................................................................................... 284 • Ilustración 9 Ruta Crítica – Modelo 3 .......................................................................................................................................................... 285 • Ilustración 10 Primer paso de ruta crítica del Modelo 3...................................................................................................................... 292 • Ilustración 11 Segundo y Tercer paso de ruta crítica del Modelo 3 ............................................................................................... 300 • Ilustración 12 Cuarto paso de ruta crítica del Modelo 3 ..................................................................................................................... 303 • Ilustración 13 Quinto paso de ruta crítica del Modelo 3 ..................................................................................................................... 310 • Ilustración 14 Organización del Programa de Redes ............................................................................................................................ 318

• Cuadro 1Evaluación institucional y de operaciones en la cadena de valor ..................................................................................... 40 • Cuadro 2 Comisiones de Estudio UIT............................................................................................................................................................ 127 • Cuadro 3 Subcomités Comité Operaciones EENA .................................................................................................................................... 135

•

7

• Cuadro 4 Sistema tradicional del 911.......................................................................................................................................................... 168 • Cuadro 5 Ejemplo de procedimiento ............................................................................................................................................................ 180 • Cuadro 6Funcionamiento 066 México ......................................................................................................................................................... 187 • Cuadro 7 ¿Cómo trabaja el CIEPS?................................................................................................................................................................ 220 • Cuadro 8 Organización administrativa típica de un Comando Departamental de Policía .................................................... 221

ABREVIACIONES ACD AutomaticCallDistribution – Distribuidor Automático de

Llamadas ANI AutomaticNumberIdentification-Identificación Automática del

Número del Abonado Llamante. ALI AutomaticLocationIdentification-Identificación Automática de

la localización del Abonado Llamante. AVL AutomaticVehicleLocation -Localización Automática de

Vehículos BTS Estación Base de Telefonía Móvil CAE Centro de Atención de Emergencias CAD Centro Automático de Despacho CCTV Circuito Cerrado de Televisión CGES Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad CIEPS Centros de Información Estratégica Policial Seccional COBIT Control Objectives for Information and related Technology CITS Centros Integrados de Tecnología CLOPAD Comité Local para Atención y Prevención de Desastres CRC Comisión de Regulación de Comunicaciones CREPAD Comité Regional para la Prevención y Atención de Emergencias

y Desastres CRUE Centro Regulador de Urgencias y Emergencias DCI Déficit de Capacidad Institucional DGR Dirección Gestión del Riesgo EENA Asociación del Número de Emergencias Europeo EPS Entidad promotora de salud ESU Empresa para la Seguridad Urbana ETS EmergencyTelecommunicationService - Servicio de

Telecomunicaciones en Emergencia GPS Sistema de Posicionamiento Global

•

8

NIPA National IT IndustryPromotion Agency del Gobierno de Corea NUSE Número Único de Seguridad y Emergencias NSR-10 Norma Colombiana de Sismo Resistencia PTIR Plan de Transferencia e Implementación de Recomendaciones RTPBC Telefonía Pública Básica Conmutada SECAD Sistema de Información y Atención de Despacho de Casos -

Policía SNPAD Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres

Colombiano. SNGRD Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastre SIG Sistema de Información Geográfica SIES Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad TDM Time-divisionmultiplexing - Acceso múltiple por división de

tiempo TTY/TDD Dispositivo de Telecomunicaciones para Sordos TI Tecnología e Información TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación VHF Very High Frequency UAECD Unidad Administrativa de Catastro Distrital UHF Ultra High Frequency – Frecuencia Ultra alta

1 Resumen ejecutivo

1.1 Antecedentes

Colombia presenta un panorama complejo en materia de seguridad y orden público, con tasas elevadas de homicidios, robos y otros delitos violentos, que se refleja en la percepción de la ciudadanía y en las estadísticas e indicadores de seguridad ciudadana. Dentro de ese panorama se identificó la necesidad de atender de manera eficiente a la ciudadanía involucrada en situaciones de emergencias por seguridad, así como urgencias médicas, desastres y calamidades. El Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad fue creado como respuesta a esa necesidad, esperando mejores resultados por la combinación de tecnología y articulación en el trabajo de las entidades, como unos de los elementos garantes de la efectividad y eficiencia de la atención. Para implementar el proyecto SIES se expidió el documento CONPES 3437 de 2006 que exige la creación de un equipo interdisciplinario para desarrollar y ejecutar la labor de integración y optimización, con criterios de estandarización tecnológica y de protocolos únicos de operación, a las entidades y proyectos que manejan la seguridad y las emergencias.

•

9

Ese documento CONPES permitió optimizar el desarrollo de proyectos relacionados con estos temas y que hasta el momento se habían “caracterizado por su dispersión y por la ausencia de criterios de estandarización tecnológica y de protocolos únicos de operación” (Departamento Nacional de Planeación , 2006). “El Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad —SIES— tiene por objeto fijar los parámetros generales para la implementación de un Centro de Gestión de Emergencias y Seguridad, que permita atender oportunamente las necesidades de la comunidad. El sistema busca actuar en la prevención de consecuencias mayores bajo un esquema integrado e interoperable soportado por el SIES para lo que debe lograr la presencia oportuna y eficaz de las unidades de cada entidad, la coordinación en el manejo del sitio del incidente, la atención pronta de heridos, la prevención de emergencias y del delito y la disminución del impacto de éstos sobre la comunidad” (Departamento Nacional de Planeación , 2006, pp. 7). A través del documento CONPES 3437 de 2006 se aprueba la implementación del proyecto "Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad SIES” para integrar y coordinar en una sinergia el trabajo de la fuerza pública y de los organismos de seguridad del Estado dotando a las autoridades de herramientas nuevas para prevenir delitos y desastres, controlarlos y mitigar sus efectos (Decreto 4708 de 2009). El Documento CONPES 3437 de 2006 estableció en su diagnóstico que, a pesar de los avances sustanciales en materia de reducción de los principales indicadores de violencia en el país, aún hay delitos y comportamientos de la comunidad que persisten y en los cuales no aumenta el nivel de denuncia. Igualmente, el CONPES señaló que se siguen presentando falencias en términos de prevención y atención de desastres, relacionadas con la coordinación interinstitucional para la atención oportuna. Por lo tanto, plantea la necesidad de contar con un sistema integrado de seguridad ciudadana y emergencias en el que converjan la Fuerza Pública, los organismos de seguridad y las agencias encargadas de prevenir y atender desastres en todo el territorio nacional (Departamento Nacional de Planeación , 2006, pp. 3). En este sentido, el documento CONPES define y da un alcance a nivel nacional del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad, como un sistema interinstitucional apoyado por tecnología que permitiría, por un lado, avanzar en la reducción de ciertos delitos y comportamientos que afectan la seguridad y convivencia ciudadana y, por otro, superar falencias en materia de coordinación interinstitucional para la atención oportuna en materia de emergencias y desastres. El CONPES 3437 de 2006 señaló que el SIES debe estar conformado por los siguientes subsistemas: Número Único de Atención de Emergencias (NUSE 123):

•

10

(…) es una herramienta tecnológica a través de la cual se reciben todas las llamadas de los ciudadanos o de las entidades, para solicitar ayuda en casos de Policía, de emergencias y desastres de cualquier tipo, o situaciones de crisis, y a su vez, despachar las unidades de los organismos de seguridad y emergencia en forma coordinada, para dar una respuesta oportuna, eficiente y efectiva, a cada uno de los escenarios de seguridad y emergencia (Departamento Nacional de Planeación , 2006, pp. 9)

Circuito cerrado de televisión (CCTV): es el subsistema electrónico de vigilancia que trabaja con la instalación de cámaras de video interconectadas y monitoreadas desde el 123 Número Único de Emergencias (Departamento Nacional de Planeación , 2006, pp. 11).

Centros de Información Estratégica Policial Seccional (CIEPS): según el documento CONPES 3437 de 2006, “los CIEPS constituyen espacios ubicados en todos los comandos de Policía en los que se consolida la información sobre delito y contravencionalidad de manera oportuna y veraz, proveniente de las distintas bases de datos institucionales consideradas como fuentes primarias” (Departamento Nacional de Planeación , 2006, pp. 12). Las alarmas comunitarias:

(…) es un subsistema de seguridad que es activado por un medio de transmisión de alertas comunitarias que funciona por medio de sensores, los cuales son activados por la comunidad ante la sospecha de un acto delictivo y transmitido inmediatamente al sitio donde se encuentre ubicada la fuerza pública operativa, como organismos competentes para prestar la respuesta” (Departamento Nacional de Planeación, 2006, pp. 12)

El subsistema de Sistemas de seguridad (controles de acceso, monitoreo automático y bloqueo de vehículos y demás sistemas) es definido en el documento CONPES 3437 de 2006, como los sistemas que funcionan “a partir del control de dispositivos remotos para realizar control y seguimiento.” (Departamento Nacional de Planeación, 2006, pp. 13). Según los estudios previos de la evaluación

(…) el sistema cuenta con una institucionalidad dada por actores involucrados desde el orden nacional, actores operativos y entidades de apoyo. Entre los actores del orden nacional, se encuentra: Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de las TIC, Ministerio de Salud, Comisión de Regulación de las Comunicaciones, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, Policía Nacional y Unidad Nacional de Bomberos. Entre los actores operativos del sistema se encuentran: Gobernadores y Alcaldes, Oficinas de Gestión del Riesgo, Secretarías de Salud/Centros Reguladores de Urgencias – CRUE, Policía Nacional, Bomberos, Tránsito, Parques Nacionales, Armada Nacional y Aeronáutica Civil. Finalmente, entre las entidades de apoyo se encuentran: las Fuerzas Militares, Cruz

•

11

Roja, Defensa Civil, Fiscalía General de la Nación, Empresas de Servicios Públicos, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Defensoría del Pueblo y Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, entre otras (Departamento Nacional de Planeación, 2014, pp. 3).

1.2 Objetivos

El objetivo general de este proyecto fue realizar una evaluación institucional y de operaciones y con ello generar un diagnóstico y una propuesta para fortalecer el SIES e insumos para reformular el CONPES 3437 de 2006. Es importante resaltar, como lo señala el DNP

(…) que las buenas prácticas internacionales en el manejo del delito y la prevención de desastres naturales, muestran su éxito cuando abordan las problemáticas de manera integral. Es así como los sistemas de información y la tecnología se convierten en herramientas estratégicas a la hora de intervenir contextos con densidades poblacionales altas, de allí que la articulación de diversos recursos en telecomunicaciones como el acceso telefónico, la disuasión del delito a través las cámaras de televisión y cualquier otro recurso que permita reducir costos en pie de fuerza policial, monitoreo continuo y una atención permanente a la ciudadanía, es sin duda fundamental. Todo lo cual debe estar armonizado con políticas que prevengan riesgos y actúen sobre los sucesos de inseguridad y desastres naturales y que estén articuladas interinstitucionalmente (Departamento Nacional de Planeación, 2014, pp. 3).

Para cumplir con el objetivo general, la evaluación se propuso los siguientes objetivos específicos:

Identificar los enfoques y definiciones de los conceptos que enmarca el actual SIES (OE1).

Realizar un diagnóstico sobre el marco institucional, desde un enfoque normativo, de gestión y operación del actual SIES con sus subsistemas (OE2).

Determinar los recursos financieros, tecnológicos y humanos con los que ha contado el SIES (OE3).

Hacer un análisis de los procesos y los procedimientos existentes en la operatividad del SIES a nivel nacional y territorial (OE4).

Proponer recomendaciones que permitan definir un modelo institucional y operativo del SIES que se ajuste a la complejidad e integralidad de las necesidades del país en los temas de seguridad y emergencia. Las recomendaciones deben estar encaminadas a dar avances sobre un posible marco conceptual, normativo, arquitectura de coordinación institucional, procesos y demás aspectos relacionados con el efectivo funcionamiento del sistema (OE5).

•

12

1.3 Metodología

En esta sección se hace una síntesis de las metodologías aplicadas en el estudio. Para iniciar, se especifican las metodologías usadas por componente, continuando con una explicación de las categorías de análisis y de las variables elegidas para cumplir con los objetivos específicos. Para finalizar se exponen las actividades realizadas para recolectar la información y analizarla.

1.3.1 Metodologías por componente

1.3.1.1 Componente I Revisión de normatividad y estándares relacionados con el SIES

La unidad de análisis de este componente es la normativa, estándares y buenas prácticas internacionales y nacionales. Para este componente se desarrollaron varios ejercicios de recolección y análisis de información sobre normatividad, estándares y casos nacionales e internacionales. Para el análisis normativo se escogió un enfoque descriptivo complementado con un proceso de clasificación (como método de análisis descriptivo) en ámbitos de actividad del Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias - SIES. Se hizo una investigación documental que constituye el marco general normativo y da a conocer los diferentes aspectos organizacionales, institucionales y operativos relacionados con el SIES y con las entidades que participan. Se parte, entonces, de la caracterización de los ámbitos que debe regular la normativa (el deber ser) agregando las dimensiones que permitan hacer la evaluación; así se definieron los ámbitos institucional y de operaciones que coinciden con el objetivo de la evaluación. Este acercamiento permitió precisar los criterios, o algunos de ellos (ver Tabla 1), que convienen de acuerdo con el proyecto normativo y que, tras la revisión de la realidad normativa, fueron el punto de partida para desarrollar el proceso de identificación de vacíos, el desarrollo de la propuesta normatividad final del proyecto y las recomendaciones (University of Indutrial Art Helsinki, 2007). • Tabla 1 Criterios de clasificación normativa

•

13

Ámbito institucional Ámbito de operaciones

- Planeación estratégica del sistema

- Gestión del sistema - Financiación del sistema - Gestión y análisis de

información de seguridad

- Gestión de la demanda y funcionamiento de subsistemas

- Gestión de la respuesta de las entidades: Bomberos, Policía, Policía de Tránsito, Oficinas de Gestión del Riesgo, etc.

- Seguimiento a la intervenciones

Fuente: Elaboración propia

El estado ideal de regulación normativa se construye a partir de los mismos planteamientos del CONPES 3437 de 2006 para la implementación del proyecto “Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad” -SIES -.

A partir de ahí, se hace una descripción de ese estado y se define la necesidad de mejoras, para pasar a un análisis de relaciones y posibilidades de transformación para sintetizar la propuesta y, en sí, la evaluación normativa. Así como en el análisis normativo, el de estándares y casos de estudio se hizo a través de metodologías de investigación documental para la construcción de conocimientos a través de procedimientos lógicos de análisis, síntesis, deducción e inducción. Se inició con una recopilación de fuentes secundarias (documentos institucionales, documentos de empresas y documentos de organizaciones) a través de páginas web de instituciones públicas y privadas y organizaciones internacionales de los países que generan estándares y de las entidades que tienen a su cargo la atención y gestión de emergencias en los países de estudio. Posteriormente para el análisis de la información se definieron subtemas específicos a investigar, para los estándares se profundizó en los ámbitos de telecomunicaciones, números de emergencia y video vigilancia; para los casos internacionales en los sistemas de telecomunicaciones para la recepción de alertas, manejo de las llamadas inoficiosas, despacho y gestión de la emergencia, financiación y nuevas tecnologías; para los casos nacionales se definieron como ámbitos un contexto general de la ciudad en términos delictivos y de número de emergencias, las entidades participantes en los SIES. Y el funcionamiento y subsistemas de los SIES en sí. Para los casos nacionales se complementó con visitas in situ y para estos y los internacionales con entrevistas con autoridades y entidades operativas que definieron con profundidad el funcionamiento de los SIES locales, los logros y las dificultades. Para el análisis y la presentación de resultados se expusieron los principales elementos identificados para cada subtema y se interpretaron y analizaron haciendo énfasis en los puntos más destacables de cada tema para dar respuesta los objetivo de la evaluación.

•

14

1.3.1.2 Componente II Evaluación Institucional

La unidad de análisis de este componente son los municipios y dentro de estos las entidades operativas, y las entidades las entidades del orden nacional que intervienen en la implementación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad y el contexto institucional que comprende: - Actores de la política desde el orden nacional. - Actores de la política desde el orden territorial. - Entidades responsables de la operatividad del SIES. - Entidades de apoyo al SIES. En este componente, se desarrollaron dos ejercicios: 1) el uso de la metodología SADCI (Sistema de análisis de Capacidad Institucional) para definir la capacidad institucional y 2) el análisis de la capacidad de respuesta de los municipios utilizando una metodología de elaboración de semáforos. Para la evaluación institucional se utilizó una versión simplificada de una metodología diseñada especialmente para definir la capacidad institucional. Esta metodología fue desarrollada por el Banco Mundial y se denomina Sistema de Análisis de Capacidad Institucional SADCI (Oslak & Orellana, 2000). La metodología consiste en analizar la capacidad institucional a través de la medición y la cuantificación de déficits o brechas de capacidad institucional en varias direcciones y que apuntan a identificar las posibles causas de las fallas institucionales en la consecución de los objetivos específicos. Los déficits se definen como brechas entre lo deseado y lo obtenido. Lo deseado está medido por los objetivos de la política, que se deben traducir en la formulación y ejecución de programas y proyectos al interior de las entidades en el orden nacional y local, y lo obtenido está representado por lo que las entidades efectivamente realizan (Cohen & Martínez). Para el análisis específico de la Capacidad de Respuesta, se llevaron a cabo dos ejercicios:

a) Una clasificación de municipios por definición de ponderadores por experiencia en campo, donde se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los municipios visitados por el consultor.

b) Una calificación de municipios de acuerdo al índice de capacidad de respuesta utilizando Análisis de Componentes Principales, donde se realizó un ejercicio estadístico en el que se estimó la capacidad de respuesta de los municipios a partir de la construcción de un índice.

1.3.1.3 Componente III Evaluación de operaciones

La unidad de análisis para el componente de operaciones es la muestra de municipios de Oferta (con Centro de Gestión de Emergencias y Seguridad, muestra de municipios de demanda (muestra de municipios atendidos por los de oferta), muestra de municipios de inclusión forzosa y, por último, entidades del orden nacional.

•

15

La evaluación de operaciones permitió conocer el funcionamiento del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad (SIES) a través de sus actividades, incluyendo la gestión de los distintos actores operativos tanto a nivel nacional como territorial: Gobernaciones y Alcaldías (Secretarías del Gobierno o Secretarías del Interior, Secretarías de Salud), Oficinas de Gestión del Riesgo, Centros Reguladores de Urgencias (CRUE), Policía Nacional, Bomberos, Tránsito, Parques Nacionales, Armada Nacional y Aeronáutica Civil. Esto permite identificar aquellos aspectos operacionales que son eficaces y suficientes. Para la realización de este componente se realizó un análisis sistemático sobre la operación del Sistema, con la finalidad de conocer cómo sus procesos conducen al logro de los objetivos que se ha propuesto de acuerdo con el documento CONPES 3437 de 2006, de manera que se puedan emitir recomendaciones que permitan mejorar su gestión. El marco metodológico para la evaluación de operaciones, se fundamenta en lo que actualmente la administración pública moderna ha denominado “The art of delivery”, concepto que se refiere a la capacidad de los gobiernos para “entregarle” a los ciudadanos políticas y programas que efectivamente se traduzcan en tangibles y bienestar para sus gobernados (Barber, 2013). • Tabla 2 Unidades de análisis por componente

Componente Normatividad y

estándares relacionados con el SIES

Componente Evaluación institucional

Componente Evaluación de Operaciones

La unidad de análisis de este componente es la normativa, estándares y buenas prácticas internacionales y nacionales.

La unidad de análisis de este componente son los municipios y dentro de estos las entidades operativas, y las entidades las entidades del orden nacional que intervienen en la implementación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad.

Municipios de Oferta (con Centro de Gestión de Emergencias y Seguridad), municipios de demanda (muestra de municipios atendidos por los de oferta), muestra de municipios de inclusión forzosa (con las entidades operativos presentes en todos los municipios) y, por último, entidades del orden nacional.


1.3.2 Categorías de análisis y variables por componente

1.3.2.1 Componente I Normatividad y estándares relacionados con el SIES

•

16

Para el análisis de la normativa se construyó un instrumento de sistematización de la información denominado normograma que permite la identificación de las competencias, responsabilidades, funciones y mecanismos de gestión de las entidades competentes en el SIES. Asimismo, permite establecer y demarcar el ámbito de responsabilidad de las entidades, evidencia las relaciones entre ellas para el desarrollo de los objetivos del sistema y muestra el alcance y las limitaciones en la atención y gestión de las emergencias, de los sistemas de comunicaciones, su financiación y mantenimiento. El normograma del SIES se elaboró a partir de la distinción en dos ámbitos de acción: el nivel institucional y el nivel operativo (Tabla 1 Criterios de clasificación normativa); en cada una de estas categorías se diferenciaron las normas nacionales y locales, lo que permite identificar los procesos y actividades inmersas para generar la sostenibilidad y el cumplimiento de los objetivos y la misión del sistema. Este enfoque proporciona una visión general del SIES y permite desagregar los procesos, procedimientos, actividades y tareas que componen el sistema institucional, mostrando, igualmente, las relaciones entre las esferas en que se involucran las entidades. Por otro lado, en la normativa incluida en las matrices 1 del normograma se pueden encontrar directrices de política, criterios, procedimientos, definición de ámbitos de intervención, identificación de responsables, entre otros asuntos. Estas normas son las generadoras del marco legal que regula las conductas de los involucrados, articula los procesos y orienta los recursos. Las matrices que contienen la normativa comprenden datos de temporalidad, tipo, nivel y número de la norma así como sus objetivos, definiciones, relación con la seguridad ciudadana y SIES, procedimientos y competencias particulares y la relación con otras normas. Por otro lado, los casos seleccionados para analizar las experiencias internacionales fueron seleccionados en conjunto con el Comité de Seguimiento de la Evaluación así: • Tabla 3 Casos internacionales elegidos

Casos internacionales

Chile Por el volumen de eventos sísmicos, por su sistema de alertas tempranas, es el país de donde proviene el modelo de vigilancia por cuadrantes y tiene un esquema policías parecidos al colombiano.

México Por tener y por compartir con Colombia problemas como narcotráfico, violencia y desigualdad social, además de tener implementado Centros de Comando y Control.

1 El Normograma, anexo a este documento, se desagrega en matrices en las que se clasifican las normas de acuerdo a los criterios expuestos.

•

17

Estados Unidos

Se tomará la experiencia como país, se observará la articulación ciudades-nación y el manejo de crisis como el huracán Katrina (mala experiencia) y el huracán Sandy (buena experiencia), Adicionalmente existe la asociación NENA que es una fuente de mejores prácticas.

España Por tener un modelo policial que en algunas de sus instancias se pueden asemejar al colombiano, porque el modelo es similar al implantado en Bogotá y al del CONPES, por el marco legal e institucional que tiene y adicionalmente hace parte y ha implantado las normas EENA que sin una fuente de buenas prácticas.

Japón Por el manejo del desastre sísmico de 2011. Fuente: Elaboración propia

La elección de las experiencias se hizo de acuerdo con criterios de arquitectura institucional, existencia de estándares, reconocimiento de la experiencia como exitosa, y aspectos de contexto geográfico, tipo de emergencias e incidencias en el ámbito de la seguridad. La información para documentar las particularidades de cada caso se obtuvo a través de una búsqueda en documentos oficiales de instituciones públicas, informes técnicos y de investigación de instituciones públicas o privadas de cada país y de artículos académicos y de investigación en el área de seguridad pública. Asimismo, se hicieron entrevistas presenciales y vía Skype a funcionarios de los países o funcionarios de las agencias de cooperación. Para los casos nacionales, las ciudades seleccionadas en conjunto con el Comité de Seguimiento de la Evaluación fueron: • Tabla 4 Casos nacionales elegidos

Casos nacionales

Bogotá Por ser la capital, maneja un alto volumen de llamadas y por su sistema de coordinación remoto con la presencia de casi todas las agencias de despacho

Medellín Por ser exitoso en la coordinación de múltiples entidades que atienden problemas de orden público y por sus sistema de videovigilancia.

Bucaramanga Por ser caso de éxito y además es representativo del funcionamiento del Sistema a nivel nacional.

Nariño2 Por la confluencia de narcotráfico, grupos armados y actividad volcánica.

2 Inicialmente el caso de Nariño se estableció como caso de funcionamiento de SIES departamental, no obstante tras la visita in situ se identificó que no funcionaba así.

•

18

Quindío Por ser el único ejemplo de SIES departamental. Tiene su sede en Calarcá y no en la capital del departamento.

Fuente: elaboración propia

El análisis de estos casos nacionales se realizó de dos maneras: primero, a través de la revisión de información secundaria y, segundo, a través de las visitas in situ realizadas en el trabajo de campo de la evaluación.

1.3.2.2 Componente II Evaluación Institucional

En el marco de la evaluación institucional, para el establecimiento de déficits, de la metodología SADCI, se definieron 5 categorías que permiten determinar la capacidad institucional (Oslak & Orellana, 2000):

Relaciones interinstitucionales, que se refiere a las necesidades de generar

compromisos en torno a recursos o apoyos con otras organizaciones. Estructura organizacional interna, que está enmarcada en la claridad para definir las

responsabilidades de las unidades organizativas y el cumplimiento de las mismas. Leyes, normas y reglas de juego, que pretende identificar en la normativa las trabas

para la realización de ciertas tareas o que no facultan a alguna entidad para realizarlas.

Claridad conceptual, que concierne al conocimiento de los funcionarios de las entidades en la definición de los conceptos del sistema, asumiendo como ideal que tengan un enfoque unificado o alineado de los conceptos relacionados con el tema;

Capacidad de respuesta de las entidades para identificar los déficits en la capacidad de las entidades encargadas de la implementación de las tareas operativas específicas.

Para cada categoría de análisis se definió un conjunto de variables (Ver Tabla 4). En el cuestionario aplicado a los funcionarios de los niveles departamental y municipal, se establecieron preguntas que indagaban sobre las variables clave de cada categoría. Posteriormente, estas variables se homologaron en escalas de 1 a 5, en donde 5 representa el comportamiento ideal de la variable y 1 el comportamiento más alejado del ideal. Luego se realizó un Análisis de Componentes Principales, que es una técnica multivariada que permite resumir un número determinado de variables en unas nuevas variables que den cuenta de cómo se comportó el conjunto de variable de interés. Es decir, ante un banco de datos con muchas variables, el objetivo será reducirlas a un menor número perdiendo la menor cantidad de información posible. Así, se estableció un único puntaje de 1 a 5 para la categoría, sintetizando todas las variables en un solo indicador. Las brechas surgen como la resta entre "5" y el promedio ponderado (usando el factor de expansión) del puntaje de la categoría obtenido por las instituciones evaluadas y representa la distancia que hay entre el resultado y el comportamiento ideal de la variable. • Tabla 5 Variables por categorías - Componente Institucional

•

19

Categorías Variables

Relaciones interinstitucionales

1. La manera como se articulan las diferentes entidades del municipio para la atención de emergencias y seguridad. 2. Claridad de la normatividad que define el trabajo entre entidades.

Estructura organizacional interna

1. Inclusión de los subsistemas del SIES en los Planes de Acción de las entidades. 2. Definición interna de roles en las entidades para la atención de emergencias y seguridad. 3. Satisfacción con la definición interna de roles en las entidades para la atención de emergencias y seguridad.

Aplicación de leyes, normas y reglas de juego

1. Claridad en las funciones de las entidades para la atención de emergencias y seguridad. 2. Calificación de la utilidad de las normas para la atención de emergencias y seguridad. 3. Presencia de normatividad local en los municipios para la atención de emergencias y seguridad. 4. Claridad sobre la normatividad nacional y local en los municipios para la atención de emergencias y seguridad.

Claridad conceptual

1. Conocimiento de Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad CGES 2. Conocimiento de Subsistemas del SIES

Capacidad de respuesta

1. Calificación de recursos humanos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad 2. Calificación de recursos financieros en el municipio para la atención de emergencias y seguridad 3. Calificación de recursos físicos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad 4. Calificación de la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias y seguridad 5. Calificación de la definición de competencias y roles para la atención de emergencias y seguridad.


Para el análisis específico de la Capacidad de Respuesta, se llevaron a cabo dos ejercicios: a) Una clasificación de municipios por definición de ponderadores por experiencia en campo, donde se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los municipios visitados por el consultor. Se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los municipios visitados durante el campo, que corresponde al promedio ponderado de las cinco variables que miden capacidad de respuesta. Para la creación del semáforo se siguieron los siguientes pasos:

•

20

Se realizó un análisis de la experiencia de campo y se evaluó el comportamiento de las variables contenidas en la tabla de calificación de entidades. Se le dio prioridad de acuerdo a lo observado en campo a las siguientes variables:

1. Calificación de recursos físicos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad. ( P.71)

2. Calificación de recursos tecnológicos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad. (P.72)

3. Calificación de recursos humanos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad. (P.73)

4. Calificación de la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias y seguridad. (P.74)

5. Calificación de la definición de competencias y roles para la atención de emergencias y seguridad. (P.75)

Para el análisis específico de la Capacidad de Respuesta, se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los municipios visitados durante el campo, que corresponde al promedio ponderado de las cinco variables que miden capacidad de respuesta. Para la creación del semáforo se siguieron los siguientes pasos: Es importante aclarar que cada una de las variables tuvo una ponderación diferenciada dentro del índice, establecida a partir de la identificación de los principales cuellos de botella para la atención de emergencias y seguridad por parte de los funcionarios. Es así como el índice da mayor peso a las variables que presentan los mayores obstáculos, entendidos como cuellos de botella para la atención de incidentes de emergencia y seguridad. El listado anterior ilustra el orden utilizado para la definición de criterios para la ponderación (recursos físicos es la variable con mayor peso dentro del índice mientras que definición de competencias es la que menos peso tiene dentro del índice). b) Una calificación de municipios de acuerdo al índice de capacidad de respuesta utilizando Análisis de Componentes Principales, donde se realizó un ejercicio estadístico en el que se estimó la capacidad de respuesta de los municipios a partir de la construcción de un índice. Se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la capacidad en la atención en los municipios a partir de cinco variables: recursos físicos, recursos tecnológicos, recursos humanos, coordinación interinstitucional y definición de competencias y roles. El indicador de "lo obtenido" por las entidades se calcula a partir de un análisis estadístico multivariado denominado Análisis de Componentes Principales - ACP. El ACP es una técnica que ayuda a entender la forma como los encuestados implícitamente agrupan los múltiples ítems (o preguntas) indagados en un número reducido de dimensiones. Lo primero que realiza internamente un programa estadístico cuando se le solicita un análisis de componentes principales es un conjunto de correlaciones entre todos los ítems. Correlaciones similares corresponden a aquellos ítems que se refieren al mismo aspecto

•

21

estudiado; en términos de algebra lineal, a vectores que apuntan hacia la misma dirección. Por ejemplo, el análisis de componentes principales permite realizar la verificación de que las 5 preguntas incluidas en el formulario para estimar la capacidad de respuesta de las entidades están refiriéndose efectivamente al mismo aspecto estudiado; las correlaciones entre estas 5 variables deben ser altas y positivas (entre 0.4 y 1) para concluir que todas las variables indagan por la capacidad de respuesta de las entidades (análisis de fiabilidad). Luego, el programa estadístico inicia la construcción de los "componentes" o combinaciones lineales y ponderadas de los ítems introducidos; construye una combinación ponderada por cada componente. Es importante notar que el programa elabora tantos componentes como ítems se introdujeron al análisis pero lo interesante es poder elegir únicamente el primero para realizar el análisis de indicadores en una única dimensión. Esta es realmente la esencia y el aporte de la metodología ACP: realizar análisis en una (o muy pocas) dimensión pero juntando el aporte de los múltiples ítems incluidos en el cuestionario de recolección de información en campo. La decisión de si el primer componente es adecuado para resumir la información de todos los ítems depende del porcentaje de variabilidad que explica dicho componente. En el cuestionario aplicado a los funcionarios de los niveles departamental y municipal, se establecieron preguntas que indagaban sobre las variables clave de cada categoría. Posteriormente, estas variables se homologaron en escalas de 1 a 5, en donde 5 representa el comportamiento ideal de la variable y 1 el comportamiento más alejado del ideal. Luego se realizó un ACP como el que se describió de manera general en los párrafos precedentes y finalmente, se estableció un único puntaje de 1 a 5 para la categoría, sintetizando todas las variables en un solo indicador. Las brechas surgen como la resta entre "5" y el promedio ponderado (usando el factor de expansión) del puntaje de la categoría obtenido por las instituciones evaluadas y representa la distancia que hay entre el resultado y el comportamiento ideal de la variable.

1.3.2.3 Componente III Evaluación de operaciones

El siguiente gráfico expone las categorías de análisis tenidas en cuenta para el enfoque metodológico del componente de operaciones. Es importante entonces analizar cada uno de los procesos del SIES, a la luz de cuatro grandes interrogantes que la teoría del “Art of delivery” diseñada por Barber (2013) se plantea:

Gráfico 1 Marco Conceptual para la Evaluación de Operaciones.

•

22


Para efectos del presente estudio, los anteriores interrogantes, como se muestra en el Gráfico 1, fueron convertidos en categorías de análisis, posteriormente se relacionaron con cada una de las preguntas orientadoras del componente de operaciones y, por último, se generaron una serie de indicadores cuantitativos y categorías de cualitativas que sirvieron como insumo para el diseño de cada uno de los instrumentos de la evaluación: Entrevista Semiestructurada, Encuestas a entidades operativas de la política en el nivel territorial, Encuesta a Coordinadores de Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad, Grupo Focal con funcionarios de entidades del nivel territorial, Grupo Focal con Ciudadanos, Revisión de Fuentes Secundarías y Visita in situ. Para finalizar, la Tabla 6 ilustra la manera como los objetivos específicos antes mencionados se relacionan con cada uno de los componentes de la evaluación, así como las categorías de análisis de las metodologías propuestas. • Tabla 6 Relación categorías de análisis, componentes y objetivos

•

23

Categoría de análisis de la Matriz General de la Evaluación

Componentes de la evaluación

Cómo se articula con los objetivos específicos de la evaluación3

A. Claridad conceptual Revisión de normatividad y estándares relacionados con el SIES

OE1

B. Déficit relacionados con leyes, reglas, normas y “Reglas de Juego”

Revisión de normatividad y estándares relacionados con el SIES

OE1

Evaluación institucional OE2

C. Déficits relacionados con relaciones interinstitucionales

Evaluación Institucional OE2

D. Déficits relacionados con la Estructura organizacional interna y distribución de funciones


E. Metas e indicadores Evaluación de Operaciones

OE3

F. Recursos y actividades Evaluación de Operaciones

OE3 OE4

G. Monitoreo Evaluación de Operaciones

OE4


1.3.3 Actividades realizadas

Para cumplir con los objetivos de la evaluación el equipo consultor realizó actividades para definir el marco teórico y conceptual, normativo, institucional y de operaciones. Se revisaron documentos de fuentes secundarias sobre emergencias y seguridad en Colombia para identificar las normas que regulen las emergencias y la seguridad, y los procesos que se dan alrededor de esto. 3 Los objetivos específicos de la evaluación son: Identificar los enfoques y definiciones de los conceptos que enmarca el actual SIES (OE1); Realizar un diagnóstico sobre el marco institucional, desde un enfoque normativo, de gestión y operación del actual SIES con sus subsistemas (OE2); Determinar los recursos financieros, tecnológicos y humanos con los que ha contado el SIES (OE3); Hacer un análisis de los procesos y los procedimientos existentes en la operatividad del SIES a nivel nacional y territorial (OE4); Proponer recomendaciones que permitan definir un modelo institucional y operativo del SIES que se ajuste a la complejidad e integralidad de las necesidades del país en los temas de seguridad y emergencia. Las recomendaciones deben estar encaminadas a dar avances sobre un posible marco conceptual, normativo, arquitectura de coordinación institucional, procesos y demás aspectos relacionados con el efectivo funcionamiento del sistema (OE5).

•

24

Asimismo, se llevaron a cabo actividades de recolección de información cualitativa y cuantitativa, así:

1.3.3.1 Componente cualitativo

El componente cualitativo del estudio lo conformaron cuatro instrumentos de recolección de información: 1.) Sesiones de Grupo con funcionarios de diferentes regiones del país. 2.) Sesiones de Grupo con ciudadanos. 3.) Entrevistas a profundidad con funcionarios pertenecientes a entidades del orden nacional y 4.) Visitas in situ en los SIES locales de diferentes partes del país, denominados Centros de Gestión de Emergencia y Seguridad (CGES) en el CONPES 3437 2006. Durante el operativo de campo cualitativo se realizaron 34 visitas a diferentes municipios y distritos del país, donde se desarrollaron: 29 Grupos Focales con funcionarios, 18 entrevistas en profundidad con funcionarios del nivel territorial, 5 Grupos Focales con Ciudadanos, 15 entrevistas a profundidad con funcionarios de nivel Nacional y 10 visitas in situ llevadas a cabo en 6 municipios de oferta y 4 de demanda, como se señaló anteriormente.

1.3.3.2 Componente cuantitativo

El operativo de campo incluyó dos instrumentos: La encuesta para funcionarios de entidades operativas del SIES y la encuesta para Coordinadores de los CGES. La aplicación de ambos instrumentos se hizo en 107 municipios tanto oferta como de demanda, con un total de 622 encuestas a aplicar a los actores operativos de la política: Gobernaciones o Secretarías de Gobierno, Alcaldías o Secretarías de Gobierno, Oficinas de Gestión del Riesgo o Consejos Municipales de Gestión del Riesgo, Centros de Reguladores de Urgencias, Secretarías de Salud o Direcciones de Salud municipales, Policía Nacional, Cuerpos Oficiales o Voluntarios de Bomberos, Oficinas de Tránsito, Parques Nacionales, Armada Nacional, Aeronáutica Civil y, en los municipios de oferta, además a los Coordinadores de los Centros de Gestión de Emergencia y Seguridad.

1.3.3.3 Revisión de información

Específicamente, para la revisión de normas y estándares internacionales se llevaron a cabo las siguientes actividades:

1. Revisión de normas 2. Revisión de fuentes secundarias sobre sistemas de emergencias y seguridad

•

25

Se revisaron fuentes de internet para identificar normas sobre emergencia y seguridad a nivel nacional. Esta labor se hizo a través de las páginas web de las entidades involucradas en la generación de política pública sobre seguridad y emergencias (Ministerio del Interior, DNP) y en las páginas de todas las entidades involucradas en la gestión y atención de las emergencias (Policía Nacional, Bomberos, Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, entre otras). Se revisaron,entre otros, las siguientes normas, políticas y documentos:

Ley 1523 de 12: Se adopta Política Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres y establece el Sistema Nacional de Gestión de Desastres.

Ley 1575 de 2012: Ley General Bomberos. Ley 1581 de 2012: Ley de protección de datos personales. Resolución 3066 de 2011: Régimen Integral Protección de Derechos Usuarios

Servicio de comunicaciones. Ley 1453 de 2011: Reforma Código Penal, Código de Procedimiento Penal, Código de

Infancia y Adolescencia Ley de Víctimas 1448 de 2011 Decreto 399 de 2011: Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y

Fondos de Seguridad de Entidades Territoriales. Decreto 577 de 2011: Modifica el Decreto 399 Ley 1421 de 2010 Decreto 4708 de 2009: Crea el Comité SIES Código de práctica Ley 1341 de 2009 Ley 1257 de 2008: Sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y

discriminación contra las mujeres Decreto 3174 de 2008: Convenio de Tempere sobre el Suministro de Recursos de

Telecomunicaciones para mitigación de catástrofes y operaciones de socorro. Decreto 4366 de 2006: Regula el SIES Ley 847de 2003: Aprueba el Convenio Tempere Decreto 25 de 2002: Planes Técnicos Básicos. Ley 418 de 1997 para la búsqueda de la convivencia, la eficacia y la justicia. Ley 252de 1995: Aprueba constitución de UIT, Convenio de UIT. Código Penal Ley 599 de 2000 Código de Procedimiento Penal Código Nacional de Policía

Se elaboró un normograma SIES a partir de la distinción en dos ámbitos de acción, el nivel institucional y el nivel operativo, que permite identificar los procesos y actividades inmersas en generar la sostenibilidad y el cumplimiento de los objetivos y la misión para la cual fue creado el sistema. La elaboración del normograma se desarrolló en tres fases:

•

26

a) Recopilación de la información: Recolección de la normativa por subtemas (institucional nacional, operaciones nacional y local, planeación a nivel territorial). Se revisó la información disponible en internet y en bases de datos especializadas (como Leyex y Lexbase), así como la proporcionada por las entidades involucradas en el SIES. b) Sistematización de la información: La normativa vigente recopilada fue clasificada con base en los indicadores establecidos, identificando temas y conceptos que contribuyan a su comprensión y fácil manejo. c) Reflexión crítica sobre la normativa vigente Los ámbitos y procesos identificados se entienden como el conjunto de actividades que en su interacción buscan cumplir la misión del sistema y que le permiten cumplir los objetivos y lograr el reconociendo y legitimidad de su labor a nivel social. Por otro lado, para la revisión de estándares internacionales se realizaron consultas con especialistas nacionales, expertos en la atención de emergencias y seguridad y estándares nacionales e internacionales, y en entrevistas con los funcionarios responsables de los NUSE de Bogotá y Medellín, a los que se les pidió identificar y mencionar estándares internacionales en seguridad y emergencias e indagar acerca de experiencias de implementación de estándares a nivel nacional.

1.4 Resultados

En este aparte se presentan los resultados obtenidos de la evaluación del Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias – SIES- con respecto a los objetivos para los cuales fue creado y a su estructura normativa, institucional y de operaciones. La primera parte expone los resultados del análisis normativo nacional, de estándares internacionales y las buenas prácticas a seguir de los procesos que se están llevando a cabo en Colombia y en otros países. Posteriormente, se presentan los resultados del Componente institucional, que muestran el grado de capacidad de los actores de la política desde el orden territorial y de las entidades responsables de la operatividad del SIES para responder ante una situación de emergencia o seguridad. Por último, se describen los resultados obtenidos de la evaluación de operaciones que determinan qué tan exitosa ha sido la operación del SIES frente al cumplimiento de las metas e indicadores que se fijó.

1.4.1 Componente I Normatividad y estándares relacionados con el SIES

1.4.1.1 Normatividad

En general, se identificaron falencias en la articulación de las normas entre sí y en la

aplicación de algunas de ellas. En ocasiones las normas son aisladas e inconexas,

•

27

particularmente frente a las funciones a las entidades involucradas como si fueran independientes y no establecen principios, procedimientos o protocolos que, de manera armónica, generen la interacción coordinada e interinstitucional. Se identificó que algunas normas no se cumplen por desconocimiento de los funcionarios y, en otros casos, de acuerdo con lo evidenciado en el trabajo de campo cualitativo, hace falta mayor claridad o es necesario solucionar algún inconveniente.

El documento CONPES 3437 de 2006 no se desarrolló en unanormativa vinculante que diera lineamientos claros para la creación y funcionamiento de los SIES. Lanormativa menciona los SIES y hay algunas normas que pueden asociarse, así sea indirectamente, con ellos, pero no hay lineamientos claros sobre la creación y funcionamiento del sistema como un todo.

Se identificó la ausencia de normas que designen funciones a una entidad para ejercer la coordinación a nivel nacional para la articulación del trabajo interinstitucional y la definición del modelo operacional, tecnológico y financiero del sistema.

Específicamente, en la gestión de la demanda hay vacíos normativos que no permiten la adecuada articulación entre los CRUE y el servicio de ambulancias que deberían prestar las EPS; adicionalmente hay municipios en el país que no cuentan con servicio de ambulancias.

A nivel municipal hay problemas en el cumplimiento de la Ley Nacional de Bomberos, particularmente en lo referente a la creación de cuerpos de bomberos oficiales o el establecimiento de convenios con cuerpos voluntarios.

En cuanto al funcionamiento de los NUSE, el alto volumen de llamadas no procedentes en la mayoría de municipios del país está generando congestión en las líneas de atención. La normativa no contiene sanciones o correctivos para mitigar esta problemática.

La falta de identificación de la ubicación de los abonados llamantes genera problemas en la oportunidad de la atención. Al no existir georeferenciación o ubicación de los sistemas de telefonía móvil o fija (GPS, AVL, TDM, triangulación de celdas para telefonía móvil) no se puede maximizar y priorizar la atención a las víctimas4. La normatividad actual no exige que se avance tecnológicamente hacia un NUSE que logre resultados en ese ámbito.

Siguen coexistiendo múltiples líneas de atención en los municipios a pesar de que en los artículos 4 y 6 de la Resolución CRT 1914 de 2008 se establecen los procedimientosy plazos para definir los números que harán parte del 123 y la transición: “Para fomentar la consolidación y posicionamiento del uso del número único de emergencias 123, durante seis (6) meses todas las llamadas que se realicen a los números 1XY de emergencias que formen parte de un nuevo CAE (Policía, Bomberos, Ambulancias, etc.) serán enrutadas por el operador de telecomunicaciones donde se origina la llamada hacia un mensaje automático (IVR) que le informe al usuario sobre el establecimiento de la línea 123, para luego ser automáticamente enrutadas a la entidad responsable del CAE.” Dicho plazo entrará a regir a partir de la activación efectiva de los enrutamientos.

4 “Uno de los aspectos de mayor importancia, era la identificación de las llamadas, mediante la triangulación y ubicación de los teléfonos móviles y/o fijos, desde donde se reportan los incidentes, para que de esta manera y con esta tecnología de punta, poder maximizar y priorizar la atención a las víctimas; sin embargo, esto no se ha logrado, prueba de ello, es el caso ocurrido en el Parque Nacional, Rosa Elvira Cely” (Contraloría de Bogotá, 2013)

•

28

Es necesario aclarar la relación entre el rol de la Policía de cuadrantes y las líneas 123. No hay normatividad que explique la complementariedad de los números o la posibilidad de que se complemente la atención de cuadrantes con la atención de la línea 123.

Ni en el modelo formulado por el documento CONPES 3437 de 2006, ni en los modelos implementados en Bogotá y Medellín se encontró evidencia de la incorporación de estándares internacionales o de estar alineados con estos.

El contacto que tienen los funcionarios operativos locales con buenas prácticas internacionales se ha concentrado principalmente en la observación de los modelos tecnológicos de otros países y poco se ha observado sobre los protocolos y manuales para la articulación entre las entidades.

El diseño realizado por el CONPES no se ha actualizado en 8 años con lo cual se ha vuelto obsoleto.

El esquema de financiación y operación ha fallado y, en términos de normativa, se refleja en que las fuentes de financiación están limitadas a fondos que tienen múltiples propósitos (en los que los SIES no son prioridad) y a través del FONSECON que se limita a financiar uno o dos subsistemas y un sistema interoperable e interinstitucional.

Salvo Bogotá y Medellín, en las ciudades analizadas no se evidencia un trabajo interinstitucional basado en protocolos y procedimientos de operación interinstitucionales.

Se identificó que los SIES financiados por el CONPES son sistemas de Policía, que se centran en las necesidades de esa institución y que no funcionan como un sistema interinstitucional.

La financiación de los SIES de Bogotá y Medellín, en contraste con las otras ciudades, es una financiación constante a la operación de los SIES como sistemas que integran subsistemas y entidades, es decir se financia la operación de todo el entramado, y no la financiación en el corto plazo de subsistemas independientes de los otros e independientes de la articulación de las entidades.

En Medellín y Bucaramanga se evidenciaron varias innovaciones tecnológicas, como el esquema de mantenimiento de la red de fibra para la transmisión de las cámaras. Adicionalmente, la Policía Nacional ha realizado varias innovaciones tecnológicas, como las patrullas multipropósito.

Se destaca que en Pasto se hacen proyectos tecnológicos que además de cumplir con los propósitos del SIES apoyan el desarrollo de otros proyectos que se llevan a cabo en la Alcaldía.

Los Estándares Internacionales son herramientas para incorporar mejores prácticas dentro de un modelo detallado de las necesidades que tiene el país; el modelo en Colombia no es claro y, por tanto, no se han hecho definiciones en cuanto a política pública que permitan pasar al diseño detallado del modelo.

Todos los estándares son complementarios y su aplicación dependerá de los diseños de política pública y del modelo que se desarrolle.

La mayoría de los países analizados implementaron un número único de fácil recordación, sin costo y para números activos o suspendidos. en Colombia la reglamentación sigue este mismo modelo. Se identificaron experiencias exitosas como el caso de Japón que integró algunos servicios en un número único.

•

29

En los casos en los que no se cuenta con un número único o que no reúnen en el centro de atención de la emergencia a las entidades, la integración institucional se da a través de protocolos y procedimientos claros que establecen las responsabilidades y funciones de cada entidad, dependiendo del tipo de emergencia.

Es importante entender que la ausencia o escasez de recursos financieros, tecnológicos, humanos, puede hacer inviable la integración de los sistemas en un uno solo, como fue el caso de Chile. las experiencias estudiadas indican que se pueden generar estrategias alternativas de procedimientos y protocolos, para corregir las dificultades de integración, evitando la dispersión de la acción de las organizaciones.

En relación con el uso inadecuado de los números de emergencia, en la mayoría de los países estudiados para sancionar económicamente con multas a las personas que realicen llamadas falsas o bromas.

El uso de nuevas tecnologías, como las redes sociales, los mensajes de texto y las aplicaciones móviles, han sido herramientas de gran utilidad para ampliar la cobertura de los servicios de emergencia, particularmente para personas con discapacidad auditiva.

1.4.2 Componente II Evaluación institucional

Existe confusión entre los subsistemas que se encargan de recibir las alertas por parte

de los ciudadanos y el SIES en su integralidad. Esta confusión se da en todos los niveles: Nacional (en el mismo CONPES 3437 de 2006) y en los actores operativos territoriales.

Existe confusión de los conceptos CAE, SIES, CGES. No existe una definición estandarizada entre las entidades de conceptos de seguridad y emergencias. La Unidad de Gestión de Riesgo de Desastres es la entidad que más ha avanzado en la estandarización de conceptos. Es necesario que las definiciones sean compartidas por todas las entidades.

Existen seis instancias nacionales que funcionan de manera simultánea en los territorios: Policía Nacional; Gestión del Riesgo; Bomberos, CRUE; Otros organismos de socorro (Defensa Civil Colombiana y la Cruz Roja Colombia); Tránsito (Solo en ciudades). Estas evolucionan de manera simultánea pero con frecuencia de manera desarticulada; se encuentran únicamente en el momento de atender la emergencia.

La articulación entre gestión del riesgo y seguridad solo se da en el momento de emergencias complejas5.

Varios Alcaldes no han asumido la atención de emergencias y seguridad como un asunto propio de su misión y esperan que esa atención la desarrollen las entidades del nivel nacional presentes en su jurisdicción.

Los funcionarios y los actores operativos están satisfechos con la definición de roles pero esta no se da de manera formal o estandarizada. Para ellos es suficiente entender su función desde el punto de vista logístico u operativo, de información para el registro,

5 Las emergencias complejas son aquellas que presentan múltiples factores de riesgo y que pueden convertirse en un desastre por sus efectos sobre la vida y la salud de las poblaciones afectadas y por precisar una respuesta multisectorial por parte de las entidades.

•

30

análisis y difusión de información, relacionados con incidentes en emergencia y seguridad.

Falta mayor aprovechamiento de la información generada por los CIEPS y, en general, de las estadísticas obtenidas a través de los subsistemas. Las estadísticas de las emergencias o delitos atendidos o identificados no se usan para generar mapas delictivos o para tomar decisiones sobre seguridad ciudadana; y tampoco se generan estadísticas de seguimiento a la operación de las entidades a la atención para mejorar su gestión interna.

Las operaciones de los subsistemas y la respuesta a las emergencias han recaído casi en su totalidad (con excepción de Medellín y Bogotá) en la Policía. Está situación es aceptada por las demás entidades y la misma policía asume las funciones con mucho compromiso.

La Policía Nacional tiene recursos físicos y humanos que otras entidades no tienen; ha tenido que asumir el rol de ser el primer respondiente y filtro de veracidad de la mayoría de las emergencias.

Se identifica que la recepción de las alertas se da tanto a nivel municipal como a nivel departamental. En el mundo existen ambos modelos.

Los SIES están presentes en los planes de desarrollo y en los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia; esta inclusión con frecuencia se limita a la financiación de algunos subsistemas.

La capacidad tecnológica para recepción de las alertas se ha venido fortaleciendo con el tiempo aunque aún existen muchos vacíos en la capacidad de atención de las emergencias y seguridad, especialmente en la prestación de servicios de ambulancias y bomberos.

Se encontró que existen municipios de oferta con baja capacidad de respuesta ante las emergencias y municipios de demanda con buena capacidad de respuesta. Lo anterior evidencia que la existencia de los subsistemas no es condición suficiente para una buena atención.

Los municipios de categorías 5 y 6 tienen una capacidad de respuesta más débil frente a los otros municipios, esto se refleja especialmente en la dotación de los organismos de socorro y primeros respondientes.

Se encontró que, aunque existe intercambio esporádico de buenas prácticas entre los municipios, estos no se dan en espacios frecuentes ni formales.

1.4.3 Componente III Evaluación de operaciones

La financiación y/o cofinanciación con recursos de FONSECON está dirigido

principalmente a dos subsistemas: Número Único de Emergencias (Nuse123) y Circuitos Cerrados de Televisión (CCTV).

El esquema de financiación para el mantenimiento de los proyectos de inversión por parte de las autoridades locales es insuficiente, especialmente en municipios de Quinta y Sexta Categoría.

Cada actor operativo de la política, especialmente la Policía Nacional, desarrolla sus propios recursos tecnológicos de comunicación y sistemas de información para el

•

31

registro, análisis y difusión de información relacionados con incidentes en emergencia y seguridad.

Los SIES locales no cuentan con autonomía financiera, administrativa y jurídica. En la práctica operan como una serie de recursos tecnológicos financiados por la Nación y las autoridades locales, y operados por la Policía Nacional. Asimismo, no existe un esquema que garantice la sostenibilidad financiera de los subsistemas.

No existe la definición de unos perfiles de receptores y despachadores de eventos de emergencia.

Los lineamientos de CCTV descritos en el Código de Práctica carecen de estándares y especificaciones técnicas operativas para la tecnología y uso que deben tener las Cámaras, Así como el perfil de los funcionarios que cumplen labores de visualización, turnos, número de cámaras susceptibles de ser visualizadas por los funcionarios etc.

El esquema de operación del SIES es un esquema basado en la ruta crítica del subsistema NUSE-123.

En ausencia de guías de tipificación de eventos de emergencias y/o seguridad, los despachadores y receptores no están capacitados para atender eventos distintos a los de seguridad.

1.5 Recomendaciones

En esta sección se identifican las principales recomendaciones asociadas a los resultados de la evaluación y están desarrolladas con 8 ejes estratégicos que se desarrollaron en los tres componentes de la evaluación: Hacia una nueva visión estratégica del Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias – SIES; Fortalecimiento institucional y generación de capacidades; Ajustes al marco normativo; Nuevo esquema de financiación; Modelo de priorización de proyectos; Definición e implementación de lineamientos y protocolos; Recomendaciones sobre recursos tecnológicos; y Mecanismos de difusión del SIES.

Debe haber una actualización del documento CONPES 3437 de 2006, que lo defina

en su integralidad, aclarando conceptos y definiciones, objetivos, actividades y actores. En ese nuevo documento CONPES se debe hacer una diferenciación explícita entre los subsistemas, los procesos de telecomunicación para la recepción de las alertas y la articulación de entidades para la atención de las emergencias, es decir los tres elementos que hacen del SIES un sistema integrado.

Mantener los roles separados del Sistema de Gestión del Riesgo de Desastres y del SIES en los que el SIES se encarga del manejo de emergencias cotidianas y más simples y se articulen únicamente para la atención de emergencias complejas.

Para que exista articulación en el marco del sistema, es necesario que primero se defina la integración en el nivel nacional frente a la atención de emergencias y seguridad para posteriormente definir el modelo en los demás niveles territoriales. El nuevo modelo de SIES, no obstante, deberá dar a los alcaldes y

•

32

gobernadores el máximo nivel de jerarquía dentro de las funciones de atención de emergencias y seguridad y como garante de que se cumplan los protocolos de articulación institucional en los municipios. El fortalecimiento de la capacidad de respuesta de los primeros respondientes y en general el despacho de la atención a las alertas debe centralizarse a cada uno de los municipios del país.

Una entidad debe asumir el rol de ente rector y coordinador del SIES desde el nivel nacional al territorial y en los ámbitos de operaciones, tecnología, financiación, etc. El ente rector propuesto no implica la creación de una nueva entidad para que realice las funciones de coordinación del SIES, sino que se recomienda que sea el Ministerio del Interior la entidad que asuma esta función, tal como ocurre en otros países. La actuación del ente rector deberá estar apoyada un nuevo Comité SIES, con responsabilidades enfocadas al desarrollo del sistema.

El fortalecimiento de la capacidad de respuesta de los primeros respondientes y en general el despacho de la atención a las alertas debe centralizarse a cada uno de los municipios del país. En este último punto no son posibles las economías de escala por el límite de tiempo que se tiene para atender la emergencia.

El personal del Nuse-123 que recepciona las llamadas de los ciudadanos y despacha a los

actores operativos, debe estar compuesto por personal mixto entre Policías y Civiles.

Realizar una reingeniería del subsistema CIEPS involucrando a todas las entidades del orden nacional definiendo procesos, procedimientos y protocolos para la gestión de información y la generación de conocimiento útil para las decisiones y políticas en Seguridad Ciudadana. Desarrollar experiencias modelo en Bogotá, Medellín, Barranquilla, Manizales, Cali y Pasto integrando los Observatorios y aplicando el modelo: Integración de Informaciones: Análisis y predicción del Crimen propuesto por la consultoría NIPA de Corea a la Policía Nacional, que se va a implementar en Bucaramanga. Garantizar la presencia directa de las entidades en los CIEPS operados por la Policía.

Es necesario que con base en la propuesta incluida dentro de la recomendación

“Fortalecimiento institucional y generación de capacidades” se den las funcione de ente rector al Ministerio del Interior mediante Decreto o Ley marco. Así como la creación de un decreto que de las funciones al Comité SIES y a los Comités Locales Operativos.

Es necesario que se realice una reforma a la normatividad referente al plan de

numeración para que se cumpla con las disposiciones del plan de transición en todo el país y que obligué a la implementación del número único en un corto tiempo.

El ente rector deberá formular y proponer al nuevo Comité SIES la adopción de

políticas, regulaciones, guías de acción, recomendaciones y lineamientos de operación en torno sistema que permitan la realización de protocolos. El resultado, para los actores de operativos, deberá ser el desarrollo de metodologías para la

•

33

elaboración protocolos en el nivel territorial. Principalmente deberán ser dos: Por un lado “Metodología para la formulación de protocolos para la recepción y despacho de eventos de emergencia del subsistema Nuse-123”. Y por otro, “Metodología para la formulación de protocolos de atención de eventos de seguridad y emergencia para actores operativos del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad”.

Una vez se hayan expedido las metodologías para la formulación de protocolos, las

autoridades locales y los actores operativos en territorio deberán jugar un papel fundamental para la formulación de dichos protocolos. El Comité Local Operativo del SIES con presencia de cada uno de los actores, será el responsable de aprobación. Tanto para el protocolo de recepción y despacho, como de atención de eventos de seguridad y emergencia, será la Secretaría de Gobierno o quien haga sus veces, la responsable de liderar mesas de trabajo con los actores operativos para la formulación de dichos protocolos.

Es necesario que cada uno de los actores operativos desarrolle un manual

operativo y/o de funciones frente a las responsabilidades que tiene frente al subsistema Nuse-123. Pues aunque existen receptores y despachadores que dedican parte de su tiempo a las labores relacionadas con el Nuse-123, estas no son formalmente parte de sus funciones. Además, la multiplicación de funciones, es decir, labores más allá de la recepción y el despacho, puede conducir s sobrecarga laboral.

El ente rector, en conjunto con el nuevo Comité SIES, deberán definir un nuevo

modelo de financiación para el SIES y sus subsistemas. En primer lugar, se propone definir el porcentaje de recursos de FONSECON que serán destinados a la financiación de inversión de proyectos SIES. En segundo lugar, se propone establecer un sistema de economías a escala en donde se señalen criterios para que algunos municipios clasifiquen para financiación total de los subsistemas, mientras a que a otros sólo un porcentaje. En este caso se propone tener en cuenta como variable los Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD) de dichos municipios. En tercer lugar, para el caso de los Circuitos Cerrados de Televisión, se propone un modelo de “renting financiero”, como alternativa para aquellos municipios con poca capacidad financiera de acuerdo a los ICLD.

Se recomienda que el ente rector junto con el Departamento Nacional de

Planeación diseñe un instrumento multicriterio que considere aspectos cualitativos y cuantitativos para la aprobación de proyectos del SIES, una vez hayan surtido la etapa de viabilización. El instrumento permitirá que las etapas de viabilización y asignación de recursos cuenten con información para la toma de decisiones. Se propone que la etapa de asignación cuente con indicadores en los componentes de seguridad y emergencias. Ejemplo: Número de incidentes atendidos por parte de los actores operativos por cada 100.000 habitantes; indicadores de criminalidad; indicadores relacionados con gestión del riesgo. Etc.

•

34

Se recomienda que el ente rector formule y proponga al nuevo Comité SIES la adopción de políticas, regulaciones, guías de acción, recomendaciones y lineamientos de operación en torno sistema que permitan la realización de protocolos. El resultado, para los actores de operativos, deberá ser el desarrollo de metodologías para la elaboración protocolos en el nivel territorial. Principalmente deberán ser dos: Por un lado “Metodología para la formulación de protocolos para la recepción y despacho de eventos de emergencia del subsistema Nuse-123”. Y por otro, “Metodología para la formulación de protocolos de atención de eventos de seguridad y emergencia para actores operativos del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad”.

Dotar de recursos tecnológicos de comunicación aquellos actores de la política del nivel local, que en la actualidad no cuentan con ellos. Con estos se garantiza que aquellos municipios o regiones que no cuentan con NUSE-123, tengan un medio por el cual se puedan despachar los eventos de seguridad y/o emergencia. Preferiblemente, y con base en las tendencias mundiales, los actores operativos deben dar paso a la implementación de la radiotelefonía digital.

Se recomienda divulgar la importancia del SIES como sistema integrado para la atención de los ciudadanos. Se propone desarrollar una campaña de concientización entre los ciudadanos del impacto que tienen las llamadas no procedentes en la oportunidad de la atención de emergencias reales y sobre el uso adecuado de estos recursos a su servicio. Se recomienda que se sensibilice a alcaldes y gobernadores para que los SIES en su conjunto queden incluidos en los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana, esto para darles capacidad de financiación y prioridad en la política pública. Se recomienda que entre las entidades operadoras y las alcaldías y gobernaciones se compartan buenas prácticas y buenos resultados del SIES como herramienta en el ámbito de la seguridad y la convivencia y las emergencias.

INFORME DE RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN

2 Introducción Este documento es el resultado del proyecto “Evaluación institucional y de operaciones que permita generar una propuesta para fortalecer el Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad (SIES), que sirva de insumo para la reformulación del documento CONPES 3437 de 2006”. Para cumplir con el objetivo de la evaluación indicado en el mismo nombre del proyecto, el estudio se abordó desde cuatro componentes: primero, Revisión de normatividad y estándares relacionados con el SIES; Segundo, Evaluación Institucional; Tercero, Evaluación de Operaciones; y, por último, Recomendaciones, las cuales se presentan en el Producto 5 Plan de Transferencia e Implementación de Recomendaciones.

•

35

El propósito principal es producir resultados concretos en los diferentes componentes antes mencionados para que sean los elementos y argumentos con los cuales se tomen decisiones para solucionar las problemáticas, conocer los factores de éxito y fracaso y plantear las reformas necesarias al modelo de SIES y al CONPES. El documento, entonces, está dividido en una sección introductoria, de antecedentes de síntesis del proceso metodológico de investigación; posteriormente, tres secciones principales en las que se desarrollan los componentes con sus respectivos resultados, y un aparte de conclusiones. Las recomendaciones se presentan en el documento Plan de Transferencia e Implementación de Recomendaciones. El Componente I Revisión de normatividad y estándares relacionados con el SIES, presenta los resultados y principales resultados en la normatividad y estándares a nivel local, nacional e internacional que generan las recomendaciones sobre cómo llenar los vacíos del marco normativo actual y que reúnen los aprendizajes que deben extraerse de las mejores prácticas en otros países y a nivel nacional. Para ello, el componente se subdivide en normativa nacional, análisis de casos nacionales, revisión de estándares internacionales y revisión de experiencias internacionales. El Componente II Evaluación institucional, expone los resultados de la identificación de la visión estratégica y la arquitectura institucional del Sistema así como sobre la capacidad de los actores de la política y de las entidades responsables de la operación para atender una situación de emergencia o seguridad. Este componente responde a la caracterización de las entidades involucradas en el SIES sobre la comprensión de los conceptos relacionados y sobre el Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad en sí, sobre cómo se vinculan las entidades encargadas de la atención de emergencias y seguridad, sobre el esquema y coordinación de trabajo interinstitucional, entre otras esferas. Así, este capítulo esta subdividido en el análisis de la arquitectura institucional, la articulación territorio-nación, la documentación de buenas prácticas e intercambio de experiencias exitosas y el análisis de la capacidad de respuesta. El componente III Evaluación de operaciones, muestra los resultados del análisis de los procesos y procedimientos que se realizan en la implementación de las actividades del SIES en la operación y articulación de los subsistemas definidos en el CONPES, en los protocolos de operación de los subsistemas y de las instituciones involucradas, cómo se gestiona las emergencias y la información que llega, entre otros. por otro lado, este componente explica también los resultados del análisis de los recursos financieros, humanos y tecnológicos con el que cuenta el SIES. El componente, a su vez, se divide en el subcapítulo de los procesos del SIES y el de los procesos a nivel operativo. Al final de cada componente se exponen los principales resultados y al final del documento se presentan unas conclusiones generales de toda la evaluación. Como ya se dijo, las

•

36

recomendaciones se presentan en el Producto 5, Plan de Transferencia e Implementación de Recomendaciones –PTIR.

3 Antecedentes de la política

3.1 Generalidades

El “Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad-SIES tiene por objeto fijar los parámetros generales para la implementación de un centro de gestión de emergencias y seguridad, que permita atender oportunamente las necesidades de la comunidad. El sistema busca actuar en la prevención de consecuencias mayores bajo un esquema integrado e interoperable soportado por el SIES, para lo que se debe lograr la presencia oportuna y eficaz de las unidades de cada entidad, la coordinación en el manejo del sitio del incidente, la atención pronta de heridos, la prevención de emergencias y del delito y la disminución del impacto de éstos sobre la comunidad” (CONPES 3437, 2006, Pág. 3). En este sentido, el documento CONPES define y da un alcance a nivel nacional del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad, como un sistema interinstitucional apoyado por tecnología y que permitiría, por un lado avanzar en la reducción de ciertos delitos y comportamientos que afectan la seguridad y convivencia ciudadana y, por otro, superar falencias en materia de coordinación interinstitucional para la atención oportuna en materia de emergencias y desastres. Estos logros se materializarían dotando a las autoridades “(…) de nuevas herramientas de prevención, disuasión, control y mitigación de estos fenómenos” (CONPES 3437, 2006, pág. 2). Así, un Sistema Integrado de seguridad y emergencias, en el que convergen las entidades encargadas de prevenir y atender las situaciones, incidentes, alertas o peticiones de apoyo que hagan los ciudadanos en relación con Seguridad y Emergencias (Fuerza Pública, organismos de seguridad, Cuerpos de Bomberos, Entidades de Salud, Riesgos, Planeación y Telecomunicaciones), por medio de una acción coordinada y eficiente, para lograr atender oportuna y conjuntamente las emergencias y la seguridad para todo el territorio nacional. Por otra parte, el documento CONPES 3437 de 2006 previó que el SIES “(…) preste el servicio en 8 regiones de Colombia, con cobertura para los 32 departamentos (SIES Departamentales). Estas regiones se dividirán de acuerdo a la parametrización de la Policía Nacional en 194 Comandos y Distritos (SIES Locales), para una población aproximada de 42 millones de habitantes, distribuida en los 1098 Municipios” (CONPES 3437, 2006, pág. 7), como lo muestra la siguiente tabla: • Tabla 7 SIES en Colombia y Distribución Regiones

•

37

Fuente: Documento CONPES 3437 de 2006, pág. 7

3.2 Subsistemas que componen el SIES

3.2.1 Número Único de Atención de Emergencias (NUSE 123)

Según el documento CONPES 3437 de 2006, el NUSE 123 es una herramienta tecnológica a través de la cual se reciben todas las llamadas de los ciudadanos o de las entidades, para solicitar ayuda en casos de Policía, de emergencias y desastres de cualquier tipo, o situaciones de crisis y, a su vez, despachar las unidades de los organismos de seguridad y emergencia en forma coordinada, para dar una respuesta oportuna, eficiente y efectiva a cada uno de los escenarios de seguridad y emergencia. El objetivo del Subsistema NUSE es, “(…) consolidar un número único 123 en el territorio nacional, con arquitectura centralizada, y con confidencialidad en la información de voz y datos. La solución requerida deberá permitir el despacho y control de las unidades de emergencia asignadas a responder las demandas ciudadanas. El Sistema deberá ofrecer una avanzada funcionalidad para la selección de unidades/recursos y el control de los incidentes desde su creación hasta su cierre”. (CONPES 3437, 2006, pág. 9)

3.2.2 Circuito cerrado de televisión (CCTV)

Es el subsistema electrónico de vigilancia que trabaja con la instalación de cámaras de video interconectadas y monitoreadas desde los 123 Número Único de Emergencias. El subsistema además de las instalaciones físicas, involucra los siguientes aspectos:

Transmisión de señales de vídeo a los centros de monitoreo y grabación. Redes de fibra óptica, microondas y cobre , Redes de datos y vídeo

Cámaras, grabadoras y centros de monitoreo de vídeo Todas las imágenes del CCTV, según el CONPES3437 de 2006, se obtienen principalmente con el propósito de prevenir, investigar y detectar el crimen, para la individualización,

•

38

judicialización y procesamiento de las personas. “Los sistemas CCTV deben ubicarse de tal forma que sólo monitoreen aquellos espacios que se pretenden cubrir por el equipo, previos criterios seleccionados” (CONPES 3437, 2006, pág. 11). Las imágenes producidas por el equipo de CCTV deben tener imágenes adecuadas, fieles, exactas, relevantes y no excesivas, de acuerdo con lo que la tecnología permita, y cumplir con el fin y propósito de prevenir y detectar el crimen (CONPES 3437, 2006, pág. 32).

3.2.3 Centros de Información Estratégica Policial Seccional (CIEPS)

Según el documento CONPES 3437 de 2006 “Los CIEPS constituyen espacios ubicados en todos los comandos de Policía en los que se consolida la información sobre delito y contravencionalidad de manera oportuna y veraz, proveniente de las distintas bases de datos institucionales consideradas como fuentes primarias, las cuales se integran a información de carácter general de cada ciudad o jurisdicción georreferenciada, e igualmente a la cartografía digital respectiva”(Pág. 36). De la misma manera, con los CIEPS “(…) se busca cualificar, en espacios interinstitucionales y multisectoriales, los procesos de toma de decisiones en materia de convivencia y seguridad ciudadana, posibilitar el diseño, seguimiento y evaluación de la gestión, las políticas y programas en dicha área, y evaluar el impacto de las mismas” (CONPES 3437, 2006, pág. 36). Por último, “Los CIEPS funcionan a partir del desarrollo de cuatro niveles que componen el proceso de toma de decisiones y evaluación de resultados: seguimiento de delitos y contravenciones, análisis de la información, reuniones en los CIEPS (consejos municipales de seguridad, comités de vigilancia y reuniones de los observatorios), seguimiento y evaluación de resultados y revisión de las estrategias implementadas” (CONPES N° 3437, 2006, pág. 11).

3.2.4 Alarmas comunitarias

Es un subsistema de seguridad que es activado por un medio de transmisión de alertas comunitarias, que funciona por medio de sensores que son activados por la comunidad ante la sospecha de un acto delictivo y transmiten la información inmediatamente al sitio donde se encuentre ubicada la fuerza pública operativa, como organismos competentes para prestar la respuesta (CONPES 3437, 2006, pág. 42).

3.2.5 Sistemas de seguridad (controles de acceso, monitoreo automático y bloqueo de vehículos y demás

sistemas)

•

39

Para el documento CONPES 3437 de 2006, “Estos sistemas funcionan a partir del manejo de bases de datos y control de dispositivos remotos para realizar control y seguimiento. Entre los diferentes subsistemas que se pueden integrar están los siguientes” (pág. 12):

Controles de acceso: “Este subsistema está orientado a realizar monitoreo de zonas públicas con sistemas de identificación biométricos (identificación de rostros, antropometría e identificación de iris, entre otros), que permiten realizar muestreos o seguimientos a personas sindicadas de delitos. Estos sistemas se integrarán al 123 a través de acceso inalámbrico hacia las bases de datos o a través de tecnología web”. (CONPES 3437, 2006, pág. 13) Monitoreo Automático: “Este subsistema permite realizar monitoreo a vehículos o personas a través de dispositivos implantados o adosados, lo cual permite el control de bienes muebles o personas con libertad condicional. Estos sistemas se integrarán al 123 a través de acceso inalámbrico hacia las bases de datos, tecnología web o a través de sistemas de geoposicionamiento satelital” (CONPES 3437, 2006, pág. 13).

Bloqueo de vehículos: “Este subsistema permite que una vez generada una alarma por el hurto de un vehículo o por la necesidad de inmovilizarlo, se envíe una señal a un dispositivo instalado en el automotor para detener su marcha y/o bloquear o desbloquear sus puertas. Estos sistemas deben estar integrados al 123 a través de acceso inalámbrico hacia las bases de datos, tecnología web, o a través de sistemas de geoposicionamiento satelital” (CONPES 3437, 2006, pág. 13).

4 Objetivos de la evaluación De acuerdo con el Pliego de Condicionesdel Concurso de Méritos CM – 001 de 2014, la evaluación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad – SIES permite generar una propuesta para fortalecer el SIES y sirve de insumo para la reformulación del Documento CONPES 3437 de 2006. Es importante resaltar, como lo señala el DNP, “(…) que las buenas prácticas internacionales en el manejo del delito y la prevención de desastres naturales, muestran su éxito cuando abordan las problemáticas de manera integral. Es así como los sistemas de información y la tecnología se convierten en herramientas estratégicas a la hora de intervenir contextos con densidades poblacionales altas, de allí que la articulación de diversos recursos en telecomunicaciones como el acceso telefónico, la disuasión del delito a través las cámaras de televisión y cualquier otro recurso que permita reducir costos en pie de fuerza policial, monitoreo continuo y una atención permanente a la ciudadanía, es sin duda fundamental. Todo lo cual debe estar armonizado con políticas que prevengan riesgos y actúen sobre los sucesos de inseguridad y desastres naturales y que estén articuladas interinstitucionalmente”. (DNP, 2014, pág. 3)

•

40

En este sentido, son 5 los objetivos específicos que rigen la presente evaluación:

Identificar los enfoques y definiciones de los conceptos que enmarca el actual SIES.(OE1)

Realizar un diagnóstico sobre el marco institucional, desde un enfoque normativo, de gestión y operación del actual SIES con sus subsistemas.(OE2)

Determinar los recursos financieros, tecnológicos y humanos con los que ha contado el SIES.(OE3)

Hacer un análisis de los procesos y los procedimientos existentes en la operatividad del SIES a nivel nacional y territorial.(OE4)

Proponer recomendaciones que permitan definir un modelo institucional y operativo del SIES que se ajuste a la complejidad e integralidad de las necesidades del país en los temas de seguridad y emergencia. Las recomendaciones deben estar encaminadas a dar avances sobre un posible marco conceptual, normativo, arquitectura de coordinación institucional, procesos y demás aspectos relacionados con el efectivo funcionamiento del sistema.(OE5)

5 Síntesis metodológica de la evaluación De acuerdo con el objetivo de la evaluación, el presente estudio incluye dos tipos de evaluaciones (Institucional y de Operaciones), divididas, a su vez, en tres componentes. El primer componente es el de Revisión de Normatividad y Estándares Relacionados con el SIES; el segundo componente corresponde a la Evaluación Institucional y, el tercer componente es la Evaluación de Operaciones. El siguiente diagrama muestra la cadena de valor y cómo el análisis en los eslabones de insumos, procesos y productos de la Política, permite elaborar con una evaluación institucional y de operaciones. • Cuadro 1Evaluación institucional y de operaciones en la cadena de valor

Fuente: Elaboración propia Desde el punto de vista del proceso de investigación común a la evaluación de los tres componentes, el enfoque se basa en el uso y adaptación de dos metodologías; Sistema de Análisis de Capacidad Institucional- SADCI, para el componente institucional y Art of Delivery, para el componente de operaciones. Estas permitieron crear 7 categorías de análisis, tal como los expone la siguiente tabla: • Tabla 8 Relación categorías de análisis, componentes y objetivos

•

41

Categoría de análisis de la Matriz General de la Evaluación

Componentes de la evaluación

Articulación con los objetivos específicos de la evaluación

A. Claridad conceptual Revisión de normatividad y estándares relacionados con el SIES

OE1

B. Déficit relacionados con leyes, reglas, normas y “Reglas de Juego”

Revisión de normatividad y estándares relacionados con el SIES

OE1

Evaluación institucional OE2

C. Déficits relacionados con relaciones interinstitucionales


D. Déficits relacionados con la Estructura organizacional interna y distribución de funciones


E. Metas e indicadores Evaluación de Operaciones

OE3

F. Recursos y actividades Evaluación de Operaciones

OE3 OE4

G. Monitoreo Evaluación de Operaciones

OE4

Fuente: Elaboración propia Como se observa, cada categoría de análisis se relaciona con los componentes de la evaluación, así como con sus objetivos específicos. Partiendo de éste ejercicio, se formuló una Matriz General de la Evaluación. El objetivo de esta matriz es relacionar cada uno de los componentes de la evaluación con las categorías de análisis de las metodologías propuestas (SADCI para el caso de la evaluación institucional, y DELIVERY, para la evaluación de operaciones). Incluye, además, los indicadores cuantitativos y categorías cualitativas analizadas con posterioridad a la recolección de información. A continuación se describen de manera detallada las metodologías aplicadas en cada uno de los componentes de la evaluación.

5.1 Síntesis metodológica Componente I Revisión de normatividad y estándares

relacionados con el SIES

La unidad de análisis de este componente es la normatividad, estándares y buenas prácticas internacionales y nacionales.

•

42

Para el análisis normativo se escogió un enfoque descriptivo complementado con un proceso de clasificación (como método de análisis descriptivo) en ámbitos de actividad del Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias - SIES. Para ello, se hizo una investigación documental que constituyó el marco general normativo y que dio a conocer los diferentes aspectos organizacionales, institucionales y operativos relacionados con el SIES y con las entidades que participan. Se parte, entonces, de la caracterización de los ámbitos que debe regular la normatividad (el deber ser) agregando las dimensiones que permitan hacer la evaluación; así se definieron los ámbitos institucional y de operaciones que coinciden con el objetivo de la evaluación. Este acercamiento permitió precisar los criterios, o algunos de ellos, verTabla 9) que convienen de acuerdo con el proyecto normativo y que, tras la revisión de la realidad normativa, fueron el punto de partida a partir de cual se desarrolla el proceso de identificación de vacíos, el desarrollo de la propuesta normativa final del proyecto y las recomendaciones (University of Indutrial Art Helsinki, 2007).

Tabla 9 Criterios de clasificación normativa







- Seguimiento a la intervenciones Fuente: Elaboración propia El estado ideal de regulación normativa se construye a partir de los mismos planteamientos del CONPES 3437 de 2006 para la implementación del proyecto “Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad” -SIES -. A partir de ahí, se hace una descripción de su estado y se define la necesidad de mejoras, para pasar a un análisis de relaciones y posibilidades de transformación para sintetizar la propuesta y, en sí, la evaluación normativa.

5.1.1 Categorías de análisis y variables Componente I

Para el análisis de la normativa se construyó un instrumento de sistematización de la información, denominado normograma, que permite la identificación de las competencias, responsabilidades, funciones y mecanismos de gestión de las entidades competentes en el SIES. Asimismo, permite establecer y demarcar el ámbito de responsabilidad de las entidades, evidencia las relaciones entre ellas para el desarrollo de los objetivos del sistema

•

43

y muestra el alcance y las limitaciones en la atención y gestión de las emergencias, de los sistemas de comunicaciones, su financiación y mantenimiento. El normograma del SIES se elaboró a partir de la distinción en dos ámbitos de acción: el nivel institucional y el nivel operativo (Tabla 9Tabla 9 Criterios de clasificación normativa); en cada una de estas categorías se diferenciaron las normas nacionales y locales, lo que permite identificar los procesos y actividades inmersas para generar la sostenibilidad y el cumplimiento de los objetivos y la misión del sistema. Este enfoque proporciona una visión general del SIES y permite desagregar los procesos, procedimientos, actividades y tareas que componen el sistema institucional, mostrando, igualmente, las relaciones entre las esferas en que se involucran las entidades. Por otro lado, en la normativa incluida en las matrices 6 del normograma se pueden encontrar directrices de política, criterios, procedimientos, definición de ámbitos de intervención, identificación de responsables, entre otros asuntos. Estas normas son las generadoras del marco legal que regula las conductas de los involucrados, articula los procesos y orienta los recursos. Las matrices que contienen la normativa comprenden datos de temporalidad, tipo, nivel y número de la norma así como sus objetivos, definiciones, relación con la seguridad ciudadana y SIES, procedimientos y competencias particulares y la relación con otras normas. Por otro lado, los casos seleccionados para analizar las experiencias internacionales fueron seleccionados en conjunto con el Comité de Seguimiento de la Evaluación así: • Tabla 10 Casos internacionales elegidos

Casos internacionales Chile Por el volumen de eventos sísmicos, por su sistema de alertas

tempranas, es el país de donde proviene el modelo de vigilancia por cuadrantes y tiene un esquema policías parecidos al colombiano.

México Por tener y por compartir con Colombia problemas como narcotráfico, violencia y desigualdad social, además de tener implementado Centros de Comando y Control.

Estados Unidos

Se tomará la experiencia como país, se observa la articulación ciudades-nación y el manejo de crisis como el huracán Katrina (mala experiencia) y el huracán Sandy (buena experiencia), Adicionalmente existe la asociación NENA que es una fuente de mejores prácticas.

6 El Normograma, anexo a este documento, se desagrega en matrices en las que se clasifican las normas de acuerdo a los criterios expuestos.

•

44

España Por tener un modelo policial que en algunas de sus instancias se pueden asemejar al colombiano, porque el modelo es similar al implantado en Bogotá y al del CONPES, por el marco legal e institucional que tiene y adicionalmente hace parte y ha implantado las normas EENA que sin una fuente de buenas prácticas.

Japón Por el manejo del desastre sísmico de 2011.

La elección de las experiencias se hizo de acuerdo con criterios de arquitectura institucional, existencia de estándares, reconocimiento de la experiencia como exitosa, y aspectos de contexto geográfico, tipo de emergencias e incidencias en el ámbito de la seguridad. La información para documentar las particularidades de cada caso se obtuvo a través de una búsqueda en documentos oficiales de instituciones públicas, informes técnicos y de investigación de instituciones públicas o privadas de cada país, y de artículos académicos y de investigación en el área de seguridad pública. Asimismo, se hicieron entrevistas presenciales y vía Skype a funcionarios de los países o funcionarios de las agencias de cooperación. Para los casos nacionales, las ciudades seleccionadas, en conjunto con el Comité de Seguimiento de la Evaluación, fueron: • Tabla 11 Casos nacionales elegidos

Casos nacionales Bogotá Por ser la capital, maneja un alto volumen de llamadas y por su

sistema de coordinación remoto con la presencia de casi todas las agencias de despacho

Medellín Por ser exitoso en la coordinación de múltiples entidades que atienden problemas de orden público y por sus sistema de video vigilancia.

Bucaramanga Por ser caso de éxito y además es representativo del funcionamiento del Sistema a nivel nacional.

Nariño Por la confluencia de narcotráfico, grupos armados y actividad volcánica.

Quindío Por ser el único ejemplo de SIES departamental. Tiene su sede en Calarcá y no en la capital del departamento.

El análisis de estos casos nacionales se realizó de dos maneras: primero, a través de la revisión de información secundaria y, segundo, a través de las visitas in situ realizadas en el trabajo de campo de la evaluación.

