SOCIJALNA

POLITIKA

U SVIJETU

Junoeuropska socijalna dravaVlado Puljiz

Studijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta Sveuilite u Zagrebu

Pregledni rad UDK 364.013(469)(46)(45)(495) Primljeno: oujak 1996.

Autor opisuje osnovna obiljeja socijalne politike u zemljama June Europe koje su u sastavu Europske unije. To su Portugal, panjolska, Italija i Grka. U tim se zemljama, uslijed nieg stupnja razvijenosti nego u drugim zemljama Europske unije, povijesnog naslijea i specifine socijalne strukture razvila tzv. rudimentama socijalna drava koja je sada, pred problemima produbljivanja europske integracije, stavljena na veliku kunju.

Danas su u svijetu veoma razvijena komparativna istraivanja u socijalnoj politici. To je razumljivo s obzirom na procese integracije i gospodarske i kulturne globalizacije na irokom planu, koji otkrivaju i sueljavaju razlike meu pojedinim zemljama. U tom kontekstu razumljivo je da se javljaju razliite tipologije socijalnih drava koje pojedini autori konstruiraju na razlikama socijalnih politika. Iz ranijeg razdoblja najpoznatija je tipologija socijalnih drava (Welfare State) engleskog socijalnog analitiara Richarda Titmussa. On je s obzirom na nain i opseg socijalne intervencije drave razlikovao reziduainu, industrijsku i institucionalnu socijalnu politiku. (Titmuss, 1974). Od novijih najvie se citira tipologija Danca Goste Esping-Andersena, koji razlikuje liberalni, dravno-korporativistiki (konzervativni) i socijal-demokratski model socijalne politike. Liberalni model prevladava u anglo-saksonskim zemljama. Novac za socijalne fondove uglavnom se prikuplja putem poreza, socijalne usluge daju se nakon provjere imovnog stanja i sposobnosti (means-test), a socijalna su davanja relativno niska. Dravno-korporativistiki model proistjee iz bismarkovske tradicije i prevladava u sredinjoj Europi. Sredstva za socijalna davanja prikupljaju se putem doprinosa koje obvezno plaaju zaposleni i poslodavci. Socijalna su davanja vezana uz plae i radni status, a preteno su u novanom obliku. Socijal-demokratski model socijalne drave uglavnom je prisutan u Skandinaviji. Teite je na javnim dravnim uslugama koje se financiraju porezima. Bitno je naelo univerzalnosti,

to znai da su socijalnom zatitom i socijalnim uslugama obuhvaeni svi graani. Mnogo se polae na prevenciju siromatva. Razvijenije su socijalne usluge nego novana davanja. (Esping-Andersen, 1990).. Slinu, ali proirenu tipologiju socijalnih drava razvija S. Leibfried, koji govori o institucionalnoj ili korporativistikoj, reziduainoj ili liberalistikoj, modernoj ili socijaldemokratskoj te rudimentarnoj socijalnoj dravi. (Leibfried, 1991). Nas e u ovom prilogu zanimati upravo ovaj posljednji, u neku ruku derivirani model socijalne drave koji je prisutan u zemljama June Europe. Radi se o Portugalu, panjolskoj, Grkoj i Italiji. (Zbog svoga razvijenijeg sjevera Italija bi samo djelomino potpadala pod junoeuropski model. No ona je njime znatno obiljeena.) Ulaskom tih zemalja u Europsku uniju razlika junoeuropskog i drugih modela socijalne politike u zemljama Europske unije postala je vidljivijom te se moe govoriti o klasteru zajednikih distinktivnih obiljeja. Analitiari prije svega upozoravaju na rudimentarni karakter, tj. nerazvijenost odnosno zaostajanje socijalne drave u junoeuropskim zemljama. Nadalje, ovdje je znaajna prisutnost i utjecaj Katolike crkve u socijalnoj domeni (izuzetak je Grka koja je pravoslavna zemlja). Veliku ulogu u socijalnoj sferi ima tradicionalna obitelj i njeni mehanizmi primarne solidarnosti. Za nas je zanimljiva socijalna politika June Europe zato to se radi o zemljama s kojima Hrvatska dijeli neka zajednika obiljeja (stu-

45

Rev.

