PROYECTO DE SEGUIMIENTO DE LOS PROCESOS DE … · nuevo sistema funciona en la práctica, ... mes estuvo constantemente supervisada por el equi- ... En este tercer informe, que pre-

P O S I B I L I D A D E S Y L Í M I T E S D E L A C O M P A R A C I Ó N E N L O S S I S T E M A S J U D I C I A L E S D E L A S A M É R I C A S

4

rar la discusión sobre los procesos de implementa-ción de las reformas a la justicia penal tanto a nivelde cada país como regional.

Los reportes nacionales correspondientes al año2003 se encuentran disponibles en la página web deCEJA (www.cejamericas.org), junto con los informesde los años anteriores. Cada uno de ellos contiene laexposición detallada de la información recopilada yel análisis que los autores hacen de los problemasencontrados en el proceso de implementación de lareforma.

Metodología

La metodología utilizada en este proyecto, entodas sus etapas, se tradujo en una serie de instru-mentos de recolección de información que fueronelaborados por la dirección del proyecto, junto con

Introducción

Durante el año 2003 se ha concluido la terceraetapa del estudio de seguimiento de las reformasprocesales penales que han tenido lugar en AméricaLatina. Durante las dos primeras etapas se realizaronreportes de siete países y una provincia argentina: enla primera etapa, en 2001, Chile, Costa Rica,Paraguay y la provincia de Córdoba, y en la segun-da etapa, en 2002, Ecuador, El Salvador, Guatemalay Venezuela. En 2003 se hicieron reportes de Bolivia,Honduras y la provincia argentina de Buenos Aires,con lo que se completó la recolección de informa-ción en prácticamente el total de las jurisdiccionesque han hecho reformas procesales en la región lati-noamericana.

El objetivo de este proyecto ha sido generar infor-mación empírica acerca del funcionamiento de lossistemas reformados, con el fin de revitalizar y mejo-

The third stage of the follow-up study on the criminal procedure reforms that have taken place in Latin America came

to an end in 2003. The first two stages led to the production of reports for seven countries and one Argentine province.

Reports for Chile, Costa Rica, Paraguay, and the province of Córdoba were completed in 2001 and the results of the study

for Ecuador, El Salvador, Guatemala, and Venezuela were documented in 2002. The reports for Bolivia, Honduras, and the

Argentine province of were carried out in 2003, thus completing the information gathering stage for practically all of the

jurisdictions in which procedural reforms have been carried out in the Latin American region. The purpose of this project

is to generate empirical information on the functioning of reformed systems in order to revitalize and improve the discus-

sion of the implementation of criminal justice reforms in each country and the region.

Cristián Riego Ramírez

Director Académico de CEJA,

[email protected] Asistente: Fernando Santelices AriztíaAsistente de Proyectos de CEJA,

[email protected]

Centro de Estudios de Justicia de las Américas

Versión Revisada: octubre de 2004

Informe Comparativo

PROYECTO DE SEGUIMIENTO DE LOS

PROCESOS DE REFORMA JUDICIALEN AMÉRICA LATINA

[ ]

representantes de los equipos que tomaron parte ensu primera versión el año 20011. En base a estos,cada equipo local elaboró un informe con la infor-mación obtenida. Los principales instrumentos utili-zados fueron un cuestionario que da cuenta del con-tenido de la reforma procesal planteada, el modo enque ésta fue implementada, la forma en que elnuevo sistema funciona en la práctica, y un conjun-to de pautas destinadas a mostrar los resultados dela observación de los juicios orales, que tuvieronlugar en los tribunales correspondientes al territoriojurisdiccional estudiado, en un determinado períodode tiempo, normalmente un mes. A su vez, la reco-lección de la información y elaboración de los infor-mes estuvo constantemente supervisada por el equi-po coordinador de CEJA. Elaborados los informesnacionales, cada uno de ellos fue sometido a unproceso de validación en su respectivo país, realiza-do mediante reuniones de discusión en las que par-ticiparon diferentes actores del sistema, y cuyas con-clusiones fueron recogidas por los respectivos estu-dios. En base a todo lo recopilado, fueron elabora-dos los informes comparativos.

Los problemas de los cuales dan cuenta los infor-mes son en general bastante similares y aparecenexplicados con cierto detalle en los informes com-parativos de los años 2002 y 2003, publicados en losnúmeros 3 y 5, respectivamente, de la RevistaSistemas Judiciales.2

Consideraciones Iniciales sobre la tercera versión del Informe Comparativo

En este tercer informe, que pre-tende dar cuenta de las tendenciasobservadas en el total de las oncejurisdicciones analizadas, cambiare-mos la modalidad en la cual se pre-senta la información. En esta ocasiónqueremos mostrar, a partir de la obser-vación del funcionamiento de los diver-sos sistemas, cómo el proceso de imple-mentación de los nuevos modelos pro-cesales penales supone una progresiónde desafíos, avances y nuevos retos quees posible agrupar en etapas, y de estamanera ordenar una realidad que es muycompleja y que, en una mirada a priori,puede quedar condicionada en exceso porla sensación de lo incompleto del proceso, o

la percepción de fallas que por llamativas ocultan loséxitos que muchas veces son también importantes.

Nos parece que esta forma de presentar nuestravisión sobre la implementación de los sistemas dejusticia penal que son producto de las reformas, per-mite resaltar varias cuestiones, las cuales en un infor-me que sólo da cuenta de su estado actual puedenquedar oscurecidas y que, en nuestra opinión, cons-tituyen algunas de las constataciones más valiosasque hemos podido hacer en el proceso. Éstas cons-tituyen un valioso aprendizaje, el cual es importante,sobre todo para los países que inician o están poriniciar un proceso de reforma. Entre ellas podemosseñalar:

1. En todos los países han existido importantesavances en la implementación de las reformas yen la mayor parte de los casos esos avances sehan producido en el sentido correcto.

2. En general, el gran distanciamiento entre lo con-seguido y las expectativas creadas tiene que vercon la incapacidad de los promotores de la refor-ma o de las instituciones involucradas para iden-tificar los nuevos desafíos a partir de los logrosalcanzados, o con la falta de manejo de los ins-trumentos necesarios para enfrentar esos nuevosdesafíos. Existen también situaciones en las queel problema reside en la carencia de respaldopolítico para el proceso de implementación o enlas inconsistencias de ese respaldo, o la incapaci-dad de las instituciones del sistema para mante-ner o reconstruir apoyos externos.

3. Los procesos de implementación requieren sersostenidos por largos períodos de tiempo. Tanto

en el caso de aquellos con iniciosmuy deficitarios, como en losque se muestran muy vigorososen el inicio, el paso del tiempoofrece oportunidades de mejorar yriesgos de decaer.

4. El avance de la implementaciónde las reformas requiere de la utili-zación de discursos e instrumentosmuy diversificados para resolver losdistintos desafíos que se plantean a lolargo de su evolución, y es necesarioreconocer las necesidades de cadasituación para identificar los instrumen-tos adecuados.

C R I S T I Á N R I E G O R A M Í R E Z

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Losprocesos de implementa-ción requieren ser sosteni-

dos por largos períodosde tiempo. Tanto en el

caso de aquellos con ini-cios muy deficitarios,

como en los que semuestran muy vigo-rosos en el inicio, el

paso del tiempoofrece oportunida-des de mejorar y

riesgos dedecaer.

1 Este cuestionario y todos los instrumentos metodológicos oficiales del proyecto (manual, documento base, instrucciones generales, pautas de observación y otros) están disponibles parasu consulta en la sección de estudios de nuestro sitio web www.cejamericas.org/estudios2 Disponibles en www.sistemasjudiciales.org

La categorización que utilizaremos tiene un obje-tivo puramente analítico, que esperamos sea útil alos lectores para tener una visión dinámica del pro-blema. En ningún caso pretende situar a cada uno delos países en los diversos niveles de evolución, yaque estas son simplificaciones que no se puedenaplicar mecánicamente a realidades mucho máscomplejas. Por otra parte, varias de las institucionesy sistemas que hemos analizado muestran avances yenfrentan desafíos que los ubican al mismo tiempoen más de uno de los niveles que a continuacióndescribiremos.

Confiamos en que esta perspectiva de análisispueda servir para enfatizar la necesidad de un pro-ceso de seguimiento de la implementación de losprocesos de reforma en cada país. Es indispensableque durante mucho tiempo y de manera sistemáticase desarrollen estudios empíricos y debates encami-nados a identificar con precisión los desafíos que losprocesos de reforma enfrentan en su etapa de imple-mentación, y que a partir de ahí se adopten lasmedidas necesarias para ir superando los problemasque se enfrenten en cada paso, en un proceso nece-sariamente evolutivo de aprendizaje institucional.

ÁREAS DE ANÁLISIS

A. Problemas de diseño legal

El propósito del estudio de seguimiento es pro-ducir información acerca de los procesos de imple-mentación de un modelo procesal, cuyo diseño engeneral ha sido bastante homogéneo en sus conte-nidos. No obstante, al observar éstos hemos consta-tado que en muchos casos ellos presentan proble-mas importantes que no pueden ser resueltos a par-tir de los puros instrumentos característicos de laimplementación como son la capacitación, gestión,ampliación de dotaciones uotros, ya que se trata de dificulta-des centrales del diseño del pro-pio modelo, expresados en la leyo aún en la constitución del país encuestión, y que impiden del todo elfuncionamiento de las institucionesque fueron planteadas en el progra-ma de la reforma o que distorsionanalgunos de sus elementos constituti-vos más importantes.