•

45

5.2 Síntesis metodológica Componente II Evaluación Institucional

La unidad de análisis de este componente son los municipios y dentro de estos las entidades operativas, y las entidades del orden nacional que intervienen en la implementación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad y el contexto institucional que comprende: Actores de la política desde el orden nacional. - Actores de la política desde el orden territorial. - Entidades responsables de la operatividad del SIES. - Entidades de apoyo al SIES. En este componente, se desarrollaron dos ejercicios: 1) el uso de la metodología SADCI (Sistema de análisis de Capacidad Institucional) para definir la capacidad institucional y 2) el análisis de la capacidad de respuesta de los municipios utilizando una metodología de elaboración de semáforos en dos ejercicios:

Una calificación de municipios de acuerdo al índice de capacidad de respuesta utilizando Análisis de Componentes Principales, donde se realizó un ejercicio estadístico en el que se estimó la capacidad de respuesta de los municipios a partir de la construcción de un índice.

Una clasificación de municipios por definición de ponderadores por experiencia en campo, donde se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los municipios visitados por el consultor.

En el componente institucional se utilizó una versión simplificada del Sistema de Análisis de Capacidad Institucional SADCI. Se trata de una metodología desarrollada por el Banco Mundial, diseñada especialmente para definir la capacidad institucional. La metodología consiste en analizar la capacidad institucional a través de la medición y cuantificación de los déficits o brechas de capacidad institucional en varias direcciones y que apuntan a identificar las posibles causas de las fallas institucionales en la consecución de los objetivos (Oslak & Orellana, 2000). Los déficits se definen como brechas entre lo deseado y lo obtenido. Lo deseado está medido por los objetivos de la política, que se traducen en la formulación y ejecución de programas y proyectos al interior de las entidades en el orden nacional y local; lo obtenido está representado por lo que las entidades efectivamente realizan (Cohen & Martínez). Para el análisis específico de la Capacidad de Respuesta, se llevaron a cabo dos ejercicios:

a) Una clasificación de municipios por definición de ponderadores por experiencia en campo, donde se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los municipios visitados por el consultor.

•

46

Se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los municipios visitados durante el campo, que corresponde al promedio ponderado de las cinco variables que miden capacidad de respuesta. Para la creación del semáforo se siguieron los siguientes pasos: Se realizó un análisis de la experiencia de campo y se evaluó el comportamiento de las variables contenidas en la tabla de calificación de entidades. Se le dio prioridad de acuerdo a lo observado en campo a las siguientes variables:

1. Calificación de recursos físicos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad. ( P.71)

2. Calificación de recursos tecnológicos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad. (P.72)

3. Calificación de recursos humanos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad. (P.73)

4. Calificación de la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias y seguridad. (P.74)

5. Calificación de la definición de competencias y roles para la atención de emergencias y seguridad. (P.75)

Para el análisis específico de la Capacidad de Respuesta, se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los municipios visitados durante el campo, que corresponde al promedio ponderado de las cinco variables que miden capacidad de respuesta. Para la creación del semáforo se siguieron los siguientes pasos: Es importante aclarar que cada una de las variables tuvo una ponderación diferenciada dentro del índice, establecida a partir de la identificación de los principales cuellos de botella para la atención de emergencias y seguridad por parte de los funcionarios. Es así como el índice da mayor peso a las variables que presentan los mayores obstáculos, entendidos como cuellos de botella para la atención de incidentes de emergencia y seguridad. El listado anterior ilustra el orden utilizado para la definición de criterios para la ponderación (recursos físicos es la variable con mayor peso dentro del índice mientras que definición de competencias es la que menos peso tiene dentro del índice).

b) Una calificación de municipios de acuerdo al índice de capacidad de respuesta utilizando Análisis de Componentes Principales, donde se realizó un ejercicio estadístico en el que se estimó la capacidad de respuesta de los municipios a partir de la construcción de un índice.

Se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la capacidad en la atención en los municipios a partir de cinco variables: recursos físicos, recursos tecnológicos, recursos humanos, coordinación interinstitucional y definición de competencias y roles. El indicador de "lo obtenido" por las entidades se calcula a partir de un análisis estadístico multivariado denominado Análisis de Componentes Principales - ACP. El ACP es una técnica que ayuda a

•

47

entender la forma como los encuestados implícitamente agrupan los múltiples ítems (o preguntas) indagados en un número reducido de dimensiones. Lo primero que realiza internamente un programa estadístico cuando se le solicita un análisis de componentes principales es un conjunto de correlaciones entre todos los ítems. Correlaciones similares corresponden a aquellos ítems que se refieren al mismo aspecto estudiado; en términos de algebra lineal, a vectores que apuntan hacia la misma dirección. Por ejemplo, el análisis de componentes principales permite realizar la verificación de que las 5 preguntas incluidas en el formulario para estimar la capacidad de respuesta de las entidades están refiriéndose efectivamente al mismo aspecto estudiado; las correlaciones entre estas 5 variables deben ser altas y positivas (entre 0.4 y 1) para concluir que todas las variables indagan por la capacidad de respuesta de las entidades (análisis de fiabilidad). Luego, el programa estadístico inicia la construcción de los "componentes" o combinaciones lineales y ponderadas de los ítems introducidos; construye una combinación ponderada por cada componente. Es importante notar que el programa elabora tantos componentes como ítems se introdujeron al análisis pero lo interesante es poder elegir únicamente el primero para realizar el análisis de indicadores en una única dimensión. Esta es realmente la esencia y el aporte de la metodología ACP: realizar análisis en una (o muy pocas) dimensión pero juntando el aporte de los múltiples ítems incluidos en el cuestionario de recolección de información en campo. La decisión de si el primer componente es adecuado para resumir la información de todos los ítems depende del porcentaje de variabilidad que explica dicho componente. Toda la información y los cálculos matemáticos del ACP pueden consultarse en el capítulo 8 de “Applied Multivariate Statistical Analysis” (Johnson & Wichern., 1992) y y los resultados de la aplicación de la metodología a los datos recolectados en campo para la evaluación institucional, incluyendo el porcentaje de varianza que explica el primer componente en cada categoría, se encuentran en el Anexo 6. En el cuestionario aplicado a los funcionarios de los niveles departamental y municipal, se establecieron preguntas que indagaban sobre las variables clave de cada categoría. Posteriormente, estas variables se homologaron en escalas de 1 a 5, en donde 5 representa el comportamiento ideal de la variable y 1 el comportamiento más alejado del ideal. Luego se realizó un ACP como el que se describió de manera general en los párrafos precedentes y finalmente, se estableció un único puntaje de 1 a 5 para la categoría, sintetizando todas las variables en un solo indicador. Las brechas surgen como la resta entre "5" y el promedio ponderado (usando el factor de expansión) del puntaje de la categoría obtenido por las instituciones evaluadas y representa la distancia que hay entre el resultado y el comportamiento ideal de la variable. En la Tabla 12 Variables por categorías - Componente Institucional se identifican las categorías y variables de análisis.

5.2.1 Categorías de análisis y variables Componente II Evaluación Institucional

En el marco de la evaluación institucional, para el establecimiento de déficits se definieron 5 categorías que permiten determinar la capacidad institucional:

•

48

Relaciones interinstitucionales, que se refiere a las necesidades de generar

compromisos en torno a recursos o apoyos con otras organizaciones. Estructura organizacional interna, que está enmarcado en la claridad para definir las

responsabilidades de las unidades organizativas y el cumplimiento de las mismas. Aplicación de leyes, normas y reglas de juego, referente a la identificaciónde las trabas

para la aplicación de las normas y la realización de ciertas tareas o que no facultan a alguna entidad para realizarlas.

Claridad conceptual, que concierne al conocimiento de los funcionarios de las entidades en la definición de los conceptos del sistema, asumiendo como ideal que tengan un enfoque unificado o alineado de los conceptos relacionados con el tema;

Capacidad de respuesta de las entidades para identificar los déficits en la capacidad de las entidades encargadas de la implementación de las tareas operativas específicas. (Oslak & Orellana, El análisis de la capacidad institucional: aplicación de la metodología SADCI, 2000).

Además, al observar los resultados de las variables cuantitativas en que se pidió a los encuestados calificar los eventos relacionados con emergencias y seguridad en sus municipios/departamentos, los resultados se presentan con las puntuaciones respectivas y además con las calificaciones de TTB, Top Two Boxes (o la suma de los Dos Valores Superiores = Excelente + Bueno), que da una indicación de la suma de los dos valores superiores cuando las preguntas tienen opciones cerradas y son del tipo de escala. • Tabla 12 Variables por categorías - Componente Institucional SADCI

Categorías Variables

Relaciones interinstitucionales

1. La manera como se articulan las diferentes entidades del municipio para la atención de emergencias y seguridad. 2. Claridad de la normatividad que define el trabajo entre entidades.

Estructura organizacional interna

1. Inclusión de los subsistemas del SIES en los Planes de Acción de las entidades. 2. Definición interna de roles en las entidades para la atención de emergencias y seguridad. 3. Calificación de la definición interna de roles en las entidades para la atención de emergencias y seguridad.

Aplicación de leyes, normas y reglas de juego

1. Claridad en las funciones de las entidades para la atención de emergencias y seguridad. 2. Calificación de la utilidad de las normas para la atención de emergencias y seguridad.

•

49

3. Presencia de normatividad local en los municipios para la atención de emergencias y seguridad. 4. Implementación de normatividad nacional y local en los municipios para la atención de emergencias y seguridad.

Claridad conceptual

1. Conocimiento de Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad CGES 2. Conocimiento de Subsistemas del SIES

Capacidad de respuesta

1. Calificación de recursos humanos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad 2. Calificación de recursos financieros en el municipio para la atención de emergencias y seguridad 3. Calificación de recursos físicos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad 4. Calificación de la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias y seguridad 5. Calificación de la definición de competencias y roles para la atención de emergencias y seguridad.

Fuente: Elaboración propia Para los ejercicios del sistema de semáforo, tanto para la ponderación como para el Análisis de Componentes Principales, se definieron las siguientes variables:

1) Calificación de recursos físicos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad. ( P.71)

2) Calificación de recursos tecnológicos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad. (P.72)

3) Calificación de recursos humanos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad. (P.73)

4) Calificación de la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias y seguridad. (P.74)

5) Calificación de la definición de competencias y roles para la atención de emergencias y seguridad. (P.75)

Es importante aclarar que, en el ejercicio de ponderación, cada una de las variables tuvo una ponderación diferenciada dentro del índice, establecida a partir de la identificación de los principales cuellos de botella7 para la atención de emergencias y seguridad por parte de los funcionarios. Es así como el índice da mayor peso a las variables que presentan los mayores obstáculos, entendidos como cuellos de botella para la atención de incidentes de emergencia y seguridad. El listado anterior ilustra el orden utilizado para la definición de criterios para la ponderación (recursos físicos es la variable con mayor peso dentro del

7 Identificados tanto en la investigación cuantitativa como en la cualitativa.

•

50

índice mientras que definición de competencias es la que menos peso tiene dentro del índice).

5.3 Síntesis metodológica Componente III Evaluación de operaciones

La unidad de análisis para el componente de operaciones es la muestra de municipios de Oferta (con Centro de Gestión de Emergencias y Seguridad, muestra de municipios de demanda (muestra de municipios atendidos por los de oferta), muestra de municipios de inclusión forzosa y, por último, entidades del orden nacional. La evaluación de operaciones permite conocer el funcionamiento del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad (SIES) a través de sus actividades, incluyendo la gestión de los distintos actores operativos tanto a nivel nacional, como territorial: Gobernaciones y Alcaldías (Secretarías del Gobierno o Secretarías del interior, Secretarías de Salud), Oficinas de Gestión del Riesgo, Centros Reguladores de Urgencias (CRUE), Policía Nacional, Bomberos, Tránsito, Parques Nacionales, Armada Nacional y Aeronáutica Civil. Esto permite identificar aquellos aspectos operacionales que son eficaces y suficientes. Para la realización de este componente se realiza un análisis sistemático sobre la operación del Sistema con la finalidad de conocer cómo sus procesos conducen al logro de los objetivos que se ha propuesto de acuerdo con el documento CONPES 3437 de 2006, de manera que se puedan emitir recomendaciones que permitan mejorar su gestión. El marco metodológico propuesto se fundamenta en lo que actualmente la administración pública moderna ha denominado “The art of delivery”, concepto que se refiere a la capacidad de los gobiernos para “entregarle” a los ciudadanos políticas y programas que efectivamente se traduzcan en tangibles y bienestar para sus gobernados (Barber, The Art and Science of Delivery, 2013).

5.3.1 Categorías de análisis y variables Componente III Evaluación de operaciones

El siguiente gráfico expone las categorías de análisis tenidas en cuenta para el enfoque metodológico del componente de operaciones. Es importante entonces analizar cada uno de los procesos del SIES, a la luz de cuatro grandes interrogantes que la teoría del “delivery” diseñada por Barber (2013) se plantea: • Gráfico 2 Marco Conceptual para la Evaluación de Operaciones.

•

51

Fuente: Elaboración propia Para efectos del presente estudio, los anteriores interrogantes, como se muestra en el Gráfico 2, fueron convertidos en categorías de análisis, posteriormente, se relacionaron con cada una de las preguntas orientadoras del componente de operaciones y, por último, se generaron una serie de indicadores cuantitativos y categorías cualitativas que sirvieron como insumo para el diseño de cada uno de los instrumentos de la evaluación: Entrevista Semiestructurada, Encuestas a entidades operativas de la política en el nivel territorial, Encuesta a Coordinadores de Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad, Grupo Focal con funcionarios de entidades del nivel territorial, Grupo Focal con Ciudadanos, Revisión de Fuentes Secundarías y Visita in situ.

5.4 Trabajo de campo realizado en el marco de la evaluación

Tanto la evaluación de operaciones como la institucional, combinó métodos cuantitativos y cualitativos. A continuación se describen las muestras de ambos métodos.

5.4.1 Recolección de información cualitativa

Durante el operativo de campo cualitativo se realizaron 34 visitas a diferentes municipios y distritos del país, donde se desarrollaron 29 Grupos Focales con funcionarios, 18 entrevistas en profundidad con funcionarios del nivel territorial, 5 Grupos Focales con ciudadanos, 15 entrevistas a profundidad con funcionarios de nivel nacional y 10 visitas in situ llevadas a cabo en 6 municipios de oferta y 4 de demanda. En el Anexo 3 Muestra Cualitativa se relacionan los lugares y fechas de las entrevistas, grupos focales y visitas in situ.

•

52

5.4.2 Recolección de información cuantitativa

A continuación se presenta la ficha técnica de las encuestas realizadas a funcionarios de las entidades operativas del SIES en 107 municipios visitados en el trabajo de campo de la evaluación, al igual que a los Coordinadores de Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad en estos municipios:

PERSONA NATURAL O JURÍDICA QUE LA REALIZÓ:

Centro Nacional de Consultoría S.A.

PERSONA NATURAL O JURÍDICA QUE LA ENCOMENDÓ:

Departamento Nacional de Planeación

FUENTE DE FINANCIACIÓN: Departamento Nacional de Planeación

UNIVERSO DE ESTUDIO: Instituciones y Organizaciones en Colombia que intervienen en la implementación del SIES / contexto institucional, que comprende: actores de la Política desde el orden nacional, actores de la Política desde el orden territorial, entidades responsables de la operatividad del SIES y entidades de apoyo en el tema de SIES

DISEÑO DE MUESTREO: Probabilístico estratificado y de conglomerados con selección de unidades por Muestreo Aleatorio Simple. Se seleccionan municipios y al interior de estos se toma la totalidad de instituciones u organizaciones que intervienen en la implementación del SIES. La estratificación considera Región (8 regiones que reconoce la Policía Nacional requeridas en los Estudios Previos para la contratación de la consultoría); Presencia o no de Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad – CGES (municipios Oferta y municipios Demanda – la “oferta” está conformada por el conjunto de municipios que tienen presencia de CGES, los municipios restantes conforman el conjunto de municipios “demanda”) y Presencia o no de Circuitos Cerrado de Televisión – CCTV. Las ciudades capitales de departamento con al

•

53

menos 100 mil habitantes se incluyeron forzosamente en la muestra. Los factores de expansión de municipios se construyeron de acuerdo a loslineamientos determinados por el diseño muestral. Al interior de cada municipio, las instituciones u organizaciones se autorepresentan (factor de expansión igual a la unidad). El factor final de expansión de una institución u organización es igual al asignado al municipio donde esta se ubica.

Unidad de análisis: Municipio

TAMAÑO DE MUESTRA: Encuestas a representantes de 584 Instituciones u Organizaciones en 108 municipios de Colombia. La frecuencia de municipios en la muestra de acuerdo a la presencia o ausencia de CGES y a la presencia o ausencia de CCTV es la siguiente:

Tipo municipio

Con CCTV

Sin CCTV

Total

Oferta 32 17 49

Demanda 12 47 59

Total 44 64 108

Los 108 municipios representan adecuadamente las ocho (8) regiones reconocidas por la Policía Nacional. El resultado del trabajo de campo fue el siguiente: Se visitaron 107 municipios. Respecto a las encuestas, 259 se realizaron en instituciones u organizaciones ubicadas en municipios oferta y 325 en instituciones u organizaciones ubicadas en municipios demanda, para un total de 584 encuestas 38 encuestas fueron realizadas a los

•

54

Coordinadores de los Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad, para un total de 622 encuestas.

MARGEN DE ERROR Y NIVEL DE CONFIANZA8

Error de muestreo de 4,2% para los indicadores Nacionales y 95% de confianza para la construcción de intervalos en cualquiera de las desagregaciones. El Error de muestreo asociado a los indicadores de resultado en municipios Oferta es de 5.4% y de 5.9% en municipios demanda.

TEMAS A LOS QUE SE REFIERE: Evaluación institucional y de operaciones para generar una propuesta de fortalecimiento del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad (SIES), que sirva de insumo para la reformulación del documento CONPES 3437 de 2006

PREGUNTAS QUE SE FORMULARON: 64 preguntas

PERIODO TRABAJO DE CAMPO: 29 de septiembre a 4 de noviembre de 2014

TECNICA DE RECOLECCIÓN: Encuestas presenciales

• Tabla 13 Distribución de los resultados del trabajo de campo según muestra por tipo de

Actor Operativo

Actores Operativos Encuestas realizadas

1. Gobernación y/o Secretaría de Gobierno 22 2. Alcaldía y/o Secretaría de Gobierno 93

3. Centro de Gestión de Emergencias y Seguridad (CGES)

37

4. Oficinas de Gestión del Riesgo/ Consejos de Gestión del Riesgo

96

5. Secretaría de Salud / Dirección local de Salud 76

6. Centros Centro Reguladores de Urgencias Departamentales

22

7. Centros Reguladores de Urgencias CRUE (municipal)

2

8. Policía Nacional 102

9. Bomberos (Oficiales o voluntarios) 86

10. Oficinas de Tránsito 55

8 El coeficiente de variación calculado con los datos obtenidos se encuentra en el Anexo Coeficientes de Variación SIES

•

55

11. Parques Nacionales 7

12. Jefatura de Operaciones Navales (Armada Nacional)

7

13. Aeronáutica Civil 17

Total 622

• Tabla 14 Distribución de la muestra por categoría de municipios

Número de encuestas

Número de municipios

Categoría Especial 59 7 Categoría 1 78 6

Categoría 2 40 7 Categoría 3 54 6

Categoría 4 33 4

Categoría 5 21 4 Categoría 6 337 73

Total 622 107

• Tabla 15 Distribución de la muestra Oferta vs. Demanda

6 Componente I: Revisión de Normatividad y estándares relacionados con el SIES.

6.1 Normatividad nacional

6.1.1 Metodología para el análisis del entramado normativo

El Sistema Integrado de emergencias y Seguridad (SIES), al ser un sistema que involucra a una variedad de instituciones tanto del nivel nacional como territorial, tiene un entramado institucional y normativo bastante amplio pero al mismo tiempo especializado en temáticas como la seguridad, las emergencias, el manejo de la información y en actividades de planeación de la institucionalidad, operativas y de apoyo. La normativano se ha entendido solamente como conjunto de leyes, decretos, ordenanzas y acuerdos sino como todos los instrumentos que pretenden generar algún tipo de regulación o lineamiento para el sistema;

Municipios de Oferta

Municipios de Demanda

Total

Número de encuestas 297 325 622 Número de municipios 48 59 107

•

56

es por ello que, dentro de la normativa, se incluyen resoluciones, directivas y el mismo CONPES 3437 de 2006. La recopilación, clasificación y descripción de un conjunto relevante de ordenamientos, permitió observar la estructura, espacios de acción, funciones, responsabilidades y actividades del sistema. La normativa cumple una función transversal porque aporta una visión estática del desarrollo del sistema sin dejar de presentar un análisis prospectivo. Para el análisis normativo se escogió un enfoque descriptivo complementado con un proceso de clasificación (como método de análisis descriptivo) en ámbitos de actividad del Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias - SIES. Se hizo una investigación documental que constituyó el marco general normativo y que dio a conocer los diferentes aspectos organizacionales, institucionales y operativos relacionados con el SIES y con las entidades que participan.

Se parte, entonces, de la caracterización de los ámbitos que deben regular lasnormas (el deber ser) agregando las dimensiones que permitan hacer la evaluación; así, se definieron los ámbitos institucional y de operaciones que coinciden con el objetivo de la evaluación. Este acercamiento permitió precisar los criterios, o algunos de ellos, (verTabla 16 Criterios de clasificación normativa) que convienen de acuerdo con el proyecto normativo y que, tras la revisión de la realidad normativa, fueron el punto de partida para desarrollar el proceso de identificación de vacíos, el desarrollo de la propuesta normativa final del proyecto y las recomendaciones (University of Indutrial Art Helsinki, 2007). • Tabla 16 Criterios de clasificación normativa







- Seguimiento a la intervenciones

Fuente: Elaboración propia El estado ideal de regulación normativa se construye a partir de los mismos planteamientos del CONPES 3437 de 2006 para la implementación del proyecto “Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad” -SIES -. A partir de ahí, se hace una descripción de ese estado y se define la necesidad de mejoras, para pasar a un análisis de relaciones y posibilidades de transformación para sintetizar la propuesta y en sí la evaluación normativa.

•

57

Para el análisis de la normativa, siguiendo esta metodología, se construyó un instrumento de sistematización que se denominó Normograma. El normograma es un instrumento que contiene las normas de carácter constitucional, legal y reglamentario que permiten la identificación de las competencias, responsabilidades, funciones y mecanismos de gestión de la entidad o entidades, como en el caso del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad- SIES. Esta compilación actualizada, asociada al SIES, permitió establecer y demarcar su ámbito de responsabilidad, evidenciar las relaciones entre las entidades en el desarrollo de los objetivos el sistema y mostrar el alcance y las limitaciones en la atención y gestión de las emergencias, de los sistemas de comunicaciones, la financiación y mantenimiento de los mismos. Anexo al presente informe se presenta el documento “NORMOGRAMA SIES” que contiene un mapa que describe, detalladamente, lasnormas existentes bajo los diferentes aspectos regulatorios, definidos mediante factores tales como Planificación Estratégica, Gestión y Análisis Información, Financiación, Gestión de Sistema, Gestión de Respuesta, Gestión Demanda Subsistemas y Seguimiento Intervenciones. Cada uno de éstos sectores describe y analiza la identificación de la norma por número, tipo, nombre, objeto/descripción, definiciones, relación con seguridad ciudadana/SIES, procedimientos, competencias y relación con otras normas. El normograma SIES se elaboró a partir de la distinción en dos ámbitos de acción, el nivel institucional y el nivel operativo. En cada una de estas categorías se diferenciaron las normas nacionales y locales, que permiten identificar los procesos y actividades inmersas en generar la sostenibilidad y el cumplimiento de los objetivos y la misión para la cual fue creado el sistema9 (ver Anexo “NORMOGRAMA SIES”). La elección de este enfoque se debe a que proporciona una visión general del SIES, al tiempo que da la posibilidad de desagregar los procesos, procedimientos, actividades y tareas que componen el sistema institucional, mostrando igualmente las relaciones entre las esferas en que se involucran las entidades. Por otro lado, en la normativa incluida en las matrices del normograma se pueden encontrar directrices de política, criterios, procedimientos, definición de ámbitos de intervención, identificación de responsables, entre otros asuntos. Estas normas son las generadoras del marco legal que regula las conductas de los involucrados, articula los procesos y orienta recursos. Las matrices que contienen la normativa comprenden datos de temporalidad, tipo, nivel y número de la norma así como los objetivos, las definiciones, la relación con la seguridad ciudadana y SIES, los procedimientos y competencias particulares y la relación con otras normas. Este instrumento permite analizar funciones y responsabilidades y, además, analizar la forma como perduran, cambian, se amplían y reducen en el tiempo las funciones

9 El diseño metodológico de este componente es una elaboración propia del Centro Nacional de Consultoría para este proyecto.

•

58

del sistema. También evidencia cómo interviene el Estado en la esfera de la atención de las emergencias, las dinámicas de las necesidades, demandas sociales y los canales de acceso al entramado estatal. El instrumento, además, permite filtrar la información normativa por año, tipo o nivel para una búsqueda más detallada y precisa.. La elaboración del normograma se desarrolló en tres fases: a) recopilación de la información: se recopiló la normativa referida por subtemas (institucional nacional, operaciones nacional y local, planeación a nivel territorial). Se revisó la información disponible en internet y en bases de datos especializadas (como Leyex y Lexbase), así como a través de consultas en las entidades involucradas en el SIES. b) Sistematización de la información: la normativa vigente recopilada fue clasificada con base en los indicadores establecidos, identificando temas y conceptos que contribuyan a su comprensión y fácil manejo. c) Reflexión crítica sobre la normativa vigente.

6.1.2 Análisis normativo: avances y vacíos

El caso concreto del análisis que se hace en el estudio del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad, tiene la particularidad de que se hace a partir de un documento CONPES (3437 de 2006) el cual da los lineamientos y parámetros generales para que se implementen, a nivel territorial (municipios y departamentos), centros de gestión de emergencias y seguridad para prevenir y atender, a partir de la integración de subsistemas, las necesidades en seguridad y atención de emergencias de la población de manera más eficiente; por lo tanto, no se habla de una entidad o institución en particular. Lo anterior genera limitaciones en la definición de los procesos que están involucrados en el funcionamiento del SIES, ya que éste incluye la participación de actores, tanto del ámbito nacional como territorial, en los diferentes espacios. Por tanto, se hace un esfuerzo por definir procesos que se enmarcan en la consecución de objetivos y que están delimitados y regulados por normas de nivel nacional y local. Entre los procesos del ámbito institucional que se relacionaron con el SIES están la planeación y gestión del sistema, la gestión y análisis de información relacionada con seguridad y la gestión financiera del sistema. Entre los procesos del ámbito operacional se definen la gestión de los subsistemas del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad —SIES— (Número Único de Seguridad y Emergencias —NUSE—, Circuito Cerrado de Televisión —CCTV—, Centros de Información Estratégica Policial Seccional —CIEPS—, alarmas comunitarias y otros sistemas de seguridad), la gestión de las respuestas a cargo de las entidades de apoyo (Policía Nacional de Colombia, Bomberos de Colombia, Policía de Tránsito, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, Secretarías de Salud, entre otros) y el seguimiento a las intervenciones y acciones llevadas a cabo en la atención directa de emergencias.

•

59

Para empezar, se identificó la carencia de un ente rector que produzca normativa y lineamientos generales a nivel institucional, operativo y tecnológico. Por ejemplo, el documentoCONPES no diferencia claramente la integración de subsistemas y la integración de instituciones en la atención y gestión de la emergencia. El SIES se entiende como el concepto integral que articula institucionalmente a los subsistemas y a las entidades encargadas de la recepción de las alertas y del despacho y la atención de las emergencias a través de procesos, protocolos y procedimientos. Con esa articulación de subsistemas e instituciones, se busca dar responsabilidades a las entidades coordinadamente y no con dinámicas institucionales aisladas a nivel de subsistemas y de entidades. Se identificó la ausencia de normas que asignen funciones a una entidad para ejercer la coordinación a nivel nacional de la articulación del trabajo interinstitucional y la definición del modelo operacional, tecnológico y financiero del sistema, así como para que contemple esquemas de coordinación o de atención regional, departamental municipal de los incidentes con las entidades que intervienen a nivel local. La priorización a nivel nacional y de departamentos, distritos y municipios de las cuestiones de seguridad y convivencia y sobre el tratamiento de amenazas y situaciones de riesgo ha llevado a que se construya un marco robusto de leyes y decretos que regulan desde los lineamientos generales para el desarrollo paulatino de los SIES a nivel nacional, como las responsabilidades financieras, de gestión y operación de las entidades que tienen a su cargo la operatividad a nivel territorial. Algunos ejemplos de esta normativa son las leyes 418 de 1997, 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1453 de 2011, y los decretos 2615 de 1991, 2170 de 2004 y 399 de 2011. Sin embargo, hace falta una norma que defina el rol del ejecutivo en estos procesos, particularmente en la coordinación general que dé lineamientos a los niveles territoriales. En el marco de los Planes de Desarrollo de los últimos gobiernos ha sido prioridad la consolidación de la seguridad y el control del orden público. los planes de desarrollo anteriores y, en particular el de 2010-2014 “Prosperidad para todos”, así como la Política Nacional de Seguridad y Convivencia, ponen el énfasis en que la consolidación de la paz y la prevalencia del Estado pasa por la consolidación de la seguridad en el territorio nacional y esta, a su vez, requiere de la coordinación y modernización de la Fuerza Pública y de los Organismos de Seguridad del Estado, para dar respuesta a la amenazas y situaciones de emergencia que se presenten en el país.

La Fuerza Pública y los Organismos de Seguridad del Estado deberán responder a todas las amenazas que hoy tiene el país. Y para eso, es necesario trabajar en la modernización del sector, mediante avances institucionales y normativos. Por eso, las estrategias y programas que se desarrollen en este objetivo se enfocarán en dos componentes: por un lado, en el mejoramiento gerencial y administrativo del sector y, por el otro, en los esfuerzos por mejorar las condiciones de los miembros de la Fuerza Pública (Departamento Nacional de Planeación, 2011, pp. 508).

•

60

El esquema institucional consolidado que se refleja hasta el momento ha logrado reglamentar una gran variedad de escenarios, sin embargo, todavía se presenta fragmentación institucional.A continuación se mostrarán por áreas de gestión. En primer lugar, el CONPES 3437 de 2006, objeto de la presente evaluación, y el Decreto 4366 de 2006 fijan los parámetros generales para la implementación de un centro de gestión de emergencias y seguridad que permita atender oportunamente las necesidades de la comunidad y los lineamientos fundamentales de tipo administrativo, técnico y operativo. A partir del CONPES y del Decreto 4708 de 2009 se definen otros elementos como financiación, plan de ejecución y un órgano, el Comité Técnico del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad, para estructurar un plan de ejecución, teniendo en cuenta el marco fiscal. Asimismo, a nivel territorial se reglamentan los espacios de creación de política en términos de seguridad y de coordinación de entidades a través de los Consejos de Seguridad (Decreto 2615 de 1991), los Comités de Orden Público y a formulación, implementación de Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana en términos de seguridad (Decreto 399 de 2011).En términos de emergencias y riesgos, se establecen las competencias del Sistema de Gestión de Riesgos de Desastres, así como sus componentes y entidades que los conforman, tanto a nivel nacional como territorial. El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres se crea a partir de la ley 1523 de 2012 (ley por sanción presidencial) y dicta el conjunto de entidades nacionales y comunitarias que deben articularse en torno a las políticas, normas y recursos para gestionar el riesgo y para ofrecer protección a la población colombiana. La citada ley indica que el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres está compuesto por 6 instancias:

Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo: orienta el sistema y lo encabeza el Presidente, los ministros, el DNP y el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD)

Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres: Es la entidad que coordina el sistema e implementa la gestión del riesgo atendiendo a la política al respecto (Las funciones de esta unidad están definidas en el Decreto-Ley 4147 de 2011).

Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo. Asesoran y planifican el proceso de conocimiento del riesgo y en él participan diversas entidades10 en cabeza del director de la UNGRD.

10 Departamento Nacional de Planeación, Departamento Nacional de Estadística, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Instituto Colombiano de Geología y Minería, el Ideam, la Dirección General Marítima, la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales, la Federación Nacional de Departamentos y la Federación Colombiana de Municipios.

•

61

Comité Nacional para la Reducción del Riesgo: asesora y planifica la implementación del proceso de reducción del riesgo de desastres

Comité Nacional para el Manejo de Desastres11: encargado de asesorar y planificar la implementación del proceso de manejo de desastres.

Consejos Departamentales, distritales y municipales para la Gestión del Riesgo: son las instancias de coordinación, asesoría, planeación y seguimiento quienes deben garantizar la efectividad y articulación de los procesos de la Gestión del Riesgo en la entidad territorial que a cada uno le corresponde.

En términos generales las normas asociadas a la gestión del riesgo se puede agrupar en tres ámbitos: el conocimiento del riesgo, su reducción y el manejo de desastres. La Tabla 17 muestra las más relevantes de ellas en cada esfera y algunas transversales a las tres. • Tabla 17 Normatividad asociada al Sistema de Gestión del Riesgo de Desastres

Conocimiento del riesgo Reducción del riesgo Manejo de desastres Decreto 1355 de 1970

Código Nacional de Policía

Decreto 1547 de 1984 Fondo Nacional de Calamidades

Ley 46 de 1988 Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres

Decreto Ley 919 de 1989 Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres

Ley 322 de 1996 Sistema Nacional de Bomberos

Decreto 2211 de 1997 Fondo Nacional de Bomberos

Ley 400 de 1997 Norma Sismo Resistente

Decreto 93 de 1998 Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres

Decreto 1521 de 1998 Manejo de Combustibles E. de Servicio

Documento CONPES 3146 de 2001 Estrategia para consolidar el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres

Decreto 1609 de 2002 Transporte de Mercancías Peligrosas

Decreto 2015 de 2001 Licencias Postdesastre

Documento CONPES 3318 de 2004 Financiamiento del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a Desastres Naturales

Decreto 4002 de 2004 Revisión del POT por desastre o riesgo

11 Este comité está encabezado por el Director de la UNGRD, el director del Departamento Nacional de Planeación y los comandantes o directores del Ejercito Nacional, la Armada Nacional, la Fuerza Aérea Colombiana, la Policía Nacional, la Defensa Civil, la Cruz Roja Colombiana y la Junta Nacional de Bomberos.

•

62

Decreto 926 de 2010 Requisitos Construcción Sismo Resistente NSR -10

Decreto 4147 de 2011 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres

Fuente: elaboración propia a partir de Campos G, y otros, 2012. Además, alrededor del sistema de gestión del riesgo, desde 1971 hasta el 2011, se han creado al menso 24 documentos CONPES en su mayoría motivados por eventos específicos y en los que se dan orientaciones sobre cómo prevenir, mitigar impactos, articular entidades estatales y definir mecanismos y fuentes de financiación (Campos G, et al., 2012). Por otro lado, dentro de la normativa recopilada a nivel territorial se evidenció que no se han presentado desarrollos importantes y específicos en relación con los SIES y que dicha reglamentación no influye de manera significativa en el objeto de nuestra evaluación. Si bien, observamos que los municipios han creado Fondos Territoriales de Seguridad, Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana Comités de Orden Público, Fondos de Gestión del Riesgo y Planes de Riesgo, ninguno de estos planes o fondos creados han generado, hasta el momento, ninguna normativa o reglamentación local sobre el sistema, de tal manera que el cumplimiento de las disposiciones nacionales en materia de seguridad y riesgos no contempla contradicción normativa alguna que valga la pena traer a colación, lo cual no garantiza una evolución en la implementación de los subsistemas de los SIES. La ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” expone que el sistema está conformado por un conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias que dan solución a los problemas de seguridad que se presenten para la población en caso de desastres y emergencias por fenómenos naturales o antrópico pero también para identificar escenarios y factores de riesgo. Esta ley da la gobernadores y alcaldes la responsabilidad de desarrollar y darle continuidad a los proceso de gestión del riesgo de desastres en su territorio y expone que los niveles de gobierno (Nacional, departamental y municipal) formularán e implementarán planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones y para realizar el seguimiento y evaluación de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo del desastre. Asimismo y en relación con el SIES, a través de estos planes se podrían generar estrategias de comunicación más eficientes entre entidades para coordinar a través del SIES la forma de actuar para atender de manera inmediata emergencias que puedan devenir en desastres 12 e igualmente, de participación como en la asignación de delegados que

12 En la ley 1523 de 2012, artículo 4, los conceptos de desastre y emergencia son definidos así: “Desastre: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales,

•

63

representen al SNGRD en las instalaciones de los SIES para atender y coordinar acciones cuando se requiera, asimismo, el SIES puede apoyar al SNGRD, a través de NUSE, como medio de divulgación de información. Igualmente, se aclara que, salvo el caso de Bogotá, no existen normas locales que generen procedimientos claros de coordinación institucional de las entidades, de suerte que los recursos no necesariamente están enfocados en fortalecer los subsistemas. Adicionalmente, las normas creadas a nivel local, como las que aprueban los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana o los Planes de Gestión del Riesgo13, son de carácter transitorio, en virtud de la periodicidad de las administraciones locales y la dinámica propia de dichastemáticas. Las normas que se identificaron a nivel local son implementaciones de normativa nacional vinculante que les exige adelantar procedimientos establecidos en las políticas públicas nacionales y que establecen elementos básicos de implementación de procesos, como por ejemplo las normas que crean los planes antes mencionados. Es decir, se establece como obligación, en leyes nacionales, la creación de algún procedimiento que deriva de esa ley nacional pero que se aprueba con un acto administración o normativa local. Esas normas locales convergen en las nacionales con los mismos parámetros y las mismas orientaciones; por tal motivo, estas no aportan nuevos escenarios de regulación sobre los SIES, sino que más bien son una ejecución que se desprende del nivel nacional. De ahí la decisión de no incluirlas en análisis específicos y como parte del normograma. Así, se hace énfasis en las normas nacionales y las normas locales que regulan el sistema en Bogotá, como quiera que sobre ésta última sí existe suficiente desarrollo normativo Un caso excepcional, en lo territorial, es el desarrollo normativo que se ha dado en Bogotá, pues se han creado una serie de decretos y acuerdos en torno al sistema, como los decretos 503 de 2003, 451 de 2005, 427 de 2014, y los acuerdos 232 y 233 de 2006 y 375 de 2009, permitiendo que la ciudad tenga un arreglo institucional que posibilita que el sistema funcione. De esta normativase resalta la asignación de la dirección del sistema a la Secretaría de Gobierno y la creación de un comité que tiene las funciones de toma de decisiones y de seguimiento del sistema. De este Comité hacen parte los Secretarios y directores de departamento de las entidades involucradas en el sistema. Adicionalmente, se creó la figura del Coordinador General del sistema y el NUSE se incluyó en el plan maestro como parte del equipamiento de la ciudad.

económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción.” Y “Emergencia: Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general.” 13 Estos planes se aprueban cada 4 años en concordancia con los nuevos gobiernos departamentales y municipales y de acuerdo al Plan de Desarrollo que se apruebe.

•

64

A pesar de lo anterior, los resultados de la encuesta a actores operativos, aplicada en el marco de la presente evaluación, (Gráfico 3) muestra una percepción distinta que indica que la gran mayoría de municipios (84%14) cuenta con normativa local para la atención de emergencias y seguridad, sin existir diferencias para esta variable entre municipios de oferta15 vs. los de demanda16. • Gráfico 3 Porcentaje de municipios que cuentan con normatividad local para la atención de

emergencias y seguridad, Total y Oferta vs. Demanda

Fuente: Elaboración propia Esta percepción puede estar relacionada con que los desarrollos normativos realizados a nivel local han sido en cumplimiento de requerimientos nacionales, como la creación de Fondos Territoriales para la seguridad y convivencia y para la gestión del riesgo, Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC) y Planes de Gestión del Riesgo; esto permitiría desarrollar el SIES, pero no obligatoriamente y no con una compresión completa basada en la interacción de todos los componentes del sistema. De otra parte, aunque los municipios de categoría 6 identifican en menor medida que existe normativa local para la atención en emergencias y seguridad, el 82%17de estos municipios sí la tienen y está relacionada con los desarrollos normativos realizados a nivel local en cumplimiento de requerimientos nacionales, que se mencionaron anteriormente. Frente a la financiación, la normativa (Ley 782 de 2001, Ley 1421 de 2010, Decreto 2770 de 2002, Decretos 399 y 577 de 2011, entre otros) establece que el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia- FONSECON-, es la principal fuente nacional de financiación de proyectos que promuevan la seguridad ciudadana, incluyendo la mejora tecnológica de los equipos utilizados por la policía y las alcaldías y gobernaciones, y define las fuentes de 14 El Margen de Error Absoluto, en adelante MEA, es igual a 15 MEA=1.6% 16 MEA=3.6% 17 MEA=0%

10. ¿Cuenta su municipio/departamento con normatividad local para la atención de emergencias y seguridad?:

Total

Si

84%

OFERTA DEMANDA

85% 84%Si

Porcentaje de municipios que cuenta con normatividad local para laatención de emergencias y seguridad, Total y Oferta vs. Demanda

•

65

ingresos a los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia y la destinación de los recursos en lo definido en los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia, a gastos operativos, logísticos y de administración, que sean “estrictamente necesarios, para la formulación, diagnóstico, diseño, aprobación, implementación, desarrollo” (Decreto 399 de 2011). Si bien es cierto que la financiación ha sido fundamentalmente realizada desde los fondos nacionales y territoriales destinados para la seguridad, se han identificado otras fuentes de financiación viables para este tipo de sistemas, como los fondos nacionales y territoriales de la gestión de riesgo, el FOSYGA, el Fondo Nacional de Prevención Vial, los Fondos Departamentales y Nacional de Bomberos y las regalías, que pueden destinar recursos desde el nivel nacional al nivel territorial. La normativa, igualmente, expone las posibilidades de que el SIES se constituya en un instrumento de consolidación, gestión y análisis de la información en seguridad sobre delitos y contravenciones de manera oportuna y veraz, actualizando las bases de datos institucionales y apoyando procesos judiciales y penales, Lo cual puede ser extendido a los aspectos relacionados con los diferentes ámbitos de las emergencias. Las exigencias, en términos de sistematización de información, deben garantizar el acceso a la información a través de plataformas de datos abiertos y las entidades deben homogenizar las categorías de análisis estadístico y la información que se recoge en la llamada y en la operación de atención. Esto permitirá mejorar procedimientos, conocer la georreferenciación de delitos, conocer los cuellos de botella y mejorar la atención de las entidades. Por otro lado, el esquema operacional fue analizado en una diferenciación entre los subsistemas y las entidades de respuesta. En el primer eje de análisis, los subsistemas del SIES muestran un mayor grado de regulación y organización del Número Único de Emergencias, con elementos sobre la asignación del número (123), los proveedores de servicios de comunicaciones y cumplimiento de objetivos (Resoluciones 87 de 1997, 337 del 2000, 644 del 2003, y en Bogotá el Decreto 451 de 2005 y el acuerdo 232 de 2006). En este ámbito también hay regulaciones específicas sobre la protección de datos (Ley 1581 de 2012, Decreto 1377 de 2012). No obstante, sobre los otros subsistemas definidos en el CONPES 3437 de 2006 no se obtuvo información suficiente para evidenciar qué tan reguladas están, sus objetivos, funciones y operatividad. Es decir, el ámbito de las telecomunicaciones, del establecimiento del número único, de las responsabilidades de los operadores de telecomunicaciones está regulado, pero esto no garantiza que las entidades están coordinadas, articuladas o integradas. Frente a la regulación en el ámbito de la demanda y respuesta de las entidades de apoyo (Policía Nacional, Decreto 1355 de 1970 - Código de Policía; Bomberos, Ley 1575 de 2012 - Ley Nacional de Bomberos; Tránsito, Ley 1383 de 2010 - Código Nacional de Tránsito; Gestión del riesgo, Ley 1523 de 2012; secretarías de salud) se encontraron leyes que regulan los servicios a la ciudadanía por parte de la Policía, los bomberos y el Sistema de Gestión de Riesgos y las garantías de atención en salud. Así mismo, se determinan

•

66

situaciones específicas de actuación en casos de violencia contra las mujeres (Ley 1257 de 2008), frente a las víctimas del conflicto (Ley 1448 de 2011), mecanismos alternativos de solución de conflictos (Decreto 1818 de 1998), atención y protección integral y prioritaria a los niños, niñas y adolescentes; de esta manera el SIES sirve de plataforma de protección de sus derechos. Sin embargo, como conclusión, se identificó que hace falta la consolidación de protocolos que designen funciones al momento de atender las emergencias y una guía de actuación en casos particulares, que permita que se homogenice el panorama nacional y local para agilizar la acción de las autoridades. En los grupos focales con actores operativos de Pasto, se evidenció que los protocolos no se han puesto en común entre las entidades y que están teniendo problemas de operación, pues no se recopilaba la información que se requería para poder atender el incidente. Los protocolos y procedimientos que llenan los vacíos normativos pueden variar según el contexto particular del territorio, las entidades participantes, las capacidades tecnológicas y operativas. Particularmente, en el tema del transporte pre hospitalario sobre el cual ninguna entidad asume la responsabilidad, existen vacíos normativos. De acuerdo con la entrevista que se realizó a un funcionario del Ministerio de Salud, este informó que esa entidad decidió realizar una nueva consultoría para definir el modelo de transporte pre hospitalario y dela cual esperan tener un borrador para principios del 2015. Se pudo evidenciar el incumplimiento de los alcaldes de la Ley General de Bomberos para crear el cuerpo o alianzas con cuerpos voluntarios y garantizar su funcionamiento definiendo mecanismos de financiación claros.De acuerdo con la entrevista realizada a un funcionario de la Dirección Nacional de Bomberos se pudo evidenciar que en Colombia solamente existen cinco cuerpos oficiales de Bomberos y faltan por crear alrededor de 450 cuerpos de bomberos voluntarios u oficiales. Por otro lado, en la visita realizada al municipio de La Calera, se encontró que tienen un cuerpo de bomberos creado, al cual le han donado dos máquinas de bomberos y dos ambulancias;sin embargo, estos equipos no pueden ser operados por falta de personal y de insumos como gasolina o mantenimiento. En el municipio de Chachagüí existe un Cuerpo de Bomberos voluntario que tiene acuerdo con la Alcaldía, aunque no cuenta con el equipamiento necesario ni con presupuesto para remunerar a los bomberos lo que afecta el servicio, pues es necesario que ellos tengan otra fuente de ingresos para su sustento.

6.1.3 Resultados generales y conclusiones del análisis normativo nacional

Como pudo evidenciarse, el documento Anexo “NORMOGRAMA SIES” señala, no solo las competencias, responsabilidades y funciones del SIES, sino el alcance y las limitaciones en la atención y gestión de las emergencias, de los sistemas de comunicaciones, la financiación y mantenimiento de los mismos. Sobre La posibilidad de evidenciar las relaciones entre las entidades en el desarrollo de los objetivos, el sistema revela los siguientes aspectos estratégicos para el análisis:

•

67

En términos generales, la sistematización de la información obtenida permitió identificar la densidad normativa que genera la participación de varias entidades tanto en la formulación de los objetivos y estrategias del sistema como en la demanda y respuesta operativa. Vale la pena aclarar que el análisis normativo se enfocó en entender cómo es la aplicación de las leyes en relación con los Sistemas Integrados de Seguridad y Emergencias y en lo referente a lo institucional y a los procesos del sistema. Para facilitar el análisis hemos identificado aquellas normas que requieren de ajustes y las normas que deben crearse para que el esfuerzo normativo se pueda concentrar en esos puntos.La identificación de problemas normativos no surgió únicamente del análisis normativo sino que se complementó con el trabajo de campo.

Normas que no se aplican completamente o que carecen de claridad: En primer lugar, se identificó que las normas que existen no se articulan entre sí alrededor de la planeación o gestión del sistema. Las normas han sido desarrolladas para un sector específico o para una entidad específica y no se formulan artículos referentes al SIES. Para ejemplificar, algunos aspectos que no se integran son: cómo debe utilizar en el SIES el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres en casos de un desastre y cómo se debe articular el SIES con el sistema Nacional de Telecomunicaciones en Emergencia. A nivel normativo y de procesos y procedimientos, La articulación que se espera alrededor del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad – SIES- es reducida en cuanto a las definiciones tanto del modelo como de los roles y responsabilidades y en cuanto a las competencias y las actuaciones de las diferentes entidades que hacen parte del sistema. Igualmente, hacen falta aclaraciones puntuales sobre cómo se pueden financiar los SIES desde la Ley Nacional de Bomberos, los Fondos Nacional y territoriales de Gestión del Riesgo, FONSECON, FONSET, FOSYGA, Regalías y otras fuentes. En la Tabla 18 se hace una listado de estas normas,especificando los elementos que les hacen falta para darle mayor regulación y más entramado normativo al SIES. • Tabla 18 Normas en las que se identificó falta de claridad

•

68

• Integración alrededor del SIES.• Permitir la financiación de la operación del SIES.• Mejorar la articulación de los Planes Integrales de

Seguridad y Conviviencia con los recursos de los FONSET.

Ley 1421 de 2011 - Ley de Orden Público

•Articulación alrededor del SIES.•Definir cómo se realizará la articulación entre los CRUE y las

EPS para la prestación del servicio de ambulancias.•Definir cómo se realizará el reconocimiento del pago a las EPS

por el servicio y cuál es la fuente de finaciación.•Agilizar los procedimientos para la recepción de pacientes y

mejorar la capacidad de admisión de pacientes de emergencias en los hospitales.

Resolución 1220 de 2010 -Resolución CRUE

•Mejorar los procedimientos por medio de los cuales se legalizan las capturas para mejorar los tiempos.

Ley 1257 de 2008 y anteriores -Código de Procedimiento Penal.

•Articular con el SIES.•Generar sanciones por el mal uso de las lineas de emergencia.

Decreto Nacional 1355 de 1970 -Código Nacional de Policia

•

69

Normas, manuales y protocolos que faltan por crearse :

•Mejorar los procedimientos de asignación del número único.•Eliminar los demás números cortos del plan de numeración

y generar un plan de transición.•Mejorar la implementación de la ubicación del abonado

llamante a todas las empresas de telefonía fijo y de celulares.•Incorporar la rellamada en la gratuidad del servicio.

Decreto 25 de 2002, Resoluciones 087 de 1997, 644

de 2003, 1732 de 2007,que conforman el Plan de

Numeración

•Articular con el SIES•Generar procedimientos que obliguen a las autoridades de

tránsito a atender los choques simples los cuales en muchas ocaciones no son atendidos por las policias de tránsito generando congestión en las vías de las ciudades y aumentando el riesgo de riñas. En muchas ocaciones estos incidentes se solucionan por conciliación directa entre las aseguradoras de los accidentados y sin participación de la autoridad competente.

Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito

•Articular con los SIES para cumplir con la función designada en el artículo 2 de efectuar labores de asistencia y rescate en el mar.

Decreto 1874 de 1979 - Creación de los Guarda Costas

•Hace falta reglamentar el articulo 12 por medio del cual se deben dotar los cuerpos de voluntarios de primera respuesta.

Ley 1505 de 2012 - Ley de Voluntariado

•Es necesario hacer la diferenciar entre urgencia, emergencia y desastre y definir los roles del Sistema de Gestión del Riesgo en cada una de las tres.•En conocimiento del riesgo hace falta incluirle la responsabilidad al sistema nacional de la creación y articulación de procedimientos y protocolos de atención de urgencias.•Hace falta articular esta ley con el SIES.

Ley 1523 de 2012 - Ley de la Gestión del Riesgo

•Mejorar el esquema por medio del cual se aprueban y ejecutan los proyectos del Fondo Nacional de Bomberos.•Permitir que los cuerpos de bomberos tengan ambulancias y puedan apoyar esta labor.•Articular con el SIES.•Permitir la participación del Fondo Nacional de Bomberos en la financiación de la operación del SIES.•Articular mejor la juridiscción de los cuerpos de bomberos oficiales para que puedan prestarle servicios a una región con presencia en todos los municipios.•Articular los cuerpos de bomberos aeronáuticos con el SIES.

Ley 1575 de 2012 - Ley de Bomberos

•

70

Con relación a la gestión operativa del sistema, se han generado normas aisladas para cada sector (Policía, Tránsito, Bomberos, Salud, Gestión de Riesgo y de Desastres), pero este complejo esqueleto institucional requiere una norma que realmente cree el Sistema Nacional Seguridad y Emergencias –SIES- y que permita articular el trabajo interinstitucional en cuanto a la generación de política, la financiación y la operación del sistema,Determinando claramente cuáles son los roles y responsabilidades de cada entidad, para lo cual aporta la definición de estándares y modelos. Por lo tanto, hace falta darle competencias a una entidad para que tenga este rol de articulador nacional. Se identificó, a partir de la normativa disponible y de los estudios de caso internacionales, que quien debe asumir esta función es el Ministerio del Interior pues internacionalmente esta función es asumida normalmente por su equivalente y, adicionalmente, de acuerdo con el decreto 2893 de 2011, dicho Ministerio:

Es el responsable de La política de Seguridad Ciudadana; Está a cargo de la Dirección Nacional de Bomberos; Es responsable de la articulación entre la nación y los territorios; Tiene a su cargo la política de minorías (negritudes, indígenas, ROM, LGBTI); Es el responsable de la participación ciudadana; Lidera la política pública de protección a los derechos humanos; Tiene a su cargo La política pública para el fortalecimiento y desarrollo de las

capacidades de Gobierno; Administra FONSECON; Lidera la atención a la Población en situación de vulnerabilidad: Es el enlace con el Congreso de la República

Las anteriores funciones le permiten al Ministerio del Interior articular el trabajo con diferentes poblaciones, actores y problemáticas. Por ejemplo, el SIES debe ser un mecanismo que permita recibir alertas sobre violaciones de derechos humanos o de denuncias de discriminación racial. Asimismo, la atención a las diferentes comunidades se debe realizar de acuerdo con los lineamientos de la política que se trace para tal efecto. Tanto la Unidad de Gestión del Riesgo como la Policía Nacional han manifestado su intención de liderar el sistema, lo que llevaría a que estese incline hacia alguno de los dos sectores. Por el contrario, el Ministerio del Interior es una entidad que tiene participación e integración en caso de que lo que le permite estar en el medio de los dos sistemas articulando y evitando que el sistema se cargue hacia alguno de los dos lados. Debido a que el SIES es un sistema interinstitucional que involucra muchos sectores distintos,se identificó la necesidad de que un organismo coordine y diseñeel modelo tecnológico, financiero, político y administrativo general y para cada uno de los subsistemas, por el cual se creará y administrará el sistema teniendo en cuenta la articulación interinstitucional y las diferentes realidades de los territorios. Igualmente, se identificó que hace falta un complemento normativo para que el modelo y las decisiones que se tomen

•

71

sean validados por los sectores involucrados.Por ello, es necesario modificar la normativa relacionada con el Comité SIES para permitir la participación de las entidades que crean las políticas de cada uno de los sectores y, adicionalmente, es necesario cambiar sus funciones de aprobación de recursos a la de aprobación y articulación del modelo que se defina. Es importante tener en cuenta que este sistema es uno de los puntos de contacto del gobierno con el ciudadano para resolver las situaciones de emergencias de sus ciudadanos. Atender oportuna y eficientemente las solicitudes de los ciudadanos hará, inmediatamente, cambiar la percepción de los ciudadanos sobre el gobierno y el sistema. Adicionalmente, es necesario que la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres lidere la construcción de protocolos y procedimientos para la atención integrada de los incidentes de seguridad y emergencias. Estos protocolos deben incluir, entre otras cosas, la información que debe ser solicitada a los ciudadanos para poder clasificar y atender las emergencias, así como los procedimientos de atención, responsables de actuación e información que debe ser recopilada, entre otras. Se devela falta de claridad sobre la regulación para el transporte pre hospitalario durante las emergencias, sobre todo para aquellos municipios que no cuentan con ambulancias propias. Hay vacíos en el modelo de atención de las urgencias médicas y, según la entrevista que se realizó con un funcionario del Ministerio de Salud, están en proceso de creación y debería haber un borrador para principios del 2015. El CONPES 3437 de 2006 generó unas recomendaciones cuyo acatamiento, al no ser vinculante, quedó a discreción de alcaldes, gobernadores y demás actores; hizo falta acompañarlo de normativa vinculante que no dejara la creación de los SIES a discreción de la voluntad política de las entidades territoriales. Hace falta que los alcaldes cumplan con la Ley Nacional de Bomberos y creen cuerpos de bomberos oficiales o establezcan convenios con cuerpos voluntarios. Se identificó, además, que hacen falta mecanismos de financiación más eficientes para este propósito, pues muchos municipios no cuentan con recursos suficientes para la dotación del cuerpo de bomberos. Ni en la normativa de telecomunicaciones, ni en los ámbitos civil o penal, existen sanciones suficientes para castigar a los responsables del uso indebido de los números de emergencia. La normativa debe aclarar sobre la coexistencia de múltiples líneas de atención en los municipios lo cual genera confusión para los usuarios. Los alcaldes y actores operativos son reacios a desaparecer las líneas directas a las entidades, incluso cuando existe el Decreto 025 de 2002 que obliga a hacerlo, esto se evidencia en la coexistencia de líneas 1xy en los municipios del país en la visitas in situ realizadas por la firma consultora en el trabajo de campo: Nariño, Bucaramanga y Quindío.

•

72

6.2 Casos Nacionales

6.2.1 Introducción

A continuación se presentan los casos nacionales que se determinaron en conjunto con el Comité Técnico de Seguimiento a la Evaluación. La información que proporciona el análisis de los casos nacionales es relevante para la tipificación de los SIES que existen en el país por lo cual los aspectos operativos se registrarán también en el componente de operaciones. De acuerdo con el resultado de las visitas se considera que los casos no son comparables pues hacen referencia a proyectos que tienen diferentes particularidades y su evolución, así como las características y condiciones de la zona donde están, hacen que no se pueda contrastar. Por ejemplo, el caso de Bogotá y Medellín son anteriores al CONPES, pero con orígenes distintos y fechas distintas. Medellín nace en el 2000, con una concentración en la seguridad y Bogotá en 2003, con un enfoque más hacia las emergencias. Todos Los demás casos se desarrollaron dentro del CONPES, con fechas y organizaciones distintas. En este capítulo pretendemos, más que identificar experiencias de éxito, observar las particularidades de cada caso y mostrar elementos sobre su funcionamiento, las principales fortalezas y los retos a futuro. Al leer estos casos, es necesario tener en cuenta que el CONPES 3437 de 2006, dispuso que el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias SIES, prestará el servicio en 8 regiones de Colombia, con cobertura para los 32 departamentos del país. Estas regiones se dividirán de acuerdo a la jurisdicción de la Policía Nacional en 32 SIES Departamentales y 194 SIES Locales equivalentes a los Distritos de Policía.

6.2.2 Caso Bogotá

6.2.2.1 Descripción de la ciudad

Bogotá es la capital del país, ubicada en el centro del país, en la cordillera oriental, tiene una extensión aproximada de 33 kilómetros de sur y norte y 16 kilómetros de oriente a occidente. Está dentro de la zona de confluencia intertropical, produciendo dos épocas de lluvia, en la primera mitad del año en los meses de marzo, abril y mayo, y en la segunda en los meses de septiembre, octubre y noviembre. (Alcaldia Mayor de Bogotá, 2014). La ciudad cuenta con 20 localidades de las cuales una es eminentemente rural, Sumapaz, y las 19 restantes son urbanas; las de mayor población son Kennedy, Suba y Engativá, con poblaciones mayores a las de la mayoría de ciudades del país. La ciudad tiene alrededor de 7.825.572 habitantes (Secretaría de Planeación de Bogotá, 2014) y en ella trabajan habitantes de Soacha, Chía, Funza, Mosquera, Madrid, La Calera, y Cajicá, entre otros, lo que genera una población flotante de aproximadamente 9 millones de personas y concentra cerca de un 25% de la población nacional.

•

73

Por ser la capital del país, es Distrito Capital y, por ende, es de categoría especial, lo que genera una dinámica, en cuanto a los requerimientos de seguridad y emergencias, bastante compleja. Entre las emergencias que se pueden presentar en Bogotá están los deslizamientos y las inundaciones debido a los regímenes de lluvia y a la falta de limpieza de los caños y del alcantarillado en algunos sitios. En términos de seguridad, la Tabla 19 muestra la desagregación de delitos en Bogotá. • Tabla 19 Índices de delitos de mayor impacto a 2013

Delito Tasa por cada 100,000

Homicidio 16.4

Muertes en accidentes de Transito 6.8

Hurto a Personas 328.7

Hurto a Residencias 4013 hurtos

Hurto a Comercios 6050 hurtos

Hurto de Vehículos 4485 hurtos Fuente: Cámara de Comercio de Bogotá, 2014

De acuerdo con FORENCIS la tasa de homicidios de Bogotá está en 16.72 y la de muertes en accidente de tránsito esta 6.96, Con una tasa de denuncias del 23% lo que significa que las cifras de delitos son aún mayores. • Tabla 20 Tasas de Delitos - Registros Administrativos

Tasas

Homicidios

Hurto a personas

Hurto a comercios

Hurto a residencias

Lesiones comunes

Lesiones tránsito

Muertes por accidente de tránsito

2011 22.15 229.13 42.50 65.20 138.01 26.51 7.00

2012 16.92 281.09 79.39 67.98 190.80 22.12 6.71 2013 16.68 354.31 86.90 57.02 158.08 18.15 6.16

2014 17.29 356.98 80.86 61.67 160.91 17.26 6.92 Fuente: Información suministrada por el DNP

Como se puede observar, las tasas de los delitos varían dependiendo de la fuente que se use, pues hay diferencias en la forma como realizan los cálculos. Entre los registros oficiales de FORENCIS y los registros administrativos de DNP hay cierto grado de similitud,aunque persisten las diferencias. Uno de los temas que afecta a Bogotá, según la información que sale habitualmente en los medios de comunicación, son las riñas asociadas al consumo de licor, problemas entre vecinos o accidentes de tránsito, lo cual se ve reflejado en los registros administrativos que suministró el DNP. Otro de los aspectos complejos de la ciudad es la

•

74

movilidad y el impacto que un accidente de tránsito puede tener en la movilidad de la ciudad. Es necesario que las diferentes entidades se pongan de acuerdo en los criterios para calcular los datos y así tener una sola fuente para los índices de criminalidad de los municipios.

6.2.2.1.1 Entidades participantes en el SIES

En Bogotá están involucradas en el sistema y en la atención de los incidentes de seguridad y emergencia las siguientes entidades: • Tabla 21 Entidades participantes en el NUSE 123 de Bogotá

Entidad Función Ubicación Observaciones

Policía Metropolitana de

Bogotá

Atender los incidentes de seguridad en el distrito

En el CAD de la policía

Atender los incidentes de tránsito en Bogotá

En la sala de radio de la antigua Secretaría de Tránsito de Bogotá

La Policía Metropolitana de Bogotá tiene un convenio con la Secretaría de Movilidad para realizar las funciones de policía de tránsito

Recibir parte de las llamadas que realizan los ciudadanos

Sala de recepción en Bachué

La recepción de las llamadas la realiza una combinación de personal civil y policial

Centro Regulador de Urgencias y

Emergencias de Bogotá

perteneciente a la Secretaría de Salud

del Distrito.

Atender los incidentes que requieren atención médica o psicológica ya sea telefónica o en sitio a través de paramédicos o ambulancias.

Centro regulador de urgencias en la Secretaría de salud de Bogotá, un edificio diseñado para ser autónomo por 5 días en caso de desastre

•

75

El Cuerpo Oficial de Bomberos de

Bogotá

Atender los incidentes relacionados con incendios, rescates, escapes de gas y materiales peligrosos.

En la sala de despacho del comando de Bomberos

Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y

Cambio Climático

Coordinar la respuesta de la atención de las emergencias de la ciudad cuando su complejidad amerita su intervención y activar a otras entidades que no están vinculadas al sistema

En la sala de despacho en la sede del instituto

Secretaría de Gobierno

Coordina el sistema a través del coordinador del sistema

En la sede de recepción de llamadas de Bachué

Fondo de Seguridad y Vigilancia

Financiar la operación tecnológica y recibir parte de las llamadas que realizan los ciudadanos


La recepción de las llamadas la realiza en una combinación de personal civil y policial

Empresa de Telecomunicaciones

de Bogotá

Administración tecnológica del sistema


La ETB tiene un convenio con el Fondo de Vigilancia para ser el operador tecnológico del sistema y proveer la administración del mismo.


De acuerdo con la información suministrada por el NUSE de Bogotá la decisión de utilizar diferentes instalaciones se debió a la necesidad de disminuir los costos de construcción para permitir el establecimiento de todas las entidades en un mismo lugar; igualmente, para evitar detrimentos patrimoniales y poder utilizar instalaciones que las diferentes entidades acaban de construir con el edificio del CRUE. La descentralización del sistema permitía tener diferentes ubicaciones de respaldo para poder operar en caso de un gran desastre en la ciudad, minimizando el impacto de que una de las sedes del sistema se cayera. A todos los operadores, tanto de recepción como de despacho, se les capacita antes de que puedan iniciar su labor en el sistema; en los inicios del sistema se había diseñado un perfil

•

76

para los operadores y un programa de capacitación bastante extenso los cuales se dejaron de lado, debido a la alta rotación del personal y a la necesidad de reponer los operadores que se retiran. Para la ciudad es importante entrenar a los operadores; para ello se están haciendo cursos mucho más cortos que permitan el funcionamiento del sistema. Uno de los problemas que se han identificado es la alta rotación de los receptores tanto civiles como policiales, además de la asignación de funciones en la sala de recepción a personal policial con problemas psiquiátricos.

6.2.2.1.2 Algunas Cifras

Bogotá tiene uno de los sistemas de seguridad y emergencia más grande del mundo en términos del número de llamadas, pues, de acuerdo con la información suministrada en el grupo focal de Bogotá, se evidenció que al año se reciben más de 23 millones de llamadas lo que equivale a recibir entre 50.000 y 70.000 llamadas diarias promedio. En cuanto a la tasa de llamadas improcedentes, para el 2104 está en el 88.5% lo que la ubica en el promedio de las demás ciudades. En la siguiente tabla se adjunta las llamadas según su clasificación para el 2014. • Tabla 22 Tabla de llamadas Bogotá durante el 2014

Fuente: NUSE 123 Bogotá

Tal como lo solicitaron la CRC y el DNP se hizo un análisis del Código de Policía (decreto 1375 de 1970, vigente) en búsqueda de sanciones para personas que hacen uso indebido de las líneas de emergencia; no se encontró ninguna sanción al respecto. Igualmente se examinó la Resolución 3066 de 2011 de la CRC en la que le piden a los SIES (CAE en la normativa de telecomunicaciones) que envíen la información a los prestadores de servicio para que ellos retiren la línea, previo cumplimiento del derecho a la defensa por parte de los usuarios. No obstante, a partir de las visitas a campo y de las entrevistas, se concluye que:

Procedentes

Casos de Seguridad y Emergencias 2,771,024

Alarmas 4,742

Total Procedentes 2,775,766

Improcedentes

Bromas 1,403,984

Actos Injuriosos 78,899

Información / No aplica 12,083,643

Duplicadas, abandonadas, filtradas 7,855,670

Total Inprocedentes 21,422,196

Total 24,197,962

Llamadas 2014 Nuse Bogotá

•

77

1) esa forma de aplicar sanciones no es adecuada, debido a que el negocio de los operadores es el de facturar el tráfico de sus llamadas y con la imposición de estas sanciones estarían perdiendo ingreso por el mal uso de sus clientes, algo que ellos no pueden controlar y que para el usuario no tendría sanción alguna pues puede hacerse a otra línea; 2) En Colombia hay muchos celulares en que no es fácil identificar quién es el verdadero titular de la línea, sobre todo dentro de los celulares prepago. El número de llamadas que ingresan al NUSE-123 para policía ha bajado debido a la implementación de los celulares del Plan Cuadrantes, lo que se aparta de la regulación existente de telecomunicaciones. De acuerdo con la información suministrada por el NUSE de Bogotá las llamadas relacionadas con incidentes de seguridad están cerca de un 55%, seguido de llamadas para el CRUE, con un 22% de los casos, y para la Policía de Tránsito, con cerca del 15%; posteriormente bomberos con cerca de un 5% y el IDIGER18 con el 3% restante. Si bien es cierto que la participación del IDIGER es baja, no es menos importante pues es el ente de coordinación de emergencias en Bogotá y representante del sistema de riesgos en la capital. En cuanto al tipo de incidentes más relevantes, la distribución de casos es la siguiente: • Gráfico 4 Participación de los incidentes de mayor impacto

Fuente: Base de datos PROCAD NUSE 123

Los tiempos de respuesta reportados por el NUSE 123 de Bogotá, de acuerdo con el indicador que se fijaron para el plan de Desarrollo Bogotá Humana, son:

18 Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático

•

78

• Tabla 23 Tiempos de Respuesta 2014

Fuente: NUSE 123 Bogotá

6.2.2.2 Descripción del Funcionamiento

6.2.2.2.1 Institucionalidad

Bogotá es el único municipio/distrito del país que ha desarrollado institucionalidad propia a través de normativa que regula y rige el SIES lo que permite, en cierta medida, articular y coordinar, creando responsabilidades en la atención de las emergencias y un comité que coordina el trabajo de todas las entidades involucradas en el sistema. Adicionalmente, se crean dos comités operacionales que permiten armonizar el trabajo diario homologando protocolos y resolviendo problemas de los sistemas de información. a través del decreto distrital 503 de 2003, el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia; en el capítulo 6, crea el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias Número Único 123 (Alcaldia Mayor de Bogotá, 2003). Durante los años 2005 y 2006 el distrito realizó la implementación institucional del Plan Maestro a través del decreto 451 de diciembre de 2005 (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2005) y el Acuerdo Distrital 232 de 2006 (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2006), Lo que permitió que en octubre de 2006 se diera inicio ala implementación del sistema tecnológico, el cual entra en operación en mayo de 2007. Así que este sistema es anterior al CONPES 3437 de agosto de 2006. En Bogotá funciona el número único, pues los números de Bomberos (119), Salud (125), tránsito (127) y Policía (112) están enrutados al sistema y también se encuentra habilitada la marcación directa al 123. Adicionalmente, coexiste con otros números (1XY) como los de la Cruz Roja, Defensa Civil y el delGaula (Entrevista con funcionario del NUSE de Bogotá).

6.2.2.2.2 Sistema de información

•

79

Bogotá es la única institución que no utiliza el SECAD sino que utiliza un sistema de Motorola llamado PROCAD y que está en proceso de ser cambiado pues el distrito adelanta la actualización tecnológica del sistema. Ambos son sistemas de información que sirven para apoyar el proceso de recepción de las llamadas y el despacho de las solicitudes de los ciudadanos. El Sistema PROCAD es un Sistema de Despacho Asistido por Computadora de Motorola que ya no se encuentra en el mercado y que fue remplazado por el sistema Premier ONE. El sistema está desarrollado para diferentes sistemas operativos y bases de datos y, en el caso de Bogotá, está sobre servidores SUN, con arreglo de bases de datos SAN y sobre una plataforma Oracle. El sistema tiene los siguientes módulos:

Administración y parametrización Módulo de recepción de llamadas Módulo de despacho Módulo de GIS Módulo de reportes y estadísticas Interface para recepción de llamadas con personal en discapacidad Expediente único Sistema multiagencia

La descripción de SECAD se realiza en el caso de Medellín, pues se está implementando en este municipio. De acuerdo con la información suministrada en entrevistas con funcionario del NUSE de Bogotá, se tienen dos instancias del sistema de información, uno para las entidades de emergencia (Bomberos, Salud, IDGRC, Transito) y otro para seguridad (Policía). Se dividieron en dos instalaciones debido a requerimientos de seguridad en la información de la Policía y para permitir la distribución de cargas de las llamadas. El sistema es completamente redundante, pues tiene tres instancias completas que, en caso de falla,se incorporan para garantizar el servicio y permitir el nivel de servicio contratado que es del 99.99%. El protocolo del servicio es que, tras la recepción del incidente, el caso se le envía al supervisor, se verifica y se enruta a las entidades correspondientes en caso de que se necesite enviar unidades y elementos adicionales. La llamada es asignada a la jurisdicción correspondiente, de acuerdo con la división territorial y operativa que ha realizado cada una de las entidades participantes. Hay aproximadamente un lapso de uno a dos minutos durante el proceso de verificación de la llamada y de cinco minutos para que la unidad atienda el incidente. En el caso de Policía, cuando es de urgencia o falta algún dato, se hace la rellamada al solicitante para confirmar la dirección del hecho y así poder comunicarle al cuadrante encargado para su pronta intervención. Las entidades participantes en el sistema de Bogotá están conectadas tecnológicamente por el sistema PROCAD y tienen la posibilidad de comunicación por voz.

•

80

6.2.2.2.3 Sistema de Comunicaciones

Para la implementación del sistema, la ciudad creó un anillo de fibra óptica 19 redundante y bidireccional que conecta todos los puntos del sistema permitiendo tener componentes de los sistemas de información en distintas partes de la ciudad y minimizando riesgos de ataques terroristas y desastres naturales. Este anillo, adicionalmente,posibilitó la descentralización de las entidades involucradas en el despacho y permitió que la inversión necesaria bajara sustancialmente en lo relacionado con la infraestructura física.

6.2.2.2.4 Financiación

La financiación del sistema de Bogotá se ha dado en su totalidad con recursos distritales del Fondo de Seguridad y Vigilancia y no se ha tenido cofinanciación de FONSECON. El modelo de financiación que ha utilizado la ciudad, tanto para el subsistema NUSE como para la videovigilancia, es el del renting o pago por servicios en el que se arrienda la infraestructura y se paga un canon mensual que cubre, además de la plataforma, la administración y el mantenimiento del sistema. En el caso del pago por la plataforma tecnológica del componente NUSE se tiene un acuerdo de niveles de servicio que comprende multas por el incumplimiento.

6.2.2.2.5 Funcionalidades

Adicional a los subsistemas ya mencionados, el SIES tiene una herramienta de video conferencia que permite la comunicación entre las diferentes sedes y también conectar las diferentes salas de crisis para coordinar la atención de las grandes emergencias. Por otro lado, en Bogotá se construyó un Centro de Operaciones de Emergencia (COE) para la coordinación de las actividades en caso de una gran emergencia y a donde se pretende trasladar la sala de recepción de llamadas del distrito.

6.2.2.2.6 Subsistemas

Debido a que la creación del sistema de Bogotá es anterior al CONPES y que la ciudad ha creado su propia institucionalidad, se realizó un comparativo entre los subsistemas creados por la normativa local y lo consignado tanto en el CONPES como en el Decreto 4366 de 2006, identificando, además, cuáles de estos sistemas estaban presentes y en qué punto. • Tabla 24 Cuadro comparativo de normativa y subsistemas

19 La fibra óptica es un tipo de cable que permite pasar datos a alta velocidad y con una alta confiabilidad, cuando se realiza un anillo se genera un circulo que hace que todas las ubicaciones estén conectadas por dos brazos.

•

81


6.2.2.2.6.1 Sala de Operaciones y Despacho CAD de la Policía Metropolitana

Plan Maestro 503

de 2003

Decreto 451 de

2005CONPES 3437 de 2006 Decreto 4366 de 2006 Presente en Bogotá y ubicación

Telefonía -

recepción de

llamadas

Telefonía -

recepción de

llamadas

123 Número Único de

Seguridad y

Emergencias (NUSE

123)

Número Único

Nacional de Seguridad

y Emergencias (123)

Presente en la sala de recepción

Radiocomunicaci

ones

Radiocomunicaci

ones

Presente en las entidades de

despacho

Terminales

móviles de datos

Terminales

móviles de datos

No se están usando las que se

compraron para el sistema, policía

ha comprado unas terminales que

no están vinculados al sistema. Se

está realizando una prueba piloto

con 25 terminales para ser puestas

en funcionamiento en la

renovación.

Circuito cerrado

de televisión

CCTV

Circuito cerrado

de televisión

CCTV

Circuito Cerrado de

Televisión CCTV

Sistema de vídeo

vigilancia mediante

circuitos cerrados de

televisión (CCTV)

Presente en el CAD de la policía y

financiado por el Fondo de

Seguridad y Vigilancia

Sistema de

cómputo para la

recepción de

llamadas y

despacho

Sistema de

cómputo para la

recepción de

llamadas y

despacho

123 Número Único de

Seguridad y

Emergencias (NUSE

123)

Presente en la sala de recepción y

en las salas de despacho

Geolocalización

de vehículos

AVL/GPS

Geolocalización

de vehículos

AVL/GPS

Demás Sistemas de

Seguridad ad, como

controles de acceso,

localización

automática,

georreferenciación,

monitoreo y bloqueo de

vehículos, entre otros

Presente en la sala de despacho

aunque hay pocas unidades con

GPS instalado, 200 unidades, o

vinculados al sistema

Bases de datos

compartidas y

georreferenciadas

.

Bases de datos

compartidas y

georreferenciadas

.

Las bases de datos son

compartidas salvo la de policía que

está en otra instancia. Si bien las

bases de datos están compartidas

los perfiles de acceso y de

generación de reporte son por

agencia, con lo cual solamente

tienen acceso a su información con

excepción de la coordinación del

sistema que tiene acceso a toda la

información de emergencias.

Subsistema de

información

Estadística

Centros de Información

Estratégica Policial

Seccional (CIEPS)

Centros de Información

Estratégica Policial

(CIEPS)

Existe y se pueden generar

reportes pero no se explotan por

las entidades. En el CAD de la

policía tienen la sala CIEPS y

realizan sus funciones aunque no

es claro que usen la información

del sistema.

Alarmas Comunitarias Alarmas Comunitarias

(A-C)

Existe y son monitoreadas por el

CAD

Sistemas de Seguridad

(Controles de acceso,

monitoreo automático y

bloqueo de vehículos y

demás sistemas)

Demás Sistemas de

Seguridad, como

controles de acceso,

localización

automática,

georreferenciación,

monitoreo y bloqueo de

vehículos, entre otros

No están presente a pesar de que

se han realizado varios intentos. En

una época Bogotá tuvo unas

columnas vigilantes que no fueron

funcionales y aceptadas por la

ciudadanía.

Sistemas de radio

comunicaciones para

redes de Cooperantes

Presente en el CAD de la policía y

financiado por el Fondo de

Seguridad y Vigilancia

•

82

Dentro del CAD está dispuesta una sala operativa de despacho de policía donde las llamadas que envían del NUSE123 son tramitadas y los casos son asignados y despachados a las patrullas de los cuadrantes correspondientes. La sala de despacho está estructurada a partir de las estaciones de Policía. En esta sala, se distribuyen las 19 estaciones de Policía y un puesto de trabajo de la Policía de Infancia y Adolescencia, también hay representación de la Seccional de Investigación Criminal SIJIN y de la Seccional de Investigación Policial SIPOL. En el CAD únicamente participa la policía y existe una mesa de ayuda con personal técnico de ITELCA, que es el operador tecnológico del NUSE123, encargado del mantenimiento y de arreglar fallas cuando el sistema se pone lento. El PROCAD es el software con el que trabaja esta dependencia del CAD que es el mismo del NUSE123, no existe ninguna interoperabilidad o interface con el SECAD de la policía el cual tiene la conexión con las bases de datos con los recursos de policía. De acuerdo con la información suministrada en el CAD, Bogotá tiene 1061 cuadrantes que disponen de un teléfono al cual la ciudadanía puede llamar directamente. Cuando el caso es directamente atendido por la patrulla del cuadrante, es deber del policía enviar la información al CAD y a la central de radio para que el operador cree el reporte del incidente y lo registre en el PROCAD. Sin embargo, en algunos casos estos incidentes no son reportados y hay pérdida de información sobre la totalidad de los casos atendidos por los cuadrantes. El CAD cuenta con un mapa del SIGPONAL de cada jurisdicción en el cual se ubican los puntos más álgidos de cada zona Se trata de mapas actualizados de las zonas en donde se encuentran ubicados los cuadrantes.

6.2.2.2.6.2 Sala Gatekeeper

Esta sala actúa como un conmutador. La información que se recibe es proveniente del 123, de las llamadas que requieren atención de policía y llega en modo de datos a través del PROCAD. Tiene dos funciones: 1) tramitar la llamada y enviar el caso a la jurisdicción correspondiente y 2) filtrar las llamadas duplicadas para el mismo incidente. El filtro se hace en el PROCAD B que registra solo los casos de Policía. Se dividen los filtros por tipo de casos (homicidios, hurtos, lesiones personales, etc.). El filtro tiene como objetivo garantizar que llegue una sola llamada al radio-operador de despacho. Hay nueve auxiliares que cumplen la función de filtrar la llamada y un supervisor.

6.2.2.2.6.3 Subsistema de videovigilancia o CCTV

•

83

En el año 2009, se proyectó la modernización del Sistema de videovigilancia para la ciudad de Bogotá el cual complementaría y ajustaría el sistema de seguridad existente. Esta modernización y complementación consistió en la implementación y puesta en funcionamiento de un sistema de videovigilancia ciudadana integrada por componentes móviles y fijos, con transmisión alámbrica e inalámbrica, con tecnología de alta definición y grabación digital no inferior a 180 días; al igual, su visualización se llevaría a cabo en el Centro Administrativo de Despacho –CAD- y tres nuevos centros de monitoreo (nueva sede de la MEBOG, Comando de Seguridad Ciudadana No. 3 San Cristóbal Sur y Comando de Seguridad Ciudadana No. 4 Kennedy). Constaba de los siguientes subsistemas:

A. Subsistema de videovigilancia para patrullas de Policía B. Subsistema de videovigilancia para motos de Policía. C. Subsistema de videovigilancia para fronteras de Bogotá. D. Subsistema de 20 domos nuevos dentro de Bogotá E. Subsistema de videovigilancia para 192 colegios.

De acuerdo con la información suministrada por el CAD, para implementar este proyecto se suscribió el Contrato de Suministro N° 620 del 15 de octubre de 2010 por valor de $40.277.000.000 con la empresa Verytel (Opinión grupos focales con actores operativos de Bogotá). La ejecución de este contrato tuvo diversos problemas, sobre los cuales se desarrollan investigaciones en Contraloría y Fiscalía, y sus resultados son muy precarios ya que los subsistemas no están funcionando. El Fondo de Vigilancia y Seguridad de la Alcaldía de Bogotá se encarga de los procesos de compra, funcionamiento, conectividad y mantenimiento de las cámaras; el sistema es operado y monitoreado por la Policía Metropolitana. Actualmente el CAD monitorea 421 cámaras de las cuales 31 están obstruidas por árboles o por problemas eléctricos y un número de cámaras, que no se pudo precisar, están dañadas(Opinión grupos focales con actores operativos de Bogotá). El monitoreo se realiza en los cuatro comandos de seguridad ciudadana de la ciudad (Chapinero, Puente Aranda, Kennedy y Ciudad Bolívar). Son espacios más amplios, de 8 a 10 puestos, y más modernos que la sala de monitoreo principal. El tiempo de almacenamiento de las imágenes es de 8 a 25 días. Si se hacen solicitudes para la investigación de policía judicial en ese lapso, inmediatamente se descargan las imágenes y se guarda; si es fuera de ese tiempo, se niega la solicitud pues solo se guarda lo requerido. De acuerdo con lo evidenciado en la visita insitu, en la sala de CCTV del CAD se observan la totalidad de las cámaras, hay 4 puestos de trabajo. Sin embargo, sólo se pueden monitorear las cámaras de vigilancia de la Policía, no hay monitoreo de otros sistemas de cámaras de la ciudad. El monitoreo es manual y el personal es escaso. El operador de la cámara se comunica directamente con los cuadrantes para que atiendan el caso y no se evidenció un registro adecuado de esos procedimientos.

•

84

La coordinación del CAD señala que existen problemas de coordinación con el Fondo de Vigilancia y Seguridad sobre la instalación de nuevas cámaras y manifiesta no conocer los procesos de modernización e integración de cámaras que adelanta la Alcaldía de Bogotá.

