ANALISIS FAKTOR-FAKTOR YANG MEMPENGARUHI PENYERAPAN ANGGARAN
PADA PEMERINTAH PUSAT TAHUN 2015
BAB IPENDAHULUANSetiap anggota masyarakat menginginkan
kemakmuran material dan spiritual dalam arti dapat terpenuhi
keinginan atau kebutuhannya yang selalu berkembang, maka bagi
masyarakat sebagai keseluruhan menghendaki keamanan (termasuk
kestabilan), keadilan dan kemakmura, disini pemerintah dalam
kegiatannya ditujukan untuk mencapai tujuan tersebut agar keinginan
masyarakatnya terpenuhi. Dalam pelaksanaannya digunakan
barang-barang dan jasa dengan berbagai bentuk termasuk berupa uang.
Penggunaann uang untuk melaksanakan fungsi pemerintah inilah yang
dimaksudkan dengan pengeluaran pemerintah. Pengeluaran pemerintah
dapat juga diartikan sebagai penggunaan uang dan sumberdaya suatu
negara untuk membiayai suatau kegiatan negara atau pemerintah dalam
rangka mewujudkan fungsinya dalam melakukan kesejahteraan.
Pengeluaran pemerintah merupakan salah satu unsur permintaan
agregat. Konsep perhitungan pendapatan nasional dengan pendekatan
pengeluaran menyatakan bahwa Y = C + I + G + X-M. Formula ini
dikenal sebagai identitas pendapatan nasional, sekaligus
mencerminkan penawaran agregat. Sedangkan variable-variabel di ruas
kanan disebut permintaan agregat. Variable G menyatakan pengeluaran
pemerintah (Government expenditures), I investment, X-M adalah net
ekspor. Dengan membandingkan nilai G terhadap Y serta mengamatinya
dari waktu ke waktu dapat diketahui seberapa besar kontribusi
pengeluaran pemerintah dalam pembentukan permintaan agregat atau
pendapatan nasional. Dengan ini, dapat dianalisis seberapa penting
peranan pemerintah dalam perekonomian nasional. Pemerintah tentu
saja tidak hanya melakukan pengeluaran, tetapi juga memperoleh
penerimaan. Penerimaan dan pengeluaran pemerintah dimasukkan dalam
suatu konsep terpadu mengenai pendapatan dan belanja negara.
Kebijaksanaan- kebijaksanaan yang berkenaan dengan penerimaan dan
pengeluaran pemerintah (pendapatan dan belanja negara) disebut
kebijksanaan fiskal. Pengeluaran pemerintah biasanya direncanakan
jauh lebih dulu. Jadi pemerintah membuat daftar anggaran yang akan
dikeluarkan setiap tahunya, yang di Indonesia dijabarkan dalam
Anggaram Perencanaan Belanja Negara (APBN). Pengeluaran pemerintah
sendiri dibedakan menjadi dua, yaitu pengeluaran negara dan
pengeluaran daerah, yang masing-masing mempunyai struktur
pengeluaran tersendiri dan berbeda. Dalam makalah ini nantinya akan
dijelaskan tentang pengeluaran pemerintah, baik pengeluaran negara
maupun daerah.