Lo regular es que estas distorsiones en el diseñose vinculen a una cierta distancia que se produce

entre los discursos político y legal. Es decir, aquellaspropuestas que han sido acordadas por las autorida-des del Estado entre sí y frente a la ciudadanía, y queconstituyen lo que podríamos llamar la "oferta" polí-tica del programa de reformas, en algunos casos, nose expresa con consistencia en los textos legales quehan sido aprobados, principalmente porque queestos últimos son producto de una cierta transacciónentre esa voluntad política de cambio y la culturalegal tradicional, la cual suele tener bastante másinfluencia en la producción de los textos legales dela que tiene el discurso público.

Es común entonces que en diversos países lavoluntad política de cambio, expresada por ejemploen los mensajes de los nuevos Códigos, en textosconstitucionales o diversos discursos de las autorida-des, aparezca contradicha o al menos relativizadapor textos legales que, a lo menos en parte, repro-ducen reglas del viejo sistema, inconsistentes con lasdel nuevo y que se constituyen en obstáculos muyimportantes al momento de la implementación. Estospueden no ser insalvables, pero a veces constituyenun obstáculo serio por la cultura excesivamente for-mal en lo legal o bien una disculpa política para nohacerlo.

Entre los problemas de diseño legal que hanresultado más críticos para efectos de la implemen-tación nos parece que los característicos han sido lossiguientes:

A.1. Defectuosa regulación de la oralidad

El establecimiento de la oralidad y superación delprocedimiento escrito ha sido uno de los temas cen-trales de la reforma y en especial de los debates quehan tenido lugar antes o durante la discusión de lostextos legales. En general podemos decir que en lamayor parte de los países analizados los textos lega-

les aprobados han sido bastante cla-ros en la proclamación de la orali-dad, como método de transmisión deinformación y producción de la prue-ba en la etapa del juicio.3

Como veremos más adelante, lasdificultades del funcionamiento concretode la oralidad han tenido que ver sobretodo con temas de capacitación de losactores. No obstante, también ha sido

problemático, en varios casos, el hecho de que másallá de las reglas que regulan el juicio oral mismo, enmuchos de los Códigos se han reproducido algunas


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El propósito del estudio deseguimiento es producir

información acerca delos procesos de imple-

mentación de un mode-lo procesal, cuyo dise-ño en general ha sidobastante homogéneo

en sus contenidos.

3 Véase por ejemplo los artículos 326 y 333 del CPP de Costa Rica, el artículo 362 del CPP de Guatemala y el artículo 291 del CPP de Chile.

reglas, especialmente en materia de pruebas, que soninconsistentes con el método oral. Sumados estosproblemas de diseño a los déficits de capacitación,contribuyen a la regeneración de la lógica del expe-diente y a su uso como elemento central de transmi-sión de información. Entre las normas probatoriasque suelen quedar atadas al método escrito seencuentran algunas que tienen relación con activida-des de investigación reguladas muy formalmente,dado su supuesto carácter irreproducible y que en elfondo consisten en la producción de actas que han deser leídas en el juicio. También escomún que la regulación de los peri-tajes se mantenga atada a la nociónde peritos neutrales, designados porel tribunal, y cuyo informe consiste enun documento que no se sujeta a lasreglas del debate oral4. Por otra parte,suelen existir reglas del propio juiciooral o de valoración de la prueba quereproducen la lógica de la prueba tasa-da. Por ejemplo, muchas regulacionesde la declaración del imputado se man-tienen apegadas al esquema de la decla-ración indagatoria5, propia de los sistemasinquisitivos. Asimismo, existen diversasreglas sobre las declaraciones de testigosque dificultan el ejercicio de la contradic-ción6 o hacen rígida la valoración de su credibilidadpor parte del tribunal.7

No podemos entrar aquí a un análisis pormenori-zado de cada uno de estos problemas, pero, en sín-tesis, podemos decir que cuando durante la imple-mentación existen esfuerzos destinados a hacer fun-cionar la oralidad, normalmente será necesario vol-ver a las reglas con el fin de corregir problemas pen-dientes desde la etapa de diseño. Por su puesto queesto se puede precaver si desde el primer momentose regula un juicio oral que efectivamente funcionecomo tal, para lo cual es necesario testear el conjun-to de reglas que lo regulan, por ejemplo, a través dela simulación de casos.

A. 2. Falta de regulación

de la función de garantía

Como veremos más adelante, uno de los princi-pales problemas de la implementación en muchospaíses ha sido el funcionamiento de los tribunales de

garantía o control, esto es, los que intervienen en lasetapas previas al juicio. En general, esta actividad hatendido a reproducir los problemas del antiguo sis-tema: falta de transparencia, lentitud, delegación defunciones, entre otros.

Una parte de esos problemas se vinculan a undiseño muy precario o inexistente de esta parte de laactividad procesal. Otra, tiene que ver con proble-mas de implementación.

Los tribunales de garantía soncompletamente nuevos en los sis-temas procesales latinoamerica-nos, y a su respecto existe muypoca elaboración teórica y doctri-naria, lo que se ha reflejado enregulaciones muy escuetas y, enciertos casos, confusas. En algunasversiones, estos tribunales han sidocreados con muy pocas facultades,al traspasarse el conjunto de lasfacultades del juez de instrucción alos fiscales, incluyendo aquellas queafectan las garantías individuales8. Ensituaciones más favorables, la ley seha limitado a establecer con claridadla función de estos jueces en términosde resolver imparcialmente los conflic-

tos que se presenten entre fiscales e imputados, perosin establecer con claridad los parámetros de suactuación en cuestiones tan importantes como eltipo de procedimiento a aplicar, oral o escrito, públi-co o secreto,9 o en cuanto a si su función debe serpasiva e imparcial o si deben seguir cumpliendo lasfunciones de oficio que tenían en el antiguo sistema,en temas tales como la aplicación de medidas caute-lares. Respecto de estas últimas es común que endiversos países la mantención de regulaciones pro-pias del sistema inquisitivo tradicional de acuerdocon las cuales las medidas cautelares responden ensu aplicación a parámetros rígidos y abstractos que,de manera general, podemos caracterizar como sis-temas de delitos inexcarcelables10.

Estas regulaciones derivan en una limitación muysevera de la función judicial de garantía, puesto queel principal conflicto que estos jueces debieran resol-ver es sustraído de su competencia. En la prácticaesto genera la supresión de las garantías procesales


7

...escomún que en diversos

países la mantención deregulaciones propias delsistema inquisitivo tradi-

cional de acuerdo conlas cuales las medidascautelares responden

en su aplicación aparámetros rígidos y abstractos que, de

manera general,podemos caracteri-zar como sistemas

de delitos inexcarcelables.

4 Véanse por ejemplo los artículos 225 y siguientes en relación con el artículo 364 del CPP de Guatemala, los artículos 213 a 224 en relación al artículo 350 del CPP de Costa Rica, y losartículos 231 a 246, en relación al 392 del CPP Córdoba.5 Véanse por ejemplo los artículos 308 y siguientes del CPP de la Provincia de Buenos Aires. 6 Véase por ejemplo el artículo 378 del CPP de Guatemala.7 Véanse por ejemplo el artículo 144 del CPP de Ecuador relativo a la indivisibilidad del testimonio del acusado, o el artículo 301 del mismo texto en cuanto a permitir al juez a solicitarotras pruebas.8 Véanse por ejemplo los artículos 281 y siguientes del CPP de Córdoba.9 Véase por ejemplo el artículo 70 del CPP de Chile.10 Véanse por ejemplo el artículo 281 del Código Procesal Penal de la Provincia de Córdoba, los artículos 157 y siguientes del Código Procesal Penal de la Provincia de Buenos Aires enrelación al artículo 171 del mismo Código, y los artículos 259 y siguientes en relación al artículo 264 del CPP de Guatemala.

Veremos más adelante cómo estos problemas dela legislación sumados a los de implementación hansido las causas de que esta actividad procesal cons-tituya en general uno de los aspectos más proble-máticos y deficitarios de los nuevos sistemas.

A. 3. Facultades y organización

del Ministerio Público

Otros de los problemas de diseño que suelenafectar severamente la implementación de los siste-mas procesales son aquellos que tienen relación conlas facultades y la organización del MinisterioPúblico. En algunas ocasiones el traspaso de faculta-des de persecución penal desde los jueces de ins-trucción a los fiscales no ha ido acompañado de laentrega de las facultades necesarias para que esteórgano pueda efectivamente reorganizar los métodosde trabajo y establecer sistemas nuevos que permi-tan racionalizar la actividad. En general estas restric-ciones se vinculan a las reticencias de algunos legis-ladores para abandonar el tradicional principio delegalidad, de acuerdo con el cual los órganos de per-secución no tienen ninguna discrecionalidad para

evitar la persecución penal12. De esta manera, al res-tringirse en exceso estas facultades a los fiscales, seles obliga a reproducir el sistema de tramitación tra-dicional de acuerdo con el cual todos los casosdeben ser llevados adelante de manera uniforme, loque a su vez obliga a la reproducción de un métodomasivo y burocrático de respuesta. Podemos apre-ciar a continuación cómo diversos códigos de laregión contemplan estas facultades y cuál ha sido eluso de éstos por los respectivos Ministerios Públicos.


