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PROGRAMA DE APOIO A PLANOS DE REESTRUTURAÇÃO E
EXPANSÃO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS – REUNI: DO PROCESSO DE
IMPLANTAÇÃO AOS SEUS IMPACTOS
Flávia de Freitas Alves
Universidade Federal de São Carlos
Eixo temático: Pesquisa, Políticas Públicas e Direito à Educação
Pôster
1- INTRODUÇÃO
O cenário da Educação Superior brasileira no século XXI é marcado pela forte demanda
por acesso ao ensino superior, levando a expansão desse setor, sobretudo seguindo as
recomendações dos organismos internacionais, com especial destaque para o Banco Mundial,
Banco Internacional de Desenvolvimento e UNESCO.
Neste sentido presenciamos na década de 90, em nosso país, políticas voltadas para a
ampliação do acesso ao ensino superior, bem como a diversidade das instituições e de fontes de
financiamento deste nível de ensino. Contudo o investimento maciço foi no crescimento do
setor privado
Essa expansão é pensada sobre a égide da ideologia neoliberal que vem colocar a idéia
de superação da crise econômica através do enxugamento do Estado, uma vez que este seria o
próprio culpado pela crise ao produzir um setor público ineficiente. Portanto, seria necessário
reduzir o tamanho do Estado para que ele se tornasse mais eficiente.
E será no governo de Fernando Henrique Cardoso que veremos estas medidas serem
fortemente implementadas, sobretudo no bojo da Reforma Administrativa do Aparelho de
Estado, realizada pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), que teve a
sua frente o Ministro Luis Carlos Bresser Pereira.
Como parte das propostas pretendia-se fortalecer a administração pública direta,
chamada de Núcleo Estratégico do Estado por Bresser Pereira, e descentralizar os demais
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serviços, chamados por ele de serviços não-exclusivos do Estado, dentre tais serviços estaria a
educação.
Para tanto o MARE propõe a criação de um novo tipo de ente, as Organizações Sociais,
que seriam públicas não estatais. As universidades seriam transformadas nestas Organizações
Sociais, passando a ser consideradas parte do setor de serviços não-exclusivos do Estado, sendo
regidas, a partir de então, por contratos de gestão.
E é dentro dessa lógica gerencial que a universidade brasileira estava sendo pensada.
Neste contexto cabe destacarmos a questão da autonomia universitária, que é garantida pela
nossa Constituição Federal, no artigo 207. No bojo da Reforma Administrativa do Estado, a
autonomia universitária foi tratada como objeto de barganha. O governo propunha que ela fosse
garantida, mas somente para as instituições que assinassem um contrato de gestão, com o
próprio governo. Em troca da concessão da autonomia, as universidades deveriam buscar outras
fontes de financiamento. Ou seja, ao mesmo tempo em que se proporcionava ás universidades a
tão sonhada autonomia, clamada por décadas, o Estado se desobrigava de financiar a educação
superior.
O governo FHC deixou como herança uma expansão indiscriminada do setor privado do
ensino superior e o desmantelamento do ensino público desse setor. O ensino superior brasileiro
é considerado um dos mais privatizados e elitistas do mundo. Atualmente temos um quadro
formado por 257 instituições de ensino superior públicas e 2.141 privadas.
Foi buscando mudar este quadro que o governo Lula da Silva apresentou sua principal
proposta para Ensino Superior, visando, segundo ele, democratizar o acesso a esse nível de
ensino.
Para tanto criou, através do Decreto no 6.096 de 24 de abril de 2007. O Programa de
Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI). O
Programa tem como objetivo, “Criar condições para a ampliação do acesso e permanência no
ensino superior, em cursos de graduação para o aumento da qualidade dos cursos e para o
aproveitamento da estrutura física e dos recursos humanos existentes nas universidades
federais.”
