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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 21, Nº 45: 91-105 MAR. 2013

RESUMO

QUEM GANHOU AS ELEIÇÕES?A VALIDAÇÃO DOS RESULTADOS ANTES

DA CRIAÇÃO DA JUSTIÇA ELEITORAL

Rev. Sociol. Polít., Curitiba, v. 21, n. 45, p. 91-105, mar. 2013Recebido em 13 de setembro de 2012.Aprovado em 20 de dezembro de 2012.

Paolo Ricci Jaqueline Porto Zulini

DOSSIÊS

O presente artigo revisita a Primeira República brasileira (1894-1930) para elucidar a dinâmica político-partidá-ria do contencioso eleitoral numa fase anterior à consagração da magistratura enquanto órgão proclamador daverdade das urnas, prerrogativa instituída somente com o Código de 1932. Recorremos à crítica dos protestoseleitorais e de suas refutações, quando existentes, apresentados por adversários políticos frente aos resultados dosescrutínios para a Câmara Federal - fontes ainda inéditas, disponíveis nos Diários e Anais da própria Casa legislativa.Os dados levantados mostram que, ao contrário da visão disseminada pela literatura, a degola das oposições nãoera usual, mas restrita a anos críticos, quando o situacionismo local não conseguia coordenar as disputas regionaispelo poder. Na maioria dos casos, o parlamento, que arbitrava sobre o reconhecimento dos seus diplomados, tendiaa ratificar as escolhas adotadas ao nível subnacional. Desta forma, o caso brasileiro alerta para o fato de não sepoder ler a adoção de tribunais independentes como mera resposta à solução do contencioso político que ocorria noparlamento, bem limitado. Tal achado nos permite pensar, antes, o advento da Justiça Eleitoral dentro de um projetode reforma política mais ampla, incluindo a defesa de mecanismos democráticos para as eleições e que antecedem avalidação dos votos.

PALAVRAS-CHAVE: Justiça Eleitoral; representação política; Primeira República; degola.

I. INTRODUÇÃO1

Toda reflexão sobre a democracia prende-sebasicamente em torno da existência de eleições livres,regulares, abertas e competitivas (SCHUMPETER,1988; DAHL, 1997). Nessa seara, a credibilidade dopleito e a validade dos resultados eleitorais perfazelemento definidor de avaliação do regime político. Amaioria das democracias contemporâneas confere aum órgão jurídico independente dos poderes represen-tativos o que chamamos de contencioso eleitoral, istoé, a solução das controvérsias sobre a regularidadedos escrutínios e a certificação dos resultados dasurnas. O fenômeno não é recente. Entre o final dosécu-lo XIX e o começo do século XX, a tendênciafoi delegar tal tarefa para um corpo externo aoparlamento. Há, inclusive, consenso na literatura emassociar a condição da confiabilidade do pleito à

existência da justiça eleitoral para suplantar adiscricionariedade típica dos tribunais políticos,preservando, assim, a manifestação da vontade popular(PASTOR, 1999; MOZAFFAR & SCHEDLER, 2002).No Brasil, a história não seria diferente. Segundo avisão dominante, a implantação da Justiça Eleitoral em1932 teve a finalidade de dar garantia efetiva ao voto(SADEK, 1995; MARCHETTI, 2008), livrando aapuração final de qualquer interferência da políticapartidária (LEAL, 1997).

Apesar do despertar recente dos estudiosos sobreo tema da governança eleitoral (MOZAFFAR &SCHEDLER, 2002; LYONS, 2004), o estudo docontencioso em si e, em particular, sobre aadministração dos escrutínios em época em que ajustiça eleitoral ainda não havia sido adotada ficoulimitado a estudos de caso2. Tudo considerado, nossoconhecimento limita-se à constatação de que, no séculoXIX, as próprias câmaras legislativas – tanto naAmérica Latina como na Europa – eram as últimasinstâncias competentes no reconhecimento dosdiplomas e, portanto, decidiam definitivamente sobre

1 Agradecemos os comentários instigadores oferecidos porFernando Limongi, Jairo Nicolau, Renato Perissinotto, MatthewTaylor e Ana Backes às versões prévias deste trabalho, subven-cionado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científicoe Tecnológico (CNPq). Uma versão modificada deste artigo foipublicada no Journal of Latin American Studies. Agradecemostambém aos pareceristas anônimos da Revista de Sociologia ePolítica.

2 Para a Costa Rica, ver Lehoucq e Molina (2002), sobre aFrança, Charnay (1964) e a respeito da Alemanha, Ziblatt (2009).

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a validade das eleições3. Esse modelo havia sido adotadoinicialmente na Inglaterra desde o surgimento do parla-mentarismo (OROZCO HENRIQUEZ, 2007) quandoa Câmara dos Comuns evocou o controle sobre a verifi-cação dos poderes e a validação dos mesmos comosímbolo e tutela da própria independência até a reformaque, em 1868, transferiu a competência para o poderJudiciário4 (FALCON, 1998). O protótipo foi sucessi-vamente endossado na França, em 1789, conservando-se nas constituições consecutivas de 1793 e 1795, eposteriormente incorporado à maioria das cartas mag-nas elaboradas na Europa em princípios do século XIX,a exemplo da alemã e da espanhola, para citar alguns5.Pode-se reconhecer nesse arquétipo a concepção mon-tesquieuniana da separação dos poderes como defesados órgãos representativos da intervenção do monarca.

A questão do controle político sobre os resultadoseleitorais levanta um problema central para o pesquisa-dor. Trata-se de entender os mecanismos reais datomada de decisão nas instâncias representativas sobreas eleições e, especialmente, a diplomação dos candida-tos. Margaret Anderson, ao ilustrar o caso alemão,esclarece bem esse ponto ao afirmar que “whenparliament has the authority to invalidate elections, apossibility always exists that the majority will use thatauthority to achieve what it could not accomplish onthe hustings” (ANDERSON, 2000, p. 32)6. Recen-temente, Fabrice Lehoucq (2003) também afirmou quea estabilidade dos regimes em voga no século XIXdependia tanto da organização das eleições (margempara fraude, manipulação e violência) quanto de comoos poderes Executivo e Legislativo controla-vam osresultados eleitorais. A seu ver, a ausência de uma justiçaeleitoral imparcial, uma oposição mantida constante-mente fora das instituições representativas e um Execu-tivo manipulador dos procedimentos administrativos“to impose their successors on the presidency and tocreate pliant legislative majorities” (idem, p. 32)7 eramfatores críticos, capazes de gerar crises políticas que

ameaçavam a estabilidade do regime.

O artigo tem o propósito de investigar o papel doparlamento no exercício do rule adjudication, isto é,na solução dos litígios na disputa das eleições, o que édenominado, de acordo com a tradição francesa, deverificação de poderes (OROZCO HENRIQUEZ,2007). Nessa perspectiva, o caso brasileiro torna-seinteressante para especificar melhor a afirmativa deque esse modelo de solução das contendas eleitoraisimplicaria instabilidade política. O estudo focará aexperiência da Primeira República, abarcando as osescrutínios federais ocorridas entre 1894 e 1930. Osdados revelam que, no país, a capacidade de filtrar aprópria composição do parlamento por meio daverificação dos poderes conferiu estabilidade políticaao regime republicano em momentos de crise – e nãoo contrário. Isso ficará evidente quando mostraremosa predominância dos casos de não reconhecimento dediplomas por parte da Câmara dos Deputados emsituações caracterizadas pela presença de maislegisladores diplomados frente ao número previsto porlei, fazendo-se compulsória a decisão da Casa sobre avalidade dos diplomas em excesso. A depuraçãoconsistia em uma decisão política a ser tomada empresença de um pleito eleitoral instável; fato que, naprática, sinaliza o caráter estratégico do controleexercido pelo governo sobre a certificação dos votos,mobilizado apenas em situações críticas.

