Public Private Partnerships in the EU: Widespread ... · obavio posjet nemaju dobro razvijene institucijske i pravne okvire 61. – 63. Usprkos dugoročnim posljedicama JPP-a posjećene

Tematsko izvješće Javno-privatna partnerstva u EU-u: brojni nedostatci i ograničene koristi

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU a)

HR 2018. BR. 09

REVIZORSKI TIM

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes. Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Oskar Herics, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Thomas Obermayr, glavni rukovoditelj Pietro Puricella, voditelj radnog zadatka Enrico Grassi te revizori Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Hrisula Latopulu i Maria Plumaki.

Slijeva nadesno: Guido Fara, Di Hai, Thomas Obermayr, Enrico Grassi, Oskar Herics, Hrisula Latopulu, Svetoslav Hristov, Pietro Puricella

2

SADRŽAJ

Odlomak

Pojmovnik

Sažetak I. – V.

Uvod 1. – 19.

Što je JPP? 1. – 4.

Razlozi za provedbu projekata JPP-a 5. – 6.

Europsko tržište JPP-ova 7. – 8.

JPP-ovi i sredstva EU-a 9. – 19.

Opseg revizije i revizijski pristup 20. – 23.

Opažanja 24. – 76.

Projekti JPP-a obuhvaćeni revizijom omogućili su bržu provedbu politika i imali su potencijal za dobre standarde upravljanja i održavanja, ali nisu uvijek bili djelotvorni u pogledu ostvarivanja mogućih koristi 24. – 46.

Opcija JPP-a omogućila je javnim tijelima da provode postupke nabave za velike infrastrukturne planove u okviru jednog jedinstvenog postupka 25. – 27.

Postupak nabave velikih projekata JPP-a povećao je rizik od nedovoljne konkurencije i u nekim slučajevima zabilježena su znatna kašnjenja 28. – 32.

U većini projekata obuhvaćenih revizijom zabilježena su znatna kašnjenja u izgradnji i prekoračenja troškova 33. – 40.

U većini projekata obuhvaćenih revizijom postojao je potencijal da se zadrži dobar standard usluge i održavanja 41. – 43.

JPP-ovi nisu zaštitili javnog partnera od prekomjernog optimizma u pogledu buduće potražnje i uporabe planirane infrastrukture 44. – 46.

Kašnjenja, povećanja troškova i nedovoljna upotreba djelomično se mogu pripisati neodgovarajućim analizama i neprikladnim pristupima 47. – 59.

Za većinu projekata obuhvaćenih revizijom opcija JPP-a odabrana je bez prethodne komparativne analize kojom bi se dokazalo da se tom opcijom ostvaruje najveća moguća vrijednost za uloženi novac 48. – 53.

Podjela rizika često je bila neprikladna, što ima za posljedicu manje poticaje ili prekomjernu izloženost riziku za privatnog partnera 54. – 56.

3

Sklapanje dugotrajnih ugovora o JPP-u nije pogodno u kontekstu brzog tempa tehnoloških promjena 57. – 59.

Institucijski i pravni okviri još nisu prikladni za projekte JPP-a koji dobivaju potporu EU-a 60. – 76.

Iako su upoznate s JPP-ovima, neke države članice u kojima je Sud obavio posjet nemaju dobro razvijene institucijske i pravne okvire 61. – 63.

Usprkos dugoročnim posljedicama JPP-a posjećene države članice nisu razvile jasnu strategiju za njihovu uporabu 64. – 68.

Kombiniranje sredstava EU-a i JPP-ova podrazumijeva dodatne zahtjeve i nesigurnosti 69. – 71.

Mogućnost evidentiranja projekata JPP-a kao izvanbilančne stavke dovodi do opasnosti od narušavanja transparentnosti i vrijednosti za novac 72. – 76.

Zaključci i preporuke 77. – 92.

Projekti JPP-a obuhvaćeni revizijom nisu uvijek bili djelotvorni u pogledu ostvarivanja mogućih koristi 79. – 81.

Kašnjenja, povećanja troškova i nedovoljna upotreba djelomično se mogu pripisati neodgovarajućim analizama i neprikladnim pristupima 82. – 84.

Institucijski i pravni okviri još nisu prikladni za projekte JPP-a koji dobivaju potporu EU-a 85. – 92.

Prilog I. – JPP-ovi koji su primili potporu EU-a u razdoblju 2000. – 2014. u milijunima eura, po zemljama

Prilog II. – Glavne poteškoće u uporabi mješovitih JPP-ova u razdoblju 2007. – 2013. i promjene uvedene u Uredbu o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020.

Prilog III. – Projekti obuhvaćeni revizijom

Prilog IV. – Projekti javno-privatnog partnerstva – Pregled mogućih koristi i rizika u usporedbi s opažanjima na temelju revizije u pogledu opsega revizije

Odgovori Komisije

4

POJMOVNIK

Bespovratna sredstva: izravni financijski doprinosi (donacije) iz proračuna za financiranje

mjera u svrhu ostvarenja ciljeva politike EU-a ili potpore radu tijela čije je djelovanje od

općeg interesa za Uniju ili čiji je cilj dio politike EU-a.

Europski centar znanja za javno-privatno partnerstvo (EPEC): uz potporu EIB-a i u suradnji s

državama članicama prati razvoj sektorskih i nacionalnih tržišta JPP-ova te pruža potporu za

jačanje institucijskih kapaciteta za upravljanje JPP-ovima u nacionalnim upravama.

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR): svrha je Europskog fonda za regionalni razvoj

osnažiti gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji uklanjanjem glavnih regionalnih

neravnoteža s pomoću financijske potpore namijenjene ponajprije poduzećima za izgradnju

infrastrukture i ulaganja u proizvodnju koji doprinose otvaranju radnih mjesta.

Europski fond za strateška ulaganja (EFSU): EFSU je prvi stup Plana ulaganja Komisije za

Europu, koji se još naziva i „Junckerovim planom”. Cilj je EFSU-a tijekom razdoblja

2015. – 2017. mobilizirati barem 315 milijardi eura privatnih i javnih dugoročnih ulaganja u

cijelom EU-u. EFSU je uspostavljen u okviru Europske investicijske banke (EIB) u obliku

uzajamnog fonda uz neograničeno trajanje u svrhu financiranja rizičnijih dijelova projekata.

Dodatni rizik koji EIB snosi nadoknadit će se jamstvom u iznosu do 16 milijardi eura, koji se

pokriva iz proračuna EU-a. Države članice mogu uplatiti doprinos u EFSU. Iz EFSU-a se mogu

financirati projekti od zajedničkog interesa i drugi projekti međusobnog povezivanja. U

vrijeme revizije još je bilo u tijeku donošenje zakonodavnog prijedloga da se produlji trajanje

EFSU-a do kraja 2020. i poveća jamstvo iz proračuna EU-a na 26 milijardi eura kako bi se

ostvario cilj ulaganja od 500 milijardi eura.

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESI fondovi): ESI fondovi obuhvaćaju pet zasebnih

fondova čiji je cilj umanjiti regionalne neuravnoteženosti u Uniji za koje su utvrđeni okviri

politike za sedmogodišnje proračunsko razdoblje VFO-a. Ti fondovi obuhvaćaju: Europski

fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski

poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

5

Europski sustav nacionalnih i regionalnih računa (ESA): statistički podatci u okviru ESA-e

sastavljaju se na makro objedinjenoj razini za sektore opće države i upotrebljavaju se kao

referentni okvir za javnu financijsku politiku, uključujući izvješćivanje država članica o tome

poštuju li kriterije iz Maastrichta za dug i deficit. U skladu s Uredbom Vijeća (EZ) 549/2013 od

21. svibnja 2013., ESA 2010. primjenjuje se na sve države članice od rujna 2014. godine.

Financijski instrumenti: opći naziv za ugovore na temelju kojih njihovi imatelji ostvaruju

pravo na potraživanja od dužnika. Postoje tri vrste financijskih instrumenata s pomoću kojih

EU pruža potporu: vlasnički, kreditni i jamstveni instrumenti. Vlasnički ili kreditni instrumenti

ugovori su između ulagača i subjekata u koje se ulaže ili između zajmodavca i zajmoprimca.

Jamstva su ugovori na temelju kojih jamac jamči za prava ulagača ili zajmodavca.

Financijsko zaključenje: trenutak u kojem se za određeni JPP potpišu svi financijski

sporazumi i ispune svi postavljeni uvjeti iz tih sporazuma. Taj trenutak omogućuje početno

otpuštanje financijskih sredstava za projekt (npr. zajmovi, vlasnički kapital, bespovratna

sredstva) kako bi provedba projekta mogla započeti.

Instrument za povezivanje Europe (CEF): od 2014. godine Instrumentom za povezivanje

Europe (CEF) pruža se financijska potpora trima sektorima: energiji, prometu te

informacijskim i komunikacijskim tehnologijama (IKT). U tim se trima područjima s pomoću

Instrumenta za povezivanje Europe utvrđuju prioriteti za ulaganja koja bi trebalo izvršiti u

sljedećem desetljeću, kao što su ulaganja u koridore za električnu energiju i plin, uporabu

energije iz obnovljivih izvora, međusobno povezane prometne koridore i čišće načine

prijevoza, širokopojasne veze velike brzine i digitalne mreže.

Javna nabava: postupak u okviru kojeg državna, regionalna i lokalna javna tijela ili

javnopravna tijela nabavljaju proizvode, usluge i javne radove kao što su izgradnja cesta ili

zgrada. Pravila javne nabave i/ili njezina načela primjenjuju se i na privatna poduzeća u

slučaju provedbe postupka nabave koja se prvenstveno financira javnim sredstvima.

Javni naručitelji: državna, regionalna i lokalna tijela ili javnopravna tijela koja moraju

primjenjivati direktive o javnoj nabavi za javne ugovore i projektne natječaje.

6

JESSICA: inicijativa Europske komisije razvijena u suradnji s EIB-om i Razvojnom bankom

Vijeća Europe (CEB). Njome se podupire održivi urbani razvoj i obnova instrumentima

financijskog inženjeringa, kako je predviđeno Uredbom Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od

11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj,

Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu1.

Kohezijski fond (KF): cilj je Kohezijskog fonda ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u

Europskoj uniji financiranjem projekata u područjima okoliša i prometa u državama

članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 90 % prosjeka u EU-u.

Komparator troškova javnog sektora: uobičajeni komparativni alat kojim se ispituje pruža li

prijedlog privatnog ulaganja vrijednost za novac u usporedbi s tradicionalnim oblikom

nabave.

Mješoviti projekt: projekt javno-privatnog partnerstva u kojem se kombiniraju sredstva EU-a

s privatnim financijskim sredstvima.

Operativni program (OP): u operativnom programu utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi

određene države članice te način na koji će se financijska sredstva (javno i privatno

sufinanciranje EU-a i države članice) upotrebljavati tijekom određenog (uglavnom

sedmogodišnjeg) razdoblja za financiranje projekata. Tim se projektima mora pridonijeti

postizanju određenog niza ciljeva navedenih na razini prioritetne osi operativnog programa.

OP se može financirati sredstvima iz EFRR-a, KF-a i/ili ESF-a. Država članica priprema

operativni program, a prije izvršenja bilo kakvih plaćanja iz proračuna EU-a Komisija ga mora

odobriti. Izmjene operativnih programa tijekom predmetnog razdoblja moguće su samo uz

suglasnost obiju strana.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg Komisija delegira

zadaće provedbe državama članicama, ali i dalje snosi krajnju odgovornost.

1 SL L 210, 31.7.2006., str. 25.

7

Programsko razdoblje: višegodišnji okvir unutar kojeg se planiraju i provode rashodi

strukturnih fondova i Kohezijskog fonda.

Transeuropske prometne mreže (TEN-T): transeuropske prometne mreže (TEN-T) planiran

su skup cestovnih, željezničkih, zračnih i vodenih prometnih mreža u Europi. Razvoj

infrastrukture TEN-T-a usko je povezan s provedbom i daljnjim napretkom prometne politike

EU-a. Uključuje osnovnu i sveobuhvatnu mrežu koje trebaju biti završene redom do 2030. i

2050. godine.

Učinak poluge: u vezi s financijskim instrumentima koji se financiraju iz proračuna EU-a i

javnim sredstvima država članica, učinak poluge prikazuje se kao iznos (javnih i privatnih)

sredstava u eurima koji je u konačnici bio raspoloživ za pružanje financijske potpore krajnjim

korisnicima za svaki euro javnih sredstava (EU-a i država) uplaćen u instrument.

Upravljačko tijelo: upravljačko tijelo nacionalno je, regionalno ili lokalno javno tijelo (ili bilo

koje drugo javno ili privatno tijelo) koje je država članica odredila za upravljanje operativnim

programom. Njegovim su zadaćama obuhvaćeni odabir projekata koji će se financirati,

praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim aspektima

i ostvarenim rezultatima.

Uredba o zajedničkim odredbama: Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i

Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za

regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom

poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o

utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom

fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan

snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/20062.

2 SL L 347, 20.12.2013., str. 320.

8

Veliki projekt: projekt koji uključuje gospodarski neodvojiv niz radova koji ispunjavaju točno

određenu tehničku funkciju s jasno utvrđenim ciljevima i čiji ukupni troškovi koji su uzeti u

obzir pri utvrđivanju doprinosa iz fondova prelaze 50 milijuna eura ili 75 milijuna eura u

slučaju projekta u području prometa. Odobrenje Komisije potrebno je na razini pojedinačnih

projekata.

9

SAŽETAK

I. Projekti javno-privatnog partnerstva (JPP) omogućuju da se za isporučivanje robe i

pružanje usluga za koje je u pravilu zadužen javni sektor angažiraju i javni i privatni sektor,

čime se ublažavaju stroga proračunska ograničenja javnih rashoda. Od devedesetih godina

20. stoljeća naovamo u EU-u je financijski zaključeno 1749 JPP-ova u vrijednosti od ukupno

336 milijardi eura. Većina projekata JPP-a provedena je u području prometa koje je

2016. godine činilo jednu trećinu cjelogodišnjih ulaganja, a potom slijede područja zdravstva

i obrazovanja.

II. Međutim, za JPP-ove je dosad zabilježena mala uporaba financijskih sredstava EU-a.

Iako se politikom Komisije već nekoliko godina potiče uporaba JPP-ova (npr. strategijom

Europa 2020.) kao moguće djelotvornog sredstva za izvođenje projekata, Sud je utvrdio da su

u razdoblju 2000. – 2014. samo 84 JPP-a, s ukupnim troškovima projekata u visini od

29,2 milijarde eura, dobila financijska sredstva EU-a u visini od 5,6 milijardi eura.

Bespovratna sredstva iz strukturnih i kohezijskih fondova bila su glavni izvor sredstava EU-a,

nakon kojih slijede financijski instrumenti, često u suradnji s Europskom investicijskom

bankom (EIB).

III. Sud je ispitao 12 JPP-ova koje je EU sufinancirao u Francuskoj, Grčkoj, Irskoj i

Španjolskoj u području cestovnog prometa te informacijske i komunikacijske tehnologije

(IKT). Na posjećene države članice odnosilo se približno 70 % ukupnih troškova projekata

(29,2 milijarde eura) za JPP-ove koji su primili potporu EU-a. Sud je procijenio je li u okviru

projekata obuhvaćenih revizijom bilo moguće ostvariti koristi koje su se od JPP-ova

očekivale, jesu li se ti projekti temeljili na pouzdanim analizama i odgovarajućim pristupima

te jesu li ukupni institucijski i pravni okviri posjećenih država članica bili prikladni za uspješnu

provedbu projekata JPP-a. Općenito gledajući, Sud je utvrdio sljedeće:

- JPP-ovi su javnim tijelima omogućili nabavu za velike infrastrukturne projekte u okviru

jednog jedinstvenog postupka, ali su povećali rizik od nedovoljne konkurencije i time

javne naručitelje doveli u slabiji pregovarački položaj.

10

- za nabavu u okviru JPP-ova obično je potrebno u pregovorima dogovoriti aspekte koji

uglavnom nisu dio tradicionalnog postupka nabave, pa nabava traje dulje nego u okviru

tradicionalnih projekata. U jednoj trećini od ukupno 12 projekata obuhvaćenih revizijom

zabilježena su znatna kašnjenja, uz javnu nabavu koja ja trajala između 5 i 6,5 godina.

- kao i u slučaju tradicionalnih projekata, u većini JPP-ova obuhvaćenih revizijom

zabilježene su osjetne neučinkovitosti u obliku kašnjenja tijekom izgradnje i velikih

povećanja troškova. Općenito govoreći, u sedam od devet završenih projekata (čiji je

objedinjeni trošak iznosio 7,8 milijardi eura) zabilježena su kašnjenja u trajanju između

dva i 52 mjeseca. Osim toga, za dovršetak pet autocesta u Grčkoj i Španjolskoj koje je

Sud obuhvatio revizijom bio je potreban dodatan iznos od gotovo 1,5 milijardi eura

javnih sredstava, od čega je približno 30 % (odnosno 422 milijuna eura) financirao EU.

Sud smatra da taj iznos nije djelotvorno potrošen u pogledu ostvarenja mogućih koristi.

- još je važnije napomenuti da se u Grčkoj, koja je daleko najveći primatelj doprinosa EU-a

i u koju je uloženo 59 % od ukupnog iznosa sredstava EU-a, odnosno 3,3 milijarde eura,

trošak po kilometru triju autocesta za koje je obavljena procjena povećao i do 69 %, dok

su se istodobno opsezi tih projekata smanjili i do 55 %. To se uglavnom dogodilo zbog

financijske krize i zbog toga što je javni partner loše pripremio projekte, što je rezultiralo

preuranjenim i nedovoljno djelotvornim ugovorima s privatnim koncesionarima.

- velik opseg, visoki troškovi i dugotrajnost uobičajenih infrastrukturnih JPP-ova iziskuju

posebnu pozornost. Međutim, Sud je utvrdio da su se prethodne analize temeljile na

pretjerano optimističnim scenarijima u pogledu buduće potražnje i uporabe planirane

infrastrukture, što je rezultiralo time da su projektne stope uporabe bile niže od

predviđenih i do 69 % (kad je riječ o IKT-u), odnosno 35 % (kad je riječ o autocestama).

Pritom se ne uzima u obzir izvjestan rizik od toga da se autoceste u Grčkoj ne

upotrebljavaju ni približno dovoljno nakon njihova dovršetka.

- dobra je vijest da je devet dovršenih projekata obuhvaćenih revizijom pokazalo dobru

razinu u pogledu usluge i održavanja te imaju potencijal da te razine zadrže do kraja

trajanja projekta.

11

- za većinu projekata obuhvaćenih revizijom opcija JPP-a odabrana je bez prethodne

komparativne analize alternativnih opcija, kao što je komparator troškova javnog

sektora, što znači da nije dokazano da je odabrana opcija ona kojom se ostvaruje

najveća vrijednost za uloženi novac i štiti javni interes jamčenjem jednakih uvjeta u

okviru JPP-ova i tradicionalnog postupka nabave.

- podjela rizika između javnih i privatnih partnera često je bila neprikladna, neusklađena i

nedjelotvorna, dok visoke stope nadoknade (i do 14 %) za rizični kapital privatnog

partnera nisu uvijek odražavale rizike koje snosi taj partner. Osim toga, za većinu od šest

projekata u području IKT-a koji su obuhvaćeni revizijom nije bilo najpogodnije sklapati

dugotrajne ugovore jer na te projekte utječu brze tehnološke promjene.

IV. Provedba uspješnih projekata JPP-a iziskuje znatne administrativne kapacitete koji se

mogu zajamčiti jedino odgovarajućim institucijskim i pravnim okvirima te višegodišnjim

iskustvom u provedbi projekata JPP-a. Sud je utvrdio da je navedeno trenutačno dostupno

samo u nekoliko država članica EU-a. Takvo stanje stoga ne odgovara cilju EU-a da se veći dio

sredstava EU-a upotrebljava u okviru mješovitih projekata, uključujući JPP-ove.

V. Kombiniranje sredstava EU-a i JPP-ova povezano je s dodatnim zahtjevima i

nesigurnostima. Osim toga, mogućnost evidentiranja projekata JPP-a kao izvanbilančnih

stavki ima važnu ulogu u odabiru opcije JPP-a, ali takva je praksa također uzrok rizika od

umanjivanja vrijednosti koja se može ostvariti uloženim novcem i transparentnosti.

Sud je stoga iznio sljedeće preporuke, prema kojima je potrebno:

(a) prestati promicati intenzivniju i rašireniju uporabu JPP-ova dok se ne riješe utvrđeni

problemi i uspješno ne provedu preporuke u nastavku

(b) smanjiti financijski učinak kašnjenja i dogovaranja izmjena na trošak JPP-ova koji snosi

javni partner

(c) temeljiti odabir opcije JPP-a na pouzdanim komparativnim analizama najboljih opcija nabave

(d) donijeti jasne politike i strategije za JPP-ove

(e) poboljšati okvir EU-a za bolju djelotvornost projekata JPP-a.

12

UVOD

Što je JPP?

1. Prema definiciji Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) javno-privatna

partnerstva (JPP-ovi) su „dugoročni ugovorni aranžmani između vlade i privatnog partnera

na temelju kojih privatni partner pruža i financira javne usluge uporabom kapitala, dijeleći

povezane rizike”3. Ova široka definicija pokazuje da se JPP-ovi mogu uspostaviti za postizanje

širokog raspona ciljeva u različitim sektorima, kao što su sektor prometa, socijalnog

stambenog zbrinjavanja i zdravstva, te da mogu biti strukturirani na temelju različitih

pristupa.

2. JPP-ovi se po prirodi i ishodima ne razlikuju od projekata tradicionalne nabave, ali

pokazuju određene razlike u pogledu upravljanja projektom i ugovorom. Glavnu razliku

između JPP-ova i tradicionalnih projekata čini podjela rizika između javnog i privatnog

partnera. U načelu, rizike povezane s projektima JPP-a treba snositi ona strana koja tim

rizicima može najbolje upravljati, a cilj je ostvariti optimalnu ravnotežu između

preusmjeravanja rizika i naknade za stranu koja snosi rizik. Privatni partner često je

odgovoran za rizike povezane s izradom projekta, izgradnjom, financiranjem, upravljanjem i

održavanjem u vezi s infrastrukturom, dok je javni partner obično odgovoran za regulatorne i

političke rizike.

3 OECD, „Načela javnog upravljanja javno-privatnim partnerstvima” (Principles of Public Governance of Public-Private Partnerships), 2012.

13

3. Najčešći je oblik JPP-a ugovor prema modelu „izrada projekta – izgradnja –

financiranje – održavanje – upravljanje” (model DBFMO, engl.

Design-Build-Finance-Maintain-Operate)4. U tom su modelu ugovora privatnom partneru

povjerene sve faze projekta, od izrade projekta do izgradnje, upravljanja infrastrukturom i

njezina održavanja, uključujući prikupljanje sredstava. Takva dugoročna perspektiva poznata

je kao „pristup usmjeren na cijeli vijek projekta”.

4. Na slici 1. grafički je prikaz različitih faza JPP-a prema modelu DBFMO, koje su prikazane

kao odgovornosti javnog i privatnog partnera. Javni partner počinje privatnoj strani plaćati

uporabu usluge nakon što faza izgradnje završi. Visina obroka obično varira s obzirom na

raspoloživost infrastrukture (JPP utemeljen na stavljanju infrastrukture na raspolaganje) ili s

obzirom na mjeru u kojoj se infrastruktura upotrebljava (JPP utemeljen na potražnji) kako bi

se osiguralo da su ispunjeni potrebni standardi kvalitete tijekom cijelog vijeka projekta.

4 Tri su glavne kategorije JPP-ova: (a) koncesije u kojima krajnji korisnici najčešće usluge izravno plaćaju privatnom partneru, i to bez nadoknade (ili uz smanjenu) nadoknadu za javni sektor; (b) zajednički pothvati, ili institucijski JPP-ovi, u kojima javni i privatni sektor postaju dioničari trećeg poduzeća; (c) ugovorni JPP-ovi u kojima su odnosi između strana uređeni ugovorom.

14

Slika 1. – Grafički prikaz uobičajenog JPP-a utemeljenog na stavljanju infrastrukture na

raspolaganje prema modelu DBFMO5

Izvor: Europski revizorski sud.