BAB IITEORI PENGELUARAN PEMERINTAHPengeluaran pemerintah
mencerminkan kebijakan pemerintah. Apabila pemerintah telah
menetapkan suatu kebijakan untuk membeli barang dan jasa,
pengeluaran pemerintah mencerminkan biaya yang harus dikeluarkan
oleh pemerintah untuk melaksanakan kebijakan tersebut. Teori
mengenai pengeluaran pemerintah juga dapat dikelompokan menjadi 2
bagian yaitu teori makro dan teori mikro. 1. Teori Makro
Pengeluaran pemerintah dalam arti riil dapat dipakai sebagai
indikator besarnya kegiatan pemerintah yang dibiayai oleh
pengeluaran pemerintah. Semakin besar dan banyak kegiatan
pemerintah semakin besar pula pengeluaran pemerintah yang
bersangkutan. Dalam teori ekonomi makro, pengeluaran pemerintah
terdiri dari tiga pos utama yang dapat digolongkan sebagai berikut
: (Boediono,1999) a. Pengeluaran pemerintah untuk pembelian barang
dan jasa.b. Pengeluaran pemerintah untuk gaji pegawai.Perubahan
gaji pegawai mempunyai pengaruh terhadap proses makro ekonomi, di
mana perubahan gaji pegawai akan mempengaruhi tingkat permintaan
secara tidak langsung. c. Pengeluaran pemerintah untuk transfer
payment.Transfer payment bukan pembelian barang atau jasa oleh
pemerintah dipasar barang melainkan mencatat pembayaran atau
pemberian langsung kepada warganya yang meliputi misalnya
pembayaran subsidi atau bantuan langsung kepada berbagai golongan
masyarakat, pembayaran pensiun, pembayaran bunga untu pinjaman
pemerintah kepada masyarakat. Secara ekonomis transfer payment
mempunyai status dan pengaruh yang sama dengan pos gaji pegawai
meskipun secara administrasi keduanya berbeda. 2. Teori Mikro
Tujuan dari teori mikro mengenai perkembangan pengeluaran
pemerintah adalah untuk menganalisis faktor-faktor yang menimbulkan
permintaan akan barang publik dan faktor-faktor yang mempengaruhi
tersedianya barang publik. Interaksi antara permintaan dan
penawaran untuk barang publik menentukan jumlah barang publik yang
akan disediakan melalui anggaran belanja. Jumlah barang publik yang
akan disediakan tersebut selanjutnya akan menimbulkan permintaan
akan barang lain. Macam-macam Pengeluaran Negara Menurut macamnya,
pengeluaran negara dibedakan menjadi 2, yaitu menurut organisasi
dan menurut sifat.
Menurut organisasi, pengeluaran negara digolongkan menjadi 3,
yakni : a. Pemerintah PusatDalam pemerintah pusat, terdapat
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yaitu dana yang
digunakan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Dalam APBN,
pengeluaran Pemerintah Pusat dibedakan menjadi 2 yang meliputi
pengeluaran untuk belanja dan pengeluaran untuk pembiayaan.
Pengeluaran untuk belanja antara lain digunakan untuk belanja
pemerintah pusat seperti, belanja pegawai, belanja barang, belanja
modal, pembayaran bunga utang, subsidi, belanja hibah, bantuan
sosial, dll. Juga untuk dialokasikan ke daerah untuk dana
perimbangan serta dana otonomi khusus dan penyesuaian. Sedangkan
pengeluaran untuk pembiayaan meliputi pengeluaran untuk obligasi
pemerintah, pembayaran pokok pinjaman luar negeri, dll.b.
Pemerintah ProvinsiJika pada pemerintah pusat terdapat APBN, maka
di pemerintah propinsi terdapat APBD yang merupakan hasil dari dana
alokasi APBN dari pemerintah pusat dan hasil dari pungutan pajak
dari masyarakat. Dana APBN digunakan untuk pengeluaran untuk
belanja meliputi belanja operasi dan belanja modal. Belanja operasi
berupa belanja pegawai, belanja barang dan jasa, belanja
pemeliharaan, belanja perjalanan dinas, belanja pinjaman, belanja
subsidi, belanja hibah, belanja bantuan sosial, dan belanja operasi
lainnya. Sedangkan belanja modal seperti belanja aset tetap,
belanja aset lain-lain, dan belanja tak terduga. c. Pemerintah
Kabupaten/KotaAPBD dalam Kabupaten/Kota digunakan antara lain untuk
pengeluaran untuk belanja, bagi hasil pendapatan ke Desa/Kelurahan,
Bagi hasil pendapatan ke desa/kelurahan, terdiri dari bagi hasil
pajak ke Desa/Kelurahan, bagi hasil retribusi ke Desa/Kelurahan,
bagi hasil pendapatan lainnya ke Desa/Kelurahan, pengeluaran untuk
Pembiayaan, terdiri dari, pembayaran Pokok Pinjaman, penyertaan
modal pemerintah, pemberian pinjaman kepada BUMD/BUMN/Pemerintah
Pusat/Kepala Daerah otonom lainnya. Sedangkan menurut sifatnya,
pengeluaran negara dibedakan menjadi 5, antara lain : a.
