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Promoción del Crecimiento en el Caribe:Incentivos Fiscales en teoría y en la práctica

Junio 2013

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Autores: Este material fue preparado por By Martin Bes, Consultor del Banco Mundial, en colaboración con Daniel Alvarez-Estrada, Especialista Senior del Sector Público, LCSPS, Banco Mundial. El informe se enriquece con los comentarios recibidos de Alberto Barreix (Banco Interamericano de Desarrollo), Andrea Gallina, Christine M. Richaud, McDonald P. Benjamin, Kathy Lalazarian, y Thomas A. Vis (Banco Mundial).

La Serie de Conocimiento sobre el Caribe es una serie ocasional que presenta los conocimientos del Banco Mundial en un formato accesible. Su objetivo es contribuir a que se comparta el conocimiento en la región y fomentar el diálogo de política sobre temas relevantes para el Caribe.

Esta nota fue preparada para apoyar el diálogo participativo sobre política en el contexto del Foro para el Crecimiento del Caribe (FCC). El FCC es una Iniciativa patrocinada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM) y el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC), en colaboración con la Agencia del Reino Unido para el Desarrollo Internacional (UK AID) y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA), cuyo objetivo es facilitar un diálogo entre múltiples participantes interesados para identificar soluciones prácticas ante el desafío relacionado con el crecimiento en el Caribe.

Para obtener más información sobre la metodología FCC y los avances en cada país del Caribe, sírvase visitar http://caribgrowth.competecaribbean.org/

Exención de Responsabilidad: Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no reflejan necesariamente la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los Gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras.

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Introducción

La reciente crisis financiera internacional asestó un duro golpe a las perspectivas de crecimiento de la región, que se refleja en una reducción de la demanda de servicios financieros y el turismo, así como en la caída de las remesas. Esta situación se vio combinada en algunos casos con desequilibrios macroeconómicos de origen interno y en otros países con la necesidad de hacer frente a los costos de los rescates del sector financiero. La respuesta de las políticas fiscales contra-cíclicas ha sido limitada, ya que los países no gozan de suficiente espacio fiscal y los niveles de deuda en algunos de ellos se encuentran en niveles preocupantes. Más recientemente, las autoridades encargadas de formular políticas han indicado la necesidad de explorar el uso de incentivos fiscales para fomentar la inversión privada que tanto necesitan. Esta Nota de Política analiza los temas asociados con el uso de incentivos y revisa los desafíos que enfrenta la región, que ha tenido una experiencia no del todo exitosa en el control de los gastos fiscales.

Esta Nota de Política está organizada de la siguiente manera. La primera sección explora la naturaleza diversa del grupo de países del Caribe y América Latina mencionados en la presente nota: Las Bahamas, Barbados, Belice, República Dominicana, Guyana, Haití, Jamaica, Surinam, y Trinidad y Tobago. A continuación se hace una indicación de precaución en relación con el énfasis en la acumulación de factores para explicar el crecimiento, moderando previamente cualquier tipo de expectativas poco realistas sobre los incentivos fiscales para promover el crecimiento.

En la sección 3 se incluye una breve revisión analítica de los principales instrumentos fiscales directos e indirectos. Por último, aunque los estudios sobre los gastos fiscales en las economías del Caribe no son infrecuentes, se ha realizado muy poco trabajo empírico en la región sobre el papel de los incentivos fiscales para promover la inversión y el efecto que éstos tienen sobre el crecimiento. La Sección 5 examinará a continuación algunas

experiencias de los países con las disposiciones de desgravación fiscal. El documento concluye con un breve conjunto de recomendaciones.

1. Recientes desarrollos económicos en el grupo seleccionado de países del Caribe.

Aunque el Caribe y los países de América Latina incluidos en esta Nota de Política comparten muchas características culturales, históricas, económicas y geográficas, éstos también presentan algunas diferencias sorprendentes. La mayor parte de los países incluidos son estados insulares y todos son vulnerables a los desastres naturales. También son países pequeños en términos de territorio y población, aunque hay casos atípicos con respecto a ambas variables. Guyana y Surinam, países ubicados en América del Sur, tienen grandes territorios escasamente poblados. En cuanto a la población, la República Dominicana y Haití tienen más de 10 millones de habitantes cada uno, eclipsando al resto de los países que se consideran en este documento. El nivel de vida es alto en las Bahamas, Barbados y Trinidad y Tobago, conforme a la medición del Informe sobre Desarrollo Humano anual del PNUD. Con la excepción de Haití, que limita con los límites inferiores de los indicadores de desarrollo humano, el resto de los países se ubica en el nivel medio de desarrollo humano.