5 JPP-ovi u kojima javni partner plaća privatnom partneru za pružene usluge.

Vlada započinje postupak nabave za izgradnju i

upravljanje infrastrukturom

Prijenos infrastrukture u javni sektor

Naknade za stavljanje na raspolaganjetijekom preostalog trajanja ugovora koje

se isplaćuju privatnom partneru

Nema raspoloživosti = nema naknada

NAKNADE ZA STAVLJANJE NA RASPOLAGANJE

JAVN

I

POČETAK KRAJ

PRIV

ATN

I

UPRAVLJANJE I ODRŽAVANJE (30 godina)

Izgradnja infrastrukture koju izvodi privatni

partner

Odabrani privatni partner izrađuje projekt rješenja i

osigurava financijska sredstva

Upravljanje i održavanje koje obavlja privatni partner

IZRADA PROJEKTA IZGRADNJA UPRAVLJANJE I ODRŽAVANJE (30 godina)

15

Razlozi za provedbu projekata JPP-a

5. Prema relevantnoj literaturi i istraživanjima6, projekti JPP-a uglavnom se provode kako

bi se ostvarile moguće koristi u usporedbi s tradicionalnim metodama nabave. Te koristi

obuhvaćaju sljedeće:

(a) raniju isporuku planiranog programa kapitalnog ulaganja jer JPP-ovi mogu pružiti važna

dodatna sredstva za dopunu tradicionalnih proračunskih omotnica

(b) mogućnost povećanja učinkovitosti u provedbi projekta kao rezultat bržeg završavanja

pojedinih projekata

(c) mogućnost podjele rizika s privatnim partnerom i optimiziranja troškova tijekom cijelog

vijeka projekta

(d) mogućnost bolje razine održavanja i usluga od tradicionalnih projekata primjenom

pristupa usmjerenog na cijeli vijek projekta

(e) mogućnost kombiniranja javnog i privatnog stručnog znanja na najdjelotvorniji način

radi provedbe dubinske procjene projekta i optimizacije opsega projekta.

6 Vidi, primjerice, Informacijski centar za infrastrukturne JPP-ove Svjetske banke; EPEC, „Nefinancijske koristi JPP-ova – Pregled koncepata i metodologije” („The Non-Financial Benefits of PPPs-A review of Concepts and methodology), lipanj 2011.; OECD Journal on Budgeting Volume 2011/1, „Kako ostvariti vrijednost za novac: Usporedba JPP-a i tradicionalne infrastrukturne javne nabave” (How To Attain Value for Money:Comparing PPP and Traditional Infrastructure Public Procurement); EPEC, „Motivacije i izazovi JPP-ova za javni sektor” (PPP Motivations and challenges for the Public Sector), listopad 2015.

16

6. Nadalje, računovodstveni okvir EU-a (ESA 2010.)7 omogućuje da se sudjelovanje javnosti

u JPP-ovima, pod određenim uvjetima, evidentira kao izvanbilančna stavka. To potiče njihovu

uporabu radi boljeg ispunjavanja konvergencijskih kriterija za euro koji su poznati i pod

nazivom kriteriji iz Maastrichta8.

Europsko tržište JPP-ova

7. Prema navodima Europskog centra znanja za javno-privatno partnerstvo (EPEC) na

tržištu JPP-ova u EU-u u razdoblju 1990. – 2016. financijski je zaključeno 1749 JPP-ova u

vrijednosti od ukupno 336 milijardi eura. Prije financijske i gospodarske krize tržište JPP-ova

doživjelo je nagli porast u obujmu, ali od 2008. broj novih projekata JPP-a znatno se smanjio

(vidi sliku 2.). Tijekom 2016. objedinjena vrijednost 64 JPP-ova koji su financijski zaključeni

na tržištu EU-a iznosila je 10,3 milijarde eura. Većina projekata bila je iz sektora prometa, na

koje je 2016. otišla jedna trećina ukupnih ulaganja u JPP-ove, a potom slijede sektori

zdravstva i obrazovanja.

7 Uredba (EU) br. 549/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013. o Europskom sustavu nacionalnih i regionalnih računa u Europskoj uniji (ESA 2010) (SL L 174, 26.6.2013., str. 1.), koja se od rujna 2014. primjenjuje na sve države članice.

8 Konvergencijski kriteriji za euro – poznati i kao „kriteriji iz Maastrichta” – temelje se na članku 140. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Države članice obvezne su ispuniti te kriterije da bi ušle u treću fazu ekonomske i monetarne unije i uvele euro kao svoju valutu. Fiskalni kriteriji propisuju da omjer godišnjeg deficita opće države ne smije biti veći od 3 % BDP-a po tržišnim cijenama i da omjer državnog duga i BDP-a ne smije biti veći od 60 % na kraju fiskalne godine.

17

Slika 2. – Tržište JPP-ova u EU-u u razdoblju 1990. – 2016.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka iz agencije EPEC.

8. Kao što je prikazano na slici 3., tržište JPP-ova u EU-u uglavnom je koncentrirano u

Ujedinjenoj Kraljevini, Francuskoj, Španjolskoj, Portugalu i Njemačkoj, u kojima su u

razdoblju 1990. – 2016. provedeni projekti u vrijednosti od 90 % ukupnog tržišta. Dok su je u

pojedinim državama članicama proveden čitav niz projekata JPP-a, kao što je Ujedinjena

Kraljevina s preko 1000 projekata JPP-a vrijednih gotovo 160 milijardi eura provedenih u

navedenom razdoblju, iza koje slijedi Francuska s 175 JPP-ova vrijednih gotovo 40 milijardi

eura, u 13 od 28 država članica provedeno je manje od pet projekata JPP-a.

0

20

40

60

80

100

120

140

160

0

5

10

15

20

25

30

1990.1991.1992.1993.1994.1995.1996.1997.1998.1999.2000.2001.2002.2003.2004.2005.2006.2007.2008.2009.2010.2011.2012.2013.2014.2015.2016.

Broj

pro

jeka

ta

Vrije

dnos

t pro

jeka

ta u

mili

jard

ama

eura

Godina

Vrijednost projekata (u

milijardama eura)

Broj projekata

18

Slika 3. – Tržište JPP-ova u EU-u po državama članicama u razdoblju 1990. – 2016.

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavio EPEC.

JPP-ovi i sredstva EU-a

9. Projekti JPP-a koji kombiniraju sredstva EU-a s privatnim financijskim sredstvima zovu se

mješoviti JPP-ovi. Unošenjem sredstava EU-a u JPP javni sektor može povećati isplativost

projekta smanjenjem potrebnih razina financiranja.

10. Postoji tendencija da se u okviru JPP-ova javna sredstava intenzivnije upotrebljavaju kao

poluga za privlačenje privatnih sredstava. Na primjer, u strategiji Europa 2020.9 naglašava se

važnost JPP-ova. Prema navedenoj strategiji, iskorištavanje financijskih sredstava

kombiniranjem privatnih i javnih financija i stvaranje inovativnih instrumenata za

financiranje potrebnih ulaganja jedan je od ključnih aspekata koje Europa mora slijediti da bi

ostvarila svoje ciljeve iz strategije Europa 2020.

9 Komunikacija Komisije - „EUROPA 2020., strategija za pametan, održiv i uključiv rast” (EUROPE 2020 A strategy for smart, sustainable and inclusive growth) - COM (2010) 2020 final.

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1 000

1 100

1 200

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

Broj

pro

jeka

ta

Vrije

dnos

t pro

jeka

ta u

mili

jard

ama

eura

Broj projekata

Vrijednost projekata (u

milijardama eura)

19

11. Među ostalim dokumentima Komisije, u njezinoj Bijeloj knjizi o prijevozu iz

2011. godine10 države članice potiču se na veću uporabu JPP-ova, iako se istodobno navodi

da taj mehanizam nije prikladan za sve projekte. Nadalje, prepoznaje se da financijski

instrumenti mogu poduprijeti financiranje JPP-ova u većoj mjeri.

12. U višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2014. – 2020. godine Komisija je

stavila veći naglasak na intenzivniju upotrebu javnih sredstava kao poluge za privlačenje

privatnih sredstava i ulogu koju JPP-ovi mogu imati u tom pogledu.

13. U Uredbi o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. i Uredbi o CEF-u11 JPP-ovi

se promatraju kao potencijalno djelotvorno sredstvo za izvođenje infrastrukturnih projekata

kojima se jamči ostvarivanje ciljeva javne politike povezivanjem različitih oblika javnih i

privatnih resursa.

14. U Uredbi o Europskom fondu za strateška ulaganja (EFSU) donesenoj 2015. godine

također se predviđa uporaba širokog spektra financijskih proizvoda u svrhu mobilizacije

privatnih ulaganja. EFSU također može poslužiti za potporu JPP-ovima12.

Projekti koji su primili potporu EU-a do 2014.

15. Prilikom prikupljanja podataka za ovu reviziju (u travnju 2016.) o JPP-ovima koji su

primili potporu EU-a, Sud je za razdoblje od 2000. – 2014. otkrio 84 mješovita projekta JPP-a,

s ukupnim troškovima projekata od 29,2 milijarde eura i doprinosom EU-a u visini od

5,6 milijardi eura. Daleko najveći iznos doprinosa EU-a otišao je u Grčku (59 % ukupnog

iznosa odnosno 3,3 milijarde eura). U 13 država članica uopće nije bilo JPP-ova koji su primili

10 COM(2011) 144 final od 28. ožujka 2011. „Bijela knjiga: Plan za jedinstveni europski prometni prostor – Ususret konkurentnom prometnom sustavu u kojem se učinkovito gospodari resursima”, str. 28.

11 Uredba (EU) br. 1316/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o uspostavi Instrumenta za povezivanje Europe, izmjeni Uredbe (EU) br. 913/2010 i stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 680/2007 i (EZ) br. 67/2010 (SL L 348, 20.12.2013., str. 129.).

12 Uredba (EU) 2015/1017 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. lipnja 2015. o Europskom fondu za strateška ulaganja, Europskom savjetodavnom centru za ulaganja i Europskom portalu projekata ulaganja i o izmjeni uredaba (EU) br. 1291/2013 i (EU) br. 1316/2013 – Europski fond za strateška ulaganja (SL L 169, 1.7.2015., str. 1.).

20

potporu EU-a (vidi prilog I.). Kao što je prikazano u tablici 1., sektor prometa zauzima najveći

udio u smislu ukupnih troškova (88 %), dok sektor informacijskih i komunikacijskih

tehnologija (IKT) zauzima 5 %, a svi ostali sektori (slobodne aktivnosti, vodne usluge, okoliš

itd.) zauzimaju 7 %.

Tablica 1. – Sredstva izdvojena za projekte JPP-a koji su primili potporu EU-a u razdoblju

2000. – 2014., u milijunima eura, po sektorima

Sektori Broj projekata Ukupni troškovi % Doprinos EU-a % Promet 24 25 538 87 4 555 81 IKT 28 1 740 6 472 8 Svi ostali sektori 32 1 964 7 613 11 Ukupno 84 29 242 100 5 640 100

Izvor: Sud, na temelju podataka koje su dostavili Komisija, EPEC i odabrane države članice.

16. Bespovratna sredstva strukturnih i kohezijskih fondova bila su glavni izvor sredstava

EU-a za JPP-ove (67 od 84 projekta) tijekom razdoblja 2000. – 2014. Komisija je s pomoću

financijskih instrumenata pružila potporu za 17 JPP-ova, često u suradnji s Europskom

investicijskom bankom (EIB):

(a) šest projekata JPP-a dobilo je potporu u okviru Instrumenta za kreditna jamstva za

projekte transeuropske prometne mreže (LGTT), a četiri u okviru instrumenata

Inicijative projektnih obveznica (PBI)13, za čiju je provedbu i upravljanje bio odgovoran

EIB na temelju ugovora o suradnji sklopljenih s Komisijom.

(b) četiri projekta JPP-a financirana su u okviru fonda Marguerite14 koji je inicijativa EIB-a,

nacionalnih razvojnih banaka i Komisije za provedbu ulaganja u vlasnički kapital u

infrastrukturne projekte EU-a.

13 Uredba (EZ) br. 680/2007 Europskog Parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2007. o utvrđivanju općih pravila za dodjelu financijske potpore Zajednice u području transeuropskih prometnih i energetskih mreža (SL L 162, 22.6.2007., str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 670/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. srpnja 2012.

14 Odluka Komisije C(2010) 941 od 25. veljače 2010. o sudjelovanju Europske unije u Europskom fondu za energetiku, klimatske promjene i infrastrukturu 2020. (fond Marguerite).

21

(c) tri projekta JPP-a financirana su uporabom Zajedničke europske potpore održivom

ulaganju u gradskim područjima (JESSICA).

17. Prema navodima Komisije15 očekuje se da će financijski instrumenti, kao što su LGTT i

izravna ulaganja EU-a u fond Marguerite (80 milijuna eura), povećati brzinu i tempo

uvođenja infrastrukture mreže TEN-T-a i iskoristiti učinak sredstava te mreže.

Najnoviji događaji

18. Kasnije, tijekom 2015., Komisija i EIB službeno su pokrenuli dužnički instrument CEF-a

koji je slijedio i nadovezivao se na portfelje prethodno razvijene u okviru LGTT-a i PBI-a. U

vrijeme revizije vlasnički instrument CEF-a, kojemu je cilj osigurati financiranje manjih i

rizičnijih projekata vlasničkim ili kvazivlasničkim udjelima, bio je u postupku razvoja.

19. Od 2015. projekti JPP-a također se financiraju u okviru EFSU-a, koji je zajednička

inicijativa Komisije i EIB-a. Osamnaest od ukupno 224 projekata odobrenih od lipnja 2017.

označeno je kao JPP.

OPSEG REVIZIJE I REVIZIJSKI PRISTUP

20. Glavni cilj revizije koju je proveo Sud bio je ispitati je li se projektima JPP-a koje je

financirao EU djelotvorno upravljalo i je li s pomoću njih ostvarena odgovarajuća vrijednost

za uloženi novac, pri čemu se vodilo računa o tendenciji da se u okviru JPP-ova javna

sredstva intenzivnije upotrebljavaju kao poluga za privlačenje privatnih sredstava. Sud je

posebno ispitao sljedeće:

(a) je li u okviru projekata obuhvaćenih revizijom bilo moguće ostvariti koristi koje su se od

JPP-ova očekivale (vidi odlomke 24. – 46.)

(b) jesu li se projekti obuhvaćeni revizijom temeljili na pouzdanim analizama i

odgovarajućim pristupima (vidi odlomke 47. – 59.)

15 Odluka Komisije C(2010) 796 final iz 2010. o uspostavi godišnjeg programa rada za dodjelu financijske pomoći u području transeuropske prometne mreže (TEN-T) za 2010.

22

(c) jesu li ukupni institucijski i pravni okviri država članica obuhvaćenih revizijom bili

prikladni za uspješnu provedbu projekata JPP-a (vidi odlomke 60. – 76.).

21. Revizija je provedena između svibnja 2016. i rujna 2017. na razini Komisije (GU-ovi

MOVE, REGIO, ECFIN i ESTAT) i u četirima državama članicama: Francuskoj, Irskoj, Grčkoj i

Španjolskoj.

22. Sud je ispitao relevantne politike, strategije, zakonodavstvo i projektnu dokumentaciju,

obavio razgovore s djelatnicima Komisije, javnih tijela i privatnih partnera u četirima

državama članicama i proveo terenske provjere 12 projekata JPP-a koje je sufinancirao EU u

području cestovnog prometa (šest projekata) i IKT-a (šest projekata16) (vidi sliku 4. i

prilog III.) odabranih među skupinom od 84 utvrđena JPP-a koji su primili potporu EU-a (vidi

odlomak 15.).

23. Na temelju takvog odabira u okviru revizije obuhvaćeno je sljedeće:

(a) u odabranim državama članicama nastalo je oko 70 % ukupnih troškova JPP-ova koji su

u razdoblju 2000. – 2014. primili potporu EU-a (20,4 od 29,2 milijardi eura) te im je

dodijeljeno 71 % doprinosa EU-a JPP-ovima (4,0 od 5,6 milijardi eura), vidi prilog I.

(b) u sektoru prometa i sektoru IKT-a nastalo je 93 % ukupnih troškova JPP-ova koji su

primili potporu EU-a (27,3 od 29,2 milijardi eura), vidi tablicu 1.

(c) ukupni troškovi odabranih projekata iznosio je 9,6 milijardi eura, a ukupan doprinos

EU-a za njih iznosio je 2,2 milijarde eura (vidi prilog III.)

(d) odabrani projekti financirali su se iz strukturnih i kohezijskih fondova i u okviru

financijskih instrumenata.

16 S obzirom na to da različite države članice različito tumače i definiraju što čini JPP (npr. koncesije se smatraju JPP-om u Grčkoj, ali ne i u Francuskoj), revizorski tim usvojio je šire tumačenje JPP-a koje obuhvaća različite oblike višegodišnjih suradnji javnih i privatnih partnera. Stoga je Sud odabrao dva projekta u području IKT-a u Irskoj, koje irska tijela službeno ne smatraju JPP-ovima niti je postupak njihove nabave jednak onome za JPP-ove, ali podrazumijevaju značajke JPP-a.

23

Slika 4. – 12 projekata JPP-a koje je sufinancirao EU procijenjenih u okviru ove revizije


OPAŽANJA

Projekti JPP-a obuhvaćeni revizijom omogućili su bržu provedbu politika i imali su

potencijal za dobre standarde upravljanja i održavanja, ali nisu uvijek bili djelotvorni u

pogledu ostvarivanja mogućih koristi

24. Sud je analizirao je li u okviru projekata obuhvaćenih revizijom bilo moguće ostvariti

koristi u pogledu pravodobne isporuke projekta unutar proračuna i u kojoj je mjeri izgrađena

infrastruktura korištena.

24

Opcija JPP-a omogućila je javnim tijelima da provode postupke nabave za velike

infrastrukturne planove u okviru jednog jedinstvenog postupka

25. Kod tradicionalne nabave javna poduzeća uključivala su se u velike infrastrukturne

projekte i plaćala tijekom razdoblja izgradnje, koja je obično trajala određeni broj godina.

Javna tijela stoga su obvezna osigurati dovoljno proračunskih sredstava za financiranje

ukupne izgradnje u razmjerno kratkom razdoblju. Kada financiranje nije dostatno, projekti se

mogu podijeliti na niz različitih dijelova za koje će se nabava provoditi u različitim godinama

kako proračun bude dopuštao, a to izgradnju potpune infrastrukture produljuje na veći broj

godina.

26. S druge strane, JPP-ovi obično od privatnog partnera zahtijevaju da financira ukupnu

izgradnju što će mu nadoknaditi javni partner ili korisnici tijekom operativnog razdoblja

ugovora, a to obično traje dulje od 20 godina, a katkad može trajati i 30 godina. To

omogućuje javnom partneru da odmah započne izgradnju cijele infrastrukture, a time i da

ubrza dovršetak i ostvarenje svih koristi koje proizlaze iz infrastrukture u cjelini.

27. To je bio slučaj s ispitanim projektima izgradnje autocesta u Irskoj, Grčkoj i Španjolskoj,

za koje je nabava provedena u okviru jednog jedinstvenog postupka. Na primjer, grčka tijela

odabrala su opciju JPP-a kako bi dobila pristup privatnom financiranju bez kojeg, prema

njihovu mišljenju, ne bi bili u mogućnosti nastaviti s projektima. Slijedom toga, za izgradnju

i/ili dogradnju 744 km cesta (174 km središnje autoceste, 365 km autoceste Olympia i

205 km autoceste Moreas) nabava se provela u samo tri natječajna postupka, što je u

potpunoj suprotnosti s prethodnim iskustvima izgradnje autocesta u Grčkoj za koje se

provodila tradicionalna nabava. Na primjer, za dvije dionice autoceste Olympia koje su

postojale otprije, ukupne duljine 82 km, postupak izgradnje trajao je 20 godina i obuhvaćao

je 31 postupak nabave17. Međutim, opseg dvaju projekata u Grčkoj obuhvaćenih revizijom

znatno je smanjen tijekom provedbe (vidi tablicu 3.).

17 Za dogradnju 64 km duge dionice Eleuzina – Korint u svrhu prenamjene u autocestu bilo je potrebno 20 godina (1986. – 2006.), a provedba je obuhvaćala 21 ugovor tradicionalne javne nabave. Slično tome, za izgradnju 18 km duge dionice zaobilaznice oko Patrasa bilo je potrebno 11 godina (1991. – 2002.), a provedba je obuhvaćala 10 ugovora tradicionalne javne nabave.

25

Postupak nabave velikih projekata JPP-a povećao je rizik od nedovoljne konkurencije i u

nekim slučajevima zabilježena su znatna kašnjenja

28. Dok se tradicionalni projekti mogu podijeliti na manje dijelove kako bi privukli više

ponuđača, projekti JPP-a zahtijevaju minimalnu veličinu kako bi se opravdao trošak nabave i

olakšale ekonomije razmjera potrebne za veću učinkovitost upravljanja i održavanja.

Međutim, vrlo velika veličina projekta može katkada smanjiti razinu tržišnog natjecanja jer

općenito mali broj poduzeća ima dostatna financijska sredstva za podnošenje ponude. Kod

ugovora vrlo visoke vrijednosti samo mali broj operatora, možda čak samo jedan, može

ponuditi sve potrebne proizvode ili usluge. To javnog naručitelja može staviti u položaj

ovisnosti.

29. Dokaz o tome pronalazi se, primjerice, u slučaju središnje autoceste u Grčkoj, čiji su

ukupni planirani troškovi iznosili 2375 milijuna eura. Od četiri poduzeća koja su pozvana da

dostave ponude, dva su to učinila, ali samo je jedna ponuda ocijenjena u završnoj fazi

nabave. Ocjenjivanjem najmanje dvaju ponuđača stavilo bi javnog partnera u bolji

pregovarački položaj za ostvarenje povoljnijih ugovornih uvjeta.

30. Za sklapanje ugovora o JPP-u potrebno je utvrditi i pregovarati o svim aspektima koji se

odnose na provedbu, financiranje i održavanje projekta te upravljanje njime, uključujući

pokazatelje i sustave mjerenja uspješnosti koji obično nisu dio tradicionalnog postupka

nabave i obično dulje traju. U okviru JPP-a također može doći do dodatnih kašnjenja zbog

potrebe privatnog partnera da prikupi sredstva za financiranje projekta. S trajanjem od pet

godina nabava za autocestu N17/N18 u Irskoj trajala je znatno dulje čak i od prosječnih

15 mjeseci potrebnih za projekte JPP-a u Irskoj. Nedostatak likvidnosti nakon financijske

krize produbio je poteškoće privatnog partnera u pogledu pronalaska dostatnih izvora

financiranja za postizanje financijskog zaključenja, što je dovelo do kašnjenja od najmanje tri

godine18.

18 Za razliku od tradicionalnih projekata, u kojima se privatnom partneru isplaćuje nadoknada tijekom infrastrukturnih radova, u slučaju JPP-a privatni partner mora financirati ukupni trošak infrastrukture prije nego što mu se počne isplaćivati nadoknada. Stoga je potrebno utvrditi i ugovoriti zajmodavce treće strane da bi se projekt pokrenuo.

26

31. Nadalje, uporaba opcije JPP-a nije imala korisne učinke na dva najučestalija razloga

kašnjenja, a to su sudski postupci i nepotpune pripremne studije, za koje je Sud utvrdio da

nisu utjecali samo na brojne projekte tradicionalne nabave koje je obuhvatio revizijom u

sektoru prometa19, nego i na tri autoceste u Grčkoj čiji je postupak nabave odgovarao

onomu za JPP-ove. Za te je projekte u prosjeku bilo potrebno 6,5 godina od početka

postupka do stupanja na snagu ugovora. Nadalje, 3,5 mjeseca tih kašnjenja isključivo se

može pripisati izboru opcije JPP-a jer je ugovore trebao ratificirati Parlament u nedostatku, u

to vrijeme, odgovarajućeg pravnog okvira za koncesije na nacionalnim razinama i na razini

EU-a.

32. Nabava za projekte izgradnje autocesta u Španjolskoj provedena je na vrijeme, ali su se

nedugo nakon toga dogovarale izmjene povezanih ugovora (vidi odlomak 34. točku (a)), što

otvara pitanje je li upravljanje nabavom bilo dobro. Usprkos dodatnoj složenosti pristupa

JPP-a, nabava za projekte širokopojasnih pristupnih mreža u Francuskoj i Irskoj uglavnom je

bila pravodobna, ali su oni bili manjeg opsega od ispitanih projekata izgradnje autocesta.