Pengeluaran InvestasiPengeluaran investasi adalah pengeluaran yang
ditujukan untuk menambah kekuatan dan ketahanan ekonomi di masa
datang. Misalnya, pengeluaran untuk pembangunan jalan tol,
pelabuhan, bandara, satelit, peningkatan kapasitas SDM, dll. b.
Pengeluaran Penciptaan Lapangan KerjaPengeluaran untuk menciptakan
lapangan kerja, serta memicu peningkatan kegiatan perekonomian
masyarakat. c. Pengeluaran Kesejahteraan RakyatPengeluaran
Kesejahteraan Rakyat adalah pengeluaran yang mempunyai pengaruh
langsung terhadap kesejahteraan masyarakat, atau pengeluaran yang
dan membuat masyarakat menjadi bergembira. Misalnya pengeluaran
untuk pembangunan tempat rekreasi, subsidi, bantuan langsung tunai,
bantuan korban bencana, dll. d. Pengeluaran Penghematan Masa
DepanPengeluaran penghematan masa depan adalah pendapatan yang
tidak memberikan manfaat langsung bagi negara, namun bila
dikeluarkan saat ini akan mengurangi pengeluaran pemerintah yang
lebih besar di masa yang akan datang.Pengeluaran untuk kesehatan
dan pendidikan masyarakat, pengeluaran untuk anak-anak yatim, dll.
e. Pengeluaran Yang Tidak ProduktifPengeluaran yang tidak produktif
adalah pengeluaran yang tidak memberikan manfaat secara langsung
kepada masyarakat, namun diperlukan oleh pemerintah. Misalnya
pengeluaran untuk biaya perang. 2. Pengaruh Pengeluaran Negara
Terhadap Perekonomian Dalam pengeluaran negara, dapat menimbulkan
dampak atau pengaruh terhadap perekonomian. Ada beberapa sektor
perekonomian yang umumnya terpengaruh oleh besar atau kecilnya
pengeluaran negara, antara lain : a. Sektor ProduksiPengeluaran
negara secara langsung atau tidak langsung berpengaruh terhadap
sektor produksi barang dan jasa. Dilihat secara agregat pengeluaran
negara merupakan faktor produksi (money), melengkapi faktor-faktor
produksi yang lain (man, machine, material, method,
management).Pengeluaran pemerintah untuk pengadaan barang dan jasa
akan berpengaruh secara langsung terhadap produksi barang dan jasa
yang dibutuhkan pemerintah.. Pengeluaran pemerintah untuk sektor
pendidikan akan berpengaruh secara tidak langsung terhadap
perekonomian, karena pendidikan akan menghasilkan SDM yang lebih
berkualitas. Dengan SDM yang berkualitas produksi akan meningkat.
b. Sektor DistribusiPengeluaran negara secara langsung atau tidak
langsung berpengaruh terhadap sektor distribusi barang dan jasa.
Misalnya, subsidi yang diberikan oleh masyarakat menyebabkan
masyarakat yang kurang mampu dapat menikmati barang/jasa yang
dibutuhkan, misalnya subsidi listrik, pupuk, BBM, dll.Pengeluaran
pemerintah untuk biaya pendidikan SD-SLTA membuat masyarakat kurang
mampu dapat menikmati pendidikan yang lebih baik (paling tidak
sampai tingkat SLTA). Dengan pendidikan yang lebih baik, diharapkan
masyarakat tersebut dapat meningkatkan taraf hidupnya di masa yang
akan datang. Apabila pemerintah tidak mengeluarkan dana untuk
keperluan tersebut, maka distribusi pendapatan, barang, dan jasa
akan berbeda. Hanya masyarakat mampu saja yang akan menikmati
tingkat kehidupan yang lebih baik, sementara masyarakat kurang
mampu tidak memperoleh kesempatan untuk meningkatkan taraf
hidupnya. c. Sektor Konsumsi MasyarakatPengeluaran negara secara
langsung atau tidak langsung berpengaruh terhadap sektor konsumsi
masyarakat atas barang dan jasa. Dengan adanya pengeluaran
pemerintah untuk subsidi, tidak hanya menyebabkan masyarakat yang
kurang mampu dapat menikmati suatu barang/jasa, namun juga
menyebabkan masyarakat yang sudah mampu akan mengkonsumsi
produk/jasa lebih banyak lagi.Kebijakan pengurangan subsidi,
misalnya BBM, akan menyebabkan harga BBM naik, dan kenaikan harga
BBM akan menyebabkan konsumsi masyarakat terhadap BBM turun. d.
