Radislav Bražina, Markéta Bednářová, Terezie Boková · Bednářová, Terezie Boková – 1. vydání. -- Brno: Masarykova univerzita, 2019. 196 stran. – Spisy Právnické

Radislav Bražina, Markéta Bednářová, Terezie Boková

SPRÁVNÍ VYHOŠTĚNÍ S DŮRAZEM NA SPRÁVNÍ

UVÁŽENÍ A NEURČITÉ PRÁVNÍ POJMY

Masarykovauniverzita

munipress

munilaw

ACTA UNIVERSITATIS BRUNENSIS IURIDICAEDITIO SCIENTIA

SPRÁVNÍ VYHOŠTĚNÍ S DŮRAZEM NA SPRÁVNÍ UVÁŽENÍ

A NEURČITÉ PRÁVNÍ POJMY

Radislav Bražina, Markéta Bednářová, Terezie Boková

Masarykova univerzita Brno 2019

Vzor citace BRAŽINA, Radislav, Markéta BEDNÁŘOVÁ, Terezie BOKOVÁ. Správní vyhoštění s důrazem na správní uvážení a neurčité právní pojmy. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2019, 196 s. Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzity, řada teoretická, Edice Scientia, 679. ISBN 978-80-210-9494-9 (brož.), 978-80-210-9495-6 (online) CIP - Katalogizace v knize

Bražina, Radislav Správní vyhoštění s důrazem na správní uvážení a neurčité právní pojmy / Radislav Bražina, Markéta Bednářová, Terezie Boková – 1. vydání. -- Brno: Masarykova univerzita, 2019. 196 stran. – Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzity, řada teoretická, Edice Scientia, sv. č. 679. ISBN 978-80-210-9494-9 (brož.), 978-80-210-9495-6 (online)

342* 35.077.6* 342.722* (048.8:082)*

- správní právo - správní uvážení - právo na spravedlivý soudní proces - kolektivní monografie

342 – Ústavní právo. Správní právo [16]

Tato monografie byla vypracována na Masarykově univerzitě v rámci projektu „Správní vyhoštění s důrazem na správní uvážení a neurčité právní pojmy“ (MUNI/A/1337/2018), podpořeného z prostředků účelové podpory na specifický vysokoškolský výzkum, kterou poskytlo MŠMT v roce 2019.

Recenzent: doc. JUDr. Pavel Mates, CSc.

© 2019 Masarykova univerzita

ISBN 978-80-210-9494-9ISBN 978-80-210-9495-6 (online ; pdf)

5

OBSAH

1 Úvod ............................................................................................................................................ 9

2 Limitysprávníhouváženíavýkladuneurčitýchprávníchpojmů .....13

3 Správnívyhoštěníjakoprojevúvahystátu .....................................................17

3.1 Volnáúvahastátuoukončovánípobytucizinců jakovýchodisko .......................................................................................................17

3.2 Ochranalidskýchprávjakofaktoromezujícívolnostúvahystátu .................................................................................................................20

3.3 Zdrojeomezení .......................................................................................................23

3.4 Terminologickáodbočka:vyhoštěníjakopojemvnitrostátního,unijníhoamezinárodníhopráva ....................................25

3.5 Substantivníomezenívolnéúvahystátu ....................................................283.5.1 Principnon-refoulementjakozákladnípřekážkavyhoštění ................283.5.2 Dalšíprávaasvobodyjakopřekážkyvyhoštění ......................................363.5.3 SouladvyhoštěnísostatnímiustanovenímiÚmluvy,

předevšímčl.8.....................................................................................................383.5.4 ZvláštníprávaobčanaEU ...............................................................................42

3.6 Procesníomezenívolnéúvahy ........................................................................433.6.1 Zákazhromadnéhovyhoštěnícizinců,čijinakprávo

naindividualizovanérozhodnutí ...................................................................443.6.2 „Spravedlivýproces“přirozhodováníosprávnímvyhoštění? ...........453.6.3 Omezenívztahujícísekprůběhuvyhoštění .............................................51

4 Zásadyčinnostisprávníchorgánůjakomezerozhodovánívoblastisprávníhovyhoštění ...................................................55

4.1 Zákazzneužitísprávníhouvážení .................................................................574.1.1 Základnívýchodiska ..........................................................................................574.1.2 Zákazlibovůledle§2odst.2správníhořádu ..........................................604.1.3 Praktickézajištěnízásadyzákazuzneužitísprávníhouvážení .............624.1.4 Dílčízávěr .............................................................................................................63

4.2 Zásadapřiměřenosti .............................................................................................644.2.1 Základnívýchodiska ..........................................................................................644.2.2 Obsahzásadypřiměřenosti .............................................................................654.2.3 Dílčízávěr .............................................................................................................72

SPRÁVNÍ VYHOŠTĚNÍ S DŮRAZEM NA SPRÁVNÍ UVÁŽENÍ A NEURČITÉ PRÁVNÍ POJMY

6

4.3 Zásadaveřejnésprávyjakoslužbyveřejnosti ajejíprojevvřízeníosprávnímvyhoštění ...............................................73

4.3.1 Zásadaslužbyveřejnostidle§4správníhořádu .....................................734.3.2 Reálnézajištěnízásadyslužbyveřejnostivřízení

osprávnímvyhoštění ........................................................................................754.3.3 Dílčízávěr .............................................................................................................79

4.4 Zásadalegitimníhoočekáváníajejírolevpřípaděrozhodováníosprávnímvyhoštění ..............................................................79

4.4.1 Zásadalegitimníhoočekávánídle§2odst.4správníhořádu.............794.4.2 Praktickézajištěnízásadylegitimníhoočekávání .....................................824.4.3 Dílčízávěr .............................................................................................................85

4.5 Veřejnýzájemvřízeníosprávnímvyhoštění ..........................................864.5.1 Veřejnýzájemdle§2odst.4správníhořádu ...........................................864.5.2 Veřejnýzájemvřízeníosprávnímvyhoštění ...........................................874.5.3 Dílčízávěr .............................................................................................................89

5 Lidskoprávníadalšíomezeníajejichprojev včeské(zákonné)právníúpravě .........................................................................91

5.1 Non-refoulement ...................................................................................................915.1.1 Hmotněprávnírámecaprojevnon-refoulementvrámci

omezenídiskrečnípravomocistátupřitvorbězákonů ..........................925.1.2 Procesněprávnírámec .......................................................................................975.1.3 Dílčízávěr ...........................................................................................................104

5.2 Právonasoukromýarodinnýživot ...........................................................1045.2.1 Obsahomezení .................................................................................................1045.2.2 Dílčízávěr ...........................................................................................................107

6 Právonaspravedlivýproces ...................................................................................109

6.1 VýchodiskaspravedlivéhoprocesudleprávaEU ...............................112

6.2 Právonaspravedlivýprocesvřízeníovyhoštěnídlečeskéhoprávníhořádu ..............................................................................119

6.3 Spravedlivérozhodováníosprávnímvyhoštěnízpohleduhmotněprávníchústavníchprincipů ....................................123

6.3.1 Principmateriálníhoprávníhostátu ...........................................................1246.3.2 Principzákonnosti ...........................................................................................1256.3.3 Principprávníjistoty .......................................................................................1276.3.4 Principproporcionalityaprinciprovnostivprávech ..........................1276.3.5 Závěremkhmotněprávnímprincipůmvřízení

osprávnímvyhoštění ......................................................................................129

7

Obsah

6.4 Spravedlivéřízeníosprávnímvyhoštěnízpohleduprocesníchprávvyhošťovanéhocizince .................................................130

6.4.1 Právonaoznámenízahájenířízeníaprávonapoučení ......................1316.4.2 Právonaobjektivníorgánaprávonarovnost

vprocesníchprávech.......................................................................................1376.4.3 Právonatlumočníka ........................................................................................1386.4.4 Právonapřístupkinformacímovýznamnýchskutečnostech .........1406.4.5 Právonaprávnípomoc ..................................................................................1426.4.6 Právobýtslyšen ................................................................................................1446.4.7 Právonazjištěnískutkovéhostavuvěci,právonavěcné

aprávníposouzenískutkovéhostavuvěciaprávonasouladrozhodnutísezjištěnýmaposouzenýmskutkovýmstavemvěci ...................................................................................147

6.4.8 Právonaindividuálnírozhodnutí ...............................................................1486.4.9 Právonaodůvodnění ......................................................................................1536.4.10 Právonaúčinnýprostředekochrany .........................................................1586.4.11 Dílčízávěrkprocesnímprávůmvyhošťovanéhocizince ..................175

7 Závěr .......................................................................................................................................177

8 Summary..............................................................................................................................183

Literaturaadalšípoužitézdroje ................................................................................187

9

1 ÚVOD1

Správnívyhoštění,kteréjeklíčovýmpojmemcelététopráce,míváproosoby,jimž je uloženo, zásadní a závažné důsledky významně ovlivňující jejichživot.Současněsejednáofenomén,kterýjeprořádnéfungovánímigračnípolitikystátu–vurčitépodobě–nezbytnýahrajevýznamnouroliprododr-žováníprávníchpravidelcizincinaúzemíČeskérepubliky.Lzeprotouvést,žesejednáoinstitutdoznačnémírykontroverzní,neboťjsousjehoulo-žením spojeny závažné důsledky; nicméně pro řádné fungovánímigračnípolitikyjetoinstitutnezbytný.Jižvúvodutétopráceupozorňujeme,žesezabývámeproblematikouspráv-níhovyhoštěnínikolivzkomplexníhopohledu(nakterýjsmeanineaspiro-vali),alezaměřujemesvoupozornostprimárněnaširokýrozsah„volnosti“,kterýmají správní orgány při ukládání správního vyhoštění. Proto zkou-máme,jakáomezení„regulují“volnostúvahsprávníchorgánůpřiukládánísprávníhovyhoštěníajaksedanáomezeníprojevujízejménavčesképrávníúpravě,atopředevšímzpohleduvyužitísprávníhouváženíavýkladuaapli-kaceneurčitýchprávníchpojmů.Jedním z motivů ke zkoumání problematiky správního vyhoštění se stalapoměrněrozšířenádomněnka,žeČeskárepublikamůžezcelaosvévůliroz-hodovatotom,kdobudenajejímúzemípobývat,akdonikoliv.Nicméně,jaksepokusímev tomtopojednánídoložit, jdevskutkuopouhoudomněnku.Existujevelkářadaomezení,aťužvpodoběprávahmotnéhočiprocesního,vycházejícíchzprávníchpředpisů,resp.dokumentůRadyEvropy,Evropskéunie, a takéústavních i zákonnýchnorem,kteréosvědčují, že rozhodovánísprávníchorgánůosprávnímvyhoštěníneníprojevemzcelavolnéúvahystátu.Tatopráceposkytujecelkovéobsahovépřiblíženíadálereflexijednotlivýchomezení „volného“ rozhodování správních orgánů, a také hodnocení pří-slušnéprávníúpravyvčetnědílčíreflexerozhodovacípraxe.Přinášípředevšímkritickouanalýzupříslušnéprávníúpravyarozhodovacípraxesoudů.Spíševdílčímrozsahurovněžpoukazujenaněkterénedostatkyvrozhodovacípraxi

1 Rádibychomhnednaúvodtétoprácepoděkovalipanídoc.JUDr.SoněSkulové,Ph.D.,zapomocpřitvorbětétomonografieazejménazacennépřipomínkyapostřehyktextusamotnému.


10

správníchorgánůplynoucíčastokráteznevhodnéhoorganizačníhozajištěnívýkonudanéagendy,popř.spočívajícívnedostatečnéreflexismysluaúčeluněkterých institutů ze strany zákonodárce.Uvedenémuobsahovémuzamě-řeníametoděodpovídástrukturamonografie,kteránejprvepřinášíúvodnípojednáníolimitechvolnéhorozhodovánísprávníchorgánů.Následujeroz-bor jednotlivýchomezení (přitompřipouštíme, žeprácenemusíobsahovatzceladefinitivnívýčetvšechomezení),resp. jednotlivýchsubjektivníchprávcizincůaobecnýchlimitůplynoucíchzobecnýchprávníchaústavníchprin-cipůazásadsprávníhořízení,kterávýznamněregulujívolnostrozhodování.2

Vúvodutétopráceseslušíuvéstzákladnícharakteristikutříklíčovýchpojmůcelépráce.Prvnímznichjesprávnívyhoštění,kterézákonopobytucizinců3 definuje„jako ukončení pobytu cizince na území, které je spojeno se stanovením doby k vycestování z území a doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie.“ 4Zákonemvymezenádefinicejepronászákladnímvýcho-diskemprochápáníobsahupojmusprávnívyhoštění.Ponašemsouduvsoběshrnuje podstatu daného institutu, kterým je autoritativní rozhodnutí státuopovinnostiopustitjehoúzemívestanovenédobě,spojenésurčitoudobouzákazuvstupuna jehoúzemí,resp.územíčlenskýchstátůEU.Vněkterýchpřípadechpoukážemeinajinémožnénáhledynaobsahpojmusprávnívyhoš-tění,apokudtakovýodlišnýnáhledvyužíváme,současněnatoiupozorňu-jeme.Na úvod doplňujeme, žemimo naši větší pozornost zůstává rozborproblematikyvyhoštěníjakožtotrestuvesmyslu§80zákonač.40/2009Sb.trestníhozákoníku,kterýmsevtétoprácizabývámejenvomezenémrozsahu.2 Právěna skutečnost, že významnýmomezenímvolnosti správníchorgánůpři využí-

vání„volnosti“vrozhodování,tj.přiinterpretaciaaplikacineurčitýchprávníchpojmůapřiužívánísprávníhovyhoštění,jsousubjektivnípráva,obecnéprávníaústavníprin-cipyazásadysprávníhořízení,upozorňujenapř.M.SachsinSTELKENS,Paul,HeinzJoachimBONKaMichaelSACHS(eds.).Verwaltungsverfahrensgesetz: Kommentar.8.vyd.München: C.H.Beck, 2014, s. 1372. Právě nastíněný způsob náhledu na subjektivníprávaaobecnéprávníaústavníprincipyazásadysprávníhořízeníjevyužívánivtétopráci,přičemžobecnýmotázkámspojenýmslimitysprávníhouváženíavýkladuneurči-týchprávníchpojmůsevěnujemeníže.TatomonografieobsahovědoplňujeanavazujenačlánekBEDNÁŘOVÁ,Markéta.Prostorprovolnouúvahustátuvoblastivyhoštěnícizinců, kterýbudepublikovánv lednu roku2020vodbornémčasopisuPrávní roz-hledy,stím,žejsouzdeněkteréaspektydanéproblematikypojednányčástečněodlišněauněkterýchotázeknaopaknazmíněnýčláneknavazujemeamyšlenkyvněmobsaženédálerozvíjíme.

3 Zákonč.326/1999Sb.,opobytucizincůnaúzemíČeskérepublikyaozměněněkterýchzákonů,vezněnípozdějšíchpředpisů(dálejen„zákonopobytucizinců“).

4 §118zákonaopobytucizinců.

1 Úvod

11

Další zkoumaný institut je správníuvážení.Správníuvážení charakterizu-jemejakosituaci,kdyzákonsurčitýmskutkovýmstavemnespojujejedinýmožnýnásledekaumožňujesprávnímuorgánuvybratminimálnězedvouzákonemdovolenýchmožností.5Správníuváženíjemožnécharakterizovatjakorozhodovacíproces,vrámcikteréhosprávníorgánvybíráznejménědvoualternativnejlepší řešení s tím,žekritériaprodané rozhodnutí jsouvícečiméněurčitá.6Současně„institut správního uvážení přichází tehdy, jestliže s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný nutný právní násle-dek.“ 7 Je přitom namístě rozlišovatmezi „ ‚vázaným volným uvážením‘, čímž je zpravidla myšleno to, že tu jde o právní nárok na vydání rozhodnutí či právní povin-nost k jeho vydání (…) a případy tzv. ‚absolutního‘ volného uvážení, kde není povinnost rozhodnout, resp. na vydání rozhodnutí není právní nárok.“8Podstatousprávníhouváženíjemožnostsprávníhoorgánu„uvažovat“ovolběreakcenazjištěnýskutkovýstavspočívajícívtom,žesprávníorgánbuďzáměrněuvážíotom,zdarozhodnutívydáčinevydá,popř.uvážíotom,jakýbudeobsahvyda-néhorozhodnutí.Současnězdeupozorňujeme,ževpráciobecněnerozlišujememezipojmydiskreční pravomocasprávníuvážení,ikdyžjsmesivědomi,žepojemdiskrečnípravomocmůžebýtchápánvširšímvýznamu,kdyjespojovánrovněžspro-blematikouzmocněníkvydáváníprávníchpředpisů.Klasický,resp.tradičnípojemsprávní uváženípaksezmocněnímkvydávánímsprávníchrozhodnutí,resp.konkrétníchsprávníchaktů.9

Podefinicisprávníhovyhoštěníasprávníhouváženíjenamístěuvéstikrát-koucharakteristikutzv.neurčitýchprávníchpojmů.Neurčitéprávnípojmymůžemeoznačitzavýrazy,kterénemajíjasněvymezensvůjobsah.10Užitím

5 SKULOVÁ,Soňa.Správní uvážení: základní charakteristika a souvislosti pojmu.1.vyd.Brno:Masarykova univerzita, 2003, s. 15, Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzity,řadateoretická,sv.269;VelmipodobněcharakterizujesprávníuváženíiZ.Bažil(srov.BAŽIL,Zdeněk.Neurčité právní pojmy a uvážení při aplikaci norem správního práva.Praha:Karlovauniverzita,1993,s.58).

6 MATES,Pavel.Správní uvážení.Plzeň:VydavatelstvíanakladatelstvíAlešČeněk,2013,s. 84.

7 PRŮCHA,Petr.Správní právo: obecná část.8.vyd.Brno:Doplněk,2012,s.113.8 MAZANEC,Michal.Neurčitéprávnípojmy,volnésprávníuvážení,volnéhodnocení

důkazůasprávnísoud.Bulletin advokacie,2000,roč.7,č.4,s.8.9 ObdobnérozlišeníuvádíiSKULOVÁ,2003,op.cit,s.16.10 PRŮCHA, Petr a Richard POMAHAČ.Lexikon správní právo. 1. vyd.Ostrava: Sagit,

2002.,s.254,Lexikony,sv.VI.


12

neurčitéhoprávníhopojmuzákonodárcezakotvujesprávnímuorgánuurčitý„prostor“pro interpretaciaaplikacineurčitéhopojmunakonkrétnískut-kové okolnosti případu s tím, že je správní orgán oprávněn (i povinen)vyhodnotit,zdadanýpřípadpodrozsahneurčitéhopojmuspadáčinikoliv.11 Neurčitéprávnípojmytaksloužíktomu,abyveřejnásprávymohlareago-vatnajednotlivékonkrétnísituacezavyužitíjejíodbornostiazkušeností.12 Správníorgánjepovinenneurčitýprávnípojemvyložitvkaždémjednotli-vémpřípaduzvlášťvždyspřihlédnutímkekonkrétnímskutkovýmokolnos-tem,anižbymohlprovéstvykladtolikoobecnýčiuniverzální.13

Můžeme shrnout, že neurčité právní pojmy slouží tomu, abymohla veřejnásprávavždyzhodnotit,zdakonkrétnískutkovýdějspadápodjehoaplikaci,činikoliv.Vesvépodstatěneurčitéprávnípojmy„fungují“tak,žesprávníorgánpřizjištění,žeskutkovýstavlzeinterpretovatjakonaplněnídanéhoneurčitéhoprávního pojmu, dále už nemůže uvážit svou reakci, alemusíaplikovatzákonempředpokládanépravidlo.Níževrámcitextusaméhopou-kazujeme,ževýkladneurčitýchprávníchpojmůhrajepřiukládánísprávníhovyhoštění zcela klíčovou roli.Vurčitýchpřípadech, pokud správní orgánshledá,že skutkovéokolnostinaplňujíobsahneurčitéhoprávníhopojmu,mohoumítnáslednězaloženosprávníuvážení,jakbudoukonat.14Nicméněivtakovémpřípaděnelzeobafenoménysměšovat,neboťnastíněnýpřípadjenutnévnímattak,žezákonodárcepřisplněníurčitýchpodmínek(tj.přizávěruonaplněníkonkrétníhoneurčitéhoprávníhopojmu)následněumož-ňuje správnímuorgánuužít správníhouvážení.Nanutnostodlišovatobafenoményupozorňujeodbornáliteratura15ijudikatura.16

Poúvodnípasážisenynípřesunemekproblematicelimitůsprávníhouvá-ženíavýkladuneurčitýchprávníchpojmů.

11 HENDRYCH,Dušan.Správní právo: obecná část.9.vyd.Praha:C.H.Beck,2016,AcademiaIuris,s.86.

12 SKULOVÁ,op.cit.,2003,s.19.13 MATES,op.cit.,2013,s.74–75.14 SKULOVÁ,op.cit.,2003,s.24.15 Např.SLÁDEČEK,Vladimír.Obecné správní právo.4.,aktualizovanévyd.Praha:Wolters

Kluwer,2019,s.154;čiMAZANEC,op.cit.,2000,s.8.16 Např.usnesenírozšířenéhosenátuNejvyššíhosprávníhosouduzedne22.4.2014,č.j.

8As37/2011-154.

13

2 LIMITY SPRÁVNÍHO UVÁŽENÍ A VÝKLADU NEURČITÝCH PRÁVNÍCH POJMŮ

Jak již bylonaznačenovýše, správní uvážení nesmíbýt projevem libovůlea správní orgánmá při jeho využití vždy povinnost dodržovat stanovenéhranice,kteréoznačujemeproúčely tétopráce jako limity.Současněplatí,žeseanivrámcitěchtolimitů„hranic“správníorgánynesmípohybovatzcelabezpravidel,resp.izdeexistujíomezeníproto,cosmísprávníorgányčinit.Jenamístěupozornit,že„je už jen v nejobecnější rovině zřejmé, že se volnost úvahy správního orgánu musí pohybovat v rámci principu legality. Proto musí mít svůj základ v zákonných úpravách, i když nebude výslovně označena. Je však určitým způsobem vyme-zena, neboť není a nemůže být nelimitována.“ 17Primárnílimit(hranici)správníhouváženípředstavujevždyzákonsamotný. Současnějenasprávníchorgánech,abyuvážily,zdarozhodnutívydají,činikoliv,případněuvážilyoobsahuroz-hodnutís tím,žesemusípohybovatnejenvmezíchhledisekstanovenýchzákonem,alerovněžvobecnýchlimitechplynoucíchzprincipůsprávníhopráva,ústavníchzásadčiobecnýchprávníchprincipů18stím,žeserozhodo-vánímusívyvarovatlibovůle.19Právnípředpisypřitomponechávajísprávnímorgánůmurčitou„hracíplochu“,kterouvymezujíhranicemožnostíuváženístím,ževjejímrámcisemajísprávníorgánypohybovatsohledemnasmysltohotozmocnění, resp.žemajíuváženívyužít jenkpředpokládanýmúče-lům.20 Uvážení tak musí být správnímu orgánu bezprostředně založeno„zmocňujícínormou“stím,žehranice,resp.limityuvážení,kroměsamot-néhozákona,tvořízejménazákladnílidskápráva.21Vsouvislostisužívánímsprávního uvážení je namístě zdůraznit význam principu demokratickéhoprávníhostátuadalšíchobecnýchprávníchprincipů,kterévýznamněregu-lují způsob, jakýmsprávníorgánužívá„volnost“při rozhodování.Přitomi samotný zákonodárcemusí respektovat, že správníuváženímávždy svélimityanemůžesprávnímuorgánuzaložitprostorprolibovůli.22

17 SKULOVÁ,op.cit.,2003,s.61.18 MATES,op.cit.,2013,s.84.19 MATES,op.cit.,2013,s.90.20 KOPP,FerdinandaUlrichRAMSAUER.Verwaltungsverfahrensgesetz.13.,kompletněpře-

pracovanévyd.München:C.H.Beck,2012,s.817.21 KOPP,RAMSAUER,op.cit.,2012,s.829.22 STELKENS,BONK,SACHS,op.cit.,2014,s.1372.


14

Proúčely tétopráce lzeshrnout,žesesprávníorgánypřiužití správníhouváženímusípohybovatnejenvrámcipředemstanovenýchhranic,alesou-časně semusí v rámci vymezenéhoprostorupohybovatpředpokládaným(přípustným) způsobem. Základní limity správního uvážení tvoří prvnězákon samotný a dále zejména principy správního práva, ústavní zásady,obecnéprávníprincipyazákladnílidskápráva.Jak jsme jižuváděli, jedenzezákladníchcílů tétopráce jeanalýzaobsahuzákonnéúpravyazhodnocenítoho,zdajesprávníuváženísprávnímorgá-nůmpřirozhodováníosprávnímvyhoštěnízaloženotakovýmzpůsobem,že vyhovuje uvedeným nastíněným limitům. Jinými slovy v následují-cím textupřekládámekritickéhodnocení česképrávníúpravy (a částečněipraxe)právěpohledemtoho,zdaanakolikčeskáprávníúpravarespektujelimity,kterýmijsouproúčelytétoprácezejménazákladnílidskáprávaply-noucízmezinárodníchaústavníchzávazkůČeskérepublikyaobecnéprávníprincipy,resp.zásadyčinnostisprávníchorgánů,kteréklíčovýmzpůsobemregulujímožnostiužitísprávníhouvážení.23Právěvnávaznostinanastíněnévymezenílimitůautořizvoliliistrukturutétopráce,kterápojednáváoroz-hodováníosprávnímvyhoštěnínejprvezhlediskarozboruobsahumezi-národních a ústavních závazků České republiky, následně o požadavcíchplynoucích z obecných právních principů, resp. zásad činnosti správníchorgánů, a následně je doplněna o rozbor české právní úpravy reflektujícínastíněnépožadavky.Dalšíklíčovýpojemtétoprácetvoříneurčitéprávnípojmy.24Jižvýšejsmeuvedli,ženeurčitéprávnípojmyjepotřebnéodlišovatodsprávníhouvážení.Problematika neurčitých právních pojmů je primárně spojena s otázkou

23 JakupozorňujeS.Skulová,účelemzákladníchzásadčinnostisprávníchorgánůje„určovat, resp. vymezovat, hlavní znaky řádného procesu před správními orgány, a stanovit požadavky na řádný proces z pohledu ochrany subjektivních práv, a obecné racionality rozhodování, včetně respektu k pří-slušným veřejným zájmům, jež mají vyústit v zákonné a správné rozhodnutí, a to vy plném významu těchto pojmů“ (SKULOVÁ,Soňa,LukášPOTĚŠILakol.Prostředky ochrany subjektivních práv ve veřejné správě – jejich systém a efektivnost.Praha:C.H.Beck,2017,s.97,Právníinstituty).

24 Iprototutopasážtextuplatí,žeautořiproblematikuvýkladuneurčitýchprávníchpojmůnastiňují jenvzákladnímíře av rozsahupřizpůsobeném tétopráci.Propodrobnějšízkoumáníotázekinterpretaceprávaodkazujemenapř.WINTR,Jan.Metody a zásady inter-pretace práva.Praha:Auditorium,2013,Studie;HLOUCH,Lukáš.Teorie a realita právní inter-pretace.Plzeň:VydavatelstvíanakladatelstvíAlešČeněk,2011,Monografie;MELZER,Filip.Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace.2.vyd.Praha:C.H.Beck,2011,Právnickéučebnice.

2 Limity správního uvážení a výkladu neurčitých právních pojmů

15

jejich výkladu (interpretace), resp. je spojena s uvažováním správníhoorgánuoobsahudanéhokonkrétníhopojmuatím,zdakonkrétnískutkovéokolnostinaplňujíjehoobsah.Iprovýkladneurčitýchprávníchpojmůjsoudánaurčitápravidla(limity),kterámusíbýtsplněna.Zásadníjevdanésou-vislostivýznamprávnímetodologie,neboť„soudce nemá rozhodovat podle své libovůle, nýbrž podle práva. (…) Hlavním cílem právní metodologie je tak zajištění před-vídatelnosti soudcovského rozhodování, a tím i omezené volné úvahy soudce při aplikaci práva.“ 25Přivýkladuneurčitýchprávníchpojmůmajízásadnívýznamprávníprincipy,neboťpokudmásprávníorgánmožnostvícerovýkladůdanéhoneurčitéhoprávníhopojmu,musídátpřednosttomu,kterýumožnípředví-datsouladstěmitoprincipy.26Správníorgánmápřivýkladuneurčitýchpráv-ních pojmů využívat obecně předpokládanémetody interpretace tak, abysedostálopožadavkuprávníjistotyapředvídatelnosti.27Současnějepotřebavolitpři interpretaciprávatakovývýklad,kterýpovedekrealizaciústavnězaručenéhoprávavesmysluústavníhoprincipuefektivityzákladníchpráv(indubioprolibertate).28

Zuvedenéhoplyne,žeanivýkladneurčitýchprávníchpojmůnesmíbýtpro-jevemlibovůle.29Jenasprávnímorgánu,abyzavyužitíobvyklýchvýklado-výchmetodzvolilinterpretaciočekávatelnoustím,ževýkladbuderespekto-vatzákonnáhlediska,obecnéprávníprincipyazákladnípráva.

25 MELZER,op.cit.,2011,s.9–10.Jakkolivzdecitovanýautorprimárněhovoříorozho-dovánísoudce,mámezato,žeuvedenépravidlolzevztáhnoutinarozhodováníspráv-níchorgánů.

26 MATES,op.cit.,2013,s.74–75.27 STELKENS,BONK,SACHS,op.cit.,2014,s.1377.28 WAGNEROVÁ,Eliška,VojtěchŠIMÍČEK,TomášLANGÁŠEK,IvoPOSPÍŠILakol.

Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha:WoltersKluwer,2012,s.19.29 Vdanésouvislostijevhodnéupozornit,žepříkazprosprávníorgány,abydodržovaly

zákazlibovůle,resp.porušenízákazulibovůle,můžemítvpřípadě,žesejednáokva-lifikovanézneužitípravomociažtrestněprávnídůsledky(blížeSKULOVÁ,POTĚŠILakol.,op.cit.,s.28).

17

3 SPRÁVNÍ VYHOŠTĚNÍ JAKO PROJEV ÚVAHY STÁTU30

S ohledemna své zaměřenímá tato kniha dva ústřední termíny. Prvnímznichjeteoretickýkonceptsprávníhouvážení,představenývúvodníkapi-tole.Druhýmpakje institutsprávníhovyhoštění,včeskémprávnímřádupojmově spjatý se zákazem dalšího pobytu po určitou dobu. Jak ukazujínásledující kapitoly, správní uvážení a řádný výklad neurčitých právníchpojmů hraje při rozhodování o správním vyhoštění zásadní roli. V tétokapitole se nicméně věnuje pozornost jiné formě úvahy, a to míře vol-nosti,nebonaopakomezenístátu(mocizákonodárné)přivytvářeníprávníúpravy vyhoštění. Tím zároveň uvozuje další úvahy týkající se správníhovyhošťování.

3.1 Volná úvaha státu o ukončování pobytu cizinců jako východisko

Oblast rozhodování o autoritativním ukončení pobytu cizince (cizíhostátního příslušníka), jeho nuceném vycestování a uložení zákazu pobytunaúzemípourčitoudobupředstavujetypickouoblast,vnížsestáty,Českourepublikuvněpočítaje,dovolávajísvéstátnísuverenity.Znímápramenitmožnostvolnéúvahypřivytvářenípravidelarozhodování.JakkategorickyvyjádřilÚstavnísoud,„každý stát si může sám rozhodnout, za jakých podmínek připustí pobyt cizinců na svém území“.31

Tezeovolnéúvazestátupřiurčovánípodmínekpobytustátníchpříslušníkůtřetíchzemí,kterouopakujeÚstavnísoud,jetradičníaširoceakceptovaná.Ikdyžzteoretickéhohlediskanejdeojedinoumožnoupoziciurčujícípostojstátukevstupuapobytucizíchstátníchpříslušníků,32stejnýpřístupzastáváiEvropskýsoudprolidskápráva(dáletaké„ESLP“):státyjsoupodlemezi-národníhoprávaoprávněnykontrolovatvstupcizincůnasvéúzemíajejichpobyt.AniÚmluvaoochranělidskýchprávazákladníchsvobod(dálejen„Úmluva“)nezaručujeobecnéprávovstoupitausaditsenaúzemíurčitého

30 Za připomínky k této kapitole autoři děkují doc. JUDr.Mgr. PavluMolkovi, Ph.D.,LL.M.

31 UsneseníÚstavníhosouduzedne20.3.2013,sp.zn.II.ÚS1396/12.32 Viznapř.POŘÍZEK,Pavel.Vstup cizince na území státu (pohled mezinárodního, unijního a čes-

kého práva).Disertačnípráce.Brno:PrávnickáfakultaMasarykovyuniverzity,2013.


18

státu.33JakshrnulG.Goodwin-Gill,emigraceiimigracejsouobvyklepova-žovány za otázky přednostně spadající do vnitrostátní jurisdikce, takžeze své podstaty by státy požívaly absolutní a nekontrolované diskrecevurčování,kohopustitpřessvéhraniceaumožnitmuusazenínasvémúze-mí.34Každýstátmůžejakoprojevsvésuverenityurčit,zajakýchpodmínekpobytcizinceumožní,tedyizajakýchpodmínekrozhodneojehoukončení,neboťukončenípobytupředstavujeprůvodnímocenskýakt státuprame-nícízprávaobecněstanovitpodmínkypobytu.35ObdobněiJ.Read,soudceMezinárodníhosoudníhodvora,chápalmožnoststanovitpodmínkypobytuijakomožnoststanovitpodmínkyjehoukončení.Pokudstátpobytcizincepřipustí,vznikámezipřijímajícímstátemastátem,jehožjecizinecpřísluš-níkem, soubor práv a povinností. Podle soudceReadamápřijímající státpovinnostposkytnoutcizinciférovéarozumnézacházení,ato ivoblastiukončeníjehopobytunaúzemí.Naopakstát,ojehožstátníhopříslušníkajde,mápovinnostcizincepřijmoutzpět,pokuddojdekjehovyhoštění.36

StejnévýchodiskoovolnéúvazestátuuplatňujeÚstavnísoudnejenvotázcepobytu,aleivstupucizincenaúzemí.37Mohlibychomtedyuvažovatovolnéúvaze státu při vytváření právní úpravy upravující vstup a pobyt cizinců,včetně jeho ukončování.Mantinely státnímorgánům realizujícímpolitikustátuvoblastimigracebypodle této tezenastavoval stát svobodněabezvnějšíchomezení.Ažpřináslednéaplikacivlastníprávníúpravybybylstátvázánvlastnímprávem,vsouladusprincipem(formálního)právníhostátu.38

Disponuje-listátvolnouúvahouotom,komuvstupapobytnaúzemíumožnía za jakých podmínek jej autoritativně ukončí, znamená to, že neexistujesubjektivníprávocizincenapobytnaúzemí.39Přiukončenípobytuprotonemůžecizinecobecněnamítat,žebylozasaženodojehoprávanapobyt

33 RozsudekvelkéhosenátuESLPzedne18.10.2006,vevěciÜner proti Nizozemsku,stíž-nostč.46410/99.

34 GOODWIN-GILL,GuyS.International law and movement of persons between states.Oxford:ClarendonPress,1978,s.3–4.

35 Ibid.,s.203.36 DisentnístanoviskosoudceReadakrozsudkuMezinárodníhosoudníhodvorazedne

6.4.1955,vevěciLichtenštejnsko proti Guatemale (případ Nottebohm),nas.46–47disentníhostanoviska.

37 UsneseníÚstavníhosouduzedne26.5.2004,sp.zn.I.ÚS290/04.38 Čl.1odst.1Ústavy.39 NálezÚstavníhosouduzedne12.5.2009,sp.zn.Pl.ÚS10/08.

3 Správní vyhoštění jako projev úvahy státu

19

naúzemístátu,kdepředtímpobýval.Nejednáseoprávonerušeněpobývatna území státu, které by bylo ústavně zaručené.40V tom cizinecký režimobsahuje zásadní rozdíl proti režimu státoobčanskému. Skutečná vazbameziobčanemastátem,zahrnujícívzájemnáprávaapovinnostiaprávněvyjádřená jakoobčanství (státnípříslušnost), zakládáobčanovi taképrávosvobodněopustitČeskourepublikuanáslednědoníopětovněvstoupit.41 Totoprávojegarantovánonaústavníúrovničl.14odst.4Listinyzákladníchprávasvobod(dálejen„LZPS“),42kterýsvýmzněnímreagujenazkušenostizpředlistopadovéhorežimu.43ObdobněhogarantujeiÚmluva.44

Právosvobodnéhopohybupřeshranicealecizincům(státnímpříslušníkůmjinýchstátůnežčlenskýchstátůEU)ústavougarantovánonení.45Vnálezu

40 ShodněusneseníÚstavníhosouduzedne20.3.2013,sp.zn.II.ÚS1396/12,zedne16.11.2010,sp.zn.II.ÚS2336/10,zedne7.10.2010,sp.zn.II.ÚS2332/10aII.ÚS2345/10,zedne29.9.2010,sp.zn.I.ÚS2318/10,zedne17.12.2009,sp.zn.III.ÚS2954/09,adalší.