U većini projekata obuhvaćenih revizijom zabilježena su znatna kašnjenja u izgradnji i

prekoračenja troškova

Većina projekata obuhvaćenih revizijom nije dovršena na vrijeme i unutar proračuna

33. U relevantnoj literaturi navedeno je da će infrastrukturni projekti koji se provode u

okviru PPP-ova vjerojatno biti učinkovitiji od tradicionalnih projekata, i to zbog dovršavanja

faze izgradnje na vrijeme i unutar proračuna20. Naime, privatni partner obično ima snažan

poticaj da dovrši izgradnju u skladu s ugovorenim uvjetima kako bi mu se naknade za

stavljanje na raspolaganje ili naknade koje plaćaju korisnici počele isplaćivati na vrijeme te

kako bi se izbjeglo povećanje troškova za koje obično snosi rizik.

19 Vidi tematsko izvješće br. 23/2016 „Pomorski promet u EU-u suočen je s problemima – mnoga ulaganja nedjelotvorna su i neodrživa” i tematsko izvješće br. 4/2012 „Je li korištenje strukturnih i kohezijskih fondova za sufinanciranje prometne infrastrukture u morskim lukama djelotvorna investicija?” (http://eca.europa.eu).

20 Vidi, primjerice, EPEC, „Nefinancijske koristi JPP-ova – Pregled koncepata i metodologije” (The Non-Financial Benefits of PPPs-A review of Concepts and methodology), lipanj 2011.

http://eca.europa.eu/hr

27

34. Međutim, Sud je utvrdio da se moguće koristi JPP-ova često nisu ostvarivale jer

infrastruktura nije bila dovršena unutar planiranog vremena i proračuna. Sedam od devet

dovršenih projekata21, čiji su ukupni troškovi iznosili 7,8 milijardi eura, kasnilo je u rasponu

od dva do 52 mjeseca, a ukupni troškovi porasli su za gotovo 1,5 milijardi eura, od čega je

približno 30 % sufinancirao EU. U Grčkoj je povećanje troškova iznosilo 1,2 milijarde eura (što

je snosio javni partner, uz sufinanciranje EU-a od 36 %), a u Španjolskoj 0,3 milijarde eura

(što je snosio javni partner), dok su u Francuskoj troškovi porasli za 13 milijardi eura ili 73 %,

što je u relativnom smislu najveće utvrđeno povećanje troškova među projektima

obuhvaćenima revizijom (vidi prilog III. za pojedinosti).

(a) U Španjolskoj su se nedugo nakon sklapanja ugovora o izgradnji autocesta dogovarale

njihove izmjene zbog nužnih prilagodbi planiranih radova, što je dovelo do povećanja

troškova za oko 300 milijuna eura koje je trebao snositi javni partner. Troškovi

autoceste A-1 porasli su za 33 % (158 milijuna eura), a projekt je kasnio dvije godine,

dok su troškovi autoceste C-25 porasli za 20,7 % (143,8 milijuna eura, uključujući

88,9 milijuna eura financijskih troškova), a projekt je kasnio 14 mjeseci.

(b) Troškovi projekta Pau Pyrénées u području IKT-a u Francuskoj porasli su za 73 % (sa

18 milijuna eura na 31 milijun eura) radi usklađivanja s regulatornim promjenama. Iako

je infrastruktura za projekt Girondins dovršena na vrijeme, njezino puštanje u rad

kasnilo je 16 mjeseci iz administrativnih razloga.

(c) Faza izgradnje u okviru projekta u području IKT-a povezanih s gradskim mrežama u

Irskoj bila je loše planirana pa je cijeli projekt naknadno smanjen, što je rezultiralo

manjim brojem gradskih mreža (u 66 gradova umjesto u 95) i porastom troškova za

4,2 % (50 953 eura) po gradu.

21 Grčka – 3 projekta, Španjolska – 2 projekta, Francuska – 2 projekta.

28

(d) Izgradnja triju autocesta u Grčkoj znatno je kasnila (u prosjeku četiri godine), a

dogovaranje izmjena u okviru JPP-a podrazumijevali su znatne dodatne troškove

(1,2 milijarde eura) koje je trebao snositi javni partner, iako je opseg dvaju projekata

znatno smanjen (vidi odjeljak u nastavku).

Grčki „novi početak”: što se dogodi kada stvari u JPP-u pođu po zlu i tko snosi financijske

posljedice? Gotovo 1,2 milijarde dodatnih eura isplaćeno je iz javnog proračuna

35. Prvi val JPP-ova u Grčkoj sklopljen je devedesetih godina 20. stoljeća i uključivao je

projekte kao što su most Rion Antirion, atenska obilaznica i nova međunarodna zračna luka u

Ateni. Drugi val JPP-ova sklopljen je u razdoblju 2007. – 2008. i uglavnom se sastojao od

projekata izgradnje autocesta (vidi sliku 5.). Sud je obavio reviziju triju od tih autocesta.

Slika 5. – Autoceste u Grčkoj pod koncesijom

Izvor: grčko upravljačko tijelo za OP „Prometna infrastruktura, okoliš i održivi razvoj”.

Koncesija E65 Odgođene dionice središnje autoceste E-65 i autoceste Olympia

LEGENDA

Koncesija Olympia 2007. – 2013.Koncesija Aegean 2007. – 2013.Koncesija Nea Odos 2007. – 2013.Koncesija E-65 2007. – 2013.Koncesija Moreas 2007. – 2013.

Koncesija Olympia

Koncesija Moreas

29

36. Ti su se projekti u znatnoj mjeri financirali prihodima od naplate cestarina na prethodno

definiranim dionicama autocesta kojima je upravljao privatni partner. Međutim, teška

financijska i gospodarska kriza u Grčkoj dovela je do pada količine prometa koja se smanjila

za oko 50 % ispod količine iz najpesimističnijih scenarija22, što je izazvalo nagli pad stvarnih i

procijenjenih prihoda u okviru triju koncesija obuhvaćenih revizijom. Naime, između 2011. i

„novog početka” (vidi odlomak 37.) na tim trima autocestama zabilježen je osjetan pad

prihoda zbog smanjenja prometa za barem 63 % (središnja autocesta), 49 % (autocesta

Olympia) i 20 % (autocesta Moreas) u odnosu na prognoze23. Budući da su javna tijela

prenijela rizik u vezi s potražnjom (prometom) većinom na privatne partnere (koncesionare)

iz ugovora o JPP-u, smanjenje prihoda ozbiljno je utjecalo na financijsku ravnotežu ugovora i

navelo zajmodavce da prestanu financirati projekte jer više nisu vjerovali u njihovu

financijsku održivost, što je dovelo do trenutačne obustave radove.

37. Nakon što su pristali na unošenje jedne odredbe u ugovor (s proširenom definicijom više

sile za privatne partnere u slučaju izvanrednih okolnosti), grčka tijela dovela su se u situaciju

u kojoj su imali mogućnost:

(a) ili obustaviti izgradnju autocesta i izložiti se tužbama i mogućem plaćanju sankcija i

obeštećenja

(b) ili s koncesionarima (i zajmodavcima) dogovoriti izmjene ugovora o koncesiji kako bi se

ponovno uspostavila njihova održivost, ali uz dodatne troškove za javni proračun.

Grčka tijela smatrala su da je prvi scenarij, tj. obustava izgradnje autocesta, manje povoljan s

obzirom na šire makroekonomske i društvene posljedice koje bi takva odluka

podrazumijevala. Stoga su, nakon tri godine pregovora, s koncesionarima dogovorene

izmjene ugovora (odnosno „novi početak”), i to u studenome 2013. (autocesta Olympia i

središnja autocesta E-65) i prosincu 2015. (autocesta Moreas, vidi tablicu 2.). Zbog toga je,

22 Prije sklapanja ugovora o zajmu zajmodavci su pripremili scenarije stresnih uvjeta u kojima su u najgorem slučaju predvidjeli pad prometa od 20 % u odnosu na osnovni scenarij.

23 Vidi također odluke o državnoj potpori C(2013) 9274 final, predmet: državna potpora SA.36 893 (2013/N), C(2013) 9253 final, državna potpora SA.36 878 (2013/N), C(2014)7798 final, državna potpora SA.39 224 (2014/N).

30

kao što je prikazano u nastavku, javni partner morao snositi gotovo 1,2 milijarde eura

dodatnih troškova (vidi odlomak 39.).

Tablica 2. – Kašnjenja u provedi projekta nakon „novog početka”

Provedba Središnja Olympia Odos Moreas

Datum početka koncesije 31. ožujka 2008. 4. kolovoza 2008. 3. ožujka 2008. Prvotni datum dovršetka 30. rujna 2013. 3. kolovoza 2014. 31. kolovoza 2012. Datum obustave radova 26. lipnja 2011. 26. lipnja 2011. 30. studenoga 2013. Izmijenjeni očekivani datum dovršetka nakon „novog početka” 31. prosinca 2015. 31. prosinca 2015. 30. travnja 2015. Procijenjeni/stvarni datum dovršetka projekta 31. kolovoza 2017. 31. kolovoza 2017. 31. prosinca 2016. Očekivano kašnjenje u mjesecima u odnosu na prvotni datum dovršetka 47 37 52

Izvor: Sud, na temelju informacija koje su pružila grčka tijela.

38. Iako je i nakon „novog početka” datum završetka koncesija ostao nepromijenjen,

donesena je odluka da se odgodi izgradnja velikog dijela autocesta (45 % autoceste Olympia i

55 % središnje autoceste) i produlje rokovi za dovršetak izgradnje za sva tri projekta, što je

dovelo do kraćih razdoblja uporabe tih autocesta za povrat troškova infrastrukture.

Odgađanje projekata i smanjivanje njihova opsega utjecalo je na cilj produljena grčke mreže

autocesta i neposredno utjecalo na TEN-T u cjelini. Nadalje, postoji izvjestan rizik da se ono

što je ostvareno projektima povezanima sa središnjom autocestom i dionicom

Lefktro – Sparta autoceste Moreas u Grčkoj ne upotrebljava ni približno dovoljno, što nije u

skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja (vidi osobito okvir 1.).

39. Osim toga, javni partner također je bio obvezan preuzeti gotovo 1,2 milijarde eura

dodatnih troškova (vidi tablicu 3.). Nakon prethodno navedene odluke o dogovaranju

izmjena ugovora:

(a) za faze izgradnje autoceste Olympia i središnje autoceste isplaćen je dodatni financijski

doprinos od 470 milijuna eura (uključujući 422 milijuna eura financiranih sredstvima

EU-a). To je učinjeno kako bi se pokrio manjak financijskih sredstava nastao uglavnom

zbog smanjenja prihoda uslijed smanjenja količine prometa i zbog znatnog povećanja

financijskih troškova projekata do kojeg je došlo zbog financijske krize, što je ozbiljno

promijenilo financijsku ravnotežu tih dvaju ugovora.

31

(b) nadalje, javni partner također je morao platiti dodatnih 705 milijuna eura

koncesionarima triju autocesta uglavnom zbog dogovora da se ubrzaju radovi, što nije

bilo opravdano potrebama za kapacitetima, i zbog sljedećih kašnjenja za koje je

odgovoran javni partner:

- čišćenje arheoloških nalazišta

- dobivanje potrebnih dozvola povezanih s okolišem

- zaključivanje potrebnih izvlaštenja zemljišta.

Velik dio tog iznosa morao se isplatiti i zbog loše pripremljenih projekata, a posebno

zbog činjenice da su ugovori o JPP-u sklopljeni prije nego što su se riješili relevantni

problemi i zbog toga što kašnjenja nisu automatski dovela do promjene završetka

razdoblja upravljanja infrastrukturom te je privatnim partnerima stoga ostalo manje

vremena za ostvarivanje prihoda da bi se realizirala očekivana dobit.

Tablica 3. – Troškovi projekata obuhvaćenih revizijom prije i nakon „novog početka”

Troškovi Autoceste

Središnja Olympia Odos Moreas

Prvotno planirano Duljina ceste u km 174,0 365,0 205,0 Ukupni troškovi projekta u milijunima eura 2 375,0 2 825,0 1 543,0 Ukupni troškovi projekta u milijunima eura po km 13,7 7,7 7,5 Nakon „novog početka” Duljina ceste u km 79,0 202,0 205,0 Ukupni troškovi projekta u milijunima eura 1 594,0 2 619,0 1 791,0 Od toga: Dodatni državni financijski doprinos: 469,9 milijuna eura 231,4 238,5 - (od toga je EU sufinancirao: 422,1 milijuna eura 203,6 218,5 - Državne isplate koncesionarima: 705,2 milijuna eura 181,4 439,7 84,1 Ukupni troškovi projekta u milijunima eura po km 20,2 13,0 8,7


40. Slijedom državnih isplata koncesionarima i znatnog povećanja financijskih troškova,

ukupni troškovi projekta po kilometru za autocestu Olympia povećali su se za 69 %, odnosno

sa 7,7 na 13,0 milijuna eura, dok je duljina ceste koja je trebala biti izgrađena skraćena za

45 %. Slično tome, ukupni troškovi projekta po kilometru za središnju autocestu porasli su za

32

47 %, odnosno s početnih 13,7 na 20,2 milijuna eura po kilometru, dok je duljina ceste koja

je trebala biti izgrađena skraćena za 55 % (vidi sliku 6.). Općenito govoreći, zbog „novog

početka” ukupni su troškovi projekata triju autocesta porasli za 36 %, odnosno s 9,1 na

12,4 milijuna eura po kilometru, pri čemu je doprinos EU-a za ukupne troškove projekata po

kilometru porastao za 95 %, odnosno s 2,1 milijuna eura po kilometru na 4,1 milijun eura po

kilometru24.

Slika 6. – Porast troškova po kilometru nakon „novog početka”


U većini projekata obuhvaćenih revizijom postojao je potencijal da se zadrži dobar

standard usluge i održavanja

41. Druga moguća korist JPP-ova jest mogućnost osiguravanja bolje razine održavanja i

usluga od tradicionalnih projekata primjenom pristupa usmjerenog na cijeli vijek projekta jer

je privatni partner, koji je zadužen za izgradnju, također odgovoran za upravljanje

infrastrukturom i njezino održavanje tijekom cijelog razdoblja trajanja projekta, što je znatno

dulje od uobičajenog jamstvenog razdoblja u skladu s pravilima tradicionalne nabave. Time

će se od privatnog partnera zahtijevati da planira imajući u vidu dugoročne troškove

24 1,6 milijardi eura za 744 km u odnosu na 2,0 milijarde eura za 486 km.

0

5

10

15

20

25

Središnja Olympia-Odos Moreas

Troškovi projekta po km

Prije „novog početka”

Nakon „novog početka”

33

upravljanja i održavanja koje će morati snositi te dugoročnu isporuku razina usluge na koje

se obvezao u ugovoru o JPP-u. Stoga će posebnu pozornost morati posvetiti kvaliteti

izgradnje.

42. Osim toga, projekti tradicionalne nabave obično ne uključuju proračunska sredstva koja

su potrebna za upravljanje infrastrukturom iz projekta i njezino održavanje jer se ti aspekti

ugovaraju zasebno. Budući da ugovori o JPP-u uključuju odredbe o upravljanju i održavanju,

oni omogućuju da se potrebna sredstva rezerviraju od početka faze izgradnje, čime se jamči

njihova neovisnost o slobodi odlučivanja na razini javnih tijela.

43. U većini od devet projekata obuhvaćenih revizijom koji su bili dovršeni u trenutku

revizijskog posjeta Suda zabilježen je dobar standard usluge i održavanja, kao što su

cjelovitost konstrukcije, horizontalno i vertikalno znakovlje za autoceste i, kad je riječ o IKT-u,

vrijeme potrebno za odgovaranje na zahtjeve kupaca za širokopojasnim pristupom te mnogi

drugi aspekti. Ti projekti imaju potencijal da zadrže dobar standard usluge i održavanja

tijekom budućeg trajanja ugovora. To je pratilo ugovorne poticaje i sankcije koji mogu

utjecati na količinu godišnjih plaćanja. Osim u slučaju autoceste C-25 u Španjolskoj i triju

autocesta u Grčkoj obuhvaćenih revizijom, gdje se za sankcije primjenjuju ad hoc postupci,

godišnja plaćanja mogu se automatski smanjiti u slučaju lošeg održavanja ili povećati ako su

razine održavanja i usluge izvanredne.

JPP-ovi nisu zaštitili javnog partnera od prekomjernog optimizma u pogledu buduće

potražnje i uporabe planirane infrastrukture

44. Mogućnost kombiniranja javnog i privatnog stručnog znanja prilikom oblikovanja

JPP-ova uglavnom se smatra korisnim za pružanje realne procjene buduće uporabe planirane

infrastrukture. Međutim, činjenica da se plaćanja mogu protegnuti na razdoblje od 20 do

30 godina smanjuje pritisak da se opseg projekta optimizira u skladu sa stvarnim potrebama i

stoga povećava rizik od uključivanja javnih tijela u projekte koji su veći nego što je potrebno

ili koje si u suprotnom ne bi mogli priuštiti25. Zajedno s pretjerano optimističnim scenarijima

u pogledu buduće potražnje i uporabe planirane infrastrukture, to može dovesti do

25 Ova se situacija često naziva „iluzijom pristupačnosti”.

34

nedovoljno iskorištenih projekata kojima se ostvaruju manja vrijednost za uloženi novac i

malobrojnije koristi od očekivanih.

45. To je bio slučaj s trima projektima izgradnje autocesta koji su bili obuhvaćeni revizijom,

kojima prijeti rizik od nedovoljne iskorištenosti, kao što je projekt središnje autoceste

(vidi okvir 1.) i dionica Lefktro – Sparta autoceste Moreas u Grčkoj te završena autocesta

A-1 u Španjolskoj, koje se suočavaju s tim rizikom jer su im razine prometa 35 % niže nego

što je prvotno bilo predviđeno (20 463 vozila umjesto 31 719).

Okvir 1. – Primjer autoceste u Grčkoj kojoj prijeti rizik od toga da se ne upotrebljava ni približno

dovoljno

Kada je u Grčkoj započeo projekt izgradnje središnje autoceste E-65, već se tada nije očekivalo da će

ta autocesta privući visoke razine prometa (očekivalo se samo 4832 vozila dnevno u prvoj godini

upotrebe, što prema kriterijima dobrog financijskog upravljanja nije dovoljan promet da se izgradnja

autoceste opravda). Ta je procjena prometa 2013. godine dodatno smanjena na 1792 vozila dnevno,

odnosno za više od 63 % u odnosu na početnu procjenu. Vrlo je vjerojatno da se infrastruktura neće

upotrebljavati ni približno dovoljno. Usprkos tome, specifikacije autoceste određene su bez

dovoljnog razmatranja mogućnosti izgradnje manje skupe alternative za autocestu26. Nadalje, opseg

projekta znatno se smanjio tako da je trenutačno samo središnja dionica (79 km) planirane autoceste

u izgradnji (vidi sliku 7.), ali ne i odgođena sjeverna i južna dionica koje se spajaju na druge postojeće

autoceste. Bez tih izlaza buduće razine prometa vjerojatno će biti daleko niže čak i od trenutačne

procjene razina prometa, koja je već niska.

26 Prema tematskom izvješću Suda br. 5/2013 „Jesu li sredstva kohezijske politike EU-a dobro utrošena u ceste?” odabiranje brzih cesta često bi moglo dovesti do prosječne uštede od 43 % u usporedbi s autocestama.

35

Slika 7. – Građevinski radovi na središnjoj autocesti E-65 u Grčkoj


46. U vezi s projektima širokopojasnih pristupnih mreža u Francuskoj i Irskoj koji su

obuhvaćeni revizijom također je zabilježena niža, a katkad i znatno niža stopa korištenja od

očekivane. Projekt proveden u departmanu Meurthe-et-Moselle (Francuska) imao je gotovo

50 % manje prihode od očekivanog (vidi tablicu 4.), a za projekt NBS (Irska) stvarne stope

korištenja bile su 69 % niže od predviđenih (42 004 korisnika umjesto 135 948).

Tablica 4. – Stopa korištenja francuskih projekata JPP-a u departmanima Gironde,

Meurthe-et-Moselle i Hautes-Pyrénées

Projekt (datum početka)

Gironde

(2009.) Meurthe-et-Moselle

(2008.) Hautes-Pyrénées

(2010.)

Stvarni prihodi do kraja 2015. (% procijenjenih prihoda do kraja 2015.)

7,8 milijuna eura

(83,9 %)

7,0 milijuna eura

(50,9 %)

9,2 milijuna eura

(89,6 %)

Kašnjenja, povećanja troškova i nedovoljna upotreba djelomično se mogu pripisati

neodgovarajućim analizama i neprikladnim pristupima

47. Kako bi se utvrdili razlozi svih mogućih nedostataka u provedbi projekta (za pregled

potencijalnih koristi i rizika te povezanih opažanja na temelju revizije vidi prilog IV.), Sud je

36

procijenio jesu li prethodno provedene dovoljne analize kojima se opravdava odabir i

razmjer svakog projekta te odabir opcije JPP-a. Sud je ispitao i je li odabrani pristup JPP-a bio

prikladan u danim okolnostima.

Za većinu projekata obuhvaćenih revizijom opcija JPP-a odabrana je bez prethodne

komparativne analize kojom bi se dokazalo da se tom opcijom ostvaruje najveća moguća

vrijednost za uloženi novac

48. Budući da mnoge zemlje ne zahtijevaju da se ukupni troškovi JPP-ova unaprijed unesu u

proračun u trenutku preuzimanja obveze, a godišnji troškovi priznaju se tek nekoliko godina

nakon odobrenja projekta i dovršetka izgradnje, svi izvještaji o troškovima JPP-a uvelike

kasne i javljaju se znatno nakon što su ključne odluke donesene. Donositelji odluka mogu

manje pažljivo provjeravati JPP-ove od tradicionalnih ugovora jer se kapitalni troškovi

tradicionalnih ugovora unaprijed unose u proračun i moraju se natjecati s drugim projektima

za ograničena sredstva. Nadalje, javni partneri često se oslanjaju na provjeru zajmodavaca,

čiji ciljevi mogu biti drukčiji.

49. Budući da JPP-ovi imaju dugoročne posljedice na buduće generacije, njihovo odabiranje

zahtijeva posebno pouzdanu analizu i opravdanje. Prakse dobrog upravljanja predviđaju

provođenje komparativnih analiza između različitih opcija nabave (npr. tradicionalna

naspram JPP-a) kako bi se odabrala ona mogućnost kojom se ostvaruje najveća vrijednost za

uloženi novac. Komparator troškova javnog sektora alat je koji se često upotrebljava. Ako je

opcija JPP-a odabrana bez ikakve komparativne analize kojom bi se zajamčili jednaki uvjeti u

okviru različitih metoda nabave, tada ne postoji jamstvo da se tom opcijom ostvaruje

najveća vrijednost za uloženi novac niti da se najbolje štite javni interesi.

50. Kad je riječ o 12 projekata obuhvaćenih revizijom, nacionalnim postupcima nije bila

predviđena komparativna analiza, kao što je komparator troškova javnog sektora, za

utvrđivanje najprikladnije opcije nabave jer ti projekti nisu predviđali izravna plaćanja javnim

sredstvima. Međutim, logika koja se primjenjivala u odabiru pet od preostalih devet

projekata obuhvaćenih revizijom (vidi prilog III.), tj. svih projekata obuhvaćenih revizijom u

vezi s autocestama u Grčkoj i Španjolskoj, nije se temeljila ni na kakvoj komparativnoj analizi,

koja bi pružila dodatne kvantitativne elemente i razmatranja u pogledu ostvarivanja

vrijednosti za uloženi novac kao temelj za donošenje odluke o odabiru opcije za nabavu

37

(primjer važnosti takve analize izložen je u okviru 2.). Osim toga, za jedan od devet projekata

Sudu je odbijen pristup relevantnoj dokumentaciji (vidi odlomak 51.).

51. Iako je ulaganje Komisije u fond Marguerite obuhvaćeno Uredbom o mreži TEN, koja

Sudu daje revizijske ovlasti čak i kad je korisnik privatni partner27, irska tijela odbila su Sudu

dostaviti komparator troškova javnog sektora i natječajnu dokumentaciju za projekt

autoceste N17/18, koji nisu bili dostupni ni na razini Komisije. Stoga se nije mogla procijeniti

logika primijenjena u izradi projekta i nabavi za projekt, kao ni u odabiru opcije JPP-a

umjesto alternativnih metoda nabave (kao što su tradicionalna nabava i koncesija).