Sektor Keseimbangan PerekonomianUntuk mencapai target-target
peningkatan PDB, pemerintah dapat mengatur alokasi dan tingkat
pengeluaran negara. Misalnya dengan mengatur tingkat pengeluaran
negara yang tinggi (untuk sektor-sektor tertentu), pemerintah dapat
mengatur tingkat employment (menuju full employment). Apabila
target penerimaan tidak memadai untuk membiayai pengeluaran
tersebut, pemerintah dapat membiayainya dengan pola defisit
anggaran.
BAB IVPEMBAHASAN
Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang
ditetapkan bersama oleh Pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat
dalam suatu Undang-Undang setiap tahun, pada dasarnya merupakan
roda penggerakan perekonomian nasional. Dalam postur APBN, belanja
Pemerintah Pusat dan Transfer ke Daerah memegang peranan yang
sangat penting dalam rangka mencapai tujuan nasional. Hal ini
terutama karena besaran dan komposisi anggaran belanja pemerintah
pusat dalam operasi fiskal pemerintah mempunyai dampak signifikan
pada permintaan agregat dan output nasional, serta mempengaruhi
alokasi sumberdaya dalam perekonomian (Siswanto, Rahayu :
2010).Terkait dengan APBN yang merupakan rencana keuangan
pemerintah dalam satu tahun anggaran, selain realisasi pendapatan
yang berhasil dihimpun, perhatian utama pemerintah juga tertuju
pada realisasi belanja yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, baik
dalam bentuk belanja Pemerintah Pusat maupun dalam bentuk transfer
ke daerah. Realisasi belanja pemerintah sangat penting karena
merupakan salah satu kontributor utama dalam mendongkrak
pertumbuhan ekonomi.Permasalahan rutin yang hampir terjadi pada
setiap tahun anggaran adalah lambatnya penyerapan anggaran yang
dilakukan oleh Pemerintah. Hal ini merupakan kondisi yang sangat
tidak diharapkan oleh Pemerintah karena bertentangan dengan tujuan
penganggaran melalui APBN itu sendiri, yakni berdampak pada
perlambatan pertumbuhan ekonomi.Sebagai dampak dari lambatnya
penyerapan anggaran, menurut Siswanto dan Rahayu(2010), dalam kurun
waktu sepuluh tahun terakhir, belanja Kementerian/Lembaga (K/L)
telah menghasilkan pola belanja dengan karakteristik penyerapan
yang rendah di semester pertama dan menumpuk pada akhir tahun
anggaran berjalan. Hal tersebut umum terjadi pada hampir setiap
Kementerian/Lembaga maupun Pemerintah Daerah, sehingga berdampak
pada pertumbuhan ekonomi, penyerapan tenaga kerja, dan pengentasan
kemiskinan, yang menjadi tujuan Pemerintah. Sebagai contoh,
Pemerintah berencana membangun jembatan yang diharapkan selesai
pada tengah tahun anggaran, tetapi karena lambatnya penyerapan
anggaran, jembatan tersebut selesai di akhir tahun. Kasus tersebut
tentunya merugikan masyarakat berupa hilangnya kesempatan untuk
menggunakan jembatan sejak pertengahan tahun, dan kerugian di
bidang perekonomian.Keterlambatan penyerapan anggaran juga
berakibat secara ekonomis terhadap keuangan negara. Dalam halaman 3
Dokumen Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA), tercantum besarnya
rencana penarikan dana per bulan dari Pengguna Anggaran, dalam hal
ini Menteri/Ketua Lembaga. Berdasarkan rencana penarikan dana
tersebut, Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara (BUN) akan
melakukan projecting casflow Pemerintah. Dalam
projecting/forecasting cashflow tersebut, Pemerintah menyusun
rencana kas yang diterima dan rencana kas yang keluar setiap bulan.