,WJC.

polit., god. JJI, br. J, .tr. 45-49, Zllgreb J996.

Puljiz,

v.: ]uJIoeurop.\'ka

,.ociialna drava

panj razvijenosti, katolicizam, ukorijenjena obiteljska solidarnost). Utoliko emo iz narednog izlaganja prepoznati slinost nekih elemenata nae socijalne politike i socijalne politike junoeuropskih zemalja.SOCIJALNI DUALIZAM

Glavni element junoeuropske socijalne drave jesu novana socijalna davanja koja su vezana uz status zaposlenosti, po emu je ona srodna bismarckovskom modelu. Meutim, sheme podrke u prihodima (income maintenance) mnogobrojne su i vezane su uz pojedine socijalno-profesionalne grupe, kao to su kategorije dravnih slubenika, privatno zaposlenih, samozaposlenih, poljoprivrednika itd. Osobito su u Italiji i Grkoj prisutne socijalnozatitne "mikrosheme" koje uzrokuju veliku fragmentaciju socijalne drave. Najvanije obiljeje junoeuropskog modela socijalne politike jest njegov dualni karakter. S jedne strane postoji vrsta "jezgra" institucionalizirane radne snage koja je privilegirana, dobro socijalno zatiena i ostvaruje izdane beneficije, dok su s druge strane slabo socijalno zatieni radnici ili nezaposleni koji preivljavaju na neureenom i hirovitom tritu rada. Uostalom, jedino te zemlje nemaju institut minimalnog prihoda koji slui kao polazite za socijalnu intervenciju, a koji je prisutan u svim drugim zemljama Europske unije. Visoka socijalna davanja za prvu kategoriju zaposlenih vidljiva su kod mirovina. Naime, prosjene mirovine u odnosu na prosjene plae manualnih radnika relativno su vrlo visoke u tim zemljama. Godine 1990. kretale su se od 89% u Italiji do 107% u Grkoj. U Grkoj su, dakle, bile vee prosjene pune starosne mirovine nego prosjene plae fizikih radnika. Treba rei da je udio prosjenih starosnih mirovina u prosjenim plaama manualnih radnika u drugim zemljama Europske unije iste godine iznosio 75%, to znai da je zaostajao za junoeuropskim zemljama. Istovremeno, zajamene minimalne mirovine za one koji nisu ispunjavali sve potrebne mirovinske uvjete u tim zemljama bile su najnie u Zapadnoj Europi i kretale su se od 8% u Grkoj do 32% prosjene plae fizikih radnika u panjolskoj (u svim drugim zapadnoeuropskim zemljama taj je prosjek iznosio 36%). Karakteristino je da Grka, Italija i Spanjolska uope nisu imale naknade za mlade neza-

poslene radnike, to je inae uobiajeno u drugim zemljama. Jedina iznimka u tome bio je Portugal. M. Ferrera upozorava da takav dualni sustav socijalne sigurnosti polarizira socijalnu klijentelu. On pie o "socijalnom garantizmu" za javne slubenike i uposlene s punim radnim vremenom u srednjim i velikim poduzeima koji su obuhvaeni sigurnim radom (occupazione garantita). Ova kategorija zaposlenih prima izdane naknade ne samo u obliku mirovina nego i za bolovanje, nezaposlenost, obiteljske dodatke. Istodobno veliki je broj socijalno slabo zatienih radnika koji dobivaju povremene niske naknade. Oni u pravilu rade u malim poduzeima, tradicionalnim uslunim djelatnostima i u poljoprivredi. Njima treba pridodati stanovnike koji rade u "sivoj ekonomiji" te brojne nezaposlene. Taj dualizam u socijalnoj politici razlikuje junoeuropske zemlje od zemalja Srednje i Sjeverne Europe gdje nema takve polarizacije na "visoku" i "nisku" socijalnu sigurnost graana. (Ferrera, 1992). Neto diferenciraniju sliku socijalnog prostora i intervencije socijalne drave daju panjolski autori. Oni razvijaju tezu o "etverokutnom drutvu". Prvi kut ine zatieni na tritu rada, u drugom su povremeno i neregularno zaposleni, trei ini sektor sive ekonomije, a etvrti bivi zaposleni i nezaposleni stanovnici. Ovako zamiljenu shemu remeti injenica da junoeuropske obitelji obino imaju odrasle lanove disperzirane u dva ili vie "kutova" socijalnog prostora. Obitelji se naroito trude da nekog od svojih lanova smjeste u zatieni dio trita rada, nastojei tako ojaati stabilnost grupe. No mnogima to ipak ne uspijeva, to znai da takve obitelji dospijevaju u zonu ispod crte siromatva. Siromatvo je, nema sumnje, u relativnom smislu daleko vie proireno na jugu nego u drugim dijelovima Europe. Takoer, radi se o mnogo otvorenijim karama siromatva, koje posebno pogaaju neke od junoeuropskih zemalja. Ovdje Lorenzova krivulja distribucije nacionalnog bogatstva pokazuje vee razlike izmeu bogatih i siromanih nego u zemljama Srednje i Sjeverne Europe. (Bruto da Costa, 1994).MANJKAVI UNIVERZALIZAM ZDRAVSTVU U

