PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO SOCIAL …actualicese.com/normatividad/2004/Otros/motivos.pdf · Proyecto de Ley de Financiamiento Social. – Exposición de Motivos 3 Fuente: CONFIS-MHCP,

Proyecto de Ley de Financiamiento Social. – Exposición de Motivos

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PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO SOCIAL EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

“Será necesario fortalecer la base tributaria y por ello el IVA tendrá que ser ampliado y simplificado. La dirección asumida por el Ejecutivo con las reformas tributarias del 2002 y 2003 es la

correcta y debe ser fortalecida”\1 Eduardo Wiesner

INTRODUCCIÓN

El Proyecto de Ley de Financiamiento Social que se somete a consideración del Honorable Congreso de la República tiene como principal objetivo la búsqueda de recursos que le permitan al Gobierno completar la financiación del Presupuesto Nacional, el cual, en su parte complementaria contiene, en primer lugar, el pago de las obligaciones pensionales del Estado y parte fundamental de sus programas sociales.

En esa dirección se propone establecer un gravamen sobre las pensiones, aproximando esas rentas a las salariales; ampliar la base del impuesto al valor agregado con miras a mejorar la estructura del IVA, cuidando de respetar el contenido de la Sentencia de la Corte Constitucional\2 en la protección del mínimo vital que concierne a los sectores de menores ingresos de la población; disminuir los topes establecidos para el impuesto al patrimonio; reducir al 32% la tarifa del impuesto sobre la renta a partir del año gravable 2008, y modificar el tratamiento de los aportes voluntarios a los fondos de pensiones y a las cuentas AFC, que continuarán con el beneficio siempre y cuando se destinen exclusivamente al objeto para el cual fue establecido.

La exposición de motivos se encuentra dividida en cuatro secciones: la primera comprende el escenario macroeconómico dentro del cual se desenvuelve la política económica del Gobierno, que permite visualizar los grandes problemas de las finanzas públicas y trazar las líneas gruesas de acción adecuadas para encaminar las soluciones correspondientes; la segunda muestra la estructura tributaria actual del país, describe sus principales limitaciones y aborda en detalle temas como las exenciones tributarias, la carga que soportan los contribuyentes que cubre el sistema y las principales características de nuestro impuesto al valor agregado; la tercera sección contiene la

1 Wiesner, Eduardo. “El origen político del déficit fiscal en Colombia: el contexto institucional 20 años después”. Instituto

Colombiano de Derecho Tributario: XXVIII Jornada. Cartagena, febrero de 2004. 2 En esa sentencia la Corte declaró inexequible el artículo 116 de la Ley 788 de 2002, que ampliaba la base del IVA y establecía

una tarifa del 2%.


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explicación de los artículos que integran el proyecto, y la cuarta presenta el impacto de la iniciativa en términos de recaudo.

LOS ARGUMENTOS DEL NIVEL MACRO

LA SITUACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS A LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU

IMPACTO SOBRE LAS FINANZAS PÚBLICAS

Los resultados fiscales del Gobierno Nacional y del Sector Público Consolidado han venido mejorando en los último años, lo que se ha reflejado en la reducción del déficit del Gobierno y el Sector Público y en un mejoramiento de la relación deuda pública a PIB3.

Este resultado se ha logrado a pesar del mayor esfuerzo que ha tenido que hacer el Estado para honrar su deuda pensional. Desde el punto de vista del Gobierno Nacional estos hechos se corroboran cuando se aprecia el efecto de las pensiones sobre la dinámica del déficit. Como se puede observar en el grafico 1, el gobierno nacional está haciendo un importante esfuerzo para reducir el déficit neto de pensiones en cerca de 1,6% del PIB entre el 2002 y el resultado esperado para 2004, pasando de 3.4% a 1.8%. Lamentablemente este importante esfuerzo fiscal no ha redundado en un mejoramiento de las mismas proporciones en los resultados globales del gobierno, que solo reducirá su déficit en 0.6% del PIB entre 2002 y 2004.

GRÁFICO 1 BALANCE DEL GNC: AJUSTE SIN PENSIONES

(%PIB)

3 Como se ilustró en el Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado a las comisiones terceras y cuartas del honorable Congreso de la

República, el déficit fiscal del Sector Público Consolidado descendió en 1.0% del PIB en 2003, mientras que el déficit del Gobierno

-7,6

-5,6 -5,7

-6,2

-5,5 -5,6-5,6

-3,4-3,2

-3,4

-2,7

-1,8

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1999 2000 2001 2002 2003 2004

BALANCE TOTAL GNC BALANCE GNC SIN PENSIONES


3

Fuente: CONFIS-MHCP, DEE-DNP

La explicación de la diferencia en estos resultados ha sido la tendencia creciente que ha venido presentando la carga pensional para el Gobierno Nacional. Efectivamente, el pago de las obligaciones pensionales a cargo del Gobierno Central se ha incrementado en cerca de 2% del PIB entre 1996 y 2003 (gráfico 2), restringiendo en forma creciente la capacidad financiera del Gobierno Nacional y con ella las posibilidades de ampliar la inversión e incrementar el gasto social, con resultados adversos para el crecimiento y la equidad de nuestra sociedad.

GRÁFICO 2 CARGA PENSIONAL DEL GNC

(%PIB)

Fuente: CONFIS-MHCP, DEE-DNP

A este preocupante panorama, a partir del presente año, se sumará la ampliación en las transferencias que el Gobierno Nacional debe realizar al ISS por cuenta del agotamiento de las reservas de éste último. Esto implica que los recursos transferidos por la nación al ISS llegarán a $2.041 millardos en 2004 y se incrementarán a $4.176 millardos en 2005 (cuadro 1)\4.

Nacional Central descendió en 0.7% en el mismo año. Así mismo, la relación deuda pública a PIB se redujo de 54.6% a 52.5% en

el mismo periodo.

4 De estas sumas, $1.45 billones y $3.7 billones son para el pago de las pensiones del ISS asegurador.

3.7

0.00.51.01.52.02.53.03.54.0

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004


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CUADRO 1 Fuente:DGPN-MHCP

El incremento en las transferencias seguirá teniendo un impacto muy importante tanto en el comportamiento fiscal del gobierno central como en la distribución de los gastos de la Nación. Es así como, de acuerdo con las proyecciones, entre el año 1998 y el año 2005 habremos cuadruplicado el pago de pensiones con cargo al presupuesto general de la nación, y entre el año 2003 y el año 2005 habremos visto incrementar en cerca de 50% la participación de los pagos pensionales dentro de los ingresos corrientes de la nación (cuadro 2). Así mismo, las transferencias pensionales serán las principales responsables del incremento en el déficit del gobierno central que, sin la aprobación de la presente reforma tributaria, pasaría de 5.6% del PIB en 2004 a 6.6% del PIB en 2005.

ENTIDADES

1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005

A. PENSIONES DEL PRESUPUESTO GENERAL NACION 1/ 3.152,6 3.925,6 4.480,7 5.504,4 6.338,0 7.106,8 9.888,2 13.099,6

FONDO DE PENSIONES PUBLICAS 1.439,7 1.783,2 2.011,8 2.686,2 3.041,4 3.394,4 3.709,6 4.300,3

FONDO DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO 406,3 506,5 626,6 728,3 843,0 966,5 1.152,8 1.308,3

CAJA DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL 411,9 493,3 549,9 604,2 670,7 730,5 803,4 878,1

CAJA DE RETIRO FUERZAS MILITARES 371,0 434,7 494,6 525,4 575,6 621,5 656,6 733,3

MINISTERIO DE DEFENSA 120,1 143,7 168,8 197,2 221,2 247,2 286,8 316,0

POLICIA NACIONAL 89,8 111,6 133,9 155,9 173,8 195,2 216,6 243,0

FONDO PASIVO FERROCARRILES NACIONALES 122,6 146,0 163,7 164,0 189,1 202,4 194,8 209,7

FONDO DE PREVISION DEL CONGRESO 85,0 90,3 109,3 114,8 143,2 155,7 182,2 199,9

MINPROTECCION - PENSIONES SEGURO SOCIAL 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 153,9 2.041,2 4.176,7OTROS 106,2 216,3 222,1 328,4 480,0 439,5 644,3 734,2

VARIACION PORCENTUAL PENSIONES PGN 24,5 14,1 22,8 15,1 12,1 39,1 32,5

B. TOTAL EICEs RECURSOS PROPIOS 2/ 2.352,9 3.004,6 3.638,7 4.372,4 5.096,8 5.666,1 4.725,6 3.309,2

INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES 2.020,7 2.586,6 3.124,5 3.778,0 4.447,9 4.912,6 3.879,7 2.374,7OTRAS EMPRESAS INDUST. Y COM. ESTADO 332,2 418,0 514,2 594,4 648,8 753,5 845,8 934,4

C=(A+B). TOTAL PGN Y EICEs 5.505,5 6.930,3 8.119,3 9.876,8 11.434,7 12.772,9 14.613,8 16.408,8

VARIACION PORCENTUAL - TOTAL 25,9 17,2 21,6 15,8 11,7 14,4 12,3

1/ No se incluyen los recursos que se transfieren al Fonpet

2/ EICEs = Empresas Industriales y Comerciales del Estado.

RESUMEN DE LOS PAGOS DE PENSIONES 1998 - 2005

APROPIACIONES PRESUPUESTALES (Miles de Millones de $)


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CUADRO 2

En una perspectiva de más largo plazo, las proyecciones de los escenarios de deuda pensional muestran como a pesar lo que sería el resultado de la aprobación del acto legislativo que se presentó para estudio del Honorable Congreso de la República en la actual legislatura, aun se mantienen unas transferencias crecientes de la nación por los próximos 9 años, llegando a 4.49% del PIB en el año 2013.

GRÁFICA 3 ESCENARIOS DE LA DEUDA PENSIONAL

BALANCE OPERACIONAL – ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL Y MAGISTERIO

Balance neto como porcentaje del PIB

-7,00

-6,00

-5,00

-4,00

-3,00

-2,00

-1,00

0,00

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

2032

2034

2036

2038

2040

2042

2044

2046

2048

2050

Sin Acto legis.Con Acto legis.

AÑOS INGRESOS CORRIENTES PENSIONES PAGADAS PARTICIPACION

DE LA NACION APORTES NACION 1/ NACION

1.998 15.377,7 2.661,4 17,31.999 16.566,3 3.239,9 19,62.000 20.286,5 3.732,3 18,42.001 25.362,2 4.564,6 18,02.002 27.550,2 5.320,6 19,32.003 31.424,2 5.958,0 19,02.004 36.000,3 8.575,9 23,82.005 38.971,1 11.637,4 29,9

1/ No se incluyen los recursos que se transfieren al Fonpet

Fuente: DGPN -MHCP

PARTICIPACION DEL PAGO DE PENSIONES APORTES NACION

EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION 1998 - 2005

Cifras en Miles de Millones de Pesos


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Tanto la presión de corto plazo de las transferencias pensionales sobre el presupuesto nacional, como las perspectivas de mediano plazo dan muestras claras de que se debe actuar en varios frentes para atacar un riesgo de esta magnitud para la estabilidad de las finanzas públicas. La estrategia del Gobierno Nacional comprende tres áreas básicas: (i) La presentación del acto legislativo que reduce la deuda pensional y diseña un marco financiero para la seguridad social en el futuro, (ii) la continuación de la política de austeridad fiscal que permita asignar una mayor porción del presupuesto nacional para honrar la deuda pensional y (iii) el incremento de los ingresos fiscales a través del presente proyecto de Reforma Tributaria.