Justamente em função desses novos achados parao caso brasileiro, acreditamos ser prudente aconsideração do papel da verificação dos diplomas naconstrução de quaisquer modelos interpretativos dapolítica vigente nos regimes do século XIX. Talmecanismo deve ser pensado menos como práticafraudulenta finalizada a mudar o resultado eleitoral emais como um ulterior elemento institucional a afetar,em última instância, a estabilidade política dos regimesem vigor naquele período.

II. O CONTENCIOSO ELEITORAL NO BRASILREPUBLICANO: ASPECTOS FORMAIS

Esta seção descreve o processo de verificação dospoderes na Câmara dos Deputados à luz das regrasprevistas no regimento da Casa e nas leis eleitorais.Convergindo com o estatuído na maioria dasconstituições outorgadas no final do século XIX, adecisão final sobre os eleitos durante a PrimeiraRepública brasileira constituía competência ex officiodo parlamento. Como tal, era alvo de freqüentesdenúncias sobre a falta de imparcialidade na soluçãodos litígios eleitorais, motivando proposta de abandonoda referida fórmula já em 1914. Todavia, o mecanismopartidário foi centralizado anos antes, em prol de regrasmais claras, contrariando a literatura jurídica que tanto

3 Sobre as causas da passagem para um modelo que transfere aopoder Judiciário a decisão de validar os diplomas, ver Lehoucq(2003).4 É o que estabeleceu The 1868 Parliamentary Elections Act.5

Argentina, Bélgica, Estados Unidos e Itália ainda mantêm ocontrole político na condução do contencioso eleitoral – ao me-nos para as eleições legislativas nacionais.6 “Quando o parlamento tem autoridade para invalidar as elei-ções, sempre existe a possibilidade de que a maioria use essaautoridade para obter o que ela não poderia realizar na campa-nha” (NR).7 “Para impor seus sucessores sobre a presidência e para criarmaiorias legislativas flexíveis” (NR).

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enfatiza a ausência de regulamentação no tocante aosprocedimentos legislativos circunscritos à diplomaçãodos parlamentares.

Iniciemos pelo conjunto das normas eleitorais. Aanálise da dinâmica eleitoral durante a Primeira Re-pública mostra certa regularidade na ocorrência dospleitos federais. Após a Assembleia Constituinte de1891, a primeira eleição para a escolha dos representan-tes de Câmara e Senado ocorreu em 1894, repetindo-se a cada três anos até a Revolução de 19308. No casoespecífico da Câmara Baixa, a Constituição de 1891,capítulo II, informava de maneira genérica que “o nú-mero de deputados será fixado por lei em proporçãoque não excederá de um por setenta mil habitantes,não devendo esse número ser inferior a quatro por Es-tado” (art. 28), deixando, portanto, ao legislador ordiná-rio o poder de definir legalmente a matéria. Apesar devárias intervenções em torno da legislação eleitoral, de-ve-se ressaltar o fato de que, nessa época, a composi-ção desta Casa não variou, fixando-se em 212 o númerode deputados federais9.

Até a Lei Rosa e Silva, aprovada em 1904, os esta-dos eram divididos em distritos eleitorais de três deputa-

dos, respeitando quanto mais possível o critério daproporcionalidade. Os estados que elegiam até cincodeputados constituíam um único distrito. Quando onúmero de deputados não fosse divisível por três, paraa formação dos distritos, a fração que excedia vinha ajuntar-se ao distrito da capital. Assim, por exemplo, oCeará, que elegia dez deputados, possuía três distritos,cada um deles com três deputados, menos o da capital,cujo número era de quatro. Com a promulgação da Lein. 1 269 de 15 de novembro de 1904, mais conhecidacomo Lei Rosa e Silva, determinou-se uma nova redis-tribuição dos distritos por estado. Conforme a nova leios estados que elegiam até sete deputados constituíamum distrito único. Nos demais casos, os distritos passa-vam a eleger cinco deputados. Se o número de deputa-dos não fosse divisível por cinco, juntava-se a primeirafração ao distrito da capital do estado e as eventuaisfrações restantes ao segundo distrito. A Tabela 1 resumeessas mudanças, por estado10. Como se vê, São Pauloe Minas Gerais detinham, sozinhos, 28% das cadeirasna Câmara. Quando considerados os outros estadosmais importantes, em termos de população e força eco-nômica, como Bahia, Rio Grande do Sul e Pernambuco,o percentual sobe para 54%.Goiás

8 Enquanto a legislatura tinha duração de três anos em o Con-gresso Nacional, o Presidente da República era eleito diretamen-te a cada quatro anos.9 São cerca de 40 as leis e decretos publicados entre 1890 e 1930que regulamentam o processo eleitoral. As mudanças introduzidas

ao longo do tempo afetaram aspectos da organização dos escru-tínios como a qualificação do eleitor, o alistamento e os títuloseleitorais, o próprio processo eleitoral e a apuração geral daeleição assim como os possíveis casos de crimes políticos.10 Para um panorama geral em torno da evolução do sistemaeleitoral brasileiro, ver Nicolau (2012).

TABELA 1 – NÚMERO DE DISTRITOS E DEPUTADOS POR UNIDADE FEDERATIVA E LEI ELEITORAL

FONTE: Lei n. 35, de 26 de janeiro de 1892 e Lei n. 1 269, de 15 de novembro de 1904. Elaboração própria dosautores.

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A unidade territorial imediatamente inferior aodistrito era o município. Cada município erasucessivamente dividido em seções nas quais se faziamas eleições e – eis o ponto que nos interessa –, encerradaa votação, eram inicialmente apurados os votos. Nocaso, o presidente ou quem o substituía, auxiliado pelosescrutinadores, abria a urna e apurava os votos dadosaos candidatos cujo resultado era transcrito na ata dasecção. Uma cópia da ata, após lavrada, era enviada aopresidente do governo municipal na sede de cadacircunscrição eleitoral. Aqui, o presidente do governomunicipal, os cinco candidatos mais votados e os cincoimediatamente menos votados passavam a uma novaapuração dos votos. O resultado das eleições eratranscrito na ata geral da apuração, que continha nãoapenas a ordem de votação dos candidatos, mastambém as reclamações e os protestos apresentadosdurante os trabalhos da Junta ou perante as mesas decada seção. A importância da ata geral compreende-seà luz do dispositivo legal presente nas leis eleitorais,em que se afirmava que ela era remetida aos candidatoseleitos “para lhe servir de diploma”11. Essa é acaracterística distintiva do processo de apuração dosvotos durante a Primeira República.

Com a Lei n. 3 207, de 27 de dezembro de 1916, aapuração geral das eleições passou a ser feita na capitaldo estado (art. 24). Uma inovação importante foi a deque a presidência da Junta Apuradora não era mais dopresidente do governo municipal, mas agora era dojuiz federal auxiliado na apuração pelo representantedo Ministério Publico junto ao Tribunal Superior deJustiça. Como apontado por muitos analistas, esse erao primeiro passo em direção do reconhecimento dopoder Judiciário como autoridade incumbida de apuraras eleições; prerrogativa introduzida somente a partirda publicação do Código Eleitoral de 1932 (PORTO,2002; VALE, 2011)12. Assim, até fins da PrimeiraRepública pode-se afirmar, à guisa de conclusão, quea fase de apuração dos votos sempre seguiu umprocedimento altamente descentralizado.