41 Na tomtomístě bychom rádi poděkovali za podnětnou připomínku recenzenta, kterýupozorňujenasnahyněkterýchstátůodnímatsvýmobčanůmobčanství(např.zdůvodupřipojenísekteroristickéorganizaci),cožvedekpoměrněobtížnýmotázkám,např.zdamátakovýčlověk,jenžbylzbavenobčanství,znějakéhotituluprávonavstupdostátu,jehožbývalobčanem.Jsmenázoru,žetatootázkasměřujeprimárněkposuzováníústav-nostiazákonnostiodnětíobčanstvíjakotakovéhostím,ževČeskérepublicevdůsledkudřívějšíchneblahých zkušeností před rokem1989 lze vnímat tutoproblematikunanej-výšecitlivě.Necítímesebýtpovolánizodpovědět,zdajepřípadnéodnětíobčanstvívždyaprioriaktemsvévole,anebozdavurčitýchsituacíchskutečněneexistujílegitimnídůvodypro odnětí občanství. Pokud by však skutečně byly dány legitimní důvody pro odnětíobčanstvívsouladusúčinnýmprávem,patrněbybylojenvelicesložitěmožnédovozovatprávonaopětovnývstupnaúzemídanéhostátu.Nicménětatoúvodníúvahabykesvémupotvrzenípotřebovalazásadnějšíasamostatnérozpracovánímimotutomonografii.

42 „Každý občan má právo na svobodný vstup na území České a Slovenské Federativní Republiky. Občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti.“

43 BlíževizWAGNEROVÁ,ŠIMÍČEK,LANGÁŠEK,POSPÍŠILakol.,op.cit., 2012,s. 359 a násl.

44 PodleČl.3Protokoluč.4kÚmluvě„1. Nikdo nebude, ať individuálně nebo hromadně, vyhoštěn z území státu, jehož je státním občanem. 2. Nikdo nebude zbaven práva vstoupit na území státu, jehož je státním občanem.“

45 PodleusneseníÚstavníhosouduzedne26.5.2004,sp.zn.I.ÚS290/04,„takové základní právo[podlečl.14odst.4LZPS,pozn.]se ovšem uplatní jen prima faciae bez ohledu na to, zda je stěžovatel státním příslušníkem České republiky, nebo cizincem či osobou bez státní příslušnosti. Toto právo je však třeba konkretizovat s ohledem na normativní obsah čl. 14 odst. 4 LZPS. Toto právo proto v žádném případě nelze vykládat tak, že by zaručovalo také svobodu pohybu a pobytu skrze státní hranice, neboť je plně v diskreci a svobodné jurisdikci státu (v terminologii ESLP ‚within the margin of appreciation‘), zda určitou osobu – cizího státního příslušníka – s ohledem na vlastní zájmy (ať už vnitropolitické či zahraničněpolitické) na své území vpustí či nikoliv a zda shledá, že důvody pro vpuštění této osoby na území přetrvávají i po té, co uběhla doba, po niž byl vstup této osobě na území státu povolen. Pouze občanům České republiky je totiž garantováno právo na svobodný vstup na území České republiky (čl. 14 odst. 4 LZPS).“


20

sp.zn.Pl.ÚS10/08Ústavnísoudzdůraznil,žetímspíšepakcizincinemajíanalogicképrávonanerušenýpobyt,přičemž„je věcí suverénního státu, za jakých (nediskriminujících) podmínek připustí pobyt cizinců na svém území(…).Žádné z práv zakotvených v Listině nezakládá nárok cizinců na pobyt na území České republiky. Takové právo je dáno pouze občanům České republiky (po vstupu České republiky do Evropské unie též unijním občanům), a to článkem 14 odst. 4 Listiny, zatímco odst. 2 téhož článku, který se vztahuje na ostatní cizince, zakládá pouze jejich právo svobodně území České republiky opustit.“ 46 OtázcenucenéhoukončenípobytucizincesepakvýslovněvěnujejedinédalšíustanoveníLZPS,kteréstanovívýhraduzákonaprourčenídůvodůvyhoštění.47Nad rámec tohoto struč-néhoustanovenídefinovalÚstavnísoudjedinýpožadavek,atonediskrimi-načnístanovenípodmínekukončenípobytu.48

Naúrovni „meta-uvážení“ státu o správním vyhošťování se tedy uplatnítezeovolnostistátupřivytvářeníprávníúpravy,jížsesprávnívyhoštěnířídí.Tatotezejevšakskutečnějentezívýchozí,adoznačnémíryteoretickou.Lzetotižjmenovatpřinejmenšímtřirůznéfaktory,kterévedoukomezeníčes-kéhozákonodárce:respektkzákladnímprávůmasvobodámjakozákladnícharakteristikaazávazekmateriálníhoprávníhostátu(čl.1odst.1Ústavy),kterýsemj.projevilzakotvenímkatalogulidskýchprávjakosoučástiústav-níhopořádku(LZPS);ústavněstanovenápovinnoststáturespektovatmezi-národnízávazky,kteréČeskárepublikapřevzala(čl.1odst.2Ústavy),knížpřistupujepovinnoststáturespektovatikogentníobyčejovénormymeziná-rodníhopráva;akníspecifickypřistupujepovinnostrespektovatzávazkyplynoucízčlenstvívEUjakonadnárodníorganizaci,nanižČeskárepublikapřeneslačástvýkonusvésvrchovanosti(podlečl.10aÚstavy)aknížjipojípovinnostloajálníspolupráce(čl.4odst.3SmlouvyoEU).

3.2 Ochrana lidských práv jako faktor omezující volnost úvahy státu

Z těchto tří směrů (vnitrostátního, mezinárodního a unijního) vyplýváobdobný požadavek, aby stát svoji (absolutně) volnou úvahu ohledně

46 UsneseníÚstavníhosouduzedne12.5.2009,sp.zn.Pl.ÚS10/08.47 Čl.14odst.5LZPS.48 Srov.výšecitaciználezuÚstavníhosoudusp.zn.Pl.ÚS10/08.


21

nucenéhoukončovánípobytucizincenevykonávalbezuzdně,nýbržs res-pektemklidskýmprávůmasvobodám.Nebojinakřečeno,státsicemůževolněurčovatpravidlavstupu,pobytuaukončovánípobytucizincůnasvémúzemí,alejevtomomezentím,žezároveňuznáváamápovinnostchránitlidskáprávaasvobodyarespektovatpřitomzákazdiskriminace.49Vzávis-lostinaprávně-filozofickémvýchodisku lzeuvažovatbuďo tom,že totoomezení je inherentnědanépřirozenoprávnípovahouzákladních lidskýchprávasvobod,50nebojdezpozitivněprávníhohlediskaozávazek,kterýstátdobrovolněpřijaljehozakotvenímdoústavníhopořádkuapřevzetímodpo-vídajícíchmezinárodníchzávazků.51

Přitom správní vyhoštění spojené se zákazem dalšího vstupu na územíje situací, která se v závislosti na konkrétních okolnostech může životavyhošťovaného cizince dotýkat velmi zásadním způsobem. Tento dopadnenastávájenvroviněpraktické,aleiprávní–správnívyhoštěnímůžepřed-stavovatzásahdoceléhokomplexulidskýchprávasvobod.To, že jdeo zásahdopráv a svobod cizince, nikoli občana, přitomnebudenijakzásadní.Právaasvobody,k jejichžporušenímůževyhoštěnímdojít,totižjsouta,kterástátmusígarantovatkaždémubezohledunajehostátnípříslušnost,pokudpodléhájehojurisdikci52(státnadnímvykonáváefektivníkontrolu53).Specifikumochrany lidskýchprávvoblasti jakéhokoliukončovánípobytucizincenaúzemístátupředstavujepovinnostbrátvúvahuextrateritoriálníúčinky daného opatření.54 Pro situaci vyhoštění nelze vymezení působ-nostinástrojůochranylidskýchprávvztahovatjenktěmzásahům,knimž

49 Čl.3odst.1LZPS,dálenapř.čl.2Všeobecnédeklaracelidskýchpráv.50 Srov.odkazna„neporušitelnostpřirozenýchprávčlověka“vpreambuliLZPS.51 Uněkterýchzákladníchprávsedovozujejejichpovahamezinárodníhoobyčejeazáro-

veň ius cogens (např. zákazmučení).V takovémpřípadě akt dobrovolnéhopřevzetízávazku(např.uzavřenímmezinárodnísmlouvy)nenínutný.

52 Čl.1Úmluvy.53 Vrozsudkuzedne23.2.2012,vevěciHirsi Jamaa proti Itálii,stížnostč.27765/09,velký

senátESLPvyložil,žepojem„podléhatjurisdikci“jesicevprvnířaděspojensteritori-álnímvymezenímstátu,vevýjimečnýchpřípadechalesoudpovažujezavýkonjurisdikcei akty státu odehrávající semimo jeho území, pokud při nichmá „kontrolu amoc“nadjednotlivcem.Vizodst.70–82cit.rozsudku.

54 RozsudekplénaESLPzedne7.7.1989,vevěciSoering proti Spojenému království,stížnostč.14038/88.


22

bymohlodojítnaúzemístátu,kterývyhoštěníprovádí(běhemrozhodování,vlastníhovyhošťování,nebojakonásledek,kterýnastanedůsledkemprove-denívyhoštění),nebonadobu,kdy státvykonávánadcizincemefektivníkontrolu.Naopakjenutnézvažovatidopadyvyhoštěnínaprávaasvobodycizince,kekterýmdojdemimoúzemívyhošťujícíhostátu,avyhošťujícístáttak nad nimi nemá žádnou kontrolu.55 To, že sámnení původcemporu-šeníprávaanikněmunedocházívjehojurisdikci,kdebyhomohlystíhatpozitivnínebonegativnízávazkykochraně lidskýchpráv,vyhošťujícístátzaurčitýchokolnostínezbavujeodpovědnostizaporušení.Vyhošťujícístátodpovídázato,že jehomocenskýakt,představovanývyhoštěním,cizincetomuto(předvídatelnému)porušenívystavil.56

Samotnákolizemezi zájmemstátuvyhostit cizincea zájmemnaochraněsubjektivníchprávcizinceneznamená,žebyvyhoštěníbylozcelaneprove-ditelné.Jealenutnépoměřovatmeziprotikladnýmizájmy,apokudbypře-vážil v konkrétním případě zájem na ochraně práv cizince, není možnésprávní vyhoštění provést. Podobné vážení protikladných zájmů nepro-vádí jen správní orgánpři individuálním rozhodování o správnímvyhoš-tění.Vmakroměřítkujeprovádíizákonodárcepřivytvářeníprávníúpravysprávníhovyhošťování.JakvyjádřilÚstavnísoud,„jedním z esenciálních znaků právního státu je totiž princip přiměřenosti, který předpokládá, že opatření, omezující základní lidská práva a svobody, nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.“ 57 Individualizaciapoměřo-vánízájmůvkonkrétnímpřípaděsiceprovádísprávníorgán(mocvýkonná),moczákonodárnámuvšaknemůžeposkytnoutzcelavolnépolepůsobnosti:„Posouzení proporcionality mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu cizince na straně jedné a zájmem na ochraně jeho základních práv a svobod na straně druhé lze stěží svěřit toliko orgánům veřejné moci – rozhodujícím v konkrétním případě – jestliže se opírají

55 RozsudekESLPzedne30.10.1991,vevěciVilvarajah a další proti Spojenému království,stížnostč.13163/87adalší.

56 Srov.např.rozsudekvelkéhosenátuESLPzedne21.1.2011,vevěci M.S.S. proti Belgii a Řecku,stížnostč.30696/09.

57 NálezÚstavníhosouduzedne13.5.1998,sp.zn.Pl.ÚS25/97,kterýmÚstavnísoudpro neurčitost zrušil některá ustanovení zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizincůnaúzemíČeskéaSlovenskéFederativníRepubliky,včásti,vnížupravovalrozhodováníozákazupobytucizince(vyhoštěníazákazpobytupředstavovalysamostatnározhod-nutí,narozdílodsoučasnéúpravy,vnížjsounerozlučněspjaty).


23

o zákon, jehož podmínky a hranice nejsou v tomto směru vymezeny dostatečně.“ 58Pokudbyzákonvymezovalmezelidskýchprávamezeuplatňovánístátnímocipřílišobecně,nenaplnilybysepožadavkynakvalituzákonavyplývajícízprincipumateriálníhoprávního státu:předvídatelnost zákona, jeho srozumitelnost,atímiprávníjistota.59Vtakovémpřípaděbyzákonumožňovalsprávnímuorgánu jednat svévolně, a tím svévolně (bezoporyv zákoně60) zasahovatdoústavněchráněnýchprávcizince.61

KpodobnýmzávěrůmdospíváiESLPvrámciposuzovánízásahůdochrá-něnýchprávnazákladězákona„vmateriálnímsmyslu“.Nadrámecjasnosti,dostupnostiapředvídatelnostitaképřipomíná,žezákonnáúpravamusítaképoskytovatochranupředsvévolnýmizásahy(arbitrary interferences).Vpřípa-dechzásahudozákladníchprávbybyloprotiprincipuprávníhostátu,abyvýkonnámocdisponovala,cosetýčemožnostivlastníúvahy,neomezenouvolností.Sámzákonmusívymezit rozsahúvahy,kterousvěřuje správnímúřadům,azpůsobjejíhovýkonu,atodostatečnějasněazpůsobem,kterýjedinceochránípředsvévolnýmizásahydojehopráv.62

Ačkolitedyotázkyprávníúpravysprávníhovyhoštěníjsouvěcívolnéúvahystátu, jestátpovinenposkytnoutochranuzákladnímprávůmasvobodámcizince. Tato ochrana nesmí být pouze iluzorní, ale prakticky dosažitelnáaefektivní.63

3.3 Zdroje omezení

Výšenačrtnuté faktoryomezující volnostúvahy státu (vnitrostátní závazekrespektu k lidským právům, ústavní povinnost respektovat mezinárodní

58 Ibid.59 NálezÚstavníhosouduzedne3.6.2009,sp.zn.I.ÚS420/09,odst.20anásl.60 Čl.4odst.2LZPS.61 NálezÚstavníhosouduzedne21.8.2014,sp.zn.III.ÚS2889/12,odst.23:„V právním

státu je moc omezena za účelem ochrany občanů před výkonem libovůle či svévole ze strany státu. Právní stát v moderním pojetí je zaměřen na nastolení a udržení materiálně spravedlivého stavu. Ze spojení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 4 LZPS pak vyplývá, že státní moc je nutno uplatňovat jen v přípa-dech, mezích a způsoby, které stanoví zákon, a to za současného šetření podstaty a smyslu základních práv a svobod. Pokud se tomu tak neděje, představuje jednání či akt státní moci svévoli.“

62 Rozsudek ESLP ze dne 24. 4. 2008, ve věci C. G. a další proti Bulharsku, stížnostč.1365/07,odst.39.

63 OhledněpožadavkůESLPnaaplikaci(a interpretaci)Úmluvysrov.rozsudekvelkéhosenátuESLPvevěciHirsi Jamaa proti Itálii,op.cit.,odst.175.


24

závazky a povinnosti plynoucí z členství vEU) v jinémpohledu odkazujínarůznéúrovněochranylidskýchpráv,znichžkaždáseopíráojinénástroje.Cizinecképrávo,aúžejisprávnívyhošťování,jeoblastí,vnížjenutnépřihléd-noutkpoměrněznačnémumnožstvípramenů:oduniverzálních„velkých“úmluv(Všeobecnédeklaracelidskýchprávaoboupaktů,zejm.Mezinárodníhopaktuoobčanskýchapolitickýchprávech64),přesspeciálníúmluvy(Úmluvaprotimučeníajinémukrutému,nelidskémučiponižujícímuzacházenínebotrestání65)kregionálnímezinárodníúpravě(zejm.Úmluva).Nazákladěčl.79SmlouvyofungováníEUspadáioblast„nucenýchnávratů“doširšíoblastipřistěhovalecképolitikyEU,cožaktivujejakorelevantnípramentéžcelýkom-plexunijníhoacquisvčetněListinyzákladníchprávEU(dálejen„LZPEU“)jakolidskoprávníhokataloguoprávnísíleprimárníhoprávaEU.66VnitrostátníúroveňprostřednictvímLZPS tak tvoří jen jednudílčí složkuochrany lid-skýchpráv,jakkoliklíčovou,neboťjdeozákladníreferenčníhlediskoochranylidskýchprávvčeskémkontextu.Vedletohonesmímezapomenoutnablíz-kounávaznostnaprávoazylové,67kterésevněkterýchspecifickýchpřípadechsprávníhovyhoštěnímůžetakéuplatnit.Navzdoryširokéškálerůznýchpramenůlzepozorovat,žemezinimiexistujípodstatnéobsahovépřekryvy,někdydanéjenvzájemnouobsahovouinspi-rací,jindypřímoobsahovýmprovázáním(LZPEUkÚmluvě68).Jednotlivéúrovněprotonemásmyslneprostupněoddělovat.Vdalšíčástisepokusímevymezit,jakáprávaasvobodysemohoudostatdoohroženírozhodnutímnebovýkonemvyhoštěníspojenéhosezákazempobytu,abudemepřitomvycházetpředevšímzÚmluvyaLZPS,spřihlédnutímkostatnímprame-nům,pokudtobudevdanémkontextupotřebné.Cílemtétokapitolynenípodat vyčerpávající analýzu každého dílčího problému. Měla by možné

64 Vyhlášenjakovyhláškač.120/1976Sb.Dálejen„MPOPP“.65 Vyhlášenajakovyhláškaministrazahraničníchvěcíč.143/1988Sb.(dálejen„Úmluva

protimučení“).66 Čl.6odst.1SmlouvyoEU.67 Vizzejm.čl.33odst.1ÚmluvyoprávnímpostaveníuprchlíkůaProtokolutýkajícího

seprávníhopostaveníuprchlíků,vyhlášenojakosděleníMinisterstvazahraničníchvěcíč. 208/1993 Sb., upravující zásadu non-refoulement v kontextu azylového práva (zákazrefoulement vůčiuprchlíkůmvesmyslutétoúmluvy;přitomnenírozhodné,zdacizinci,kterýmábýtrefoulementpodroben,byloficiálněpřiznánstatusuprchlíka,nebojenmate-riálněnaplňujedefiničníznakypodlečl.1Úmluvy).

68 Čl.52odst.3LZPEU.


25

problémypouzenastínit,přiblížitjejichnejpalčivějšíaspekty.Bližšíanalýza,kterápropojízdevymezenéhlediskolidskoprávnískonkrétníprávníúpra-vouaproblematikousprávníhouvážení,jepakpředmětemdalšíchkapitol.Jednotliváprávaasvobody,naněžmusístátprovádějícívyhoštěníbrátzřetel,lzerozdělitdodvouskupin.Prvníznichomezují jehoúvahucodomož-nostivyhostitcizince(substantivníomezení)asměřujíkzajištěnísprávnéhoči„spravedlivého“rozhodnutí.Druháskupinasicenijakneomezujedůvody,proč rozhodnout o vyhoštění, ale omezuje způsob, jakým stát k tomutovýsledkumůžedospět(procesníomezení)azajišťujespravedlivý(fair)proces.

3.4 Terminologická odbočka: vyhoštění jako pojem vnitrostátního, unijního a mezinárodního práva

Ještěpředtím,nežsepozornostobrátíkdílčímprávůmasvobodám,jevšakvhodnévyjasnit,copovažujízasprávnívyhoštěnímezinárodní,unijníavnitro-státníprávo,jaktentopojempoužívátatopublikaceaspecifickytatokapitola.Ve svém celku používá tato práce primárně pojem správního vyhoštěníve smyslu, vněmžhopoužívá i zákonopobytucizincůnaúzemíČeskérepubliky (dále jen zákon o pobytu cizinců).69 Zákon přitom do legálnízkratky „správní vyhoštění“ zahrnuje jak ukončení pobytu cizince, před-stavované nuceným opuštěním státního území ve stanovené době, takzákazseporozhodnutímstanovenoudobunaúzemínavrátit.70Ozákazupobytusetedynerozhodujesamostatnýmrozhodnutím.71Územím,kteréhosezákazdotýká,jeúzemívšechstátůEU.Rozhodnutíosprávnímvyhoštěnípředstavujejenjedenzinstitutůukončujícíchpobytcizincenaúzemípodlezákonaopobytucizinců.72

Je vhodné doplnit, že pojmové propojení vynuceného vycestovánícizince, ukončujícího jeho pobyt na území, se zákazem vstupu na území

69 Vněkterýchpasážíchtextupoužívámepojemvyhoštěnívjehomezinárodní,resp.unijnívýznamu,stím,ženapřípadnéodlišnostivevnímánídanéhopojmuupozorňujeme.

70 Cosetýčepoužití,některározhodnutíhovořío„správnímvyhoštěnínadobuxlet“,čas-tější(avhodnější)jevyjádření,žesprávníorgánrozhodlo„správnímvyhoštění,přičemžzakázalpobytcizincenadobuxlet“.

71 §118odst.1větadruházákonaopobytucizinců.72 Dalšímjezejménavýjezdnípříkazpodle§50zákonaopobytucizinců,udělovanývrůz-

ných situacích spojených s ukončením oprávněného pobytu cizince na území, neborozhodnutíopovinnostiopustitúzemípodle§50atéhožzákona.


26

postanovenoudobuvšaknenínezbytné.Vúčinnémzákoněopobytucizincůdošlokezměněoprotipředchozíúpravě.Dřívějšízákonč.123/1992Sb.,opobytucizincůnaúzemíČSFR,předpokládal,žezákazpobytunaúzemí(§14)asprávnívyhoštění(§16)jsoudva,nenutnězávisléinstitutypředstavo-vanédvěmarozhodnutími.73Nejdevšakjenozměnuprotipředchozíprávníúpravě,aleiovýznamovýposunprotinávratovésměrnici,74kterouzákono pobytu cizinců implementuje.75 Návratová směrnice používá obecnějšípojem„rozhodnutíonavrácení“, které členské státyvydají „každému stát-nímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území“.76Vzhledemkprincipupreferencedobrovolnéhonávratu77samotnýaktvyhoštěníjakonucenéhovycestování78přicházínařadu,pokudcizinecvestanovenélhůtědobrovolněnevycestuje, ledažežádná lhůtastanovenanebylakvůliněkte-rémuzlegitimníchdůvodů.79Zákazvstupujesrozhodnutímonávratuspo-jenbuďobligatorně(vpřípadech,kdynebylastanovenalhůtakdobrovol-némunávratunebocizinecnesplnilpovinnostnávratu),nebofakultativně(v ostatních případech). Navzdory tomu, účinné znění zákona o pobytucizincůneumožňujesprávnímuorgánuzvážit,zdazákazpobytuvefakul-tativníchpřípadechuplatnit,českáúpravasnímpočítáivtěchtopřípadechautomaticky,vodstupňovanédélce.Ostatnětatoskutečnostjedálepodro-benakritice,neboťnemámezato,žebyvždybylomožnéuložitrozhodnutípřiměřenéokolnostempřípadu,resp.žebyvrámcirozhodováníbylozajiš-těnodostatečnénaplněníprincipupřiměřenosti.Pro další analýzu je však nejzásadnější rozdíl mezi unijně/vnitrostátnímpojetím a mezinárodním pojetím, zejména z pohledu úpravy Úmluvy.Nejdejenoteoretickouotázku.Ústavnísoudsejižvdoběúčinnostizákona

73 NálezÚstavníhosouduzedne13.5.1998,sp.zn.Pl.ÚS25/97.74 SměrniceEvropskéhoparlamentuaRady2008/115/ESzedne16.12.2008ospoleč-

nýchnormáchapostupechvčlenskýchstátechpřinavraceníneoprávněněpobývajícíchstátníchpříslušníkůtřetíchzemí.

75 Přestoževlastní směrnicebylapřijata aždevět letpozákoně, tedy spojení správníhovyhoštěnísezákazemvstupumuseloplynoutčistěz iniciativyvnitrostátníhozákono-dárce.Důvodovázprávakzákonuopobytucizincůvesvézvláštníčástik§118tutozměnukonstatuje,alenijakjinezdůvodňuje.

76 Čl.6odst.1návratovésměrnice.77 Bod10preambulenávratovésměrnice.78 Čl.8návratovésměrnice.79 Čl.7odst.4návratovésměrnice.


27

č.123/1992Sb.,opobytucizincůnaúzemíČeskéaSlovenskéFederativníRepubliky,musel zabývatotázkou, které vnitrostátní instituty jsoupodřa-ditelné pod pojem vyhoštění v Úmluvě (expulsion v oficiálním anglickémi francouzském znění).Úmluva jej používá v několika ustanoveních, při-čemžpro tutopráci nejzásadnější znich jsou čl. 4Protokolu č. 4 (zákazhromadnéhovyhoštěnícizinců)ačl.1Protokoluč.7(procesnízárukypřivyhoštění).80VlastnídefinicitextÚmluvyneobsahuje,nabízíjialevysvětlu-jícízprávakProtokoluč.7.81TermínvyhoštěníÚmluvapoužívávobecnémsmyslu,takžeoznačuje„jakékoli opatření donucující cizince opustit území, ale neza-hrnuje vydání“(extradici).82,83Jdetedyoautonomnípojem,jenžnelzevyklá-dat pouze s ohledemna vnitrostátní právo.ProtoÚstavní soudposoudiljehoobsahtak,žezahrnujeitehdejšízákazpobytunaúzemípodlezákonač.123/1992Sb.,přestoženesljinéoznačení.84

RozhodovacípraxeESLPvšakčiní jehorozsahještěmnohemširším,nežjak tobylovpřípaděposuzovanémÚstavnímsoudem.Vesmyslu judika-turyESLPopatřenísměřujícíkukončenípobytucizincetotižpředstavujeipovinnostneúspěšnéhožadateleoazylopustitúzemístátu,kdemumezi-národní ochrana nebyla udělena; předání cizince-žadatele o azyl do člen-skézeměEUpříslušnékrozhodnutíojehožádostiomezinárodníochranupodlenařízeníDublin III; adokonce,podlenové, a imezi soudciESLPkritizovanéjudikatury,ipřípadynevpuštěnícizincenaúzemí,tedytysituace,kdysecizinecnaúzemístátunenacházel, takže jejde factoaninelzenutit,abyjejopustil.85AutonomníkonceptvyhoštěnípodleÚmluvysetedyroz-šiřuje.Protonásledujícípřehledtěchprávasvobod,kterámohouomezovatvolnoststátupřivytvářeníprávníúpravyvyhoštěníajejínáslednéaplikaci,někdyvycházízpřípadů,vnichžovyhoštěnívunijně/vnitrostátnímpojetínešlo.

80 Dálejdeočl.5odst.1písm.f)Úmluvy(zvláštnídůvodyprozásahdoosobnísvobodycizinců),čl.3Protokoluč.4(zákazvyhoštěnívlastníchobčanů).

81 Zedne22.11.1984,publikovánopodč.117Evropskésbírkysmluv.82 VysvětlujícízprávakProtokoluč.7,bod10.83 Srov.alerozsudekESLPzedne4.9.2014,vevěciTrabelsi proti Belgii,stížnostč.140/10,

kdesouduvedl,žepřípadyvyhoštěníaextradiceposuzujezásadněobdobně(odst.116).84 Srov.jižcitovanýnálezÚstavníhosouduzedne13.5.1998,sp.zn.Pl.ÚS25/97.85 RozsudekESLPzedne11.12.2018,vevěciM. A. a další proti Litvě,stížnostč.59793/17.


28

Hodí se ale vysvětlit také jedenvnitrostátní rozdíl, a tomezi vyhoštěnímsprávním(jemužsevěnujetatopublikace)avyhoštěnímtrestním.Vestruč-nosti řečeno, trest vyhoštění86 ukládá soud v rámci trestního řízení protiobžalovanému–cizinci s jinou státní příslušností nežČeské republiky. Jdeotrestnísankci,jejíuložení(samostatněnebovedlejinéhotrestu)protopři-padávúvahu,pokudjepachatelshledánvinnýmztrestnéhočinu.Cizinecse tedymusel dopustit porušení trestního práva s vyššíměrou společen-ské škodlivosti; trestní právo se totiž uplatní jen v případech ultima ratio. Utrestuvyhoštěnívystupujedopopředífunkceprevence–bráníodsouze-némuvpáchánídalšítrestnéčinnostinaúzemíČRtím,žejenucenjiopustitapourčitoudobujemuzapovězenosenavrátit.Tatodobasestanovívroz-mezí jedenrokaždeset let,nebonadobuneurčitou,pokud toodpovídáokolnostemvěci.Prvekrepresejevtomtotrestusamozřejmětaképřítomenamůžebýtvelmicitelný,aodvíjísezejménaodtoho,jakouměroujecizincivynucenýmodchodemzasaženodojehosoukroméhoarodinnéhoživota.Ivpřípaděukládánítrestuvyhoštěníseuplatníomezeníúvahysoudu,kdyjejnelzeuložit.87

3.5 Substantivní omezení volné úvahy státu

Následujícíčásttextusevěnujeotázkámomezenístátuvúvaze,zdacizincevyhostíčinikoliv,apostihujetedysubstantivní(materiální) limityvolnéhorozhodovánístátu.

3.5.1 Princip non-refoulement jako základní překážka vyhoštěníLzepředeslat,žeprincipnon-refoulementpředstavujeúhelnýkámenmeziná-rodníhoazylovéhopráva.Úmluvaoprávnímpostaveníuprchlíkůjejvtěliladočl.33odst.1,podlekterého„žádný smluvní stát nevyhostí jakýmkoli způsobem nebo nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení.“Tentoprincip, ježlzedočeštinypřekládat jakoprincipnenavrácení, lzenej-obecněji vystihnout jako „zákaz nuceného, přímého nebo nepřímého, přemístění

86 §80zákonač.40/2009Sb.,trestníhozákoníku.87 §80odst.3trestníhozákoníku.


29

osoby do země nebo oblasti, kde jí hrozí, že bude vystavena porušování lidských práv“,88 potažmo v obyčejové podobě lze princip non-refoulement vystihnout jako„zákaz navrácení osoby do země, kde by jí hrozilo mučení, kruté a nelidské zachá-zení a trestání“.89Platíproto,ženavrácenídojinéhostátu(zdestátupůvodu,ale případně i státu třetího), které by uprchlíka vystavilo ohrožení životaaosobnísvobodykvůliněkterémuzrelevantníchdůvodů,porušujezákazrefoulement. Je však potřebné upozornit, že povinnost zdržet se jakýchkolikroků,kterébykrefoulment vedly,jevÚmluvěoprávnímpostaveníuprchlíkůomezená ratione personae, a toprávěnauprchlíky.Aby tedykonkrétnícizi-necmohlodkazovatnačl.33Úmluvyoprávnímpostaveníuprchlíků,musíse jednatouprchlíkavesmyslu tétoúmluvy,o jehožuprchlickémstatusubyloužrozhodnuto,popřípaděmusínaplňovatdefiniciúmluvypomateriálnístránce.Danádefinicejepřitompoměrněrestriktivní:jdeoosobunacháze-jícíse(1.)mimozemipůvodu,kterámá(2.)oprávněnéobavypřed(3.)pro-následovánímz(4.)některéhozrelevantníchdůvodů(rasových,nábožen-ských,národnostních,zpříslušnostikespolečenskévrstvěnebozastávánípolitickéhonázoru),aunížje(5.)vyloučeno,abysedomohlaochranyvzemipůvodu,azároveň(6.)nejdeoosobuvyloučenouzochranypodleÚmluvyoprávnímpostaveníuprchlíků.90Každýzšestiprvkůsevkontextudanéúmluvyspecifickyinterpretujeavytvářípoměrněvysokýpráhprodosaženíochrany.Navícčl.33odst.2obsahujeivýjimku,podlenížiuprchlík,kterýprošel testem čl. 1, nemáprávo na ochranu před refoulement.91Z pohleduÚmluvy o právnímpostavení uprchlíků pokud nejsou splněny podmínkyčl.33ačl.1,zejménanejde-liouprchlíka,neodpovídástátzataporušeníjehozákladníchprávasvobod,kekterýmdošlopovyhoštěnídojinéhostátu.Ochranustejnéhodruhu,alejinéhorozsahulzedovozovatizobecnýchlid-skoprávníchúmluv.Protolzehovořitiorozšířenémlidskoprávnímprincipu

88 WOUTERS,C.W.International Legal Standards for the Protection from Refoulement.Antwerp-Oxford-Portland:Intersentia,2009,s.25.

89 HONUSKOVÁ,Věra.Definice uprchlíka a její výklad a aplikace v současném mezinárodním právu.Praha:UniverzitaKarlovavPraze,Právnickáfakulta,s.186.

90 Definiční znaky podle čl. 1 odst.A bodu 2 a odst. CÚmluvy o právním postaveníuprchlíků.

91 Ochranačl.33odst.1nenáležítomu,kdo„z vážných důvodů může být považován za nebez-pečného v zemi, ve které se nachází, nebo který poté, co byl usvědčen konečným rozsudkem ze zvláště těžkého trestného činu, představuje nebezpečí pro společnost této země“.


30

non-refoulement.92 Povinnost státu nevydat, nedeportovat, nevyhostit nebojinakneukončitpobytcizincenajehoúzemí,pokudbyexistovalypodstatnédůvodyvěřit,žeexistujerizikonenapravitelnéújmytohotocizince,Výborpro lidská práva dovodil z úvodního čl. 2 odst. 3Mezinárodního paktuoobčanskýchapolitickýchprávech(dálejen„MPOPP“).93Povinnoststátuzajistitvšemosobámnasvémúzemíapodsvoukontrolouochranujejichprávasvobodrozšířiliopovinnostnepřinutitjekopuštěnísvéhoúzemí,pokudbytomělosurčitoumíroupravděpodobnostizanásledekvýraznáporušeníprávasvobod,zejménaprávanaživot (čl.6MPOPP)azákazumučení,nelidskéhoaponižujícíhozacházení(čl.7MPOPP).94Relevantníjsoutaporušení,knimžbydošlovestátě,kamjecizinecvyhoštěn,neboivdal-šímstátě,kamje(sjistoumíroupředvídatelnosti)následněcizinecpředán(tzv.řetězovérefoulement).Výslovněpakzákaz refoulementzakotvujeÚmluvaprotimučenívčl.3.95Protožealevztahujezákazvydání/předání/vyhoštěníjennapřípady,kdyhrozínebezpečímučení,představujícínejzávažnějšíúro-veňšpatnéhozacházeníspojenousespecifickýmúčelempůsobeníutrpeníazvláštnímstigmatem,rozsahochranypodlečl.7MPOPPjeveskutečnostiširšínežvÚmluvěprotimučení.96

Vycházeje z podobných základů jakoVýbor pro lidská práva uMPOPP,ESLPtakévzalzazákladnon-refoulementpovinnostzohlednitpředvídatelné

92 ProsrovnáníjednotlivýchnástrojůviztakéDUFFY,Aoife.ExpulsiontoFaceTorture?Non-refoulementinInternationalLaw.International Journal of Refugee Law,2008,roč.20,č.3,s.373–390.

93 ObecnýkomentářVýboruprolidskáprávazedne29.3.2004,č.31[80].94 Viznapř. stanoviskoVýborupro lidskáprávazedne16.3.2017,vevěciA. B. proti

Kanadě,č.2387/2014.StěžovatelibylvKanaděpřiznánstatusuprchlíka(od11letvěku),kvůli jehoopakovanénásilné trestnéčinnostivšakbylo rozhodnutoo jehodeportacidoSomálska.Lzeuvažovatotom,zdabypovahajehotrestnéčinnostistačilakuplatněnívýjimkypodlečl.33odst.2Úmluvyoprávnímpostaveníuprchlíků.Výborsezabíralotázkou, zda stěžovateli při návratu do Somálska hrozí vážná a nenapravitelná újmaz pohledu práva na život, zákazumučení a přiměřenosti zásahu do jeho rodinnéhoživota.Shledal,že ikdyžstěžovatelbyl schopenuvésturčité individuální skutečnosti,které zhorší jeho postavení vzhledem k nepříznivé lidskoprávní situaci v Somálsku,nebylozjištěno,žeby rizikobylodostatečnězávažnéaosobní.Aniporovnánízájmunaprevencizločinnostiaochraněveřejnéhopořádkuprotizásahudoprávanarodinnýživotstěžovatelenevyznělovjehoprospěch.Výborstížnostzamítl.

