Upload
opik
View
220
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
1/39
PROGRAM MASIF UNTUK
SI MISKIN
Selama enam bulan, mulai Juni 2013, KATADATA akan mengulas tentang jejak 15 tahun PNPM Mandiri Perdesaan. Artikel ditayangkan setiap pekan ketiga di majalahTempo dan selengkapnya di situs www.katadata.co.id.
Kritik dan saran ke [email protected]
Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Perdesaanmemasuki usia ke-15. Sebanyak 63 ribu desa telah berhasil dijangkau, yangmenjadikannya sebagai program pembangunan berbasis komunitas terbesardi dunia dalam upaya memerangi kemiskinan. Banyak keberhasilan dicapai,meski tak sedikit bolong yang harus ditambal. Masa depannya, di tanganpemerintahan baru pasca Pemilu 2014.
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Du
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–20INDONESIABUSINESS INSIGHTS
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
2/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
2 ANGKANYA memang menakjubkan. Selama
tiga tahun berturut-turut jumlah kematian ibu
melahirkan di Kabupaten Flores imur terus turun.
Dari 14 orang, menjadi 10, dan kemudian tinggal 6 orang.Anjloknya angka kematian ini karena pendekatan
sederhana. Dinas Kesehatan berusaha menghindari
keterlambatan penanganan pasien akibat keluarga ragu
bertindak, terlalu lama di perjalanan, atau tidak segera
ditangani di layanan kesehatan.“Kami ingin memastikan bahwa tidak ada ibu yang
sendirian saat melahirkan,” kata Joria Parmin, Koordinator
Bidan di Dinas Kesehatan Flores imur.
Caranya sederhana. Data ibu yang sedang hamil di seluruhFlores imur dikirim lewat pesan pendek dan dimasukkan
ke dalam komputer induk. Komputer itu mencatat
perkiraan hari melahirkan. Mereka pun berkoordinasi
dengan para pemimpin agama setempat.
Dengan keberadaan data ini, ibu hamil dimungkinkanuntuk segera dibawa ke Puskesmas atau bahkan rumah
sakit jika kondisi saat melahirkan memburuk. Keberadaan
data ini juga memungkinkan ambulan sudah bersiap dititik penjemputan saat dibutuhkan.
Kegiatan Joria Parmin merupakan salah satu proyek yang
didanai PNPM Mandiri Perdesaan. Program yang digelar
sejak 2007 ini, kini telah menjangkau lebih dari 60 ribu
desa di lebih dari 5.000 kecamatan.
Berbeda dengan program bantuan peningkatankesejahteraan lainnya, PNPM Perdesaan yang menyediakan
dana Rp 300 juta hingga Rp 4 miliar per kecamatan inididesain untuk dikelola atas inisiatif warga masyarakat
sendiri. Itu sebabnya, dinamakan community drivendevelopment , sebuah program pembangunan yang berbasispada komunitas.
Warga desa didorong untuk berembug sendiri
menentukan proyek yang ingin didanai via program ini.
Mereka harus bersaing dengan desa lain agar proposalnya
disetujui. Pola ini pula yang dilakukan oleh Dinas Kesehatan
...diharapkanwarga desatidak sekadarmenjadi “obyek pembangunan”tapi aktifmerencanakan,
melaksanakan,dan mengawasi pembangunan.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
3/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
3
Flores imur dalam upaya mengurangi tingkat kematian
ibu melahirkan.
Setelah disetujui, pembangunan dan pengawasandilakukan oleh warga sendiri. Pemerintah hanya
menjadi fasilitator. Dengan pola ini, diharapkan warga
desa tidak sekadar menjadi “obyek pembangunan” tapi
aktif merencanakan, melaksanakan, dan mengawasipembangunan.
Visi pemberdayaan ini belum sepenuhnya berhasil.
api, setidaknya dalam 15 tahun perjalanannya, banyak
hasil yang telah dicapai. Beragam proyek infrastrukturterbangun. Lebih dari 100 ribu kilometer jalan dibangun,selain pengadaan jembatan, sarana air bersih, sistem irigasi,
sarana kesehatan dan pembangunan gedung sekolah.
Sejumlah data dan riset juga menunjukkan bahwa
di desa-desa yang mengikuti program PNPM, angkakemiskinan berhasil diturunkan. Dalam kurun 2007-2012
tercatat, lebih dari 500 ribu rumah tangga berhasil keluar
dari kemiskinan dan lebih dari 300 ribu orang mendapat
Dalam kurun2007-2012, dari
500.000 rumah tangga
keluar darikemiskinan
dan lebih dari 300.000 orang mendapat
pekerjaan.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
4/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Persentase
rakyat miskinkembali melesatdi atas 25 persen setelahbadai krisis
ekonomi. Iniberarti terjadikemunduransekitar 15 tahunke masa-masaawal 1980-an.
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
4pekerjaan.
Adanya berbagai proyek pembangunan dan perbaikan
fasilitas dasar, membuat kesempatan rakyat miskin untuk
mendapat pekerjaan di desa-desa pelaksana PNPM lebihtinggi. Ini membuat tingkat konsumsi per kapita keluarga
miskin pun meningkat.
Berkat berbagai pencapaian ini, program ini tidak hanya
dipandang sukses oleh Bank Dunia sebagai penyedia dana
awal proyek masif ini, tapi juga ditiru dan diterapkan dibanyak negara, mulai dari Nepal sampai Kolumbia.
Negara terbesar penggelar program ini adalah Indonesia
dan Afganistan di urutan kedua. Di negeri yang terus
dilanda perang itu, proyek pembangunan di bawah programserupa ternyata lebih awet. aliban jarang menyerangnya
karena satu alasan: warga merasa lebih memiliki dibanding
proyek pemerintah lainnya.
PNPM dirintis saat Indonesia bergelut dengan krisis
ekonomi pada 1998. Negeri yang sempat dijuluki salahsatu “Macan Asia” baru ini ikut tersapu gelombang krisis
yang menjalar dari Tailand setahun sebelumnya.
Rupiah ambruk. Kurs yang semula di kisaran Rp 2.000per dolar Amerika Serikat, dalam “sekejap” meroket hinggadi atas Rp 17 ribu per dolar. Inflasi pun melejit hingga 78
persen. Melambungnya harga barang-barang kebutuhan
pokok amat mencekik rakyat.
Dampaknya, pertumbuhan ekonomi yang semula melaju
kencang, anjlok ke titik nadir, bahkan mencapai minus14 persen. Perusahaan-perusahaan terlilit utang raksasa
ke bank dan kreditor asing, yang membuat gelombangpengangguran tak terhindarkan. Akibatnya, ledakan
kemiskinan pun tak terelakkan, baik di perkotaan maupun
perdesaan.Persentase rakyat miskin, yang di tahun-tahun
sebelumnya sudah sempat berhasil ditekan di bawah 15
persen, kembali langsung melesat di atas 25 persen setelah
badai krisis ekonomi melanda anah Air. Ini berarti terjadi
kemunduran sekitar 15 tahun ke masa-masa awal 1980-an.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
5/39
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
6/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Tidak boleh proses pembangunan
diserahkanlangsungkepadakontraktor.Keterlibatanwarga sejak
awal membuatmereka merasalebih memiliki.Pengawasan pun menjadi
lebih mudah.
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
6Untuk memutus praktek Korupsi, Kolusi dan Nepotisme
(KKN) yang mewabah di era pemerintahan Soeharto
yang baru saja jatuh, pembiayaan program ini dirancang
untuk bisa dinikmati langsung oleh masyarakat miskindi perdesaan. Bank Dunia tidak ingin seperti banyak
pembangunan di masa sebelumnya, dana yang dikucurkan
malah berhenti di kantong para penguasa atau elit daerah.
Maka dipilihkan kecamatan-kecamatan termiskin di
Indonesia sebagai sasaran. Selain itu, program ini pundirancang agar pelaksanaannya bersifat bottom-up, bukan
lagi top-down seperti kerap dilakukan di era Orde Baru
yang sangat sentralistik.