6.2.2.2.6.4 Red de Apoyo y Alarmas Comunitarias

El subsistema funciona a través de enlaces con empresas de vigilancia de seguridad privada, taxistas, gremio hotelero, red de emergencias de Bogotá y se hace vía radio o Avantel. Así, se reciben los incidentes, se envían al respectivo operador y se registran por PROCAD. Se manejan cuatro tipos de radio que se conectan de central a central. Por ejemplo, los taxistas se comunican con la central de su empresa y es la central la que reporta el caso a la policía, no hay conexión directa con el taxista; ese es un mecanismo que permite filtrar las comunicaciones. Los Frentes de Seguridad Empresarial los maneja la SIJIN y la información no entra al CAD. Las alarmas comunitarias y botones de vida o de pánico se gestionan directamente con la estación y esta información no ingresa al PROCAD.

6.2.2.2.6.5 Sala de Radio

Existe una sala de radio desde la cual se controla todo el sistema de radio de la policía metropolitana y se registran las novedades y las consignas que se transmiten a toda la ciudad por medio de los cuatro Comandos de Seguridad Ciudadana- COSEC. También hay un sistema de monitoreo de los diferentes cerros de Bogotá, listado de repetidoras y un laboratorio para el ensamble y mantenimiento de los radios y para desactivarlos en caso de pérdida. Los radios son digitales y se proyecta migrarlos a la tecnología TETRA.

6.2.2.2.6.6 Subsistema CIEPS

En el CAD no hay sala CIEPS. Sin embargo, hay una en la Policía Metropolitana que funciona con el CICRI (Centro de Investigaciones Criminológicas) y en cada una de las 19 estaciones de policía. Existe un área de boletines e informes de los incidentes atendidos y reportados por las sala CIEPS de las estaciones los cuales se envían a los COSEC, a los dos comandos operativos, al CICRI y al Observatorio del Delito. Los reportes son elaborados con QlikView.

6.2.2.2.6.7 Patrullas Multipropósito

La Policía Nacional ha creado un programa directamente supervisado por la subdirección general al que denominan patrullas multipropósito. Se entiende que el programa se denomina así debido a que los vehículos pueden cumplir varios fines y evita que se necesiten diferentes tipos de vehículos para el servicio policial. Este programa está presente en otras ciudades como Popayán y Cali. Las patrullas Renault Duster que están en funcionamiento cuentan con sistema de AVL y reconocimiento de placas. Hay 89 patrullas y todas están en

•

85

funcionamiento, pero el monitoreo no se puede hacer desde el PROCAD y lo realiza Telemática en la Mebog. El CAD realiza el monitoreo a la localización de las patrullas de manera manual, verificando ubicación por radio y con los filtros de los comandantes del cuadrante y de la estación, pero no es un proceso automático.

6.2.2.3 Conclusiones

El sistema de Bogotá,a pesar de que casi todos los subsistemas del CONPES y del decreto 4366 de 2006 están presentes en la ciudad, está enfocado al subsistema NUSE 123 propuesto en el CONPESy no en una estructura que entienda el SIES como una articulación interinstitucional tanto en la atención como en la gestión de la emergencia y de los subsistemas. Una de las falencias es que no se ha podido integrar el subsistema de CCTV con el subsistema NUSE en la capital. Dentro del proyecto de renovación del sistema se ha contemplado la integración de estos subsistemas, adicionalmente, la administración distrital ha identificado la necesidad de diseñar un sistema de videovigilancia para la ciudad. Si bien la descentralización de la ubicación genera controversia por diferentes enfoques y prioridades de algunas instituciones, es necesario analizar su unificación teniendo en cuenta todos los aspectos y requerimientos, tanto distritales como de la normativa de seguridad y riesgos, así como de los estándares internacionales. Es necesario resaltar que el subsistema NUSE que tiene la ciudad es el más robusto del país, no solo por su institucionalidad y las entidades involucradas, sino por su infraestructura tecnológica, aunque es necesario reconocer que ésta requiere de actualización y que es necesario realizar ajustes al modelo para acoplarse a los estándares internacionales y para lograr solucionar algunos problemas en el trabajo interinstitucional que se han identificado, lo que requiere de voluntad política para poderse solucionar. Adicionalmente, es necesario realizar ajustes en el sistema para que pueda funcionar como un Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias. El Fondo de Vigilancia y Seguridad del Distrito, como responsable de la plataforma tecnológica del sistema de Bogotá y de acuerdo con el plan que tiene el distrito de renovar su sistema, firmó un convenio interinstitucional con la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá para realizar el proceso de modernización de la plataforma tecnológica; se entrará en operación con la nueva plataforma al finalizar el primer semestre de 2015. Tanto el Fondo de Seguridad y Vigilancia, como el NUSE de Bogotá y la ETB están en proceso de definir los términos en los que se realizará la contratación del aliado que proveerá la nueva solución tecnológica del sistema. La administración distrital, de acuerdo con la información suministrada en el grupo focal, descartó la utilización del SECAD como sistema de información, debido a que no cumple con las necesidades del sistema. Por ello se le recomienda a la Policía Nacional realizar una evaluación benchmark del sistema frente a las mejores prácticas, de forma tal que se pueda evaluar el software por un tercero. De acuerdo con la información suministrada en el desarrollo del grupo focal de Bogotá, existen dificultades en el trabajo interinstitucional con la fiscalía y los hospitales, pues

•

86

ambas instituciones generan cuellos de botella que afectan los recursos de atención de incidentes de seguridad y emergencias en la ciudad al tener procesos con varias horas de duración. Es necesario agilizar estos procesos para liberar a los agentes de policía que están entregando a un capturado y liberar rápidamente las ambulancias para tener estos recursos disponibles para el servicio de la ciudad. El modelo que la ciudad ha implementado para el subsistema NUSE se debería tomar de base para el diseño del nuevo modelo que se establezca en el país, realizando su actualización con base en las tendencias y estándares internacionales y determinando, en cada caso, si es necesario que todas las instituciones estén en la misma ubicación física. Igualmente, la experiencia institucional y normativa de la ciudad debería ser replicada, incluso a nivel nacional, con la debida actualización y acoplamiento para que el sistema nacional se pueda crear y funcione integradamente.

6.2.3 Caso Medellín

6.2.3.1 Descripción de la ciudad

Medellín es la segunda ciudad más importante del país y está ubicada en el Valle de Aburrá; es la capital del departamento de Antioquia. La ciudad tiene una población de 2.499.080 y la población total del Valle de Aburrá es de 2.945.034, lo que constituye la población flotante de la ciudad. La ciudad se extiende longitudinalmente sobre el eje natural del río Medellín enmarcada en dos ramales de la cordillera central, con altitud variable entre 1.460 m.s.n.m. en la confluencia de las quebradas La Iguana, Santa Elena y el río Medellín, y 3.200 m.s.n.m. en los Altos del Romeral, Padre Amaya y Las Baldías al occidente. Su temperatura media anual es de 24 °C y su precipitación promedio anual es de 1.571 mm. (Alcaldía de Medellin, 2014). Por la topología montañosa de la ciudad se corre el riesgo de deslizamientos y problemas con las lluvias. Adicionalmente, por su historia asociada al narcotráfico, la ciudad ha tenido una situación de seguridad compleja que ha venido evolucionando positivamente en los últimos años. De acuerdo con el programa Medellín como vamos la tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes se ubica en el 39.2 para 2013 y se han generado 60.004 casos de desplazamiento intraurbano. De acuerdo con un comparativo de agosto de 2013 de la Alcaldía de Medellín las cifras de los delitos son: • Tabla 25 Comparativo de Delitos primer semestre 2012 y 2013

Delito 2012 2013

Homicidio 686 613 Homicidio de menores 55 67

Homicidios hombre 634 571

•

87

Homicidios mujeres 52 42

Hurto a carros 1266 1013 Hurto a motos 3503 2595

Violencia intrafamiliar hombres 504 440

Violencia intrafamiliar mujeres 2507 2156

Delitos sexuales hombres 73 59

Delitos sexuales mujeres 490 363

Perturbación del orden público con disparos

688 539

Desplazamiento forzado 424 276 Fuente: Alcaldía de Medellín 2013

Según el programa Medellín como vamos la denuncia está en el 13% de los incidentes, lo que significa que la criminalidad real es mucho mayor. De acuerdo con FORENCIS (Medicina Legal, 2013) durante todo el 2013 en Medellín se presentaron 857 homicidios de hombres y 67 de mujeres, con unas tasas por cada 100.000 habitantes de 75.31 y 5.24, respectivamente. La tasa general se ubicó en 38.22. Las tasas de los principales crímenes para la ciudad, de acuerdo con los registros administrativos suministrados por el DNP, son: • Tabla 26 Tasas de los principales delitos según registros administrativos

Tasas

Homicidios

Hurto a personas

Hurto a comercios

Hurto a residencias

Lesiones comunes

Lesiones tránsito


2011

66.00 60.63 12.29 4.35 32.77 100.54 10.18

2012

52.19 114.50 35.81 15.88 81.99 105.10 9.57

2013

38.22 146.86 44.84 17.33 76.20 102.43 10.38

2014

26.91 199.62 54.77 20.93 106.02 93.36 9.71

Fuente: Información suministrada por DNP

En el año 2000, debido a la problemática de seguridad que tenían, tanto Medellín como Cali decidieron implementar en torno a las policías metropolitanas respectivas el sistema 123 de acuerdo con la normativa de telecomunicaciones vigente. La ciudad vio la necesidad de reunir a todas las entidades para la atención de los incidentes de seguridad y emergencias de la ciudad. Para lograr ese objetivo se asignó una ubicación para garantizar la presencia de todas las entidades y para que la recepción de las llamadas se diera de manera

•

88

centralizada. Medellín y Bogotá son las únicas ciudades en las que está funcionando el número único recibiendo el conjunto de las llamadas de las diferentes entidades. Medellín ha tenido dos actualizaciones, la primera, en el 2011,cuando se reestructuró el sistema y se empezó a denominar SIES; la segunda, en el 2014,cuando se implementó el SECAD como sistema de información. Se tiene programada una última actualización, que está en proceso, en la que se pretende cambiar el sistema al SECAD, debido a los costos que implicaba la renovación del sistema Positrón, que era el que tenía la ciudad.

6.2.3.1.1 Entidades Participantes

En el sistema de Medellín tienen presencia las siguientes entidades: • Tabla 27 Entidades participantes SIES Medellín.


Policía

Metropolitana

Atender los incidentes de seguridad

SIES Medellín

Departamento

Administrativo de

Gestión del Riesgo

de Emergencia y

Desastres de

Medellín

(DAGRED)

Atención de incidentes de gestión del riesgo

SIES Medellín Bomberos en Medellín hace parte del DAGRED

Bomberos Atender incidentes de incendios, atrapados y materiales peligrosos.

SIES Medellín

CRUE Municipal Atención de incidentes de Salud en Medellín

SIES Medellín

CRUE

Departamental

Atención de incidentes de Salud en los otros municipios de la zona metropolitana

SIES Medellín

Ejército Apoyo en incidentes de seguridad

SIES Medellín

Fuerza Aérea

Apoyo en incidentes de seguridad

SIES Medellín

•

89

Secretaría de

Seguridad

Articuladora del sistema y quien ejerce la dirección del sistema en la ciudad

SIES Medellín

Policía de Tránsito

Atención de incidentes de tráfico en la ciudad

SIES Medellín

Secretaría de

Medio Ambiente

Atención de incidentes que involucren el maltrato animal en la ciudad de Medellín.

SIES Medellín


De acuerdo con la información suministrada en la visita in situ, el modelo que ha implementado la ciudad es que todos los despachadores, salvo el personal de las fuerzas militares y la policía, son pagados por la Empresa de Seguridad Urbana (ESU) y sus supervisores pertenecen a las entidades con las que se coordinan.

6.2.3.2 Algunas Cifras

De acuerdo con la información suministrada por la policía Nacional esta son las cifras de llamadas para la ciudad de Medellín: • Tabla 28 Llamadas para la policía Metropolitana del Valle de Aburrá

Total llamadas 2014 en Medellín Llamadas %

Procedentes 234,396

Improcedentes 1,291,900 84.6%

Total 1,526,296

Fuente: Elaboración propia con información suministrada por Policía Nacional.

Como se puede ver, el porcentaje de llamadas improcedentes es muy similar al de Bogotá para todo el 2014, el cual se afecta por la diferencia en el volumen de llamadas y la desesperación de la gente que hace que cuelguen el teléfono y vuelvan a marcar generando llamadas abandonadas. Es necesario tener en cuenta que las cifras no son del todo comparables pues la información de Bogotá se calculó con los datos del año completo mientras que lasde Medellín únicamente corresponden al último trimestre.

•

90


6.2.3.3.1 Instalaciones

El SIES de Medellín funciona en las instalaciones de la Secretaría de Seguridad de la ciudad y se tienen dos pisos acondicionados para el sistema. En estas instalaciones están presentes todas las entidades que hacen parte del sistema, además tiene espacios para la sala de recepción de llamadas, para el despacho de las diferentes entidades, para la visualización de la videovigilancia, sala de crisis, salas de reuniones, sala de monitoreo de AVL y de seguridad en línea y sala de capacitación. En el mismo edificio, pero en los pisos asignados a la Secretaría de Seguridad, funciona el Observatorio de Seguridad que utiliza la información producida por el sistema como insumo para la toma de decisiones. Este observatorio no hace parte del SIES sino de la Secretaría de Seguridad de Medellín, siendo ellos los únicos que en el momento están utilizando la información generada por el SIES.

6.2.3.3.2 Financiación

En Medellín la financiación de todo el sistema tecnológico, videovigilancia y personal civil del sistema es financiado por la Empresa de Seguridad Urbana (ESU) quien, a petición de la Secretaría de la ciudad, ejecuta los recursos del FONSET de la ciudad. La ESU es una empresa del municipio que presta servicios de seguridad y hace convenios interadministrativos con diversos municipios (Entrevista con funcionario de la Secretaría de Seguridad de Medellín).

6.2.3.3.3 Sistema de información

Medellín acaba de implementar la última versión del SECAD para toda su operación teniendo algunos problemas en la implementación y requiriendo desarrollos adicionales para que se pueda registrar la información de las diferentes entidades que participan en el sistema. De acuerdo con la información suministrada por el gerente del sistema de Medellín, al SECAD le hace falta mayor madurez en su desarrollo para cumplir con los estándares internacionales; esto, según él, es un tema de tiempo y asignación de recursos humanos y económicos. Para poder determinar si la herramienta cumple o no con los estándares y con cuales cumple es necesario realizar un análisis detallado de la herramienta lo cual se le ha recomendado que lo realice a la policía nacional en las reuniones donde se ha hablado del sistema.

6.2.3.3.3.1 SECAD123, Sistema de Seguimiento y Control de Casos de Policía.

Es un sistema de soporte al servicio del policía en la calle, que permite llevar a cabo la recepción de llamadas de emergencia que realiza la ciudadanía. Este sistema canaliza la llamada a la entidad o a las entidades correspondientes, permite realizar el despacho de los medios de atención (patrullas y ambulancias, entre otros) y facilita la supervisión de todos los eventos cualquiera que sea su origen.

•

91

El aplicativo SECAD funciona con una base de datos de ORACLE, versión 10,11 y 12 desarrollado en FORMS y en migración a .net. También integra elementos de hardware como plantas telefónicas y grabadoras digitales. El sistema de Seguimiento y Control de Casos (SECAD 123), para su funcionamiento, contiene los siguientes módulos:

Administración y parametrización Creación de turnos o minutas de servicio Módulo de recepción de llamadas Módulo de despacho y asignación y control de medios. Módulo de mensajería Consulta de antecedentes de vehículos y de personas Módulo de reportes y estadísticas

Este aplicativo, con los módulos descritos, ha sido adoptado en las instalaciones del país, con excepción del de Bogotá que maneja el PROCAD de Motorola. Actualmente, se desarrolla la versión 6 que pretende incluir mejoras como:

Operación como un sistema multiagencia que permita integrar el funcionamiento con otras entidades de emergencia.

Uso desde dispositivos móviles como tablets y smartphones. Conectividad a redes sociales (Facebook y Twitter). Funcionamiento en un ambiente web desarrollando interfaces en .net. Integración del componente geográfico para georreferenciación y localización de

llamadas, componente que se desarrolla en ArcGis. Integración con el sistema CCTV para registrar los casos monitoreados y para

conectarse por demanda con las cámaras. Algunas de estas mejoras se van a implementar en el proyecto de Medellín donde se reemplazó el software de Positrón por el SECAD.

La propuesta de la dirección de telemática de la Policía Nacional es estandarizar el SECAD como software de recepción y despacho por las ventajas que da el que sea un desarrollo a la medida, que recoge los casos de uso de la policía, sus bajos costos y ofrece el código fuente para hacer los desarrollos particulares que requiera cada municipio. En cuanto a las desventajas está el lenguaje en el que fue desarrollado el cual ya no está siendo soportado20 por Oracle, la diferencia entre la forma de operar de las agencias de seguridad y las de emergencias que trabajan con base en el Sistema Comando de Incidentes y la necesidad de replicar la infraestructura tecnológica en cada sitio donde se instala. Adicionalmente, le hace falta desarrollar al sistema toda la funcionalidad de nueva generación que está en

20 Cuando una compañía de Software deja de soportar una herramienta deja de hacer actualizaciones y de prestar asesoría para la solución de los casos. Es una herramienta que sale del mercado y que no tendrá integración con nuevos desarrollos del mercado por lo cual la herramienta se vuelve obsoleta.

•

92

implementación en este tipo de sistemas. Es importante analizar la dependencia que existe de los desarrolladores21 actuales del sistema, pues ellos fueron los que desarrollaron y quienes lo conocen.

6.2.3.3.4 Funcionalidades

Adicional a los subsistemas que formula el CONPES, Medellín ha desarrollado varios subsistemas que apoyan sustancialmente la gestión del SIES, entre los cuales están:

Patrullajes virtuales en la comuna 10 en el centro de la ciudad para poder reducir la criminalidad en la zona. Para esto se ha contratado personal retirado de la policía, con experiencia en investigación criminal, para que realice monitoreo de las cámaras asignadas a la zona centro de la ciudad; estos patrullajes están establecidos y son supervisados por personal del sistema y no de la policía.

Seguridad en Línea es una aplicación desarrollada por la ESU y que permite que los ciudadanos de la ciudad puedan realizar denuncias criminales para unos delitos específicos, evitándole al ciudadano el traslado a una URI22 a realizar estas denuncias. Adicionalmente, el sistema tiene una red social de seguridad que permite que los ciudadanos sepan qué está ocurriendo en las zonas que les interesa; esta aplicación se nutre de lo que reportan los mismos ciudadanos. Por último, la aplicación tiene un botón de pánico que permite que el ciudadano lo configure y avise por llamada, SMS y correo electrónico a seis personas distintas. Una vez el sistema se activa la aplicación le quita el volumen al celular para evitar que se den cuenta de su activación.

Sistema de AVL, que es un plan piloto de monitoreo para patrullas para verificar la velocidad en la que realizan los patrullajes y que las patrullas no se salgan del cuadrante. Se tienen planeados futuros desarrollos que permitan monitorear el uso del combustible y velocidades en las que se mueven las patrullas.


Todos los subsistemas del CONPES están funcionando en la ciudad con cierto grado de integración.Por ejemplo, en la ubicación donde están los despachadores de policía y algunas otras agencias, se pueden visualizar los videos Wall del sistema de videovigilancia y la sala de despacho es abierta y la comparten las diferentes agencias, lo que permite que todos los despachadores estén en contacto. En cuanto a la visualización de los CCTV, se comparte el espacio entre el personal policial que está realizando la visualización de las cámaras de la ciudad y el personal retirado de la policía que está haciendo un programa de patrullajes virtuales en el centro de la ciudad. En cuanto a la sala CIEPS, el municipio tiene una sala en cada una de las estaciones de policía.

6.2.3.3.5.1 NUSE 123

21 Personal ejecutivo de la policía que está cumpliendo su ciclo y por ende pensando en el retiro de la institución. 22 Unidad de Respuesta Inmediata

•

93

Medellín está en proceso de remplazar el sistema POSITRON por el SECAD.La decisión de cambio del sistema se debe a que era necesario realizar una actualización tecnológica del sistema y el costo de la licencia para realizar la nueva actualización de POSITRON era demasiado costosa por lo cual la Secretaría de Seguridad optó por instalar SECAD, pidiendo a la Policía que realizara algunos ajustes al sistema para que cumpliera con las necesidades de la ciudad. El subsistema es manejado por la Policía Metropolitana que contesta las llamadas, con alrededor de 30 puestos de recepción. El despacho es realizado por las diferentes entidades con personal contratado por la ESU, salvo para las entidades de seguridad. La Policía Metropolitana tiene el despacho más grande, con alrededor de 15 puestos de despacho, que cuenta con vista a las pantallas del subsistema de CCTV.

6.2.3.3.5.2 Videovigilancia o CCTV

El sistema de videovigilancia de la ciudad requiere especial mención, pues Medellín ha montado ese subsistema sobre una red de radio enlaces y no de fibra óptica lo que les ha abaratado los costos, aunque en ciertas zonas de la ciudad les ha generado algunos inconvenientes por la falta de línea de vista o por congestión de frecuencias. Es necesario realizar una evaluación de este tipo de conexión para que pueda ser combinada con la fibra y así reducir los costos de este subsistema a nivel nacional. El municipio de Medellín ha implementado un programa piloto para el monitoreo de las cámaras ubicadas en la comuna 10, que está ubicada en el centro de la ciudad, a través de personal retirado de la policía que ha tenido formación en investigación criminal, es decir que ha pertenecido a la SIJIN o DIJIN dentro de la Policía, para que realicen los patrullajes del centro de la ciudad y se pueda realizar labor preventiva.

6.2.3.3.5.3 Redes de Apoyo

En el área donde están los despachadores de la Policía Metropolitana se tienen habilitados unos puestos de trabajo para la operación de la red de apoyo y demás redes de ciudadanos. La información se recibe por distintos medios de comunicación, Avantel, celular y radio y se procesan los incidentes de acuerdo con las necesidades.

6.2.3.3.5.4 Sala CIEPS

En la ciudad no existe una sala CIEPS unificada sino que se ha montado una sala en cada en cada una de las 20 estaciones de la ciudad donde se coordina la operación de la jurisdicción.

6.2.3.3.5.5 Innovaciones

Se consideran innovaciones aquellas funcionalidades que hayan desarrollado las ciudades o las entidades involucradas y que no se encuentren definidas en el CONPES 3437 de 2006; generalmente, estos desarrollos se realizan aprovechando la tecnología.

•

94

Además del programa de monitoreo de los CCTV de la comuna 10, la administración ha implementado un programa de monitoreo de los AVL/GPS de las patrullas de la misma comuna para asegurar que los patrullajes se realicen de acuerdo con las recomendaciones policiales y que las unidades no se salgan de la zona en la que deben prestar el servicio. Otra innovación es el desarrollo de un aplicativo en línea para los ciudadanos, denominado seguridad en línea, que es una red social de seguridad que, adicionalmente, le permite al ciudadano realizar denuncias ante la fiscalía para cierto tipo de delitos y tener un botón de pánico personal en caso de emergencia.


Medellín es el municipio de Colombia que está más se acerca al modelo propuesto en el CONPES y, junto con el modelo de Bogotá, deberían ser los pilares para el nuevo desarrollo que se realice, pues, al combinar las fortalezas de los diseños de las dos ciudades y realizar una actualización del diseño para incluir nuevas tecnologías y estándares internacionales, se podría tener un modelo para el país. Adicionalmente, es necesario que en el modelo que se desarrolle se consideren las diferentes realidades de las regiones. La ciudad ha realizado un esfuerzo por montar el sistema con todos los componentes, logrando que funcione de acuerdo con las necesidades de la ciudad. Es destacable la innovación tecnológica y procedimental y el desarrollo o complementariedad de subsistemas que realizan, así como la revisión de los errores para transformar ese aprendizaje en el mejoramiento del sistema de la ciudad. Evidentemente, es necesario mejorar en algunos aspectos del sistema, como el uso de los AVL para realizar despacho asistido y ruteo de recursos, lo que permite que el despachador asigne el recurso disponible más cercano al sitio del incidente y además le pueda recomendar la ruta que debe seguir para llegar más rápido al sitio del incidente, lo que debe traducirse en que los recursos lleguen más rápido, Así como mejorar o complementar los desarrollos del sistema para que realmente pueda satisfacer las necesidades. El esfuerzo que hace la ciudad por realizar innovaciones tecnológicas maximizando el uso de la tecnología, así como su participación activa en la coordinación del sistema y en la supervisión y seguimiento a los recursos de Policía para la zona céntrica, son aspectos que se deben replicar a nivel nacional y considerar en el nuevo modelo que se desarrolle. El sistema de la ciudad está enfocado en la seguridad, por lo cual los desarrollos y las innovaciones que se realizan están orientados a los aspectos de seguridad. Es recomendable que se realice el mismo esfuerzo para los aspectos relacionados con las emergencias.

6.2.4 Caso Departamento de Nariño

6.2.4.1 Descripción del departamento

•

95

El departamento de Nariño está ubicado al sur del país en la frontera con Ecuador, tiene 64 municipios con variedad de climas y pisos térmicos. El departamento tiene límites con los departamentos de Putumayo, y Cauca, así como con la República del Ecuador, y el Océano Pacífico. Su principal sector económico es el agropecuario y se destacan otras actividades como el comercio, la pesca, la minería y las industrias del cuero, la madera y la lana. En los últimos años, el conflicto armado vivido por el país se ha extendido a este departamento, que junto con otros constituyen una especie de corredor estratégico entre la zona costera y el centro del país. Se trata de una región en la que está presente la disputa del control territorial entre grupos guerrilleros, paramilitares y la fuerza pública, siendo un escenario para el tráfico de armas, drogas y fumigación de los cultivos de coca. En 2006 se encontraban en Nariño 41.133 personas desplazadas, lo que correspondía al 2,2% de la población del país en esa situación (CEPAL, 2005). Según el censo de 2005, Nariño tenía 1.438.893, lo que representaba cerca del 3,5% de la población total del país. El 10,8% de esa población era indígena y el 18,8% afro descendiente. (CEPAL, 2005). Según el informe de gestión del gobernador de junio de 2013, la tasa de homicidios del departamento de Nariño se encuentra en 33 por cada 100.000 habitantes.Se encuentran 49 casos de extorsión en lo corrido del 2013; hay 218 casos de hurto por cada 100.000 habitantes, la que aparentemente refleja una leve disminución, pues la línea de base del indicador departamental se ubica en 222.8. Se estima que en el departamento hay 11.671 hectáreas de cultivos ilícitos. La mortalidad en accidentes de tránsito es de 10.74 por cada 100.000 habitantes (Gobernación de Nariño, 2013), no fue posible hacer el cruce con los registros administrativos del DNP para el departamento, pues solo tiene los índices para algunos de los municipios, por lo cual, en los municipios que se visitaron, se incluirá la información enviada. De acuerdo con un informe de la oficina de estudios económicos del Ministerio de Comercio Exterior, en agosto de 2013 el departamento ocupa el puesto 15 dentro 29 departamentos que se miden en el escalafón de competitividad, y la ciudad de Pasto tiene el 9° lugar en la facilidad para realizar negocios. (Ministerio de Industria y Comercio Exterior - Oficina de Estudios Economicos, 2013) El departamento cuenta con una topografía bastante variada, dentro de la que se incluye costa con el océano pacífico y montañas, por lo cual tiene riesgos de tsunamis y deslizamientos, además de que su población es altamente rural e indígena, lo que hace que vivan en sitios apartados y con dificultades de acceso. Adicionalmente, cerca de Pasto se encuentra el volcán Galeras que es uno de los volcanes activos en el país. Las instituciones y la capacidad de respuesta varían dependiendo de los municipios.En este caso no se puede dar un panorama total del departamento pues no se visitaron todos los municipios. En Pasto hay cuerpo de Bomberos, Oficina de Gestión del Riesgo, Policía

•

96

Metropolitana, Secretaría de Salud y Policía de Tránsito. En Chachagüí existen Bomberos voluntarios pero no tienen capacidad operativa ni presupuesto para realizar la atención de las emergencias, existe la policía municipal, tienen un puesto de salud que tiene únicamente ambulancia para transporte intrahospitalario. En Tumaco hay oficina de atención de riesgos, cuerpo de bomberos voluntario y policía municipal. • Tabla 29 Entidades presentes SIES Nariño

Entidad función Ubicación Observaciones

Policía Metropolitana de Pasto

Atender los incidentes de seguridad

Policía Departamental de Pasto

Policía Departamental de Nariño

Coordinar con las policías municipales la atención de incidentes de seguridad cuando llegan casos al 123 de Pasto

Policía Departamental de Pasto

Los casos que llegan son muy pocos.

Policía de Tumaco

Atender los incidentes de Seguridad del municipio

Estación de Policía Tumaco


En ninguna de las dos ciudades hay presencia de otras entidades en el SIES local.

6.2.4.2 Descripción del funcionamiento del sistema

En las visitas realizadas a los tres municipios del departamento seleccionados (Chachagüí, Pasto y Tumaco), se encontró la siguiente situación:

6.2.4.2.1 Chachagüí

Tras la realización de un grupo focal en este municipio, se pudo establecer que no cuenta con ninguno de los subsistemas del SIES y que tampoco actúa como municipio de demanda con la central que hay en Pasto o con cualquiera de los demás municipios del departamento. En esta primera visita se pudo evidenciar que no hay un SIES departamental funcionando, como se pensaba al momento de realizar la selección de casos y como había sido expuesto por la Policía Nacional en la mesa Técnica. En la visita in situ a Chachagüí se pudo establecer que el municipio no cuenta con servicio de ambulancias ni autoridad de tránsito y que el Cuerpo de Bomberos está formado por personal voluntario que no tiene los medios para atender las emergencias. Los incendios,

•

97

generalmente, son apoyados por los bomberos del aeropuerto que sirven a Chachaguí y Pasto, o por los bomberos de Pasto. Se pudo evidenciar que los bomberos voluntarios no reciben ningún ingreso por su trabajo y que les toca conseguir su sustento por otros medios, por lo cual su función como bomberos no es permanente. Las entidades que atienden las emergencias, es decir, la Policía, el Hospital, los Bomberos, la Secretaría de Planeación (es la cabeza del Consejo Local del Riesgo), la Defensa Civil y la Cruz Roja tienen números celulares o números largos para recibir las solicitudes de los ciudadanos y tramitar las emergencias. Una vez recibida una alerta, sin importar a quién le corresponda, se realiza una cadena de llamadas para que todos estén enterados y para que se pueda gestionar la respuesta. Cuando en el municipio se marca desde un celular no se realiza comunicación con ningún centro y, simplemente timbra la llamada. Este municipio se podría catalogar dentro de los municipios que no tienen SIES. No se incluye la tabla de los registros administrativos de los delitos por no estar disponible.

6.2.4.2.2 Tumaco

De acuerdo con los registros administrativos suministrados por el DNP las tasas para los principales delitos en el municipio son: • Tabla 30 Principales Delitos según registros administrativos

Tasas Año Homicidios Hurto a

personas Hurto a comercios

Hurto a residencias

Lesiones comunes

Lesiones tránsito


2011 121.85 108.19 4.37 18.58 92.89 32.24 11.48

2012 134.70 45.43 3.74 30.47 121.34 34.74 6.41 2013 115.05 58.57 6.28 11.51 157.41 43.41 10.46

2014 75.22 54.24 9.72 15.35 168.87 18.93 11.26 Fuente: Información suministrada por el DNP

En rasgos generales, se pudo identificar que cada institución que atiende las emergencias maneja su propio número. Adicionalmente, se evidenció el desconocimiento de la existencia del 123 por parte de la persona encargada de gestión del riesgo. El municipio cuenta con un Cuerpo de Bomberos voluntarios dotados con una máquina de bomberos que tiene restringida su utilización en algunos sectores del municipio, puesto que las viviendas están construidas sobre el mar, con caminos estrechos de madera queno soportarían el peso de la máquina. El municipio presenta un alto riesgo de temblores y tsunamis para lo cual se implementó un Sistema de Alarmas que debe ser accionado cuando se presente una emergencia de este

•

98

tipo.No obstante su existencia, de acuerdo con el testimonio del director de riesgos, no hay confianza en su funcionamiento por parte de la población. Frente a esta circunstancia, se optó por implementar, tras la ocurrencia de un sismo, un protocolo de evacuación hacia las zonas altas para minimizar el riesgo de calamidades por un posible tsunami. El responsable de gestión del riesgo confía en que cada habitante sea capaz de evacuar por sus propios medios. El gobierno local no tiene los medios para generar una alerta si hay indicios de un posible tsunami en mar abierto, por lo que esperan que el gobierno central, desde el IDEAM o la Unidad de Gestión del Riesgo, dé aviso de la alerta para ordenar la evacuación.

6.2.4.2.2.1 Subsistemas

6.2.4.2.3 Subsistema NUSE 123

El subsistema NUSE no ha sido todavía implementado; se tienen cuatro puestos para recepción de llamadas y cuatro puestos para el despacho a los cuales les hace falta que la dirección de Telemática de la Policía Nacional les instale el SECAD.

6.2.4.2.3.1.1 Subsistema CCTV

El subsistema de CCTV cuenta con 10 cámaras recién instaladas.

6.2.4.2.3.2 Seguridad de las instalaciones

Es necesario mencionar que el municipio contaba con este subsistema, pero debido a una bomba detonada en la estación de policía se perdió todo el sistema y las instalaciones. Frente a lo anterior, es conveniente analizar si las estaciones de policía son el lugar más adecuado para situar este tipo de instalaciones, sobre todo en los municipios de alta complejidad en términos de seguridad y orden público y cuyas instalaciones son un objetivo militar.

6.2.4.2.3.3 Claridad Conceptual

En la entrevista con el coordinador del SIES se pudo evidenciar la falta de claridad sobre cómo debe operar el sistema y sobre qué entidades deben estar presentes. Si bien se entiende que debe haber presencia de todas las entidades, no se le ha hecho claridad. Al indagar a los instaladores del sistema se identificó que el sistema solo se instalóala Policía y que la decisión de incluir alguna otra entidad es directamente de Policía. Con lo anterior se demuestra que hay problemas a la hora de la implementación del modelo del CONPES.Si bien no se puede asegurar que en los demás municipios pase lo mismo, pues no se entrevistó a ningún otro instalador y ningún otro coordinador manifestó la misma duda, lo cierto es que la falta de claridad en la terminología y las dudas que se han tenido en el mismo comité técnico de seguimiento permiten concluir que esta situación es generalizada. El municipio se puede catalogar dentro de los municipios en implementación y capacitación.

•

99

6.2.4.2.4 Pasto

De acuerdo con los registros administrativos suministrados por el DNP las tasas para los principales delitos en el municipio son: • Tabla 31 Principales delitos según registros administrativos

Tasas Homicidio

s Hurto a personas

Hurto a comercios

Hurto a residencias

Lesiones comunes

Lesiones tránsito


2011

30.42 403.85 57.49 133.90 458.46 119.53 6.23

2012

21.03 478.71 50.80 112.00 413.26 43.48 8.27

2013

25.18 524.61 38.61 82.54 449.77 243.65 8.16

2014

13.12 411.75 31.76 60.07 352.37 265.37 7.37

Fuente: Información suministrada por el DNP

6.2.4.2.4.1 Subsistemas

6.2.4.2.4.1.1 NUSE 123

Funciona primordialmente para el municipio, aunque en la sala 123 tienen despachadores para cubrir otras zonas del departamento en caso de que llegue alguna llamada para otro municipio; según la información obtenida en trabajo de campo, las llamadas que llegan sobre emergencias en otros municipios son muy pocas. En el municipio cada institución tiene su número de atención, por lo cual en la ciudad no está funcionando el 123 como número único sino como número de Policía. De acuerdo a lo identificado en el grupo focal, el municipio no tiene protocolos unificados de atención de las emergencias y entre las diferentes entidades no se han coordinado las preguntas y la información que se requiere para cada caso, ocasionando problemas en el despacho, cuando los casos son recibidos por otras entidades. Siguiendo la tendencia nacional, el número de llamadas no procedentes que llegan al NUSE superan el 90% (Ver Tabla 32). • Tabla 32 Total llamadas NUSE Pasto

•

100

Total llamadas Pasto 2014

Total 146,142 Procedentes 5,777

No procedentes 140,365 Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por la Policía Nacional

6.2.4.2.4.1.2 SALA CIEPS

La sala CIEPS, a cargo de la SIJIN, se integra con el Observatorio del Delito.

6.2.4.2.4.1.3 Redes de Apoyo

En la sala de recepción de llamadas se tienen operadores que están en contacto con las diferentes redes de cooperantes y aliados.

6.2.4.2.4.1.4 CCTV

El municipio tiene 49 cámaras para visualizar la ciudad; todas se encuentran en funcionamiento en un área cerrada al lado de las sala de recepción y despacho del subsistema NUSE 123. Estas cámaras son visualizadas por dos operadores en turnos de 8 horas.

6.2.4.2.4.2 Transversalidad tecnológica

Vale la pena resaltar que el municipio ha fortalecido la Subsecretaría de Tecnologías de Información que hace parte de la Secretaría General. El Alcalde ha dado lineamientos paraque la Subsecretaría gestione los proyectos tecnológicos dentro de la Alcaldía con el fin de que sean integrados transversalmente y que todas las entidades del municipio se beneficien.Por eso, con la inversión que han desarrollado diversas entidades nacionales, como el Ministerio del Interior a través de FONSECON, y los ministerios de Educación y Tecnologías, han construido una red de fibra óptica por la cual se trasmite la señal de las cámaras que tiene el municipio, permitiendo que puedan ser visualizadas por cualquier entidad del municipio y, adicionalmente, trasmiten voz y datos de todas las instituciones. Igualmente, se tienen planes para instalar sensores de telemetría23 para ríos y quebradas que puedan complementar el sistema y se integren a esa red. También están buscando la integración de proyectos que permitan usar información de diversas fuentes y complementar los programas e integrar información de asistencia a clases de los alumnos con programas del DPS y salud. (Grupo focal con actores operativos de Pasto)


23 Sensores electrónicos que permiten realizar mediciones. En este caso se pretende medir el nivel de los ríos para tener alertas tempranas sobre desbordamientos.

•

101

De acuerdo con la visita realizada, se pudo evidenciar que en el departamento no existe un SIES departamental y que la articulación institucional y operacional en torno al sistema es precaria o inexistente. Frente a esta experiencia, solo es replicable lo desarrollado por la alcaldía de Pasto sobre proyectos transversales en tecnología;es recomendable que esto se hiciera en todos los municipios del país y en el nivel nacional, no solo en temas de tecnología sino en todos los aspectos. Del análisis del departamento se pueden evidenciar la falta de articulación que presenta el CONPES y los efectos de realizar la implementación por proyectos municipales que no ofrecen ningún tipo de articulación institucional dentro del municipio y mucho menos a nivel regional o nacional. Adicionalmente, se evidencian los problemas que tienen las instituciones para poder prestar los servicios de asistencia que requieren los ciudadanos y para los cuales no se cuenta con el equipamiento necesario, lo que está generando que se reciban alertas que no pueden atender o que se atiendan en situaciones muy precarias;esto podría acarrear responsabilidades por negligencia u omisión para el estado, así como responsabilidades penales por la omisión de socorro. Es necesario que desde el nivel central se instaure una política pública clara y detallada sobre el sistema que tenga en cuenta las realidades territoriales de los diferentes municipios y regiones del país. Es importante que se analice dónde se deben ubicar lo SIES pues, en zonas de conflicto, las instalaciones militares o de policía son objetivos militares lo que aumenta el riesgo para el sistema y puede someter al SIES a un atentado como ocurrióen Tumaco.

6.2.5 Caso Bucaramanga

6.2.5.1 Descripción de la Ciudad

Bucaramanga, capital del departamento de Santander, hace parte del área metropolitana que también integran Piedecuesta, Floridablanca y Girón y está ubicada sobre el Valle del Río de Oro. Se distinguen dos sectores de diferente conformación física: uno, formado por la meseta, y otro, por el valle. Sus suelos, desde el punto de vista agrológico, se pueden dividir en dos grupos: los primeros, al no tener peligro de erosión, son propicios para el cultivo de gran variedad de productos y el uso para la ganadería. Los otros, tienen una alta potencialidad erosiva; por esta razón, presentan baja fertilidad y una capa de fertilidad superficial, que en algunas situaciones es casi nula. (Alcaldía de Bucaramanga, 2014) El área municipal es de 165 kilómetros cuadrados, su altura sobre el nivel del mar es de 959m y sus pisos térmicos se distribuyen en: cálido, 55 kilómetros cuadrados: medio, 100 kilómetros cuadrados y frío, 10 kilómetros cuadrados. Su temperatura media es 23°C y su precipitación media anual es de 1.041 mm. La topografía de Bucaramanga es, en promedio, un 15% plana, 30% ondulada y el restante 55% es quebrada. Tres grandes cerros se destacan a lo largo del territorio: Morro Rico, Alto de San José y El Cacique.

•

102

La población total de Bucaramanga, proyectada por el DANE a 2014, es de 527.451 habitantes, equivalente al 1,1% del total de la población nacional, de los cuales 520.894 (98,7%) habitan en el casco urbano y 6,857 (1,3%) viven en la zona rural. (Alcaldía de Bucaramanga, 2014) • Tabla 33 Índices de Delitos Bucaramanga 2013

Delito Tasa por cada cien mil habitantes

Homicidios 19.36

Homicidios de Hombres 37.59

Homicidios Mujeres 2.55

Lesión de Causa Externa 47.83

Muertes por accidentes de transporte

15.38

Lesiones en accidente de transporte

1.805

Lesiones por violencia interpersonal

625.63

Violencia intrafamiliar 234.14 Presuntos Delitos Sexuales 70.99

Fenómeno de la desaparición 3.04 Fuente: Forensis

• Tabla 34 Tasas de los principales delitos según los registros administrativos

Tasas Homicidio

s Hurto a personas

Hurto a comercios

Hurto a residencias

Lesiones comunes

Lesiones tránsito


2011

18.47 510.74 90.27 63.03 428.86 445.42 12.19

2012

18.25 543.86 114.25 64.25 418.59 484.55 11.60

2013

19.36 574.38 103.26 60.36 408.48 472.83 12.72

2014

20.48 520.05 89.68 49.67 349.99 439.09 7.58

•

103


Como se puede apreciar, la situación de seguridad en la ciudad es compleja y, como se ha dicho en los anteriores casos en donde ha sido posible hacer alguna comparación, es necesario que el estado homologue la forma de cálculo de las estadísticas para tener una única fuente de información conciliada entre las entidades. Adicionalmente, tiene riesgo por deslizamientos por su topografía y regímenes de lluvia. En el municipio están presentes las siguientes instituciones para la atención de los incidentes de seguridad y emergencias: • Tabla 35 Entidades presentes en el SIES de Bucaramanga


Cruz Roja Atención de incidentes médicos y de emergencias

En sus instalaciones

No está presente en el SIES

Secretaría de Salud y ambiente

Atención de incidentes de salud

Secretaría de Desarrollo

Apoyo en atención de desastres

UNGRD Local Atención de incidentes de emergencias y desastres

Secretaría del Interior

Apoyo en la atención de incidentes de seguridad

ICBF Apoyo en la atención de incidentes de infancia

Defensa Civil Apoyo en atención de emergencias y rescates

Asociación de Scouts de Colombia

Apoyo en atención de emergencias y rescates

Gas Natural Atiende fugas de GAS

Bomberos Incidentes de Incendios, atrapados y

•

104

materiales peligrosos

Comité Distrital de Gestión del Riesgo y de Desastres CDGRD

Atención de incidentes de emergencias y desastres

Ejército

Apoyo en atención de incidentes de Seguridad

Indersantander Apoyo en prevención de Riesgo

CRUE Atención de incidentes de salud

En sus instalaciones No está presente en el SIES

Policía Metropolitana

Atiende incidentes de Seguridad

En el SIES Es la única institución que hace parte del SIES.


Aunque las instituciones están presentes en el municipio no se encuentran vinculadas con el SIES y han retomado su operación propia para que los ciudadanos los contacten y les avisen de las emergencias.

6.2.5.2 Descripción del funcionamiento del sistema


Los subsistemas presentes en el SIES de Bucaramanga son:

6.2.5.2.1.1 NUSE 123

En el Subsistema NUSE de Bucaramanga solamente está presente la Policía Metropolitana que es la encargada de recibir y despachar las llamadas. Las demás entidades se retiraron del sistema argumentando que las llamadas improcedentes son muy altas, cercanas al 85%, lo cual les hace perder tiempo y recursos, Por lo cual solicitan que la Policía Nacional realice una verificación inicial antes de informarles que se ha recibido un incidente. En el subsistema se cuentan entre 10 y 12 operadores de los cuales la mitad son despachadores y la otra mitad son receptores. Están Organizados en 3 turnos, de los cuales dos tienen una duración de 8 horas y el tercer turno es de 10 horas. En el año 2014 entraron al NUSE un total de 2’056.580 llamadas totoal de las cuales alrededor del 83% fueron no procedentes (ver Tabla 36) • Tabla 36 Total llamadas NUSE Bucaramanga 2014

•

105

Total llamadas Bucaramanga 2014

Total 2056580

Procedentes 330,577 No procedentes

1,726,003

Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por la Policía Nacional

Las instalaciones son adecuadas para los usuarios y ofrecen las condiciones ambientales apropiadas para los equipos electrónicos. Esta sede fue piloto en las implementaciones del SIES en el año 2006 y que estuvo en servicio por ocho años, los últimos tres sin soporte ni mantenimiento. En mayo de 2014 se hizo una renovación completa del sistema (Grupo focal con actores operativos de Bucaramanga).

6.2.5.2.1.2 CCTV

El área metropolitana cuenta con 228 cámaras distribuidas de la siguiente forma: 16 en Piedecuesta, 98 en Floridablanca, 20 en Girón y las demás en Bucaramanga. Los horarios se manejan igual que para el NUSE y cuenta con dos a cuatro operadores por turno. Todos los componentes de los diferentes subsistemas cuentan con implementación y tecnología local, así como también es local su operación y soporte. Como tema a resaltar, la Fibra Óptica utilizada para el servicio de CCTV y de comunicación es propiedad de la Policía Metropolitana y, en telemática, tienen personal que realiza el mantenimiento y soporte; incluso cuentan con empalmadores de fibra24. Esto hace muy eficiente y ágil el soporte, pues todos los casos reportados han sido atendidos y solucionados el mismo día sin depender de terceros que hagan el mantenimiento. En otros municipios del país también se tienen redes propias, como el caso de Cali en cabeza de la policía metropolitana y Pasto en cabeza de la Alcaldía; en Medellín la red es de propiedad de la ESU y en Bogotá es arrendada a ETB, con un plazo inferior a 48 horas para arreglar las cámaras.

6.2.5.2.1.3 CIEPS

Se analizan los datos, se hace georreferenciación del delito y se hace la definición de cuadrantes usando herramientas de Arcgis para realizar las microcercas.

6.2.5.2.1.4 Redes de Apoyo

Alarmas comunitarias y sistemas de radio comunicaciones para redes de cooperantes donde se atienden botones de pánico, alarmas de bancos y red de taxistas.

24 Personal que realiza mantenimientos y que dentro de las tareas que realizan está la de juntar, empalmar cables de fibra para unirlos y poder trasmitir los datos.

•

106

6.2.5.2.1.5 Sistemas de AVL

Está disponible para motos, paneles y camionetas.Este sistema lo maneja y administra directamente telemática de la Policía Nacional y no hace parte del sistema CAD.

6.2.5.2.2 Seguridad de la Información

El sistema cuenta con procesos y documentación adecuada que sigue los lineamientos de ISO 9000. La policía Nacional hace, además, una buena gestión de seguridad siguiendo la norma ISO 27001 para implementar políticas, estándares y procedimientos a través de medidas y controles para el uso o instalación de SW no licenciado, manejo seguro de la gestión y transporte de la información, y la gestión de usuarios. La herramienta SECAD cuenta con un proceso formal de gestión de niveles de servicio alineados a los requerimientos del SIES, con su catálogo de servicios asociados.

6.2.5.3 Financiación

El FONSET cuenta con un comité de vigencias que es el encargado de evaluar, de manera periódica (cada trimestre), tanto la estrategia de inversión como la prioridad de la misma para el siguiente periodo.

6.2.5.3.1 Personal

El personal policial que hace parte del sistema recibe una inducción adecuada desde el ingreso y todo el personal recibe capacitación bimestral en temas relacionados con el sistema, bien sea a través de organismos externos como el SENA, o por iniciativas internas. Para el ingreso se tiene en cuenta la experiencia en la zona, prefiriendo personal con conocimiento en los diferentes sectores de cubrimiento del SIES. En cuanto a los supervisores, todos son personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, con más de 22 años de experiencia. El más nuevo ingresó en 2001, lo que garantiza amplia experiencia en los temas relacionados con el sistema.

6.2.5.3.2 Participación de las Entidades

Aunque el SIES tiene puestos nuevos para entidades como Bomberos, Cruz Roja, Secretaría de Salud y Ambiente y Defensa Civil, ninguna de estas entidades hace parte integral del sistema de manera local. Cada una de estas entidades ha participado por algún tiempo del sistema pero se han retirado argumentando, principalmente, demasiado trabajo contestando llamadas improcedentes. Al retirarse del NUSE, la labor de atención de todas las llamadas (incluyendo las no procedentes) la descargan en la Policía (Opiniones grupo focal con actores operativos de Bucaramanga). Algunas entidades han decidido habilitar una nueva línea directa de 7 dígitos para atender las llamadas de forma directa, como es el caso de Tránsito y Transporte. Esta acción va totalmente en contravía de la reglamentación de telecomunicaciones emitida por la CRC en torno al número único.

•

107

Cuando se presenta una emergencia, la Policía, por requerimiento de las entidades, debe hacer una verificación en sitio con alguna patrulla antes de dar aviso, vía Avantel, a la entidad correspondiente. De esta forma, por ejemplo, si se recibe un reporte de incendio la policía debe enviar una patrulla para que haga verificación en sitio antes de direccionar el incidente a Bomberos (grupo focal con actores operativos de Bucaramanga). Otro tema crítico es el de las ambulancias. Para los casos asociados con tránsito (SOAT) no se presentan problemas; la diligencia es inmediata y son atendidos por las ambulancias de cualquiera de las entidades como Secretaría de Salud, Cruz Roja, Defensa Civil. Pero cuando se trata de cualquier otro tipo de incidente, es atendido por ambulancias privadas. Las entidades (principalmente Cruz Roja y Defensa Civil) argumentan que esta situación se debe a que, cuando se lleva el paciente a la clínica u hospital, se tardan entre 4 y 8 horas en hacer la admisión, por lo que es un recurso que queda inactivo toda la jornada. Por este motivo, la Alcaldía ha hecho acuerdos con entidades privadas para que atiendan este tipo de incidentes y son contactados directamente por la policía en caso requerido; sin embargo, la policía se apoya en diferentes entidades, sin tener prioridad por una. (Grupo focal con actores operativos de Bucaramanga). El problema de la atención de ambulancias es crítico en el país, por cuanto el Ministerio de Salud no ha diseñado un modelo para la atención de las ambulancias y en muchos municipios no cuentan con ambulancias para realizar la atención; adicionalmente, el incentivo que reciben la ambulancias por recoger heridos de accidentes de tránsito hace que el servicio de ambulancia se enfoque hacia estos casos y que los demás no tengan la misma prioridad. Además, el cuello de botella con la admisión de pacientes en los hospitales y los déficit de camas en las unidades de emergencia complican este servicio.

6.2.5.3.3 Registro de Información.

El sistema utilizado por el NUSE es el SECAD de la Policía Nacional. Allí quedan registrados los incidentes reportados a la línea 123, así como también los incidentes procedentes de los diferentes subsistemas. Los casos enrutados a las demás entidades no se documentan, pues cada entidad tiene su propio sistema de documentación. Además, dado que las entidades no están presentes en el SIES, no tienen acceso directo a la herramienta SECAD(opiniones del grupo focal con actores operativos de Bucaramanga).El sistema de grabación de voz y video se mantiene para acceso directo por 7 meses; luego de este periodo se mueve a cinta y se conserva el backup por espacio de 5 años. Se cuenta con políticas y procedimientos adecuados para la recepción, procesamiento, almacenamiento y transferencia de datos e información, tanto para los requerimientos externos como internos.

6.2.5.3.4 Inconvenientes operacionales identificados

•

108

Durante el desarrollo de la visita in situ y en las opiniones del grupo focal con actores operativos del SIES de Bucaramanga se identificaron algunos inconvenientes operacionales de parte de las diferentes entidades:

Bomberos indica que la línea 119 no está siendo enrutada al SIES, pero Policía lo desmiente. es necesario verificar esta información ya que no se realizaron pruebas para ver en dónde se contesta esta línea. Adicionalmente, la regulación de telecomunicaciones busca que en todos los municipios haya un número único que es el 123.

Tránsito indica que la nomenclatura es igual en Bucaramanga, Floridablanca y Piedecuesta, por lo que es muy difícil identificar el sitio exacto donde sucede el incidente, lo que se puede solucionar con la ubicación del abonado llamante 25 . Mientras no se pueda implementar el mencionado sistema, es necesario revisar los procedimientos de atención para que los receptores puedan clarificar la ubicación del llamante. Esto ocurría también en Bogotá cuando el NUSE de la ciudad atendía algunos municipios de Cundinamarca y la información se truncaba.

Tránsito señala que los relevos los hacen en horas pico (6am, 2pm y 10pm) y que a esta hora no hay quien conteste la línea de tránsito. Se evidencia una posibilidad de mejora en la asignación de recursos durante el cambio de turno y realizarlos como lo hacen los receptores del 123 o como se realiza en otras ciudades.

Tránsito informa también que, debido a la gran cantidad de llamadas improcedentes, decidieron no asignar personal al NUSE y tramitar una línea nueva, de 7 dígitos, para atender directamente desde su sede, Lo que está en contravía de las normas de telecomunicaciones.

Cruz Roja indica que, eventualmente, frente a acontecimientos programados como ferias y fiestas, hacen uso de uno de los puestos asignados en el NUSE, pero que esto no es una actividad habitual porque requieren de personal adicional.

Defensa Civil usó de su puesto en el NUSE por 6 meses pero no volvieron porque no tenían el presupuesto requerido para pagar dos personas (uno atendiendo de día y otro de noche).

El instituto de salud indica que hace monitoreo de la red hospitalaria las 24 horas, pero que solo atienden incidentes relacionados con tránsito.

Bomberos indica que, debido a la Ley 1575 de 2012, deben tener una base de datos propia; esta es una interpretación propia del cuerpo de Bomberos de Bucaramanga y difiere de la interpretación que hacen otros actores como la Dirección Nacional de Bomberos.


Las entidades que anteriormente han participado del NUSE se han retirado, principalmente, porque consideran una carga de trabajo enorme atender las llamadas no procedentes. Al

25 Sistema por medio del cual se envía al 123 la ubicación georreferenciada de la persona que está llamando desde un celular y permite establecer la ubicación del celular.

•

109

retirarse, la Policía debe soportar este trabajo adicional. Las diferentes entidades están interesadas en recibir las llamadas filtradas (solo las procedentes) y por ello atienden desde su propia entidad. Es necesario definir los deberes, responsabilidades, procesos y procedimientos de todas las entidades frente al SIES, sin importar desde donde se haga el despacho o el nivel de involucramiento con el sistema. Igualmente, es necesario que se asigne la responsabilidad de verificar los enrutamientos de las llamadas y la implementación del número único; quien tenga esta responsabilidad debe realizar las gestiones pertinentes con la CRC para que, en caso de ser necesario, tome los correctivos a que haya lugar. Es importante contar con una herramienta unificada, que permita no solamente ahorrar costos sino tener una única fuente confiable de información, documentación y estadística, así como tener un mecanismo de articulación para todas las entidades, de tal forma que se dé la misma prioridad desde el frente de seguridad y desde el frente de atención de emergencias. Se recomienda que se analice el esquema de mantenimiento de la red de fibra que tiene la ciudad y compararlo con los modelos que tienen Bogotá, Barranquilla, Medellín y Cali, para ver cuál sería el mejor modelo de mantenimiento, logrando las economías de escala necesarias. Otro aspecto que puede ser replicable es la gestión tecnológica, que parece ser muy similar a la que realiza la dirección de telemática de la Policía Nacional y la que se realiza en Bogotá y Medellín.

6.2.6 Caso departamento de Quindío

6.2.6.1 Descripción del Departamento

El SIES departamental de Quindío hace parte de la región eje cafetero, junto con Caldas y Risaralda. El SIES departamental Quindío abarca tres distritos, es decir que comprende los tres SIES locales que se relacionan a continuación26:

1) Distrito Armenia, que comprende los municipios de Armenia, Salento, Circasia y La Tebaida.

2) Distrito Calarcá, que comprende los municipios de Calarcá, Córdoba, Buenavista, Pijao y Génova

26 Esta estructura orgánica y geográfica del Departamento de Policía del Quindío, está establecida mediante la Resolución 1528 del 28 de marzo del 2009, “Por la cual se define la estructura orgánica interna y se determinan las funciones del Departamento de Policía Quindío”.

•

110

3) Distrito Quimbaya, que comprende los municipios de Quimbaya, Filandia y Montenegro.

El departamento del Quindío está ubicado en la zona centro occidental del país, dentro lo que se conoce como la Zona Cafetera. Tiene una topografía, por un lado montañosa, hacia el oriente; y otra, ondulada, en el occidente. La montañosa corresponde al flanco occidental de la cordillera Central; se extiende en dirección sur-norte, con pendientes abruptas. La segunda corresponde al área cubierta de flujos de lodos volcánicos transportados por los ríos; el modelado es suave, de colinas bajas. En la faja más occidental de esta morfología se encuentran los valles de los ríos Barragán, al sur, de aluviones recientes, y el de La Vieja, en el sector norte, de rocas sedimentarias. Los ríos mencionados reciben todas las corrientes que descienden de la cordillera. Sobresalen los ríos: San Juan, Rojo, Verde, Espejo y Quindío, el de mayor longitud y con numerosos tributarios. (Departamento del Quindío, 2014) Limita con los departamentos del Valle del Cauca, Risaralda, y Tolima. La población, en su mayoría es mestiza. Tiene una población de 543.532 personas, de las cuales el 87% vive en las cabeceras urbanas y el 13 % en zonas rurales. (Departamento del Quindío, 2014)

6.2.6.1.1 Fenómenos de criminalidad que afectan la Seguridad Ciudadana.

Delito Tasa por cada cien mil habitantes

Homicidios 45.08 Homicidios de Hombres 85.65

Homicidios Mujeres 5.97 Lesión de Causa Externa 70.84

Muertes por accidentes de transporte

10.38

Lesiones en accidente de transporte

212.82

Lesiones por violencia interpersonal

500.56

Violencia intrafamiliar 166.02

Presuntos Delitos Sexuales 75.14

Fenómeno de la desaparición 18.61 Fuente:Forensis, 2013.

No es posible hacer el cruce con los registros administrativos para el departamento pues no se cuenta con la información consolidada, por lo cual en las siguientes tablas se muestran los datos para Armenia y Calarcá. • Tabla 37 Tasas de los principales delitos para Armenia según los registros administrativos

Tasas

•

111

Homicidios

Hurto a personas

Hurto a comercios

Hurto a residencias

Lesiones comunes

Lesiones tránsito


2011

36.15 125.31 43.03 41.65 79.87 277.47 6.54

2012

32.87 440.00 86.63 175.32 340.36 267.42 10.61

2013

30.99 412.80 134.53 131.13 394.07 285.08 9.20

2014

31.51 402.86 121.64 111.13 273.43 244.63 15.25


• Tabla 38 Tasas de los principales delitos para Calarcá según los registros administrativos

Tasas

Homicidios

Hurto a personas

Hurto a comercios

Hurto a residencias

Lesiones comunes

Lesiones tránsito


2011

36.83 36.83 7.89 14.47 34.20 140.74 15.78

2012

40.57 252.57 56.27 142.64 320.62 160.96 28.79

2013

63.79 227.81 54.67 145.80 360.59 203.07 11.72

2014

38.86 220.20 82.90 124.35 208.55 173.57 20.73

Fuente: información suministrada por el DNP

6.2.6.1.2 SIES departamental Quindío

El SIES Departamental de Quindío está ubicado en el comando de Policía de Quindío, en la ciudad de Armenia. Institucionalmente, es operado por la Policía Nacional y no existe presencia de ninguna entidad de emergencias y/o del departamento. La coordinación se realiza a través del comandante y el sub-comandante de policía del departamento y con la presencia de las entidades en los consejos de seguridad.

•

112

Sin embargo, por medio de la entrevista realizada al jefe de la Oficina de Telemática del departamento, se puede establecer que hay un conocimiento de los funcionarios acerca de la necesidad de articular las actividades y procesos con entidades como Bomberos, Defensa Civil, Tránsito municipal, ambulancias de Salud. Por lo anterior y para responder a esta necesidad, en el SIES departamental Quindío se han establecido mecanismos de comunicación, vía radio o telefónica, para coordinar actividades conjuntas de respuesta a emergencias específicas.



El SIES departamental Quindío está integrado por los subsistemas 123, CCTV y CIEPS que son dirigidos por el subcomandante departamental de la policía. El subsistema de la Red de Apoyo también se encuentra funcionando en el departamento del Quindío, sin embargo la dirección de ésta está a cargo del Área de Protección y Servicios Especiales de la Policía.

6.2.6.2.1.1 Subsistema 123 CAD

El SIES departamental del Quindío comprende tres SIES locales: Distrito Calarcá, Distrito Armenia y Distrito Quimbaya. Actualmente, solo se encuentran en funcionamiento los dos primeros mencionados ya que el Distrito Quimbaya está deshabilitado por daños en la planta telefónica. El Teniente entrevistado, comandante de la Oficina de Telemática, expresó que, a pesar de que la Oficina de Telemática y el Comando Departamental de Policía han informado en repetidas ocasiones sobre esta dificultad, el problema no se ha podido solucionar debido a la falta de colaboración de la Alcaldía Municipal de Quimbaya. En la sala 123 del SIES departamental se cuenta con cuatro puestos de trabajo y cuatro operadores por turno. Los entrevistados manifestaron conocer el objetivo del CONPES 3437 de unificar todos los números de emergencia. Sin embargo, expresaron que esto no se ha logrado conseguir porque otras entidades de emergencias, como los Bomberos, aun cuentan con número propio de atención y actualmente siguen atendiendo de manera independiente las solicitudes. Para el aplicativo SECAD, el protocolo es el siguiente:

I) El operario recibe la llamada y diligencia la información en el sistema (teléfono, dirección, nombre)

II) Hace el trámite para dirigir el requerimiento a la estación de policía correspondiente.

III) Con determinada periodicidad (no determinada en la entrevista), el operario sube la información al SECAD y, asimismo, hace la georreferenciación de las novedades.

•

113

En el SIES Armenia se reciben llamadas provenientes del distrito 1 (Armenia) y del Distrito 3 (Quimbaya), debido al daño en la planta telefónica de este último distrito. Sin embargo, el objetivo a corto plazo es que cada SIES local responda a los requerimientos de los municipios de su distrito. Armenia es uno de los municipios que hace parte del distrito 1. Cuenta con 32 cuadrantes de policía; Cada cuadrante tiene un número de teléfono donde la ciudadanía se contacta directamente. Estas llamadas no se ingresan al SECAD; Sólo están siendo reportadas en TAMIR27, que es la Tabla Mínima de Requerimientos del SIES departamental de Quindío. No hay estadísticas ni seguimiento a las llamadas recibidas en los teléfonos delos cuadrantes.

6.2.6.2.1.2 Subsistema CCTV

En cuanto al subsistema de Circuitos Cerrados de Televisión, en entrevista con el Comandante de la Oficina de Telemática del SIES Departamental Quindío, informó que en el año 2007 se hizo la entrega de 40 cámaras que se instalaron para la ciudad de Armenia. Sin embargo, por problemas administrativos no se les realizó el mantenimiento adecuado y quedaron inutilizables desde el año 2010. En el mismo año 2010 se inició un proyecto de CCTV con 92 cámaras para todo el departamento. En una primera etapa de este proyecto, las imágenes de video eran monitoreadas por cada estación municipal. En la II etapa del proyecto, y gracias a la instalación de sistema de Fibra Óptica, se logró que las imágenes también pudieran ser monitoreadas desde el SIES departamental en Armenia. Estas 92 cámaras cuentan con tecnología digital. Otro proyecto, puesto en práctica recientemente, instaló 100 cámaras adicionales en la ciudad de Armenia; 10 de estas cámaras están dispuestas para reconocimiento de placas. Estos proyectos fueron financiados mediante recursos de FONSECON. La gobernación de Quindío se comprometió a realizar el mantenimiento a las cámaras, sin embargo, no han cumplido con este compromiso. Las 2 Fases de los SIES tenían el propósito de que el Quindío fuera el primer departamento con una cobertura en todos los municipios de los subsistemas 123 y CCTV, sin embargo los resultados encontrados permiten afirmar que ese propósito no se alcanzó. En el centro de monitoreo se encuentran actualmente tres puestos de trabajo con operarios en turnos de ocho horas. El monitoreo se realiza a través de la transmisión de imágenes en una pantalla grande que emite las imágenes de las cámaras en el departamento. Las motos de la Policía actualmente cuentan un dispositivo de posicionamiento global GPS. El GPS permite conocer, a través de una información provista por satélites, la posición geográfica, altura y velocidad de desplazamiento de un vehículo. El AVL permite conocer, gestionar y

27 Es una herramienta del Modelo Nacional de Vigilancia por cuadrantes en la que están plasmadas todas y cada una de las acciones policiales que debe realizar el uniformado durante la prestación de su servicio policial, y surgen a través de un diagnóstico de los cuadrantes.

•

114

administrar los datos específicos tales como: velocidad al conducir en tiempo real, aceleración y frenados bruscos, exceso de velocidad, gastos excesivos de combustible, encendidos y apagados, apertura de puertas, encendido de alarmas, entre otros.

6.2.6.2.1.3 CIEPS. Centros de Información Estratégica Policial

En cuanto al CIEPS, se cuenta con un funcionario operando el subsistema que está a cargo de la georreferenciación de los delitos a través de la plataforma ARCGIS. De acuerdo con la problemática de cada municipio se establecen las estrategias para impactar los puntos críticos identificados y reportarlos al Comando de Seguridad Ciudadana y a los Comités de Vigilancia por estación. En la sala CIEPS se manejan estadísticas de hurto, lesiones personales, riñas y todas las contravenciones que son atendidas por la Policía o que son denunciadas. Asimismo, se da un proceso de retroalimentación de la información con la estadística de la SIJIN provenientes del SIEDCO y se trabaja con las microcercasen un área de 90 x 90 metros, para una mejor focalización de la intervención policial.

6.2.6.2.1.4 Subsistema Alarmas Comunitarias

Para el subsistema de Red de Apoyo se cuenta con un radio operador y se reparten sistemas de radio con sistema de frecuencia UHF a taxistas, comerciantes, empresas de seguridad y otros privados que deseen afiliarse. Hay actualmente aproximadamente 300 radios distribuidos entre la ciudadanía y los usuarios privados. En la Red de Aliados para la Prosperidad se encuentran los frentes de seguridad y las alarmas comunitarias. Estos son administrados por la Oficina de Seguridad Ciudadana y el objetivo es lograr una gestión eficiente de las alarmas

6.2.6.2.2 SIES Local Calarcá

6.2.6.2.2.1 Subsistema CAD 123

•

115

El Distrito 2 del SIES departamental de Quindío, Calarcá, cubre los municipios de Calarcá, Barcelona, Buenavista, Córdoba, Pijao y Génova, y para ese distrito el SIES local funciona en el Comando de Policía. El CAD 123 tiene 5 puestos de trabajo, con un solo operador por turno, para los 5 teléfonos, lo que hace que la recepción de las llamadas y el tiempo de respuesta sea muy lento. Se reciben aproximadamente 100 llamadas diarias pero, según los operadores, la gran mayoría no son emergencias reales. También manifestaron que existen algunos problemas de enrutamiento de las llamadas, pues se reciben llamadas de municipios que no hacen parte del distrito y de municipios de otros departamentos como Antioquia y, sobre todo, del Norte del Valle. El problema radica en la falta de adecuado enrutamiento por parte de los operadores de telefonía celular. Hay poca iluminación puesto que, de 8 lámparas que hay instaladas, sólo hay una alumbrando la sala y en las noches la iluminación es deficiente. El operador manifestó que no se ha instalado el software de gestión del 123, SECAD, por lo que están utilizando otras plataformas tecnológicas. El operario registra los casos en Excel y los almacena en una memoria USB, por si se necesita copia de los mismos. En la sala del CAD, que tiene un área aproximada de 30 m2, se encuentran en funcionamiento los subsistemas CCTV, Red de Apoyo y frentes de seguridad.

6.2.6.2.2.2 Subsistema CCTV

Calarcá tiene una dotación de 8 cámaras de las cuales 5 de estas se encuentran fuera de servicio. Dentro de las instalaciones, por la falta de operarios, no hay quien haga monitoreo de los registros de video cuando las cámaras se encuentran en funcionamiento. El mantenimiento y reparación de las cámaras es bastante deficiente; poco tiempo después de repararlas sufren nuevas averías. El contrato de mantenimiento se venció en noviembre de 2014 y hay incertidumbre sobre las perspectivas para el 2015. El monitor de las cámaras es de 52 pulgadas, sin embargo, se encuentra sub-utilizado por el mal funcionamiento de las cámaras y por la falta de monitoreo. Cuando el operario recibe una llamada relacionada con tránsito, salud o bomberos, se realiza una llamada básica desde un teléfono fijo ubicado dentro de la sala y se reporta el hecho a la entidad indicada. En la sala SIES Calarcá sólo hay participación de la policía municipal, no hay presencia de ninguna otra entidad. La red de apoyo en la sala SIES cuenta con un radio base que está conectado con 32 personas; la herramienta fundamental de esta red es el radio.

6.2.6.2.2.3 Subsistema CIEPS.

En este SIES local se cuenta con CIEPS. Desde allí se establecieron los cuadrantes de los municipios y se apoyan permanentemente los Comités de Vigilancia de la Estación así como el suministro de la información que solicita la Alcaldía y otras entidades. En la sala se direcciona la estrategia para que las patrullas funcionen. Cada cuadrante hace un

•

116

Ilustración 1 Mapa operativo de la zona

diagnóstico de seguridad ciudadana (censo, tabulación de información, etc.) y desde la sala se establecen las directrices y las orientaciones de actividades para los policías. Está equipada con un proyector, un televisor, un computador de escritorio, un portátil para actividades externas, cámaras digitales y sillas estudiantiles. En la sala CIEPS no hay presencia de otra entidad, a parte de la Policía Nacional. La interlocución e interacción con las otras entidades, como bomberos, cruz roja, defensa civil, entro otros, se hace básicamente durante los Consejos de Seguridad y es dirigida por el subcomandante operativo. La sala CIEPS cuenta con un solo operador por turno y para labores de archivo el registro de información es apoyado por auxiliares bachilleres. En la Estructura Orgánica Interna del Comando del Distrito el CAD123 y el CIEPS dependen del Subcomandante Operativo quien es el que establece la coordinación y relación de intercambio de información con las entidades.


Teniendo en cuenta las características del SIES departamental del Quindío, con una pequeña extensión (11 municipios) bien interconectado por carretera y dado que no existen referencias de otros SIES departamentales, es muy difícil establecer parámetros de comparación con otros departamentos. Sin embargo, además de la visita al SIES de Quindío se visitaron los SIES departamentales de Caldas y Risaralda y los SIES locales de Calarcá, Manizales, Pereira y Riosucio, ubicados en el Eje Cafetero. A pesar de que las condiciones, estado de implementación del CONPES 3437 y desarrollo de los SIES son diferentes, se evidenciaron en las entrevistas y visitas in situ algunos factores comunes que se relacionan a continuación:

6.2.6.3.1 Aspectos Institucionales

•

117

El objetivo del CONPES 3437 de implementar un “esquema integrado e interoperable” para la atención de emergencias y seguridad no se ha materializado. Debido al desacuerdo y resistencia de algunas entidades no se ha podido implementar el 123 como número único de emergencias. Actualmente, siguen en funcionamiento líneas de emergencias paralelas como las de bomberos, defensa civil, Cruz Roja, fiscalía, entre otras, lo cual es un incumplimiento de la normativa de telecomunicaciones.

La responsabilidad básica en el funcionamiento del SIES depende de la Policía y es muy escasa la participación directa de entidades de emergencias, gobernación y alcaldías municipales.

Para la atención a las emergencias se coordina con las otras entidades de emergencias por vía telefónica y por radio, a través de la Red de Apoyo, y de esa manera se logra un trabajo operativo conjunto. Sin embargo, hace falta establecer más claramente protocolos y definir quién debe comandar las operaciones en casos específicos. Esto se evidenció principalmente en la entrevista con Comandante Encargado de la estación del SIES local de Riosucio – Caldas.

Aunque las competencias están definidas por las normas, en las operaciones se han presentado tensiones entre las entidades, en especial entre la Policía y el cuerpo de bomberos, por el funcionamiento del Ponalsar, que es una fuerza de la Policía para la atención de emergencias y desastres, que en ocasiones ha reemplazado la función de los Bomberos, como lo manifestó el comandante de Bomberos de Riosucio.

Por la falta de normas vinculantes que establezcan la relevancia que debe tener el SIES en los planes de desarrollo municipales, el sistema está actualmente muy sujeto a la voluntad política de las administraciones y a la financiación solamente del subsistema 123 y CCTV. Lo anterior afecta la continuidad del sistema y su evolución y sostenibilidad.

Articulación Seguridad y Emergencias. En el Departamento del Quindío la articulación se da por medio de la Red de Radio con la cual se logra la coordinación y activación de recursos de 58 entidades, incluidos la policía y el ejército (Información obtenida en entrevista la Coordinadora departamental de la Unidad de Gestión del Riesgo). Funciona básicamente como una articulación operativa para atender emergencias puntuales del día a día y en Calarcá confirmaron, el secretario de gobierno y bomberos, que funciona bien.

Hay que aclarar que es una articulación paralela al SIES departamental, donde están los subsistemas 123, CCTV y CIEPS que son coordinados por el subcomandante de Policía. No es como el caso de Bogotá donde, existe un mecanismo de coordinación y reacción permanentes en el NUSE123. En Pereira y Manizales no se evidenció ese nivel de articulación y en Riosucio la entidad líder que coordina las emergencias es bomberos.

6.2.6.3.2 Trabajo Preventivo

En todos los municipios se evidencia la necesidad de campañas de divulgación y

difusión del SIES y del NUSE. La ciudadanía sigue llamando al 119, número de

•

118

bomberos, ya que este número actualmente cuenta con mayor capacidad de recordación y atención de los requerimientos ciudadanos.

El trabajo preventivo, tanto en materia de emergencias como de seguridad, no está siendo coordinado o articulado con el SIES. Como no se está utilizando la información del 123 y del SECAD el trabajo preventivo se hace entonces con otras fuentes de datos. Para mejorar la construcción de estrategias y políticas se debe articular una estrategia con el SIES y las administraciones municipales que permita la coordinación territorial de los esfuerzos preventivos que se desarrollan desarticuladamente. Los datos e información del CIEPS no se han utilizado como insumo para la creación de estrategias y políticas de prevención.

6.2.6.3.3 Recursos

A pesar de las diferencias entre los SIES de cada uno de los municipios y

departamentos visitados, en todos los municipios del Eje Cafetero visitados, se manifestó que se necesitaban más recursos tanto humanos como financieros. El caso más crítico encontrado fue el del SIES de Calarcá, donde las instalaciones son obsoletas y solo hay un operario por turno atendiendo todo el sistema.

En todos los SIES visitados, con excepción de Manizales, el CCTV existe con muchos problemas de funcionamiento y mantenimiento de las cámaras o no existe, como en el caso de Riosucio. Las cámaras instaladas ya no funcionan o, en muchos casos, no cuentan con la tecnología adecuada para satisfacer las expectativas de los ciudadanos de una mayor videovigilancia.

Es importante recalcar el caso del SIES Manizales, donde cuentan con un impuesto al teléfono (ACUERDO 0830-2013). El recaudo de este impuesto es destinado para la seguridad ciudadana. La tarifa aplicada es: Residentes estrato 4:0,20% smlv. ; residentes estrato 5 0,30% smlv; residentes estrato 6 0,40% smlv; No residenciales 0,45% smlv y entidades públicas 0,50%. Estos recursos recaudados son destinados a: Programas de inversión en convivencia ciudadana; operación del programa de video-vigilancia; operación de equipos destinados a la seguridad; operación de sistemas de telecomunicaciones; operación de tele alarmas y tele vigilancia; dotación de las inspecciones de policía, casas de justicia, y unidades de seguridad ciudadana; infraestructura de centros penitenciarios y carcelarios.

Se encuentran limitaciones en la capacidad de los Fondos de Seguridad territorial FONSET.Los entrevistados expresaron que los recursos con los que se cuentan actualmente no son suficientes para garantizar la sostenibilidad del sistema. Los recursos provenientes del FONSET están siendo utilizados, casi exclusivamente, para el funcionamiento de la Policía (mantenimiento de equipos, gasolina etc.) Como se puede apreciar no hay aspectos relevantes del caso de Quindío que se puedan replicar. Con todo, el esfuerzo por tener una integración departamental en el sistema de videovigilancia es un aspecto que vale la pena analizar para, con base en la experiencia, construir un modelo regional de videovigilancia. Otro aspecto para analizar y replicar a nivel nacional es la sobretasa que implementó la ciudad de Manizales como fuente de

•

119

financiamiento; si bien no hace parte de caso y se utilizó como elemento de comparación, es un ejemplo de cómo las autoridades locales pueden conseguir fuentes de financiación.

6.2.7 Conclusión Casos Nacionales

Como se puede apreciar, solamente Bogotá y Medellín son casos de éxito relativo con aspectos sustanciales para replicar. Hay algunas cosas en común en las dos ciudades de relevancia:

Ambas ciudades realizan sus implantaciones antes de la expedición del documentoCONPES, sin tener en cuenta el modelo allí planteado y de acuerdo con sus necesidades locales, en lo cual influyó el nivel de madurez y desarrollo que han tenido estas ciudades.

La financiación, en ambas ciudades, se ha dado bajo el esquema de una operación constante y no de un proyecto aislado.

En ambas ciudades se han preocupado por ir evolucionando y actualizando el sistema interinstitucional constantemente y con base en las necesidades que se van presentando.

En ambas ciudades ha sido determinante la presencia de la alcaldía con una función coordinadora, tomadora de decisiones y articuladora.

A continuación se muestra una tabla comparativa de los casos: • Tabla 39 Comparación SIES casos nacionales

Aspecto Bogotá Medellín Nariño Bucaramanga

Quindío

Subsistemas

Todos los del CONPES están presentes

Todos los del CONPES están presentes

123, CCTV, SIEP, redes de apoyo

123, CCTV, CIEPS, redes de apoyo

123, CCTV, CIEPS, redes

de apoyo

Financiación

Propia Propia FONSECON FONSECON FONSECON

Presencia de la

Alcaldía

Si Si No No No

Entidades Presentes

Policía, CRUE, Bomberos, Tránsito, IDIGER

Policía, CRUE, Bomberos, Tránsito,

Policía Policía Policía

•

120

DAGER, Secretaría de la Mujer Protección de Animales Ejército Fuerza Área

Protocolos

Acordados

Si Si No No No

Número Único28

Si Si No No No

Fortalezas Esquema interinstitucional y articulación operativa de las principales entidades.

Innovación tecnológica, inclusión de múltiples entidades, presencia de alcaldía, articulación operativa.

Esfuerzo de la policía por sacar el sistema adelante.

Esfuerzo de la policía por sacar el sistema adelante. Adicionalmente el esquema de mantenimiento de la red de fibra para la transmisión de las cámaras. Es necesario analizar los esquemas de otras ciudades como Bogotá, Medellín, Cali, y Barranquilla.

Esfuerzo de la policía por sacar el sistema adelante.

Desventajas

Altibajos entre la alcaldía y la Policía,

Posible desarticulación entre entidades

Falta de presencias de la alcaldía y de las



28 Esta categoría de análisis pretende identificar si en los municipios o departamentos analizados existe un número único que no convive con otras líneas 1xy de emergencias, con lo cual se califica con sí; o si por el contrario el NUSE convive con otros números de atención de emergencia, por lo tanto deja de ser una línea única, esto se califica con no.

•

121

problemas para la renovación del sistema y para la integración de mas subsistemas

operativas de atención y sus despachadores por el esquema de financiamiento. Falta mejorar la articulación entre seguridad y emergencias y mejorar el sistema para que la información de todas las agencias puedan ser registradas en el sistema

demás entidades, así como la falta de implementación del número único.

demás entidades, así como la falta de implementación del número único. _

demás entidades, así como la falta de implementación del número único.

Aspectos a Resaltar fuera del sistema

El esfuerzo de la Alcaldía de Pasto para tener proyectos tecnológicos transversales es algo que debe ser replicado a todo nivel.


6.3 Estándares internacionales

6.3.1 Introducción

Los estándares internacionales buscan generar los parámetros de normas, productos o servicios para que sean replicables a nivel global y bajo circunstancias diversas. Estos son elaborados por organizaciones que, tras estudios, análisis e investigaciones técnicas, establecen requisitos y requerimientos para el óptimo funcionamiento del servicio. Los estándares internacionales son un elemento importante para prevenir y superar

•

122

problemáticas y para formular e implementar sistemas siguiendo experiencias destacadas y guías basadas en pruebas, fundamentos y argumentos técnicos. Los estándares internacionales aplicables a los SIES se pueden dividir en tres tipos: de Telecomunicaciones, de Número Único de Seguridad y Emergencias y de Videovigilancia y, adicionalmente, se pueden clasificar de acuerdo con el país o región de origen: de Estados Unidos o de la Unión Europea. La forma en que se generan los estándares y su clasificación depende de la organización interna de cada entidad y de las necesidades del ámbito en el cual dichos estándares tienen influencia. Asimismo, se realizó una búsqueda para determinar si algún país latinoamericano había desarrollado estándares o si tenía alguna asociación para el desarrollo de estos estándares que permitiera analizar y se evidenció que no se han realizado tales desarrollos en Latinoamérica, con excepción de México que tiene un capítulo del NENA que es la asociación que genera los estándares para Estados Unidos y han realizado algunos desarrollos puntuales para su caso, los cuales se encuentran listados dentro de los documentos del NENA. Es importante tener en cuenta que el caso colombiano es bastante particular y no se parece a ningún país de Latinoamérica, pues es de los pocos países en el mundo que todavía tienen un conflicto interno, además de una combinación de aspectos centralizados y otros descentralizados que no es fácil de encontrar en el resto del mundo. Adicionalmente, el análisis de los estándares internacionales y de los casos internacionales se realizó con base en la información secundaria disponible en Internet y un par de entrevistas con USAID y la oficina de gestión del riesgo de Chile, lo que limita el alcance del análisis. • Tabla 40 Países asociados a los estándares

EENA NENA No se posee información

España Estado Unidos Chile

México Japón Fuente: Elaboración propia.

Los estándares, en su conjunto, no son comparables pues, como ya se mencionó, dependen de realidades y necesidades distintas; lo que es comparable es un estándar específico, en caso de que haya sido producido por más de un ente, pero esta comparación se sale del alcance de la consultoría, pues solo es útil en el momento de la realización del modelo detallado. Por ejemplo, no tiene sentido analizar qué estándar es conveniente para el expediente único, sin tener la visión de las entidades operativas, sin saber la información que es relevante para ellos en la atención y en el análisis de información, así como todos los

•

123

requerimientos legales. Ese análisis es pertinente y necesario a la hora de realizar el nuevo modelo detallado para el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias. Es importante tener en cuenta que, como se acordó con el Comité de Seguimiento de la Evaluación, este capítulo pretende hacer un recuento general y aportar algunos de los estándares más relevantes, los cuales se encuentran en el anexo de estándares internacionales, pero no hacer un análisis de cuáles serían los estándares aplicables al caso colombiano, pues ello dependerá de las definiciones del modelo y de la definición de política pública al respecto. Con esas definiciones y con el análisis de la necesidad específica se podrá determinar qué estándar se acoge o si es necesario desarrollar un estándar colombiano. Tras el análisis normativo y de los estándares, no se ve reflejada en la normativa colombiana la aplicación de ningún estándar internacional; por el contrario, se evidencia que el modelo desarrollado por el CONPES no obedece a ningún estándar sino a una necesidad específica que tenía el país en ese momento. Se debe mencionar que, de acuerdo con las entrevistas realizadas al personal de los SIES de Bogotá y Medellín, para ambos diseños se han revisado estándares internacionales e, igualmente, el personal de la dirección de telemática ha realizado en los últimos años un análisis de los estándares en ese ámbito y han realizado visitas para conocer diferentes diseños e implementaciones en diferentes países.