Após o encerramento dos trabalhos das JuntasApuradoras é que se iniciava a segunda e última fasedo processo de apuração das eleições, fase esta que,porém, era reservada à Câmara dos Deputados. Aprópria Constituição de 1891 era clara nesse ponto. Oartigo 18 recitava que “a cada uma das câmarascompete certificar e reconhecer os poderes de seusmembros”. Aqui, os próprios parlamentarespronunciavam um juízo definitivo sobre os diplomasexpedidos pelas Juntas Apuradoras assim comoresolviam eventuais contestações e protestos e, emgeral, qualquer reclamação apresentada durante aapuração dos votos. Era o chamado terceiro escrutínio,após o voto e o que cabia às Juntas Apuradoras13.

O terceiro escrutínio aparece geralmente na literaturacomo um processo circunscrito à comissãodenominada, de maneira genérica, de “comissão deverificação de poderes”, única responsável pelo examedos diplomas. O processo, na realidade, era maiscomplexo, subdividindo-se em duas fases. Na primeiradelas, os diplomas apresentados pelos candidatospassavam pelo crivo da “Comissão dos Cinco” – assimdenominada porque composta por cinco membros –nomeada pelo presidente provisório da Câmara. A partirda lista de diplomas apresentados pelos própriosdeputados, essa comissão organizava uma primeira listade diplomas, considerados legítimos, e queaparentemente revestiam as condições legais. A lista,para ter validade, precisava ser aprovada pelo plenário.Tratando-se de sessões preparatórias, não havia aindaum plenário legalmente constituído. Nesse ponto,mostrando certo maquiavelismo, o regimento daCâmara era bem claro: apenas os candidatos constantesda lista apresentada pela Comissão dos Cinco podiamparticipar da votação de plenário14. Portanto, eram osdeputados previamente reconhecidos pela Comissãodos Cinco que aprovavam seus próprios diplomas!Esses deputados adquiriam o direito de participar dafase sucessiva, assim como de debater e deliberar noplenário durante as sessões preparatórias. A segundafase iniciava-se quando os parlamentares legalmentereconhecidos pela Comissão dos Cinco eram sorteadospara compor as Comissões de Inquérito, cujas funções

13 É importante lembrar que a mesma Constituição imperial de1824 previa a verificação dos poderes observando-se o acordocom os regimentos internos de cada Casa. Foi nesses termos,inclusive, que o processo ocorria durante o Império.14 Não se pense que essa seja uma característica do reconheci-mento dos poderes apenas do Brasil. A necessidade de alcançarum quorum mínimo a partir do qual os parlamentos começavamseus trabalhos era uma característica de outros países, comoFrança e Itália.

11 Com a Lei n. 3 207, de 27 de dezembro de 1916, a apuraçãogeral das eleições passou a ser feita na capital do estado. A leiinovava estabelecendo que a presidência da Junta Apuradorafosse entregue a um juiz federal, auxiliado na apuração pelorepresentante do Ministério Público junto ao Tribunal Superiorde Justiça.12 Walter Costa Porto, porém, considera negativo esse ensaiode 1916 por gerar “graças às intervenções indébitas que desmo-ralizaram as apurações e os reconhecimentos de poderes,descrença em que os magistrados pudessem servir degarantia a uma boa representação, à expressão da verdadeiraeleição popular” (PORTO, 2002, p. 254).

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eram as de relacionar a totalidade dos diplomas porestado, analisar as contestações e as reclamações e,em última instância, formular os pareceres em tornodos diplomas expedidos pelas Juntas Apuradoras, alémde, eventualmente, dissentir da escolha feita pelaComissão dos Cinco15.

Frente a tamanho arranjo formal, não éparticularmente difícil entender que o momento crucialdo inteiro processo de reconhecimento dos diplomasdentro da Câmara era o que se dava inicialmente naComissão dos Cinco. Tal comitê agia como primeirainstância de decisão dentro do parlamento. Comoafirmou José Vieira em um relato apaixonado da sessãolegislativa de 1909, “os cincos escolhidos passaram apossuir, para alguns candidatos, qualidade sobre-humana” (VIEIRA, 1980, p. 57). Ou seja, o momentopolítico de maior importância não era tanto a análisedos diplomas nas Comissões de Inquérito, com aspossíveis aberturas para o debate e o espaço dedeliberação deixado aos oposicionistas, mas a escolhados cinco membros que compunham a Comissão dosCinco e, conseqüentemente, o critério adotado paradeclarar um diploma como legítimo. Cumprereconhecer o fato de que, no início, uma comissãocomposta por cinco membros definia quais deputaçõeseram legais e, por extensão, quais deputados iriamcompor as Comissões de Inquérito, reduzindoseveramente a possibilidade das forças oposicionistasserem legalmente reconhecidas e, ao mesmo tempo, achance de ter contraditório amplo durante a deliberaçãona Comissão de Inquérito.

Entretanto, até a reforma de 1899, o regimentointerno mostrava-se pouco funcional a uma lógica quepermitisse o controle sobre a verificação dos poderespor meio apenas do poder exercido pela Comissão dosCinco. Dois fatores revelam esse aspecto. Por um lado,como visto acima, o regimento da Câmara conferiaamplo poder discricionário ao presidente provisório aoestabelecer que ele nomeasse o referido comitê.Portanto, inevitavelmente, isso colocava em pauta oproblema de sua escolha. De acordo com o dispostoregimental aprovado em 1891, durante as sessõespreparatórias a presidência da Câmara era ocupada pelodeputado “mais velho em idade, dentre os presentes”,servindo-lhe de secretários “os quatro deputados quemais moços lhe parecerem”16. Decerto, tratava-se de

um dispositivo incapaz de garantir ao governo odomínio sobre a presidência da Câmara e,conseqüentemente, na seleção dos membros daComissão dos Cinco já que o deputado mais velho nãoera em si garantia de apoio ao situacionismo. Comoenfaticamente lembrado por Campos Sales, “a questãoestava assim entregue a um certificado de idade. Nãoé preciso muita argúcia para figurar as inúmerashipóteses de fraudes que poderiam ser sugeridas”(SALES, 1983, p. 120).

Por outro lado, o regimento era omisso quanto aocritério a ser adotado para definição do diploma legaljá que estabelecia como tal “a cópia autêntica da ata daapuração geral assinada por todos os membros daCâmara ou Intendência Municipal que tiveramcomparecido a esse ato” (art. 2 do regimento de 1891).Entretanto, no caso de duplicatas ou até triplicatas,isto é, quando os vencidos se apresentavam à Câmaracom uma lista de diplomas aparentemente legaisconcorrentes a da lista dos vencedores nas eleições, orisco para a posição situacionista era o doreconhecimento de deputados da oposição. Semcritério formal para decidir a respeito do que seria umdiploma legítimo e com uma Comissão dos Cincoselecionada pelo presidente mais velho, a possibilidadede o governo controlar o processo de verificação eradrasticamente diminuída. A implicação era a de que,especialmente em caso de conflito entre as forçaspolíticas, a Câmara podia constituir-se por forças quese achassem em antagonismo com o governo.