Dentro de esta Política, el Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004 incorporó un monto de gasto que no está completamente financiado con los ingresos legalmente autorizados conforme lo autoriza el artículo 347 de la Constitución Política.

Esta situación, por sí sola, hace que el trámite de este proyecto que hoy se somete al curso legislativo deba surtirse de conformidad con el artículo 347 de la Constitución, al ser el proyecto de financiación complementario de gasto para el presupuesto de la vigencia 2004 y debe ser aprobado antes de iniciar la ejecución de apropiaciones presupuestales que comportan esos gastos.


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EL PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO SOCIAL

HACIA UNA REFORMA ESTRUCTURAL DEL SISTEMA TRIBUTARIO

Desde el inicio mismo del actual Gobierno se ha procurado enviar a los colombianos un mensaje claro en el sentido de brindarles la certeza de que las ejecutorias en los distintos frentes están encaminadas a reconstruir y consolidar un clima de confianza sobre el manejo de la economía. Hoy puede decirse que se ha recibido una respuesta positiva tanto dentro como fuera de las fronteras nacionales.

Recientemente la DIAN ha reportado el excelente comportamiento que trae el recaudo de impuestos, que mostró un crecimiento cercano al 23% anual a finales de julio de la actual vigencia. Ese resultado es importante porque no sólo indica el mejor grado de cumplimiento que vienen demostrando los contribuyentes, cada vez más comprometidos en el apoyo a la gestión gubernamental y al logro de unas finanzas públicas sanas, sino también porque refleja el buen momento que vienen atravesando las actividades productivas.

Lo dicho no significa que todo esté resuelto, pues los problemas fiscales que trae Colombia de mucho tiempo atrás son de tal envergadura que difícilmente se podrán solucionar en el corto plazo.

Pero en la actual coyuntura, el tema que más afana por sus repercusiones presupuestales y especialmente sociales es el pensional, que se ha constituido en el principal desafío fiscal.

Como se ha explicado en distintos escenarios, son tres los ejes de ese problema pensional:

ü El sistema pensional colombiano actual es inequitativo. Sólo 25% de los colombianos en edad de recibir una pensión están disfrutando de ese derecho.

ü Es un sistema poco sostenible, ya que la suma de todos los recursos que se ha ahorrado a lo largo de los años, no alcanza para cubrir la suma de todas las obligaciones contraídas.

ü Tiene enormes problemas de caja.

Consciente de esa realidad el Gobierno ha actuado de manera decidida, y en estos dos años ha logrado tramitar una reforma profunda al sistema pensional colombiano.


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Pero como todo lo que se ha hecho no es suficiente y no se quiere incurrir en los mismos errores cometidos en el pasado, este Gobierno, convencido de que el pago de las pensiones es una obligación sagrada, presentará diferentes proyectos de reforma pensional al Congreso en la próxima legislatura.

Así, se propondrá acabar, mediante un acto legislativo, los regímenes privilegiados de jubilación, eliminar la mesada 14 para los nuevos pensionados y fijar un tope de 25 salarios para las jubilaciones del sector público.

Y con el fin de obtener los recursos de caja que se necesitan para pagar urgentemente las pensiones de los afiliados al Seguro Social, se propone ampliar la base gravable del Impuesto al Valor Agregado y gravar las pensiones considerándolas rentas exclusivas de salario.

Desde los más diversos frentes, como pueden certificarlo los medios de comunicación, personas interesadas en la temática fiscal vienen reclamando de tiempo atrás la introducción de una reforma estructural al régimen tributario\5. El presente proyecto es un paso adelante en esa dirección, y seguramente se verá reflejado tanto en el mejoramiento de los niveles de cumplimiento voluntario como en el ejercicio de la tarea de la administración tributaria.

A la pregunta ¿Cuál es la Reforma Estructural que necesita el sistema tributario colombiano?, podría responderse en una sola frase. Diseñar dos impuestos únicos, el de Renta y el IVA, con tres características básicas: sencillez, eficiencia y alto rendimiento.

En materia de impuesto sobre la renta, este proyecto aborda principalmente lo relacionado con el gravamen a las pensiones altas en una dirección que constituye un avance en progresividad del sistema tributario y que resiste los cuestionamientos formulados hasta el presente, como bien lo entiende un exdirector de la DIAN:

“En lo que respecta a las pensiones, es una falacia afirmar que se van a gravar y que con esta medida se puede violar una norma constitucional. Las pensiones siempre han estado gravadas; otra cosa es que intereses particulares gradualmente hayan logrado exenciones que hoy alcanzan mesadas de cincuenta salarios por mes. Quiere decir, que además de los desmanes que se han cometido con los planes especiales, que en gran medida colaboran al agotamiento de las reservas para los más necesitados, el Estado

5 Se incluyen las recomendaciones de la Misión de Ingresos, la Contraloría General de la República en su libro “”Reasignación de la

carga tributaria en Colombia” y las distintas misiones de la CEPAL y el Banco Mundial que estudian permanentemente el caso

colombiano.


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no grava los primeros 250 millones de pesos anuales de pensión. Esta media, sin duda es aberrante frente a la situación pensional.

Lo sensato sería incorporar las pensiones dentro del torrente de rentas ordinarias, de manera que se reconozca su efecto en la progresividad, teniendo en cuenta que quienes devengan elevadas mesadas, seguramente gozan de otras rentas, como quiera que han estado en condiciones de constituir empresas e inversiones. Por el contrario, con este mecanismo quedarían sin impuesto quienes devenguen un poco más de 20 millones de pesos anuales por pensiones, con una tarifa muy marginal de ahí en adelante, que se va incrementando a medida que aumenta su capacidad económica, como ordena la Constitución\6.

Por su parte, el IVA es un impuesto muy ineficiente, debido principalmente al reducido tamaño de la base (sólo 51.7% del PIB), el exceso de tarifas (8 en la actualidad), comparado con Chile donde sólo rige una, y el sesgo antiinversión que conlleva.

Estamos pues todavía lejos de obtener para Colombia la estructura tributaria moderna que demandan los estados de hoy y que en nuestro caso se podría caracterizar así: Lograr que unos 10 millones de personas paguen impuesto sobre la renta, bajo un esquema regido por el principio de equidad, y que el IVA sea diseñado con el mayor rigor técnico, excluyendo de la base sólo unos pocos bienes, de suerte que al mismo tiempo se acaten íntegramente los principios constitucionales a los que está sometida especialmente la función pública.

Se tendría así un sistema tributario simple y progresivo, cuyo efecto práctico inmediato sería un Estatuto Tributario simplificado. Esto hay que decirlo porque entre los comentarios alrededor del tema se percibe la creencia errónea de algunos en el sentido de que lo que se requiere es simplificar el Estatuto Tributario y todo resuelto. Se olvida que el Estatuto es el resultado de la estructura, no al revés.

Con la iniciativa soportada en este documento se avanza en el tema del IVA hasta donde es posible en las circunstancias actuales. Todavía permanece la dispersión tarifaria, pero la ampliación de la base permitirá aprovechar las ventajas que ello representa en términos de formalización de la economía y de recaudo.

No ocurre lo mismo con el impuesto sobre la renta, cuya modificación obliga un proceso más paulatino, más lento, como lo exigiría, por ejemplo, lograr que la tributación recaiga sólo en cabeza de las personas y no de las sociedades y que la Administración Tributaria

6 Ayala, Horario. “El IVA y las pensiones”. Portafolio. Bogotá, julio 26 de 2004, p. 47.


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cuente con todos los elementos necesarios para actuar con éxito en sus labores de control y fiscalización, al estilo de otros países, como es el caso de Chile en América Latina.

En el transcurso de los últimos catorce años se pueden contar en Colombia siete modificaciones significativas a la normatividad impositiva del orden nacional. Los cambios han sido esencialmente de carácter transitorio, pues algunas disposiciones fueron adoptadas con carácter temporal. Y vista la evolución del recaudo, puede decirse que esas normas han resultado insuficientes para contribuir eficazmente a cerrar la brecha de las finanzas públicas, en un marco de crecientes necesidades sociales y económicas que han exigido ingentes incrementos en los gastos del sector público.

CUADRO 3 RENDIMIENTO DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS EN COLOMBIA

(1990-2004) (% DEL PIB)

Como se aprecia en el cuadro 3, la carga tributaria atribuible a los impuestos nacionales aumentó paulatinamente de 8.4% del PIB en 1990 hasta 14,7% proyectado para el año 2004. En gran medida ello respondió al reiterado ejercicio de reformar la legislación impositiva.

Estas continuas modificaciones han permitido morigerar los desequilibrios del balance financiero público, pero también han hecho que la normatividad se torne crecientemente compleja, lo que conlleva mayores dificultades para la gestión de los impuestos, comprometiendo la eficiencia de la administración tributaria, y mayores costos de transacción y pérdidas de productividad en el sector privado.

ESTRUCTURA TRIBUTARIA NACIONAL

Los tributos administrados por la DIAN representan más del 96% de los ingresos tributarios del gobierno central (Cuadro 4). La fracción restante está constituida por el impuesto sobre la gasolina, que aporta 3,3% y con una participación menos significativa el impuesto de

Rendimiento

Antes Después

Ley 49 de 1990 8,4% 9,1% 0,7%

Ley 6 de 1992 9,1% 10,1% 0,9%

Ley 223 de 1995 9,7% 10,9% 1,3%

Ley 488 de 1998 10,7% 11,1% 0,4%

Ley 633 de 2000 11,1% 12,9% 1,8%

Ley 788 de 2002 12,9% 13,7% 0,8%

Ley 863 de 2003 13,7% 14,7% 1,0%

Fuente: Dian - Oficina de Estudios Económicas.

LeyesCarga Tributaria


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timbre por salidas del territorio nacional, y el impuesto sobre el oro y platino.

CUADRO 4 INGRESOS TRIBUTARIOS DE LA NACIÓN 2003

Como se aprecia en el Gráfico 4, los impuestos administrados por la DIAN están organizados en una estructura fundada sobre 6 tributos, cuya participación dentro del recaudo total esperado para el año 2004 permite ordenarlos de la siguiente manera: IVA 42,7%, Renta 41,4%. Aranceles 6.7%, Gravamen sobre Movimientos Financieros (4x1.000) 6.4%, Timbre 1,6% e impuesto de patrimonio 1,2%.

GRÁFICO 4 ESTRUCTURA TRIBUTARIA 2004

A propósito, es pertinente señalar que la estructura tributaria colombiana desde el punto de vista de la composición de los impuestos directos e indirectos en el total de ingresos tributarios del Gobierno Central contiene visos de enorme progresividad comparado con la mayoría de los países latinoamericanos.