Okvir 2. – Važnost komparatora troškova javnog sektora za infrastrukturne projekte

Komparatori troškova javnog sektora mogu se pokazati osobito važnima prilikom procjene vrijednosti

koja se može ostvariti za uloženi novac odabirom opcije JPP-a za infrastrukturne projekte. Budući da

privatni partneri obično snose veće financijske troškove i traže visoku nadoknadu za svoj rizični

kapital28, oni nastoje svesti dugoročne troškove održavanja na minimum poboljšanjem kvalitete

izgradnje, što također podrazumijeva veće troškove izgradnje. Kao posljedica toga, uštede na

troškovima održavanja moraju biti dostatne da nadoknade veće troškove izgradnje i financijske

troškove. Stoga je važno da se komparatorom troškova javnog sektora procijeni do koje se mjere

mogu ostvariti uštede i je li JPP prava opcija za predmetnu infrastrukturu. To je posebno važno za

infrastrukturu kao što su ceste ili autoceste za koje godišnji troškovi održavanja ne iznose više od 3 %

27 Doprinos Komisije fondu Marguerite financirao se u okviru Uredbe br. 680/2007 (Uredba o mreži TEN-T), kojom se predviđa, u članku 11., da države članice imaju određene obveze, primjerice, „moraju učiniti sve što je potrebno kako bi proveli projekte od zajedničkog interesa, koji primaju financijsku potporu Zajednice, koja se dodjeljuje na temelju ove Uredbe”, „u suradnji s Komisijom poduzimaju tehničko i financijsko praćenje projekata” i „potvrđuju stvarnost i prikladnost izdataka nastalih u pogledu projekata ili dijelova projekata”, bez razlikovanja između različitih oblika financiranja. Iz toga proizlazi da u pogledu provedbe, praćenja i financijskog nadzora projekata koji primaju potporu iz fonda Marguerite Sud može izravno od država članica tražiti da osiguraju relevantne informacije za potrebe revizije, uključujući one koje se odnose na nacionalne postupke provedene u svrhu sklapanja ugovora o JPP-u.

28 Privatni partneri obično imaju pristup skupljim uvjetima uzajmljivanja od država i traže visoku nadoknadu za rizični kapital, koja je u slučaju projekata obuhvaćenih revizijom znala dosegnuti stopu od 14 % godišnje.

38

troška infrastrukture i koje stoga ostavljaju samo ograničene marže za dugoročne uštede na

održavanju29.

52. Iako je komparator troškova javnog sektora proveden za tri ispitana francuska JPP-a

utemeljena na stavljanju infrastrukture na raspolaganje, provedba tog alata bila je otežana

nedostatkom pouzdanih podataka o troškovima i sustavno pretjerano optimističnim

razinama prihoda koje su se očekivale30 i koje u većini slučajeva nisu bile u skladu sa

stvarnom stopom korištenja (vidi odlomak 46.), što je dovelo do manje djelotvornosti od

planirane. Osim toga, projektu u aglomeraciji Pau-Pyrénées u Francuskoj i projektu gradskih

mreža u Irskoj također je nedostajala opća analiza troškova i koristi, što je otežalo

utvrđivanje očekivanih koristi i optimizaciju veličina i opsega tih projekata. Kad je riječ o

projektu gradskih mreža, to je dovelo do smanjenja opsega projekta s 95 na 66 gradskih

mreža, a trošak po općini obuhvaćenoj projektom povećao se za 4,2 % (vidi odlomak 34.

točku (c)).

53. Procjena koju je Sud obavio u pogledu projekata JPP-a obuhvaćenih revizijom pokazala

je da određeni aspekti mogu znatno utjecati na uspješnost projekta i stoga pripadaju opsegu

posebne procjene Komisije. Iako su strukturiranje, nadmetanje i provedba u vezi s

projektima JPP-ova isključivo u nadležnosti država članica, Komisija može imati važnu ulogu

kada mora odobriti velike projekte predviđene za sufinanciranje sredstvima EU-a. Međutim,

ona do programskog razdoblja 2007. – 2013. nije bila uspostavila alate za procjenu (npr.

kriterije za procjenu projekta za dokazivanje dodane vrijednosti EU-a, ostvarene vrijednosti

29 Financijski modeli koje je Sud izradio pokazuju da, što su veći troškovi održavanja koje infrastruktura zahtijeva i što je manja razlika između kamatnih stopa koje plaćaju javni i privatni partner, to je vjerojatnije da će JPP ostvariti dostatne dugoročne uštede.

30 Nedostatke u uporabi komparatora troškova javnog sektora primijetio je i Revizorski sud Francuske Republike u svojem revizijskom izvješću Les partenariats public-privé des collectivités territoriales: des risques à maîtriser, Cour des comptes française, Rapport public annuel 2015.

39

za uloženi novac i pridržavanje dugotrajnih ugovora) za analizu učinka posebnih značajki

JPP-a na pojedine velike projekte31.

Podjela rizika često je bila neprikladna, što ima za posljedicu manje poticaje ili

prekomjernu izloženost riziku za privatnog partnera

54. Jedan od razloga za odabir opcije JPP-a mogućnost je podjele rizika (kao što su izgradnja,

potražnja, stavljanje infrastrukture na raspolaganje) u skladu s načelom da ih treba snositi

onaj partner koji tim rizicima najbolje može upravljati.

55. Sposobnost pravilnog utvrđivanja i podjele rizika, kako bi se ostvarila optimalna

ravnoteža između preusmjeravanja rizika i naknade za stranu koja snosi rizik, ključan je

čimbenik za uspjeh JPP-a. Neuspjeh u tome može imati financijske posljedice za javnog

partnera i otežati ostvarenje ciljeva projekta. Neoptimalni mehanizmi za podjelu rizika mogu

imati za posljedicu manje poticaja za privatnog partnera ili veće troškove projekta i slabije

pogodnosti za javnog partnera.

56. Iako je Sud utvrdio najmanje jedan primjer dobre prakse – u francuskom projektu

širokopojasnih pristupnih mreža u departmanu Gironde vodilo se računa o ostvarenju

očekivanih razina usluge te su se predvidjele sankcije ako stopa korištenja ne bude u skladu s

financijskim modelima podnesenim u ponudi za nabavu – utvrdio je i niz slučajeva u kojima

rizici nisu bili podijeljeni na usklađen način. Primjerice:

(a) Podjela rizika nije usklađena s kriterijima za sklapanje ugovora o JPP-u: iako su ponuđači

za projekt u departmanu Meurthe-et-Moselle u Francuskoj odabrani u skladu s

kriterijima za sklapanje ugovora koji uključuju postojanje perspektivnih privatnih

partnera koji predlažu financijske modele za komercijalizaciju usluga širokopojasnog

pristupa, komercijalne rizike nisu snosili privatni partneri, nego javni partner. Slijedom

toga, privatni partneri nisu bili odgovorni za prognoze prihoda koje su dali u fazi

31 U okviru programskog razdoblja ESI fondova 2007. – 2013., od 968 velikih projekata vrijednih 155,2 milijarde eura koje je odobrila Europska komisija, njih 28 sastojalo se od projekata JPP-a vrijednih 11,8 milijardi eura s doprinosom EU-a vrijednim 4,8 milijardi eura. Projekte koji se sufinanciraju iz fonda Marguerite mora odobriti Odbor za ulaganja tog fonda. Komisija ne sudjeluje u radu tog odbora.

40

nadmetanja. Tijekom revizije Sud je utvrdio da je prihod bio gotovo 50 % manji od

očekivanog. Usklađenija podjela rizika stvorila bi jače poticaje kako bi se zajamčila

djelotvorna komercijalizacija usluga širokopojasnog pristupa.

(b) Podjela rizika nije usklađena s nadoknadom privatnog rizičnog kapitala: kad je riječ o

projektu u području autocesta, privatni partner snosio je rizik u vezi s njezinim

stavljanjem na raspolaganje, ali ne i rizik u vezi s potražnjom. Budući da rizik u vezi sa

stavljanjem na raspolaganje više ovisi o razinama održavanja koje je ostvario privatni

partner nego o vanjskim čimbenicima, privatni partner izložen je manjoj nesigurnosti i

stoga bi taj rizik trebao biti povezan s nižim stopama nadoknade za kapital privatnog

partnera nego rizik u vezi s potražnjom. Međutim, u ovom je slučaju u ugovoru o JPP-u

predviđena stopa povrata od gotovo 14 % godišnje za vlasnički kapital privatnog

partnera, koja je među najvišim utvrđenim stopama u projektima obuhvaćenima

revizijom.

(c) Neodgovarajuća podjela rizika – prekomjerni rizici koje snosi privatni partner: projekti u

Grčkoj obuhvaćeni revizijom pokazali su da, u slučajevima u kojima je udio rizika koji

snosi privatni partner prevelik – što je, primjerice, bio slučaj u projektu izgradnje

autoceste Olympia u kojem je javni partner prenio cjelokupni rizik u vezi s potražnjom

na privatnog partnera iako on ne može ni na koji način utjecati na potražnju u prometu

– može doći do velikih izazova u obliku većeg rizika od stečaja za privatnog partnera, a

stoga i većih dodatnih troškova i smanjenja ostvarene vrijednosti za uloženi novac za

javnog partnera (vidi odlomke 36. – 40.). Slična podjela rizika bila je predviđena i za

projekt NBS u Irskoj, za koji se stvarna stopa korištenja ispostavila mnogo nižom nego

što je prvotno bilo planirano (vidi odlomak 46.). Da privatni partner nije imao financijsku

stabilnost, znatno niži ostvareni prihodi ugrozili bi cijeli projekt.

(d) Nedjelotvorna podjela rizika: u okviru projekta izgradnje autoceste A-1 u Španjolskoj

(vidi sliku 8.) rizik u vezi s potražnjom i rizik u vezi sa stavljanjem na raspolaganje

preneseni su na privatnog partnera jer se nadoknada temeljila na fiksnim ugovorenim

cestarinama (engl. shadow tolls) koje plaća javni partner i koje su prilagođene kako bi

uključivale bonuse i sankcije za kvalitetu održavanja infrastrukture. Iako su razine

prometa bile znatno ispod očekivane razine, kvaliteta održavanja (koje je bilo lakše zbog

41

niskih razina prometa) rezultirala je bonusima koji su neutralizirali sve gubitke privatnog

partnera proistekle iz rizika u vezi s potražnjom. Stoga, iako je sve rizike snosio privatni

partner, u praksi on nije imao financijski gubitak, dok je javni partner bio ugovorno

obvezan plaćati znatno veće iznose kako bi osigurao izvanredno održavanje nedovoljno

korištene autoceste.

Slika 8. – Autoceste A-1 u Španjolskoj


Sklapanje dugotrajnih ugovora o JPP-u nije pogodno u kontekstu brzog tempa tehnoloških

promjena

57. Od JPP-ova se obično očekuje da im cilj bude povećanje njihovih koristi na najveću

moguću razinu kombiniranjem i nadogradnjom snaga javnog i privatnog stručnog znanja. Na

taj se način od njih očekuje da stvaraju dodatnu kvalitetu infrastrukture i usluga te pružaju

poticaje za utvrđivanje inovativnih rješenja u isporuci javnih usluga32.

32 Vidi, primjerice, EPEC, „Nefinancijske koristi JPP-ova – Pregled koncepata i metodologije” (The Non-Financial Benefits of PPPs-A review of Concepts and methodology), lipanj 2011.

42

58. Projekti širokopojasnih pristupnih mreža obuhvaćeni revizijom provedeni su kao projekti

JPP-a uglavnom zbog toga što su javni partneri smatrali da ne raspolažu tehničkim

kapacitetima za provedbu tih projekata na tradicionalan način, a da se pritom ne izlože

visokom riziku od problema u vezi s tehničkim sučeljem. Međutim, naišli su na uobičajen

problem s kojim se suočavaju JPP-ovi u području novih tehnologija, u kojem je odabir

najprikladnijih tehnoloških rješenja ključan čimbenik za uspješnu provedbu dugotrajnih

ugovora. Obvezivanje na određenu tehnologiju i razinu uspješnosti tijekom uglavnom dugog

razdoblja trajanja ugovora o JPP-u izložilo je projekte znatnom riziku od zastarijevanja

tehnologije, što bi neizbježno dovelo do smanjenja prihoda čim bi nova tehnologija postala

dostupna.

59. Na primjer, za tri projekta od četiriju obuhvaćenih revizijom u vezi sa širokopojasnim

pristupnim mrežama u Francuskoj predviđeno je trajanje od 18 do 24 godina i ti se projekti

temelje na kombinaciji tehnologija, uključujući intenzivnu uporabu bežičnih tehnologija koja

zahtijeva skupu modernizaciju svakih pet ili šest godina (vidi također okvir 3.). Uvođenje

francuske strategije o internetu velike brzine33 dovest će do toga da će za postavljanje

relevantne infrastrukture biti potrebno pokrenuti nove postupke nabave kako bi se

obuhvatila područja koja su bila pokrivena samo bežičnom tehnologijom, a za koje već

postoji ugovor o JPP-u koji će biti na snazi do 2030. godine i dulje od toga. To će vjerojatno

rezultirati preklapanjem dvaju ili više ugovora o JPP-u koji pokrivaju isto područje, od kojih će

se jedan temeljiti na zastarjeloj tehnologiji, kao i mogućnošću dogovaranja izmjena

postojećih ugovora o JPP-u, povećanjem troškova i nepredviđenim posljedicama za cijelu

mrežu.

Okvir 3. – JPP-ovi suočeni s brzim tehnološkim promjenama – projekt u departmanu

Meurthe-et-Moselle

U kriterijima za sklapanje ugovora o projektima širokopojasnih pristupnih mreža u departmanu

Meurthe-et-Moselle naglašen je bio čimbenik brzine u ostvarenju željene zemljopisne pokrivenosti,

ali se bodovi nisu dodjeljivali za kvalitetu tehnoloških rješenja koje su predložili ponuditelji. Slijedom

33 Plan France Très Haut Débit 2013. – 2022. pokrenut u veljači 2013., obvezao je vladu da će do 2022. ostvariti 100 % pokrivenosti širokopojasnom infrastrukturom s optičkim vlaknima.

43

toga, iako je 95 % kućanstava bilo pokriveno brzinom od 6 Mbps, u mnogim slučajevima to se

ostvarivalo satelitski ili WiMAX-om, tehnologijama kraćeg trajanja i manje učinkovitosti koje nisu u

skladu sa tendencijom povećanja razine pokrivenosti kućanstava optičkim vlaknima. Stoga je bilo

potrebno izdvojiti znatna dodatna sredstva za redovitu modernizaciju mreže u pogledu kvalitete tako

da troškovi održavanja i obnove infrastrukture od 32 milijarde eura čine 84,4 % ukupnih troškova

ulaganja u projekt koji iznose 37 milijardi eura, što je znatno veći udio nego u drugim projektima u

vezi sa širokopojasnim pristupnim mrežama u kojima se intenzivnije upotrebljavaju optička vlakna.

Institucijski i pravni okviri još nisu prikladni za projekte JPP-a koji dobivaju potporu EU-a

60. Sud je procijenio mogu li se pravni i institucijski okviri u EU-u nositi s većim brojem

projekata JPP-a u svim državama članicama. Razmatranja uključuju dostupnost

odgovarajućeg zakonodavstva o JPP-ovima, savjetodavne odjele za JPP-ove za potporu

provedbe projekata JPP-a putem savjeta, standardnih ugovora, modela za komparativnu

analizu i odgovarajućih mehanizama funkcioniranja kako bi se olakšala provedba svih tih

sustava, kao i odgovarajuće strategije za uporabu JPP-ova kao dio opće politike ulaganja.

Iako su upoznate s JPP-ovima, neke države članice u kojima je Sud obavio posjet nemaju

dobro razvijene institucijske i pravne okvire

61. JPP-ovima su za uspješnost potrebni pouzdani i sveobuhvatni pravni i institucijski okviri i

postupci. Nadalje, uspješna isporuka JPP-a također u velikoj mjeri ovisi o administrativnim

kapacitetima odgovornih tijela.

62. Sud je ispitao institucijske i pravne okvire četiriju država članica u kojima je obavio

posjet i utvrdio određene nedostatke koji otežavaju uspješnu provedbu projekata JPP-a:

(a) U Francuskoj i Irskoj okvir JPP-a funkcionira samo za određene vrste JPP-ova na

središnjoj razini: U Francuskoj, sveobuhvatan institucijski okvir funkcionira uglavnom za

Contrats de Partenariat (CP) – kao što je uobičajena vrsta JPP-a utemeljenog na

stavljanju infrastrukture na raspolaganje prema modelu DBFMO – koji se u pregovorima

dogovaraju na nacionalnoj razini. Na druge oblike JPP-ova, kao što je „Délégation de

Service Public” (koncesijski tip JPP-a) i CP-ovi na regionalnoj razini nisu se primjenjivali

slični aranžmani. U Irskoj, na ugovorne uvjete kao što su oni za projekte gradskih mreža

ne primjenjuju se isti nadzorni postupci i komparativne analize kao na JPP-ove

44

utemeljene na stavljanju infrastrukture na raspolaganje, što je možda moglo spriječiti

loše planiranje u tom slučaju (vidi odlomak 34. točku (c)).

(b) U Grčkoj, okvir JPP-a primjenjuje se samo na projekte u kojima su troškovi izgradnje

manji od 500 milijuna eura, što vrlo velike infrastrukturne projekte kao što su tri

autoceste odabrane za reviziju koju je obavio Sud34 isključuje iz obveznih procjena iz

propisa o JPP-u. Ta situacija ne olakšava upravi odgovornoj za JPP-ove primjenu

uspostavljenih postupaka i dosljedno iskorištavanje iskustva odjela za JPP-ove kada je

riječ o velikim projektima.

(c) Španjolska nema posebnu upravu ili odjel za JPP-ove koji bi bili namijenjeni za

podupiranje provedbe projekata JPP-a obuhvaćenih revizijom: JPP-ovi stoga nisu mogli

imati koristi od standardiziranih ugovornih odredbi, smjernica i alata na središnjoj razini.

Za španjolske projekte JPP-a nije se obavljala komparativna analiza u kojoj bi se

uspoređivali s drugim opcijama nabave (vidi odlomak 50.) ili drugim posebnim

procjenama vrijednosti za novac prilagođenim projektima JPP-a.

63. Nadalje, Sud je utvrdio da je nekoliko država članica steklo dovoljno višegodišnjeg

iskustva i stručnog znanja u javnom sektoru u pogledu provedbe uspješnih projekata JPP-a

(vidi sliku 3.). Analiza koju je Sud obavio za projekte JPP-ova koji su financirani iz EFSU-a

potvrdila je da su oni koncentrirani u državama članicama koje su najbolje upoznate s tom

opcijom nabave: ukupno je 14 od 18 JPP-ova odobrenih u okviru EFSU-a do lipnja 2017.

sklopljeno u Francuskoj, Ujedinjenoj Kraljevini, Nizozemskoj, Italiji, Njemačkoj, Irskoj i Grčkoj.

To dodatno potvrđuje i mišljenje Suda o prijedlogu proširenja i povećanja područja primjene

trenutačne Uredbe o EFSU-u35, u kojem se skreće pozornost na ozbiljne zemljopisne

neravnoteže i sektorsku koncentraciju, s obzirom na to da 63 % sredstava EFSU-a iz njegova

34 Za projekte JPP-a većih troškova može se jednoglasnom odlukom međuresornog odbora o JPP-ovima uvesti obveza podlijeganja pravu o JPP-u.

35 Mišljenje br. 2/2016 „EFSU: rani prijedlog za proširenje i povećanje EFSU-a” (http://www.eca.europa.eu).

http://www.eca.europa.eu/hr

45

dijela za infrastrukturu i inovacije odlazi u Ujedinjenu Kraljevinu, Italiju i Španjolsku,

uglavnom u sektore energije (46 %) i prometa (19 %).

Usprkos dugoročnim posljedicama JPP-a posjećene države članice nisu razvile jasnu

strategiju za njihovu uporabu

64. Jedna od potencijalnih koristi projekata JPP-a ranija je isporuka planiranog programa

kapitalnog ulaganja jer JPP-ovi mogu pružiti važne dodatne izvore financiranja za dopunu

tradicionalnih proračunskih omotnica.

65. Međutim, financiranje velikih infrastrukturnih projekata i obvezivanje na godišnja

plaćanja za izgradnju, upravljanje i održavanje dugoročno utječe na proračune i donošenje

političkih odluka država članica, što bi od vlada tih država zahtijevalo da razviju strateški

pristup za utvrđivanje u kojim je područjima i okolnostima opcija JPP-a najprikladnija i kada

bi bilo prikladno dugoročno se obvezati na određeni proračun. Sud je utvrdio da većina

posjećenih država članica nema jasnu politiku i strategiju u pogledu uporabe JPP-ova:

(a) U Irskoj i Grčkoj JPP-ovi se uglavnom smatraju dodatnim izvorom financiranja koji se

upotrebljavaju za financiranje uglavnom dopunskih ulaganja, tj. dodatnih projekata koji

se ne mogu financirati iz nacionalnog kapitalnog proračuna, kroz JPP-ove (Irska), ili za

privlačenje privatnih sredstava (Grčka).

(b) U Francuskoj ne postoji strateški pristup uporabi JPP-ova. Vlada je pokušala potaknuti

uporabu JPP-ova kao protucikličke mjere za suočavanje s financijskom i gospodarskom

krizom, ali nije dala jasne naznake o ulozi koju bi JPP-ovi trebali imati u strategijama

ulaganja. Primjerice, projekti JPP-a u sektoru širokopojasnog pristupa koji su obuhvaćeni

revizijom provedeni su iako nije postojala opća strategija na nacionalnoj razini za

ostvarenje cilja da se svima osigura pristup internetu velike brzine (vidi odlomak 59.).

(c) U Španjolskoj su se projekti JPP-a utvrđivali na temelju pripremljenosti, a ne na temelju

relevantnosti, učinka ili vrijednosti koja se može ostvariti za uloženi novac, što,

primjerice, objašnjava zašto je pripremljeniji projekt na manje prometnoj dionici

autoceste A-1 proveden u okviru JPP-a.

46

66. Sa stajališta europske infrastrukturne politike, šest projekata širokopojasnih pristupnih

mreža u Francuskoj i Irskoj koji su obuhvaćeni revizijom bavilo se glavnim prioritetima EU-a u

području IKT-a. Međutim, Sud je utvrdio da dvije trećine projekata u području autocesta36

koji su bili obuhvaćeni revizijom nisu bile dijelom visoko prioritetne osnovne mreže TEN-T

koju je potrebno dovršiti do 2030. godine, nego tek sveobuhvatne mreže za koju se očekuje

da će biti dovršena tek do 2050. godine. Iako JPP-ovi imaju potencijal da doprinesu, kao

alternativa tradicionalnim metodama nabave, dovršetku prioritetnih velikih infrastrukturnih

planova, upitno je li bilo vrijedno i opravdano preuzimati dodatne složene zahtjeve i rizike

povezane s opcijom JPP-ova za te projekte koji nisu dio osnovne mreže koju treba dovršiti do

2030. godine i za koje se ispostavilo da su posebno problematični, kao što je istaknuto u

ovom izvješću.

67. Uloga koju bi JPP-ovi trebali imati u širim strategijama ulaganja mogla bi biti temeljena

na usklađenim strateškim pristupima. Od četiriju posjećenih država članica Irska i, u manjoj

mjeri, Grčka razmotrile su ograničavanje uporabe JPP-ova kako se ne bi rezervirala

prekomjerna sredstva iz budućih proračuna iskorištavanjem nedostatka prethodnog

odobravanja i kontrola proračuna. Irska je predvidjela ograničavanje rashoda JPP-a na 10 %

ukupnog objedinjenog kapitalnog rashoda na godišnjoj razini, dok u Grčkoj na temelju

pravnog okvira JPP-a ukupna plaćanja za JPP-ove ne smiju biti veća od 10 % godišnjeg

programa javnog ulaganja, a ukupna godišnje naknade privatnim operaterima za stavljanje

infrastrukture na raspolaganje ne smiju biti veće od 600 milijuna eura37.

68. U Francuskoj i Španjolskoj ne postoji gornja granica u pogledu ukupnih plaćanja za

JPP-ove. Rizik od smanjene fiskalne fleksibilnosti zbog niza slučajeva u kojima su

upotrijebljene veće razine kapitala od onih koje se moglo priuštiti s obzirom na trenutačna i

dugoročna ograničenja proračuna bio je osobito vidljiv na regionalnoj razini (vidi okvir 4.).