95 „Žádný stát, který je smluvní stranou této Úmluvy, nevypoví, nevrátí či nevydá osobu jinému státu, jsou-li vážné důvody se domnívat, že by jí v něm hrozilo nebezpečí mučení.“

96 JOSEPH,SarahaMelissaCASTAN.The International Covenant on Civil and Political Rights. Cases, materials, commentary.2.vyd.NewYork:OxfordUniversityPress,2004,s.231.


31

následkyjednání,kterýmstátukončujepobytcizinceapředáváhodojinéhostátu,vněmžnáslednědojdekporušení jehopráv.Kporušeníprávtedymůžedojítmimojurisdikcistátu,kterývyhoštěníprovádí.VpřelomovémpřípaduSoering proti Spojenému království97(vtomtopřípadězpohleduÚmluvynešloovyhoštění,alevydání–extradici)ESLPposuzoval,zdarizikoporušeníčl.3Úmluvy,98vznikajícíjakopřímýnásledekvydánístěžovateledozahra-ničí,bráníjehovydání.ESLPodkázalnaMPOPPazejménačl.3Úmluvyprotimučení,kterývyhoštěnívýslovnězakazuje,pokudbyvyhošťovanéhovystavilorizikumučení.Absolutnípovahačl.3Úmluvy(tzn.nejenzákazumučení,aleinelidskéhoaponižujícíhozacházení,byťvzhledemkposledníkategorii ESLP závěr o porušení non-refoulement nikdy neučinil) ukazujevýznamtétohodnotyjakoesenciálníhoprincipudemokratickéspolečnosti.Vydání člověka,kterébyhovystavilo takovémuzacházení,byprotobylov rozporu s hodnotami Úmluvy jako takové. To ESLP vedlo k závěru,že ipřes absencivýslovnéúpravy smysl aúčel čl. 3vedek inherentnímuprávunebýtvydánvpřípadech,kdyvydávanémuhrozíreálnérizikovysta-venínelidskémuzacházení.99

DokontextuvyhoštěnípotomobdobnéúvahypřeneslESLPplenárnímroz-sudkemCruz Varas proti Švédsku,100brzynásledovanémurozsudkemVilvarajah proti Spojenému království.101VněmESLPshrnul,ževesvětlevšechmateriálů,které má k dispozici, posuzuje, zda existují podstatné (substantial) důvodydomnívatse,žebudestěžovatelponávratuvystavenskutečnémurizikuzachá-zenívrozporusčl.3;vycházípředevšímzinformacíznámýchstátupřirozho-dováníovyhoštění,alepřihlížíikpozdějšímdůkaznímprostředkům.Špatnézacházenímusídosáhnouturčitéminimálníintenzityazávažnostivzávislostinakonkrétníchokolnostech,abyaktivovaloochranučl.3.Věcpodrobujepřís-némupřezkumu(rigorous scrutiny),kterýodpovídáabsolutnímucharakteručl.3

97 RozsudekplénaESLPzedne7.7.1989,stížnostč.14038/88.98 Stěžovatel měl být vydán do USA, kde se obával uložení trestu smrti a vystavení

tzv.fenoménucelysmrti.99 RozsudekESLPvevěciSoering proti Spojenému království,op.cit.,odst.88.100 RozsudekESLP ze dne 20. 3. 1991, ve věciCruz Varas a další proti Švédsku, stížnost

č.15576/89.101 RozsudekESLPzedne30.10.1991,vevěciVilvarajah a další proti Spojenému království,

stížnostč.13163/87,adalší.


32

ajehozásadnímuvýznamu.102PozdějiESLPupřesnil,žepokudještěkvyhoš-tění nedošlo, přezkoumává případ z hlediska aktuálního stavu.103 Hodnotísepřitompředvídatelnénásledkyvyhoštění104plynoucí jakzosobní situacecizince,takzobecnésituacevzemi,dokteréjevyhošťován.ESLPustoupilodnázoru,žekzohledněníobecněnepříznivésituacevzemivyžadujeiexis-tenci„přitěžujícího faktoru“ukonkrétníhocizince,např.příslušnostksys-tematickypronásledovanéskupině.105Obecněnepříznivásituacealezakládárizikorefoulementpouzevpřípadechextrémníhonásilí,kdysamapřítomnostnaurčitémúzemívedekvážnémurizikuporušeníčl.3Úmluvy.106

Absolutní povahu čl. 3 Úmluvy (plynoucí z nederogovatelnosti podlečl.15)107ESLPpotvrzujeivnovějšíjudikatuřeaodolávátlakustátů,kterémusíreagovatnanová,intenzivněpociťovanábezpečnostnírizika.Palčivýproblémpředstavujemožnostvyhostitcizincepodezřeléhonebousvědče-néhozteroristickýchaktivitnaúzemístátu,kdepobývá,pokudexistujípře-kážkyjehovyhoštěnípodčl.3Úmluvy,alejezároveňnutnéefektivněvyře-šitiohroženíbezpečnosti,kterécizinecpředstavuje.108ESLPtrvánatom,

102 RozsudekESLPzedne30.10.1991,vevěciVilvarajah a další proti Spojenému království,stížnostč.13163/87,odst.107–108.

103 VizrozsudekvelkéhosenátuESLPzedne15.11.1996,vevěciChahal proti Spojenému království,stížnostč.22414/93,odst.83–86.

104 Nikoliporušeníčl.3vminulosti,ikdyžpředchozímučenínebonelidskézacházenímůženaznačovat,žejecizinecohroženýiponávratu.VizrozsudekESLPzedne23.8.2016,vevěci J. K. proti Švédsku, stížnostč.59166/12.Naopak, ikdyžvminulostineexisto-valynáznakyporušeníčl.3,rizikujehoporušenímůžecizincevystavitsamotnýnávratajehookolnosti.VizrozsudekESLPzedne9.1.2018,vevěciX. proti Švédsku,stížnostč.36417/16.

105 Rozsudek ESLP ze dne 17. 7. 2008, ve věciN.A. proti Spojenému království, stížnostč.25904/07.

106 RozsudekESLPzedne28.6.2011,vevěciSufi a Elmi proti Spojenému království,stížnostič.8319/07a11449/07,odst.216anásl.

107 Rozsudek ze dne 15. 11. 1996, ve věci Chahal proti Spojenému království, stížnostč.22414/93,odst.79–82.

108 Srov.rozsudkyESLPzedne10.7.2018,vevěciX. proti Nizozemsku,stížnostč.14319/17,a rozsudekzedne9.1. 2018,vevěciX. proti Švédsku, stížnost č. 36417/16.Voboupřípadech byli stěžovatelé vyhošťováni doMaroka, v prvním případě po odsouzenízateroristickéaktivity,vedruhémpřípadějennazákladěvážnéhopodezřeníopřenéhooinformacetajnéslužby.OchranaprávosobpodezřelýchzterorismuvMarokuneníobecněuspokojivá.Vprvnímpřípaděsoudporušeníčl.3neshledal,neboťnizozemskéúřadysisicevyměňovalysMarokeminformace,ubezpečilyseale,žestěžovatelnebylvMarokuhledánanivyšetřován,cožrizikoplynoucízjehonávratusnižovalo.Vedru-hémpřípaděšvédskéúřadymarockýmpouzepředalyinformaceosvémpodezření,nijakseneubezpečily,jakékrokybyMarokopodnikalo.TopodleESLPvyloučilo,žebyvnit-rostátnípřezkumrizikaporušeníčl.3byldostatečný.


33

ženenímožnénijakpoměřovatújmu,kteroubymohlvyhošťovanýcizinecutrpět(aktivujícíčl.2nebo3Úmluvy)amírubezpečnostníhorizika,kteréprostátpředstavuje,109takžebezvýjimkynelzepřipustitvyhoštěnívyvolá-vajícíhrozbuporušeníčl.3.Vpřípadě,žecizinecvedlehrozbynelidskéhozacházení (porušeníčl.3)namítá imožnéohrožení jehoživota (porušeníčl.2),ESLPobvykleposuzuje,zdadošlokporušeníoboučlánků,dohro-madyanerozlišujemezinimi.110Výjimečněvšakdospělikzávěruoporu-šenízákazurefoulementpouzenabázičl.2,bezodkazunačl.3Úmluvy.111

ESLPvšakstálerespektuje,žejádroposuzovánípřekážekvyhoštěníprovádívnitrostátníorgány(principsubsidiarity).Vedlevlastníhověcnéhopřezkou-mání, zda existují podstatné důvodypro závěr o vážném riziku porušeníčl.3Úmluvy,takESLPsledujekvalituvnitrostátníhoposouzenívěci(pro-cedurálníaspektčl.3).Porušenímůžeshledatitehdy,pokudpřezkumnebyldost důkladný, abyvyloučil riziko refoulement.112Možnost domoci seúčin-néhoopravnéhoprostředkumusíbýtsamozřejmostí(čl.3vespojenísčl.13Úmluvy). Aby byl závěr státu vypovídající, musí se opírat o dostatečnédůkazníprostředky, ježmohouvycházet z informací vyhošťujícího státu,aleidalšíchstátů,orgánůOSNanevládníchorganizací.Důkazníprostředky,z nichž státní orgány vychází,musí být spolehlivé a objektivní, pocházetz důvěryhodných zdrojů, být podrobeny důkladnému zkoumání a navzá-jemvéstkeshodnýmskutkovýmzjištěním.113Břemenotvrzení ibřemenodůkazní tíží cizince,který tvrdí, že existujídůvody,proněžčelí reálnémuriziku.Lze-livšakrizikodovoditzobecnědostupných informací,mástát

109 Rozsudekzedne9.1.2018,vevěciX. proti Švédsku , stížnostč.36417/16,odst.48.110 Viznapř.rozsudekzedne19.12.2013,vevěciT.A. proti Švédsku,stížnostč.48866/10,

kdeESLPvyjmenovávázákladníobsahprincipunon-refoulementvyvozenýnapůdorysučl.3Úmluvy(odst.33–37),abypakjenlakonickydoplnil,žestejnéprincipyseuplatníivůčičl.2.Aktuálněviztéžrozsudekzedne14.11.2019,vevěciN.A. proti Finsku,stížnostč.25244/18(vyhoštěnýcizinecbylponávratudozeměpůvoduzabit,ESLPposoudil stížnost jehodcery vevztahukotci opět zperspektivy čl. 2 a 3 společně).K posouzení čl. 2 a 3 společně soud přistupuje imimo kontext vydání a extradice;viznapř.rozsudekESLPzedne17.9.2014,vevěciMocanu a další proti Rumunsku,stíž-nostč.10865/09.

111 Rozsudek ESLP ze dne 8. 11. 2005, ve věci Bader a Kanbor proti Švédsku, stížnostč.13284/04,kdesouddospělkzávěruoporušeníčl.2,snímžseporušeníčl.3bezpro-středněpojí.

112 Např.rozsudekzedne9.1.2018,vevěciX. proti Švédsku,stížnostč.36417/16.113 RozsudekvelkéhosenátuESLPzedne23.8.2016,vevěciJ. K. proti Švédsku,stížnost

č.59166/12,odst.85anásl.


34

povinnost je vyhodnotit i ex officio.114 V kontextu vyhoštění neúspěšnýchžadatelůomezinárodníochranuESLPpřipustil,žeproněmůžebýtsložitéčipřímonemožnézískatvomezenémčasedostatečnédůkazníprostředkykpodloženítakovéhotvrzení.Reagujenatojednakteoriíosdílenépovin-nostistátuacizincenavrhovatdůkazy,avedletohoprincipem,ževpochyb-nostechmábýtdánapřednostzájmunaochranězákladníchprávasvobodcizince.115Dále pak tím, že pokud se cizinci podaří podpořit své tvrzenídůkazy,jenavládě,abyjakékolipodezřenírozptýlila.Porušení čl. 3Úmluvy přitomnemusí spočívat vmučení nebo nelidskémaponižujícímzacházenízestranypředstavitelůstátu,případněvobdobnémjednánípáchanémčlenynestátníchskupinzasituace,kdystátneníschopenneboochotenposkytnoutjednotlivciúčinnouochranu.Typickypůjdeourčiténásilné(fyzickéčipsychické)zacházení,ikdyžnemusíjítosituacivšeobec-néhonásilí.Jealedůležitépamatovat,ženapráhčl.3Úmluvymohoudosáh-noutijinésituace.ESLPtaktoposoudilnapř.stav,kdysepovyhoštěnícizinecocitnebezzákladníchprostředkůkpřežitíajetakvystavenažnelidskýmpod-mínkám.116Skutečnost,žepřekročeníprahučl.3seposuzuje individuálně,umožňujezohlednitizvláštnízranitelnostcizincevůčinepříznivýmpodmín-kám, které byběžněprahu čl. 3Úmluvynedosahovaly.117Takovým speci-fickýmpřípademmůžebýtišpatnýzdravotnístavcizince,resp.skutečnost,ževzeminávratunebudemítkdispozicidostatečněkvalitnízdravotnípéči,cožzhorší jehofyzické ipsychickéutrpenípramenícíznemoci.JudikaturaESLPv tomtoohledu prošla zajímavýmvývojem, od velmi restriktivního(zcelavýjimečnéokolnostiprokonstatováníporušeníčl.3Úmluvy,de facto terminální stadium nemoci bez možnosti adekvátní péče)118 po relativní

114 RozsudekvelkéhosenátuESLPzedne23.3.2016,vevěciF. G. proti Švédsku,stížnostč.43611/11,odst.126.

115 RozsudekESLPzedne23. 8. 2016, ve věci J. K. proti Švédsku, stížnost č. 59166/12,odst.91anásl.

116 Viz rozsudek ESLP ze dne 21. 1. 2011, ve věciM.S.S. proti Belgii a Řecku, stížnostč.30696/09.

117 Podrobněji zvláštní důraz na individuální okolnosti případu stěžovatele a překročeníprahučl.3vizrozsudekESLPzedne4.11.2014,vevěciTarakhel proti Švýcarsku,stížnostč.29217/12.

118 Pro shrnutí viz rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 27. 5. 2008, ve věciN. proti Spojenému království,stížnostč.26565/05.


35

uvolněnípožadavkůvnovějšíjudikatuře.119Stálevšaknelzehovořitoobecnépovinnosti státunevydat cizince s ohledemnanutnost zajistitmu řádnouzdravotnípéčijakopozitivnízávazek.120Specifickýmproblémempakje,jakpřistupovatkduševnímonemocněnímneboobecněrizikuvážnépsychickéújmyjakonásledkuvyhoštění.121

Mohlobysezdát,žečl.3představuje–tím,žezaručujecizincimožnostsetr-vatnaúzemíjinéhostátu–garanci„kvazi“právana„azyl“,právanaútočištěpředporušovánímzákladníchpráv.Mohlibychomhovořitonepsanémprávu na azylukrytémdočl.3Úmluvy,kterávýslovnougaranciprávanaazylnaroz-dílodjinýchlidskoprávníchinstrumentůpostrádá?122TakovýnázorseESLPsnažívesvýchrozhodnutíchpopřít:zdůrazňuje,ženeposuzujedodržovánízávazkůvyplývajícíchzÚmluvyoprávnímpostaveníuprchlíků,alepouzeposuzuje, zda by vyhoštění představovalo porušení Úmluvy.123 Na prvnípohlednemusí být zřejmé, zda topředstavuje skutečný rozdíl. PodstatouÚmluvyoprávnímpostaveníuprchlíků,stejnějakounijníajiimplementujícívnitrostátníazylovéúpravy,všaknenítolikozabránitrefoulement,alevytvořitsystém práv a povinností žadatele omezinárodní ochranu a jejího bene-ficienta,kterévytvořípředpokladypro jeho integracidospolečnosti státuposkytujícíhomuochranu.ProtoiÚstavnísoudtrvánadůslednémrozlišo-vánípřekážkyvyhoštěnívpodoběrizikarefoulementadůvodůpropřiznánímezinárodníochrany,neboťexistenceprvéhoneznamenánutněexistencidruhého.124

119 RozsudekvelkéhosenátuESLPzedne13.12.2016,vevěciPaposhvili proti Belgii,stížnostč.41738/10,odst.183:postačí„podstatné důvody ukazující, že i když cizinec není bezprostředně ohrožen smrtí, ale hrozilo by mu skutečné riziko, že bude vystaven vážnému, rychlému a nezvrati-telnému zhoršení jeho zdravotního stavu z důvodu chybějící adekvátní péče v přijímajícím státě nebo z nedostatku přístupu k takové péči, což by mu způsobilo silné utrpení nebo významné zkrácení naděje na dožití“.

120 STOYANOVA, Vladislava. How Exceptional Must ‛Very Exceptional’ Be?Non-refoulement,Socio-EconomicDeprivation,andPaposhvilivBelgium.International Journal of Refugee Law,2017,roč.29,č.4,s.580–616.

121 Zhoršení paranoidní schizofrenie následkem vyhoštění představovalo porušení čl. 3v rozsudkuESLPzedne16.4.2014,vevěciAswat proti Spojenému království, stížnostč.17299/12.

122 Čl.14Všeobecnédeklaracelidskýchpráv,čl.18LZPEU.123 Viznapř.rozsudekvelkéhosenátuESLPzedne13.12.2016,vevěciPaposhvili proti Belgii,

stížnostč.41738/10,odst.184.124 NálezÚstavníhosouduzedne30.1.2007,sp.zn.IV.ÚS553/06.


36

3.5.2 Další práva a svobody jako překážky vyhoštěníPřipustil-liESLP, avnávaznostinanějvnitrostátní soudy, žebudoucímuvyhoštěnícizincemůžebránitrizikoporušeníčl.3Úmluvyvzemi,donížje vyhoštěn, nutně se ptáme i na otázku, zda podobnou překážkumůžepředstavovatiporušeníjinýchčlánkůÚmluvy.125Vestručnostilzeodpově-dět,žeano,alesituacejemnohemménějednoznačná.JižvrozsudkuSoering totižESLPnapověděl,žezávazekstátunevystavitcizincevyhoštěnímporu-šeníjehoprávvjinémstátěnelzeabsolutizovat.126StáttaknenesevsystémuÚmluvyodpovědnostzato,žesejinýstátvpříčinnésouvislostisvyhoště-nímdopustíporušeníprávvyhoštěnéhocizince.TutomožnostESLPpřímovylučuje.Jehozávěrtýkajícísečl.3Úmluvysetudížneopíráoobecnýsys-témÚmluvy,aleozvláštnípovahučl.3,kterývsobězákazrefoulementinhe-rentněobsahuje.Pokud by ovšem šlo najít u jiných práv a svobod chráněných Úmluvoupodobnoucharakteristikujakoučl.3,inaněbysenon-refoulementmohlvzta-hovat.Problémvšakpředstavujeužidentifikacetoho,cojepodstatoutétozvláštnícharakteristiky.127ESLPtotižhovořiločl.3Úmluvyjakoozáštitěfundamentálníhodnotydemokratickéhostátu.Zároveňkladldůraznajehoabsolutní povahu.128 Lze jen odhadovat, jaká další ustanovení by do tétokategoriedálepatřila.VpraxivšakESLPzvolilponěkudjinýpřístup,kdyžurčil,žeujinýchprávasvobodjemezíaktivujícízákazrefoulementažflagrantní porušeníprávačisvo-body.Jetedynutnákvalifikovanáintenzitaporušení.StandardflagrantníhoporušeníESLPnaznačil jižv rozsudkuSoering.129Přiklání sekpragmatic-kémuřešení:členskéstátyRadyEvropypřijalyzávazekzajistitrozsahprávgarantovaný Úmluvou všem ve své jurisdikci, ale nevyloučily tímmožnost

125 VizdenHEILER,Maarten.WhoseRightsandWhichRights?TheContinuingStoryof Non-refoulement under the European Convention on Human Rights. European Journal of Migration and Law,2008,č.10,s.277–314.

126 Rozsudekzedne7.7.1989,vevěciSoering proti Spojenému království,stížnostč.14038/88,odst.86.

127 BATTJES,Hemme.TheSoeringThreshold:WhyOnlyFundamentalValuesProhibitRefoulement inECHRCaseLaw.European Journal of Migration and Law, 2009, č. 11,s. 207 a násl.

128 Rozsudekzedne7.7.1989,vevěciSoering proti Spojenému království,stížnostč.14038/88,odst.87.

129 Ibid.,odst.113.


37

vyhostit cizince do země, která stejný standardneposkytuje.130 PožadovattakodstátůvázanýchÚmluvou,abytentostandardzajistilyjako„náhradnígarant“každémucizincinasvémúzemíbezomezení,bypředstavovaloneú-měrnébřemeno.131Kdalšímprávůmcizince,kterámohoubýtvestátě,kamjecizinecvyhoštěn,porušena,bymohlypatřitzejménaprávonaspraved-livýproces(čl.6),osobnísvobody(čl.5),132právonasoukromýarodinnýživot (čl.8;vnímané jakonarušenímorální integrity cizince)133 a svobodanáboženskéhovyznání a přesvědčení (čl. 9).134ESLP je však kmožnosti,žebymohlyexistovatdostatečněkonkrétníokolnostipodkládajícíbudoucíflagrantníporušenítěchtoprávvnávaznostinavyhoštění,skeptický.Ažv rozsudkuvevěciAbu Qatada, 20 letpoprvotníúvaze, žeflagrantníporušeníprávanaspravedlivýproces–flagrantníodepřeníspravedlnosti–můžepředstavovatrefoulement,dospělESLPkprvnímupřípadu,kdytakovéporušeníkonstatoval.135Testflagrantníhoodepřeníspravedlnostitaknehledíjenna„pouhá porušení nebo nedostatek záruk v soudním řízení, které by samy mohly vést k porušení čl. 6, pokud by se vyskytly ve smluvním státě(Úmluvy,pozn.).Musí jít o porušení principů spravedlivého procesu (…),které je tak zásadní, až představuje odstranění nebo zničení samotného jádra(nullification,ordestructionof theveryessence) práva garantovaného čl. 6.“136VestejnémpřípadětakéESLPshrnul,jakáprocesnípochybeníbytentostandardsplňovala(odsouzenívnepřítomnostibezmožnostinovéhořízení,řízenípopírajícíprávonaobhajobu,uvězněníbezmožnostipřístupuk soudu,záměrnéa systematickéodpíránípřístupukobhájci);137knimdoplnil,žeflagrantníodepřeníspravedlnostipředstavujetakéskutečnérizikoodsouzenínazákladěsvědectvízískanýchmučením.130 RozhodnutíESLPzedne22.6.2004,onepřijatelnostivevěciF. proti Spojenému království,

stížnostč.17341/03(infine).131 RozhodnutíESLPzedne28.2.2006,onepřijatelnostivevěciZ. a T. proti Spojenému

království,stížnostč.27034/05.132 RozhodnutíESLPzedne14.10.2003,onepřijatelnostivevěciTomic proti Spojenému

království,stížnostč.17837/03.133 Kčl.5ačl.8vizrozhodnutíESLPzedne22.6.2004,onepřijatelnostivevěciF. proti

Spojenému království,stížnostč.17341/03.134 RozhodnutíESLPzedne28.2.2006,onepřijatelnostivevěciZ.aT.protiSpojenému

království,stížnostč.27034/05.Kpozoruhodnémuvysvětlenísoudu,pročjesiceochranasvobody vyznání základem demokratické společnosti, ale nepředstavuje fundamentálníhodnotuchráněnoustejnějakočl.3Úmluvy,vizBATTJES,2009,op.cit.,s.210anásl.

135 RozsudekESLPzedne17.1.2012,vevěciOtman (Abu Quatada) proti Spojenému království,stížnostč.8139/09.

136 Ibid.,odst.260.137 Ibid.,odst.258.


38

3.5.3 Soulad vyhoštění s ostatními ustanoveními Úmluvy, především čl. 8

Předchozí dvě části se zabývaly dopady porušení lidskýchpráv vyhošťo-vaného cizince, ke kterým by pravděpodobně došlo po jeho vyhoštěnívestátu,kambudecizinecvyhoštěn.ŠlotedyodopadyextrateritoriálníhoporušeníprávgarantovanýchÚmluvou,kterémajívlivnasouladvyhoštěnísÚmluvou.Jakolimitvyhoštěnívšakmusímechápatitaporušenílidskýchpráv a svobod, knimžbyvyhoštěnímdošlopřímonaúzemí státu, kterývyhoštěníprovádí.Skutečnost, že Úmluva nijak neupravuje právo na vstup a pobyt cizincenaúzemí,smluvnístátyÚmluvynijaknezbavujepovinnostizajistitvšemoso-bámvjejichjurisdikcinaplněníprávasvobodgarantovanýchÚmluvou.138 ProblematickéseprotomohouzdátstaršínázoryÚstavníhosoudurelati-vizujícítutopovinnost.139Navzdorynimsepovinnostrespektovatmeziná-rodní(lidskoprávní)závazkystátutýkáizásahůdoprávcizincepřivýkonuimigrační politiky státu. Nelze tedy namítat, že Úmluva upravuje právacizinců toliko ve speciálnímProtokolu č. 4, a proto se plný rejstřík právneuplatní.140Totéžlzevztáhnoutinavnitrostátníúpravu:běhemvyhoštěnímácizinecstálevšechnaprávaasvobody,kterámuLZPSpřiznává,apokudbyvyhoštěnípředstavovalojejichporušení,nenímožnéjeprovést.Dodejmevšak, že ne každý zásah dopráv a chráněných zájmů cizincepředstavujezároveňjejichporušení.Potřebnéjetotižpoměřovat,zdazhlediskaprin-cipuproporcionalityvkonkrétnímpřípaděpřevážízájemnanaplněníprávcizince,nebozájemstátunajehovyhoštění.Teoreticky je tedy možné, aby konkrétní případ vyhoštění cizince před-stavovalporušenínejrůznějšíchprávÚmluvyaLZPS,a tosubstantivníchpráviprávanaspravedlivýproces(kterésevšakkvůlidělenínasubstantivní

138 Čl.1Úmluvy.139 NálezÚstavníhosouduzedne26.5.1998,sp.zn.Pl.ÚS27/97:„Základní práva zaručovaná

v souvislosti s vyhoštěním cizince ústavním pořádkem ČR a uvedenými mezinárodními smlouvami jsou v zásadě vázána na skutečnost, že cizinec má na území státu povolený pobyt, tedy, že se na území státu zdržuje oprávněně. Ochrana těchto práv cizinců je však postavena na zásadě individuálního posou-zení každého jednotlivého případu vyhoštění a možnosti uplatnit námitky proti rozhodnutí o vyhoštění, o němž může být rozhodnuto jen v případech stanovených zákonem a způsobem, který zákon stanoví.“

140 RozsudekplénaESLPzedne28.5.1985,vevěciAbdulaziz, Cabales, a Balkandali proti Velké Británii,stížnostič.9214/80,9473/81a9474/81,odst.59anásl.


39

aprocesníomezenívolnéúvahystátu rozebírávnásledujícípodkapitole).Např. šířenívlastníhonáboženskéhopřesvědčení (kazatelství) jakodůvodvyhoštěnímůžepředstavovatporušenísvobodyprojevovatvlastnínábožen-sképřesvědčenípodlečl.9Úmluvy,141vyhoštěníkvůlipolitickýmprojevůmporušeníčl.10,142trestvyhoštěníuloženýzaobsazeníkostelajakoakceupo-zorňujícínaprávanelegálníchmigrantů lzeposuzovat sohledemna svo-bodushromažďovánípodlečl.11.143Zdalekanejčastější,téměřuniverzálnínámitkazestranyvyhošťovanýchcizincůsetýkázásahudojejichsoukro-méhoarodinnéhoživota(čl.8)způsobenéhovyhoštěním.Judikatura ESLP a z ní čerpající judikatura Ústavního soudu týkajícíse ochrany soukromého a rodinného života v souvislosti s vyhoštěnímjebohatáanenímožnéjizdeopravdudůkladněanalyzovat,pouzeshrnoutněkterá východiska.Úzkou souvislostmezi volností státu realizovat svojimigračnípolitikuazásahemdoprávanasoukromýarodinnýživotESLPjiždlouhouznává,ipřesneexistenciprávanapobytcizincenaúzemítedyposuzuje,zdavyhoštěnípředstavujeporušeníčl.8Úmluvy.144

Totoustanovenípřitompokrývádvěúzcespojenésféry,soukromýarodinnýživot,kteréESLPobvyklerozlišuje.Vpřípadechtýkajícíchsevyhoštěnívšakvycházíztoho,žeikdyžsicizinecnaúzemístátunevytvořilrodinnýživot(jehoexistenciESLPposuzujekokamžiku,kdyserozhodnutíovyhoštěnístalo konečným145), rozvíjel vztahy s dalšími lidmi a vnějším světem jakotakovým,atytospolečenskévazbyspadajípodochranusoukroméhoživo-ta.146ProtoESLPmezioběmasféraminutněnerozlišuje,neboťjepojímávelmiširoce.To,zdarodinnýživotexistovalazdadošlokzásahudorodin-néhoasoukroméhoživota,přitomobvyklenebývápředESLPpředmětem

141 RozsudekESLPzedne12.2.2009,vevěciNolan proti Rusku,stížnostč.2512/04.142 RozsudekESLPzedne27.4.1995,vevěciPiermont proti Francii,stížnostč.15773/89

a15774/89.143 RozhodnutíESLPzedne16.1.2001,onepřijatelnostivevěciCisse proti Francii,stížnost

č.51346/99.144 RozhodnutíESLPzedne6.7.1982,vevěciX., Y. a Z. proti Spojenému království,stížnost

č.9285/81.145 RozsudekESLPzedne31.10.2002,vevěciYildiz proti Rakousku,stížnostč.37295/97,

kdesepovykonánívyhoštěnírodinnýživotrozpadl,ESLPjejvšakposuzovalkdobě,kdy se rozhodnutí stalo konečným a rodinný život ještě existoval. Na další vývoj(vneprospěchstěžovatele)tedynebralohled.

146 RozsudekESLPzedne23.6.2008,vevěciMaslov proti Rakousku,stížnostč.1638/03,odst.62anásl.


40

sporu.Ztříkrokovéhotestuprozásahdočl.8Úmluvyjeobvykleklíčovýažtřetíprvek,nezbytnostvdemokratickéspolečnosti(pozákonnostivefor-málním imateriálním smyslu a sledováníněkterého z taxativněvyjmeno-vanýchlegitimníchcílůvodst.2),projevujícísejakonaléhaváspolečenskápotřebaapřiměřenostmezizásahemasledovanýmcílem.Tentotestvycházízprávanasoukromýarodinnýživot jako„svobody“,knížsepojínega-tivnízávazekstátudonísvévolněnezasáhnout.VedletohosijevšakESLPvědom, že zdržení se zásahů státem nemusí vést k efektivnímu naplněníprávanasoukromýarodinnýživot.Pozitivnízávazky,kterévtétooblastistátmá,posuzujeESLPstejnýmtestem:zdastáthledalanalezlspravedlivourovnováhumezi konkurujícími si zájmy státu a cizince.147Nakonecnejdejenovyhošťovanéhocizincesamotného,aletakéozásahdoprávjehonej-bližších,kteřísnímpobývalivestejnémstátě.Zvláštnípozornostpakvždyvěnujenezletilým,unichžvsouladusÚmluvouoprávechdítěte148zdůraz-ňujehlediskonejlepšíhozájmudítěte.149

Úmluvanezaručujeprávozvolitsilibovolnězemi,kdebudejedinecnaplňovatprávonasoukromýarodinnýživot.Neexistujetedypovinnoststátuumož-nitrealizacirodinnéhoživota,atoivydánímpobytovéhooprávnění,per se.150 Meziochranouprávanasoukromýa rodinnýživotazájmemnavyhoštěnícizincevždydocházíkpoměřování.Dokonceaniucizinců,kteřívdanémstátěvyrostliatéměřzcelaztratilikontaktsesvouzemípůvodu,nedovozujeESLP absolutní přednost práva na soukromý a rodinný život, pouze jehozvýšenouochranu.RadaEvropynaúrovni soft law všakdoporučujeupustitodvyhošťovánítzv.dlouhodoběusazenýchcizinců;151ještědůraznějšíjetotodoporučeníutzv.migrantůdruhégenerace,tedyosob,kterénejsoustátními

147 RozsudekESLP ze dne 12. 2. 2009, ve věciNolan proti Rusku, stížnost č. 2512/04,odst.84–85.

148 Sděleníč.104/1991Sb.Knejlepšímuzájmudítětevizčl.3Úmluvyoprávechdítěte.StejnéhlediskosepromítáidosekundárníhoprávaEUjako„nejvlastnějšízájemdítěte“zohledňovanýpodlečl.5písm.a)návratovésměrnice.

149 RozsudekESLP ze dne 12. 2. 2009, ve věciNolan proti Rusku, stížnost č. 2512/04,odst.86anásl.

150 Rozsudek ESLP ze dne 8. 12. 2015, ve věci Z. H. a R. H. proti Švýcarsku, stížnostč.60119/12.

151 Doporučení Parlamentního shromáždění Rady Evropy 1504 (2001) Nevyhošťovánídlouhodobých imigrantů (Non-expulsion of long-term immigrants); doporučení VýboruministrůRadyEvropyčlenskýmstátůmRec(2000)15kzajištěnémupobytudlouhodo-býchmigrantů(concerning the security of residence of long-term migrants).


41

občanystátu,kdepocelýživotžijí,jejichvazbakestátujejichobčanstvíjevšakčistěformální,neboťkněmunemajížádnéskutečnévazby.152

Zřejměnejčastější legitimnídůvodprozásah,„ochranaveřejnéhopořádkua veřejné bezpečnosti“, odpovídá tomu, že správní vyhoštění velmi častopředstavujereakcinatrestnoučinnost,ikdyžnebylpřímouložentrestvyhoš-tění,neboreakcinaporušovánísprávníchpředpisů,zdalekanejenpředpisůcizineckéhopráva(ikdyžpůjdetypickyopobytbezpotřebnéhooprávnění).NatoreagujeijudikaturaESLP,kterávytvořila„test“shrnujícífaktoryposu-zované v rámci poměřování, zda spravedlivá rovnováha vyžadujeochranuzájmůnastraněstátu,neboochranusoukroméhoarodinnéhoživotacizince.JakESLPshrnulvrozsudkuÜner proti Rakousku,153zvážitjepotřeba:

1. povahuazávažnostporušenízákonaspáchanýchcizincem,2. délkujehopobytuvzemi,odkudmábýtvyhoštěn,3. čas,kterýuplynulodnamítanéhoporušenízákona,acizincovocho-vánívtomtoobdobí,

4. státníobčanstvítěch,kterýchsevyhoštěnídotýká,5. rodinnýstavajehookolnosti,např.délkamanželstvíajiné,6. zdapartner/ka154 věděl/aoporušení zákonavdobě, kdy zakládalispolečnýživot,přičemžtotokritériumsejevíbýtobzvlášťdůležité,

7. zdamápárděti,apřípadnějejichvěk,8. závažnostpřekážekatěžkostí,kterýmbypartner/kačelil/avzemi,donížbudecizinecvyhoštěn,

9. nejlepšízájemnezletilýchpotomkůcizinceajejichprospěch,zejménatěžkosti,kterýmbyčelilyvzemi,kambuderodičvyhoštěn,

10. pevnostspolečenských,kulturnícharodinnýchvazebcizincevzemi,odkudmábýtvyhoštěn,avzemi,kammábýtvyhoštěn.

152 Doporučení Parlamentního shromáždění Rady Evropy 1504 (2001) Nevyhošťovánídlouhodobých imigrantů, bod 7; k tomu srov. posun ve stanovisku od doporučeníVýboruministrůR(84)9kmigrantůmdruhégenerace.

153 RozsudekvelkéhosenátuESLPzedne18.10.2006,stížnostč.46410/99.154 VrozsudkuÜnerESLPpoužívalpojemmanžel/ka,manželství,manželskédítě.Ikdyž

uzavřenímanželstvíberejakourčitýformálnídůkazrodinnéhoživota,inesezdanémupáruposkytneochranu,pokudzdalšíchokolnostívyplývá,žedlouhodoběvederodinnýživot.V tomtovýčtuseprotopoužívápartner/ka,partnerství,dítě,abybylozřejmé,že rodinný život mimo manželství je stejně relevantní. Viz rozsudek ESLP ze dne8.12.2015,vevěciZ. H. a R. H. proti Švýcarsku,stížnostč.60119/12,odst.42atamodkazovanájudikatura.