Essa situação manifestou-se com toda sua forçano final do século, em 1898, em ocasião da cisão naCâmara entre os “concentrados”, ligados a FranciscoGlicério, antigo dirigente do Partido RepublicanoFederal, e os “republicanos”, fiéis a Prudente deMoraes. Com a proximidade das eleições de 1899, paraa legislatura 1900-1903, a questão tornara-sepropriamente eleitoral, na medida em que cada grupobuscava a vitória em cada estado (BEIGUELMAN,1973; BACKES, 2006). Não é particularmente difícilimaginar o dissenso inevitável que se geraria por ocasiãoda instalação da nova Câmara em virtude das duplicatase triplicatas de diplomas que apareceriam indicando atentativa de cada corrente diplomar seus candidatos.Qual seria o critério a ser adotado pela Comissão dosCinco para selecionar a lista dos diplomas legítimos?É nesse instante que o Presidente Campos Sales, eleitoem 1898, conseguindo o apoio dos chefes estaduaismais importantes, manda aprovar uma pequenamudança no regimento, articulada na Câmara pelodeputado Augusto Montenegro. A reforma, maisconhecida como guilhotina Montenegro, estabeleceuque a presidência da Câmara durante os trabalhospreparatórios fosse ocupada pelo “presidente ou

15 Não se admitia, porém, a participação do deputado na co-missão incumbida de analisar as eleições do estado em que foraeleito. O número das Comissões de Inquérito foi de cinco até1904, passando-se para seis com a mudança regimental daqueleano.16 Cf. art. 1 do regimento de 1891.

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qualquer dos vice-presidentes que serviram na últimasessão legislativa”. Dessa forma, limitando-se apossibilidade de o presidente escolhido ser o mais velhoapenas quando o presidente ou os vice-presidentes queserviram na última legislatura não terem sido eleitos, ogoverno não ficava mais sensível a eventuaispresidentes hostis ou escassamente orientados com aposição situacionista. No caso em questão, apresidência era entregue ao deputado Vaz de Melo,representante de Minas cordial à política de CamposSales.

A segunda mudança introduzida no regimentobuscou definir mais claramente o que era diploma.Assim, entendeu-se “por diploma legítimo o documentoque tiver sido expedido pela maioria da junta apuradora”.A ênfase deve ser posta sobre o termo maioria. Nãoera uma mudança de pouco monta. Ao definir o queera um diploma legal, o legislador, na prática, vinculavaa decisão da Comissão dos Cinco ao que já havia sidoestabelecido pelas Juntas Apuradoras de cada distrito.Não há dúvida de que a mudança assim promovidanão apenas confirmaria o caráter descentralizador doprocesso de verificação dos deputados, mas, sobretudo,o fato de que na Câmara era minimizada a possibilidadede influenciar tal processo. Desse modo, o papel daComissão dos Cinco, assim como das Comissões deInquérito, tornar-se-ia importante “apenas” no casoem que, efetivamente, o pleito eleitoral fosse tãoconfuso e competitivo que as oposições tinham comoorganizar duplicata e até triplicatas dos resultadoseleitorais. A redefinição normativa do procedimento deverificação dos poderes interessou, portanto, seja àarena eleitoral, seja à parlamentar. Se, por um lado, foiformalizado o controle sobre a presidência provisória,por outro, atribuiu-se ao âmbito local, via JuntasApuradoras, a competência na distribuição dosdiplomas.

Tudo considerado, a literatura tem amplamentetratado da reforma de 1899. É notório que o resultadodesse arranjo deu origem ao que ficou conhecido como“política dos governadores” ou, na expressão maisquerida por Campos Sales, “política dos estados”.Conforme as referências freqüentes à reformaregimental de 1899, embora ela afetasse apenas quatroartigos do regimento e fosse pensada para solucionarum problema de instabilidade política momentâneo,enfatiza-se o fato de que ela foi capaz de resolver astensões políticas no âmbito federal. Ao reconhecersomente os diplomas dos eleitos pelo situacionismolocal, independentemente do grupo político ao qualpertenciam, a reforma permitiu a cristalização daestrutura de dominação nos estados e a implantaçãodas oligarquias estaduais (BELLO, 1954; SOUZA, 1973;CARDOSO, 1977; FAUSTO, 2005).

É curioso notar que, apesar da ênfase comum sobrea reforma, a literatura não ofereceu uma visão clara edefinitiva em torno do lócus da degola17. Aqui,prevalecem duas interpretações. Para alguns, dá-semaior ênfase para a primeira parte da reforma, relativaao critério para a escolha do presidente provisório,deixando de analisar a segunda parte da reforma quecaracteriza o diploma em função da decisão majoritáriada Junta Apuradora. Por exemplo, José Murilo deCarvalho afirma que “quem definia a apuração dos votose reconhecia os deputados era o próprio Congressoem acordo com o presidente da república”(CARVALHO, 2005, p. 136). Na sua História do Brasil,Boris Fausto não deixa de sublinhar como únicoelemento decisório imposto pela reforma o do presidenteda Câmara que influía na composição da comissão deverificação de poderes de acordo com sua fidelidadeao governo federal (FAUSTO, 2003, p. 259). O maisrepresentativo crítico do sistema eleitoral da época,Assis Brasil, chegou a afirmar que “a eleição passou aser mera formalidade. [...] O reconhecimentosubstituiu-se à eleição. E que reconhecimento! Ascrônicas autênticas da época, as próprias atas doscorpos legislativos exibem casos de se fazer umrepresentante da nação por simples emenda, mandandotrocar um nome por outro” (ASSIS BRASIL, 1990, p.140). Essas afirmações acabam por fornecer uma visãodo fenômeno do reconhecimento dos poderes que seinicia e termina no âmbito parlamentar. O significadoreal da mudança no regimento de 1899 é, portanto,limitado, já que a ênfase recai unicamente sobre aprimeira parte da reforma, relativa ao critério para aescolha do presidente provisório da Câmara.

Outros autores minimizam a importância doprocesso de análise dos diplomas no Congresso eaceitam a interpretação de que tudo era decididolocalmente. Lessa defende essa posição, afirmando que“as eleições já vem praticamente decididas, antes quea Comissão delibere a respeito dos reconhecimentos”

17 Enfocamos esse aspecto, por ser o objetivo do nosso traba-lho. Na verdade há outras questões ainda menos consensuaisque deveriam ser consideradas quando se pretende compreendera natureza da política dos governadores. Uma das questões re-centemente debatidas diz respeito a como Campos Sales conse-guiu encontrar apoio para aprovar a reforma no Congresso. Dis-cordando da visão tradicional, que considera como determinanteo diálogo iniciado entre o então Presidente da República e osgovernadores dos estados mais importantes, Ana Backes temargumentado, de modo convincente, que o acordo passou tam-bém por uma articulação política interna ao Congresso. No caso,o pacto em questão não foi apenas entre alguns governadores,mas com os republicanos históricos em torno de um programanacional cujo objetivo definido era a modernização do país. Paramais detalhe, ver Backes (2006).

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(LESSA, 1988, p. 106). Alcindo Guanabara, político ejornalista da época, resume bem esta interpretação emsua obra clássica, A presidência Campos Sales:

“A ‘comissão dos cinco’, nomeada pelo Presidente,que já estava designado de antemão, não tinha mais senãoque arrolar como líquidos os candidatos queapresentassem os diplomas assim assinados, quaisquerque fossem, aliás, as contestações que osacompanhassem. [...] Assim, o eixo do pleito eleitoralfoi deslocado. Já não se tratava de garantir o presidenteprovisório a uma das parcialidades a fim de que dele seobtivesse uma ‘comissão dos cinco’ capaz de eliminaros diplomas líquidos dos adversários. A importância dessacomissão, que seria, no fim das contas, no regimeanterior, a grande eleitora da Câmara, estavaconsideravelmente reduzida. O êxito da eleição dependiaagora quase decisivamente de assegurar cada parcialidadea maioria das juntas apuradoras, para obter delas querejeitassem as contestações oferecidas e assinassem emmaioria, como límpidos e cristalinos, os diplomas dosseus correligionários” (GUANABARA, 2002, p. 78-79).