36 Autocesta N17/N18 u Irskoj, autocesta C-25 u Španjolskoj te središnja autocesta, autocesta Moreas i preostale dionice autoceste Olympia u Grčkoj.

37 Ove odredbe ne primjenjuju se na velike projekte JPP-a vrijednosti veće od 500 milijuna eura koji izlaze izvan okvira JPP-a.

47

Okvir 4. – Primjer smanjene fiskalne fleksibilnosti u regiji Kataloniji

Regija Katalonija u Španjolskoj provodi znatan program ulaganja u JPP-ove koji se gospodarski

pravdao optimističnim izgledima javnih financija na temelju brzog gospodarskog rasta prije

gospodarske i financijske krize. Doista, u sklopu projekata JPP-a 2007. nastalo je 178,8 milijuna

rashoda, odnosno 8,9 % godišnjeg proračuna (2000 milijuna eura) uprave odgovorne za prometnu

infrastrukturu. Ta je uprava smatrala da to financijsko opterećenje neće ugroziti održivost budućih

proračuna jer je u to vrijeme gospodarstvo raslo znatnom brzinom. Međutim, nakon krize godišnji

proračun uprave srezan je na 300 milijuna eura, što je za posljedicu imalo da su plaćanja za JPP-ove

sada činila njegov najveći dio. To je ostavilo vrlo malo prostora za fiskalnu fleksibilnost i time ugrozilo

sposobnost regije da se prilagodi novim prioritetima ili financira hitna ulaganja.

Kombiniranje sredstava EU-a i JPP-ova podrazumijeva dodatne zahtjeve i nesigurnosti

69. Tek su rijetke države članice sustavno provodile projekte JPP-a iskorištavajući potporu

EU-a (vidi odlomke 9. – 19.). Posjet Suda Irskoj, Francuskoj, Španjolskoj i Grčkoj potvrdio je

da su uz složene postupke nabave u obliku JPP-a i upravljanja JPP-om jedna od glavnih

prepreka mješovitim projektima JPP-a složeni zahtjevi koji se nalažu u sklopu postupka

podnošenja zahtjeva za bespovratna sredstva EU-a. Ta situacija može navesti oba partnera

da otpočetka izbjegavaju uporabu kombiniranih sredstava (tj. mješovitih JPP-ova) i da

umjesto toga odabiru tradicionalnu nabavu ili provedu JPP-ove bez ikakve potpore EU-a.

70. Osim drugih čimbenika, kao što su učinci financijske i gospodarske krize, politički izbori i

ograničen kapacitet javnog sektora za upravljanje JPP-ovima, za osobito ograničenu

dosadašnja uporabu potpore EU-a u JPP-ovima u određenoj mjeri zaslužne su praktične

poteškoće povezane s prethodnim propisima o financiranju sredstvima EU-a. Propisi o

strukturnim i kohezijskim fondovima za programsko razdoblje 2007. – 2013. nisu sadržavali

posebne odredbe o JPP-ovima pa su oni u suštini skrojeni tako da budu usklađeni s

odobrenjem bespovratnih sredstava i mehanizmima isplate stvorenima za tradicionalne

oblike nabave.

71. Novim odredbama iz Uredbe o zajedničkim odredbama za programsko razdoblje

2014. – 2020. uvedeno je poglavlje posvećeno JPP-ovima kako bi se pojasnile mogućnosti

koje se u okviru ESI fondova pružaju za potporu projekata JPP-a i riješile neke od glavnih

praktičnih poteškoća. To je, primjerice, dovelo do pojednostavnjenja izračuna manjka

48

financijskih sredstava i mogućnosti produljenja razdoblja isplate bespovratnih sredstava (za

više pojedinosti vidi prilog II.). Iako se tim odredbama može promicati šira uporaba

mješovitih projekata JPP-a u EU-u, mali je broj njih bio pripremljen u vrijeme revizije

(rujan 2017.).

Mogućnost evidentiranja projekata JPP-a kao izvanbilančne stavke dovodi do opasnosti od

narušavanja transparentnosti i vrijednosti za novac

72. Sud je utvrdio da je javnim tijelima pitanje statističke obrade JPP-ova važno kada

odlučuju o tome hoće li ih upotrijebiti kao opciju nabave. U skladu sa sustavom ESA 2010.

(vidi odlomak 6.) JPP-ovi se trebaju evidentirati u bilanci stanja ekonomskog vlasnika

imovine, odnosno one strane koja snosi najveći udio rizika i ima pravo na većinu nagrada

povezanih s imovinom. Ovisno o podjeli rizika/nagrada između javnog i privatnog partnera,

pravila dopuštaju dvije mogućnosti:

(a) JPP-ovi mogu se evidentirati u državnoj bilanci stanja na sličan način kao projekti

tradicionalne nabave. U okviru ove opcije s imovinom JPP-a postupa se kao s javnim

ulaganjem koje dovodi do povećanja državnog duga u skladu s ulaganjem i stoga utječe

na pridržavanje kriterija iz Maastrichta

(b) JPP-ovi se mogu evidentirati izvan državne bilance stanja prijenosom troškova ulaganja

iz kapitalnog proračuna u godišnje operativne proračuna za predstojeće godine.

Prednost je u tome što se udio duga koji se odnosi na JPP ne uzima u obzir u smislu

pridržavanja kriterija iz Maastrichta.

73. Podjela rizika između javnog i privatnog partnera jedna je od ključnih značajki ugovora o

JPP-u (vidi odlomak 54.). Budući da držanje JPP-ova izvan državne bilance stanja znači

prijenos većine rizika i koristi privatnom partneru, postoji opasnost da će na dogovore o

distribuciji utjecati odabrana statistička obrada umjesto načelo da rizike treba snositi strana

koja tim rizicima može najbolje upravljati i maksimalno povećati vrijednost za novac.

Općenito govoreći, evidentiranje imovine JPP-a u bilanci stanja može osigurati ravnopravnije

uvjete između različitih opcija nabave, prepuštajući donošenje odluke o izboru isključivo na

temelju razmatranja vrijednosti za novac.

49

74. Na temelju analize politika i strategija o JPP-u te projekata JPP-a u četirima državama

članicama, ustanovljeno je sljedeće:

(a) Osim što je ostvarena vrijednost za uloženi novac jedno od ključnih pitanja u Irskoj,

mogućnost držanja JPP-ova izvan državne bilance bila je ključan čimbenik u odabiru

opcije JPP-a. Dva projekta od svih koji su obuhvaćeni revizijom s ukupnim troškovima od

1,2 milijarde eura evidentirana su kao izvanbilančna stavka, a jedan je evidentiran kao

bilančna stavka

(b) U Grčkoj je u odabiru opcije JPP-a ključan čimbenik u razmatranju bila želja da se privuče

privatne izvore financiranja. Pitanja povezana sa statističkom obradom također su imala

ulogu, tako da su tri koncesije obuhvaćene revizijom s ukupnom vrijednošću od

6,7 milijardi eura prvo evidentirane kao izvanbilančne stavke. Međutim, ponovno su

klasificirane kao bilančne stavke nakon dogovaranja izmjena uvjeta ugovora i njihove

znatne izmjene (vidi odlomke 37. – 40.). Nijedan projekt nije podlijegao komparativnim

procjenama vrijednosti za novac u odnosu na druge opcije nabave.

(c) Francuska sustavno evidentira svoje JPP-ove u državnoj bilanci stanja, prepuštajući

donošenje odluke o izboru opcije JPP-a isključivo na temelju razmatranja vrijednosti za

novac. Četiri projekta obuhvaćena revizijom evidentirana su u bilanci stanja i, osim za

projekt Pau Pyrénées, provedena je komparativna analiza alternativnih opcija nabave.

(d) I španjolskim je tijelima evidentiranje projekata JPP-a kao izvanbilančnih stavki bilo

ključan čimbenik u razmatranju. Općenito govoreći, JPP-ovi koji bi utjecali na državnu

bilancu nisu se promicali te za JPP-ove obuhvaćene revizijom nije obavljana procjena u

odnosu na alternativne opcije primjenom kriterija ostvarivanja vrijednosti za uloženi

novac. Primjerice, studija izvedivosti provedena za projekt izgradnje autoceste

A-1 pristupala je podjeli rizika s ciljem držanja projekta izvan državne bilance stanja

zadržavajući tako „jednu od temeljnih prednosti JPP-ova”38. Međutim, nacionalni

38 .Estudio de viabilidad Económica Financiera Autovía A-1 Tramo 2 P.K. 101 a 247, str. 15., ožujak 2006.

50

računovodstveni ured donio je odluku da se dva projekta obuhvaćena revizijom moraju

evidentirati u bilanci stanja jer privatni partner nije snosio dovoljne rizike.

75. Sud je utvrdio da se za pet od 12 projekata obuhvaćenih revizijom (s ukupnim

troškovima od 7,9 milijardi eura) velika pozornost u razmatranju odabira opcije JPP-a

pridavala mogućnosti evidentiranja JPP-ova kao izvanbilančnih stavki. Takve prakse

povećavaju rizik od negativnih sporednih učinaka koji mogu narušiti vrijednost za novac, kao

što su pristran pristup projektima JPP-a, čak i u slučajevima kad pitanja povezana s

ostvarenom vrijednošću za uloženi novac mogu dovesti do različitih odabira, mehanizama

koji uzrokuju neravnomjernu podjelu rizika i većih troškova za javnog partnera.

76. Zajedno s nedostatkom pouzdanih javno dostupnih baza podataka o JPP-ovima39 koje bi

javnim subjektima pokazivale obveze u predstojećim godinama, držanje projekata JPP-a

izvan državne bilance stanja smanjuje razinu transparentnosti informacija koje se pružaju

široj javnosti o dugoročnim obvezama u vezi s JPP-om i njihovim povezanim odgovornostima

te stoga i o njihovu učinku na razine duga i deficita dotične države članice.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

77. Iako JPP-ovi imaju potencijal da omoguće bržu provedbu politika i zajamče dobre razine

održavanja tijekom cijelog svojega vijeka, Sud je utvrdio da se ispitanim JPP-ovima koji su

primili potporu EU-a nije uvijek djelotvorno upravljalo i da s pomoću njih nije ostvarena

odgovarajuća vrijednost za uloženi novac. Moguće koristi JPP-ova obuhvaćenih revizijom

često nisu bile ostvarene jer su, slično kao i projekti s tradicionalnom nabavom, bili obilježeni

kašnjenjima, povećanjima troškova i niskom razinom iskorištenosti ishoda projekta, što je

rezultiralo neučinkovitom i nedjelotvornom potrošnjom u iznosu od 1,5 milijardi eura, od

kojih su 0,4 milijarde iz fondova EU-a.

78. Osim toga, ustanovljen je nedostatak odgovarajućih analiza u vezi s potencijalom

JPP-ova da ostvare dodatnu vrijednost za uloženi novac, kao i nedostatak odgovarajućih

strategija o uporabi JPP-ova te institucijskih i pravnih okvira. Budući da tek nekoliko država

39 Od država članica traži se da svakih šest mjeseci Eurostatu šalju popis deset najvećih projekata JPP-a, ali taj popis nije javno dostupan.

51

članica ima odgovarajuću razinu iskustva u provedbi uspješnih projekata JPP-a i stručnog

znanja o tome, postoji znatan rizik da JPP-ovi neće doprinijeti intenzivnijoj upotrebi

sredstava EU-a kao poluge za privlačenje privatnih sredstava , što je cilj koji je, između

ostalog, izražen u Bijeloj knjizi o prijevozu, aktualnom CEF-u i propisima o EFSU-u.

1. preporuka – Trebalo bi prestati promicati intenzivniju i rašireniju uporabu JPP-ova dok

se ne riješe utvrđeni problemi i uspješno ne provedu preporuke u nastavku

Komisija i države članice ne bi trebale promicati intenzivniju i rašireniju uporabu JPP-ova dok

se ne riješe problemi istaknuti u ovom izvješću i ne provedu preporuke u nastavku, a to se

posebno odnosi na poboljšanje institucijskih i pravnih okvira te upravljanja projektima i

povećanje jamstva da je odabir opcije JPP-a onaj kojim se ostvaruje najveća vrijednost za

uloženi novac te da postoje dobri izgledi da će se projektima JPP-a uspješno upravljati.

Ciljni rok provedbe: odmah.

Projekti JPP-a obuhvaćeni revizijom nisu uvijek bili djelotvorni u pogledu ostvarivanja

mogućih koristi

79. U relevantnim strategijama i propisima EU-a predviđeno je da se JPP-ovi upotrebljavaju

kao djelotvorno sredstvo za izvođenje infrastrukturnih projekata kojima se jamči ostvarivanje

ciljeva javne politike povezivanjem različitih oblika javnih i privatnih resursa. Međutim, Sud

je utvrdio da je provedbom projekata na većoj razini od uobičajene te spajanjem izrade,

financiranja, izgradnje i održavanja projekta te upravljanja njime u jedan jedinstveni ugovor

povećan rizik od nedovoljne konkurencije, čime je javno tijelo dovedeno u položaj ovisnosti,

kao i od općenite složenosti projekta.

80. Odabir opcije JPP-a za većinu projekata obuhvaćenih revizijom nije doveo do

ostvarivanja očekivanih koristi JPP-ova u smislu dovršetka projekata na vrijeme i unutar

proračuna. Kao što je Sud već primijetio i za projekte s tradicionalnom nabavom, u većini

projekata JPP-a obuhvaćenih revizijom (sedam od dvanaest projekata, u vezi s kojima su

nastali troškovi od 7,8 milijardi eura) također su zabilježene neučinkovitosti koje su

uključivale dugotrajne postupke nabave (trajanja i do 6,5 godina) i faze izgradnje (kašnjenja u

rasponu od dva do 52 mjeseca). Doista, potencijal JPP-ova da ostvare te koristi bio je

52

ograničen jer su neka od tih kašnjenja uzrokovana čimbenicima na koje uporaba opcije JPP-a

nije mogla utjecati (kašnjenja u dobivanju relevantnih odobrenja i dozvola, pravni sporovi u

vezi s postupkom nabave ili dogovaranje izmjena u projektu), ali druga se kašnjenja mogu

izravno pripisati odabiru opcije JPP-a (kao što su poteškoće u pogledu postizanja financijskog

zaključenja i veća osjetljivost na gospodarske i financijske krize, što je dovelo do povlačenja

zajmodavaca i znatnih dodatnih troškova koje je snosio javni partner (1,5 milijardi eura)).

81. Mogućnost financiranja velikih projekata tijekom duljeg razdoblja smanjuje pritisak da

se veličina projekta optimizira u skladu sa stvarnim potrebama i stoga povećava rizik od toga

da javna tijela započnu provoditi infrastrukturne projekate koji su veći nego što je to

potrebno. U projektima obuhvaćenima revizijom procjene koje su obavili javni i privatni

partner te zajmodavci nisu spriječile izradu pretjerano optimističnih scenarija u pogledu

buduće potražnje i uporabe planirane infrastrukture. Primjerice, procjene prometa za neke

dionice grčkih i španjolskih autocesta bile su znatno ispod njihova potencijalnog kapaciteta, a

stvarna stopa korištenja projekata širokopojasnih pristupnih mreža u Francuskoj i Irskoj koji

su obuhvaćeni revizijom bila je znatno ispod predviđene razine (i do 69 %), čime je ostvarena

manja vrijednost za uloženi novac i manja djelotvornost od očekivane.

2. preporuka – Trebalo bi smanjiti financijski učinak kašnjenja i dogovaranja izmjena na

trošak JPP-ova koji snosi javni partner

Radi bolje podjele troškova kašnjenja i dogovaranja izmjena između partnera, u cilju

smanjenja financijskog učinka kašnjenja koje se može pripisati javnom partneru i

dogovaranja izmjena u ugovoru na konačan trošak JPP-ova koji snosi javni partner, Sud iznosi

sljedeće preporuke:

(a) države članice trebale bi utvrditi i predložiti standardne ugovorne odredbe kojima se

ograničavaju iznosi mogućih dodatnih troškova koje bi trebao platiti javni partner

(b) države članice trebale bi procijeniti sva dogovaranja izmjena ugovora u ranoj fazi kako bi

se zajamčilo da su troškovi koje zbog tih dogovora snosi javni partner opravdani i

usklađeni s načelima ostvarivanja vrijednosti za uloženi novac.

Ciljni rok provedbe: odmah.

53

Kašnjenja, povećanja troškova i nedovoljna upotreba djelomično se mogu pripisati

neodgovarajućim analizama i neprikladnim pristupima

82. Sud je utvrdio da odabir opcije JPP-a često nije bio utemeljen na dostatno pouzdanim

analizama. Za većinu projekata obuhvaćenih revizijom nije provedena komparativna analiza,

kao što je komparator troškova javnog sektora, kojom bi se dokazalo da se JPP-om ostvaruje

najveća vrijednost za uloženi novac ili štite javni interesi, i to jamčenjem jednakih uvjeta u

okviru različitih metoda nabave.

83. Iako je ulaganje Europske komisije u fond Marguerite obuhvaćeno Uredbom o mreži

TEN-T, koja Sudu daje revizijske ovlasti čak i kad je korisnik privatni partner, irska tijela odbila

su Sudu dostaviti komparator troškova javnog sektora i natječajnu dokumentaciju za projekt

autoceste N17/18, koji nisu bili dostupni ni na razini Komisije. Slijedom toga, nije se mogla

procijeniti logika primijenjena u izradi projekta i nabavi za projekt, kao ni u odabiru opcije

JPP-a umjesto alternativnih metoda nabave (kao što su tradicionalna nabava i koncesija).

84. U većini projekata JPP-a zabilježena je neodgovarajuća uporaba opcije JPP-a. Mehanizmi

za podjelu rizika loše su osmišljeni, što je dovelo do nedjelotvorne ili neusklađene podjele

rizika ili prekomjerne izloženosti riziku za privatnog partnera. U jednom slučaju

obuhvaćenom revizijom visoka nadoknada od 14 % za rizični kapital privatnog partnera nije

bila u skladu s niskim rizicima koji su tom partneru dodijeljeni. Osim toga, kombinacijom

novih tehnologija, kao u sektoru IKT-a, s dugotrajnim ugovorima nije se uvijek dobro

upravljalo jer su javni partneri morali održavati ugovor čak i ako je brzi tempo promjena

doveo do zastarijevanja tehnologije.

54

3. preporuka – Odabir opcije JPP-a trebalo bi temeljiti na pouzdanim komparativnim

analizama najboljih opcija nabave

Kako bi se zajamčilo da je opcija JPP-a ona kojom se ostvaruje najveća vrijednost za uloženi

novac, Sud iznosi sljedeće preporuke:

(a) države članice trebale bi temeljiti odabir opcije JPP-a na pouzdanim komparativnim

analizama, kao što je komparator troškova javnog sektora, i na odgovarajućim

pristupima kako bi se zajamčilo da se opcija JPP-a odabire samo ako se njome i u

pesimističnim scenarijima ostvaruje najveća vrijednost za uloženi novac

(b) Komisija bi se trebala pobrinuti da Revizorski sud ima potpuni pristup potrebnim

informacijama radi procjene odabira opcije nabave i povezanih nabava koje provode

javna tijela, čak i kad se potpora EU-a pruža izravno privatnim subjektima u okviru

financijskih instrumenata.

Ciljni rok provedbe: u razdoblju nakon rujna 2018.

Institucijski i pravni okviri još nisu prikladni za projekte JPP-a koji dobivaju potporu EU-a

85. Nedostatci koje je Sud utvrdio u okviru revizije pokazuju da su za provedbu uspješnih

projekata JPP-a potrebni znatni administrativni kapaciteti i da se oni mogu zajamčiti jedino

odgovarajućim institucijskim i pravnim okvirima te bogatim iskustvom. Sud je utvrdio da ti

uvjeti trenutačno postoje tek u nekoliko država članica, što je protivno sve većem naglasku

koji EU stavlja na intenzivniju upotrebu javnih sredstava kao poluge za privlačenje privatnih

sredstava i ulogu koju JPP-ovi mogu imati u tom pogledu.

86. To potvrđuje i visoka zemljopisna i sektorska koncentracija procijenjenih projekata

(59 % ukupnog iznosa sredstava EU-a ili 3,3 milijarde eura dodijeljeno je Grčkoj, a 88 %

ukupnih troškova projekata koji su dobili potporu EU-a nastalo je u sektoru prometa), kao i

činjenica da se projekti financiraju iz EFSU-a po određenom obrascu jer je 63 % sredstava iz

EFSU-a koncentrirano u Ujedinjenoj Kraljevini, Italiji i Španjolskoj, i to uglavnom u

energetskom (46 %) i prometnom (19 %) sektoru.

55

87. Osim toga, iako su upoznate s provedbom projekata JPP-a i koncesijama, tri države

članice u kojima je Sud obavio posjet (Francuska, Grčka i Španjolska) nisu imale uspostavljen

potpuno prikladan institucijski okvir kojim bi se zajamčilo uspješno upravljanje projektima

JPP-a.

88. U posjećenim državama članicama u različitoj je mjeri nedostajao odgovarajući strateški

pristup uporabi JPP-ova. JPP-ovi su se smatrali načinom privlačenja dodatnih financijskih

sredstava u obliku privatnih sredstava, ali nije postojala jasna naznaka o ulozi koju bi JPP-ovi

trebali imati u nacionalnim strategijama ulaganja ili o tome u kojim bi područjima bilo

preporučljivo rezervirati znatan udio budućih proračuna.

89. Iako JPP-ovi imaju potencijal da, kao dodatna opcija uz tradicionalne metode nabave,

doprinesu dovršetku velikih prioritetnih infrastrukturnih planova i jamčenju dobrih

standarda usluge i održavanja, Sud je utvrdio da dvije trećine projekata u području autocesta

koji su bili obuhvaćeni revizijom nisu bile dijelom visoko prioritetne osnovne mreže TEN-T

koju je potrebno dovršiti do 2030., nego tek sveobuhvatne mreže za koju se očekuje da će

biti dovršena tek do 2050. godine. Osim toga, dio projekata JPP-ova obuhvaćenih revizijom

provodio se u sektorima (kao što je sektor IKT-a) na koje utječu brze tehnološke promjene i

za koje nije najpogodnije sklapati dugotrajne ugovore.

90. Naposljetku, tek je nekoliko država članica predvidjelo ograničavanje uporabe JPP-ova

kako se ne bi rezervirali prekomjerni iznosi budućih proračuna, koje bi javni partner morao

plaćati i u razdobljima gospodarske krize i koji ne bi bili dostupni za provedbu budućih

politika.

56

4. preporuka – Potrebno je uspostaviti jasne politike i strategije o JPP-u

Kako bi se zajamčilo da države članice imaju potrebne administrativne kapacitete i da su

uspostavile jasne politike i strategije o JPP-u za uspješnu provedbu projekata JPP-a koji

primaju potporu EU-a, Sud iznosi sljedeće preporuke:

(a) države članice trebale bi uspostaviti jasne politike o JPP-u i strategije u kojima će se

jasno utvrditi očekivana uloga JPP-ova u njihovim politikama ulaganja u infrastrukturu, i

to u cilju utvrđivanja sektora u kojima je uporaba JPP-ova najprikladnija i utvrđivanja

mogućih ograničenja u pogledu mjere u kojoj se JPP-ovi mogu djelotvorno

upotrebljavati

(b) Komisija bi trebala predložiti zakonodavne izmjene kojima bi se financijska potpora

budućim JPP-ovima usmjerila u sektore za koje smatra da su od velike strateške važnosti

i za koje je pogodno preuzimati dugoročne obveze u okviru JPP-ova, kao što je osnovna

mreža TEN-T.

Rok za provedbu: u narednom programskom razdoblju.

91. Pet od 12 projekata JPP-a obuhvaćenih revizijom s ukupnim troškovima od 7,9 milijardi

eura prvo je bilo evidentirano izvan bilance. Iako je to u skladu s računovodstvenim okvirom

EU-a, takvom se praksom povećava rizik od negativnih sporednih učinaka koji umanjuju

transparentnost i vrijednost koja se ostvaruje za uloženi novac, kao što su pristran pristup

projektima JPP-a, čak u slučajevima u kojima pitanja u vezi s ostvarenom vrijednošću za

uloženi novac mogu dovesti do različitih odabira.