El turismo, los servicios financieros y los recursos naturales son las actividades económicas dominantes. Las Bahamas y Barbados se especializan en los servicios turísticos de alta gama y los servicios financieros, mientras que Belice, Guyana, Surinam, y Trinidad y Tobago son economías basadas en los recursos naturales (petróleo y gas, minerales, agricultura y silvicultura). La República Dominicana y Jamaica tienen sectores turísticos fuertes así como una actividad minera importante y algo de agricultura. Haití es un caso especial ya que la inestabilidad política y los desastres naturales han mermado el desempeño económico en las últimas cuatro décadas.La diversidad es también una característica

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cuando se considera el PIB per cápita. Con valores que oscilan entre $ 17,000 a $ 23,500 dólares estadounidenses, las Bahamas, Trinidad y Tobago y Barbados cuentan con los más altos valores de PIB per cápita entre los mercados emergentes del hemisferio occidental. En el otro extremo del espectro se encuentra Haití, con un PIB per cápita de alrededor de $ 830 dólares. Belice, la República Dominicana, Guyana y Jamaica son países de ingresos medios bajos, en un rango de $ 4,000 a $ 6,000 dólares estadounidenses anuales, mientras que el PIB per cápita de Surinam estará en las proximidades de $ 9,500 dólares estadounidenses en 2013.

Con la excepción de la República Dominicana y en menor medida de las Bahamas, el ingreso fiscal para el resto de los países de la Región se encuentra en el extremo superior en las economías emergentes, en el rango de 24% a 35% del PIB. Los impuestos y los sistemas de seguridad social constituyen la principal fuente de recursos del gobierno, aunque los recursos naturales y las subvenciones representan una parte importante de los ingresos fiscales en los casos de Trinidad y Tobago y Haití, respectivamente. El gasto público también es alto para las economías emergentes, en el rango de 25% a 40% del PIB, con la excepción nuevamente de la República Dominicana, donde se sitúa alrededor del 18%. El déficit general para todos los países estará en el rango de 2% a 6% del PIB en 2013. La deuda pública es un motivo de preocupación para algunos países. Se encuentra en un rango de 55% a 82% del PIB en las Bahamas, Barbados, Belice, Guyana y es especialmente alta en Jamaica, superior al 140% del PIB.

El mayor impacto de la crisis financiera internacional se hizo sentir en las economías orientadas a los servicios, así como en aquellas economías que recibían remesas importantes de sus migrantes. Los términos de los shocks comerciales derivados de los altos precios de la energía y los alimentos agravan las dificultades. Sin embargo, incluso Trinidad y Tobago, un exportador de petróleo y gas, no quedó inmune a la crisis, ya que tuvo que rescatar a un gran conglomerado financiero en 2009. Esto se ha traducido en un bajo crecimiento, lo que ha afectado a las economías que no se sustentan en los recursos por gran parte de la década.

Los patrones rígidos del gasto y los significativos niveles de déficit público se han traducido en un espacio fiscal relativamente reducido para financiar políticas expansivas a nivel doméstico. Los altos niveles de deuda han restringido aún más esta opción, excepto en los casos de Surinam, y Trinidad y Tobago, países que han enfrentado shocks relativamente menores debido a que sus economías se basan en los recursos naturales.

2. Determinantes del Crecimiento

Por más de medio siglo, los economistas han utilizado un marco contable de las fuentes de crecimiento para calcular las contribuciones al crecimiento de los cambios en la fuerza laboral, en el capital y la tecnología. Una extensión lógica de este análisis ha sido examinar los determinantes de la acumulación de factores y la innovación, incluyendo el papel de la política fiscal.