6.3.1.1 Tendencias internacionales

A pesar de que no se ha encontrado ningún documento que expresamente denomine y señale cuales son las tendencias que existen actualmente, se evidencia, a través del análisis realizado en la evaluación, que existen elementos comunes que se pueden caracterizar como patrones que direccionan los comportamientos particulares de este tipo de sistemas y los cuales han sido considerados dentro de los requerimientos en los diferentes documentos que se han realizado sobre ciudades inteligentes29. Estas tendencias se pueden evidenciar de los elementos comunes que encontramos en el análisis a partir de las entrevistas a funcionarios de la Dirección de Telemática de la Policía Nacional, a los equipos del NUSE 123 de Bogotá, y el SIES de Medellín, así como de la identificación y estudio de los casos internacionales y de los estándares en sí. Los elementos comunes también fueron observados en los principales sistemas analizados tales como España, Estados Unidos y México, así como en los desarrollos de los estándares de NENA Y EENA. Con base en la anterior aclaración, hemos observado las siguientes tendencias dentro del sistema:

29 Más información al respecto de ciudades inteligentes se puede encontrar en http://estrategiaticolombia.co/ciudadesinteligentes/#competitividad---convivencia

http://estrategiaticolombia.co/ciudadesinteligentes/#competitividad---convivencia

•

124

Existen Centros de Comando y Control o Centros de Operaciones: En algunos países o ciudades complejas, como México y Rio de Janeiro, se está haciendo el tránsito de los centros de recepción de llamadas a Centros de Comando y Control o centros de operaciones, donde no solo se reciben las alertas de los ciudadanos sino que se toman decisiones y se actúa sobre las problemáticas que se van presentando a lo largo del día. Si bien estos centros tienen un origen en el área de seguridad, sirven mucho para realizar una integración de las instituciones y para resolver problemas que se le presentan a los ciudadanos en el día a día, como por ejemplo, mejorar el tráfico y tomar decisiones que permitan mejorar la movilidad. Adicionalmente, sirven para atender emergencias que no hayan sido alertadas por los ciudadanos, pues con estos centros se le puede dar un mayor uso a la videovigilancia e, igualmente, se puede incorporar el carácter preventivo de este subsistema.

Nueva generación: Las tecnologías han venido evolucionando, permitiendo que los ciudadanos se comuniquen por diversas formas y disminuyan el tráfico de voz; es por esto que las dos asociaciones que generan estándares relacionados con el subsistema NUSE (NENA y EENA) tienen comités que están desarrollando estándares para la inclusión de nuevas tecnologías, como mensajes de texto, chats y videollamadas. Se denomina de Nueva generación, pues se considera que, al incluirlas, se crea una nueva generación de números de emergencia.

La interoperabilidad: Cada entidad ha desarrollado sus sistemas para poder soportar su operación. en Colombia hay varias instituciones que lo han realizado, como por ejemplo la Policía Nacional con el SECAD, lo que implica que varios sistemas puedan convivir compartiendo información que sea útil para el procesamiento común. El mecanismo tecnológico más usado para facilitar la interoperabilidad es la utilización de los buses de integración que son un conjunto de Software y Hardware que facilitan que los diferentes sistemas se conecten entre ellos.

El acceso: Es necesario dar acceso a este tipo de servicios a todos los ciudadanos, independientemente de si tienen alguna discapacidad o no, por lo cual es preciso apoyarse en las tecnologías de información para permitir el acceso de todos los ciudadanos. Es una tendencia, debido a que, para las autoridades, ahora es importante facilitar la comunicación de las personas que tienen algún tipo de discapacidad y las nuevas tecnologías permiten facilitar este acceso. Este tipo de tecnologías se están aplicando en Estados Unidos y Europa.

Análisis y explotación de la información: Es cada vez más claro que la información que recopilan este tipo de sistemas, combinada con otras fuentes, le sirve a las autoridades para soportar las políticas públicas y, adicionalmente, le sirve a las entidades operativas para mejorar su operación y el servicio que le prestan a los ciudadanos. Un ejemplo de esto es el análisis sobre el lugar donde están solicitando ambulancias, y con qué características, para poder ubicar la base de ambulancias más

•

125

cerca a estos puntos y optimizar tiempos de desplazamiento; o revisar los delitos y los problemas de convivencia que ocurren en cada territorio con el fin de saber la cantidad y especialidad de fuerza de policía requerida y los puntos en los que se deben ubicar.

6.3.2 Estándares de Telecomunicaciones

6.3.2.1 Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT)

La UIT es el organismo especializado de las Naciones Unidas para las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Es responsable de la atribución del espectro de frecuencias radioeléctricas y las órbitas de satélite, y de la normalización y el desarrollo de las TIC en el mundo. La UIT se ha comprometido con determinación a conectar a todos los habitantes del mundo, independientemente de su lugar de residencia y de sus recursos, y a proteger el derecho fundamental de todos a comunicar. Las Telecomunicaciones tienen funciones de organización y control de muchas esferas, desde los servicios de emergencia, el abastecimiento en agua, las redes eléctricas y las cadenas de distribución de alimentos hasta la atención médica, la enseñanza, los servicios públicos, los mercados financieros y el transporte local e internacional. Con los miembros de la organización ponen las ventajas de las tecnologías modernas de la comunicación al alcance de todos de manera eficaz, segura, asequible y sin complicaciones. (Unión Internacional de Telecomunicaciones , 2001) La UIT reúne a diferentes actores de esa gran industria como empresas reconocidas, actores del mercado e instituciones académicas; formar parte de la Unión ofrece además posibilidades de contacto e intercambio con los mayores talentos del sector, representantes de 192 gobiernos, así como con reguladores y unas 700 empresas del sector privado. De esta forma se tiene la oportunidad de participar directamente con los encargados de tomar decisiones para definir el futuro del sector de las TIC, acordar nuevas normas que permitan tener mayor peso en el mercado y lograr que su voz se escuche en todo el mundo. (Unión Internacional de Telecomunicaciones , 2001)

6.3.2.1.1 ¿Qué hace la UIT?

Las tres esferas principales de actividades de la UIT se organizan en ‘‘sectores’’ que llevan a cabo sus trabajos en conferencias y reuniones.

Atribución de frecuencias radioeléctricas, gestión de las órbitas de los satélites y tecnologías de acceso. Los satélites permiten cursar llamadas telefónicas, transmitir programas de televisión y utilizar servicios de navegación por satélite y de cartografía en línea. Los servicios espaciales son vitales para supervisar y transmitir cambios de datos, tales como temperatura de los océanos, vegetación y gases de efecto invernadero, y ayudan a predecir hambrunas, las trayectorias de los huracanes o los cambios del clima mundial. El crecimiento explosivo de las comunicaciones inalámbricas, especialmente para ofrecer servicios de banda ancha, pone de manifiesto que se necesitan soluciones mundiales para estudiar las necesidades en

•

126

materia de atribución de espectro radioeléctrico adicional y de normas armonizadas para mejorar la compatibilidad. El Sector de Radiocomunicaciones de la UIT (UIT-R) coordina todos estos servicios de radiocomunicaciones, cuyo número no deja de aumentar, así como la gestión internacional del espectro de frecuencias radioeléctricas y las órbitas de los satélites. Los usuarios de estos recursos limitados son cada vez más numerosos y la participación en las conferencias y las actividades de Comisiones de Estudio del UIT-R, en las que se realizan trabajos importantes sobre las comunicaciones de banda ancha móviles y las tecnologías de radiodifusión tales como Ultra HDTV y TV 3D, se está convirtiendo en una prioridad cada vez más imperiosa para los actores de los sectores público y privado.

Normalización. Las normas de la UIT (llamadas recomendaciones) son fundamentales para el funcionamiento de las redes TIC actuales. Sin las normas de la UIT no se podrían efectuar llamadas telefónicas ni navegar por Internet. El acceso a Internet, los protocolos de transporte, la compresión de voz y vídeo, las redes domésticas y otros incontables aspectos de las TIC dependen de centenares de normas de la UIT para funcionar a escala local y mundial. Por ejemplo, la Norma UIT-T H.264, que obtuvo un premio Emmy30, es una de las normas de compresión de vídeo más populares. Cada año, la UIT elabora o revisa hasta 150 normas que tratan de todo tipo de temas, desde la funcionalidad central de red, a servicios de la próxima generación como la IPTV. (UIT-T).

Desarrollo. El Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT (UIT-D)

tiene un programa para el interesado en entrar o aumentar su presencia en nuevos mercados, ser un líder mundial de las TIC, aprender a aplicar prácticas idóneas o responder a las obligaciones de responsabilidad social de su empresa. En un mundo cada vez más interconectado, aumentar el acceso a las TIC es interés de todos. (Unión Internacional de Telecomunicaciones , 2001)

6.3.2.1.2 Principales Iniciativas

La UIT defiende varias iniciativas importantes que engloban su mandato, acordado internacionalmente, que tiene por objeto “reducir la brecha digital”, como los eventos ITU Connect o Conectar una escuela, conectar una comunidad. La UIT también publica periódicamente las estadísticas más completas y fiables del sector de las TIC. Las principales iniciativas son:

Cambio climático. La UIT desempeña un papel fundamental en la utilización de satélites para supervisar los principales cambios del medio ambiente y está estudiando un método que permitirá divulgar de manera uniforme las emisiones de gases de efecto invernadero del sector de las TIC. Además de promover la adopción

30 La UIT recibe un Premio Emmy por una nueva norma sobre radiodifusión sonora: https://itunews.itu.int/es/2229-La-UIT-recibe-un-Premio-Emmy-por-una-nueva-norma-sobre-radiodifusion-sonora.note.aspx

https://itunews.itu.int/es/2229-La-UIT-recibe-un-Premio-Emmy-por-una-nueva-norma-sobre-radiodifusion-sonora.note.aspx

https://itunews.itu.int/es/2229-La-UIT-recibe-un-Premio-Emmy-por-una-nueva-norma-sobre-radiodifusion-sonora.note.aspx

•

127

de redes de la próxima generación (NGN) mucho más eficaces y soluciones como el cargador universal para los aparatos móviles, la UIT adopta tecnologías inteligentes para limitar su propia huella de carbono.

Telecomunicaciones de emergencia. La UIT moviliza asociados y recursos para

proporcionar ayuda inmediata cuando se produce alguna catástrofe. Proporciona equipos de comunicaciones para sustituir las infraestructuras locales destruidas y ayuda a los países a restablecer sus redes y servicios TIC para el futuro. También ha publicado numerosas normas para facilitar la respuesta rápida en caso de catástrofes.

Ciberseguridad. La UIT se ha comprometido a conectar al mundo, de la manera más segura y responsable posible. Esto significa ayudar a crear un entorno en línea seguro y protegido. La UIT lo consigue principalmente gracias a su Agenda sobre Ciberseguridad Global (GCA), en estrecha colaboración con el programa IMPACT de Malasia, así como por medio de la iniciativa Protección de la Infancia en Línea (PIeL). Las normas de encriptado de llave pública de la UIT han permitido la gestión del cibercomercio.

Accesibilidad. Para reducir realmente la brecha digital, se debe disponer de un acceso fácil, asequible y equitativo a las tecnologías de comunicación, independientemente de la ubicación geográfica, la situación social o las discapacidades físicas. La UIT promueve estos principios en todas sus actividades.

Banda ancha. Muchos de los objetivos de una sociedad mejor, incluidos los Objetivos de Desarrollo del Milenio, no se alcanzarán si sectores como la sanidad, la enseñanza, la producción y distribución de alimentos, la energía y el transporte no adoptan planteamientos innovadores. Todos dependerán cada vez más de infraestructura y aplicaciones TIC avanzadas. La UIT está colaborando con varios asociados para extender las redes y los servicios de banda ancha fijos e inalámbricos de que dependerá el progreso económico y social de todos los países durante el siglo XXI. (Unión Internacional de Telecomunicaciones, 2001)

6.3.2.1.3 Comisiones de Estudio

La UIT lleva a cabo la mayoría de sus trabajos en Comisiones de Estudio integradas por diversos expertos. Cada Comisión de Estudio trata un tema específico y sus participantes colaboran para definir los marcos que garantizarán un funcionamiento óptimo de todos los servicios, existentes y futuros. Las Comisiones de Estudio elaboran principalmente normas técnicas o directrices (recomendaciones). • Cuadro 2 Comisiones de Estudio UIT

•

128

Fuente: http://www.itu.int/es/Pages/default.aspx

Muchos de los expertos que participan en las Comisiones de Estudio defienden intereses comerciales divergentes pero, dentro de la UIT, dejan a un lado sus diferencias para colaborar en el desarrollo de sistemas, compartir prácticas idóneas y formular principios y directrices que atiendan a los intereses de la totalidad del sector. Al constituir un lugar neutro para alcanzar consensos mundiales, la UIT ofrece un servicio esencial y eficaz a un sector que ya es uno de los principales motores del desarrollo económico y social. (Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), 2001)

6.3.2.1.4 Grupos temáticos y otras reuniones

Los grupos temáticos constituyen un foro eficaz en el que miembros y no miembros resuelven cuestiones urgentes con ramificaciones comerciales que no entran en el mandato de las Comisiones de Estudio existentes. Los seminarios organizados por la UIT atraen a oradores de alto nivel y les ofrecen la oportunidad de aprender más sobre un determinado tema; los talleres son un importantísimo foro de intercambio de ideas entre homólogos. Los resultados de los talleres pueden convertirse en contribuciones a Comisiones de Estudio. Estos eventos, que se organizan en el mundo entero, son una vitrina muy útil de los trabajos de la UIT. (Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), 2001).

http://www.itu.int/es/Pages/default.aspx

•

129

ElGANT (Grupo Asesor de Normalización de las Telecomunicaciones). Actúa como órgano asesor para las Comisiones de Estudio, los miembros y el personal del UIT-T. Se encarga de los procedimientos de trabajo y de la organización del programa de trabajo del UIT-T.

Comité de Examen. El Comité de Examen es el encargado de revisar la estructura y los métodos de trabajo del UIT-T a fin de asegurarse que el UIT-T sigue respondiendo a las necesidades de normalización de un entorno empresarial cambiante. Facilita periódicamente información actualizada al GANT y presentará sus recomendaciones a la AMNT-16.

Grupos Temáticos. Grupos constituidos en respuesta a demandas inmediatas de normalización de las TIC; están abiertos a organizaciones ajenas a los miembros de la UIT y gozan de gran flexibilidad en cuanto a la selección de sus productos resultantes y de sus métodos de trabajo.

Actividades de Coordinación Conjunta (JCA). Para un tema determinado, en consulta con el UIT-R y el UIT-D, las JCA se encargan de concertar la labor de normalización en todas las Comisiones de Estudio del UIT-T y actúan como primer punto de contacto para las organizaciones interesadas en contribuir a las labores del UIT-T.

Iniciativas Mundiales de Normalización (GSI). Un conjunto de tareas realizadas por medio de reuniones co-ubicadas de las Comisiones de Estudio y de los Grupos de Relator que corresponden a una JCA determinada.

Colaboración sobre normas de comunicación STI (CICS). La finalidad de la colaboración es establecer un foro mundialmente reconocido para la elaboración de un conjunto de normas de comunicación sobre Sistemas de Transporte Inteligentes (STI) aceptadas y armonizadas a escala internacional, de la mayor calidad y lo más rápidamente posible, con el fin de facilitar el rápido despliegue de productos y servicios de comunicación STI plenamente compatibles en el mercado mundial.

Comité de Normalización del Vocabulario. Responsable de la armonización de los términos y definiciones de normalización utilizados por las Comisiones de Estudio del UIT-T.

Grupo de Directores Tecnológicos (CTO). Organiza reuniones de altos ejecutivos del sector privado a fin de determinar las prioridades en materia de normalización y mecanismos para que el UIT-T responda de la mejor manera posible a las necesidades del sector privado.

Grupo ad hoc del Director de la TSB sobre derechos de propiedad intelectual. El Grupo ad hoc del Director de la TSB sobre derechos de propiedad intelectual se encarga de estudios relativos a la política de patentes y sus directrices de aplicación, las directrices sobre derechos de autor de software y las directrices sobre marcas.

Grupo ad hoc del Director de la TSB sobre formación en materia de normalización. Abierto a la participación de los miembros de la UIT y a las instituciones académicas y organizaciones de normalización interesadas en colaborar con el UIT-T en el avance de la formación en materia de normalización en el mundo entero. Este grupo tiene como finalidad facilitar información oficial a estudiantes sobre todos los aspectos vinculados a la normalización internacional de las TIC.

http://www.itu.int/ITU-T/tsag/index.asp

http://www.itu.int/es/ITU-T/revcom

http://www.itu.int/es/ITU-T/jca/Pages/default.aspx

http://www.itu.int/es/ITU-T/gsi/Pages/default.aspx

http://www.itu.int/es/ITU-T/gsi/Pages/default.aspx

http://www.itu.int/es/ITU-T/committees/scv/Pages/default.aspx

http://www.itu.int/es/ITU-T/tsbdir/cto/Pages/default.aspx

http://www.itu.int/es/ITU-T/tsbdir/cto/Pages/default.aspx

http://www.itu.int/es/ITU-T/ipr/Pages/adhoc.aspx

http://www.itu.int/es/ITU-T/academia/Pages/stdsedu/default.aspx

http://www.itu.int/es/ITU-T/academia/Pages/stdsedu/default.aspx

•

130

Grupo Especial Mixto UIT/OMM/UNESCO-COI. Se ha creado un Grupo Especial Mixto UIT/OMM/UNESCO-COI a fin de investigar la posibilidad de aprovechar los cables de telecomunicaciones submarinos para el seguimiento de los océanos y el clima y para la alerta en caso de catástrofe. (Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), 2001).

6.3.2.1.5 Estándares producidos por la UIT

En la página web oficial no se pudo encontrar mucha información sobre los estándares producidos por este organismo, pues requiere que el consultante esté afiliado para poder acceder a la información que se ha generado. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones está asociado a este organismo y en muchas de las regulaciones y reglamentaciones que han sacado para el sector han aplicado estas directivas. Algunos de los estándares encontrados son:

2013 - Informe técnico sobre las telecomunicaciones y la mitigación de desastres. 2014 - Resumen de sistemas de alivio de desastres, red de resistencia y recuperación. 2014 - Tecnologías prometedoras y casos de uso - parte I, II y III. 2014 - Tecnologías prometedoras y casos de uso - parte IV y V. 2014 - Análisis de brechas sobre sistemas de alivio de desastres, red de resistencia y

recuperación. 2014 - Términos y definiciones para sistemas de alivio de desastres, red de

resistencia y recuperación. 2014 - Requisitos para desastres alivio sistema. 2014 - Requisitos para la resistencia de la red y recuperación 2014 - requisitos en la

mejora de la resistencia de red y recuperación con unidades de recursos TIC móviles y desplegables. (Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), 2001)

No es posible ahondar en el contenido de estos documentos pues no se pudo acceder a ellos.

6.3.2.2 Instituto de Estándares de Telecomunicaciones Europeos (ETSI)

El ETSI produce las normas aplicables a nivel global para obtener información y tecnologías de las comunicaciones (TIC), incluyendo telefonía fija, móvil, radio, convergentes, tecnologías de transmisión e internet. Son reconocidos oficialmente por la Unión Europea como una organización de estándares europeos. La alta calidad de su trabajo y su enfoque abierto a la estandarización ha ayudado a evolucionar dentro de las raíces europeas y la operación global con una sólida reputación por la excelencia técnica. ETSI es una organización sin ánimo de lucro con más de 750 organizaciones miembros procedentes de 63 países en 5 continentes por todo el mundo. (Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros , 2014) Sus miembros incluyen las administraciones, organismos administrativos y nacionales, estándares, organizaciones, red de operadores, fabricantes, usuarios proveedores de servicios de investigación, universidades, empresas de consultoría/asociaciones y otros.

http://www.itu.int/es/ITU-T/climatechange/task-force-sc/Pages/default.aspx

•

131

6.3.2.2.1 Tipos de Estándares

ETSI produce una variedad de estándares, especificaciones e informes para diversos propósitos, en respuesta a la demanda del mercado y los cuales están divididos en los siguientes grupos:

Norma Europea (EN) ETSI estándar (ES) ETSI Guide (EG) ETSI Especificación técnica (TS) ETSI Informe técnico (TR) ETSI Informe especial (SR) Grupo ETSI especificación (GS)

Estos diferentes tipos de normas son producidos en diferentes formas, en consonancia con sus respectivos objetivos; el tiempo para redactarlas y aprobarlas varía. Todos los estándares son producidos por consenso y el programa de trabajo de estándares está determinado por los propios miembros, según sus necesidades. Los procesos de elaboración de normas de ETSI se han perfeccionado a lo largo de los años y son muy respetados por ser justos, transparentes y eficientes. Todas las especificaciones desarrolladas por el proyecto de asociación de tercera generación (3GPP™) así como las especificaciones técnicas también son publicados por ETSI (Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros , 2014). ETSI publica entre 2.000 y 2.500 normas cada año. Desde su fundación, en 1988, han producido más de 30.000. Estos incluyen las normas que permiten las tecnologías globales clave como ™ GSM, 3 G, 4 G, DECT ™, tarjetas inteligentes, etc.

6.3.2.2.2 Tecnologías y Clústeres

6.3.2.2.2.1 Sistemas de Comunicación y servicios de seguridad publica

El término seguridad pública va más allá de las definiciones de seguridad y se encuadra dentro de la salvaguarda de la persona. Este clúster se centra en sistemas de misión crítica que permitan ser soportados en todo momento. Adicionalmente, se centra en facilitar las comunicaciones en emergencia para autoridades, ciudadanos y usuarios de los servicios de seguridad pública. La comunicación es un factor clave en una situación de emergencia que puede variar desde un incidente menor (por ejemplo un accidente de tránsito) a un incidente mayor (como un choque de trenes de pasajeros, un acto terrorista, un derrame químico) o un desastre natural (por ejemplo un terremoto o tsunami). ETSI y 3GPP (proyecto de colaboración entre organizaciones de estándares en todo el mundo, incluyendo ETSI, que desarrolla las especificaciones de avanzadas tecnologías de comunicación móvil) trabaja en un amplio conjunto de normas y herramientas de interoperabilidad para habilitar las comunicaciones en el caso de situaciones de emergencia.

•

132

Las actividades de ETSI y 3GPP cubren los escenarios a considerar para la comunicación de las autoridades hacia los ciudadanos y, recíprocamente. Las comunicaciones de emergencia cubren todos los sistemas de comunicación y servicios, incluyendo todas las posibilidades de los medios de comunicación como, con voz y sin voz, datos, ubicación, etc. El trabajo de normalización se basa en casos de uso que son definidos por los usuarios de seguridad pública (incluyendo servicios de bomberos y rescate, ambulancias, policía y puntos de respuesta de seguridad pública (PSAP), la industria y los reguladores de todo el mundo. (Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros, 2014) Algunos de los temas en los que están desarrollando estándares son:

TETRA: es un estándar de radio móvil troncalizada digital desarrollado para satisfacer las necesidades de la organizaciones de usuarios de Radio Móvil (PMR), estandarizadas por nuestra Comisión TETRA y el comité de evolución de comunicaciones criticas (TC TCCE)

Llamadas de Emergencia: la Comisión de Telecomunicaciones de emergencia (SC EMTEL) se dirige a 'Conversación Total', por lo cual utiliza una combinación de texto en tiempo real, video y audio para dar a personas con discapacidad auditiva o de habla el mismo nivel de acceso a servicios de emergencia como a personas sin discapacidades, conforme a la Directiva de derechos de los ciudadanos.

Sistemas de seguridad y sistemas globales de emergencias marítimas: El sistema de socorro marítimo mundial y sistemas de seguridad (SMSSM) se ha puesto en práctica entre la Organización Marítima Internacional (OMI) y la UIT, A través de las Llamadas digitales selectivas (DSC),que es un servicio que permite enviar automáticamente una alerta de socorro con un formato específico a los guardacostas u otra autoridad de rescate mediante los sistemas de radio marítimo MF, HF y VHF y parte del GMDSS.

Comunicaciones satelitales de emergencia: El grupo de trabajo de comunicaciones satelitales en emergencia (SES SatEC) hace parte del comité técnico ETSI de estaciones terrenas y sistemas satelitales (TC SES) y está trabajando con escenarios relacionados con la instalación de una célula de comunicación de emergencia temporal basada en Wifi, VHF/UHF, WIMAX, GSM o TETRA que luego/punto vinculado a la infraestructura permanente mediante un enlace por satélite bidireccional.

6.3.2.2.2.2 Otros clúster

Existen otros clúster que no tienen relevancia con respecto al estudio que se está realizando pero que se considera conveniente mencionarlos.

Seguridad de las comunicaciones Hogar y Oficina Mejor vivir

•

133

Entrega de contenidos Redes Sistemas inalámbricos Transporte Conectividad Interoperabilidad en términos tecnológicos

6.3.2.3 Entes reguladores

Los entes reguladores, como lo es en Colombia la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, producen estándares de telecomunicaciones que pueden ser aplicables a estos aspectos, y su generación y aplicación se produce a través de la generación de las normas de telecomunicaciones.

6.3.3 Estándares de NUSE 123

6.3.3.1 Asociación Europea de Números de Emergencia (EENA)

6.3.3.1.1 Descripción General

La Asociación Europea de Números de Emergencia esuna organización no gubernamental,con sede en Bruselas,creada en 1999,dedicadaa la promoción delos servicios de emergenciade alta calidadalcanzadospor el número112en toda la Unión Europea. EENAsirve comouna plataforma de debateparalos servicios de emergencia, las autoridades públicas, los tomadores de decisiones, investigadores, asociacionesy proveedores de solucionesconel fin de mejorarla respuesta de emergenciade acuerdo conlas necesidades de losciudadanos. EENAtambién está promoviendoel establecimiento deun sistema eficiente paraalertar a los ciudadanossobrelas emergenciasinminentesoen desarrollo. Las membrecías EENA incluyen más de 1000 servicios de emergencia a representantes de más de 75 países en todo el mundo, 75 proveedores de soluciones, 15 asociaciones/organizaciones internacionales, 140 diputados al Parlamento Europeo y 66 investigadores (European Emergency Number Asociation, 2014).

6.3.3.1.2 Principios

Los principios de EENAson:

Los ciudadanos europeos tienenel derecho fundamental asaber sobrela existencia del 112, esto puedesalvar susvidas.

En el momento en que un ciudadano tenga una emergencia y llame al 112 dentro de la Unión Europea debeobtener la ayudaadecuada, tan prontocomo sea posible y en el lugar dela emergencia.

Los ciudadanosen emergencia tienen derecho alas mismasnormas de alta calidad en materia de seguridad y emergencias dentro del territorio de la Unión Europea. Adicionalmente, debenrecibir la mismaatención de alta calidad encaso de accidente

•

134

o emergencia ciudadana, así como tienen elderecho a serinformados,tan prontocomo sea posible, sobreel comportamientoque necesitaadoptarencaso deuna emergencia o desastreinminenteo en desarrollo. (European Emergency Number Asociation, 2014)

6.3.3.1.3 Presupuesto

El presupuesto de la EENA para el 2013, tiene un estimado de ingresos por 754.000 euros de los cuales el 50% vienen de compañías privadas, que son parte de la organización, el 30% de proyectos financiados por la Unión Europea y el 20% restante de los eventos31. En cuanto a sus gastos, el 60% son gastos de personal y consultores y el 40% son gastos administrativos. Las compañías privadas que hacen parte de la organización no pueden tomar decisiones, ya que hacen parte de la junta asesora. (European Emergency Number Asociation, 2014)

6.3.3.1.4 Comités

La EENA está organizada por comités en los cuales los miembros pueden participar. Los comités son:

Comité de Operaciones Comité de la Nueva Generación Comité Legal

6.3.3.1.4.1 Comité de Operaciones

El Comité de Operaciones está encargado de realizar las siguientes actividades:

Crear una serie de requerimientos y recomendaciones para los servicios de emergencia europeos. Estimular que se compartan las mejores prácticas dentro de los servicios de

emergencia europeos. Revisar los diferentes modelos de 112 (SIES) en Europa.

Para lo cual tiene los siguientes subcomités que trabajan y publican estándares (European Emergency Number Asociation, 2014)

31 Actividades realizadas por la organización como: Charlas, seminarios, conferencias, explosiones entre otros.

•

135

• Cuadro 3 Subcomités Comité Operaciones EENA

Fuente: www.eena.org (Traducción propia)

6.3.3.1.4.2 Comité de Nueva Generación

El Comité de nueva generación busca incorporar la nuevas tecnologías a los servicios de seguridad y emergencias pues, mientras los ciudadanos usan comunicaciones basadas en IP, es difícil acceder a los servicios de seguridad y emergencia por medios de comunicación distintos a los tradicionales. Este comité intenta establecer requerimientos para que los servicios de seguridad y emergencias puedan ser contactados a través de las nuevas tecnologías, buscando mejorar la interoperabilidad al utilizar las redes de nueva generación. (European Emergency Number Asociation, 2014)

6.3.3.1.4.3 Comité Legal

El Comité Legal tiene como objetivo mejorar la legislación relacionada con las comunicaciones en emergencias en la Comunidad Económica Europea y proveerle a los servicios de seguridad y emergencias los medios necesarios (European Emergency Number Asociation, 2014).

6.3.3.1.4.4 Certificación

http://www.eena.org/

•

136

EENA ha desarrollado un estándar único para mejorar la oferta y la atención de los servicios de seguridad y emergencia en la Unión Europea. El programa permitiría que los diferentes 112 europeos se puedan comparar entre sí y contra estándares específicamente relacionados con su misión. El estándar reconocerá aquellos 112 con excelente estándares y compromiso con la calidad de los servicios. La EENA está incentivando a todos los SIES europeos para que apliquen el estándar.32 (European Emergency Number Asociation, 2014).

Adicionalmente están abiertos a certificar otrossistemas que no estén localizados en Europa.

6.3.3.1.4.5 Proyectos EENA tienes varios proyectos para fortalecer diferentes aspectos de los sistemas de seguridad y emergencias. De los proyectos llama la atención uno para generar una red de los servicios de seguridad y emergencias en toda la Unión Europea. (European Emergency Number Asociation, 2014)

6.3.4 Lista de estándares desarrollados por el EENA

A continuación se listan los estándares que se pueden encontrar con acceso al público en la página web de la Asociación Europea de Números de Emergencia: • Tabla 41 Lista de estándares desarrollados por el EENA

112 Accessibility for People with Disabilities (112 Accesibilidad para personas con discapacidad, Llamadas de emergencia falsas

False Emergency Calls (LLamadas de emergencia falsas)

112 and the EU Legislative Framework (112 y el Marco Legislativo de la Unión Europea

Fire and emergency medical services ergonomics (Ergonomía en los servicios médicos de emergencia y fuego)

112 ETS Interpretation of calls to the Brussels 100/112 call centre (112 ETS – Interpretación de llamadas al centro de llamadas de Bruselas 100/112

Frontline Stress behind the Scenes: Emergency Medical Dispatchers (Stress de primeros respondientes: Despachadores de Emergencias Médicas )

112 PSAPS Technology (112 Tecnología PSAPS)

Implementation of the European emergency number 112 – Results of the seventh data-gathering round

32 Tomado de la página web de la EENA http://www.eena.org/pages/Certification#.VGVcWPmG98F

•

137

(Implementación del número de emergencia europeo 112 – Resultados de la séptima ronda de recogida de datos)

112 Service Chain Description (112 Descripción de la cadena de servicio)

Input to the own-initiative report on universal service and 112 (Entrada a la iniciativa de informe sobre el servicio universal)

112 smartphones apps (aplicaciones de teléfonos inteligentes)

Internet protocol-based emergency services (Servicios de emergencia basados en protocolos de Internet)

112 terminology (Terminología)

Introduction to next generation emergency services in Europe (Introducción a los servicios de próxima generación de emergencia en Europa)

Abandoned 112 calls (Llamadasabandonadas)

Local expertise at an emergency call centre (Experiencia de llamadas en un centro de llamadas de emergencia local)

Agent-based simulation of a multi-queue emergency services call centre to evaluate resource allocation (Simulación basada en agentes de un centro multi-cola de servicios de llamada de emergencia para evaluar la asignación de recursos)

Managing the Tendering process (Gestión del proceso de Licitación)

Ambulance care in Europe (Atención de Ambulancias en Europa)

Means to Access 112 (Medios de acceso a 112)

Analysis of voice stress in call centers conversations (Análisis de tensión en la voz en conversaciones de centros de llamadas)

Multilingual emergency calls (Llamadas de emergencia en varios idiomas)

Assessing meaningful response times (Evaluación de tiempos de respuesta significativos)

Next Generation 112 (Nueva generación)

Automatic stress detection in emergency (telephone) calls (Detección automática de estrés en llamadas de situaciones de emergencia)

Next Generation 112 Explained (Nueva generación - explicación)

Call taking procedures and data to be gathered (Reunión de procedimientos y obtención de datos de llamadas)

Next Generation 112 Long Term Definition (Nueva generación definición de largo plazo)

•

138

Caller Location in Support of Emergency Services (Localización de llamadas en Apoyo de Servicios de Emergencia)

NG112 Transition Models (Modelos de transición)

Capturing Feedback from Stakeholders (Captura de retroalimentación de grupos de interesados)

Oblique Imagery in Support of Emergency Services (Sistemas de información geográfica en Apoyo de Servicios de Emergencia)

Contingency plans (Planes de contingencia)

Overload of calls (Sobrecarga de llamadas)

Costs of Providing Emergency Call Answering Services (Costos de la prestación de llamadas de emergencia)

Pre hospital emergency care kpis (Atención de emergencias pre hospitalarias)

Costs rescue operations in Europe (Costos de operaciones de rescate en Europa)

Pre-hospital Emergency Care Key Performance Indicators for Emergency Response Times (Atención deemergencias pre hospitalarias desempeño de indicadores de emergencia tiempos de respuesta)

DEPLOYMENT OF IN-VEHICLE EMERGENCY CALL - ecall - IN EUROPE (DESPLIEGUE EN VEHICULO DE LLAMADAS DE EMERGENCIA en Europa- eCall )

Prehospital triage, discrepancy in priority-setting between emergency medical dispatch centre and ambulance crews (triage pre hospitalario, discrepancia en el establecimiento de prioridades entre los centros de atención médica de emergencia y personal de ambulancias)

DEPLOYMENT OF IN-VEHICLE EMERGENCY CALL - ecall - IN EUROPE DESPLIEGUE EN VEHICULO DE LLAMADAS DE EMERGENCIA en Europa- eCall )

Privatization of ambulance, emergency and firefighting services in Europe – a growing threat? (privatización de la ambulancia, emergencia y servicios de extinción de incendios en Europa - una amenaza cada vez mayor?)

Draft terms of reference for the entity managing the volunteers supporting multilingualism of 112 in Belgium (proyecto de terminus de Referencia para la entidad en la gestión de los voluntarios que apoyan el multilingüismo de 112 en Bélgica)

Promotion of Emergency Numbers (Promoción de Números de Emergencia)

Ecall (e-llamada)

Proposal for a DECISION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE

•

139

COUNCIL on the deployment of the interoperable EU-wide ecall (propuesta de DECISIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre el despliegue de la UE en todo el eCall interoperable)

E-communications household survey and telecom single market survey (comunicaciones electrónicas de encuestas de hogares y de telecomunicaciones único estudio de Mercado)

Psychological support of 112 call takers (Apoyo psicológico de 112 receptores de llamadas)

E-communications household survey and telecom single market survey (comunicaciones electrónicas de encuestas de hogares y de telecomunicaciones encuesta mercado único)

Public safety answering points in Europe (Respuesta de Seguridad Pública puntos en Europa)

EENA case study document (Documento de estudio de caso EENA)

Public warning (advertenciaPública)

EENA ng112 document (Documento ng112 EENA)

Reducing noise hazards for call and dispatch center operators (Reducir los riesgos de ruido para los operadores de centros de llamadas y su despacho)

EENA Position Paper on the provision of mobile caller-location information in the context of calls to the European emergency number 112 (EENA documento de posición sobre la provisión de información de la llamada-localización móvil en el contexto de las llamadas al número de emergencia)

REPLY TO COMMISSION'S QUESTIONNAIRE FOR THE PUBLIC CONSULTATION ON UNIVERSAL SERVICE PRINCIPLES IN E-COMMUNICATIONS (RESPUESTA AL CUESTIONARIO Europea LA COMISIÓN PARA LA CONSULTA PÚBLICA SOBRE LOS PRINCIPIOS DE SERVICIO UNIVERSAL EN LAS COMUNICACIONES)

EENA Position Paper on the provision of mobile caller-location information in the context of calls to the European emergency number 112 (EENA documento de posición sobre la provisión de información de la llamada-localización móvil en el contexto de las llamadas al número de emergencia europeo 112)

Results for Next Generation 112: Emergency services operational requirements survey (Resultados para Nueva Generación 112: servicios de emergencia de la encuesta requisitos operativos)

•

140

EENA Position Paper on the use of the Global Navigation Satellite System (GNSS) to determine caller location in the context of 112 emergency calls (EENA documento de posición sobre el uso del Sistema Global de Navegación por Satélite (GNSS) para determinar la localización del llamante en el contexto de llamadas de emergencia 112)

Simulating the Call Streams to an Emergency Services Call Centre (simulador de corrientes de llamadas a un centro de llamadas de Servicios de Emergencia)

EENA Position Paper on the use of the Global Navigation Satellite System (GNSS) to determine caller location in the context of 112 emergency calls (EENA documento de posición sobre el uso del Sistema Global de Navegación por Satélite (GNSS) para determinar la localización del llamante en el contexto de llamadas de emergencia 112)

Simulating the Call Streams to an emergency services Call Centre (simulador de corrientes de llamadas a un centro de llamadas de Servicios de Emergencia)

EENA RESPONSE TO THE ECC CONSULTATION AND DRAFT REPORT 225 Establishing Criteria for the Accuracy and Reliability of Caller Location Information in support of Emergency Services. (EENA RESPUESTA A LA CONSULTA Y PROYECTO DE INFORME ECC 225 Establecimiento de Criterios para la exactitud y fiabilidad de la información del llamante Ubicación en apoyo de los Servicios de Emergencia.)

SMS Access to 112 (acceso a SMS 112)

EENA’s position on NOVES – Non-Voice Emergency Services (posición de EENA en NOVES – servicios de emergencia sin voz)

Stress and the emergency dispatcher (Estrés y atención de Servicios de Emergencia)

EENA’s position on NOVES – Non-Voice Emergency Services posición de EENA en NOVES – servicios de emergencia sin voz)

Survey on Public Warning Systems in Europe (sistemas de servicios y alerta pública en Europa)

EENA’s position on NOVES – Non-Voice Emergency Services posición de EENA en NOVES – servicios de emergencia sin voz)

Technical implementation of 112 (Implementación técnica del 112)

•

141

Emergency ambulance dispatch: is there a case for triage? (atención de ambulancias de emergencia: ¿hay un caso para triage?

Telephone triage by nurses in primary care out-of-hours services in Norway: an evaluation study based on written case scenarios (Teléfono triage por enfermeras en la atención primaria de los servicios fuera del horario en Noruega: un estudio de evaluación basado en escenarios de casos escritos)

Emergency Medical Service System in the European Union (Sistema de Servicio Médico de Emergencia en el triage en la Unión Europea)

Telephone triage of cardiac emergency calls by dispatchers: a prospective study of 1386 emergency calls (Número de teléfono de triage de las llamadas de emergencia para casos cardíacos: un estudio prospectivo de 1.386 llamadas de emergencia)

Emergency Medical Service System in the European Union Data Book (Sistema de Servicio Médico de Emergencia en el Libro de Datos de la Unión Europea)

The European emergency number 112 SURVEY (El número de emergencia 112 europeo – Encuesta)

Emergency services and social media (servicios de emergencia y medios de comunicación social)

The NG112 Long Term Definition Standard (La definición estándar NG112 a Largo Plazo)

Emergency Silent, Hang-Up and Abandoned 112 Calls (Emergencia silenciosa, llamadas colgadas y abandonadas del 112)

Towards True Dynamic Workflow for Emergency Response (hacia la verdadera dinámica de flujo de trabajo para la respuesta de emergencia)

Establishing Criteria for the Accuracy and Reliability of the Caller Location Information in support of Emergency Services (El establecimiento de criterios para la exactitud y confiabilidad de la información de ubicación del llamante en apoyo a los Servicios de Emergencia)

Training of 112 call takers (capacitación de 112 a receptores de llamadas)

Executive Analysis of fire services operation in emergency management (Análisis Ejecutivo de operación los servicios de bomberos en el manejo de emergencias Llamadas)

Transnational Emergency Calls (llamadas de emergencia trasnacional)

Exploring cognitive work within a 911 dispatch center: using complementary knowledge elicitation techniques

•

142

(Explorando el trabajo cognitivo dentro de un centro número 911: el uso de técnicas de obtención de conocimientos complementarios)

Fuente: EENA www.eena.org (Traducción propia)

Con la afiliación a la EENA se pueden conseguir más estándares y entrar en contacto con más gente que está relacionada con los números de emergencia en Europa. Adicionalmente el EENA hace referencia a la siguiente página que contiene estándares tecnológicos de telecomunicaciones en emergencia http://portal.etsi.org/TBSiteMap/EMTEL/EMTELStatusReport.aspx, http://www.3gpp.org/, http://datatracker.ietf.org/wg/ecrit/charter/, los cuales pueden ser útiles a la hora de realizar un diseño detallado para el caso colombiano y deben ser considerados también por el Ministerio de las Tecnologías en lo que está desarrollando de telecomunicaciones en emergencia. Asimismo, hace referencia al https://www.cen.eu/work/products/Pages/default.aspx que es el Comité Europeo de Estandarización en el cual se requiere de una afiliación para descargar los documentos. Por último es necesario tener en cuenta que los estándares son dinámicos, pues dependen de la evolución de las sociedades y de las tecnologías, por lo cual es necesario estar actualizado constantemente sobre lo publicado por estas entidades.

6.3.4.1 Asociación Nacional de Números de Emergencia (NENA)

6.3.4.1.1 Descripción General33

NENA está a la vanguardia de todas las cuestiones de las comunicaciones de emergencia. La Asociación sirve a sus miembros y la comunidad de la seguridad pública en cuestiones como política, tecnología, operaciones y educación exclusivamente enfocados en 9-1-1. Con más de 7.000 miembros en 48 capítulos en los Estados Unidos y alrededor del mundo, NENA promueve la aplicación y el conocimiento de 9-1-1, así como los sistemas internacionales de las comunicaciones de emergencia de tres dígitos. NENA es la asociación que genera los estándares para Estados Unidos y trabaja con profesionales de los 9-1-1 en todo el país, líderes de la política pública, socios del sector servicios y telecomunicaciones de emergencia, seguridad pública, asociaciones afines y otros grupos interesados para desarrollar y llevar a cabo programas críticos e iniciativas para facilitar la creación de un sistema basado en IP siguiente generación 9-1-1 y para establecer líderes, capacitación, certificaciones y estándares de la industria. A través de los esfuerzos de la Asociación para ofrecer soluciones eficaces y eficientes de seguridad pública, NENA se esfuerza por proteger la vida humana, preservar la propiedad y

33 Tomado de http://www.nena.org/?page=Mission


http://portal.etsi.org/TBSiteMap/EMTEL/EMTELStatusReport.aspx

http://www.3gpp.org/

http://datatracker.ietf.org/wg/ecrit/charter/

https://www.cen.eu/work/products/Pages/default.aspx

•

143

mantener la seguridad de las comunidades (National Emergency Number Association, 2014).

6.3.4.1.2 Misión

La misión de NENA es fomentar el avance tecnológico, la disponibilidad y aplicación de un sistema de número de teléfono de emergencia universal (9-1-1). Para llevar a cabo su misión, NENA promueve la investigación, planificación, formación y educación. La protección de la vida humana, la preservación de la propiedad y el mantenimiento de la seguridad de la comunidad en general se encuentran entre los objetivos de NENA. (National Emergency Number Association, 2014)

6.3.4.1.3 Objetivos

Los objetivos del NENA de acuerdo con sus estatutos son:

Ser el polo en el desarrollo, la disponibilidad, implementación y mejoramiento de un número de teléfono de emergencia universal común a todo país a través de investigación, planificación, formación y educación;

Representar a sus miembros ante organismos reguladores de las comunicaciones y formulación de políticas apropiadas y órganos legislativos;

Permitir a todos los ciudadanos tener acceso inmediato a los servicios de emergencia de seguridad pública para que la seguridad de la vida humana, protección de la propiedad y bienestar cívico sean beneficiados con el grado máximo;

Ayudar y asistir en la recolección oportuna y difusión de información relativa a un número de teléfono de emergencia universal. (National Emergency Number Association, 2014)

6.3.4.1.4 Miembros

Las categorías de miembros del NENA de acuerdo con los estatutos son: A. Los miembros del sector público, son empleados, por designación o elegidos, de una

agencia de gobierno o cuasi-gubernamental y que han sido responsables de algunos aspectos de diseño, promoción, construcción, instalación, mantenimiento, comando y/o funcionamiento de sistemas de comunicaciones de emergencia de seguridad pública. En esta categoría se incluyen aquellos que ya se han retirado de esas posiciones. Los miembros del sector público tendrán acceso a todos los derechos de afiliación.

B. Los miembros del sector privado que ofrecen productos o servicios relacionados con sistemas de emergencia de seguridad pública y las industrias de comunicaciones. Incluyen a aquellos que se han retirado desde esas posiciones. Los miembros del sector privado tendrán derecho a votar y a los cargos de director regional y director del sector privado y pueden servir en comités, si son designados.

C. Miembros del sector de telecomunicaciones son miembros que están certificados, comprometidos en, o empleados o retirados desde posiciones de no-gestión y sin supervisión, incluyendo tomadores de llamada y despachadores, que desean continuar su carrera en la industria de las comunicaciones de emergencia y apoyar las metas y objetivos de NENA.

•

144

D. Los miembros asociados son miembros que no son elegibles para ser miembros de sector público o sector privado pero que desean apoyar las metas y objetivos de NENA, no pueden votar, proponer candidatos para la Junta Ejecutiva de la asociación o cualquier cargo en el Comité Ejecutivo de la asociación, no recibirán el directorio anual de membrecía pero si pueden participar en las actividades del capítulo y participar en sus decisiones conforme a los estatutos del locales. (National Emergency Number Association, 2014)

6.3.4.1.5 Comités

6.3.4.1.5.1 Consejo de Dirección de Desarrollo o Junta Directiva de Desarrollo (DSC)

6.3.4.1.5.1.1 Miembros

El Consejo de dirección de desarrollo (DSC) actúa como un órgano de dirección y alineación de los comités de grupo de desarrollo de NENA y consiste en:

Dos copresidentes, recomendados por el Presidente de la NENA y aprobados por la Junta Ejecutiva anualmente. Por lo tanto, la Junta retiene autoridad sobre la toma de decisiones con respecto a quién sirve en esos dos papeles (y todas las otras funciones DSC subordinadas):

o Los copresidentes son uno del "Sector privado/comercial" y otro del "Sector público/gubernamental".

El personal apropiado de la NENA, asignado por el Director General La dirección de los comités de desarrollo

o A la discreción de cada Comité, el Vicepresidente del Comité puede ser señalado como el representante del Comité en el DSC.

Comités asesores pueden servir como miembros del DSC si así asignado por los copresidentes de DSC.

NENA enlace Consejo Ejecutivo a DSC: el representante principal, se sugiere que el segundo vicepresidente, proporciona una oportunidad para el Presidente electo para entender los procesos y continúa la actividad del Comité de desarrollo. Un representante suplente también debe ser señalado, para asegurar que la Junta sigue siendo actualizada sobre las actividades. (National Emergency Number Association, 2014)

6.3.4.1.5.1.2 Administración

El DSC se reunirá trimestralmente con el CEO de NENA. La reunión puede ser presencial o virtual. Cualquier viaje y los costos asociados para estas cuatro reuniones está cubierto por un presupuesto bajo la dirección del Director Ejecutivo.

Las actividades del grupo de coordinación de desarrollo que afecten el presupuesto y otras cuestiones logísticas está bajo la supervisión del Director Ejecutivo. El CEO tiene la responsabilidad de la operación diaria de la organización. Como tal, el grupo de desarrollo informa al Director General de dicha toma de decisiones.

Los dos co-presidentes del DSC nombran a los presidentes de comités de grupo de desarrollo, y lo revisan anualmente.

•

145

Los presidentes de los comités de desarrollo elijen a sus propios Vicepresidentes sujetos a la aprobación de los copresidentes de DSC. La presidencia y vicepresidentes de comisiones individuales no deben ser del mismo empleador (National Emergency Number Association, 2014).

6.3.4.1.5.1.3 Comités de desarrollo

El grupo de desarrollo de NENA (NDG) combinó los antiguos comités técnicos y operacionales en un solo grupo de desarrollo. Se formó en 2011 para crear una estructura y proceso de desarrollo más eficiente y en reconocimiento de los cambios del proceso que actualmente están en curso en la industria de 9-1-1. Esta nueva estructura permitirá un acercamiento más organizado y sensible para el desarrollo de los documentos de información, requerimientos y estándares que constituyen el núcleo de la misión de NENA. El grupo de desarrollo se rige por el Consejo de Dirección del Desarrollo (DSC) (National Emergency Number Association, 2014).

6.3.4.1.5.2 Comités Estándares

Operaciones de PSAP: Este Comité se centra en las herramientas de telecomunicaciones y en cómo se usan para manejar la información de las llamadas al 9-1-1 y los aspectos relacionados con los recursos humanos. Sistemas de Agencias: Este Comité se enfoca en los sistemas de respuesta de las llamadas, características del sistema, definiciones de requisitos y especificaciones (hardware y software). Esto puede incluir, sin limitarlo, a las aplicaciones 9-1-1. (Ejemplo: administración de llamadas, registro de llamadas, y ubicación del llamante), administración de aplicaciones y otras aplicaciones de seguridad pública: CAD, RMS, MDT, Radio consola, funciones, etc.). Servicios Core: Este Comité se concentra en la responsabilidad de la autoridades de 9-1-1 relacionadas con el desarrollo y gestión de operaciones del sistemas y las funciones de administración, incluyendo la definición y gestión, reglas de negocio, validación de datos (LVF), enrutamiento (ECRF, ESRP, PRF), servicios de localización (legado ALI, LIS) y los servicios de datos auxiliares (Ejemplo: wireless, wireline y datos VoIP). Este Comité también se orienta en la parte administrativa y lo relacionado con la contracción, como SLA, los cuales pueden ser técnicamente u operacionalmente enfocados. Interconexión y Seguridad: Este comité se ocupará de todas las cosas relacionadas con la seguridad, como protección de datos, autenticación de usuario e integración con el sistema. Aborda también los accesos originados por las redes de acceso. Tiene los siguientes subcomités:

Redes: cableada o inalámbrica, fija o móvil, la terminación de las redes. Él subcomité incluye la arquitectura NG9-1-1, GW de ESInet, LAN de PSAP, WAN de entidades de respuesta, etc.

•

146

Temas emergentes: con un enfoque renovado sobre temas emergentes que deben ser identificados y luego entregados a la Comisión correspondiente.

Accesibilidad: Aborda problemas de accesibilidad, ofrece asistencia y recursos técnicos, operativos, políticos, reglamentario, o cualquier otro tema de accesibilidad; y proporcionar expertos para participar en cualquier otro comité de NENA o grupos de trabajo. Educación pública y entrenamiento de los PSAP: El Comité proporciona recursos e información acerca de la educación pública de 9-1-1 y la formación de PSAP en diversas formas a los miembros de la NENA. Reconoce que el presupuesto, recursos, geografía, población y estructura de las agencias varían, por lo que es imposible crear un programa de educación pública que funcione para cada organismo representado en la membrecía NENA. Por lo tanto, el objetivo principal del Comité es actuar como unacomisión de validación y de entrega de información para las campañas de educación pública, presentaciones y materiales que han sido implementados exitosamente en la comunidad de los 9-1-1 (National Emergency Number Association, 2014).

6.3.4.1.5.3 Comités Especiales o de Duración limitada

Plan de Transición de NG 9-1-1: Este Comité identifica y hace recomendaciones sobre atributos técnicos y operacionales que se requieren para la migración a NG9-1-1 (esta comisión existirá hasta que finalice la planificación para la transición). Comité Especial NENA DOD: El Departamento de Defensa tiene un mandato para implementar 9-1-1 mejorados en todas las instalaciones militares de los Estados Unidos antes de finalizar el 2014. El objetivo primordial es asegurar que el servicio de 9-1-1 sea el mismo dentro y fuera de las bases militares. Este Comité se formó para unir fuerzas con el DoD, trayendo la experiencia de los administradores de PSAP, directores de estado de los 9-1-1 y los proveedores de servicios de 9-1-1 (National Emergency Number Association, 2014).

6.3.4.1.6 Programas

Certificación Profesional en números de emergencia: La certificación es una herramienta de la asociación para establecer los indicadores de rendimiento profesional lo que se traduce en una amplia competencia en el ámbito profesional. Al ser certificado se demuestra:

El dominio de una amplia base de conocimientos necesarios para la gestión de números de emergencias.

Ayuda a elevar los estándares de la industria y aumentar el respeto y el prestigio de las personas implicadas en 9-1-1.

Confirman su compromiso con la profesión de los 9-1-1 mostrando ser un líder en seguridad pública y comprometiéndose a permanecer consciente de los problemas actuales y desarrollos en el campo.

•

147

Programa de socios NENA para la Nueva generación: El programa de socios de próxima generación (NGPP de NENA) es un esfuerzo conjunto entre actores públicos y privados. Fue creado para anticipar el impacto de las tecnologías emergentes en servicios 9-1-1 y proporcionar un foro de expertos para apoyar la resolución de problemas básicos que, si no se resuelven, bloquearían el progreso hacia NG9-1-1. El objetivo de NENA es garantizar que todo el mundo tenga acceso a servicios de emergencia en cualquier momento y en cualquier lugar, desde cualquier dispositivo. El objetivo del Programa es acelerar la implementación de sistemas NG9-1-1 para alcanzar esa meta. Proyecto NG 9-1-1: En los últimos 20 años los avances en la tecnología de las comunicaciones modernas han creado la necesidad de un sistema más avanzado para acceder a la atención de emergencia. El sistema 9-1-1 existente tiene una historia de éxito por más de 30 años y ya ha sido estirado hasta su límite. Los avances tecnológicos de los nuevos dispositivos de comunicaciones inalámbricas y basadas en IP se están desarrollando a un ritmo rápido, ofreciendo capacidades como texto y mensajería de video. Desafortunadamente, el 9-1-1, actual sistema, nunca tuvo la intención de recibir llamadas y datos de estas tecnologías nuevas y emergentes. Como resultado, por adaptaciones engorrosas, al 9-1-1 se le solicita realizar funciones para las que no fue diseñado. En definitiva, los 9-1-1 son sistemas que necesitan una revisión significativa para adaptarse a la nueva generación. NENA identificó esta necesidad en el año 2000, publicó el Plan de ruta del futuro en el año 2001 y las actividades de desarrollo hacia ese fin se iniciaron en el 2003. Eventos de colaboración del NENA: NENA se dedica a asegurar que se cumplan todos los objetivos de NG9-1-1, tanto técnicos como no técnicos. NENA considera una gama de programas de pruebas como un componente crítico para lograr estándares basados NG9-1-1 y entiende que son los vendedores de elementos NG9-1-1 los que finalmente entregarán las promesas de interoperabilidad del NG9-1-1. Por lo tanto, el primer programa de pruebas NG9-1-1 patrocinado por NENA está dirigido a apoyar a los vendedores en sus pruebas con el otro. Estos eventos de colaboración industrial reúnen a los vendedores en un entorno abierto, de apoyo y colaboración, que fomente un espíritu de cooperación técnica. Evaluación del comportamiento TTY y sistema de puntuación: Este sistema fue establecido en marzo de 2005 a través de una alianza con TelecomXchange Internacional (TXI) y la Asociación Nacional de Número de Emergencia (NENA). TTY-PASS fue desarrollado en apoyo del Acta para los americanos con Discapacidades (ADA) que requieren acceso igualitario a los usuarios de TTY. La ADA establece muy claramente que cada llamada a la posición dentro de un PSAP debe tener su propio equipo compatible con TTY. PSAP debe tener sistemas que permitan a los receptores manejar llamadas TTY correcta, rápida y confiablemente como llamadas de voz. Cada llamada a la posición necesita su propio equipo de TTY. Además, la ADA requiere que equipos TTY sean mantenidos y probados a menudo, para asegurar que el equipo está funcionando correctamente. Hasta ahora, PSAP no ha tenido ningún método conveniente (y rentable) para poner a prueba con frecuencia los TTY.

•

148

Iniciativa grupo de tarea de respuesta de telecomunicaciones en emergencia (TERT): El NJTI es una asociación entre APCO y NENA que ha trabajado para desarrollar las múltiples facetas de un programa de TERT y ayudar a los Estados que todavía no tienen un programa activo a desarrollarlo. TERT consiste en un programa integral que incluye la asistencia a los estados individuales en el desarrollo de programas que conducirían a la creación de equipos capacitados predeterminados y seleccionados de los individuos que pueden ser movilizados rápidamente y desplegados para ayudar a los centros de comunicaciones durante los desastres. Registro NENA de PSAP: El registro de PSAP NENA, desarrollado en colaboración con DDTI, es el nombre general para una base de datos NENA que contiene información sobre PSAP a lo largo de los Estados Unidos y que se puede ampliar a Canadá en el futuro. Esta base de datos central continuará para cumplir el propósito original de la NPR de apoyo personal para localizar y contactar con otro PSAP durante situaciones críticas. Servicios de comunicación por Video e IP: LaFCC ordenó que los proveedores de servicios de comunicación por video e IP le entreguen a los PSAP las llamadas de emergencias por las redes que estos tienen actualmente. Esto incluye proporcionar en las pantallas ANI/ALI ubicación registrada del llamador y número de callback, así como otros datos específicos. La Asociación Nacional de Número de Emergencia (NENA) y la Asociación de Seguridad Pública de las Comunicaciones Oficiales (APCO) han colaborado para desarrollar un paquete importante de entrenamiento para los centros de comunicaciones 9-1-1 a lo largo de los Estados Unidos. Este curso les proporciona a los receptores de los servicios 9-1-1 información vital para el manejo de llamadas de personas con discapacidad auditiva, visual o discapacidades de discurso. Proyecto Sistema de teléfono multilínea y PBX: El Gobierno y las agencias de seguridad pública han llegado muy lejos para asegurar que los consumidores tengan servicios 9-1-1 disponibles a través de los servicios tradicionales fijos, inalámbricos y Voice-IP (VoIP). Sin embargo, todos los días millones de estadounidenses, sobre todo en su lugar de trabajo, utilizan sistemas de teléfono multilínea (MITS) que no ofrecen un servicio efectivo al 9-1-1. La mayoría de los sistemas mits/PBX habilitan el marcado de los dígitos 9-1-1 y se encamina a un PSAP. Sin embargo, la gran mayoría de estos sistemas no proporcionan información de ubicación granular con la llamada al 9-1-1 para conocer la situación real de la emergencia. En muchos casos una llamada desde el doceavo piso de un edificio de oficinas grandes sólo puede proporcionar la dirección del edificio. Si la persona es incapaz de dar su ubicación y nadie está disponible para proporcionar asistencia, la falta de información sobre la ubicación puede resultar fatal. Afortunadamente, existen soluciones técnicas para este desafío. Aun así, solamente dieciséis estados han promulgado los estatutos y reglamentos que requieran este servicio mejorado 9-1-1 (E9-1-1) para multilíneas. NENA provee información de referencias relacionadas con la tecnología y reglamentos de los Estados Unidos. NENA fomenta la adopción de requisitos E9-1-1 en cada estado que permitirá a 9-1-1 y agencias de seguridad pública para poder recibir la información más exacta y precisa

•

149

de ubicación central de respuesta a emergencias (National Emergency Number Association, 2014).

6.3.5 Lista de estándares desarrollados por el NENA

A continuación se listan los estándares que se pueden encontrar documentados en la página web de la Asociación Nacional de Números de Emergencia. (National Emergency Number Association, 2014) • Tabla 42 Documentos encontrados en la página web del NENA

20130924_BrochureforNENA-_NG (20130924_BrochureforNENA-_NG NENA)

NENA Recommended Generic Standards for E9-1-1 ISDN PSAP Equipment Utilizing Basic

Rate Interface (BRI) (Criterios Genéricos Recomendados para E9-1-1 RDSI PSAP Equipos Utilizando interface

básica (BRI) 53-001_Checklist_Disaster_Plans

(listado de planes de desastre53-001) NENA Recommended Generic Standards for

E9-1-1 PSAP (Estándares Genéricos Recomendados para

E9-1-1 RDSI PSAP)

53-505_Items_Matrix (53-505_Items_Matriz)

NENA Recommended Generic Standards for E9-1-1 PSAP Equipment

(NENA Criterios Genéricos Recomendados para E9-1-1Equipos PSAP)

9-1-1 JurisdictionQuestions (9-1-1 Preguntas Jurisdicción)



A Public Safety Answering Point Managers’ Guide to Geographic

Information Technology (Una respuesta de punto de seguridad

pública, Guía de gestores Tecnología de Información geográfica)



APCO-NENA Service Capability Criteria Rating Scale Operations Information

Document (OID) (Servicio APCO-NENA criterios de

capacidad Escala de Evaluación de Operaciones de Información Documento

(OID)

NENA Recommended Generic Standards for E9-1-1 PSAP Intelligent Workstations

(NENA Criterios Genéricos Recomendados para E9-1-1Estaciones de Trabajo Inteligentes

PSAP)

•

150

Appendix C Carrierquestionnaire (Cuestionario Apéndice C Carrier)

NENA Recommended Method(s) for Location Determination to Support IP-Based

Emergency Services Technical Information Document (TID)

(NENA Método Recomendado (s) para determinar la ubicación de apoyar IP-Base de

Servicios de Emergencia documento de información técnica (TID))

Appendix D Request for Service letter (Solicitud de Apéndice D para carta de

Servicio)

NENA RegistrySystem Standard (NENA registro del sistema estándar)

Attachment 2 InterimTextingPolicy SOP (Anexo 2 Provisional Política de mensajes

de texto SOP)

NENA Resource Analysis Operations Information Document (OID)

(NENA Recursos Análisis de Operaciones de Información del documento (OID))

Attachment 3 Canned Message List for PSAPs

(Adjunto 3 Lista de mensajes predefinidos para los PSAP)

NENA Review of Non-Traditional Communications to E9-1-1 PSAP Equipment

(NENA Revisión de Comunicacione no tradicionales para E9-1-1 Equipo PSAP)

Automatic Collision Notification and Vehicle Telematics Technical Information Document (TID)

(Notificación Automática de Colisión y Vehículos Documento de Información

Telemática Técnico (TID)

NENA Security for Next-Generation 9-1-1 Standard (NG-SEC)

(NENA Seguridad para nueva generación de 9-1-1 Standard (NG-SEC))

Despacho Táctico en Situaciones de Crisis

NENA Silent or Hang-Up 9-1-1 Calls for Service

(NENA llamadas Silenciosas o de Colgar al 9-1-1)

Detección y prevención de llamadas falsas y de broma, en el Centro de

Emergencias.

NENA SS7 Guidelines for Wireline and VoIP Emergency Services Gateway

Interconnection to 9-1-1 Selective Routers Technical Information Document (TID)

(NENA Directrices SS7 para Wireline y VoIP Servicios de Emergencia de puerta de enlace

de interconexión a 911 Documento de Información Selectivo de Routers Técnico

(TID)

Devices and Apps- What new thing will call you today?

(Dispositivos y Aplicaciones- Qué mecanismo nuevo ustedes pueden usar

hoy en día?

NENA Standard Data Formats For 9-1-1 Data Exchange & GIS Mapping

(NENA Estándar de Formatos de datos para 9-1-1 Intercambio de datos y cartografía SIG)

•

151

Diseño Ergonómico de los Centros de Control PARTE 7

(

NENA Standard for E9-1-1 Functional Entity Model

(NENA estándar para E9-1-1 modelo funcional de entidad)

E9-1-1 Voice Circuit Requirements Providing a P.01 Grade of Service

Technical Information Document (TID) (Requisitos E9-1-1 el circuito de voz

proporciona un grado P.01 del Documento Técnico de Servicio de

Información (TID)

NENA Standard for Emergency Service Central Office (ESCO) Code Selection, Assignment and Display Management

(NENA Estándar de Servicio de emergencia en la oficina Central e (ESCO) código de Selección

de emergencia, asignación y Pantalla de Gestión)

El diseño ergonómico de los centros de control Parte 5: Indicadores y controles (El diseño ergonómico de los Centros de

Control Parte 5: Indicadores y Controles)

NENA Standard for Enhanced 9-1-1 (E9-1-1) Default Routing Assignments and Functions (NENA estándar para 9-1-1 mejorado (E9-1-

1) Enrutamiento por defecto de misiones y funciones)

EMERGENCY INCEDENT DATA DOCUMENT Final

(DOCUMENTO DE EMERGENCIA DE DATOS incidente final)

NENA Standard For NG9-1-1 Additional Data (NENA Estándar Para NG9-1-1 Datos

adicionales)

Estándar para los Operadores de la Seguridad Publica cuando Responden a

Llamadas Telefónicas que tienen que Ver con Niños Desaparecidos, Sustraídos o

Explotados Sexualmente

NENA Standard for NG9-1-1 Policy Routing Rules

(NENA estándar para Política NG9-1-1 reglas de enrutamiento)

Explotación de la Información E Indicadores de Medición

NENA Standard For NORAD/FAA Notification: Airborne Events

(NENA Medición Estándar Para NORAD / FAA Notificación: Eventos Aéreos)

FAQ for interim text to 9-1-1 (Preguntas más frecuentes sobre el texto

provisional al 9-1-1)

NENA Standard for the Implementation of Enhanced MF Signaling, E9-1-1 Tandem to

PSAP (NENA Estándar para la aplicación de la

Señalización Enhanced MF, E9-1-1 Tandem a PSAP)

Femtocell and UMA TID (Femtocell y UMA TID)

NENA Standard for the Implementation of the Wireless Emergency Service Protocol E2

Interface 12/02/2003 (NENA estándar para la Implementación de la

interfaz de servicio móviles de emergencia Protocolo E2 12/02/2003)

Femtocell UMA Access Point Carrier Implementation Detail

NENA Standard Generic Requirements for an Enhanced 9-1-1 Selective Routing Switch

•

152

(Requisitos Femtocell UMA Punto de acceso Carrier Detalle Implementación)

(NENA estándar genérico para un Interruptor 9-1-1 requisitos para el enrutamiento

selectivo)

Fress la red social de emergencias

NENA Standard on 9-1-1 Acute/Traumatic and Chronic Stress Management

(NENA Estándar en 9-1-1 Manejo del Estrés agudo / traumático y Crónico)

FUNDING & RESOURCES PUBLIC EDUCATION

(FINANCIACIÓN Y RECURSOS DE EDUCACIÓN PÚBLICA)

NENA STANDARDS FOR E9-1-1 CALL CONGESTION MANAGEMENT

(NENA NORMAS PARA LA GESTIÓN DE CONGESTIÓN de LLAMAD 9-1-1 A)

Guidelines for Handling Calls Regarding Missing and Exploited Children

Operations Information Document (OID) (Directrices para la Gestión de las llamadas relacionados con Niños Desaparecidos y Explotados del

Documento Información de Operaciones (OID))

NENA Standards For Local Service Provider Interconnection Information Sharing

(NENA Estándares para el proveedor de servicio local de Interconexión - Intercambio

de Información)

Guidelines For Minimum Response To Wireless 9-1-1 Calls

(Directrices para la respuesta a llamadas inalámbricas mínimas a 911)

NENA Suicide Prevention Standard (NENA Estándar de Prevención de Suicidios)

Implementación de un centro de denuncia autónoma

NENA Technical Information Document Network/System Access Security

(NENA Red de Documento Técnico de Información/ Sistema de Acceso de

Seguridad)

Industry Common Mechanisms for MLTS E9-1-1 Caller Location Discovery and

Reporting Technical Information Documents (TID)

(Industria de mecanismos comunes para MLTS E9-1-1 Localización del llamante

descubrimiento y la comunicación de información técnica Documentos (TID))

NENA Technical Information Document on Future 9-1-1 Models

(NENA Documento Técnico de información sobre futuros modelos 9-1-1)

Integración Tecnológica: Los beneficios de tener un Folio Único

NENA Technical Information Document on Network Interfaces for E9-1-1 and Emerging

Technologies (NENA documento técnico de Información sobre las interfaces de red para E9-1-1 y

Tecnologías Emergentes)

Interim SMS Text-to-9-1-1 Information and Planning Guide

NENA Technical Information Document on Network Quality Assurance

•

153

(SMS Texto Provisional del -9-1-1 Información y Guía de Planificación)

(NENA documento técnico de información sobre la Red de Aseguramiento de Calidad)

Interim SMS Text-to-9-1-1 Information and Planning Guide

(SMS Texto Provisional del -9-1-1 Información y Guía de Planificación)

NENA Technical Information Document on Rate Center Consolidation (TID)

(NENA documento técnico de información sobre la Tasa de Centro de Consolidación

(TID))

Interim Text to 9-1-1 (Texto Provisional del -9-1-1)

NENA Technical Information Document on the Network Interface to IP Capable PSAP (NENA documento técnico de información

sobre la interfaz de red a IP PSAP)

Is text to 9-1-1 right for my PSAP? (El texto de 9-1-1 es correcto para mi

PSAP?

NENA Technical Information Document On XML Namespaces

(NENA Documento Técnico de información sobre espacios de nombres XML)

Los estándares de la industria que definen las clasificaciones de nivel en la

infraestructura de sitios

NENA Technical Information Document SS7 Guidelines for MSC to Selective Router

Connectivity (NENA Documento Técnico de información

Directrices SS7 para MSC Router Selectivo de Conectividad)

Minimum Standards for Emergency Telephone Notification Systems

(Estándares Mínimos para el sistema de notificación de teléfono de emergencia)

NENA Technical Requirements Document On Model Legislation E9-1-1 for Multi-Line

Telephone Systems (NENA Documento Técnico de requisitos en Legislación de Modelos E9-1-1 para Multi-

línea de los sistemas telefónicos)

Multimedia Control Centers....Are youPrepared?

(Centros de control multimedia .... ¿Estás preparado?)

NENA Technical Requirements Document On Model Legislation E9-1-1 for Multi-Line

Telephone Systems Documento Técnico de requisitos en

Legislación de Modelos E9-1-1 para Multi-línea de los sistemas telefónicos)

National Emergency Number Association Wide Area / Statewide Emergency Notification Systems Operational

Information Document (OID) (Asociación Nacional de Números de Emergencia Wide Area / Sistemas de notificación de emergencia en todo el estado operacional de información del

documento (OID))

NENA Technical Standard for Reporting and Resolving ANI/ALI Discrepancies and No Records Found for Wireline, Wireless and

VoIP Technologies (NENA Estándares Técnicos para Informar y

dar solución ANI / ALI Discrepancias y Registros no encontrados por cable,

inalámbricos y VoIP Tecnologías)

•

154

NENA 04-501 Integrating Applications on Intelligent Workstations Technical

Information Document (NENA 04-501 Integración de aplicaciones

en las estaciones de trabajo inteligentes documento de información técnica)

NENA TTY Phone Pal Program (PPP) Operational Information Document (OID) (NENA TTY Teléfono Programa Pal (PPP) Operacional Documento de Información

(OID))

NENA 04-502 E9-1-1 PSAP CPE Características del Sitio Documento de

Información Técnica. (NENA 04-502 E9-1-1 PSAP CPE

Características del Sitio Documento de Información Técnica. Recomendación)

NENA TTY/TDD Communications Standard Operating Procedure Model

Recommendation (NENA TTY / TDD Comunicaciones Estándar

Procedimiento de operación Modelo)

NENA 04-502 E9-1-1 PSAP CPE Características del Sitio Documento de

Información Técnica. (NENA 04-502 E9-1-1 PSAP CPE

Características del Sitio Documento de Información Técnica.)

NENA Video Relay Service & IP Relay Service PSAP Interaction Operations Information

Document (OID) (NENA retransmisión de video de Servicio y

Servicio de Retransmisión de IP PSAP Interacción Operaciones de Información

Documento (OID)

NENA ALI QueryService Standard (Servicio de consultas NENA)

NENA Virtual PSAP Management Operations Information Document (OID)

(NENA ALI Standard PSAP Virtual de Gestión de Información de Operaciones de

documentos (OID))

NENA BY LAWS (Estatutos) NENA VoIP E9-1-1 Deployment and Operational Guidelines Operational

Information Document (OID) (NENA VoIP E9-1-1 Despliegue y Directrices

Operational Documento de Información (OID))

NENA Call Answering Standard/Model Recommendation

(NENA llamada Respuesta Estándar / Recomendación Modelo)

NENA VoIP Funding and Regulatory Issues Operational Information Document (OID)

(NENA Financiación VoIP y Asuntos Regulatorios Operativo Documento de

Información (OID))

NENA Communications Center/PSAP Daily Personnel Operations Model

Recommendation (NENA Centro de Comunicaciones / PSAP

Recomendación Diaria de Personal de Operaciones Modelo VoIP)

NENA VoIP Standards Development Organizations Technical Information

Document (TID) (NENA Desarrollo Organizaciones documento

de información técnica (TID))

NENA Communications Center/PSAP Disaster and Contingency Plans Model

Recommendation

NENA VoIPTechnicalCommittee (Comité Técnico VoIP NENA)

•

155

(NENA Centro de Comunicaciones PSAP/ Planes de Contingencia Desastres PSAP y

Modelo Recomendado Servicio de Registro)

NENA Company ID Registration Service Technical Information Document (TID)

(NENA Company ID Documento de Información Técnica (TID))

NENA Wireless (Pre-XML) Static and Dynamic ALI Data Content Technical

Information Document (NENA Wireless (Pre-XML) Estático y

Dinámico ALI Datos Contenido Técnico Información del documento)

NENA Data Standards For Local Exchange Carriers, ALI Service Providers

& 9-1-1 Jurisdictions (Estándares de Datos Local Exchange

Carriers, proveedores de servicios ALI & 9-1-1 Jurisdicciones)

NENA Wireless E9-1-1 Overflow, Default and Diverse Routing Operational Standard

(NENA inalámbrica E9-1-1 desbordamiento, por defecto y diverso Estándar Operacional de

enrutamiento)

NENA Data Standards for the Provisioning and Maintenance of MSAG

Files to VDBs and ERDBs (Normas NENA datos para el

aprovisionamiento y mantenimiento de MSAG archivos a JAD y ERDBs)

NENA Wireless Phase I/II Planning and Implementation Checklist and Modules

Operational Information Document (OID) (NENA Wireless Fase I / II Planificación y lista

de control Implementación y Módulos Operativo Documento de Información (OID))

NENA Drills and Exercises Operations Information Document (OID)

(NENA Simulacros y Ejercicios de Operaciones de Información Documento

(OID))

NENA Recommended NG9‐1‐1 Public Education Plan for Elected Officials

and Decision Makers (NENA Recomendado Plan de Educación

Pública NG9-1-1 de Funcionarios Electos y tomadores de decisions)

NENA E9-1-1 Operational Standard Managers Guide to the ADA Title II:

Direct Access (NENA E9-1-1 Gerentes Operativos

Estándar Guía de la ADA Título II: Acceso Directo)

NENA/APCO Best Practices Model for Third Party Emergency Medical Dispatch Services

and PSAPs (NENA / APCO Mejores Prácticas Modelo para

Terceros de Emergencias Médicas de despacho Servicios y PSAP)

NENA E9-1-1 TTY Training Operational Standard

(NENA E9-1-1 TTY Entrenamiento Operacional Estándar)

NENA/APCO EmergencyIncident Data Document (EIDD) InformationDocument

NENA E9-1-1 Wireless Maintenance Call Routing & Testing Validation Standard

(NENA E9-1-1 Wireless Mantenimiento de enrutamiento de llamadas y Exámenes

Validación Standard)

NENA/APCO Human Machine Interface & PSAP Display Requirements (ORD)

NENA / Documento de datos de incidentes APCO Emergencia (EIDD) Información del

documento NENA / APCO

•

156

NENA Emergency Call Processing Protocol Standard

(NENA Emergency Call Processing Protocolo)

NENA_54-501A_Staffing_Worksheet (NENA_54-501A_reclutamiento personal hoja

de trabajo)

NENA Emergency Services IP Network Design for NG9-1-1 (NID)

(Diseño NENA Servicios de Emergencia de red IP para NG9-1-1 (NID))

NENA_57-002_AppendixA_CallRouting (Diseño NENA Servicios de Emergencia de red

IP para NG9-1-1 (NID))

NENA ESQK Guidelines for VoIP to E9-1-1 Connectivity

(Directrices ESQK para VoIP en E9-1-1 Conectividad)

NENA_Emergency_Request_for_Info_from_Wireless_Carriers

(NENA Requisitos de emergencia para información proveedores móviles)

NENA Functional and Interface Standards for Next Generation 9-1-1

Version 1.0 (i3) (NENA normas funcionales y de interfaz de próxima generación 9-1-1 versión 1.0

(i3))

NENA_Number_Portability_Consumer_Education_Packet

(NENA_paquetes educacionales de numerous de consumidores portátiles)

NENA Generic E9-1-1 Requirements Technical Information Document (TID) (NENA E9-1-1 Genérico documento de

información técnica (TID))

NENA_Public_Education_Clearing_House_Submission_Form

(NENA Formato public educacional de limpieza casera)

NENA GIS Data Collection and Maintenance Standards

(Recolección de datos NENA SIG y Mantenimiento Normas)

NENA_Wireless_Consumer_Phase_II_Education_Packet

(NENA Paquete educacional de consumidores móviles fase II)

NENA Hazard and Vulnerability Analysis Operations Information Document (OID)

(NENA Peligros y Vulnerabilidad de Análisis de Información de Operaciones de

documentos (OID))

Next generation 9-1-1 Security (NG-SEC) Audit Checklis

(nueva generación 9-1-1 Seguridad (NG-SEC) lista de Auditoría)

NENA Hearing Standards for Public Safety Telecommunicators

(Normas Audiencia NENA para el sistema de seguridad pública de

telecomunicadores)

NG9-1-1 System and PSAP Operational Features and Capabilities Requirements

NENA Human Resources Subcommittee Resource List (OID)

Numero Nacional de Emergencias Punto de Respuesta de Seguridad Pública Criterios de

selección del sitio Documento de Información de Operaciones (OID)

NENA i3

TechnicalRequirementsDocument (NENA Documento de requisitos técnicos)

PHASE I E9-1-1 SERVICE AGREEMENT (FASE I E9-1-1 ACUERDO DE SERVICIO)

•

157

NENA Impacts of Using a Common Trunk Group to Carry Calls of Multiple Service

Types into a Legacy Selective Router (NENA Impactos del uso de un grupo de

líneas comunes para transmitir llamadas de Tipos de Servicios Múltiples en un

Router de legado selectivo)

PHASE II AMENDMENT TO THE PHASE I AGREEMENT

(ASE II ADDENDOA AL ACUERDO DE LA FASE I)

NENA Information Document for Handling Text-to-9-1-1 in the PSAP

(NENA Documento de Información para el Manejo de Texto a 9-1-1)

Points of contact for SMS text-to-9-1-1 (Puntos de contacto de PSAP para mensajes

de texto-a-9-1-1)

NENA Information Document on: The Effect of Mass Calling Events on Legacy

SR to PSAP Trunking (NENA Documento de información sobre:

El Efecto de los eventos de llamada en masa Legado troncalizado de SR a PSAP)

PRIVATE SWITCH (PS) E-9-1-1 DATABASE STANDARD

(NTERRUPTOR PRIVADO (PS) E-9-1-1 base de datos estándar)

NENA Interim VoIP Architecture for Enhanced 9-1-1 Services (i2)

(NENA Arquitectura VoIP provisional para Enhanced 9-1-1 Servicios (i2))

Protocolo Alerta Amber México

NENA Intra-Agency Agreements Model Recommendations Operations Information Document (OID)

(NENA Intra-Agencia Recomendaciones Acuerdos Modelo de Operaciones de Información del documento (OID))

PSAP Interim Text-to-9-1-1 Support Documents

(PSAP Provisional Texto a 911 documentos de apoyo)

NENA Maestro de Glosario Terminología del 911

(NENA Maestro de Glosario Terminología del 911)

PSAP Service Capability Assessment Tool Session

(PSAP herramienta de Servicio de capacidad y valoración)

NENA Model Baseline Guidelines for Drafting Statutes or Rules Associated

with Prepaid Wireless Service and 9-1-1 Emergency Service Fees

(NENA Modelo Directrices de línea de base para la redacción de estatutos o reglas

asociadas con el servicio móvil prepago y Servicio de Emergencia 9-1-1 Honorarios)

PSAP STAFFING GUIDELINES REPORT AS COMMISSIONED BY NENA SWAT

OPERATIONS TEAM (PSAP DIRECTRICES DE PERSONAL INFORME

como de parte del NENA SWAT Equipo de Operaciones)

NENA Mutual Aid Standard Model Recommendation

(Recomendación NENA Ayuda Mutua Modelo Estándar)

PUBLIC EDUCATION COMMITTEE OF THE NENA 9-1-1 CENTER OPERATIONS

COMMITTEE (COMITÉ DE EDUCACIÓN PÚBLICA NENA 9-1-

1 COMITÉ CENTRO DE OPERACIONES)

•

158

NENA NextGeneration 9-1-1 (NG9-1-1) (NENA Nueva Generación 911 (NG9-1-1))

Questions and Answers About Text-to-9-1-1 (Preguntas y respuestas sobre Text-to-9-1-1)

NENA Next Generation 9-1-1 (NG9-1-1) United States Civic Location Data

Exchange Format (CLDXF) Standard (NENA Nueva Generación 911 (NG9-1-1) Formato de Estados Unidos Ubicación de

Data Exchange (CLDXF) Estandar)

reconozco la causa de llamadas falsa pero como dirijo mi mensaje al publico

NENA NG9-1-1 Planning Guidelines Information Document

(NENA NG9-1-1 Directrices de planificación del Documento de

Información)

Requisitos para la comunicación de los ciudadanos con las autoridades y organizaciones en caso de peligro

(manejo de llamadas de emergencia) ETSI SR 002 180 V1.1.1 (2003-12)

NENA NG9-1-1 Transition Plan

Considerations Information Document (Consideraciones del Plan de Transición

del NENA NG9-1-1 Documento de Información)

Sistemas de grabación en centros de emergencia

NENA Operational Impacts of Devices and Sensors Information Document

(NENA impactos operativos de dispositivos y sensores de información del

documento)

Simple NONDISCLOSURE AGREEMENT (simple acuerdo de confidencialidad)

NENA Pipeline Emergency Operations Standard/Model Recommendation

(NENA Estándar Pipeline de Operaciones de Emergencia / Recomendación de

Modelo)

Social Networking in 9-1-1 PSAPs Information Document

(red social en 9-1-1 PSAP Información del documento)

NENA Potential Points of Demarcation in NG9-1-1 Networks Information

Document (NENA potenciales Puntos de

Demarcación en NG9-1-1 documento de Redes de información)

SUPERVISIÓN DE OPERACIONES

NENA Procedures for Notification of ERDB and VPC Operators of ESN Changes

by 9-1-1 Administrator Operations Information Document

(Procedimientos NENA para la notificación de ERDB y VPC Operadores de

Cambios ESN de 9-1-1 Administrador de Operaciones de Información Documento)

Text-to-9-1-1 Media Tips (texto-a-9-1-1 Consejos Mediáticos)

•

159

NENA Protocol for Handling Calls Regarding Human Trafficking Operations

Information Document (OID) (Protocolo del NENA para Manejo de llamadas relacionadas con Trata de

Personas Documento de Información de Operaciones (OID))

TrunkingforPrivateSwitch 9-1-1 Service (Servicio de troncales de Interruptor privada

9-1-1)

NENA PSAP Call Back to All 9-1-1 Callers, Combating Wireless E911 Fraud And Mobile Emergency Service (E911M) (NENA PSAP rellamada a todas las

personas que llaman al 9-1-1, lucha contra el fraude y E911 Servicio de

Emergencia Móvil (E911M)

TTY Call Taker Proficiency and Quality Assurance Operational Standard/Model

Recommendation (TYY Eficiencia y Aseguramiento de Calidad

del receptor de llamada, Norma Operacional / Recomendación deModelo)

NENA PSAP Master Clock Standard (NENA PSAP estándar del reloj maestro)

UN VISTAZO A LA ARQUITECTURA IDÓNEA PARA LOS CENTROS DE CONTROL EN

MÉXICO

NENA PSAP Survivability Operations Information Document (OID)

(NENA PSAP supervivencia Documento de Información de Operaciones (OID))

Understanding NENA’s i3 Architectural Standard for NG9-1-1

(Comprendiendo el estándar arquitectónico i3 del NENA para NG9-1-1)

NENA Railroad & PSAP Interaction Operations Information Document (OID)

NENA Interacción de Ferrovías & PSAP Documento de Información de

Operaciones (OID)

UnitedStatesCivicLocation Data (Información de ubicación cívica de Estados

Unidos)

NENA Recomendaciones Criterios generales para la PSAP Equipo E9-1-1

Use Cases & Suggested Requirements for Non-Voice-Centric (NVC) Emergency

Services (casos de uso y requisitos sugeridos para los

Servicios de emergencia de datos (NVC)

NENA Recomendaciones Criterios generales para la PSAP Equipo E9-1-1

What is the Future of 9-1-1? (Cual es el future del 9-1-1?)