Dengan pola ini, warga desa diminta berembug untukmenentukan sendiri proyek apa ingin mereka kerjakan
dengan dana bantuan dari Bank Dunia dan pemerintah.
Jika usulan mereka lolos seleksi dan terpilih setelah bersaing
dengan desa lain, warga desa itu pulalah yang harus terlibat
dalam proyek pembangunan, hingga pengawasannya.Dengan kata lain, tidak boleh proses pembangunan
diserahkan langsung kepada kontraktor. Adanya
keterlibatan warga sejak awal ini membuat mereka merasalebih memiliki atas proyek yang dikerjakan. Pengawasanpun diharapkan menjadi lebih mudah, termasuk soal
penyelewengan dana yang kerap terjadi.
Misalnya yang terjadi dengan camat di Barumun engah,
Kabupaten apanuli Selatan, Provinsi Sumatera Utara.
Camat itu akhirnya dipindah, karena diketahui telahmelanggar ketentuan PPK dengan menyewa kontraktor
untuk membangun jembatan. Celakanya, jembatan dibuatasal-asalan dan ambruk sebelum diresmikan. Catatan
laporan PPK pada tahun kedua juga menyebut camat di
Pulau Laut imur, Kalimantan Selatan, bahkan dimutasihanya karena mencuri dana operasional Rp 2,1 juta.
erlepas dari berbagai kekurangan itu, seperti dinyatakan
dalam laporan Lembaga Demografi Fakultas Ekonomi
Universitas Indonesia yang dilansir pada Juli 2002,
sejumlah prasarana fisik telah berhasil dibangun dalam
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
7/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
7
dua tahun keberadaan PPK: 7.000 jalan (10.800 km), 2.130 jembatan, 2.370 sarana air bersih dan sanitasi, serta 3.200
sarana irigasi.Dengan adanya berbagai pembangunan itu, tercipta
lapangan kerja baru, dan hampir 70 persen tenaga yang
diserap berasal dari komunitas masyarakat miskin. Ditahun pertama, program digelar di 3.500 desa di 20 provinsi.
Sedangkan di tahun kedua sudah lebih dari 11 ribu desa
yang disertakan. Program ini terus tumbuh dari tahun ke
tahun.
Itu sebabnya, ketika program ini hampir berakhir di masaputaran ketiganya, pada Mei 2006 Menteri Koordinator
Kesejahteraan Rakyat yang saat itu dijabat Aburizal Bakrie,
Menteri Koordinator Perekonomian Boediono, Menteri
Keuangan Sri Mulyani Indrawati dan Kepala BappenasPaskah Suzetta memutuskan untuk memperpanjang
program ini, bahkan akan diperluas ke seluruh desa dan
kecamatan. l
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
8/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
8JEJAK 15 TAHUNPEMBERDAYAAN DESABerawal dari Program Pengembangan Kecamatan
(PPK) pada 1998, Program Nasional PemberdayaanMasyarakat (PNPM) Mandiri tercatat sebagai program
pembangunan berbasis komunitas terbesar di dunia.
KENAPA PERLU?
Indonesia masih
dihadapkan
pada persoalan
kemiskinan diperkotaan maupun
perdesaan.
SUMBER: BADAN PUSAT STATISTIK
11,7%dari totalpenduduk
*) per September 2012
JUTA28,6 *)Penduduk di bawah garis kemiskinan
5,9%dari totalangkatan kerja
**) per Februari 2013
JUTA7,2Pengangguran terbuka
PNPM PERDESAAN MENJANGKAU …
DESA80% dari total 79.000 desa
KECAMATAN76% dari total 6.793 kecamatan
KABUPATEN/KOTA96% dari total 410 kabupaten
PROVINSI
94% dari total 34 provinsi
63.0005.146
394
32
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
9/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
9 5 TAHUN PENCAPAIAN (2007-2012)
Inilah sejumlah perbaikan di area PNPM Perdesaan
dibandingkan non-PNPM:
● Konsumsi keluarga per kapita naik 9,1%● Rumah tangga yang terbebas dari kemiskinan
2,1% lebih tinggi.● Akses kesehatan rawat jalan 5,1% lebih tinggi.● Kesempatan mendapatkan pekerjaan
1,4% lebih baik.● Lebih dari 500.000 rumah tangga
keluar dari kemiskinan.● Lebih dari 300.000 orang mendapat pekerjaan.
RP 300 JUTA–4 MILIAR ALOKASI DAN SUMBER DANA
Total dana PNPM yang dikucurkan (1998-2013) lebih dari
Rp 70 triliun*) Awalnya, mayoritas pendanaan berasal dari pinjaman Bank Dunia,
tapi kini bersumber dari anggaran pemerintah Indonesia.
*) berdasarkan kurs Rp 9.000 per dolar AS
Setiap kecamatan menerima
PemerintahPusat/Daerah
1998 2013
18% 84%
82% 16%Bank Dunia
1978 1981 1990 1998 2001 2004 2007 2010 Sep 2012
50
40
30
20
10
0
%
PENDUDUK MISKIN DI PERDESAANINDONESIA (dalam %)1998 -> Ledakan Kemiskinan akibat krisis moneter.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
10/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
0
PPK sejak 2007 berganti wujud menjadiPNPM Mandiri Perdesaan. Untuk
mematangkan konsep ini, Bank Duniamenghadirkan Prof. Gustav Papanek,pakar ekonomi pembangunan palingberpengaruh di dunia.
TIGA RESEPDARI
PAPANEK
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
11/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
1 SEBUAH rapat khusus digelar Presiden Susilo
Bambang Yudhoyono pada 7 September 2006. Sidangyang dihadiri para menteri di jajaran kabinetnya
itu menetapkan kebijakan pemerintah untuk langkahpercepatan penanggulangan kemiskinan dan perluasan
kesempatan kerja melalui pemberdayaan masyarakat.
Sejumlah Kementerian dan lembaga, mulai dariKementerian Koordinator Kesejahteraan Rakyat, Badan
Perencanaan Pembangunan, Kementerian Dalam Negeri,
sampai Kementerian Pekerjaan Umum menggarap
konsep, desain awal, hingga namanya. im sepakatmenyebut kegiatan ini dengan nama “Program Nasional
Pemberdayaan Masyarakat (PNPM)”.
Presiden kemudian menyempurnakan namanya
menjadi PNPM Mandiri. Namun, secara resmi program
baru ini diluncurkan di Palu, Sulawesi engah, pada 30April 2007, setelah sebelumnya diwarnai keriuhan soal
adanya tudingan bahwa Presiden telah berbohong dalam
mengungkapkan penurunan angka kemiskinan.
Setahun setelah diluncurkan, program ini diperluas
kegiatannya. Selain terdapat PNPM Mandiri Perdesaandan Perkotaan, dibentuk pula PNPM khusus, seperti
PNPM-Program Pembangunan Daerah Khusus dan
ertinggal yang didanai Bank Dunia.
Ada pula PNPM-Program Pembangunan InfrastrukturPerdesaan yang dibiayai Bank Pembangunan Asia (ADB)
dan PNPM-Program Infrastruktur Sosial Ekonomi
Wilayah dengan dana dari pemerintah Jepang. Khusus
untuk PNPM Perdesaan, pelaksanaannya di bawahkoordinasi Kementerian Dalam Negeri, khususnyaDirektorat Jenderal Pemberdayaan Masyarakat Desa.
Untuk mematangkan program ini, Bank Dunia pun
mendatangkan Prof. Gustav Papanek. Salah satu pakar
ekonomi pembangunan paling berpengaruh di duniadari Universitas Harvard ini kembali hadir di Indonesia
sebagai penasihat khusus Bank Dunia. Ia diminta
mempresentasikan strategi pemberantasan kemiskinan
Papanekmemamparkantiga strategiuntukmemberantaskemiskinan.Menciptakan
lapangan kerja, perbaikaninfrastruktur,danmempermudah
akses pendidikan.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
12/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
2
melalui PNPM.