42

3.5.4 Zvláštní práva občana EUAž dosud tato kapitola vycházela především z judikatury ESLP, kterámávýznamnýdopadna interpretaci a aplikaci vnitrostátního cizineckéhopráva.Zásadnídopadmá ale i judikaturaSoudníhodvoraEvropskéunie(dálejen„SDEU“)ajehozávaznáinterpretacesekundárníhoprávaEU,155 které vytváří rámec vnitrostátní právní úpravy. PrávoEUmůže poskyto-vatvyššíúroveňochranylidskýchpráv,nežbyvyplývalazjudikaturyESLP.Vedle toho upravuje oblasti, které nemají přímo lidskoprávní rozměr,aletaképředstavujílimitproúvahystátuovyhoštěnícizince.Právníochraněcizincůunijnímprávemseblíževěnujídalší,podrobnějšíkapitoly.Natomtomístěsejenstručnězastavímeudílčíhoproblémuvyhošťováníobčanůčlen-skýchstátůEUajejichrodinnýchpříslušníků.Unichunijníprávozakládázvláštníprávanasvobodupohybu/svobodupobytuuvnitřEU,cožsicenenískutečné „lidské právo“, ale je to na úrovniEU ústavně zaručené právoobčanůEU.Svoboda pohybu představuje jeden z jejích stavebních kamenů evropskéintegrace,odpodpisuMaastrichtskésmlouvyjespojenaskonceptemobčan-stvíEU.Ačsevedouteoretickédiskuzeotom,zdaobčanstvíEUpředsta-vujeobecnouzárukuvšechprávasvobodvprostoruEU,nebojenkonceptzastřešujícíspecifickáprávazaloženávýhradněunijnímprávem,156voblastiochrany jednotlivce před vyhoštěním občanství EU nepochybně zesilujemíruochrany.157Doznačnémíryvytváří„imunitupředvyhoštěním“.PrávovyužívatsvobodypohybuuvnitřEUsiceneníbezbřehé,nadruhoustranualepřiuplatňování„omezení a podmínek musí být dodržovány meze uložené unijním právem a toto uplatnění musí být v souladu s obecnými zásadami tohoto práva, zejména se zásadou proporcionality“.158

Vřečisekundárníhoprávatoznamená,žeanižbymuselobčanEUproka-zovatzásahdosvýchprávchráněnýchLZPEU(např.doprávanasoukromýa rodinný život), jemu rovnou přiznána vyšší ochrana před vyhoštěním,

155 ProstřednictvímLZPEUajejíhočl.52odst.3.156 KekoncepciunijníhoobčanstvívizVanderBRINK,Martijn.EUcitizenshipand(fun-

damental)rights:Empirical,normative,andconceptualproblems.European Law Journal, 2019,roč.25,č.1,s.21–36.

157 RozsudekSDEUzedne8.3.2011,vevěciRuiz Zambrano,C-34/09.158 RozsudekSDEUzedne13.9.2016,vevěciAlfredo Rendon Marín,C-165/14,odst.45.


43

a to omezením pravomoci státu takové rozhodnutí přijmout. Příslušnásměrnice159 především taxativně stanoví restriktivně formulované důvody,okteréserozhodnutíovyhoštěnímůžeopírat:ochranaveřejnéhopořádku,veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.160 Interpretace těchto neurčitýchprávních pojmů je věcí členského státu, avšak stále podléhá přezkumuSDEU– nemohou být vykládány extenzivně a jednostranně.161 Směrnicedále vytyčuje přísnémantinely jejich vnitrostátní interpretaci tím, že sta-noví,žedůvodyzaloženénaochraněveřejnéhopořádkuabezpečnostimusíbýtpřiměřené,založenénaosobnímchovánívyhošťovaného,kterépřed-stavuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné nebezpečí.K tomu vždymusístátzvažovatiokolnostipobytuobčanaEUnasvémúzemí,apokudzdepobývalnazákladěpobytutrvalého,ochranapředvyhoštěnímseještědálezvyšuje.162Výsledektedyje,ževyhoštěníobčanaEUspojenésezáka-zemvstupudokonkrétníhočlenskéhostátu(nikolizákazemvstupudoceléEU!)jevýjimečnýmopatřením,kekterémujetřebapřistoupitsvědomím,žeprávoEU,předevšímjudikaturaSDEU,muvymezujevelmipřísnéman-tinely. (Praktickým limitemtétoochranynadruhoustranu je,zdačlenskéstátytytopožadavkysprávněimplementovalydonárodníchpředpisů.)

3.6 Procesní omezení volné úvahy

Předchozípodkapitolasesnažilavymezithracípole,naněmžsestátpohy-buje,pokud rozhodujeo tom,zdacizincevyhostit.Postihovala tedysub-stantivní(materiální)limityvolnéhorozhodovánístátu.Následujícípodka-pitolasezaměřínaodlišnouotázkuprocesníhorázu:zdajsoustátyomezenyvesvé„volnéúvaze“ipožadavkynato, jakjimajíprovést.Jensotázkouprocesníchpožadavkůnarozhodováníovyhošťovánísivšaknelzevystačit.Dalšíomezenísemohoutýkatizpůsobuvýkonurozhodnutíovyhoštění,pokudcizinecdobrovolněnesplnípovinnostopustitúzemí.

159 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. 4. 2004 o právuobčanůUnieajejichrodinnýchpříslušníkůsvobodněsepohybovatapobývatnaúzemíčlenskýchstátů.

160 Čl.27směrnice2004/38/ES.161 RozsudekSDEUzedne13.7.2017,vevěciE proti Subdelegación de Gobierno en Álava,

C-193/16,odst.18atamcitovanájudikatura.162 Vizčl.27anásl.směrnice2004/38/ES.


44

3.6.1 Zákaz hromadného vyhoštění cizinců, či jinak právo na individualizované rozhodnutí

Zákaz hromadného vyhoštění cizinců lze považovat za primární procesnízárukuzedvoudůvodů.Jednaksetatozárukapodlečl.4Protokolu4Úmluvyvztahujenavšechnycizincebezrozdílu,zdanaúzemípobývalilegálně,nebonelegálně. Jednakpředstavujezákazhromadnéhovyhoštěnípoměrněpod-statnouzáruku,jejížvýznamsialelzesnázeuvědomit,pokudzákazhromad-néhorozhodováníovyhoštěníbudemechápat jakopovinnost rozhodovatovyhoštěníindividuálně,nazákladěposuzováníindividuálníchokolnostípří-paduasmožnostícizincepředložitsvéargumentyprotivyhoštění.Vtomtosmyslu představuje základní, přestože ne dostatečnou, pojistku před své-volnýmizásahydoprávcizince.Bez individuálníhoposuzování je totiž jižz povahy věci vyloučeno, aby vyhošťující stát při hledání spravedlivé rov-nováhyvrámcisvéhoprostoruprouvážení(margin of appreciation)správnězohlednilokolnostipřípaduaposoudil,zdajezásahdoprávcizincenezbytný.HromadnýmvyhoštěnímvesmysluÚmluvyje„opatření donucující cizince jako skupinu opustit stát, až na případy, kdy je takové opatření podloženo rozumným a objek-tivním přezkoumáním konkrétního případu každého cizince ze skupiny. Sama okolnost, že více cizinců obdrží stejné rozhodnutí, nevede k závěru, že šlo o hromadné vyhoštění, pokud každý cizinec zvlášť měl příležitost předložit argumenty proti jeho vyhoštění pří-slušnému úřadu.“ 163

Hromadnéprovedenínávratovéoperacealehromadnévyhoštěnínepředsta-vuje.164Ačkolisezákazhromadnéhovyhoštěnímůžejevitjakoanachronis-mus,opírajícísejenohistorickézkušenostiprvnípolovinyminuléhostoletí(avýjimečnépřípady,jakojeČonka165),mástálesvůjvýznam,možnáiros-toucí v závislosti na proměňujících se projevechmigrace jakomasovéhojevu, který navádí k podobně „masovým“ reakcím ze strany státu.ESLP

163 Rozhodnutízedne23.2.1999,onepřijatelnostivevěciAndric proti Švédsku, stížnostč.45917/99.

164 VizrozsudekESLPzedne20.9.2007,vevěciSultani proti Francii,stížnostč.45223/05.165 RozsudekESLPzedne5.2.2002,vevěciČonka proti Belgii, stížnostč.51564/99.Pan

Čonkaobdržel individualizovanérozhodnutíosvéžádostioazyl, ale samorozhodnutío jeho vyhoštění žádná individualizovaný text neobsahovalo, panČonka si jej vyzvedlpopředvolánínapolicejnístanici,kambylovestejnoudobupředvolánomnožstvížadatelůoazylromskénárodnostizeSlovenska,atentokrokzřejměnavazovalnavládnípolitiku„odrazení“potenciálníchžadatelůoazyl„hromadnourepatriací“neúspěšnýchžadatelů.


45

se tak ke konceptu hromadného vyhoštění vrátil v souvislosti s posuzo-váním tzv.push-backoperacínavolnémmoři, unichž shledal, žepokudnezaručujížádnýformalizovaný,individualizovanýavěcnýpřezkumžádostiomezinárodníochranuneboposouzenírizikarefoulementpřed„vytlače-ním“migrantůdojinéhostátu,představujíporušeníčl.4Protokolu4.166

Uvažovatohromadnémvyhoštěníalelzeivméněextrémníchpodmínkách.Problematickoubymohlabýtkupř.takováoperacepolicie,přiníždocházíkzadrženívětšíhopočtucizincůbezpobytovéhooprávnění(prima facieexis-tujedůvodprovyhoštění) a týkají se jich stejné/obdobné skutkovéokol-nosti.Celéskupinětedymůžebýtvydánorozhodnutíovyhoštěníazákazupobytu,ježbudesiceindividuální,alepoměrně„formulářové“.Pokudzáro-veňvzniknoupochybnostionaplněníprocesníchprávcizince(rychlostpro-vedení řízeníbránící řádnémuslyšenídruhéstrany,nepřítomnost tlumoč-níka, navíc doprovázená vzdáním se práva na odvolání), lze si představitvznesenínámitkyohromadnémvyhoštění.

3.6.2 „Spravedlivý proces“ při rozhodování o správním vyhoštění?

Další úvahy se přirozeně stáčí k právu na spravedlivý proces.Z pohleduÚmluvyjetedyprimárníotázkouaplikovatelnostčl.6.Připomeňmevestruč-nosti,žečl.6neupravujeprávonaspravedlivýprocesvevšechtypechřízení,ale omezuje se na řízení o občanských právech a závazcích a ve druhévětvinarozhodováníotrestnímobvinění.Interpretacetohotoustanoveníjeovšempoměrněnesnadná,protožeobapojmy(občanskáprávaazávazkyatrestníobvinění)ESLPinterpretujeautonomně,takženěkdyčl.6dopadneinařízenívedenápředsprávnímiúřady.Protonepostačířícisi,žeospráv-nímvyhoštěnírozhodujesprávníorgán;inanějbyteoretickymohlydopa-datpožadavkyčl.6,protože,jakjižbylonaznačeno,vesprávnímvyhoštěnísemj.rozhodujeosoukromémčirodinnémživotěcizince(občanskápráva?).Eventuálně by bylo možné argumentovat sankčními důsledky vyhoštění(trestníobvinění?).Stěžovatelé–vyhošťovanícizinciseprotonaESLPobra-celivesvýchstížnostechmj.stvrzením,žeřízenípředcházejícírozhodnutíovyhoštěnínesplnilostandardčl.6Úmluvy.

166 Rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 23. 2. 2012, ve věci Hirsi Jamaa, stížnostč.27765/09.


46

Evropskákomiseprolidskáprávanajejichstížnostiodpovídalapodlouhálétazáporně,stížnostistěžovatelůnamítajícíchporušeníčl.6bylyoznačo-ványzanepřijatelnéprozjevnouneopodstatněnost.SámESLPsekapli-kovatelnosti čl. 6 v řízení o vyhoštění vyjádřil až překvapivě pozdě, roz-hodnutíjehovelkéhosenátuvšakjenpotvrdiloaargumentačněpodepřelostaršíaustálenéstanoviskokomise.167PrvnímargumentemjesystematickýateleologickývýkladÚmluvy.ESLPpoukázal,žepřijetízvláštníhoproto-koluobsahujícíhoprocesnízárukyrozhodováníovyhoštěnísvědčíovýlucezčl.6Úmluvy.Tentoargumentpodpořilizávěrem,ževyhoštěnípředsta-vujepreventivní,netrestníopatření.PodleESLP„obecně vyhošťovací příkazy nejsou členskými státy Rady Evropy pojímány jako trestní opatření. V mnoha státech mohou být vydávány i správními orgány a představují preventivní nástroj sloužící imi-grační kontrole, nezahrnují však rozhodnutí o trestním obvinění“.168 Stejné pojetí,přinejmenšímpoformálnístránce,jevlastníčeskéúpravěsprávníhovyhoš-tění.169VedletohoESLPvyloučil,žebyvyhošťovánípředstavovalorozho-dováníoobčanskýchprávechvesmyslučl.6.Totoustanovenítedyvodítkaprocesníchmantinelůneposkytne.

3.6.2.1 Obecná garance účinných opravných prostředků a právo na přístup k soudu

Hledatalelzejinde.Nejdřívejetřebapřipomenout,žekaždé„substantivní“právo,ježmůželimitovatvyhoštění,zahrnujevespojenísčl.13Úmluvytaképrávonaúčinnéprostředkynápravy.Úmluvatedysicenegarantujerozhodo-vánínezávisléhoanestrannéhosoudu (čl.6), aleukládápovinnostvytvořittakový systémprocesních záruk, který by cizinci umožnil domoci se efek-tivníochrany jehopráv cestouopravnéhoprostředku,byť třebavpodoběsprávníchopravnýchprostředků.Odopravnéhoprostředkutýkajícíhosečl.3(non-refoulement) ESLP vyžaduje, aby měl automatický odkladný účinek.170

167 RozsudekvelkéhosenátuESLPzedne5.10.2000,vevěciMaaouia proti Francii,stížnostč.39652/98.

168 Ibid.,odst.39.169 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne.7.2005,č.j.5Azs94/2005-52,1164/2007

Sb.Nejvyššíhosprávníhosoudu.170 RozsudekESLPzedne23.6.2011,vevěciDiallo proti ČR,stížnostč.20493/07.


47

Samoporušeníčl.13vespojenísdalšímiustanovenímiÚmluvyvkontextuvyhoštěnínenítakčastoproblematické.171

Zajímavějšíje,pokudúpravuÚmluvypropojímesvnitrostátnímkatalogempráv.LZPStotižnerozlišujeobčanskéatrestnívěciodostatníchpodobnějakoÚmluva, jejígaranceprávanaspravedlivýproces jsouširšíavurčitémíředopadajíinařízenípředsprávnímorgánem;172tentonázorvšaknenípřijímán jednomyslně.173 Rozhodování o vyhoštění správním orgánemje tedysvázánosobecnýmizásadamiuplatňovánístátnímoci (nazákladěavmezíchzákona;povinnostijdeukládatjennazákladězákona;doústavněchráněnýchprávasvobodlzezasáhnoutjennazákladězákonaazákonemstanovenýmpostupem,přitomjetřebašetřitjejichpodstatyasmyslu)izáru-kamispravedlivého procesu,kteréjsouaplikovatelnévpodmínkáchspráv-níhořízení.Knimpatřípředevšímprávonapřiměřenoudélkuřízení(zajiš-těnéizákonemurčenoulhůtouprovydánírozhodnutí),právobýtpřítomenřízeníabýtslyšenadalší;174některájsourozebránainíže.Odrazemdílčíchprvkůprávanaspravedlivýprocesjsouizásadyčinnostisprávníchorgánůuplatnitelnétakévřízeníosprávnímvyhoštění.175

Vedle záruk vztahujících se k řízení přímo před správním orgánem roz-hodujícímovyhoštěníLZPSgarantujetaképrávonechattotorozhodnutípřezkoumatnezávislýmanestranným soudem.Právonapřístupk soudujezaručenovždy,pokudmělorozhodnutímveřejnésprávydojítkzásahudoprávjednotlivce.Vpřípaděvyhoštěnízákonodárcenemůžetutomožnostvyloučitzákonem,protoževyhoštěnímůževést(avevětšiněpřípadůvede)kzásahudoprávchráněnýchLZPS,proněž jeprávonapřístupksouduzaručeno bezvýjimečně.176 Navzdory tomuto jasnému znění LZPS bylÚstavnísoudnucenopakovaněposuzovat,jakámíravyloučenírozhodnutí

171 Naopak viz rozsudek ESLP ze dne 3. 7. 2014, ve věciGruzie proti Rusku, stížnostč.13255/07,nebovýšecitovanýpřípadDiallo.Lzealepřipomenout,ženapř.nedosta-tečnýpřezkumtvrzeníoskutečnémrizikurefoulementESLPpovažujepřímozaprocedu-rálníporušeníčl.3.

172 Viz např. požadavek vyřízení věci v přiměřené době dopadající i na správní řízenívnálezuÚstavníhosouduzedne13.11.2003,sp.zn.III.ÚS696/02.

173 Ktomuvícevkapitole6.174 Odvozenázčl.36nebočl.38LZPS.175 §168zákonaopobytucizincůvespojenís§1až8zákonač.500/2004Sb.,správního

řádu.176 Čl.36odst.2LZPS.


48

o správním vyhoštění ze soudního přezkumu je ještě ústavně konform-ní.177Přitompředevšímpotvrdil,ženelzediferencovatcodopřípustnostisoudního přezkumu vyhoštění podle toho, zda cizinec na území předtímpobývallegálně,činikoli.178ZLZPS,stejnějakozLZPEUasekundárníhopráva,tedyjasněplyneprávonapřezkumkaždéhorozhodnutíovyhoštěnísoudem.179Kromětoho,žepřístupksoudumusíbýtzajištěn,jehoprávníúpravamusígarantovat,žepůjdeodostatečněefektivníprostředekochranypráv.Diskutabilnítedymůžebýtnapříkladotázkalhůtystanovenékpodánížalobyprotirozhodnutí,180nebopodmínkyodkladnéhoúčinkuopravnéhoprostředku,kterýmázaručitochranupředrefoulement.181

Mohlobysenynízdát,žeÚmluvatím,žezaručujetolikoúčinnýopravnýprostředek, záruky procesní povahy v podstatě pominula. To však nenípřesné–úprava,obsahemodpovídajícíčl.13MPOPP,bylavloženadočl.1Protokolu č. 7, podmínkou jeho aplikovatelnosti ale je, že cizinec „má(měl)povolenýpobytnaúzemístátu“.Pokudsenepodaříplatnépobytovéoprávněníprokázat,jehogaranceseneuplatní.182Jakmilesealeaplikuje,ply-nouznějdvavýznamné limity: (i) vylučuje, abykvyhoštěnídošlo toliko

177 Srov. extrémní rozsah vyloučení ze soudního přezkumu podle § 32 odst. 2 zákonač.123/1999Sb.(„Rozhodnutí federálního ministerstva vnitra učiněná podle tohoto zákona nejsou přezkoumatelná soudem s výjimkou pravomocných rozhodnutí o zákazu pobytu…“),kterýÚstavnísoudzrušilnálezemzedne26.5.1998,sp.zn.Pl.ÚS27/97.

178 NálezÚstavníhosouduzedne9.12.2008,sp.zn.Pl.ÚS26/07.179 Čl.47LZPEUačl.13návratovésměrnice,kteráukládástátůmzajistitodvolánínebo

soudnípřezkum.180 Srov.desetidennílhůtukpodánížalobyprotirozhodnutíosprávnímvyhoštění(§172

odst.2zákonaopobytucizinců)oprotiobecnédvouměsíčnílhůtě(§72odst.1zákonač.150/2002Sb.,soudníhořádusprávního).Lhůtapropodáníodvoláníbylanicméněprodlouženazpětinadesetdní(§170odst.2zákonaopobytucizinců).Tétootázcejevširšímrozsahuvěnovánapozornostníževrámcikapitolyvěnujícíserozboruprávníúpravyodvolání.KtomunálezÚstavníhosouduzedne1.12.2009,sp.zn.Pl.ÚS17/09,kterýmÚstavnísoudzrušilsedmidennílhůtupropodánížalobyprotizamítnutížádostiomezinárodníochranu,protožeshledal,ževkombinacisespecifikytohotořízení–ježbyseovšemdoznačnémírymohlavztahovatinapřezkumvyhoštění–vylučujemož-nostefektivnísoudníochrany.

181 Přednovelouprovedenouzákonemč.427/2010Sb.umožňovalzákonopobytucizincůvespojenísobecnouúpravouvesprávnímřáduvyloučitodkladnýúčinekodvoláníprotirozhodnutíovyhoštění,atosamostatnýmvýrokempřímovtomtorozhodnutí.KtomuviználezÚstavníhosouduzedne21.2.2012,sp.zn.I.ÚS145/09,opřezkoumatelnostivýrokuvylučujícíhoodkladnýúčinek.KpožadavkunaúčinnýopravnýprostředekprotirefoulementsautomatickýmodkladnýmúčinkemvčeskémkontextuvizrozsudekESLPzedne23.6.2011,vevěciDiallo proti ČR,stížnostč.20493/07.

182 VizrozsudekESLPzedne3.7.2014,vevěciGruzie proti Rusku,stížnostč.13255/07.


49

faktickýmúkonembezpředchozíhoformálníhorozhodnutí,neboťmusíjítovýkonrozhodnutí,atomusíbýtpřijatovsouladusezákonem(hmotně-právníiprocesníúpravou);de factotoumožňujeESLPzkoumatvnitrostátníaspektsouladurozhodnutísezákonem.183Vedletohoupravuje(ii)balíčekprocesníchprávcizincevtomtořízení,kterémugarantujíurčitýstandardprostředkůobrany,zejm.to,žemůžeuplatnitsvénámitky,máprávovyužítopravnéhoprostředkuanechatseprávnězastupovat.Podstatnéje,žebalí-čekprocesníchprávgarantuje,ževyhoštěnínebudeprovedenopředukon-čením přezkumného řízení, až na případy, kdy je vyhoštění zdůvodněnonaléhavouochranouveřejnéhopořádkuanárodníbezpečnosti.

3.6.2.2 Právo na sdělení důvodů vyhoštění

Ačkolisevýšeuvedenýmčl.1Protokoluč.7vyčerpává,implicitněobsahujeještějednuzárukuprocesníhocharakteru,odvoditelnouparalelněizčl.36odst.1LZPS.Jejíprávocizincenasdělenídůvodůrozhodnutí,nebojinakpovinnost správního orgánu odůvodnit rozhodnutí o vyhoštění. Funkcetétozárukyjevevztahukostatnímprocesnímzárukámdvojí.Vprvnířaděsama o sobě slouží jako pojistka před svévolnými (arbitrárními) zásahydosférycizince,azejm.tedydojehoústavněchráněnýchpráv.Vedletohojevšakpředpoklademproefektivníuplatněníprávanaopravnýprostředek(nebopřístupksoudu).Je-lirozhodnutíneodůvodněné,nenízdepraktickymožnostformulovatprotiněmurelevantnínámitky.Uplatněníprávabránitseprotirozhodnutísetakstáváiluzorním.184

Zdálobyse,žezdůvodněnírozhodnutíjeautomatické,vkontextusprávníhovyhošťováníjevšakpotřebahozdůraznitobzvlášťvsouvislostispřípady,kdyjecizinecvyhošťován,protožepředstavujerizikoprobezpečnoststátu.Rozhodnutíovyhoštěnísevtakovýchpřípadechčastoopíráopoznatkypod-léhajícírežimuutajení.Pakjeotázkou,dojakémírymajíbýtsdělenycizinci:má být seznámen pouze s informací, že se vyhoštění opírá o utajovanéinformace?Nebomumábýtpředloženvýčetskutkovýchokolností,zekte-rýchsezávěrobezpečnostnímrizikuvyvozuje?Nebosnadmámítpřístupdospisunapř.jehoprávnízástupcedisponujícíprověrkou,aleneonsám?

183 VizrozsudekESLPzedne5.10.2006,vevěciBolat proti Rusku,stížnostč.14139/03;neborozsudekzedne24.3.2016,vevěciSharma proti Lotyšsku,stížnostč.28026/05.

184 RozsudekESLPzedne8.6.2006,vevěciLupsa proti Rumunsku,stížnostč.10337/04.


50

ESLP požaduje, aby vyhošťovaný cizinecmělmožnost napadnout závěrobezpečnostnímrizikupřednezávislýmorgánem(obvyklesoudem),kterýbudemociprověřit,zdasetentozávěrzakládánaracionálníchpodkladecha zda neurčitý pojem „bezpečnostní riziko“ úřady nevyložily nezákonně,svévolněnebozjevněnerozumnýmzpůsobem.185

3.6.2.3 Právo na právní pomoc

Navzdory chybějícím zárukám čl. 6 tedy můžeme mluvit o celém spek-tru záruk vážících se přímo k řízení, v němž se o vyhoštění cizince roz-hoduje.Jejichspolečnýmznakembymělobýtnejento,že jsoudostupné,aležeijejichprovedenívedekposkytnutíefektivníochranyprávůmcizince.A přesto se vkrádá kacířská otázka: do jaké míry může cizinec těchtoprocesních záruk využít, pokud neovládá úřední jazyk, má mlhavé, ne-ližádnépovědomíoprávníúpravěhmotněprávníiprocesní(např.muneníznáma koncentrace řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí), můžebýt navíc zbaven osobní svobody?Tyto otázky vedou k právu na právnípomoc. Samozřejmě, faktorem je i finanční dostupnost právního zastou-pení–aletojenvpřípadech,kdysetedycizincipodařilosivůbecprávníhozástupceopatřit.Právo na právní pomoc v řízení před soudy nebo orgány veřejné správyzajišťujeLZPS(čl.37odst.2);právonaprávníraduazastupováníuznáváiLZPEU,atovčetněgarancebezplatnéprávnípomocitomu,kdojipotře-buje k zajištění přístupu ke spravedlnosti, pokud si ji nemůže dovolitpro nedostatek vlastních prostředků.186 Na to pak pamatuje i návratovásměrnicevčl.13odst.3.Garance práva na právní pomoc vytváří zásadní předpoklad pro mož-nost uplatnění dalších práv.Efektivní přístup k právní pomoci je klíčovýproefektivníprostředkyochrany.Vevztahukcizincům,unichžsevysky-tujívýšezmíněnécharakteristiky(neznalostjazyka,právníhoprostředí,zba-vení osobní svobody), Ústavní soud dovodil, že právo na právní pomocje stejnědůležitouzárukouochranyprávuosobv takovýchpodmínkách

185 Viznapř.rozsudekESLPzedne17.5.2018,vevěciLjatifi proti Severní Makedonii,stíž-nostč.19017/16,odst.35.

186 Čl.47LZPEU.


51

čelícíchhrozbě refoulement, jako čelících trestnímuobvinění.187Neomezujesejennaprávonechatsezastupovat,alezahrnujeipozitivnízávazkystátu,jakjehonaplněníumožnit.KformulacipozitivníchzávazkůstátuÚstavnísoudpřistoupilpoměrněpřímočaře:„Stát musí zajistit, že cizinec, který dosud není právně zastoupen, se v průběhu odvolací lhůty proti rozhodnutí o svém správním vyhoštění osobně setká s osobou schopnou podat kvalifikovanou právní pomoc v otázkách mezinárodní ochrany a cizineckého práva. Těmito osobami jsou ve smyslu § 35 soudního řádu správního advokáti a právníci nevládních organizací, k jejichž činnostem, uvede-ným ve stanovách, patří poskytování právní pomoci uprchlíkům nebo cizincům. Pokud si zajištěný cizinec sám právní pomoc neobstaral ani stát mu právní pomoc nezajistil, není možno rozhodnutí o správním vyhoštění vykonat, neboť by tak došlo k porušení čl. 13 Úmluvy ve spojení s čl. 2 či 3 Úmluvy.“ 188

3.6.3 Omezení vztahující se k průběhu vyhoštěníVe chvíli, kdy příslušný státní orgán pravomocně rozhodl v řádném řízeníumožňujícímcizincinaplnitjehoprocesníprávaojehosprávnímvyhoštění,neexistujepřekážkavyhoštěníanedojdejímkporušeníjehoústavněgaran-tovanýchpráv,zbýváužjenvykonatrozhodnutí–aanitentoúkonnemůžestátvykonatdlesvévolnéúvahy,nýbržsrespektemkprávůmvyhošťovanéhocizince.Zproblémů,kterémohouvznikat,tatočástnastínípouzedvaznich.

3.6.3.1 Zbavení osobní svobody jako záruka proveditelnosti vyhoštění

Prvnímznich, který si jistě zasluhuje zmínit, jeproblematikaomezováníosobnísvobodycizincevnávaznostinarozhodnutíojehosprávnímvyhoš-tění.189Tzv. cizineckádetencepodle čl. 5odst. 1písm. f)Úmluvy sepojísobecnýmizárukamiochranyosobnísvobody(restriktivnívýkladdůvodu

187 NálezÚstavníhosouduzedne22.3.2016,sp.zn.I.ÚS469/16.188 NálezÚstavníhosouduzedne29.11.2016,sp.zn.I.ÚS630/16,odst.62.189 Terminologií§124anásl.zákonaopobytucizincůřečeno,zajistitcizincevuzavřeném

zařízení jemožné již v průběhu řízení před vydáním rozhodnutí o vyhoštění. Protosprávní zajištění (tzn. zbavení osobní svobody, o němž nerozhodl soud, ale správníorgán) představuje pro stát pohodlný prostředek, jak si zajistit „dostupnost“ cizinceběhemvedenířízení,azejménajehofyzickoupřítomnostpronucenévycestovánípopra-vomocnémrozhodnutíovyhoštění.Jdepřitomopoměrněrozšířenoupraxi.Tomůževyvolávatdojem,žerozhodnutí,zdacizincezajistit,ješirocedostupné,čidokoncezávisínavolnéúvazerozhodujícíhoorgánu.Avšakosobnísvobodajednotlivce,jakosvobodaesenciálního charakteru představující předpoklad pro svobodné uplatňování dalšíchpráv,nenínikdy„volněkdispozici“.


52

detence,zákonnost,zákazsvévole),nadruhoustranuvšakÚmluvanepo-žaduje,abystátktakovémukrokupřistoupil, jenpokudjenezbytný.Byloby však mylné dovozovat, že zajištění může jen proto být automatické.Úroveň ochrany totiž významně zvyšuje LZPEU požadující pro jakýkolizásah do garantovaných práv přiměřenost, a tedy i nezbytnost zásahu.190 Zajištění tedy lze použít, až nemohou-li být uplatněnamírnější opatření.Jevšakpravda,žesrovnánídůvodůdetencežadateleoazylaneoprávněněpobývajícíhocizinceodhaluješiršímožnostizbavitcizinceosobnísvobodyběhemvyhošťování.Přiměřenostanezbytnost,včetněvyloučenímírnějšíchopatření,všakpřed-stavujíjendvazprvků,ježmusísprávníorgánpřirozhodováníozajištěníbrátvpotaz.Návratovásměrnice,anajejímzákladězákon,obsahujívýčetdůvodůzajištění.Typředstavujíneurčitépojmy(hrozbaskrýváníse,nebez-pečíproveřejnýpořádek), jejichžkonkrétníobsahsprávníorgánvykládá.Tímvýčetotevřenýchotázeknekončí,správníorgándáleposuzuje,najakdlouho zajištění nařídit. Je sice vázán obecným imperativem, že zbaveníosobní svobody jemožné jen na nezbytně dlouhou dobu; v konkrétníchpodmínkách však posuzuje předpokládanou složitost přípravy provedenívyhoštění.Tytootázkypředstavujípoměrněrozsáhlýprostorprosamostat-nouúvahusprávníhoorgánu.Tenpřitomrozhodujeopodoběživotacizincenadobuaž180,alevněkterýchpřípadechi545dní.

3.6.3.2 Zákaz špatného zacházení a lidská důstojnost jako regulativ zacházení s vyhošťovaným cizincem

Úzkousouvislostsezbavenímosobnísvobodyvyhošťovanéhocizincemajíimateriálnípodmínkyzařízení,vněmžjedržen.Pokudbyšpatnémateriálnízázemídosahovaloúrovněnelidskéhoaponižujícíhozacházení(nebosou-hrnnětzv.špatnéhozacházení),vedlečl.5byšlooproblematikuporušeníčl.3Úmluvy.191Zákazšpatnéhozacházenípodletohotoustanovení(adalší,jemuodpovídajícímezinárodníúpravy)sealevztahujeobecněnazacházeníscizincemvdobě,kdynadnímvykonávástátkontrolu.Zvláštnípozornostjeprotopotřebavěnovatisamotnémuzpůsobu,jakýmkvyhoštěnídochází.

190 Čl.52odst.1LZPEU.191 VizrozsudekvelkéhosenátuESLPzedne21.1.2011,vevěciM.S.S. proti Belgii a Řecku,

stížnostč.30696/09.


53

Jdeooblastzvelkéčástipokrytoumezinárodnímsoftlaw,ježjednakpřed-stavujedobroupraxi, jednak standardyprevence špatnéhozacházeníporu-šujícíhočl.3Úmluvy.MezinimijevýznamnýsouborstandardůEvropskéhovýboruprozabráněnímučeníanelidskémučiponižujícímuzacházenínebotrestání (dále jen „CPT“).192 Jejich význam potvrdil i Ústavní soud, podleněhož každý orgán „musí tento právně nezávazný, ale autoritativní výklad právně závazného zákazu špatného zacházení vzít v úvahu. Od výkladu podaného CPT se lze sice na rozdíl od závazného výkladu odchýlit, avšak taková odchylka musí být velmi důkladně a přesvědčivě odůvodněna“ 193–jinakbyhroziloporušenímezinárodníchzávazkůČR(čl.1odst.2Ústavy).VedleCPTlzeodkázatinasoft lawRadyEvropy,kteréserozvíjelopoté,coParlamentníshromážděnívyjádřilosvéznepokojenínadtím,ževyhošťovanícizincijsouvystaveni„diskriminaci, rasistickým slovním útokům, nebezpečným omezovacím prostředkům a dokonce násilí a nelidskému a poni-žujícímu zacházení“.194Jednímzklíčovýchmateriálůjetzv.Dvacetdoporučenípronucenénávraty,195ježpředstavujísouhrnnejpodstatnějšíchpravidel.VýkondohledunadnucenýminávratyjevČRsvěřenmj.veřejnémuochráncipráv,kterývykonávámonitoringvlastníhovyhoštěnínazákladěvyrozuměnísprávního orgánu o chystaném výkonu rozhodnutí.196 Hodnotí fázi pří-pravycizincenavyhoštění,sledujejehoprůběhasvépoznatkyzveřejňujeve zprávě. Své zobecněné poznatky ochránce předal i Ústavnímu souduv případě cizince,197 jenž v ústavní stížnosti namítal, že s ním eskortujícípolicistézacházeliběhemvyhoštěnínelidskýmaponižujícímzpůsobem,198

192 Soubor standardů CPT (v českém překladu). Standards and tools.Council of Europe [online].Dostupnézhttp://www.coe.int/en/web/cpt/standards_CZ[cit.24.11.2019].

193 NálezÚstavníhosouduzedne27.10.2015,sp.zn.I.ÚS860/15,odst.59.194 PodleDoporučeníParlamentníhoshromážděníRadyEvropy1547(2002)kvyhošťo-

vánívsouladuslidskýmiprávyaprováděnémusrespektemkbezpečnostiadůstojnosti.Přijatodne22.1.2002.

195 Výbor zástupců ministrů Rady Evropy. Twenty guidelines on forced returns. Přijato dne4. 5. 2005.

196 §178dzákonopobytucizinců.197 VevěcirozhodlÚstavnísoudnálezemzedne27.10.2015,sp.zn.I.ÚS860/15.198 Stěžovatelodmítalopustitcizineckézařízení,eskortujícípolicistéprotiněmuopakovaně

použilihmatyachvaty,nakonecjejpřemohliažpoužitímslznéhoplynuvuzavřenýchprostorech budovy. Spoutali jej, nahého, jen přikrytého rouškou, jej vedli zařízením,oblékli jejanaložilihodoeskortníhovozu.Celoucestunaletiště(cca2hodiny)mělpevněutaženápouta,resp.poutacíopasek.Naletištistáleodmítalspolupráci,policisténemohli sehnat invalidní vozík, a proto jej převezli na vozíku na zavazadla. Vlastněnepřekvapí, že vyhoštění toho dne neproběhlo, neboť kapitán letadla odmítl převzítúdajněagresivníhostěžovatelenapalububezdoprovodu.