O REUNI teria adesão voluntária, cabendo a cada Instituição Federal de Ensino
Superior (IFES), através de decisão de seu Conselho Universitário, decidir se iria participar do
Programa. Caso a Instituição optasse por aderir ao Programa deveria apresentar um plano de
metas para a sua expansão e assinar um contrato de gestão. Em contrapartida a instituição
poderia receber recursos adicionais, limitado a 20% do orçamento de custeio e pessoal do ano
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inicial de adesão e no prazo de cinco anos, contudo este financiamento seria condicionado a
capacidade orçamentária e operacional do MEC.
Podemos verificar nesta proposta a adoção do paradigma gerencial nas universidades,
onde o Estado passa a ser aquele que vai contratualizar com a universidade. Os contratos de
gestão seriam feitos através de Acordos de Metas, nos quais o governo exigiria o cumprimento
de índices de produtividade para que os recursos pudessem vir.
Ora, mais uma vez vemos a idéia de enxugamento do Estado presente, uma vez que o
REUNI propõe a expansão do número de vagas através do aproveitamento dos recursos
humanos e estrutura física já existentes nas universidades. Vemos ainda a questão da autonomia
de cada instituição decidir sobre a adesão ou não ao Programa, contudo a vinda de recursos
atrelada a essa adesão e via assinatura de contrato de gestão.
Diante deste quadro, vários questionamentos começaram a me instigar. Em que medida
o REUNI se assemelha à proposta de transformação das IFES em Organizações Sociais, de
Bresser Pereira? Quais são as rupturas e as continuidades? Os contratos de gestão foram
pensados nos mesmos moldes? Como se deu esse processo de implantação será que a
implantação do REUNI foi realizada mesmo de forma autônoma? O REUNI foi utilizado como
instrumento de hegemonia do governo para forçar as IFES a se expandirem? Até que ponto o
governo Lula rompe com o projeto de universidade de seu antecessor?
Nesse sentido proponho como projeto de doutorado o estudo da implantação do REUNI,
a partir da realidade da Universidade Federal de Viçosa, analisando quais foram os impactos
gerados na instituição a partir da adesão á esse Programa. Tendo como viés a comparação e
análise da proposta de transformação das IFES em Organizações Sociais, contida na Reforma do
Estado de FHC, com o REUNI do governo Lula.
2- OBJETIVOS
O objetivo geral da pesquisa é compreender o processo de implantação do REUNI nas
Universidades Federais Brasileiras, a partir da realidade da Universidade Federal de Viçosa.
Os objetivos específicos são:
- Identificar o contexto e os atores sociais envolvidos no processo de implantação do
Programa;
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- Comparar a proposta de transformação das IFES em Organizações Sociais, presente na
Reforma do Estado do governo FHC, à proposta do REUNI do governo Lula, analisando
rupturas e continuidades;
- Conhecer e analisar o projeto de adesão ao REUNI, da UFV;
- Verificar os impactos no quadro institucional da UFV com a implantação do REUNI,
comparando o projeto da instituição com os resultados alcançados até 2012.
3- REVISÃO DE LITERATURA
3.1- A REFORMA DO ESTADO E A UNIVERSIDADE NO BRASIL
A reforma do Estado no Brasil começou a ser pensada em 1990, no governo de
Fernando Collor de Mello, que iniciou o processo de ruptura com o chamado “passado
intervencionista” realizando as primeiras medidas para a redução do Estado, tendo como
justificativas a necessidade de combater os gastos excessivos e a suposta ineficiência do Estado.
A ênfase da “reforma” estava na redefinição do papel do Estado, justificada pela “crise do
Estado intervencionista”, uma suposta crise de eficiência
Durante o governo Itamar Franco esse processo foi paralizado. É a partir de 1995, no
governo Fernando Henrique Cardoso, que este debate ganha força e se inicia um verdadeiro
movimento, por parte do governo, para viabilizar e implementar a Reforma do Aparelho do
Estado.