Indonesia memang bukan negeri asing baginya.
Sebagai Direktur Harvard Development AdvisoryService (kemudian menjadi Harvard Institute for
International Development) di awal 1970-an, Papanek
menjadi penasihat menteri-menteri ekonomi kabinet
pembangunan pertama, yang dikomandani WidjojoNitisastro.
Selama puluhan tahun, Papanek juga menjelajah ke
berbagai negara di Asia, Afrika dan Amerika Latin untuk
memberikan konsultasi tentang strategi pembangunandan pengurangan kemiskinan. Itu sebabnya, salah satubukunya “Te Indonesian Economy” (1980) menjadi
bacaan wajib bagi setiap mahasiswa fakultas ekonomi.
Dalam sebuah perbincangan di Jakarta, seperti dimuat
majalah empo (9 April 2007), Papanek memaparkantiga strategi paling jitu untuk memberantas kemiskinan.
Pertama, menciptakan lapangan kerja. Kedua, perbaikan
infrastruktur yang bisa mendukung revitalisasi pertanian.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
13/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
3Ketiga, mempermudah akses pendidikan bagi rakyat
miskin.
Sejalan dengan saran Papanek, proyek PNPM kemudian
dijalankan. otal dana yang telah dikucurkan untukprogram ini dalam kurun 15 tahun terakhir mencapai
sekitar Rp 70 triliun. Awalnya, sebagian besar (82 persen)
sumber pendanaan berasal dari Bank Dunia ini. api,
kini mayoritas (84 persen) telah dibiayai sendiri oleh
pemerintah pusat dan daerah.Meski tak sepenuhnya berkat PNPM, angka kemiskinan
di Indonesia sudah berhasil diturunkan, dari sekitar
24 persen pada 1998 menjadi kini tinggal 11,7 persen.
Khusus di perdesaan, angkanya pun menurun dari sekitar25 persen, menjadi tinggal 14,7 persen per September
tahun lalu.
Meski begitu, pekerjaan masih jauh dari selesai. Masih
terdapat sekitar 28,6 juta jiwa yang terperangkap dalam
kemiskinan. Pencapaian itu pun masih belum menembustarget pemerintahan Yudhoyono-Boediono untuk
menurunkan persentase penduduk miskin di bawah 10
persen.Itu sebabnya, dalam wawancara dengan tim
KAADAA, akhir Mei lalu, Wakil Presiden Boediono
berharap, program pemberdayaan masyarakat ini bisa
tetap dilanjutkan, kendati pemerintahan akan berganti
pada 2014 mendatang. “Program pemberdayaan ini
bagus, karena dikerjakan atas inisiatif dari masyarakatsendiri,” ujarnya.
Harapan serupa disampaikan oleh Menteri Dalam NegeriGamawan Fauzi. Menurut mantan Gubernur Sumatera
Barat, yang juga peraih Bung Hatta Anti-Corruption
Award, ini esensi program PNPM patut dipertahankan,kendati namanya bisa saja berganti. “Sebab, proyek ini
dikerjakan oleh masyarakat sendiri,” ujarnya. “Sehingga
kebiasaan adanya berbagai tender proyek dan peran
kontraktor yang membuat biaya membengkak, dengan
pola ini bisa dihilangkan.” l
Pekerjaanmasih jauhdari selesai.Masih terdapatsekitar 28,6 juta jiwa yangterperangkap
dalamkemiskinan.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
14/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
4
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
1997-1998 BADAI KRISIS Krisis fnansial menghantam Asia, termasuk Indonesia. Kemiskinan
di perdesaan dan perkotaan melonjak dua kali lipat menjadi 49 jutaorang (23,4 persen total penduduk). Angka ini hampir mendekati
awal 1980-an, yang berarti terjadi kemunduran 15 tahun.
1998-2002 FASE I PPK Program PPK berkembang di 986
kecamatan, menjangkau sekitar 35 penduduk
Indonesia. Program yang dijalan dengan
pola Pembangunan Berbasis Komunitas inimenjadi program resmi pemerintah untuk
meningkatkan tata kelola pemerintahan desa
dan mendukung desentralisasi.
1998 PPK DIMULAIProgram Pengembangan Kecamatan (PPK) diluncurkan sebagai program
perintis PNPM Mandiri Perdesaan untuk menanggulangi kemiskinan di
perdesaan dan kecamatan. Dana bantuan Rp 350 juta hingga Rp 1 miliar untuk
membiayai proyek infrastruktur, pendidikan, kesehatan dan usaha rakyat.
2002-2005 FASE II PPK Program PPK menjangkau 13.685 desa, 868 kecamatan,
213 kabupaten dan 30 provinsi di Indonesia. Program ini
melanjutkan tujuan utama PPK, yaitu upaya penurunan
kemiskinan melalui pemberdayaan masyarakat lokal dan
memperkuat pemerintahan lokal melalui peningkatan
kapasitas, serta penyediaan fasilitas dan infrastruktur
ekonomi dan sosial.
2007 PNPM MANDIRI PERDESAAN LAHIRPada 30 April 2007, PNPM Mandiri diluncurkan Presiden
Yudhoyono di Kota Palu, Provinsi Sulawesi Tengah. PNPM
Mandiri Perdesaan merupakan pernyempurnaan dari PPK
yang dikelola oleh Ditjen PMD Depdagri.
2008 PNPM SUPPORT FACILITYBERDIRIPNPM Support Facility berdiri untuk
membantu pemerintah mengelola PNPMMandiri. Lembaga ini didirikan oleh
pemerintah bersama sejumlah mitra,
termasuk Bank Dunia.
2010 DUKUNGAN LEGALInstruksi Presiden No. 1/2010 dikeluarkan untuk percepatan prioritas
pembangunan, termasuk pemantapan PNPM. Juga Perpres 15/2010
tentang pembentukan Tim Nasional Percepatan Penanggulangan
Kemiskinan untuk menurunkan kemiskinan menjadi 8-10 persen pada
2014, termasuk melalui PNPM.
2012 ACUAN BERBAGAI NEGARA Selama 2007-2012, lebih dari 20 negara melakukan studi tentang PNPM
Mandiri untuk diadopsi di negara mereka, di antaranya Mongolia, Kenya,
Haiti, Afghanistan, Pakistan, Vietnam, Laos, China, dan India.
2005-2006 FASE III PPK PPK terlibat dalam upaya pemulihan sejumlah lokasi bencana dan meningkatkan
keterlibatan pemerintahan lokal dalam memfasilitasi dan mendanai pembangunan
di level desa. Pada 23 Mei 2006, Menko Perekonomian Boediono dan Menko
Kesejahteraan Rakyat Aburizal Bakrie sepakat melanjutkan PPK dengan
mengintegrasikannya ke wadah program nasional.
PNPM DALAMALUR WAKTU
SUMBER:INDEPENDENT RESEARCH &
ADVISORY INDONESIA DANBANK DUNIA
FOTO :DOK. PSF PNPM MANDIRI
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
15/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Desa yang berhasil dijangkau PNPM meningkat 17kali lipat dibandingkan ketika program ini dijalankan15 tahun silam. Meningkat pesat dalam lima tahunterakhir.
TUMBUH PESAT SEJAK BERGANTI NAMA
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
5
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
16/39
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
17/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
7
Di tahun berikutnya, peserta PNPM berlipat menjadi 11
ribu desa di 727 kecamatan.