54

anásledněGenerálníinspekcebezpečnostníchsborůneprovedladostatečněúčinné vyšetřování.Ústavní soudmu dal za pravdu, co se týče porušeníprocesníhoaspektučl.3Úmluvy(právonaúčinnévyšetřování)iporušeníhmotněprávního aspektu.Okolnosti, za nichž byl vyhoštěn, v něm totižmuselyvyvolattakovépocityúzkostiaméněcennosti,žepodleÚstavníhosoudupřekročilyhranicišpatnéhozacházení.NavícÚstavnísoudzdůraznilněkteréproblémyprovázejícívyhoštění.Jdezejménaodůležitostinformo-vánícizinceonadcházejícímdění,atospředstihem,abysemohlnaodchodřádněpřipravit,kontaktovatsvéblízkévČRivzemi,kammábýtvyhoštěn,vyříditsvézáležitosti.Dalšímzásadnímmotivempakjeapelnazákonnépou-žívánídonucovacíchprostředků,nepřípustnostpaušálníhopoutánívyhoš-ťovanéhocizincebezvyhodnocenínezbytnostitakovéhozásahu,acelkověrespektkcizincijakojedincinadanémuprávyalidskoudůstojností.Pasáž, kterou Ústavní soud tuto poslední myšlenku vyjádřil, by nakonecmohlauzavíratceloututokapitolu.Navzdorytomu,žejevnitřnízáležitostístátu,jakouzvolímigračnípolitiku,„cizinec, který je zajištěn za účelem správního vyhoštění, se nestává předmětem, který je nutno v policií zvolenou dobu přemístit z místa A (zařízení pro zajištění cizinců) do místa B (letadlo). Cizinec i za těchto okolností zůstává člověkem, který má právo na lidské a důstojné zacházení.“ 199

199 NálezÚstavníhosoudusp.zn.I.ÚS860/15,op.cit.,odst.85.

55

4 ZÁSADY ČINNOSTI SPRÁVNÍCH ORGÁNŮ JAKO MEZE ROZHODOVÁNÍ V OBLASTI SPRÁVNÍHO VYHOŠTĚNÍ

Dalším významným zdrojem omezení volnosti státu a v návaznostinatoisprávníchorgánůjsouzákladnízásadyčinnostisprávníchorgánů.Jejichfunkcejepřitom(vzásadě)dvojí.Jednakomezujívolnostzákonodárceasou-časněmajízásadnívýznamprorozhodovacíčinnostsprávníchorgánůajejílimitaci,neboťsprávníorgánymusírozhodovatvsouladustěmitozásadami.Obdobnějakolidskoprávnílimityizákladnízásadyčinnostisprávníchorgánůgarantujíhmotněprávníiprocesnízáruky.Vněkterýchpřípadechsepřitomtytozárukyprolínají,resp.nelzejevnímatjenjakozárukyhmotněprávníajenjakozárukyprocesní,alevřaděpřípadůstojínapomezí.Současněsetytozásady neodvozují výlučně od výše vymezených lidskoprávních limitů,aleobstojíisamostatněsamyosobě,popř.jsoujejichzdrojejiné–odvozujísenapř.zkonceptuprincipůdobrésprávyčiprincipudemokratickéhopráv-níhostátu.Protorozborutěchtozásad,resp.rozborujejichvlivu,věnujemesamostatnýprostor.Současně jejichrozborpředřazujme i rozboru„zrcad-lení“lidskoprávníchlimitůdočesképrávníúpravyatoprávěztohodůvodu,že je jejich role specifickáaže stojínapomezímezi lidskoprávními limitya„ryze“zákonnouúpravou,resp.jejichpovahaneníjen„zákonná“.Vzhledem ke skutečnosti, že řízení o správním vyhoštění lze díky jehopovazecharakterizovatjakořízenísprávní,nakteréseplněaplikujesprávnířád,nelzeopomíjet,žekaždésprávnířízení,atoitakové,kdesesprávnířádneaplikuje,200 jelimitovánozásadamičinnostísprávníchorgánůpopsanýchv§2až§8správníhořádu.Ačkolivtytozásadyhrajívýznamnourolivkaž-démsprávnímřízení,nutnopoznamenat,ževpřípaděřízenípodléhajícímudiskrečnípravomocivýznamnost tétorolegraduje,neboťtatořízení jsoutypickápřevahouvolnosti nad vázaností zákonnýmihledisky.V takovýchpřípadechjsoutoprávěústavníprincipydoplněnézásadamičinnostispráv-níchorgánů,kterépředstavujíminimálnístandardspravedlnostianejzazšímezevolnosti.

200 §178správníhořádu.


56

Nautvářeníkoncepcezásadčinnostisprávníchorgánůmělovlivipůsobeníprávaevropského201aprávaRadyEvropy,kterápřiformovánípojetívýkonuveřejnésprávy jakodobré správy202 sehrála významnou roli. Její působení v podoběvydávánírezolucíadoporučení,kterévytvářípřinejmenšímpolitickýzávazekchovatsevsouladuspravidlyvtěchtoaktechobsaženými,přispělokformováníspolečnéhozákladuveřejnésprávyvdemokratickýchstátechEvropy.Výchozímakomplexnímdokumentemprodanouproblematiku jedoku-mentRadyEvropy snázvemPrincipy správníhopráva týkající se vztahůmeziúřadya soukromýmiosobami, jenžzachycuje jednotlivézásady tvo-řícíprincipdobré správy, zejménazásadu legality, zásadu jednotnéhopří-stupu, zásadu subsidiarity, zásadu proporcionality, zásadu informovanostiazásaduveřejnésprávyjakoveřejnéslužby.Dalšídůležitýdokumentpřed-stavujeRezoluceR(77)31Výboruministrůoochranějednotlivcevevztahukúkonůmsprávníchorgánů,kterýhovoříozásadáchaplikovanýchvevzta-zíchmezivykonavatelemveřejnésprávyaadresátemveřejněmocenskéhopůsobení, jedná sezejménaoprávo jednotlivcebýt slyšen,právovyjádřitsekevšempodkladůmrozhodnýmprorozhodnutí,právobýtúčastenjed-nání,právonanáležitéodůvodněnírozhodnutíaprávonaopravnýprostře-dek.Propřípady,kdyjevydanérozhodnutívýsledkemužitísprávníhouvá-žení,jepakpodstatnéDoporučeníR(80)2Výboruministrůhovořícíolimi-techpřiužitísprávníhouváženíaomožnostechjehopřezkumu.Rozhodnutíbytakdlecitovanéhodoporučenímělobýtzaloženonaokolnostechkon-krétníhopřípadupřizachovánínestrannosti,rovnéhozacházení,proporcio-nality,legitimníhoočekáváníatd.203MimodalšínavazujícídokumentyRady

201 Samadůvodová zprávaknávrhu správního řáduuvádí, že inspirativnímzdrojempřitvorběčeskéhosprávníhoprávabylo,mimojiné,evropskésprávníprávo,kteréjeobecněvnímánojakozákladvšechmoderníchúpravsprávníhořízení.Evropskésprávníprávojemožnévymezitjako1)právoEU,2)právoadministrativníspoluprácestátůadalšíchsubjektůvesjednocujícíseEvropěajako3)administrativníprávospolečnéevropskýmdemokratickýmstátům.Srov.SLÁDEČEK,op.cit.,s.436.

202 Podpojemdobrásprávalzezařaditskupinupožadavků,kterésikladouzacílzajistitkva-litníařádnéfungováníveřejnésprávyvpodmínkáchaprostředímoderníhodemokra-tickéhoprávníhostátuzaloženéhonaúctěarespektukzákladnímprávůmasvobodámjednotlivců.Srov.POTĚŠIL,Lukáš.Dobrá správa v dokumentech Rady Evropy.Dostupnéz:https://www.mvcr.cz/clanek/dobra-sprava-v-dokumentech-rady-evropy.aspx

203 RecommendationNo.R (80)2of theCommitteeof Ministersconcerning theexer-ciseof discretionarypowersbyadministrativeauthorities[online].Councilof Europe,11March1980[cit.28.10.2019].

4 Zásady činnosti správních orgánů jako meze rozhodování v oblasti správního vyhoštění

57

EvropyjetřebazmínitDoporučeníR(2007)7odobrésprávě,kteréjeshrnu-tímobsahujižuvedenýchdoporučeníavytvářítakkodexdobrésprávy,kterýpředstavujeminimální standard výkonu veřejné správy jako dobré správyaochranyprávúčastníkůřízeníakterýgarantujezásaduzákonnosti,rovno-právnosti,nestrannosti,proporcionality,právníjistoty,časovépřiměřenosti,participace,úctyksoukromíatransparentnosti.204

Roku1999bylanapůděorganizaceOECDvespoluprácisEUvypracovánastudiesnázvemEuropeanPrinciplesforPublicAdministration,vnížjsouvymezenystandardyvýkonuveřejnésprávysloužícíjakohodnotícíkritériaproveřejnousprávustátůusilujícíchočlenstvívEU.Tytoprincipy,ježbylyakceptoványi judikaturouSDEU,205vymezujíobsahevropskéhoprávníhoprostoruapatřímeziněprincipspolehlivostiapředvídatelnosti,principote-vřenostiaprůhlednosti,principodpovědnostiaprincipefektivnostiaúčin-nosti.NěkteréztěchtoprincipůpaknašlysvůjodrazivLZPEU,konkrétněvjejímčl.41zakotvujícímprávonadobrousprávu,dlekteréhomájednot-livecprávo,abyorgányainstituceEUrozhodovalynestranně,spravedlivě,vpřiměřenélhůtěazajistilypřitomprávokaždéhobýtslyšen,právonapří-stupkespisuaprávonaodůvodnění.

4.1 Zákaz zneužití správního uvážení

4.1.1 Základní východiskaPrvnízezásadčinnostisprávníchorgánů,kterábudevtétoprácianalyzo-vána,jezásadazákazuzneužitísprávníhouvážení.Důvodem,pročjezákazzneužití správního uvážení námi postaven na prvnímísto, je skutečnost,ženarozdílodvětšinynásledujícíchzásadnalézázákazzneužitísprávníhouvážení svůj odraz i namezinárodní úrovni s přesahem výše uvedenéhoevropskéhozachycení.Zákazzneužitísprávníhouváženívycházítotižztradičníchlimitůmeziná-rodníhopráva,mezikteréseřadízákazzneužitípráva,principdobrévíry,

204 POTĚŠIL,Lukáš.Dobrá správa v dokumentech Rady Evropy.Dostupné z: https://www.mvcr.cz/clanek/dobra-sprava-v-dokumentech-rady-evropy.aspx

205 ŠPAČEK, David.Moderní principy veřejné správy a vyhodnocování její elektronizace. Brno:Masarykovauniverzita,2007,s.22.


58

zákazlibovůleapožadavekjistéhostandarduzacházeníscizinci.206Ačkolivse může zdát, že zákaz zneužití správního uvážení je na první pohledtotožnýpouzesjednímzuvedenýchtradičníchlimitůmezinárodníhopráva,atosezákazemlibovůle,neboťvrámcičeskéhovnímánízákazuzneužitísprávníhouváženíjezákazlibovůlejehosynonymem,mámezato,žezákazzneužitísprávníhouváženíjenaúrovnimezinárodníhoprávazajištěnniko-liv tímto jediným tradičním limitem, nýbrž kombinací všech výše uvede-nýchtradičníchlimitůmezinárodníhopráva.Nelzemítpochybnostiotom,ževýchodiskemzákazuzneužití správníhouvážení je jistě samotnýzákazzneužitíprávaapožadavekna jednání státuv souladusprincipemdobrévíry,kdypřiaplikacitěchtoprincipůapřiřízeníovyhoštěnímusíbýtnutnězachován jistý standard zacházení s cizinci.V opačnémpřípadě, tedy přiabsencizárukyijednohozuvedenýchprincipů,bymohlodlenašehonázorudojítkporušenízákazuzneužitísprávníhouvážení.Podíváme-lisetotižnatytotradičnílimitymezinárodníhoprávablíže,pakzjistíme,žeprávěprvnízuvedenýchlimitů–zákazzneužitíprávazakotvenývčl.17Úmluvy–bylvminulostioznačenzapředchůdceprocedurálníchzárukvrámciřízeníovyhoštění.207DleG.Goodwin-Gillapakzákazzneu-žitíprávasouvisíismotivacistátůpřivyhošťovánícizince.208Zákazzneužitíprávajetedynaprostouhranicídiskrečnípravomocisátuvyhostitcizince,209 neboťstátůmjezakázánosvéhoprávavyhostitcizincesvévolnězneužít.210

Sezákazemzneužitíprávastátuvyhostitcizincepaknaprostoneodmysli-telněsouvisípovinnoststátujednatvpřípaděvyhoštěnívdobrévíře,tedy

206 Ačkoliv je významnost těchto tradičních limitů diskreční pravomoci států vyhostitcizince spíše potlačována, na jejich významnosti jim to neubírá.Napodporu uvede-néholzezmínitvyjádřeníKomiseOSN,dlekteréhojsoutradičnílimitymezinárodníhoprávaneodmyslitelněspjatysmezinárodnímprávemaexistencímezinárodníhospole-čenství, stejně jako jeprávovyhostitcizinceneodmyslitelněspjatosestátní suvereni-tou.Srov.OSN.Komisepromezinárodníprávo(ILC).Expulsion of Aliens. Memorandum by the Secretariat,s.140.Dostupnéz:https://legal.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_565.pdf

207 WOJNOWSKA-RADZIŃSKA,Julia.The Right of an Aliens to be Protected against Arbitrary Expulsion in International Law.Leiden:BrillNijhoff,2015,s.28–29.

208 GOODWIN-GILL,op.cit.,s.210–212.209 DOEHRING, Karl. Aliens, Expulsion and Deportation. In: BERNHARDT, Rudolf.

Enyclopediaof PublicInternationalLaw.op.cit.,s.15.210 OPPENHEIM,LassaaHerschLAUTERPACHT.International Law: A Treatise. Vol. O,

Peace. 8.vyd.London:Longmas,GreenandCo.,1948,s.632.


59

povinnoststátudodržovatsvézávazkyauplatňovatsváprávarozumným,spravedlivýmačestnýmzpůsobem,který jevsouladus jejichpředmětemaúčelem,211jakožtonedílnásoučástsamotnépodstatypráva.212Taktéžprin-cipdobrévůlejevzhledemkvýšeuvedenémupodstatnýmlimitemsvévol-néhojednánístátu,neboťjetoprávěprincipdobrévůle,kterýstátůmukládá,abyvolnéuváženívykonávalyospravedlnitelně,čestněavsouladusesmy-slemzákona,jakoživsouladusprávyjiných.Zprincipudobrévíryplynev rámci řízení o vyhoštění povinnost států uvádět v rozhodnutí o správ-nímvyhoštěnídůvodyvyhoštěnítak,abybylyvyloučenypřípadyvyhoštěnízpostranníchúmyslů.213

Výšeuvedené limitypaksplývajívzákazu libovůle,214který jedleVýborupro lidskáprávaobsaženvpožadavkuzákonnosti rozhodnutívylučujícímsvévolnévyhoštění.215

Takto vylíčený koncept zákazu zneužití správního uvážení je pak dopro-vázenpožadavkemzajištěníjistéhostandarduzacházeníscizinci,kterýbylpůvodněvnímánskrzekonceptdenegatio justitiae(odepřenísoudníochrany)azkteréhoplynepožadavekzachovávatvprůběhuřízeníovyhoštěnídůstoj-nostazákladníprávavyhošťovanéhocizince.216

Výše uvedené požadavky kladené tradičními limity mezinárodního právana oblast správního vyhoštění představují zásadní limit diskreční pravo-mocistátuzejménavotázcezákonodárnéčinnosti,přiníž jsouvytvářenavnitrostátnípravidlavyhošťovánícizinců.Vzhledemkuvedenémujetedyvhodnéseptát,zdaličeskáprávníúpravaodpovídáuvedenýmstandardům,

211 Principdobrévíryjesmluvnězakotvenvčl.2odst.2ChartyOSN.Srov.CHENG,Bin.General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals. London:Stevens&Sons,1953,s.121.

212 OSN. Komise promezinárodní právo (ILC).Expulsion of Aliens. Memorandum by the Secretariat.op.cit.,s.158.

213 GOODWIN-GILL,op.cit.,s.228,262.214 Pojem libovůle bylMezinárodním soudnímdvoremvpřípaděEllettronica Siculla SpA

(ELSI) definován jako „úmyslné nedodržování řádného právního postupu, jednání,kterévesmysluprávníkorektnostišokujeneboalespoňpřekvapuje“.RozhodnutíMSDvevěciEllettronica Siculla SpA (ELSI).In:Sb. rozh. MSD (ICJ Reports),1989,s.76.

215 Principzákazulibovůlejetedymožnéimplicitnědovoditizčl.13MPOPPupravujícíhoprocedurálníprávacizincevřízeníovyhoštění,včetněpožadavkuzákonnostirozhod-nutí o vyhoštění. Srov.OSN.Výborpro lidskápráva (HRC).CCPR General Comment No. 15: The Position of Aliens Under the Covenant z11.4.1986,bod10.

216 GOODWIN-GILL,op.cit.,s.308.


60

tedyzdalinebylopři tvorbězákonaopobytucizinců,zejménapři tvorbě§119 anásl., zneužitodiskrečnípravomoci státumuv tétooblasti dané.Jistoumírupochybnostiozneužitídiskrečnípravomocistátumůževyvo-lávat skutečnost, že česká právní úprava vylučuje užití správního uváženíorgánuvotázce,zdasprávnívyhoštěníuloží,čineuloží,přestožebydíkyzakotvenísprávníhouváženíbylonejenmožnédalekolépereflektovatindi-viduálníokolnostipřípadu,aletakébybyloadekvátněvyhověnopožadavkuna přiměřenost přijímaného řešení.Nicméně i přes uvedené skutečnosti,kterévnímámejakoproblematické,mámezato,žepřitvorbě§119anásl.zákonaopobytucizincůnebyloČeskou republikoupři zákonodárnéčin-nostizneužitodiskrečnípravomoci,kterájíjevdanéoblastisvěřena,neboťčeskáprávníúpravaodpovídánejenvýšeanalyzovanýmtradičnímlimitůmmezinárodníhopráva,alezvětšímíry,jakjevtétoprácirozebráno,ijejímlidskoprávnímzávazkům.

4.1.2 Zákaz libovůle dle § 2 odst. 2 správního řáduZákazzneužitísprávníhouváženíjevrámcičesképrávníúpravymožnézto-tožňovatsezákazemlibovůle,kterábýváspojovánaspojmyjakoabsolutnívolnostčisvévoleacharakterizovánajakovolnostvpodoběničímneváza-néhouplatňovánívůlesubjektuvykonávajícíhosprávu.217Vzhledemkvýšeuvedenémujezřejmé,žepojemlibovůlenabývánapodstatěprávěvsouvis-lostisesprávnímuvážením,neboťjetoprávěneomezenésprávníuvážení,kteréjevšakvprávnímstátěnepřípustné218akterévytváříprostorprolibo-vůli.219 Jevšak třebapoznamenat, žemožnost zneužití správníhouváženísenepojívýhradněsneomezenýmsprávnímuvážením,vopačnémpřípaděbytotižnebylozneužitísprávníhouváženívzhledemknepřípustnostiabso-lutnívolnéúvahyreálněmožné. Ipřivyloučeníkrajníhoprojevu libovůlespojenéhovýhradněsabsolutnívolnouúvahouexistujevpraxiširokýpro-stor pro zneužití správního uvážení, jež je spojen se správním uvážením217 SKULOVÁ,op.cit.,s.49.218 PodleusneseníNejvyššíhosprávníhosouduzedne23.3.2005,č.j.6A25/2002-42,

„absolutní či neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje. Každé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z ústavních principů zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu diskriminace, příkazu zachovávat lidskou důstojnost, principu proporcionality atd. Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.“

219 HANUŠ,Libor.Právní argumentace nebo svévole. Úvahy o právu, spravedlnosti a etice.1.vyd.Praha:NakladatelstvíC.H.Beck,2008,s.99.


61

vevšechjehostupníchvázanostiavolnosti.Vzhledemkuvedenémuhrajezákazzneužitísprávníhouváženídůležitouroliivrámciřízeníosprávnímvyhoštění.Zákaz zneužití správního uvážení je v rámci českého právního pořádkuzakotvenspolusezákazemzneužitípravomocivjižzmíněném§2odst.2správního řádu. Z uvedeného důvodu je vhodné vnímat zásadu zákazuzneužitípravomociazásaduzákazuzneužitísprávníhouváženíjakojednutotožnouzásadu,kteráseprojevujevedvourovinách,kteréspolunaprostoneodmyslitelněsouvisejí,neboťzákazzneužitípravomocijemožnévnímatjakovýchozípremisuprozákazzneužitísprávníhouvážení.Obědvětytorovinylzedovoditzezásadylegalitydlečl.2odst.3Ústavy,respektivedlečl.2odst.3LZPS,dlekterýchjemožnéstátnímocvykonávatjenvpřípa-dech,mezíchazpůsoby,kteréstanovízákon.Druhýstavebníkámenzásadyzákazuzneužitípravomociazákazuzneužitísprávníhouváženíjepaktřebahledatvčl.4odst.4LZPS,podleněhožjsouorgányveřejnémocipovinnyšetřitpodstatuasmyslzákladníchprávasvobod.220

První rovinou uvedené zásady je zákaz zneužití pravomoci, z níž plynepovinnostsprávníchorgánůuplatňovatsvojipravomoc221pouzektěmúče-lům,knimžjimbylazákonemnebonazákladězákonasvěřena,avrozsahu,vjakémjimbylasvěřena.222Kezneužitípravomocivrámciřízeníosprávnímvyhoštěnímůžedojítnapříkladtehdy,rozhodne-lisprávníorgánovyhoštěnícizincebezzákonnéhodůvodukvydánírozhodnutíosprávnímvyhoštění,tedy je-livydánorozhodnutíosprávnímvyhoštěnízdůvodu,žeseurčitáosobazdásprávnímuorgánunedůvěryhodnáčinebezpečná,ačkolivtakováosobanenaplňujeněkterýzdůvodůprovyhoštění.Druhá rovina zásadyobsaženév §2odst. 2 správního řádu seprojevujeprávě ve zde analyzované zásadě zákazu zneužití správního uvážení.Dleuvedené zásady je správnímorgánůmpřikázáno užívat volného prostoru

220 JEMELKA,Luboš,KláraPONDĚLÍČKOVÁaDavidBOHADLO.Správní řád: komen-tář.5.vyd.Praha:C.H.Beck,2016,s.21–32.

221 KpravomociblížePOTĚŠIL,HEJČ,RIGEL,MAREK,op.cit.,2015,s.32–49.Pojem„pravomoc“lzevzásadědefinovatjakookruhprávníchprostředků,kterémásprávníorgán v dispozici k realizaci své působnosti (předmětu činnosti). Pravomoc předsta-vujemožnostvydávatrozhodnutí,tzv.jinéúkony(sděleníčivyjádření),opatřeníobecnépovahyauzavíratveřejnoprávnísmlouvyvevěcech,vekterýchjedánajehopůsobnost.

222 §2odst.2správníhořádu.


62

poskytnutéhozákonempřiměřeněavsouladusústavnímiprincipyaostat-ními zásadami činnosti správních orgánů, opačně je možno říci, že dleuvedené zásady je správním orgánům zakázáno překročit zákonnémeze,které jehosprávníuváženíomezují.223Obecnýmpředpokladempřitomje,žesprávníorgánužijesprávníuváženívýhradněvtěchpřípadech,kdyzákonposkytneprostorprojehoužití,tedykdyzákonnestanovípevnépravidlo,zněhožprodanýskutkovýstavvyplývájedinémožnéřešení.

4.1.3 Praktické zajištění zásady zákazu zneužití správního uvážení

Bezchybné hmotněprávní zachycení zákazu zneužití pravomoci a zákazuzneužití správního uvážení, které plně koresponduje evropskému vzoru,byvšaknemohlobýtplnohodnotněnaplněno,kdybynebylovrámciřízenío správnímvyhoštěnízajištěnovhodnýmprocesnímnastavením.Onapl-něníuvedenézásadybytedynebylomožnéhovořitbezzajištěníspravedli-véhořízeníosprávnímvyhoštění.Naprostostěžejnípožadavek,jehožabsencebyzapříčinilanemožnostpře-zkoumání řízení o správním vyhoštění, a tedy i nemožnost přezkoumánídůvodů rozhodnutí a postupu správního orgánu, představuje požadaveknáležitéhoodůvodnění,kterýposkytujeinformačnízákladpropřípadnépře-zkoumánírozhodnutívrámciopravnéhoprostředkučisoudníhopřezkumu.Jetotedyprávěodůvodnění,zkteréhojeznatelné,zdasprávníorgánroz-hodoval výhradně v rámci své pravomoci a v rozsahu volnéhoprostoru,poskytnutéhomuzákonempropřípadyrozhodováníosprávnímvyhoštění,azdapřiužitísprávníhouváženíapřivýkladuneurčitýchprávníchpojmůpostupoval v souladu s ústavními principy, zásadami činnosti správníchorgánůazákonnýmihledisky,tedyzdanepřekročilmezesprávníhouváženívtétoprácipopsané.Nadruhoustranujetřebapoznamenat,žeodůvodněníje„pouhým“odra-zemreálněprobíhajícíhořízeníosprávnímvyhoštění,aprotonelzetvrdit,223 PodlenálezuÚstavníhosouduzedne12.12.2012,sp.zn.Pl.ÚS31/08,„správní uvážení

nesmí vést k nepodloženým rozhodnutím a nesmí vést k libovůli orgánů, které rozhodují v daňovém či jiném správním řízení. Již z jazykového výkladu je přitom jasné, že správní uvážení je úvahou, a nikoliv naopak aplikací dispozic právních norem s kazuistickými hypotézami. Správní uvážení probíhá vždy v mezích stanovených ústavním pořádkem, příslušnou právní normou či podle základních zásad právních, jimiž je ovládáno rozhodování správních orgánů.“


63

žeprávonaodůvodněníjetímjedinýmprávem,kterépoprocesnístráncezajišťuje její respektování.Odůvodnění, jakožto součásti výsledného roz-hodnutí,totižpředcházíceládalšíškálaprocesníchpráv,kterésevdílčíchnuancích podílejí na zajištění zásady zákazu zneužití pravomoci a zákazuzneužití správního uvážení. Jsou to totiž zejména zjištění individuálníchokolnostípřípadu,jejichprávníposouzeníaztaktozjištěnéhoaposouze-néhostavuvěcilogickydovozenézávěryzachycenévrámciindividuálníhosprávníhoaktu,jímžseřízeníosprávnímvyhoštěnívprvnímstupnikončí,jejichžrespektovánímjenaplněnospravedlivéřízeníovyhoštěníazajištěnoneporušenízákazuzneužitípravomociazákazuzneužitísprávníhouvážení.Avšaknelzezapomínat,žezjištěníaposouzenískutkovéhostavuanásledu-jícívydánírozhodnutíosprávnímvyhoštěníbynebylomožnébezposkyt-nutídalšíchdílčíchprocesníchprávvpodoběprávanapoučeníoprocesníchprávechapovinnostechsměřujícíkpochopenídůsledkůřízeníapřípadnéhorozhodnutí o správním vyhoštění, dále také práva na jazykovou a právnípomocaprávanaúčinnýopravnýprostředek.Ačkolivtedyneposkytnutíjakéhokolivzuvedenýchprocesníchprávnevedeautomaticky k porušení analyzované zásady, bez poskytnutí byť i jednézuvedenýchzárukjevždymožnépochybovatoplnohodnotnémrespekto-vánízákazuzneužitísprávníhouvážení,neboťabsencekteréhokolivzuve-denýchpráv zpochybňuje skutečnost, že správní orgán zjistil individuálníokolnostipřípaduažetytoodpovídajícímzpůsobemprávněsprávněposou-dil,přičemž je toprávěprávona individuální rozhodnutí (zákazhromad-néhovyhoštění),kterévrámciřízeníosprávnímvyhoštěníhrajedůležitouroliajehožnaplněnístojínaobdobnýchprocesníchprávechjakorespekto-vánízákazuzneužitísprávníhouvážení.

4.1.4 Dílčí závěrZákaz zneužití správního uvážení je tedy vzhledem k výše uvedenémumožnévnímatjakojedenzestěžejníchlimitůrozhodovánísprávníhoorgánuosprávnímvyhoštěnípřiužitísprávníhouvážení.Hranicetohotolimituvšakmohousplývatsjinýmilimity,mezikteréjetřebařaditprávonaindividuálnírozhodnutí(zákazhromadnéhovyhoštění).


64

Na jednu stranu sice oba z uvedených požadavků kladených na řízeníovyhoštěníanačinnostorgánůvněmpůsobících,tj.rozhodujícíchčivydá-vajícíchzávaznéstanovisko,sledujírozdílnédílčícílevrámciřízeníovyhoš-tění (samozřejměpřiplnémrespektování společnéhocílevpodobězajiš-těníspravedlivéhořízení),kdyprávona individuálnírozhodnutícílínato,abyrozhodnutíbylopřijatonazákladězjištěníazhodnoceníindividuálníchokolnostípřípadu,azákazzneužitísprávníhouváženísměřujektomu,abyřízenío správnímvyhoštěníbylovykonánoa rozhodnutívydánov rámcimezíústavníchprincipů, zásadčinnosti správníchorgánůa jiných legisla-tivníchmezí.Nadruhoustranu jsou tytopožadavkya jimisledovanécílevevýsledkuneoddělitelnéapouzepřijejichspolečnémnaplněnílzehovořitospravedlivémřízeníaodpovídajícímaproporcionálnímrozhodnutí.Hmotněprávnízachyceníuvedenýchpožadavkůnenípřitomvrámcičesképrávní úpravy problematické, ba naopak zdá se být naprosto bezchybné.Tatozdánlivádokonalostjevšaknarušenapraktickýmzajištěnímuvedenéhozákazu, který vykazuje (v tétopráci dále nastíněné) nedostatky vpodoběmožnýchpochybností zjištění individuálníchokolností případu a zajištěnívšechprocesníchprávcizincedůležitýchprozjištěnískutkovéhostavuvěciiprozajištěníúčinnéhoprostředkuochrany.Nezajištěnítěchtoprávmůžemítnezanedbatelnývlivnapřijetívýslednéhořešení,kterýmpakmůžedojítkezneužitípravomocičizneužitísprávníhouvážení,napříkladbude-licizi-necvyhoštěn,ačkolivnejsoudánydůvodyprojehovyhoštěníneboačkolivjedánapřekážkajehovyhoštění,aletytoindividuálníokolnostipřípaduroz-hodnéprovydánírozhodnutínebylyzdůvoduporušeníuvedenýchproces-níchprávzjištěnyčinebylyreflektoványvrámciprávníhoposouzenízjiště-néhoskutkovéhostavuvěci,cožvedlokrozporůmmeziprávnímaskutko-výmposouzenímakpřijetíneodpovídajícíhoanepřiměřenéhořešení.

4.2 Zásada přiměřenosti

4.2.1 Základní východiskaJednímzklíčovýchzásadvýznamněovlivňujícíchvýkon(provedení)správ-níhouváženíjezásadapřiměřenosti.Tutozásadupřitommůžemecharak-terizovatjakopříkazprosprávníorgán,abyprozásahydosféryjednotlivce


65

volil takové prostředky, které umožní dosáhnout legitimního cíle veřejnésprávyazároveňzasáhnoudoprávaoprávněnýchzájmůadresátavconej-menšímíře.224Judikaturapřitomtutozásaduchápevširšísouvislostiobsa-hující třidílčízásady–způsobilostavhodnost,potřebnostapřiměřenost(vužšímslovasmyslu).225Zásadapřiměřenostipřitomneníjenčeskoudomé-nou,kdyjinaleznemev§2odst.3správníhořádu,alejeznámainaúrovniprávníchpředpisůRadyEvropy, resp. v rozhodovací praxiESLP, rovněžjeuznávánaiprávemEU,návratovousměrnicinevyjímaje.Jinýmislovyjdevždyo to nalézt řešení nejlépe vyhovující okolnostempřípadu. Současněmázásadapřiměřenostihmotněprávní iprocesnídimenzi.Vtétokapitolesevěnujemeprimárněhmotněprávnídimenzi.Procesnídimenzisesamo-statněnevěnujeme,avšakvždyv rámci jednotlivýchkapitolnasouvislostispojenísezásadoupřiměřenostiupozorňujeme.

4.2.2 Obsah zásady přiměřenostiPřiužitísprávníhouváženísepřitomjednáojednuznejdůležitějšíchzásad,neboťzákladnímsmyslemsprávníhouváženíjeprávěnaléztřešeníodpoví-dající,atedyipřiměřenéokolnostempřípadu.Přiukládánísprávníhovyhoš-těnísezmíněnázásadaprojevujepoměrněspecifickyavedvourovinách.Proto hodnotíme, kde a jakým způsobem ovlivňuje zásada přiměřenostipřímosprávníuváženípři rozhodováníosprávnímvyhoštění,asoučasněpředstavujemehodnocení,zdazákonodárcezaložilsprávnímorgánůmmož-nostvyužítpři rozhodovánízásadupřiměřenostivpotřebnémíře. Jinýmislovyzderozebíráme,zdazákonnáúpravavůbecumožňujereagovatpřimě-řeněnakonkrétnípřípady(životnísituace).Hodnocení první roviny nastíněné problematiky je poměrně lakonické,neboťpřipohledudoprávníúpravyzjistíme,žesprávníorgányveskuteč-nostinemajívotázceuloženísprávníhovyhoštěnízaloženoupotřebnoumíru

224 ObdobněSVOBODA,Petr.Ústavní základy správního řízení v České republice: právo na spra-vedlivý proces a české správní řízení.Praha:Linde,2007,s.56;HENDRYCH,2016,op.cit.,s. 86.

225 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne8.8.2007,č.j.4As71/2006-83.


66

volnosti, resp.žesezdesprávníuvážení takřkaneuplatní.226Zákonodárcetotiž patrně vyšel z poměrně přísně stanovené základní úpravy obsaženévnávratovésměrnici,kterástanovujeobecnoupovinnostcizincůbezpří-slušného povolení opustit území členských států EU.227 Česká republikapřitomvevětšímířenevyužilamožnostuplatněnívýjimekztohotopravi-dla,jakpřipouštínávratovásměrnice,alenaopakpojalauloženísprávníhovyhoštění jako základní reakci na porušení povinnosti pobývat na územíČeskérepublikyspříslušnýmpobytovýmoprávněním,resp.naprotiprávníjednání cizinců.228 Zákon o pobytu cizinců v zásadě předpokládá jedinýmožný následek porušení právních povinností cizinců, a to vydání roz-hodnutío správnímvyhoštění. Jinými slovy správníuváženív rámci roz-hodnutí o správnímvyhoštěnínenípřítomno (vyjmapřípaduposuzováníopakovaného porušení povinností uložených zákonem o pobytu cizinců,kdy správníorgánymohou, alenikolivnutněmusí rozhodnoutouloženísprávnímvyhoštění),anaopaksezdejednáprimárněozjišťování,zdajed-nánícizincenaplňujeznakypředpokládanéskutkovýmipodstatamiv§119zákonaopobytucizincůstím,žepřijejichnaplněnínemajísprávníorgánymožnostúvahyodalšímpostupu,alenaopakmusíuložitsprávnívyhoštění.Možnost užití správníhouvážení a většíhouplatnění zásadypřiměřenostiseobjevuje ažpři rozhodovánío stanovenídoby,pokterounelze cizinciumožnitvstupnaúzemíčlenskýchstátůEU(resp.Českérepublikyvpří-paděstátníhopříslušníkačlenskéhostátuEU)adélkydobyurčenékopuš-těníúzemíčlenskýchstátůEU,potažmoČeskérepublikysamotné.Judikatura Nejvyššího správního soudu přitom uvedený závěr potvrzujea současnědoplňuje, že jedinýmkorektivemvýkladuustanovenío správ-ním vyhoštění je posouzení otázky, zda správní rozhodnutí nepřiměřeně

226 Zdejenutnéuvést,žeuvedenétvrzenínenídefinitivní.Zákonodárcetotižvurčitýchpří-padechhodnocenípřiměřenostipředpokládá(zejména§119azákonaopobytucizinců)aspřípadnýmnepřiměřenýchzásahemdokonkrétníchprávcizincespojujenemožnostuloženísprávníhovyhoštění.Tytopřípadyjsouvšakspíševýjimkouzpravidla,žesepři-měřenost správního vyhoštění (vyjma nepřiměřenosti zásahu do práva na soukromýarodinnýživot)pravidelněneposuzuje,aprotodocházímekuvedenémuzávěru.

227 Čl.6odst.1návratovésměrnice.228 Nadílčíodlišnostibudevtextuupozorněno.