Los impuestos afectan a la fuerza de trabajo de muchas maneras. Por ejemplo, una alta tasa de impuesto sobre la renta personal tiende a desalentar el trabajo, mientras que los créditos fiscales para la educación pueden fomentar la inversión en capital humano y por lo tanto una fuerza de trabajo más productiva. Lo mismo ocurre con respecto al capital físico. Los altos impuestos sobre la renta a las corporaciones tienden a desalentar inversiones adicionales, mientras que los incentivos fiscales, bajo determinadas condiciones, pueden estimular la formación de capital. Del mismo modo, aunque la política fiscal no puede determinar la innovación, sí puede estimular los gastos en investigación y desarrollo que pueden conducir a la innovación.

Sin embargo, sería un error concluir que todo lo que se necesita para aumentar el crecimiento económico es la combinación adecuada de incentivos fiscales que proporcionarán estímulos para la acumulación de factores. Los estudios empíricos citados en Easterly y Levine (2001) muestran que la acumulación de factores sólo explica alrededor del 50% de crecimiento per cápita de los países de la OCDE y 65% en países de América Latina, mientras que el resto se explica por la productividad total de los factores, un residuo sobre el cual los economistas no tienen todavía una comprensión adecuada (Prescott (1998)).

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Sin negar la importancia de la acumulación de factores, los economistas han puesto cada vez más hincapié en el papel desempeñado por las políticas económicas en el establecimiento de un marco propicio para el crecimiento, la productividad y la innovación. Un primer conjunto de políticas que se consideran son la apertura al comercio internacional, la gestión fiscal y el desarrollo financiero. El tema planteado es que en la mayoría de los casos la reforma estructural puede liberar el potencial de crecimiento de un país en vías apenas imaginadas por las medidas fiscales adoptadas para promover las inversiones.

4. Características de los sistemas con buenas prácticas de incentivos fiscales

Los incentivos fiscales han sido justificados por un número de razones en las economías emergentes, siendo la principal de ellas la necesidad de compensar la existencia de fallas de mercado que desalientan la inversión1

. Una alta movilidad del capital y la competencia internacional para la inversión extranjera directa (IED) también han llevado a los países a ofrecer incentivos fiscales, así como otros estímulos, en un esfuerzo para concretar inversiones esperadas. Por último, los incentivos fiscales son vistos con frecuencia como una forma expedita para hacer frente a los cuellos de botella y las limitaciones existentes que hacen que un país o las sub-regiones de un país, sea menos atractivo para la inversión y que requerirían de una reforma estructural de larga duración.

De las tres razones mencionadas anteriormente, posiblemente la justificación más convincente para el uso de incentivos fiscales es la existencia de efectos secundarios positivos. En un escenario de externalidades positivas, una empresa decidirá un nivel de inversiones que sea inferior al nivel óptimo si no va a ser capaz de obtener todos los beneficios asociados a esta inversión. En este caso, los incentivos fiscales podrían utilizarse para aumentar la rentabilidad de un proyecto, induciendo a la empresa a aumentar el nivel de inversión. Ejemplos de estas inversiones son encontrados en regiones menos desarrolladas de

un país o las que son utilizadas para formar capital humano y físico que no benefician exclusivamente a los dueños del proyecto2 .

Según se describe en Zee et al (2002) y Artana et al (2012), los incentivos fiscales mal diseñados pueden tener importantes efectos negativos en la economía. Estos erosionan la base fiscal, en algunos casos proporcionando un incentivo fiscal a las actividades económicas que eran rentables y no requieren esta ayuda, y en otros casos, debido a los abusos en el sistema incluyendo actividades que no son elegibles para recibirlos. Esta pérdida de ingresos fiscales tendrá que ser compensada, posiblemente aumentando los impuestos sobre el resto de la economía y/o reduciendo los gastos. Estos distorsionarán la asignación de recursos en favor de las actividades promovidas, que puede no hayan sido las opciones obvias desde el punto de vista de eficiencia. Por otra parte, la promoción de cualquier actividad tiende a afectar el comportamiento humano, creando oportunidades para la corrupción y conductas que procuran beneficios privados.

Sin embargo, como resulta improbable que los incentivos fiscales dejen de ser utilizados por la mayoría de los países en desarrollo como un instrumento de políticas, se debería hacer hincapié en encontrar formas de minimizar los efectos nocivos de los incentivos fiscales. Incluso en el caso de las fallas del mercado, los beneficios para la economía deberían superar los costos asociados con la introducción de incentivos fiscales. Y aun así, hay que tener cuidado en diseñar instrumentos que resulten los más positivos para la economía.