92. Kombiniranje sredstava EU-a s JPP-ovima dovelo je do dodatnih složenosti i nesigurnosti

koje nisu poticale njihovu uporabu. Udio projekata JPP-a koji primaju potporu EU-a u

ukupnom tržištu JPP-ova i dalje je nizak. Novim propisima o ESI fondovima djelomično su

pojašnjene mogućnosti koje se u okviru tih fondova pružaju za financiranje JPP-ova i

uklonjen je dio složenosti do kojih bi došlo kombiniranjem sredstava, ali i dalje ima prostora

za pojednostavnjenje.

57

5. preporuka – Trebalo bi poboljšati okvir EU-a za veću djelotvornost projekata JPP-a

Kako bi se umanjio rizik od pristranosti u pogledu odabira opcije JPP-a, promicala veća razina

transparentnosti i zajamčilo da se JPP-ovi mogu djelotvorno podupirati sredstvima EU-a, Sud

iznosi sljedeće preporuke:

(a) Komisija bi trebala povezati potporu EU-a projektima JPP-a s jamstvom da je odabir

opcije JPP-a bio opravdan pitanjima u vezi s ostvarivanjem vrijednosti za uloženi novac,

a ne da su na njega neopravdano utjecala pitanja u vezi s proračunskim ograničenjima ili

njihovom statističkom obradom

(b) države članice trebale bi povećati transparentnost redovitim objavljivanjem popisa

projekata JPP-a, uključujući dostatne i korisne podatke o imovini koja se financira,

njihovim budućim obvezama i obradi u bilanci, uz istodoban nastavak zaštite povjerljivih

i trgovački osjetljivih podataka

(c) Komisija bi trebala procijeniti dodatnu složenost mješovitih projekata JPP-a u koje je

uključen EU u cilju daljnjeg djelovanja usmjerenog na pojednostavnjenje relevantnih

pravila i postupaka u okviru programa EU-a.

Planirani datum provedbe: do kraja 2019.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda

Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. veljače 2018.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne

predsjednik

1

PRILOG I.

JPP-ovi koji su primili potporu EU-a u razdoblju 2000. – 2014. u milijunima eura, po

zemljama

Zemlje Broj projekata Ukupni trošak Doprinos EU-a % doprinosa EU-a

Grčka 8 6 806 3 301 58,53 % Portugal 3 2 379 564 10,00 % Francuska 21 9 856 324 5,74 % Španjolska 4 2 422 311 5,51 % Poljska 4 388 272 4,82 % Njemačka 14 2 147 254 4,50 % Italija 6 553 210 3,72 % Ujedinjena Kraljevina 3 2 212 110 1,95 % Belgija 2 686 101 1,79 % Irska 3 1 286 81 1,44 % Litva 3 99 40 0,71 % Slovenija 10 52 36 0,64 % Hrvatska 1 331 20 0,35 % Malta 1 21 12 0,21 % Estonija 1 4 4 0,07 % Sveukupno 84 29 242 5 640 100,00 %

Izvor: Tablicu je izradio Sud na temelju podataka koje su dostavili Komisija, EPEC i odabrane države članice. Izvori doprinosa EU bili su: EFRR, Kohezijski fond, fond Marguerite, instrumenti LGTT, PBI i JESSICA.

U preostalih 13 država članica nije bilo JPP-ova koji su primili potporu EU-a.

1

PRILOG II.

Glavne poteškoće u uporabi mješovitih JPP-ova u razdoblju 2007. – 2013. i promjene

uvedene u Uredbu o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020.

2007. – 2013. 2014. – 2020.

Potreba odabira privatnog partnera prije pokretanja zahtjeva za dodjelu bespovratnih sredstava izložila je javna tijela riziku od situacije da im bespovratna sredstva neće biti odobrena, iako su se oni već obvezali na JPP.

Iako je i dalje postojala mogućnost podnošenja zahtjeva za bespovratna sredstva tek nakon zaključivanja nabave u obliku JPP-a, novim odredbama omogućeno je uvjetno odobrenje privatnog partnera kao korisnika bespovratnih sredstava prije njegova službenog odabira na temelju postupka nabave u obliku JPP-a. To tijelu koje provodi nabavu omogućuje da u isto vrijeme pokrene zahtjev za bespovratna sredstva i postupak nabave i dobije uvjetovano odobrenje bespovratnih sredstava prije sklapanja ugovora o JPP-u, što omogućuje bolju jasnoću i sigurnost u pogledu izvora financiranja od rane faze i uklanja opasnost da javnom partneru neće biti odobrena bespovratna sredstva, iako se već obvezao na JPP.

Zahtjev da se bespovratna sredstva isplate u roku od dvije godine nakon godine dodjele (pravilo n + 2) ograničavao je uporabu bespovratnih sredstava za plaćanje kapitalnih troškova unaprijed i nije bio pogodan za strukture JPP-ova u kojima se plaćanja vrše tijekom znatno duljeg razdoblja.

Nove odredbe pružaju dulje razdoblje za isplatu bespovratnih sredstava koje može trajati onoliko dugo koliko traje JPP. Bespovratna sredstva prenose se na založni račun koji nadzire privatni partner, što omogućuje da plaćanja budu više u skladu s dugoročnim profilom plaćanja JPP-a.

Složenost i nesigurnost izračuna točnog maksimalnog iznosa potpore EU-a (manjka financijskih sredstava1) za projekte kojima se ostvaruju prihodi prije zaključivanja nabave u obliku JPP-a izložili su javna tijela riziku financiranja u slučaju da je iznos bespovratnih sredstava manji od očekivanog.

Iako je metoda manjka financijskih sredstava i dalja dostupna za izračunavanje iznosa potpore EU-a za projekte koji ostvaruju prihode, novim odredbama predviđaju se znatno pojednostavnjene alternative u kojima se upotrebljavaju prethodno uspostavljene paušalne stope manjka financijskih sredstava za pojedine sektore.

Nove odredbe omogućuju zamjenu privatnog partnera kao korisnika bez gubitka bespovratnih sredstava, bolje osiguravajući time zajmodavcima njihova prava na zamjenu i poduzimanja mjera.

1 Projekti koji stvaraju prihode oni su u kojima korisnici izravno plaćaju za usluge. Načelo je da se ESI fondovi trebaju upotrebljavati samo za pokrivanje manjka financijskih sredstava koji ostane kao razlika između troškova projekta i ostvarenih prihoda. Iznos nacionalnih doprinosa i doprinosa EU-a ne može biti veći od manjka financijskih sredstava.

1

PRILOG III. Projekti obuhvaćeni revizijom

Sektor/Projekti Status i trajanje ugovora

Kašnjenje u mjesecima

Planirani ukupni

troškovi projekta

Okvirni ukupni

troškovi projekta

Dodatni trošak koji snosi javni

partner

% povećanje

troška Komentari Potpora EU-a

Izvor financijskih sredstava

EU-a

Bilančno/Izvanbilančno

Komparator troškova javnog sektora

U milijunima eura U

milijunima eura

Grčka

1 Promet: Središnja autocesta E-651

Tridesetogodišnja koncesija (do 2038.), izgradnja u tijeku

47 2 375 1 594 413 vidi komentar

Okvirni ukupni troškovi niži su od planiranih ukupnih troškova zbog smanjenja opsega projekta za 55 %. Međutim, ukupni trošak po kilometru povećao se za 47 %. Iznos od 413 milijuna eura uključuje dodatni državni financijski doprinos od 231,4 milijuna eura i plaćanja koncesionaru u iznosu od 181,4 milijuna eura.

647,6 EFRR i

Kohezijski fond

Prvotno izvan bilance, evidentirano u bilanci

tek nakon „novog početka”

ne

2 Promet: Autocesta Olympia2

Tridesetogodišnja koncesija (do 2038.), izgradnja u tijeku

37 2 825 2 619 678 vidi komentar

Okvirni ukupni troškovi niži su od planiranih ukupnih troškova zbog smanjenja opsega projekta za 45 %. Međutim, ukupni trošak po kilometru povećao se za 69 %. Iznos od 678 milijuna eura uključuje dodatni državni financijski doprinos od 238,5 milijuna eura i plaćanja koncesionaru u iznosu od 439,7 milijuna eura.

1 012,4 EFRR i

Kohezijski fond



ne

3 Promet: Autocesta Moreas3

Tridesetogodišnja koncesija (do 2038.), izgradnja završena

52 1 543 1 791 84 vidi komentar

Ukupni trošak po km povećao se za 16 %. Iznos od 84 milijuna eura namijenjen je za plaćanja koncesionaru. 328,6

EFRR i Kohezijski

fond



ne

Španjolska

4 Promet: Autocesta A-14

Devetnaestogodišnja koncesija (do 2026.), izgradnja završena

24 475 633 158 33 % Bile su potrebne izmjene planiranih radova. 2,2 Fond Marguerite bilančno ne

5 Promet: Autocesta C-255

Tridesetrogodišnja koncesija (do 2044.), izgradnja završena

14 695 838 144 21 % Bile su potrebne prilagodbe planiranih radova i dogovaranje izmjena ugovora. 70 LGTT bilančno ne

Irska

6 Promet: Autocesta N17/186

Dvadesetpetogodišnja koncesija (do 2042.), izgradnja u tijeku

nije primjenjivo 946 nije

primjenjivo nije

primjenjivo vidi

komentar Izgradnja projekta bila je u tijeku u vrijeme revizije. 2,7 Fond Marguerite izvanbilančno nije

primjenjivo

7

IKT: Nacionalni plan širokopojasnih pristupnih mreža7

Ugovor o projektu u trajanju od 5 do 7 godina, izgradnja završena

0 223 169 nije primjenjivo

vidi komentar

Projekt je ostvario manje prihoda nego što se očekivalo u usporedbi s izvornim natječajem zbog znatno niže stope korištenja od očekivane. To je također utjecalo na ukupne operativne rashode, smanjujući prvotno procijenjena projektna sredstva.

36 EFRR izvanbilančno nije primjenjivo

8 IKT: Gradske mreže8

Do 25 godina od posljednje certifikacije gradske mreže.

nije primjenjivo 117 84 nije

primjenjivo vidi

komentar

Smanjen je opseg projekta, prosječni trošak po obuhvaćenom gradu porastao je za 4,2 %. Iznos troška ne obuhvaća upravljanje infrastrukturom i njezino održavanje, za koje je sklopljen zaseban ugovor, kao ni doprinos lokalnih tijela.

42,1 EFRR bilančno nije primjenjivo

Francuska

9

IKT: Le numérique au service des Girondins9

Dvadesetogodišnja koncesija (do 2029.), izgradnja završena

16 146 143 -4 -2 % Izgradnja infrastrukture dovršena je na vrijeme, ali puštanje tog projekta u pogon kasnilo 16 mjeseci iz administrativnih razloga.

12,5 EFRR bilančno da

2

Sektor/Projekti Status i trajanje ugovora

Kašnjenje u mjesecima

Planirani ukupni

troškovi projekta

Okvirni ukupni

troškovi projekta

Dodatni trošak koji snosi javni

partner

% povećanje

troška Komentari Potpora EU-a

Izvor financijskih sredstava

EU-a

Bilančno/Izvanbilančno

Komparator troškova javnog sektora

U milijunima eura U

milijunima eura

10

IKT: SPTHD Communauté de l’agglomération de Pau Pyrénées10

Petnaestogodišnja koncesija (do 2018.), izgradnja u tijeku

nije primjenjivo 18 31 13 73 %

Izgradnja projekta bila je u tijeku u vrijeme revizije. Povećanje troška od 73 % radi usklađivanja s uvedenim regulatornim promjenama.

7,7 EFRR bilančno nije primjenjivo

11

IKT: Proximit-e broadband in Meurthe et Moselle11

Dvadesetšestogodišnja koncesija (do 2034.), izgradnja završena

2 148 148 0 0 % 5,9 EFRR bilančno da

12

IKT: Haute Pyrénées numérique12

Dvadesetdvogodišnja koncesija (do 2031.), izgradnja završena

0 107 106 -1 -1 % 0,9 EFRR bilančno da

Ukupno 9 618 8 156 1 490 2 169 1 Projekt obuhvaća: (a) izradu projekta, financiranje, izgradnju, upravljanje i održavanje u vezi s novom autocestom dugom 174 km te (b) upravljanje, održavanje i uporabu u vezi s dionicom autoceste Atena-Solun između Skarfije i Rahesa

(57 km) koju je izgradila grčka država (model DBFMO). 2 Projekt obuhvaća: (a) izradu projekta, izgradnju, upravljanje, održavanje i uporabu u vezi s novom autocestom dugom 283,7 km koja povezuje grčke gradove Korint i Cakonu i (b) upravljanje, održavanje i uporabu u vezi s dvjema

postojećim dionicama od Eleuzine u blizini Atene do Korinta (duljine 63,2 km) i dionice zaobilaznice oko Patrasa (duge 18,3 km) (model DBFMO). 3 Projekt obuhvaća: (a) izradu projekta, izgradnju, upravljanje, održavanje i uporabu u vezi s novom autocestom dugom 76 kilometara koja povezuje Tripoli i Kalamatu te drugom novom autocestom dugom 47 kilometara koja prvu

autocestu od Lefktroa povezuje sa Spartom, kao i (b) dogradnju, upravljanje, održavanje i uporabu u vezi s dionicom dugom 82 kilometra postojeće autoceste između Korinta i Tripolija (model DBFMO). 4 Projekt obuhvaća dogradnju u skladu sa standardima za autoceste i održavanje autoceste A-1 (dionica Santo Tomé del Puerto – Burgos) ukupne duljine 150,12 km (model DBFMO). 5 Projekt obuhvaća izgradnju dvostrukih prometnih traka, dogradnju u skladu sa standardima za autoceste i održavanje ceste (model DBFMO). 6 Ulaganje u potpuno novu infrastrukturu prema modelu DBFMO koje obuhvaća 53 km autoceste s dva prometna traka od Gorta do Tuama i zaobilaznica zapadno od Tuama + 4 km zaobilaznice s dva kolnička traka koja nije autocesta u

zapadnom dijelu Tuama (model DBFMO). 7 Cilj je Nacionalnog plana širokopojasnih pristupnih mreža potaknuti i osigurati pružanje pristupačnih usluga širokopojasnog pristupa u utvrđenim ciljnim područjima u kojima takve usluge trenutačno nisu dostupne (ugovor o projektu). 8 Druga faza programa koja je uključivala tradicionalni postupak nabave „jezgrene” svjetlovodne mreže otvorenog pristupa neovisne o pružatelju u provedbi lokalnih tijela i njezino naknadno davanje u koncesiju jednom privatnom

partneru za upravljanje, održavanje i veleprodaju komunikacijskim operaterima (tradicionalna nabava i koncesija). 9 Ovaj projekt obuhvaća izgradnju i iskorištavanje telekomunikacijske infrastrukture velike brzine u departmanu Gironde. Cilj je ovog projekta u zonama gospodarske aktivnosti i javnim ustanovama osigurati internetske usluge vrlo velike

brzine (tj. veće od 30 Mbps, très haut débit), kao i osigurati internetske aktivnosti velike brzine (tj. veće od 2 Mbps) (haut débit) stanovništvu u bijelim područjima, za koje nedostaju privatne inicijative operatera usluga zbog loše profitabilnosti (contrat de partenariat).

10 Ovaj projekt uključuje iskorištavanje i komercijalizaciju telekomunikacijske infrastrukture vrlo velike brzine u aglomeraciji Pau-Pyrénées. Cilj je ovog projekta bio osigurati internetske usluge velike brzine (tj. veće od 10 Mbps) (haut débit) svim korisnicima unutar perimetra Communauté d’Agglomération de Pau Pyrénées (délégation de service public).

11 Ovaj projekt uključuje izgradnju i rad telekomunikacijske mreže velike brzine u departmanu Meurthe et Moselle. Cilj je projekta bio osigurati osnu svjetlovodnu mrežnu infrastrukturu i 100 % pokrivenost minimalne brzine 2 Mbps, uključujući 95 % pokrivenost brzine veće od 6 Mbps, uporabom kombinacije tehnologija: optička vlakna, ADSL i WiMAX (contrat de partenariat).

12 Ovaj projekt obuhvaća izgradnju i rad telekomunikacijske mreže velike brzine u departmanu Hautes Pyrénées. Cilj je projekta bio osigurati temeljnu svjetlovodnu mrežnu infrastrukturu i 100 % pokrivenost minimalne brzine 2 Mbps i brzine veće od 20 Mbps u svim javnim prostorima i poslovnim zonama, uporabom kombinacije tehnologija: optičkih vlakana, ADSL-a, WiMAX-a i satelita (contrat de partenariat).

1

PRILOG IV.

Projekti javno-privatnog partnerstva – Pregled mogućih koristi i rizika u usporedbi s opažanjima na temelju revizije u pogledu opsega revizije

Teoretske koristi JPP-ova Rizici Opažanja na temelju revizije u pogledu opsega revizije 12 JPP-ova koje je sufinancirao EU (šest projekata u području autocesta i šest u području IKT-a) u

četiri države članice: Francuskoj, Grčkoj, Irskoj i Španjolskoj

Pozitivno Negativno

Mogu omogućiti provedbu velikih projekata odjedanput

Manja je konkurencija zbog veličine infrastrukture koja se nabavlja; „Iluzija pristupačnosti”, tj. uporaba državnog proračuna za projekte veće od onih koji bi obično bili pristupačni.

Dodatno financiranje omogućilo je javnim tijelima da dovrše velike infrastrukturne planove odjedanput.

Provedba velikih projekata povećala je rizik od nedovoljne konkurencije, stavljajući time javno tijelo u položaj ovisnosti, i ukupnu složenost projekta. To je, primjerice, bio slučaj s projektom izgradnje autoceste u Grčkoj, u kojem su od četiri kandidata koja su bila pozvana da dostave ponude dva kandidata to učinila, ali samo je jedna ponuda ocijenjena u završnoj fazi nabave.

Spajanje faze izrade, financiranja, izgradnje i održavanja projekta i upravljanja njime u jedan jedinstveni ugovor omogućuje pristup usmjeren na cijeli vijek projekta, čime se mogu ostvariti dugoročne koristi

Ako se financiranje ukupnog troška izgradnje prepusti privatnom partneru, to može zakomplicirati i odgoditi financijsko zaključenje, povećati financijske troškove i izložiti privatnog partnera većim financijskim rizicima Kombiniranje različitih faza u jedan ugovor povlači za sobom složenije zahtjeve i rizike za postupak nabave i može dovesti do kašnjenja;

Za projekt izgradnje autoceste u Irskoj nabava je kasnila tri godine, čime se ukupno trajanje nabave produljilo na 5 godina, zbog poteškoća u postizanju financijskog zaključenja Sva tri projekta izgradnje autocesta u Grčkoj obustavljena su zbog toga što su se zajmodavci povukli iz projekta; Kombiniranje nabave u obliku JPP-a i projekata u području IKT-a u okruženju brzih tehnoloških promjena dovelo je

2



Pozitivno Negativno Sklapanje dugotrajnih ugovora nije pogodno u kontekstu brzog tempa tehnoloških promjena.

do dodatnih troškova i mogućih preklapanja s budućim inicijativama (kao u Francuskoj u tri od četiri projekata širokopojasnog pristupa).

Podjela rizika tako da ih snosi ona strana koja tim rizicima može najbolje upravljati

Na podjelu rizika mogu utjecati pregovaračke vještine uključenih strana, i to s nezadovoljavajućim rezultatima; Na podjelu rizika mogu utjecati razmatranja u pogledu statističke obrade projekta.

Podjela rizika bila je ili neusklađena (npr. nadoknada od 14 % za rizični kapital privatnog partnera usprkos njegovoj niskoj izloženosti riziku) ili neodgovarajuća jer su prekomjerni rizici potražnje preneseni na privatnog partnera (tj. ukupni prometni rizik); Nadalje, u jednom su se slučaju sankcije i bonusi međusobno poništavali pa kao rezultat toga privatni partner nije snosio nikakav rizik (= nedjelotvorna podjela rizika).

Troškovna i vremenska učinkovitost

Dodatni zahtjevi vjerojatno će povećati trajanje nabave, neutralizirajući tako sve učinkovitosti tijekom izgradnje; Uzroci kašnjenja često ne ovise o tome je li nabava za projekt bila tradicionalna ili u obliku JPP-a. Pojačan je učinak nedostataka u planiranju i provedbi projekta i može

Znatna kašnjenja u postupku nabave zbog uporabe opcije JPP-a ili zbog čimbenika na koje se nije moglo utjecati; Nadalje, tijekom faze izgradnje: kasnilo je sedam od devet dovršenih projekata (od 2 do 52 mjeseca), što je dovelo do dodatnog troška od 1,5 milijardi eura (uglavnom u Grčkoj gdje je dodatni trošak iznosio 1,2 milijarde eura i Španjolskoj gdje je dodatni trošak

3



Pozitivno Negativno dovesti do znatnih plaćanja koje snosi javni partner.

iznosio 0,3 milijarde eura) koji snosi javni partner (od čega 30 % kojeg je sufinancirao EU), a kašnjenje je uzrokovano okolnostima za koje je uglavnom odgovoran javni partner.

Realnija i pouzdanija procjena potreba tražene infrastrukture i njezine buduće uporabe

Javni partner može se osloniti na procjene koje su proveli privatni partneri i zajmodavci, čiji ciljevi ne moraju biti u interesu javnosti; Plaćanje infrastrukture u više obroka i, u nekim slučajevima, bez uvođenja infrastrukture u proračun može oslabiti poticaj za podešavanje veličine projekta u skladu sa zahtjevima.

Za većinu projekata obuhvaćenih revizijom opcija JPP-a odabrana je bez pouzdane analize (npr. komparator troškova javnog sektora), što znači da nije dokazano da je odabrana opcija ona kojom se ostvaruje najveća vrijednost za uloženi novac i štiti javni interes jamčenjem jednakih uvjeta u okviru različitih metoda nabave (npr. JPP i tradicionalni postupak nabave). Odabir opcije JPP-a nije spriječio izradu pretjerano optimističnih scenarija u pogledu buduće potražnje i uporabe planirane infrastrukture (npr. u projektu u području IKT-a stvarna stopa korištenja bila je 69 % manja od očekivane).

Bolji standardi održavanja i usluge

Nedostatak automatskog podešavanja sankcija, posebno u dugotrajnim ugovorima, može smanjiti poticaj za privatnog partnera da osigura održavanje dobre kvalitete.

Dugoročno planiranje proračuna, posebno u pogledu održavanja, ima potencijal za održavanje dobre razinu usluga i održavanja tijekom cijelog trajanja ugovora.

4



Pozitivno Negativno

U određenim okolnostima računovodstveni okvir EU-a može dopustiti da se uključenost javnih tijela u JPP-ove evidentira kao izvanbilančna stavka, potičući time njihovu uporabu radi bolje sukladnosti s kriterijima konvergencije eura.

Mogući nedostatak jednakih uvjeta između različitih opcija nabave može dovesti do pristranog odabira. U manjoj se mjeri razmatraju aspekti vrijednosti za novac u odabiru opcije JPP-a; Držanje projekata JPP-a izvan bilance stanja može dati nepotpune informacije.

Samo se u jednoj od četiriju država članica u kojima je provedena revizija (Francuska) projekti JPP-a sustavno evidentiraju u bilanci stanja.

Za pet od 12 projekata obuhvaćenih revizijom (s ukupnim troškom od 7,9 milijardi eura) pri razmatranju odabira opcije JPP-a velika se važnost pridavala mogućnosti evidentiranja JPP-ova kao izvanbilančnih stavki. To povećava rizik od negativnih sporednih učinaka koji mogu narušiti vrijednost za novac, neuravnoteženih aranžmana za podjelu rizika i većih troškova za javnog partnera.

Sveobuhvatni pravni i institucijski okviri mogu podržati provedbu projekata JPP-a.

Nepostojanje odgovarajućih strategija za uporabu JPP-ova u okviru ukupne politike ulaganja i prikladnih propisa o JPP-ovima i standardnih ugovora, u spoju s nedostatkom odgovarajućih administrativnih kapaciteta, može dovesti do provedbe manjeg broja projekata JPP-a.

Komisija i nacionalni institucijski i pravni okviri doprinijeli su nezadovoljavajućoj razini uspješnosti primijećenoj na razini projekta, npr. ograničeno stručno znanje i sposobnost javnog sektora za provedbu projekata JPP-a i nedostatak usklađenosti u strateškom pristupu o uporabi JPP-ova; Stoga oni ne odgovaraju sve većem naglasku koji EU stavlja na intenzivniju upotrebu javnih sredstava kao poluge za privlačenje privatnih sredstava i ulogu koju JPP-ovi mogu imati u tom pogledu.