Di masa-masa awal itu, hanya kecamatan dengan jumlah
penduduk miskin yang besar yang menjadi sasaran
program ini. ingkat kecamatan diambil karena sejumlah
studi memperlihatkan bahwa tingkat kemakmuran wargasatu kecamatan sangat homogen. Sedangkan jika diambil
tingkat kabupaten, sudah tidak homogen lagi kondisinya,
karena ada kecamatan yang kaya dan ada yang miskin.Untuk memperkenalkan kegiatan ini ke publik,
sejumlah lokakarya digelar, mulai dari tingkat provinsi
sampai kecamatan. Di desa, sosialisasi menggunakan
Musyawarah Pembangunan Desa (Musbangdes). Di rapat
musyawarah desa inilah biasanya hadir 50-100 warga,meski di daerah seperti Sumatera Selatan, jumlahnya bisa
mencapai ratusan orang.
Persoalan manajemen sempat muncul di tahun pertama.
Program Pengembangan Kecamatan yang dibantu
oleh lebih dari seribu konsultan dari 16 perusahaanswasta, menyebabkan terjadinya tumpang tindih
dalam pelaksanaannya dengan tim Direktorat Jenderal
Pengembangan Masyarakat Desa di Kementerian Dalam
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
18/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
8Negeri yang bertugas mengelola program ini.
Perkembangan jumlah peserta terjadi sangat cepat
mulai 2007, setelah Program Pengembangan Kecamatan
diperluas dan namanya diubah menjadi PNPM Mandiri.Pada 2007, tercatat hanya sekitar 2.000 kecamatan yang
menjadi sasaran program. api, selang tiga tahun kemudian,
hampir seluruh kecamatan di Indonesia sudah menjadi
sasaran program ini.
Jumlah desa yang terlibat juga berlipat. Sudah sekitar 40ribu desa yang terjamah program ini pada 2011. Laporan
terakhir bahkan menyebutkan, jumlah desa yang terjangkau
oleh PNPM sudah mencapai 63 ribu atau sekitar 80 persen
dari jumlah desa di seluruh Indonesia.Setiap desa berusaha memperoleh dana bantuan ini
tapi tidak semuanya bisa mendapatkan. Dalam sejumlah
proyek infrastruktur, ada warga desa yang bahkan sudah
berharap dan meminta bantuan untuk proyek mereka
sebelum ada PNPM.Irigasi di dusun Pasirhanja ini salah satu contohnya.
Kepala Desa Margajaya, Kalsa Ruswanda, sudah lama
berusaha meminta bantuan berbagai pihak untukmemperbaiki irigasi di dusun di wilayahnya itu. apiusahanya selalu kandas. Ia lantas mengajukan usulan
pembangunan irigasi ini saat PNPM digelar.
Untuk bisa mendapatkan dana bantuan program PNPM
tersebut, setiap desa juga harus mengajukan proposal
usulan, untuk kemudian dipertandingkan dengan desalain. Banyak di antaranya yang berkali-kali gagal, sebelum
akhirnya berhasil mendapatkannya.Warga Dusun VI idak Gunung Sangkaran, Kecamatan
Blambangan Umpu, Kabupaten Way Kanan, ProvinsiLampung termasuk yang mengalami proses panjang ini.
Mereka beberapa kali mengajukan proposal, tapi selalu
kalah dari program desa lain, sebelum akhirnya mendapat
persetujuan bantuan untuk pembangunan jembatan.
Kepala Dusun, Madani, menjelaskan kenapa ia dan
warganya ngotot memperjuangkan dana bantuan itu.
Untuk bisamendapatkandana PNPM,setiap desa harusmengajukan proposal usulan,untuk kemudian
dipertandingkandengan desa lain.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
19/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
9Ketiadaan jembatan membuat mereka
mesti menyeberang sungai yang cukup
besar. Anak-anak mesti dititipkan ke sanak
saudara di tempat lain agar bisa bersekolah.“Bahkan setiap tahunnya kami harus
menggendong warga yang sakit melalui
sungai untuk berobat,” katanya.
Setelah diperjuangkan, akhirnya usulan
mereka mendapat persetujuan pada2011 dengan dana Rp 136 juta. Jembatan
sepanjang 60 meter itu memiliki lebar 1,5
meter dan mendapat akses dua kilometer
dari lahan hibah warga.Keberadaan jembatan gantung ini secara
tidak langsung meningkatkan ekonomi
penduduk desa, karena warga menjadi
gampang membawa hasil panen ke pasar.
“Dulu petai yang kami tanam, buahnyahabis oleh hama dan musim,” ujar salah satu warga. “api,
beberapa hari yang lalu setelah jembatan ini dibangun, ada
orang datang dan kasih uang satu juta untuk buah petaikami, lalu mereka memanen sendiri.”
Berkat perbaikan sarana infrastuktur ini, kesejahteraan
masyarakat boleh dibilang meningkat. Di dusun Pasirhanja
tadi, misalnya, hasil panen mereka pun menjadi berlipat.
Sebelum ada irigasi itu, sekitar 30 hektare sawah di sekitar
dusun hanya menghasilkan 105 ton gabah. Sedangkansekarang, dengan dua atau tiga kali panen, sawahnya bisa
menghasilkan 210-315 ton gabah.Dari sisi pembiayaan, program PNPM juga dapat
dikatakan cukup berhasil dalam menekan biaya. Salah
satu faktor penyebabnya, untuk program infrastruktur,warga bahkan rela menyumbang dana atau tenaga untuk
proyek pembangunan jalan atau jembatan. Akibatnya,
biaya menjadi jauh lebih murah daripada jika proyek itu
dikerjakan dengan menggunakan kontraktor. l
Sebelum adairigasi sekitar
30 hektaresawah hanya
menghasilkan105 ton gabah.
Sekarang, dengandua atau tigakali panen, bisa
menghasilkan 210-315 ton.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
20/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
0
Meski sukses dan banyak ditiru negara lain. PNPMbukan tanpa masalah dan kekurangan. Keberlanjutanpemberdayaan merupakan tantangan terbesar yang
harus dijawab.
PEKERJAAN RUMAHYANG TERSISA
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
21/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
1 AFGANISAN masih belum sepenuhnya selesai
dari peperangan pada 2011. api Deputi Menteri
Rehabilitasi dan Pembangunan Pedesaan negeri
itu, Wais Barmak, malah berkunjung ke Aceh dan Nusaenggara Barat.
Barmak tidak sedang berwisata ke Indonesia, tapi
ia mengunjungi kegiatan-kegiatan di bawah Program
Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) di dua
provinsi itu. Afganistan memang sudah beberapa tahunmembuat kegiatan bernama Program Solidaritas Nasional,
yang polanya meniru PNPM.
“Ini kesempatan unik bagi program yang mirip ini,
untuk berbagi pengalaman dan melihat apa yang sudahberhasil dan yang tidak,” kata Barmak. Di Aceh ia melihat
bagaimana PNPM membantu integrasi bekas kombatan
dan pemulihan bencana sunami. Sedangkan di Nusa
enggara Barat ia mempelajari bagaimana warga desa
membuat perencanaan, prioritas, dan menerapkanprogram kerja dalam PNPM.
idak hanya Afganistan, Myanmar juga mengembangkan
program bernama National Community DrivenDevelopment Project (Proyek Nasional Pembangunanyang Digerakkan Masyarakat), yang konsepnya sama
dengan PNPM. Bank Dunia menyatakan bahwa program
semacam ini sudah digunakan mulai dari Nepal di pelosok
Asia sampai Kolumbia di ujung benua Amerika.
Barmak tidak hanya bertukar pengalaman soalkeberhasilan, tapi juga masalah yang masih menghinggapi
program ini. Laporan hasil studi oleh Lembaga DemografiFakultas Ekonomi Universitas Indonesia pada 2002, serta
Lembaga Penelitian SMERU dan Independent Research
& Advisory Indonesia (IRAI) pada 2012, setidaknya bisamemberikan gambaran tentang berbagai kekurangan yang
masih harus diperbaiki.