Essas palavras indicam que o processo deverificação dos poderes deve partir inevitavelmente dadinâmica seletiva que se deu no âmbito local,anteriormente ao terceiro escrutínio18. A nossoentender, ambas as interpretações são válidas e nãodevem ser vistas como concorrentes. A centralizaçãodo processo de verificação dos poderes éinquestionável, mas sem levar em conta o papel dasJuntas Apuradoras locais a interpretação fica restritaaos escândalos do reconhecimento que ocorriam noCongresso. Como veremos logo a seguir, a reconstruçãodo procedimento de verificação dos poderes durante aPrimeira República não pode limitar-se ao conhecimentodo que se passava no âmbito parlamentar, no examedas escolhas feitas pela Comissão dos Cinco antes e,sucessivamente, no trabalho das Comissões deInquéritos, mas deve abranger o estudo do processoeleitoral como um todo. O processo de verificação de

poderes na Câmara apresentava-se, portanto, não comouma etapa alternativa ao momento eleitoral, mas comosucessiva a ela. É nesses termos que deve ser entendidoo mecanismo de reconhecimento dos poderes e é dessaforma que o estudaremos nas seções a seguir.

III. A CERTIFICAÇÃO DOS VOTOS: ALGUNSDADOS

Há mais de 80 anos do fim da Primeira República,a percepção sobre o processo de verificação de poderespersiste a mesma ainda hoje: tratar-se-ia de mais umprocesso fraudulento, típico da dinâmica eleitoralrepublicana, por meio do qual se excluíam eventuaisoposições, caracterizando o que viria a ser reconhecidacomo prática sistemática da depuração ou degola. Algoque seria corrigido apenas com a introdução da justiçaeleitoral. Seguindo essa linha interpretativa, portanto,entende-se por degola a não aprovação, e a conseqüentenão diplomação, pelas comissões de reconhecimentoda Câmara de Deputados, de candidatos que as JuntasApuradoras julgavam eleitos19.

Apesar de o mecanismo de verificação dos poderesrepresentar um coro uníssono na literatura, por meiodo qual, nas palavras de Lessa, “a República encontrousua rotina” (LESSA, 1988, p. 111), é surpreendenteconstatar a inexistência de estudos que detalhem seufuncionamento e seus efeitos reais. As evidências quetemos sobre a prática da degola são, de fato,decisivamente escassas. Todos os autores, semexceção, limitam-se a citar casos notórios de deputadosdegolados assumindo, assim, que eles sãorepresentativos do fenômeno. Basta citar, aqui, a obrade referência para o período, A República Velha, deEdgar Carone, em que o autor lembra o queenfaticamente considerou “o grande escândalo,

18 “A confirmação da importância da medida que qualificouválidos os diplomas constantes das atas assinadas pela maioriadas Juntas Apuradoras pode ser encontrada na reforma do regi-mento da Câmara de 1904. Isto porque tal mudança eliminou odisposto introduzido em 1899, onde se especificava como di-plomas legais somente os expedidos pela maioria da JuntaApuradora do distrito, ficando em seu lugar a disposição genéri-ca pela qual se entenderia “por diploma o título ou documento[...] como tal for definido pela lei eleitoral vigente ao tempo emque se procedeu à eleição para a nova legislatura” (art. 16). Logoapós a reforma regimental, o Congresso Nacional aprovou outralei eleitoral, mais conhecida como Lei Rosa e Silva. Ao contráriodas normas anteriores, a nova lei estabeleceu que “considerar-se-á diploma a cópia autêntica da ata geral da apuração, assinadapela maioria dos membros da Junta que tiverem (?) funcionado”,sendo que, no caso de duplicata de apuração, “reputar-se-á sim-ples contestação a que for assinada pela minoria da junta” (art.

102). Como se vê, a norma fixada no regimento para o reconhe-cimento dos diplomas saiu deste corpo de regras interno à casalegislativa para adentrar na lei eleitoral. Ficamos, então, com asensação de que o equilíbrio formal encontrado por CamposSalles em 1899 via reforma regimental vinha a ser agora estendi-do ao âmbito dos próprios escrutínios, fazendo-se agora previs-to na lei eleitoral”.19 A definição é a mesma de Walter Porto, em seu Dicionário doVoto (PORTO, 2000), com uma diferença substantiva. O autordefine a degola como “a não aprovação, e a conseqüente nãodiplomação, pelas comissões de reconhecimento do Senado e daCâmara de Deputados, de candidatos que a opinião pública jul-gava eleitos” (PORTO, 2000, p. 157). A ênfase na opinião públi-ca é, a nosso entender, equivocada. De acordo com a lei eleitoralo diploma oficial, legalmente válido, era aquele expedido pelaJunta Apuradora local e não certamente o que a opinião públicaindicava. Por essa razão, enfatizamos na definição acima o as-pecto que remete ao papel das Juntas Apuradoras.

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escândalo imortal” (CARONE, 1972, p. 307) daParaíba, a saber: o episódio da depuração liderada porCampos Sales, degolando todos os candidatosoficialmente eleitos a fim de reconhecer os políticosfiéis ao seu então ministro Epitácio Pessoa. ParaCarone, tal exemplo parecia-lhe suficiente paraembasar afirmações mais genéricas, sugerindo mesmoque as arbitrariedades repetiram-se nos anos seguintesaté 1930. Não há livro ou artigo de periódico em quenão se ressalte a possibilidade da manipulação darepresentação popular expressar-se, para além dosclássicos mecanismos eleitorais, por meio do processode reconhecimento dos poderes20.

A principal limitação desse raciocínio é, sem sombrade dúvida, a ausência de evidências contundentes em

defesa da suposta alta freqüência com que a depuraçãoteria se manifestado no período. O questionamento nãoé de pouca monta. Afinal, não sabemos quãorepresentativas do problema seriam as citaçõesextraídas de várias fontes, em que pese uma tentativade enumeração das degolas. Como bem observou IanLustick, as interpretações de um fenômeno “could justas well be based on the errors, biases, interpretations,omissions, and exaggerations produced by erranthistorians, as on reliable reports of past political orsocial realities” (LUSTICK, 1996, p. 605)21. A Tabela2, a seguir, aponta o dado relativo ao volume dasdegolas. De acordo com a definição de degola adotadaanteriormente, foi considerado degolado o candidatocujo diploma expedido pela Junta Apuradora não erareconhecido na Câmara dos Deputados22.

TABELA 2 – NÚMERO DE DEPUTADOS DEGOLADOS, POR ANO ELEITORAL (1894-1930)

FONTE: Anais da Câmara dos Deputados (1894-1930). Elaboração própria dos autores, a partir dos Anais daCâmara dos Deputados e do Congresso Nacional”

NOTA: 1. Faltam os diplomas de Santa Catarina, Paraná e Rio Grande do Sul, que não chegaram à Câmara emvirtude da Revolução Federalista.

20 Citações em tal sentido podem ser encontradas em obras

clássicas como a de Victor Nunes Leal (1997, p. 256), Nicolau(2002, p. 34), Walter C. Porto (2004, p. 114) e Carvalho (2005,p. 136).