1

ODGOVORI KOMISIJE NA TEMATSKO IZVJEŠĆE EUROPSKOG REVIZORSKOG

SUDA

„JAVNO-PRIVATNA PARTNERSTVA KOJA PRIMAJU POTPORU EU-a: NJIHOVE

MOGUĆE KORISTI UVELIKE SU OGRANIČENE BROJNIM NEDOSTATCIMA”

SAŽETAK

III.

Prva alineja: Komisija smatra da vrlo veliki opseg i veličina projekta ne smanjuju nužno razinu

tržišnog natjecanja jer se za takve projekte raspisuju međunarodni natječaji; općenito, građevinska

tržišta EU-a i EGP-a dovoljno su velika, što omogućuje i dovoljno tržišno natjecanje.

Komisija napominje da velike projekte najčešće poduzimaju konzorciji radi udruživanja svih

potrebnih tehničkih, ljudskih i financijskih resursa, čime se omogućuje da odabrani ponuditelj

ponudi sve zatražene proizvode ili usluge.

Druga alineja: Komisija ističe da se kod većine predmetnih projekata razdoblje kašnjenja koje se

može pripisati isključivo odabiru opcije javno-privatnog partnerstva odnosilo samo na mali dio

ukupnog trajanja cijelog postupka nabave. To je bilo nužno jer su u nekim slučajevima (Grčka)

nacionalni parlamenti morali ratificirati te ugovore, kako je predviđeno nacionalnim

zakonodavstvom za takve velike ugovore.

Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 30. i 31.

Treća alineja: Komisija priznaje da su u pogledu revidiranih projekata postojala kašnjenja i

prekoračenja troškova. Međutim, Komisija smatra da s obzirom na primjere navedene u

odlomku 34. ta kašnjenja i promjene u troškovima nisu nužno bili povezani s odabirom pristupa u

nabavi. Ona podsjeća i na učinke krize državnog duga i recesije koji su pogodili europsko

gospodarstvo.

Komisija podsjeća da je odabir opcije javno-privatnog partnerstva u nadležnosti država članica

(podijeljeno upravljanje) ili nositelja projekta. Stalno je obilježje infrastrukturnih projekata, a

osobito velikih projekata, znatno vrijeme potrebno za njihovo pokretanje i izradu, neovisno o

modelu nabave.

Četvrta alineja: Komisija napominje da je dovršenim projektima autocesta u Grčkoj koje je

revidirao Europski revizorski sud ostvaren znatan doprinos dovršetku osnovne mreže TEN-T unatoč

iznimno nepovoljnim gospodarskim uvjetima koji prevladavaju u Grčkoj od 2009. Ona napominje i

da podaci o stvarnom prometu za autocestu Moreas, koji su dostupni za razdoblje do kraja 2017.,

pokazuju da je obujam tog prometa vrlo sličan onome prognoziranom u okviru operacije novog

određivanja. Kad je riječ o autocesti Olympia, Komisija, iz razloga navedenih u odgovoru na

odlomak 38., smatra da je razumno očekivati da će se podaci o obujmu prometa za 2018., prvu punu

godinu tijekom koje je cijeli projekt u upotrebi, poboljšati.

Komisija nadalje naglašava da je financijska kriza na koju upućuje i Europski revizorski sud, kao

prvo, ozbiljno utjecala na izvorne prognoze obujma prometa i količine prihoda za te projekte

(izrađene na temelju razdoblja 2000.–2006.) i, kao drugo, da je dovela do kraha likvidnosti i

ozbiljne nesklonosti riziku svih banaka uključenih u te projekte, za što Komisija smatra da je dovelo

do izvanrednih okolnosti u kojima su revidirane grčke autoceste izgrađene. Komisija napominje da

postoje primjeri javno-privatnih partnerstva u Grčkoj iz sredine 1990-ih u kojima se ostvarene

stvarne koristi.

Peta alineja: kad je riječ o projektima grčkih autocesta i financiranim dionicama navedenima u

odlomku 45., Komisija podsjeća da je strukturiranje grčkih javno-privatnih partnerstva za autoceste

2

bila isključiva odluka grčkih tijela. Ti su projekti opravdani zbog svojih društveno-gospodarskih

koristi.

Kad je riječ o projektu Nacionalnog programa za širokopojasni pristup (NBS) u Irskoj, Komisija

podsjeća da broj veza nije bio određen u ugovoru o NBS-u; konačna predviđena razina

iskorištenosti bila je tržišna prognoza uspješnog ponuditelja.

Pogledati odgovore Komisije na odlomke 45. i 46. te okvir 1.

Sedma alineja: Komisija napominje da je odgovornost za analizu potencijala javno-privatnih

partnerstva u pogledu ostvarivanja dodatne vrijednosti za novac u nadležnosti država članica.

Kad je riječ o provedbi velikih projekata koji se financiraju iz europskih strukturnih i investicijskih

fondova kao javno-privatna partnerstva, Komisija ističe da je Uredbom o zajedničkim odredbama

za razdoblje 2014.–2020. predviđena gospodarska i financijska analiza za javno-privatna

partnerstva u okviru analize troškova i koristi. Pogledati odgovor Komisije na odlomak 53.

Komisija naglašava da se za primjenu komparatora troškova javnog sektora (PSC) mora ispuniti

znatan broj uvjeta. Pogledati odgovor Komisije na odlomak 50.

Kad je riječ o određenim predmetnim revidiranim projektima, tijekom postupka odabira provedene

su razne analize u kojima je zaključeno da je jedina izvediva opcija kombiniranje dostupnih resursa

EU-a i nacionalnih resursa s privatnim sredstvima.

Vidjeti odgovor Komisije na odlomke 50. i 52.

Osma alineja: podjela rizika u okviru određenog ugovora ima više aspekata. Komisija smatra da su

svi ti aspekti važni pri ocjeni elemenata kao što su odgovarajuće stope povrata koje ostvaruju

privatni partneri. S obzirom na velike razlike među pojedinačnim javno-privatnim partnerstvima

ona smatra da bi pojedinačna pitanja trebalo ocjenjivati na pojedinačnoj osnovi. Iako Komisija

priznaje da bi se određene prakse mogle ujednačiti, ona napominje i da ne postoji pravna osnova za

njezinu intervenciju u pregovorima među partnerima.

Odabir opcije javno-privatnog partnerstva ne znači da je nužno isključeno uključivanje odredbi

kojima se osigurava potrebna fleksibilnost u slučaju tehnoloških promjena. Kad je riječ o projektu

za širokopojasni pristup u Francuskoj, vidjeti i odgovore Komisije na okvir 3.

IV. Komisija naglašava da države članice već imaju na raspolaganju razne kanale kojima se pruža

pomoć, kao što su JASPERS, EIB-ov savjetodavni centar, Europski centar znanja za javno-privatno

partnerstvo (EPEC) i Služba za potporu strukturnim reformama (SRSS) uspostavljena u okviru

Programa za potporu strukturnim reformama (SRSP). Nadalje, Komisija je svojom Komunikacijom

od 3. studenoga 2017. uvela službu za podršku, mehanizam prijavljivanja i mehanizam za razmjenu

informacija, koji su namijenjeni kao pomoć državama članicama i javnim naručiteljima u izradi

njihovih velikih infrastrukturnih projekata.

Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 85.–87.

V. Komisija priznaje da su javno-privatna partnerstva složenija od isključivo javnih projekata, što

zahtijeva potrebnu stručnost nacionalnih tijela. Iako je odluka o odabiru javno-privatnog partnerstva

kao modela nabave u nacionalnoj nadležnosti, Komisija nacionalnim tijelima na njihov zahtjev

pruža podršku (vidjeti primjere u odgovoru Komisije na odlomak IV.) u svrhu pripreme kvalitetnih

projekata, uključujući javno-privatna partnerstva.

Kad je riječ o mogućnosti obrade javno-privatnih partnerstva kao izvanbilančne stavke, Eurostat je,

u suradnji s EPEC-om, već izradio Vodič o statističkoj obradi javno-privatnih partnerstva, koji je

dobro prihvaćen među dionicima. (Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 72.) U tom se vodiču

zahtijeva da se javno-privatna partnerstva provode na temelju vrijednosti za novac te odgovarajuće

3

podjele rizika i operativne učinkovitosti, pri čemu se posebno naglašava cjenovna dostupnost i

dugoročna fiskalna odgovornost.

(a) Komisija prihvaća preporuku u mjeri u kojoj se ona odnosi na Komisiju, u skladu s odgovorima

Komisije na preporuke od 2. do 5. Vidjeti i odgovor Komisije na preporuku 1.

(b) Komisija napominje da je ova preporuka (preporuka 2.) upućena državama članicama.

(c) Komisija napominje da je dio povezane preporuke (preporuka 3.a) upućen državama članicama.

U pogledu velikih projekata koji se financiraju iz europskih strukturnih i investicijskih fondova

vidjeti odgovor Komisije na odlomak 53. Vidjeti i odgovor Komisije na preporuku 3.a.

Kad je riječ o dijelu preporuke koji Komisija prihvaća, a koji se odnosi na osiguravanje pristupa

Revizorskog suda zatraženim informacijama (preporuka 3.b), Komisija smatra da je on već

proveden. Vidjeti odgovor Komisije na preporuku 3.b.

(d) Komisija napominje da je dio povezane preporuke (preporuka 4.a) upućen državama članicama.

Komisija ne prihvaća dio preporuke u kojem se od nje zahtijeva da predloži zakonodavne izmjene

kojima će se financijska potpora budućim javno-privatnim partnerstvima usmjeriti u sektore za koje

ona smatra da su od velike strateške važnosti i usklađeni s dugoročnim obvezama javno-privatnih

partnerstva, kao što je osnovna mreža TEN-T (preporuka 4.b), iz razloga navedenih u odgovoru

Komisije na preporuku 4.b.

(e) Kad je riječ o dijelu preporuke 5. u kojem se Komisiju poziva da povezuje potporu EU-a

projektima javno-privatnog partnerstva s jamstvom da je odabir opcije javno-privatnog partnerstva

utemeljen na razmatranjima o vrijednosti za novac (preporuka 5.a) i da stoga na taj odabir nisu

neopravdano utjecala razmatranja povezana s proračunskim ograničenjima ili njihovom statističkom

obradom, Komisija ga ne prihvaća iz razloga navedenih u odgovoru Komisije na preporuku 5.a.

Kad je riječ o dijelu preporuke 5. u kojem se države članice pozivaju da poboljšaju transparentnost

redovitim objavljivanjem popisa projekata javno-privatnog partnerstva, uključujući dostatne i

smislene podatke o imovini koju se financira, njihovim budućim obvezama i bilančnoj obradi, uz

očuvanje zaštite povjerljivih i poslovno osjetljivih podataka (preporuka 5.b), Komisija napominje

da je on upućen državama članicama.

Kad je riječ o dijelu preporuke u kojem se poziva Komisiju da procjenjuje dodatnu složenost

kombiniranih projekata javno-privatnog partnerstva EU-a u cilju daljnjeg djelovanja usmjerenog na

pojednostavnjenje relevantnih pravila i postupaka iz programā EU-a (preporuka 5.c), Komisija ga

prihvaća kako je objašnjeno u odgovoru Komisije na preporuku 5.c.

UVOD

6. Iako se okvirom ESA 2010. omogućuje evidentiranje javno-privatnih partnerstva kao

izvanbilančne stavke u državnoj bilanci ako većinu rizika i koristi preuzima privatni partner, ne

postoji jasna korelacija u pogledu poticaja. U nekoliko se zemalja javno-privatna partnerstva uvijek

uključuju u državnu bilancu.

10. Tijekom cijelog razdoblja provedbe strategije Europa 2020. nacionalni okviri za javno-privatna

partnerstva redovito se ocjenjuju te se daju preporuke kako bi se povećala njihova učinkovitost.

OPAŽANJA

27. Komisija smatra valjanim stajalište grčkih tijela da dostupna javna nacionalna sredstva i

sredstva EU-a nisu bila dovoljna za dovršetak transeuropskih autocesta u Grčkoj u razumnom roku.

Osim toga, zbog znatnih sustavnih kašnjenja u prošlosti pri izgradnji drugih dionica osnovne mreže

autocesta za koje su grčka tijela nabavu provela u obliku javnih radova bio je opravdan odabir

javno-privatnog partnerstva. Stoga je tih pet koncesija za autoceste uključeno u nacionalni strateški

4

referentni okvir za Grčku u okviru programskog razdoblja 2007.–2013. za Europski fond za

regionalni razvoj i Kohezijski fond.

Naknadno smanjenje opsega za dvije koncesije za autoceste bilo je opravdano zbog gospodarske

krize.

28. Komisija smatra da vrlo veliki opseg i veličina projekta ne smanjuju nužno razinu tržišnog

natjecanja jer se za takve projekte raspisuju međunarodni natječaji; općenito, građevinska tržišta

EU-a i EGP-a dovoljno su velika, što omogućuje i dovoljno tržišno natjecanje.

Osim toga, Komisija napominje da takve velike projekte najčešće poduzimaju konzorciji upravo

radi udruživanja svih potrebnih tehničkih, ljudskih i financijskih resursa, čime se omogućuje da

odabrani ponuditelj ponudi sve zatražene proizvode ili usluge.

29. Komisija priznaje specifičnosti konkretne situacije u pogledu središnje autoceste u Grčkoj.

Međutim, u Grčkoj je velik razmjer javno-privatnih partnerstva za projekte autocesta za koje je

raspisan natječaj zapravo privukao ponuditelje iz cijele Europe.

30. Komisija smatra da se poteškoće koje su se pojavile na tržištima pod pritiskom krize iz 2008. s

obzirom na neočekivanu prirode i razmjer krize ne mogu povezati s mehanizmima javno-privatnog

partnerstva ili s povezanom potrebom za sveobuhvatnim pristupom u pogledu provedbe,

financiranja, rada i održavanja projekta. Nadalje, u mnogim se slučajevima razmatranje

dugoročnijih pitanja u vezi s projektom može smatrati dobrom praksom.

31. Komisija priznaje da se samo 3,5 mjeseci od ukupno 6,5 godina potrebnih za provedbu nabave

za grčke autoceste može pripisati isključivo opciji javno-privatnog partnerstva. U skladu s

nacionalnim zakonodavstvom grčki parlament mora ratificirati ugovore za svaki pojedinačni projekt

javno-privatnog partnerstva i projekt koncesije čiji ukupni troškovi premašuju 500 milijuna EUR.

Ratifikacija nije povezana s nepostojanjem pravnog okvira EU-a za koncesije, već je prije povezana

s potrebom za reguliranjem na nacionalnoj razini pitanja kao što su prikupljanje cestarina, naknada

za zračne luke itd.

34. Komisija smatra da promjene u troškovima i kašnjenja na koje se upućuje u tom primjeru nisu

nužno povezani s pristupom u nabavi.

U slučaju Francuske, za povremena povećanja proračunskih potreba pobrinuo se privatni partner,

poštujući u potpunosti ugovorne odredbe javno-privatnih partnerstva.

(a) Kad je riječ o projektu autoceste C-25 u Španjolskoj, prema informacijama primljenima od EIB-

a, financijsko zaključenje projekta zaista je znatno kasnilo, no to je bila posljedica svjetske

financijske krize; u ponovnim pregovorima o koncesijskom ugovoru odražavao se učinak krize na

troškove financiranja projekta i količinu prometa. Infrastruktura je postala dostupna javnosti u

siječnju 2013., što je sedam mjeseci prije kolovoza 2013., tj. roka predviđenog ponovnim

pregovorima.

(b) Komisija napominje da je IKT projekt Pau Pyrénées bio osobito inovativan u to doba jer ni

jedno drugo francusko lokalno tijelo nije do tada pokrenulo takav projekt. Dokumentacija za

nadmetanje bila je definirana, ali nijedan privatni operator nije mogao ispuniti te zahtjeve te nije

postojao standardni ugovor za tu vrstu projekta ni na regionalnoj ni na nacionalnoj razini. Model

financiranja dostavljen je francuskom regionalnom revizijskom tijelu. U okviru projekta postignuti

su sljedeći pozitivni ishodi: cilj izgradnje digitalne infrastrukture na području bez izlaza na more u

potpunosti je ostvaren, cijena svake veze za pojedinačne potrošače odgovara onoj iz novijih

projekata, u posljednjim godinama omogućeno je ostvarivanje pozitivnih ukupnih financijskih

rezultata, a posebni cilj ostvarivanja 55 000 veza čak je i premašen.

5

(c) Komisija je svjesna da su irska tijela provela temeljit postupak revizije kako bi preispitale

uvrštavanje 95 gradova odabranih za projekt mrežā MAN, nakon vrlo velikih promjena na

telekomunikacijskom tržištu i u pogledu dostupnosti širokopojasnog pristupa u Irskoj. Ishod te

revizije bila je izgradnja mrežā MAN u 66 umjesto u 95 gradova. Ta revizija bila je potrebna nakon

što je nabava i izgradnja za neke mreže MAN već bila pokrenuta.

Visoki trošak po mreži MAN proizlazio je iz odluke o izgradnji učinkovitih optičkih mreža umjesto

bežičnih rješenja u nizu gradova odabranih za mrežu MAN. Odluka o tome bila je strateške prirode

jer je njome omogućena izgradnja ključne moderne infrastrukture koja s vremenom nije zastarjela.

35. Ta tri revidirana koncesijska ugovora, koja su potpisana još 2007., činila su

6,743 milijarde EUR ukupnog planiranog troška projekta, tj. oko 25 % ukupnih troškova svih

projekata javno-privatnog partnerstva koje je Europski revizorski sud revidirao u okviru ove

revizije. Međutim, predmetni su se ugovori temeljili na analizama podataka te prognozama prometa

i prihoda koje su izrađene u razdoblju 2000.–2006., kada je godišnji rast grčkog bruto domaćeg

proizvoda (BDP) u prosjeku iznosio približno 3 %. Na te je prognoze naravno utjecala kriza u

Grčkoj iz 2009., kao prvo, dotad nezabilježenim smanjenjem prometa i prihoda za autoceste u fazi

izgradnje i, kao drugo, krahom likvidnosti i ozbiljnom nesklonošću riziku svih banaka uključenih u

te projekte. Treba podsjetiti da je grčkom krizom državnog duga koja je izbila 2009. izazvana

povijesno najdublja i najdulja recesija koja je ikada zabilježena u pojedinačnoj zemlji u posljednja

dva stoljeća. Zbog tih razloga Komisija smatra da su okolnosti u kojima su izgrađene revidirane

grčke autoceste bile izvanredne. Komisija napominje da postoje primjeri javno-privatnih partnerstva

u Grčkoj iz sredine 1990-ih u kojima se ostvarene stvarne koristi.

38. Komisija smatra da su dodatni iznosi koje su na raspolaganje stavili EU i nacionalni javni sektor

u Grčkoj bili opravdani kako bi se omogućilo novo određivanje za zaustavljene projekte autocesta.

Doista, operacijom „novog određivanja” omogućen je dovršetak, u ožujku 2017., revidiranih

autocesta pod koncesijom koje su pretrpjele ozbiljan udarac u razdoblju 2009.–2013. zbog grčke

gospodarske krize.

Komisija napominje da je dovršenim projektima ostvaren znatan doprinos dovršetku osnovne mreže

TEN-T unatoč iznimno nepovoljnim gospodarskim uvjetima koji prevladavaju u Grčkoj od 2009.

Ona napominje i da podaci o stvarnom prometu za autocestu Moreas, koji su dostupni za razdoblje

do kraja 2017., pokazuju da je obujam tog prometa vrlo sličan onome prognoziranom u okviru

operacije novog određivanja, a to omogućuje mnogo optimističnije izglede u pogledu buduće

količine prometa. Kad je riječ o autocesti Olympia Odos, koja je u potpunosti dovršena i u cijelosti

stavljena na raspolaganje korisnicima tek u kolovozu 2017., zabilježena količina prometa za 2017.

15 je posto niža od godišnje količine prometa iz prognoza izrađenih u okviru operacije „novog

određivanja” za potpuno dovršeni projekt. Razumno je očekivati da će se podaci o količini prometa

za 2018., prvu punu godinu tijekom koje će cijeli projekt biti u upotrebi, poboljšati.

U slučaju koncesije za autocestu Moreas, godišnje količine prometa i prihodi mjere se u osnovi na

razini cijele koncesije, a ne po pojedinačnim dionicama kao što je dionica Lefktron-Sparti.

Središnja dionica autoceste dovršena je 22. prosinca 2017. i za nju nema dostupnih podataka o

prometu.

39.

Treća alineja: Komisija napominje da ugovori o koncesiji ne sadržavaju jasne odredbe o rizicima od

kašnjenja zbog arheoloških nalazišta, ekoloških dozvola i izvlaštenja zemljišta.

40.

6

Komisija napominje da su u slučaju koncesija za autocestu Olympia u Grčkoj, kapitalni izdaci za

izgradnju autoceste smanjeni u okviru novog određivanja sa 2 220 na 1 238 milijuna EUR jer je

fizički opseg projekta znatno smanjen.

45. Komisija napominje da je strukturiranje grčkih javno-privatnih partnerstva za autoceste bila

isključiva odluka grčkih tijela. Osim toga, ti su projekti opravdani na zbog svojih društveno-

gospodarskih koristi. Dva projekta javno-privatnog partnerstva za autoceste ostvaruju koristi i od

prihoda profitabilnijih dionica, a tim se aranžmanom pridonosi postizanju ciljeva regionalnog

razvoja.

Okvir 1. – Primjer autoceste u Grčkoj kojoj prijeti rizik od nedovoljne iskorištenosti

Komisija napominje da je odgođena potpuna izgradnja autoceste E65. Grčka odlučuje o nastavku

izgradnje preostalih dionica. Sufinanciranje južne dionice od Lamije do Xyniade predviđeno je u

programskom razdoblju 2014.–2020. Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda.

Komisija će projekte ocijeniti u skladu s odgovarajućim odredbama važeće uredbe koja se odnosi na

europske strukturne i investicijske fondove kad se Komisiji podnese zahtjev za financijska sredstva

EU-a.

46. Kad je riječ o francuskom projektu, iznos tarifa i prihoda procijenjen je na temelju studija

izvedivosti i ocjena prije pokretanja projekta. Prihodi su prilagođeni u skladu s trenutačno

prikupljenim prihodima, a ne više u skladu s pretpostavljenim prihodima. Te brojke procijenjene su

za razdoblje od 10 godina, do 2020., no i dalje su niže od početnih očekivanja.

Nacionalni program za širokopojasni pristup (NBS) koji je pokrenut u siječnju 2009. ostvario je

svoj ugovorni cilj osiguravanja dostupnosti širokopojasnog pristupa do jeseni 2010. na svim

određenim područjima na području pokrivenosti NBS-om. Iako je točno da je iskorištenost manja

od očekivane, broj veza nije bio utvrđen u ugovoru o NBS-u. Konačna predviđena razina

iskorištenosti bila je tržišna prognoza uspješnog ponuditelja. Kad je riječ o općem prihvaćanju

širokopojasnog pristupa, drugi operatori reagirali su na NBS. Do 2011. ukupan broj pretplata na

širokopojasni pristup na područjima NBS-a (pretplate u okviru NBS-a i komercijalne pretplate)

iznosio je dvije trećine izvornog cilja.

50. U slučaju grčkih autocesta, konzultanti, koji su odabrani na temelju otvorenog i konkurentnog

postupka odabira, prije raspisivanja natječaja za autoceste proveli su prometnu analizu, financijsku

analizu, tehničku analizu i pravnu analizu. U svim tim analizama zaključeno je da je jedina

izvediva opcija za dovršetak projekata mreže autocesta TEN u Grčkoj u sljedećih 10 godina

kombiniranje dostupnih resursa EU-a i nacionalnih resursa s privatnim sredstvima. Za primjenu

komparatora troškova javnog sektora (PSC) mora se ispuniti znatan broj uvjeta jer se njegova

metodologija temelji na hipotetskim pretpostavkama o najvjerojatnijem i najučinkovitijem obliku

pružanja usluga u okviru javnog sektora koji bi se mogao primijeniti radi zadovoljavanja svih

elemenata specifikacije ostvarenja.