NENA Recommendation for the implementation of Inter-Networking, E9-

1-1 Tandem to Tandem (Recomendación del NENA para la

implementación de la interconexión de redes, E9-1-1 Tandem A Tandem)

WIRELESS PHASE I & II FEATURES & FUNCTIONS Operational Information

Document (OID) (INALÁMBRICO FASE I y II CARACTERÍSTICAS

Y FUNCIONES Documento de Información Operativo (OID))

NENA Recommended ALEC Service Initiation Standards

(NENA Recomendaciones ALEC Normas de inicio de servicio)

•

160

Fuente: www.nena.org

6.3.6 Estándares de videovigilancia

Se realizó un rastreo en Internet en búsqueda de estándares relacionados con el sistema de videovigilancia, pues el subsistema ha estado en boga tanto que fue uno de los temas en los que se enfocó la reciente campaña presidencial; adicionalmente el primero de diciembre de 2014 el Ministerio del Interior anunció una inversión para los sistemas de CCTV de las capitales y áreas metropolitanas (El Tiempo, 2014). De la búsqueda no surgieron recursos sobre estándares que tengan el nivel de reconocimiento que tienen los de NENA y el EENA, pues de acuerdo con Tony MCNulty (2007)34hay una necesidad para la creación de los estándares al respecto; igualmente, Alex Carmichael35 hace el mismo planteamiento en una presentación publicada en la página del Gobierno Británico para el suministro de información y la oferta de servicios oficiales, cuyo link es : https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/254110/SCC_conference_-_CCTV_standards_Framework.ppt.

Por otro lado la Asociación de Industria Británica de Seguridad en el 2014 publicó y actualizó el texto “Planning, design, installation and operation of CCTV surveillancesystems: code of practice and associatedguidance” el cual tiene como objetivo ayudar en este proceso, teniendo en cuenta los distintos estándares para los sistemas de CCTV y presentarlas en un marco útil mostrando los pilares necesarios para lograr una solución de videovigilancia eficaz, pues el correcto diseño y uso de tales sistemas es fundamental para garantizar que un sistema de Vigilancia CCTV satisface las necesidades del usuario, proporciona un beneficio tangible y proporciona seguridad y protección para el público más respetuoso de la ley (British Security Industry Association, 2014). En el mencionado documento se listan los siguientes estándares relacionados con los CCTV: • Tabla 43 Estándares de video vigilancia de la asociación británica de seguridad

Estándar Descripción

BS EN 62676 series

Uso de los sistemas de videovigilancia en aplicaciones de seguridad

34 Trabaja para el gobierno Británico en Ministerio de Estado para la Seguridad como asesor ministerial en aspectos parlamentarios relacionados con contraterrorismo y aspectos policiales. 35 Es el director técnico de la Asociación de Industria Británica de Seguridad

http://www.nena.org/

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/254110/SCC_conference_-_CCTV_standards_Framework.ppt

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/254110/SCC_conference_-_CCTV_standards_Framework.ppt

•

161

BS EN 62676-1-1

Requerimientos de los sistemas de video vigilancia

BS EN 62676-1-2

Transmisión de Video – Requerimientos Generales

BS EN 62676-2-1

Protocolos de trasmisión de Video – Requerimientos Generales

BS EN 62676-2-2

Protocolos de transmisión de Video – Interoperabilidad IP implementado basado en HTTP y servicios REST

BS EN 62676-2-3

Protocolos de transmisión de Video – Interoperabilidad IP implementado basado en servicios web (web services)

BS EN 62676-3 Interfaces de video Análogo y Digital

BS EN 62676-4 Directrices de aplicación

BS EN 60529 Grados de protección proporcionados por códigos IP envolventes

BS EN 62305 series

Protección contra rayos

BS EN 50132-7 Sistemas de video vigilancia para uso en aplicaciones de seguridad: Guías de aplicación

BS EN ISO 11064-1

Diseños ergonómicos de los centros de control - Principios para el diseño de los centros de control

BS EN ISO 11064-2

Diseños ergonómicos de los centros de control - Principios para la organización de los centros de control

BS EN ISO 11064-3

Diseños ergonómicos de los centros de control - Diseño del cuarto

BS 5979 Código de práctica para la recepción de señales remotas de los sistemas de incendios y seguridad

BS 7671 Requerimientos para instalaciones eléctricas. Regulaciones de cableado IET

BS 7958 Administración y operación de los CCTV – Código de practica

BS 8418 Instalación y monitoreo de un detector de actividad remota en el Sistema de CCTV – Código de practica

BS 8495 Code of Practice for digital CCTV recording systems for the purpose of image export to be used as evidence

BS 8591 Centros remotos recibiendo la señal de sistemas de alarma – Código de práctica

BS 10008 Peso de la evidencia y admisión legal de la información electrónica. Especificaciones

PSDB 09/05 HOSDB/ACPO Requerimientos policiales del Reino Unido para los sistemas digitales de CCTV Systems

HO 28/09 Brazo de desarrollo científico de la casa matriz – Manual de requerimientos operacionales de los CCTV 2009

BSIA Form 120 Código de práctica para el mantenimiento de los sistemas de CCTV

Fuente: British Security IndustryAssociation, 2014 (Traducción propia)

•

162

Como se puede apreciar en la tabla anterior, la mayoría de los estándares desarrollados son técnicos y están enfocados al uso privado de los sistemas de CCTV más que al uso público de los sistemas los cuales requieren de un diseño más detallado. Adicionalmente, el mismo instituto desarrolló un código de práctica para los sistemas de CCTV relacionados con el control de tráfico y foto multas el cual debe ser considerado en el diseño del sistema de videovigilancia para un municipio pues este debe ser único, integral y multipropósito; no tiene sentido que se tenga un sistema para cada necesidad, sino uno que cumpa con todas las necesidades y requerimientos, dando mayor cobertura al maximizar las economías de escala. Dado lo anterior, se puede establecer que no se han identificado estándares internacionales para sistemas de videovigilancia públicos, sin embargo algunos aspectos que es necesario tener en cuenta son:

Determinar la cantidad de cámaras necesarias (por número de habitantes, densidad poblacional)

El tipo de cámaras necesarias (PTZ o fijas, portables o fijas) Los usos que va a tener cada cámara Que caso se pretenden usar de analítica de video36 es necesario evaluar los casos que

se pretenden implementar y su funcionamiento Usos de las cámaras (Monitoreo, defectivas, preventivas, disuasivas, judiciales,

tráfico) Número de cámaras a ser monitoreadas por un operador (No hay consenso sobre el

número de cámaras a visualizar y se pueden encontrar posiciones que recomiendan ente 2 y 9 cámaras por operador. Lo establecido por la Policía Nacional es de 16 cámaras por operador, lo cual no se cumple generalmente.)

Turnos de los operadores (Duración, descanso en el turno) Perfiles de los operadores Personal policial o civil Requerimientos de grabación de las cámaras Requerimientos técnicos de las cámaras con relación a la utilización que se les dará Requerimientos de la red que soportara las cámaras (Fibra, radio enlaces, etc.) Integración con otros sistemas de seguridad y emergencias

Adicionalmente, en Europa hay una tendencia que está dirigida a controlar el uso indiscriminado de la videovigilancia, pues la consideran violatoria de la privacidad y del derecho fundamental a la intimidad. El efecto que esto tiene en Europa es tal que, en Madrid, no se guardan las imágenes de video por más de una semana y se han creado entidades que buscan salvaguardar los derechos de los ciudadanos en relación con las tecnologías de seguridad.

36 Software que permite realizar análisis en tiempo real de las imagines de video.

•

163

En el Reino Unido hay aproximadamente una cámara por cada 14 habitantes. Por eso, el gobierno Británico creó la oficina del comisionado de información que es un ente independiente que tiene por objeto salvaguardar los derechos de información de los ciudadanos (Information Commissioner´s Office, 2014) y para preservar los derechos de los ciudadanos creó el código de conducta para la video vigilancia, en el que se tratan diferentes aspectos como:

o La decisión de usar CCTV o Una administración efectiva del sistema o La escogencia de las cámaras o Uso del equipo o Análisis y vista del material grabado o Responsabilidades o Mantener el control

En Europa se creó el Foro para la Seguridad Urbana (EFUS), que es una red de 250 autoridades nacionales de 16 países y que pretende reducir el crimen y promover el rol de las autoridades locales en las policías europeas. Adicionalmente, promueve el respeto de los derechos humanos en la implementación de políticas de salvaguarda, que no deben terminar en la exclusión o represión de los grupos vulnerables, Para lo cual crearon un manifiesto al cual se pueden acoger las diferentes ciudades y que busca la preservación de estos derechos. Igualmente, crearon un manifiesto en relación a la videovigilancia, para verificar que los derechos humanos no se vulneren por el uso de estas tecnologías, y han realizado investigaciones y publicaciones para soportar el equilibrio entre seguridad y derechos. (European Forum for Urban Security (Efus), 2014)

6.3.7 Conclusiones estándares internacionales

Los Estándares Internacionales son herramientas para incorporar mejores prácticas dentro de un modelo detallado de las necesidades que tiene el país, para lo cual es necesario que, primero, se hagan las definiciones necesarias en cuanto a política pública que permitan pasar al diseño detallado del modelo. Hay muchas directrices y lineamientos que el Gobierno Nacional debe tomar, de acuerdo con lo que el país necesita y las diferentes realidades que tienen las regiones.Una vez se tomen estas decisiones, se puede construir el modelo detallado que se necesita y analizar a profundidad si los estándares que han sido diseñados hasta el momento son aplicables al modelo. Todos los estándares son complementarios y su aplicación dependerá de los diseños de política pública y del modelo que se desarrolle.Es posible que para algunos aspectos sirva más de un estándar y para otros no encontremos estándares, por lo cual será necesario desarrollar y documentar el caso colombiano. En el anexo de los estándares internacionales se encuentran extractos de algunos documentos relevantes que pueden ayudar en las definiciones de política y del modelo y,

•

164

donde resulta pertinente, se realizan comparaciones con lo que se encontró en las visitas in situ. Sin embargo, a continuación se exponen a rasgos generales aspectos propuestos por los estándares a tener en cuenta. En los estándares de EENA y de NENA se observa una tendencia a integrar en un mismo espacio la recepción de las llamadas, no obstante la principal característica planteada por las asociaciones es garantizar que el ciudadano tenga acceso a un receptor disponible tan pronto como sea posible y recibir atención en el menor tiempo posible 37 . Para ello la primera medida es que se reúna información con identificación y ubicación de la línea llamante y posteriormente garantizar que los sistemas de comunicación sean eficientes tanto para el despacho cuando los actores operativos se encuentran en el centro de atención de llamadas, como para los casos en los que se comunica la emergencia o la llamada. Las llamadas de voz siguen siendo la forma más robusta y fiable de acceso a servicios de emergencia. Otros medios de contacto, tales como mensajería de texto, pueden ser menos confiables y pueden sufrir por la falta de inmediatez. Los estándares muestran que se debe promover el desarrollo e implementación de otros medios de acceso a los servicios de emergencia que sean capaces de garantizar un acceso equivalente a las llamadas en factores como inmediatez y gratuidad. Las organizaciones de estándares promueven entre sus miembros la divulgación de los números de emergencias para aumentar el conocimiento público de la existencia y el uso del número, concretamente mediante el desarrollo de una estrategia de información amplia y focalizada que aborde las preocupaciones y dudas de los ciudadanos sobre la funcionalidad del sistema. El progreso tecnológico permite desarrollar nuevas aplicaciones basadas en dispositivos de recopilación de datos e identificación, que podrían ser dispositivos sin contacto que utilizan radiofrecuencias. Por ejemplo, los dispositivos de identificación por radiofrecuencia (RFID) emplean radiofrecuencias para capturar datos procedentes de etiquetas dotadas de una identificación única, pudiendo luego transferirse estos datos a trave s de las redes de comunicaciones existentes. El uso extendido de estas tecnologí as puede reportar considerables beneficios econo micos y sociales y contribuir así notablemente al mercado interior si este uso es aceptable para los ciudadanos Los estándares presentan también información importante sobre los costos de los PSAP para entender cómo comparar sus costos reales con eficientes o puntos de referencia con el fin de identificar posibles áreas de mejora. Para cada PSAP específico o grupo de PSAP, se necesitaría un análisis minucioso para calcular cifras exactas, según el contexto (volumen de llamadas de emergencia, costos salariales locales, los requisitos y obligaciones en términos de calidad de prestación de servicios, etc.), sin embargo, se presentan cinco fuentes principales de los costos (EENA, 2012):

37 NENA propone que el 90% de todas las llamadas que entren al PSAP deberán ser contestadas dentro de 10 segundos durante la hora pico.

•

165

1. Los costos de operador: los costos de los operadores del centro de llamadas (categoría principal de costos);

2. Los costos de gestión y apoyo: primera línea de los gerentes, administradores, legal y financiar equipos;

3. Costos no pagados: alojamiento, mantenimiento, administración, servicios de red, etc.;

4. Depreciación de activos fijos: equipos necesarios para operar el PSAP y posiblemente algunos set-up los costos;

5. Costos financieros: relacionados con la actividad En Colombia la mayoría de estos costos son cubiertos con presupuesto de la Policía Nacional y no se tienen en cuenta a la hora de la elaboración de cada proyecto. Únicamente en Bogotá y Medellín hay personal contratado por la administración municipal y que cubre parte de los costos. Si analizamos el modelo colombiano este costo es un costo hundido que no tiene en cuenta en la inversión ni en el gasto, pues las unidades no lo tienen discriminado. Para el caso colombiano es necesario hacer este análisis de costos para establecer el modelo y hacerlo financieramente viable. Para poder realizar este análisis es necesario que primero se tomen algunas decisiones de política pública. La planeación de la infraestructura de un PSAP debe incluir: a) edificios, centros de datos, entorno de espacio físico de trabajo (ergonomía), salas de descanso y utilidades asociadas; b) el equipo (hardware y software), utilidades (como externo/energía y aire acondicionado); y c) servicios (tales como vehículos, sistemas de comunicación o información). La organización es necesaria para tener un proceso centralizado para el manejo de la llamada de emergencia esto se refiere a la disposición de protocolos y procedimientos de coordinación. Además la organización propone que se debe establecer el proceso necesario para capturar y almacenar los datos relativos a la llamada o incidente en un formato estructurado. Esto también debe incluir la información sobre los recursos movilizados y la sincronización y el estado de su intervención. Dentro de los estándares de las organizaciones se propone contar con una estrategia para lidiar con el canal de los medios de comunicación social. Tener un proceso para tratar con las comunicaciones de emergencia de las redes sociales si se ha decidido aceptar comunicación relacionados con emergencias pro esos canales.

6.4 Experiencias internacionales

6.4.1 Introducción

Esta sección desarrolla el análisis de un grupo de experiencias internacionales que reflejan diferentes modelos de centros o sistemas de atención de emergencias y que sirven como parámetro de aplicación de los estándares internacionales relacionados anteriormente y de

•

166

marco de comparación para definir, a partir de los aspectos institucionales, el contexto de operaciones, la tecnología y la capacidad financiera, las principales similitudes y diferencias con el caso colombiano. El objetivo fundamental de este apartado es evidenciar cuáles son las mejores prácticas en atención de emergencias y seguridad a nivel internacional y en qué aspectos se adaptan mejor al contexto colombiano para ser replicables. La elección de las experiencias se hizo de acuerdo con criterios de arquitectura institucional, existencia de estándares, reconocimiento de la experiencia como exitosa, y aspectos de contexto geográfico, de tipo de emergencias e incidencias en el ámbito de la seguridad. Es indispensable aclarar que las experiencias se escogieron porque cumplían con algún criterio particular que valía la pena resaltar más que porque cumplieran con todos los criterios. Los casos elegidos y que se analizan son: Chile, por la gran cantidad de eventos de riesgo naturales como sismos, tsunamis, inundaciones, que generaron la necesidad de integrar la atención de las emergencias; México, por compartir problemáticas sociales como narcotráfico, violencia, delincuencia y por tener implementados Centros de Comando y Control; Estados Unidos, para observar la articulación entre el nivel local, federal y nacional, por ser referente a nivel internacional, sobre todo en lo concerniente al subsistema de Numero Único de Seguridad y Emergencias –NUSE-, y por tener en cuenta los estándares de la NationalEmergencyNumberAssociation (NENA); España, por tener un modelo policial con similitudes al colombiano y por aplicar los estándares de la EuropeanEmergencyNumberAssociation (EENA); por último, Japón, por el manejo de riesgos sísmicos. La determinación de los casos se realizó de común acuerdo con los integrantes del Comité Técnico de Seguimiento a la Evaluación. Adicionalmente a los casos seleccionados se hizo una revisión general del contexto latinoamericano con respecto a la atención y gestión de emergencias para mostrar las tendencias en la región. La información para documentar las particularidades de cada caso se obtuvo a través de una búsqueda a partir de documentos oficiales de instituciones públicas, informes técnicos y de investigación de instituciones públicas o privadas de cada país, y de artículos académicos y de investigación en el área de seguridad pública. Asimismo, se hicieron entrevistas a funcionarios de los países o funcionarios de las agencias de cooperación presenciales y vía Skype. El capítulo se desenvuelve desarrollando para cada país caso de estudio una explicación de cómo funciona el sistema de recepción de alertas (enfocado al área de comunicaciones) y el sistema para la atención y gestión de la emergencia (Centros integrados o protocolos institucionales). En el aparte de Latinoamérica se muestran la línea que han seguido a nivel tecnológico, particularmente en lo referente a los Centros de comando y Control. Se concluye con la identificación de las características de los casos que se adaptan a Colombia y que se destacan por ser buenas prácticas y ejercicios efectivos en los países.

•

167

6.4.2 Estados Unidos

6.4.2.1 Descripción general del modelo de atención integrado de emergencias y seguridad

6.4.2.1.1 Sistema de telecomunicaciones para la recepción de alertas

En Estados Unidos funciona el número 911 para reportar emergencias y solicitar asistencia, este número tiene cobertura nacional. La Oficina Nacional del 911 (National 911 Office38) expone que lo que ha llegado a constituir el sistema actual de atención a emergencias diarias en Estados Unidos se formuló desde 1966, se desarrolló a partir de 1973 y se dio por numerosos estímulos que surgieron a la industria telefónica y a los entes del Estado para crear un numero de respuesta de tres dígitos que atendiera de manera más eficaz las incidencias ocurridas por el aumento de crímenes, accidentes y emergencias médicas. La elección del 911 se basa en factores de costo, por la relativa facilidad con que el equipamiento de las compañías de telefonía debe ser modificado para aceptar el número, y otras consideraciones que indican que el 911 39 es fácil de recordar y marcar por las personas. No existe una red o un sistema nacional de 911; las redes para el sistema de telecomunicaciones se crean y operan a nivel local, ya sea por ciudades o pueblos, pero con más frecuencia por los condados. El administrador local varía de acuerdo con la localidad; en algunos casos, las redes son administradas por un equipo de seguridad pública del gobierno local y técnicamente operadas por una compañía de telecomunicaciones. En otras redes, algunas de las operaciones técnicas son manejadas por personal de seguridad pública (por lo general la base de datos de abonados y la información de enrutamiento de llamadas) (Federal Communications Commission, 2013b). Los 911 son el sistema de equipo telefónico que encamina las llamadas del centro de comunicaciones a la agencia de seguridad pública (Public Safety Agency—PSA) más cercana y, en la mayoría de los casos, se muestra al despachador la ubicación y el número de teléfono de la persona que llama, asegurando así una respuesta rápida y precisa a las emergencias; esa última característica es la que diferencia un 911 tradicional de un 911 avanzado (en inglés typical o basic 911 y enhanced 911). La tecnología para implementar un 911 puede tener diversas formas. Sin embargo, hay algunos elementos básicos que aplican para la red fija principalmente, pero también para los celulares, voz sobre protocolo IP (VoIP) y redes telemáticas.

38 National 911 Office: http://911.gov/timeline.html 39 En Estados Unidos se hace mucha pedagogía sobre el uso adecuado del número 911. A este se le conoce como “nine-one-one” (nueve-uno-uno) para que la memorización sea más fácil.

http://911.gov/timeline.html

•

168

A continuación, en el Cuadro 4, se muestra el esquema del funcionamiento del Sistema básico del 911 en Estados Unidos: • Cuadro 4 Sistema tradicional del 911

Fuente: www.911dispatch.com- Dispatch Magazine On-Line El sistema de telecomunicación para la atención de emergencia puede identificar el número de teléfono para cada llamada realizada a través de lo que se conoce como Número de Identificación Automática (ANI- AutomaticNumberIdentification), las compañías telefónicas mantienen una base de datos de abonado para cada número asignado de teléfono, nombre del abonado, dirección física para una cuenta de teléfono por cable, y la información de facturación. A continuación, la dirección se identifica a través de lo que se conoce como Identificación Automática de Ubicación (ALI- AutomaticLocationIdentification). Así, el proveedor de telecomunicaciones y las agencias de seguridad pública colaboran para crear una Guía Maestra de Calles y Direcciones (MSAG- Master Street Address Guide), que es el registro oficial de calles válidas, vías, casas, números y comunidades dentro de la jurisdicción, que permite despachar correctamente a los respondientes (Policía, Bomberos, servicios médicos) y permite identificar titulares y direcciones de las personas que llaman, lo cual, combinado con la localización del abonado llamante, hace más expedita y directa la atención así como permite fácilmente la aplicación de sanciones.

http://www.911dispatch.com-/

•

169

Posteriormente, las llamadas viajan en redes telefónicas especiales y utilizan interruptores especiales para proporcionar protección contra interferencia con el resto del tráfico telefónico y contra fallas de energía y otros problemas del sistema.40 Por último, la llamada se procesa, por lo general en cuestión de milisegundos, a través de la MSAG para obtener el código de identificación de la agencia que debe manejar la llamada. La red 911 envía luego las rutas de voz e información ANI/ALI a la agencia correcta. La institucionalidad del 911 se divide entre los niveles estatal y federal. A nivel estatal, la estructura y la prestación del servicio 911 por los PSAP es típicamente una cuestión ley estatal, con algunos estados que delegan aspectos de la gobernabilidad al nivel local. Además, muchos estados regulan la prestación del servicio 911 por operadores locales titulares, con frecuencia bajo las regulaciones tarifarias emitidas por la empresa pública estatal o comisión de servicios públicos. La Comisión Federal de Comunicaciones tiene la función de autoridad regulatoria sobre la prestación del servicio 911 y ha adoptado diversas normativas que rigen el servicio, entre ellas, la implementación del 911 como número de emergencia nacional (a través de la Ley de Comunicaciones inalámbricas de seguridad pública o en inglés WirelessCommunications and Public Safety Act de 199941),el requerimiento de que todas las llamadas sean dirigidas al PSAP apropiado, los requisitos de precisión de localización para operadores inalámbricos y los requisitos para los proveedores de VoIP interconectados.

6.4.2.1.1.1 Manejo de las llamadas inoficiosas

En Estados Unidos, llamar al 911 para cualquier otro propósito diferente a reportar una emergencia podría dar lugar a sanciones penales. Cada estado tiene diferentes sanciones por el uso inadecuado del 911; en algunos puede conducir a penas de cárcel y fuertes multas. En un informe, presentado por la Oficina de Servicios Policiales Orientados a la Comunidad del Departamento de Justicia de Estados Unidos, sobre el mal uso y el abuso del 911 (Sampson, 2004), se expone que las llamadas improcedentes se dividen entre las llamadas no intencionales (incluye las llamadas fantasma, equivocaciones al marcar y llamadas sin respuesta) y las llamadas intencionales (bromas). El informe admite que no existe un protocolo reconocido a nivel nacional para hacer frente al mal uso y el abuso del 911, Más bien, hay un mosaico de respuestas federales, locales y privadas.

40 El procedimiento se explica con mayor profundidad en http://www.911dispatch.com 41 Para garantizar un enfoque integral al servicio de emergencia en todo el país, la Ley de Comunicaciones Inalámbricas y la Seguridad Pública ordenó el 911 como el número oficial de teléfono de emergencia nacional e instó a Comisión Federal de Comunicaciones a establecer periodos de transición apropiados para áreas en las que 911 no estaba en uso como un número de teléfono de emergencia a partir de la fecha de promulgación.

http://www.911dispatch.com/

•

170

Entre ellas se proponen campañas educativas para definir claramente los usos de los números de emergencias y mostrar las alternativas de números a los cuales la ciudadanía puede llamar cuando no se trata de llamadas que encajen en los criterios de emergencias. En el caso particular de las llamadas broma, en algunos estados envían una unidad de policía a hacer una advertencia y si persisten las llamadas, cuentan con un sistema de sanciones graduadas, como multas. En muchos estados las llamadas falsas al 911 son un delito, perseguible de oficio, que se castiga con una multa o tiempo en la cárcel. En otros estados, para las personas que llaman repetidamente al 911 (sin una buena razón), o de los padres cuyos hijos llaman repetidamente al 911 como juego, dan como respuesta multas civiles que son consideradas más apropiadas que las sanciones penales para transgresiones de este tipo.

6.4.2.1.1.2 Uso del sistema de número único de emergencias en grandes desastres

La Oficina de Seguridad Pública y Seguridad Nacional de Estados Unidos (Public Safety and Homeland Security Bureau 42 ) cuenta con políticas y protocolos para asegurar que el personal que trabaja en el sistema de atención de emergencias del 911 acceda a canales de notificación de emergencias y de los procedimientos a llevar a cabo ante éstas, considerando opciones como mensajes de teléfono de línea fija, notificaciones por correo electrónico o por mensaje de texto. Un ejemplo de este, es el sistema de alertas de la Oficina de Seguridad Nacional43 de San Diego que le permite a la ciudad enviar notificaciones por teléfono a los residentes usando las bases de datos del 911 y para las personas que no hayan realizado llamadas a esta línea y que, por tanto, no se encuentren inscritas; se puede registrar el número de teléfono y la dirección de correo electrónico a través de la página web de la Oficina de Seguridad Nacional de San Diego.

6.4.2.1.2 Despacho y gestión de la emergencia

En una emergencia las agencias de respuesta necesitan compartir información vital y mejorar los tiempos de respuesta. Tras la llamada, pero incluso antes de llegar a la escena, el personal de emergencia tiene que prever los posibles riesgos y tomar decisiones sobre el despliegue de equipos y la forma de asegurar la zona. Desde soluciones de comunicaciones interoperables para el intercambio de datos cifrados hasta dispositivos satelitales, permiten satisfacer las necesidades de información crítica de las agencias de seguridad pública cuando el tiempo es lo más importante. En Estados Unidos la coordinación interinstitucional y operacional está determinada por procesos para establecer el tipo de emergencia y su ubicación, decidir la respuesta apropiada basada en los procedimientos de las agencias, transmitir información a la primera agencia de respuesta apropiada, coordinar el envío de personal de respuesta de emergencia a la escena del incidente, supervisar y realizar el seguimiento del estado de la 42http://www.fcc.gov/public-safety-homeland-security-bureau 43http://www.sandiego.gov/ohs/emergencynotification/

http://www.fcc.gov/public-safety-homeland-security-bureau

http://www.sandiego.gov/ohs/emergencynotification/

•

171

policía, bomberos y unidades de ambulancia, sincronizar las respuestas, etc. Todo esto está mediado a partir de protocolos claros que dan funciones y responsabilidades a cada agencia (Policía, Bomberos, Autoridades de tránsito, etc.) de acuerdo con la tipología del evento. Las agencias y los despachadores deben llevan registros detallados sobre las llamadas y llenar las bases de datos de delincuencia, mapas, e informes del tiempo de respuesta de los equipos de emergencia. En Estados Unidos se da tratamiento diferenciado a las emergencias de grandes magnitudes con respecto a aquellas emergencias diarias vinculadas a incendios estructurales, accidentes de tráfico y delitos como robos, o urgencias médicas. En ese sentido, la conexión entre los Sistemas Integrados de Emergencia y los Sistemas o Centros de Gestión del Riesgo está mediada por protocolos que indican si un incidente alcanzó niveles de riesgo o complejidad altos, que requieren de la atención masiva de entidades y que pone en riesgo a una gran cantidad de población. En el modelo estadounidense 44 la atención de estas grandes emergencias se da en los niveles nacional, federal, estatal y local con criterios de escalas; en caso de que la emergencia sobrepase la capacidad del nivel local se puede acudir a nivel estatal y en última instancia a nivel nacional. En las instancias se crean Centros de Operaciones de Emergencias (COE), pero la particularidad de su modelo es que está basado en protocolos y procedimientos que, independientemente de las capacidades tecnológicas, de recursos financieros y humanos, deben estar establecidos anticipadamente y señalar con claridad las funciones de cada entidad, dependiendo del tipo de amenaza o desastre. Estos protocolos se crean tras la revisión de las competencias de cada entidad o institución delimitadas en la normativa. El vínculo entre los Centro de Operaciones de Emergencias y los Centros 911 en Estados Unidos, es que los primeros se activan cuando una emergencia de primera repuesta, atendida por lo segundos, se convierte en un desastre o incidente de mayor envergadura o que implica la evacuación de masas. Los COE son la ubicación física en la cual ocurren normalmente las actividades de coordinación de la información y de los recursos para apoyar la gestión de un incidente (operaciones en el lugar). Un COE puede ser una instalación temporal o puede estar localizado en una instalación más céntrica o establecida permanentemente, tal vez en un nivel más alto de la organización dentro de una jurisdicción. Los COE pueden estar organizados de acuerdo con las disciplinas funcionales más importantes (por ejemplo: incendios, aplicación de la ley, servicios médicos), por jurisdicción (por ejemplo: federal, estatal, regional, tribal, por ciudad, por condado) o por una combinación de las mismas.

6.4.2.2 Financiación

44 Además de la información obtenida en el National Response Framework del Homeland Security Department https://www.fema.gov/national-response-framework, se obtuvo información de primera mano en una entrevista con el señor Sidney Velado, Asesor Regional para América Latina y el Caribe y responsable del Programa Regional de Asistencia para Desastres de la Oficina de Asistencia para Desastres en el Extranjero, del gobierno de los Estados Unidos (USAID/OFDA).

https://www.fema.gov/national-response-framework

•

172

La normativa estadounidense, particularmente a través del Acto de Mejora de Tecnologías Nuevas y Emergentes del 911 de 2008 ( en inglés New and Emerging Technologies 911 ImprovementAct of 2008, conocido como NET 911 Act) establece que, para asegurar la eficiencia, transparencia y responsabilidad en la recaudación e inversión de una tasa o cargo para el soporte o implementación del 911, se debe presentar un informe anual al congreso sobre el gasto de recursos por parte de los estados en los 911. El análisis del Informe al Congreso del 2013 (Federal Communications Commission, 2013a; Federal Communications Commission, 2013b) permitió establecer que la financiación para el mantenimiento o mejoramiento de los 911 debe recogerse de una tasa aplicable a los servicios móviles y de telefonía y servicios de voz con IP y que la tasa debe desembolsarse únicamente para el propósito mencionado. Sin embargo, como cada estado determina autónomamente cómo gasta los ingresos obtenidos para el 911, la forma del cobro de las tasas y los gastos pueden variar y los estados pueden proceder a realizar los cobros y gastos desde ese nivel o delegar la responsabilidad a las jurisdicciones locales o una combinación de los dos. Con respecto a los gastos, la mayoría reporta usarlos para los propósitos establecidos o para actividades relacionadas con el apoyo a programas de las entidades que actúan como primeros respondientes. Asimismo, la normativa recomienda incentivos para que los estados desarrollen un sistema de 911 más avanzado en el que se incluyan tecnologías que le permitan al público hacer comunicaciones de emergencias vía mensajes de texto, fotos, video y que les permita a los PSAP y a los primeros respondientes asistir y atender emergencias con información más completa.

6.4.2.3 Nuevas tecnologías aplicadas a la atención de emergencias

En Estados Unidos admiten la eficacia del sistema 911, pero también los importantes desafíos a los que se enfrenta, en gran parte porque se construyó utilizando la infraestructura de conmutación de circuitos que no admite nuevas tecnologías y aplicaciones que los estadounidenses están utilizando cada vez más para las comunicaciones personales, como el envío de texto, imágenes y video (Federal Communications Commission, 2013b). El Congreso ha reconocido la importancia de la transición a un sistema de 911 de Nueva Generación que utiliza el Protocolo de Internet (IP) basado en la tecnología para entregar y procesar el tráfico 911. Este nuevo enfoque busca facilitar la interoperabilidad y la capacidad de recuperación del sistema, mejorar las conexiones entre los centros de atención telefónica y apoyar las llamadas tradicionales con la transmisión de texto, fotos, vídeos y datos. La Comisión Federal de Comunicaciones recomienda que el Congreso cree incentivos para que los estados adopten esta nueva tendencia con prontitud.

•

173

Por otro lado, las redes sociales proporcionan una amplia variedad de capacidades, como tener un sistema de notificación de masas, lo cual ha implicado que se busquen nuevas aplicaciones para ser usadas en emergencias o adaptaciones de las ya existentes para ello, en las que se establecen una serie de normas (o recomendaciones por parte de los organismos oficiales) para evitar que se genere tanta información que, para la población y para las agencias y entidades de respuesta, llegue a ser difícil encontrar información específica y fiable (White, Plotnick, Kushma, Hiltz, & Turoff, 2009). Además, en un informe del Departamento de Seguridad Pública de Minnesota (Chinander & Mines, n.d.), se evidencia la necesidad de actualizar los sistemas 911 con tecnologías de avanzada como imágenes, videos, videos de celulares, telemática y, en general, aplicaciones para los celulares. Sin embargo, actualmente las normas no permiten que se use esta información por los centros de emergencias. Chinander& Mines explican que las demandas y nuevos desafíos de los centros 911 en Estados Unidos requieren un enfoque nuevo e innovador que incluya Sistemas de Información Geográfica (GeographicInformationSystems -GIS) y videovigilancia como parte de la solución..

6.4.3 España



El número de emergencia español tiene numerosas similitudes con el modelo estadounidense, sin embargo este último surge en el marco de la Unión Europea, donde hay dos modelos en los que el 112 se empleó: el primero, de número único de emergencias y, el segundo, siendo parte de una gama mayor de números de emergencias paralelos. El 112 español, en particular, se conoce como “Sala de Operaciones del 112”, que es lo que en toda Europa se designa como PSAP (anagrama del inglés Public Safety Answering Point) y, al igual que en Estados Unidos, por el carácter descentralizado de su sistema político, no hay un modelo nacional. Al transferir las competencias del Estado a la Comunidades Autónomas se les da independencia para crear e implementar el centro de acuerdo a las necesidades y capacidades. Con el Real Decreto 903 de 1997 “se regula el acceso, mediante redes de telecomunicaciones, al servicio de atención de llamadas de urgencia a través del número telefónico 112”, atribuyendo la creación de los centros de atención de llamadas a las Comunidades Autónomas. Además, fija un máximo de un centro por provincia, sin solapamientos, establece un régimen de ayudas estatales para la creación de dichos centros, fija las obligaciones de los operadores de redes y servicios telefónicos: Realizar, a su cargo las adaptaciones técnicas necesarias en el plazo de 6 meses, encaminar, gratuitamente, las llamadas realizadas desde su red al centro 112 que corresponda, facilitar información de localización de la llamada, dentro de las posibilidades técnicas de la red.

•

174

Así, en España conviven tres modelos (Florido, 2012): el primero, (Modelo 1) en el que la llamada 112 es contestada por una sala de policía, bomberos o servicios de atención de emergencias sanitarias, desde la cual se reparten los avisos a los distintos servicios competentes en la emergencia, movilizando siasí procediera, sus recursos propios. Este modelo es similar a lo que pasa en los municipios de Colombia donde no hay un número único funcionando, como Cali y Pasto; también es similar al modelo diseñado por el CONPES 3437 de 2006 enfocado al número único. El segundo (Modelo 2), es un PSAP especializado y diseñado deliberadamente para recibir las llamadas efectuadas al 112 y darle traslado de la incidencia a los distintos servicios operativos competentes ubicados en otras instalaciones independientes y distantes entre sí geográficamente; este es el modelo implementado en Bogotá. El tercero (Modelo 3), en un único PSAP dónde están representados todos o varios de los principales servicios operativos (sanitarios, bomberos y policía), donde la llamada 112 es recibida, evaluada y gestionada en un proceso colectivo; este es el modelo implementado en Medellín. La presencia de modelos diferentes responde a decisiones políticas y económicas adoptadas a nivel regional. Tienen como elemento común la contratación de los operadores telefónicos (incluidos los técnicos de operaciones, riesgos, calidad, formación, etc.) que se hace a través de empresas del sector de telemarketing. En las siguientes ilustraciones (Ilustración 2 Región de Cataluña, Ilustración 3Región de Aragón y región de Galicia (Modelo 2) eIlustración 4Región de Castilla y La Mancha y región de Madrid (Modelo 3)se pueden ver esquemas de los diferentes modelos en España según las regiones. • Ilustración 2 Región de Cataluña (Modelo 1)

Fuente: EENA

• Ilustración 3Región de Aragón y región de Galicia (Modelo 2)

•

175

Fuente: EENA

• Ilustración 4Región de Castilla y La Mancha y región de Madrid (Modelo 3)

Fuente: EENA

Las características principales del modelo español, en general, son su universalidad (pan-europea), la atención multilingüe, su gratuidad, la posibilidad técnica de llamar sin necesidad de disponer de saldo o cobertura con el propio operador telefónico contratado por el usuario, la coordinación de la ayuda asistencial, la localización del llamante, la rapidez en la respuesta al ciudadano, entre otras. (Florido, 2012). El caso español presenta la particularidad de que, al ser miembro de la Unión Europea, debe seguir lineamientos normativos obligatorios para todos los estados miembros. La existencia de los centros de recepción de llamadas del número 112 fue regulada a partir de 1991 por una Decisión del Consejo de las Comunidades Europeas del 29 de julio en la que se marca un periodo de establecimiento en los países miembros de la Unión Europea. Posteriormente,

•

176

el Real Decreto 903 del 16 de junio de 1997 regula el acceso, mediante redes de telecomunicaciones, al servicio de atención de llamadas de urgencia a través del número telefónico 112 y delega en las comunidades autónomas el establecimiento del número único europeo de llamada de emergencias, 112 (European Emergency Number Assosiation EENA, 2011). Así mismo, las regulaciones sobre telecomunicaciones se amplíana ámbitos como el suministro de información relevante para la prestación del servicio de atención de llamadas de urgencia a través del número 112 (Orden de 14 octubre de 1999) y la eliminación de las marcas de supresión de la identificación de la línea llamante (Resolución de 30 de octubre de 2001 de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información) La Unión Europea presenta un estándar que expone los enfoques para promover el 112 y educar en su uso apropiado. Este estándar se llamada “Promotion of emergencynumbers” y propone las siguientes medidas: Los Estados miembros deben llevar a cabo actividades de promoción con regularidad, la Unión Europea de apoyar a los Estados miembros en la promoción a través de 112 iniciativas en toda la UE, los gobiernos nacionales deben asegurar presupuesto para la promoción del 112, responsabilizar de su promoción a una autoridad competente específica y asegurarse de que todos los operadores de redes móviles cumplan con su obligación de enviar un mensaje con información sobre 112 a todos los ciudadanos que van a través de las fronteras internas de la UE (European Emergency Number Association , 2013).


Para analizar el uso inadecuado del 112 en España se revisó el caso de Cataluña, donde la Ley 9 de 2007 del Centro de Atención y Gestión de Urgencias 112 Cataluña, creada a partir de la decisión 91/366/CEE “relativa a la creación de un número de llamada de urgencia único europeo [y que] determina la obligación de introducir el número telefónico 112 en las respectivas redes telefónicas de los estados miembros de la Unión Europea”, establece en el capítulo IV las infracciones y sanciones relacionadas con las llamadas falsas al 112.

•

177

El capítulo entiende que hay infracciones muy graves45, graves46 y leves 47, frente a estas, la ley ya citada propone sanciones que van desde 150 euros hasta 600.000 euros, dependiendo de la gravedad de la infracción; las multas por sanciones leves pueden ser sustituidas por medidas reeducadoras que deben establecerse por reglamento. El mayor aporte de esta experiencia es que identifica cuáles son los órganos competentes para tener la potestad sancionadora. Lo que plantea la ley es que esta responsabilidad la debe asumir la Administración de la Generalidad, que es el ejecutivo de la localidad, y esta autoridad puede delegar a otros órganos la imposición de sanciones, entre ellos a la dirección del Centro de Atención y Gestión de Llamadas de Urgencia 112, que en Colombia sería del SIES o a los secretarios de gobierno o del interior. Frente a esta problemática mundial del uso inadecuado de los números de emergencias la EENA tiene un estándar específico llamado “Llamadas de emergencia falsas” (False EmergencyCalls) (European Emergency Number Association, 2011a). Este estándar admite que hay diferentes tipos de llamadas falsas y los clasifica así: • Tabla 44 Tipos de llamadas falsas

Llamadas de emergencia falsas no intencionales

Llamadas de bolsillo Una llamada de emergencia falsa cuando alguien marca el número de emergencia accidentalmente (por ejemplo cuando se marca teniendo el teléfono móvil en el bolsillo, incluso con el teclado bloqueado) entonces se desconecta o se queda en silencio o no hay suficiente ruido de fondo para sugerir al operador del PSAP que la llamada es falsa.

45 Art. 33. a) Realizar llamadas al teléfono de atención y gestión de llamadas de urgencia 112 para comunicar avisos falsos de urgencias o emergencias que den lugar a la movilización de recursos. b) Realizar infracciones graves que pongan en peligro la vida o la integridad física de las personas o aumenten la situación de riesgo colectivo grave o las consecuencias de una catástrofe o calamidad. 46 Art. 34. a) No comunicar al Centro de Atención y Gestión de Llamadas de Urgencia 112 Cataluña la activación de un plan de protección civil o la declaración de una situación de emergencia. b) Realizar llamadas reiteradas al teléfono de atención y gestión de llamadas de urgencia 112 para comunicar avisos falsos de emergencias. c) Realizar llamadas abusivas, insultantes, amenaza- doras o jocosas al teléfono de atención y gestión de llamadas de urgencia 112 que afecten a la eficacia del servicio. d) No identificar a la persona autora de la llamada al teléfono de atención y gestión de llamadas de urgencia 112, en el caso de que esta no sea la titular de la línea, del ter- minal móvil o de otros medios de comunicación y de que la persona titular haya sido requerida para realizar su identificación y no exista causa justificada alguna para que no la realice, o en caso de que no sea posible notificar la denuncia a la persona identificada por una causa imputable a la persona titular. e) Realizar infracciones leves que pongan en peligro la vida o la integridad física de las personas o aumenten la situación de riesgo colectivo grave o las consecuencias de una catástrofe o calamidad. 47 Art. 35. a) Realizar llamadas al teléfono de atención y gestión de llamadas de urgencia 112 para comunicar avisos falsos de emergencias. b) Realizar llamadas abusivas, insultantes, amenaza- doras o jocosas al teléfono de atención y gestión de las llamadas de urgencia 112.

•

178

Juicio inadecuado de situaciones de emergencia

Cuando se contactan los servicios de emergencia para informar una emergencias pero esa situación no se considera una emergencia real por los servicios de emergencia.

Llamadas de emergencia falsas automáticas

Llamadas hechas por dispositivos automáticos (alarmas, equipos de seguridad, etc.) que no están funcionando bien.

Marcación errada Una persona puede marcar un número de emergencia accidentalmente al tratar de llegar a un número con un código similar, por ejemplo, 111 o 118, o al utilizar un equipo desconocido

Llamadas falsas intencionales

Información Cuando contactan los servicios de emergencia sólo para preguntar algo o para hablar de algo que no es una emergencia

Llamada falsa Una llamada maliciosa es cuando una persona deliberadamente usa los servicios de emergencia para reportar una emergencia cuando no la hay.

Juego de niños Un niño puede llamar y simplemente gritar o decir algo tonto al tomador de la llamada en el PSAP - a menudo se escuchan varios niños en el fondo

Mentalmente inestable (Enfermedad psiquiátrica)

Una persona que tiene algún tipo de enfermedad psiquiátrica puede llamar a los servicios de emergencia, a veces repetidamente, para informar lo que puede ser un incidente imaginario o exagerado.

Llamada abusiva Una llamada abusiva es cuando una persona se pone en contacto con los servicios de emergencia y es grosero o insultante con el tomador de la llamada del PSAP sin tratar de reportar un incidente de emergencia.

Colgar inmediatamente

Cuando alguien llama y luego cuelga deliberadamente

Llamada silenciosa Cuando alguien llama y se queda en silencio deliberadamente. (Tenga en cuenta que esto no significa que todas las llamadas silenciosas son llamadas falsas).

Fuente: www.eena.org (traducción propia)


•

179

Frente a esto la EENA propone requerimientos enfocados en la educación como el pilar fundamental para evitar el mal uso de los números de emergencia. Y otras medidas consisten en perseguir y sancionar a las personas que hacen mal uso de los números de emergencia. El número de teléfono de estas personas también puede ser incluido en una lista negra o bloqueado. En la mayoría de los países, las personas que llaman broma tienen que compensar los costos relacionados con la movilización innecesaria de los servicios de emergencia (en algunos casos esto se hace incluso si no se moviliza ningún recurso). Así mismo el estándar tiene como requerimiento mantener actualizadas las estadísticas sobre las llamadas falsas de emergencia están disponibles. Sin evidencia estadística es imposible establecer comparaciones e informes y soluciones.

6.4.3.1.1.2 Videovigilancia

Por otro lado, con respecto a la integración de la video-vigilancia en la atención de emergencias, en España las regulaciones varían en sus 17 comunidades autónomas, donde se han dado debates sobre la tensión entre el uso de imágenes y videos y los derechos a la privacidad y libertad de los ciudadanos (Galdon Clavell, Zuloaga Lojo, & Romero, 2012). Las posiciones cambiaron a lo largo de los años, especialmente por la presión ejercida por la ciudadanía frente a los atentados de los separatistas vascos de ETA y, más notoriamente, tras los atentados terroristas perpetrados en Madrid, momento en que la ciudadanía presiona por más altos niveles de vigilancia. En términos generales, el marco legal español para el CCTV público está basado en asumir que las imágenes y videos constriñen los derechos a la privacidad, intimidad, estableciendo reglas que obligan a demostrar la necesidad legal (en términos de prevención del crimen) para violar esos límites. La regulación actual da a la policía la responsabilidad de financiar y operar los CCTV, pero reconoce el derecho a la intimidad en áreas públicas.La puesta en marcha de las cámaras de video debe pasar por la aprobación de decisiones para evaluar su impacto frente a esos derechos.


En España, como ya se dijo, no hay un solo modelo de sistema de telecomunicaciones y esta característica la comparte el modelo de atención de la emergencia, es decir, no hay un sistema nacional sino que la integración depende de las necesidades y capacidades de la localidad; de su capacidad de reunir la atención en el mismo centro que recibe las llamadas o de desarrollarla a través de protocolos y procedimientos entre las entidades. La articulación debe generar una reducción en los tiempos de respuesta de las entidades, permitir que haya disponibilidad de información conjunta e integrada, coordinación y planificación de las actuaciones de los servicios que permitan mejorar la gestión operativa, la explotación de la información para la toma de decisiones y la planificación de los servicios para llevar a cabo políticas preventivas.

•

180

En este aparte se hará especial énfasis en el modelo de Centro 112 de Madrid 48,por ser el que integra de manera operativa a la totalidad de los Servicios de Emergencia que operan en la Región y, físicamente, en su Centro de Coordinación a los bomberos de la Comunidad de Madrid, el SAMUR, la Policía Nacional, la Guardia Civil, la Policía Municipal de Madrid y Medio Natural, mediante los acuerdos precisos para definir los procedimientos que determinan cuándo hay que activar cada servicio. Todo ello, con independencia de que se encuentren integrados físicamente en el Centro 112, como sucede con los principales, o que sus sedes estén ubicadas fuera del Centro. Los procedimientos operativos son elemento esencial del modelo de funcionamiento de Madrid, que permiten tener planificado de antemano cómo actuar ante cualquier tipo de situación de emergencia. De esta manera, la gestión de las incidencias no queda sujeta a la improvisación, sino que responde a decisiones previamente estudiadas y consensuadas entre los diferentes servicios que dan como resultado una guía precisa para saber cómo resolver todas las solicitudes que los ciudadanos realizan al 112. El objetivo de los procedimientos operativos es poder desplegar un plan de acción adecuado a la resolución de la emergencia y organizar, de forma priorizada, su gestión.Para ello se adecúa una respuesta normalizada y un nivel de prioridad a cada posible incidente; todo lo que pueda ocurrir debe tener un procedimiento asociado y, cada organismo, debe conocer dónde y para qué actúa, así como un conocimiento compartido del lugar y del incidente en sí. En el siguiente cuadro se muestra un ejemplo de un procedimiento de actuación para un incidente de tránsito. • Cuadro 5 Ejemplo de procedimiento

48 Para más información sobre el Centro integrado de Madrid se pueden consultar las páginas web http://www.madrid112.es/cs/Satellite?pagename=Emergencias112/Page/E112_Home&language=es o http://www.madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/Ayuntamiento/Emergencias-y-Seguridad/Policia-Municipal-de-Madrid?vgnextfmt=default&vgnextoid=1b5abbc29b9ac310VgnVCM2000000c205a0aRCRD&vgnextchannel=d11c9ad016e07010VgnVCM100000dc0ca8c0RCRD&idCapitulo=6757286 de las cuales se extrajo la información para analizar este caso.

http://www.madrid112.es/cs/Satellite?pagename=Emergencias112/Page/E112_Home&language=es

http://www.madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/Ayuntamiento/Emergencias-y-Seguridad/Policia-Municipal-de-Madrid?vgnextfmt=default&vgnextoid=1b5abbc29b9ac310VgnVCM2000000c205a0aRCRD&vgnextchannel=d11c9ad016e07010VgnVCM100000dc0ca8c0RCRD&idCapitulo=6757286




•

181

Fuente: 112 Emergencias Comunidad de Madrid www.madrid112.es

6.4.3.1.2.1 Uso del sistema de número único de emergencias en grandes desastres

El Centro 112 de Madrid también tiene entre sus servicios el Sistema de Aviso Masivo, que fue concebido para ser utilizado en casos de gran emergencia. Fue utilizado en el incidente del incendio del edificio Windsor, ubicado en el centro económico-financiero de Madrid (112 Emergencias Comunidad de Madrid). En un momento determinado se requirió, por parte de los responsables de la intervención, alertar a toda la población, en un radio de 500 metros, para que procediesen a cerrar ventanas y bajar persianas para evitar la inhalación de gases tóxicos. El mensaje fue enviado de forma masiva a cerca de 15.495 abonados. En ordinario, este sistema se emplea para la comunicación de inclemencias invernales, desembalses de presas, etc., a las poblaciones de la Comunidad de Madrid que se prevé van a ser afectadas. Asimismo, el 112 de Emergencias de la Comunidad de Madrid tiene un Sistema de Frenado de Avalanchas que “está concebido para descongestionar el Centro de forma veloz en casos de saturación por los centenares de llamadas simultáneas que se producen, cuando cunde el pánico ante una gran emergencia, como un gran incendio o una gran explosión” (112 Emergencias Comunidad de Madrid). En caso de que se saturen los operadores de los centros y las líneas de comunicaciones de acceso, el sistema automatiza mensajes específicos, acordes con la situación y con el conocimiento que se tiene de la misma, para informar a los llamantes, dar instrucciones y así liberar al operador y las líneas.

http://www.madrid112.es/

•

182

6.4.3.2 Nuevas tecnologías aplicadas a la atención de emergencias

En España también se está haciendo uso de las nuevas tecnologías para la mejoría del servicio del 112, particularmente con el uso de mensajes SMS. Particularmente, en los casos de Canarias49 donde, a través de los SMS, se revela la ubicación exacta al PSAP, se hace comunicación por voz, texto (mensajería instantánea) e imágenes y se dan detalles del perfil de ciudadano, como el grupo sanguíneo o información de enfermedades crónicas. En Cataluña50 el ciudadano puede recibir información acerca de las situaciones de emergencia a través de mensajes y se está desarrollando una nueva aplicación para teléfonos celulares para personas con discapacidad auditiva: se mostrarán tres cuadros que representan Departamento de Bomberos, Departamento de Policía y Servicios de Salud. Dependiendo del botón que se pulse, diferentes imágenes se mostrarán; cada una de ellas refleja diferentes situaciones que puedan estar ocurriendo, así como consejos sobre cómo actuar e instrucciones comunicadas a través de la lengua de signos. De esta manera, esta aplicación será fácil para las personas de baja capacidad auditiva; debido a todas las situaciones posibles, se basará en infografía, mensajes de texto y vídeos en lengua de señas. Además, esta aplicación permitirá localizar la llamada geográficamente y transmitir todos los datos a la PSAP catalana. (European Emergency Number Assosiation , 2014)

6.4.4 Chile



En Chile no hay un número único de atención de las emergencias como en los dos casos anteriores; los números de emergencia de servicios de seguridad (carabineros, bomberos, tránsito) y del Servicio de Atención Médica de Urgencia (SAMU) siguen funcionando separadamente, no obstante la existencia de canales de comunicación y algunos protocolos de atención coordinada de las emergencias. En Chile se descartó la unificación de los números de emergencia tras el fracaso de un proyecto piloto realizado en la ciudad de Talca, región de Maule51, para unificar todas las llamadas de emergencia de la cantidad de números de tres dígitos que hoy existen en ese país (Ambulancia 131, Bomberos 132, Carabineros 133, Investigaciones 134, Fonodrogas 135, Servicio de Búsqueda y Salvamento Aéreo (SAR), FACh 138, Información Policial 139, Incendios Forestales (Conaf) 130, Unidad de Rescate Costero – DIRECTEMAR 137).52

49http://www.112canarias.com/info/ 50http://112.gencat.cat/ca/index.html 51 Se denominó Centro Maule-100 y con el decreto 2677 de 2009 se reguló el arrendamiento del inmueble para su funcionamiento y el decreto 833 de 2009 se desarrolló un aplicación de solución técnica para el diseño, implementación, explotación y mantenimiento del sistema. 52 El Portal de la Seguridad, la Prevención y la Salud Ocupacional de Chile http://www.paritarios.cl/telefono_de_emergencia.htm

http://www.112canarias.com/info/

http://112.gencat.cat/ca/index.html

http://www.paritarios.cl/telefono_de_emergencia.htm

•

183

Con una inversión de 3.100.000.000 de pesos chilenos y en un periodo de ocho meses se debía poner en marcha el Sistema Integrado de Emergencia (SIE) de Talca. Para ello, además, se creó una oficina, denominada "Programa de Servicio Integrado de Emergencia", dedicada exclusivamente a este proyecto, que contaba con una planta de 11 funcionarios. El objetivo era atender las emergencias en un lapso de máximo 15 segundos por un operador o sistema alternativo (Cuerpo de Bomberos de Temuco, 2011). No obstante la inversión y planeación, el proyecto fracasó por el impacto de un terremoto y por problemas de diseño estructural que hacían inviables los objetivos: en primer lugar, el centro tuvo un carácter más de call center que de un sistema de comunicaciones y despacho integrado (un intermediario recibía la llamada del afectado y debía hacer un nuevo llamado para informar de la emergencia al servicio); los costos aumentaron por las diferencias en comunicaciones de las entidades de apoyo; al proyectar el presupuesto y el diseño tecnológico y operativo a todo el país se calificó como inviable, principalmente porque Maule representa solo el 6% de la población (Cuerpo de Bomberos de Temuco, 2011). Asimismo, según lo expresado en entrevista con el Coordinador de Protección Civil la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (ONEMI) de Chile53, se presentaban tensiones de las entidades por mantener su independencia y mucha heterogeneidad en la forma cómo funcionan las entidades a nivel local, particularmente bomberos que en ocasiones no hace parte del entramado estatal.


En Chile también se están haciendo esfuerzos para regular el uso indebido de los números de emergencia, ya que, sobre todo el número 133, recibe al año alrededor de 12.800.000 llamadas, de las cuales el 82% son inoficiosas (bromas, insultos o denuncias de hechos falsos, siendo las más frecuentes los avisos de bomba en universidades y colegios durante la época de exámenes). En la actualidad, los senadores Manuel José Ossandón, Alejandro Guillier y Alejandro García Huidobro presentaron un proyecto que modifica la ley General de Telecomunicaciones para imponer a los concesionarios la entrega, a Carabineros de Chile y otros servicios de emergencia, de información y datos de quienes realicen las llamadas y sancionar el uso indebido de los números de emergencia. El proyecto propone multas de 3 Unidades Tributarias Mensuales- UTM (127.293 pesos chilenos,aproximadamente)a quienes hagan uso indebido del servicio de llamados de emergencia policial, que podrán ser sustituidas únicamente por la pena de prestación de servicios a la comunidad ( Senado de la República de Chile).


Si bien no hay integración de los números de emergencias, existen procedimientos y manuales que coordinan el trabajo de los actores que participan en situaciones de emergencias (Carabineros, bomberos, salud pública) que movilizan personal, vehículos,

53 En una entrevista realizada vía Skype el día 27 de noviembre de 2014.

•

184

recursos. Esta articulación interinstitucional se da a través de la concentración de experiencias, medios, métodos y esfuerzos para reaccionar durante las emergencias a nivel nacional. De esta articulación surge el manual ABC o Manual de operaciones multi-institucionales ante emergencia (Chile), 54regulado por el Decreto Exento Nº 50 del 6 de marzo de 2002 55del Ministerio de Transportes, refrendado por los Ministerios de Interior, Defensa, Salud y Transportes y Telecomunicaciones. El manual expone cómo las instituciones involucradas capacitan personal, movilizan vehículos y recursos tecnológicos, y asumen, cada cual, sus roles en un mismo escenario y en forma simultánea; no obstante el ordenamiento y sistematización de esfuerzos conjuntos permite una mejor atención de las víctimas y una optimización en la gestión de las instituciones y organismos involucrados, que tienen mandos diferentes. Asimismo, regula la forma y los métodos de respuesta a diversas instituciones involucradas en situaciones de catástrofes y de emergencia y su objetivo es que el personal, vehículos y recursos tecnológicos de las entidades asuman ordenada y eficientemente sus roles en un mismo escenario y en forma simultánea, facilitando una mejor y óptima atención a las eventuales víctimas. El manual, a partir de la identificación del tipo de emergencia 56 , define las fases de la atención, así: Fase de Alarma, Fase de desplazamiento, fase de organización en el sitio de la emergencia y fases de la gestión de la emergencia. La siguiente tabla (Tabla 45 Fases atención emergencias Chile) resume algunas de las características de cada fase. • Tabla 45 Fases atención emergencias Chile

FASE CARACTERÍSTICAS

Fase de alarma La alarma debe ser siempre compartida. Si la alarma recibida en una Central no corresponde a esa organización o viene de otra área geográfica, será la Central solicitada quien haga llegar la información a la que corresponda, sin dejar esta responsabilidad a la persona que ha llamado.

54http://es.scribd.com/doc/205975914/Manual-ABC-de-La-Emergencia#scribd 55http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=200110 56 1. Procedimiento policial: conjunto de acciones que ejecuta Carabineros, orientadas a aislar el sitio de un suceso, proteger la integridad de las personas y los bienes y reunir los antecedentes que sirvan de base a los Tribunales de Justicia para desarrollar su labor. 2. Rescate: Acciones destinadas a liberar una o varias personas, atrapadas en una estructura o en una ubicación tal que no puedan salir de ella por sus propios medios o con el concurso de recursos habituales. 3. Procedimiento “HAZMAT”: Conocido como el conjunto de procedimientos, ejecutados por Bomberos, que se aplican para enfrentar una emergencia en la que estén involucrados “Materiales Peligrosos”. 4. Reanimación: Procedimiento realizado por personal de salud. Aunque determina que una situación de emergencia con frecuencia existe un procedimiento policial, aun cuando un rescate o una reanimación no sean necesarios, así Carabineros a través de “Comités de Crisis”, definen los cursos de acción y determinan la oportunidad de la participación que corresponda a Bomberos y/o Servicios Médicos de Urgencia.

http://es.scribd.com/doc/205975914/Manual-ABC-de-La-Emergencia#scribd

http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=200110

•

185

Fase de desplazamiento

Los vehículos de emergencia en actividad deben observar la normativa de la Ley de Tránsito y usar las señales móviles de acuerdo con la normatividad. Deben establecerse las rutas de acceso al sitio del evento.

Fase de organización en el sitio de la emergencia

Identificación de equipos de trabajo. Coordinación de acuerdo con la naturaleza de la emergencia. Perímetro y áreas de seguridad. Atención de lesionados. Evacuación de lesionados. Normalización del sitio del suceso Informaciones (Declaración en conjunto de las instituciones, prensa, familiares, etc.)

Fase de gestión de la emergencia

Actuar de acuerdo a las acciones planificadas previamente. Las Acciones Policiales Preventivas; las coordinaciones interinstitucionales, el manejo de información, las acciones de búsqueda y el rescate, la ayuda humanitaria o solidaria, deben obedecer a una Gestión de Procesos de la Emergencia. Instruir a todo el Personal (Emergencias, planes y la importancia de la participación de la Institución en estos sucesos). El apoyo en las metodologías establecidas en los Manuales y Procedimientos. Homologar Planes Institucionales con aquellos derivados del Ministerio del Interior. Procurar reuniones frecuentes con los integrantes del Comité de Crisis.

Fuente: Manual de operaciones multi-institucional ante emergencias. Además, los procedimientos que permiten la articulación y la atención interinstitucional están basados en una coordinación previa al establecimiento de los protocolos o procedimientos que permite evaluar los recursos técnicos, humanos y logísticos frente a las tasas y tipos de emergencias y de acuerdo a las políticas de la zona. Esto permite, además de identificar los protocolos, desarrollar mecanismos de respuesta, apoyo de las autoridades locales, regionales y nacionales, y el escalonamiento que se requiera. Chile, al ser un país constantemente expuesto a amenazas de origen geológico y natural (como terremotos, tsunamis, inundaciones, etc.) ha permitido la consolidación de un marco normativo e institucional para la protección civil ante desastres de esas magnitudes. Así, en 1960, tras un terremoto y un tsunami, se crea la oficina Nacional de Emergencia (ONEMI) y, tras el terremoto de 2010, se crea la propuesta del nuevo Sistema Nacional de Emergencia

•

186

y Protección Civil y la Agencia Nacional de Protección Civil, que se discute actualmente en el Congreso. En ese marco se establece el Plan Nacional de Protección Civil que sienta las bases técnicas y operativas que dan sustento y articulación al Sistema Nacional de Protección Civil, el cual tiene por fin último la protección de las personas, sus bienes y el medio ambiente. Es importante destacar que una de las bases del Sistema Nacional de Protección Civil, son los niveles locales, ya que es a nivel local o Municipal en donde se requiere que la respuesta entregada sea oportuna y eficiente; por ello la importancia de que el nivel local cuente con las herramientas y conocimientos para la gestión y coordinación de las Operaciones de Emergencias y Desastres dentro del nivel local. Las etapas del ciclo de manejo del riesgo pueden ser sintetizadas en tres grandes fases: Fase de Prevención, Fase de Respuesta y Fase de Recuperación. De acuerdo con los lineamientos del Plan Nacional de Proteccio n Civil, cada una de los niveles administrativos debe poseer un Comite de Proteccio n Civil al interior del cual se disen en los planes y prioricen y ejecuten actividades de prevención, mitigación y preparación, adecuadas a las particulares realidades de cada área jurisdiccional. Los Comités de Protección Civil están conformados por representantes de organismos públicos y privados, y su estructura varía de acuerdo con el nivel territorial que representen. Una vez declarada la emergencia, operan los mecanismos dispuestos a trave s del Plan y se constituyen los Comite s de Emergencia, conformados por representantes de los organismos que forman parte del Comite de Proteccio n Civil, con competencias y capacidades específicas relacionadas a la emergencia. Este comité ejerce su misión en un Centro de Operaciones de Emergencia (COE), donde se coordinan las decisiones y acciones de respuesta y rehabilitación. Los COE son presididos por el Intendente, Gobernador o Alcalde, según corresponda. (ONEMI, 2012)

6.4.5 México



México está en el proceso de la universalización del número único para la Atención de Llamadas de Emergencia (066); alrededor del 97% de los municipios mexicanos cuenta con el servicio y un 89% de la población es beneficiada. El tiempo de respuesta ante una emergencia está establecido en 19 minutos (Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública). En el 066 atienden la Policía del Estado, Policía Ministerial o Procuración de Justicia, la Secretaría de Vialidad, Protección Civil, Servicios de Salud (Cruz verde, Cruz Roja, Cruz Ámbar, Hospitales, etc.), Comisión Federal de Electricidad, Policía Preventiva, Ejército, Secretaría de la Defensa Nacional -SEDENA, Secretaría de Marina-Armada de México, etc.; esto permite generar una integración de los tres niveles de Gobierno en un solo lugar. El servicio genera un registro automático de llamadas, que, posteriormente,

•

187

es utilizado para generar información estadística y mapas geodelictivos; se canaliza la emergencia al despachador tras un procesos de clasificación de las emergencias según niveles (alto, medio y bajo). En el Cuadro 6Funcionamiento 066 México

• Cuadro 6Funcionamiento 066 México

Fuente: Secretaría de Seguridad Pública del Estado

•

188


El número de emergencia 066 de México es un subsistema de los Centros C4 (Control, Comando, Comunicación y Cómputo). Un Centro C4 es el lugar donde se consolida la coordinación operativa entre las corporaciones encargadas de brindar atención de emergencias a la ciudadanía, ya sean relacionadas con seguridad pública, protección civil o urgencias médicas. En esos centros se alberga al personal de apoyo y la infraestructura tecnológica desarrollada para las corporaciones de seguridad pública que operan en el Estado, independientemente del nivel de gobierno al que pertenezcan. Con los centros C4 se busca la implantación y operación de un servicio de atención de llamadas de emergencia eficiente que responda a las demandas de la ciudadanía, proveer y promover el uso de herramientas de información estratégica, servicios profesionales, capital humano y elementos de tecnología necesarios para mejorar la prestación de los servicios de las corporaciones, e instalar y mantener la infraestructura tecnológica utilizada por las entidades participantes dentro y fuera de la estructura gubernamental (Secretaria de Seguridad Pública del Estado). En los centros se integran, además de los servicios del número de atención de emergencias 066, el número de denuncia anónima 086, Sistemas de videovigilancia por Circuito Cerrado de Televisión, herramientas tecnológicas aplicadas a Seguridad Pública, La Red Estatal de Comunicaciones como parte de la Red Nacional de Telecomunicaciones de Seguridad Pública y la Red Estatal de Radiocomunicación, integrada a la Red Nacional de Radiocomunicaciones de Seguridad Pública.

6.4.5.2 Japón



Japón, por su parte, cuenta, por un lado, con un número de emergencia (119) que conecta la llamada con un Centro de Emergencias Médicas y de Bomberos y, por otro, el número para incidentes de seguridad, que conecta con la policía, que es separado e independiente (110). El promedio de tiempo que actualmente tardan en llegar las patrullas de policía al lugar del hecho es de 4 minutos 27 segundos. Este aspecto de la eficiencia es muy cuidado por las fuerzas policiales, pero no por casualidad, pues guarda una estrecha relación con una concepción preventiva dominante: el delincuente debe saber que será apresado para que desista de actuar. Si actúa es porque supuso que podría escapar. Tras la recepción de la llamada de emergencia en el 119 o 110 los equipos relevantes son enviados al sitio de la emergencia o del incidente y el sistema identifica automáticamente y muestra los datos de la persona que llama y la ubicación exacta en el mapa digital.

•

189

En Japón, los Circuitos Cerrados de Televisión públicos son usados únicamente por la policía con el propósito de prevenir robo, ofensas sexuales y crímenes serios. Se entiende que los CCTV son mucho más útiles para procesos de investigación y para el despliegue policial, más que para la prevención del crimen. Es decir, se usa en investigación y en procedimientos penales como material probatorio, o para guiar a las patrullas de policía en las calles (Oram, 2011).


Para la atención de emergencias o urgencias diarias las instituciones y entidades que deben responder, como Policía, Bomberos y Tránsito, manejan protocolos y procedimientos para organizarse. Sin embargo, en este aparte se resalta la gestión de Japón en grandes emergencias y desastres, pues, justamente, este caso se escogió con ese propósito. La gestión de desastres en Japón, del mismo modo que su sistema de gobierno, se desarrolla en tres niveles: nacional, prefectural57 y municipal. Se han establecido Consejos de Gestión de Desastres en cada nivel y cada consejo es responsable de la aplicación de todas las cuestiones relacionadas con la gestión de desastres bajo su autoridad. En ese sentido, es responsabilidad directa de los municipios llevar a cabo las operaciones de respuesta de emergencia, tales como extinción de incendios, rescate, servicio de ambulancias dentro de su territorio, mientras que los gobiernos de las prefecturas están autorizados a prestar ayuda. Por su parte, el Gobierno Nacional y sus órganos competentes supervisan todo el proceso de coordinación durante las fases y proporcionan a los gobiernos locales la información necesaria sobre el peligro, mientras que los gobiernos locales proporcionan a la Agencia del Gobierno Nacional la información sobre el daño de tal manera que, si el alcance del desastre eleva más allá de las capacidades de respuesta del municipio, pone en acción sus propias fuerzas de respuesta a desastres. Igualmente, hay protocolos de acción de diferentes entidades que guían en todos los niveles, con escalas, dependiendo del desastre, para coordinarse y apoyar, en caso de ser necesario. Estos protocolos incluyen entidades como Bomberos, Ministerio de Sanidad, Ministerio de Tierra, Infraestructura, Transporte y Turismo, Agencia Meteorológica, Guardia Costera, Centro de Prevención de Desastres Marítimos, Centro de Prevención de desastres Nucleares, entre otros. La normativa relacionada con el manejo de desastres en Japón se remonta a los años 40 basándose en una concepción en 4 fases: preparación, prevención/mitigación, respuesta y recuperación/Rehabilitación. Hay gran variedad de leyes para regular todos los ámbitos

57 Las prefecturas son las 47 jurisdicciones territoriales en las que está dividido Japón: Tokio como distrito metropolitano; una provincia, Hokkaidō; dos prefecturas urbanas, Osaka y Kioto; y 43 prefecturas rurales. Cada prefectura se subdivide en ciudades pueblos, villas y distritos rurales que aglutinan una o varias poblaciones.

•

190

pero la particularidad del caso de Japón es que, frente a la fase de respuesta, está regulada por 3 leyes a nivel nacional: la Ley de Ayuda para Desastres de 1947; la Ley de Servicios de Bomberos de 1948; y,la Ley de Control de Inundaciones de 1949. El número de leyes que regulan las otras fases de la gestión de desastres son considerablemente más: 7 Actos básicos; 18 en relación con la prevención de desastres y la preparación; 23 sobre Recuperación de Desastres y Reconstrucción y Medidas Financieras. La promulgación de la Ley Orgánica de Contramedidas de Desastres (DCBA) es considerado como el punto de inflexión en la historia del moderno sistema de gestión de desastres de Japón. Ésta establece el marco para el manejo de desastres, la definición de responsabilidades, las organizaciones participantes, el sistema de planeación, las medidas financieras, entre otros aspectos (Nazarov, 2011).

6.4.6 Números de Emergencia yCentros de Comando y Control en América Latina

En América Latina, la preponderancia del tema de seguridad y emergencias, así como los acelerados avances tecnológicos, llevan a un proceso de actualización y modernización de los números de emergencia que funcionaban con una tecnología obsoleta y que eran insuficientes para atender la creciente demanda ciudadana. En la siguiente tabla se relacionan los números de emergencia y los Centros de Comando y Control que operan en 12 países y en los videos se puede ver los principales aspectos de ese proceso:

PAÍS NOMBRE LINK

Argentina Centro de Comando y Control 911 Buenos Aires Centro de Operaciones Municipio Tigre

https://www.youtube.com/watch?v=OSAVMEVZ_d0 https://www.youtube.com/watch?v=eP1eP1iezJk https://www.youtube.com/watch?v=0JwYmBpt6sM https://www.youtube.com/watch?v=QowM6sWfgHM

México Centros de Coordinación, Comando, Control, Comunicaciones y Cómputo. C5,C4,C2.

https://www.youtube.com/watch?v=nn-x4grrm0s https://www.youtube.com/watch?v=AfexQIupwII https://www.youtube.com/watch?v=fyEZO7-HsYs https://www.youtube.com/watch?v=FIG7Jsthh2M

https://www.youtube.com/watch?v=OSAVMEVZ_d0

https://www.youtube.com/watch?v=OSAVMEVZ_d0

https://www.youtube.com/watch?v=eP1eP1iezJk

https://www.youtube.com/watch?v=eP1eP1iezJk

https://www.youtube.com/watch?v=0JwYmBpt6sM

https://www.youtube.com/watch?v=0JwYmBpt6sM

https://www.youtube.com/watch?v=QowM6sWfgHM

https://www.youtube.com/watch?v=QowM6sWfgHM

https://www.youtube.com/watch?v=nn-x4grrm0s

https://www.youtube.com/watch?v=nn-x4grrm0s

https://www.youtube.com/watch?v=AfexQIupwII

https://www.youtube.com/watch?v=AfexQIupwII

https://www.youtube.com/watch?v=fyEZO7-HsYs

https://www.youtube.com/watch?v=fyEZO7-HsYs

https://www.youtube.com/watch?v=FIG7Jsthh2M

https://www.youtube.com/watch?v=FIG7Jsthh2M

•

191

Brasil Centro de Operaciones Rio de Janeiro

https://www.youtube.com/watch?v=-M-CtmbmQIA https://www.youtube.com/watch?v=DxcQd1GCdn0 https://www.youtube.com/watch?v=t6NX8Lq7E8E&list=PLE68D45F04E3E124A

Venezuela Plan de Seguridad SIMA. 40 Centros de Comando y Control. Convenio con CHINA

https://www.youtube.com/watch?v=yPQcwQF1tHA https://www.youtube.com/watch?v=QbFZZ9Ov6fM https://www.youtube.com/watch?v=W319ux5tkUA

Uruguay Centro de Comando Unificado del Ministerio del Interior

https://www.youtube.com/watch?v=UGovNGZnUXU

Guatemala Sistema de Control y Vigilancia C4i

https://www.youtube.com/watch?v=qbNLJWbfIQ8

Perú Central de Emergencias 105. Lima

https://www.youtube.com/watch?v=KNwtgEwJ5Kc https://www.youtube.com/watch?v=vRYSBcUubP4 https://www.youtube.com/watch?v=KZLfHF9E-xI

Ecuador Sistema Integrado de Seguridad ECU 911

https://www.youtube.com/watch?v=eufJX4UCrWI https://www.youtube.com/watch?v=u9YSuLbezDA https://www.youtube.com/watch?v=EOfVq2lSdkU https://www.youtube.com/watch?v=pFMYMwN2l7o

Bolivia Centro Automático de Despacho Integral CADI

http://www.seguridadciudadanayacuiba.com.bo/contenidos/2014/05/28/Editorial 2751.php

https://www.youtube.com/watch?v=-M-CtmbmQIA

https://www.youtube.com/watch?v=-M-CtmbmQIA

https://www.youtube.com/watch?v=DxcQd1GCdn0

https://www.youtube.com/watch?v=DxcQd1GCdn0

https://www.youtube.com/watch?v=t6NX8Lq7E8E&list=PLE68D45F04E3E124A



https://www.youtube.com/watch?v=yPQcwQF1tHA

https://www.youtube.com/watch?v=yPQcwQF1tHA

https://www.youtube.com/watch?v=QbFZZ9Ov6fM

https://www.youtube.com/watch?v=QbFZZ9Ov6fM

https://www.youtube.com/watch?v=W319ux5tkUA

https://www.youtube.com/watch?v=W319ux5tkUA





https://www.youtube.com/watch?v=KNwtgEwJ5Kc

https://www.youtube.com/watch?v=KNwtgEwJ5Kc

https://www.youtube.com/watch?v=vRYSBcUubP4

https://www.youtube.com/watch?v=vRYSBcUubP4

https://www.youtube.com/watch?v=KZLfHF9E-xI

https://www.youtube.com/watch?v=KZLfHF9E-xI

https://www.youtube.com/watch?v=eufJX4UCrWI

https://www.youtube.com/watch?v=eufJX4UCrWI

https://www.youtube.com/watch?v=u9YSuLbezDA

https://www.youtube.com/watch?v=u9YSuLbezDA

https://www.youtube.com/watch?v=EOfVq2lSdkU

https://www.youtube.com/watch?v=EOfVq2lSdkU

https://www.youtube.com/watch?v=pFMYMwN2l7o

https://www.youtube.com/watch?v=pFMYMwN2l7o

http://www.seguridadciudadanayacuiba.com.bo/contenidos/2014/05/28/Editorial%202751.php



•

192

Chile Líneas emergencias Ambulancia 131, Bomberos 132, Carabineros 133, Investigaciones 134, Fonodrogas 135, Servicio de Búsqueda y Salvamento Aéreo (SAR), FACh 138, Información Policial 139, Incendios Forestales (Conaf) 130, Unidad de Rescate Costero – DIRECTEMAR 137

http://www.carabineros.cl/# https://www.youtube.com/watch?v=iDAyVtX7WDQ https://www.youtube.com/watch?v=KqY2j7aPMoU

Panamá Sistema Único de Manejo de Emergencias Médicas SUME 911

http://www.sume911.pa/www/joomsume911/index.php/conocenos/quienes-somos https://www.youtube.com/watch?v=IKHk6v1GaUQ https://www.youtube.com/watch?v=OpocHMos6ho

República Dominicana

Centro de Comando y Control CESAC (Cuerpo especializado de Seguridad Aeroportuaria). Convenio con China

https://www.youtube.com/watch?v=nGzj6Lwrg8g

En las experiencias reseñadas hay que destacar la adopción de la denominación “Comando y Control”, que aparece en varios países, como un criterio central para el diseño y operación de los sistemas. Este concepto no es nuevo.En la atención de emergencias, desde la década del setenta, a raíz de los grandes incendios en California, se adoptó el Sistema Comando de Incidentes como “…. una herramienta modelo de comando, control y coordinación que provee respuesta y coordinación de esfuerzos individuales, los que trabajan en un objetivo

http://www.carabineros.cl/

https://www.youtube.com/watch?v=iDAyVtX7WDQ

https://www.youtube.com/watch?v=iDAyVtX7WDQ

https://www.youtube.com/watch?v=KqY2j7aPMoU

https://www.youtube.com/watch?v=KqY2j7aPMoU

http://www.sume911.pa/www/joomsume911/index.php/conocenos/quienes-somos



https://www.youtube.com/watch?v=IKHk6v1GaUQ

https://www.youtube.com/watch?v=IKHk6v1GaUQ

https://www.youtube.com/watch?v=OpocHMos6ho

https://www.youtube.com/watch?v=OpocHMos6ho



•

193

común para estabilizar el incidente y proteger la vida, los bienes y el medio ambiente” (Seminario Respondiendo a un Incidente Vial Masivo, 2006). Algunos de los problemas encontrados en la atención a emergencias y que llevaron a adoptar este esquema son: Muchas personas reportando a un solo supervisor; diferentes estructuras organizacionales para responder ante una emergencia; insuficiencia de información confiable acerca del incidente; comunicaciones inadecuadas e incompatibles; carencia de una estructura para planificar en forma coordinada entre las instituciones; líneas confusas de autoridad; Diferencias en la terminología entre las instituciones; objetivos del incidente pocos claros o no especificados. Este sistema busca que el personal de instituciones de emergencias como Bomberos, Cruz Roja, Policía, actúen bajo un sistema organizacional y administrativo común, con el fin de optimizar el rendimiento y la efectividad en la administración de los recursos para la atención de los incidentes. Para ello, se articulan el personal, los equipamientos, las comunicaciones, y se adoptan procedimientos y protocolos entre las entidades. El sistema está basado en 8 funciones: Mando, planificación, operaciones, logística, administración y finanzas, seguridad, información pública y enlace. El modelo se opera estableciendo centros de mando o puestos de mando unificados donde participa el personal de mayor jerarquía de las entidades y se toman decisiones (Programa Regional de Asistencia para Riesgos de Desastres -RDAP, 2012). Desde esa época se han comprobado las bondades de este modelo y su metodología ha sido adoptada por parte de las entidades que atienden las emergencias y desastres; en su desarrollo e implementación se han aprendido y transferido buenas prácticas y se ha convertido en la norma para el manejo de emergencias en muchos países. Por otra parte, en función de la Seguridad Nacional, con mayor énfasis después de los actos terroristas del 11 de septiembre de 2001 y por las necesidades de actualización tecnológica, se realiza un proceso de modernización y renovación de los centros de comando y control por parte de los Ejércitos del continente con la cooperación técnica, inicialmente, del gobierno de Estados Unidosy, más recientemente, de los gobiernos de la República Popular China, Corea y España.

Las misiones militares modernas difieren sustancialmente de las tradicionales. Hoy en día, el dinamismo y la complejidad que caracterizan a este tipo de operaciones exigen el fortalecimiento de las capacidades colectivas y los esfuerzos de muchas organizaciones para que puedan ser ejecutadas con éxito. Estos requerimientos se suman a una oportunidad de tiempo de respuesta cada vez más corto, lo cual hace que los sistemas tradicionales de Comando y Control (C2) no tengan la capacidad de asumir los nuevos retos que imponen las misiones del siglo XXI(Alberts& Hayes, 2003).

Es importante establecer una conceptualización clara de Comando y Control de acuerdo con el nuevo contexto que plantea la sociedad de la información. Gracias a los avances en las TIC,

•

194

el término Comando y Control se ha expandido recientemente adquiriendo varias denominaciones: C3 (+Comunicaciones), C4 (+Computación), C4I (+Inteligencia) o C4I2 (+Interoperabilidad).La Marina de los Estados Unidos, por ejemplo, hace referencia a “Comando y Coordinación” como parte de su concepción moderna de guerra y la Fuerza Aérea redirige su orientación hacia el concepto de C4ISR (Vigilancia y Reconocimiento); probablemente nuevas definiciones incluyan C5 (+Coordinación) o C6 (+Cooperación) (Roman, 1997). Como se puede observar, cada palabra que se agrega a la terminología de Comando y Control responde a la evolución tecnológica que sustenta los sistemas de este tipo.

“El ejercicio de la autoridad y dirección por un comandante propiamente designado, sobre las fuerzas establecidas para la ejecución de la misión. Las funciones de comando y control son realizadas a través de una disposición de personal, equipo, comunicaciones, instalaciones y procedimientos empleados por el comandante en la planeación, dirección, coordinación y control de las fuerzas y operaciones en el cumplimiento de la misión” (Joint Pub 0-2, 1995).58

En el Gráfico 5 se pueden apreciar los distintos componentes del sistema de Comando y Control y sus relaciones que apuntan al propósito de cumplir la misión en función del cual se alinean los recursos y los procesos, para utilizarlos con mayor eficiencia:

58 Estado del Arte Sistema Integrado de Comando y Control v.2.0.2, CINTEL, COTECMAR, 2009.

•

195

• Gráfico 5 Comando y control

Fuente:

Department of Army, 2003. En las

experiencias relacionadas se pueden identificar algunos elementos comunes que hacen parte de los contenidos del concepto comando y control aplicado a las circunstancias particulares de cada país. Los principales aspectos son: Centralización del mando y coordinación de acciones: Con puestos de mando o salas de crisis en donde participan todas las entidades que intervienen en la atención de un incidente. Se construyen infraestructuras que permiten albergar tanto la recepción de llamadas como el despacho de las agencias, con especificaciones técnicas para enfrentar desastres naturales y con altos estándares de seguridad y para el desarrollo tecnológico. Se valora mucho la importancia y la sinergia generada con la presencia física de las entidades y sus principales responsables para gestionar los incidentes. Si bien los modernos medios de comunicación permiten virtualizar las relaciones entre las personas, sigue siendo un aspecto importante la comunicación “cara a cara” que es fundamental, sobre todo cuando fallan los medios tecnológicos. Centralizar el despacho no significa que desaparezcan otros mecanismos distribuidos de despacho o estructuras administrativas y territoriales que confluyen en un centro de comando y control, como son los de bomberos, salud, protección civil y Gestión del Riesgo.