Lo actuado en materia legislativa en las últimas décadas en Colombia ha derivado en una estructura tributaria, que si bien ha seguido las tendencias internacionales, el resultado ha sido notoriamente más progresivo que la de la gran mayoría de los países latinoamericanos, entendido como criterio de progresividad la incidencia de los tributos directos en la carga tributaria total. Como se muestra en el cuadro 5, mientras el promedio de participación del IVA en la región es 61%,

Concepto Valor

($millones) Composición % en el PIB

Ingresos Tributarios 31.365.900 100% 14,70% Ingresos Administrados por la DIAN 30.301.000 96,60% 13,38% Impuesto a la Gasolin a y al ACPM 1.025.000 3,27% 0,45

% Timbre Salidas al Exterior 37.200 0,12% 0,02

% Impuesto al Oro y al Platino 2.700 0,01% 0,00

% Fuente: Dirección del Tesoro Nacional

Renta41,4%

Impuesto al

patrimonio1,2%

Timbre1,6%G.M.F.

6,4%

Aranceles6,7%

Iva42,7%


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contra 39% del impuesto sobre la renta, en nuestro país la relación es prácticamente 50% a 50%, bastante alejada de la que rige en Argentina, Chile, Bolivia, Perú y los países centroamericanos.

CUADRO 5 AMÉRICA LATINA INGRESOS TRIBUTARIOS EN EL PIB (2002P, %)

Ahora bien, en Colombia la carga tributaria asociada a los impuestos nacionales se proyecta en 15,0% para el año 2004, destacándose la contribución del impuesto sobre la renta, que representa 6,4% del PIB, y del IVA, cuyo recaudo esperado asciende igualmente a 6,4% del PIB (cuadro 6).

CUADRO 6 ESTRUCTURA DE LOS IMPUESTOS ADMINISTRADOS POR LA DIAN 2002-2004(E)

($ MILES DE MILLONES Y %)

Como porcentaje del PIB Participación porcentualIVA RENTA TOTAL IVA RENTA TOTAL

Argentina 4,9 2,4 7,3 67,1 32,9 100,0

Bolivia 4,3 2,3 6,6 65,2 34,8 100,0

Brasil /1 1,4 5,9 7,3 19,2 80,8 100,0

Chile 8,3 3,6 11,9 69,7 30,3 100,0

Colombia 5,6 5,3 10,9 51,4 48,6 100,0

Costa Rica 2,4 3,1 5,5 43,6 56,4 100,0

Ecuador 6,9 1,8 8,7 79,3 20,7 100,0

El Salvador 6,3 3,1 9,4 67,0 33,0 100,0

Guatemala 4,7 2,8 7,5 62,7 37,3 100,0

Haití 2,6 1,7 4,3 60,5 39,5 100,0

Honduras 5,5 3,5 9,0 61,1 38,9 100,0

México 3,3 4,4 7,7 42,9 57,1 100,0

Nicaragua 5,9 2,6 8,5 69,4 30,6 100,0

Paraguay 3,9 1,8 5,7 68,4 31,6 100,0

Perú 4,8 3,0 7,8 61,5 38,5 100,0

República Dominicana 4,2 4,3 8,5 49,4 50,6 100,0

Uruguay 7,7 2,0 9,7 79,4 20,6 100,0

Venezuela 4,1 2,1 6,2 66,1 33,9 100,0

Promedio AL 4,8 3,1 7,9 60,9 39,1 100,0(p) Preliminar.

/1 Corresponde al VAT Federal.Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.

FMI Yearbook 2002 para Bolivia, Chile, Colombia, Brazil, argentina, Mexico

Ministerios de Hacienda para paises de Centroamerica.

Elaboró: Dian, Oficina de Estudios Económicos

País

2002 2003 2004 e

Concepto mm $ Pcipación Rec / PIB mm $ Pcipación Rec / PIB mm $ Pcipación Rec / PIB

IVA 11.392 41,4% 5,6% 14.008 43,5% 6,2% 15.865 42,3% 6,4%

Renta 10.849 39,4% 5,3% 12.529 38,9% 5,5% 16.076 42,9% 6,4%

Aranceles 2.135 7,8% 1,0% 2.279 7,1% 1,0% 2.272 6,1% 0,9%

GMF 1.443 5,2% 0,7% 1.621 5,0% 0,7% 2.224 5,9% 0,9%

Timbre 437 1,6% 0,2% 511 1,6% 0,2% 597 1,6% 0,2%

Impuesto al Patrimonio 1.251 4,5% 0,6% 1.229 3,8% 0,5% 439 1,2% 0,2%

Otros sin clasificar 16 0,1% 0,0% 22 0,1% 0,0% 0 0,0% 0,0%

TOTAL 27.523 100,0% 13,5% 32.177 100,1% 14,2% 37.473 100,0% 15,0%

PIB 203.430 226.330 249.269

e: estimado; $mm: miles de millones de pesos

Fuente: Dian - Oficina de Estudios Económicas.


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EL IMPUESTO DE RENTA SE CONCENTRA EN POCOS CONTRIBUYENTES

La carga tributaria del impuesto sobre la renta proyectada para el año 2004, es 6.4% del PIB, alrededor de $15,9 billones. Esta presión fiscal está soportada sobre un reducido número de contribuyentes respecto de la población total del país y es la principal justificación de medidas como las adoptadas en la Ley 863 de 2003, que propenden la ampliación de la base.

En efecto, la proyección del censo poblacional realizada por el DANE para 2004 indica que el país tiene aproximadamente 45.3 millones de habitantes. Sin embargo, el grupo formado por 5.400 contribuyentes aporta cerca del 60% del recaudo en el impuesto sobre la renta.

El cuadro 7 muestra el número de contribuyentes del impuesto sobre la renta y el aporte realizado por cada grupo en términos absolutos y relativos en 2003.

CUADRO 7 CONTRIBUYENTES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA EN COLOMBIA

2003

Se observa que el 85.9% del tributo lo pagan 515.407 personas entre sociedades y socios. El restante 14.1% proviene de los asalariados y de los independientes no declarantes. Esas 515.407 personas representan el 38% de los contribuyentes (Gráfico 5)

Participación

Porcentual

Sociedades y socios 515.407 9.597.397 85,9%

Asalariados 317.004 863.294 7,7%

Independientes no declarantes (1) 513.521 710.283 6,4%

Total 1.345.932 11.170.974 100,0%

* Las cifras se refieren al impuesto básico de renta. No incluye sobretasa, anticipos, sanciones, etc.

(1) Incluye perceptores de renta por concepto de Servicios, Honorarios y Comisiones

Fuente: Cálculos: Dian, Oficina de Estudios Económicos con base en declaraciones presentadas. Información preliminar.

Contribuyente Casos Valor del Impuesto


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GRÁFICO 5 CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRIBUYENTES

Los Incentivos Tributarios

En el curso del tiempo a la estructura del impuesto se han expedido disposiciones que si bien han cumplido un rol en materia de estabilidad de los ingresos tributarios, ameritan una evaluación periódica con el fin de determinar el costo que implican para contribuyentes y administración frente a los beneficios que justificaron su creación. Es el caso del sistema integral de ajustes por inflación, los anticipos, la retención en la fuente, la renta presuntiva y los impuestos complementarios, concretamente el de remesas.

En el mundo en desarrollo se apela al mecanismo de los incentivos tributarios con mucha mayor frecuencia que en los países desarrollados (estos los utilizan sólo para objetivos muy específicos). Por supuesto que Colombia no es la excepción, y en ello radica precisamente una de las razones de la crítica a la estructura tributaria, fundamentada, entre otras en la percepción de que esos estímulos no se han reflejado en aumentos significativos de la inversión y el ahorro privados y en la idea de que tienen un enorme costo fiscal.

Ello no significa que los incentivos sean perversos per se. Por el contrario, en determinadas circunstancias son deseables, como lo reconoce inclusive el Fondo Monetario Internacional, que en un estudio reciente manifiesta al respecto:

”En algunas ocasiones (los incentivos) pueden ofrecer medios para corregir fallas de mercado y lograr metas que los mercados privados no buscarían por su propia iniciativa. Los Gobiernos deberían, por ejemplo, buscar proyectos de inversión en las regiones menos desarrolladas para propósitos ambientales, para descongestionar las áreas urbanas o para reducir desigualdades del ingreso. Otras inversiones podrían servir a metas de más largo plazo, como son las

Clasificación de los Contribuyentes según su aporte

Sociedades y socios

86%

Independientes no declarantes

6%Asalariados

8%

Calsificación de los Contribuyentes según su cantidad

Asalariados24%

Independientes no declarantes

38%

Sociedades y socios

38%


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relacionadas con la construcción de capital humano o el acrecentamiento de la capacidad tecnológica” \7.

De cualquier modo, es necesario tener presente que los beneficios tributarios normalmente se encuentran acompañados de desincentivos y de costos en alguna contraparte del sistema económico y social, como bien lo advierte Parthasarathi Shome, reconocido especialista en temas de política tributaria:

“Los incentivos tributarios pueden inducir costos en los principios de eficiencia y equidad. Desde el punto de vista de la eficiencia, se presume que al favorecer cierto sector de la economía frente a otro, los precios relativos de los bienes pueden alterarse y en consecuencia la asignación de los recursos, mientras que del lado de la equidad puede conducir a un tratamiento preferencial en términos de la carga tributaria de dichos sectores. Por lo demás, es evidente que los incentivos tributarios van en contra de la simplicidad de la administración tributaria al incrementar el costo del control, aspecto que puede dar lugar a una mayor complejidad en el sistema y en consecuencia incrementar los índices de evasión tributaria” \8.

Es entonces pertinente llamar la atención para que a la hora de implantar o mantener incentivos tributarios se adquiera plena conciencia de que el sacrificio fiscal inmediato que ellos pudieran representar para las finanzas públicas, debe ser recompensado en el mediano y largo plazos, cuando ya los contribuyentes hubieran podido asimilar y hacer productivos los beneficios disfrutados durante su vigencia, que no podrá ser infinita en el tiempo.

En ese contexto ha empezado a adelantarse en nuestro país un análisis más riguroso en torno a los beneficios tributarios, tropezando en la etapa inicial con dos importantes dificultades. La primera de ellas está relacionada con la propia definición de beneficio tributario y la segunda con el método mediante el cual se debe evaluar la permanencia o eliminación de esos tratamientos preferenciales.

En el primer caso es bastante generalizada la imprecisión mediante la cual se asume que todos los tratamientos especiales de la legislación impositiva son necesariamente beneficios tributarios y, consecuentemente, la misma confusión suele propiciar ingentes sobreestimaciones acerca del potencial recaudo de impuestos generado por la eliminación de algunos tratamientos especiales.

7 Zee, Howell; Stotsky, Janet; Ley, Eduardo. “To offer or not to offer tax incentives –that is the question”. IMF Survey. Jun 10,

2002. p. 182.

8 Shome, Parthasarathi. “Manual de Política Tributaria”, 1988.


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Por otra parte, se observa que frecuentemente se marca un énfasis excesivo en el costo fiscal de los beneficios tributarios como instrumento para juzgar la continuidad o supresión de un incentivo tributario, sin ponderar suficientemente que una evaluación integral debe contemplar dentro de la tasa de retorno de las preferencias tributarias, no sólo el costo fiscal sino también los incrementos efectivos en el bienestar económico y social atribuibles a tales disposiciones.

A nivel internacional, el tema de gasto tributario, que en este contexto puede asimilarse al costo fiscal de los beneficios impositivos, fue introducido por Stanley Surrey, quien en su condición de Secretario Asistente del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos emprendió en 1969 la tarea de compilar un listado de preferencias en el impuesto sobre la renta, que tuvieran la naturaleza de los gastos realizados con cargo al presupuesto público\9.