En primer lugar, cualquier sistema de incentivos fiscal requiere de antemano un sistema tributario integral que funcione bien. El punto es que los incentivos fiscales sólo funcionarán si los impuestos están siendo cobrados en primer lugar, un hecho no tan obvio en muchos países del hemisferio debido al pobre diseño de la política fiscal y una débil administración tributaria y aduanera. Una administración fiscal y aduanera eficiente y orientada al cliente, es la clave para la recaudación de impuestos. Las administraciones

1 El argumento de la industria naciente se utilizó para justificar las barreras comerciales mientras el sector económico incipiente desarrollaba las habilidades, conocimientos, etc. que le permitieran competir con la producción extranjera. Este argumento ha perdido apoyo debido al desempeño no satisfactorio de las estrategias de desarrollo orientadas hacia el interior vis a vis aquellas economías que emprendieron la apertura comercial.

3 Esta es meramente una distinción analítica ya que muchos regímenes de promoción de inversiones (e.g. Argentina y Brasil) proveen incentivos fiscales a través de impuestos directos e indirectos. Los incentivos fiscales de Tierra del Fuego pueden consultarse en http://www.sub-industria.gob.ar/depyme/regimen-especial-aduanero-y-fiscal-de-tierra-del-fuego. El régimen de Manaos se describe en http://www.suframa.gov.br/zfm_incentivos.cfm.

2 Porto (2010) describe el régimen sofisticado de promoción de inversiones del Uruguay.

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fiscal y aduanera deben gozar de autonomía administrativa y financiera, y su personal debe ser parte de la administración pública que sea independiente del sistema político. Se requiere el mismo grado de competencia profesional de las instituciones presupuestarias, los ministerios sectoriales y las juntas de inversión responsables de la gestión y la supervisión de cualquier régimen de promoción de inversiones. Un elemento importante de un sistema bien diseñado es la separación entre quienes tienen la responsabilidad de administrar los beneficios fiscales, de quienes son responsables de la selección de los proyectos beneficiados sobre la base de criterios objetivos y de monitorear que no se hayan producido desviaciones respecto a los compromisos asumidos por los inversionistas.

El siguiente paso de un buen sistema de incentivo fiscal, que a menudo es pasado por alto, es un marco fiscal sostenible. La introducción de incentivos fiscales en países de solvencia fiscal cuestionable probablemente no será propicia para la generación de inversiones de calidad, ya que los empresarios no esperan que el tratamiento fiscal favorable otorgado a sus inversiones se mantenga en el tiempo.Pero, ¿qué tipo de incentivos fiscales existen en la actualidad? La primera distinción que debe hacerse a la hora de considerar los incentivos fiscales es entre aquéllos otorgados a través de impuestos directos - el Impuesto sobre Sociedades - y de impuestos indirectos (aranceles de importación e Impuesto al Valor Agregado – IVA) 3.

Incentivos fiscales a través del Impuesto sobre Sociedades

Los incentivos fiscales en el marco del impuesto sobre sociedades se enfocan en la fijación de la tasa fiscal, así como en la recuperación del capital de los montos invertidos. La Tabla 1 resume las ventajas y desventajas de estos instrumentos en términos del ingreso y los costos de implementación, de las distorsiones que introducen a favor de la evasión fiscal y la asignación de recursos, y en términos de transparencia del sistema tributario.

Resulta preferible proporcionar incentivos fiscales a través de la depreciación acelerada de inversiones. Esta alternativa permite a los contribuyentes adelantar la depreciación más allá de los plazos regulares aceptados en el código tributario, en algunos casos aplicando como gastos incluso la totalidad de los montos de la inversión al momento de realizar la inversión (depreciación inmediata). El costo de los ingresos asociados a la depreciación acelerada está limitado por la cantidad invertida, a diferencia de los incentivos que operan sobre la totalidad de los beneficios, que son ilimitados y dependen del desempeño del proyecto. Expresado desde un ángulo diferente, el incentivo sólo afecta la fecha de la recuperación de costos y no su cantidad. Desde el punto de vista de su aplicación, un sistema de depreciación acelerada es bastante sencillo y no requiere de una disposición expresa de la administración tributaria. A diferencia de otros programas de incentivos fiscales directos que favorecen la combinación de las ganancias de las empresas que no gozan de incentivos fiscales con los que se benefician de ellos, la depreciación acelerada no introduce ningún sesgo en términos de evasión fiscal. Delmismo modo, esta alternativa es transparente ya que se requiere a los contribuyentes a presentar sus declaraciones de impuestos cada año y no distorsionan la naturaleza de la inversión realizada por la empresa.