67

nezasáhnedoprávavyhošťovanéosobynasoukromýarodinnýživot.229,230 Pokud se vrátíme k rozboru právní úpravy, lze v obecnosti konstatovat,že pokud cizinec (a to byť i formálně) naplní svým jednáním skutkovoupodstatu podle § 119 zákona o pobytu cizinců, nezbývá Policii Českérepubliky(dále jen„policie“)nežvydatrozhodnutíosprávnímvyhoštění.Vzhledemktomu,žeskutkovépodstatypodle§119odst.1zákonaopobytucizincůpokrývajítakřkavšechnymyslitelnéprohřeškycizinců(některévšakvelmizávažnéaunich jesprávnívyhoštěnízcelanamístě), lzemít tako-vouprávníúpravuzavelmipřísnouasměřujícíkvyhoštěníivpřípadech,v nichž taková reakce nemusí být zcela adekvátní. Podle našeho názorupřitomjedinývšeobecnýkorektiv,kterýmjeneuloženísprávníhovyhoštěnívpřípadě,žebysprávnívyhoštěnínepřiměřenězasáhlodoprávanasou-kromýa rodinnýživotcizince,nenabízízpovahyvěciodpovídající reakcina (všechna a kvalitativně odlišná) protiprávní jednání cizinců. K vydánísprávníhorozhodnutíprotomůžedojít ivpřípadech,kdy tobudenepo-měrněpřísnéanepřiměřené,resp.kdysetobudejevitnezcelanamístě.Lzekupř.zmínitpřípaduvedenýv§119odst.1písm.b)bod.3zákonaopobytucizinců, kdy správníorgánmusípřistoupit kuložení správníhovyhoštěníivpřípadě,žebycizinecnaúzemíČeskérepublikypobývalbezplatnéhocestovníhodokladujedinýden(kčemužmůžedojítivdůsledkunepředví-datelnýchokolnostíčipřizpožděnívydánínovéhodokladuzastupitelskýmorgánemdanézemě).

229 Nejvyššísprávnísoudvrozsudkuzedne19.4.2018,č.j.3Azs234/2017-30,uvedl,že„z judikatury zdejšího soudu (např. rozsudky ze dne 20. 7. 2017, č. j. 1 Azs 199/2017-27, ze dne 29. 11. 2017, č. j. 5 Azs 3/2017-29) vyplývá, že rozhodnutí o správním vyhoštění se vydá tehdy, jestliže nastane některá ze skutkových okolností předvídaných v § 119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, za předpokladu, že se nejedná o nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010, č. j. 9 As 5/2010-74, ze dne 12. 10. 2016, č. j. 3 Azs 139/2016-46, zedne 10. 2. 2017, č. j. 4 Azs 8/2017-21, či ze dne 28. 6. 2017, č. j. 2 Azs 120/2017-19). Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku ze dne 20. 7. 2017, č. j. 1 Azs 199/2017-27, dodal, že v některých případech správní orgán na počátku nebo v průběhu řízení o správním vyhoštění skutečně dospěje k závěru, že vyhoštění osoby není možné (typicky s ohledem na nepřiměřený zásah takového rozhodnutí do jejího rodinného života). Namísto toho potom vydá rozhodnutí o povinnosti cizince opustit území dle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců, který stanoví:“rozhodnutí o povinnosti opustit území policie vydá dále cizinci, u kterého nebyly shledány důvody pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, není-li cizinec oprávněn pobývat na území“.

230 V této souvislosti je vhodné upozornit, že se při posuzování nepřiměřenosti zásahudoprávanasoukromýarodinnýživotjednáovýkladneurčitéhoprávníhopojmuavesvépodstatětakoužitísprávníhouváženínejde.Souvislostemnepřiměřenéhozásahudoprávanarodinnýasoukromýživotbudevěnovánapozornostníževrámcisamostatnékapitoly.


68

Cílem této pasáže textu není zpochybňovat význam či nezbytnost správ-ního vyhoštění, ale naopak upozornit na skutečnost, že správní orgánynemajímožnostpružněreagovatnaněkterámarginálnípochybenícizinců.Domnívámese,žebybylomožnéuvažovatodvoucestáchřešení,atobuďzakotvit širokou možnost správního uvážení již při rozhodování o ulo-žení samotného správníhovyhoštění,popř. uvažovato zavedení institutupodmíněnéhoupuštěníoduloženísprávníhovyhoštění.Vprvnímpřípaděbysejednaloopřípadymarginálníchpochybení,ukterýchbysprávnívyhoš-tění bylopříliš přísnou reakcí vzhledemkpovazeporušení zákonem sta-novené povinnosti. Jinými slovy by zde došlo k širšímožnosti uplatněnízásadypřiměřenosti.Vdruhémpřípaděbysprávníorgánysicekonstatovalyporušení zákonaopobytu cizinců,nicméně správní vyhoštěníbypodmí-něněodložilyanavázalyjejnasplněníurčitýchpodmínek(např.obstaráníplatného cestovního dokladu). Pokud by tyto podmínky cizinec nesplnil,rozhodly by o vykonání správního vyhoštění. Máme za to, že současnáprávníúpravaumožňujeadekvátněreagovatna„typickáporušení“povin-ností cizinců, avšak jeví se jakopřílišpřísná, resp.neumožňující reagovatadekvátně,nadrobnáporušenízákonemstanovenýchpovinností.Z výše uvedeného vyplývá, že zásada přiměřenosti, resp. hodnocení při-měřenosti,sevefázirozhodováníosamotnémsprávnímvyhoštěnítakřkaneobjevuje.Výjimkuznastíněnésituacepředstavujejižzmíněnáotázkahod-nocenípřiměřenostizásahusprávníhovyhoštěnídoprávacizincenasou-kromý a rodinný život. Správní orgány totiž nemohou vyhostit cizincevpřípadě,pokudbyuložení správníhovyhoštěnípředstavovalonepřimě-řenýzásahdo jehoprávanasoukromýa rodinnýživot. Jelikož jeproble-maticeprávanasoukromýarodinnýživotvěnovánasamostatnákapitola,budezdeupozorněnojennadílčíspecifikauplatněnízásadypřiměřenosti.Obecněplatí, že zásadapřiměřenostpravidelněbývávyužívánav souvis-lostisuplatněnímsprávníhouvážení,tj.přihledánípřiměřenéhorozhodnutí(např. přiměřené výšepokuty).Oproti tomuv rámci rozhodování o ulo-ženísprávníhovyhoštěníseposouzeníotázkypřiměřenostizásahudoprávanasoukromýarodinnýživotobjevujevjinéformě,atojakoneurčitýprávnípojem, resp. sezde jednáovýkladaaplikacineurčitéhoprávníhopojmu.Pokudtotižsprávníorgányshledají,žebybyldůsledkemvydánírozhodnutí


69

nepřiměřený zásah do práva na rodinný a soukromý život, rozhodnutíosprávnímvyhoštěnísenevydá.Podlenašehonázoruvšaktaktoúzcespe-cifikovanámožnosthodnocenípřiměřenostinemůžepostačovatkzávěru,žeprávníúpravaumožňujevždypřiměřeněreagovatnaprotiprávníjednánícizinců,anemůžetedyaniničehozměnitnavýšeuvedenémzávěruonedo-statečnostimožností správních orgánů reagovat přiměřeně namarginálníprotiprávníjednánícizinců.Jakbylojižnaznačenovýše,zásadapřiměřenostiseuplatnívširšímrozsahutoliko při stanovování délky doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstupnaúzemístátůEUadélkydobykdobrovolnémuopuštěníúzemíčlenskýchstátůEU.Právě v obou nastíněných otázkách je správnímorgánům zalo-ženapoměrnáširokávolnost,neboťzákonopobytucizincůumožňujedobuzákazustanovitvpoměrněširokémrozpětíažnadobu10let,resp.5a3leta vpřípadědobyurčenékdobrovolnémuopuštění území členských státůEUvdélce7až60dnů,popřípaděvdoběkratšínež7dní.Konkrétníuplat-něnízásadypřiměřenosti,resp.kritéria,kterámajísloužittomu,abystanovenádélkazákazuvstupunaúzemíčlenskýchstátůEUbylapřiměřená,bychommohlinaléztv§174azákonaopobytucizinců.Odstavec1zmíněnéhousta-noveníuvádí,že„při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občan-ství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště. Účastník řízení je povinen v rámci řízení poskytnout ministerstvu veškeré relevantní informace potřebné k posouzení přiměřenosti vydaného rozhodnutí.“Zaúčinnostidřívějšíprávníúpravymělcitovanýodsta-vecvšeobecnýdosahnarozhodovánípodlezákonaopobytucizincůstím,žesprávnímorgánůmbylauloženapovinnost,aby ipřivydánírozhodnutíosprávnímvyhoštěnípřihlédlykekritériímuvedenýmvcitovanémustano-vení.Kritériaobsaženávcitovanémustanovenípřitomlzevobecnostihod-notit jakoracionálníavhodnáproposuzovánídopadůrozhodnutívydáva-nýchpodlezákonaopobytuobecně,takivevztahukesprávnímuvyhoštění.


70

Shodněsevdanémohleduvyjadřovalaijudikatura.231Navzdoryskutečnosti,žezákonopobytucizincůnověnepředpokládá232při rozhodováníodélcezákazuvstupunaúzemíčlenskýchstátůEUvyužití§174aodst.1zákonaopobytucizinců,budejehovyužitíinadálenamístě.Mnohemvíceuvedenéplatí votázce stanovenídobykopuštění území členských státůEU (resp.České republiky v případě státního příslušníka členského státu EU), kdejemožné uložit i velice krátkou dobu k opuštění území, a proto bymělysprávníorgányvždypřihlížetkindividuálnímokolnostempřípadu.Ktomujimmohoupomociprávěkritériauvedenáv§174azákonaopobytucizincůstím,želzeočekávat,žesoudybudoujejichaplikaciinadálevyžadovat.Současně je potřebné zdůraznit, že ani možnost posouzení přiměřenostirozhodnutíosprávnímvyhoštění tolikovotázcestanovovánídélkydoby,pokterounelzecizinciumožnitvstupnaúzemístátůEU(resp.Českérepub-likyvpřípaděstátníhopříslušníkačlenskéhostátuEU)adélkydobykopuš-tění,nemůženahradit(prourčitépřípady,kdynemusíbýtuloženísprávníhovyhoštěnínamístě)deficitabsenceobecnéhovyužívánízásadypřiměřenostipřirozhodováníouloženísprávníhovyhoštěnísamého.JináneníanisituacevpřípaděvyhošťováníobčanaEUa jehorodinnéhopříslušníkadle§119odst.2zákonaopobytucizinců,kdebysnadmohlbýtnaznačenprostorpromožnouvolnouúvahu,atoužitímslovníhospojení

231 PodlerozsudkuNejvyššíhosprávníhosouduzedne31.7.2014,č.j.8Azs60/2014-35,„rozhodnutí o správním vyhoštění musí sledovat zásadu proporcionality, která spočívá v požadavku, aby intenzita zásahu do práv cizince byla přiměřená významu veřejného zájmu, k jehož ochraně má zásah, reprezentovaný rozhodnutím o správním vyhoštění, sloužit. Ačkoliv správní orgán musí při svém rozhodování zohlednit kritéria obsažená v § 174a zákona o pobytu cizinců, nemusí je všechny výslovně vyjmenovávat ve svém rozhodnutí. Je však třeba trvat na tom, aby z rozhodnutí bylo zřejmé, že ve vztahu k nim činil skutková zjištění a posuzoval je.“

232 Podle § 174odst. 3 zákonaopobytu cizinců„přiměřenost dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán posuzuje pouze v případech, kdy to tento zákon výslovně stanoví. V rámci řízení o správním vyhoštění přitom zákon o pobytu cizinců povinnost posoudit přiměřenost dopadů rozhodnutí neukládá.“


71

„lzevydat“,233kdy„rozhodnutí o správním vyhoštění občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka, který na území pobývá přechodně, lze vydat pouze v případě, že občan Evropské unie nebo jeho rodinný příslušník a) ohrožuje bezpečnost státu, b) závažným způsobem narušuje veřejný pořádek; to neplatí, jde-li o občana Evropské unie, který pobývá na území nepřetržitě po dobu nejméně 10 let; do této doby se nezapočítává doba výkonu trestu odnětí svobody, nebo c) ohrožuje veřejné zdraví tím, že trpí nemocí uvedenou v požadavcích, opatření před zavlečením infekčního onemocnění, pokud k tako-vému onemocnění došlo do 3 měsíců po vstupu na území.“Nicméně zastáváme názor, že uvedené slovní spojení „lze vydat“ nedávásprávnímuorgánuprostoruvážit,zdaipřesto,žebudesplněnaalespoňjednaze zdevyjmenovanýchpodmínekprovyhoštěníobčanaEUči jeho rodin-néhopříslušníka,občanaEUčijehorodinnéhopříslušníkavyhostí,činikoliv.Banaopakmámezato,žeslovníspojení„lzevydat“vdanémustanovenípouzeuvádí,žeobčanaEUčijehorodinnéhopříslušníkajemožnévyhostitpouzevpřípaděsplněníjednézezdevyjmenovanýchpodmínek.Tentozávěrčinímenazákladěsystematickéhovýkladusouvisejícíchustanovenízákonaopobytucizinců.Citovanéustanoveníbytedymohlozníttakétakto:„rozhodnutí o správ-ním vyhoštění občana EU nebo jeho rodinného příslušníka, který na území pobývá pře-chodně, správní orgán vydá, bude-li splněna alespoň jedna z následujících podmínek…“.

233 Ztotožňujeme se závěrem recenzenta, který zastávánázor, že slovní spojení lze vydat správnívyhoštění jenezbytnévykládatvsouladusezásadouoficialitytímzpůsobem,že správní orgánům umožňuje uvážit o tom, zda je vůbec na místě řízení zahájit,resp.posouditzdazjištěnéskutečnostiodůvodňujízahájení řízenío správnímvyhoš-tění.Ponašemsouduvšakslovníspojenílze vydatvkontextuzákonaopobytucizincůnelze vykládat tím způsobem, že bynásledněmohl správní orgán uvážit o tom, zdarozhodnutío správnímvyhoštěnívydá, činikoliv.Podlenašehonázorumusí správníorgány,ipřesformulacilze vydat,přizjištěnídůvodůsměřujícíchkzahájenířízení,kterésenásledněvrámciřízení„potvrdí“,správnívyhoštěníuložit.Vycházímezdezezávěrůjudikatury (např. rozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne2.8.2017,č.j.7Azs146/2017-44), která přistupuje k výkladu předmětných ustanovení zákona o pobytucizincůpřísnýmzpůsobemanedovozujesprávnímorgánůmmožnostuvážitotom,zdasprávnívyhoštěníuložit,činikoliv.Souhlasímesrecenzentem,žeslovníspojenílze vydat pravidelnězakládásprávnímorgánůmsprávníuváženívotázce,zdarozhodnutívydají,činikoliv,ažebytudížzhlediskajazykovéhovýkladuskutečněbylonamístěpřipustit,aby správní orgányměly uvážení votázce, zda rozhodnutí vydají, či nikoliv.Ostatněsesaminavíceromístechtétomonografievyslovujemeproširšízakotvenísprávníhouvážení,aprotobychomsestakovýmtovýklademiztotožnili.Ipřestutoskutečnostsevšaknedomníváme(zejménasohledemnazávěryjudikatury),žebyzasoučasnýchokolnostíbylvýkladdanéhoustanovenísměřujícíkzaloženíuváženívotázce(ne)vydánírozhodnutíosprávnímvyhoštěnímožný.


72

Jevšakzcelanamístěpoložitsiotázku,pročjevdanémustanoveníužitslovníobrat„lzevydat“vezněnínaznačujícímmožnostužítvolnéúvahy,je-litatovdanémpřípaděvyloučenaaje-litakovézněnípřijazykovémvýkladumatoucí.Jevhodnéupozornit,žesevpraxivyskytlypřípady,kdyustanovení§174azákonaopobytucizincůbylovykládánoijakoprostorprovolnouúvahurozhodnutíosprávnímvyhoštěnívydat,činevydat,kdyřízeníovyhoštěníbylozdůvodunepřiměřenostivyhoštěnízastavenoacizinecbylpouzepoučenopovinnostivycestovatzdůvoduabsencepobytovéhooprávněníasoučasněmubylvydánvýjezdnípříkaz.234Nicméněnastíněnépřípadyvšakpředstavujívýjimkyzpravi-dla,žesprávníorgánynemajímožnostuvážitotom,zdasprávnívyhoštěníuloží,cožvřaděohledů,jakjižbylouvedeno,považujemezaproblematické.

4.2.3 Dílčí závěrZvýšeuvedenéhotextulzeučinitzávěr,žezásadapřiměřenostisevrámcirozhodováníosprávnímvyhoštěníobjevujespíševdílčímíře,resp.žeojehouplatněníuvažujezákonodárcezejménavroviněvýkladuneurčitéhopráv-níhopojmupřiměřenostzásahudoprávanasoukromýarodinnýživotasou-časněspojujezásadupřiměřenostisesprávnímuváženímvotázcestanovenídélky doby zákazu vstupuna území členských státůEU. Jinak je naopaksprávnívyhoštěníukládáno„automaticky“,pokudsprávníorgányshledají,žejednánícizincenaplniloznakypříslušnéskutkovépodstatybezbližšíhozkoumání přiměřenosti jeho uložení. Po našem soudu by taková úpravavobecnostinemuselabýtnevhodná,pokudbyssebounepřinášelapřílišnoutvrdostvpřípadechmarginálníchporušenízákona,resp.pokudbysprávnívyhoštěnínebylouloženoivpřípadězcelamarginálníhoporušenízákona.Protosedomníváme,žebymohlobýtdobudoucnauvažovánoovětšíchmožnostech užití správního uvážení již ve fázi rozhodování o správnímvyhoštění,atímpádemivětšíhovyužitízásadypřiměřenosti.

234 Např. podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2014, č.j. 5As105/2013-32,„dne 22. 10. 2012 bylo při kontrole stěžovatele zjištěno, že se zdržuje na území České republiky od 6. 10. 2012 bez povolení a dne 23. 10. 2012 s ním bylo zahájeno správní řízení, které bylo usnesením ze dne 23. 10. 2012, č. j. KRPA-136372/Č. J. -2012-000022, zastaveno, neboť rozhodnutí o správním vyhoštění by bylo podle § 174a zákona o pobytu cizinců nepřiměřené, když u stěžovatele mohla vzniknout pochybnost, zda si je vědom skutečnosti, že na území České repub-liky pobývá bez platného oprávnění. Následně byl stěžovatel poučen, že musí z území České republiky vycestovat, neboť nedisponuje žádným pobytovým statusem pro pobyt na jejím území a současně mu byl vydán výjezdní příkaz s platností do 21. 11. 2012.“


73

4.3 Zásada veřejné správy jako služby veřejnosti a její projev v řízení o správním vyhoštění

4.3.1 Zásada služby veřejnosti dle § 4 správního řáduAčkoliv je zásada veřejné správy jako služby veřejnosti (dále jen „zásadaslužby veřejnosti“) jednou ze zásad činnosti správních orgánů ve smyslu§2až§8správníhořádu,s jistoumírounadsázky lzeříci,že je toprávězásadaslužbyveřejnosti,kteráostatnízásadyzaštiťuje,čitaké,žepronapl-nění zásady veřejné správy jako služby je nezbytné respektovat i ostatnízásady.Napodporu tohotozávěru lzeodkázatnakapitoluozásadě legi-timníhoočekávání,kdejeuvedeno,žepronaplněnízásadyslužbyveřejnostijepovinností správníchorgánůzajistit jednotnost apředvídatelnost jejichpostupů,adálejemožnépoukázatnaskutečnost,žezásadaslužbyjedno-značnězahrnujezásadupoučovací,uvědomovacíazásaduslyšení.Ktomublíževnásledujícímtextu.Vraťme se však k samotnému obsahu zásady služby veřejnosti, kterájevýslovnězakotvenavčl.2odst.3Ústavy235av§4odst.1správníhořáduakteráukládákaždému,kdoplníúkolyvyplývajícízpůsobnostisprávníhoorgánu,povinnostsekdotčenýmosobámchovatzdvořileapodlemožnostíjim vycházet vstříc.236 Tato povinnost plyne ze samotné podstaty veřejnésprávyzaloženénaslužebnímcharakteru,zněhožnutněvyplývápožadavekslušnostiazdvořilostinejensprávníhoorgánujakocelku,aletakékonkrét-níchúředníchosobvůčidotčenýmosobám.Každáúředníosobamusíbýtnadánazvýšenoumírouodolnostivůčipozitivním inegativnímprojevůmdotčených osob, k nimž dojde v průběhu správního řízení.237 Ze zásadyslužbyveřejnostivšaksamozřejměneplynepovinnostúředníchosob„nechat si ze strany účastníka řízení vše líbit“.238

Ačkolivozásaděslužbyveřejnostivýslovněhovořípouze§4odst.1správ-ního řádu, konkrétní obsah této zásady nacházíme ve všech odstavcích

235 Čl.2odst.3Ústavy:„Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“

236 §4odst.1správníhořádu.237 POTĚŠIL,HEJČ,RIGEL,MAREK,2015,op.cit.,s.53–56.238 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne27.3.2013,č.j.8As16/2012-52čiroz-

sudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne23.4.2010,č.j.5As76/2009-69.


74

tohotoustanovení,tedyvzásaděpoučovací,zásaděuvědomovacíizásaděslyšení.Obsahtěchtozásadbudevtétoprácipopsánvrámcirozborudílčíchprocesníchprávtvořícíchprávonaspravedlivýproces,zejménavprávubýtslyšen,jehožsoučástítatodílčípráva,atedyijejichprojevveformězásadčinnostisprávníchorgánů, jsou,dovolujemesinatomtomístěvystihnoutjejichcharakteristikuvrozsahunutnéprovymezenízásadyveřejnésprávyjakoslužbyveřejnosti.Zásadaslužbyveřejnostijetotižnaprostonezbytnáproúčastosobnaveřejnésprávě,kochranějejichprávavkonečnémdůsledkuiprokvalitusamotnéveřejnésprávy.Tutozásadulzeblíževymezittakto:239

• Správní orgán umožní osobám uplatňovat jejich práva.240 Každýmávrámcisprávníhořízeníprávovyjádřitsvéstanoviskokvěci,kterásehotýká,jakožikpodkladům,zekterýchsprávníorgánvychází,pří-padněnavrhnoutpodkladydalší.

• Správní orgán má povinnost uvědomit s dostatečným předstihemosoby o úkonu, který učiní, je-li to potřebné k hájení jejich právaneohrozí-litoúčelúkonu.241

• Každý má právo obracet se na správní orgán se stížnostmi protinevhodnému chování pracovníků správního orgánu nebo protipostupusprávníhooránu.242

• Každýmáprávonainformaceočinnostisprávníhoorgánu,243kterénacházíprojevnapříkladvprávunahlížetdospisu.244

• Vsouvislostisúkonemposkytnesprávníorgánosobámpřiměřenépoučenío jejichprocesníchprávechapovinnostech.Správníorgánjepovinenjednatotevřeněazabránittakújmě,kterámůževzniknoutneznalostíprávníchpředpisů.245

• Správníorgánpostupujevůčivšemosobámnestranně.246

239 HENDRYCH,op.cit., s.377–384.240 §4odst.3správníhořádu.241 §4odst.3správníhořádu.242 §175správníhořádu.243 Čl.17odst.5LZPS.244 §38správníhořádu.245 §4odst.2správníhořádu.246 §7správníhořádu,čl.37odst.3LZPS,čl.1Ústavy.


75

• Správníorgánpostupujevevěcirychleahospodárně,atojakzhle-diskaochranyveřejnéhozájmu,takivevztahukochraněprávosob,jejichžvěcprojednává.247

• Správní orgány navzájem spolupracují a dbají souladnosti postupůprobíhajícíchsoučasněaspolusouvisejících.248

4.3.2 Reálné zajištění zásady služby veřejnosti v řízení o správním vyhoštění

Zaměřme se nyní na otázku reálného zajištění zásady služby veřejnostiv řízení o správním vyhoštění, a to v rovině konkrétních zásad, jež jsouprojevem zásady služby veřejnosti, a to zásady poučovací, uvědomovacíazásadyslyšení.

4.3.2.1 Zásada poučovací

Zásadapoučovací249hrajev řízenío správnímvyhoštěnívýznamnou roli,neboťzajišťuje,abyosobybylyinformoványodůležitýchkrocíchsprávníhoorgánuaosvýchprocesníchprávechapovinnostech tak,abyvdůsledkujejichneznalostinebylypoškozeny.Zuvedenéhovyplývajíurčitépožadavkynakvalitutakovéhopoučení,mezikterébezesporupatřípožadavekúčin-nostiasrozumitelnostipoučení.Správníorgánjetedypovinenformulovatpoučenínatolikurčitěasrozumitelně,abymudotčenáosobaporozuměla.Jinakřečeno,poučeníbymělobýtefektivníaúčinné,nikolivformální.250

Je však třeba poznamenat, že zákon ponechává správnímu orgánu jistoumíruvolnostivúvazeorozsahuaobsahupoučení,neboťuvádí,žesprávníorgány jsou povinny poskytnout dotčeným osobám přiměřené poučenío jejich procesních právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povazeúkonuaosobnímpoměrůmdotčenéosobypotřebné.Avšakvpřípaděřízeníosprávnímvyhoštěnínelzemítpochyb,žepovinnostposkytnoutvyhošťo-vanémucizincipřiměřenépoučeníjezcelanezbytná,atovzhledemkpovazeadůsledkůmřízeníovyhoštění akosobnímpoměrůmcizincevpodobě

247 §6správníhořádu.248 §8správníhořádu.249 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne14.10.2010,č.j.5As1/2010-76.Dle

poučovacízásadyjsousprávníorgánypovinnyposkytnoutdotčenýmosobámpřiměřenépoučeníojejichprocesníchprávechapovinnostech.

250 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne4.7.2012,č.j.6Ads61/2012-15.


76

jazykovébariéry,neznalostiprávníhosystémuazpravidlaivpodoběome-zení na osobní svobodě.Ostatně právě zde ukazuje i význam správníhouváženívotázkáchprocesníhopostupuvřízení,neboťbezjehořádnéhozajištěnínebudemítúčastníkmožnostsevřízenířádnězorientovat,aaniuplatnitsvápříslušnápráva.Dle veřejného ochránce práv lze však mít pochybnosti o reálném zajiš-těnítétozásady.Zjehokontrolníčinnostitotižvyplývá,žepoučení,kteréje vyhošťovaným cizincům poskytováno je mnohdy nedostatečné, tedyzejména nevhodně formulované, případně poskytované v nepřiléhavémjazykovémznění,atobezpřítomnostitlumočníkačiprávnípomoci.251Praxeukazuje, ženelzepostavit na jisto, banaopak lzepochybovato tom, zdacizincivůbecpochopilismysladůsledkyřízeníosprávnímvyhoštění.Tatoskutečnostmápřitomzcelafatálnídůsledkynazajištěníspravedlivéhořízeníosprávnímvyhoštěníanareálnoumožnostuplatněnívšechprocesníchprávvyhošťovanéhocizince.Nepochopenímdůsledkůvedenéhořízenílzezcelajednoznačněkonstato-vat,ževpřípaděvydánínezákonnéhorozhodnutíovyhoštěnívznikátako-vémucizinciújma,kterouumocňujemožnývýkon rozhodnutí,nepodá-licizinecopravnýprostředek.Pravděpodobnostobranyvyhoštěnéhocizinceje za situace zde popsanémizivá, nebude-li mu řádně zajištěna jazykováčiprávnípomoc.Reálnévyužitíopravnéhoprostředkujetotižopětfaktickyvázánonasrozumitelnostpoučeníoopravnémprostředku,napochopenídůsledkůřízeníadálena jižzmíněnézajištění jazykovéčiprávnípomoci.Navícnesmímezapomínatnapoměrněkrátkoulhůtupropodáníodvolání.Fatalita důsledků nepodání odvolání, případně jeho opožděného podání,graduje v případě rizika refoulement, kdy výkon rozhodnutí o správnímvyhoštěníaújmutímzpůsobenounenízpravidlamožnézvrátitaninásled-nýmkonstatovánímnezákonnostirozhodnutí.

4.3.2.2 Zásada uvědomovací

Vedle povinnosti poučovacímá správní orgán dle zásady služby veřejnostiipovinnostuvědomovací,dlekterésprávníorgánsdostatečnýmpředstihem

251 ZprávaVOPzedne7.1.2014,sp.zn.65/2012/VOP/ATavyjádřeníveřejnéochrán-kyněprávÚstavnímusouduvevěcisp.zn.I.ÚS630/16,zedne9.června2016.


77

uvědomídotčenéosobyoúkonu,kterýučiní,je-litopotřebnékhájeníjejichpráv a neohrozí-li to účel úkonu.252 Nepostačí přitom, aby tato povinnostvyjádřenázásadouuvědomovacíbylasplněnapouzeformálně.Tutoskuteč-nostjenezbytnémítvždynapamětiipřistanovovánílhůtčitermínůprove-deníúkonů.Izdetotižplatí,obdobnějakoujižuvedenézásadypoučovací,žeinformace(uvědomění)oprováděnémúkonumusíbýtposkytnutyreálně,jinaksesprávníorgándopustízávažnéhoporušeníprocesníchpráv.253Porušenízásadyuvědomovacímůžetotižminimalizovat,čidokoncevyloučitmožnostúčastníkařízeníhájitsvápráva,čímžmumůžebýtzpůsobenanemaláújma.Projevzásadyuvědomovacívřízeníosprávnímvyhoštěnísedojistémíryodvíjíodcharakteruaúčeludanéhořízení,kterýmjeefektivníkontrolamig-race.Právěslovoefektivníjezdevelmipodstatné,neboťvzhledemkochraněveřejnéhozájmunajednéstraněaochraněpráv,zpravidlazajištěného,cizincenadruhé straně je třeba, abybylo řízenío správnímvyhoštěníprováděnovelhůtáchkratších,nežjsouobecnélhůtystanovenésprávnímřádem.Tytolhůtyvšaknemohoubýtnatolikkrátké,abydošlokzásahudoprávcizince,tedyabybylaminimalizovánačivyloučenamožnostvyhošťovanéhocizincehájit jehopráva.Vzhledemkuvedenýmdůvodůmstanovízákonopobytucizincůsedmidennílhůtuprovydánírozhodnutíosprávnímvyhoštění.254

Jevšaktřebamítnapaměti,žezkrácenímlhůtnesmídojítkezkráceníprávavyhošťovanéhocizincenainformaceoúkonechsprávníhoorgánu,jsou-litytoinformacepotřebnékhájeníjehopráv.Naprostostěžejnímpožadavkemzásadyuvědomovacíjepakinformovánívyhošťovanéhocizinceozahájenířízení.Vprvéřaděnelzebezuvědoměnícizinceozahájenířízenídanéřízenívůbeczahájit.Vdruhéřadědocházíneoznámenímzahájenířízeníúčastní-koviřízeníkzávažnémuzásahudojehoprávarozhodnutívydanévtako-vémřízeníjemožnéoznačitzanezákonné.Cosetýčedodržovánízásadyuvědomovacívřízeníosprávnímvyhoštění,nelze než konstatovat, že praxe správních orgánů nevykazuje žádné sys-témovénedostatky týkající se samotné skutečnosti, zda je vyhošťovanýmcizincůmoznamovánozahájenířízeníčizdajsouzestranysprávníhoorgánu

252 §4odst.3správníhořádu.253 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne16.6.2003,č.j.7A130/2002-28.254 §169todst.11zákonaopobytucizinců.


78

uvědomovánioskutečnostechdůležitýchprovydánírozhodnutí.Jistoumírupochybnostívšakvyvoláváformaposkytovanéhooznámeníčiuvědomění,neboť,jaksevesvýchzpráváchuvádíveřejnýochráncepráv,lzemítpochyb-nosti,žesprávníorgánynevěnujídostatečnýprostorzjišťováníjazyka,jímžsecizinecdorozumí.Ačkolivtedymůžebýtzásadauvědomovacíformálněplněna,poskytováním informacívnevhodném jazyce čibez zajištění tlu-močníkačiprávnípomocidocházíkjejímuporušení,neboťnenízajištěnojejíreálnénaplnění.Problémjetedyvdanémpřípaděobdobnýjakouzásadypoučovací, neznalost jazyka a právního řádu v kombinaci s nezajištěnímjazykovéčiprávnípomocimázadůsledekneporozumění smyslu aúčeluřízení,kdytaktoposkytnutéoznámeníozahájenířízeníčijinéuvědoměníoprováděnémúkonusenepopiratelněodrážíinamožnostivyhošťovanéhocizincehájitsvápráva.

4.3.2.3 Zásada slyšení

Poslednízezásaduvedenýchv§4jepředstavovánazásadouslyšení,kteráúčastníkům řízení zajišťuje právo uplatňovat a hájit jejich práva a kterájenaplňovánazejménaprostřednictvímprocesníchúkonůúčastníkůřízení,kterýmnesmíbýt ze strany správníhoorgánubráněno. Jedinouvýjimkouzuvedenézásady jezjevnézneužitíprávazestranyúčastníkařízení,kterénepožíváprávníochrany.255

Tatozásada jev rámci řízenío správnímvyhoštěnínaplňovánaprimárněskrzvýslechvyhošťovanéhocizince.Požadavkynavedenítohotopohovulzevyvoditzvýšeuvedenéhoúčinnéhoposkytovánípoučeníauvědoměnío prováděných úkonech, na jejichž základě cizinec porozumí vedenémuřízení,dílčímúkonůmazejménadůsledkůmrozhodnutíosprávnímvyhoš-tění.Obecné požadavky na provádění výslechu cizinců stanovilNejvyššísprávní soud, podle kterého„zákon o pobytu cizinců blíže nespecifikuje způsob provádění výslechu účastníka řízení, je nutné, aby správní orgány postupovaly takovým způsobem, že nebudou vznikat pochybnosti o tom, jaké skutečnosti z něj plynou a jaký je vlastně skutkový stav věci.“ 256 Pronaplněnízásadyslyšeníjevzhledemkuve-denémunezbytné,abyvyhošťovanýcizinecseznamovanýsdůvodysvéhovyhoštěníaskaždýmobviněnímprotiněmubylnezbytněvyslechnutprávě

255 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne4.5.2011,č.j.1As27/2011-81.256 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne15.10.2019,č.j.4Azs249/2019-26.


79

iksprávnímorgánůmspatřovanýmdůvodůmvyhoštění.Jedinětakjevyhoš-ťovanémucizinciřádněumožněnouplatněníjehopráv.257

Reálnémuzajištěnítétozásadyvřízeníosprávnímvyhoštěníbudevěnovánprostorjižvrámcisamostatnékapitolyoprávubýtslyšen,nakterouodka-zujeme.Pouzevestručnosti jena tomtomístěnutnéuvést,žepraktickým(apalčivým)problémemsejevíformulaceotázekkladenýchpřivýslechu,kdynapříkladvrámcikapitolyvěnovanéprincipunon-refoulementbudepodrobněrozebráno,ževzhledemkpraxinelzemítzato,žecizinecnazákladěklade-nýchotázekporozumělsmysluadůsledkůmřízeníovyhoštění.

4.3.3 Dílčí závěrZásadaslužbyveřejnostizaštiťujeostatnízásadyobsaženév§2až§8správ-níhořádu,aprotojilzedojistémíryztotožňovatsprincipemdobrésprávy.Vzhledemkuvedenémulzeproblematikuzásadyslužbyveřejnostiuzavřítnásledujícímkonstatováním:má-libýtveřejnásprávaslužbou,jejejípovin-ností poučit a informovat vyhošťovaného cizince o zahájení řízení, jehoprocesníchprávechadůsledcíchs tímsouvisejících tak,abymohlcizinechájitsvápráva,adáletak,abybylazajištěnapředvídatelnostavsouvislostis tím i jednotnost všech jejíchpostupův souladu se zásadou legitimníhoočekávání,scílemvyloučitzneužitípravomociizneužitíprávníhouvážení,anaopakochránitdobrouvíruvyhošťovanéhocizince.Vzhledem k uvedenému nelze než doporučit, aby správní orgán striktnědbalnazajištěníúčinnéjazykovéčiprávnípomocitak,abybylomožnézajis-titdodržovánívšechuvedenýchzásadaprocesníchprávcizinceaabybylocizinciumožněnoreálnéhájeníjehopráv.