La tendencia identificada es a unificar funciones claves de la gestión de la seguridad y emergencias en un solo ambiente operativo: Recepción de llamadas, despacho de recursos, control de tráfico y movilidad, monitoreo de sistemas de videovigilancia en zonas críticas, control del perímetro urbano y de las aglomeraciones públicas, etc. Como resultado, las

•

196

entidades pueden hacer un uso más eficiente y coordinado de los recursos para la respuesta a los incidentes e incluso trascienden a monitorear otros aspectos del funcionamiento de la ciudad, en una perspectiva de Ciudad Inteligente, como es el caso de Rio de Janeiro con el Centro de Operaciones de la Alcaldía.59 En todos los centros la dirección está a cargo de las autoridades político administrativas, con participación subordinada de las fuerzas de Seguridad y los organismos de emergencias que territorialmente son coordinados por los Alcaldes.También, varios tienen un diseño e implementación desde el Gobierno Nacional, siendo los casos más relevantes México, Venezuela y Brasil donde, desde la Secretaría de Seguridad Pública y el Ministerio del Interior, se promueve el desarrollo de estos instrumentos para la gestión de la seguridad y emergencias aprovechando las economías de escala. Ante la dimensión de la inversión que requiere ese cambio institucional y tecnológico, la financiación de los centros surge de varias fuentes: recursos locales, recursos nacionales y operaciones de crédito y cooperación técnica internacional. Convergencia Tecnológica:

Se puede definir la convergencia tecnológica de dos maneras: una hace referencia a la capacidad de diferentes plataformas de red para transportar servicios o señales similares; la otra se centra en la posibilidad de recibir diversos servicios a través de un mismo dispositivo como el teléfono, la televisión o el ordenador personal. En otras palabras, la convergencia tecnológica puede ser entendida como la posibilidad para el usuario de servicios de telecomunicaciones de recibir en un mismo dispositivo diversos servicios, como pueden ser, telefonía, internet, televisión, radio y, por otra parte, como la posibilidad de los proveedores de soportar el envío, por medio de sus redes, de diversos servicios.60 Existen cuatro nociones de la convergencia tecnológica: a) genérica: la fusión entre los sectores de telecomunicaciones, informática (TI) y audiovisual (media y broadcasting); b) entre servicios: los mismos servicios, aplicaciones y contenidos provistos sobre diferentes redes; c) entre redes: una misma red soportando diferentes servicios; d) entre terminales: los terminales soportando paralelamente diversos servicios (CEPAL, 2008). Este concepto, aplicado a la seguridad, implica:

Los sistemas de radio, telefónicos, datos, CCTV,AVL,GPS deben converger en una sola red y se deben integrar las plataformas en un solo ambiente operativo.

59 Más información sobre el Centro de Operaciones de Rio puede consultarse en: http://www.cidadeolimpica.com.br/es/projetos/centro-de-operaciones-rio/ http://googleamericalatinablog.blogspot.com/2013/11/el-centro-de-operaciones-de-rio-de.html 60Definición de la Comisión Europea, citada por Dromi, Roberto en: Telecomunicaciones. Interconexión y convergencia tecnológica. Ed. Hispania Libros y Ciudad Argentina. Buenos Aires – Madrid – México. 2008. pág. 189

http://www.cidadeolimpica.com.br/es/projetos/centro-de-operaciones-rio/

http://googleamericalatinablog.blogspot.com/2013/11/el-centro-de-operaciones-de-rio-de.html

•

197

La complejidad aumenta con las posibilidades de tener información por la vía de datos, voz y video. Distintos dispositivos móviles deben tener la capacidad de conectarse entre sí y transmitir por los diversos medios.

La capacidad de coordinar la respuesta tiene que aumentarse con la capacidad de prevenir y predecir el acceso a los distintos servicios y aplicaciones.

La tecnología tiene que ser intuitiva, o sea , que para el usuario sea tan fácil y sencilla de operar que no necesite instrucciones, códigos, ayudas y hasta pueda adivinar cómo funciona, Aspecto que es más crítico en el manejo de una emergencia donde el operario tiene que concentrarse en la solución del incidente más que en el funcionamiento de la tecnología.

Sistemas Inteligentes de Gestión de Información: La transformación más importante que se da es la prioridad que adquiere la gestión de la información en los Centros de Comando y Control. Se pasa de limitarse a la acción reactiva de los números de emergencia a una reacción proactiva y preventiva a partir de los datos que genera la atención de los incidentes de seguridad y emergencias. Los datos e información convertidos en conocimiento garantizan una mayor efectividad en la respuesta y una mejor preparación de las entidades para afrontar la demanda, con una ubicación precisa de sus características territoriales y de los recursos disponibles. Surgen, entonces, variedad de sistemas que permiten la integración de datos de diferentes fuentes, analítica de datos, herramientas de análisis predictivo, minería de datos y análisis espacial con la georreferenciación. También se transforma la lógica de divulgación jerárquica de la información por una lógica en la cual se comparte la información y todos los participantes tienen acceso a ella en el momento y en el lugar que la necesiten. El trabajo colaborativo y en red se convierte en la esencia de la gestión de información para una mayor efectividad en la respuesta a los ciudadanos.

Interoperabilidad: Uno de los factores que más afecta la operación en la atención de incidentes de seguridad es la compatibilidad de los sistemas empleados y la proliferación de tecnologías utilizadas por las entidades. Para resolver este problema surge el concepto de Interoperabilidad que se puede definir como “la habilidad de los sistemas, unidades o fuerzas para proveer servicios y aceptar servicios desde otros sistemas, unidades o fuerzas de tal manera que estos puedan ser usados para operar de forma conjunta. Asimismo, puede decirse que la interoperabilidad de un sistema es la habilidad que este tenga para hacer uso de las funciones ofrecidas por otro componentes para incrementar las suyas” (CINTEL- COTECMAR, 2009). La interoperabilidad se convierte en un factor crítico para la atención efectiva en operaciones de seguridad y emergencias y se complejiza cuando la convergencia tecnológica permite acceder a información en datos, voz yvideo. El monitoreo de las operaciones

•

198

necesita también nuevas herramientas que permitan automatizar esa función y tener en cuenta los datos para hacer análisis de lo que está sucediendo. La interoperabilidad, al permitir la conexión entre las distintas bases de datos, se convierte en un soporte para los sistemas de información y para la analítica de datos. Una aplicación importante es que el monitoreo de las cámaras devideo ya no se limita a observar lo que sucede sino que, con el acceso a bases de datos, permite automatizar y orientar acciones localizadas. La experiencia de los Centros de Comando y Control es muy rica en definir modelos, esquemas y metodologías de Interoperabilidad para desarrollar un soporte técnico a las operaciones de seguridad y emergencias.

Comunicaciones: La existencia de un sistema de comunicaciones confiable soporta la acción de distintas entidades garantizando su conectividad y el acceso a la información en el momento y lugar adecuado para la atención de una emergencia. Este es un soporte deseable para el funcionamiento de los centros de Comando y Control y la tecnología ha permitido avances gigantescos en muy corto tiempo. Los Centros de América Latina se encuentran en el tránsito de las comunicaciones vía telefónica y radio a las comunicaciones digitales, ganando peso el tráfico de datos y video sobre las comunicaciones de voz. Se puede concluir que la incorporación del Concepto “Comando y Control” a las políticas de seguridad ciudadana o pública, en América Latina, obedece, básicamente, a dos criterios: primero, al tener la seguridad una centralidad en las preocupaciones y problemáticas que afectan a los ciudadanos, crece la demanda por mayor efectividad en el combate a la delincuencia y el reclamo por unas mejores condiciones de convivencia. También es notorio cómo, la insuficiente respuesta a las emergencias naturales, lleva a cambios en la institucionalidad, la metodología y la tecnología que se venía empleando.Desde esa perspectiva, es indispensable revisar y cambiar los procesos administrativos y de gestión de recursos humanos y materiales que no son eficientes en la atención de seguridad y emergencias. Segundo, se adoptan las mejores prácticas que traían los organismos de emergencias y las fuerzas militares en un proceso de aprendizaje y desarrollo de protocolos que permiten incorporar los avances tecnológicos en el campo de las TIC: computación, comunicaciones y la gestión de información, y su utilidad para la prevención y control de las actividades delictivas y atención de emergencias. Adoptar esas buenas prácticas y metodológicas no significa que se tenga que “militarizar” la seguridad ciudadana o adoptar los enfoques castrenses y represivos para el manejo de la seguridad; Más bien, se trata de colocar todos esos avances y desarrollos tecnológicos al servicio de una política integral de seguridad, con un enfoque de Derechos, y al servicio de los ciudadanos.

6.4.7 Conclusiones casos internacionales

•

199

Las distintas experiencias analizadas nos muestran distintos diseños institucionales y operacionales orientados al cumplimiento de las responsabilidades de atender y actuar frente a emergencias que afectan a la ciudadanía. Los modelos de cada país analizado tienen aportes para la definición del modelo colombiano y para las reformas que deben hacerse. Como pudo observarse, son más los países que implementaron un número único de fácil recordación, sin costo y para números activos o suspendidos, como está regulado en Colombia. Se identificó la tendencia hacia un número único, con experiencias exitosas; incluso, Japón integró algunos servicios en un número único. La fortaleza de este esquema se vincula con más rapidez en la atención, mayores facilidades para los ciudadanos, ya que cualquier emergencia es atendida con una sola llamada, incluso cuando deben intervenir varios organismos, lo que genera interoperabilidad de las entidades. Esas experiencias mostraron que, incluso en sistemas descentralizados política y económicamente, pueden crearse guías y planes de ejecución que den lineamientos de lo que se espera del servicio, así como los estándares internacionales, que han tenido un gran acogida, particularmente en Europa y EEUU. En los casos en los que no se cuenta con un número único o que no reúnen en el centro de atención de la emergencia a la entidades, la integración institucional se da a través de protocolos y procedimientos claros sobre las responsabilidades y funciones de cada entidad, dependiendo del tipo de emergencia. Es importante entender que, por circunstancias de recursos financieros, tecnológicos, humanos, la integración de los sistemas en un uno solo puede ser inviable, como fue el caso de Chile; No es lo mismo crear un sistema unificado, con pocos recursos y adaptándolo a condiciones ineficientes ya existentes, que la planeación de un sistema desde el principio. Frente a esa posible circunstancia, experiencias como la chilena y la japonesa muestran que pueden generarse estrategias de procedimientos y protocolos para corregir las dificultades de la dispersión de la organización y así atender las emergencias que se presenten. Las economías a escala para cubrir a nivel regional las necesidades que no pueden ser atendidas es una de las experiencias replicables en Colombia. De este ejercicio comparativo se identificó que en los países analizados es común hacer un análisis previo y periódico sobre los recursos (tecnológicos, financieros, humanos y operacionales) disponibles en cada municipio antes de asignar responsabilidades y subsanar esas insuficiencias con estrategias en otros niveles de gobierno como el departamental. De ese análisis previo se pueden sacar conclusiones sobre cómo desarrollar las estrategias, primero en torno a los centros de recepción de comunicación, a la integración de entidades, al despacho y atención de la emergencia y alrededor de esas instancias otros elementos como la interoperabilidad de datos, la convergencia tecnológica, los Sistemas Inteligentes de Gestión de Información, etc. Se destaca que en todos los casos estudiados se tiende a avanzar en que con la llamada se identifique al llamante y su ubicación. Frente a esta característica de la atención de

•

200

emergencias en España. La EENA cuenta con un estándar, seguido por este país, referente a la localización de llamadas en apoyo a los servicio de emergencia (Callerlocation in support of emergencyservices) (European Emergency Number Association, 2011). Este estándar expone la importancia de la ubicación de la llamada para el envío de recursos de emergencia adecuados y para la eficiencia de la atención. Este estándar describe y profundiza en los requisitos operativos basados en el análisis de las tecnologías disponibles y las implementaciones existentes y este estándar surge porque la organización identificó las siguientes problemáticas en Europa:la excesiva cantidad de tiempo requerido para entregar los datos de localización a los servicios de emergencia,la falta de exactitud,deficiencias de fiabilidad,la necesidad de unificación de procesos. Así, para la EENA, establecer el lugar exacto de la llamada ayuda a los servicios de emergencia para determinar los recursos necesarios para prestar asistencia y da información sobre cómo y con qué acceder a la ubicación de la emergencia para reducir radicalmente el tiempo de la intervención. Frente a la localización de llamadas hechas desde teléfonos fijos el estándar plantea que se debe tener en cuenta: 1. El tipo de base de datos de llamantes, es decir, si es centralizada o por empresas de telefonía; 2. la ubicación de los datos, si la base de datos o bases de datos pueden ser almacenados en el PSAP o no; 3. Si no se almacena en el PSAP como si se puede acceder a ella o ellas de forma remota; y 4. La exactitud de los datos, o sea con qué frecuencia se actualizan, el formato en que se encuentran, la existencia de números privados. Y frente a las llamadas hechas con teléfonos móviles, hay dos enfoques para entregar la localización del llamante automáticamente de las redes de telefonía móvil a los PSAP: El uso de la conectividad IP entre el PSAP y el sistema de red de telecomunicaciones móviles: el software debería hacer el partido entre los datos de localización de llamadas recibidas y la llamada de voz correspondiente. Codificación de los datos de localización en el canal de señalización, que envía las llamadas al 112 al PSAP: PSAP obtiene las llamadas y la localización al mismo tiempo. Y los requerimientos del estándar se resumen en la Tabla 46: • Tabla 46 Criterios y requerimientos para la ubicación del llamante

Criterio Requerimiento

Actualización de la base de datos Por lo menos cada 24 horas

El acceso a la base de datos Continuo (7x24) y en tiempo real

Integración con GIS Disponible

Tiempo para la prestación de la ubicación de la persona que llama

≤ 3 seg promedio, ≤5 seg 90%

Precisión Dirección de línea fija en la que se inició la llamada

Disponibilidad de localización de llamadas en caso de los abonados que no figuran en los servicios de directorio

Sí

•

201

Cadena de datos estandarizada para todos los operadores de línea fija

Sí, con datos estructurados

El acceso a la base de datos en caso de fallas técnicas(instalación de retorno)

Disponible

Disponibilidad de base de datos 99.995%

Seguridad de los datos Encriptación del la base de datos, acceso seguro

Fuente: “Callerlocation in support of emergencyservices” www.eena.org (traducción propia) Con respecto al uso inadecuado de los números de emergencia, se identificaron iniciativas en la mayoría de los países estudiados para sancionar económicamente con multas las llamadas falsas o bromas. Estas sanciones se establecen tras un estudio del tipo de llamadas sancionables y de su nivel de gravedad, para luego imponer una sanción monetaria que, en ocasiones, puede reemplazarse por trabajo comunitario. El uso de nuevos tecnologías, como las redes sociales, los mensajes de texto y las aplicaciones móviles, han sido herramientas de gran utilidad para ampliar la cobertura de los servicios de emergencia, particularmente para personas con discapacidad auditiva. También se destaca el uso del sistema de telecomunicaciones y de la información de los abonados para comunicaciones masivas de alerta a la comunidad en grandes emergencias, como en Estados Unidos y España. Los casos de estudio que se escogieron como experiencia de éxito en la creación de sistemas integrados de emergencias y seguridad no presentan un modelo unificado para el uso de los CCTV y de la videovigilancia. La variedad de modelos de sistema o, incluso, la no existencia de sistemas integrados, deja por fuera estas herramientas quedando en manos de alguna entidad especializada, la mayoría de las veces en la policía. Como en Colombia, en los cinco países analizados se da tratamiento diferenciado a las emergencias de grandes magnitudes con respecto a aquellas emergencias diarias vinculadas a incendios estructurales, accidentes de tráfico y delitos como robos, o urgencias médicas. En ese sentido, la conexión entre los Sistemas Integrados de Emergencia y los Sistemas o Centros de Gestión del Riesgo está mediada por protocolos que indican que un incidente alcanzó niveles de riesgo o complejidad altos, que requiere de la atención masiva de entidades y que pone en riesgo a una gran cantidad de población.

6.5 Conclusiones del componente

De acuerdo con lo analizado en el componente, Colombia lleva un recorrido, en cuanto a la normativa se refiere, para cada una de las áreas relacionadas con el sistema; algunas de esas


•

202

normas necesitan ser implementadas, ajustadas y socializadas, como se establece en las conclusiones de ese componente. Como ya se mencionó, no hay mecanismos formales de articulación del sistema que permita que las entidades, tanto nacionales como territoriales, encuentren su rol dentro de sistema y funcionen articuladamente. En cuanto a los casos nacionales, se evidencia que los dos modelos que están funcionando son Bogotá y Medellín, los cuales tienen un alto compromiso de las administraciones locales, donde se ha diseñado un esquema más de operación que de financiación de proyectos. El desarrollo de la tecnología y, por ende, de las comunicaciones hace necesario actualizar el modelo e incorporar estándares internacionales. Los estándares internacionales no son excluyentes y se deben combinar buscando el estándar más adecuado en cada uno de los casos. Es importante tener en cuenta que estos estándares son dinámicos y están en permanente actualización. Los casos internacionales muestran un amplio panorama de cómo funcionan, operativa e institucionalmente, los centros de atención de emergencias en el mundo. Los diferentes sistemas políticos influyen en que en los países haya o no modelos unificados y homogéneos, pues la descentralización traspasa la responsabilidad a los territorios; no obstante, hay parámetros y lineamientos que se dan a partir de normativa nacional y que, a su vez, está mediada por los estándares internacionales. Los elementos en común de todos los casos presentan una tendencia hacia la unificación de los números, pero sobre todo hacia la creación de protocolos y procedimientos de actuación coordinada en las etapas de recepción de la llamada y atención de la emergencia.

7 Componente II: Evaluación Institucional Este componente analiza la organización institucional que existe para la implementación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad – SIES– en el país. Así, se revisa la operación y desempeño de dicho programa en aspectos como arquitectura institucional, visión estratégica, capacidad institucional y articulación nación-territorio. Los resultados de este aparte se obtienen de fuentes de información primaria y secundaria, en particular a partir de normas vigentes, y de la información obtenida en las encuestas, entrevistas, grupos focales y visitas in situ. Está dividido en el subcomponente de visión estratégica, que se refiere a los aspectos conceptuales, de planeación, de definición de objetivos y el esquema general del SIES; el de arquitectura institucional, que muestra cómo se coordinan las entidades y cuáles son sus roles y competencias; el análisis de las brechas SADCI y un análisis a profundidad de la

•

203

articulación entre nación y territorio, documentación de buenas prácticas e intercambio de experiencias y capacidad de respuesta de las entidades.

7.1 Visión estratégica

7.1.1 Claridad conceptual entre entidades del orden nacional y actores operativos

7.1.1.1 Confusión entre subsistemas y SIES

Aunque la totalidad de los actores entrevistados estuvieron en capacidad de dar una definición de lo que para ellos es un SIES, se destaca la ausencia de homogeneidad en las definiciones y, por el contrario, la variedad de enfoques que los funcionarios dieron al concepto. Las definiciones parecieran obedecer más a la intuición propia que a un conocimiento estandarizado. El origen de la confusión parte del mismo CONPES, pues en el documento solo hay una definición tácita del sistema que surge del objetivo del documento, que estipula: “…Tiene por objeto fijar los parámetros generales para la implementación de un centro de gestión de emergencias y seguridad, que permita atender oportunamente las necesidades de la comunidad. El sistema busca actuar en la prevención de consecuencias mayores bajo un esquema integrado e interoperable soportado por el SIES, para lo que se debe lograr la presencia oportuna y eficaz de las unidades de cada entidad, la coordinación en el manejo del sitio del incidente, la atención pronta de heridos, la prevención de emergencias y del delito y la disminución del impacto de éstos sobre la comunidad” (CONPES 3437 de 2006, pág. 6; subrayado propio). Para ilustrar lo anterior, se incluyen algunas referencias textuales de los entrevistados:

“Llamar a través de una cadena para atender de manera inmediata el suceso”. “Unión de fuerzas para sacar adelante el evento que ocurrió”. “Un esquema operativo integrado por muchos entes que interactúan en el ámbito de la seguridad pública incluido los desastres”. “Es donde están todos los entes que pueden atender una emergencia”. “Agrupación conformada por diferentes instituciones estatales”. “Es donde todos los organismos del Estado trabajan en caso de una emergencia”. “Complemento del total de los organismos de ayuda mutua”.

En todas las respuestas se aprecia lo siguiente:

No se identifica el concepto de oportunidad en la atención que destaca el CONPES 3437 de 2006.

No se hace referencia a la plataforma tecnológica y, mucho menos, a los subsistemas del SIES.

La mayoría de las definiciones reconocen la importancia de la articulación institucional, así no se exprese con las mismas palabras.

•

204

Ninguna definición se refiere a las acciones preventivas a partir de la información generada por el SIES, sino que, por el contrario, se enfocan en la inmediatez de la atención de la emergencia.

Ninguna definición hace referencia al CONPES 3437 de 2006. Sumado a lo anterior, desde una perspectiva cualitativa, las definiciones que conciben los participantes, tanto en las entrevistas como en los grupos focales, están orientadas, en una mayor medida, a situaciones de desastre o emergencia, especialmente a emergencias de gran magnitud, pero no al acontecer diario. De otra parte, la investigación cualitativa permitió establecer que, para los funcionarios, saber qué tiene que hacer cada quien en el momento de atender la emergencia, es más importante que tener una claridad conceptual homogénea:

“(Nos entendemos…) en la marcha misma, al adagio del arriero… en el camino se arregló la carga y esto nos ha resultado más funcional además que articula leyes recientes 1523 la ley de gestión del riesgo, que es alrededor del estamento que crea esta ley. El Consejo Municipal de Gestión del Riesgo mueve toda la estrategia de respuesta municipal, el sistema es imperfecto. Pareciera, así como lo graficó y lo pintó, que es ideal, es lo mejor, no hay momentos en que el patrullero bota, un caso que incendio estructural en tal sector y vamos a ver y es una quema de basuras” (Comandante Unidad de Bomberos de Yopal, Casanare).

Así como el concepto de SIES no es claro ni estandarizado entre las entidades, tampoco hay una referencia al documento CONPES 3437 de 2006 que establece los parámetros y funcionamiento del sistema. Al preguntar sobre este documento se evidencia un desconocimiento generalizado, al punto que se puede determinar que, deun promedio de 20 personas que asistieron a una reunión, menos del 5% conocían dicho CONPES. En este punto se pueden resaltar casos como los de La plata (Huila), Sevilla (Valle del Cauca), Tumaco y Chachagüí (Nariño) donde, en una sesión de grupo, de 12 personas ninguna tenía conocimiento de la existencia del CONPES, a pesar de que había presencia de entidades como Policía Nacional, Defensa Civil, Planeación Municipal, Oficina de Cultura y Oficina Local de Salud. No obstante, se pueden identificar algunas entidades y municipios donde el documento CONPES sí es mencionado, como en las Oficinas Gestión de Riesgo de Neiva y Yopal o en varias entidades de Barrancabermeja, Medellín y Bucaramanga.Sin embargo, como se mencionó anteriormente, son muchos más los casos de municipios y ciudades cuyas entidades ignoran la existencia del documento. Un caso relevante es el de Bogotá donde, si bien algunos funcionarios conocen el documento CONPES, no lo tienen en cuenta ni para la toma decisiones ni para la el trabajo diario.

•

205

La combinación de los resultados cuantitativos de la evaluación con las categorías cualitativas analizadas permitió encontrar que, si bien existe un buen nivel de conocimiento de algunos de los subsistemas del SIES, tanto en los municipios de oferta como de demanda, existen varios cuellos de botella con relación a la claridad conceptual y estandarización de conceptos relacionados con el SIES, Lo cual se puede ilustrar a través de los siguientes resultados:

Existen múltiples conceptos que generan confusión entre los actores que están involucrados en el SIES y los cuales se usan indistintamente para referirse a los SIES. Su utilización varía dependiendo de la institución a la que pertenezcan y de su ubicación geográfica. Estos conceptos son: Sistemas Integrados de Emergencias y Seguridad - SIES, Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad - CGES, Centros Automáticos de Despacho - CAD, Centros de Atención de Emergencias -CAE, Número Único de Seguridad y Emergencias NUSE 123. Es necesario aclarar que los términos anteriores tiene definiciones distintas que se han perdido por ser usados indistintamente por los actores para referirse a los SIES.

En Bogotá el SIES se conoce como el NUSE 123 y el Subsistema NUSE 123 se conoce como Sala Unificada de Recepción (SUR).

En términos generales, en todos los niveles territoriales se confunden los subsistemas del SIES con el sistema mismo.

A pesar de que el CONPES 3437 de 2006 recomendó que se crearan los Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad - CGES, no se encontró evidencia de que en los municipios se materializara la articulación interinstitucional para la atención de emergencias, con dicho nombre.

Aunque los actores operativos están en capacidad de dar una definición de SIES, las definiciones son intuitivas y no evidencian un conocimiento unificado o conjunto.

Aunque existe una definición estándar de emergencias, no se encontró, ni en la normativa ni en las indagaciones con las entidades, una definición de urgencia cotidiana o de seguridad multidimensional.

Con respecto a la confusión existente entre los subsistemas del SIES con el SIES mismo, es importante referir lo que establece el documento CONPES 3437 de 2006:

“El Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad-SIES tiene por objeto fijar los parámetros generales para la implementación de un centro de gestión de emergencias y seguridad que permita atender oportunamente las necesidades de la comunidad. (…) “Se ha previsto que el SIES preste el servicio en 8 regiones de Colombia, con cobertura para los 32 departamentos (SIES Departamentales). Estas regiones se dividirán de acuerdo a la parametrización de la Policía Nacional en 194 Comandos y Distritos (SIES Locales), para una población aproximada de 42 millones de habitantes, distribuida en los 1098 Municipios” (…) “El SIES está conformado por los siguientes subsistemas:

•

206

1. 123 Número Único de Seguridad y Emergencias (NUSE 123) 2. Circuito Cerrado de Televisión CCTV 3. Centros de Información Estratégica Policial Seccional (CIEPS) 4. Alarmas Comunitarias 5. Sistemas de Seguridad (Controles de acceso, monitoreo automático y bloqueo de vehículos y demás sistemas)” (Departamento Nacional de Planeación, 2006, p. 7).

De acuerdo con lo anterior, no se pretendía que existiera un SIES nacional sino que deberían existir SIES Departamentales y SIES Locales, estos últimos ubicados en las cabeceras de los distritos o comandos de Policía. El SIES debería funcionar en el CGES, en el cual es necesario que estén presentes todos los subsistemas y, además, las diferentes entidades que necesitan coordinarse para la atención de las necesidades de la comunidad. Entre los funcionarios encuestados hay un alto porcentaje de conocimiento sobre varios subsistemas del SIES. Los más reconocidos son el NUSE 123 (93%61), seguido por las Redes de Apoyo (81%62), Alarmas Comunitarias (75%63), CCTV (70%64) y Redes de Cooperantes (67%65). Los funcionarios tienen un conocimiento mucho menor de los CIEPS (53%66) y los Sistemas de Seguridad, como controles de acceso y monitoreo automático (45% 67), que delos demás subsistemas, Como se puede observar en la siguiente gráfica: • Gráfico 6Porcentaje defuncionarios que tienen conocimiento de los subsistemas del SIES,

Total.

61 MEA= 2.8% 62 MEA= 4.0% 63 MEA= 4.3% 64 MEA= 4.5% 65 MEA= 4.6% 66 MEA= 4.8% 67 MEA= 4.9%

93

81

75

70

67

53

45

1

Número Único de Seguridad y Emergencias - NUSE 123

Redes de Apoyo

Alarmas comunitarias

Circuito Cerrado de Televisión Cámaras Cerradas de Televisión CCTV

Redes de Cooperantes (Redes de Aliados para la Prosperidad)

Centros de Información Estratégica Policial Seccional - CIEPS (analizan información que sale del mismo CGES)

Sistemas de Seguridad (Controles de acceso, monitoreo automático y bloqueo de vehículos y demás sistemas)

Ninguno

24. ¿Cuáles de los siguientes subsistemas del SIES conoce usted?

Porcentaje de municipios donde se conocen los diferentes Subsistemas del SIES, Total

•

207

Fuente: Elaboración propia con resultados de la encuesta a funcionarios Cabe destacar que las Redes de Apoyo y las Alarmas Comunitarias son más reconocidas por los funcionarios que los mismos CCTV, a pesar del incremento en la inversión que el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia - FONSECON y los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia - FONSET han venido realizando para este último Subsistema en vigencias recientes. Como resultado esperado de la encuesta, los subsistemas son más conocidos entre los funcionarios de los municipios de oferta que en los de demanda, aunque las diferencias no son muy amplias. La mayor discrepancia de conocimiento se da para el Subsistema CCTV, con +17 puntos a favor de los municipios de oferta 68 (ver Gráfico 7 Porcentaje defuncionarios que tienen conocimiento de los subsistemas del SIES, Oferta vs. Demanda). Es probable que lo anterior se deba a que solamente los funcionarios de Policía tienen acceso al CCTV, debido a que está controlado por ellos y al estar en sus instalaciones, lo que hace difícil el acceso a la información que produce el mismo para entidades que no pertenecen al componente de seguridad. Son limitadas las entidades que dicen tener acceso a este subsistema para verificar cualquier emergencia cotidiana. • Gráfico 7 Porcentaje defuncionarios que tienen conocimiento de los subsistemas del SIES,

Oferta vs. Demanda69

68 El 85% (MEA=3.0%) de los funcionarios de municipios de oferta conocen el subsistema CCTV versus el 68% (MEA=5.1%) de funcionarios de municipios de demanda. 69 NUSE 123: Oferta 97% (MEA=1.5%), demanda 92% (MEA=3.1); Redes de apoyo: oferta 86% (MEA=2.9%), demanda 80% (MEA=4.5%); Alarmas comunitarias: Oferta 78% (MEA=3.2%), demanda 74% (MEA=4.8%); CCTV: oferta 85% (MEA=3.0%), demanda 68% (MEA=5.1%); Redes de cooperantes: oferta 76% (MEA=3.3%), demanda 66% (MEA=5.1%); CIEPS: Oferta 62% (MAE=3.7%), demanda 52% (MEA=5.4%); Sistemas de seguridad. Oferta 55% (MEA=3.6%), demanda 44% (MEA=5.4%).

•

208


7.1.1.2 Conocimiento y existencia de Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad - CGES en los municipios

“El Sistema requerirá, para su adecuada implementación y operación, de la activación de un Comité de Seguridad y Emergencias conformado por las autoridades civiles, policiales y militares requeridas, así como por los funcionarios de enlace de las entidades vinculadas al Sistema” (Departamento Nacional de Planeación, 2006) Si bien la investigación cuantitativa muestra queel 40%70de los funcionarios encuestados saben qué es un CGES y el 68%71 afirma tener conocimiento de que en su municipio funciona uno, la investigación cualitativa mostró una marcada ausencia de estos espacios de coordinación. En este mismo sentido, es importante resaltar que,en el 39% 72 de los municipios de demanda,los funcionarios conocen qué es un CGES, cuando el hecho de ser de demanda es indicativo de que allí no funciona ninguno y en el 57% 73 los municipios de oferta los funcionarios entrevistadosconocen qué es un CGES siendo en estos municipios en los que funcionan. • Gráfico 8 Porcentaje de municipios en los que los funcionarios tienen conocimiento de lo

que es un CGES, total y oferta v. demanda

Fuente: Elaboración propia con resultados de la encuesta a funcionarios De otra parte, se observa que la categoría de municipio no parece ser un criterio determinante del conocimiento de los CGES por parte de los funcionarios;el resultado varía de una categoría a otra, sin mostrar una tendencia definida.

70 MEA=4.8% 71 MEA=3.9% 72 MEA=5.3% 73 MEA=3.8%

4. ¿Tiene conocimiento de lo que es un Centro de Gestión de Emergencias y Seguridad (CGES)?

Total

Si

41%

OFERTA DEMANDA

57% 39%Si

Porcentaje de municipios que tiene conocimiento de lo que es un CGES, total y oferta vs. demanda

•

209

En contraste con lo anterior, el equipo de investigación cualitativa solo encontró dos CGES funcionando, aunque no con ese nombre: Medellín y Bogotá. En los demás municipios de oferta visitados se evidenció,además del desconocimiento del concepto, la inexistencia de esa instancia de coordinación; como se mencionó en la caracterización de los SIES, en el mejor de los casos se encontraron dos entidades diferentes a Policía operando en la misma sala SIES, a excepción de la ciudad de Cali, donde había representantes de tres entidades, además de Policía, aunque estos funcionarios servían como enlaces de coordinación y no como despachadores. Vale la pena aclarar que en todos los municipios hay un funcionario de Policía que tiene funciones de coordinación de la sala de recepción, pero que carece de autoridad y de legitimidad para realizar la coordinación interinstitucional con las demás instituciones.Para el equipo consultor esta labor solamente la pueden realizar funcionarios de las alcaldías pues hacen parte de la administración municipal. En Bogotá y Medellín esta coordinación es ejercida a través de un contratista de la Secretaría de Gobierno y de la Secretaría de Seguridad, respectivamente, lo que les permite realizar la gestión interinstitucional.

7.1.1.3 Falta de definición más amplia del concepto de seguridad y de urgencias cotidianas.

La definición de Emergencia del artículo 9 de la Ley 1523 de 2012 es el siguiente:

“Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general” (Ley 1523 de 2012).

Al analizar esta definición se encontró que hay una serie de eventos que ocurren cotidianamente, que son emergencias para los ciudadanos y requieren apoyo del Estado, pero que no caben dentro de la definición de la ley. Por ejemplo, cuando un ciudadano tiene una emergencia médica no se afecta de forma grave el funcionamiento de una comunidad pero sí requiere una reacción inmediata de las instituciones del Estado. Por el contrario, Si se incendia una casa y el Estado no presta la atención debida, se corre el riesgo de que el evento crezca y se afecte de manera grave el funcionamiento de una comunidad. La definición de la Ley de Gestión de Riesgo está diseñada para el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, que se activa solamente cuando los eventos son de mayores proporciones y necesitan de un trabajo articulado de muchas instituciones dentro de un municipio y, probablemente, requieren un apoyo departamental o nacional. La Ley 599 de 2000, Código Penal Colombiano, en su artículo 131 define tácitamente el socorro, así: “Omisión de socorro. El que omitiere, sin justa causa, auxiliar a una persona cuya vida o salud se encontrare en grave peligro (…)” (Congreso de la República,

•

210

2000)(Subrayado propio).Igualmente, le asigna la responsabilidad de prestarlo tanto a los ciudadanos como al Estado. De acuerdo con el trabajo cualitativo realizado en Bogotá, se evidenció que, al inicio de la puesta en funcionamiento del sistema,hay casos en que el ciudadano solicita el servicio de ambulancia cuando tiene alguna enfermedad que requiere la atención de urgencias aunque podría trasladarse por sus propios medios al centro de salud para recibir la atención; sin embargo, cuando el ciudadano es trasladado al centro de salud en ambulancia no solo se ahorra los costos de transporte sino que es atendido con alta prioridad, pues se asume que, por llegar en ambulancia, el paciente está más grave que si llegara por sus propios medios.

7.1.2 Calificación general de la atención de las emergencias

Tanto la investigación cuantitativa como la cualitativa evidenciaron que, en general, los funcionarios piensan que el trabajo que hacen para atender las emergencias y los eventos de seguridad es adecuado, a pesar de muchas restricciones de recursos. En los grupos focales, con frecuencia se destacó el compromiso de funcionarios y voluntarios para atender emergencias que muchas veces suceden en horas no laborales, en lugares de difícil acceso y sin contar con las herramientas para una apropiada atención. También se enfatizó la voluntad que tienen las diferentes entidades y organismos de socorro para trabajar en equipo y, aunque se encontraron algunas rivalidades entre instituciones (por ejemplo, en Bucaramanga y en Pasto se discutieron los roces entre las entidades de emergencia y la Policía Nacional, lo mismo pasa en Pasto), se aprecia que en el momento de tener que responder a la emergencia, cada quien tiene su rol claro. Los datos muestran que, independientemente de su gestión, los funcionarios de las entidades operativas en los municipios generalmente dan calificaciones positivas a la atención de emergencias y seguridad. En el 66%74los funcionarios encuestadoscalifican como excelente o buena la atención sin que se aprecien diferencias significativas en la calificación que dan los municipios de oferta y de demanda75 . Ambos están igualmente satisfechos, a pesar de contar con recursos y, en particular, con subsistemas del SIES diferentes. • Gráfico 9 Porcentaje de los funcionarios que califican como excelente o buena la atención

de emergencias y seguridad, total y oferta vs demanda

74 MEA=4.7% 75 En los municipios de oferta, un 67% (MEA= 3.5%) de los funcionarios califica como excelente o buena la atención de emergencias y seguridad frente a un 66% (MEA= 5.2% ) de los funcionarios de los municipios de demanda.

•

211

Fuente: Elaboración propia Por categoría de municipio, los datos indican que los municipios más pequeños y con menores Ingresos Corrientes (categoría 6) califican menos favorablemente la atención de emergencias. Su porcentaje, de 64% 76 , está cerca de 10 puntos por debajo al resto de categorías, que alcanzan puntajes superiores al 73% de calificaciones positivas. • Gráfico 10 Porcentaje de municipios en los que los funcionarios califican como excelente o

buena la atención de emergencias y seguridad, por categoría de municipio y tipo de

entidades


Independientemente de la calificación dada a la atención de emergencias y seguridad, en la encuesta se solicitó dar una razón para dicha calificación.

76 MEA=0.0%

1. En general e independiente a su gestión, en una escala que va desde excelente a muy malo: ¿cómo califica la atención de emergencias y seguridad en su municipio?

TTB= [5] Excelente + [4] Bueno

Total

TTB

66%

OFERTA DEMANDA

67% 66%TTB

Porcentaje de municipios que califica como Excelente o buena la atención de emergencias y seguridad, total y oferta vs demanda

1. En general e independiente a su gestión, en una escala que va desde excelente a muy malo: ¿cómo califica la atención de emergencias y seguridad en su municipio?

TTB= [5] Excelente + [4] Bueno

CATEGORIA DE MUNICIPIO

E 1 2 3 4 5 6

Top Two Boxes 73 65 69 83 76 89 64

ENTIDADES

Gob Sec gob dep Alcalde Sec Gob

MunGestión riesgo Salud Policia Bomb Tránsito Par Nat Arm Nal Aero

Civil Coord

Top Two Boxes 80 84 81 75 74 55 67 60 62 42 45 81 62

Porcentaje de municipios que califica como Excelente o buena la atención de emergencias y seguridad, por Categoría de municipio y tipo de entidades

•

212

Las principales razones expuestas por los funcionarios de los municipios que calificaron positivamente la atención fueron:

El compromiso de atender la emergencia aún con las restricciones de recursos. El trabajo y coordinación entre entidades. La consolidación de los Consejos Locales de Gestión del Riesgo. La oportunidad e inmediatez de los organismos de socorro.

Para aquellos funcionarios de los municipios que calificaron negativamente la atención, las principales razones fueron:

La falta de recursos/capacidad instalada/infraestructura, en donde se resalta la falta de disponibilidad de ambulancias o de cuerpos de bomberos.

La falta de capacitación de los funcionarios encargados de atender las emergencias. La falta de un enfoque preventivo en la atención. La falta de oportunidad e inmediatez (ocasionada por la falta de recursos).

7.1.3 Formalización e integración en la atención de seguridad y emergencias

Al analizar el paro agrario de 2013, inicialmente solo se consideró como un incidente de seguridad de tal manera que, en el momento en que los manifestantes realizaron acciones de hecho como el bloqueo de las vías, solo las entidades responsables de seguridad salieron atender el incidente; con el paso de los días se evidenció que, además de los incidentes de seguridad, se estaba generando una emergencia de acuerdo con la definición de la ley 1523 de 2012, por lo cual fue necesario activar el Sistema Nacional del Riego para coordinar la atención de la emergencia. Esto demuestra que es necesario profundizar la integración entre los dos sistemas y que, además, es necesario profundizar y ampliar los conceptos de Seguridad y de Emergencias. Algunos de los conceptos de Seguridad encontrados son: Seguridad ciudadana: Para efectos de la Política Nacional de Seguridad y Convivencia

Ciudadana –PNSCC, esta se entiende como “La protección universal a los ciudadanos frente a aquellos delitos y contravenciones que afecten su dignidad, su seguridad personal y la de sus bienes, y frente al temor a la inseguridad” (DNP, 2011, pág. 1).

Seguridad territorial: Según el artículo 4 de la Ley 1523 de 2012, “La seguridad territorial se refiere a la sostenibilidad de las relaciones entre la dinámica de la naturaleza y la dinámica de las comunidades en un territorio en particular. Este concepto incluye las nociones de seguridad alimentaria, seguridad jurídica o institucional, seguridad económica, seguridad ecológica y seguridad social” (Congreso de la República, 2012).

•

213

Las dos definiciones son mutuamente excluyentes pues la definición de Seguridad Ciudadana se limita a la salvaguarda de los ciudadanos cuando son afectados por otros ciudadanos y no tienen en cuenta la relación comunidad – naturaleza, Mientras que la seguridad territorial es más amplia e incluye las dinámicas de la comunidad con la naturaleza. Es necesario trabajar en un concepto de seguridad que unifique ambos enfoques y le dé una visión completa a la seguridad que permita garantizar el bienestar del ciudadano. Igualmente, si se analizan las definiciones de Desastre y Emergencia contenidas en la Ley 1523 de 2012, se observa que el concepto de seguridad no es tenido en cuenta:

“Desastre: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios

eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción” (Congreso de la República, 2012)

“Emergencia: Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general.” (Congreso de la República, 2012)

No tener en cuenta el concepto de seguridad en el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres impide que haya una coordinación institucional adecuada en eventos como el paro agrario de 2013, permitiendo que se materialicen riesgos por falta de prevención y articulación de los dos sistemas. Por esta razón, se deben integrar normativamente los dos sistemas, no solo en lo operativo, sino en las definiciones. El SIES es el punto de encuentro para los dos sistemas y para que se realice una articulación interinstitucional que permita atender integralmente las necesidades de la comunidad. Aunque la seguridad no esté entendida expresamente como un derecho, sí tiene su origen en la declaración universal de los derechos humanos, la cual, en el artículo 3 consagra: “todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad” (Organización de las Naciones Unidas, 1948). Además, el artículo 1 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, proclama que “todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”(Organización de los Estados Americanos, 1948). A pesar de que la seguridad sea considerada como la protección y garantía que debe ofrecer el Estado frente al delito y la violencia en la región, hay un cúmulo de conceptos para referirse a la seguridad. En algunos casos, se define de manera muy amplia, mientras que en otros esa definición se reduce al mínimo, limitando la seguridad a la protección militar del Estado y, eventualmente, del Sistema Judicial. Este gran espectro de definiciones de

•

214

seguridad ha generado que se empiecen a agregar adjetivos que acompañan el concepto, como por ejemplo, seguridad pública, seguridad democrática, seguridad urbana, seguridad humana. Sin embargo, desde las organizaciones internacionales ya se han hecho esfuerzos para delimitar el desarrollo conceptual de la seguridad. Este estudio se centra en el concepto de seguridad ciudadana que surgió en América Latina en el contexto de las transiciones hacia la democracia. Esta visión buscaba diferenciar la seguridad en un contexto de democracia, de la seguridad en un contexto de régimen autoritario; es decir, que diferenciaba la seguridad entendida como algo específico de los estados, de la seguridad centrada en todas las personas y grupos sociales, tanto en zonas rurales como en zonas urbanas. Por otro lado, el PNUD ha diferenciado los conceptos de seguridad ciudadana y de seguridad humana. El primero, se refiere específicamente a “uno de los medios o condiciones para el desarrollo humano que a su vez se define como el proceso que permite ampliar las opciones de los individuos que van desde el disfrute de una vida prolongada y saludable, el acceso al conocimiento y a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente, hasta el goce de las libertades políticas, económicas y sociales” (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2009, p. 9). Bajo esta perspectiva, la seguridad ciudadana es solo una de las dimensiones de la seguridad humana, que se concibe como:

“La situación social en la que todas las personas pueden gozar libremente de sus derechos fundamentales, a su vez que las instituciones públicas tiene la suficiente capacidad, en el marco de un Estado de derecho, para garantizar su ejercicio y para responder con eficacia cuando estos son vulnerados. De este modo, es la ciudadanía el principal objeto de la protección estatal.” (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2009, p. 9)

La seguridad humana es definida por la Comisión de Seguridad Humana del Fondo Fiduciario de Naciones Unidas para la Seguridad de los Seres Humanos como:

“protección del núcleo vital de todas las vidas humanas de forma que se mejoren las libertades humanas y la realización de las personas. La seguridad humana significa proteger las libertades fundamentales, aquellas libertades que son la esencia de la vida. Significa proteger a las personas de situaciones y amenazas críticas y más presentes. Significa utilizar procesos que se basen en las fortalezas y aspiraciones de las personas. Significa crear sistemas políticos, sociales, medioambientales, económicos, militares y culturales, que, de forma conjunta, aporten a las personas los fundamentos para la supervivencia, el sustento y la dignidad.” (Comisión de Seguridad Humana, 2003, p. 4)

Para el PNUD, que entiende la seguridad ciudadana como una dimensión de la seguridad humana, aquella no debe ser vista exclusivamente como una reducción de los índices de delincuencia, sino como el resultado de una política que se oriente hacia una estrategia integral, que incluya mejorar la calidad de vida de la población, la acción comunitaria para

•

215

la prevención del delito, una justicia accesible, ágil y eficaz, una educación que se base en valores, en respeto de la ley y la tolerancia. (Rojas, 2012, pág. 24). Actualmente, la noción de seguridad ciudadana ha irrumpido en diferentes ámbitos de la realidad social y se han creado distintas dependencias gubernamentales encargadas de garantizarla, tanto en lo nacional como en lo local. En Colombia, las tendencias internacionales sobre la seguridad ciudadana y la seguridad humana han llevado a construir estrategias que buscan específicamente incidir sobre los fenómenos relacionados con la criminalidad, como es el caso de la Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. El concepto de seguridad ciudadana, a nivel internacional, nace de una noción amplia de seguridad que no solo alcanza al Estado, sino a las personas y al desarrollo político. En este contexto, las amenazas de la seguridad ciudadana no son solo las amenazas tradicionales, como el terrorismo, la delincuencia, los conflictos de las fronteras, sino también aquellas potenciales afectaciones originadas por fenómenos como el cambio climático y las emergencias y desastres ambientales, el desempleo, la exclusión social, la segregación, los sistemas de seguridad social, la calidad de vida, entre otros.

7.1.4 Institucionalización del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad

Desde hace 4 décadas, aproximadamente, se ha venido buscando la manera de fortalecer la seguridad ciudadana y disminuir el índice de criminalidad y hechos delictivos en el país. Las autoridades han ido aplicando e implementando las nuevas tecnologías para optimizar su gestión y mejorar los niveles de satisfacción frente a las necesidades ciudadanas. El documento CONPES 3437 ha sido el instrumento más reciente para establecer mejoras en las respuestas institucionales y, además, para establecer medidas coordinadas del Estado en pro de la seguridad de sus habitantes. El documento CONPES planteó:

“En la actualidad no existe un sistema integrado de seguridad ciudadana y emergencias, en el cual converjan la Fuerza Pública, los organismos de seguridad y las agencias encargadas de prevenir y atender desastres. Un sistema que, por medio de una acción coordinada y eficiente, logre atender oportuna y conjuntamente las emergencias naturales y de seguridad para todo el territorio nacional. (…) El Sistema requerirá, para su adecuada implementación y operación, de la activación de un Comité de Seguridad y Emergencias conformado por las autoridades civiles, policiales y militares requeridas, así como por los funcionarios de enlace de las entidades vinculadas al Sistema. El reglamento de operación del Comité y su composición variable dependiendo de las regiones y los municipios será elaborado por el Ministerio de Interior y de Justicia, en coordinación con la Policía Nacional.” (CONPES 3437 de 2006, pág. 2 -9).

7.1.5 El SIES en los instrumentos de planeación

•

216

Para la inclusión del SIES en los instrumentos de planeación era fundamental generar una institucionalidad que permitiera una adecuada implementación del sistema y una efectiva acción con participación interinstitucional y multisectorial como se proponía. Para ello, era necesario incorporar efectivamente el SIES a los instrumentos de Planeación del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales. Sin embargo, eso no sucedió como se puede constatar con un breve repaso de su inclusión en los Planes de Desarrollo y en los instrumentos de Planeación de la Seguridad:

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado Comunitario: desarrollo para todos. El SIES aparece por primera vez en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario: desarrollo para todos.

“(…) es clave el fortalecimiento de la vigilancia mediante mejoras en movilidad, tiempos de respuesta y comunicación entre la población civil y la Policía Nacional. En esta perspectiva, se dará inicio a la ejecución de la primera fase del documento CONPES 3437 de agosto 4 de 2006, “Implementación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad (SIES) de Colombia”. Dicho sistema, tiene por objeto fijar los parámetros generales para la implementación de un centro de gestión de emergencias y seguridad que permita atender oportunamente las necesidades de la comunidad” (Departamento Nacional de Planeación, 2006)

Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos En el primer periodo del Presidente Juan Manuel Santos se desarrolló el Plan Prosperidad para Todos. En este Plan solo se hizo mención al SIES en el apartado de “Adopción de las TIC en otros sectores” y no se hace mención al sistema en su conjunto sino sólo al subsistema NUSE 123:

“Las TIC, por su carácter transversal y permanente, apoyan la gestión de todas las entidades parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (SNPAD). En este sentido, el Ministerio de TIC, en conjunto con las entidades competentes, fortalecerá el apoyo a dicho sistema, permitiendo la optimización de captura y consolidación de información oportuna, la activación de alarmas tempranas y envío de información relevante al ciudadano por dispositivos móviles, así como la optimización del servicio de emergencias ciudadanas (Línea 123) para todo el país. Adicionalmente diseñará estrategias para el aprovechamiento de las TIC y las redes sociales para recolección de recursos humanitarios” (Departamento Nacional de Planeación, 2010)

En estos dos planes de desarrollo se trabajó con el Proyecto de Inversión “Implementación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad SIES” que definió como Objetivo General: “Mejorar la prevención, disuasión, control y mitigación del delito y la prevención y atención de los desastres naturales en Colombia” y como objetivos específicos:

•

217

“1)aumentar la articulación de la acción interinstitucional para la prevención, disuasión, control y mitigación del delito y la prevención y atención de los desastres naturales en Colombia. 2)Potenciar las acciones preventivas en el tratamiento del delito y sobre la ocurrencia de emergencias naturales.3) Inducir el manejo descentralizado en la toma de decisiones sobre la prevención, disuasión, control y mitigación del delito y la prevención y atención de desastres naturales. 4)Promover la modernización tecnológica para la prevención, disuasión, control y mitigación del delito y la prevención y atención de los desastres naturales” (Departamento Nacional de Planeación, 2014, p. 2).

Si bien estos objetivos son pertinentes y coherentes con el CONPES, sorprende que el proyecto se redujo a 3 actividades: Implementación de los sistemas 123 y CCTV y la administrativa, De tal manera que la dinámica de la ejecución de ese proyecto de inversión redujo el verdadero alcance de la implementación de los SIES.

Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país: Paz, equidad y educación

Al momento de redactar este documento en Plan Nacional de Desarrollo estaba en construcción. Sin embargo en los pilares publicados por el DNP en la versión preliminar para discusión del Consejo Nacional de Planeación, se evidencia que este Plan buscará fortalecer el Sistema y sus subsistemas:

“Implementación de tecnologías para la seguridad ciudadana - Ampliación de la cobertura e integración de los Centros de Información Policial Estratégicos Seccional CIEPS a nivel territorial. - Consolidación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad. (Número Único de Emergencias y Seguridad – 123 con identificación y localización del ciudadano que llama cuya conectividad debe ser suministrada de manera gratuita con el proveedor de telecomunicaciones, Circuitos Cerrados de Televisión CCTV, Alarmas Comunitarias, Centros de Información Estratégica Policial Seccional, Sistemas de Seguridad – Controles de acceso, monitoreo automático, bloqueo de vehículos y demás sistemas). - Implementación de los Centros de Comando, Control para la Seguridad Ciudadana (C4), como eje principal de la planeación del servicio de policía desde la perspectiva local y análisis especializado del delito. - Fortalecimiento del sistema de recepción de denuncias mediante el desarrollo de aplicativos tecnológicos que faciliten el acceso al ciudadano para la formulación de la denuncia de manera precisa y expedita. - Incentivo a la denuncia en línea a través de la utilización de quioscos digitales para escenarios rurales.” (Departamento Nacional de Planeación, 2014)77

77 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo País, versión preliminar para la discusión del Consejo Nacional de planeación, DNP, 2014.

•

218

Guía metodológica para la elaboración, implementación y seguimiento de los planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana

El ministerio del interior expidió en el año 2013 una guía que serviría como hoja de ruta para las autoridades territoriales.En esta guía se dan las herramientas para que los gobiernos locales puedan construir sus Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Para esta guía y según la ley 62 de 1993, los planes integrales son entendidos como el principal instrumento de planeación en materia de seguridad y convivencia ciudadana y constituyen un instrumento a través del cual se implementa la Política Nacional de Seguridad y Convivencia. El SIES aparece mencionado solo en dos oportunidades. La primera cuando se habla de la funciones de los Comités Territoriales de Orden Público y se expresa que una de las funciones de estos comités es: “Evaluar y determinar la necesidad de gestionar ante las autoridades competentes la implementación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad- SIES en la respectiva jurisdicción y efectuar seguimiento al mismo”. En el otro apartado donde aparece el sistema dentro de la guía, es cuando se determinan los requisitos para presentar proyectos al FONSECON y se anota que todo proyecto relacionado con el SIES debe contar con un aval emitido por el comandante de policía departamental. En conclusión, fue muy débil la incorporación de los SIES en los instrumentos de Planeación tanto a nivel Nacional, en los Planes de Desarrollo, como en el orden territorial y en los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Los objetivos planteados no se operativizaron estableciendo actividades concretas, líneas de acción, indicadores, metas y recursos financieros. Como se señaló, únicamente se especificó lo relacionado con Recepción de llamadas con el NUSE y CCTV, de tal manera que muchos de los aspectos planteados en el documento CONPES no se lograron implementar más allá de la capacidad de la Policía Nacional para desarrollarlos con sus recursos financieros, tecnológicos y humanos. Del análisis cualitativo realizado para este Estudio se pueden presentar algunos resultados de la evolución institucional del SIES, del 2006 a la actualidad, que sedeben tener en cuenta para la formulación de una visión estratégica del SIES: 1. Al no elaborar el reglamento de Operación del SIES no se logró avanzar en la definición de procesos, procedimientos y protocolos del Sistema en su conjunto y de la interacción de las entidades en la operación. En el trabajo de campo y en las entrevistas con funcionarios de las entidades del orden nacional se pudo constatar que en algunos subsistemas (principalmente 123 y CCTV) se avanzó en definir procesos y procedimientos como parte de los sistemas de gestión de calidad de las entidades. Por ejemplo: la Policía Nacional define los siguientes procedimientos relacionados con los subsistemas del SIES: CAD123, CIEPS, CCTV:1) En el Macroproceso de Disuasión existe el procedimiento “realizar vigilancia cámaras de video”;2) En el macro proceso Gerencia del Servicio aparecen los procedimientos “atender motivos de policía desde el CAD” y “brindar servicios de información”. 3)En el macro proceso Prevención encontramos los procedimientos “atender

•

219

desastres y emergencias”, “conformar frentes de seguridad” y “elaborar diagnostico seguridad”. En la Secretaria de Gobierno de Bogotá se definen dos procesos misionales: “Gestión de Incidentes de Seguridad y/o emergencias” y “Seguimiento y Control de Incidentes”, donde se desarrollan los procedimientos que tienen que ver con el NUSE Bogotá. También se encontró que la DIGIDER (anterior FOPAE) viene realizando, desde el 2007, un ejercicio de definición de Protocolos para la atención de emergencias como parte del Plan de Emergencias de Bogotá, conjuntamente con las entidades de Distrito: Bomberos, Salud, Policía Metropolitana, Movilidad. Los desarrollos por formular procesos y procedimientos, si bien están limitados al Sistema de Gestión de Calidad de cada entidad, se constituyen en un aporte e insumo fundamental para la elaboración de Procesos, procedimientos y protocolos del SIES. 2. Los 5 subsistemas adoptados por el CONPES (123 Número Único de Seguridad y Emergencias -NUSE 123; Circuito Cerrado de Televisión CCTV; Centros de Información Estratégica Policial Seccional (CIEPS); Alarmas Comunitarias; Sistemas de Seguridad) ya venían siendo desarrollados por la Policía Nacional, institución que por su capacidad -presencia en todo el territorio nacional, red de radio, personal para trabajar 24x7,recursos tecnológicos e institucionales- y por su liderazgo en la gestión de la seguridad continuó operando, manteniendo y mejorando tecnológicamente los subsistemas. 3. La implementación de los proyectos presentados por los municipios a FONSECON dio un impulso importante a la instalación de los números de emergencia y los subsistemas de CCTV en los municipios.Sin embargo, al no existir financiación para los otros subsistemas, estos quedaron a cargo de la Policía Nacional que los desarrolló y garantizó su funcionamiento. 4. Los Subsistemas 123 y CCTV dependen, en su desarrollo tecnológico, estándares, mantenimiento y actualización, de la Oficina Nacional de Telemática, que es una asesora de la Dirección General de la Policía Nacional; funcional y operativamente están adscritos en los Comandos Departamentales de Policía al subcomandante Operativo y se articulan, en el territorio, en los Centros Automáticos de Despacho – CAD- que integran esos dos subsistemas. La gestión tecnológica de la Oficina de Telemática ha permitido avanzar en la estandarización y en la actualización y mejoras de los subsistemas reemplazando los sistemas obsoletos y de primera generación. Sin embargo a pesar de esa gestión positiva todavía existe una brecha grande para alcanzar los estándares tecnológicos internacionales definidos para la nueva generación de números de emergencia, ya que ese es un propósito que requiere la participación de otras entidades con el liderazgo del MINTIC y recursos financieros muy superiores a los que dispone la Policía. 5. Sobre el Subsistema CIEPS, los procesos establecidos en el código de práctica del CONPESexponen que los CIEPS tienen presencia en todos los departamentos y han avanzado en implementar nuevos procesos y herramientas de análisis espacial, geolocalización, inteligencia de negocios, jalonados y articulados por el Observatorio del Delito.En lo nacional, se articula con la Dirección de Seguridad Ciudadana y con el Observatorio del

•

220

Delito de la Dijin, intercambiando flujos de información con esas dependencias. En lo territorial, también está adscrito al Subcomandante Operativo.En el trabajo de campo se lograron identificar tres tipos de CIEPS de acuerdo a su funcionamiento y relaciones con el Centro de Investigaciones Criminológicas y el Observatorio del Delito:

SALA CIEPS: Estaciones donde se funciona como una sala, se utilizan los recursos técnicos (video beam, video wall, televisores, computadores) los subcomandantes operativos hacen reuniones y la manejan como sala de Crisis. En este tipo de CIEPS no hay un equipo de personal y los procesos de análisis y visualización los desarrolla el CICRI a través del Observatorio del Delito, como en los casos de Cali y Manizales.

CIEPS que desarrollan los procesos de georreferenciación y tienen un equipo para elaborar boletines y apoyar los comités de vigilancia y los consejos de seguridad. se coordinan con el Observatorio del Delito y se intercambia información del SIEDCO (Caso de Pereira y Armenia.)

CIEPS donde no existe CICRI ni Observatorio del Delito y desarrollan los procesos de análisis de la información para apoyar los comités de Vigilancia. Este es el caso de Calarcá y el de los municipios de Risaralda y Caldas donde existen CIEPS municipales pero el Observatorio del Delito es departamental. Este es el tipo más parecido al diseño del documento CONPES.

En la Actualización del Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por cuadrantes se amplían los procesos establecidos en el código de prácticas, se plantea construir el CIEPS a nivel de estación y se plantea como un

“(...) Espacio estratégico del orden operacional de la estación de policía, bajo la dirección del subcomandante de estación, en el cual se desarrolla el análisis de la información para la planeación, orientación, evaluación y retroalimentación del servicio de policía, dirigido a la solución de las problemáticas que afectan la convivencia y seguridad de la jurisdicción.” (Policía Nacional, p. 70)

• Cuadro 7 ¿Cómo trabaja el CIEPS?

•

221

Fuente: Policía Nacional, pág. 70

6. Los subsistemas Alarmas Comunitarias y otros sistemas de seguridad no se encontraron claramente diferenciados. En un primer momento se ligaron al sistema de comunicaciones de las redes de cooperantes (Decreto 4366 de 2006) y con los cambios en las políticas de construcción de mecanismos de relación y participación comunitaria se avanzó en la construcción de redes de apoyo, frentes de seguridad barrial, empresarial y Red de Aliados por la Prosperidad. Estas redes y mecanismos de participación dependen de la Dirección de Seguridad Ciudadana pero también están repartidas en varias dependencias de la estructura administrativa de la Policía; por ejemplo, los Frentes de Seguridad Empresarial son una iniciativa coordinada por la DIJIN. En el nivel territorial se encontró confusión y fragmentación de las distintas Redes que son atendidas por el Área de Protección y Servicios Especiales que pertenece al Comando Operativo de Seguridad Ciudadana de la policía. En el Cuadro 8se puede apreciar la organización administrativa típica de un comando Departamental de Policía y la relación ya descrita de los subsistemas. • Cuadro 8 Organización administrativa típica de un Comando Departamental de Policía

•

222

Fuente: www.policia.gov.co

7. En la medida en que los subsistemas quedaron circunscritos a la estructura administrativa de la Policía Nacional y su despliegue territorial, y como no se desarrolló una Institucionalidad propia del SIES con Procesos coordinados, la relación y participación de otras entidades quedó sujeta a la dinámica institucional de la Policía. En síntesis, la precariedad institucional de los SIES no permite avanzar en estructurar un Sistema con una efectiva participación interinstitucional y multisectorial, lo que se convierte en el principal reto del nuevo modelo.

7.1.5.1 Roles y competencias.

En el Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad conviven entidades de diferentes sectores, así como entidades nacionales generadoras de lineamientos de política y entidades territoriales encargadas de la atención; todas ellas necesitan articularse. Adicionalmente, la situación económica de los diferentes municipios y departamentos no es igual, por lo que es necesario buscar mecanismos de articulación, financiación y operación que garanticen la atención de los incidentes en todo el territorio nacional. En el ámbito internacional, en la mayoría de los países hay entidades nacionales y territoriales que están ejecutando el rol de articulación para la prestación de estos servicios y para solucionar los problemas de los ciudadanos cuando se presenten. Aunque los entes encargados de establecer estándares internacionales no plantean la creación de un ente

•

223

rector, su misma dinámica corresponde a una de las funciones propias del ente rector: establecer recomendaciones para que los diferentes sistemas las puedan incorporar. La realidad financiera del país y de sus regiones hace necesario que se aprovechen las economías de escala en todos los aspectos posibles, para lo cual es necesario cambiar de un modelo municipal a uno nacional con participación regional, que permita apoyar la descentralización. En lasTabla 47 y la Tabla 48 se relacionan los roles identificados de cada una de las entidades a nivel nacional y local en relación con el SIES. El trabajo de campo de la evaluación evidenció que las entidades no identifican al sistema como un instrumento para poder cumplir su misión, por eso muchas no están presentes en el mismo. • Tabla 47 Entidades a nivel nacional relacionadas con el SIES

Entidad Rol Actual Comité SIES (No es una entidad pero es una instancia de dirección)

Aprobar recursos

Ministerio del Interior 78 Administrar recursos FONSECON

Viabilizar proyectos Aprobar proyectos

Co-financiar

Contratar la ejecución

Ministerio de Defensa79 Aprobar recursos por el Comité SIES

Ministerio Hacienda y Crédito Público

Aprobar recursos por el Comité SIES

78 Estas funciones al Ministerio del Interior las da: Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002, 548 de 1999 y 782 de 2002 y el Decreto-ley 200 dispuso la creación del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, al igual que los Fondos Cuenta de Seguridad Territoriales. El primero, funcionará como una cuenta especial, sin personería jurídica, administrada por el Ministerio del Interior y de Justicia, como un sistema separado de cuentas, cuyo objetivo es realizar gastos destinados a propiciar la seguridad ciudadana y la preservación del orden público. Y el decreto 4708 de 2009 por el cual se crea el Comité Técnico del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad, SIES, y se dictan otras disposiciones 79 Las funciones del Ministerio de Defensa frente al SIES se establecen en el derecho 4708 de 2009 por el cual se crea el Comité Técnico del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad, SIES, y se dictan otras disposiciones

•

224

Departamento Nacional de Planeación80

Aprobar recursos por el Comité SIES

Seguimiento al CONPES 3437 de 2006 Seguimiento a los proyectos de inversión

Ministerio de Salud y Protección Social

No está presente

Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y de Desastres

No está presente

Dirección Nacional de Bomberos No está presente

Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

No está presente

Comisión de Regulación de Comunicaciones

Expide la regulación de telecomunicaciones

Ejército Nacional de Colombia No está presente

Armada Nacional No está presente

Fuerza Aérea No está presente

Comando de Guardacostas No está presente

Parques Nacionales Naturales de Colombia

No está presente

Ministerio de Transporte No está presente 80 Funciones establecidas en el Decreto 1832 de 2012. Y el decreto 4708 de 2009 por el cual se crea el Comité Técnico del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad, SIES, y se dictan otras disposiciones

•

225

Policía Nacional Viabilidades técnicas

Implementador a través del FORPO

Desarrollador y soporte y mantenimiento de SECAD

Fuente: Elaboración propia • Tabla 48 Entidades a nivel local relacionadas con el SIES

Entidad Rol Actual

Alcaldes/gobernadores Co-financiadores Mantenimiento equipos subsistemas SIES

Policía Nacional Realizar los proyectos que se le presentan a FONSECON

Respuesta de las llamadas

Despachar las unidades de Policía Soporte y mantenimiento de algunos componentes

Bomberos Respuesta de las llamadas

Despachar a los Bomberos

Hospitales Despacho de Recursos

Consejo o entidad de Gestión del Riesgo

No está presente salvo Bogotá y Medellín

Parques Nacionales Naturales de Colombia

No está presente

Comando de Guardacostas No está presente

CRUE No está presente

Policía de Tránsito Despacho de Recursos cuando está presente

Defensa Civil No está presente

Cruz Roja No está presente

Ejército Nacional No está presente Armada Nacional No está presente

•

226

Fuerza Aérea No está presente


7.2 Arquitectura institucional

7.2.1 Resultado de los cálculos de brechas de SADCI

Para el presente ejercicio se utilizó una versión simplificada del Sistema de Análisis de Capacidad Institucional SADCI. Se trata de una metodología desarrollada por el Banco Mundial, diseñada especialmente para definir la capacidad institucional. La metodología consiste en analizar la capacidad institucional a través de la medición y cuantificación de los déficits o brechas de capacidad institucional en varias direcciones y que apuntan a identificar las posibles causas de las fallas institucionales en la consecución de los objetivos (Oslak & Orellana, 2000). Los déficits se definen como brechas entre lo deseado y lo obtenido. Lo deseado está medido por los objetivos de la política, que se traducen en la formulación y ejecución de programas y proyectos al interior de las entidades en el orden nacional y local; lo obtenido está representado por lo que las entidades efectivamente realizan (Cohen & Martínez). El indicador de "lo obtenido" por las entidades se calcula a partir de un análisis estadístico multivariado denominado Análisis de Componentes Principales - ACP. El ACP es una técnica que ayuda a entender la forma como los encuestados implícitamente agrupan los múltiples ítems (ó preguntas) indagados en un número reducido de dimensiones. Lo primero que realiza internamente un programa estadístico cuando se le solicita un análisis de componentes principales es un conjunto de correlaciones entre todos los ítems. Correlaciones similares corresponden a aquellos ítems que se refieren al mismo aspecto estudiado; en términos de algebra lineal, a vectores que apuntan hacia la misma dirección. Por ejemplo, el análisis de componentes principales permite realizar la verificación de que las 5 preguntas incluidas en el formulario para estimar la capacidad de respuesta de las entidades están refiriéndose efectivamente al mismo aspecto estudiado; las correlaciones entre estas 5 variables deben ser altas y positivas (entre 0.4 y 1) para concluir que todas las variables indagan por la capacidad de respuesta de las entidades (análisis de fiabilidad). Luego, el programa estadístico inicia la construcción de los "componentes" o combinaciones lineales y ponderadas de los ítems introducidos; construye una combinación ponderada por cada componente. Es importante notar que el programa elabora tantos componentes como ítems se introdujeron al análisis pero lo interesante es poder elegir únicamente el primero para realizar el análisis de indicadores en una única dimensión. Esta es realmente la esencia y el aporte de la metodología ACP: realizar análisis en una (o muy pocas) dimensión pero juntando el aporte de los múltiples ítems incluidos en el cuestionario de recolección de información en campo. La decisión de si el primer componente es adecuado para resumir la información de todos los ítems depende del porcentaje de variabilidad que explica dicho

•

227

componente. Toda la información y los cálculos matemáticos del ACP pueden consultarse en el capítulo 8 de “AppliedMultivariateStatisticalAnalysis” (Johnson & Wichern., 1992)y los resultados de la aplicación de la metodología a los datos recolectados en campo para la evaluación institucional, incluyendo el porcentaje de varianza que explica el primer componente en cada categoría, se encuentran en el Anexo 6. En el cuestionario aplicado a los funcionarios de los niveles departamental y municipal, se establecieron preguntas que indagaban sobre las variables clave de cada categoría. Posteriormente, estas variables se homologaron en escalas de 1 a 5, en donde 5 representa el comportamiento ideal de la variable y 1 el comportamiento más alejado del ideal. Luego se realizó un ACP como el que se describió de manera general en los párrafos precedentes y finalmente, se estableció un único puntaje de 1 a 5 para la categoría, sintetizando todas las variables en un solo indicador. Las brechas surgen como la resta entre "5" y el promedio ponderado (usando el factor de expansión) del puntaje de la categoría obtenido por las instituciones evaluadas y representa la distancia que hay entre el resultado y el comportamiento ideal de la variable. La Tabla 49 Resultados de los cálculos de las brechas del Componente Institucional muestra, en orden descendente, los resultados de las brechas para cada una de las categorías definidas para la evaluación institucional.. a través de ACP: • Tabla 49 Resultados de los cálculos de las brechas del Componente Institucional

No. de Orden

Categoría SADCI Brecha Promedio Categoría

Mínimo

Máximo

1 Diseño y seguimiento a indicadores relacionados con el SIES

2.00 3.0081 1

5

2 Documentación de buenas prácticas e intercambio de información

1.74 3.2682 1 5

3 Capacidad de respuesta de las entidades

1.35 3.6583 1 5

4 Claridad conceptual 1.27 3.7384 1 5

81 Error relativo: 5.4% 82 Error relativo: 4.9% 83 Error relativo: 2.0% 84 Error relativo: 2.8%

•

228

No. de Orden

Categoría SADCI Brecha Promedio Categoría

Mínimo

Máximo

5 Relaciones interinstitucionales

1.23 3.7785 1 5

6 Estructura organizacional interna

1.11 3.8986 1 5

7 Aplicación de leyes, normas y reglas de juego

0.95 4.0587 1 5

Fuente: Elaboración propia Las 7 categorías (brechas) definidas en este estudio permiten determinar la capacidad institucional del Sistema en general. Las primeras tres categorías siguen estrictamente las recomendaciones de la metodología SADCI más “ortodoxa”, mientras que las otras cuatro fueron incluidas por el equipo consultor durante el desarrollo de la investigación para responder a las necesidades metodológicas específicas de medición del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad. En términos generales, la tabla muestra que la mayor brecha se encuentra en el diseño y seguimiento a indicadores relacionados con el SIES y en la documentación de buenas prácticas e intercambio de información, los puntajes de estas categorías están alrededor de 3.0; las menores brechas se dan en la aplicación de leyes, normas y reglas de juego, con una brecha de 0.95, y en la categoría de estructura organizacional interna, con una brecha de 1.1; las calificaciones de ambas están en torno a 4.0. A continuación se presenta la definición conceptual y alcance de cada una de las categorías, junto con el análisis de los resultados obtenidos:

7.2.1.1 Relaciones interinstitucionales

Cuando el objeto de análisis implica la acción conjunta de diferentes agencias, organizaciones o actores para la completa ejecución del programa, se pueden presentar competencias superpuestas o duplicación de esfuerzos en la colaboración interinstitucional. Este análisis permite determinar cuáles son las necesidades de acción que dependen de compromisos, en términos de recursos, división de tareas, apoyos, etc. Esta categoría se refiere, en este caso, a la evaluación de las relaciones entre las instituciones vinculadas a la implementación de los SIES y al funcionamiento y gestión del Sistema en general, esto es, entre las entidades que hacen la planeación y gestión del sistema a nivel nacional y a nivel local (Ministerio del Interior, Ministerio de Tecnologías de la Información

85 Error relativo: 1.9% 86 Error relativo: 2.8% 87 Error relativo: 1.7%

•

229

y las Comunicaciones, Alcaldes y gobernadores, Policía Nacional), las entidades de respuesta (Policía Nacional, Bomberos, Policía de Tránsito, Secretarías de Salud, Oficinas de Gestión del Riesgo, etc.) y aquellas otras que se relacionan en los ámbitos de financiación, gestión de la información, etc.

Las variables que hacen parte de esta categoría son: 1) La manera como se articulan las diferentes entidades del municipio para la

atención de emergencias y seguridad. 2) Claridad de la normativa que define el trabajo entre entidades.

Frente a la articulación de las entidades en los municipios se identificó que, en términos generales, hay claridad sobre el rol de las agencias para atender las emergencias y los incidentes de seguridad;en el 74%88de los municipios (total) los funcionarios calificaron positivamente (de acuerdo al TTB–Top-Two-Boxes; excelente+bueno) la manera como se articulan las entidades. Asimismo, se presenta una relativa claridad en la normativa que define el trabajo sobre entidades (en el 70%89de los municipios los funcionarios consideran que la normativa que define el trabajo entre entidades es clara y este porcentaje no varía mucho de acuerdo con los municipios de oferta y demanda, 7690 y 69% 91respectivamente). En las visitas realizadas durante el estudio se encontraron diversos factores que afectan el adecuado relacionamiento entre las instituciones encargadas de operar el Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad. Se pueden mencionar el desconocimiento que los funcionarios de las entidades tienen acerca de las competencias de las otras, la ausencia o precariedad de los escenarios de articulación e, incluso, la existencia de celos institucionales que dificultan el intercambio de información y el adecuado relacionamiento de los organismos que integran el sistema.

7.2.1.2 Estructura organizacional interna

La estructura organizacional interna permite establecer qué unidades organizativas son responsables del cumplimiento de las actividades. A veces, una misma actividad requiere el concurso de varias unidades en forma simultánea, la relación interinstitucional, en cuanto a distribución de funciones, puede no ser la óptima o puede pasar que la unidad indicada como responsable no exista formalmente.

Las variables que hacen parte de esta categoría son:

1) Inclusión de los subsistemas del SIES en los Planes de Acción de las entidades.

88 MEA=4.4% 89 MEA=4.7% 90 MEA= 3.1% 91 MEA= 5.3%

•

230

2) Definición interna de roles en las entidades para la atención de emergencias y seguridad.

3) Satisfacción con la definición interna de roles en las entidades para la atención de emergencias y seguridad.

Este aspecto de la evaluación es el segundo mejor calificado. Las entrevistas realizadas evidencian, en la mayoría de los casos, que el SIES se ha tenido en cuenta en la formulación de los Planes de Desarrollo Municipal aunque en algunos casos simplemente no ha sido posible ponerlos en práctica, principalmente por la falta de recursos para su implementación. Se observa que, en casi todos los casos, los gobiernos territoriales cuentan con un responsable del tema. Según la encuesta realizada a los actores operativos del SIES, el 87%92de los funcionarios entrevistados exponen que los roles al interior de las entidades para la atención de emergencias y seguridad están definidos, este valor se mantiene para los municipios de demanda93 y aumenta a 94% 94para los de oferta. Siguiendo esto, con los resultados de la encuesta se puede plantear que el 87%95 de los funcionarios se encuentran cómodos con los roles definidos internamente.

7.2.1.3 Aplicación de leyes, normas y reglas de juego

Una de las razones para que las organizaciones no puedan realizar algunas de sus actividades obedece a trabas de tipo normativo, esto es, leyes o decretos que impiden expresamente ciertas acciones o vacíos jurídicos que no facultan expresamente a las instituciones involucradas a realizarlas. Esta categoría incluye factores culturales o pautas de interacción socialmente aceptadas, que actúan como restricciones o condicionamientos para la ejecución de determinadas tareas, en la medida en que pueden afectar la realización de tareas cruciales, por el marco en que se desenvolverán las acciones o las reglas que regirán las actividades de los actores.

Las variables que hacen parte de esta categoría son: 1) Claridad en las funciones de las entidades para la atención de emergencias y

seguridad. 2) Calificación de la utilidad de las normas para la atención de emergencias y

seguridad. 3) Presencia de normativa local en los municipios para la atención de emergencias y

seguridad. 4) Implementación de normativa nacional y local en los municipios para la atención

de emergencias y seguridad.

92 MEA=3.8% 93 MEA= 4.2% 94 MEA= 2.7% 95 MEA= 3.8%

•

231

Como se evidencia en la sección de normatividad relacionada con el SIES de este informe (1.4.1.1Normatividad), Colombia cuenta con gran variedad de normas de distintos órdenes y diferentes niveles que reglamentan múltiples aspectos del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad. Esta es la razón principal razón para que este aspecto recibiera la mayor calificación y haya obtenido una brecha pequeña. Se destacó, no solo en el trabajo de campo sino también en la evaluación normativa, que las restricciones más importantes, en términos de normatividad, se presentan a la hora de la coordinación de las entidades a nivel nacional y territorial; no hay mecanismos de coordinación ni de control eficientes. Por otro lado, la normativa no es obligatoria y ha dado margen para que no se cumplan los objetivos propuestos (casos de transición de los números 1xy al 123, Ley Nacional de Bomberos) y en menor medida no existe (casos de las llamadas improcedentes, transporte pre hospitalario.). Asimismo,la normativa fue establecida de forma homogénea sin tener en cuenta las particularidades de los municipios y departamentos;no existe una norma que se apropie de esas diferencias y que, al mismo tiempo, dé lineamientos que se puedan cumplir por todos; es decir, se deben reconocer unas excepciones a las normas generales para adaptarlas a contextos particulares. La normativa local es un reflejo de normativa nacional uniforme e indiferenciada. Por otro lado, en relación con las “reglas de juego” se puede destacar la inexistencia de protocolos y procedimientos claros, y por lo tanto la falta de aplicación en la práctica. Si bien, el 57%96 de los funcionarios dicen que los CGES cuentan con protocolos escritos para su operación y en el 80%97de los funcionarios están convencidos de que su funcionamiento es el adecuado, se identificó que esos procedimientos son informales y no tiene parámetros claros (no se tuvo acceso a los protocolos o procedimientos). Igualmente, se debe hacer un importante esfuerzo para que se socialicen oportunamente las normas con los funcionarios responsables al interior de las entidades competentes.

7.2.1.4 Claridad conceptual

Se refiere al conocimiento de una definición de los conceptos eje del Sistema que los funcionarios de las entidades tienen y aplican. En este caso, se asume como ideal que los funcionarios de las entidades presentes en los municipios estén en capacidad de dar una definición de lo que significa SIES, que estén enterados de qué es un CGES y que tengan un enfoque alineado de conceptos como seguridad, seguridad ciudadana, orden público, emergencias, prevención, acción, pertinencia y oportunidad.

Las variables que hacen parte de esta categoría son:

96 MEA= 4.3% 97 MEA=3.7%

•

232

1) Conocimiento de Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad CGES 2) Conocimiento de Subsistemas del SIES

Los resultados obtenidos en el trabajo de campo permiten afirmar que muchos de los funcionarios territoriales no tienen conocimiento acerca de los CGES. En muchos casos, el sistema municipal de atención de emergencias y seguridad no ha sido implementado o no está alineado con las directrices establecidas en el documento CONPES 3437 de 2006. En la mayoría de los municipios visitados gran parte de los subsistemas del SIES no existen o no están en funcionamiento. Los funcionarios consultados en ocasiones manifestaban un desconocimiento total del documento CONPES 3437 de 2006. En otros casos, aunque manifestaban conocerlo, fueron incapaces de identificar sus aspectos claves. Adicionalmente, se debe reiterar que algunos de los conceptos clave del sistema no son definidos en la normativa o presentan serias deficiencias pues no reflejan su contenido material y no corresponden a la realidad institucional del país.

7.2.1.5 Capacidad de respuesta de las entidades

Se refiere a la habilidad que tienen las entidades primeras respondientes para actuar de manera oportuna en el momento en que sucede la emergencia. Por lo anterior, en esta categoría se involucran variables como recursos humanos, recursos tecnológicos, recursos físicos, coordinación para la atención de la emergencia, competencias y roles definidos para la atención.

Las variables que hacen parte de esta categoría son: 1) Calificación de recursos humanos en el municipio para la atención de emergencias

y seguridad. 2) Calificación de recursos financieros en el municipio para la atención de

emergencias y seguridad. 3) Calificación de recursos físicos en el municipio para la atención de emergencias y

seguridad. 4) Calificación de la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias

y seguridad. 5) Calificación de la definición de competencias y roles para la atención de

emergencias y seguridad.

En el trabajo de campo adelantado, se pudieron evidenciar múltiples dificultades al momento de responder a las demandas de atención de emergencias y seguridad de la ciudadanía. Así, por ejemplo, se encontró que varios de los municipios visitados carecían de cuerpos de bomberos o, en algunos casos, aunque estaban conformados legalmente, no contaban con los elementos necesarios para prestar la atención adecuada. Tampoco fueron

•

233

pocos los municipios en los que se comprobó la ausencia de equipos para la atención pre hospitalaria de pacientes. Es igualmente preocupante la ausencia de personal suficiente y debidamente capacitado para la atención de las emergencias y seguridad. La ausencia de cargos en las plantas de personal de las entidades responsables y la alta rotación de los funcionarios, impide un conocimiento adecuado de las responsabilidades de las entidades y las acciones que deben desplegarse para dar una respuesta adecuada que resuelva las necesidades del ciudadano en materia de emergencias y seguridad. En muchos casos, estos resultados se relacionan directamente con la ausencia de recursos financieros suficientes para la adquisición y/o mantenimiento de los equipos, la realización de cursos de capacitación y, en general para la elaboración de acciones que cualifiquen la respuesta institucional.

7.2.1.6 Diseño y seguimiento a indicadores relacionados con el SIES

Se refiere al aprovechamiento de las estadísticas para mejoramiento de las acciones de las entidades en materia de emergencias y seguridad y para fortalecimiento de los SIES.

Las variables que hacen parte de esta categoría son: 1) Recepción por parte de las entidades de información proveniente de los

subsistemas del SIES 2) Utilización de estadísticas sobre atención de emergencias y seguridad en las

entidades.