Incentivos fiscales a través de los aranceles de importación, los impuestos especiales y el IVA

Los incentivos fiscales también se pueden proporcionar a través de los aranceles de IVA4 Esto se hace generalmente al eximir de estos impuestos ciertos insumos del proceso productivo.

Incentivos a través del Impuesto sobre la Renta de Sociedades

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Aunque las exenciones generales son fáciles de administrar, pueden implicar una pérdida de ingresos públicos importantes. Las importación, los impuestos específicos y el IVA . Esto se hace generalmente al eximir de estos impuestos ciertos insumos del proceso productivo. Aunque las exenciones generales son fáciles de administrar, pueden implicar una pérdida de ingresos públicos importantes. Las exenciones focalizadas para beneficiar a industrias o sectores específicos que utilizan estos insumos reducen la pérdida fiscal asociada. Sin embargo, estas exenciones interfieren con la neutralidad fiscal a la que se aspira en términos de asignación de recursos, ya que proporcionan exenciones de impuestos sólo a beneficiarios específicos. También plantean importantes retos para las administraciones fiscales ya que los insumos exentos pueden ser desviados a beneficiarios que no son objeto de la exención. Los tres principales factores que desalientan el uso de incentivos fiscales indirectos en la mayoría de las actividades económicas son los temas relativos a los ingresos, las distorsiones de la asignación y los gastos de ejecución, con la excepción de los que están orientados a la exportación.

La justificación económica para la eliminación de los impuestos indirectos a las exportaciones está basada en el principio destino según el cual los bienes y servicios se gravan dondequiera que se consumen. El ejemplo más conocido es la tasa cero del IVA sobre las exportaciones, mediante el cual el exportador recibe un crédito fiscal por el importe del IVA pagado en los insumos utilizados para producir el bien o servicio. Esto implica que el tratamiento fiscal que recibirá un producto dependerá de si se vende para consumo en el mercado doméstico o en el extranjero.

Aunque el principio del destino es sencillo conceptualmente hablando, su aplicación puede presentar desafíos para muchas administraciones aduaneras y fiscales en los países en desarrollo. El problema se debe al hecho de que los impuestos indirectos se reembolsarán únicamente sobre los montos pagados en aranceles de importación, impuestos especiales y del IVA de los insumos utilizados para producir los bienes y servicios que se exportaron. Sin embargo, las empresas exportadoras suelen producir más de un bien o servicio, con muchos insumos en diferentes

proporciones que pueden ser gravados con tasas diferentes y que se venden en el país de producción o se exportan.

Una mención final debe hacerse con relación a las zonas francas industriales de exportación (ZFE). Existe un uso generalizado de las zonas francas en la región para promover las exportaciones y no es inusual que las actividades económicas estén exentas de impuestos directos e indirectos. Aunque esto último no es controversial, los incentivos fiscales indirectos para actividades relacionadas con la exportación, constituye una violación de las normas de la OMC y deben ser desmontados para el año 2015 en todos los países, con la excepción de los países más pobres.

5. Evidencia sobre la efectividad de los incentivos fiscales en los países en desarrollo

En esta sección comenzamos por revisar el trabajo analítico sobre los incentivos fiscales en los países en desarrollo y su impacto sobre la inversión y el crecimiento. Aunque este trabajo analítico no es abundante, una fuente adicional de información sobre el costo de estas políticas está disponible a través de los informes de gastos fiscales preparados por las Oficinas de Presupuesto de los países. Examinamos los gastos fiscales de dos economías de la región: la República Dominicana y Jamaica. Como veremos, los dos países proporcionan exenciones significativas de impuestos, que son incosteables desde un punto de vista fiscal. Sin embargo, el hecho de que hay muy poco que mostrar sobre estos gastos fiscales debe ser tomado como evidencia de que no existe nada que pueda reemplazar una política focalizada o la necesidad de un sistema tributario bien diseñado.