4.4 Zásada legitimního očekávání a její role v případě rozhodování o správním vyhoštění

4.4.1 Zásada legitimního očekávání dle § 2 odst. 4 správního řádu

Ačkoliv se zásada legitimního očekávání neuplatňuje pouze ve vztahukesprávnímuuvážení,jsoutoprávěřízenízaloženánavolnéúvaze,vnichžrole zásady legitimního očekávání nabývá na významnosti. V návaznosti

257 RozsudekKrajskéhosouduvPlznizedne29.10.2010,sp.zn.57A77/2010.


80

nazásaduzákazuzneužitísprávníhouvážení,kterébylyvěnoványpředchozíodstavce, lze říci, že zásada legitimníhoočekávání zásaduzákazuzneužitísprávníhouváženídojistémírydokreslujeaspoluutváří,neboťrozhodnutípřijatévrozporusezásadoulegitimníhoočekávánímůžebýtrozhodnutímpřijatýmvrozporusezásadouzákazuzneužitísprávníhouvážení,čiopačně,rozhodnutípřijatévrozporusezákazemzneužitísprávníhouváženíjeroz-hodnutímvrozporusezásadoulegitimníhoočekávání.258

Dlezásadylegitimníhoočekávání,zakotvenév§2odst.4správníhořáduspolusezásadounestrannostiamateriálníekvity,platí,žesprávníorgándbána to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případůnevznikaly nedůvodné rozdíly. Východiskem této pozitivněprávní úpravyjehmotněprávníústavníprincipmateriálníhoprávníhostátuaznějvyplý-vajícíprincipprávníjistoty,obaimplicitněobsaženévčl.1odst.1ÚstavyČR259 a vyžadující předvídatelnost, srozumitelnost a vnitřní nerozpornostprávníchaktůvpodobězákonůi individuálníchsprávníchaktů.„Existence možnosti účastníků řízení spolehnout se na to, že jejich věc správní orgán posoudí stejným způsobem, jakým již dříve posoudil skutkově obdobné či stejné věci, je totiž nezbytnou součástí jednoho ze znaků právního státu – právní jistoty.“260Nepominutelnýmprv-kem principu právní jistoty je přitom nejen předvídatelnost práva, nýbrži legitimnípředvídatelnostpostupůorgánůveřejnémoci.261 Plnění povin-nostiorgánůpostupovatlegitimněpředvídatelněbylodíkyuvedenéskuteč-nostimožné vyžadovat a kontrolovat již v době, kdy správní řád zásadulegitimníhoočekávánívýslovněnezakotvoval.258 PodleusnesenírozšířenéhosenátuNejvyššíhosprávníhosouduzedne23.3.2005,č.j.

6A25/2002-42,„porušením principu ochrany legitimního očekávání, a tedy nezákonností, je i zne-užití volného správního uvážení, spočívající v tom že správní orgán neudělil státní občanství, přesto, že v průběhu řízení závazným příslibem podmínil udělení státního občanství jedinou podmínkou (zde: zánikem dosavadního státního občanství žadatele), a v průběhu řízení se ukázalo, že tato podmínka fakticky odpadla (zjištěním, že žadatel ve skutečnosti nemá vůbec žádné státní občanství), správní orgán nemůže již odmítnout udělení státního občanství pro nesplnění podmínky jiné (zde: převážně zdržování se na území ČR po dobu trvalého pobytu), jestliže skutečnost, že žadatel z pracovních důvodů převážně žije mimo území ČR, správní orgán znal již předtím, než závazný příslib udělil, navíc za situace, kdy pro prominutí této nové podmínky byly splněny zákonné důvody…“

259 PodleusneseníÚstavníhosouduzedne19.5.2003,sp.zn.IV.ÚS157/0,3čiusneseníÚstavníhosouduzedne27.3.2003,sp.zn.ÚSIV.690/2001,„Ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty, jehož nepominutelným kom-ponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky.“

260 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne16.3.2010,č.j.1Afs50/2009-233.261 UsneseníÚstavníhosouduzedne27.3.2003,sp.zn.ÚSIV.690/2001.


81

Smyslem zásady legitimního očekávání je zajistit, že veřejná správa budezacházet sobjektivněobdobnýmipřípadyobdobněa sobjektivně rozdíl-nými případy rozdílně, čímž dochází k rozšíření právní jistoty do oblastipředvídatelnostiřešenískutkovéhostavuvěci.Orgányveřejnésprávybytakměly ve svýchpostupech a rozhodování respektovat určitoumíru ustále-nosti(kontinuity),262neboťzezákazulibovůleazákazunedůvodnéhonerov-néhozacházeníprameníprincipzásadnívázanostisprávníhoorgánuvlastnísprávnípraxí,byla-livytvořena.263Legitimníočekávánípřitomzakládápouzetaková správní praxe, kterou je možné označit za ustálenou, jednotnouadlouhodobou„činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě.“264

Ustálenásprávnípraxevyvolávávevztahuklegitimnípředvídatelnostiinten-zivnějšíúčinky,sčímžrovněžsouvisípřísnějšínárokykladenénazměnujižustálenésprávnípraxe.Nadruhoustranujetřebavzítvúvahu,ženekaždérozdílnéposuzováníobdobnýchsituacímusíbýtnutnělibovůlíanerovnýmzacházením a že zásada legitimního očekávání účastníka správního řízenínemáabsolutníhodnotuajeomezenajinýmizásadami,ježjesprávníorgánpovinenpři svéčinnosti respektovat, zejménazásadou legalityči zásadouúčelnostiasouladuzvolenéhořešenísveřejnýmzájmem.Legitimníočeká-vánímůžebýtprolomenonejenzdůvoduochranyjinýchzásad,napříkladprorozporrozhodovánísprávníhoorgánusprávnímipředpisy,265aletakézdůvodu,žeseprokáže,žedosavadnípostupařešenískutkověobdobných

262 SKULOVÁ, Soňa, Petr PRŮCHA, Petr HAVLAN, Jana JURNÍKOVÁ, StanislavKADEČKA,AlenaKLIKOVÁaLukášPOTĚŠIL.Správní právo procesní.3.aktualizo-vanéadoplněnévyd.Plzeň:VydavatelstvíanakladatelstvíAlešČeněk,2017,s.45.

263 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne28.4.2005,č.j.2Ans1/2005-90aroz-sudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne25.4.2006,č.j.2As7/2005-86.

264 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne30.9.2016,č.j.2Azs162/2016-22.265 PodlerozsudkuNejvyššíhosprávníhosouduzedne13.8.2009,č.j.7As43/2009-52,

„princip právní jistoty a zásada předvídatelnosti a legitimního očekávání správních rozhodnutí v sobě nezahrnují jako atribut právo účastníka řízení, aby nebyl za své protiprávní jednání rozhodnutím správního orgánu postižen, zůstalo-li v minulosti jeho jednání či jednání jiného subjektu (dle tvrzení účastníka řízení shodné či obdobné) nepostiženo. Účastník řízení se před správním orgánem může dovo-lávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech jen tehdy, byl-li tento předchozí postup správního orgánu v souladu se zákonem, může se domáhat jen toho, aby správní orgán dodržoval takovou správní praxi, která se pohybuje v mezích prostoru pro uvážení, jenž je mu zákonem dán.“


82

principůsohledemnastavsoudníjudikaturyčiteorienenínadáleobhaji-telný.266Změnasprávnípraxevšakmusíbýtvždyvsouladusnárokytrans-parentníaplikaceprávaaprávníjistotyřádněodůvodněna,267musísetýkatvšechpřípadů,ježmajíshodnoutčiobdobnoupovahu,atatozměnamusíbýtčiněnadobudoucnatak,abybylazachovánamožnostdotčenýchsub-jektůsesníseznámit.268

4.4.2 Praktické zajištění zásady legitimního očekáváníZásadalegitimníhoočekávánítendujekprecedentnímusystémurozhodo-vání amůžebýt důležitýmkorekčnímprvkem zákazu zneužití správníhouvážení,269 potažmo korekčním prvkem zneužití omezené diskreční pra-vomocistátůupravitpodmínkyvyhoštěnícizincezesvéhoúzemí.Správníorgán rozhodující o vyhoštění cizince je tak povinen dbát na to, aby přirozhodovánískutkověshodnýchneboobdobnýchpřípadůnevznikalynedů-vodnérozdílyaabybylachráněnadobrávíravyhošťovanéhocizince,při-čemž stěžení je okamžik rozhodování správní orgánu, kdy správní orgánmusírozhodovatvsouladusjižvydanýmirozhodnutímiovyhoštění,kterásetýkalaskutkověshodnýchčiobdobnýchpřípadů.Zásadalegitimníhoočekávánívšakneznamenáulehčeníčinnostisprávníhoorgánuvesmyslu,želegitimnímočekávánímjenapříkladmožnéprolomitzákazhromadnéhovyhoštěnía skupiněosobsobdobnýmipřípadyvydat„formulářová“ rozhodnutí se stejným odůvodněním. Zásada legitimníhoočekávánínevylučujepovinnostsprávníhoorgánuvydávatindividuálníroz-hodnutí založená na posouzení individuálních okolností daného případu,ba naopak je zásadu legitimního očekávánímožné vnímat jako doplněnízásady individualizace, která je taktéž zachycena v § 2 odst. 4 správníhořádu.Nazákladěobouuvedenýchzásadmusítotižsprávníorgánpřijmoutřešení,kteréconejlépeodpovídáokolnostemdanéhopřípadua jepřimě-řenéanezasahujenadmírudoprávvyhošťovanéhocizinceakteréodpovídá

266 POTĚŠIL,HEJČ,RIGEL,MAREK,2015,op.cit.,s.32–49.267 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne16.3.2010,č.j.1Afs50/2009-233.268 UsnesenírozšířenéhosenátuNejvyššíhosprávníhosouduzedne21.7.2009,č.j.6Ads

88/2006-132.269 JEMELKA,PONDĚLÍČKOVÁ,BOHADLO,2016,op.cit.,s.21–32.


83

ustálenémuapředvídatelnémuřešeníprávněaskutkověshodnýchčipodob-nýchpřípadů.Prozajištěnírespektováníuvedenéhojenaprostostěžejnínáležitéodůvod-nění,vněmžsprávníorgánna individuálníchokolnostechpřípaduvyloží,zdasejednáosituaci,nanížjetřebaaplikovatustálenourozhodovacípraxi,a spřihlédnutím jakk individuálnímokolnostempřípadu, takkpřípadnéustálenépraxipřijmepřiměřenéapředvídatelnéřešení–tedycizincevyhostí,činevyhostí.Vzhledemkvýšeuvedenémujetřebaseptát,zdalibyvpřípaděrozhodováníosprávnímvyhoštěnínemělobýtzachovánosprávníuváženíve vztahu k vydání samotného rozhodnutí, díky kterému by bylomožnéplně reflektovat individuální okolnosti případu a v čase proměnlivé pro-blémyspolečnostiaokolnostimigraceapřijímatskutečněpřiměřenářešení.Pro rozhodnutí správního orgánu rozhodujícího o vyhoštění cizince,že nebude nadále ustálenou správní praxi respektovat, musí existovatracionální důvody a okolnosti, na jejichž základě jemožné legitimníoče-kávání vyhošťovaného cizince prolomit, a tyto důvodymusejí být řádněodůvodněny.V souvislosti s požadavky na kvalitu přijímaného řešení však spatřujemev praxi dva problémy. V prvé řadě je třeba pochybovat o existenci reál-ného(reálněexistujícího) legitimníhoočekávánínastraněvyhošťovanéhocizince,kterýneznáčeskýprávní řádaničeský jazyk,a lze tedy jen těžkopředpokládat,žemánějakoupředstavuopraxivrámcivyhošťovánícizinců,či vůbec o řízení o správním vyhoštění a jeho důsledcích. Správní orgánsevšaknemůževpřípaděabsencereálnéhoočekávánícizincezprostitsvépovinnostirozhodovatpředvídatelně,neboťzásadalegitimníhoočekáváníči princip právní jistoty v sobě bezesporu skloubí na jedné straně právovyhošťovaného cizince na legitimní očekávání a na druhé straně povin-nost správního orgánu rozhodujícího o vyhoštění rozhodovat předvída-telně.Navícjenutnépoznamenat,ževprůběhuřízenívedenéhosvadami,které řízenío správnímvyhoštěnívpraxivykazujeve smyslunedostateč-néhopoučeníanezajištěníjazykovéčiprávnípomoci,můževyhošťovanýcizinec nabýt zcela opačné (ačkoliv nelegitimní) očekávání či představuořízení,neboťneporozumísmysluadůsledkůmřízeníosprávnímvyhoš-tění. Je tedynezbytněnutné,a tonejenprozachovánízásady legitimního


84

očekáváníazásadyindividualizace,respektovatprocesníprávacizinceavéstřízenízpůsobem,zněhožcizinecdíkyvhodnémupoučení,správněklade-nýmdotazům,zajištěníjazykovéaprávnípomocipochopísmysladůsledkykonanéhořízení.Má-libýtveřejnásprávaslužbouveřejnosti,jejejípovin-nostízajistitjednotnostapředvídatelnostsvýchpostupůvsouladusezása-doulegitimníhoočekávání.270

Druhýproblém se pojí s jistoumíroupochybností o aprobaci správníhoorgánu rozhodujícího o vyhoštění zajistit zásadu legitimního očekávánía zásadu individualizace, pakliže z rozdělení pravomocí naprosto jedno-značněvyplývá, že kposouzenípřekážekvyhoštění jeoprávněno (a tedyschopno)výhradněMinisterstvovnitra(dálejen„ministerstvo“)vydávajícízávazné stanovisko. S uvedeným souvisí také pochybnosti ohledně reál-ného zajištění legitimního očekávání a předvídatelnosti rozhodování, je-lipřípad posuzován dvěma orgány na základě skutkového stavu zjištěnéhopouzejednímznich.Vřízeníosprávnímvyhoštěnítakdocházíksituaci,kdyskutkovýstava individuálníokolnostipřípaduprovydánírozhodnutíataképrozajištěnízásadylegitimníhoočekávání,tedyinformaceopřípaduproposouzení,zdasejednáostejnýčiobdobnýpřípadodpovídajícíustálenépraxi, zjišťuje policie. Takto zjištěné informace pak v kontextu překážekvyhoštěníposuzujeministerstvovydávajícízávaznéstanoviskoprovýslednérozhodnutí.Vrámcizávaznéhostanoviskatakdocházíkprvnímuposuzo-vání stavuvěci, avšakvýhradněvevztahukpřekážkámvyhoštění, a tedyikprvnímuposuzovánípřípaduzhlediskaustálenépraxevotázkáchpřeká-žekvyhoštění.Následnějezávaznéstanoviskozaslánopolicii,kteránajehozákladě vydává výsledné rozhodnutí a která opět posuzuje okolnosti pří-padu ve vztahu k ustálené praxi a zajištění předvídatelnosti rozhodnutí,atovevztahukevšemskutkovýmokolnostempřípadusvýjimkoupřekážekvyhoštění. Až kombinace postupu ministerstva, které posuzuje překážkyvyhoštění,apolicie, ježzkoumáokolnosticeléhopřípadusvýjimkoupře-kážekvyhoštění, ačkoliv je toprávěpolicie, která i proposouzenípřeká-žekvyhoštěnízískáváinformaceostavuvěci,můžezajistit,žerozhodnutíosprávnímvyhoštěníbudepředvídatelné.

270 POTĚŠIL,HEJČ,RIGEL,MAREK,2015,op.cit.,s.32–49.


85

K naplnění zásady legitimního očekávání je navíc zapotřebí, aby správníorgánybylynáležitěseznámenyisrelevantní judikaturousoudůvespráv-nímsoudnictví,kdyozajištěnítaktovysokémírykvalifikaceaznalostílzeu jednotlivýchosobvykonávajícíchčinnostv rámcipůsobnosti správníhoorgánurozhodujícíhoovyhoštěnípochybovat.Současněbykplnémuuplat-něnízkoumanézásadybylonezbytnésystematickyzveřejňovatrozhodovacípraxisprávníchorgánů,cožkromětechnickýchproblémůnarážíinaskuteč-nostnáročnostianonymizaceavolbyjazyka,vekterémbyrozhodnutímělabýt zveřejňována, neboť český jazyk pro řadu cizinců není srozumitelný.Nastíněnévšakneznamená,žebynazveřejňovánímělobýtzcelarezigno-váno,neboťprávěpřehlednározhodovacípraxemůžebýtjednímzfaktorů,které bymohly vést ke zvýšení povědomí cizinců omožných následcíchneplněnízákonemstanovenýchpovinností.

4.4.3 Dílčí závěrZávěremkzásadě legitimníhoočekávání jemožnéodkázatnadílčí závěruvedenýuzákazuzneužitísprávníhouvážení,neboťpůsobeníoboutěchtozásadsedojistémíryprolíná.Taktéžzásadalegitimníočekávání,dlekterénesmí v obdobných případech vznikat nedůvodné rozdíly a dle kteréjesprávníorgánpovinenzachovávatkontinuitusvéustálenésprávnípraxe,kteroulzeprolomitjenzracionálníchdůvodů,atovýhradněpro futuro,spo-lupůsobísprávemnaindividuálnírozhodnutí.Výhradně při zachování obou těchto zásadmůžebýt přijaté řešení před-vídatelné, přiměřené a odpovídající individuálním okolnostem případu.Spolupůsobenítěchtozásadjedůležitétaképrozajištěnídodržovánízákazuhromadného vyhoštění a zákazu diskriminace a nerovného zacházenísvyhošťovanýmicizinci.Cosetýčeprávníúpravylegitimníhoočekávání,nelzemítvýtek.Jistýpro-blémlzevšakopětspatřovatvpraktickémuchopení.Jistépochybnostizdeopětpramenízezjišťovánískutkovéhostavuazajištění jazykovéaprávnípomoci a následného dvojího posuzování okolností případu ve vztahukustálenépraxi.Těmtosouvislostemjevěnovándetailnějšíprostorvrámcirozborupříslušnéčesképrávníúpravy.


86

4.5 Veřejný zájem v řízení o správním vyhoštění

4.5.1 Veřejný zájem dle § 2 odst. 4 správního řáduZásada ochrany veřejného zájmu v kontextu § 2 odst. 4 správního řáduhraje mezi ostatními zásadami činnosti správních orgánů definovanýmiv§2až§8správníhořáduzvláštníroli,neboťvůčinimdojistémírystojívkontrapozici. Jejícíl totižnarozdílodtěchtoostatníchzásadnespočívápouzevochraněindividuálníchprávúčastníkařízeníavzajištěníspravedli-véhořízení,banaopakjejímúčelemjezabezpečenísouladupřijatéhořešenísveřejnýmzájmem.Tatoskutečnost,jakožisamaexistencezásadyochranyveřejného zájmu vyplývá z vlastní podstaty veřejné správy a úzce souvisísjejímzaměřenímnarealizaciaochranuprávěveřejnéhozájmu.Nicméněochrana veřejného zájmu samozřejmě nutně neznamená popření zájmuindividuálního,neboťochranasoukromýchaveřejnýchsubjektivníchprávjetaktéžzájmemveřejným.271

Veřejnýzájem,kjehožochranětatozásadaslouží,nelzepřitomvyjádřitjakojedenuniverzálníveřejnýzájem,alejakopluralituveřejnýchzájmů.Veřejnýzájem je totiž představitelemneurčitých právních pojmů, a proto je tedynutné jej v každém konkrétním případě vyložit a pečlivě zkoumat, zdajevýkladveřejnéhozájmunaplněntakovýmiskutečnostmi, ježmajíodrazvokolnostechdanéhopřípadu.Konkrétníobsahveřejnéhozájmupřibližujepožadavekčiúčelstanovenývjednotlivýchprávníchpředpisechkochraněveřejného zájmu sloužících, přičemž jeho existenci v podobě principučihodnoty lzedovodit takézústavníhopořádku.272Vzhledemkpodstatěveřejnéhozájmu jakoneurčitéhoprávníhopojmu,který jev čase amístěproměnlivý,nenívhodné,abybylveřejnýzájemvýslovněoznačenvzákoně.PodleÚstavního soudu by výslovné označení veřejného zájmu v zákoněvylučovalo,abysprávníorgánvesprávnímřízenítentoveřejnýzájemvůbeczjišťoval.Deklarováníveřejnéhozájmuvkonkrétněurčenévěcizákonem,pokládáÚstavnísoudzaprotiústavní,neboťveřejnýzájemvkonkrétnívěcibyměl být zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřovánínejrůznějšíchpartikulárníchzájmů,pozváženívšechrozporůapřipomínek.

271 POTĚŠIL,HEJČ,RIGEL,MAREK,2015,op.cit.,s.32–49.272 NálezÚstavníhosouduzedne7.12.2005,sp.zn.IV.ÚS412/04.


87

Z odůvodnění správního rozhodnutí pak musí zřetelně vyplynout, pročveřejnýzájempřevážilnadřadoujinýchpartikulárníchzájmů.Veřejnýzájemjetedytřebanaléztvprocesurozhodováníourčitéotázceanelzejejvkon-krétní věci a priori stanovit zákonem.Zjišťování veřejného zájmu je tedypravomocímocivýkonné,nikolivmocizákonodárné.273

Zvýšeuvedenéhoplyne,ževurčitýchpřípadechmohoustáturčitéveřejnézájmyprotisobě.Tytoprotisoběstojícíveřejnézájmyjetřebavřízenípomě-řovat a v rámci odůvodnění rozhodnutí řádně a pečlivě zdůvodnit, pročvdanémpřípaděpřevážilurčitýveřejnýzájemnadzájmemjiným.„V případě vážení dvou veřejných zájmů, které jsou v kolizi, obdobně jako v případě kolize základ-ních práv, musí správní úřad totiž nejprve řádně určit a individualizovat na konkrétní případ oba veřejné zájmy, které jsou ve hře, a poté porovnat závažnost obou v kolizi stojících veřejných zájmů s tím, že zásah do žádného z obou chráněných veřejných zájmů nesmí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva. Při řešení kolize veřejných zájmů je třeba, aby bylo zachováno maximum z obou kolidujících zájmů, přičemž by mělo být identifikováno jádro a periferie kolidujícího veřejného zájmu a z obou veřejných zájmů, které jsou ve hře, by mělo být zachováno alespoň jejich jádro.“ 274

4.5.2 Veřejný zájem v řízení o správním vyhoštěníVeřejnýmzájmemnejenvřízeníosprávnímvyhoštění,aleobecněvcizi-neckéagendějezájemnaefektivníkontrolumigrace,tedyzájemnatom,abynaúzemíČRpobývalijenticizinci,kteřízdepobývajívsouladusezákonyakteřísplňujívšechnypodmínkyprooprávněnýpobyt.Vřízeníospráv-nímvyhoštění lzepakkonkrétněhovořit ioveřejnémzájmunaukončenípobytuvyhošťovanéhocizincevpřípadě,je-lidándůvodprojehovyhoště-ní.275Tentoveřejnýzájemvšakneníjedinýmveřejnýmzájmem,kterýhrajevřízeníosprávnímvyhoštěnídůležitouroli.Vedlezájmunakontrolemigraceazájmunaukončenípobytucizincejetutotižještěveřejnýzájemnaspra-vedlivémřízeníaochraněindividuálníchprávvyhošťovanéhocizince.Jak jižbylovýšenaznačeno,tytodvazájmyjevřízeníosprávnímvyhoš-těnítřebapoměřovatanazákladěprovedenéhotestupřijmoutřešenípřimě-řenéokolnostemdanéhopřípadu.Přiměřenostpřijímanéhořešenívotázce273 NálezÚstavníhosouduzedne28.6.2005,sp.zn.Pl.ÚS24/04.274 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne10.5.2013,č.j.6As65/2012-161.275 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne23.9.2003,č.j.2As58/2009-96.


88

poměřováníveřejnéhozájmunaukončenípobytucizincena jedné straněaveřejnéhozájmunaochranuindividuálníchprávcizincenadruhéstraněseodrážínejenvroviněprocesníchprávcizince,aletakévroviněnajehoprávona soukromýa rodinnýživot.Tétootázce jevěnována samostatnákapitola,nakterouodkazujeme.Veřejnýzájemhrajeroliivevztahukostatnímzásadámčinnostisprávníchorgánů,zejménavevztahukzásadělegitimníhoočekáváníúčastníkaspráv-ního řízení. Zásada legitimního očekávání totiž nemá absolutní hodnotuamůžebýtomezenajinýmizásadami,zejménazásadousouladuzvolenéhořešenísveřejnýmzájmem.276Veřejnýzájemjetedypodstatnýmlimitempřihledánípřiměřenéhořešeníhledanéhonazákladěsprávníhouvážení,neboťuvedenázásadalegitimníhoočekáváníjeomezenímvolnostiazásadaveřej-néhozájmujenaopakomezenímzásadylegitimníhoočekávání.Ipřipomě-řování zásady legitimního očekávání a zásady ochrany veřejného zájmu,stejnějakopoměřovánípartikulárníchveřejnýchzájmů,jetedytřebahledatpřiměřené řešení odpovídající individuálnímokolnostemdanéhopřípadu.Aťuž tedypřevážíkterýkolivzpoměřovanýchzájmů,musíbýtzajištěno,abydruhýveřejnýzájemnebylzcelapotlačen.Vřízeníosprávnímvyhoštěnímusíbýtzachovánoalespoňjádročipodstataoboupoměřovanýchzájmů.Dojde-linapříkladksituaci,kdyvřízenípřevážíveřejnýzájemnaukončenípobytucizince,musíbýtzvolenéřešenívpodoběrozhodnutíovyhoštěnípřijatovespravedlivémřízení,vněmžbudezachovánaimanentnípodstatadílčíchprocesníchprávcizincetak,abycizincinevznikalanepřiměřenáújmaaabymohlvnezbytnémířehájitsvápráva.Pro nalezení přiměřeného a odpovídajícího řešení je tedy nutné zajistit,aby toto řešeníbylopřijímánove spravedlivémřízení zazachovánívšechprocesních práv vyhošťovaného cizince, zejména jde o právo být slyšen,právonazjištěnískutkovéhostavuaindividuálníchokolnostípřípadu,právonaprávníposouzenítohotoskutkovéhostavuvesmyslupřípadnéhonapl-nění veřejného zájmu na ukončení pobytu cizince a závěrem také právonaodůvodněnírozhodnutí,zkteréhobudezřejmé,jakýveřejnýzájempře-vážilazjakýchdůvodů.

276 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne16.3.2010,č.j.1Afs50/2009-233.


89

4.5.3 Dílčí závěrPřímo z podstaty veřejné správy vyplývá požadavek ochrany veřejnéhozájmuchráněnéhozákonem,který jenadané řízení aplikován.Vpřípaděřízení o správnímvyhoštění jde konkrétněo zájemna efektivní kontrolumigraceazájemnaukončenípobytucizince,vjehožpřípadějedándůvodprovyhoštění.Tentozájemvšaknelzeabsolutizovatabezmeznějejupřed-nostňovatpředveřejnýmzájmemnaochranuindividuálníchpráv,atojakpráv substantivních, tak práv procesních. Z uvedeného důvodu je třebatyto partikulární veřejné zájmy poměřovat, a až na základě provedenéhopoměřenípřijmoutodpovídajícíapřiměřenéřešení,jehožpřijetíbudeřádněodůvodněno.Vřízení,vněmžbudetotořešenípřijímáno,musíbýtpřitomzachovánojádrooboupoměřovanýchveřejnýchzájmů,aťužpřipřijímánírozhodnutípřevážípouzejedenznich.

91

5 LIDSKOPRÁVNÍ A DALŠÍ OMEZENÍ A JEJICH PROJEV V ČESKÉ (ZÁKONNÉ) PRÁVNÍ ÚPRAVĚ

Následujícípasáže textupřináší rozborčesképrávníúpravyzpohledu jižvýšeuvedenýchlimitůajejichprojevůvzákonnéúpravě.Přinášímezejménahodnocenítoho,jakýmzpůsobemčeskýzákonodárcereflektujevýševyme-zenépožadavkystím,ževdílčímířejeuvedenaireflexerozhodovacípraxe(včetněsoudní).Vrámcijednotlivýchkapitolpřitomalespoňvzákladnímířepro lepšípřehlednostupozorňujemena jižvýševymezené limity,či jejichzdroje,scílemnašezávěryconejvícezpřehlednit,byťjsemsivědomirizika,žeseněkteréinformacejižvyřčenémohouopakovat.Současněvjednotli-výchkapitoláchupozorňujemeinasouvislostiplynoucízprávaEUstím,že všaknepřinášíme jejich zcela kompletní rozbor, ale upozorňujeme jenna základní východiska plynoucí z právaEU.Obdobně jako výše se nej-prvevěnujemehmotněprávním limitůanásledněpřinášímerozbor limitůprocesních.

5.1 Non-refoulement

Jakužbylouvedenovýše,základnípravidlomezinárodníhoprávavpodoběprincipunon-refoulementpředstavujeneopomenutelnésubstantivníome-zení limitující diskreční pravomoc státu v oblasti úpravy vstupu cizincenajehoúzemíaobdobnětéžvoblastiúpravyukončenípobytucizince.Princip non-refoulement vyvěrá ze dvou výchozích zdrojů – právníchokruhů–atozprávníúpravyprávauprchlickéhonastranějednéalidsko-právních smluvna straně druhé. Jen ve stručnosti připomínáme, že prvezmíněnýprincipnon-refoulementvpodobězákazunavrácenízachycenéhov rámci okruhu práva uprchlického vychází z definice obsažené v čl. 33odst.1Úmluvyoprávnímpostaveníuprchlíků.Zakotvenídruhézmíněnépodobyprincipunon-refoulementpaknacházímevjižzmíněnémrámcilid-skoprávníchsmluv,konkrétněse jednáo jeho implicitnízachycenívčl.7MPOPPčivčl.3Úmluvyaojehoexplicitnívyjádřenívčl.3Úmluvyprotimučeníajinémukrutému,nelidskémučiponižujícímuzacházení.Natomtomístě jetakénadmíruvhodnézmínit,žepřes jednotupodstatyasmysluprincipunon-refoulementajehopostaveníavýznamuvotázkách


92

mezinárodníochrany,azyluavyhoštění,jetřebavnímatrozdílnostobouuve-denýchvýchozíchzdrojůtohotovýraznéholimituvyhoštění.Zákaznavrá-cenívesmysluprávauprchlickéhosetotiž,jaksamotnáoblastúpravynapo-vídá,ratione personaevztahujepouzenauprchlíky,jimžhrozíújmazaloženánataxativněvymezenýchdůvodechpředestřenýchvýše.Nutnovšakdodat,žepovahazákazunavráceníuvedenávuprchlickémprávuneníabsolutní,neboťsámodst.2citovanéhočlánkuobsahujevýjimkyztohotozákazu,dlekterého„výhody tohoto ustanovení však nemohou být požadovány uprchlíkem, který z vážných důvodů může být považován za nebezpečného v zemi, ve které se nachází, nebo který poté, co byl usvědčen konečným rozsudkem ze zvláště těžkého trestného činu, představuje nebezpečí pro společnost této země“.Lidskoprávní non-refoulement má na rozdíl od výše uvedeného uprch-lického non-refoulement povahu absolutní – co do působnosti ratione personae, neboť dopad uvedené úpravy není omezen pouze na uprchlíky,icodopovahysamotnéhozákazunavrácení.277Uvedenýprincipvjeholid-skoprávnímpodánítedynepovoluježádnévýjimky,atoanivýjimkyvdoběnárodnínouze.Důvodemabsolutnípovahylidskoprávníhonon-refoulementjeskutečnost,žečlánek3Úmluvy„zakotvuje jednu ze základních hodnot demo-kratických společností“.Výše uvedené poskytuje závazný rámec povinností jednotlivých státův otázce zákazu navrácení.Následující text se zaměřuje na implementacivymezenýchpovinnostívrámcivnitrostátníhopráva.

5.1.1 Hmotněprávní rámec a projev non-refoulement v rámci omezení diskreční pravomoci státu při tvorbě zákonů

5.1.1.1 Právo EU

Při zkoumání implementace zákazunavrácení v rámci vnitrostátní právníúpravy je třeba vycházet ze skutečnosti, že právoČR, jakožto členskéhostátuEU,jevotázkáchspadajícíchdopravomociEU,atedyivotázkáchmigrace,prováděnímjejíhopráva.Jenokrajovějenatomtomístěvhodné

277 Rozsudek ESLP ze dne 7. 7. 1989, ve věci Soering proti Spojenému království, stížnostč.14038/88;rozsudekESLPzedne20.3.1991,vevěciCruz Varas a další proti Švédsku,stížnostč.15576/89;rozsudekESLPzedne30.10.1991,vevěciVilvarajah a další proti Spojenému království,stížnostč.13163/87,13164/87,13165/87,13447/87,13448/87.

5 Lidskoprávní a další omezení a jejich projev v české (zákonné) právní úpravě

93

zmínit,žeEUsevčl.6SmlouvyoEUzavázalapřistoupitkÚmluvěstím,že přistoupení k této úmluvě se nedotkne pravomocí EU vymezenýchsmlouvami(míněnoSmlouvouoEUaSmlouvouofungováníEU).278

I přes skutečnost, že EU doposud k Úmluvě nepřistoupila, respek-tuje právEUprincip non-refoulement, jenž je v rámci primárníhoprávaEUzachycenvčl.19odst.2LZPEU,dlekterého„nikdo nesmí být vystěhován, vyhoštěn ani vydán do státu, v němž mu hrozí nebezpečí, že by mohl být vystaven trestu smrti, mučení nebo jinému nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu“.279

Včetnětétozárukynacházízákaznavrácenísvévyjádřeníivprávusekun-dárním,atopropřípadvyhoštěníkonkrétněvesměrniciEvropskéhopar-lamentuaRady2008/115/ESzedne16.12.2008,ospolečnýchnormácha postupech v členských státech při navrácení neoprávněně pobývajícíchstátních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“), kterápřiznáváčlenskýmstátůmprávovydatrozhodnutíonavrácenívůčitěmtoosobámpři současném respektování zásadynon-refoulement a náležitémzohlednění nejvlastnějšího zájmu dítěte, rodinného života a zdravotníhostavudotčenéhostátníhopříslušníkatřetízemě.280

Princip non-refoulement je přitom v citované směrnici zachycen v čl. 9odst. 1 v podobě „dočasné“ překážky vyhoštění, dle které jsou členskéstátypovinnyodložitvyhoštění,pakližebyjehovykonánímbylaporušenazásadanenavrácení.Odkladvyhoštěnízdůvodumožnéhoporušenízásadynon-refoulementjepraktickymožnýiodesítkylet,respektivedodoby,nežodpadnoudůvodyproaplikacicitovanéhoustanovení,ledažebybylomožnéstátníhopříslušníkatřetízeměvyhostitdojinétřetízemě,kterájeochotnájejpřijmoutavnížneníohroženživotčiosobnísvobodadanéhostátníhopříslušníka.Princip non-refoulement, jakožto důvod pro odklad vyhoštění ve smyslunávratovésměrnice,seprojevujetakévroviněotázkyzajištěnístátníhopří-slušníkatřetízemězaúčelemjehovyhoštění.Kzajištěnílzetotižpřikročit

278 Posudek Soudního dvora (pléna) ze dne 18. 12. 2014. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX%3A62013CV0002

279 Čl.19odst.2LZPEUzahrnujesouvisejícíjudikaturuESLPtýkajícísečlánku3Úmluvy(vizrozsudekzedne17.12.1996,vevěciAhmed proti Rakousku,Sbírkarozh.1996-VI,s.2206;arozsudekzedne7.7.1989,vevěciSoering).