Zanimljivo je da su junoeuropske zemlje uvele neku vrstu ope zdravstvene zatite za sve graane. To je u prividnoj kontradikciji s

46

Rev. ,voe.polit., god. III, br. I, ,I'Ir. 45.49, Zagreb 1996.

PIIljiz,

v.: ]II11oeIlTOp,I'ka socijalna

driava

ranije naznaenim socijalnim dualizmom socijalne drave. tovie, u ustavima tih zemalja pravo na zdravstvenu zatitu navedeno je kao temeljno graansko pravo. Taj napredak prema opoj nacionalnoj zdravstvenoj zatiti ostvaren je u posljednja dva desetljea, tj. nakon oslobaanja tih zemalja (s iznimkom Italije) od diktatorskih reima koji ~u se u ovom stoljeu dugo odrali (Portugal i Spanjolska) ili su zakratko obnovljeni (Grka). Pristup zdravstvenim uslugama otvoren je, dakle, svim graanima, a zdravstvo se financira uglavnom iz poreza. Meutim, ako se paljivije razmotre sustavi zdravstvene zatite u junoeuropskim zemljama, primijetit e se da se uglavnom radi o manjkavom univerzalizmu, koji prikriva nejednakosti u zdravstvenoj zatiti. Talijanski Servizio Sanitario Nazionale nudi usluge svim graanima kroz jedinstvenu, ali decentraliziranu organizaciju zdravstvene zatite. Za razliku od toga portugalski Servicio Nacional de Saude odrava neku vrstu dualne strukture zdravstvenih usluga. Pojedine kategorije radnika, pogotovo one iz javnog sektora, imaju vee mogunosti izbora zdravstvenih usluga unutar ouvanih posebnih zdravstvenih institucija. S druge strane masa siromanijih korisnika upuena je na nekvalitetnije zdravstvene usluge javnog sektora. panjolska je takoer uvela univerzalnu zdravstvenu zatitu ANSALUD, ali ni ona to nije doslovno. Naime, oko 2,4 milijuna javnih slubenika lijei se unutar posebnih, privilegiranih podsustava zdravstvene zatite, dok se drugi zaposleni oslanjaju na nekvalitetnije javno zdravstvo. Slino se moe rei i za Grku u kojoj je formalno na snazi sveobuhvatna zdravstvena zatita. Pristup zdravstvenim uslugama ipak je posredovan kroz posebne sheme zdravstvenog osiguranja za pojedine socijalno-profesionalne grupe. (Katrougalas, 1996). Ferrera upozorava na specifian odnos javnog i privatnog sektora u zdravstvu tih zemalja. Naime, ovdje privatno zdravstvo nije koncipirano tako da svojim uslugama podupire i obogauje javnu sferu zdravstvene zatite. Privatno zdravstvo nije locirano izvan institucija javnog Zdravstva, to bi pomoglo uspostavljanju produktivnih odnosa, kako je u Velikoj Britaniji i u skandinavskim zemljama, gdje postoji jasna odvojenost javne i privatne medicine od-