FHC priorizou em sua agenda política a reforma da administração pública, com a
proposta de uma “administração pública gerencial”. Um modelo de gestão administrativa que
tinha como pressuposto melhorar a capacidade de gestão e controle público do Estado. Essa
nova forma de administrar foi apresentada como a solução para a incapacidade administrativa,
substituindo o modelo burocrático que havia orientado a administração pública até então.
A primeira medida tomada foi criar a Secretaria de Administração e Reforma Federal,
que depois se transformou em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
(MARE). O MARE era comandado pelo ministro Luiz Carlos Bresser Pereira. Foi criado em
dezembro de 1995, através do Decreto no 1.738, um Conselho de Reforma do Estado que estava
ligado ao MARE.
O governo justificava a reforma em decorrência do processo de globalização, que teria
reduzido a autonomia dos Estados na formulação e implementação de políticas públicas. Tal
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processo teria sido acarretado pela crise econômica mundial, que causara a hiperinflação.
Considerava que era a crise do Estado que havia levado o Brasil à crise econômica nos últimos
quinze anos. Por tanto, a Reforma do Estado seria urgente, pois esta traria para o país, na visão
do ministro, uma modernização e um aumento na eficiência da administração pública.
Segundo Bresser Pereira, o Estado sofreria com a sobrecarga de demandas,
principalmente da área social, portanto se fazendo necessário redefinir o papel do Estado. Era
preciso dar um papel maior ao mercado na coordenação da economia, segundo o Ministro. Este
justicava a privatização das empresas estatais devido a grave crise enfrentada pelo Estado.
O ministro Bresser Pereira propõe a chamada publicização, onde haveria a transferência
da gestão e prestação de serviços antes ofertado pelo Estado, como os serviços sociais – a
educação e saúde, dentre outros – para o setor dito “público não-estatal”, ou terceiro setor,
composto por entidades da sociedade civil de fins públicos e não lucrativos. Neste momento, as
políticas sociais passam a ser consideradas serviços não-exclusivos do Estado que deixa de ser
executor direto de tais políticas para exercer a função de regulador.
Em grande medida, o problema passa a ser de alcance, ou seja, até que ponto transferir
do público-estatal algumas atividades (as ditas não exclusivas do Estado) para o público não-
estatal representaria uma via de prestação de tais atividades e serviços mais eficientes. E estes
serviços continuariam a ser públicos?
Para Marco Aurélio Nogueira, a publicização traria uma prevalência do mercado sobre
o Estado:
Isso para não falar das proposições referentes à chamada “reforma
administrativa”, que invariavelmente cedem ao discurso “contábil”,
penalizam recursos humanos e institucionais, entregando-se à lógica
“gerencial” do setor privado, numa clara demonstração de que,
também aqui, estamos fortemente amarrados à prevalência do
mercado sobre o Estado: o economicismo que contamina a cultura da
época traduz-se, na área da administração pública, em valorização
muitas vezes apressada das técnicas, das «tecnologias» e dos
procedimentos pensados pelo mundo empresarial, vistos como
expressão pura do que há de mais moderno e bem acabado e, por isso,
passíveis de serem transferidos para as organizações do setor público.
(NOGUEIRA, 1999)
No bojo dessa chamada “publicização”, as universidades, enquanto serviço social de
Estado, também poderiam ser transformadas em Organizações Sociais. Nesta proposta de
transformação das universidades em organizações sociais, onde se dizia conceder maior
autonomia a estas, na verdade, se estaria criando mais mecanismos de controle para estas
instituições. Pois agora além de ser controlada pelo Estado, através dos contratos de gestão,
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também passariam a ser controladas pelo mercado que seria responsável pelo financiamento
complementar das universidades, uma vez que tal proposta coloca que estas deveriam buscar
outras fontes de financiamento.