Studi SMERU bertujuan untuk melihat dampak dari
PNPM Perdesaan dalam upaya penurunan kemiskinan,
peningkatan partisipasi warga, serta perbaikan transparansi
Tidak hanya Afganistan,Myanmar jugamengembangkan program bernamaNationalCommunity Driven
DevelopmentProject, yangkonsepnya samadengan PNPM.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
22/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
2dan akuntabilitas jalannya pemerintahan
di level desa. Studi dilakukan di 18 desa
di 3 provinsi: Jawa imur, Sumatera Barat
dan Sulawesi enggara.Secara umum disimpulkan bahwa PNPM
Perdesaan telah diimplementasikan secara
tepat. Usulan program datang dari bawah,
yang sebagian besar memilih proyek
infrastruktur. Adanya peluang kerja baru inimembuat jumlah warga miskin berkurang,
meski tak jarang penyelewengan dana
terjadi, walaupun jumlahnya relatif kecil
akibat pengawasan langsung dari warga.Persoalan lain, terutama di awal program,
yaitu ketidakmengertian atau ketidaktaatan
para pejabat lokal pada prinsip bahwa
PNPM adalah kegiatan untuk mengurangi
kemiskinan. Itu sebabnya, ada kasusseorang camat yang menggunakan jasa kontraktor untuk
pembangunan. Padahal, seharusnya dikerjakan oleh warga
sendiri. Camat itu akhirnya dimutasi.Dalam aktivitas pengembangan ekonomi, sejumlah kasus
muncul saat warga paling miskin—yang mestinya menjadi
sasaran program—malah tidak bisa mendapatkan akses
bantuan modal. Alasan para elit desa, warga termiskin
dikhawatirkan bakal sulit mengembalikan pinjaman.
Akibatnya, dana malah mengalir ke warga yang lebih baikekonominya.
“Seharusnya pinjaman kepada orang miskin, tapi yangmiskin sekali malah tidak dipinjami,” kata seorang warga di
Ngawi, dalam temuan penelitian SMERU. “Orang miskin
yang belum usaha juga dilarang pinjam, karena dianggaptidak bisa mengembalikan.”
Di desa ambusupa, Kowane Selatan, malah ditemukan
kasus warga miskin yang dengan sukarela namanya dicatut
untuk meminjam dana PNPM Mandiri SPP (Simpan
Pinjam Kelompok Perempuan) oleh warga lebih kaya.
Persoalan di awal program, yaitu
ketidakmengertianatau ketidaktaatan para pejabat lokal
bahwa PNPM
adalah kegiatanuntuk mengurangikemiskinan.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
23/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
3Menurut pejabat desa, hal ini bukan karena yang lebih kaya
ingin mengambil keuntungan, tapi jika SPP tidak diambil,
mereka cemas tidak akan mendapat proyek infrastruktur
yang dibutuhkan semua warga.Warga miskin bersedia dicatut namanya. “Jika mereka
tidak mau namanya dicatut, desa mereka tidak akan
mendapatkan program infrastruktur,” tertulis dalam
laporan SMERU. Mereka memang kemudian mendapat
proyek infrastruktur, yakni drainase, setelah mendapatdana simpan pinjam.
Jika proyek infrastruktur selesai, persoalan pemeliharaan
juga sering bermasalah. Desa Salubomba, Banawa engah,
Donggala, Sulawesi engah, yang mendapat bantuanproyek air bersih senilai Rp 287 juta salah satu contohnya.
Oleh warga setempat, dana itu digunakan untuk membuat
saluran air sepanjang 3 kilometer, 10 toilet umum, bak
penampung, dan 10 tugu keran air.
Fasilitas itu selesai pada 2009. Sebanyak 20 keluarga yangmendapat air langsung ke rumahnya juga sudah menyepakati
untuk membayar iuran Rp 5 ribu per bulan. api, setelah
fasilitas berjalan, iuran yang Rp 5 ribu itu macet. “Saat ini, jika ada yang rusak, uang pribadi saya yang digunakanuntuk memperbaikinya,” ujar Arsyad, warga Salubomba
yang menjadi Ketua im Pengelola Kegiatan PNPM.
Selain persoalan pelanggaran prosedur, program ini
juga memiliki kekurangan “bawaan”. Di antaranya, warga
miskin yang kepala rumah tangganya perempuan ataukepala rumah tangganya tidak memiliki pendidikan sama
sekali, tidak ada peningkatan konsumsi. “Proyek masihsulit mencapai sejumlah kelompok yang sangat rentan,”
begitu tertulis dalam laporan Bank Dunia.
Salah satu penyebabnya, menurut perkiraan BankDunia, karena dalam proses musyawarah, para elit masih
dominan. “Elit dan aktivis desa memiliki pengaruh tidak
hanya keseluruhan proses pengambilan keputusan proyek,
tapi juga dalam kelompok perempuan yang mestinya
mendapat dana.”
Dalam aktivitas pengembanganekonomi,sejumlah kasusmuncul saatwarga palingmiskin malah
tidak bisamendapatkanakses bantuanmodal.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
24/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
4
Fasilitator, yang salah satu tugasnya membuat kelompokmarginal itu terlibat, juga masih banyak yang kurang
efektif. Kemungkinan, ini dikarenakan waktu mereka
sudah tersita oleh kerja administratif. Selain itu, jumlanya
yang dirasa kurang memadai, pelatihan bagi mereka pun
perlu ditingkatkan.
Menanggapi sejumlah hasil studi itu, pengajar FakultasEkonomi Universitas Indonesia Ari Perdana mengatakan,
tak bisa dipungkiri ada sederet keberhasilan yang diraih
PNPM. Selain suara warga lebih tertampung dalam proyek
pembangunan, PNPM pun menjadi saluran efektif untukmengalirkan langsung dana dari pusat ke komunitas.
Di banyak tempat, PNPM juga berhasil membangun
infrastruktur perdesaan dengan biaya lebih murah, namun
kualitas lebih tinggi.Hanya saja, ekonom lulusan Te Kennedy School of
Government, Harvard University, ini mengingatkan soal
aspek keberlanjutan (sustainability ) program PNPM. Ini
dikarenakan, PNPM masih berjalan dalam kerangka sebuah
program. “Pertanyaannya adalah apakah kalau ia sudahberhenti sebagai program, semua pemberdayaan ini akan
sustainable,” ujarnya. “Artinya, seberapa jauh PNPM sudah
meletakkan fondasi pemberdayaan yang berkelanjutan?” l
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
25/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
5 SEDERET KEBERHASILAN
SETUMPUK PEKERJAANEkonom dan Pengajar
Fakultas EkonomiUniversitas Indonesia
Ari A. Perdana
Berbagai studi telah dilakukan untuk menilai
dan mengevaluasi implementasi Program Nasional
Permbedayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri dalam kurun
15 tahun terakhir, yang dimulai ketika masih bernamaProgram Pengembangan Kecamatan. Lembaga Demografi
Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, Lembaga Riset
SMERU dan Independent Research & Advisory Indonesia
yang didirikan oleh analis keuangan Lin Che Weimerupakan beberapa di antaranya.
Dari sejumlah studi itu, secara obyektif dapat dikatakanbanyak keberhasilan dicapai melalui program pembangunan
berbasis warga ini, khususnya dalam pengadaan berbagai
sarana infrastruktur untuk meningkatkan kesejahteraankaum miskin. Meski begitu, tak sedikit pula kegagalan
dan kekurangan di sana-sini, yang perlu segera dilakukan
perbaikan guna terwujudnya visi pemberdayaan kaum
miskin, seperti yang dicita-citakan.
Untuk melihat persoalan ini secara jernih, tim KAADAA
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
26/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
6
mewawancarai Ari A. Perdana, ekonom dan pengajar dari
Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia. Selama beberapa
tahun terakhir, peraih Master of Economics of Development
dari Australian National University (2000) dan Masterof Public Administration in International Developmentdari Harvard Kennedy School of Government (2006), ini
bergelut dengan masalah kemiskinan.