21 “Poderiam muito bem ser baseadas nos erros, inclinações,interpretações, omissões e exageros produzidos por historiado-res errantes, bem como em relatos confiáveis de realidades polí-ticas ou sociais passadas” (NR).22 Neste artigo focamos as eleições para o cargo de deputadofederal que ocorriam a cada três anos, desconsiderando eventu-ais eleições para substituir um deputado falecido ou desistentedo cargo no decorrer da legislatura.

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Entre 1894 e 1930, 260 candidatos diplomados pelasJuntas Apuradoras foram degolados. O número dediplomas aprovados pelo processo de verificação foide 2732. Ou seja, do total de 2992 diplomas quechegaram à Câmara, apenas 8,7% não foramreconhecidos. Em retrospectiva, levando em conta,sobretudo, o fato de que a literatura tenhacontinuamente enfatizado o processo de depuração dosdiplomas oposicionistas, o valor de 8,7% não nosparece grande coisa. Basta olhar para o dado do ângulooposto. Afinal, como interpretar os 91,3% de diplomasreconhecidos? Não há duvida de que nossa conclusãodeveria acusar a inexistência daquela sistematicidadedestacada pela maior parte dos trabalhos sensíveis àtese da ação direta da Câmara no volume de apuraçõestotais como padrão da verificação de poderes durantea Primeira República23.

Outro aspecto surpreendente é ausência de degolaem 1930. Isso contradiz a leitura feita por Edgar Caronee outros, que se tornou dominante, segundo a qualtodos os cinco deputados da Paraíba e 14 de MinasGerais teriam sido degolados (CARONE, 1971, p. 416).Importa ressaltar a exclusão dessa vivência mineira danossa análise já que, naquela ocasião, único caso nahistória republicana, as Juntas Apuradoras locaismineiras não expediram diplomas, relegando à Câmaraa decisão final. Claramente, sem duplicatas e diplomasemitidos, não se pode falar em degola dado que a Casafoi obrigada a posicionar-se a respeito do resultadoeleitoral24. O caso da Paraíba é, porém, diferente. Aleitura dos Anais evidenciou que a Comissão dos Cinco,antes, e a de Inquérito, depois, aceitaram, tout court, adecisão final da Junta Apuradora local que expediudiplomas a cinco deputados. Ou seja, se houve degolados oposicionistas, isto ocorreu naquele âmbito e nãona Câmara, como alguns estudiosos tendem a assumir.As palavras de um dos contestantes não deixam dúvidasem tal sentido. Segundo ele, a Comissão de Inquéritoda Casa “ratificou as manobras fraudulentas da JuntaApuradora da Paraíba”25.

Cumpre também salientar, porém, que a ênfasesobre o valor total dos diplomas degolados não é umbom indicador do fenômeno. De fato, como se observana Tabela 2 , há uma alta concentração em alguns anos;mais precisamente em 1900, 1912 e 1915. As trêseleições condensam 69,2% por cento das degolas totaisregistradas na Primeira República. Isto é, não apenaso nível das depurações é baixo, mas altamenteconcentrado. De certa forma, isso mostra que areforma de 1899 não inventou uma prática no processode reconhecimento dos poderes. Os dados para 1894e 1897, relativos às duas eleições anteriores à reformade 1899, mostram que o número de degolas é de fatosimilar ao de outros anos eleitorais, posteriores aoarranjo Campos Sales.

Vale ainda assinalar que a depuração não afetavatodos os estados indiscriminadamente. Das 260depurações registradas, 58,1% delas são concentradasna Bahia, Rio de Janeiro, Distrito Federal e Ceará. Nosestados mais importantes da federação – São Paulo,Rio Grande do Sul e Minas Gerais – as degolas foramde apenas 8,1%26. É verdade, porém, que esses dadosdevem ser ponderados pelo número de deputados decada estado. Amazonas e Goiás, por exemplo, elegiamapenas quatro candidatos. Para isso, calculamos o valordas degolas por estado a partir do total de diplomasconcedidos pelas Juntas Apuradoras locais. Para umamelhor visualização dos dados, optamos por agruparas degolas registradas em 1900, 1912 e 1915,distinguindo-as das demais.

23 O único trabalho anterior a este que tentou sistematizar o

volume das degolas foi o de Maria C. M. Cortez (1986), no qualse informa serem 301 os diplomas não reconhecidos na época. Omais interessante a notar é que a autora não questiona o baixonível de diplomas degolados no período, ressaltando, aliás, ofato de não ocorrerem degolas apenas em 1927 e 1930.24 Obviamente, isso não significa que naquela ocasião a escolhados eleitos não seguiu razões de natureza política. Sobre o casomineiro, ver o testemunho do próprio relator, Humberto de Cam-pos (1954, v. 2, p. 24-26), que relata as pressões feitas pelo líderda maioria para que favorecesse certos deputados.25 Anais da Câmara, 28 de abril de 1930, p. 7539. Aponta namesma direção Walter Porto (2004, p. 114) que, citando as me-

mórias de João Neves da Fountoura, afirmara que as degolasocorriam nos próprios estados.26 A literatura considera esses estados importantes dado opapel estratégico que eles possuíam no jogo político republica-no. Basta lembrar o consenso vigente entre os estados de que aescolha dos presidentes da república era uma decisão que inte-ressava diretamente São Paulo e Minas Gerais. Para mais deta-lhes, ver os trabalhos clássicos de Joseph Love (1975; 1982),Eul Sôo Pang (1979), Robert Levine (1980), John Wirth (1982).

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GRÁFICO 1 – PROPORÇÃO DE DEGOLAS POR ESTADO (1894 -1930)

FONTE: Elaboração própria dos autores, a partir dos Anais da Câmara dos Deputados e do Congresso Nacional.

Como é possível facilmente observar no Gráfico1, a degola foi um ato arbitrário que afetou de mododiferente as deputações estaduais. Consideremosprimeiramente o valor total dos diplomas degoladospor estado. Confirma-se o valor mais elevado paraBahia, Ceará, Distrito Federal e Rio de Janeiro. Aqui,em cada estado, mais de 15% dos diplomas foramdepurados. Entretanto, o dado interessante refere-se àpresença expressiva da degola em estados com númerobaixo de deputados, como Amazonas, Mato Grosso,Piauí e Paraíba. Considerando-se as depurações porano eleitoral, notamos que há estados onde elasocorreram predominantemente em outras épocas, nãoapenas em 1900, 1912 ou 1915. É o caso de Sergipe,Mato Grosso, Piauí, Espírito Santo e do DistritoFederal27.

Passamos agora a considerar as razões que levaramo legislador a não reconhecer 260 diplomas. Será queelas seguem o mesmo padrão? Para elucidar esseaspecto, examinamos, nos Anais da Câmara, asjustificativas formais que determinaram a degola. Naprática, duas eram as razões que conduziam a ela. Aprimeira era a presença de duplicatas. A Junta Apuradora

distrital havia expedido mais diplomas do que o númerode deputados previsto por lei. Às vezes, os registrosdos debates denotam a organização de mais de umaJunta Apuradora local, cada uma diplomando umachapa de candidatos, criando-se, portanto, duplicatasde diplomas. Eis a prova mais evidente da emergênciade uma luta política acirrada no âmbito local, que opróprio governador, por meio da Junta Apuradora, nãofora capaz de solucionar. Assim, nesse primeiro caso,a Câmara era obrigada a decidir sobre a validade dosdiplomas em excesso. Ou seja, a degola era produtode uma ação forçada e necessária, dada a indecisãodas instâncias inferiores.