Para o ANDES-SN, a lei fundamentava-se na lógica do mercado, na qualidade e
eficiência do sistema e na avaliação quantitativa, o que acarretaria o empresariamento do ensino
público superior. A ANDIFES se colocou contrária, não só ao conteúdo das propostas de
privatização, como também à forma pela qual o projeto de extinção e recriação das
universidades públicas estava sendo conduzido, retirando do Ministério da Educação e do
Desporto (MEC) questões que diziam respeito à educação. Então esta associação solicitou ao
MEC, como órgão responsável pela educação brasileira, a rejeição explícita da transformação
das IFES em Organizações Sociais privadas e a reafirmação do princípio da gratuidade do
ensino público.
Na verdade o que se pretendia era desobrigar o Estado de seu dever para com serviços
sociais básicos, tais como saúde e educação. E, neste quadro a universidade estava inserida. As
organizações seriam caracterizadas como públicas não-estatais, constituídas por associações
civis sem fins lucrativos que desenvolveriam atividades públicas e tendo que apresentar para
isso qualificação técnica. Tudo isso dentro de uma idéia de produtividade e eficiência, que
deveriam ser periodicamente comprovadas.
Mas o Estado não pode ser considerado como algo externo à sociedade, ele faz parte
dela, e é extremamente importante que a sociedade participe das discussões acerca do Estado,
para sua melhoria, para a sua reforma.
Para Gramsci, a sociedade civil é também constitutiva do conceito de Estado, onde se
deve entender, além do aparelho governamental, também o aparelho „privado‟ de hegemonia ou
sociedade civil. Com a participação da sociedade civil na constituição do Estado “ampliado”,
acontece o que Gramsci chamou de “socialização da política”, ou seja, uma maior participação
da sociedade no que diz respeito às determinações do Estado em sentido restrito.
Gramsci nos mostra que na sociedade civil ninguém é desorganizado:
[...] numa determinada sociedade, ninguém é desorganizado e sem
partido, desde que se entendam organização e partido num sentido
amplo, e não formal. Nesta multiplicidade de sociedades particulares,
de caráter duplo – natural e contratual ou voluntário –, uma ou mais
prevalecem relativamente ou absolutamente, constituindo o aparelho
hegemônico de um grupo social sobre o resto da população (ou
sociedade civil), base do Estado compreendido estritamente como
aparelho governamental-coercivo. (GRAMSCI, 2007. p. 253)
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As classes da sociedade civil estão em constante busca pela hegemonia, onde os
aparelhos privados exercem forte influência. Estes tentam impor uma determinada concepção de
mundo junto aos grupos sociais, tornando tal concepção um consenso. É nesse contexto, pela
busca do consenso, da hegemonia que se dão as discussões sobre a Reforma do Aparelho do
Estado no Brasil.
O governo Fernando Henrique Cardoso não conseguiu implementar a sua proposta de
Reforma para o ensino superior, baseada na Reforma do Aparelho de Estado, conforme queria.
Contudo o seu sucessor, mesmo sendo da oposição, parece não seguir rumos muito distintos do
seus em relação a forma como pensa a Reforma de nossas universidades.
O governo Lula da Silva, em certa medida, dá continuidade a este projeto. Como
ressalta Kátia Lima:
A reformulação da educação superior que está sendo realizada pelo
governo Lula da Silva encontra-se inserida em um amplo
reordenamento do Estado brasileiro, caracterizado pela sistemática
diluição das fronteiras entre público e privado, a partir da
materialização da noção de público não estatal operada pelas parcerias
público-privado. Esse processo atravessou o governo Cardoso, quando
a educação foi incluída no setor de atividades não-exclusivas do
Estado (Silva Jr e Sguissard, 1999), e está sendo aprofundado no atual
governo por meio de mais uma fase da reforma da educação superior
(Neves, 2004; Neves e Siqueira, 2006 e Lima, 2007). (LIMA, Kátia,
2008, p.2)
Em estudos preliminares pude perceber alguns pontos consonantes na proposta de FHC
e na proposta mais efetiva do governo Lula para essa área, o seu Programa de Apoio a Planos de
Reestruturação e Expansão das Universidades Federais- REUNI.