A continuación, examinaremos el comportamiento de planificación fiscal agresiva del sector turístico de la República Dominicana bajo el entendido de que no es muy diferente al de otros países de la región. Se describirá la respuesta de la administración tributaria de la República Dominicana, que emplea reglas de transferencia de precios desarrolladas bajo las directrices existentes de la OCDE, ya que puede ser fácilmente adaptada a otras economías del Caribe. Zee et al (2002) presentan un panorama sombrío cuando examinan el trabajo empírico

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5Los países del Caribe incluidos en Klemm y Van Parys (2009) que también se toman en consideración en esta Nota de Política son las Bahamas, Barbados, República Dominicana, Guyana, Jamaica, y Trinidad y Tobago.

4En las últimas dos décadas la mayoría de los países han emprendido una agenda de liberalización comercial. Como resultado, las barreras arancelarias y no arancelarias de protección se usan con menos frecuencia para promover la actividad económica y para crear empleos.

6 Los autores ofrecen dos explicaciones posibles para el limitado impacto de los incentives fiscales: (1) los incentivos fiscales “afectan principalmente la propiedad en lugar del monto de capital en una economía”, y (2) “es posible que una mayor IED desplace la inversión financiada domésticamente, con ningún efecto neto”. 7 Chai y Goyal (2006) utilizan el término concesión en lugar de incentivos en su estudio.

sobre la eficacia de los incentivos fiscales en los países en desarrollo: “Los principales mensajes de esta investigación son que los incentivos fiscales pueden estimular la inversión, pero que las características económicas generales de un país pueden ser más importantes para el éxito o el fracaso de las industrias que cualquier paquete de incentivos fiscales; y aún si los incentivos fiscales que estimulan la inversión, no son generalmente rentables”.

Klemm y Van Parys (2009), analizan el uso de incentivos como herramientas de competencia fiscal, así como su eficacia para atraer inversiones en un estudio econométrico que abarca 47 países africanos, latinoamericanos y del Caribe en un período de 20 años5. Aunque se identifica evidencia de que los incentivos fiscales provistos por el impuesto a la renta corporativa y las moratorias fiscales son eficaces para la atracción de la IED, no se puede decir que ocurre lo mismo, en términos del aumento general de la inversión privada o del crecimiento, concluyendo entonces que “las ventajas en última instancia del incentivo fiscal para la economía pueden ser limitadas 6” .

Desde la perspectiva de los ingresos fiscales Nassar (2008) encontró que la competencia sobre el impuesto sobre la renta corporativa había conducido a la erosión de la base imponible en 15 países del Caribe. Se llegó a la conclusión de que el uso generalizado de las moratorias fiscales precisaba ser eliminado si las propuestas de políticas alternativas que se consideraban en ese momento - incluyendo la depreciación acelerada y la armonización fiscal - iban a tener un impacto en la recaudación de ingresos. Sosa (2006) también encuentra resultados decepcionantes de los incentivos fiscales en términos de generación de nuevas inversiones y de sus altos costos en términos de pérdida de recursos fiscales para los pequeños Estados insulares que integran la Unión Monetaria del Caribe Oriental. Chai y Goyal (2008) también estudian los incentivos fiscales previstos por el mismo grupo de países y se encuentra que “los costos son muy grandes, mientras que los

beneficios parecen ser marginales, en el mejor de los casos. Los impuestos no percibidos oscilan entre el 9 ½ y 16 por ciento del PIB por año, mientras que la inversión extranjera directa no parece depender de las concesiones. Se necesita con urgencia un replanteamiento del uso de las concesiones en la región” 7.

Los informes de gastos fiscales de la Oficina de Presupuesto proporcionan una estimación adicional del costo de los incentivos fiscales en la República Dominicana y Jamaica. La República Dominicana tenía una carga fiscal de alrededor del 15.5% del PIB en 2010. El IVA y los impuestos especiales son las fuentes de ingresos más importantes, seguidos de cerca por el impuesto sobre la renta y los impuestos de la seguridad social. Los gastos fiscales son elevados, en torno a 5.8% del PIB. Casi dos terceras partes de esta cantidad proporcionan una exención del IVA, en un intento por mitigar las altas consecuencias distributivas adversas de este impuesto. El 2.2% restante del PIB beneficia a las zonas francas de exportación, la industria manufacturera en general y el sector turístico.