Es la brecha más pronunciada (2.00). El trabajo de campo permitió establecer que en muchas ocasiones la Policía, que en la mayoría de los casos es la encargada de operar el sistema de recepción de alertas y despachos, no permite el acceso a la información por otras entidades, aduciendo razones de seguridad y confidencialidad.Los encargados de las líneas de atención no llevan un registro de todos los eventos reportados y tampoco se le hace un seguimiento al caso hasta su cierre.Los entes municipales no han construido una batería de indicadores que reflejen adecuadamente las cifras de demanda de atención (llamadas a las líneas de atención). Lo anterior se ve reflejado en los resultados de la encuesta, pues únicamente en el 59% 98 los funcionarios encuestados dicen contar con estadísticas sobre atención de emergencias y seguridad y solo el 41%99los funcionarios expresan que reciben algún tipo de información estadística que proviene de los subsistemas del SIES, estos porcentajes no varían de manera pronunciada ni para municipios de oferta y demanda ni dependiendo de la categoría.

98 MEA=5.1% 99 MEA=5.1%

•

234

7.2.1.7 Documentación de buenas prácticas e intercambio de información

Se refiere al aprovechamiento de las estadísticas para mejoramiento de las acciones de las entidades en materia de emergencias y seguridad y para fortalecimiento de los SIES.

Las variables que hacen parte de esta categoría son: 1) Conocimiento de alguna buena práctica internacional relacionada con la atención

de emergencias y seguridad. 2) Documentación de las lecciones aprendidas de la atención exitosa de emergencias

y seguridad. 3) Documentación de las lecciones aprendidas de la atención noexitosa de

emergencias y seguridad. 4) Utilidad de la documentación de las lecciones aprendidas para mejoramiento de

protocolos y procesos en atención de emergencias y seguridad. 5) Intercambio de buenas prácticas con otros municipios o departamentos.

La documentación de buenas prácticas es el aspecto evaluado que recibe la segunda peor calificación. Aunque en las entrevistas realizadas los funcionarios pudieron identificar acciones realizadas que podrían constituir buenas prácticas, no fue posible encontrar experiencias de sistematización de estas acciones. Lo anterior puede deberse a que no existen políticas que apoyen e incentiven el trabajo de los Entidades Territoriales en la documentación de las mejores prácticas en su gestión. No existen espacios de encuentro para los funcionarios gubernamentales encargados del tema destinados a la socialización de las innovaciones en materia de atención de emergencias y seguridad que se desarrollan en el mundo. Algunos de los funcionarios consultados expresaron su escepticismo frente a la posibilidad de que las acciones identificadas como experiencias exitosas fueran recogidas para la mejora en las políticas públicas, procedimientos, protocolos u otros instrumentos, para ser replicadas por otras entidades.

7.3 Articulación entre la Nación y el territorio

La articulación institucional en el marco del SIES se da en dos niveles. Por una parte, ocurre entre los distintos niveles de gobierno (de la Nación hacia los departamentos y municipios y de los territorios hacia la Nación); por otra parte, la articulación se genera entre las organizaciones que comparten un mismo territorio.

•

235

Generalmente, el funcionamiento territorial de las entidades y organismos operadores de la atención de emergencias no es más que el reflejo de las dinámicas que ocurren a nivel nacional. En el trabajo de campo desarrollado en el marco de este estudio se hizo explícita esta realidad. Si bien es innegable la evolución de los procesos que llevan a cabo las entidades como Policía, Bomberos, CRUE y Tránsito, esto sucede en forma aislada y desarticulada; las instituciones solo se encuentran en el momento de atender las emergencias y eventos que afectan la seguridad. En este sentido, es necesario que se formalicen los procesos de articulación en el nivel nacional para que, igualmente, ocurra con las expresiones institucionales del nivel territorial. Como aparece en la siguiente gráfica, uno de los aspectos positivos revelados por el trabajo de campo adelantado es la percepción de los funcionarios de los municipios sobre la manera en que ocurre el proceso de articulación Nación - Territorio que se da en relación con los principales sectores involucrados en el Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad. En general, los funcionarios de los municipios califican positivamente la articulación entre la Nación y las Entidades Territoriales, siendo especialmente alto el aspecto de seguridad, con un 86%100. El aspecto que recibió la menor calificación fue el de tránsito y movilidad, con un 71 %101. • Gráfico 11Aspectos en los que los funcionarios de los municipios califican como excelente o

buena la manera como se coordina el nivel nacional con el territorial en diferentes sectores,

Total102

Fuente: Elaboración propia No obstante lo anterior, la investigación cualitativa permitió determinar que los procesos de articulación no están formalizados, es decir, dependen de las buenas relaciones que

100 MEA=4.6% 101 MEA=4.7% 102 Los funcionarios califican así: Seguridad ciudadana 86% (MEA=4.6); Servicios públicos 80% (MEA=5.7%), Emergencias en salud 79% (MEA=5.5%); Incendios (MEA=5.5%); Desastres naturales 77% (MEA=5.3%), Tránsito y movilidad 71% (MEA=6.0%)

86

80

79

78

77

71

Seguridad ciudadana

Servicios públicos

Emergencias en salud

Incendios

Desastres naturales

Tránsito y movilidad

21. Sólo para quienes están Muy familiarizados y Familiarizados: Y ¿cómo califica el esquema actual de coordinación nacional con el territorio para la atención de emergencias y seguridad? Usted diría que es:

TTB

= [5

] Ex

cele

nte

+ [

4] B

ue

no

Porcentaje de municipios que califican como Excelente o buena la manera como se coordina el nivel nacional con el territorial en diferentes sectores,

Total

•

236

puedan existir entre los funcionarios y, en general, solo sucede para efectos de realizar la atención de las emergencias, especialmente las de gran magnitud, en la medida en que su manejo requiere un número de recursos que supera la capacidad instalada de los municipios y por ello, deben recurrir al apoyo e intervención de las Gobernaciones y la Nación. Es necesario que exista un proceso de articulación institucional desde el momento mismo de construcción de la política pública de atención de emergencias y seguridad y debe continuar en las etapas de definición de los lineamientos tecnológicos, el desarrollo de protocolos de atención y el diseño de modalidades de financiación de la capacidad instalada de los municipios más eficientes. De esta manera se garantizará el empoderamiento de las institucionales en la implementación del sistema. En general, se puede concluir que, a pesar del importante rol que les corresponde como directores del sistema en el territorio, los Alcaldes son unos de los actores del SIES que menor conocimiento tienen de la existencia de sus subsistemas, como por ejemplo, de las Redes de apoyo, Alarmas comunitarias, CIEPS y Sistemas de Seguridad. Teniendo en cuenta la cercanía del próximo proceso electoral que se desarrollará en el nivel territorial en 2015, resulta oportuno empezar a diseñar una estrategia de sensibilización y capacitación para los mandatarios departamentales y municipales que iniciarán sus respectivos gobiernos a partir de enero de 2016. Las Federaciones de Municipios y Departamentos pueden ser un medio eficaz de acercamiento y articulación que debe ser contemplado en la construcción del nuevo documento CONPES. Sin embargo, esta estrategia no es suficiente para el caso de los municipios de categorías 5 y 6; la precariedad de sus presupuestos y su limitada capacidad de planeación y ejecución requiere del diseño de una estrategia que, desde el nivel nacional, fortalezca los SIES desde su implementación y apalanque los proyectos de inversión correlativos.

7.4 Documentación de buenas prácticas e intercambio de experiencias exitosas

Esta sección se presenta de manera independiente a las Categorías SADCI en cuanto responde específicamente a una de las preguntas Orientadoras y por la importancia de la información que contiene. En relación con la documentación de lecciones aprendidas exitosas, casi la mitad de los funcionarios encuestados (56%103) menciona que alguna vez lo han hecho, siendo más frecuente la respuesta positiva en los municipios de oferta (64% 104). Sin embargo, es necesario precisar que fueron pocos los casos en los cuales se logró identificar, en forma precisa, una experiencia exitosa debidamente documentada (ver Gráfico 12)

103 MEA= 5.1% 104 MEA= 3.9%

•

237

• Gráfico 12 Porcentaje municipios en los que los funcionarios mencionan que se han

documentado lecciones aprendidas exitosas de atención de emergencias y seguridad. Total,

municipios de Oferta y Demanda.

Fuente: elaboración propia. Sobre la cooperación horizontal (por ejemplo, municipios de la misma categoría o de la misma clase: según Oferta y Demanda), los resultados de las encuestas muestran que el intercambio de información de experiencias exitosas es una práctica más frecuente que la consulta de casos internacionales o la documentación interna de las experiencias. En efecto, en el 63% 105 de los funcionarios mencionan que se han compartido buenas prácticas con otros municipios y/o departamentos, cifra que es más alta en los municipios de oferta (67%106), aunque la diferencia con los de demanda107 es muy cercana al margen de error como se ve en el Gráfico 13.

105 MEA= 4.9% 106 MEA=3.5% 107 El 63% (MEA=5.5%) de los funcionarios de los municipios de demanda reportan haber compartido buenas prácticas con otros municipios y/o departamentos.

•

238

• Gráfico 13 Porcentaje de municipios en donde se han compartido buenas prácticas con

otros municipios y/o departamentos, Total y Oferta vs. Demanda

Fuente: elaboración propia. Algunas de estas prácticas documentadas se refieren a desplazamientos e inundaciones, problemas en la atención médica oportuna en derrumbes, dificultades en abastecimientos de insumos y equipo dieléctrico para atención de incendios y derrames de combustible, coordinación interinstitucional ante deslizamientos, atención en casos de urgencias manifiestas, mecanismos para atender alertas tempranas en casos de avalanchas, realización de simulacros en áreas de explotación de hidrocarburos, atención de emergencias durante la ola invernal y atención de emergencias simultáneas por incendios forestales, entre otras. Se destaca la buena disposición de los Cuerpos de Bomberos para cooperar con las entidades territoriales, ya que el 87%108 menciona haber compartido buenas prácticas con otros municipios y/o departamentos alguna vez.

7.5 Capacidad de respuesta de las entidades

En esta sección se presenta el análisis de la capacidad de respuesta de las entidades a las demandas de los usuarios en situaciones de emergencia y seguridad, teniendo en cuenta los recursos físicos, tecnológicos, humanos, coordinación interinstitucional y la definición de competencias y roles del sistema. Como se mencionó anteriormente, para la obtención de la información cuantitativa se aplicaron dos formularios diferentes: uno a Coordinadores de CGES y otro a funcionarios de Entidades. Se presentan los resultados de la investigación y la evidencia correspondiente que los sustenta. La información que soporta esta sección proviene.Principalmente.De las

108 MEA=8.0%

•

239

preguntas 1 y 2 y de la pila de preguntas 70 del formulario de Funcionarios de CGES. Las preguntas se refieren principalmente a las competencias y roles definidos, los recursos humanos, la coordinación interinstitucional, los recursos físicos y los recursos tecnológicos para la atención de emergencias y seguridad. Las situaciones de emergencias y problemas de seguridad ciudadana se atienden

a nivel local.

Si se considera la calificación de la atención de los eventos de emergencias y seguridad por parte de los funcionarios de los municipios discriminados por categoría (en las columnas) se encuentra que, en el Top Two Boxes (en las filas), el 73%109de los funcionarios consideran que esta atención es excelente o buena.

• Gráfico 14 Calificación de la atención de emergencias y seguridad por parte de los

funcionarios de los municipios por Categoría de municipio y total.

Fuente: elaboración propia.

Los Coordinadores de CGES calificaron la Capacidad de Respuesta de los Municipios en términos generales por encima de los 70 puntos porcentuales: las Competencias y Roles definidos para la Atención de Emergencias y Seguridad (81%110); los Recursos Humanos para la Atención de Emergencias y Seguridad (73%111); y, la Coordinación Interinstitucional para la atención de emergencias y Seguridad (75%112).Por su parte, los recursos físicos, con

109 MEA=4.7% 110 MEA=3.7% 111 MEA=3.9% 112 MEA=3.8%

•

240

una calificación de 63% 113 , y los Recursos tecnológicos, con 54% 114 , obtienen una calificación baja por parte de los Coordinadores de CGES. A pesar de las dificultades que tienen las entidades para la prestación de servicios de emergencia y seguridad, estas se coordinan, en un alto porcentaje, con los recursos con que cuentan en el marco de sus competencias. Sin embargo, llama la atención el hecho de que, cerca de un 25% (100%-76%; 100%-73%; 100%-73%) 115 de las entidades, considera inadecuadas las competencias, la coordinación y los recursos que tienen para dar respuesta a las emergencias y situaciones de seguridad.

Si se discrimina este análisis entre municipios de Oferta y Demanda hay una diferencia pronunciada en las calificaciones según el tipo de municipios. En todos los casos los funcionarios entrevistados de los municipios de oferta dieron calificaciones altas (entre 90% y 81%) a las variables presentadas de competencias y roles116, recursos humanos117, coordinación interinstitucional 118 y, algo menores (entre 64% y 55%), en recursos físicos119y tecnológicos120. En cambio, en los municipios de demanda los funcionarios dan calificaciones más bajas a las cinco variables calificadas, especialmente a los recursos físicos (49%121de calificaciones positivas). Las calificaciones de los funcionarios señalan que en los municipios de demanda,frente a los de oferta, se presentan las mayores brechas en cuanto a la definición de competencias y roles (diferencia de 15 puntos), los recursos físicos (diferencia de 15 puntos) y los recursos tecnológicos (diferencia de 13 puntos). Esto se muestra continuación en el Gráfico 15:

113 MEA=4.2% 114 MEA=4.2% 115 El 76% de los funcionaros calificaron como excelente o muy buenas las competencias y roles definidos para la atención de emergencias y seguridad, un 73% de los funcionaros calificaron como excelente o muy buenos los recursos humanos para la atención de las emergencias y seguridad e, igualmente, el 73% de los funcionarios calificaron como excelente o muy buena la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias y seguridad. 116MEA= 3.6% 117MEA= 3.9% 118MEA= 3.7% 119MEA= 4.4% 120 MEA= 4.3% 121 MEA= 6.7%

•

241

• Gráfico 15 Calificación de diferentes aspectos de la capacidad de respuesta de los

municipios, Oferta vs. Demanda.

Fuente: elaboración propia. Los funcionarios califican con mayor importancia las competencias y roles, los recursos humanos y la coordinación interinstitucional, que los recursos físicos y tecnológicos para la capacidad de respuesta de los municipios. • Gráfico 16 Calificación de diferentes aspectos de la capacidad de respuesta de los

municipios, por entidad.


•

242

Los municipios de oferta presentan una fortaleza institucional para la atención de

emergencias y problemas de seguridad ciudadana a nivel local.

En términos de recursos físicos disponibles, los municipios de Oferta presentan una fortaleza en la atención de las emergencias y la seguridad pues los recursos físicos de algunas de sus entidades como la Policía Nacional, la Armada Nacional, las Secretarías de Salud/CRUES, y las Oficinas de Gestión del Riesgo son muy superiores a aquellos con que cuentan los municipios de demanda, como se muestra a continuación en el Gráfico 17: • Gráfico 17 Recursos físicos para la atención de emergencias y seguridad. Municipios de

Oferta y Demanda.122


En términos de recursos tecnológicos, igualmente, los municipios de Oferta presentan una fortaleza para la atención de las emergencias y la seguridad. Los recursos tecnológicos de sus entidades operativas son superiores a aquellos de los municipios de demanda. Los municipios de oferta han hecho grandes esfuerzos institucionales y presupuestales para consolidar una capacidad de respuesta a las emergencias y la seguridad.

122 Aeronáutica civil. Oferta 69% (MEA=6.4%) Demanda 96% (MEA=4.9%); Policía Nacional: Oferta 73% (MEA=5.5%), Demanda 67% (MEA=8.3%); Coordinador CGES: Oferta 63% (MEA=4.2%); Tránsito: Oferta 47% (MEA=6.5%); Bomberos: Oferta 48% (MEA=6.1%); Gestión del Riesgo: Oferta 56% (MEA=), Demanda 44% (MEA=).

•

243

7.5.1 Análisis estadístico de la Capacidad de Respuesta

Para el análisis de la Capacidad de Respuesta se hizo una clasificación de los municipios de acuerdo a las respuestas dadas por los funcionarios de las entidades encuestadas, contenidas en la tabla de calificación de entidades de la muestra cuantitativa. Se realizaron dos ejercicios diferentes así:

a) Clasificación de municipios por definición de ponderadores por experiencia de campo.

b) Clasificación de municipios de acuerdo al índice de capacidad de respuesta utilizando Análisis de Componentes Principales.

Estos dos métodos se explican a continuación: a) Clasificación de municipios por definición de ponderadores por experiencia

de campo.

Se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los municipios visitados durante el campo, que corresponde al promedio ponderado de las cinco variables que miden capacidad de respuesta. Para la creación del semáforo se siguieron los siguientes pasos: Se realizó un análisis de la experiencia de campo y se evaluó el comportamiento de las variables contenidas en la tabla de calificación de entidades. Se le dio prioridad de acuerdo a lo observado en campo a las siguientes variables:

6) Calificación de recursos físicos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad. ( P.71)

7) Calificación de recursos tecnológicos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad. (P.72)

8) Calificación de recursos humanos en el municipio para la atención de emergencias y seguridad. (P.73)

9) Calificación de la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias y seguridad. (P.74)

10) Calificación de la definición de competencias y roles para la atención de emergencias y seguridad. (P.75)

Es importante aclarar que cada una de las variables tuvo una ponderación diferenciada dentro del índice, establecida a partir de la identificación de los principales cuellos de botella123 para la atención de emergencias y seguridad por parte de los funcionarios. Es así

123 Los cuellos de botella identificados tanto en la investigación cuantitativa como en la cualitativa se relacionan con la capacidad de respuesta: Falta de claridad en las normas frente al transporte pre hospitalario y falta de un esquema de

•

244

como el índice da mayor peso a las variables que presentan los mayores obstáculos, entendidos como cuellos de botella para la atención de incidentes de emergencia y seguridad. El listado anterior ilustra el orden utilizado para la definición de criterios para la ponderación (recursos físicos es la variable con mayor peso dentro del índice mientras que definición de competencias es la que menos peso tiene dentro del índice). Para este contexto de 5 variables, en donde se tiene un orden de importancia evaluado de 1 a 5, estarán dadas por:

𝛼[𝑗] = 𝑗

5(5 + 1)2⁄

; 𝑗 = 1, … ,5

El orden de los subíndices [𝑗] para la anterior expresión denota el orden de importancia de las variables. Así, siendo 𝑌[5] la variable más importante dentro del conjunto y 𝑌[1] la de

importancia menor, el índice final será:

𝑰𝒏𝒅𝒊𝒄𝒆 = 𝜶[𝟏]𝒀[𝟏] + 𝜶[𝟐]𝒀[𝟐] + 𝜶[𝟑]𝒀[𝟑] + 𝜶[𝟒]𝒀[𝟒] + 𝜶[𝟓]𝒀[𝟓]

Dado que las 5 variables están medidas en una escala de 1 a 5, donde 1 es la calificación más baja y 5 la más alta, el índice de capacidad de respuesta, según la expresión anterior, también queda definido en esta escala cuya interpretación será la misma, es decir, valores tendiendo a 1 significan baja capacidad y valores tendiendo a 5 significan alta capacidad de respuesta. La matriz de datos está desagregada por las entidades que fueron visitadas en cada municipio. Para realizar el análisis de Capacidad de Respuesta por municipio, una vez ha sido calculado el índice por cada entidad, se promedian los índices para calificar el municipio. Los ponderadores son los siguientes: • Tabla 50. Ponderadores de variables para calificación de municipios.

Coeficiente Valor Coeficiente

Variable Nombre Variable

𝜶[𝟓] 0,33 𝒀[𝟓] Recursos físicos para la atención

𝜶[𝟒] 0,26 𝒀[𝟒] Recursos

tecnológicos para la atención

financiación eficiente para los cuerpos de Bomberos de municipios de categorías 5 y 6, falta de dotación de cuerpos de socorro en general, falta de dotación de los cuerpos de socorro, falta de medio de comunicación eficientes entre los primeros respondientes, falta de protocolos establecidos para formalizar las funciones en la atención de emergencia

•

245

𝜶[𝟑] 0,2 𝒀[𝟑] Recursos humanos para la atención

𝜶[𝟐] 0,13 𝒀[𝟐] Competencias y roles definidos para la atención

𝜶[𝟏] 0,06 𝒀[𝟏] Coordinación interinstitucional para la atención

Fuente: elaboración propia. El segundo paso consiste en la clasificación de los puntajes del índice de capacidad de respuesta de los municipios en semáforo verde, amarillo o rojo. Con base en el índice de capacidad de respuesta, evaluado en una escala continua de 1 a 5, se realiza una clasificación para categorizar la capacidad de respuesta de los municipios en una escala ordinal de 3 clases. Para esto, es necesario buscar puntos de corte en la escala continua 1 a 5 asignándole al municipio una de las 3 clases. Los puntos de corte se determinan de acuerdo a los percentiles de una distribución uniforme continua entre 1 y 5. Dado que la distribución observada puede estar inclinada más hacia la derecha, se propone tomar un punto de corte en el percentil 50 de la distribución teórica, y un segundo punto de corte en el percentil 0.7 de la misma distribución.

𝑃𝑒𝑟𝑐𝑒𝑛𝑡𝑖𝑙 50 = 0.5 ∗ 4 + 1 = 3.0 𝑃𝑒𝑟𝑐𝑒𝑛𝑡𝑖𝑙 70 = 0.7 ∗ 4 + 1 = 3.8

Así, la escala de calificación queda categorizada como sigue: • Tabla 51 Escala de calificación para los semáforos.

Calificación Escala Continua

Semáforo

1.0 – 2.99 Rojo

3.00 – 3.79 Amarillo

3.80 – 5.0 Verde Fuente: elaboración propia. El límite superior de cada intervalo es abierto y el límite inferior es cerrado.

•

246

Adicionalmente, para cada municipio se asigna entre paréntesis una letra (O/D) para determinar si es de oferta o demanda y el número o letra de la categoría de municipio que le corresponde (E,1,2,3,4,5 o 6). Este último ejercicio se incluyó con el propósito de establecer si existía alguna tendencia con respecto a la clasificación de los municipios y su ubicación en el espectro del semáforo. A continuación se presenta el listado de los 107 municipios con su respectiva calificación y un análisis descriptivo del ejercicio de la clasificación en el semáforo de la Capacidad de respuesta. • Tabla 52 Semáforo Metodología A.

•

247

A partir de la semaforización de los municipios y a la agregación de información por tamaño de municipio y por tipo de municipio (oferta/demanda) ponderando por los factores, el resultado es el siguiente:

•

248

• Gráfico 18Ubicación de los municipios en los Semáforos Metodología A

Fuente: Elaboración propia.

De acuerdo al gráfico anterior, el 13% de los municipios no tiene capacidad de respuesta ante una emergencia (rojo) y el 15% de los municipios en Colombia sí tiene capacidad de respuesta; la gran mayoría de municipios (el 71%) tiene algunos elementos para responder ante una emergencia pero esos elementos no son suficientes (amarillo). El mayor rezago en capacidad de respuesta los presentan los municipios de 20 mil habitantes o menos (categorías 5 y 6), los cuales generalmente no tienen un centro de gestión de emergencias y seguridad. B. Clasificación de municipios de acuerdo al índ ice de Capacidad de Respuesta

utilizando Análisis de Componentes Principales.

Este ejercicio estadístico estima la capacidad de respuesta de los municipios a partir de la construcción de un índice β. Análogamente al ejercicio anterior, el índice es un promedio ponderado de las 5 variables P71 a P75 pero los ponderadores se calculan de una manera diferente: usando Análisis de Componentes Principales (ACP). Este método es idóneo porque permite calcular los ponderadores (β´s) del índice a partir del planteamiento de ecuaciones de optimización sujetas a restricciones (Johnson & Wichern., 1992)y elimina la subjetividad del investigador. El índice β, en términos matemáticos presenta la siguiente estructura:

Total Cat. E y 1 Cat. 2 a 4 Cat. 5 y 6 Oferta Demanda

15%33%

64%

4%

37%

13%

71%

67%

36%

75%

63%

72%

13%0% 0%

21%

0%15%

A. Frecuencia (%) de municipios por categoría y oferta/demanda

Verde Amarillo Rojo

•

249

Í𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 β = 𝛽1𝑌1 + 𝛽2𝑌2 + 𝛽3𝑌3 + 𝛽4𝑌4 + 𝛽5𝑌5

Donde las variables 𝑌1 a 𝑌5 representan a las 5 variables de capacidad de respuesta de las instituciones (P71 a P75 en el formulario) y 𝛽1 a 𝛽5 son los respectivos pesos o ponderadores de dichas variables; estos ponderadores definen la importancia de cada una de las variables en el índice. En estadística, el Índice β se conoce como el primer componente principal. La siguiente tabla de resultados presenta la magnitud de los coeficientes calculados por ACP: • Tabla 53 Resultados de coeficientes calculados por ACP

Coeficiente Valor Coeficiente

Variable Nombre Variable

𝛃𝟏 0,246 𝒀𝟏 Recursos físicos para la atención

𝛃𝟐 0,246 𝒀𝟐 Recursos tecnológicos para la atención

𝛃𝟑 0,246 𝒀𝟑 Recursos humanos para la atención

𝛃𝟒 0,251 𝒀𝟒 Competencias y roles definidos para la atención

𝛃𝟓 0,251 𝒀𝟓 Coordinación interinstitucional para la atención

Fuente: Elaboración propia Como en este documento se han manejado las puntuaciones en una escala de 1 a 5, es necesario representar el Índice β en una escala también de 1 a 5. Sean 𝐼𝑚𝑖𝑛 e 𝐼𝑚𝑎𝑥 los valores mínimo y máximo del Índice β, entonces la ecuación:

Í𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝛽 (𝐶𝑃) = 1 +(Í𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝛽 − 𝐼𝑚𝑖𝑛) ∗ 4

(𝐼𝑚𝑎𝑥 − 𝐼𝑚𝑖𝑛)

•

250

Representa el índice de capacidad de respuesta de las entidades en una escala de 1 a 5, donde 1 es la mínima calificación y 5 es la máxima calificación. El índice de capacidad de respuesta para un municipio se calcula como el promedio simple de los indicadores en cada una de las entidades instituciones dentro del municipio. Teniendo definida la capacidad de respuesta para cada uno de los municipios visitados durante el trabajo de Campo, el segundo paso consiste es clasificarlos mediante un semáforo de verde, amarillo y rojo según sus índices de capacidad de respuesta. Para que este ejercicio sea comparable con el ejercicio anterior (metodología A), es necesario mantener los puntos de corte en los percentiles 50 y 70; esto es, un municipio está en rojo si su calificación se encuentra en el intervalo [1.0 – 3.0), está en amarillo si ha logrado calificación dentro del intervalo [3.0 – 3.8) y está en verde si su índice de capacidad de respuesta se ubica dentro del intervalo [3.8 – 5.0]. Todos los cálculos se realizaron en el programa estadístico SPSS. Como soporte de los cálculos realizados se manifiesta que el primer componente explica el 65% de la variabilidad total dentro de la metodología ACP. La sintaxis de SPSS utilizada en los cálculos está disponible en el Anexo 6 para los lectores que deseen verificar o complementar los análisis.

7.5.2 Resultados del análisis en componentes principales

La siguiente tabla presenta el índice de capacidad de respuesta de cada uno de los municipios, obtenido por la metodología B. • Tabla 54Semáforo Metodología B.

•

251

•

252

De acuerdo a la clasificación de los municipios en rojo, amarillo y verde, y a la agregación de información considerando los factores de expansión, el panorama de resultados es el siguiente:

•

253

• Gráfico 19Frecuencia relativa (%) de municipios según semáforo de metodología B

Fuente: elaboración propia. El 4% de los municipios visitados en campo está categorizado en rojo, el 21% de los municipios visitados se encuentra en verde y la mayoría, el 75% de los municipios visitados se encuentra en amarillo. Los municipios en rojo son municipios de categorías 5 y 6 que no tienen un centro de gestión de emergencias y seguridad (municipios demanda). El color amarillo predomina en los municipios de categorías 5 y 6 en los municipios demanda. En conclusión, los municipios con menor capacidad de respuesta son aquellos que tienen menor tamaño (20 mil habitantes o menos - categorías 5 y 6) y no disponen de un centro de gestión de emergencia y seguridad (demanda) que les ayude a prepararse. Al comparar las 2 metodologías (A y B) de clasificación de municipios en su capacidad de respuesta ante una emergencia que ponga en riesgo su seguridad, se observa lo siguiente:

La metodología B de Análisis de Componentes Principales, permite concluir que las 5 variables son igualmente importantes en la definición de la capacidad de respuesta de los municipios mientras que la metodología A, en la cual la magnitud de los ponderadores la define el equipo investigador, da mayor peso a las variables “recursos físicos para la atención” y “recursos tecnológicos para la atención”.

La metodología B deja en rojo al 8,4% de los municipios mientras que la metodología A lo hace con el 2.8% únicamente; esto es consecuente con el hecho de que la

•

254

metodología A prioriza o da mayor peso, justamente a las variables en donde los municipios tienen menor desempeño.

Sin embargo, las dos metodologías concluyen que los municipios con menor capacidad de respuesta son municipios “demanda” de las categorías 5 y 6.

Índice de Capacidad de Respuesta versus algunas variables externas de interés. Es interesante encontrar relaciones entre el índice de capacidad de respuesta de los municipios visitados y otras variables tales como: número de homicidios, número de hurtos a personas, hurto de comercio, hurto a residencias, lesiones comunes, lesiones en accidentes de tránsito, muertes en accidente de tránsito y número de ambulancias en los municipios. El objetivo de hacer este análisis es el de establecer si la capacidad de respuesta está relacionada con indicadores que, en algunos casos, son el resultado de las acciones, estrategias que realizan los actores operativos para la atención de eventos de seguridad y emergencias. El éxito de dichas acciones en los municipios está condicionado a los recursos físicos, humanos y grado de coordinación institucional con el que cuenten los actores operativos en los municipios. Con este objetivo se construyó la siguiente tabla de correlaciones entre el índice de capacidad de respuesta (tanto el obtenido por la metodología A como el obtenido por la metodología B) y las otras variables de interés. Debido a la baja frecuencia de municipios en rojo, fue necesario consolidar en un único grupo los municipios clasificados en rojo o amarillo. Para realizar el cálculo se utilizó el Coeficiente de Correlación de Pearson, en donde se midió el grado de relación de cada una de las variables con el índice de capacidad de respuesta de ambas metodologías. La fuente de información en el caso de los datos de delitos y hurtos fue la Dirección de Justicia, Seguridad y Gobierno del DNP. Y para el caso del número de ambulancias fue el SISPRO del Ministerio de Salud Protección Social. La siguiente tabla describe los resultados hallados en el ejercicio:

•

255

• Tabla 55 Correlación entre índice de capacidad de respuesta y variables de interés


Como se observa, en general las correlaciones son bajas. Las variables que parecen correlacionarse en un mayor grado con el índice de capacidad de respuesta son “Tasa de homicidios”, “tasa de hurto al comercio” y “Cantidad de Ambulancias”. La correlación entre el índice de capacidad de respuesta y la tasa de homicidios en el municipio es negativa, esto es, a mayor capacidad de respuesta del municipio menor tasa de homicidios; por ejemplo en la metodología A, la correlación entre el índice de capacidad de respuesta y la tasa de homicidios pasa de 0.22 en municipios que tiene una “baja capacidad” de respuesta a -0.17 en municipios con “alta capacidad” de respuesta. La misma relación se observa entre el índice de capacidad de respuesta estimado por la metodología B y la tasa de homicidios, lo que hace robusto el ejercicio. De manera análoga, la correlación entre el índice de capacidad de respuesta y la tasa de hurto al comercio es inversa. A mayor capacidad de respuesta del municipio, menor tasa de hurto al comercio; por ejemplo, mientras que la correlación entre la tasa de hurto al comercio y el índice de capacidad de respuesta estimado por la metodología B es 0.11 en municipios con baja capacidad de respuesta, la correlación es de -0.14 en municipios con alta capacidad de respuesta (verde). La relación negativa en el caso de los municipios con mayor capacidad de respuesta y el hurto a comercio se explica, en algún grado, con la fuerte relación existente entre los comerciantes y la Policía Nacional. Esta relación se materializa a través de las Redes de Apoyo o Redes para la Prosperidad. A través de ésta red los comerciantes cuentan con recursos tecnológicos (radios de comunicación, Sistemas de Seguridad, alarmas etc.) los cuales le permiten advertir a la Policía de manera inmediata sobre algún tipo de evento relacionado con la seguridad. Otro de los valores agregados que generan este tipo de estrategias como las Redes de Apoyo es el hecho que la Policía conoce la precedencia del aviso, lo que disminuye el grado de incertidumbre al momento de atender las emergencias.

Homicidios -0,17 0,22 -0,24 0,25

Hurto_Personas 0,17 0,22 0,10 0,11

Hurto_Comercio -0,09 0,19 -0,14 0,11

Hurto_Residencias 0,14 0,20 0,07 0,17

Lesiones_Comunes 0,09 0,15 -0,02 0,09

Lesiones_Tránsito 0,29 0,09 0,16 0,00

Muertes_Accidente_Tránsito 0,18 0,10 0,06 0,07

Cantidad de ambulancias -0,16 0,18 -0,08 0,16

Tasa

Índice metodología A Índice metodología B

•

256

En cuanto al número de ambulancias, la relación es negativa en el caso de municipios con alto grado de capacidad de respuesta. Es decir, un mayor número de ambulancias no significa una mayor capacidad de respuesta en los municipios. Sin embargo, esta situación es distinta en el caso de los municipios con media y baja capacidad de respuesta. En los que la relación es positiva. Es decir, a mayor número de ambulancias, se presenta una mejor capacidad para la atención de eventos de seguridad. En relación a lo anterior, es relevante mencionar un indicador que está relacionado con la capacidad de respuesta, y es el número de ambulancias por municipio. La siguiente tabla evidencia el número de ambulancias existentes. • Tabla 56 Número promedio de ambulancias por categoría de municipio

Etiquetas de fila Promedio de Número Total de

Ambulancias

Promedio de Número de

Ambulancias Privadas

Promedio de Número de

ambulancias públicas

ESP 178 181 34

1 49 36 10

2 41 35 7 3 12 10 4

4 14 7 6

5 7 5 3 6 3 2 2

Fuente: SISPRO Tal como se evidencia, los municipios de categoría especial cuentan en promedio con un número de 178 ambulancias. El número disminuye en un 70% en el caso de los municipios de Primera y Segunda Categoría. Mientras que en el caso de los municipios de Categoría 6 cuentan en promedio con 3 ambulancias. Es decir, un 0.01% del número de ambulancias de los municipios de categoría Especial. Igualmente se encontró en el caso de los 107 municipios estudiados que el 15% no cuenta con ambulancias.

7.6 Conclusiones Evaluación Institucional

• Existe confusión entre los subsistemas que se encargan de recibir las alertas por parte

de los ciudadanos y el SIES en su integralidad. Esta confusión se da en todos los niveles:

Nacional (en el mismo CONPES 3437 de 2006) y territorial (actores operativos).

•

257

• Existe confusión de los conceptos CAE, SIES, CGES. No existe una definición

estandarizada de conceptos de seguridad y emergenciasentre las entidades. La Unidad

de Gestión de Riesgo de Desastres es la entidad que más ha avanzado en la

estandarización de conceptos. Es necesario que las definiciones sean compartidas por

todas las entidades.

• Existen seis instancias nacionales que funcionan de manera simultánea en los territorios:

Policía Nacional; Gestión del Riesgo; Bomberos, CRUE; Otros organismos de socorro;

Tránsito (sólo en ciudades). Estas evolucionan de manera simultánea pero, con

frecuencia, desarticulada y solo se encuentran en el momento de atender la emergencia.

• La articulación entre gestión del riesgo y seguridad solo se da en el momento de

emergencias complejas.

• Varios Alcaldes no han asumido la atención de emergencias y seguridad como un asunto

propio de su misión y esperan que esa atención la desarrollen las entidades del nivel

nacional presentes en su jurisdicción.

• Los funcionarios y los actores operativos están satisfechos con la definición de roles,

pero esta no se da de manera formal o estandarizada. Para ellos, es suficiente entender

su función desde el punto de vista logístico u operativo, de información para el registro,

análisis y difusión de información, relacionados con incidentes en emergencia y

seguridad.

• Falta mayor aprovechamiento de la información generada por los CIEPS y, en general, de

las estadísticas obtenidas a través de los subsistemas del SIES. Tampoco existen

estadísticas de seguimiento de las entidades a la atención.

• Las operaciones de los subsistemas y la respuesta a las emergencias han recaído casi en

su totalidad (con excepción de Medellín y Bogotá) en la Policía. Está situación es aceptada

por las demás entidades y la misma Policía asume las funciones con mucho compromiso.

• La Policía Nacional tiene recursos físicos y humanos que otras entidades no tienen; ha

tenido que asumir el rol de ser el primer respondiente y filtro de veracidad de la mayoría

de las emergencias

• Se identifica que la recepción de las alertas se da tanto a nivel municipal como a nivel

departamental. En el mundo existen ambos modelos.

• Los SIES están presentes en los planes de desarrollo y en los Planes Integrales de

Seguridad y Convivencia; esta inclusión, con frecuencia, se limita a la financiación de

algunos subsistemas.

•

258

• La capacidad tecnológica para recepción de las alertas se ha venido fortaleciendo con el

tiempo.

• Existen aún muchos vacíos en la capacidad de atención de las emergencias y seguridad,

especialmente en la prestación de servicios de ambulancias y bomberos.

• En términos generales, el ejercicio de definición de brechas de la Metodología SADCI

arrojó que las mayores brechas se dan en las categorías “Diseño y seguimiento a

indicadores relacionados con el SIES” y “Documentación de buenas prácticas e

intercambio de información”; y la brecha más pequeña en “Aplicación de leyes, normas

y reglas de juego”. Sin embargo, como característica primordial se identificó que los

resultados de las brechas están dados por múltiples factores que atraviesan a todas las

categorías.

• Se encontró que existen municipios de oferta con baja capacidad de respuesta ante las

emergencias y municipios de demanda con buena capacidad de respuesta. Lo anterior

evidencia que la existencia de los subsistemas no es condición suficiente para una buena

atención.

• Los municipios de categorías 5 y 6 tienen una capacidad de respuesta más débil frente a

los otros municipios, esto se refleja especialmente en la dotación de los organismos de

socorro y primeros respondientes.

• Se encontró que, aunque existe intercambio esporádico de buenas prácticas entre los

municipios, estos no se dan en espacios frecuentes ni formales.

• De acuerdo con el análisis de los Semáforos, es mucho mejor la capacidad de respuesta

de los municipios de oferta que la de los de Demanda.

8 Componente III: Evaluación de Operaciones

8.1 Introducción

El presente capítulo expone los resultados y conclusiones de la evaluación en lo relacionado con el componente de operaciones. Está divido en dos secciones: en la primera, se presentan los resultados y conclusiones del Proceso de Formulación, Viabilización, Asignación y Mantenimiento de los Proyectos de inversión del SIES (Sección 8.2.1) y, en la segunda, los resultados y conclusiones de los Procesos a nivel operativo de los SIES locales (Sección 8.2.2).

•

259

8.2 Evaluación de los Procesos del Sistema Integrado de Emergencias (SIES).

8.2.1 Formulación, viabilización, asignación y mantenimiento de los proyectos de inversión del SIES.

8.2.1.1 En el nivel nacional.

8.2.1.1.1 Proceso de viabilización y asignación de proyectos de inversión.

El Decreto 4366 de diciembre de 2006 regula la operatividad del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad (SIES), estableciendo los requisitos para que los departamentos y municipios soliciten financiación o cofinanciación de los subsistemas que conforman el Sistema. La principal fuente de financiación es el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSECON), que es una cuenta especial sin personería jurídica, administrada por el Ministerio del Interior (antes Ministerio del Interior y de Justicia). Fue creado por la Ley 418 de Diciembre de 1997, modificada por el artículo 7 de la Ley 1421 de 2010 y los artículos 1 y 2 del Decreto 399 de 2011, con recursos de la Ley 1106 de 2006. Su objeto es la financiación de proyectos y actividades orientadas a la preservación y conservación del orden público, para propiciar la seguridad y convivencia ciudadana. En el nivel nacional, a través del Decreto 4708 de Noviembre de 2009 se creó el Comité Técnico del SIES, “con el objeto de estructurar un Plan de Ejecución, teniendo en cuenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Dicho Comité Técnico está integrado por” (Decreto 4708, 2009):

El Ministro del Interior o su delegado, quien lo presidirá El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado El Ministro de Defensa Nacional o su delegado El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado

Las funciones delegadas al Comité en el Decreto son las siguientes:

Estructurar la financiación del SIES, para lo cual evaluará posibilidades de cooperación internacional u operaciones de crédito.

Escoger los municipios en los cuales el proyecto será financiado en su totalidad por la Nación.

Determinar los proyectos SIES y sus adiciones, que serán financiados o cofinanciados de conformidad con lo establecido en el Decreto 4366 de 2006 y demás normas que lo modifiquen o adicionen.

Evaluar y estructurar las vigencias futuras, en el evento que se requieran y requerir al Ministerio del Interior y de Justicia para que adelante el trámite pertinente.

Establecer su reglamento interno. Todas las demás que sean propias de la naturaleza específica de su actividad.

•

260

En este sentido, para que a un proyecto de inversión se le asignen recursos y sea ejecutado, debe pasar por los siguientes pasos: • Ilustración 5 Pasos para la asignación de Proyectos con cargo a FONSECON

Fuente: Elaboración propia con base al Decreto 4708 de 2009

8.2.1.1.2 Recursos asignados.

Tal como lo expone la siguiente tabla, según datos del Ministerio del Interior, desde el 2003 se han aprobado un total de 378 proyectos en todo el territorio nacional. 134 corresponden al subsistema del 123 y 244 al subsistema del Circuito Cerrado de Televisión (CCTV). El total de recursos asignados ha sido de $ 371.868.253.327; en el 83% ($309.457.529.311) la fuente es FONSECONy el restante 17% ($ 65.693.181.876) lo aportaron las entidades territoriales.

•

261

• Tabla 57 Montos de recursos asignados para la financiación del Subsistema Nuse-123 y

CCTV

Fuente: Elaboración propia con base a los registros administrativos de la Subdirección de Infraestructura – Ministerio del Interior. En las dos siguientes tablas (Tabla 58y Tabla 59) se desagrega la información anterior por categorías de municipio según la Ley 617 del 2000. Es importante señalar que dicha categorización tiene en cuenta la capacidad de gestión administrativa y fiscal de los municipios y distritos, de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación. Para el caso de los proyectos del subsistema NUSE-123, de los 134 proyectos aprobados, el 69% fueron en municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, por un monto de $41.471.531.798,00. Es decir que cerca del 48% del total de recursos aprobados desde el 2003 se destinaron a dichos municipios. En el caso de los municipios de quinta y sexta categoría, el porcentaje de financiación por parte del FONSECON fue del 99% y los municipios cofinanciaron el 1%. En los demás municipios y distritos el porcentaje de cofinanciación se ubicó entre un 24% y 25%.

AÑO VALOR TOTAL VALOR FONSECONCOFINANCIACION

MUNICIPIO

NUMERO DE

PROYECTOS

APROBADOS

POR AÑO

2003 - 2007 30.383.078.405$ 25.418.078.405$ 4.965.000.000$ 38

2008 35.256.578.435$ 35.256.578.435$ -$ 77

2009 896.584.533$ 852.584.533$ 44.000.000$ 2

2010 1.959.143.329$ 1.563.669.786$ 395.473.543$ 3

2011 -$ -$ -$ 0

2012 7.596.448.818$ 5.697.336.613$ 1.899.112.205$ 5

2013 9.066.594.973$ 7.077.303.690$ 1.989.291.283$ 8

2014 1.286.475.062$ 1.093.503.803$ 192.971.259$ 1

Subtotal 123 86.444.903.555$ 76.959.055.265$ 9.485.848.290$ 134

AÑO VALOR TOTAL VALOR FONSECONCOFINANCIACION

MUNICIPIO

NUMERO

PROYECTOS

APROBADOS

POR AÑO

2003 - 2007 23.988.060.488$ 17.890.060.488$ 6.098.000.000$ 16

2008 32.595.485.501$ 31.829.285.501$ 766.200.000$ 19

2009 4.589.400.000$ 4.000.000.000$ 589.400.000$ 3

2010 16.293.591.459$ 12.813.256.901$ 3.480.334.558$ 21

2011 46.943.543.326$ 34.551.007.386$ 12.392.535.941$ 47

2012 75.506.689.103$ 62.893.001.419$ 15.896.145.544$ 69

2013 60.632.552.066$ 48.819.129.129$ 11.813.422.938$ 57

2014 24.874.027.829$ 19.702.733.223$ 5.171.294.606$ 12

Subtotal CCTV 285.423.349.772$ 232.498.474.046$ 56.207.333.586$ 244

Total 371.868.253.327$ 309.457.529.311$ 65.693.181.876$ 378

Resumen Subsistema - 123

Resumen Subsistema Circuito Cerrado de Televisión (CCTV)

•

262

En términos globales, de los $86.444.903.554,71 que sumaron los 134 proyectos, el 89% se financió con recursos del FONSECON y el restante 12% los cofinanciaron los municipios y distritos. Por último, a 4 departamentos (Cundinamarca, Meta, Santander y Tolima) les fueron aprobados proyectos por un valor de $8.225.243.775. Estos departamentos cofinanciaron el 28%. • Tabla 58 Montos de recursos asignados para la financiación del Subsistema Nuse-123

(Desagregado por Categoría de Municipio)

Fuente: Elaboración propia con base a los registros administrativos de la Subdirección de Infraestructura – Ministerio del Interior. En cuanto a los recursos asignados al subsistema de Circuito Cerrado de Televisión (CCTV), de los 244, el 69% fueron aprobados en municipios de cuarta, quinta y sexta categoría; en otras palabras, el 46% de los recursos aprobados, se destinaron en estos municipios. Sin embargo, a diferencia de los recursos cofinanciados por los municipios y distritos en el subsistema NUSE-123, que fueron del 1%, en el caso del CCTV fue entre el 15% y 21%. Por otro lado, llama la atención el costo promedio de un proyecto CCTV en un municipio o distrito de categoría especial, pues es casi cinco veces mayor ($3.598.757.561,00), al costo promedio de un municipio de sexta categoría ($686.028.055,33). • Tabla 59 Montos de recursos asignados para la financiación del Subsistema CCTV

(Desagregado por Categoría de Municipio)

Categoría

Municipio

Número

de

Proyectos

12

Suma de Valor ProyectoSuma de Aporte

FONSECON

Porcentaje

financiado por

FONSECON

Suma de Aporte

Municipio/Dpto

Porcentaje

financiado

por

Municipios/D

ptos

E 4 $3.656.860.204,00 $2.856.860.204,00 78% $800.000.000,00 28%

1 14 $16.128.096.764,71 $13.024.793.012,03 81% $3.103.303.752,68 24%

2 9 $8.172.497.910,00 $6.278.347.402,43 77% $1.894.150.507,57 30%

3 10 $8.790.673.103,00 $7.493.198.987,00 85% $1.297.474.116,00 17%

4 10 $6.320.414.849,00 $6.153.975.249,00 97% $166.439.600,00 3%

5 10 $3.757.709.297,00 $3.736.280.725,43 99% $21.428.571,57 1%

6 73 $31.393.407.652,00 $31.003.169.394,14 99% $390.238.257,86 1%

DPTOS 4 $8.225.243.775,00 $6.412.430.291,00 78% $1.812.813.484,00 28%

Total

General

123

134 $86.444.903.554,71 $76.959.055.265,03 89% $9.485.848.289,68 12%

Resumen Proyectos subsistema - 123

•

263

Fuente: Elaboración propia con base a los registros administrativos de la Subdirección de Infraestructura – Ministerio del Interior.

8.2.1.1.3 Modelo de difusión del SIES desde lo nacional hacia lo territorial

Según lo evidenciado en el trabajo de campo, el modelo de difusión desde lo nacional hacia lo territorial se da en dos vías. Por un lado, existe la “Guía para la presentación de Proyectos” el cual es divulgado entre los mandatarios locales. Y por otro, los responsables de telemática de policía juegan un rol importante para la gestión de proyectos a través de FONSECON, Pues son ellos los que se encargan de socializar con los mandatarios locales y, en algunos casos, formular el proyecto para que sean presentados por la alcaldía al Ministerio del Interior.

8.2.1.1.4 Resultados relevantes en el nivel nacional.

A continuación se exponen los resultados más relevantes de la investigación sobre el proceso de asignación y aprobación de recursos en el nivel nacional:

En términos operativos, hay una brecha significativa, referente a los proyectos de inversión que se pretendían financiar con cargo a FONSECON, entre las disposiciones del Documento CONPES 3437 de 2006 y el Decreto 4366 de 2006, y lo que efectivamente se ejecutó. El CONPES y el Decreto establecieron como proyectos los SIES locales; estos, como lo evidencian laTabla 58y la Tabla 59, debían tener presencia en cada uno de los 32 departamentos y 194 municipios y distritos, con base en la parametrización de la Policía Nacional, para lograr cobertura en los 1.098 municipios del país. Los SIES debían estar conformados por los 6 subsistemas.No obstante, lo que efectivamente se financió, por parte del Ministerio del Interior, fueron subsistemas del SIES, más no SIES locales.

Como se describió anteriormente, la normativa estableció 6 tipos de subsistemas que debían tener presencia en los SIES locales o CGES. Sin embargo, a través de FONSECÓN se financiaron principalmente 2: Número Único de Emergencia y Seguridad (Nuse-123) y Circuitos Cerrados de Televisión (CCTV).

Categoria

municipio

Número

de

Proyectos

Suma de Valor ProyectoSuma de Aporte

FONSECON

Porcentaje

financiado por

FONSECON

Suma de Aporte

Municipio

Porcentaje

financiado

por

Municipios

E 8 $28.790.060.488,00 $20.868.060.488,00 72% $7.922.000.000,00 38%

1 21 $43.632.572.412,00 $31.919.298.569,00 73% $11.713.273.843,00 37%

2 23 $45.916.214.165,78 $33.828.791.137,87 74% $12.087.423.027,91 36%

3 23 $34.792.699.134,00 $32.101.474.444,00 92% $5.973.682.550,00 19%

4 20 $24.944.133.957,25 $20.677.500.368,64 83% $4.266.633.588,21 21%

5 15 $15.419.910.200,48 $13.038.241.401,28 85% $2.381.668.799,20 18%

6 134 $91.927.759.414,88 $80.065.107.637,56 87% $11.862.651.778,14 15%

Total

General

CCTV

244 $285.423.349.772,39 $232.498.474.046,35 81,46% $56.207.333.586,46 24,18%

Resumen Proyectos subsistema - CCTV

•

264

8.2.1.2 En el nivel territorial.

En el ámbito de la formulación, asignación, viabilización y mantenimiento de los proyectos de inversión, los departamentos, municipios y distritos intervienen específicamente en dos procesos: la formulación y la contratación del mantenimiento de los equipos.

8.2.1.2.1 Proceso de formulación de los proyectos de inversión.

Para que a un proyecto de inversión del SIES se le asigne financiación o cofinanciación a través del FONSECON, debe cumplir con los objetivos del Fondo, en el marco del Decreto 399 de 2011, así como los requisitos establecidos en la versión 07 del “Procedimiento Financiación de Proyectos para la Seguridad y Convivencia Ciudadana”, elaborado por el Ministerio del interior y actualizado en su última versión en enero de 2015. El documento, orienta a los Alcaldes y Gobernadores sobre los requisitos para presentar un proyecto de inversión. Describe el proyecto SIES como: “Proyectos o programas de diseño, implementación y fortalecimiento de sistemas de información y vigilancia que apoyen actividades de inteligencia que faciliten el cumplimiento de las tareas en materia de prevención y conservación de orden público y reacción contra la delincuencia, que permita la disminución de los índices de criminalidad” (Mininterior, 2015) Adicionalmente, el documento contiene otras definiciones, las cuales es importante resaltar: Entidad solicitante: Es la Entidad territorial y/o gubernamental proponente que

presenta el proyecto al Ministerio del Interior con el fin de obtener recursos de FONSECON para su cofinanciación.

Entidad receptora: Entidad o institución a la que finalmente serán entregados, para su

uso, los bienes y/o construcciones adquiridos o construidos con la ejecución del proyecto, dado que no siempre es la misma que presenta la solicitud de cofinanciación a FONSECON.

Aporte de la Entidad Solicitante: Recursos destinados por la entidad solicitante para

la ejecución del proyecto, los cuales pueden ser aportados por una o más entidades territoriales y/o gubernamentales.

Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP): El certificado de disponibilidad

presupuestal es un documento de gestión financiera y presupuestal que permite dar certeza sobre la existencia de una apropiación disponible y libre de afectación para la asunción de un compromiso;la ley señala que cualquier acto administrativo que comprometa apropiaciones presupuestales deberá contar con certificados de disponibilidad presupuestal previos y cualquier compromiso que se adquiera con violación de esa obligación, generará responsabilidad, disciplinaria, fiscal y penal. El certificado de disponibilidad presupuestal no se constituye en un requisito esencial para

•

265

la asunción de un compromiso presupuestal, como quiera que es el registro presupuestal el requisito que según la ley se constituye en elemento indispensable para su perfeccionamiento.

Radicación del Proyecto: Es la entrega del proyecto en la oficina de correspondencia

del Ministerio del Interior, por parte de la entidad solicitante. Registro del proyecto: Es el registro oficial del proyecto en el Sistema de Información

de Proyectos de Infraestructura – SIPI del Ministerio del Interior. Revisión del proyecto: Verificación de un proyecto, en cuanto a que contenga la

totalidad de los documentos y soportes exigidos en los requisitos de este procedimiento. La revisión se evidencia en el formato “Ficha de Evaluación” anexo a este procedimiento.

Evaluación de proyecto: Es el resultado de la verificación cualitativa del contenido de

todos y cada uno de los documentos y soportes del proyecto, conforme a lo especificado en los requisitos de este procedimiento para cada tipo de proyecto, en concordancia con el objeto del mismo y los requerimientos de la entidad receptora, para definir la factibilidad de ejecución del proyecto o, en caso contrario, su devolución a la entidad solicitante.

Viabilidad del Proyecto: Es la emisión de concepto favorable al proyecto para la

asignación de recursos, cuando ha sido establecida la factibilidad de su ejecución, cumpliendo con los requisitos, normas y demás exigencias establecidas por el Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSECON. La viabilidad se registra en el formato establecido para tal fin, anexo a este procedimiento.

Comité Evaluador de FONSECON: Este Comité, creado mediante la resolución 975 de

2003, y modificado mediante las resoluciones 1059 del 2004, 1469 del 2008, 318 del 2009 y 2010 de 2011, tiene como objeto establecer las directrices para la financiación o cofinanciación, evaluación y seguimiento de los proyectos o programas a ejecutarse con los recursos FONSECON.

El Comité Evaluador de FONSECON está conformado por:

1. Ministro del Interior o su delegado quien lo presidirá; 2. Viceministro para la participación e igualdad de derechos. 3. Viceministro de Relaciones Políticas, 4. Secretario General, 5. Director de Gobierno y Gestión Territorial, 6. Jefe de la Oficina Asesora Jurídica. 7. Subdirectora de Infraestructura.

•

266

El valor de cofinanciación mínimo que debe aportar la Entidad Territorial solicitante para los proyectos, depende de la categoría en que se encuentre clasificado, así: Si el proyecto es presentado por el municipio:

• Tabla 60 Porcentaje de cofinanciación por parte de los municipios para presentación de

proyectos con recursos de FONSECON

Categorías Porcentaje de cofinanciación

FONSECON

Porcentaje de cofinanciación (Alcaldía)

1 y 2 75% 25%

3 y 4 80% 20 %

5 y 6 90 % 10 %

Fuente: Ficha – Lista de Requisitos Mínimos FONSECON – Proyectos SIES – Ministerio del Interior.

Si el proyecto es presentado por el departamento:

• Tabla 61 Porcentaje de cofinanciación por parte de los municipios para presentación de

proyectos con recursos de FONSECON

Categorías Porcentaje de cofinanciación

FONSECON

Porcentaje de cofinanciación (Gobernación)

1 75 % 25 % 2 80 % 20 %

3 85 % 15 %

4 90 % 10

Fuente: Ficha – Lista de Requisitos Mínimos FONSECON – Proyectos SIES – Ministerio del Interior.

8.2.1.2.2 Proceso de mantenimiento por parte de las Entidades Territoriales.

Uno de los requisitos para la aprobación de proyectos de inversión, es el compromiso por parte del Ente Territorial con el mantenimiento y sostenibilidad del subsistema. El documento “Procedimiento – Financiación de Proyectos para la Seguridad y Convivencia Ciudadana” de la Subdirección de Infraestructura del Ministerio del Interior, señala que el municipio debe incluir en su presupuesto los recursos para hacerse cargo del mantenimiento preventivo y correctivo, una vez termina el que se realiza como servicio posventa, o sea, cuando finaliza el periodo de garantía ofrecido por el proveedor.

•

267

Según datos del Ministerio del Interior a Mayo del 2014, con recursos de FONSECON se han instalado 2.688 cámaras en los Entidades Territoriales. De éste número, sólo 322 aún se encuentran en periodo de garantía y las otras 640 están por fuera de ese periodo y, por lo tanto, son los Entidades Territoriales los responsables de garantizar su funcionamiento. Una de las hipótesis iniciales del estudio era que los municipios pequeños (Categoría 5 y 6) no pueden garantizar el mantenimiento de las cámaras de los CCTV. Sin embargo, como lo señala el siguiente gráfico, el tamaño del municipio no está relacionado con el mantenimiento. En otras palabras, en todos los municipios, independiente a su categoría hay presencia de cámaras sin funcionamiento. • Gráfico 20 Número de cámaras instaladas vs Número de cámaras funcionando vs Número

de cámaras fuera de servicio desagregadas por Categoría Municipal

Fuente: Elaboración propia con base a los registros administrativos de la Subdirección de Infraestructura – Ministerio del Interior. Por otra parte, el instrumento cuantitativo dirigido a actores operativos, indagó a los funcionarios si el municipio cuenta con recursos garantizados para el mantenimiento de los equipos de CCTV. Los resultados contradicen el escenario anterior. Puesto que, en promedio, el 77% 124manifestó positivamente contar con dichos recursos.

8.2.1.2.3 Resultados relevantes en el nivel territorial.

A continuación se exponen los resultados más relevantes que la evaluación encontró en relación con el proceso de formulación y mantenimiento de los proyectos por parte de los Entidades Territoriales.

124 MEA= 10.1%

•

268

Si bien, son las administraciones locales las que presentan el proyecto ante el Ministerio del Interior, es la Policía Nacional la que, en la práctica, formula la propuesta de proyecto. La investigación cualitativa en el nivel local encontró que los grupos de telemática, en el nivel territorial (Direcciones, Departamentos y Metropolitanas), tienen un rol fundamental en éste proceso, pues desarrollan todos los requerimientos solicitados para la aprobación.

Tanto la investigación cualitativa como la cuantitativa mostraron que uno de los

cuellos de botella más relevantes es el mantenimiento de los proyectos por parte de las entidades territoriales. Los actores de la política del orden nacional y local coinciden en que el esquema de mantenimiento actual es insuficiente, pues una vez terminada la garantía de los equipos, especialmente en las Cámaras de CCTV, las administraciones locales no asumen el mantenimiento correctivo y preventivo. Este hecho, explica que el 60% de las cámaras se encuentren fuera de funcionamiento.

8.2.2 Procesos en el nivel operativo.

8.2.2.1 Aspectos generales.

Como se mencionó en el capítulo “Metodología de la Evaluación”, la unidad de análisis para el componente de operaciones es: 9 entidades del orden nacional, 48 municipios de oferta (con CGES) y 59 municipios de demanda (muestra de municipios atendidos), visitados en el trabajo de campo de la evaluación. La siguiente tabla señala, por departamento, el número de municipios de oferta y demanda, así como aquellos con presencia de Circuito Cerrado de Televisión (CCTV), que se tuvieron en cuenta para la elaboración del diseño muestral de la evaluación. Según el marco muestral elaborado para la Evaluación, en el país existen 120 municipios con CGES (con al menos el subsistema Nuse-123), así como 199 municipios con presencia de CCTV. La distribución corresponde a los 32 departamentos, divididos en las 8 regiones parametrizadas por la Policía Nacional. • Tabla 62 Universo del Estudio desagregado en Municipios de Oferta, Demanda y con

Presencia de CCTV

•

269

Fuente: Elaboración propia realizada a partir del universo de la muestra suministrada por las entidades parte del Comité de Seguimiento a la Evaluación.

Con base a lo anterior, se estableció el diseño muestral para la evaluación, con un número de 108 municipios (49 de Oferta y 59 de demanda), así como 44 con presencia de Circuito Cerrado de Televisión, garantizando representatividad de las 8 Regiones de Policía Nacional en 26 Departamentos del país, como lo señala la siguiente tabla. • Tabla 63 Muestra Universal de la evaluación al Sistema Integrado de Seguridad Y

Emergencias

Region de Policía / Dptos Población Total.

No. De

Municipios de

Oferta

No. De

Municipio de

Demanda

No. De

Municipio con

CCTV

Region 1 11.841.708,00 9 244 23

Amazonas 75.388,00 1 10 1

Archipiélago de San Andrés 75.801,00 0 2 2

Bogotá, D.C. 7.776.845,00 1 0 1

Boyacá 1.274.615,00 4 119 5

Cundinamarca 2.639.059,00 3 113 14

Region 2 3.357.376,00 19 94 26

Caquetá 471.541,00 2 14 8

Huila 1.140.539,00 7 30 3

Putumayo 341.034,00 1 12 3

Tolima 1.404.262,00 9 38 12

Region 3 2.494.788,00 13 40 29

Caldas 986.042,00 7 20 8

Quindio 562.114,00 2 10 12

Risaralda 946.632,00 4 10 9

Region 4 7.656.804,00 23 125 23

Cauca 1.366.984,00 6 36 4

Nariño 1.722.945,00 8 56 7

Valle del Cauca 4.566.875,00 9 33 12

Region 5 3.654.507,00 6 128 21

Arauca 259.447,00 1 6 1

Norte de Santander 1.344.038,00 2 38 3

Santander 2.051.022,00 3 84 17

Region 6 8.557.065,00 26 159 44

Antioquia 6.378.132,00 19 106 33

Chocó 495.151,00 1 29 1

Córdoba 1.683.782,00 6 24 10

Region 7 1.557.140,00 6 65 16

Casanare 350.239,00 1 18 1

Guainía 40.839,00 1 8 1

Guaviare 109.490,00 1 3 1

Meta 943.072,00 1 28 12

Vaupés 43.240,00 1 5 0

Vichada 70.260,00 1 3 1

Region 8 8.542.399,00 18 147 17

Atlántico 2.432.003,00 1 22 9

Bolívar 2.073.004,00 3 43 2

Cesar 1.016.533,00 1 24 1

La Guajira 930.143,00 1 14 3

Magdalena 1.247.514,00 6 24 1

Sucre 843.202,00 6 20 1

Total general 47.661.787,00 120 1002 199

•

270

Fuente: Elaboración propia realizada a partir de la muestra propuesta por la firma para la Evaluación

Es importante destacar que durante el trabajo de campo, a raíz de la investigación cuantitativa y cualitativa, el equipo consultor identificó 3 modelos de SIES en el país, que en términos institucionales, pero sobre todo operativos, difieren entre sí. El Modelo 1 (Bogotá) y el Modelo 2 (Medellín) fueron desarrollados antes de la expedición del Documento CONPES.; el Modelo 3 hace referencia al modelo desarrollado por el Documento CONPES 3437 de 2006 y el Decreto 4366 de 2006, que en el artículo 3, delega las funciones de dirección del Sistema a la Policía Nacional. En este sentido, con ánimo de facilitar el análisis de los tres modelos hallados en la investigación, la siguiente tabla describe, de manera comparativa, con base en una serie de

Regiones de Policia /DPTOS Suma de Población Total.

No. De

Municipios de

Oferta

No. De

Municipios de

Demanda

No. De

Municipios

con

presencia

de CCTV

Region 1 8.640.067,00 5 15 6

Amazonas 41.000,00 1 0 1

Archipiélago de San Andrés 70.684,00 0 1 1

Boyacá 430.727,00 3 7 2

Cundinamarca 8.097.656,00 1 7 2

Region 2 1.283.710,00 6 5 4

Caquetá 192.791,00 1 1 1

Huila 448.592,00 3 1 1

Tolima 642.327,00 2 3 2

Region 3 1.351.760,00 4 3 5

Caldas 455.425,00 2 0 1

Quindio 372.344,00 1 1 2

Risaralda 523.991,00 1 2 2

Region 4 3.992.143,00 8 7 5

Cauca 332.480,00 2 1 1

Nariño 708.741,00 3 2 1

Valle del Cauca 2.950.922,00 3 4 3

Region 5 1.594.135,00 3 8 5

Norte de Santander 726.614,00 1 3 1

Santander 867.521,00 2 5 4

Region 6 3.697.399,00 10 9 8

Antioquia 2.892.230,00 7 5 4

Chocó 151.363,00 1 1 1

Córdoba 653.806,00 2 3 3

Region 7 707.734,00 2 4 3

Casanare 148.414,00 1 1 1

Meta 559.320,00 1 3 2

Region 8 4.069.273,00 10 8 7

Atlántico 1.240.159,00 1 1 2

Bolívar 1.036.566,00 1 2 1

Cesar 463.127,00 1 1 1

La Guajira 287.087,00 1 1 1

Magdalena 665.164,00 3 2 1

Sucre 377.170,00 3 1 1

Total general 25.336.221,00 48 59 43

•

271

atributos, las características de estos SIES. A partir de la sección “Capacidad instalada de los Subsistemas” (1.3.1.1) el análisis se centrará en la descripción operativa de cada una de los subsistemas del documento CONPES, buscando dar respuesta a las preguntas orientadoras del componente de operaciones.

•

272

• Tabla 64 Cuadro comparativo de los Modelos SIES

Modelo 1 (Bogotá)

Modelo 2 (Medellín)

Modelo 3 (CONPES 3437 de

2009125) Normatividad local

desarrollada en torno al modelo.

Decreto 053 de 2002: Crea el Comité para la implementación del Número de Emergencias y Seguridad del Distrito Capital.

Decreto 503 de 2003: Adopta el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad, Defensa y Justicia. En su artículo 59 define el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias.

Decreto 451 de 2005: Implementa el Sistema del Número Único de Emergencias. A través de éste Decreto se implementa, define y se

Acuerdo Municipal 64 de 2012: Por medio del cual se expide la normativa sustantiva aplicable a los ingresos tributarios del municipio de Medellín.

Acuerdo de la Junta Directiva 044 de 2012: Por medio del cual se adopta la estructura organizacional de la Empresa para la Seguridad Urbana (ESU).

En los demás municipios, a los que a través del Ministerio del interior, se financiaron uno o varios de los subsistemas del SIES, no se encontró normatividad que regule y/o rija los parámetros de funcionamiento de los SIES locales con sus subsistemas.

125 El Modelo 3 surge de el documento CONPES 3437 de 2006, la fuente de financiación es el FONSECON y la coordinación técnica y operativa la realiza la Policía Nacional.

•

273

señalan los componentes del sistema y sus características básicas.

Acuerdo 232 del 2006: establece el Sistema Integrada de Seguridad y Emergencia NUSE 123del Distrito Capital, con formado por Secretaría de Gobierno Distrital, Comité de Apoyo y Seguimiento, Operador del NUSE 123, los operadores de los servicios de Telecomunicaciones y las Agencias de Despacho.

Acuerdo 375 de 2006: Establece el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias Nuse-123 del Distrito Capital.

Responsable de la Coordinación General de

la implementación del Sistema

La Secretaria Distrital de Gobierno es la coordinadora del Sistema Integral de

La Empresa de Seguridad Urbana (ESU) es la responsable

La Policía departamental, metropolitana o distrital, dependiendo

•

274

Seguridad y el Nuse-123.

general del sistema y sus subsistemas

del municipio o distrito es la responsable general.

Coordinación Tecnológica

Empresa de Teléfonos de Bogotá

Subdirección de Información

Grupos de Telemática de Policía de las Direcciones, Departamentos y Metropolitanas-

Modelo de financiación

para inversión y mantenimiento de los

SIES locales

La financiación se ha

dado en su totalidad con recursos del Distrito. El modelo de financiación se ha utilizado tanto para el subsistema Nuse-123 como para el CCTV es el de renting.

La fuente de recursos es el Fondo de Vigilancia y Seguridad. Desde el año 2005 el sistema ha contado con una asignación de recursos anual, destinados a funcionamiento e inversión. Hasta el 2012 la suma total fue de:

Para inversión el

modelo de financiación ha sido mixto. Es decir, tanto el municipio como el Ministerio del Interior a través de FONSECON han aportado recursos.

Los recursos para el mantenimiento del sistema provienen de la Secretaria de Seguridad, pero quien ejecuta los recursos es la Empresa de Seguridad Urbana (ESU), quien en calidad de Empresa Social y Comercial del Estado, realiza el suministro, ampliación,

Para el caso de los recursos de inversión el modelo de financiación ha sido mixto entre el Ministerio del Interior a través de FONSECON y las entidades territoriales, tal como se describió en la sección 1.2.1.1.2 (Recursos asignados).

En cuanto el mantenimiento este debe ser asumido por la entidad territorial.

•

275

$ 114.179.9 millones126.

modernización, instalación, puesta en operación, mantenimiento de los subsistemas. (ESU, 2014, p. 5).

La inversión del SIES-M de Medellín fue de $26.000 Millones

Entes y Agencias que hacen parte del

Subsistema Nuse-123

Policía Metropolitana de Bogotá.

Centro Regulador de Urgencias de Bogotá.

Cuerpo Oficial de Bomberos.

Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático.

Secretaria de Gobierno. Fondo de Seguridad y

Vigilancia. Empresa de

Telecomunicaciones de Bogotá

Policía Metropolitana del Valle de Aburrá.

Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres de Medellín (DAGRED

Cuerpo de Bomberos de Medellín

CRUE Municipal CRUE Departamental Ejercito Fuerza Aérea Secretaría de Seguridad Policía de Tránsito

Policía Departamental, Metropolitana o Distrital

Policía de Tránsito Ejército Nacional

126 Fuente: www.shd.gov.co. Presupuesto Ejecutado vigencias 2005 a 2012.

•

276

Secretaria de Medio Ambiente

Ubicación espacial de los subsistemas.

NUSE-123: Se encuentra ubicada en la Sala Unificada SUR. El personal presente recepciona llamadas.

CCTV: Se encuentra ubicado en el Centro Automático de Despacho de la Policía Metropolitana

El CRUE, Cuerpo de Bomberos, Instituto Distrital de Gestión de Riesgos de Desastres tienen sus propias salas de despacho ubicadas en sus respectivas sedes donde realizan el despacho del personal y recursos para atender los eventos de seguridad y emergencias

En la única sede del SIES-M en la ciudad de Medellín se encuentran ubicados todos los subsistemas que lo componen.

Igualmente, están presentes los receptores y despachadores de cada una de las entidades y agencias descritas en el ítem anterior.

Los SIES locales se encuentran ubicados en las instalaciones de la Policía en cada uno de los municipios y Distritos.

Los subsistemas del SIES se encuentran ubicados en el mismo espacio.

Presencia de subsistemas.

Nuse-123 Nuse-123 CCTV

La presencia de los subsistemas del Modelo

•

277

Sala de Operaciones y Despacho CAD de la Policía

Sala GateKeeper CCTV:

o Subsistema de Video vigilancia para patrullas de policía

o Subsistema de Video Vigilancia para motos de Policía

o Subsistema de Video Vigilancia para fronteras de Bogotá.

o Subsistema de Video vigilancia para colegios de Bogotá

Red de Apoyo Alarmas Comunitarias CIEPS Patrullas

Multipropósito

Redes de Apoyo Sala CIEPS Patrullas con AVL/GPS

3 no obedece a criterios definidos. En la sección 1.3.1.1.1 se describe de manera detallada lo encontrado en campo por la firma.

•

278

Incorporación de los Susbsistemas a los

Sistemas de Calidad

El NUSE-123, estructuralmente está organizado alrededor de dos procesos, Gestión de Incidentes de seguridad y/o emergencia. Y seguimiento y control de incidentes de seguridad y/o emergencias. Los procesos se encuentran recertificados bajo la norma ISO 9001 en octubre de 2014.

La Empresa de Seguridad Urbana (ESU), la cual, es la responsable de la Coordinación del SIES-M, al ser una Empresa Social y Comercial del Estado cuenta con el decreto 4110 de 2004: Por medio del cual se reglamenta la Ley 872 de 2003 y se adopta la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública. Igualmente, cada uno de sus procesos están certificados a través de la norma ISO 9001 2008 y la norma NTCGP 1000 – 2009.

La Policía Nacional, la cual, es la entidad responsable de la coordinación operativa, en cumplimiento de la normatividad relacionada con el Sistema de Gestión de Calidad de la admistración pública, desarrolló mediante la Resolución No. 02055 del 15 de Junio de 2007 las funciones de la Oficina de telemática así como sus roles frente a los grupos de telemática en el nivel territorial. Dado que los subsistemas del SIES son recursos tecnológicos, es ésta área la responsable de Gerenciar, desarrollar y poner en marcha estos proyectos.

Software utilizado en el Nuse-123.

PROCAD – Versión 6 SECAD – Con desarrollo autónomo

SECAD

Número de llamadas recibidas en 2014.

24.197.962 1.526.296

Número de llamadas procedentes en 2014

2.771.024 234.000

•

279

Número de llamadas improcedentes en 2014

(Llamadas broma, llamadas cortadas,

llamadas redundantes, no cultas, llamadas con solicitud de información

general

13.567.526 1.219.439

Resultado de atención por agencia en 2014

Policía Metropolitana de Bogotá: 59.47%

CRUE: 18.90% Tránsito: 15.31% IDIGER: 3.81% Cuerpo de Bomberos

2.90%

Policía Metropolitana del Valle de Aburrá: 70.50%

CRUE: 15.70% Tránsito: 15.31% Cuerpo de Bomberos

4.9%

Tiempo promedio de respuesta a una

emergencia.

2:19 2.14

•

280

8.2.2.2 Capacidad Instalada de los Subsistemas.

Uno de los primeros ejercicios planteados, fue caracterizar la presencia y funcionamiento de los Subsistemas que menciona el CONPES 3437 en cada uno de los 108 municipios de la muestra.

8.2.2.2.1 Presencia de Subsistemas.

La siguiente tabla expone la presencia de los subsistemas en los municipios de oferta de acuerdo con la categoría del municipio. • Tabla 65 Presencia de Subsistemas en Municipios de Oferta

Fuente: Elaboración propia realizada a partir de los resultados de las encuestas aplicadas a los actores operativos de las políticas y Coordinadores de los SIES locales. Como se evidencia, a pesar de que con recursos de FONSECON se financian principalmente los Subsistemas Nuse-123 y CCTV, los municipios, en especial los de categoría especial y categorías uno, dos y tres, han realizado un esfuerzo por contar con cada uno de los Subsistemas. De los 48 municipios de oferta visitados, el 24 cuentan con la totalidad de dichos subsistemas. Es importante resaltar que el municipio de Calarcá, en el departamento del Quindío, es el único municipio de Categoría 6 que cuenta con los 5 subsistemas. En los restantes 59 municipios de demanda (sin Subsistema Nuse-123), como lo señala la siguiente tabla, al igual que en todos los municipios de oferta, se evidenció la presencia de subsistemas distintos al Nuse-123 y CCTV.

CATEGORÍA DE

MUNICIPIO

No. De Municipios

con Presencia de

Nuse 123

No. De Municipios

con Presencia de

CCTV

No. De Municipios con

Presencia de Sistemas

de Seguridad

No. De

Municipios con

Presencia de

CIEPS

No. de Municipios con

Presencia de Red de

Apoyo

1 9 9 8 8 8

2 6 6 5 6 6

3 3 2 2 3 2

4 3 1 3 3 2

5 2 1 2 1 1

6 18 5 14 5 2

Especial 7 7 7 7 7

Total general 48 31 41 33 28

•

281

• Tabla 66 Presencia de Subsistemas en Municipios de Demanda

Fuente: Elaboración propia realizada a partir de los resultados de las encuestas aplicadas a los actores operativos de la políticas y Coordinadores de los SIES locales. El Subsistema con mayor presencia en estos municipios es el de Sistemas de Seguridad, seguido por el CIEPS. Adicionalmente, es importante resaltar el hecho de que 4 municipios (Venadillo-Tolima, Cimitarra-Santander, Carmen de Viboral-Antioquia y Cereté-Córdoba) cuentan con los 4 subsistemas del SIES.

8.2.2.3 Operación del Subsistema NUSE-123.

8.2.2.3.1 Aspectos generales

En el documento CONPES 3437 de 2006, “Se establece que las funciones operativas de estos sistemas, estarán lideradas por la Policía Nacional de Colombia y con la participación de las entidades del Estado, (Fuerza Pública, Agencias de Seguridad y establecimientos públicos adscrito s a los ministerios), o teniendo en cuenta la participación porcentual de casos recepcionados de llamadas por el Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad, con el fin de asegurar el funcionamiento diario de todos los componentes” (CONPES 3437, 2006). En cuanto al rol operativo de las autoridades locales (Gobernaciones y Alcaldías), además de ser “entes legalmente responsables de la administración y sostenimiento de los esquemas tecnológicos establecidos por el Ministerio del Interior y de Justicia” (CONPES 3437, 2006), deben “coordinar las necesidades y funcionalidades que requieren las diferentes entidades que integrarán el sistema, documentando y justificando los propósitos técnicos y administrativos de seguridad bajo las directrices del Ministerio del Interior y Justicia” (CONPES 3437, 2006).

CATEGORÍA DE

MUNICIPIO

No. De Municipios

con Presencia de

CCTV

No. De Municipios con

Presencia de Sistemas

de Seguridad

No. De

Municipios con

Presencia de

CIEPS

No. de Municipios con

Presencia de Red de

Apoyo

1 1 1 1 1

3 4 5 5 3

4 1 1 1 0

5 1 1 1 0

6 5 26 14 9

Total general 12 34 22 13

•

282

Igualmente, el documento CONPES ilustró un diagrama general del Sistema de Respuestas de Emergencias, como se evidencia a continuación Fuente: Documento CONPES 3437 de 2006 Como se observa, dicho esquema no es general del Sistema, pues no tiene en cuenta la totalidad de los subsistemas. Es decir, es un esquema basado únicamente en el funcionamiento del Nuse-123, el cual señala la ruta crítica desde la llamada de los ciudadanos, hasta el despacho de recursos y personal especializado para la atención de eventos de seguridad y emergencia. A nivel operativo, el Código de Práctica para Sistemas Integrados de Emergencia y Seguridad (SIES) estableció lineamientos y procedimientos específicos para cada uno de los subsistemas que hacen parte de los SIES locales. Los lineamientos debían ser tenidos en cuenta a la hora de formular y ejecutar un proyecto de inversión. En este sentido, el documento expone el funcionamiento de un único modelo. No obstante, a raíz de la investigación cuantitativa y cualitativa, el equipo consultor identificó 3 modelos de SIES en el país como se describió en la sección “Aspectos Generales” (1.3.1). En este sentido, el funcionamiento del subsistema NUSE-123 en los tres modelos difiere entre sí. A continuación se describe la Ruta Crítica de cada uno con sus principales Características.

Ilustración 6 Esquema de Operación del Sistema Integrado de Emergencias

•

283

8.2.2.3.2 Modelo 1 – NUSE-123 - Bogotá

• Ilustración 7 Ruta Crítica Modelo 1- Bogotá

Fuente: Elaboración de la firma consultora a partir de información recogida en la visita in situm.

8.2.2.3.3 Modelo 2 - Medellín

•

284

• Ilustración 8 Ruta Crítica – Modelo 2 - Medellín


8.2.2.3.4 Modelo 3 – CONPES 3437 de 2006

El Modelo 3, cuyos resultados serán expuestos en esta sección, hace referencia al modelo desarrollado por el Documento CONPES 3437 de 2006 y el Decreto 4366 de 2006, que en el artículo 3, delega las funciones de dirección del Sistema a la Policía Nacional. Igualmente, los SIES locales que operan bajo éste modelo, fueron financiados y/o cofinanciados con recursos de FOSECON. La siguiente ilustración evidencia la ruta crítica del Modelo 3. El análisis operativo partirá de exponer los resultados generales relacionados con recursos financieros, tecnológicos y humanos, seguidos por los resultados encontrados en cada uno de los cinco puntos de la ruta.

•

285

• Ilustración 9 Ruta Crítica – Modelo 3


8.2.2.3.4.1 Recursos financieros

Los SIES locales no cuentan con autonomía financiera, administrativa y jurídica. En la práctica, operan como una serie de recursos tecnológicos, financiados entre las autoridades locales y la Nación, asignados para la operación de la Policía, la cual pone a disposición el recurso humano para el trabajo diario. Dado que el Plan de Desarrollo es un instrumento de Gestión Pública que provee los lineamientos estratégicos de las políticas públicas en el nivel nacional y territorial, desde el punto de vista operativo la inclusión de los subsistemas del SIES permite la destinación de proyectos de inversión y funcionamiento de la política. Por eso, en el instrumento cuantitativo se indagó a los funcionarios acerca de la inclusión de estos subsistemas en los actuales Planes de Desarrollo y el 82%127de estos actores respondieron afirmativamente. La brecha no es es significativa entre los municipios de oferta y los municipios de demanda. En el

127 MEA=7.3%

•

286

primer caso, el 97% 128 los funcionarios manifestaron que se encuentran incluidos, mientras que en los municipios de demanda el resultado fue de 81%129. No obstante la inclusión de los subsistemas del SIES en los Planes de Desarrollo locales, en la práctica estos recursos financieros no se ven reflejados en la operación del sistema, en lo que respecta, sobre todo, a la presupuestación de los recursos para garantizar el mantenimiento de los equipos tecnológicos. Las observaciones realizadas en algunos municipios demostraron que algunas Alcaldías sí han podido asumir el mantenimiento de dichas redes tecnológicas, pero estos esfuerzos no son generales ni posibles en todo el territorio nacional. Así, en Pasto, por ejemplo, la Alcaldía municipal destina recursos para hacer mantenimiento a la red de fibra óptica y equipos de redes operativas. En Neiva y Florencia la injerencia de la Alcaldía es menor pero hay apoyo por parte de la administración para hacer mantenimiento preventivo a nivel tecnológico. En el caso de Villavicencio, la Alcaldía ha destinado recursos para el desarrollo de infraestructura física y adecuación (y mantenimiento) tecnológica, integrando sistemas por medio de redes de apoyo. A pesar de que en municipios como Pasto y Florencia se han presentado alternativas para que los ingenieros de la Alcaldía manejen el mantenimiento operativo, la falta de recursos oportunos impide la tarea. Al sistema de CCTV y NUSE de Nariño no se le pudo hacer mantenimiento en el año 2013 por el inconveniente mencionado. En palabras de un Ingeniero de la Alcaldía de Pasto:

“(…) había un inconveniente nuestro proceso es hacer la actualización del sistema del CCTV y del 123 y pues con el Patrullero Vásquez y con mi Teniente Nicolás Narváez nosotros hemos venido revisando todo el tema tecnológico, a partir del 31 de diciembre de 2013 la Secretaría de Gobierno a través de un decreto nos delegó la responsabilidad de manejar el CCTV y el 123 en su momento no nos entregaron recursos o sea nos entregaron la delegación, la responsabilidad pero mas no nos entregaron recursos en el proceso de lo que viene siendo pues el año 2014 pues logramos a través del Comité de Seguridad que nos aprobaran unos recursos para poder darle mantenimiento y empezar a actualizar algunas cosas del 123.

128MEA=4.0% 129MEA= 7.9%

•

287

(…) vamos a cambiar algunos equipos de cómputo, vamos a adecuar algunas cosas físicas del 123 pero sí es bastante crítico el tema de sobre todo el componente principal que es la planta Telefónica”.

El municipio de Yopal, por ejemplo, evidencia que, a pesar de la viabilidad jurídica y administrativa para hacerlo, no se cuenta con los recursos necesarios para realizar el mantenimiento adecuado de los equipos.Aunque las cámaras instaladas tienen su garantía hasta el mes de enero de 2015, no hay ninguna contratación ni proyecto en marcha que direccione recursos para el sistema después de ese periodo. La situación se complejiza en tanto que los cambios de Alcaldes, Gobernadores y administraciones en general, implican también un cambio en las políticas de gestión, apoyo y soporte presupuestal, impidiendo que convenios o solicitudes pasadas sigan adelante, como fue acordado con las entidades en años anteriores. El caso del municipio de Rio Sucio, por citar un ejemplo, ilustra la problemática:

“(…) por ejemplo este año no tuvimos recursos para hacer una contratación aparte, tengo una dificultad grandísima con el 123 porque cuando este se contrato fue en la administración pasada y el compromiso es que la administración municipal hace el mantenimiento del 123, entonces tenemos una dificultad grande porque en este momento el mantenimiento que se requiere vale 20 millones de pesos y no los tenemos y no nos alcanza.