8

respecto de aquel segmento que queda sujeto alrégimen de inexcarcelabilidad y, en consecuencia, lafunción de estos jueces se reduce a una mínimaexpresión. Aparentemente, todas estas regulaciones

han hecho que los juzgados de garantía hayan teni-do un impacto muy limitado sobre la prisión pre-ventiva, la que aparentemente se continúa usandomasivamente.

Gráfico Nº 1

11 En el caso de Bolivia, según el Informe, esta cifra no se reflejaría en la realidad del país en tanto, según datos del Sistema Penitenciario, el 77% de las personas recluidas estaría sin con -dena. En el caso de Buenos Aires la cifra recoge sólo los Juicios Criminales del Dpto. de San Isidro. Asimismo, según el Informe de Buenos Aires, de acuerdo a cifras del Sistema Penitenciario,sobre el 85% de los reclusos se encuentra sin condena. En Chile, a modo de ejemplo, de acuerdo a la Cuenta Pública 2003 de la Defensoría Penal Pública, del total de imputados atendidosese año, un 17.7% se encontraba bajo prisión preventiva. 12 Véase por ejemplo el artículo 5 del CPP de la Provincia de Córdoba.

Pero aún en los casos en que se otorgan faculta-des como las indicadas, lo que se observa en gene-ral es que las diversas posibilidades de manejo de loscasos que se otorgan a los fiscales se han diseñadosobre la base de ideas muy generales o concepcio-nes muy abstractas acerca de cómo pueden resol-verse los asuntos. Sólo en muy pocos casos este di-seño se ha hecho sobre la base de un conocimientomás o menos realista de la carga de trabajo espera-da, de las respuestas socialmente deseables para éstay de los recursos disponibles para lograrlas.

Desde el punto de vista del diseño, parece indis-pensable que la ley que entrega las facultades depersecución al Ministerio Público no sólo le entreguea éste las facultades discrecionales mínimas, parapoder controlar su carga de trabajo y otorgar res-puestas diferenciadas, sino que ese diseño corres-ponda a una estimación concreta de resultados posi-bles. Por una parte, la carencia de este tipo de esti-mación hace muy difícil la posibilidad de exigirresultados y, por otra, corre el riesgo de inducir afuertes equivocaciones en la relación entre el traba-jo que se encarga al Ministerio Público y los recursosque se le otorgan.

B. Problemas en la implementación

Pero además de los problemas de diseño, o aúnen ausencia de éstos, los procesos de implementa-ción tienen sus propios desafíos y dificultades, losque requieren a su vez de una diversidad de instru-mentos para su superación. Para efectos de analizaresta parte plantearemos tres niveles de desarrollo delproceso de implementación, cada cual con sus prin-cipales tareas y desafíos. Como ya hemos explicado,

estos niveles pueden coincidir o no con etapas tem-poralmente definidas y se trata sólo de categoríasanalíticas destinadas a distinguir niveles diversos deproblemas.

Nivel 1:

Capacidad del sistema para asumir el cambio

Los procesos de implementación de las reformasprocesales penales ocurridos en las décadas recien-tes en América Latina han sido muy vigorosos engeneral. Esto ha significado que a diferencia deotras importantes reformas legales sucedidas en laregión en otros periodos históricos, las que nosocupan han ido acompañadas de importantes pro-cesos de inversión en personal, edificios y progra-mas de capacitación.

La fortaleza y consistencia de estos programas deimplementación ha variado en cada país, pero prác-ticamente en ninguno de ellos sería posible afirmarque se trató de reformas legales sin expresión en larealidad. En algunos casos ha sido el Estado y enotros la cooperación internacional, o ambos, quieneshan realizado importantes esfuerzos destinados a tra-ducir los cambios legales en cambios reales de lasprácticas de los sistemas de justicia penal.

Esta situación, que hasta cierto punto es nove-dosa en la región, hace que en nuestro análisisexcluyamos de este primer nivel del proceso deimplementación la cuestión de la existencia mismade este proceso como primer desafío fundamental.Esto constituye un progreso muy claro respecto deotras iniciativas de innovación, algunas en la propiaárea de justicia, que han fracasado muy notoria-


9

Código País

Bolivia

Buenos Aires (Arg)

Córdoba (Arg)

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Paraguay

Venezuela

Facultades discrecionales Salidas alternativas M. Simp. procesal

Archivo

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

Desestimación

SI

NO

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

Oportunidad

SI

NO

NO

SI

SI

NO

SI

SI

SI

SI

SI

P. Abreviado

SI

S I

S I

S I

S I

S I

S I

S I

S I

S I

S I

Susp. a prueba

SI

SI

SI

SI

SI

NO

SI

SI

SI

SI

SI

Acuerdo reparatorio

SI

SI

NO

SI

SI

NO

SI

SI

SI

SI

SI

Facultades discrecionales, salidas alternativas y mecanismos de simplificación procesal

reguladas en los Códigos Procesales Penales Fuente: CEJA

Cuadro N°1

mente debido a la carencia de todo esfuerzo porponer a funcionar aquello que se ha plasmado ennuevas leyes.

En general, los desafíos de este primer nivel tie-nen una vinculación importante con la disponibilidadde los recursos necesarios para llevar adelante lasnuevas tareas que supone el proceso acusatorio, loque incluye muchas veces refuerzos en las dotacio-nes de personal, cambios en lainfraestructura y fondos para capacita-ción así como para coordinaciónentre las instituciones. En práctica-mente todas las reformas que hemosexaminado han existido esfuerzospresupuestarios relevantes parafinanciar la instalación del nuevosistema. Eso no quiere decir que lafalta de recursos no haya sido rele-vante en algunos casos como obs-táculo para resolver algunos de losdesafíos que analizaremos. Noobstante, esa falta de recursosrecae sobre aspectos o partes delsistema, frente a otros en los quesí han existido incrementos pre-supuestarios importantes, todoen el contexto de enormes dife-rencias entre los diversos países, los que van desdelos que han multiplicado varias veces el gasto en elsector hasta otros que sólo han proveído lo mínimopara el nuevo sistema procesal.

Los desafíos de este nivel primario e inicial tienentambién una expresión política muy fuerte. Estecomponente político del desafío inicial se vinculapor una parte a las resistencias al cambio al interiorde los propios órganos del sistema. Estas resistenciashan sido muy relevantes en varios casos y algunosde ellos han sido bastante frontales como expresiónde una oposición ideológica o corporativa al nuevosistema. No obstante, las más importantes han sidosolapadas y tenido que ver con una aceptación dis-cursiva de los nuevos métodos de procesamiento,pero una resistencia muy fuerte a los cambios ope-rativos concretos necesarios para poner en funciona-miento los nuevos mecanismos procesales, ya seapor dificultades en su comprensión, la protección deprivilegios profesionales o de espacios de poder, odebido a la natural tendencia de las personas a man-tener el statu quo. Sin embargo, estas resistencias nohan sido normalmente generalizadas ni abarcan atodos los órganos involucrados. Ha sido usual porejemplo que los jueces demuestren una gran volun-tad de innovación mientras el Ministerio Público sehaya restado a lo menos parcialmente. También haocurrido que los jueces de la base del sistema se

hayan comprometido fuertemente en el cambio,mientras que las cortes superiores conservan muchode los viejos esquemas.

Una segunda dimensión política del cambio sevincula a la relación entre el sistema de justicia penaly el resto del sistema institucional. Aquí los desafíostienen que ver a veces con un bajo apoyo político alproceso de reforma, el que se agota en la tramitación

legislativa y que durante el procesode implementación se diluye eincluso se vuelve en contra, frentea problemas o errores de alta visi-bilidad pública que transforman alnuevo sistema en un blanco pre-dilecto de la crítica, lo que a suvez contribuye a deteriorar aúnmás el proceso de implementa-ción. Pero también se plantea enocasiones la ocurrencia de crisispolíticas y/o institucionales queno están vinculadas en princi-pio a la justicia penal, pero queafectan muy severamente elproceso de implementación delas reformas, sea porque sur-gen intentos de manipulación

de algunos de sus componentes, la desarticulaciónde los grupos de apoyo del proceso de reforma orestricciones presupuestarias generales vinculadas ala crisis, entre otras posibilidades. Este último tipo desituaciones han sido muy comunes en varios de lospaíses, dado que el período de implementación delas reformas ha coincidido con años de gran convul-sión política en la región.

Nos parece que en este primer nivel de imple-mentación los desafíos más característicos que se hanplanteado en los diversos países son los siguientes:

a. El Ministerio Público asume

la facultad de preparar la acción penal

Normalmente el cambio más problemático de laetapa de implementación del nuevo sistema proce-sal tiene relación con el comienzo de la tarea depersecución penal por parte de los fiscales. En lamayoría de los casos los Ministerios Públicos latino-americanos son organismos que tienen su origen enel siglo XIX, a partir de la influencia del CódigoNapoleónico, y que han desempeñado histórica-mente funciones más bien formales vinculadas a laformulación de la acusación y control de la legali-dad de las resoluciones judiciales. Al mismo tiempo,se trataba en general de organizaciones débiles, conpoco personal y baja visibilidad en el conjunto delsistema judicial.