Inilah sejumlah catatan tentang berbagai pencapaian
dan keberhasilan PNPM sejauh ini, berikut kekurangandan pekerjaan rumah yang masih harus diselesaikan.
PENCAPAIAN :
1. PNPM bisa menjadi saluran untuk mengalirkan uang
secara lanagsung dari pemerintah pusat ke komunitas.
2. Di banyak tempat, PNPM cukup berhasil dalam halpembangunan infrastruktur perdesaan. Dan kualitas
infrastruktur yang dihasilkan oleh komunitas juga
tidak lebih buruk (bahkan lebih baik) dibandingkan
yang dibangun oleh kontraktor. Biaya nya pun lebih
murah.
PNPM bisamenjadi
saluran untukmengalirkanuang secara
langsung dari pemerintah pusat
ke komunitas.
Kalau memakai jalur birokrasi,
prosesnya lama.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
27/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
73. Studi yang pernah kami lakukan menunjukkan, di
desa-desa dengan tingkat pembangunan setara, desa
yang mengikuti PNPM terlihat lebih berhasil dalam
meningkatkan konsumsi per kapita dibanding desayang tidak mengikuti program ini. Selain itu, desa
yang lebih lama menerima dana PNPM, lebih mampu
menaikkan konsumsi per kapita dibanding yang
baru menerima. Artinya, ada indikasi bahwa dana
PNPM diterjemahkan menjadi kesejahteraan yangmeningkat.
4. Ada indikasi juga bahwa—walaupun tidak seragam
terjadi di semua lokasi—ada peningkatan voice masyarakat karena mereka ikut terlibat dalampengambilan keputusan.
KEKURANGAN :
1. PNPM berjalan masih dalam kerangka sebuah
“program”. Selama ini, ia ditopang oleh manajemen
program sehingga ada yang mengurusi. Pertanyaannya
adalah, apakah jika sudah berhenti sebagai program,
semua pemberdayaan dan lainnya ini akansustainable.Artinya, seberapa jauh PNPM sudah meletakkan
fondasi pemberdayaan yang berkelanjutan.
Pertanyaannyaadalah, apakah
jika sudahberhenti sebagai program, semua
pemberdayaanakan sustainable.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
28/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Terkadang iaberkompetisi
dengan program- program lain.
Jadi bukannyasinergi, malah
membuat sekat-sekat dengan
program lain.
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
82. erkait poin nomor 1 tadi, tantangan PNPM adalah
bagaimana pola-pola pengambilan keputusan
yang dibentuk, bisa sejalan dan terintegrasi
dengan pengambilan keputusan yang mainstream,yaiatu Musyawarah Perencanaan Pembangunan
(Musrenbang) desa/kelurahan hingga kabupaten,
provinsi, dan pusat). Ini yang tengah disiapkan
3. Sebagai sebuah program, ada indikasi terkadang iaberkompetisi dengan program-program lain. Jadi,
bukannya sinergi, malah membuat sekat-sekat dengan
program lain.
4. PNPM sendiri juga terfragmentasi. Ada PNPM initi
(perdesaan dan perkotaan), lalu ada PNPM sektoral,
seperti kelautan, pariwisata dan lainnya yang ada
belakangan dan tidak selalu sejalan. Ini problem
klasik soal koordinasi antarlembaga.
5. Banyak yang mengritik soal “pemberdayaan”
yang dihasilkan dalam PNPM. Apakah benar itu
pemberdayaan. o some extent mungkin ya. api,apakah itu membuat masyarakat bisa benar-benar bisa
mengorganisasi sendiri, menentukan prioritas sendiri
kalau tidak ditopang oleh manajemen program.
6. Selama lebih dari sepuluh tahun, sejak namanyamasih PPK dan P2KP, output PNPM lebih banyak
berupa infrastruktur. Beberapa studi menyatakan,
70 persen dana PNPM memang untuk infrastruktur.
Di satu sisi, ini mungkin mencerminkan kebutuhanmasyarakat perdesaan terhadap infrastruktur. api,
ini juga memberikan catatan: bagaimana dengan
konsep “pemberdayaan” yang lebih luas dari
sekadar infrastruktur. Di sisi lain, studi SMERU juga
mengindikasikan, program infrastruktur itu memangyang output -nya paling netral terhadap berbagai
kepentingan di level lokal. Sebab, manfaatnya
dinikmati oleh hampir semua warga, karena itu
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
29/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
9
paling mudah mencapai kesepakatan tentang proyek-proyek infrastruktur dalam PNPM. api sekali
lagi, ini memberikan PR jangka panjang, yaitu soal
pemberdayaan dalam arti luas. Dan tentunya juga,kalau alasannya ini, maka sebenarnya infrastruktur
mungkin bukanlah prioritas, melainkan hanya
dikarenakan dianggap yang paling netral.
7. Dalam beberapa tahun terakhir, PNPM mulai
memperluas alokasi dananya untuk pemberdayaanekonomi, seperti dana bergulir simpan pinjam
kelompok perempuan. Studi tentang masih relatif
sedikit. api, tampaknya masih cukup banyak masalahdengan soal ini, seperti keberlanjutan dana bergulir,
persepsi bahwa ini adalah uang bantuan dan bukan
dana bergulir, serta nasib lembaga keuangan mikro
yang sudah dibentuk. l
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
30/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
0 INI BONUS BAGI
DEMOKRASIWakil Presiden
Boediono
Sejarah Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat
(PNPM) Perdesaan tak bisa dilepaskan dari sosok Boediono.
Guru besar Fakultas Ekonomi Universitas Gadjah Madaini ikut membidani kelahiran program masif melawan
kemiskinan ini pada 1998, saat menjabat sebagai Menteri
Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/KepalaBappenas di era pemerintahan Presiden B.J. Habibie.
Proyek nasional yang awalnya bernama ProgramPengembangan Kecamatan (PPK) ini disiapkannya dengan
bantuan Bank Dunia untuk mengatasi ledakan kemiskinan
akibat rontoknya perekonomian nasional setelah diterjang
badai krisis moneter. Kurs rupiah kala itu ambrol dan harga-harga kebutuhan pokok melangit mencekik rakyat.
Setelah program ini lahir, ia absen cukup lama. Sebab,
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
31/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
1ketika tampuk pemerintahan berpindah ke tangan Presiden
Abdurrahman Wahid setahun kemudian, doktor di bidang
ekonomi lulusan Wharton School, Universitas Pennsylvania,
Amerika Serikat, ini tak lagi duduk di kabinet. Posisinyadigantikan oleh Kwik Kian Gie.
Di era pemerintahan berikutnya yang dipimpin Megawati
Soekarnoputri pada pertengahan 2001, Boediono kembali
masuk kabinet. Ia dipercaya menjadi Menteri Keuangan
menggantikan Rizal Ramli. Namun, selama tiga tahun,fokusnya saat itu lagi-lagi memperkuat kurs rupiah dan
menjinakkan inflasi—setelah diterpa krisis politik di
era pemerintahan Gus Dur—yang membuat Majalah
Businessweek menjulukinya sebagai burung pemangsainflasi, a hawk of inflation.
Ia baru kembali bisa berkonsentrasi pada pengembangan
PNPM, ketika akhirnya kembali diminta masuk kabinet
oleh pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono di akhir
2005 sebagai Menteri Koordinator Perekonomian. Dalamkapasitasnya sebagai Wakil Presiden, kini di bawah
kendalinyalah program nasional ini dijalankan.
Melihat rekam-jejaknya yang panjang, tak mengherankanBoediono fasih memaparkan liku-liku perjalanan 15 tahunPNPM dalam sebuah wawancara khusus dengan tim
KAADAA di kediaman resminya di kawasan Menteng,
Jakarta Pusat, pada akhir Mei lalu. Saat itu, ia didampingi
oleh Bambang Widianto (Deputi Sekretaris Wakil Presiden
Bidang Kesejahteraan Rakyat dan PenanggulanganKemiskinan) dan Yopie Hidayat (juru bicara Kantor Wakil
Presiden), beserta sejumlah staf lainnya.