¿O sea que este año no habido mantenimiento? No, estuvimos haciendo la gestión por el fondo del departamento pero pues como hubo cambio de gobernación inicialmente con el gobernador anterior nos habían dicho que si nos daban el apoyo ya después con el cambio de gobernación hubo muchas complicaciones y no se pude y realmente no se ha podido que la gobernación nos ayude con esos 20 millones.”Riosucio

8.2.2.3.4.2 Recursos tecnológicos

Uno de los resultados relevantes, relacionados con los recursos tecnológicos, es que cada institución comprometida con los SIES locales, ya sea en la recepción, despacho o seguimiento de los incidentes, genera sus propios desarrollos tecnológicos y sistemas de información (Especialmente la Policía Nacional), viéndose afectadas las relaciones interinstitucionales para la atención de los incidentes.

•

288

En la investigación cualitativa se pudo determinar que cada una de las entidades consultadas cuenta con procesos diferentes para desarrollar sus propios sistemas de tecnología, ya que las capacidades, los recursos y el personal de cada una de las instituciones tiene diferentes tipos de necesidades y recursos para la elaboración de sus sistemas operativos. Esto evidencia una falta de estandarización y asignación de responsabilidades desde el orden nacional que homogenice los sistemas de tecnología informática en los municipios y departamentos. Ante la falta de un sistema tecnológico homogéneo, cada uno de los organismos ha implementado diferentes tecnologías, sistemas y herramientas, tanto para registrar y trasmitir la información, como para llevar a cabo procesos de análisis de los datos generados por los diferentes SIES del país. Vale la pena resaltar que en algunos de los municipios visitados, la Alcaldía municipal ha asumido la tarea de vincular los sistemas de información a uno solo o de crear sistemas de comunicación para enlazar las diferentes entidades. En Pasto, por ejemplo, el municipio creó, con aportes de varias entidades nacionales, locales y privadas, una red para la transmisión de video, datos y audio con el fin de cubrir todo territorio municipal. Por medio de esta red de fibra óptica se trasmite audio y video al servicio de las entidades encargadas, tanto de seguridad como de emergencias, conectando también todas las dependencias de la alcaldía municipal. Las Alcaldías municipales de Villavicencio y Florencia también hacen aportes a los sistemas tecnológicos de las entidades, vinculando procesos de trasmisión de información y colaborando con redes estructurales para su óptima comunicación, pero los territorios en los que las Alcaldías municipales asumen estas taras son casos excepcionales y aislados. En cuanto a los sistemas de información de los SIES municipales, hay casos en los que hay un excelente soporte tecnológico y desarrollo de procesos comunicativos en distintas entidades. En Bucaramanga, por ejemplo, se evidenciaron óptimos sistemas de comunicación, de automatización de procesos y soporte humano con personal muy especializado y altamente entrenado para atender los requerimientos tecnológicos del SIES. La Policía de Neiva está preparando un proyecto que busca habilitar el sistema de información y registro SECAD al personal de la Oficina de Gestión de Riesgo, Bomberos y CRUE, que se encuentran en el NUSE.

•

289

A pesar de los ejemplos que evidencian buenas prácticas institucionales en algunos municipios del país, el 85% de los casos visitados cuentan con entidades de emergencia y seguridad que desarrollan tecnologías propias para el registro, análisis y difusión de la información generada por el SIES. Estos desarrollos tecnológicos van, desde la instalación de software exclusivos con funciones pertinentes a la entidad, como es el caso de los Bomberos de Neiva y La Plata, pasando por sistemas muy básicos que consisten en registros de Excel para llevar seguimientos de la información generada, como los CRUE de Cúcuta, Leticia y Pasto, hasta métodos precarios como llevar registro a mano una bitácora física, como lo hacen los bomberos y otras entidades de socorro en La Plata, Tumaco y Sevilla.

8.2.2.3.4.3 Recursos humanos

Referente a los recursos humanos que operan en los SIES locales, los instrumentos cuantitativos y cualitativos buscaron caracterizar el recurso humano que allí opera. Hay que mencionar que el personal pertenece a la Fuerza Pública (Policía y Ejército), es decir, son funcionarios públicos. Según datos suministrados por 33 de los Coordinadores de los SIES locales expuestos en el siguiente gráfico, en promedio, allí trabajan un número cercano a 36 funcionarios, de los cuales 32 tienen funciones operativas. Estas funciones se dividen principalmente en dos: por un lado están los receptores, quienes reciben las llamadas de los ciudadanos, y por otro lado, están los despachadores, quienes despachan o hacen contacto con el actor responsable de atender los eventos de seguridad y emergencia. Igualmente, están los Coordinadores de la sala, que en municipios de categoría Especial, Uno y Dos, suele ser Oficiales de Policía. Igualmente, hay un jefe de sala, que es un Suboficial. En municipios de Cuarta, Quinta y Sexta Categoría, los roles de Coordinador y Jefe de sala son desempeñados por el mismo funcionario. Adicionalmente, como se puede apreciar en el gráfico, tanto el coordinador como los empleados del nivel operativo tienen un promedio de permanencia en la sala SIES de un año y siete meses130. En este aspecto, el trabajo de campo cualitativo evidenció que hay un alto grado de rotación del personal que responde a las dinámicas y características propias de la Policía, en cuanto a traslados se refiere. Estos funcionarios suelen tener experiencia como policiales en las calles, lo que les permite conocer y caracterizar el incidente relacionado con seguridad y generar el despacho policial.

130MEA=2

•

290

Se encontró que no hay perfiles claros y definidos de los funcionarios que recepcionan y despachan llamadas. Es más, según manifestaron algunos funcionarios, el trabajo en el SIES es visto como un trabajo administrativo de “premio” o “descanso” que le otorgan a patrulleros y suboficiales que han prestado servicio en “zonas rojas”. Así lo evidenció el equipo consultor en la ciudad de Santa Marta, en donde un gran número de policías llegaron allí como consecuencia de una orden de la Dirección Nacional que dispuso que los policías con más de cinco años de servicio en los escuadrones antiguerrilla y de Grupos Móviles de Erradicación de cultivos ilícitos, podían escoger el lugar de trabajo. De ahí que muchos escogieron el SIES de Santa Marta. Los funcionarios del nivel operativo deben ser capacitados sobre conceptos asociados a la atención de emergencias y seguridad y sobre las funciones en las salas SIES. Según los Coordinadores de Las salas SIES, el 70% 131 de los funcionarios recibe esta capacitación que dura 29 horas en promedio.

8.2.2.3.4.4 Incidentes atendidos por los SIES locales

Un aspecto importante para la operación de los SIES locales es el número de incidentes en emergencias y seguridad atendidos, pues este número determina si se cuenta con los recursos humanos, técnicos y tecnológicos para atender las emergencias en un municipio. Según datos suministrados por los Coordinadores de las salas SIES en los 38 municipios encuestados fueron atendidos por la policía, en promedio (41.743)132incidentes en e país. Por otro lado, en la siguiente tabla evidencia el valor promedio de un proyecto Nuse-123 por categoría de municipio. • Tabla 67 Valor Promedio de Proyecto Nuse-123 desagregado por Categoría

Municipal.

131 MEA=9.3% 132MEA= 881, Margen de error relativo (MER)=2.1%

•

291

Fuente: Ministerio del Interior

Se realizó un cruce con el número de incidentes atendidos por Policía (que concentra el 98% de los casos). Como lo señala el siguiente gráfico, en el país se financiaron Proyectos Nuse-123 que atienden entre 0 y 3.000 incidentes por un valor cercano a los 500 millones de pesos, que es lo que cuesta en promedio un proyecto Nuse-123 en municipios de Categoría 5 y 6. Para el caso de municipios de Categoría Especial, Uno y Dos, se financiaron proyectos por un valor cercano a los 1.000 millones para atender entre 20.000 y 80.000 casos. • Gráfico 21 Costo Promedio por Proyecto Nuse-123 vs Número de casos

atendidos por Policía


8.2.2.3.4.5 Percepciones de los ciudadanos del Nuse-123

Sin lugar a duda, los principales beneficiarios del correcto uso y operación del Nuse-123 son los ciudadanos que, a través de una llamada al 123, desde un teléfono fijo o móvil, activan la ruta crítica, como se ilustra a continuación

Categoría

Municipal

Promedio de Valor Proyecto Nuse-

123

1 $1.011.476.141,33

2 $1.063.148.287,00

3 $689.301.394,33

4 $794.656.070,33

5 $393.937.423,00

6 $434.414.154,78

ESP $848.649.926,25

•

292

• Ilustración 10 Primer paso de ruta crítica del Modelo 3


Para el presente estudio fue importante conocer, mediante la aplicación de grupos focales con ciudadanos en 5 ciudades del país, su opinión en tres aspectos: 1) Percepción sobre emergencias. 2) Conocimiento acerca de la línea única de emergencia. 3) Las experiencias al tener contacto con la línea 123. A continuación se exponen los resultados en cada aspecto. Emergencias: un asunto externo, de la naturaleza

Para la mayor parte de los ciudadanos que participaron en los grupos focales, el concepto de emergencia está asociado a grandes eventos o a catástrofes naturales (terremotos, derrumbes, incendios forestales, erupciones). En estos casos, las personas asocian claramente las grandes catástrofes al ámbito institucional, en el sentido de que son las instituciones encargadas (Policía, Cruz Roja, Bomberos, Defensa Civil), las que tienen que transmitir información sobre la emergencia y prestar el auxilio requerido. Igualmente, para los ciudadanos el concepto de emergencia está asociado a lo no esperado, a lo fortuito, a aquello que escapa de la voluntad de las personas y que tiene origen en los designios ciegos de la naturaleza.

En contraste, para muchas personas, aquellos eventos “humanos” o emergencias de la vida cotidiana que los involucran directamente, caen por fuera del ámbito institucional y se acercan más a la esfera privada: los amigos, la familia y, en general, sus redes de apoyo. En esa medida, en repetidas anécdotas que surgieron en las sesiones quedó claro que, antes de usar el número único o cualquier otro, se acudió precisamente a las relaciones interpersonales para solucionar las emergencias de la vida cotidiana.

El conocimiento de la línea única: menos que más

•

293

El conocimiento de los ciudadanos sobre el número único de emergencia no es uniforme. Se encontró desde un conocimiento positivo sobre la existencia del 123, como Bogotá y Bucaramanga, casos intermedios donde una parte decía conocer el número y la otra no, como Calarcá, y casos de desconocimiento generalizado, como se evidenció en Cali. Para aquellos casos donde existe un conocimiento generalizado sobre el número único de emergencias, las personas dan por sentado que ese es el número al que hay que llamar en casos de emergencia.En otras palabras, estos ciudadanos han internalizado el número y los usos de la línea, aunque, como se verá más adelante, esto también tiene matices. Aunque estas personas también son conscientes de la existencia paralela de otros números de emergencia, piensan que el 123 es el más sencillo de memorizar y al que hay que acudir cuando se tiene una emergencia. Ahora bien, al interior de este grupo, los matices tienen que ver con la manera en que las personas asocian el 123 a los tipos de emergencia. En Bogotá fue asociado por casi todos los participantes con los diferentes tipos de emergencia (de seguridad, convivencia, catástrofes, de salud, etc.); en Bucaramanga era asociado, sobre todo, con la Policía (riñas, problemas de convivencia entre vecinos, accidentes de tránsito) y con llamadas no procedentes tales como solicitudes de información (consulta de trámites, días de pico y placa, comprobación de carga de minutos en el celular, entre otros). En los casos intermedios, como Calarcá, aquellos que decían conocer el número único, asociaban ese conocimiento a su trabajo en Juntas y organizaciones barriales. Sin embargo, también se hizo énfasis en los números de los cuadrantes de la Policía y de emergencia paralelos, asociados a cada una de las instituciones. De la misma forma, aquellos que decían conocer el número único, eran igualmente conscientes de que era desconocido para la mayoría de habitantes de Calarcá. Este último fenómeno fue el que predominó en la opinión de los ciudadanos del grupo focal de Cali; allí las personas comentaron que, dependiendo de la emergencia, usaban determinado número: si es de seguridad y convivencia, hay que llamar a la Policía, si se trata de un incendio a los bomberos y así sucesivamente.

La atención y los servicios: entre la amabilidad y las demoras. La valoración de la atención que hacen los ciudadanos del número único de emergencia y de los números de emergencia paralelos (policía, bomberos, tránsito, etc.) pasa por dos cuestiones: el trato del operador de la línea en el

•

294

momento de la llamada y los resultados que obtuvieron de la atención recibida. En cuanto a lo primero, hay que decir que las opiniones positivas destacan la amabilidad de las personas que atienden, la orientación prestada o el hecho de que “manejan bien los filtros”. Las opiniones negativas se orientan a señalar que piden muchos datos personales previos o, como lo expresó una persona en el grupo focal de Calarcá, muchas veces el 1-2-3 está fuera de servicio.

Con respecto a lo que ocurrió después de la llamada, en ciudades como Bogotá y Cali, hubo opiniones mayoritarias que adujeron que la atención fue buena porque efectivamente les solucionaron el problema y, en esa medida, quedaron satisfechos. Las opiniones negativas, en su mayoría, se relacionan con las demoras del servicio, sobre todo de la policía y del servicio de ambulancias; incluso, en el grupo focal de Cali, esta percepción era un fuerte disuasivo para usar cualquier número de emergencia, pues, como dijo uno de los participantes; “pa’ que llama uno si no van a llegar”. En otras ciudades como Bucaramanga tienden a predominar las opiniones positivas sobre el 1-2-3, la demora de las ambulancias era particularmente sentida, factor que hacía, según algunos, descartar de plano la línea única para dicho fin; prefieren, en caso de una emergencia médica, llamar un taxi, a algún familiar o al servicio médico particular.

Las opiniones expresadas en los grupos focales también hacen patente la desconfianza que sienten muchos ciudadanos hacia las instituciones. Esta desconfianza genera juicios a priori sobre la policía o las ambulancias, como se dijo anteriormente, pues se cree que, aunque en la línea o las líneas de emergencia se reciba la solicitud, lo más probable es que lleguen cuando ya haya pasado la emergencia o que no la resuelvan como debe ser. Las razones de estos juicios van desde experiencias pasadas, información e historias que circulan voz a voz, nociones de corrupción e, incluso, consciencia de la falta de recursos de las entidades y demanda excesiva de solicitudes.

Por último, a pesar de la desconfianza, también hay que señalar que en lo que respecta particularmente a la policía, los cuadrantes y sus números, las cámaras de seguridad y en, general, el trabajo policía-comunidad, las personas tienen presente estas estrategias y las valoran como una iniciativa loable en pos de la seguridad.

8.2.2.3.4.6 Mal uso por parte de los ciudadanos del Nuse-123 (llamadas improcedentes)

•

295

Siguiendo con el punto 1 de la ruta crítica, uno de los resultados relevantes del estudio, relacionado con los cuellos de botella que enfrenta el Nuse-123, es la cantidad de llamadas improcedentes que entran al sistema. En el instrumento cuantitativo se indagó a los funcionarios acerca del promedio de llamadas recibidas en el 2013, y el promedio de llamadas improcedentes en ese mismo periodo. Los funcionarios encuestados reportaron que en el 2013 se recibieron en promedio 24.532133 llamadas de las cuales 17.364134 fueron improcedentes. Las anteriores cifran coinciden con los resultados del trabajo de campo cualitativo. El personal de las entidades consultadas manifiesta que este tema es uno de los procesos que más dificulta la labor del NUSE y trastoca los procesos operativos en los temas de seguridad y emergencias.

En los Casos de Yopal y Cúcuta, la Policía Nacional registra picos hasta del 70% y 80% de llamadas improcedentes al día, de las cuales un alto porcentaje son llamadas broma. A pesar de que en otros municipios del país el porcentaje de llamadas improcedentes o broma cae a un 60%, sigue siendo un factor clave cuando de evaluar el correcto funcionamiento del NUSE se trata.

El relato de un ingeniero de soporte al 123 en telemática de Pasto, ilustra rápidamente la situación que se presenta en la gran mayoría de municipios visitados y evidencia la preocupación por un tema que en algunos casos se sale de proporción ante la falta de control y regulación por parte de las entidades correspondientes. El ingeniero hace un análisis de las llamadas recibidas en el subsistema Nuse-123 entre el 1 de Enero y el 24 de Septiembre del 2014, donde entraron 144.000 llamadas, y hace el siguiente comentario de los resultados:

“de esas 144 .000 llamadas, 1.211 llamadas fueron efectivas, realmente que emitieron una emergencia o algún tipo de seguridad de emergencia, el resto son 13.000 más o menos son niños molestando, 53.000 y pasaditas era información general, no cultas eran como más o menos 8.000 y el restante otros ítems… realmente el sistema como tal o sea 1.211 llamadas para ese intervalo de tiempo el sistema no se utiliza bien, cultura ciudadana, primero que todo.

133Error relativo: 2.2% 134Error relativo: 1.1%

•

296

(…) saqué el pico más alto de las personas que más llamaban, hay una persona que llamo durante el periodo 714 veces, molestando en ese periodo, y en el día una persona llamo a molestar 122 veces, imagínese, o sea intervalo de casi de 2 minutos, pasaban 20 minutos y llamaban solo a molestar el sistema. (…) Nosotros hicimos una cuestión a ver si podíamos ubicar ese número y también de bloquear ese número a través del Ministerio, entonces qué dijeron entonces tenemos que recolectar todas las evidencias para que le suspendan el número pero entonces él va compra otra simcard y eso no es efectivo, y es más el desgaste.

En algunos municipios visitados, como Cúcuta o Yopal, las diferentes entidades afectadas con altos porcentajes de llamadas improcedentes han intentado aunar esfuerzos para mitigar las consecuencias a través de estrategias como devolver la llamada al número o crear algún tipo de “lista negra”, para no afectar la operatividad de las distintas entidades. Estas estrategias, además de que son esfuerzos independientes de los funcionarios o entidades comprometidas con su labor, son sistemas precarios y focalizados para abordar el asunto, y que no se pueden volver sistemas masivos, ya que su implementación es dispendiosa, además de que, por la falta de regulación en el asunto, se pone en riesgo a la entidad y al operador de la misma, debido a la incertidumbre sobre la legalidad de estas acciones. A pesar de la gravedad del asunto, en todas las salas SIES visitadas, la Policía Nacional o los distintos números de emergencias y seguridad, hacen recepción oportuna de las llamadas entrantes, aun cuando se identifica que es un número recurrente en llamadas no procedentes, porque es función principal del organismo de socorro o seguridad atender todas las llamadas que puedan ser una alerta a una situación relacionada con una emergencia o seguridad. La subdirección del Ministerio de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, entidad encargada de regular y controlar este tema, aduce que las sanciones por mal uso del sistema están muy lejos, pues los procesos de imposición de multas y sanciones económicas son dispendiosos, aumentan la burocracia y, además, el mal uso de los servicios institucionales es un tema de cultura ciudadana que se debe resolver a través de procesos pedagógicos.

8.2.2.3.4.7 Multiplicidad de Números de Emergencias

El trabajo de campo cualitativo evidenció que, a pesar de los esfuerzos aunados para establecer un sistema integrado y unificado de recepción de llamadas como

•

297

lo es el NUSE, aún hay falencias operativas para la implementación de acciones en pro de la integración del sistema.

Estas falencias recaen en dos procesos específicos: 1) La falta de integración de los números 1XY en el sistema 123 y 2) La ausencia del mismo a lo largo del territorio nacional. En cuando al primer aspecto, en ningún municipio, exceptuando Bogotá y Medellín, se ha logrado la integración total de los números 1XY al sistema del 123, debido a múltiples problemáticas que varían de acuerdo al contexto del municipio visitado. Se definieron DOS tipos de inconvenientes para lograr la integración:1) dificultad contractual con los operadores de telefonía, y 2) oposición al proceso por parte de funcionarios de entidades pertenecientes al SIES.

En cuando al primer aspecto, se evidenció que, si bien está definido que dicha migración debería llevarse a cabo en un tiempo prudente (tiempo que no está especificado en ninguna regulación), parece ser más complejo en la práctica de lo que plantea la teoría. Casos de municipios como Yopal, Neiva o Cúcuta corroboran este aspecto. En varios de los municipios visitados, las diferentes entidades manifestaron que el mayor inconveniente a la hora de migrar los números 1XY al 123 es que los operadores de telefonía fija y celular no han facilitado el proceso. Es obligación de los operadores llevar a cabo los desarrollos necesarios para vincular los números 1XY a sistema NUSE pero en municipios como Sincelejo, Buenaventura y Florencia se manifestaron dificultades al respecto.

Otro aspecto encontrado es que las diferentes entidades han tenido sustanciales diferencias con los operadores del CAD de la Policía Nacional a la hora del seguimiento de procesos y la trasmisión de la información. Como ejemplo de esto, se reproduce el testimonio del Comandante de Bomberos de Manizales quien manifestó en la sesión de grupo realizada por la firma consultora, lo siguiente:

“(…) tuvimos inconvenientes cuando de acá se dirigían las llamadas de emergencia que corresponden al cuerpo de bomberos porque eran tres vueltas, porque el señor patrullero recibía la llamada de emergencia de Unicentro, entonces a él le tocaba tomar la dirección del incendio de a donde llamaban, ahí trascurrían 60 segundos y la trascribía a otro bombero que estaba en la esquina de allá y ese la colocaba y la trasladaba a la estación respectiva ahí trascurrían 4 o

•

298

5 minutos, entonces empezamos a tener problemas de que llegábamos tarde, bueno de todo perdimos credibilidad en ese aspecto, yo sustente eso y logramos sacar la actividad de bomberos de aquí por ese motivo por que la parte operativa a nosotros se nos fue por el suelo y llagábamos tarde realmente y para un ciudadano ver quemar su casa y que pase un minuto y un minuto eso pare él es media hora, entonces que siempre llagábamos después de media hora o veinte minutos, entonces ese aspecto se enderezó y hubo concesos y por ese motivo el cuerpo de bomberos se retiró de este sitio y a partir de ahí estamos trabajando perfectos.”

Cada minuto que se pierde en cada una de las emergencias es vital a la hora de la reacción. Para las entidades encargadas de este ámbito, el tema de la recepción y despacho de la llamada que entra, resta oportunidad de salvar vidas o de controlar la emergencia presentada. Esta situación se mitiga si la recepción de la llamada entra directamente al despacho de la entidad que actúa en la emergencia, lo que es posible a través de los números 1XY. En vista de la dificultad para articular los procesos de la recepción, paso de la llamada y atención de la emergencia, en municipios como Neiva, Florencia y Yopal, los organismos de atención en emergencias y socorro han preferido mantener el número 1XY y despachar desde su propia central.

8.2.2.3.4.8 Inconvenientes con el enrutamiento de las llamadas al Nuse-123

Durante el trabajo de campo cualitativo se comprobaron constantes problemas de enrutamiento al número 123, cuando la llamada es generada vía celular. Son constantes los casos en los que las llamadas generadas entran a despachos de los Nuse-123 ubicados en otros municipios o departamentos diferentes a aquel desde el que se llama. Son representativos de esta complicada problemática casos como los de Pasto, Tumaco y Sevilla, donde un alto porcentaje de las llamadas generadas entran a Cali, o Manizales en donde, cuando la llamada es generada desde un teléfono Movistar, entran a Pereira. En algunos municipios, como Tumaco, Yopal y Chachagüí, las señales de Movistar y Comcel se caen constantemente o no entran, dependiendo del sector donde esté ubicado el abonado llamante. Estos casos, tanto de enrutamiento como de falta de señal, dificultan la operatividad del sistema NUSE y aumentan la probabilidad de que el usuario prefiera llamar a teléfonos fijos o celulares de la Policía Nacional, provistos por el Programa de Cuadrante Amigo, o se remita a los números 1XY ya conocidos, como el 119, el 112 o el 125, que no tienen

•

299

inconvenientes con el enrutamiento y la señal en sectores retirados de las cabeceras municipales.

8.2.2.3.4.9 Información de ubicación del abonado llamante

Otro de los resultados relacionados con el punto 1 de la ruta crítica, es el relacionado con la información de ubicación del abonado llamante. El estudio evidenció que hay inconvenientes con el manejo de información, relacionados con el abonado llamante, ya que las bases de datos y los procesos respecto a los operadores de telefonía no son claros; hace falta regulación al respecto. Si bien, se entiende que la información sobre ubicación del abonado llamante que tienen los operadores es un tema operativo, las normas y regulaciones vigentes no obligan a las empresas a suministrársela a las entidades pertenecientes al SIES que la requieran.

La función de la CRC es ejecutar las “normas técnicas” desde la legislación existente, que para el caso objeto de este estudio se encuentra en el CONPES 3437 de 2006, que define la operatividad de los sistemas de emergencias, en la Ley TIC 1341, que genera los principios desde el punto de comunicaciones y en el Decreto 3066, que regula los centros locales de atención a emergencias. Respecto a las funciones de la CRC con relación al SIES, la Coordinadora de Relaciones de Gobierno y Asesora para la Comisión, asegura que:

“(La función de la CRC es) desde las normas técnicas aplicados a operadores de telecomunicaciones como: enrutamiento de llamadas, abonado llamante, y otras informaciones y administración del plan de numeración 1xy”

Aunque la regulación para telefonía celular y fija, en relación al SIES, proviene de dos directrices del CONPES 3437 y del Decreto 4366 de 2006, esas normas no contemplan la obligatoriedad de que los operadores de telefonía entreguen la información del abonado llamante a las instancias pertinentes para tratar estos datos.

La Dirección de Industria y Comercio del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones informa que la responsabilidad operativa recae en la Comisión de Regulación de Comunicaciones, ya que la estructura esta segmentada por los municipios:

•

300

(…) Lo que pasa es que hay dos cosas, nosotros hemos separado el tema de emergencias del tema de seguridad para nosotros el tema de emergencias es una cosa y el tema de seguridad pública es otra cosa por facilidad de pronto en la redes de comunicaciones se tratan de integrar y es un tema diferente a las competencias que tiene cada una de las entidades, el tema de los NUSE o el tema del 123 o del SIES tienen que ver más con un tema administrativo local o ente gubernamental. (…)Aunque sea debe tener una estructura que la fijan la CRC por lo menos en el manejo de su numeración y en el manejo de su organización no es lo mismo que tú manejes 1.100 municipios cada uno con su NUSE o a que dividas y a hagas unas regiones y centralices puntos, y que permitan que la llamadas enruten a estos sitios, que tengamos manera de atender, que sepamos efectivamente dónde está generándose la emergencia; que es diferente al tema de seguridad que ha manejado la policía con el tema de sus cuadrantes, es un tema operativo.”

La Subdirectora del Ministerio Tecnologías de la Información y las Comunicaciones revela que para regular el tema de la trasmisión de información por parte de los operadores de telefonía, la CRC está preparando un borrador de decreto que defina la estructura de la Red Nacional de Telecomunicaciones de Emergencias desde la norma; este borrador sería liberado en Noviembre de 2014, para comentarios del sector. Visto de este modo, y según la normativa existente, no hay un marco jurídico que vincule, obligue o responsabilice a los operadores de telefonía fija o móvil con los SIES locales.

8.2.2.3.4.10 Perfil del funcionario que recibe la llamada

• Ilustración 11 Segundo y Tercer paso de ruta crítica del Modelo 3

•

301


El segundo y tercer pasos de la ruta crítica del modelo están relacionados con el recurso humano que recibe la llamada de los ciudadanos y la gestión que se realiza con ésta. Como se mencionó anteriormente, quienes reciben las llamadas, en el Modelo 3, son receptores policiales. Si la llamada está relacionada con la atención de un evento de seguridad, es tipificada con el código que la Policía le da a este evento y, acto seguido, se le abre un registro SECAD. En el caso de los SIES, por ejemplo Ciénaga en donde hay un número escaso de funcionarios, quien recibe la llamada es el mismo que realiza el despacho. Es importante resaltar que uno de los resultados del campo cualitativo fue que no existen guías de tipificación para eventos distintos a seguridad, es decir, que si un ciudadano llama señalando un caso de intoxicación, no se tipifica ni se realizan las preguntas que orienten el tipo de despacho que se debe realizar. Asimismo, el registro de la llamada queda en SECAD, pero no se realiza seguimiento del caso hasta su cierre. Las únicas ciudades que cuentan con una guía de tipificación de eventos de seguridad y emergencias, son Medellín Y Bogotá (Modelos 1 y 2). En el caso de Bogotá, la guía cuenta con más de 70 eventos definidos y codificados; igualmente, tiene una serie de preguntas que orientan las acciones que el operador debe realizar y, por último, establece el tipo de prioridad del evento. La siguiente tabla señala algunos ejemplos:

•

302

• Tabla 68 Ejemplos de Tipificación de Seguridad y/o Emergencias de Bogotá

Código Tipo Definición Preguntas

Acciones del Operador de Recepción

Prioridad

602 Heridos

Persona que ha sufrido alguna lesión en su cuerpo por causas accidentales; también utilizar este código en caso de AUTO LESIÓN ACCIDENTAL con cualquier tipo de arma. Se utiliza este código en caso de caída de altura y/o trauma craneoencefálico y mordedura de animal, puede derivar en la pérdida del estado de conciencia.

UBICACIÓN: ¿SE ENCUENTRA EN UN LUGAR DE DIFICIL ACCESO?

COPIAR: POLICÍA, FOPAE Y BOMBEROS. COPIAR: CRUE (CONDICIONAL HERIDOS))

ALTA

Rescates Montaña

Rescates Montaña

Procedimiento de rescate tendiente a la localización y

UBICACIÓN: ¿EN QUE ZONA SE PERDIERON Y A QUÉ

COPIAR: POLICÍA, FOPAE Y BOMBEROS.

ALTA

•

303

rescate de personas en sitios montañosos o de difícil acceso.

LUGAR SE DIRIGÍAN? TIEMPO: ¿LA FECHA Y HORA EN QUE SE PERDIERON? CARACTERISTICAS: ¿CUALES SON LAS CARÁCTERÍSTICAS DE LA(S) PERSONA(S) PERDIDA(S)? (EDAD, SEXO, CONTEXTURA, TEZ, COLOR DE OJOS, COLOR DEL CABELLO, CARACTERÍSTICAS PARTÍCULARES, VESTIDO)

COPIAR: CRUE (CONDICIONAL HERIDOS)

Fuente: Nuse-123 de Bogotá

8.2.2.3.4.11 Despacho del evento

• Ilustración 12 Cuarto paso de ruta crítica del Modelo 3


•

304

El despacho del evento se hace dependiendo si es de seguridad o es de emergencia. En el primer caso el despachador policial ubica las unidades asignadas (cuadrante o CAI, por ejemplo) y le asigna el caso de acuerdo a la tipificación otorgada. Si el evento es de emergencia, el despacho se hace a través de la Red de Apoyo en donde, a través de una Red de Radios HF y VHF que comparten una misma frecuencia, se comunica el evento a los primeros respondientes. Sin embargo, en muchas ocasiones las entidades no cuentan con los equipos de radiocomunicación para que los despachadores de sala SIES hagan el despacho del evento; igualmente, 20 de los 48 municipios de oferta, como se mencionó anteriormente, no cuentan con Red de Apoyo. Cuando el SIES local no cuenta con Red de Apoyo (por ejemplo, Ciénaga), la Policía debe desplegar todo tipo de estrategias para comunicar el evento al primer respondiente. En algunos casos se encontró que los actores, en ausencia de Red de Apoyo, cuentan con aplicaciones de celular, como grupos en WhatsApp, para el despacho de eventos o realizan una llamada telefónica a un número fijo de 7 dígitos o, en el peor de los casos, deben ir presencialmente al domicilio del acto u operativo.

8.2.2.3.4.12 Oportunidad en la respuesta

Uno de los elementos más importantes en el despacho de los eventos es la oportunidad en la respuesta. En hora piso los tiempos de respuesta son más altos que durante el fin de semana con un promedio muy variado de 8 minutos. En los fines de semana, como lo muestra el siguiente gráfico, los tiempos de respuesta son menores. Durante las horas pico está sobre los 6 minutos, mientras que en los horarios no pico ronda los 5.5 minutos.

•

305

• Gráfico 22 Tiempo Promedio de Respuesta de una Emergencia -(Rango de

horario de Viernes a domingo)135


Limitaciones en los recursos con que cuentan los actores operativos Las principales limitaciones en la atención de emergencias y seguridad se dan por la ausencia de recursos de los organismos de socorro, principalmente en dotación de los Cuerpos de Bomberos y disponibilidad de ambulancias para traslado pre hospitalario. Principales avances y obstáculos a partir de la Ley General de Bomberos de Colombia, Ley 1575 de 2012 Un resultado reiterativo durante el desarrollo de la investigación cualitativa es que en muchos municipios del país aún no están creados cuerpos de bomberos oficiales o no existe contrato o convenio con cuerpos de bomberos voluntarios. En otros casos, aunque los cuerpos de bomberos están creados, carecen de los recursos mínimos para su funcionamiento. Al entrevistar a un alto funcionario de la recientemente creada Dirección Nacional de Bomberos, se pudieron establecer algunas explicaciones para el resultado: La Ley Nacional de Bomberos generó dos cambios trascendentales para los Cuerpos de Bomberos: el primero de ellos es que consolidó su rol de inspección en los establecimientos comerciales y, el segundo, es que hizo explícita la obligación para los Entidades Territoriales de asegurar la prestación del servicio bomberil a todos los habitantes.

135(6am -12 ): MEA=0.2, error relativo 4.4%; (12-4pm): MEA=0.3, error relativo 5.2%;(4pm -8 pm): MEA=0.3, error relativo 5%; (8pm - medianoche): MEA=0.5, error relativo 8.6%; (medianoche -6 am): MEA =1, error relativo 11.5%.

•

306

En efecto, según el artículo 3 de la Ley General de Bomberos:

“Es obligación de los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los municipios la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios. En cumplimiento del principio de subsidiariedad, los municipios de menos de 20.000 habitantes contarán con el apoyo técnico del departamento y la financiación del fondo departamental y/o nacional de bomberos para asegurar la prestación de este servicio”.

Pese a lo anterior, la Dirección Nacional de Bomberos estima que aún existen 455 cuerpos de bomberos por crear y 560 por fortalecer. “Solo grandes ciudades como Bogotá, Cali, Pasto, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga y Tunja [tienen cuerpos de bomberos] fuertes. Ni siquiera Medellín porque tienen muchos problemas en personal y en adecuación de estaciones porque son muy viejas y ya están presentando ruina”. (Entrevista con funcionario de la Dirección Nacional de Bomberos). Frente a los municipios en donde aún subsiste la ausencia de Cuerpos de Bomberos, la Dirección Nacional de Bomberos señaló que se está trabajando con los organismos de control para iniciar las sanciones correspondientes: “Estamos haciendo un diagnóstico nacional para poder que a cada alcalde que no ha creado su cuerpo de bomberos iniciarle la acción preventiva por parte de la Procuraduría”. (Entrevista con funcionario de la Dirección Nacional de Bomberos). Sin embargo, esto soluciona la creación en papel de estos cuerpos, pero continúa el problema del fortalecimiento y de la dotación. Los vehículos, uniformes, botas, mangueras y demás implementos mínimos que requiere un cuerpo de bomberos para funcionar son particularmente costosos: “una máquina sencilla cuesta $2 mil millones de pesos”. Sin agregar los costos del resto de la dotación (Entrevista con funcionario de la Dirección Nacional de Bomberos). Es importante destacar que, según lo indagado durante el trabajo de campo cualitativo, no todos los municipios requieren el mismo tipo de dotación de los cuerpos de bomberos. Un municipio de categoría 5 o 6 tiene niveles de complejidad de emergencias menores a una ciudad como Bogotá. Por lo anterior, el tipo de dotación que requiere es también menos sofisticada. Haciendo la anterior aclaración, cabe destacar que en cualquier caso la dotación de los cuerpos de bomberos involucra un alto volumen de recursos financieros.

•

307

Para el año 2014, la Dirección Nacional de Bomberos tuvo un presupuesto de $10 mil millones de pesos. La compra de una sola máquina de Bomberos significaría el 20% de su presupuesto anual. Por lo anterior, existe aún un cuello de botella en la financiación de los cuerpos de bomberos porque, aun cuando sean de obligatoria creación por parte de los alcaldes, existe un alto número de municipios (especialmente los de categorías 5 y 6) que no cuentan con la capacidad financiera para dotarlos. Un camino, que planteó la Dirección Nacional de Bomberos, es la creación de cuerpos de bomberos compartidos. Al respecto, durante la entrevista se manifestó que: “ya lo hemos hablado con la Procuraduría General de la Nación, porque cuando hay una emergencia yo tengo en promedio de 5 a 8 minutos para ir al sitio; después de este período si se acude al incendio ya no hay nada que hacer”. Por lo anterior, la figura funcionaría únicamente para municipios ubicados muy cerca uno de otro. La normativa frente al uso de ambulancias durante las emergencias es confusa para los funcionarios Otro de los resultados de la investigación cualitativa es que en aquellos municipios que no tienen ambulancias propias para la atención de las emergencias, adquiridas por compra o alquiladas por convenios, es muy complejo acceder a ambulancias de propiedad de las IPS o EPS. Según los funcionarios consultados durante los grupos focales, las ambulancias de las EPS solo acuden en caso de accidentes de tránsito, con el interés de hacer el respectivo cobro del SOAT. Pero si se trata de una emergencia diferente a las de tránsito, tanto IPS como EPS responden que sus ambulancias solo son para uso de traslados de pacientes interhospitalarios y niegan el préstamo de la ambulancia. En la gran mayoría de casos visitados, se detectaron inconvenientes a la hora de establecer relaciones de responsabilidad directa en la prestación del servicio de ambulancias. Aunque en algunos municipios, entidades como Cruz Roja, Defensa Civil y Bomberos cuentan, en baja medida, con unidades medicalizadas o de transporte básico, se presenta una queja constate a la hora de solicitar el servicio de ambulancias a las IPS o EPS de la región. Los funcionarios de las entidades visitadas manifiestan que el servicio de ambulancias es prestado condicionalmente, dependiendo del tipo y causa del accidente o emergencia reportada.

•

308

“(…) porque en el caso de las ambulancias aquí trabajan como 4 empresas de ambulancias; ese es el otro detalle aquí usted se puede cansar que una persona esté necesitando el servicio de ambulancia, a usted lo primero que le preguntan es la dirección y si es SOAT, y si se dice que no es SOAT la respuesta es que no lo puede ayudar; hay unos pocos que en ocasiones sí prestan el servicio” (Entrevista con funcionario del Ministerio de Salud)

También se encontraron inconvenientes en la articulación para la prestación del servicio de ambulancias desde el nivel departamental y municipal. Esto evidencia una falta de regulación nacional que especifique o regule el uso de las ambulancias a nivel general. Para citar un ejemplo, el departamento del Quindío no puede prestar ambulancias en el municipio de Calarcá.

“¿Ustedes (CRUE DEPARTAMENTAL) en el tema de ambulancias prestan algún apoyo adicional (al municipio de Calarcá)?

Nosotros con el tema de ambulancias no prestamos ningún tipo de apoyo porque esto es competencia directa de la secretaria de salud departamental, son ellos quine manejan la red de ambulancias, son ellos quienes manejan el CRUE y son ellos los que tienen esta competencia” (Entrevista con funcionario del Ministerio de Salud)

Municipios como Neiva, Cúcuta, Leticia, Florencia, Sevilla, Calarcá, Duitama, Cartagena y Ríosucio, entre otros, registran inconvenientes con el uso y el préstamo de ambulancias por la falta de una ley reguladora que reglamente su disponibilidad con las entidades de orden departamental y privado. Durante la entrevista realizada a una funcionaria del Ministerio de Salud, encargada del tema de emergencias, se pudo establecer que la resolución 1220 de 2010 “Por la cual se establecen las condiciones y requisitos para la organización, operación y funcionamiento de los Centros Reguladores de Urgencias, Emergencias y Desastres CRUE”, establece que la organización de los CRUE es responsabilidad de las entidades territoriales y establece los requisitos mínimos para su funcionamiento, en cuanto a recursos humanos, recursos técnicos (equipos de cómputo y telecomunicaciones de las oficinas), equipos físicos (salas situacionales y de emergencias), sistemas de información. En cuanto a la Red de transporte define que:

“Es el conjunto de servicios, de traslado básico o medicalizado de pacientes, debidamente habilitados por la respectiva Dirección Departamental o Distrital de Salud, sean éstos terrestres, aéreos, fluviales y/o marítimos. Los prestadores de servicios de traslado y de atención pre hospitalaria deberán

•

309

articularse a través los diferentes medios al CRUE a fin de coordinar las acciones de apoyo en situaciones de urgencia, emergencia y desastre”. (Entrevista con funcionario del Ministerio de Salud)

En últimas, dicha resolución deja a discreción de las entidades territoriales responsables de la organización de los CRUE, los convenios necesarios para poder prestar el servicio de ambulancias durante la atención prehospitalaria. El equipo investigador pudo determinar que los CRUE no siempre han sido eficientes en la organización de dicho transporte, por lo que se presenta un cuello de botella para la atención oportuna de las emergencias en los municipios. Al transmitirse dicho resultado a la funcionaria del Ministerio de Salud, respondió que: “estamos trabajando en eso la idea es que ya hay un borrador. Esperamos entregarlo en los primeros meses del próximo año, tener algo ya más concreto”. (Entrevista con funcionario del Ministerio de Salud) La funcionaria se refiere a una propuesta de reorganización del rol del Sistema de salud dentro del SIES, en donde se deberá resolver, entre otros, el cuello de botella del acceso a transporte pre hospitalario de los pacientes durante una emergencia. Problemas de dotación de organizaciones de voluntarios y demoras en la reglamentación del Subsistema Nacional de Voluntarios

“Nosotros como Defensa Civil no tenemos ningún equipamiento, hay un siniestro y a los primeros que nos llaman son a nosotros, vamos y participamos en el siniestro, que el ahogado, que el derrumbado, participamos con nuestros conocimientos mínimos que tenemos en el rescate los primeros auxilios, pero Dr. no tenemos el equipamiento necesario, básico, para prestar servicio,” (Grupo Focal en la ciudad de Yopal)

Varios de los testimonios que se encontraron en las sesiones grupales manifiestan que las dotaciones de los organismos de socorro no son las adecuadas. Municipios de categorías 5 y 6 se ven especialmente afectados por la falta de recursos y financiación para equipamiento y personal. La ley 1505 del 2012 por medio de la cual “se crea el Subsistema Nacional de Voluntarios de primera respuesta” fue un avance importante en el sentido de que define quiénes se pueden considerar Voluntarios y cuáles son los deberes de los

•

310

integrantes del sistema. También define un sistema de incentivos para los cuerpos de voluntarios, como la exoneración de impuestos, disminución en el costo de matrículas en instituciones de educación superior, acceso prioritario a subsidios para adquisición de vivienda, entre otros. De igual forma señala que “El Ministerio del Interior en conjunto con otras entidades del orden nacional e internacional, podrán dotar de elementos necesarios para la prevención y atención de desastres, emergencias y fenómenos antrópicos a las entidades integrantes del Sub-Sistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta”. (Ley 1502, 2012), Y deja un plazo de 6 meses para la reglamentación. No obstante lo anterior, durante la investigación cualitativa también se pudo establecer que la falta de capacitación y de elementos mínimos de los organismos de Socorro, especialmente de la Defensa Civil, es otro obstáculo para el apoyo que proporcionan estos cuerpos de voluntarios en la atención de emergencias. En varios de los municipios visitados durante la investigación cualitativa, mencionaron que, aunque celebran la expedición de la Ley, aún quedan muchos artículos por reglamentar, lo cual dilata el fortalecimiento de estos organismos que son eje central en la atención oportuna de las emergencias en los municipios de todas las categorías.

8.2.2.3.4.13 Cierre del caso

• Ilustración 13 Quinto paso de ruta crítica del Modelo 3

•

311

Fuente: elaboración propia La ruta crítica termina en el punto 5 con el cierre del caso. Este hace referencia al reporte por parte de las entidades y/o las entidades, de que el evento se atendió y cual fue el resultado. Como se mencionó anteriormente, el seguimiento de los casos solamente se hace a los eventos relacionados con seguridad por parte de la Policía, y estos quedan registrados en SECAD. En las demás entidades, cada actor operativo es el responsable de hacer seguimiento, pero esta información no es consolidada.

8.2.2.4 Operación de los Circuitos Cerrados de Televisión (CCTV)

Como se mencionó anteriormente, la video vigilancia es un sistema de tecnología de vigilancia con cámaras, las cuales pueden ser colocadas y usadas por autoridades públicas en lugares públicos para la prevención y/o combate del crimen. Es una tecnología multifuncional, inicialmente usada para el manejo de riesgos en caso de embotellamientos de tráfico, incendios, accidentes y crimen (Hempel&Töpfer, 2002). El sistema consiste en cámaras de video conectadas a un circuito cerrado de televisión. Las imágenes son enviadas a un monitor central de televisión o grabadora en un cuarto de control (Comisión Europea para la Democracia a través de la Ley, 2007). Tal como se evidenció en la sección “Recursos Asignados”, en Colombia éste Subsistema ha presentado un auge desde 2006 en la formulación de proyectos por parte de las autoridades locales y financiación de FONSECON. En total, 199 municipios han sido receptores de CCTV por un valor cercano a los 285 mil millones de pesos. Es importante resaltar que no es necesario que el municipio cuente con sala SIES (o Nuse-123), para que se le apruebe el subsistema CCTV. De hecho, en los municipios visitados, de los 48 municipios de oferta, 31 cuentan con CCTV; en cuanto a los municipios de demanda, 12 de los 59 cuentan con CCTV. Igualmente, se encontró que en los 43 municipios con presencia de CCTV, hay instaladas un total de 3.474 Cámaras, y se encuentran funcionando 2.382, lo que representa un 69%. El 31% restante se encuentra fuera de funcionamiento. La siguiente tabla refleja esta realidad, discriminando la información por región de Policía y departamento: • Tabla 69 Número de Cámaras Instaladas vs Número de Cámaras funcionando

•

312

Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por el Ministerio del Interior a través de la “Matriz de Mantenimiento Proyectos 123 – CCTV”, y el Formulario de Coordinadores.

Como lo evidencia el siguiente gráfico, las regiones de Policía con menor porcentaje de cámaras funcionando son, en su orden, la Región 8 (Atlántico, Bolívar, César, La Guajira, Magdalena y Sucre) con un 23.5%, la Región 7 (Casanare y Meta) con un 32.2% y la Región 3 (Caldas, Quindío y Risaralda) con un 57.6%.

Región de Policía / Dptos No de Cámaras Instaladas No. De Cámaras Funcionando

Region 1 625 565

Amazonas 18 2

Archipiélago de San Andrés 31 19

Boyacá 53 52

Cundinamarca 523 492

Region 2 100 98

Caquetá 45 43

Huila

Tolima 55 55

Region 3 165 95

Caldas 53 53

Quindio 8 8

Risaralda 104 34

Region 4 636 462

Cauca 42 42

Nariño 78 78

Valle del Cauca 516 342

Region 5 296 276

Norte de Santander 54 54

Santander 242 222

Region 6 840 679

Antioquia 724 615

Chocó 60 30

Córdoba 56 34

Region 7 183 59

Casanare 85 21

Meta 98 38

Region 8 629 148

Atlántico 252 57

Bolívar 141 11

Cesar 54 0

La Guajira 46 0

Magdalena 42 0

Sucre 94 80

Total general 3474 2382

•

313

• Gráfico 23 Porcentaje de Cámaras Funcionando desagregado por Región de

Policía

Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por el Ministerio del Interior a través de la “Matriz de Mantenimiento Proyectos 123 – CCTV”, y el Formulario de Coordinadores de salas SIES.

Adicionalmente, en el trabajo de campo cualitativo del estudio se encontró como principales causas del no funcionamiento de las cámaras, las siguientes:

1. La principal causa es la ausencia de recursos financieros destinados por las Alcaldías para el mantenimiento preventivo y correctivo de las cámaras, una vez finaliza el periodo de garantía que ofrece el contratista-vendedor de los equipos.

Esta tecnología es muy sensible a daños ocasionados, tanto por la delincuencia, como por fenómenos naturales. En el primer caso, se evidenciaron casos como Santa Marta, en donde reiteradamente la delincuencia, a través de distintas técnicas, obstruye el campo de visualización de las cámaras o las daña lanzándoles objetos contundentes. En el segundo caso, se evidenció el ejemplo de Riohacha, en el que una tormenta eléctrica generó daños en la infraestructura de la fibra óptica del municipio.

8.2.2.4.1 Uso de la información generada por el CCTV

90,40%98,00%

57,58%

72,64%

93,24%80,83%

32,24%23,53%

0,00%

20,00%

40,00%

60,00%

80,00%

100,00%

120,00%

Porcentaje de CámarasFuncionando por Región dePolicía

•

314

El estudio encontró que el uso de la información generada por los CCTV en Colombia está orientado a dos ámbitos. Por un lado, como una herramienta para la reducción de la criminalidad desde un punto de vista preventivo y reactivo, generando mayor eficiencia de la Policía Nacional para proteger ambientes públicos y privados, y creando sensación de seguridad entre los ciudadanos. Por otro lado, es una herramienta usada para la resolución de crímenes; en otras palabras, como material probatorio en procesos judiciales. En este caso, la Fiscalía General de la Nación es la entidad que realiza la solicitud de información a la Policía Nacional. Por otra parte, el instrumento cuantitativo indagó sobre cuáles entidades tienen acceso a la información del CCTV. Según los actores operativos, las entidades con mayor acceso a la información son la Policía Nacional, la Alcaldía municipal, la Fiscalía General de la Nación, las Fuerzas Militares, las Oficinas de Tránsito y la Defensoría del Pueblo. Recursos humanos destinados para la operación de CCTV

En el trabajo de campo se encontró que todos los funcionarios que cumplen labores de visualización de cámaras pertenecen a la Policía Nacional, cumpliendo el estándar de 8 horas por turno. El instrumento cuantitativo indagó acerca del número de funcionarios destinados a la visualización de Cámaras, y el promedio de funcionarios es de 2.5136. Uno de los resultados obtenidos, en cuanto al recurso humano destinado a la visualización de cámaras de CCTV, es que no existe un estándar a nivel nacional que indique el número de cámaras que pueden ser visualizadas por un funcionario, ni tampoco la duración del turno; 8 horas continuas generan fatiga ocular para los funcionarios encargados de la vigilancia. Por otra parte, es importante resaltar el hecho de que son agentes de Policía quienes realizan las funciones de visualización, ya que cuentan con el conocimiento, experiencia y experticia para identificar eventos y ofensas criminales potenciales, y pueden actuar de manera reactiva, despachando policiales al lugar.

8.2.2.5 Alarmas Comunitarias

136MEA=0,15, error relativo 5.8%

•

315

El documento CONPESplanteó el subsistema de Alarmas Comunitarias como un “Sistema electrónico que busca promover y concientizar la participación de la comunidad y el apoyo de la ciudadanía en labores de las fuerzas de la reacción para la búsqueda de soluciones a la inseguridad de la región. Las alarmas comunitarias favorecen la integración ciudadana, permiten la prevención y posibilitan una reacción más efectiva de la Policía Nacional.” Tal como se señaló en la sección “presencia de subsistemas” (8.2.2.2.1), municipios de oferta y municipios de demanda han hecho un esfuerzo por financiar subsistemas del SIES. En todos los municipios visitados durante el trabajo de campo, se encontró que las Alarmas Comunitarias funcionan en las estaciones o comandos de Policía. Existen varios tipos de alarmas, pero las más conocidas son las electrónicas y las inalámbricas con discado vía celular. Aunque es la alcaldía la que aporta los recursos para la instalación, el proceso de montaje es liderado por la Policía, Quien realiza un diagnóstico de los barrios más necesitados de alarmas y establece dónde hay fuertes relaciones de confianza con la comunidad. La Policía, en algunos casos, lidera talleres y/o campañas sobre temas relacionados con seguridad ciudadana. Igualmente, este proceso está acompañado de la conformación de Comités Locales de Seguridad, como en el caso de Medellín o Frentes de Seguridad Barrial. Un antecedente importante fue la experiencia de Bogotá donde se logró un nivel de masificación importante de las Alarmas comunitarias y los Frentes de Seguridad Barrial, con una tecnología elemental basada en una sirena, un cable eléctrico y un árbol telefónico que, en un primer momento, lograron efectos importantes en los barrios,basado en el apoyo de la Policía comunitaria. Sin embargo, los problemas de mantenimiento y la limitada capacidad de crecimiento por la escasez de pie de fuerza de la policía, así como las posibilidades de renovación tecnológica, llevaron a un agotamiento de la primera generación de alarmas y surge una segunda generación con una tecnología más avanzada, botones inalámbricos de pánico y comunicación a los celulares vía mensajes de texto. Por último, subsisten problemas de sostenibilidad del modelo por las dificultades del mantenimiento y los costos que representan para barrios donde la capacidad de pago de su población es muy poca. Estos cambios también suceden paralelamente a transformaciones en la Política de relación con la ciudadanía; se pasa de la Policía Comunitaria al Modelo Nacional de Vigilancia

•

316

Comunitaria por cuadrantes y de la Red de Cooperantes a la Red de aliados por la prosperidad.

8.2.2.6 Redes de Apoyo

En el trabajo de Campo y en las entrevistas del Análisis Cualitativo se encontró que existe una diversidad de redes y confusiones en su denominación. en algunas partes todavía se habla de red de cooperantes, en otras de redes de apoyo, se impulsan frentes de seguridad barrial, frentes de seguridad empresarial y los policías de los cuadrantes también construyen redes de amigos del cuadrante. La Dirección de Seguridad Ciudadana es consciente de esta diversidad y está promoviendo una integración y articulación de esas redes, así como la formulación de unos criterios claros para orientar la participación ciudadana en seguridad del MNVCC y su articulación con las alcaldías locales. Por otra parte, la Oficina de Telemática va a poner en funcionamiento un Sistema de Alarmas Residenciales que va a significar una tercera generación de alarmas a través de un aplicativo móvil que se conecta para una reacción directa de los cuadrantes y sin costo para los usuarios. De esa manera entraríamos a una tercera generación de alarmas con buena perspectiva de sostenibilidad y también se limitarían muchas acciones aisladas de alertas y botones de pánico sin conectividad con la policía. A partir del año 2010, el Ministerio de Defensa Nacional inicia una etapa de revisión estratégica del programa “Redes” de la policía nacional. Este programa buscaba potencializar la participación de la Ciudadanía y la noción de corresponsabilidad ciudadana en temas de seguridad. Bajo esta perspectiva, en el 2013 el ministerio de defensa emitió la Directiva Permanente 023 mediante la cual se dictan las directrices y procedimientos del programa “Redes de Aliados para la Prosperidad” (Ministerio de Defensa Nacional 2014). El programa de Redes de Aliados para la Prosperidad es operacionalizado mediante las redes de apoyo, que son programas de participación ciudadana de la Policía Nacional y que se rigen bajo las directrices del Ministerio de Defensa Nacional. Objetivo de la Red Aliados

El programa busca convertir al ciudadano en un apoyo para la tarea policial. Esto se hace mediante la activación de un servicio permanente

•

317

fundamentado en la recolección e intercambio de información. Se trata, principalmente, de una red de cooperación.

Se busca fortalecer las relaciones de confianza entre el ciudadano y las

autoridades para tener una incidencia directa en la percepción de seguridad.

Es importante destacar que este programa tiene como objetivo la

obtención de información en tiempo real y oportuno que contribuya en mejorar la reacción de la Policía.

Cobertura

El programa se encuentra implementado en 14 Policías Metropolitanas y en los 31 departamentos de policía. Para el momento de la redacción de este informe tres departamentos no contaban con el programa: Amazonas, Vaupés y Vichada. Sin embargo, estos departamentos están contemplados en la distribución regional de programa ya que se han empezado a hacer las vinculaciones pertinentes.

Actualmente, hay en el programa 5.334 empresas con 371.291

participantes. Entre los participantes encontramos el gremio de taxistas, el transporte público, hoteles, floricultores, entre otros.

El programa funciona mediante redes de radio y Avantel. A las personas o empresas que deseen vincularse a la red de apoyo se les entrega uno de estos dispositivos para que hagan el reporte de hechos que atenten contra la convivencia y la seguridad. Actualmente el programa cuenta con 46.253 radios y 10.222 Avantel. Organización del Programa de Redes

•

318

• Ilustración 14 Organización del Programa de Redes

Fuente: Elaboración propia a partir de entrevista con la Dirección de Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional.

¿Quiénes están integrados a la Red de Aliados? Actualmente hay 5. 344 empresas vinculadas al programa que representan 371.291 integrantes. A continuación se mostrará el número de empresas e integrantes por gremios empresariales: • Tabla 70 Número de Integrantes de Red de Aliados para la Prosperidad

Gremio Núm. Empresas Núm. Integrantes

Taxista 224 145340

Transporte Público Urbano

50 988

Transporte de Carga 156 664

Organismos de Emergencia

221 1110

Industriales 330 1346

Estaciones de Servicio 157 340

Empresas Públicas 104 580 Compraventas 215 347

Hoteleros 250 538 Servicios de

Vigilancia 2468 198177

Arroceros 4 19

DIRECCION DE SEGURIDAD CIUDADANA.

AREA DE PREVENCION, CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA.

GRUPO DE PREVENCION Y EDUCACION CIUDADANA.

RESPONSABLE PROGRAMA REDES DE LA D.I.S.E.C. (Red de Apoyo y Comunicaciones

y Red de Apoyo Solidaridad Ciudadana)

CORRDINADORES DEL PROGRAMAS REDES EN LAS METROPOLITANAS Y

DEPARTAMENTALES DE POLICIA.

•

319

Azucareros 21 99

Floricultores 45 132 Mineros 66 331

Comerciantes 8094

Líderes comunitarios 680

Persona natural 4484

Otros 988 5043

Total País 5334 371291 Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la Dirección de Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional.

¿Frentes de Seguridad? Los Frentes de Seguridad son un mecanismo de la Red de Aliados para la Prosperidad para cumplir con el objetivo de hacer corresponsable a la ciudadanía de las mejoras en la seguridad y convivencia ciudadana. son organizaciones cívicas voluntarias, de carácter comunitario, lideradas por la Policía Nacional, donde sus asociados deciden organizarse para mejorar la seguridad de la cuadra, conjunto cerrado, edificio, sector o barrio, contribuyendo a la convivencia pacífica, solidaria y bienestar personal. Además, busca integrar la comunidad en proyectos cívicos, culturales, deportivos, ecológicos y de salud (Policía Nacional, S.F) La conformación de los Frentes de Seguridad Local es voluntaria. los ciudadanos que comparten espacios comunes, se organizan por cuadras, sectores y/o barrios y conforman un grupo que trabaja mancomunadamente para mejorar la seguridad del vecindario o sector que representan. Estos grupos de ciudadanos que se organizan libremente para trabajar por la seguridad de ser comunidad, deben elegir un coordinador de cuadra que tiene, como labor principal, ser el receptor de la información del sector, suministrarla a sus vecinos y, asimismo, trabajar coordinadamente con la Policía. La Policía y el Coordinador de Cuadra son los encargados de apoyar las gestiones con otras entidades tales como: Alcaldía Local, Junta de Acción Comunal, Empresas de Servicio Público, Junta Administradora Local, Defensa Civil, Cruz Roja.

•

320

8.2.3 Conclusiones Evaluación de Operaciones.

En términos operativos, hay una brecha significativa referente a los proyectos

de inversión que se pretendían financiar con cargo a FONSECON, entre las disposiciones del Documento CONPES 3437 de 2006 y el Decreto 4366 de 2006, y lo que efectivamente se ejecutó. El CONPES y el Decreto establecieron como proyectos, los SIES locales; estos, como lo evidencia la siguiente tabla, debían tener presencia en cada uno de los 32 departamentos y 194 municipios y distritos, con base en la parametrización de la Policía Nacional, para lograr cobertura en los 1.098 municipios del país. A su vez, estos debían estar conformados por los 6 subsistemas. En este sentido, lo que efectivamente se financió por parte del Ministerio del Interior principalmente fueron subsistemas del SIES, más no SIES locales.

Como se describió anteriormente, la normativa estableció 6 tipos de

subsistemas que debían tener presencia en los SIES locales. Sin embargo, a través de FONSECÓN se financiaron principalmente 2: Número Único de Emergencia y Seguridad (Nuse-123) y Circuitos Cerrados de Televisión (CCTV)

En términos operativos, hablar de SIES local es referirse a municipios con

presencia de NUSE 123 y, en alguno de ellos, con presencia de CCTV. De los municipios de oferta de la muestra, sólo el 50% cuenta con la totalidad de subsistemas del SIES, pero no son interoperables entre sí.

A pesar del esfuerzo del gobierno nacional por financiar en 199 municipios Circuitos Cerrados de Televisión, en los 43 municipios de la muestra137, el 31% de las Cámaras se encuentran fuera de funcionamiento. El esquema de mantenimiento preventivo por parte de las autoridades locales debe ser replanteado.

Los lineamientos de CCTV descritos en el Código de Práctica carecen de estándares y especificaciones técnicas operativas para la tecnología y el uso que deben tener las Cámaras, así como el perfil de los funcionarios que cumplen labores de visualización, turnos, número de cámaras susceptibles de ser visualizadas por los funcionarios etc.

137 Con presencia de CCTF según la muestra del estudio.

•

321

No se almacena la información capturada a través de las Cámaras de CCTV. Solamente el 0.1% de las Cámaras que funcionan en los 43 municipios de la muestra138, cuentan con sistemas de almacenamiento de información.

Las autoridades locales no desarrollaron códigos de práctica que

determinaran un procedimiento para evaluar internamente el sistema y la relación con los ciudadanos.

No se definió un procedimiento para el uso de información de los CCTV por parte de los actores de la política.

El esquema de operación del SIES, según el documento Conpes, se basa en la ruta crítica del subsistema NUSE-123. No obstante, no tiene en cuenta los demás subsistemas.

El Modelo de SIES desarrollado en los municipios, a excepción de Medellín y Bogotá, corresponde a un modelo de recepción y despacho de eventos de seguridad operado por y para la Policía Nacional.

Los SIES locales no cuentan con autonomía financiera, administrativa y jurídica. En la práctica, operan como una serie de recursos tecnológicos financiados por la nación y las autoridades locales, operados por la Policía Nacional. Tampoco existe un esquema que garantice la sostenibilidad financiera de los subsistemas allí presentes.

Cada institución comprometida con los SIES locales en la recepción, despacho o seguimiento de los incidentes, genera sus propios desarrollos tecnológicos y sistemas de información (Especialmente la Policía Nacional), viéndose afectadas las relaciones interinstitucionales para la atención de dichos incidentes.

Ante la falta de un sistema tecnológico homogéneo a todas las entidades, cada uno de los organismos ha implementado diferentes tecnologías, sistemas y herramientas tanto para registrar y trasmitir la información como para llevar a cabo procesos de análisis de los datos generados por los diferentes SIES del país.

No existe la definición de unos perfiles de receptores y despachadores de eventos de emergencia. En la práctica, quienes cumplen estas funciones son policiales que la mayor parte de su carrera han estado de servicio en las calles.

138 Con presencia de CCTF según la muestra del estudio.

•

322

Igualmente, hay un alto grado de rotación de los funcionarios al interior del SIES.

En ausencia de guías de tipificación de eventos de emergencias y/o seguridad, los despachadores y receptores no están capacitados para atender eventos distintos a los de seguridad, generando inoportunidad en el despacho de los eventos a los actores operativos.

El valor promedio de un subsistema Nuse-123 en un municipio de categoría 5 o 6, el cual atiende entre 0 y 2.000 incidentes, es de 500 millones, que es la mitad del valor de un subsistema Nuse-123 para un municipio de categoría Especial 1 o 2 que atiende entre 20.000 y 80.000 llamadas.

El 70% de las llamadas que entran a los subsistemas Nuse-123 son improcedentes. Aunque en la normatividad existe regulación para la imposición de sanciones, los actores operativos no realizan ninguna acción, pues consideran que son ineficaces.

En los municipios de oferta de la muestra, aún coexisten diferentes números de emergencias; no se logró la integración y/o redireccionamiento de dichos números al 123.

Existen serios problemas de enrutamiento de las llamadas, en especial las que provienen de la telefonía móvil.

La Red de Apoyo es un instrumento a través del cual los SIES locales realizan el despacho de eventos de emergencias por medio de radios de comunicación. Sin embargo, en los municipios de oferta que no cuentan con la Red de Apoyo, la Policía debe acudir a todo tipo de estrategias para comunicarle a las demás entidades sobre los incidentes.

9 Conclusiones La forma en que un país gestiona las emergencias refleja el grado de arraigamiento de los valores de su sociedad. solidaridad, altruismo, heroísmo, capacidad de resiliencia, son factores diferenciadores que determinan la manera en que el país reaccionará ante los hechos adversos que la afectan y la posibilidad o no de reparar oportunamente los daños sufridos, reconstruir la infraestructura afectada y, sobre todo, dinamizar los procesos sociales que cohesionan a la población. La forma en que países como Haití, Chile o Japón han afrontado las gravísimas consecuencias de desastres naturales de gran magnitud que han

•

323

sufrido, más allá de las diferencias de capacidad económica, en cada caso, ponen de manifiesto los valores culturales, organizativos y cívicos subyacentes a las comunidades. La eficacia e inteligencia con que se afrontan las emergencias y desastres fortalece las comunidades; constituye un espacio excepcional de entrenamiento para sacar a flote lo mejor de ellas. En este sentido, el SIES debe ser entendido como un espacio de entrenamiento de las autoridades y la comunidad, a través del cual se fortalecen sus capacidades para observarse, para identificar riesgos y para movilizarse con eficacia para lidiar con las emergencias y los desastres. Esta visión eleva la concepción de los SIES y su importancia, no solo en el manejo de emergencias, sino en el día a día, como mecanismo de fortalecimiento del civismo, de la coordinación interinstitucional y de la creación de espacios para el dialogo y la identificación de sinergias entre los gobiernos nacional, departamentales y municipales, y entre las distintas instituciones, que propicien un mayor bienestar de los distintos grupos sociales. En Colombia, el diverso desarrollo cultural de las regiones también se expresa en el desarrollo y funcionamiento diferente de los SIES. Los casos estudiados demuestran que las ciudades que reportan mejores índices de bienestar, donde hay mayor acceso a una educación con calidad, mejores índices de empleo, cobertura de servicios, etc., al mismo tiempo cuentan con un mejor sistema de atención de emergencias y seguridad. Colombia lleva un importante recorrido en el establecimiento normativo para cada una de las áreas relacionadas con el sistema; algunos de esas normas necesitan ser implementadas, ajustadas y socializadas. Es necesario generar mecanismos formales de interacción del sistema que permitan que las entidades, tanto nacionales como territoriales, encuentren su rol dentro de sistema y funcionen articuladamente; un insumo que puede servir en esa construcción es el desarrollo normativo e institucional de Bogotá. En cuanto a los casos nacionales, se evidencia que los dos modelos que están funcionando son Bogotá y Medellín, los cuales cuentan con un alto compromiso de las administraciones locales, dónde se ha diseñado más un esquema de operación que de financiación de proyectos. Estas dos experiencias deberían ser los pilares para la construcción del nuevo modelo que se desarrolle, buscando su integración y aprovechamiento de las ventajas que tienen las dos experiencias. El desarrollo de la tecnología, y por ende de las comunicaciones, hace necesario actualizar el modelo e incorporar estándares internacionales. Para esto es necesario desarrollar un modelo colombiano propio e ir analizando qué estándares aplican para cada componente, teniendo en cuenta la realidad

•

324

nacional y regional. Los estándares internacionales no son excluyentes y se deben combinar buscando el más adecuado para cada caso. Es importante tener en cuenta que estos estándares son dinámicos y están en permanente actualización, por lo tanto, el ente rector del sistema debe ser parte activa de estas organizaciones. De las experiencias internacionales hay aspectos relevantes que se han identificado y que se podrían aplicar en Colombia, pero es necesario que primero se defina el modelo del SIES Colombiano. Es importante tener en cuenta que el modelo diseñado en el CONPES no tiene la misma forma de los otros países y, por eso los estándares internacionales solo se encuentran en algunos subsistemas. El SIES es indispensable para la vida ciudadana, para la seguridad y la convivencia, que moviliza el desarrollo del país, de las comunidades, y de sus instituciones, que requiere la colaboración del gobierno y, prácticamente,de todas sus instituciones, de los ciudadanos, de las empresas y de las organizaciones de la sociedad civil. Para lograr un buen desempeño requiere contar con una coordinación eficaz, una infraestructura y tecnologías adecuadas, una información veraz y oportuna y unos protocolos de coordinación bien definidos. Por estas razones la estrategia institucional propuesta se basa en 6 pilares fundamentales:

Elevar el nivel de importancia del SIES en el contexto nacional, entregando su dirección al Ministerio del Interior, y dotarlo de órganos en los que participen funcionarios de alto nivel con capacidad de representación.

Hacerlo más visible en todos los niveles. Dotarlo de los elementos tecnológicos y necesarios para garantizar un

buen nivel de comunicación. Identificar, adecuar y, cuando sea necesario, construir una estructura legal

de carácter vinculante. Se debe establecer un sistema que permita diferenciar los tipos de

emergencias y su probabilidad de ocurrencia, así como los protocolos de atención, que incluyan la realización de simulacros en que participen las instituciones y la población. Es decir prevenir sorpresas predecibles.

Desarrollar procesos de coordinación y articulación para la gestión del sistema en los niveles de operación, información y lenguaje estructurando, basado en procesos de entrenamiento del personal encargado de llevar a cabo la tarea y el cumplimiento de los compromisos adquiridos.

•

325

10 Bibliografía Baldwin, D. (1997). The Concept of Security: Review of International Studies. Londres: British Studies Associations. Wolfers, A. (1952). "National Security" as an Ambiguous Symbol". Political Science Quarterly. DNP. (2011). Política nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Bogotá. Hernandez, L. (1992). Aplicación de los Centros Automátivos de Despacho y Sistemas de Vigilancia. Bogotá. Minotta, O. (1995). Funcionamiento y Bondades del Antiguo y Nuevo Centro Automático de Despacho - CAD. Bogotá. Toro, J. G. (3 de Junio de 2014). Historia del SIES de Bogotá. (J. E. Posada, Interviewer) Flórez, E. (2 de Julio de 2014). (J. Posada, Interviewer) UNGRD. (28 de 07 de 2014). Página Oficial de la UNGRD. Retrieved 28 de 07 de 2014 from http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/documentos/UNGRD/PRESENTACION_UNGRD.pdf Arboleda, O. D., & García, X. (2004). Estudio Sobre Desastres Ocurridos en Colombia: Estimación de Pérdidas y Cuantificación de Costos. Bogotá. Escobar, G. P. (19 de 07 de 2013). Memoria del Fuego. El Espectador . Rámirez, F., & Cardona, O. (1996). El Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. In F. Rámirez, & O. Cardona, Estado, Sociedad y Gestión de los Desastres en América Lartina. México: Allan Lavell Editores. Amaya, J. B. (1999). Los Desastres en la Legislación Nacional y Distrital. Bogotá. BID; CEPAL. (2012). Valoración de Daños y Pérdidas de la Ola Invernal en Colombia (2010-2011). Bogotá. Gómes, C., & Baracaldo, E. (2007). La Corresponsabilidad: Una estrategia para la Convivencia y la Seguridad en la Policía Nacional de Colombia. Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana , 99. Oslak, O., & Orellana, E. (2000). La Capacidad del Análisis Institucional: Aplicación de la Metodología SADCI. In Centro de Desarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública. Documentos TOP sobre gestión pública. Tobelem, A. (1993). Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) - Manual de Operaciones. LATPS. Aguílar, M. J., & Egg, E. A. (1992). Evaluación de servicios y programas Sociales. Madrid: Siglo XXI. Barber, M. (2013). The Art and Science of Delivery. Mckinsey & Company. James, D. (1975). Análisis Elemental de Encuestas . México: Trillas . Aigneren, M. (2002). La Técnica del Recolección de Información Mediante Grupos Focales. In C. d. Opinión. Medellín. Departamento Nacional de Planeación . (2006). Implementación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad - SIES de Colombia (Documento Conpes 3437). Bogotá: DNP.

•

326

University of Indutrial Art Helsinki. (2007). Normative Analysis and Preparing the Proposa. Helsinki. Oslak, O., & Orellana, E. (2000). El análisis de la capacidad institucional: aplicación de la metodología SADCI. Centro de Desarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública. Documentos TOP sobre gestión pública. Cohen, E., & Martínez, R. Formulación, evaluación y monitoreo de proyectos sociales. CEPAL. Barber, M. (2013). The Art and Science of Delivery. Voices on Society. Unión Internacional de Telecomunicaciones. (2012). Unión Internacional de Telecomunicaciones. From http://www.itu.int/rec/R-REC-M.2015/es Alcaldia Mayor de Bogotá. (5 de 12 de 2014). Alcaldia Mayor de Bogotá. From Alcaldia Mayor de Bogotá: http://www.bogota.gov.co/ciudad/ubicacion Cámara de Comercio de Bogotá. (5 de 12 de 2014). Cámara de Comercio de Bogotá. From Cámara de Comercio de Bogotá: http://www.ccb.org.co/documentos/atlas_bogota/Reporte_Primer%20semestre%202014/atlas.html Secretaría de Planeación de Bogotá. (5 de 12 de 2014). Secretaria de Planeación de Bogotá. From Secretaria de Planeación de Bogotá: http://www.sdp.gov.co/PortalSDP/InformacionTomaDecisiones/Estadisticas/ProyeccionPoblacion Alcaldia Mayor de Bogotá. (5 de 12 de 2003). Alcaldia Mayor de Bogotá. From Alcaldia Mayor de Bogotá: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=11059 Alcaldía Mayor de Bogotá. (12 de 2005). Alcaldía Mayor de Bogotá. From Alcaldía Mayor de Bogotá: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=18492 Alcaldía Mayor de Bogotá. (29 de 6 de 2006). Alcaldía Mayor de Bogotá. From Alcalíia Mayor de Bogotá: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=20561 de, E. c. (n.d.). Grupo Focal Entidades Bogotá. (C. Querubien, Interviewer) Bogota, E. N. (n.d.). Grupo Focal Entidades Bogotá. (C. Querubien, Interviewer) Medicina Legal. (26 de 12 de 2013). Medicina Legal - Forencis. From Medicina Legal - Forencis: www.medicinalegal.gov.co Alcaldía de Medellin. (5 de 12 de 2014). Alcaldia de Medellin. From Alcaldia de Medellin: http://www.medellin.gov.co/irj/go/km/docs/wpccontent/Sites/Subportal%20del%20Ciudadano/Plan%20de%20Desarrollo/Secciones/Informaci%C3%B3n%20General/Documentos/POT/medellinPoblacion.pdf Medellin, S. d. (09 de 2014). visita Insitum. (C. Querubin, Interviewer) CEPAL. (2005). Perfil sociodemográfico básico del Departamento de NARIÑO. CEPAL. Gobernación de Nariño. (2013). Rendicion de cuentas para un Nariño Seguro. Departamento de Nariño. Ministerio de Industria y Comercio Exterior - Oficina de Estudios Economicos. (2013). Estudio Economico - Departamento de Nariño. Bogotá: Ministerio de Industria y Comercio Exterior. Pasto, A. d. (10 de 10 de 2014). Grupo Focal. (J. Posada, Interviewer) Bucaramanga, G. f. (10 de 10 de 2014). Gurpo focal con entidades Bucaramanga. (E. Pinzon, Interviewer)

•

327

Alcaldía de Bucaramanga. (12 de 2014). Alcaldia de Bucaramanga. From Alcaldia de Bucaramanga: http://www.bucaramanga.gov.co/Contenido.aspx?param=277 Departamento del Quindío. (5 de 12 de 2014). Gobernación del Quindío. From Gobernación del Quindío: http://quindio.gov.co/indicadores-y-estadisticas/inicio-indicadores-y-estadisticas/introduccion-general.html Equipo Consultor. (n.d.). Análisis propio. Unión Internacional de Telecomunicaciones . (03 de 2001). Union Internacional de Telecomunicaciones UIT. From Union Internacional de Telecomunicaciones UIT: http://www.itu.int/es/ITU-T/Pages/default.aspx Unión Internacional de Telecomunicaciones. (03 de 2001). Union Internacional de Telecomunicaciones UIT. From Union Internacional de Telecomunicaciones UIT: http://www.itu.int/es/ITU-T/Pages/default.aspx Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). (03 de 2001). Union Internacional de Telecomunicaciones UIT. From Union Internacional de Telecomunicaciones UIT: http://www.itu.int/es/ITU-T/Pages/default.aspx Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros . (5 de 12 de 2014). Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros (ETSI). From Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros (ETSI): http://www.etsi.org/index.php/membership Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros . (5 de 12 de 2014). Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros (ETSI). From Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros (ETSI): http://www.etsi.org/index.php/membership Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros. (5 de 12 de 2014). Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros (ETSI). From Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros (ETSI): http://www.etsi.org/index.php/membership European Emergency Number Asociation. (05 de 12 de 2014). European Emergency Number Asociation. From European Emergency Number Asociation: http://www.eena.org/pages/what-we-do#.VGI_EDRZiM8 National Emergency Number Association. (05 de 12 de 2014). National Emergency Number Association. From National Emergency Number Association: http://www.nena.org/ National Emergency Number Association. (05 de 12 de 2014). National Emergency number asosiation. From National Emergency number asosiation: http://www.nena.org/ National Emergency number asosiation . (05 de 12 de 2014). National Emergency number asosiation . From National Emergency number asosiation : http://www.nena.org/ Information Commissioner´s Office. (05 de 12 de 2014). Information Commissioner´s Office. From Information Commissioner´s Office: https://ico.org.uk/ European Forum for Urban Security (Efus). (05 de 12 de 2014). European Forum for Urban Security (Efus). From European Forum for Urban Security (Efus): http://efus.eu/en/ McNulty, T. (2007). NATIONAL CCTV STRATEGY. Londres: Association of Chief Police Offi cers. British Security Industry Association. (05 de 12 de 2014). British Security Industry Association. From British Security Industry Association: http://www.bsia.co.uk/

•

328

Federal Communications Commission. (2013b). Pursuant to the Next Generation 911 Advancement Act of 2012. Legal and Regulatory Framework for Next Generation 911 Services. Report to Congress and Recommendations. Sampson, R. (2004). Misuse and Abuse of 911. Office of Community Oriented Policing Services. Guides for Police Problem-Specific Guides Series No. 19. Federal Communications Commission. (2013a). On state collection and distribution of 911 and enhanced 911 fees and charges. Annual Report to Congress. White, C., Plotnick, L., Kushma, J., Hiltz, S., & Turoff, M. (2009). An Online Social Network for Emergency Management. Int. J. Emergency Management , 6 (3). Chinander, G., & Mines, J. (n.d.). The role of GIS in the Next Generation 911(NG9-1-1). Minnesota Department of Public Safety. Florido, J. A. (2012). Modelos de 112 en Europa. Asociacio n Europea del Nu mero de Emergencias 112 (EENA). European Emergency Number Assosiation EENA. (2011). Public Safety Answering Points in Europe. EENA. Galdon Clavell, G., Zuloaga Lojo, L., & Romero, A. (2012). CCTV in Spain: An empirical account of the deployment of video-surveillance in a Southern-European country. Information Polity (17), 57-68. European Emergency Number Assosiation . (2014). 112 Smartphones Apps . EENA Operations Document. Cuerpo de Bomberos de Temuco. (2011). Fracasa el proyecto sobre número único para emergencias . Retrieved 25 de Noviembre de 2014 from http://www.bomberostemuco.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=97:fracasa-el-proyecto-sobre-numero-unico-para-emergencias&catid=3:noticias&Itemid=40 Senado de la República de Chile. Boletín de prensa. Boletín No. 9597-07. ONEMI. (2012). Análisis de Riesgos de Desastres en Chile. From http://www.eird.org/wikiesp/images/Analisisriesgosdedesastreschiledipechovii.pdf Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. (n.d.). Centro de Atención de Llamadas de Emergencia y Denuncia Anónima. México: 119mexico.org. Secretaria de Seguridad Pública del Estado. (n.d.). Centros de Control, Comando, Comunicación y Cómputo (C4 Baja Califormia). Dirección de Sistemas de Información y Telecomunicaciones. Oram, J. (2011). Balancing surveillance between need of pivacy and security: CCTV in Japan and England (Vol. 6). Nagoya: Center for Asian Legal Exchange. Nazarov, E. (2011). Emergency Response Management in Japan. Ministry of Emergency Situations . Crisis Management Center. 112 Emergencias Comunidad de Madrid. (n.d.). 112 Emergencias Comunidad de Madrid. From http://www.madrid.org/cs/Satellite?cid=1156165004101&language=es&pagename=Emergencias112%2FPage%2FE112_pintarContenidoFinal Seminario Respondiendo a un Incidente Vial Masivo. (2006). Sistema de Comando de Incidentes: Requerimientos para una implementación adecuada, presentación. Santiago de Chile. Programa Regional de Asistencia para Riesgos de Desastres -RDAP. (2012). Curso Básico Sistema de Comando de Incidentes (CBSCI).

•

329

https://scms.usaid.gov/sites/default/files/documents/1866/CBSCI%20MR%20Feb%202013.pdf: USAID. CEPAL. (2008). Convergencia Tecnológica y Agenda Regulatoria de las Telecomunicaciones en América Latina. CINTEL- COTECMAR. (2009). Estado del Arte Sistema Integrado de Comando y Control v.2.0.2 . Capítulo Interoperabilidad en los Sistemas de Comando y Control. Contraloría de Bogotá. (2013). Fondo de vigilancia y seguridad FVS- Proyecto NUSE. Informe de auditoria gubernamental con enfoque integral . National Emergency Number Association . (2012). NENA Information Document on The Effect of Mass Calling Events on Legacy SR to PSAP trunking. Interconnection & Security Committee. Departamento Nacional de Planeación. (2006). CONPES 3437 Sistemas Integrados de Seguridad y Emergencias. Bogotá: DNP. Departamento Nacional de Planeación. (2006). CONPES 3437 Sistemas Integrados de Seguridad y Emergencias. Bogotá: DNP. DNP. (2006). CONPES 3437 Sistemas Integrados de Seguridad y Emergencias. Bogotá: DNP. Congreso de la República. (2000). Ley 599 de 2000 Código Penal Colombiano. Bogotá. Republica, C. d. (2000). Ley 599 de 2000 Código Penal Colombiano. Bogotá. Congreso de la República. (2012). Ley 1523 de 2012. Bogotá. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (2009). Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. CIDH. Comisión de Seguridad Humana. (2003). Human Security Now Final Report. Nueva York: CSH. Departamento Nacional de Planeación. (2006). Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado Comunitario: desarrollo para todos. DNP. Departamento Nacional de Planeación. (2010). Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos. DNP. Departamento Nacional de Planeación. (2014). Implementación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad - SIES. Banco de Proyectos de Inversión Nacional. Policía Nacional. Actualización Tomo 2.2. Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes. Mininterior. (2015). Guía para la presentación de proyectos de Fonsecon. Bogotá. ESU. (2014). Empresa para la Seguridad urbana. Medellín. European Emergency Number Association. (2011a). False Emergency Calls . EENA Operations Documents. European Emergency Number Association . (2013). Promotion of emergency numbers. EENA. European Emergency Number Association. (2011). Caller Location in Support of Emergency Services. EENA. Johnson, R. A., & Wichern., D. W. (1992). Applied Multivariate Statistical Analysis. Prentice-Hall International Inc. EENA. (2012). Costs of Providing Emergency Services version 1.2. European Emergency Number Association. El Tiempo. (2014 йил 1-Diciembre). Más cámaras de seguridad para vigilar las ciudades. El Tiempo , pp. http://www.eltiempo.com/colombia/otras-

•

330

ciudades/ministerio-del-interior-anuncia-inversion-en-camaras-de-seguridad/14912535. Campos G, A., Holm-Nielsen, N., Díaz G, C., Rubiano, D., Costa, C., Ramírez, F., et al. (2012). Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia. Un aporte para la construccion de políticas públicas. Bogotá: Banco Mundial Colombia.