El objetivo fundamental de ese trabajo era hacer explícito el costo fiscal en el que incurría el gobierno por causa de los beneficios consagrados en el código tributario o, en otros términos, se pretendía establecer el gasto fiscal representado en menores tributos para determinadas actividades o grupos de personas. De esta manera se ponía en discusión cuáles eran los instrumentos fiscales idóneos para alcanzar cierto objetivo social o económico, ¿menores impuestos o mayores gastos?\10

Esta práctica fue adoptada posteriormente por otros países miembros de la OCDE, y recientemente se ha incorporado a los ejercicios presupuestales de varias naciones de América Latina, incluida Colombia desde la vigencia de la Ley de Responsabilidad Fiscal, en donde es común suponer como costo fiscal todas las desviaciones respecto de los estándares del actual sistema impositivo en cada país.

Stanley Surrey y Paul R. McDaniel, definieron así el concepto en 1985 en un tratado sobre esta materia:

“El concepto gasto tributario postula que el impuesto sobre la renta está compuesto de dos distintos elementos. El primero de ellos consiste en los aspectos estructurales necesarios para implementar un impuesto normal sobre la renta, tales como la definición de la renta neta, la especificación de reglas contables, la determinación de los sujetos sometidos al impuesto, la determinación del calendario tributario y los

9 Surrey, Stanley S., 1973. Pathways to Tax Reform: The Concept of Tax Expenditures. (Cambridge: Harvard University Press).

10 Este debate se halla recogido en: Burman, Leonard E. "Is the tax expenditure concept still relevant?”. Versión para comentarios

tomada de National Tax Journal, septiembre de 2003.


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niveles de exención, y la aplicación del impuesto a transacciones internacionales”.\11

El segundo elemento se refiere a las preferencias especiales. Estas provisiones, a menudo llamadas incentivos o subsidios tributarios, son distorsiones de la normal estructura tributaria y están diseñadas para favorecer a una particular industria, actividad, clase o persona. Toman diversas formas, como exclusiones permanentes de renta, deducciones, aplazamientos de las obligaciones tributarias\12, créditos contra impuestos, tarifas especiales, etc. Estas discrepancias respecto de la estructura tributaria normal constituyen gastos del gobierno para favorecer actividades o grupos, efectuadas a través del sistema tributario antes que mediante créditos, préstamos u otra forma de asistencia gubernamental.

Los especialistas en el análisis del gasto tributario reconocen que hay dos problemas básicos en esta clase de ejercicios: el grado de subjetividad en la selección del sistema tributario de referencia y las dificultades estadísticas para realizar las mediciones del costo fiscal.

En efecto, la identificación y valoración de las preferencias tributarias debe establecerse respecto de un punto de comparación o sistema impositivo de referencia, entendido como una estructura tributaria normal, estándar o ideal. En opinión de Stanley Surrey, el sistema de referencia debe ser el que es “generalmente aceptado” por los especialistas tributarios, lo que revela inmediatamente que su selección involucra cierto grado de subjetividad, con lo cual también tendrán ese carácter los rubros que se propongan como beneficio tributario y la valoración de su costo fiscal.

Sin embargo, otros analistas afirman que en ausencia de un sistema tributario de referencia ampliamente aceptado, el cálculo de un grupo particular de gastos tributarios refleja sobre todo diferencias entre el sistema tributario actual y la opinión del analista sobre lo que el impuesto debe ser.\13

Aun en el plausible escenario, donde se aíslan del análisis aquellos tratamientos especiales que no constituyen beneficios tributarios y se cuenta con un adecuado sistema de referencia para identificar las preferencias impositivas, el tema de la cuantificación de los costos

11 Surrey, Stanley S. and Paul R. McDaniel Tax Expenditures, 1985. (Cambridge: Harvard University Press).

12 En términos de recaudo, hace referencia a formas legales de “diferir” total o parcialmente el tributo.

13 Bittker, Boris I., 1969 “Accounting for Federal Tax Subsidies in the National Budget”, National Tax Journal 22, p. 244 –261.


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fiscales enfrenta varios problemas técnicos, a los que G. Zodrow alude en los siguientes términos:

“A menudo la mayoría de los resultados en el cálculo del gasto tributario ignoran la respuesta en el comportamiento de los contribuyentes y del sistema que pudieran ocurrir cuando se cambian las reglas tributarias, y en particular tienden a sobreestimar los aumentos del ingreso que serían obtenidos si una preferencia tributaria fuera eliminada”...

“Las estimaciones de gastos tributarios tradicionalmente ignoran los efectos de la interacción entre distintos gastos tributarios. Cada estimación se realiza suponiendo que todas las otras características del código tributario, incluyendo otros gastos tributarios, están dados”.\14

Además de las advertencias de Zodrow, existen otras circunstancias que dificultan una estimación detallada del costo fiscal de los beneficios tributarios en el caso colombiano. Por razones de simplicidad y economía en la administración de los tributos, los formatos de las declaraciones de los contribuyentes no contienen el detalle necesario para discriminar el valor de los distintos beneficios consagrados en la legislación y, por tal razón, la valoración de las preferencias tributarias se debe presentar a título indicativo y de forma agregada. Sin embargo sí es posible que los valores generales de los beneficios, específicamente los correspondientes a rentas exentas y descuentos tributarios, se puedan desagregar según los beneficiarios de los mismos.

También es posible realizar un seguimiento de los beneficios impositivos a través del tiempo, revelando su importancia relativa dentro de la estructura tributaria. De igual forma se puede identificar quiénes son los principales beneficiarios de los tratamientos preferenciales del impuesto sobre la renta, por sector o actividad económica y aun para cada contribuyente en particular.

Al margen de las limitaciones mencionadas, la estimación detallada del costo fiscal para cada uno de los tratamientos preferenciales incluidos en la legislación impositiva, implica acudir a fuentes de información o bases de datos especializadas, pero incluso así es bastante probable que éstas no contengan el nivel de desagregación requerido para esta clase de análisis.

14 Zodrow G. "Tax Expenditure Analysis in Colombia". Rice Scholar, Baker Institute for Public Policy. Rice University, Houston, TX

77251-1892.


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También se puede optar por realizar investigaciones especializadas para aquellos beneficios que se consideren fundamentales, bien por la magnitud de su costo fiscal o por su relevancia económica y social, pero en tal evento la valoración fiscal debe acotarse por el apreciable costo que conllevan estas investigaciones.

Por último, se puede requerir el concurso de los propios contribuyentes para que efectúen un reporte más detallado de los beneficios impositivos a que se han acogido y los montos precisos que se han imputado por tales conceptos.

En Colombia, la tarea de evaluar el impacto recaudatorio de las diversas formas de beneficios tributarios recae específicamente sobre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con la Supervisión del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis). En desarrollo de esta labor, se incorporaron en el Proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente a la vigencia del año 2004 y en el Marco Fiscal de Mediano Plazo para el año 2005 y subsiguientes, reseñas de los principales tratamientos preferenciales en el impuesto sobre la renta.

Dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo, se desagregan las cifras más generales de los tratamientos preferenciales en el impuesto sobre la renta, conforme a las posibilidades y restricciones impuestas por las características de la información disponible. De esta manera es posible contar con una identificación de los principales beneficiarios de los tratamientos preferenciales, examinando específicamente los casos de las rentas exentas y los descuentos tributarios.

La desagregación de exenciones y descuentos se efectúa inicialmente por sector y luego por actividad económica, separando en ambos casos los resultados por modalidad de contribuyente: personas naturales y personas jurídicas, detallando dentro de estas últimas las pertenecientes al sector privado, las que corresponden a entidades públicas o de economía mixta y las entidades del régimen solidario.

Con base en el contexto brevemente presentado en estas páginas, se sugiere respetuosamente que el análisis acerca de los beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta en Colombia tenga en cuenta las consideraciones que puntualmente se señalan a continuación:

ü No todos los tratamientos especiales consagrados en el impuesto sobre la renta constituyen un costo fiscal.

ü En general se pueden identificar tres principales motivaciones que explican la creación de los tratamientos especiales en el


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impuesto sobre la renta, resaltando que las dos primeras no involucran costos fiscales:

A. Evitar efectos de doble tributación, que tienen lugar cuando se gravan ingresos que ya contribuyeron en su fuente primaria o que fueron obtenidos como retribución a un detrimento patrimonial. Ejemplos del primer caso son los dividendos y participaciones o las utilidades después de impuestos obtenidas en el extranjero, mientras que las indemnizaciones por seguros de daño o el componente inflacionario de los rendimientos financieros de las personas naturales, ilustran el caso de ingresos que no incrementan la renta o el patrimonio de los contribuyentes sino que constituyen una reposición parcial o total de pérdidas previas.

B. También se establecen tratamientos especiales que marginan de la tributación a algunas transferencias efectuadas entre entidades públicas, para evitar así un innecesario y costoso flujo de recursos en el que las asignaciones presupuestales hacen parte de los ingresos gravables de sus perceptores, debiendo regresar al fisco nacional bajo la forma de impuestos. En la legislación colombiana esta ha sido la motivación en la que se fundamenta la figura de los “no contribuyentes”, constituidos fundamentalmente por entes territoriales de los distintos niveles de la administración pública y sus asociaciones, corporaciones autónomas, superintendencias, unidades administrativas especiales y establecimientos públicos, así como algunas entidades sin ánimo de lucro.

C. Una tercera motivación se relaciona con el empleo de los instrumentos tributarios para promover el crecimiento económico y el desarrollo social. Dentro de este propósito una variante específica consiste en reducir la imposición de corporaciones, fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro, que realizan actividades complementarias de las funciones del Estado como proveedor de bienes y servicios públicos. Igualmente se pueden incluir dentro de esta clasificación los incentivos tributarios dirigidos a promover el ahorro y la inversión, y a procurar grados de mayor igualdad social.

La evaluación sobre el mantenimiento o eliminación de un beneficio tributario debe basarse en la estimación de su costo fiscal pero


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también en los retornos económicos y sociales generados por tal preferencia tributaria.

LAS RENTAS EXENTAS DE LAS PERSONAS JURÍDICAS SON

FUNDAMENTALMENTE UN DIFERIMIENTO DE IMPUESTOS

En el caso colombiano, las exenciones de las empresas reducen su base gravable y su impuesto básico de renta. Esta realidad se ha venido generando, en buena parte porque la tarifa marginal viene subiendo de manera importante, constituyéndose hoy en una de las más altas de América Latina (38.5% frente al 31% promedio de la región).

Consecuentemente, las utilidades comerciales de la persona jurídica se incrementan, generando de esta manera mejores condiciones para la autofinanciación de inversiones, reducción de pasivos, disponibilidad de efectivo, compra de capital de trabajo y, en general, para el crecimiento y la solidez económica de la organización que goza del incentivo tributario.

Sin embargo, en el evento en que la empresa quiera trasladar este beneficio a sus accionistas mediante la distribución de las mayores utilidades comerciales provenientes de la reducción de impuestos, la legislación prevé que tales utilidades serán gravables para las personas naturales que las perciban, tal como se establece en los artículos 48 y 49 del Estatuto Tributario.