10

se plantea en ocasionesla ocurrencia de crisis

políticas y/o instituciona-les que no están vincula-

das en principio a la justi-cia penal, pero que afec-tan muy severamente el

proceso de implementaciónde las reformas, sea porquesurgen intentos de manipu-

lación de algunos de suscomponentes, la desarticula-ción de los grupos de apoyo

del proceso de reforma o res-tricciones presupuestarias

generales vinculadas a la crisis

En consecuencia, la recepción de la facultad deperseguir criminalmente los delitos, dirigir la inves-tigación de los mismos y sustentar las acusacionesfrente a los tribunales, ha constituido un enormecambio para los Ministerios Públicos, y representa-do un desafío muy importante, probablemente elmás grande de su historia en cada caso.

Las dificultades más importantes en este proce-so de traspaso de facultades, han estado vinculadasa la recepción de causas antiguasde los juzgados de instrucción, poruna parte, y a la tendencia de re-producir los métodos de trabajo delos juzgados, por la otra.

En cuanto al problema de las cau-sas antiguas, en varios países la tran-sición de un sistema al otro se hahecho sobre la base del sometimientode toda la carga de trabajo pendienteal nuevo sistema y su traspaso alMinisterio Público13. Esto ha generadouna grave crisis inicial que ha obligadoal Ministerio Público a destinar muchotiempo y recursos sólo a ordenar y pro-cesar los casos antiguos, generándoseenormes retrasos y una muy mala percepción delnuevo sistema por parte del público.

En otros países se ha utilizado una modalidaddiferente que ha consistido en el traspaso de facul-tades restringido a las causas nuevas a partir de unacierta fecha, en tanto que las causas ya radicadasen los juzgados de instrucción se han mantenido enellos hasta su término, usándose a veces formasespeciales destinadas a su pronta liquidación.

El segundo problema, esta vez bastante genera-lizado, ha sido la tendencia del Ministerio Público

a reproducir los métodos de traba-jo de los antiguos juzgados de ins-trucción.

Como ya se ha dicho, estosMinisterios Públicos tenían una largapráctica vinculada al viejo sistema enel que cumplían una función bastan-te pasiva. Por otra parte, los progra-mas de traspaso no han contempladoen general un diseño concreto demecanismos destinados a dar operati-vidad a las nuevas facultades otorgadasa los fiscales en relación con los juecesde instrucción.

No obstante todos los problemasindicados, los Ministerios Públicos de todos los paí-ses han asumido concretamente las nuevas funcio-nes. En la mayor parte de los casos este proceso haestado acompañado de importantes aumentos enlos presupuestos y las dotaciones de personal. Eneste último caso incluso bordeando cifras similaresa las de países más desarrollados. A modo de ejem-plo, es posible señalar las siguientes cifras aproxi-madas que reflejan el incremento presupuestal enlos Ministerios Públicos y la ratio de fiscales porhabitantes:


11

Las dificultades másimportantes en este

proceso de traspaso defacultades, han estadovinculadas a la recep-ción de causas anti-guas de los juzgadosde instrucción, por

una parte, y a latendencia dereproducir losmétodos de

trabajo de los juzgados, por

la otra.

13 Véase como ejemplo la situación de Costa Rica en el respectivo informe del Proyecto de Seguimiento.

País

Bolivia

Buenos Aires (Arg.)

Córdoba (Arg.)

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Paraguay

Venezuela

Sí

No

No

Si

No

Sí

No

Sí

No

Sí

Sí

Ministerios Públicos con carga

del sistema antiguo Fuente: CEJA

Cuadro N°2


12

Al mismo tiempo, las nuevas responsabilidadeshan significado que los fiscales en general hanaumentado mucho su visibilidad como actores delsistema, especialmente debido a su manejo de lascausas de mayor connotación pública.

b. Los tribunales comienzan

a desarrollar juicios orales

En la mayoría de los países que han encaradolas reformas, la oralidad ha constituido una com-pleta novedad. En tal sentido, la realización deaudiencias públicas para la resolución de algunoscasos de importancia ha constituido un cambio queha marcado un hito importante en la cultura legal.Regularmente esta parte del nuevo sistema ha pro-ducido un impacto favorable en la comunidad yatraído alguno de los apoyos más importantes parala mantención de los cambios.

Durante los períodos de inicio del nuevo siste-ma, la oralidad suele funcionar sobre la base deunos pocos casos que llegan a la etapa de juiciooral y que son manejados sobre la base de altasdosis de entusiasmo y capacidad de improvisación,dado que en general no ha existido un trabajo sis-temático destinado a hacerse cargo de la imple-mentación de la oralidad. Como veremos, despuésdel desafío de la organización de los primeros jui-cios orales surge muy pronto el problema de lacapacidad del sistema de hacerse cargo de flujoscrecientes de casos que llegan al sistema.

c. La defensa se hace presente

en todas las actuaciones

En la mayoría de los casos la implementación dela reforma ha coincidido con el nacimiento de ladefensa pública como un actor importante en elsistema de justicia criminal, sea porque ha supues-

País

Bolivia

Chile

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Paraguay

Año

1999

2001

2001

1997

1995

1998

Año

2003

2003

2002

2000

2001

2002

Presupuesto

US$ 6,98 millones

US$ 18 millones

US$ 7,65 millones

US$ 8 millones

US$ 11 millones

US$ 7,71 millones

Presupuesto

US$ 10,64 millones

US$ 64 millones

US$ 12,14 millones

US$ 19 millones

US$ 45 millones

US$ 20,28 millones

Incremento Presupuestal en US$ de los Ministerios Públicos

Fuente: Informes Proyecto Seguimiento, CEJA14

Cuadro N° 3

País

Bolivia

Buenos Aires (Arg.)

Córdoba (Arg.)

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Paraguay

Nº fiscales/ 100.000 habs.

3,7

2,7

8,5

6,5

3,8

2,7

9,9

4,5

6

3,2

Nº Fiscales por cada 100.000 habitantes

Fuente: Segundo Informe Comparativo, con la excepción de Chile cuya

fuente es Boletín Estadístico Ministerio Público, primer semestre 2004.

Cuadro N° 4

País

Alemania

Canadá

Estados Unidos 16

Italia

Año

2002

2000-2001

2001

1997

Nº fisc./100.000 habs.

6

6,2

10,5

3,7

Nº Fiscales por cada 100.000 habitantes

en países desarrollados

Fuente: Duce, Mauricio."El Ministerio Público en la reforma

procesal penal en Amércica Latina: visión general acerca

del estado de los cambios"15.

Cuadro N° 5

14 En el caso de Chile incluye costos de operación e inversión inicial. Asimismo, para 2003 parte del presupuesto considera la implementación en la Región Metropolitana. Se toma en com -paración con 2003 el año 2001 por encontrarse la reforma en vigencia (desde diciembre de 2000) en 2 regiones del país.15 Publicado en este mismo número de Sistemas Judiciales , p. 65.16 La cifra corresponde a ciudades de entre 500 mil y 1 millón de habitantes. Ciudades sobre el millón, registran una ratio de 12,3.

Como se señaló, la mayoría de los países haencarado esta tarea por medio de la creación o elreforzamiento de los sistemas de defensa pública.En general, esto se ha traducido en la contrataciónde importantes números de defensores públicosque de hecho han logrado cumplir al menos conlas exigencias mínimas, en términos de garantizarapoyo a los imputados en los actos más relevantesdel proceso. Sólo en unos pocos países se encuen-tra todavía pendiente esta adecuación mínima a lasnecesidades del sistema. En esos casos, la nuevalegislación procesal ha funcionado con enormescarencias de defensores por la falta de recursos20,generando graves problemas de coordinación delas audiencias, demoras y una muy baja calidad delservicio en general.


13

to la creación de un sistema institucional completa-mente nuevo para proveerla o porque se han pro-ducido aumentos muy sustanciales de las dotacio-nes de los antiguos sistemas de defensa gratuita.Como es obvio, a diferencia del sistema escrito, elnuevo exige la presencia de defensores al menos

en cada una de las audiencias orales que tienenlugar y, en consecuencia, el primer desafío consis-te en lograr este objetivo. Por otra parte, la mayo-ría de los imputados no cuenta con recursos paraproveerse un defensor y requiere por tanto delapoyo estatal para lograrlo.

País

Bolivia17

Buenos Aires (Arg.)

Córdoba (Arg.)