En el mismo año, la recaudación de impuestos de Jamaica llegó a 23.6% del PIB, con una proporción relativamente alta de impuestos de los ingresos fiscales totales. Los gastos fiscales son altos; éstos representaron un 7.3% del PIB en 2009, lo que refleja el uso generalizado de instrumentos fiscales para fomentar las actividades económicas. Los incentivos fiscales se agrupan en cuatro categorías: Gastos fiscales estatutarios, Incentivos, exenciones discrecionales y exenciones en impuestos atrasados. Lo que debe quedar claro es que este sistema de incentivos no sólo reduce los ingresos públicos, sino que termina por socavar la capacidad de la administración tributaria.El turismo es posiblemente el sector más competitivo de los países del Caribe, a pesar de que la mayoría de los países le han concedido incentivos fiscales excesivamente generosos.

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8 Los hoteles todo-incluido representan el 69% de las habitaciones en el sector hotelero del país (Montero (2012).

En promedio el turismo representa casi cuarenta centavos de cada dólar de los ingresos de exportación de la región, y este monto puede que llegue hasta casi ochenta centavos en los casos de Barbados y las Bahamas. Sin embargo, la proporción de los ingresos fiscales del turismo tiende a ser modesta, en gran parte debido a una planificación fiscal agresiva (Barreix y Velayos (2013)).

Con el fin de mejorar la recaudación de impuestos que provienen del sector turismo, la administración tributaria de la República Dominicana (Dirección General de Impuestos Internos - DGII) lanzó una investigación a fondo del sector hotelero todo-incluido del país8. Las principales conclusiones fueron que el impuesto a la renta corporativa y el IVA se mantienen en un mínimo debido a tres razones: (1) las reservaciones fueron manejadas por empresas comerciales vinculadas con el operador del hotel, pero ubicadas en países con bajos o ningún impuesto, (2) los hoteles declararon tasas diarias a la administración tributaria que fueron inferiores a los gastos de explotación por pasajero, (3) los hoteles reportaron pérdidas permanentes a la administración tributaria, así como deudas con las empresas comerciales.

La DGII diseñó entonces una tasa de ocupación de mercado utilizando las Directrices sobre Precios de Transferencia de la OCDE para Empresas Multinacionales y Administraciones Fiscales. La DGII utilizó entonces esta tasa para evaluar los pasivos relacionados con el impuesto a la renta corporativa y el IVA para 2007/2010.

Según Barreix y Velayos (2010), las determinaciones de la DGII sobre el impuesto a la renta corporativa para 2007/2009 representó un incremento promedio de casi el 820% de las obligaciones previas auto-determinadas. La cifra comparable para el IVA era 70% superior para 2007, 2009 y 2010. Aunque los hoteles impugnaron las acciones de la administración tributaria, los Tribunales fallaron a favor de la DGII.En resumen, los datos sobre los gastos fiscales muestran que los gobiernos regionales han permeado la actividad económica con todo tipo de ventajas fiscales que la mayoría de los países no pueden permitirse. Estos gastos fiscales no han llevado a las economías a ser más competitivas y han provocado no sólo la distorsión del sistema tributario, sino que también han introducido la desigualdad horizontal entre los contribuyentes. Por otra parte, incluso teniendo en cuenta el turismo, el sector más competitivo de la región, un mal diseño de políticas combinado con prácticas agresivas de planificación fiscal han socavado el sistema tributario y han privado a los gobiernos de ingresos muy necesarios para financiar el gasto social y las necesidades de infraestructura. La conclusión a estas alturas debería estar clara: los incentivos fiscales constituyen un sustituto deficiente de un sistema fiscal disfuncional. Los países deberían considerar la racionalización de su sistema fiscal y, finalmente, pensar en la introducción de un sistema de incentivos fiscales modernos y rentables, que se oriente a compensar las externalidades negativas que desalientan el crecimiento y la creación de empleos de calidad9.

9 Una breve descripción de las actividades propuestas en el diseño de los sistemas tributarios y el fortalecimiento institucional de las administraciones tributarias y aduaneras en el periodo 2011-15 Fase IV se presenta en el Documento de Programa CARTAC (2010).