nosno gdje je regulirana njihova suradnja. U junoeuropskim zemljama prisutna je izmijeanost javnog i privatnog zdravstvenog sektora sa tetnim posljedicama za javni sektor. Lijenici, naroito u bolnicama, imaju iroku slobodu davanja privatnih usluga. Nadalje, nacionalna zdravstvena organizacija ugovara usluge s privatnim zdravstvenim institucijama. I jedno i drugo uzrok je mnogim malverzacijama i poveanim zdravstvenim trokovima. Stoga zdravstvo esto potresaju skandali u koje je upletena zdravstvena administracija te predstavnici politike klase. O tome najbolje svjedoe izvjetaji iz Italije. SOCIJALNA DRAVA I KLIJENTELIZAM Analitiari junoeuropske socijalne drave upozoravaju na dvije njene slabosti. Prvo, autonomna dravna intervencija nedovoljno je prisutna u institucijama i na podruju socijalne politike. Drugo, javne institucije u znatnoj su mjeri podlone pritiscima i manipulacijama politikih mentora. Radi se o partikularizmu unutar socijalne drave koji poprima oblike politike korupcije. Uobiajeno je da se socijalna davanja i usluge koriste kao sredstvo podmiivanja glasaa od strane politikih partija. U tom sluaju mogue je govoriti o politikom klijentelizmu. Naime, openito je poznato da politike partije nude programe socijalne politike, naroito u predizbornim kampanjama. No partije se pri tome u pravilu obraaju impersonalnom glasakom korpusu, nastojei ga privlanim ponudama u socijalnoj sferi pridobiti na izborima. Meutim, u zemljama June Europe "izborni kontakt" izmeu politiara i naroda mnogo je izravniji. Biraima se nude konkretne usluge npr. u zapoljavanju ili u drugim domenama socijalnih usluga. Tako se formira "klijentelistiko socijalno trite" na kojem se u zamjenu za izbornu podrku daju pojedine socijalne beneficije. Ferrera navodi dva naina koritenja socijalne drave za izborne ciljeve: (1) politike pristae zapoljavaju se u socijalnoj administraciji i (2) institucije socijalne drave zaobilaze se stvaranjem posebnih tijela kao to su razni odbori, komisije i slino koji imaju prilina diskrecijska prava u distribuciji socijalnih davanja i usluga. (Ferrera, 1996:26). Socijalni klijentelizam najraireniji je na jugu Italije. Radi se o nerazvijenom, ruralnom

47

Rev.. mc. polit., god. III, br. I, str. 45-49, Zagreb 1996.

PIlljiz,

v.: ]IltlOellrop.ka

"oc/ialna drava

podruju pogodnom za razvoj klijentelistikog trita. O tome, pored ostalog, govore podaci o rastu invalidskih mirovina. Broj invalidskih mirovina na jugu Italije dvostruko je vei od broja starosnih mirovina. Na sjeveru Italije situacija je upravo obrnuta. Oito je da se velik broj takvih socijalnih davanja javlja kao posljedica kompleksnog politikog stroja utemeljenog na specijaliziranim strukturama unutar mree partijskih udruenja i socijalne administracije pod utjecajem politiara. Talijansko klijentelistiko trite veoma je razvijeno i sofisticirano u pogledu bolovanja i invalidnosti. No isto tako ono efikasno djeluje kod nezaposlenosti i drugih socijalnih rizika. Talijanski autori govore. o "partikularistikoklijentelistikom modelu dobrobiti" u njihovoj zemlji. No izgleda da je slina situacija s klijentelizmom u Spanjolskoj, Portugalu i Grkoj. "Socijalna prava ovdje nisu utjelovljena u otvorenoj, univerzalistikoj, politikoj kulturi i usolidarnoj, nepristranoj dravi, u weberovskom smislu rijei, s administracijom koja ima svoju vlastitu ulogu. Umjesto toga, ta su prava zatvorena unutar partikularistike kulture i pod utjecajem su 'mekog' dravnog aparata, to znai da su proeta logikom odnosa patronklijent, to je povijesna konstanta u tom dijelu Europe". (Ferrera, 1996:29). Iz dosada navedenog proizlazi da su etiri elementa kljuna za obiljeavanje junoeuropskog modela socijalne drave. Prvi se sastoji u izdanim naknadama u potpori prihodima koje postoje paralelno s "prazninama" II socijalnoj sigurnosti. Drugi je univerzalistiko, mada do kraja neprovedeno naelo u zdravstvenoj zatiti koji se ogleda u postupnoj izgradnji jedinstvene organizacije nacionalnog zdravstva. Trei element je neznatno uplitanje drave u socijalnu sferu i proimanje javne i privatne sfere socijalnih usluga. etvrti element je prisutnost klijentelizma i patronatskog sustava kroz koji se selekcioniraju socijalna davanja, u emu u znatnoj mjeri sudjeluje politika klasa. Mnogo se raspravlja o uzrocima nastanka i odranja ovakve socijalne drave u junoeuropskim zemljama. Prije svega upozorava se na gospodarsku zaostalost koju u nekim od tih drava, kao to je Italija, prati teritorijalna polarizacija na razvijeni i nerazvijeni dio zemlje. Nadalje, kao korjen klijentelizma treba spomenuti "amoralnifamilizam'' kako ga na jugu Italije vidi Banfield te parohijalizam ili, u talijan-