De esta manera, en un sentido de mediano plazo, no existe un costo fiscal asociado con las exenciones de las personas jurídicas, sino más bien un diferimiento en la recaudación de impuestos. El pago de los tributos se aplaza durante el tiempo en que la empresa conserva el exceso de utilidades comerciales, y converge a la tarifa general a medida que se reparten dividendos.

En efecto, de manera inmediata, el monto del beneficio se traduce en mayores activos (productivos, financieros o monetarios) o en la reducción de pasivos. Sin embargo, a corto o mediano plazo, según las decisiones que se adopten en cada organización empresarial, el incremento patrimonial inducido por la exención se trasladará a los socios o accionistas, en cuyo caso se producirá la recuperación del incentivo tributario inicialmente otorgado.

En el Cuadro 8 se presenta un sencillo ejemplo en el que luego de otorgar una exención, los impuestos se recaudan cuando la empresa


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beneficiada decide trasladar a los socios las utilidades comerciales excedentes, como lo ordena el artículo 234 del Estatuto Tributario:

“En ningún caso serán trasladables a los socios, copartícipes, asociados, cooperados, accionistas, comuneros, suscriptores y similares, las rentas exentas de que gocen los entes de los cuales formen parte”.

CUADRO 8 EJEMPLO DEL EFECTO TRIBUTARIO DE UNA EXENCIÓN DEL 10%

El primer aspecto que se destaca en el ejemplo es que la exención reduce por una parte la base gravable y el impuesto de renta, incrementando consecuentemente las utilidades comerciales de la sociedad, pero por otra parte también restringe la máxima utilidad que se puede distribuir entre los socios libre de impuestos.

En el escenario estándar, donde las utilidades comerciales de $10 millones se afectan con un impuesto de $3.5 millones, evidentemente se pueden distribuir $6,5 millones sin que este monto de dividendos constituya ingreso gravable para los socios.

En el otro escenario, donde se otorga una exención por valor de $1 millón, la renta gravable desciende a $9 millones, el impuesto se reduce de $3.5 a $3.15 millones y las utilidades comerciales después de impuestos pasan de $6.5 a 6.85 millones.

En general, el monto máximo de utilidades a distribuir sin que constituyan ingreso gravable para los socios es la diferencia entre la renta gravable de la sociedad y el impuesto básico declarado por la misma. Con el beneficio de la exención, la base gravable es $9 millones y el impuesto pagado $3.15 y en consecuencia la utilidad distribuible libre de impuestos es $5.85 millones.

Si la sociedad desea distribuir la totalidad de sus utilidades comerciales después de impuestos, es decir, $6.85 millones, la legislación identifica

Escenarios

Estándar Con exención

(1) Utilidad comercial 10.000.000 10.000.000

(2) Renta exenta 0 1.000.000

(3) Utilidad gravable = (1) - (2) 10.000.000 9.000.000

(4) Impuesto al 35% = (3) * 35% 3.500.000 3.150.000

(5) Utilidad comercial después de impuestos = (1) - (4) 6.500.000 6.850.000

(6) Máxima utilidad distribuible sin impuestos = (3) - (4) 6.500.000 5.850.000

(7) Exceso de utilidades comerciales = (5) - (6) 0 1.000.000

(8) Impuesto por distribuir utilidad comercial no gravada = (7) * 35% 0 350.000

(9) Total impuestos = (4) + (8) 3.500.000 3.500.000

Cálculos: Dian - Oficina de Estudios Económicos

Conceptos


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que existe un exceso de utilidades comerciales sobre las fiscales ($6.85 - $5.85 millones), que justamente es equivalente al monto de la exención, y tal exceso constituye renta gravable para los socios.

En la situación donde la empresa decide abstenerse de distribuir el exceso de utilidades comerciales para cubrirse por ejemplo, de algún riesgo temporal que enfrente la organización o para aplicarlo en cualquier forma de incremento patrimonial, es de esperar que las utilidades retenidas en la empresa retornen posteriormente a manos de los socios, de manera directa o bajo la modalidad de mayores utilidades corrientes provenientes del crecimiento económico y el fortalecimiento patrimonial de la sociedad.

Algo semejante sucede cuando el beneficio consiste en la deducción especial por inversiones en activos fijos reales productivos, caso en el cual el contribuyente, después de haber efectuado la inversión correspondiente, reduce la base gravable y el impuesto sobre la renta o, desde otra perspectiva, aumenta su utilidad comercial. Como en el caso de las rentas exentas, el beneficio está concebido para fortalecer el activo de los contribuyentes y, en el caso de las sociedades la distribución de las mayores utilidades comerciales tributan en cabeza de los socios o accionistas.

Cada vez las autoridades económicas se percatan más de la necesidad de racionalizar el uso de los beneficios. En esa línea de acción, el presente Gobierno ha actuado en la dirección de eliminar algunas exenciones, estimadas como improcedentes en las actuales circunstancias (ver cuadro 9).


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CUADRO 9 EXENCIONES ELIMINADAS EN LAS LEYES 788 DE 2002 Y 863 DE 2003

Art. Estatuto. Descripción 249 Descuento por donaciones a instituciones de educación superior.

(Este descuento equivalía al 60% del valor de la donación) 250 Descuento por generación de empleo

(Equivalía hasta 15% del impuesto, por salarios de nuevos empleos) 257 Descuento por CERT

(Equivalía al 35% del CERT) 36-4 Procesos de democratización de sociedades

(No gravaba la utilidad de acciones de alta bursatilidad) 37 Utilidad en venta de inmuebles

(Exoneraba la utilidad de venta de inmuebles a entidades públicas) 43 Premios en concursos nacionales e internacionales

(Desgravaba premios de carácter científico, deportivo, literario, artístico, etc.) 46 Terneros nacidos y vendidos en el año

(Exoneraba la utilidad en la venta de estos terneros) 54 Pagos por intereses y servicios técnicos en zonas francas

(Excluía del impuesto a la renta los pagos por intereses y servicios técnicos realizados por las empresas ubicadas en las zonas francas)

55 Contribuciones de empleadores a fondos mutuos de inversión (Exoneraba de impuestos una parte de las contribuciones hechas por los empleadores a favor de los trabajadores en uno de esos fondos)

56 Rendimientos de los fondos mutuos de inversión, fondos de inversión y fondos de valores (Los rendimientos de ninguno de esos fondos tributaba por los rendimientos de inversión en acciones y bonos)

209 Empresas comunitarias (Constituían renta exenta las obtenidas por estas empresas)

211 Parag. 4 Microgeneradoras de energía eléctrica (Constituía renta exenta)

216 Contratos de exploración petrolera (Excención para contratos vigentes a octubre 28 de 1974)

217 Fondos ganaderos (Exención de renta cuando fueran sociedades anónimas abiertas)

219 Intereses por cédulas hipotecarias (Exencionaba los intereses de esos títulos)

221 Intereses por venta de inmuebles para reforma urbana (Exoneraba de impuesto a la renta los intereses por ese tipo de ventas)

222 Intereses por deudas y bonos de la reforma agraria y cédulas de reforma urbana (Exoneraba los intereses por esos títulos)

Ley 10/91, Arts. 14 a 16

Empresas asociativas de trabajo (Exoneraba de renta las utilidades y rendimientos para la empresa y los asociados)

Ley 685/01 Art. 235

Acreditación de exportaciones mineras como productos verdes (Exoneraba de impuesto a la renta las inversiones de empresas mineras en proyectos forestales)

De otro lado, acogiendo el principio de la confianza legítima sentado por la Corte Constitucional, siguen vigentes las exenciones contenidas en la Ley Páez (Decreto 1264 de 1994 y Ley 218 de 1995) y en la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000), que fueron establecidas en su momento, para bien o para mal, con el objeto de favorecer con nuevas inversiones esas regiones que fueron afectadas por fenómenos naturales. En ambos casos el beneficio cubre 10 años contados a partir de la instalación, pero el plazo para acogerse a la Ley Páez venció el 31 de diciembre de 2003 y el de la Ley Quimbaya finalizará el 31 de diciembre de 2005.


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IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

Un estudio sobre el tema califica el rápido auge del impuesto al valor agregado como

“El desarrollo en tributación más dramático y probablemente más importante de la última parte del siglo XX. Hace cuarenta años el IVA era muy poco conocido en ambientes distintos al de los tratados y discusiones teóricas. Hoy es un componente fundamental del sistema tributario en alrededor de 120 países al que se le atribuye el recaudo del 25% de los ingresos tributarios del mundo”\15

En una línea que coincide con la recomendación que en el acápite de esta exposición de motivos formula el ex ministro Wiesner Durán, el proyecto que se somete al estudio del Legislativo gira especialmente alrededor del tema del Impuesto al Valor Agregado, y más específicamente propone la ampliación de la base gravable (que actualmente es pequeña si se tiene en cuenta que apenas cubre el 51.7% del PIB).

En un escenario teórico, donde el impuesto al valor agregado se aplica sin exenciones o exclusiones, es inmediato concluir que el tamaño de la base imponible es equivalente al valor agregado de toda la economía. En la práctica, sin embargo, existen sectores que no pueden ser cubiertos por este tributo por razones técnicas, de simplificación fiscal o de política social del Estado.

De un lado, la comunidad internacional ha adoptado en la aplicación del IVA el denominado principio de destino, según el cual las exportaciones de bienes y servicios se gravan con este impuesto en el lugar de arribo, mientras que en su origen se hallan totalmente libres de esta clase de imposición.

Por otra parte, es prácticamente impensable la aplicación del IVA sobre los servicios domésticos o sobre los servicios imputados. Tampoco tiene mucho sentido, desde el punto de vista fiscal, gravar los servicios de no mercado prestados por el Estado o por entidades sin ánimo de lucro que complementan las tareas del sector público.

Según las mediciones realizadas por la DIAN, en 2000 la base gravable del IVA cubría el 40% del PIB. Con la aplicación de reformas posteriores, esta relación pasó a representar el 51.7% del PIB (Cuadro 10).

15 Ebrill, Liam; Keen, Michael, et alt. “The Allure of the Value-Added Tax”. En Finance&Devolepment. FMI. Junio de 2002, vol 39,

No. 2.


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CUADRO 10 PRINCIPALES INDICADORES DEL IVA EN COLOMBIA

En términos de productividad, entendida como el recaudo producido por cada punto de la tarifa general como proporción del PIB, se observa que las últimas reformas tributarias han incrementado este indicador, que pasó de 30,5% a 39,8% del PIB entre 2000 y 2004.

EXCLUSIONES Y EXENCIONES

Los valores absolutos y relativos de las exclusiones y exenciones del IVA difieren notablemente entre los diferentes sectores económicos. En general los datos de las declaraciones de ventas correspondientes al primer semestre del año 2003 sugieren que estos tratamientos preferenciales representan cerca de la mitad de las ventas totales. Compatible con esta información es la tarifa efectiva en ventas, que en promedio se sitúa en 7.7% (cuadro 11). El subsector donde mayor incidencia tienen las exenciones y exclusiones es la electricidad, gas y vapor, mientras que la cobertura del IVA es casi total en la manufactura de textiles y fabricación de productos minerales.