Bagaimana dasar pemikiran pembentukan PPK?
PPK diluncurkan pada 1998, ketika Indonesia dilandakrisis ekonomi. Saya waktu itu adalah Menteri Negara
Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas.
Program ini pertama kali diluncurkan di Kabupaten
Sukoharjo, Jawa engah. Itu yang kemudian menggelinding
dan dilakukan di kecamatan-kecamatan lain. Jumlahnya
PPK diluncurkan pada 1998, ketikaIndonesia dilanda
krisis ekonomi.Saya waktu itu
Menteri Negara
PerencanaanPembangunan
Nasional.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
32/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
2tidak besar, tapi terus membesar. Di masa krisis, kita
membutuhkan respon cepat terhadap penurunan
kesejahteraan yang mendadak. Krisis menyebabkan
pemutusan hubungan kerja, anak putus sekolah, dankemacetan pelayanan kesehatan. Karena itu, perlu quick
responses di berbagai bidang, termasuk bagaimana
menyediakan beasiswa bagi anak putus sekolah, juga
pelayanan dasar kesehatan yang macet di berbagai tempat.
Bagaimana bentuk respons tersebut?
Ada semacam inisiatif-inisiatif baru. Salah satu inisiatif,
yaitu di bidang peningkatan kesejahteraan dari kelompok
kecil masyarakat dalam bentuk PNPM Mandiri, dulunyabernama PPK. Ini adalah sebuah inovasi dalam mengubah
program atau proyek kecamatan atau desa yang pada waktu
itu masih menggunakan jalur sentral. Kita potong proses
birokrasi dari pusat ke daerah. Pengiriman uang langsung
ke kecamatan supaya cepat. Melalui proses biasa, pastilama sekali.
Apa yang membedakan PPK dan PNPM?Proses transfromasi dari PPK ke PNPM ini sebenarnya
secara fundamental tidak berubah. Dari awal, program
ini adalah program yang dilaksanakan dan diputuskan
oleh kelompok masyarakat sendiri, lalu kemudian ada
pendampingan teknis dan keuangan dari pusat. Kebutuhan
itu tumbuh dari bawah, ini yang menjadi kunci PNPM.PPK adalah cikal-bakalnya, lalu kami kembangkan. Jumlah
dana bantuan pada waktu itu ratusan juta rupiah saja perproyek. Kini, jumlahnya maksimal bisa Rp 3 miliar per
proyek.
Bagaimana bentuk partisipasi warga?
Pada dasarnya, program ini dibuat untuk membuka
ruang bagi komunitas dalam menyampaikan apa yang
dibutuhkan. Program ini nantinya dilaksanakan sendiri
oleh komunitas dengan didampingi oleh tim yang kami
Kita membutuhkanrespon cepat. Krisis
menyebabkan
pemutusanhubungan kerja,anak putus sekolah,
dan kemacetan pelayanankesehatan.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
33/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
3anggap bisa membantu mereka dari segi teknis dan
keuangan. Program ini dilaksanakan secara langsung dari
pusat ke kecamatan dan pertanggungjawabannya pun
cepat. Sehingga tidak perlu bertele-tele, seperti dalamproyek-proyek biasa dari APBN.
Secara umum, apa kelebihan dan kekurangan PNPM
selama ini?
Setelah tahun 1999 saya sempat berhenti daripemerintahan dan kembali pada 2001 (sebagai Menteri
Keuangan), saya tidak langsung menangani ini. Baru
setelah 2005 (sebagai Menko Perekonomian) saya kembali
menangani ini. Secara tidak langsung, paling tidak.Saya senang melihat dari awal program ini, berbagai
penyimpangan yang terjadi tidak terlalu banyak. Program
ini disiapkan dengan matang dari segi kelembagaan dan
organisasinya. Selain itu, kita mendapatkan sumbangan
pikiran baik dari dalam maupun luar negeri. Bank duniamemberikan dukungan desain dan pengalaman lain yang
diambil dari beberapa negara.
Evaluasi Anda?
Sampai sekarang, saya melihat kebocoran (dana) cukup
minimal. Menurut saya, ini karakteristik yang sangat bagus
dari program ini. Dalam perjalanannya, program ini semakin
besar. Pemilihan proyeknya juga semakin demokratis.
Karena, ini proses demokrasi dari bawah dan tetapdipertahankan dari awal. Semoga saja ini terus demikian.
Macam proyeknya memang ada tambahan-tambahan.Sebagai contoh, simpan pinjam untuk perempuan itu dulu
belum ada. Dulu umumnya pembangunan dititikberatkan
pada infrastruktur seperti jalan, desa, dan MCK. Namun,kemudian ada pemikiran mengapa kita tidak berikan
sebagian, sekarang maksimum 25 persen dari total dana,
untuk kegiatan kelompok ekonomi, terutama perempuan.
Kemudian program ini diperluas dari desa ke kota, set-up
nya sama, tapi diarahkan ke kecamatan-kecamatan kota.
Sekarang PNPMmenjadi contoh
di dunia. Inimenandakan
kekurangannyatidak terlalu
banyak.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
34/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
4
Kekurangan atau kelemahan yang masih ada?
Saya kira sedikit. Memang ada yang tidak melaksanakan
dengan baik, tapi persentasenya kecil sekali. Sekarang
PNPM menjadi contoh di dunia. Ini menandakankekurangannya tidak terlalu banyak. Demokrasi di tingkat
grass root ini sebetulnya hasil sampingannya. umbuhsuatu mekanisme kelompok-kelompok dari masyarakat
yang bisa melakukan sesuatu, mengambil keputusan, dan
sebagainya. Kita harapkan komunitas kecil-kecil ini bisa
bangkit. Saya kira, ini bonus bagi kita untuk membangun
demokrasi di tingkat grass root.
Anda pencetus PPK saat muncul pada 1998…
Saya termasuk salah satu, saya tidak akan klaim itu (ide
saya sendiri). Itu pekerjan teman-teman di Bappenasdalam menggarap quick responses dari berbagai segi
yang kemudian tumbuh. Ini adalah koordinasi atau
kombinasi antara para ahli yang didatangkan waktu itu
dan pengalaman kita di sini.
Kita harapkankomunitas kecil-
kecil ini bisabangkit. Ini bonus
bagi kita untukmembangundemokrasi di
tingkat grass root.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
35/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
5Apakah program ini pun merupakan respon dari
kejatuhan rezim Orde Baru yang memunculkan
demokrasi? Dengan kata lain, antitesa dari kebijakan
pemerintah yang dulunya top down menjadi bottomup?
Pada waktu itu pandangan kami sebatas memberikan
quick responses. Di saat krisis, banyak program lama
yang mandeg, dan kami harus mencari jalan keluarnya.
Saya tidak sampai pada pemikiran perubahan politik dansebagainya. Ini respon yang cepat dan akhirnya bisa jalan.
Salah satu kritik yang muncul adalah tidak ada impact
analysis terhadap program ini. Sebagai ekonom senior,
bagaimana Anda mengukur dampak dari program ini
terhadap pemberantasan kemiskinan?
PNPM ini sedikit berbeda dari program-program yang
langsung diberikan kepada rumah tangga atau individu.
Program pada rumah tangga miskin atau individu miskin,misalnya, jelas langsung bisa disimpulkan tercapai atau
tidak, berapa banyak, dan berapa sasaran. PNPM adalah
program yang sebenarnya bukan berupaya meningkatkanderajat kesejahteraan per individu atau rumah tangga,katakanlah rumah tangga miskin. idak ditargetkan secara
tajam seperti itu, tapi lebih diarahkan ke desa yang miskin.
Hasilnya, tentu tidak akan bisa langsung dihitung benefit-
nya berapa, tapi suasana di situ sudah menjadi lebih baik.