Ao pensar na implantação do REUNI, e relembrando a proposta de reforma do Estado
do governo FHC, fico me perguntando, em que medida o governo Lula da Silva não da
continuidade á este projeto? Quais as semelhanças entre as Organizações Sociais e o REUNI?
Em ambos os casos as universidades fariam uma adesão voluntária e assinariam um
contrato de gestão. Em ambos os casos metas teriam que ser cumpridas, pautadas nas idéias de
eficiência.
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3.2- O PROGAMA DE APOIO A PLANOS DE REESTRUTURAÇÃO E
EXPANSÃO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS – REUNI
O Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e Expansão das Universidades
Federais – REUNI, instituído pelo Decreto no 6.096 de 24 de abril de 2007, é uma das ações
que integram Plano Nacional de Desenvolvimento da Educação (PDE), e tem como objetivo:
“criar condições para a ampliação do acesso e permanência na educação superior, no nível de
graduação, pelo melhor aproveitamento da estrutura física e de recursos humanos existentes
nas universidades federais”. (art.1º)
Este Programa foi de adesão voluntária de cada Instituição Federal de Ensino Superior
(IFES) começando no ano de 2008, tendo duração de cinco anos. Ao aderir a tal Programa a
instituição deveria assinar com o governo um Termo de Compromisso denominado “Acordo de
Metas”, nos moldes de um contrato de gestão.
É importante destacar que os recursos adicionais advindos da assinatura desse acordo,
estariam condicionados a capacidade orçamentária do MEC, não havendo assim total garantia
de efetividade e continuidade dos acordos.
Este acordo seria baseado em contratos de gestão, ou seja, seguindo a lógica gerencial
da administração por resultados, tornando a universidade dependente do cumprimento de metas
para recebimento de recursos orçamentários.
Uma das metas a serem cumpridas é o compromisso com a expansão de vagas de
ingresso. Contudo isso deveria ser feito sem o aumento de recursos humanos e estrutura física,
utilizando apenas os recursos já existentes nas próprias instituições. Para isso a instituição que
aderir ao programa deve atingir a meta de 18 alunos por professor. Aqui podemos perceber a
idéia de enxugamento do Estado.
Através da adoção dessa medida podemos problematizar a questão da precarização do
trabalho docente. Pois para o cumprimento de tal meta os professores teriam que aumentar a sua
carga horária de aulas, para dar conta do maior número de alunos, uma vez que novas turmas
seriam abertas. Contudo tal medida não leva em consideração que dentre as atribuições dos
docentes não está somente a de lecionar, mas também de realizar projetos de pesquisa e
extensão, participar de comissões departamentais e administrativas, orientar trabalhos de
conclusão de curso, dentre outras. Tal quadro irá gerar sobrecarga de trabalho, o que pode
contribuir para diminuição da qualidade do ensino ministrado em nossas universidades.
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Ora, tal medida pode acabar acarretando na transformação de muitas instituições em
apenas instituições de ensino, desrespeitando assim a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e
extensão, prevista pelo artigo 207 da Constituição Federal.
Este ponto me remete ao projeto de centros de excelência e instituições de ensino,
proposto por Eunice Durham, quando membro do alto escalão do governo FHC. Será que aqui
poderíamos verificar mais um ponto de continuidade do projeto de Lula para a universidade
brasileira, com a do seu antecessor?
Para auxiliar no cumprimento dessa meta, sem que seja necessária a contratação de
docentes compatível com o aumento de matricula, o governo regulamentou, através da Portaria
MEC no
582 de 14 de maio de 2008, a concessão de “Bolsas Reuni de Assistência ao Ensino”.
Neste sentido, os alunos da pós-graduação passariam a desenvolver atividades acadêmicas de
graduação através do auxílio docência. Tal fato pode reforçar a precarização do trabalho
docente, desqualificando o trabalho dos professores e a formação profissional.