skoj terminologiji, kampanilizam, Nadalje, na jugu Europe (osim Grke) kroz povijest je bio snaan utjecaj Katolike crkve koja je u sredite socijalnog ivota stavila obitelj. To je u odreenom smislu prijeilo razvoj socijalne drave. Crkva je podravala naelo supsidijarnosti prema kojem via socijalna instancija (opina, regija, drava) priskae u pomo nioj socijalnoj jedinici kada ova sama ne moe rijeiti problem. Nadalje, na europskom jugu djelovala je relativno slaba ljevica, koja je, fragmentirana i iskljuena iz vlasti, takoer ispoljavala radikalni autoritarizam. PERSPEKTIVE JUNOEUROPSKOG MODELA SOCIJALNE DRAVE Zemlje June Europe danas se susreu s dvije vrste izazova, od kojih je prvi vanjske, a drugi unutranje prirode. Vanjski izazov predstavlja ekonomska i monetarna integracija u Europsku uniju, to podrazumijeva snaan pritisak na odranje financijske discipline i smanjenje trokova radne snage, naroito onih socijalne prirode. J edino se tako moe odrati konkurentska sposobnost tih zemalja na europskom tritu. Taj pritisak na smanjenje socijalnih trokova osobito je pojaan nakon sporazuma u Maastrichtu 1991. godine. Vano je spomenuti da su Grka i Italija, uz Belgiju, poetkom devedesetih godina imale najvei proraunski deficit u Europskoj uniji, koji je prepreka za uspostavu monetarnog jedinstva. Taj je deficit u velikoj mjeri vezan uz izdatke za socijalne namjene, a naroito mirovine. Problemi se javljaju vezano i uz dosta rasprostranjenu sivu ekonomiju. Procjenjuje se da npr. u Italiji siva ekonomija stvara 15% unutranjeg bruto proizvoda. Ona je uzrokom velikog fiskalnog pritiska na formalni sektor ekonomije koji plaa visoke poreze, to opet poveava trokove radne snage. Dodue, zemlje June Europe imaju jeftiniju radnu snagu, ali tu im prednost potire niska produktivnost rada, pa stoga postiu nisku konkurentsku sposobnost. Dakle, vanjski pritisak na junoeuropske zemlje uzrokuje restrikcije u socijalnim programima, i to u vrijeme kada u pogledu socijalne sigurnosti te zemlje osjetno zaostaju za razvijenijim zapadnoeuropskim zemljama. Unutranji pritisak takoer djeluje u smjeru restrikcija u socijalnoj potronji. Naime, niske stope gospodarskog rasta, visoka nezaposlenost te demografsko starenje proizveli su vi-

48

Rev. "oe. polit., god. Ill, br. l, ,.tr. 45-49, Zagreb 1996.