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Paraguay

Venezuela

Nombre

Defensa Pública

Ministerio Público de

Defensa

Asesores Letrados

Defensa Pública

Defensoría Penal Pública

Defensores públicos

Procuraduría General de

la República

Instituto de la Defensa

Pública Penal

Defensa Pública

Ministerio de la Defensa

Pública

Sistema Autónomo de la

Defensa Pública

Tipo de estructura

Jerarquizada

Jerarquizada

Sin Institución

Jerarquizada

Jerarquizada

Sin Institución

Jerarquizada

Jerarquizada

Sin Institución

Jerarquizada

Jerarquizada

Tipo de profesional

Funcionario Público




Sistema mixto18

Funcionario público


Sistema mixto19




Dependencia

Poder Ejecutivo

Ministerio Público

(Poder Judicial)

Poder Judicial

Poder Judicial

Poder Ejecutivo

Poder Judicial

Ministerio Público

Autónomo

Poder Judicial

Poder Judicial

Poder Judicial

Estructuras institucionales para la provisión de defensa Fuente: CEJA

Cuadro N° 6

17 Actualmente se encuentra en proceso de implementación la Ley No. 2496 "De Creación del Servicio Nacional de la Defensa Pública" desde el 4 de agosto de 2003.18 El sistema de defensa en Chile contempla la existencia de defensores públicos de planta y abogados privados contratados bajo sistema de licitación.19 En el sistema mixto de defensa en Guatemala actúan los "defensores públicos de planta o permanentes", quienes mantienen con la Institución de Defensa una relación laboral perma -nente y los "defensores públicos de oficio" quienes son abogados de ejercicio privado a quienes se les contrata para la defensa de personas sindicadas de delitos menores para casos con -cretos.20 Una situación particular, comentada en los informes anteriores, corresponde a Ecuador, donde el servicio de defensa es prácticamente inexistente, a pesar de la próxima creación de unservicio de defensa. Véase al respecto el segundo informe comparativo y el informe de Ecuador.21 Datos según Cuenta Pública 2003 Defensoría Penal Pública. No incluye región metropolitana. Incluye 92 defensores institucionales y 100 abogados privados.

País

Bolivia

Buenos Aires (Arg.)

Córdoba

Costa Rica

Chile21

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Paraguay

Defensores

68

132

17

223

192

32

278

471

233

96

N° de defens.por c/ 100 mil habs.

0,8

0,9

1,4

5,73

2,1

0,26

4,26

3,92

3,3

1,7

Número de Defensores por cada 100.000 habitantes

Fuente: Informes Proyecto de Seguimiento CEJA.

Cuadro N° 7

Creemos que los principales desafíos de estesegundo nivel vinculado a la capacidad de manejarla masificación son:

a. El Ministerio Público maneja

su carga de trabajo

Una vez que el Ministerio Público ha asumido lafunción de persecución surge un desafío posteriorque suele ser bastante complejo y consiste en elcontrol efectivo de su carga de trabajo. Como ya seha dicho, los Ministerios Públicos en general hantendido a reproducir los métodos tradicionales delos juzgados de instrucción e imitar las fórmulasburocráticas de tramitación de los casos con todassus consecuencias de tardanza y baja capacidad de

respuesta. En consecuencia, eldesafío más importante quesurge a partir del primer impactode la asunción de las nuevasfacultades es hacer funcionar en lapráctica el modelo de gestión decasos que está implícito en las nue-vas regulaciones y que debería tra-ducirse en un sistema más sofistica-do y diferenciado de respuestas.

En la casi totalidad de los paísesque han hecho reformas, la ley haotorgado a los Ministerios Públicos unconjunto muy importante de facultadescon el fin de que éstos puedan organi-zar de mejor manera la persecución

penal haciéndola más efectiva. En algunos casosestas regulaciones tienen defectos que se analiza-ron a propósito del diseño, pero aún en esos casosexisten importantes espacios para la innovación.Una parte de esos cambios legales tiene que vercon la organización interna del Ministerio Público.En general, lo que se ha hecho ha sido flexibilizarlas estructuras internas, suprimiendo por ejemplolas competencias rígidas o la estructura refleja delos tribunales, que sujeta a uno o más fiscales demodo permanente a un tribunal reproduciéndoseademás las mismas estructuras jerárquicas. La otraparte de los cambios se vincula con las facultadesque se otorgan a los fiscales para dirigir los casoshacia diversas vías de salida del sistema, las quevan desde facultades discrecionales de desestima-ción o archivo, pasando por la posibilidad de pro-mover fórmulas consensuadas de solución del con-flicto e incluyendo distintos tipos de procedimien-tos rápidos o simplificados para solucionar demanera expedita diversos tipos de casos que porsus características ofrezcan esas oportunidades.


14

En los casos en que han existido incrementos derecursos para la defensa pública y se ha logradouna presencia generalizada de los defensores enlos actos procesales, estos actores se han converti-do en uno de los pilares más dinámicos del nuevosistema, al menos en sus etapas iniciales. La solapresencia de abogados defensores ha producidomejoras relevantes en el respeto por las garantíasbásicas. Pero además, este hecho ha contribuido afavorecer la efectiva vigencia de los nuevos rolesen aquellos actores que provenían del sistema tra-dicional. También ha sido común que institucional-mente la defensa pública se haya transformado enun importante soporte institucional del nuevo sis-tema, por ejemplo, oponiéndose en el debatepúblico a propuestas regresivas o generando diná-micas innovadoras respecto detemas como la gestión o produc-ción de estadísticas.

Nivel 2: Desafíos técnicos

y organizacionales

Si hemos vinculado los desafíosdel nivel 1 con la capacidad del sis-tema para resistir el enorme impactoinicial de abordar diversas tareascompletamente novedosas, nos pare-ce que la caracterización del segundonivel tiene que ver con desafíos quetienen como elemento común la capa-cidad de los diversos órganos del siste-ma para introducir cambios sustancialesen sus rutinas y métodos de trabajo. Se trata enton-ces de un nivel caracterizado por desafíos técnicosy organizacionales, vinculados con la innovación,el aprendizaje de los propios errores y la capacidadde sustentar en el tiempo procesos incrementalesde aprendizaje institucional, profesionalización, ycomplejización de las diversas tareas que el nuevosistema supone.

Este nivel se vincula también al desafío delmanejo de altos volúmenes de casos sin perder lacapacidad de aplicar los nuevos procedimientosque normalmente al inicio del proceso se logranaplicar con gran esfuerzo respecto de un conjuntorelativamente limitado de casos. Como es obvio, alinicio basta con lograr que algunos casos de ciertavisibilidad se procesen de acuerdo con los nuevosparámetros para lograr un impacto importante.Pero a muy poco andar será necesario hacersecargo de la masificación a riesgo de que el sistemase vea avasallado por los volúmenes de casos quese aglomeran y que vuelven a generar una sensa-ción de ineficacia.

...ha sido común que institu-cionalmente la defensa

pública se haya transfor-mado en un importantesoporte institucional del

nuevo sistema, porejemplo, oponiéndoseen el debate público apropuestas regresivaso generando dinámi-

cas innovadorasrespecto de temascomo la gestión o

producción deestadísticas.


15

Como ya se indicó respecto del nivel anterior, elproblema ha sido que en la práctica ha existido unamarcada tendencia a la reproducción de los méto-dos de trabajo tradicionales de los juzgados de ins-trucción y por esa razón el impacto que han teni-do todos estos cambios legales ha sido muy infe-rior al esperado.

En concreto, la tendencia general ha sido la dereproducir el carácter altamente burocratizado de laactividad de investigación, sobre la base de otorgara todos los casos un tratamiento similar, consisten-te en la tramitación de una averiguación escrita,normalmente lenta, al término de la cual se decidela suerte del caso en cuestión.

País

Bolivia

Córdoba (Argentina)

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

Honduras

Guatemala

Paraguay

% en que se usan

40%

1 %

64 %

75 %

2 %

26 %

8%

4 %

10 %

Uso de Salidas Alternativas y Facultades

Discrecionales del Ministerio Público

Fuente: Informes Proyecto de Seguimiento CEJA.22

Cuadro N° 8 Gráfico Nº 2

Gráfico Nº 3

22 Con excepción del caso de Chile, para el cual se ha utilizado Boletín Estadístico del Ministerio Público, 2003.23 En alguno de los casos, este cuadro representa una cifra obtenida a partir de los datos sobre duración de los casos observados en los distintos países entre la comisión delito y el juiciooral, y entre la acusación y el juicio oral. En el caso de Costa Rica no se ha realizado la operación, en tanto las cifras otorgadas incluyen carga del sistema antiguo. En el caso de Chile dichaoperación a partir de las cifras obtenidas en el estudio realizado en 2001, lo cual parece estar muy alejado de la realidad actual. A modo de ejemplo, según el Boletín Estadístico 2003 delMinisterio Público, el tiempo promedio de tramitación de un caso en dicho año en las regiones que fueron objeto del estudio de seguimiento (IV y IX regiones), desde su inicio hasta su tér-mino por cualquier motivo, fue, en el caso de los Robos, de 71 días en la IV Región, y de 54 días en la IX Región. En Buenos Aires, de acuerdo a la información que establece el informe,podríamos estimar una duración de 305 días para la etapa de investigación, ello a partir de que el promedio de duración entre el auto de elevación a juicio y el juicio es de 465 días aproxi-madamente, y la duración promedio de la prisión preventiva es de 730 días en los casos observados.