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Conclusiones El desafío que plantea el escenario económico internacional ha reavivado el debate sobre la necesidad de revisar las alternativas de política de un grupo de pequeñas naciones del Caribe y América del Sur. Un elemento clave de esta revisión es el uso de incentivos fiscales para promover el crecimiento y la creación de empleo.

El punto de partida de una política de incentivos fiscales exitosa es un sistema tributario bien diseñado. El sistema tributario debe recaudar los ingresos necesarios para financiar los servicios públicos y ayudar a financiar las necesidades de infraestructura, y los contribuyentes deben percibirlo como justo y equitativo, tanto horizontal como verticalmente.

La prudencia con los incentivos fiscales se justifica por razones analíticas y empíricas. En cuanto a las primeras, un ámbito de aplicación claro y limitado de lo que puede lograrse con este instrumento es el punto de partida de cualquier iniciativa de política exitosa. Los incentivos fiscales pueden abordar las externalidades negativas que limitan las inversiones, determinan su localización y desalientan la creación de empleos. No pueden sin embargo ser utilizados como Deus ex machina que resolverá todas las deficiencias estructurales de la economía. Los incentivos fiscales no son y no pueden ser un sustituto de las reformas estructurales

La evidencia empírica de los esquemas de incentivos fiscales exitosos implementados en los países en desarrollo es escasa y, en todo caso resulta desalentadora. Los estudios llevados a cabo en países en vías de desarrollo, incluyendo el Caribe han concluido que aunque los incentivos fiscales puede que atraigan la IED, no han sido capaces en general de aumentar la inversión privada o el crecimiento económico. Por otra parte,

los beneficios finales no sólo han demostrado ser limitados, sino que el costo en términos de ingresos no percibidos ha demostrado ser muy alto como lo evidencian los pequeños estados insulares de la Unión Monetaria del Caribe Oriental. Información adicional sobre los costos fiscales de los incentivos fiscales está disponible en los informes de gastos fiscales. Los dos países examinados en esta Nota de Política proporcionan una imagen clara de las dificultades de mantener bajo control los gastos fiscales mientras el costo de la desgravación fiscal se ha disparado en un rango de 6% / 7% del PIB. La descripción del comportamiento de la planificación fiscal agresiva del sector turístico de la República Dominicana es un ejemplo de la cuestionable justificación de ofrecer desgravaciones fiscales a una de las industrias más competitivas de la región.

Un buen sistema de incentivo fiscal debe proporcionar una justificación explícita de la externalidad que éste abordará y valores bien definidos de las variables que se espera obtener (por ejemplo, las cantidades invertidas, los trabajos, las exportaciones netas, etc.) Esta información debe ser evaluada por una agencia gubernamental que es independiente de la presión política y sus informes deben estar disponibles al público. Los países más pequeños podrían considerar la creación de un plan de incentivos fiscales regionales, administrados conjuntamente por un organismo multilateral regional de los Estados miembros para aliviar la presión política y resistir mejor los escarceos que a menudo hacen los inversionistas con los gobiernos para mejorar sus beneficios.

La transparencia debe prolongarse durante la ejecución del proyecto. La supervisión por parte de la administración tributaria y los organismos gubernamentales encargados de promover las inversiones también debe hacerse pública. La divulgación pública de los objetivos del proyecto y sus costos en términos de obligaciones fiscales no percibidas deben ser una característica del sistema. Por último, los incentivos fiscales deben tener una cláusula de expiración.

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En términos de implementación, el Impuesto sobre Sociedades es el instrumento de elección. La creación de empleos puede justificar el uso de la reducción de impuestos a la nómina para financiar el sistema de seguridad social. Del mismo modo, la ubicación en las regiones menos desarrolladas de un país puede beneficiarse de exenciones en los impuestos locales. La dotación a la depreciación acelerada es un instrumento relativamente privilegiado comparado con el uso de las tasas de impuestos y moratorias fiscales y es recomendable en todo caso exigir a los beneficiarios de incentivos efectuar la declaración de impuestos. Los incentivos en materia de impuestos indirectos deben limitarse a la mecánica que se deriva de la aplicación del principio tributario del destino según el cual los bienes y servicios deben gravarse en el lugar donde se consumen.

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