Apabila dana yang tersedia di Rekening Kas Umum Negara (RKUN) tidak
mencukupi rencana penarikan dana dari Pengguna Anggaran, maka
Menteri Keuangan perlu menetapkan Discretionary Financing Needs
(DFN). Dalam rangka mencari sumber-sumber pembiayaan dalam DFN,
Menteri Keuangan akan melakukan usaha-usaha antara lain dengan
penerbitan Surat Berhara Negara, pinjaman likuiditas dari Bank
Indonesia, atau usaha-usaha lainnya. Ketika Menteri Keuangan telah
mendapatkan tambahan dana DFN, maka Pemerintah sejak saat itu telah
menanggung beban bunga. Jika Kementerian/Lembaga tidak melakukan
penyerapan anggaran sesuai dengan rencana penarikan dana, maka akan
timbul idle cash pada Rekening Kas Umum Negara. Apabila jumlah idle
cash sangat besar, hal ini sangat bertentangan dengan prinsip
manajemen keuangan pemerintah.Ilustrasi penyerapan anggaran
Pemerintah pada tahun anggaran 2014 dapat dilihat pada grafik
berikut.
Grafik 1. Realisasi Belanja Pegawai Tahun 2014
Sumber: Kementerian Keuangan
Grafik 2. Realisasi Belanja Barang Tahun 2014
Sumber: Kementerian Keuangan
Grafik 3. Realisasi Belanja Modal Tahun 2014
Sumber: Kementerian Keuangan
Dari grafik 1-3 tersebut, terlihat bahwa penyerapan anggaran
pemerintah lambat di awal tahun anggaran, dan menumpuk pada
semester II atau akhir tahun anggaran. Keterlambatan penyerapan
anggaran belanja perlu mendapatkan perhatian Pemerintah, terutama
terkait dengan penyerapan belanja barang dan belanja modal. Kedua
pos belanja tersebut sangat penting dalam rangka meningkatkan
kualitas hidup dan kesejahteraan masyarakat. Bagi Indonesia sebagai
negara berkembang, belanja modal memegang peranan yang cukup
krusial karena anggaran tersebut akan digunakan sebagai modal
pembangunan infrastruktur.Menurut Herriyanto (2012), terdapat
beberapa faktor yang mempengaruhi keterlambatan penyerapan anggaran
yang meliputi proses perencanaan, proses pelaksanaan, proses
pengadaan barang dan jasa, hingga faktor-faktor internal dari
pengguna anggaran. Berdasarkan studi literarur yang Penulis
lakukan, faktor-faktor yang berpengaruh terhadap lambatnya
penyerapan anggaran adalah:1. Faktor Perencanaan, meliputi:a.
Anggaran kegiatan yang diblokir. Anggaran kegiatan diblokir
mengakibatkan anggaran tidak dapat dicairkan sampai dengan blokir
dibuka, yang berujung pada keterlambatan penyerapan anggaran.