16

Más allá de que se trata de una muestra norepresentativa en términos estadísticos, los gráficosanteriores permiten apreciar el alto tiempo quetranscurre en la etapa de investigación. Así porejemplo, entre la comisión del hecho y la acusa-ción, gran parte de los países observados superanlos 150 días. De cierta forma, esto demuestra elprolongado tiempo utilizado en la etapa de investi-gación, sobre todo considerando que un númeroelevado de esos casos están en situación de fla-grancia, los cuales, en principio, deberían requerirun menor tiempo de preparación.

Por otra parte, también se observa que a pesarde las flexibilidades que otorga la ley, en varioscasos la organización interna del Ministerio Públicotambién ha tendido a endurecerse reproduciéndo-se los sistemas de distribución del trabajo más tra-dicionales.

El desafío entonces en esta etapa esel de hacer funcionar de manera efecti-va el programa diseñado en la ley.

b. Los procesos judiciales comien-

zan a funcionar oralmente de

manera masiva y generalizada

A partir del inicio del funciona-miento de los procesos orales seplantea el problema de las enormesdemandas de coordinación y gestiónque supone su masificación. Esdecir, normalmente los primerosepisodios de procedimientos oralesse concretan a partir de mecanis-mos de gestión y coordinaciónmuy precarios, que suponen grandes esfuerzospara la realización de las audiencias. Normalmenteestos mecanismos han sido heredados del antiguosistema procesal y se ven tensionados al extremofrente al desafío de lograr la producción de lasaudiencias, las que en el hecho se generan de unmodo que podríamos llamar artesanal. Es decir,cada una de ellas supone la realización de unesfuerzo especial por parte de un personal que nocuenta con un entrenamiento preciso ni una defi-nición de roles demasiado clara y menos aún consistemas de trabajo diseñados específicamente alefecto.

A poco andar, el sistema de gestión y coordina-ción que respalda la producción de audiencias seve enfrentado al desafío de la rutinización de sustareas frente a la demanda de mayor cantidad decasos que son puestos en estado de realización delas audiencias. Por supuesto que la intensidad deesta demanda depende en su mayor parte de la efi-cacia alcanzada por el sistema de manejo de casosdel Ministerio Público, que hemos abordado en elacápite anterior.

Frente a este desafío de masificación de lasaudiencias, el sistema de coordinación y gestiónenfrenta el reto de pasar al siguiente nivel o demantener su estructura artesanal. En el segundocaso, que ha sido la regla general en los países deAmérica Latina, el sistema artesanal pierde rápida-mente los elementos de motivación y capacidad de

improvisación propios de la etapa ini-cial y se transforma en un obstáculoburocrático para el funcionamiento delsistema. La indefinición de roles, pro-cedimientos e incentivos comienza agenerar enormes problemas de coor-dinación que dificultan la oportunarealización de las audiencias y deri-van con bastante rapidez en que estaetapa procesal se convierta dehecho en un cuello de botella delsistema, generándose enormesdemoras. Pero además, las audien-cias que se realizan cuando no hayun trabajo serio y profesionalsobre los temas de gestión,comienzan rápidamente a experi-mentar deterioros muy notorios

en sus aspectos formales, los hora-rios, acceso del público, la certeza de su realizacióny las demás formalidades que éstas suponen que-dan entregadas a la improvisación o discrecionali-dad de los funcionarios involucrados24. Esto serefleja en parte en el alto porcentaje de fracaso deaudiencias que existe en varios de los países estu-diados y el elevado tiempo que transcurre entre laacusación y realización del juicio oral.

La indefiniciónde roles, procedi-mientos e incenti-

vos comienza agenerar enormes

problemas de coor-dinación que dificul-tan la oportuna rea-

lización de lasaudiencias y derivancon bastante rapidez

en que esta etapa pro-cesal se convierta dehecho en un cuello de

botella del sistema,generándose enormesdemoras.

24 Véase a modo de ejemplo el cuadro Nº 6 y el gráfico Nº 2.


17

País

Bolivia

Buenos Aires (Arg.)*

Córdoba (Arg.)

Costa Rica

Chile**

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Paraguay

Venezuela***

* Solo Dpto. Judicial de San Isidro ** Solo Antofagasta. Primer informe arrojaba un 80% de efectividad *** Cifras sobre el total de juicios en el Circuito Penal de Caracas

Juicios agendados

103

91

117

179

65

222

170

50

55

17

(867)

Juicios realizados

36

39

97

54

64

59

69

38

27

13

(144)

%

35%

31%

83%

30%

98%

27%

41%

76%

49%

76%

(17%)

Programación y realización de juicios orales. Juicios agendados vs. juicios realizados.

Fuente: Informes Proyecto Seguimiento, CEJA

Cuadro N° 9

Gráfico N° 4

Gráfico N° 5


18

Esto, desde el punto de vista de los usuariosgenera una percepción muy negativa y tienden aaminorarse muy fuertemente algunos de los valoresmás importantes del nuevo sistema procesal, comoson la transparencia y relegitimación de la actividadjudicial.

Nivel 3: Mejoramiento y calidad

de los servicios prestados

Si es que un proceso de reforma judicial del tipoque venimos describiendo logra superar la muchasveces tensa y traumática etapa del comienzo de lasnuevas modalidades de procesamiento y todavía semuestra capaz de ir más allá y soporta el procesode masificación sin quedar aplastado y caer en laineficacia y el desprestigio como producto de laacumulación de enormes volúmenes de casos queno logran ser sometidos de manera oportuna a losdiversos pasos procedimentales, entonces estará encondiciones de enfrentar lo que nos ha parecidocaracterizar como un tercer nivel, el cual se vincu-la muy directamente con los objetivos políticos ysociales que el proceso de reforma ha tenido.

De alguna manera es posible indicar que hastaantes de este tercer nivel los desafíos del sistema ysu eventual superación son cuestiones que se man-tienen vinculadas a la lógica interna del mismo. Esdecir, no tienen un impacto directo en cuanto alservicio que se presta a los ciudadanos. Podemosentonces caracterizar a éste como un mejoramien-to concreto de los servicios o logros en términos dela calidad de los servicios prestados.

a. El Ministerio Público

se posiciona estratégicamente

Hasta ahora, los MinisteriosPúblicos de la región se encuentranen diversos grados de avance res-pecto del desafío que representa elmanejo del enorme flujo de casosque día a día reciben del público yde la policía. De hecho, en la mayo-ría de los casos esto se ha transfor-mado en un problema muy grave yha resultado muy difícil encontrare implementar los mecanismosque les permitan resolver la masade casos de una manera sistemáti-ca y poner orden en sus priorida-des. Es también claro que mien-tras los Ministerios Públicos nologren hacer esto de una manera razonablementeeficiente es difícil que puedan acometer desafíos

institucionales más complejos con una cierta pro-yección en el tiempo. En realidad, muchas veces laurgencia de las demandas sociales obliga a estosórganos de persecución a hacerse cargo de deman-das más complejas, como por ejemplo, en la inves-tigación de casos extremadamente graves y de altoimpacto público, que en algunas ocasiones se lograde manera eficiente. Pero en la medida en que elproblema de la gestión de los casos no esté resuel-to, estos esfuerzos difícilmente se proyectarán másallá de las urgencias o quizás se hagan en detri-mento de la calidad del servicio normal ya satura-do, del que se distraen recursos para resolver esasurgencias.

En medio de un proceso de transición muycomplejo en el que el Ministerio Público aún nologra encontrar los caminos para el establecimien-to de las rutinas más básicas de manejo de su cargade trabajo, surge a su vez el problema de quedesde la comunidad se plantea un desafío relativa-mente nuevo, o al menos novedoso en cuanto a suintensidad, que es el de mostrar eficacia en tornoal mejoramiento de los niveles de seguridad.

No es esta la ocasión para hacer un análisis deta-llado de las posibilidades que los órganos a cargode la persecución penal tienen para contribuir almejoramiento de los niveles de seguridad, tanto anivel objetivo, esto es en número de crímenes queefectivamente ocurren, como subjetivo, es decir enel temor de la población. Existe por lo demás undebate importante entre quienes piensan que elMinisterio Público debe encarar tareas de ese tipo ylos que creen que sus funciones no deben incluir el

asumir ninguna responsabilidad por la seguri-dad pública. El planteamiento que quere-mos hacer aquí se limita a constatar laexistencia de esta demanda y necesidadde que una vez cumplidas sus funcionesbásicas con un mínimo de eficacia, elMinisterio Público debe abocarse a latarea de adoptar una cierta definiciónacerca de esta cuestión fundamental.

En nuestra opinión, en los tiemposactuales resulta bastante imperativoque el Ministerio Público asumaalgún nivel de responsabilidad frentea los problemas de seguridad públi-ca. Es posible discutir cuál será elalcance de esas responsabilidades,pero no parece haber espacio paraeludir completamente este desafío.

...enlos tiempos

actuales resultabastante impera-

tivo que elMinisterio Públicoasuma algún nivelde responsabilidadfrente a los proble -mas de seguridad

pública. Es posible dis-cutir cuál será el alcan-ce de esas responsabili-dades, pero no parece

haber espacio para elu-dir completamente este

desafío.

Si es que el Ministerio Público debe asumiralguna responsabilidad frente a los problemas deseguridad, esto lo obliga a superar la visión tradi-cional según la cual su función se limita a la reso-lución individual de cada caso que conoce y loobliga a adoptar un posicionamiento estratégicofrente al problema de la seguridad pública.