A segunda razão remete a uma divergênciamanifesta entre a decisão tomada pela Junta e a daCâmara. Aqui, sem diplomas em excesso, era a própriaCâmara, nas Comissões de Inquérito ou no plenário,que revertia a decisão tomada pela Junta Apuradoralocal, degolando um deputado nomeado e reconhecendoum candidato que havia apresentado uma contestação.O contestante, vestindo os trajes do político fraudado,apresentava inúmeros documentos, novas atas deseção, cartas de eleitores denunciando as fraudes noato do voto, ou, ainda, argumentava pela inelegibilidadede outro diplomado e de outra chapa. Contestava-setudo e a todos com o objetivo de demonstrar que elemesmo e sua chapa política estavam legitimamenteeleitos e que a Junta Apuradora havia-lhes atribuído odiploma legal. Às vezes, as contestações eram tão

27 Para mais detalhes sobre as causas do nível elevado de diplo-mas não reconhecidos nos três anos acima indicados, ver Ricci eZulini (2012).

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sofisticadas e detalhadas que o próprio contestanterefazia os cálculos dos votos, apresentando o queargumentava ser a verdadeira lista dos eleitos e que,em sua maioria das vezes, representava a chapaoposicionista. Nesse processo, claramente, todos osdiplomados perdiam votos, que eram remanejados naordem da lista final, ou até viam-se excluídos. Essasegunda explicação da ocorrência da degola é relevante,já que indica claramente a inversão voluntária da decisãomajoritária que havia ocorrido no âmbito local e,portanto, apontaria em direção da prática fraudulentapraticada no terceiro escrutínio.

Um exemplo ajuda-nos a esclarecer esse ponto.Caso notório de intervenção do Congresso foi a eleiçãodo deputado Barbosa Lima, em 1915, para o primeirodistrito do Distrito Federal. Parlamentar desde 1890,

Barbosa Lima não havia alcançado boa votação nopleito de 1914, ficando em sétimo lugar, com 1 188votos – o último dos eleitos, o quinto colocado, haviaobtido 2368 preferências. Apesar de não ter sidodiplomado pela Junta Apuradora, assim como pelaComissão dos Cinco ou pela Comissão de Inquérito,Barbosa Lima conseguiu, graças à intervenção do líderdo governo Antonio Carlos, apoio no plenário dasbancadas de Minas Gerais e São Paulo – e acabousendo diplomado28. Para verificar se o caso érepresentativo do fenômeno, ou mera exceção,identificamos as razões pelas quais ocorreram as 260degolas anteriormente relatadas, diferenciando asdepurações por duplicatas das degolas em razão doreconhecimento de candidatos contestantes. Os dadossão reportados na tabela a seguir.

TABELA 3 – TIPO DE DEGOLAS, POR ANO ELEITORAL

FONTE: Anais da Câmara dos Deputados. Elaboração própria dos autores, a partir dos Anais da Câmara dosDeputados e do Congresso Nacional

Nota-se que, de maneira expressiva, sãominoritárias as situações nas quais se registram oreconhecimento de contestantes por parte da Câmara.Do total de 486 contestações que pediam oreconhecimento de outro candidato e que coletamospor meio da leitura dos pareceres das Comissões deInquérito, a Câmara – nas próprias Comissões deInquérito ou no plenário – reverteu a situação em apenas64 delas, reconhecendo o diploma aos contestantes.Isso representa 24,6% dos casos de degolas registradasno período. Nesse sentido, os casos de reversão da

decisão tomada pelas Juntas Apuradoras eram,portanto, poucos, restritos a casos específicos, àsvezes legitimando a escolha de um diploma por motivospessoais, e não partidários. É evidente, então, que adegola como prática fraudulenta era diminuta e overdadeiro problema para o poder verificador eraprincipalmente a instabilidade da eleição local, que

28 Para mais detalhes, ver Afonso A. de Melo Franco (1973).

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resultava em duplicatas, obrigando o presidente daRepública e sua maioria na Câmara a expor-sepublicamente conforme se fazia necessário e a tomarpartido em favor de determinado grupo de candidatos.Dito de outra forma: o contencioso dava-se dentro deuma lógica que garantia a estabilidade do sistemapolítico e não deve ser entendido como práticainjustificada para mudar o resultado eleitoral. Por último,uma consideração em torno do lócus da decisão duranteo exame dos diplomas no parlamento. Como expostoacima, o reconhecimento dos diplomas não se esgotavana Comissão dos Cinco, mas definia-se nas Comissõesde Inquérito que avaliavam os documentos e eventuaisprotestos oferecidos aos diplomas expedidos pelasJuntas Apuradoras. Haveria dissonância entre o parecerda Comissão dos Cinco e o das Comissões deInquérito? E, ainda, era o plenário condizente com adecisão tomada pela Comissão dos Cinco ou tambémele a modificara no ato do voto final, na própria Câmara?Responder a essas perguntas é crucial já que nospermite entender a tramitação dos processos na Câmarae eventualmente questionar algumas interpretaçõesdominantes. Nos textos historiográficos, por exemplo,são inúmeros os exemplos que contam detalhadamenteas batalhas travadas ao redor do reconhecimento dosdiplomas. Caso notório de divergência do plenário apósa decisão da Comissão de Inquérito foi, por exemplo,o do caso da eleição do deputado Barbosa Lima, acimarelatada. Para verificar se esse caso, como outros, sãoa regra ou a exceção, identificamos, então, eventuaissituações de conflito e de cooperação existentes entreo parecer da Comissão dos Cinco e a decisão final, aser tomada em plenário. Dos 2992 diplomas quechegaram à Câmara, cerca de 84% deles foram alvode consenso entre as três instâncias decisórias – istoé, fizeram-se reconhecidos igualmente pela Comissãodos Cinco, pelas Comissões de Inquérito e pelo plenário.Em outros casos (cerca de 11%), sobretudo quandohavia duplicatas, a Comissão dos Cinco não tomavadecisão no mérito dos diplomas dos deputados de umestado ou distrito delegando a decisão final à Comissãode Inquérito – deliberação ratificada, na seqüência,pelo plenário. Os casos de conflito – entre a decisãoda comissão dos Cinco e as Comissões de Inquéritoou, também, frente o juízo final do plenário – erampoucos, menos de 5%, restritos a situações especí-ficas, às vezes legitimando a escolha de um diplomapor motivos pessoais, e não partidários. Ou seja, opadrão decisório sobre a diplomação dos deputadosera a cooperação entre as instâncias internas à Câmara.