Conceptos 2000 2001 2002 2003 2004

Tarifa general 16% 16% 16% 16% 16%

Recaudo efectivo / PIB 4,9% 5,6% 5,6% 6,2% 6,4%

Tasa de evasión 22,0% 21,8% 21,1% 21,4% 21,1%

Cobertura de la base gravable 40,1% 45,5% 45,5% 50,5% 51,7%

Productividad del IVA 30,5% 34,7% 35,0% 38,7% 39,8%

Cálculos: DIAN - Oficina de Estudios Económicos


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CUADRO 11 IMPORTANCIA DE EXENCIONES Y EXCLUSIONES EN EL IVA

($ MILLONES DE 2003)

Dispersión de Tarifas

A diferencia de otros países latinoamericanos, donde existe una tarifa general y solamente una o dos tarifas diferenciales, la legislación colombiana en materia de IVA consagra diversas tarifas, tanto las que recaen sobre bienes esenciales que son inferiores a la tasa general, como otras que afectan la venta o importación de vehículos automotores, incluidos los barcos de recreo, aerodinos y motocicletas (Cuadro 12).

Nombre Subsector EconómicoIngresos por operaciones

exentas

Ingresos por operaciones

excluidas

Exenciones y exclusiones /1

% de Ventas Exentas o

Excluidas /2

Tarifa Efectiva en Ventas /3

Electricidad, gas y vapor 2.526 6.875.308 6.877.834 93,3% 1,3%

Servicios financieros 46.760 13.843.880 13.890.640 82,3% 2,6%

Construccion 46.711 2.074.015 2.120.726 82,3% 2,6%

Agropecuario, silvicultura y pesca 1.103.530 568.841 1.672.371 75,3% 3,2%

Otros servicios 341.508 7.931.260 8.272.768 66,4% 4,8%

Actividades deportivas y otras actividades de esparcimiento 16.175 1.189.741 1.205.916 51,9% 4,9%

Servicio de transporte, almacenamiento y comunicaciones 68.252 4.148.193 4.216.445 45,9% 7,9%

Manufactura alimentos 995.161 1.956.079 2.951.240 27,8% 8,3%

Comercio al por mayor 314.150 8.556.885 8.871.035 45,0% 8,3%

Minero 4.708 1.661.594 1.666.302 43,9% 8,7%

Comercio al por menor 381.903 4.946.706 5.328.609 34,6% 10,0%

No clasificado 13.110 165.636 178.746 35,3% 10,1%

Servicios de hoteles, restaurantes y similares 16.556 172.145 188.701 17,7% 11,5%

Fabricacion de sustancias quimicas 23.941 1.892.077 1.916.018 28,9% 11,6%

vehiculos automotores, accesorios y productos conexos 75.547 1.883.884 1.959.431 35,7% 11,8%

Industria de la madera, corcho y papel 353.563 340.937 694.499 23,9% 12,6%

Fabricacion de productos minerales y otros 18.138 630.291 648.429 9,6% 15,4%

Manufactura textiles, prendas de vestir y cuero 19.010 171.625 190.635 6,3% 15,7%

Total general 3.841.515 59.015.963 62.857.477 48,7% 7,7%

Fuente : Dian, Bodega de Datos 11 Febrero 2004. Elaboró: OEE, División de Mediciones Fiscales.

1/: Suma de los ingresos por operaciones exentas y operaciones excluidas.

2/: Ventas exentas y excluidas respecto del total de ventas sin incluir en dicho total las exportaciones.

3/: Impuesto en las ventas respecto al total de ventas sin incluir en este total las exportaciones.


28

CUADRO 12 TARIFAS DE IVA VIGENTES EN COLOMBIA -2004

Aspectos Constitucionales

Por la materia que aborda, y dados los antecedentes jurisprudenciales a ella asociados, se considera pertinente incorporar en esta exposición de motivos algunas reflexiones interesantes que sin duda tendrán presentes los Honorables Congresistas en el estudio de la iniciativa.

Viene al caso la Sentencia C-776 de 2003 de la Corte Constitucional, que declaró inexequible el artículo 116 de la Ley 788 de 2002, sobre la aplicación del IVA de bienes y servicios a la tarifa del 2%, a partir del primero de enero de 2005.

Los principales motivos que ocasionaron la decisión de la Corte Constitucional los resume la misma sentencia de la siguiente manera:

Cuando se extiende la base del IVA para gravar bienes y servicios, que antes habían sido excluidos para promover la igualdad real y efectiva (art. 13 de la C.P.) en un Estado Social de Derecho (art. 1° de la C.P.), el legislador tributario vulnera los principios de progresividad y equidad que rigen el sistema tributario (art. 363 de la C.P. y art. 95-9 de la C.P.), interpretados en consonancia con el derecho fundamental al mínimo vital (arts. 1° y 13 de la C.P. en concordancia con el artículo 334 C.P.), si (i) de manera indiscriminada, sin el mínimo de deliberación pública en el seno del Congreso exigido por el respeto al principio de no tributación sin representación, se modifica un sistema tributario, (ii) con graves falencias tanto en el lado de los ingresos provenientes de tributos con diseño progresivo como (iii) en el lado del gasto encaminado a cumplir fines redistributivos, (iv) mediante la ampliación de la base del IVA a todos los bienes y servicios de primera necesidad (v) de los cuales depende ineludiblemente el goce efectivo del derecho al

Tarifa Descripción

Bienes al 2% Animales Vivos

Bienes al 3% Cerveza

Bienes al 5% Juegos de suerte y azar.

Bienes y Servicios al 7% Entre otros los siguientes: Avena, maiz y arroz industrial, aceite crudo de palma

cacao, chocolate, productos de galleteria, bombas de aire, maquinaria agricola,

maquinas para fabricar alimentos o bebidas, obras de arte originales, fosforos.

Medicina prepagada, gimnasios, vigilancia, aseo, almacenamiento productos

agricolas, arrendamiento diferente a vivienda, clubes de trabajadores y pensionados,

comisiones de bolsa.

Bienes al 16% Tarifa general, se aplica a todos los bienes con excepción de los excluidos o los de

tarifa diferencial.

Bienes y Servicios al 20% Los vehiculos hasta 1400cc, camperos, barcos, motocicletas hasta 185cc, transporte

carga hasta un limite de 10.000 libras americanas, siempre y cuando sean fabricados

o ensamblados en el país.

Telefonia Celular.

Bienes al 35% Camperos importados con un valor mayor a U$30.000, vehiculos nacionales mas

de 1400cc, aerodinos de servicio privado, motocicletas importadas.

Bienes al 38% Vehiculos particulares con valor mayor a U$ 40.000.

Elaboró: OEE -DIAN-.


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mínimo vital de un amplio sector de la población del país, dadas las insuficiencias de la red de protección social.

En esa misma línea, pero ya en un estilo proactivo de la jurisprudencia colombiana, se marcaron las directrices constitucionales y sociales, que deben conducir hoy al Estado Colombiano a reorientar las decisiones tributarias sobre esquemas claros de progresividad y equidad.

La Corte Constitucional hace un trabajo espléndido en resumir los principales aspectos de la jurisprudencia constitucional sobre el IVA, en el acápite 4.5.3.4., aspectos que el Gobierno Nacional pretende acatar íntegramente en la modificación del IVA propuesto en esta iniciativa.

Algunos aspectos que debemos mencionar son los siguientes:

• El Congreso de la República dispone de un amplio margen de configuración para diseño del IVA, no obstante, en un Estado constitucional no existen poderes absolutos y por ello en esta tarea ha de respetarse los derechos fundamentales de las personas.

• Resulta indispensable que el Legislador, al momento de adoptar una decisión sobre el alcance o las características de este impuesto, delibere sobre las implicaciones que tal decisión tiene para la materialización de tales principios, especialmente cuando tales decisiones se refieren a cargas que podrían afectar a los sectores más desfavorecidos de la sociedad.

• Existen mecanismos institucionales que propenden por una mejor distribución de las cargas tributarias entre los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias, tales como el régimen simplificado16, las tarifas diferenciales17 y las exclusiones y exenciones18, los cuales pueden ser adoptados por el Congreso de la República en ejercicio de la potestad impositiva a él atribuida por la Constitución (artículo 338 C.P.).

• La jurisprudencia constitucional ha desarrollado también una serie de criterios que le han permitido valorar el grado de afectación que supone el IVA para los sujetos que se ven obligados a la asunción de esta carga, y con base en los cuales ha concluido que, a pesar de su naturaleza de impuesto indirecto, el IVA no vulnera la Constitución. En efecto, la Corte ha señalado, (i) que la adquisición de un bien o servicio gravado indica que quien lo adquiere, tiene la

16 Ver: Sentencia C-1383 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

17 Ver: Sentencia C-556 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía.

18 Ver: Sentencia C-094 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).


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capacidad de contribuir con el respectivo gravamen19; (ii) que quien más consume, más aporta20; (iii) que las personas gozan de libertad para adquirir o no adquirir bienes o servicios gravados21; y (iv) que el significado del IVA para la progresividad del sistema tributario se concreta no sólo en cuanto al aporte que se paga sino también en cuanto a la distribución de los beneficios que se obtienen en razón del gasto público financiado por el pago de dicho impuesto22.

• Le corresponde al Congreso de la República como órgano del Estado titular de la potestad impositiva promover la igualdad real y efectiva23.

• En consecuencia, no puede "crear o profundizar condiciones reales de desigualdad", ni "poner en grave riesgo a personas de bajos recursos", ni afectar de manera ineludible y manifiesta la posibilidad de que sectores amplios de la sociedad tengan acceso a la satisfacción de sus "necesidades vitales" básicas como la salud o la educación24.

• La decisión de gravar bienes o servicios de primera necesidad no puede adoptarse de manera "indiscriminada" sino que debe obedecer a una "previsión razonada y ecuánime"25.

En estos términos, el legislador dispone de un amplio margen de configuración del IVA, incluyendo dentro de éste, el ampliar la base tributaria aun a los bienes o servicios de primera necesidad, siempre y cuando respete los derechos fundamentales de las personas, en especial, el de garantizar el goce efectivo del derecho al mínimo vital; y lo realice de manera discriminada sopesando el efecto económico y social de la medida, sobre todo en las personas de bajos recursos.

Se enfatiza aún más, en materia de progresividad, el sistema tributario colombiano, según lo consagra el artículo 363 de la Constitución Política, se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. En este sentido debe tenerse en cuenta que la progresividad no atiende únicamente la capacidad contributiva; ésta no es condición exclusiva de tal principio, puesto que un sistema

19 Ver: Sentencia C-333 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada por la Sentencia C-597 de 2000 (M.P. Alvaro Tafur

Galvis. S.V. Ms. Alfredo Beltrán Sierra, José Gregorio Hernández Galindo y Carlos Gaviria Díaz).


21 Ver: Sentencia C-556 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía).

22 Ver: Sentencia C-597 de 2000 (M.P. Alvaro Tafur Galvis. S.V. Ms. Alfredo Beltrán Sierra, José Gregorio Hernández Galindo y

Carlos Gaviria Díaz). En efecto, en dicha oportunidad la Corte señaló: "Además, por la conformación técnica de ese tributo

indirecto y la necesidad de su administración eficiente, no es susceptible de ser creado y recaudado atendiendo el principio de la

progresividad, pues la misma depende de un criterio distinto que atiende es a la proporcionalidad existente entre el beneficio

recibido y el monto del impuesto".

23 Ver: Sentencia C-341 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 24 Ver: Sentencia C-094 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).