Cuando hablamos de estrategia estamos pen-sando en una situación en la cual existen resulta-dos concretos que es necesario alcanzar y enmedios disponibles para el logro de esos resulta-dos. Entre estos se cuentan los recursos presu-puestarios, el personal disponible, y también lasfacultades legales con que cuenta el MinisterioPúblico. Finalmente, estamos pensando en queexisten obstáculos, restricciones y limitaciones quees necesario considerar.

En relación con los resultados, es necesarioindicar que, en general, los nuevos desarrollos dela persecución penal han estado fuertemente orien-tados a la búsqueda de resultados en dos áreasprincipales: la disminución del crimen y del temoral crimen. Como es obvio se trata decosas distintas aunque relacionadas.Mientras la primera se vincula a laposibilidad de lograr una menorocurrencia de delitos, la segunda serefiere a la percepción subjetiva dela seguridad.

En cualquiera de estas dos áreases necesario formular objetivosprecisos que sean evaluables, estoes, que permitan determinar si esque a partir de la actividad de per-secución desarrollada se consi-guen o no cambios. En ese senti-do no parece razonable fijar obje-tivos generales como la reducciónde la tasa de criminalidad, debido a quedifícilmente una estrategia puede cubrir un espec-tro tan amplio de circunstancias y, por otra parte,el conjunto de variables que pueden influir en algotan general son inmanejables. Parece necesariodeterminar objetivos más acotados como reducir elnúmero de cierto tipo de delitos, mejorar la seguri-dad en un cierto lugar de la ciudad o en el terrenosubjetivo, mejorar la percepción que los ciudada-nos tienen del propio sistema de justicia, u otorgaruna mayor visibilidad al trabajo de los fiscales.

Además de los objetivos mencionados tambiénse ha planteado un tercero de mayor alcance: elmejoramiento de la calidad de vida de la pobla-ción. Este planteamiento es más complejo y se basa

en la idea de que la ocurrencia de delitos, y espe-cialmente la percepción de inseguridad, constitu-yen elementos que afectan de modo muy radical lavida de las personas, en especial a los más pobresy débiles que cuentan con menos medios. Laexpresión más concreta de esta idea es que quie-nes viven en un entorno de alta inseguridad, tantoobjetiva (realidad de delitos) como subjetiva (per-cepción de delitos), ven afectada de manera radicalsu calidad de vida. Su entorno se deteriora, la pro-piedad pierde valor, y sus posibilidades de obtenertrabajo disminuyen. La persona tiende a disminuirsus salidas, aumenta la presión sicológica sobre él,y se deteriora su salud mental. A partir de estanoción es posible concebir entonces que un obje-tivo de la estrategia de persecución debe ser elmejoramiento de la calidad de vida.

Este objetivo también es necesario hacerlo ope-rativo en términos que hagan posible la evaluaciónde la estrategia seguida. Es decir, hay que determi-nar de modo muy preciso qué cambios se esperan.

En cuanto a los medios, ya hemosindicado que éstos son múltiples, perosin duda el más importante desde elpunto de vista de nuestro análisis esaquel constituido por las facultades depersecución. Es decir, la estrategia con-siste en cómo ordenar las decisionesde persecución para la consecucióndel objetivo definido. Supongamosentonces que el objetivo dice relacióncon mejorar la seguridad en undeterminado lugar de la ciudad. Estopodrá significar perseguir conmucha energía los delitos gravescometidos allí, pero también puedeimplicar por ejemplo, solucionarlos incidentes menores por mediode acuerdos reparatorios o sus-pensiones del procedimiento quesupongan compromisos de evitar

los comportamientos más conflictivos en esemismo lugar. Sin embargo, además de estos mediosmás tradicionales, el Ministerio Público puede de-sarrollar otros para el desarrollo de su estrategia,por ejemplo una mejor capacidad de comunicar susdecisiones a la ciudadanía o una adecuada coordi-nación con la policía en términos de compartirobjetivos y acciones. Por último, una estrategiadeberá contar con medios externos al propio siste-ma de persecución y tendrá que convocar actoresque manejen esos medios. Estos podrían ser losgobiernos locales, que pueden comprometerse, porejemplo, a aplicar con mayor rigor las ordenanzasde construcción. También es necesario integrar


19

Parecenecesario determi-nar objetivos más

acotados comoreducir el número de

cierto tipo de deli-tos, mejorar la segu-

ridad en un ciertolugar de la ciudad o en

el terreno subjetivo,mejorar la percepciónque los ciudadanos tie-nen del propio sistema

de justicia, u otorgar unamayor visibilidad al tra-

bajo de los fiscales.

otras agencias públicas, tales como los organismosencargados de la salud o educación, los que pue-den tomar parte en una estrategia destinada amejorar la seguridad o confianza de la población.Asimismo, los propios ciudadanos por medio deorganizaciones o a título individual pueden partici-par en una estrategia de este tipo.

Finalmente, cabe mencionar que una estrategiadebe hacerse cargo de los obstáculos que existenpara el logro de los objetivos que se definan.Obviamente estas dificultades pueden ser de muydiverso tipo y tienen que ver tanto con las com-plejidades de la realidad sobre la que se quiereintervenir como con las limitaciones propias delaparato estatal con el que se cuenta. De manerageneral, cabe indicar que intervenciones del tipode las que estamos hablando suponen de un pro-ceso progresivo de aprendizaje. Esto significa quecualquier estrategia que se aplique debe ser eva-luada y corregida de manera progresiva de modotal que el sistema de persecución penal aprenda yacumule conocimiento, tanto sobre la realidad ysus dificultades como sobre las líneas posibles deacción y limitaciones.

Este tipo de aproximaciones estratégicas suelenvincularse con dos ideas muy importantes. Por unaparte, se habla de una persecución penal orientadaa los problemas. Esto quiere decir que el trabajo dela persecución debe ser capaz de trascender lamera tramitación de cada caso y poder mirar la rea-lidad social de la que estos provienen, siendocapaz de identificar las situaciones que los generan.A partir de esa identificación de los problemasdebe diseñar soluciones que en lo posible contri-buyan a resolver o a lo menos a mitigar la situaciónde fondo que genera los incidentes.

Es decir, estamos hablando de unmétodo de trabajo que consiste en irdel incidente al problema, y de éste ala propuesta de solución que se tradu-ce en estrategia (el uso de las faculta-des de persecución en el contexto delas estrategias), todo esto seguido deuna evaluación y un proceso deaprendizaje institucional.

La segunda noción que suele utili-zarse es aquella de persecuciónorientada a la comunidad. Entre lasideas más importantes de este con-cepto está el restablecer un vínculomuy fuerte entre la persecuciónpenal y comunidad a la que sirve, lo

que se traduce en que la definición de los proble-mas y estrategias supone la participación de lacomunidad, es decir, los problemas son los que lacomunidad identifica como tales y prioritarios. Porotra parte, se refiere al control sobre la actividad dela fiscalía, lo que implica que ésta debe abrirse a lavigilancia del público. Además, suele ligarse estaidea de orientación a la comunidad a un cambio enel despliegue territorial de los fiscales, programasde descentralización y establecimiento de asigna-ciones permanentes de fiscales en barrios o secto-res de la ciudad, con cuyas comunidades estable-cen vínculos y formas de responsabilidad.

En torno a estas dos nociones, solución de pro-blemas y persecución comunitaria, se suele plante-ar también la cuestión de la coordinación con otrasagencias. En la medida en que los fiscales logranidentificar situaciones que generan hechos delicti-vos, deben tratar de conocerlas bien y entenderlas,para lo cual es necesario que recopilen experienciae información que todas las demás agencias y orga-nizaciones vinculadas con ese problema puedantener. Al mismo tiempo, deben procurar involucrara todas o varias de ellas, en la estrategia de solu-ción del problema.

El rol que al Ministerio Público quepa en estetipo de estrategias es muy variable. Es posible pen-sar que en algunos casos la estrategia provenga deotros actores como el gobierno local o la policía. Dehecho, estas ideas surgieron en el mundo anglosa-jón vinculadas en primer lugar al trabajo policial. Enese contexto, es más bien la policía quien lidera laaproximación a los problemas y la comunidad, y lafiscalía acompaña ese desarrollo con posterioridad.Pero también es posible concebir que la fiscalía

asuma un mayor liderazgo en unaaproximación estratégica y que sea ellaquien convoque a los demás actoresnecesarios para una aproximaciónpreventiva en la cual la persecuciónse ponga al servicio de un trabajo demás amplio alcance.

Otro punto clave es el que dicerelación con la atención a las vícti-mas. A partir de las reformas, lainmensa mayoría de las legislacio-nes han dado a la víctima un papeldesconocido hasta entonces, in-corporando una serie de derechosa favor de ellas. Esto es productode que se ha entendido a la vícti-ma como un actor relevante delproceso y que por tanto, le


20

Entrelas ideas más

importantes deeste concepto está

el restablecer unvínculo muy fuerte

entre la persecuciónpenal y comunidad ala que sirve, lo que se

traduce en que ladefinición de los pro-blemas y estrategias

supone la participaciónde la comunidad, es

decir, los problemas sonlos que la comunidad

identifica como tales yprioritarios.

corresponde estar rodeada de un amplio catálogode derechos que deben efectivizarse y satisfacersedurante el proceso. Ahora bien, y en el mismo sen-tido de lo expuesto hasta ahora, estas regulacionesen general no se han visto expresadas en la prácti-ca, y han generado en algunos casos un serio cues-tionamiento a las mismas reformas.