U svakom slučaju, s obzirom na kronične neuspjehe tradicionalne javne nabave alat PSC ne bi imao

nikakvu dodanu vrijednost u pogledu odluke o strukturiranju ugovora o koncesijama za autoceste u

Grčkoj. Kašnjenja koja su uočena u tradicionalnim ugovorima o javnim radovima i nedostatak

dostatnih financijskih sredstava išli su u prilog rješenju koje uključuje javno-privatno partnerstvo.

U pogledu pristupa Europskog revizorskog suda dokumentaciji Komisija upućuje na svoj odgovor

na odlomak 51.

51. Komisija u dokumentaciju o sredstvima koja ulaže već uključuje odredbe u kojima se predviđa

pristup Europskog revizorskog suda dokumentaciji o sredstvima. Osim toga, Komisija zadržava

pravo da može zatražiti od države članice informacije koje su relevantne za provjeru zakonitosti,

pravilnosti i uspješnosti u pogledu rashoda u okvirima revizija koje Komisija može provoditi u

7

skladu s primjenjivim propisima i ugovorima. Informacije koje je moguće prikupiti u tom okviru

mogle bi se, prema potrebi, staviti na raspolaganje Europskom revizorskom sudu.

Komisija smatra da bi pristup dokumentima na koje upućuje Europski revizorski sud, a koji se

odnose na utvrđivanje, planiranje i nabavu, trebala pružiti predmetna država članica s obzirom na to

da je država članica ta koja mora osigurati kriterije u pogledu zakonitosti, pravilnosti i uspješnosti u

postupku nabave, u skladu sa svojim nacionalnim pravilima.

52. U slučaju irskog projekta, iako formalna analiza troškova i koristi nije bila zakonski obvezna i

zapravo nije provedena, izgradnja mreža MAN iz faze II. „na troškovno učinkovit način” bila je

jedan od kriterija u reviziji koja je dovela do smanjenja broja izgrađenih mreža MAN. Ta revizija

bila je potrebna nakon što je nabava i izgradnja za neke mreže MAN već bila pokrenuta.

Komisija upućuje na svoj odgovor na odlomak 34. točku (c).

53. Kad je riječ o velikim projektima u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova,

potpuna gospodarska i financijska analiza već je predviđena za javno-privatna partnerstva, u okviru

analize troškova i koristi za velike projekte, na temelju članka 101. Uredbe o zajedničkim

odredbama za trenutačno programsko razdoblje 2014.–2020. (kako je dodatno utvrđeno

Provedbenom uredbom Komisije EU 2015/207).

56. Komisija naglašava da podjela rizika u okviru određenog ugovora ima više aspekata. Ona

smatra da su svi ti aspekti važni pri ocjeni elemenata kao što su odgovarajuće stope povrata koje

ostvaruju privatni partneri.

(b) Podjela rizika u okviru određenog ugovora ima više aspekata. Komisija priznaje da bi se

određene prakse mogle ujednačiti, no napominje i da ne postoji pravna osnova za njezinu

intervenciju u pregovorima među ugovornim partnerima.

(c) Ozbiljnost i trajanje gospodarske krize utjecali su na sve javne radove i građevinske projekte u

Grčkoj. U slučaju Grčke procjena rizika u vezi s potražnjom provedena je i u slučaju autoceste E65

i u slučaju autoceste Moreas. Za fazu rada tih projekata bila je predviđena državna subvencija.

58. S obzirom na tehnološko zastarijevanje, infrastruktura programa NBS služila je kao pomoć u

kasnijem uvođenju tehnologije 4G na predmetnim područjima.

59. Odabir opcije javno-privatnog partnerstva ne isključuje uključivanje odredbi kojima se

osigurava potrebna fleksibilnost u slučaju tehnoloških promjena.

Vidjeti i odgovor Komisije na okvir 3.

Okvir 3. – Javno-privatna partnerstva suočena s brzim tehnološkim promjenama – projekt u

departmanu Meurthe et Moselle

U projekt u departmanu Meurthe-et-Moselle uključen je i uzima se u obzir tehnološki napredak.

Općenito, sve telekomunikacijske mreže moraju redovito modernizirati svoju opremu. Stoga je, s

obzirom na upravljanje i planiranje, potrebno osigurati gotovo jednak iznos ulaganja za razvoj kao i

za početno ulaganje. Mreža s optičkim vlaknima projektirana je od početka tako da služi kao

„kralježnica”, ali i kao prijenosna mreža za buduću mrežu FTTH, čime će se ograničiti ulaganja u

usklađenost budućih instalacija.

62.

(b) Komisija napominje da grčko nacionalno zakonodavstvo povezano s velikim infrastrukturnim

projektima vrijednosti veće od 500 milijuna EUR uključujući PDV, kao što je navedenih pet grčkih

autocesta, prvo mora odobriti Međuministarski odbor za javno-privatna partnerstva i koncesije na

temelju prijedloga nadležnog ministarstva. Nakon pozitivnog mišljenja Međuministarskog odbora,

nacionalni parlament mora ispitati i konačno u obliku zakona ratificirati ugovore o javno-privatnom

8

partnerstvu i koncesiji. To je razlog zbog kojeg su iz područja primjene zakonodavnog okvira o

javno-privatnim partnerstvima, koji je propisan zakonom 3389/2005, isključena javno-privatna

partnerstva i koncesije vrijednosti veće od 500 milijuna EUR.

U Grčkoj, pripremu i provedbu javno-privatnih partnerstva i koncesija vrijednosti manje od

500 milijuna EUR koordiniraju Međuministarski odbor i posebno tajništvo za javno-privatna

partnerstva u Ministarstvu gospodarstva. Tri projekta javno-privatnog partnerstva provode se na

temelju zakona 3389/2005. Te projekte javno-privatnog partnerstva i koncesija u fazama njihove

pripreme i provedbe podržava posebno tajništvo. Tri projekta među predmetnim projektima

nedavno su dobila međunarodna priznanja i nagrade: a) 24 projekta javno-privatnog partnerstva za

izgradnju škola dobila su nagradu „Education deal of the Year 2014” („Obrazovni posao godine za

2014.”) časopisa World Finance; b) projekt javno-privatnog partnerstva za gospodarenje otpadom u

zapadnoj Makedoniji dobio je nagradu „Waste deal for the year 2014” („Posao godine u području

gospodarenja otpadom za 2014.”) istog časopisa; a c) projekt javno-privatnog partnerstva za

širokopojasni pristup na ruralnim područjima dobio je nagradu „European Broadband award 2017”

(„Europska nagrada za širokopojasni pristup za 2017.”) Europske komisije u kategoriji „teritorijalna

kohezija u ruralnim i udaljenim područjima”.

66. U pravnim aktima kojima se uređuje primjena sredstava iz fondova EU-a i izvršenje proračuna

EU-a uvijek se predviđa konkretno područje intervencije za instrumente EU-a, a ti su posebni uvjeti

primjenjivi i na javno-privatna partnerstva. Međutim, u tim pravnim aktima ne utvrđuju se dodatni

zahtjevi povezani isključivo s javno-privatnim partnerstvima, primjerice ograničavanje primjene

javno-privatnih partnerstva na projekte koji su obuhvaćeni visokoprioritetnom osnovnom mrežom

TEN-T itd.

69. Komisija priznaje da su javno-privatna partnerstva svakako složenija od isključivo javnih

projekata i zahtijevaju potrebnu stručnost nacionalnih tijela u pogledu njihove pripreme i provedbe.

Komisija nacionalnim tijelima na njihov zahtjev pruža podršku u svrhu pripreme kvalitetnih

projekata, uključujući javno-privatna partnerstva, koji se po potrebi mogu kombinirati s

bespovratnim sredstvima iz europskih strukturnih i investicijskih fondova. Primjerice, JASPERS i

Savjetodavni centar (vidjeti odgovor Komisije na odlomak 85.) ključni su instrumenti kojima se

državama članicama u tome pomaže.

70. Komisija napominje da je u programskom razdoblju strukturnih fondova 2007.–2013. odobrila

28 velikih projekata koje su sufinancirali Europski fond za regionalni razvoj i Kohezijski fond koji

su bili projekti javno-privatnog partnerstva.

71. Komisija naglašava da je u nekoliko država članica trenutačno u pripremi niz projekata javno-

privatnog partnerstva koji će se sufinancirati bespovratnim sredstvima ili financijskim

instrumentima iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u okviru programskog razdoblja

2014.–2020.

72. Komisija ističe da se u nekoliko zemalja javno-privatna partnerstva sustavno uključuju u

državnu bilancu.

Kako bi poboljšao statistički okvir, Eurostat je, u suradnji s EPEC-om, izradio Vodič o statističkoj

obradi javno-privatnih partnerstva, na koji su iznimno pozitivno reagirali svi javni i privatni dionici,

uključujući Vijeće ECOFIN, te ga Eurostat promiče u državama članicama.

http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/7204121/epec-eurostat-statistical-guide-en.pdf

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 73.–75.:

Iako je točno da „držanje javno-privatnih partnerstva izvan državne bilance stanja znači prijenos

većine rizika i koristi privatnom partneru”, Komisija želi istaknuti da je u prethodno navedenom

http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/7204121/epec-eurostat-statistical-guide-en.pdf

9

Vodiču o statističkoj obradi javno-privatnih partnerstva navedeno da bi se javno-privatna

partnerstva trebala provoditi na temelju vrijednosti za novac te odgovarajuće podjele rizika i

operativne učinkovitosti, pri čemu se posebno naglašava cjenovna dostupnost i dugoročna fiskalna

odgovornost.

74. Odluka o odabiru projekta javno-privatnog partnerstva u nacionalnoj je nadležnosti. S obzirom

na to, Komisija nije u mogućnosti odgovoriti na primjedbe Europskog revizorskog suda.

(b) Komisija napominje da su čak i u visokozaduženoj zemlji kao što je Grčka primjenjivana

važeća pravila ESA-e te su nakon novog određivanja revidiranih ugovora o javno-privatnim

partnerstvima za autoceste te stavke ponovno razvrstane tako da su evidentirane u bilanci.

76. Komisija smatra da su odredbe o obvezama u vezi s javno-privatnim partnerstvom i povezanim

odgovornostima u nacionalnoj nadležnosti.

Eurostat je dostavio informacije o učinku nepredviđenih obveza država članica na razine duga i

deficita, uključujući javno-privatna partnerstva, na temelju informacija koje su dostavili nacionalni

uredi za statistiku.

Zaključci i preporuke

77. Komisija priznaje da su u pogledu revidiranih projekata postojala kašnjenja i prekoračenja

troškova. Međutim, ona smatra da to nije nužno povezano s prirodom projekata javno-privatnog

partnerstva. Ona podsjeća na učinke krize državnog duga i recesije koji su pogodili europsko

gospodarstvo. Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 34.a.

78. Komisija napominje da je odgovornost za analizu potencijala javno-privatnih partnerstva u

pogledu ostvarivanja dodatne vrijednosti za novac u nadležnosti država članica.

Preporuka 1. – Prestati promicati intenzivniju i rasprostranjeniju primjenu javno-privatnih

partnerstva dok se ne riješe utvrđena pitanja i uspješno provedu preporuke u nastavku

Komisija prihvaća preporuku u mjeri u kojoj se ona odnosi na Komisiju, podložno odgovorima

Komisije na preporuke 2.–5.

Nacionalni okviri za javno-privatna partnerstva redovito se ocjenjuju tijekom postupka usklađivanja

politika te se, ako se utvrde problemi, države članice potiču da ih riješe. U kontekstu europskog

semestra, preporuke po državama članicama mogu se odnositi na određene aspekte javno-privatnih

partnerstva. Kad je riječ o europskom semestru i strategiji Europa 2020., ne postoje posebni poticaji

za intenzivniju primjenu javno-privatnih partnerstva. U tom kontekstu, u Komisijinim analizama po

državama članicama već se priznaju ciljevi predviđeni u predmetnoj preporuci.

U pogledu sektorskih instrumenata javno-privatna partnerstva jedan su od alata koje države članice

i nositelji projekta imaju na raspolaganju kao mogući instrument za provedbu politike. Komisija

nema pravnu osnovu na temelju koje bi mogla zahtijevati da države članice primjenjuju javno-

privatna partnerstva u većoj ili manjoj mjeri u usporedbi s tradicionalnim javnim ugovorima.

U okviru podijeljenog upravljanja europskim strukturnim i investicijskim fondovima sloboda

primjene javno-privatnog partnerstva prepuštena je isključivo državama članicama.

79. Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 10. i 28.

80. Komisija priznaje da su u pogledu revidiranih projekata postojala kašnjenja i prekoračenja

troškova. Međutim, ona smatra da to nije nužno povezano s odabirom modela nabave u obliku

javno-privatnog partnerstva. Ona podsjeća na učinke krize državnog duga i recesije koji su pogodili

europsko gospodarstvo.

10

Komisija podsjeća da je odabir opcije javno-privatnog partnerstva u nadležnosti država članica

(podijeljeno upravljanje) ili nositelja projekta. Stalno je obilježje infrastrukturnih projekata znatno

vrijeme potrebno za njihovo pokretanje i izradu, neovisno o modelu nabave.

81. Pogledati odgovore Komisije na odlomke 22. i 46.

Preporuka 2. – Smanjiti financijski učinak kašnjenja i ponovnih pregovora na troškove

javno-privatnih partnerstva koje snosi javni partner

Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.

82. U pogledu provedbe velikih projekata koji se financiraju iz europskih strukturnih i investicijskih

fondova kao javno-privatna partnerstva pogledati odgovor Komisije na odlomak 53.

U pogledu primjene komparatora troškova javnog sektora pogledati odgovor Komisije na

odlomak 50.

83. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 51.

84. Podjela rizika u okviru određenog ugovora ima više aspekata. Komisija smatra da su svi ti

aspekti važni pri ocjeni elemenata kao što su odgovarajuće stope povrata koje ostvaruju privatni

partneri. Osim toga, uzimajući u obzir velike razlike koje postoje među pojedinačnim javno-

privatnim partnerstvima, ona smatra da bi pojedinačna pitanja trebalo ocjenjivati na pojedinačnoj

osnovi. Iako Komisija priznaje da bi se određene prakse mogle ujednačiti, ona napominje i da ne

postoji pravna osnova za njezinu intervenciju u pregovorima među partnerima.

Preporuka 3. – Temeljiti odabir opcije javno-privatnog partnerstva na dobrim

komparativnim analizama najboljih mogućnosti nabave

(a) Komisija napominje da je ovaj dio preporuke upućen državama članicama.

S obzirom na velike projekte koji se financiraju iz europskih strukturnih i investicijskih fondova,

vidjeti odgovor Komisije na odlomak 53.

(b) Komisija djelomično prihvaća preporuku kako je objašnjeno u nastavku. U dijelu u kojem se

preporuka prihvaća Komisija smatra da je ona već provedena.

Komisija u dokumentaciju o sredstvima koja ulaže već uključuje odredbe u kojima se predviđa

pristup Europskog revizorskog suda dokumentaciji o sredstvima. Osim toga, Komisija zadržava

pravo da može zatražiti od države članice informacije koje su relevantne za provjeru zakonitosti,

pravilnosti i uspješnosti u pogledu rashoda u okvirima revizija koje Komisija može provoditi u

skladu s primjenjivim propisima i ugovorima. Informacije koje je moguće prikupiti u tom okviru

mogle bi se, prema potrebi, staviti na raspolaganje Europskom revizorskom sudu.

Komisija smatra da bi pristup dokumentima na koje upućuje Europski revizorski sud, a koji se

odnose na utvrđivanje, planiranje i nabavu, trebala pružiti predmetna država članica s obzirom na to

da je država članica ta koja mora osigurati kriterije u pogledu zakonitosti, pravilnosti i uspješnosti u

postupku nabave, u skladu sa svojim nacionalnim pravilima.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 85.–87.:

Komisija naglašava da države članice već imaju na raspolaganju razne kanale kojima se pruža

pomoć.

JASPERS, koji se sufinancira iz tehničke pomoći Europskog fonda za regionalni razvoj i

Kohezijskog fonda na inicijativu Komisije, može pomagati državama članicama i regijama, na

njihov zahtjev, u pripremi i provedbi kvalitetnih projekata javno-privatnog partnerstva.

11

Savjetodavni centar koji djeluje u okviru EIB-a može pružati pomoć državama članicama i

nositeljima projekta za javno-privatna partnerstva, isto tako na njihov zahtjev.

Europski centar znanja za javno-privatno partnerstvo (EPEC) osnovan je 2008. kako bi podupirao

države članice EU-a, države kandidatkinje za članstvo u EU-u i druge u njihovu radu na javno-

privatnim partnerstvima. Djeluje u okviru Odjela za savjetodavne usluge Europske investicijske

banke (EIB) i pruža svoje usluge 41 organizaciji članici EPEC-a: nacionalnim ili regionalnim

jedinicama za javno-privatno partnerstvo i drugim javnim subjektima zaduženima za javno-privatno

partnerstvo te Europskoj komisiji. U okviru EPEC-a opsežno se obuhvaća razvoj alata i smjernica

za javno-privatno partnerstvo, razmjena informacija, iskustava i dobre prakse u pogledu JPP-a kako

bi se pomoglo javnom sektoru da provodi dobra javno-privatna partnerstva, pri čemu EPEC ostaje

neutralan u pogledu JPP-a kao rješenja. Primjer je jednog takvog alata Alat za procjenu

pripremljenosti projekta, koji je namijenjen kao pomoć javnim naručiteljima u pripremi dobrih

projekata JPP-a (a) utvrđivanjem odgovarajućih popisa poslova i (b) upozoravanjem na potencijalne

i stvarne nedostatke u postupku.

Nadalje, Komisija je svojom Komunikacijom „Poticanje ulaganja dobrovoljnom ex-ante procjenom

aspekata javne nabave za velike infrastrukturne projekte” od 3. studenoga 2017. uvela a) službu za

podršku; b) mehanizam prijavljivanja; i c) mehanizam za razmjenu informacija, koji su namijenjeni

kao pomoć državama članicama i javnim naručiteljima u izradi njihovih velikih infrastrukturnih

projekata, što uključuje i javno-privatna partnerstva u skladu s pravilima EU-a o javnoj nabavi.

U okviru Programa za potporu strukturnim reformama (SRSP), Komisijina Služba za potporu

strukturnim reformama (SRSS) može pružati tehničku podršku državama članicama na njihov

zahtjev radi jačanja administrativne sposobnosti, među ostalim, u odnosu na javno-privatna

partnerstva, u mjeri u kojoj se tom podrškom podupire strukturna reforma u državi članici.

89. Sredstvima iz fondova EU-a i pravnim aktima kojima se uređuju provedba i izvršenje proračuna

EU-a, uključujući, ako je primjenjivo, doprinos projektima javno-privatnog partnerstva, utvrđuju se

kriteriji za primjenu kako su utvrđeni u konkretnom pravnom tekstu.

Odabir opcije javno-privatnog partnerstva ne znači da je nužno isključeno uključivanje odredbi

kojima se osigurava potrebna fleksibilnost u slučaju tehnoloških promjena.

Preporuka 4. – Uspostaviti jasne politike i strategije o javno-privatnom partnerstvu

(a) Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.

Iako smatra da je važno razvijati javno-privatna partnerstva kao instrument i pomagati državama

članicama u uklanjanju prepreka za njihovu uspješnu primjenu, Komisija ne smatra korisnim

osmišljavanje strategija s konkretnim određivanjem sektora ili situacija u kojima se daje prednost

primjeni javno-privatnih partnerstva. Komisija u tom pogledu nije ovlaštena intervenirati u tom

području za koje su odgovorni javni naručitelji na razini države članice.

Nadalje, Komisija napominje da su materijalne smjernice o pitanjima nabave i provedbe u javno-

privatnim partnerstvima u EU-u do sada već utvrđene u okviru EPEC-a – Europskog centra znanja

koji podupire javne sektore u cijeloj Europi u provedbi boljih javno-privatnih partnerstva.

(b) Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

U pravnim aktima kojima se uređuju provedba i izvršenje proračuna EU-a uvijek se predviđa

konkretno područje intervencije za instrumente EU-a te, prema potrebi, za primjenu javno-privatnih

partnerstva. Komisija ne namjerava predložiti pravne odredbe kojima bi se omogućilo uvođenje

dodatnih političkih ograničenja i kriterija povezanih isključivo s projektima koji se provode kao

javno-privatna partnerstva.

12

91. Javno-privatna partnerstva složeni su aranžmani koje uglavnom provode privatni dionici, pa bi

definicije rizika trebale biti jasno definirane čak i ako se projekti klasificiraju izvan državnih

bilanci.

U prethodno navedenom Vodiču o statističkoj obradi javno-privatnog partnerstva već je navedeno

da bi se javno-privatna partnerstva trebala provoditi na temelju vrijednosti za novac te odgovarajuće

podjele rizika i operativne učinkovitosti, pri čemu se posebno naglašava cjenovna dostupnost i

dugoročna fiskalna odgovornost.

92. Komisija upućuje na svoj odgovor na odlomak 69.

Preporuka 5. – Poboljšati okvir EU-a za bolju učinkovitost projekata javno-privatnog

partnerstva

(a) Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

Iako Komisija priznaje da država članica mora opravdati svoj odabir opcije javno-privatnog

partnerstva razmatranjima o vrijednosti za novac, Komisija ne smatra izvedivim uvjetovati potporu

EU-a projektu JPP-a dobivanjem potvrde od države članice da takva razmatranja povezana s

odabirom modela nabave (tj. ona povezana s proračunskim ograničenjima ili statističkom obradom)

nisu na štetu vrijednosti za novac. Statističku je obradu općenito moguće potvrditi tek u trenutku

postizanja financijskog zaključenja, što se ne mora nužno podudarati s trenutkom odluke o

financijskoj potpori projektu javno-privatnog partnerstva iz proračuna EU-a. U okviru podijeljenog

upravljanja europskim strukturnim i investicijskim fondovima u tekućem razdoblju 2014.–2020.,

Komisija odobrava programe, a države članice obavješćuju Komisiju o njihovoj provedbi

podnošenjem godišnjih izvješća o provedbi. Komisiju se ne obavješćuje o pojedinačnim projektima

koje se sufinancira sredstvima europskih strukturnih i investicijskih fondova niti ona odobrava

takvo sufinanciranje, uz iznimku velikih projekata uključenih u programe. Komisiju se obavješćuje

o doprinosu iz strukturnih i investicijskih fondova velikim projektima koje su već odabrala

upravljačka tijela te ih ona odobrava ili odbija.

(b) Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.

(c) Komisija prihvaća preporuku kako je objašnjeno u nastavku.

Komisija je počela razmatrati kako općenito pojednostaviti pravila o provedbi i sustavima

upravljanja za sljedeći višegodišnji financijski okvir. Ključni je cilj pojednostavnjenje svih

instrumenata za rashode, uključujući bespovratna sredstva i financijske instrumente.

Događaj Datum

Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 20.4.2016

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija)

23.11.2017

Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 7.2.2018

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima

8.3.2018

Javno-privatna partnerstva (JPP) omogućuju da se za isporučivanje robe i pružanje usluga za koje je u pravilu zadužen javni sektor angažiraju i javni i privatni sektor, čime se ublažavaju stroga proračunska ograničenja javnih rashoda. Iako JPP-ovi imaju potencijal da omoguće bržu provedbu politika i zajamče dobre standarde održavanja, Sud je utvrdio da se projektima obuhvaćenima revizijom nije uvijek djelotvorno upravljalo i da s pomoću njih nije ostvarena odgovarajuća vrijednost za uloženi novac. Moguće koristi JPP ova često nisu bile ostvarene jer su bili obilježeni kašnjenjima, povećanjima troškova i niskom razinom iskorištenosti, zbog čega su nastali nedjelotvorni rashodi u visini od 1,5 milijardi eura, od kojih su 0,4 milijarde iz fondova EU-a. Dodatan je razlog i nedostatak odgovarajućih analiza, strateških pristupa uporabi JPP ova te institucijskih i pravnih okvira. Budući da tek nekoliko država članica ima odgovarajuću razinu iskustva i stručnog znanja u provedbi uspješnih projekata JPP-a, postoji velik rizik da JPP-ovi neće u očekivanoj mjeri doprinijeti cilju da se poveća udio financijskih sredstava EU-a koji se upotrebljava u okviru mješovitih projekata, uključujući i JPP-ove.

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx Internetske stranice: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors

Documents

Public Private Partnerships in the EU: Widespread ... · obavio posjet nemaju dobro razvijene institucijske i pravne okvire 61. – 63. Usprkos dugoročnim posljedicama JPP-a posjećene