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tributario también es progresivo cuando atiende los principios de justicia y equidad.

De lo anterior se puede concluir que en este proyecto de ley el Gobierno Nacional rescata como un gran avance de la jurisprudencia colombiana la Sentencia 776 de 2003, y pretende de manera directa garantizar su adecuado cumplimiento, arraigado en la convicción de que sus orientaciones procuran el respeto por el Estado Social de Derecho y conllevan a mejorar las condiciones de vida de la sociedad, y especialmente de los hogares de los estratos menos favorecidos de la población.

DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS

El articulado de este Proyecto de Ley propone la modificación del IVA, el impuesto sobre la renta, el impuesto al patrimonio y unas normas de procedimiento relacionadas con el Registro Único Tributario.

Los cambios más relevantes se presentan en el IVA y apuntan a lograr una estructura más técnica en el sentido de ampliar la base y a conseguir recursos propicios para enfrentar las urgentes necesidades de las finanzas públicas , especialmente en materia pensional, descritas en el capítulo macroeconómico.

Se plantea aumentar en un punto porcentual la tarifa general, esto es, llevarla al 17%, con lo cual se logra el mayor impacto recaudatorio de la Reforma.

En segundo lugar se amplía la base al incluir bienes y servicios que antes no lo estaban y gravarlos a una tarifa del 3%. Y para acatar las previsiones señaladas por la Corte Constitucional en su Sentencia, se mantendrían excluidos, entre otros, los servicios de salud, educación, servicios públicos, intermediación financiera, transporte, alquiler de vivienda, construcción de obras civiles, gas natural, gas propano y bienestarina.

También acatando la interpretación de la Corte\26, en el articulado se enumeran taxativamente los bienes y servicios que quedan excluidos del IVA.

26 En la sentencia se lee a propósito: “No puede esta Corte decidir cuáles bienes o servicios específicos han de ser gravados y

cuáles no han de serlo (...) Tampoco puede la Corte entrar a excluir de manera selectiva bienes o servicios gravados por el artículo

116 por las mismas razones atinentes al respeto del principio democrático que se concreta en el postulado de que no habrá

tributación sin representación.”


32

Las exclusiones recién mencionadas responden tanto al carácter básico de los bienes y servicios contemplados como a razones estrictamente técnicas asociadas, entre otros, a la dificultad de realizar un control estricto sobre los mismos y el consecuente recaudo.

Así las cosas, las exclusiones representan el 45.82% de la canasta familiar (Cuadro 13) a un costo fiscal de $165.018 millones en 2005 y $205.300 millones en 2008.

CUADRO 13 BIENES Y SERVICIOS DE LA CANASTA DE INGRESOS BAJOS QUE SIGUEN EXCLUIDOS

De otro lado, se propone aumentar al 12% la tarifa para los bienes y servicios actualmente cobijados por la del 7%.

Valga la pena precisar que tanto para este nivel de tarifa, como para la general, permanece vigente la medida aprobada en la Ley 863 de 2003, consistente en efectuar devolución de 2 puntos porcentuales cuando las compras se realicen mediante el uso de tarjetas débito o crédito, disposición que ha rendido buenos frutos a la administración y que ha permitido devolver un monto aproximado de $47.513 millones a través del sistema financiero. Esa devolución se vincula con la realización de más de 85 millones de transacciones por 9.261.598 personas.

En lo que tiene relación con el impuesto sobre la renta, se incluyen dentro de la categoría de rentas exclusivas de trabajo sometidas al impuesto sobre la renta, las pensiones de jubilación, invalidez, vejez,

Producto Ponderación Producto Ponderación

Arrendamiento Imputado 11,06 Bus Intermunicipal 0,51

Arrendamiento Efectivo 8,47 Matrículas Primaria y Secundaria 0,46

Bus 3,08 Otras frutas frescas 0,40

Arroz 2,04 Medicina Especializada* 0,38

Papa 1,84 Arveja 0,36

Pan 1,52 Yuca 0,35

Energía Eléctrica 1,46 Exámenes de Laboratorio* 0,30

Acueducto, Alcantarillado y Aseo 1,41 Matrículas de Universidad 0,26

Huevos 1,27 Servicios Hospitalización y Ambulancias* 0,25

Pensiones 1,19 Naranjas 0,24

Gas 1,12 Cuadernos 0,20

Plátano 0,90 Zanahoria 0,19

Taxi 0,70 Otras hortalizas y legumbres secas 0,18

Fríjol 0,70 Imágenes Diagnósticas* 0,15

Buseta 0,69 Moras 0,15

Panela 0,69 Otros Tubérculos 0,13

Consulta Médica General* 0,68 Bananos 0,12

Otras Hortalizas y Legumbres Frescas 0,65 Sal 0,12

Cebolla 0,53 Otros Transporte Intermunicipal 0,04

Otros Medios Transp Urbano 0,52 Otros Servicios Finacieros 0,01

Tomate 0,51 Total 45,82

* Los servicios de salud mantienen la exclusión siempre y cuando correspondan al Plan Obligatorio de Salud (POS)

Fuente: DANE- Canasta Familiar



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de sobrevivientes y sobre riesgos profesionales, así como las indemnizaciones sustitutivas de las pensiones o las devoluciones de saldos de ahorro pensional, que se consideran rentas exclusivas de trabajo. Este gravamen se aplicará mediante el mecanismo de retención en la fuente.

De esa manera se recoge la iniciativa que en igual sentido ya había propuesto el Gobierno, y recomendaciones como las contenidas en textos especializados en la temática tributaria colombiana, que explícitamente señalan:

“La exoneración sobre las pensiones debe eliminarse. Estas rentas deberían ser gravadas en las mismas condiciones de los salarios”.\27

Los pensionados podrán tener como ingreso gravado los aportes obligatorios y voluntarios a la salud y los aportes a las AFC destinados para la compra de vivienda o el pago de créditos hipotecarios nuevos.

Además se unifica el tratamiento frente al de los asalariados al poder deducir de su renta gravable losa pagos por salud y educación que realicen, dentro de los límites y condiciones ya establecidos en las normas sobre el particular.

Para comprender mejor la norma sobre el impuesto a las pensiones se han incluido dos cuadros que permiten visualizar un tratamiento especial para los nuevos incorporados al sistema del impuesta sobre la renta.

CUADRO 14 ESTRUCTURA DE LOS PAGOS PENSIONALES

27 Ossa, Carlos. “Reasignación de la Carga Tributaria en Colombia. Propuestas y Alternativas”. Contraloría General de la

República, Bogotá, agosto de 2002.p. 140.

Rango de Salarios Número Porcentaje Porcentaje Valor Porcentaje Porcentaje

Mínimo Legal Vigente Pensionados Pensionados Acumulado Pensión Anual Pensión Acumulado

Min Max Pensionados (mill $ 2004) Pensión

1,0 7,0 915.622 90,3% 90,3% 9.446.465 64,9% 64,9%

7,0 9,0 56.529 5,6% 95,9% 2.239.368 15,4% 80,3%

9,0 11,0 15.943 1,6% 97,5% 787.749 5,4% 85,7%

11,0 13,0 7.564 0,7% 98,2% 449.925 3,1% 88,8%

13,0 15,0 5.289 0,5% 98,8% 372.077 2,6% 91,3%

15,0 17,0 3.161 0,3% 99,1% 250.530 1,7% 93,0%

17,0 19,0 2.082 0,2% 99,3% 187.469 1,3% 94,3%

19,0 21,0 1.943 0,2% 99,5% 194.819 1,3% 95,7%

21,0 23,0 2.089 0,2% 99,7% 230.600 1,6% 97,2%

23,0 25,0 2.105 0,2% 99,9% 253.139 1,7% 99,0%

> 25,0 1.179 0,1% 100,0% 148.320 1,0% 100,0%

TOTAL 1.013.506 100,0% 14.560.458 100,0%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, TELECOM, ECOPETROL, ISS, SUPERBANCARIA, DNP.

Cálculos: DEE- DNP, OEE - DIAN


34

El cuadro 14 muestra que el 90.3% de los pensionados de Colombia reciben pensiones inferiores a 7 salarios mínimos, lo que significa que no se verán afectados por el impuesto. Éste recae, en forma progresiva sobre aproximadamente 100.000 pensionados, de los cuales cerca de 56.000 pagarían la tarifa más baja.

En la determinación del impuesto a las pensiones, se podrá disminuir la base gravable con los pagos por salud hasta por un monto que no supere el 15% del total de la mesada pensional, siempre que los ingresos laborales anuales sean inferiores a $120 millones; adicionalmente, los pensionados también gozarán de la exención del 25% establecida para las rentas laborales.

El cuadro 15 contiene 4 escenarios que ilustran la nueva condición de los pensionados y que permiten concluir que la nueva norma cuida bien el principio de progresividad.

CUADRO 15 ESCENARIOS DE RETENCIÓN EN LA FUENTE DE LA MESADA PENSIONAL

Como se aprecia, quienes reciban una mesada de $3 millones pagarían un impuesto de $55.000 mensual.

Otra medida que se incluye en el proyecto y que regiría a partir del año gravable 2008, consiste en reducir al 32% la tarifa del impuesto sobre la renta a partir del año gravable 2004 y modificar y ampliar el número de tasas marginales, otorgándole un carácter más progresivo al tributo.

Con el fin de evitar las distorsiones en el comportamiento de los contribuyentes frente a los beneficios previstos por concepto de los aportes voluntarios a los fondos de pensiones y a las cuentas AFC, se propone que ese tratamiento quede condicionado, sin límite en el tiempo, a que el destino de tales aportes sea exclusivamente la pensión y la compra de vivienda o pago de créditos hipotecarios, respectivamente.

Concepto Caso 1 Caso 2 Caso 3 Caso 4

Mesada pensional 3.000.000 5.000.000 8.000.000 10.000.000

menos Deducción por aportes a salud /1 360.000 600.000 960.000 1.200.000

Subtotal 2.640.000 4.400.000 7.040.000 8.800.000

menos Renta exenta del 25% 660.000 1.100.000 1.760.000 2.200.000

Base gravable 1.980.000 3.300.000 5.280.000 6.600.000

Impuesto /2 55.000 369.000 949.000 1.332.000

/1 Supone un aporte obligatorio del 12% del valor de la pensión; esta deducción puede aumentar hasta el 15% según gastos

adicionales en medicina prepagada o planes complementarios de salud.

/2 según tabla de retención en la fuente 2004

Cálculos: Dian - Oficina de Estudios Económicos


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De otra parte, la reciente vigencia del impuesto al patrimonio permitió al Gobierno, en consenso con distintos sectores del Congreso y del sector privado que colaboraron en la preparación de esta iniciativa, se decidió revisar los topes establecidos para el cobro de dicho gravamen. Así, se optó por rebajar de $3.000 millones a $1.000 millones el monto de patrimonio a partir del cual los contribuyentes estarían obligados a pagarlo. Las estimaciones indican que esa medida ampliaría en 15.150 el número de personas cobijadas por ese tributo, cuya tarifa se mantendría en 0.3%.

En materia de procedimiento se incluyen instrumentos requeridos para la administración tributaria. En primer lugar, se establece una sanción por la no inscripción en el Registro Único Tributario (RUT) o su no actualización y el debido registro de su domicilio para los efectos concernientes a las notificaciones en los procesos que adelante la DIAN.