Outra meta do Programa consiste em “ampliar o número de diplomados nas
universidades públicas federais de tal forma que em cinco anos se atinja a meta de 90% de
concluintes até o final do contrato firmado” (§1º, art.1º do Decreto 6.096/2007).
Para o cumprimento de tal medida devem estabelecer regras mais flexíveis de
mobilidade estudantil e de admissão, além de currículos mais flexíveis, aqui entra a proposta de
bacharelados interdisciplinares, além do ensino a distância e do investimento em cursos
noturnos, para atender a demanda de alunos que trabalham durante o dia.
Estas são algumas das metas a serem alcançadas. A grande questão que me instiga
enquanto pesquisadora é investigar como esse processo foi visto pelos atores sociais envolvidos.
Será que a adesão a um Programa de Reestruturação tão amplo, que acarretaria tanto
impacto ás instituições, não teve que ser definida dentro de espaço de tempo muito curto? Será
que a autonomia das instituições foi mesmo respeitada nesse caso? Como pensar a universidade
dentro deste contexto de lógica gerencial, controlada por indicadores numéricos, estabelecidos
por metas de eficiência e qualidade?
Seria interessante e extremamente elucidativo compreender, no contexto de implantação
dessa política publica, quais os jogos de poder e as relações de força estavam presentes na
implantação do REUNI, neste sentido a realização deste trabalho pode trazer importantes
contribuições.
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4- ABORDAGEM METODOLÓGICA
A metodologia que se pretende utilizar nessa pesquisa é de abordagem qualitativa, que
“trabalha com o universo de significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes”
(MINAYO, 2004, p. 21-22). Esta será realizada através de revisão bibliográfica e de análise
documental, com ênfase no processo de investigação, buscando revelar os jogos de poder por
trás de processo de implantação do Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e Expansão
das Universidades Federais.
Os métodos utilizados poderão, segundo DRAIBE (2001), analisar as seguintes
dimensões:
- Os processos: estudos sobre os pontos que favorecem ou dificultam os processos de
implementação da política ou programa, incluindo seus desenhos, dimensões organizacionais e
institucionais.
- Os resultados: se referindo ás metas do programa; seus impactos; e seus efeitos, sociais ou
institucionais, esperados ou não, que acabam se produzindo em decorrência do programa
Para melhor elucidação do contexto de implantação do REUNI serão utilizadas, como
coleta de dados, as entrevistas semi-estruturadas – feitas com base em um roteiro previamente
elaborado, sendo estas gravadas e posteriormente transcritas- com representantes do CONSU,
CEPE, Pró-reitores, Diretores de Centro, vice-reitor e reitor á época da implantação do
Programa na UFV.
Neste sentido se faz importante realizar entrevistas, para deixar vir a tona o que não é
possível verificar somente em documentos e lei. Através desta, conforme salienta Minayo
(2004), é que o pesquisador busca obter informações contidas na fala dos atores sociais,
podendo ser considerada uma conversa a dois com propósitos bem definidos.
A coleta de dados quantitativos será realizada através da base de dados do INEP, Censo
da Educação Superior, e na Plataforma PingIFES (Plataforma de Integração de Dados das
IFES). Outras fontes de dados utilizadas serão buscados junto a Pró-Reitoria de Planejamento e
Orçamento e Pró-Reitoria de Gestão de Pessoas da UFV.
Para melhor compreender como se deu a aprovação do REUNI na instituição, procurarei
analisar as discussões realizadas na instituição á época, utilizando como fontes as atas do
Conselho Universitário (CONSU) e do Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão (CEPE).
Buscarei analisar ainda o Projeto de adesão da UFV ao REUNI, o Plano de Desenvolvimento
10
Institucional (PDI), O Relatório de Atividades da instituição, bem como os demais documentos
e normatizações internas.
11
5- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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