Terdapat beberapa alasan yang menyebabkan anggaran diblokir, antara
lain karena program atau kegiatan belum mendapatkan persetujuan
Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), adanya kegiatan yang dibatasi
seperti pengadaan kendaraan dinas baru, adanya kegiatan yang belum
ada dasar hukumnya, atau rencana kegiatan yang belum dilengkapi
dengan Term of Reference (TOR) dan Rencana Anggaran dan Biaya
(RAB).b. Surat Keputusan Panitia Lelang yang terlambat
ditetapkan;c. terlambatnya penyusunan jadwal pelaksanaan lelang;d.
pengesahan dokumen pengumuman lelang yang terlambat;e. DIPA perlu
direvisi karena tidak sesuai dengan kebutuhan.Tingginya frekuensi
revisi DIPA menunjukkan buruknya perencanaan anggaran. Revisi
anggaran menyebabkan keterlambatan penyerapan anggaran karena
pelaksanaan anggaran harus menunggu revisi anggaran selesai; dan f.
pelaksanaan kegiatan/proyek yang tidak melihat rencana/jadwal yang
tercantum dalam halaman 3 DIPA.2. Faktor Administrasi, meliputi:a.
kesalahan dalam penentuan akun. Hal ini berdampak pada dokumen
anggaran direvisi dan penolakan pembayaran oleh KPPN;b. masa
penyusunan dan penelahaan anggaran yang terlalu pendek, akan
berdampak pada kesulitan dalam mempersiapkan data pendukung.
Apabila data pendukung tidak dapat disiapkan (seperti TOR dan RAB),
maka kegiatan atau proyek yang diajukan tersebut akan diblokir;c.
keterbatasan pejabat/pelaksana pengadaan barang/jasa yang
bersertifikat;d. kurangnya pemahaman terhadap peraturan mengenai
mekanisme pembayaran; dane. adanya tambahan pagu karena ABT,
tambahan/luncuran PHLN/PHDN atau penerimaan hibah.3. Faktor Sumber
Daya Manusia (SDM), meliputi SDM pelaksana yang pengadaan kurang
kompeten, rangkap tugas dalam jabatan panitia pengadaan, ketakutan
pejabat untuk melaksanakan pengadaan akibat pemberitaan pengakapan
pejabat atas tuduhan korupsi, keengganan untuk menjadi pejabat
pengadaan karena tidak seimbangnya risiko pekerjaan dengan imbalan
yang diterima, dan Surat Keputusan Penunjukan panitia pelaksana
swakelola belum ditetapkan.4. faktor dokumen pengadaan, meliputi
kesulitan dalam menentukan Harga Perkiraan Sendiri (HPS), kontrak
belum ditandatangani karena terdapat berbagai permasalahan seperti
masih menunggu persetujuan lender (PPHLN), adanya addendum kontrak,
dan pejabat/pegawai pengelola keuangan sering mengalami mutasi.5.
faktor ganti uang persediaan, yaitu kegiatan sudah dilaksanakan
dengan Uang Persediaan tetapi belum diganti melalui Ganti Uang
Persediaan (GUP).
BAB VIPENUTUP
A. SIMPULAN1. Penyerapan anggaran Pemerintah Pusat pada tahun
anggaran 2014 tidak tersebar merata sepanjang tahun anggaran,
tetapi menumpuk pada akhir tahun anggaran.2. Faktor-faktor yang
mempengaruhi lambatnya penyerapan anggaran pemerintah meliputi
faktor perencanaan, faktor administrasi, faktor sumber daya
manusia, faktor dokumen pengadaan, dan faktor ganti uang
persediaan.
B. SARAN1. Untuk meminimalkan revisi anggaran, satuan kerja pada
Kemeterian/Lembaga harus membuat perencanaan anggaran yang lebih
realistis dan sesuai dengan kebutuhan.2. Untuk meminimalkan
addendum kontrak, maka satuan kerja harus membuat spesifikasi
pekerjaan yang baik sesuai dengan kebutuhan, membuat jadwal
pelaksanaan kegiatan yang detail, dan melakukan monitoring/evaluasi
atas keterlambatan pekerjaan secara berkala.3. Perlu meningkatan
jumlah SDM yang memiliki sertifikat pengadaan barang/jasa dan
pendidikan intensif yang berkelanjutan.4. Dalam rangka mempercepat
proses penyerapan anggaran, penetapan Kuasa Pengguna Anggaran
(KPA), Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), pejabat penerbit SPM, dan
Bendahara Pengeluaran bersamaan dengan penerbitan DIPA.