IV. CONCLUSÕES

O estudo aqui empreendido permite-nos avançaralgumas conclusões em torno do processo deverificação dos poderes e, por extensão, ampliar nossoentendimento sobre o processo de reforma política quelevou à implantação da Justiça Eleitoral em 1932. Emprimeiro lugar, uma reflexão sobre a tomada de decisãona Câmara Federal. Os dados analisados apontam aComissão dos Cinco, que filtrava as decisões iniciais,como o grande ponto de veto durante o processodecisório congressual. As demais instâncias decisórias– Comissões de Inquérito e plenário – tendiam arespeitar as deliberações aí tomadas. Isso confirma atese defendida pela interpretação tradicional, que vênela “a mais poderosa; a origem do poder verificador”(MELO, 1973, p. 722). Desse modo, o equívoco davisão dominante está em derivar da centralidade daComissão dos Cinco a idéia de que, nas palavras deRaimundo Faoro, a degola era um ato que “ocupou olugar das apurações” (FAORO, 1975, p. 628). Os dadosmostram claramente que o reconhecimento dosdiplomas na Câmara era, na verdade, a ratificação dasescolhas ocorridas nos estados, por meio dos diplomasemitidos localmente. Em geral, a Comissão dos Cincosimplesmente “carimbava” a lista dos eleitos conformedefinida no nível subnacional pelas Juntas Apuradoras.Essa última constatação leva-nos a defender a hipótesede que grande parte do processo de depuração ocorria,de fato, regionalmente, nas Juntas. A mesma afirmaçãofoi feita por Renato Lessa, segundo o qual a Comissãodos Cinco “opera como garantia extra para impedir oacesso de inimigos ao parlamento” (LESSA, 1988, p.106). Nesse contexto, apenas quando a oposição nosestados fosse forte a ponto de organizar-se e apresentarduplicatas e triplicatas é que o papel da Comissão dosCinco tornar-se-ia central. Daí defendermos a revisãoda interpretação convencional, que tende a focar apenasa dimensão parlamentar do processo de reconhe-cimento dos diplomas.

Os casos críticos de 1900, 1912 e 1915, mostrandoque o terceiro escrutínio adquiriu naquelas ocasiões aforça e a vitalidade que a maior parte dos autores atribui,sem distinção, a toda a Primeira República, permitem-nos sugerir uma interpretação um pouco diferente.Inquestionavelmente, o pacto fortalece o regionalismo,estadualizando a representação política. Entretanto, étambém verdade que deixa aberta a possibilidade deintervenção direta do presidente da República noparlamento, por meio do processo de verificação dosdiplomas, já que o poder Executivo federal conta, apartir da reforma de 1899, com a garantia de um aliadona direção dos trabalhos legislativos na Câmara dosDeputados. Assim, sempre que os conflitos e as lutaspolíticas nos estados não eram resolvidos por meio

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dos mecanismos vigentes – como a fraude, a violênciaou a cooptação política da oposição –, a verificaçãodos poderes tornava-se peça importante do mecanismode reconhecimento dos diplomas. Fato esse queocorreu majoritariamente em três eleições e em algunsestados. Confirma-se aqui, portanto, a tese minoritáriade parte da literatura, embora demasiada perspicaz,que aponta como parcial a desnacionalização dacompetição política nos anos 1894-1930 (BACKES,2006). Esse achado contradiz a interpretaçãorecentemente ofere-cida por Lehoucq endossando oaumento da probabi-lidade da instabilidade política nainexistência de justiça eleitoral – delegando-se oreconhecimento dos poderes ao poder Legislativo – equando “one agent can gain control of the executiveand possess a large legislative majority” (LEHOUCQ,2002, p. 35)29. O caso brasileiro mostra exatamente ocontrário. Sugere, antes, que o mecanismo doreconhecimento dos poderes ativava-se emcircunstâncias limitadas, quando a competição eleitorale a luta política local – isto é, a própria instabilidadepolítica – ameaçava o âmbito nacional e o monopóliodo governo federal. Cabe a outros estudos averiguarse o mesmo processo servia como garantia deestabilidade do regime em outros países e em quaisconjunturas o governo recorria ao mesmo.

Por fim, no que tange à imagem relativa ao reconhe-cimento dos poderes como prática fraudulenta, oestudo mostra que a degola não representava, comoalguns têm afirmado, uma “garantia extra para impediro acesso de inimigos ao parlamento” (LESSA, 1988,p. 106)30, já que era escassamente praticada. Os dadosrevelam, antes, que tal atitude fraudulenta era minoritá-ria, sendo a degola mais o resultado da presença deduplicatas. Dito de outro modo: o contencioso políticorevelava-se pouco relevante quando considerada afraude passível de desenrolar em outros momentos daetapa eleitoral (como a fase do alistamento, o dia dopleito em si ou, mesmo, o período de contagem dosvotos). Talvez o governo tenha desestimulado a degolana Câmara pelo caráter altamente custoso dessa saída,já que pública, enquanto a distorção das preferênciasexpressas no escrutínio ou a mera violência duranteas eleições mostrassem-se menos visíveis perante aopinião pública. Como enfaticamente lembra Adam

Przeworski, “in almost all of its activity, fraudulentactivity is secret”31 (PRZEWORSKI, 2010, p. 119).Independentemente disso, cremos dever ser reduzidaa interpretação da visão convencional da historiografiasobre a centralidade do mecanismo de reconhecimentodos poderes como mero ato fraudulento que modificaas escolhas dos eleitores. O erro dos estudiososcontemporâneos foi assumir justamente isso inferindo,quase que automaticamente dos testemunhos da época,o número elevado de degolas sem dar a devida ênfaseao seu uso estratégico. Um levantamento acurado dofenômeno, como o aqui realizado, refutaria cabalmenteledo engano ao mostrar como o contencioso eleitoralrepublicano adquiria a característica de momentodecisório em que se confirmam as decisões adotadasno âmbito subnacional. Se a literatura ressalta aimportância do conflito político ser resolvido emconformidade com os princípios da constitucionalidadee da legalidade, sem critérios amplamentediscricionários de oportunidade e negociação política(OROZCO, 2012), deve-se constatar que, do pontode vista prático, as decisões propriamente políticas,parlamentares, sobre a validade dos diplomas naexperiência brasileira ficariam restritas a poucosepisódios. A principal implicação desse achado é aimportância do exame da fraude em todas as suas fases,isto é, tratando-a em função de três elementos – omomento pré-eleitoral, o da eleição e o pós-eleitoral.

Em suma, o caso brasileiro alerta para o fato denão se poder ler a adoção de tribunais independentescomo mera resposta à solução do contencioso político,bem limitado. Isso abre espaço para pensar-se a JustiçaEleitoral dentro de um projeto de reforma política maisampla, incluindo a defesa de mecanismos democráticospara as eleições e que antecedem a validação dos votos.Antes de 1930, o nosso entendimento sobre o processode diplomação exige a admissão da existência de umasimbiose entre processo eleitoral e dinâmica parla-mentar. Dito de outra forma, o sucesso eleitoral para opartido situacionista dependia desta simples equação:controle dos votos a nível local e, eventualmente,depuração na Câmara. Por isso acreditamos que sejanecessário defender uma pesquisa sobre o períodorepublicano, orientada para a compreensão dasdinâmicas políticas locais dentro de uma perspectivaque, porém, leve em conta a articulação com o nívelnacional. Repete-se freqüentemente que a PrimeiraRepública é o triunfo do localismo. Entretanto, semum olhar atento para a relação entre o local e a dinâmicapolítica nacional a interpretação final em torno desseperíodo será sempre limitada e circunstanciada.

29 “Um agente ganha controle do Executivo e possui uma largamaioria legislativa” (NR).30 Na mesma direção ver também as reflexões feitas anos atráspor Maria D’Alva Kinzo (1980, p. 78-80), que apontava comoo terceiro escrutínio funcionava para barrar eventuais dissidên-cias que não tinham o apoio dos governadores e que, sustentadaspor seus redutos coronelísticos, conseguiam enviar seus repre-sentantes.

31 “Em quase toda a sua atividade, a atividade fraudulenta ésecreta” (NR).

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Paolo Ricci ([email protected]) é Doutor em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP) eProfessor do Departamento de Ciência Política da mesma universidade.

Jaqueline Porto Zulini ([email protected]) é Doutoranda em Ciência Política pela Universidade de São Paulo(USP).

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