Ada air bersih dan jalan, misalnya. PNPM ini adalahpembangunan yang memberikan manfaat untuk public
group, bukan manfaat yang langsung untuk individu.BW: Menggaris bawahi saja, pada awalnya quick
responses itu by-passing birokrasi, kemudian berkembang
pada program-program yang lebih sifatnya pemberdayaan.Bedanya dengan pemberdayaan yang lain adalah program
ini melalui satu proses, yaitu proses yang usulannya dari
bawah. adinya masyarakat tidak pernah ditanya apa yang
diinginkan. Itu bedanya. Itu aspek pertamanya. Sebelumnya
kan ada Inpres Desa ertinggal (ID), dana bergulir
PNPM bukanberupaya
meningkatkanderajat
kesejahteraan per individu atau
rumah tangga, tapilebih diarahkan ke
desa miskin.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
36/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
6
mulainya dari situ. Sedangkan program PNPM targeted ke
komunitas-komunitas. Sebelum ditentukan apa yang akan
dibangun, masyarakat harus merundingkannya dulu. Jadi,
prosesnya memang agak lama. Ini minusnya. Namun, darisegi pemberdayaan, PNPM membuat masyarakat lebih
matang dalam menerima pembangunan.
Bagaimana dengan penciptaan lapangan kerja?
Program ini banyak yang dikerjakan sendiri olehkelompok masyarakat. Jadi, tidak menciptakan lapangan
kerja yang bisa diambil oleh orang lain, tapi dari kelompok
itu sendiri yang bekerja. Sebetulnya untuk menciptakanlapangan kerja bukan merupakan instrumen terbaik.
BW: Penanggulangan kemiskinan adalah produk dari
seluruh proses pembangunan, bukan hanya satu kegiatan.
Akhir-akhir ini, kami sudah mencoba membuat impact
analysis. Ada perbedaan signifikan antara desa yang tidak
dapat PNPM dengan yang dapat PNPM. Yang dapatPNPM, ada peningkatan lebih cepat dalam pengurangan
kemiskinannya. Walaupun kausalitasnya kami juga
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
37/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
7belum tahu, karena PNPM ini membangun puskesmasatau memperbaiki sekolah. idak one to one langsung ke
kemiskinan. Namun faktanya, dari impact analysis kami,
yang dapat PNPM pengurangan kemiskinannya lebihcepat dan partisipasi masyarakatnya lebih baik.
Anda pernah melontarkan kritik tentang perlunya
perbaikan tata kelola keuangan, sasaran yang
tidak tumpang tindih, dan kekurangharmonisan
antarkementerian dalam pelaksanaan PNPM…
Mengenai pengelolaan keuangan memang ada laporan
bahwa ada yang membawa lari (dana PNPM), tapi
jumlahnya kecil. Saya ingin gaungkan pada setiap kali
kunjungan kerja di daerah, pertemuan dengan Pemdadan para pelaksana PNPM, jangan sekali-kali lakukan
hal-hal yang tidak seusai dengan apa yang kita inginkan.
ujuannya adalah agar mereka berhati-hati saja. Secara
umum memang masih bagus.
Anda menegaskan bahwa PNPM akan dilanjutkan
minimal sampai 2014. Bagaimana cetak biru program
ini ke depan?
Pemerintah sekarang hanya bisa menyampaikan
komitmen sampai akhir masa jabatan atau sampai masatugas kami. Sampai 2014 kami guarantee, program ini
akan terus dilaksanakan. Bahkan, jika ada keperluan dana
tambahan, kami upayakan karena permintaan dari bawah
luar biasa. Jika distop sayang, menurut saya. entu yang
ke depan bergantung pada kabinet yang akan datang. Sayahanya bisa bilang, program yang bagus seperti ini jika
berhenti, sayang.
Selalu ada anggapan bahwa PNPM adalah program
bantuan asing. Bagaimana sesungguhnya peran Bank
Dunia dan pemerintah dalam perjalanan 15 tahun?
Untuk tahap pertama (ketika bernama PPK) jelas hampir
sepenuhnya dari pinjaman Bank Dunia, tapi kemudian
Pemerintahsekarang
hanya bisamenyampaikan
komitmen sampaiakhir masa jabatan
2014. Tapi, sayang jika di stop.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
38/39PRODUKSI KATADATA I/TEMPO ● 17 Juni – 24 Juni 2013
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
8secara bertahap dana dari dalam negeri semakin bertambah.
BW: Sekarang ada kontribusi dari Pemerintah Daerah.Dan juga ada penambahan dari kelompok masyarakat.
Jadi, untuk pengerjaan proyek, bukan hanya berasal dariuang yang kami drop ke kecamatan, tapi mesti ditambah
oleh Pemda. Pemda diwajibkan sekian persen. Masyarakat
juga menyumbang, terutama dalam bentuk in-kind sepertitenaga kerja.
Apa yang menyebabkan perubahan komposisi
pendanaan itu?
Ini program yang baik. Karena itu, jika kita punya uang,
mengapa tidak (dibiayai). Semakin kita danai sendiri,
semakin baik.
Dari setiap kunjungan kerja, apa impresi terbesar yang
pernah Anda lihat dari PNPM?
YH: Bahwa dampak real perbaikan kualitas hidup pada
masyarakat itu terasa sekali. Infrastruktur yang dibangun,
betul yang mereka butuhkan. Seperti yang kami kunjungi
di Manado. Ada desa nelayan di pinggir laut, susah air,tapi airnya sebenarnya ada di gunung. Mereka sepakat
membangun pipa untuk mengalirkan air ke tangki di
kampung mereka. Dengan adanya itu, mereka tidak perlu
lagi berjalan kaki sampai 5-6 kilometer. Hanya denganuang yang sangat sedikit, sangat signifikan impact-nya.
Itu mengharukan, efeknya luar biasa. Keuntungan atau
kelebihan dari proyek ini adalah masyarakat yang memilih
sendiri karena masyarakat yang paling tahu. Misalnya,air di sana tidak sampai ke sini, ya masyarakat minta agar
ada sarana untuk mengalirkan itu. Barang kali bukan itu
bantuan yang akan diberikan ke masyarakat, jika langsung
didrop dari pemerintah pusat. Jadi, manfaat yang maksimal
ini bisa didapat karena prosesnya berawal dari kehendakmasyarakat sendiri. Proses seperti ini jangan sampai
dimatikan. Jika dalam proses ke depan diambil alih secara
prerogatif, hilang manfaat maksimal yang potensial ini.
8/17/2019 Program Massif Untuk Si Miskin
39/39
Pembangunan Berbasis Komunitas Terbesar di Dunia
15 TAHUN PNPM PERDESAAN (1998–2013)INDONESIABUSINESS INSIGHTS
9Apakah seluruh daerah pelosok sudah terjangkau oleh
program ini?
Belum semua. Dari 5.000-an kecamatan, ada puluhandesa (yang belum terjangkau). Akhirnya ini menukik ke
desa, bukan kecamatannya. Dari kecamatan itu ada desa-
desa tepilih yang kemudian menyampaikan usulnya.
Desanya sekarang 70.000-an. Itu belum tercakup semua.
Apalagi yang di daerah perbatasan. Namun, kami tetapdahulukan itu sebagai sasaran kecamatan terbelakang.
Kritik lain adalah soal jenis PNPM yang semakin
berkembang. Tidakkah sebaiknya lebih fokus dan
terarah?
Konsep dasar PNPM adalah perdesaan-perkotaan. Ini
yang sudah diuji berjalan baik. Dalam perjalanannya,
memang tidak semua bisa di-cover oleh dua PNPM ini.
Inisiatif-inisiatif dari sektor-sektor itu ada baiknya. Namun,saya selalu tekankan bahwa bila di sektor tertentu ingin
mempunyai PNPM sendiri, proses dasar yang berlaku
di PNPM mandiri perdesaan dan perkotaan harus tetapdipegang. Meski begitu, saya menginginkan agar bisa lebih
disederhanakan. l