PIl(;;Z,

v.: Junoeurop

.ka socijalna drava

soke socijalne trokove. Npr. Italija i Grka imaju relativno najvee trokove za stare ljude u zemljama OECD: 15,3 odnosno 12,8% domaeg bruto proizvoda 1991. godine. (OECD, 1994). U Portugalu i u panjolskoj ti trokovi, dodue, nisu tako visoki, ali se kao posljedica sazrijevanja sustava mirovinskog osiguranja u navedenom razdoblju moe oekivati njihov osjetni porast. Uostalom, panjolska ima vrlo nepovoljnu demografsku situaciju. Naime, stopa fertiliteta u ovoj je zemlji pala na 1,25, pa je uz talijansku stopu sada najnia u svijetu. Junoeuropske su zemlje u proturjenom poloaju koji se ogleda u krizi ovdanje socijalne drave. S jedne strane ekonomska recesija, socijalni dualizam, poveana socijalna nesigurnost i socijalna iskljuenost marginalnih socijalnih grupa nameu potrebu snanije dravne socijalne intervencije u korist najugroenijih kategorija graana. S druge strane pritisak djeluje na proraunske restrikcije koje znae rezanje socijalnih trokova. U nekima od tih zemalja provedene su ili se provode opsene reforme u socijalnom zakonodavstvu, iji je cilj smanjenje trokova, a istovremeno se redefiniraju prava i obveze pojedinih aktera u sferi socijalne sigurnosti. U prvom redu radi se o promijenjenoj ulozi drave, lokalnih vlasti, zaposlenih u socijalnim servisima, sindikata, nevladinih organizacija te obitelji. Takva opsena reforma otpoela je u Italiji 1990. godine. (Saraceno, Negri, 1990).

Ovdje treba dodati nastojanje, naroito u Italiji, da se provede "politika moralizacija" u drutvu. To znai udar na ukorijenjeni partikularizam i klijentelizam, dakle faktinu destabilizaciju tradicionalnog sustava socijalne integracije. (Ferrera, 1996:34). U takvoj situaciji znakove sve manje otpornosti na nepovoljan socijalni razvoj pokazuje i, nekad snana i tradicionalna, junoeuropska obitelj. Raste nezadovoljstvo zbog slabo koncipiranog zdravstvenog sektora (isprepletenost javnog i privatnog Zdravstva), zbog participacija za zdravstvene usluge, zbog slabosti drugih socijalnih institucija. Graani pruaju sve manju podrku takvoj socijalnoj dravi. Uslijed toga desile su se i krupne promjene u politikoj sferi koje su obiljeene izbornim porazima vladajuih stranaka. U Italiji je dugovIadajue demokrane pobijedila Lega di Nord i Forza Italia, a u panjolskoj je Gonzalesove socijaliste porazila Partido Popular. Zanimljivo je da se u vezi s nastalim socijalnim i gospodarskim problemima u tim zemljama javljaju protivnici proirenja i produbljivanja Europske unije. Prema tim miljenjima nova faza europske integracije ponovno e na periferiju gurnuti junoeuropske zemlje. Istovremeno ima dosta zagovornika daljnjeg procesa europske integracije koji e, prema njihovu miljenju, na jugu izazvati novi val modernizacije i tako ga pribliiti razvijenijem europskom sjeveru.

LITERATURA: Bruto da Costa, A. (1994) The measurement of poverty in Portugal, Journal (~rEuropean Social Policy, 2/1994. Esping-Anderscn, G. (1990) Tile Three Worlds (~rWel[are Capitalism, Cambridge, Polity Press Ferrera, M. (1996) The "Southern model" of Welfare State in Social Europe, Journal of European Social Policy. 1/1996. Katrougalos, G. S. (1996) The South European Welfare Model: The Greek Welfare State, in search of an identity, Journal (~rEuropean Social Policy, 1/1996. Leibfried, S (1993) Toward a European Welfare State? in: C. Jones (ed.) New Perspectives 011 tile Welfare State in Europa, Routledge, London and New York OECD (1994) New Orientations for Social Policy, Paris Saraceno, Ch., Negri, N. (1994) The changing italian Welfare State, Journal of European Social Policy, 111994. Titrnuss, R. (1974) Social Policy: An Introduction, London

49

.....