Esta situación supone por parte de losMinisterios Públicos generar las condiciones quepermitan hacer efectivas todas estas condiciones, yde tal forma entender en la práctica a la víctimacomo ese actor clave que debe ser25.

b.Los litigantes comienzan a manejar

la oralidad con altos niveles de eficacia

Desde el punto de vista del funcionamiento dela oralidad, hemos visto que los desafíos funda-mentales dicen relación, en primer lugar, con lacapacidad de realizar audiencias orales y, en segun-do, hacerlo en un contexto de un elevado flujo decasos. Una vez que ambos desafíos han logrado sersuperados, creemos que el siguiente paso tiene quever con la capacidad del sistema y de quienes inter-vienen en él, para introducir niveles crecientes decalidad en esas mismas audiencias.

La experiencia parece demostrar que la oralidadno produce todos sus efectos de manera espontá-nea. La sola existencia de audienciasorales en las principales etapas delos procedimientos genera algunosefectos muy importantes como son:un control público sobre el trabajode los diversos funcionarios involu-crados y una cierta mayor visibili-dad del sistema, lo que contribuyea legitimarlo. No obstante, la orali-dad tiene la potencialidad de pro-ducir un efecto de mejoramientoprogresivo en una serie de otrosaspectos del sistema judicial, loque requiere una profundizaciónen la calidad de las audiencias, osi se quiere, del método de laoralidad.

En primer lugar la oralidad puede y debe mejo-rar sustancialmente el manejo de la evidencia y poresta vía hacer que el sistema sea cada vez más rigu-roso y profesional en relación con las pruebas, yque en consecuencia las decisiones sean más cer-teras. Mucho se ha hablado de las ventajas que

tiene una apreciación directa de las pruebas porparte del juzgador, así como de los controles queprovienen del método contradictorio. El problemaestá en que la producción de estos efectos requie-re del desarrollo de métodos de trabajo y capaci-dades profesionales en los actores del sistema queintervienen en las audiencias, que son bastantesofisticadas y requieren de un desarrollo progresi-vo en plazos relativamente largos.

Otro efecto muy importante del uso de la orali-dad tiene que ver con la desformalización. Elhecho de que las decisiones más importantes setomen como producto de los debates generados enaudiencias orales, debe contribuir a desmontarmuchos de los formalismos que tradicionalmentehan poblado los sistemas de investigación y que setraducen en enormes desgastes de tiempo y recur-sos. Dicho de otra manera, si es que la decisión enlas audiencias depende de la capacidad de las par-tes de producir en ellas información relevante yrigurosa, toda la preparación de las mismas debeorientarse a ese objetivo y en consecuencia pierdesentido el desarrollo de una tramitación formalista.Esto debe conducir a la supresión de trámites inúti-les, al acortamiento de los tiempos y aumento en lacalidad del proceso de investigación o preparación.

Pero todo esto no se produce espontáneamen-te, necesita procesos de aprendizaje y mejo-ramiento progresivo, y procesos de capaci-tación bastante específicos para mejorar lasdiversas funciones. Así se requiere, entreotras cosas, de un esfuerzo de argumenta-ción dogmática destinado a desmotar lasnociones de prueba legal que suelen estarmuy enraizadas en los operadores del sis-tema y a veces en la propia legislaciónnueva.

Como último efecto de la oralidad,entre los varios que sería posible iden-tificar, quisiéramos mencionar la capa-cidad de las audiencias orales paraconstituirse en un espacio ordenador

del conjunto de los actores del sistema, es decir,como un lugar donde formal o informalmente seponen los incentivos. Fiscales, defensores, policíasy expertos comparecen al juicio oral y dan cuentade su trabajo en un contexto bastante exigente, apartir del cual reciben señales claras que les per-miten orientar su trabajo futuro y estimulan elmejoramiento en el tiempo, incentivando la creati-vidad, innovación y premiando las actitudes con-


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25 Sin embargo, en algunos países se han producido varios esfuerzos al respecto, principalmente a través de la introducción de oficinas o servicios de atención a la víctima, pero en gene-ral estos han carecido de la especialización necesaria para ello o bien su cobertura territorial ha sido bastante limitada, entre otros problemas.

...laoralidad tiene lapotencialidad deproducir un efec-

to de mejoramien-to progresivo en

una serie de otrosaspectos del siste-ma judicial, lo que

requiere una profun-dización en la calidadde las audiencias, o sise quiere, del métodode la oralidad.

sistentes con ellas. Pero, de nuevo, para que esteefecto se produzca se requiere una oralidad de altacalidad, en la que esas señales efectivamente segeneren y transmitan apropiadamente. Esto a suvez supone entrenamiento y mejoramiento conti-nuo, además de permanente vigilancia frente alriesgo del deterioro de los ritos fundamentales.

En consecuencia, para que la oralidad seacapaz de producir sus efectos más profundossobre el sistema de justicia penal y legal en gene-ral, y finalmente sobre la población, requiere deun desarrollo progresivo hacia niveles crecientesde calidad. Asimismo, podría expresarse diciendoque estos efectos dependen de un proceso deconstrucción de una cultura legal en torno a la ora-lidad, todo lo cual se hace en tiempos largos y pormedio del aprendizaje progresivo.

c. Se genera un sistema complejo

de ejercicio de la defensa penal

Como ya se indicó, la introducción de la reformaha ido acompañada de un mejoramiento muy sustan-cial de los sistemas destinados a proveer defensapública. Estos nuevos o remoza-dos sistemas han tenido a su vezun rol fundamental en la provi-sión de la defensa abarcandoen general un porcentaje muymayoritario de los casos.

El desafío en este tercernivel, vinculado a una mejoraen la prestación de los servi-cios al público, supone unacomplejización mucho ma-yor de las formas en que sepresta el servicio de defensa,la que por una parte estáorientada precisamente adar cuenta de la compleji-dad de la demanda y, porotra, a crear fórmulas decompetencia, autocontrol,control público, etcétera. Yotras que permitan mejo-ramientos progresivos de la calidad de los servicios yla satisfacción del público con los mismos.

Es decir, si bien en una primera etapa es razo-nable que el sistema funcione debido a la genera-ción de un cuerpo de defensores financiados por elEstado junto a un grupo relativamente desarticula-do de abogados privados, esas modalidades corren

el riesgo de quedarse en niveles muy primarios deprestación de los servicios, orientados solamente agarantizar la participación de defensores, pero conpocas posibilidades de un progreso continuo.

Entre los factores que pueden contribuir a gene-rar una calidad creciente en los servicios de defen-sa está la generación de un mercado de serviciosprivados, que reúna condiciones básicas de trans-parencia, libertad de acceso y en lo posible la crea-ción de mecanismos de control de calidad, certifi-cación, entrenamiento continuo y otros destinadosal perfeccionamiento de la actividad. Regularmentelos mercados profesionales de los países analizadosson bastante poco desarrollados y eso perjudicafuertemente el acceso del público a los servicios dejusticia, en especial a aquellos sectores de la pobla-ción que cuentan con recursos para pagar serviciosprofesionales, pero que no logran acceder a losabogados de mayor prestigio que constituyen laelite de la actividad. Ese sector intermedio que norequiere servicios gratuitos debe normalmente acu-dir a un mercado poco transparente donde los pre-cios no son transparentes y donde la calidad no estaasegurada. La otra posibilidad es que se transforme

en usuario de los servicios gratuitos perjudicandoal segmento más pobre que sí los requiere.

Por otra parte, la prestación de los serviciosfinanciados por el Estado debería abrirse a fór-mulas diversas y competitivas, que pudiesenincorporar iniciativas múltiples que contribu-yan, por una parte, a responder de maneramás cercana a las necesidades, dando cuen-ta de especificidades, tales como pertenen-cia a grupos minoritarios o políticamentemotivados, intereses específicos, como losde las víctimas por ejemplo o de grupos dederechos humanos, y por la otra, generenuna cierta competencia entre modalidadesde prestación del servicio, por ejemploentre prestación directa por defensorespúblicos y abogados privados bajo regí-menes de contratación externa.

Lo importante en este nivel es tener presente queel logro de niveles altos de calidad en la prestaciónde los servicios supone estar atento al resultado finalde los mismos en términos de calidad y satisfacciónde los usuarios. Esto supone a su vez, trascender lasperspectivas de los operadores del sistema y mante-ner una cierta flexibilidad para la adaptación de losmecanismos a las necesidades de los usuarios, almismo tiempo que contar con evaluaciones periódi-cas de los diversos factores involucrados. n


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Entrelos factores que

pueden contribuira generar una cali-dad creciente en losservicios de defensaestá la generaciónde un mercado deservicios privados,

que reúna condicionesbásicas de transparen-

cia, libertad de acceso yen lo posible la creaciónde mecanismos de con-

trol de calidad, certifica-ción, entrenamiento conti-nuo y otros destinados alperfeccionamiento de la

actividad.

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