En segundo lugar, se incluye una norma sobre la imputación proporcional a capital (impuesto) e intereses de los pagos parciales que por deudas realicen los contribuyentes morosos. Esta norma tendrá directa incidencia en la cartera morosa de la DIAN.

También se incluyen dos normas sobre las costas en los procesos de fiscalización y cobranza, que en ningún momento aumentan la sanción, dado que las costas de fiscalización se podrían deducir de la sanción de inexactitud o de la sanción particular según el caso, y en el caso de la cobranza, se podría deducir de los intereses.

Por último, y para evitar correcciones de declaratorias tributarias sin darle posibilidad a la DIAN de actuar sobre las mismas, se extiende a 6 meses el tiempo en el cual la administración tiene facultad de actuar sobre los valores corregidos.

IMPACTO DEL PROYECTO DE REFORMA EN LAS FINANZAS PÚBLICAS

IMPUESTO A LAS PENSIONES

En el esquema planteado por el sistema actual un trabajador recibe ingresos en dos etapas de su vida, el primero, cuando es asalariado y el segundo, cuando recibe su pensión. En la primera etapa, cuando recibe el salario, parte de su ingreso se constituye en aporte obligatorio para la pensión, dicho aporte se encuentra excluido del impuesto sobre la renta, así como también lo están el aporte de la empresa empleadora que va a formar parte de su mesada y el ingreso que recibe cuando es pensionado. Ello significa que hasta el presente,


36

la pensión no ha sido gravada de ninguna manera y , en sentido estricto, no existe ningún motivo para que este segundo ingreso se encuentre excluido del impuesto.

Por otro lado, diferentes estudios muestran que las pensiones tienen un alto componente subsidiado, convirtiéndose en un ingreso transferido desde el Gobierno, sobre todo esto es notorio en las pensiones que corresponden a las reconocidas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 y a las que se estén reconociendo actualmente de acuerdo con los Regímenes de Transición. En la gráfica 6 se muestra el nivel del subsidio que reciben las pensiones del Régimen de Prima Media del ISS de acuerdo con las condiciones establecidas por la ley 100 de 1993, así como del Régimen de Transición de la misma ley y puede verse el cambio con las modificaciones introducidas por la Ley 797 de 2003 y el proyecto de Acto Legislativo. Adicionalmente se muestra en cada caso el efecto del subsidio de Garantía de Pensión Mínima (GPM), el cual se otorga en la medida en que el valor de una pensión no puede estar por debajo del salario mínimo.

GRÁFICO 6

% S u b s i d ia d o d e l a P e n s i ó n R é g i m e n d e P r i m a M e d i a d e l I S S

0 %

2 0 %

4 0 %

6 0 %

8 0 %

1 0 0 %

C o n G P M 8 9 % 6 3 % 3 9 % 3 5 %

S in G P M 7 6 % 4 3 % 7 % 0 %

L e y 1 0 0 - R e g . d e T r a n s ic ió n

L e y 1 0 0 - R e g . G e n e r a l L e y 7 9 7 A c to L e g is la t i v o

Fuente: DRESS - MHCP

Como puede verse, el subsidio a las pensiones otorgadas por el ISS es mayor en el caso del régimen de transición de la ley 100 de 1993, de manera que este elevado nivel de subsidios seguirá cobijando a la mayoría de las pensiones reconocidas por el ISS hasta el año 2008 en que está prevista la modificación a través del Acto Legislativo. Son entonces pensiones que todavía se seguirán reconociendo por tres años más y deberán pagarse en promedio por 26 años, de acuerdo con estadísticas del ISS.


37

No debe olvidarse que este Régimen de Transición implica que los subsidios del Estado en esta materia se están orientando hacia los trabajadores con mayores salarios, dando como resultado un Sistema General que no es progresivo socialmente.

En el cuadro 16 puede observarse como en la medida en que el monto de la pensión aumenta en SML el subsidio es cada vez mayor, haciendo al Sistema inequitativo y regresivo.

CUADRO 16

Fuente: DEE - DNP

En conclusión, existen tres características en nuestro sistema pensional:

(i) la exclusión del impuesto sobre la renta en todas sus etapas, tanto del ingreso que se constituye como cotización como del ingreso que constituye como pensión, aspecto este que ha sido excepcional frente a lo que sucede en países como Estados Unidos, Gran Bretaña, Canadá y Australia, entre otros, donde si está exceptuada la cotización pero no así el ingreso por pensión.

(ii) el alto componente de subsidio de las pensiones, lo cual desvirtúa el componente de ahorro de las mismas, y,

(iii) la inequidad y regresividad del sistema. De este modo, teniendo en cuenta las características mencionadas, la propuesta del gobierno es extender el impuesto de renta para los ingresos percibidos por los pensionados, de la misma forma que se aplica para los asalariados. En vista de que el impuesto de renta del salario es altamente progresivo, igualmente lo será el de las pensiones. Por tanto, quedarán gravadas todas las que estén por encima de 6.5 salarios mínimos legales; esto es, las percibidas por la población que se ubica en el decil 10 de la distribución del ingreso, y que representa aproximadamente al 5.5% de los asalariados del país\28. 28 Es importante resaltar, que en países en los cuales el tema social es prioritario constitucionalmente, como Alemania, ya se

implementó un sistema que grava los ingresos de los pensionados en las mismas condiciones que los asalariados.

Monto de pensión en SML Subsidio en SML* Subsidio en $

1 0,60 171.6002 0,70 200.2005 1,75 500.500

10 3,50 1.001.00020 7,00 2.002.000

*Cálculo hecho con 1000 semanas de cotización, 60 años de edad, tasa de interés del 5%.

Los subsidios corresponden a quienes se encuentran en el régimen de transición de Ley 100/93 en el ISS


38

Tal como se indicó previamente, el proyecto de reforma tributaria está basado principalmente en un conjunto de disposiciones que modifican de manera estructural el impuesto al valor agregado, en la incorporación de las pensiones al impuesto sobre la renta y en una modificación de los topes establecidos para el impuesto al patrimonio.

Se estima que de ser aprobada esta iniciativa, como se aprecia en el cuadro 17, el fisco nacional percibiría de manera permanente recursos adicionales que representan en promedio alrededor del 0,66% del PIB.

CUADRO 17 PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO SOCIAL

PRINCIPALES EFECTOS RECAUDATORIOS RECAUDO NETO TESORERÍA ($ MILLONES)

En 2005 las modificaciones en el IVA aportan el 86.9% de los $1,77 billones que se esperan recaudar ese año como fruto del proyecto. La fracción restante se obtiene por la aplicación del impuesto de renta sobre las pensiones y por la redefinición de los obligados al impuesto al patrimonio.

En valores absolutos, los cambios propuestos en el impuesto al valor agregado producirían ingresos adicionales por un monto cercano a $1.54 billones en 2005, y $1.91 billones en 2008.

En orden de importancia, de acuerdo con su participación en la generación de nuevos ingresos tributarios dentro del IVA, se destaca

Concepto 2005 2006 2007 2008

1. Efecto total en el IVA 1.535.238 1.660.513 1.783.059 1.910.013

1.1 Tarifa general al 17% 846.669 915.757 983.340 1.053.354

1.2 Gravar al 3% Excluidos y Exentos /1 729.646 789.186 847.428 907.764

1.3 Elevar la Tarifa del 10% al 12% 123.941 134.054 143.947 154.196

1.4 Mantener exclusión para bienes de consumo básico /2 -165.018 -178.484 -191.656 -205.302

2. Impuesto de renta 177.699 209.045 248.330 284.785

2.1 Gravar pensiones /3 177.699 209.045 248.330 284.785

3. Impuesto de patrimonio >1000 millones /4 53.945 56.103 57.927 59.664

Recaudo total 1.766.882 1.925.662 2.089.316 2.254.463

Recaudo / PIB 0,66% 0,66% 0,67% 0,68%

/1 Las principales exclusiones que se mantienen son los servicios de salud, de educación, públicos, de intermediación financiera, de transporte, alquiler de vivienda.

construcción de obras civiles, ventas de inmuebles, gas natural y propano, binestarina.

/2 También conservan la calidad de excluidos los bienes de alta ponderación en la canasta de ingresos bajos, entre otros: papa, plátano, huevos, arroz, panela, yuca, tomate, cebolla, habichuelas

repollo, cilantro, pan, fríjol, garbanzo, habas, lentejas, banano, arveja, hortalizas, zanahoria, mango, guayaba, ñame, naranja, mora, ajos, mandarina, limón, sal, cuadernos, preservativos.

/3 Crecimiento proyectado con la evolución esperada del pasivo pensional. Cálculos: DIAN a partir de información del pasivo pensional DNP

/4 La tarifa permanece en el 0,3% y se gravan 15.150 nuevos contribuyentes



39

en primer lugar el aumento de la tarifa general al 17%, con $846.670 millones en 2005 y $1.05 billones en 2008; la ampliación de la base gravable con una tarifa del 3%, que recae sobre bienes y servicios actualmente excluidos o exentos, implicaría mayores ingresos por $729.600 millones en 2005 y $907.764 millones en 2008.

La base gravable generalizada se complementa con la elevación al 12% de la tarifa del 7% actual. Ese aumento representaría ingresos adicionales de alrededor de $135.000 millones anuales en promedio durante el período 2005-2008.

A través del mecanismo de retención en la fuente, las pensiones superiores a 6,5 salarios mínimos mensuales generan un impuesto sobre la renta que asciende en 2005 a $177.700 millones y que en los años subsiguientes evoluciona de acuerdo con las proyecciones del pasivo pensional estimadas por el Departamento Nacional de Planeación, hasta situarse en 284.785 millones en 2008.

De otro lado, la incorporación de 15.510 contribuyentes al impuesto al patrimonio significaría recaudos adicionales de $54.000 millones en 2005 y $63.300 millones en 2010.

En una perspectiva de mediano plazo, esta reforma recaudaría en valor presente durante los próximos 25 años recursos cercanos al 9.05% del PIB del año 2004. Este esfuerzo, sumado a la aprobación del acto legislativo que cursa actualmente en el Congreso, que como mínimo ahorraría en valor presente 7.8% del PIB de 2004, en el mismo periodo, contribuirá en una porción significativa a financiar la deuda pensional a cargo de la Nación (gráfico 6).


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GRÁFICO 6 ESCENARIOS DE LA DEUDA PENSIONAL CON REFORMA TRIBUTARIA

BALANCE OPERACIONAL – ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL Y MAGISTERIO (% DEL PIB)

Como hemos visto, ayuda a disminuir la carga pensional del gobierno teniendo efectos directos sobre el déficit del GNC.

Todo esto se logrará acompañado de unos efectos distributivos bastante significativos, en la medida que quienes harán los mayores aportes no serán los pensionados menos favorecidos, ni las personas de escasos recursos, pues se contempló la protección de la canasta familiar de los hogares de menores ingresos.

Fuente:DGRESS-MHCP

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2002

2005

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2047

2050

CON REF.TRIB LEYES 797 Y 860 /03

CON ACTO LEGISLATIVO 2004

Documents

PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO SOCIAL …actualicese.com/normatividad/2004/Otros/motivos.pdf · Proyecto de Ley de Financiamiento Social. – Exposición de Motivos 3 Fuente: CONFIS-MHCP,