280 Čl.5návratovésměrnice.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX%3A62013CV0002

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX%3A62013CV0002


94

pouze v případě, že existuje „reálný předpoklad vyhoštění“,281 při jehožvýkladujenutnovyjítzčl.5odst.1písm.f)Úmluvy,podleněhož„nikdo nesmí být zbaven svobody kromě zákonného zatčení nebo jiného zbavení svobody… osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání“,stalo-lisetakvsouladusřízenímstanovenýmzákonem.ESLPvesvéjudikatuředovodil,že,jsou-lisiorgánystátuvědomytoho,žepříkazkvyhoštěnínemůžebýtbezprostředněvyko-nán,nelzezajištěníosobynadálepovažovatzazajištěníosoby,protinížpro-bíhá řízení o vyhoštění.282Tedy jakmile je zřejmé, že osobunelze vyhos-titdotřetízemě,neboťbytímdošlokporušenízásadynon-refoulement,nelzeosobunadálezajišťovatpodlečl.5odst.1písm.f)Úmluvy.Vtakovémpřípadě již nelze hovořit o existenci reálnéhopředpokladupro vyhoštěnítakovéosoby.283,284

PodleSDEUjepakreálnostpředpokladuprovyhoštěnísplněnavpřípadě,bude-limožnéstátníhopříslušníkatřetízeměvyhostitdojinézeměochotnéjejpřijmoutabude-litotovyhoštěnívsouladusezásadounon-refoulement,adálezapředpokladuexistencedohodymezičlenskýmstátematoutojinoutřetí zemí ochotnou cizího státního příslušníka přijmout. Z výše uvede-néhoplyne,žepožadavek„reálnéhopředpokladuprovyhoštění“předsta-vujevýraznoupřekážkupromožnézajištěnístátníhopříslušníkatřetízeměza účelem jeho vyhoštění, zejména je-li tento státní příslušník nevyhosti-telnýzdůvoduochranyprincipunon-refoulementaneexistuje-litřetízeměochotnájejpřijmout.285

5.1.1.2 Právo ČR

Národníimplementacivýšeuvedenéhozakotveníprincipunon-refoulementv rámci právaEU lze nalézt v zákoně o pobytu cizinců, jehož současné

281 Vizčl.15odst.3a4návratovésměrnice.282 RozsudekESLPzedne5.8.1998,vevěciSamie Ali proti Švýcarsku,č.24881/94;nebo

rozsudekESLPzedne4.10.2001,vevěciAgnissan proti Dánsku,č.39964/98.283 RozsudekESLPzedne19.2.2009,vevěciA. a ostatní proti Spojenému království,č.3455/05.284 Viz VĚTROVSKÝ, Jaroslav.Reálný předpoklad pro vyhoštění: interpretace právního kritéria

ve třech krocích.In:JÍLEK,DaliboraPavelPOŘÍZEK(eds.).Návratová směrnice: vyhoštění, zajištění a soudní přezkum. Sborník ze semináře.Brno:KancelářVeřejnéhoochráncepráv,2011,s.16anásl.Dostupnéz:http://www.ochrance.cz/uploads/tx_odlistdocument/Navratova_smernice_2011.pdf

285 To potvrzuje rozsudek SDEU ze dne 30. 11. 2009, ve věciSaid Shamilovich Kadzoev,C-357/09PPU,kterýsevýslovnětýkáaplikacenávratovésměrnice.Dostupnéz:http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62009CJ0357


95

znění zachycuje princip non-refoulement prostřednictvím § 120a ve spo-jenís§179.Dle§120ajepolicievrámcirozhodováníosprávnímvyhoš-tění povinna vyžádat si odministerstva závazné stanovisko kotázce, zdaje vycestování cizincemožné.V rámci uvedeného závazného stanoviska,kteréjepodklademprovydánírozhodnutíosprávnímvyhoštění,minister-stvohodnotí, zda jsou vpřípadě cizincedánydůvody znemožňující jehovycestovánídle§179zákonaopobytucizinců,podleněhožnenívycesto-vánícizincemožné„v případě důvodné obavy, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště, by mu tam hrozilo skutečné nebezpečí. Za skutečné nebezpečí se podle zákona o pobytu cizinců považuje navrácení v rozporu s článkem 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.“ 286

Citované znění § 179 zákona o pobytu cizinců ukazuje, že principnon-refoulement má v českém právním řádu regulační charakter, ježje v souladu s judikaturouESLP a ježnaplňuje požadavky čl. 3Úmluvy,neboťvesvémodstavci2načl.3Úmluvypřímoodkazuje.Natomtomístějevšakvhodnéuvést,žeustanovení§179zákonaopobytucizincůvevýšeuvedenémzněnítýkajícímsepřímo„skutečnéhonebezpečí“,kterépředsta-vuje„navrácenívrozporusčl.3Úmluvy“,jevčeskémprávnímřáduzakot-venoteprveodsrpna2019.Nenítotižbezzajímavosti,jakýmvývojemčeskáprávníúpravavevztahukprincipunon-refoulementprošla.Počínajezáko-nemč.68/1965Sb.,opobytucizincůnaúzemíČeskoslovenskésocialistickérepubliky,kterýzcelanesplňovalzákladnípožadavkyvoblastilidskýchpráv.Následujíce zákonem č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na územíČeskéaSlovenskéFederativní republiky,který,ačkoliv jižvesvém§18zakotviltzv. „překážky vyhoštění“, tyto překážky vyhoštění vztáhl na konkrétnídůvody(„cizinec nemůže být vyhoštěn do státu, kde by byl ohrožen jeho život nebo svo-boda z důvodu jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro politické přesvědčení…“) a takto zachycenýprincipnon-refoulementrelativizovalmožnostíučinitvýjimku,„jestliže cizinec ohrožuje bezpečnost státu nebo byl odsouzen za zvlášť závažný trestný čin“.Omezeníochranypouzenaspe-cifickárizika,jakožimožnostvýjimkyzprincipunon-refoulementpřitomneodpovídají standardům ESLP, kdy zejména druhá zmíněná výtka činí

286 §179odst.1a2zákonaopobytucizinců.


96

uvedenýzákonopobytucizincůvrozporusčl.3Úmluvy,který,jakjižbylouvedeno,máabsolutnípovahuavýjimkynepřipouští.Akončezákonemč.326/1999Sb.Nicméněitento,nynístáleúčinnýzákonopobytucizincůdostálvrámciúpravyvyhoštěníaimplementaceprincipunon-refoulementvprůběhu letněkolikazměn.Původníverzeustanovení§179zákonaopobytucizincůvevyhlášenémzněnítaktéžhovořilaopře-kážkách vyhoštění, dle kterých „rozhodnutí o ukončení pobytu nelze vykonat a) pokud by byl cizinec nucen vycestovat nebo byl vyhoštěn 1. do státu, kde je ohrožen jeho život nebo svoboda z důvodu jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité soci-ální skupině nebo pro politické přesvědčení, 2. do státu, kde mu hrozí nebezpečí mučení, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu anebo jeho život je ohrožen v důsledku válečného konfliktu, nebo 3. do státu, který žádá o jeho vydání pro trestný čin, za který zákon tohoto státu stanoví trest smrti, anebo b) jestliže by to bylo v rozporu se závaz-kem vyplývajícím z mezinárodní smlouvy“.Původníznění§179zákonaopobytucizinců tedy rozšířilooprotipředchozíprávníúpravěoblastdopaduprin-cipunon-refoulement,zahrnulojižiodkaznačl.3Úmluvyanavícobsáhloiodkaznaválečnýkonflikt,čímžpřekročilotehdejšípožadavkyESLP.Avšakitentozákonobsáhlv§179odst.2výjimkuzezákazunenavrácení,kterouvšak relativizovaldo témíry, že jínebylanarušenaabsolutnípovahačl.3Úmluvy.Vroce2006došlokprvnízměně§179,jížbylovsouladuspouží-vanouterminologiísekundárníhoprávaEUnověstanoveno,ževycestovánícizincenenímožnévpřípadě,žejsoudánydůvodnéobavy,žepokudbybylcizinecvrácendostátu,jehožjestátnímobčanem,nebovpřípadě,žejeoso-bou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště,hrozilobymuskutečnénebezpečívážnéújmy,zakterousepovažujeuloženínebovykonání trestusmrti,mučenínebonelidskéčiponižujícízacházenínebotrestání,vážnéohroženíživotanebolidskédůstojnostizdůvodusvé-volnéhonásilívsituacíchmezinárodníhonebovnitřníhoozbrojenéhokon-fliktu,nebopokudbyvycestovánícizincebylovrozporusmezinárodnímizávazkyČR.Významnější změny pak analyzované ustanovení § 179 doznalo právěv srpnu 2019, kdybyly překážky vyhoštění v českémprávním řádu kon-struovány v souladu s čl. 3 Úmluvy. Takto implementovaný principnon-refoulement je „absolutní“ překážkou nejen pro vyhoštění, ale také


97

provýklad§119zákonaopobytucizinců,neboťje-lizdedánorizikoporu-šenínon-refoulement,nenímožnékvyhoštěnípřistoupit.Úprava non-refoulement v rámci zákona o pobytu cizinců jistý prostorprovolnouúvahu§120aa§179zákonaopobytucizincůpřecijenzakotvuje,nikolivvšakvpodoběsprávníhouvážení,alevpodoběpojmů,kteréjsouvrámcicitovanýchustanoveníužívány,konkrétně„důvodnéobavy“,„sku-tečnénebezpečí“,jakožipojmy„mučení,nelidskéaponižujícízacházení“obsaženévčl.3Úmluvy,nakterý§179vesvémodst.2přímoodkazuje.Tytopojmyjetřebavnímatadefinovatjakootevřenédefinice,jejichžobsahje (amusí být) v čase proměnlivý, neboť jejich kazuistickým vymezenímbynebylovprůběhučasuavevztahukindividuálnímpřípadůmvkontextuvyvíjejícísespolečnostimožnéefektivněchránitprincipnon-refoulement.Zuvedenéhodůvodumusístátníorgánydanýpřípadzkoumatzpohledumožnéhonaplněnítěchtopojmůazabývatsepodmínkamiprojejichnapl-něnídefinovanýmijudikaturouESLPaSDEU.

5.1.2 Procesněprávní rámec

5.1.2.1 Obecné otázky procesněprávního zajištění pricnipu non-refoulement

Otázkadodržováníprincipunon-refoulementvrámcinárodníhorozhodo-váníovyhoštěnínesouvisípouzeavýhradněshmotněprávníimplementacíuvedenéhoprincipudovnitrostátníprávníúpravy,alejetakéneodmyslitelněspjata i s jehoprocesněprávnímzajištěním, tedy s přiměřenýmaodpoví-dajícímprocedurálníma institucionálnímuspořádánímřízeníovyhoštění.Závislost zajištěníprincipunon-refoulementna správnéma spravedlivémnastaveníprocesníchpostupůbylakonstatovánaijudikaturouESLP.287

V rámci vnitrostátní právní úpravy zajištění dodržování principunon-refoulementskrzeprocesnípostupy,atedyizajištěnírespektovánívýšeformulovanýchpožadavků judikaturyESLPnaprocesní postupy v rámciřízení o správním vyhoštění, byly identifikovány tyto dva problematickéaspekty, které jsou s analyzovanou otázkou úzce spjaty – první aspektvpodobězávaznýchstanovisek,vjejichžrámciministerstvoposuzujeriziko

287 Vyjádřeníveřejnéochránkyněprávzedne9.června2016Ústavnímusouduvevěcisp.zn.I.ÚS630/16.


98

porušenínon-refoulement,adruhýaspektvpodobězajištěníúčinnéhopro-středkuochranydlečl.3vespojenísčl.13Úmluvy.Přednějetřebaříci,žeúčelemtétokapitolynenívykreslitceléřízeníovyhoš-tění a jeho posouzení z pohledu účinného prostředku ochrany či právanaspravedlivýproces,neboťuvedenýmotázkámjsouvěnoványsamostatnékapitoly,zkterýchjemožnévrámcitétokapitolyvyjít.Účelemtétokapitolyjepouzepředestřítprocedurálníotázkyřízeníovyhoštěníúzcesouvisejícísprincipemnon-refoulementasezajištěnímjehoneporušení,tedyzejménapředestřítproblematickámístatétoprocesníúpravyapraxe.

5.1.2.2 Posuzování principu non-refoulement v rámci závazných stanovisek

Modelové řízení o správním vyhoštění s cizincem, který ČR projíždíajenajejímúzemíneoprávněně,probíhánásledovně:Takový cizinec je nejprve zajištěn podle zákona o policii a do 48 hodinod zajištění je s ním zahájeno řízení o správním vyhoštění dle zákonaopobytucizinců.Zahájenířízeníosprávnímvyhoštěnído48hodinjejed-nouzpodmínekprodalšízajištěnícizincedle§124zákonaopobytucizinců,v jehož rámci je jižpřipravováno samotnévyhoštění cizince.Rozhodnutíovyhoštěnícizincemusíbýtposlézevydánodosedmidníodzahájeníříze-ní.288Zkraje samotného řízenímusí správní orgány cizince poučit o jehoprávech apovinnostech,mezi které,mimo jiné,patří právopodat žádostomezinárodníochranu,právonatlumočníka,právonaprávnípomoc,kdytatokonkrétníprávazmiňujemezdůvoduvyplývajícíhoznásledujícíchkapi-tol,tedyzdůvodujejichproblematičnostivpraxiajejichvlivunaskutečnézajištění principu non-refoulement. Následně provede policie s cizincempohovor ve formě vyjádření účastníka řízení za přítomnosti tlumočníka.Naprovedenípohovoruihnednavazujeotázkavydávánízávaznéhostano-viskaministerstva, o kterémusí policie po provedení pohovoru požádat,vjehožrámcijeposuzováno,zdaexistujídůvodyznemožňujícívycestování,adálejezkoumánododrženíprincipunon-refoulement.289Není-livycesto-vanícizincemožné,uvedetutoskutečnostpolicievrozhodnutíosprávním

288 §169todst.11zákonaopobytucizinců.289 §120aa§179zákonaopobytucizinců.


99

vyhoštěníaministerstvoudělícizincivízumkpobytunad90dnůzaúčelemstrpěnípobytunaúzemí(§120aodst.4zákonaopobytucizinců).Závazné stanovisko ministerstva je tedy úkonem prováděným dotčenýmorgánemnazákladězákona,nejdeosamostatnérozhodnutía jehoobsahje závaznýpro výrokovou část rozhodnutí správníhoorgánu.290Zuvede-néhotakplyne,žepřekážkyvycestovánívprvníliniineposuzujeprvostup-ňový správní orgán, nýbrž příslušný dotčený orgán. Prvostupňový orgánpaknemůžezávaznéstanoviskozabývajícíseexistencídůvodůznemožňu-jícíchvycestovánívesmyslu§179zákonaopobytucizinců,přezkoumávat,atoztituluvázanostivydanýmzávaznýmstanoviskem.291Důležitostzávaz-néhostanoviskajetaknaprostomarkantní.292

Proti výslednému rozhodnutí, nikoliv však proti závaznému stanoviskusamotnému,jecizinecoprávněnpodatvelhůtě10dní(15dní,jde-lioosobumladší18let)odvolání,ježmáautomatickyodkladnýúčinek,293anásledněmátéžmožnostsoudníhopřezkumu.294

Vraťmesenynívkonkrétníroviněkjednotlivýmproblematickýmmístůmzajištění principu non-refoulement v rámci procesních postupů a insti-tucionálního nastavení, a to ve vztahu k vydávání závazných stanovisek.Společným jmenovatelem následujících problémů je samotné institucio-nálníuspořádánířízeníovyhoštění,nakterémsepodílídvaorgány–jeden,kterývedepohovorakterýrozhoduje,adruhý,kterývydávázávaznésta-novisko jakostěžejnípodkladprovydání rozhodnutí.Toto institucionálnírozdělení pravomocímůžemít i svoje odůvodnění.V prvé řadě je třebabrátvpotaz,že je toprávěpolicie,kterápracujev terénu,provádípočá-tečnípřezkoumání,mápravomoczadržetcizincevočekávánívydáníroz-hodnutíovyhoštění, jakož ipravomoc realizovatvykonatelné rozhodnutíovyhoštění,aprotojejísvěřenoprováděnípohovoruavydávánírozhod-nutí.Avšaknadruhoustranujetřebasiuvědomit,ževřízeníosprávním

290 §149odst.1správníhořádu.291 Vázanostzávaznýmstanoviskemplynemj.iz§149odst.3správníhořádu,dlekterého

je-livřízeníožádostivydánozávaznéstanovisko,kteréznemožňuježádostivyhovět,neprovádísprávníorgándalšídokazováníažádostzamítne.

292 RozsudekKrajskéhosouduvBrnězedne8.4.2019,č.j.34A6/2019-24.293 §170odst.2zákonaopobytucizinců.294 §172odst.2a3zákonaopobytucizinců.


100

vyhoštěnímusí být přezkoumána otázka hrozícího nebezpečí v kontextuprincipunon-refoulement,cožkladevyššípožadavkynejennaodbornostpracovní síly, ale také na přístup k aktuálním informacím o zahraničníchzemích amožných rizicích.Toutoodborností všaknení, jakbyloopako-vaněpotvrzeno rozhodnutími správních soudů,policienadána,295 aprotojepravomocposouzenírizikavkontextuprincipunon-refoulementsvěřenaexternímusubjektuvpodoběministerstva,kterédisponujeřadouodborníkůzabývajícíchserůznýmiaspektymigraceaotázkamisnísouvisejícími.Nenívšakbezzajímavosti,žeisamotnápoliciejevefázizajištěnícizincepřed-cházejícímurozhodnutíovyhoštěnípovinnaprovéstposouzenímožnépře-kážkyrealizacevyhoštěnívesmyslu§179odst.2zákonaopobytucizinců.Totoposouzeníjevšakpředběžnéaveliceobecné,ajakbylokonstatovánoNejvyšším správním soudem,nelzeodněj očekávat, žebudekvalitativnězcelasrovnatelnéshodnocením,ježprovádíministerstvo.296

Pouze ministerstvo tedy provádí dostatečně hluboké zkoumání otázkynon-refoulement, kdy hloubka kontroly by měla být v podstatě stejnájako při posuzování žádosti o mezinárodní ochranu, ačkoliv zákonmezitěmito dvěma typy řízení imezi důsledky, které se s posouzením otázkynon-refoulement v těchto dílčích řízeních pojí, rozlišuje. Povinnosti pro-véstdůkladnéposouzenípřekážekvyhoštěníseministerstvonemůžezpros-tit tvrzením, že by měl stěžovatel požádat o mezinárodní ochranu nebožetutožádostnepodal.297BanaopakbylojudikaturouNejvyššíhosprávníhosoududovozeno,že„obzvláště za situace, kdy stěžovatel nepodal žádost o meziná-rodní ochranu, musí být možné překážky vycestování posouzeny stejně důkladně, jako by tomu bylo v řízení o mezinárodní ochraně, neboť důvody znemožňující vycestování uvedení v § 179 zákona o pobytu cizinců odpovídají důvodům pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a zákona o azylu“.298 „Právě v případech, kdy cizinec nepodal žádost o mezinárodní ochranu, představuje takové posouzení jedinou záruku, že nedojde k poru-šení principu non-refoulement, který má absolutní povahu a stanoví státům povinnost

295 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne23.1.2019,č.j.4Azs66/2018-30.296 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduze27.4.2017,č.j.2Azs35/2017-54.297 K tomublíže vyjádření veřejnéochránkyněprávÚstavnímu souduve věci sp. zn. I.

ÚS630/16,zedne9.6.2016.298 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne14.4.2016,č.j.9Azs28/2016-31.


101

nenavrátit cizince na území státu, ve kterém mu hrozí trest smrti (poprava), mučení, nebo jiné nelidské či ponižující zacházení nebo trestání.“ 299

Východiskem uvedených závěrů je povaha a působnost principunon-refoulement, který se nevztahuje pouze na žadatele o mezinárodníochranu, alenavšechnycizince,kteří čelínavrácenídozemě,kdeby jimmohlohrozitnebezpečípronásledováníčijinázávažnáújma.300Popsanýroz-sahpersonálnípůsobnosti,tedydopadzásadynon-refoulementnavšechnycizince nucené navrátit se do země, kde by jim hrozilo pronásledování,mučení,nelidskéčiponižujícízacházeníčijinávážnáújmabezohledunato,zdapodaliformálnížádostomezinárodníochranu,reflektujeičeskáprávníúpravaskrze§120aa§179zákonaopobytucizinců.301

Jakjižbylovýšeavizováno,účelůmčl.3Úmluvyodpovídajícíhmotněprávníúprava,vedlekteré jesprávníorgánpovinenpřihlížetkostatnímmeziná-rodním závazkůmČeské republiky (a to i bez výslovné výzvy v zákoně),zdebohuželselhávávpraktickémprocesnímprovedení,nacožstálečastějiupozorňujei judikaturasprávníchsoudů,atozejménavevztahukdosta-tečnosti zjištění skutkového stavu ve vztahu k důvodům znemožňujícímvycestování.302

Informace k posouzení překážek vyhoštění získáváministerstvo ze dvouzdrojů–prvnímznich jepohovor,který s cizincemvedepolicie akterýbymělvypovídatoindividuálnímpřípadusubjektu,adruhýmúředníčinnostministerstva,díkynížmáministerstvodisponovatnejnovějšímiinformacemiozemipůvoducizinceanebezpečíchzdeobecněhrozících.Aprávěvuve-denémjemožnéidentifikovatpraktickýproblém,kterýmjenejennarušeno

299 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne25.2.2016,č.j.5Azs7/2016-22.300 TatoskutečnostjepatrnázjudikaturyELSP,např.rozsudekESLPzedne7.7.1989,

vevěciSoering proti Spojenému království,č.14038/88;čirozsudekESLPzedne15.7.1996,vevěciChahal proti Spojenému království,č.22414/93;Srov.POŘÍZEK,Pavel.Vstup cizince na území státu.Praha:Linde,2013,s.261–262.

301 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne8.9.2010,č.j.6Azs15/2010-82,čiroz-sudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne6.1.2015,č.j. 8Azs110/2014-53,podlekterého„správní orgán nemůže v řízení o uložení správního vyhoštění rezignovat na řádné zjištění skutkového stavu s tím, že obdobné otázky budou řešeny v řízení o mezinárodní ochraně, ale musí posoudit podmínky, které mu ukládá § 120a ve spojení s § 179 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Rozhodnutí o správním vyhoštění musí obstát samo o sobě.“

302 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne6.1.2015,č.j.8Azs110/2014-53čiroz-sudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne27.1.2016,č.j.6Azs114/2015-38.


102

zajištění principunon-refoulement, ale také jímdochází k zasažení právanaspravedlivýproces.Tentoproblémshledávámevnebezpečínedostateč-néhozjištěnískutkovéhostavu,kterýprávěvevěcivyhoštěníhrajevkon-textunapožadavekindividualizacerozhodnutídůležitouroliakterýspočíváveskutečnosti,žeprávěprotokolovedenémpohovorujejedinýmpodkla-demprovydánízávaznéhostanoviska.Natomtomístějenutnésiuvědo-mit,žeproposouzenípřekážkyvyhoštění jedůležitáznalostnejnovějšíchinformací o zemi původu cizince a o rizicích zde obecně hrozících, kte-rýmibymělodisponovatprávěministerstvo,nikolivpolicie,alejetoprávěpolicie, jež provádí pohovor a klade cizinci otázky důležité pro následnéposouzení překážek vyhoštění.Neznalost poměrů v dané zemi takmůžezapříčinitnepřiléhavostpoloženéotázky,kdyodpověďnanijejedinýmpod-klademprovydánízávaznéhostanoviska,kteréjedálestěžejnímpodklademprovydánírozhodnutíovyhoštění.Nazjištěnískutkovéhostavu,oněmžnejsoudůvodnépochybnosti,mávlivcelá řada procesních práv cizince a problematika jejich dodržení, kterouzde s ohledem na samostatnou kapitolu pojednávající o právu na spra-vedlivýprocesvřízeníovyhoštěnínebudemeanalyzovat.Natomtomístějetedyvhodnépouzeupozornitnaskutečnost,žeprozjištěnískutkovéhostavu je zcelanezbytné zajistit plněníprávana informace (řádnépoučenícizinceodůsledcíchřízeníovyhoštění,oprávupodatžádostomezinárodníochranu,oprávunaodvolání),právanaprávnípomoc,právanatlumočníkaaprávanaúčinnýprostředekochrany.Dalšímproblematickýmprvkemúzce souvisejícíms jižuvedenýmse jevílhůtaprovydánízávaznéhostanoviska,kterávyvolalavminulostiotázku,zda praxe formalistického odůvodňování závazných stanovisek nesou-visíprávěspříliškrátkoulhůtouprojejichvydání.303Podle§120azákonao pobytu cizincůmá totižministerstvo závazné stanovisko vydat bezod-kladně.Tato lhůta je vpraxi vykládána a realizována tak, že závazná sta-noviskajsouvydávánavřáduněkolikahodinodobdrženížádostik jejichvydání.304 Bezodkladným vydáním rozhodnutí lze přitom rozumět vydání

303 ZprávaVOPzedne7.1.2014,sp.zn.65/2012/VOP/ATavyjádřeníveřejnéochrán-kyněprávzedne9.června2016Ústavnímusouduvevěcisp.zn.I.ÚS630/16.

304 Vyjádřeníveřejnéochránkyněprávzedne9.června2016Ústavnímusouduvevěcisp.zn.I.ÚS630/16.


103

rozhodnutívřáduněkolikadnů,nikolivvřáduněkolikahodin.Vydánízávaz-néhostanoviskavřáduněkolikahodinjetotižžádoucípouzevjednoznač-nýcha jednoduchýchpřípadek,aprotopožadavekbezodkladnéhovydánístanoviska nemůže znamenat, že policie bude postupovat zcela formálněbeználežitéhozjištěnístavuvzemipůvodu,tedybezdostatečnéhozjištěnískutkového stavu a individuálního posouzení okolností daného případu.„Bezodkladnost“lhůtyprovydánízávaznéhostanoviskatedynenímožnéinterpretovatnaúkorzajištěníuvedenýchprocesníchpráv,jakožinaúkorkvalityzávaznýchstanovisek.Vzhledemkuvedenémujetedymožnékonsta-tovat,žeproblémemnenízákonnévymezenílhůty,aletolikopřístupspráv-níhoorgánukvýkladutétolhůtyvpraxi.Jevšaknutné si uvědomit, že závazné stanoviskonení správním rozhod-nutím,aprotonenímožnéseprotiněmuodvolat.Jehoobsahbymohlbýtnapaden až v souvislosti s konečným rozhodnutím o vyhoštění, a to jakvrámciodvolání,takposlézevrámcisprávnížaloby.Sohledemnamožnostpřezkoumáníobsahuzávaznéhostanoviskavrámcipřezkumurozhodnutío správním vyhoštění, pro jehož vydání je závazné stanovisko stěžejnímpodkladem, je správními soudyvyžadováno, abybylo závazné stanoviskokvalitněodůvodněno,abybylomožnézjistit,jakéskutečnostibylypřijehovydání zohledněny a jaké skutečnosti vedlyministerstvo k přijetí danéhozávěru.Závaznéstanoviskoministerstvabymělobýtnavícdoloženodůkaz-nímimateriálypřístupnýmicizinciisoudutak,abybylazajištěnadílčípro-cesníprávacizince.Zdesevšakzačínámetočitvbludnémkruhu,neboť,jak jižbylovýšeuvedeno,mnohdy jedinýmpodklademprovydánízávaz-ného stanoviska je protokol o pohovoru s cizincem, a naopak stěžejnímpodklademprovydánírozhodnutíosprávnímvyhoštění jeprávězávaznéstanoviskoministerstva.Uvedenýkonceptpakzdůrazňujeproblematičnostvýše analyzovanéhopraktickéhouchopení vydávání závazných stanovisekamožnostíjejichpřezkoumatelnosti.

5.1.3 Dílčí závěrAčkolivhmotněprávnívnitrostátníprávníúpravěprincipunon-refoulementv kontextu správního vyhoštění není na první pohled co vytknout,neboť příslušná ustanovení zákona o pobytu cizinců se nesnaží princip


104

non-refoulementdefinovatsamy,nýbržrovnouodkazujínačl.3Úmluvy,shledávámeotázkuprincipunon-refoulementvrámcisprávníhovyhoštěnízaproblematickou,atozdůvodunáslednéhoprocesněprávníhoainstituci-onálníhozajištěnírespektovánítétozásady.Problematičnost dané věci přitom nespočívá v samotném procedurálníma institucionálnímuspořádánívřízeníovyhoštěnícizince,nýbržvýhradněv jeho praktickém provedení. Problémem totiž není rozdělení pravomocívdanévěcimezidvasubjekty–atopoliciiprovádějícípohovoravydávajícíkonečnérozhodnutíaministerstvoposkytujícízávaznéstanoviskokvydánírozhodnutíosprávnímvyhoštění,neboťtotorozdělenímůžebýtodůvodni-telnévzhledemkpolicejnípříméprácivterénuavzhledemkodbornostpra-covníkůministerstva.Institucionálnírozdělenípravomocívevztahukvydá-váníjednohorozhodnutímůžemíttaképozitivnívlivnaobjektivnostdanéhorozhodnutí.Problémemvšakjepraktickéuchopenítohotořízeníuvedenýmisubjekty,kterévzhledemkvyvíjenémutlakunačasaefektivnostmůževéstkformalistickémuodůvodňovánízávaznýchstanovisekministerstva.

5.2 Právo na soukromý a rodinný život

5.2.1 Obsah omezeníJakbylojižuvedenovýše,jednímzezásadníchomezení„volnosti“státupřirozhodování o správním vyhoštění je právo na soukromý a rodinný životgarantovanéčl.8Úmluvy.Zmíněnéprávonašlosvůjodrazvpříslušné,výšeuvedené,judikatuřeESLPamázásadnídosahidorozhodovacípraxespráv-níchorgánů,resp.dozákonaopobytucizinců,kterýnatotoprávovýslovněodkazujev§119odst.2zákonaopobytucizinců.305Právěpřiměřenostzásahudo tohoto práva je podmínkou toho, zda jemožné učinit závěr o důvod-nosti správní vyhoštění. Částečně úžeji je ochrana tohoto práva vymezenavrámcinávratovésměrnice,kterápožadujepočlenskýchstátech,abyvrámcisprávníhovyhošťovánívždyzohlednilyrodinnýživotcizinců.Nicménětotoužší vnímání praxe ani zákonodárce nevyužívají.Vzhledem ke skutečnosti,

305 Podle§119aodst.2zákonaopobytucizinců„rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 119 nelze vydat, jestliže jeho důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince.“


105

žetomutoprávubylazásadnípozornostvěnovánavýše,jezdeuvedenaužjendílčíreflexečesképrávníúpravyanavazujícírozhodovacípraxe.Zákonopobytucizincůvobecnostineumožňujesprávnímorgánůmposou-dit,zda jeuložení správníhovyhoštěnípřiměřené.306Posuzovánípřiměře-nosti zásahu do práva na soukromý a rodinný život cizince tak předsta-vujezdanéhopravidlavýjimku.Fakticképosuzovánípřiměřenostizásahudoprávanasoukromýarodinnýživotpřitomprobíháformouinterpretaceaaplikaceneurčitéhoprávníhopojmu,tedysprávníorgánymusívyhodno-tit, zda skutkové okolnosti případu odůvodňují závěr o (ne)přiměřenostizásahudoprávanasoukromýarodinnýživot.Pokudsprávníorgánydospějík závěru o nepřiměřenosti zásahu, nemohou správní vyhoštění uložit.307 Současněmohousoudyzávěrysprávníchorgánůpřezkoumatvplnémroz-sahu, a to právě díky tomu, že se jedná o otázku interpretace a aplikaceneurčitýchprávníchpojmů.Cosetýčekonkrétníchkritériíprovýkladpřiměřenostizásahu,budenamístěvyužítkritéria,kteráodvodilESLPazekterýchvycházívesvérozhodovacípraxi iNejvyšší správní soud,308 který současněupozorňuje inamožnost

306 Srov.§174azákonaopobytucizinců.307 PodlerozsudkuNejvyššíhosprávníhosouduzedne24.7.2015,č.j.3Azs240/2014-35,

„posouzení, zda by správní vyhoštění mohlo vyvolat nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince (§ 119a odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky), není věcí správního uvážení správního orgánu, ale otázkou interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu.“

308 „Při hodnocení přiměřenosti zásahu uloženého správního vyhoštění do soukromého a rodinného života cizince především z judikatury ESLP, podle které je třeba zohlednit následující hlediska: (1) povahu a závažnost dotčeného veřejného zájmu (např. závažnost porušení veřejného pořádku či trestného činu spáchaného cizincem); (2) délku pobytu cizince v hostitelském státě; (3) dobu, jež uplynula od porušení veřejného pořádku či spáchání trestného činu a chování cizince v průběhu této doby; (4) rodinnou situaci stěžovatele (např. doba trvání manželství a jiné faktory vyjadřující efektivnost rodinného života páru); (5) skutečnost, zda byl rodinný život založen až poté, kdy dotčené osoby věděly, že cizí státní přísluš-ník pobývá v dané zemi nelegálně, a že je proto jejich rodinný život od počátku nejistý; (6) počet dětí a jejich věk; (7) rozsah, v jakém by byl soukromý a/nebo rodinný život cizince narušen; (8) rozsah sociálních a kulturních vazeb na hostitelský stát; (9) imigrační historii dotčených osob (např. porušení imigračních pravidel v minulosti); a (10) věk a zdravotní stav dotčeného cizince. Všechna uvedená kri-téria je třeba vždy posoudit ve vzájemné souvislosti a porovnat zájmy jednotlivce na pobytu v dané zemi s opačnými zájmy státu, např. nebezpečím pro společnost či ochranou veřejného pořádku.“(RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne28.8.2013,č.j.8As5/2013-43).


106

využitídalšíchkritérií.309JelikožzmíněnákritériapocházízjudikaturyESLP,resp. práva EU, a budou je muset správní orgány vykládat ve významu,jakýjimpřisuzujeESLP(právoEU,SDEU).Vřaděpřípadůtočinitobtíženebude, neboť bude možné využít i „českého vnímání“ daného pojmu,resp.budedanýpojemvčeskémprávuvnímán shodně (kupř.početdětía jejichvěk).Objevují sevšakpojmysvébytné,kdevyužití „českéhovní-mání“nebudemožné (kupř. závažnostporušeníveřejnéhopořádku), cožmůževrozhodovacípraxisprávníchorgánůčinitobtíže.Tovšaksoučasněneumožňujenařádnéhodnocenítěchtoaspektůrezignovat.Plněvyužitelnéjsouvdanésouvislosti i jižvýšeuvedenézávěryvrámcikapitolySprávnívyhoštěníjakoprojevúvahystátu.Současnějenatomtomístěnutné(isohledemnakritikunedostatečnéhozakotvení možnosti posuzovat obecně přiměřenost správního vyhoš-tění) zdůraznit, žeNejvyšší správní soud vnímáposuzování přiměřenostizásahudoprávanasoukromýarodinnýživotdourčitémíryjako„náhradu“za nemožnost obecného posuzování přiměřenosti správního vyhoštěníkupř.vůčizávažnostiprotiprávníhojednání.310Právěvodkazovanémroz-sudkuNejvyššísprávnísoudpoměřujepřiměřenostzásahudoprávanasou-kromýarodinnýživotsezávažnostíprotiprávníhojednání,cožjeponašemsoudujednímzhlavních(obecných)kritériíposuzovánípřiměřenostiroz-hodnutísprávníchorgánůobecně.Byťjsmesivědomiobecnéproblematič-nostiextenzivníhovýkladuneurčitýchprávníchpojmů,mámezato,žeuve-dený rozhodovací trendNejvyššího správního soudumůže do jistémíry

309 Při posuzování, zda rozhodnutí o správním vyhoštění nezpůsobuje nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince ve smyslu § 119a odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, se podpůrně použijí kritéria pro posouzení zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince podle čl. 12 odst. 3 směrnice Rady 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, tzn. délka pobytu, věk, zdravotní stav, rodinná a hospodářská situace, sociální a kulturní integrace v zemi pobytu a vazba na zemi pobytu. To přiměřeně platí i v případě, že cizinec nemá podle této směrnice postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta.(PodlerozsudkuNejvyššíhosprávníhosouduzedne4.4.2013,č.j.3As46/2012-22)

310 PodlerozsudkuNejvyššíhosprávníhosouduzedne26.4.2017,č.j.3Azs237/2016-37,„nelegální pobyt cizince vyvolaný faktickou nemožností podání žádosti o pobytové oprávnění za účelem sloučení rodiny (zde v důsledku nemožnosti registrace termínu pro podání žádosti v systému Visapoint) je třeba v řízení o správním vyhoštění hodnotit velmi mírně, a to nejen z hlediska ukládané délky zákazu vstupu, ale především při posuzování samotné potřeby uložení správního vyhoštění, např. v rámci hod-nocení dopadů takového rozhodnutí na soukromý nebo rodinný život cizince ve smyslu § 119a odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky.“


107

„zacelit“ (avšak ne zcela napravit) nedostatky v posuzování přiměřenostiobecně.ProtojezasoučasnésituacetakovýpostupNejvyššíhosprávníhosouduhodnotitkladně.

5.2.2 Dílčí závěrJak bylo uvedeno výše, právo na soukromý a rodinný život nachází svůjdostatečnýodrazvčeskémprávnímřádustím,žekjehozakotvenílzemítvýtkyzejménazhlediskapřehlednostiprávníúpravy.Tatodílčívýtkavšakpo našem soudumůže v praximít nepříznivé důsledky, neboťprávě jejínepřehlednostmůževést k tomu, že jednak správnímorgánůmnebudouzřejmákritéria,podlekterýchmajírozhodovat,asoučasněanicizincinebu-dou vědět, jaká pochybenímohou správnímorgánůmvytýkat. JudikaturaNejvyššího správního soudu v daném ohledu uvádí racionální kritériavycházejícízevropskýchsouvislostídanéproblematiky.Tatokritériapřitomsprávní orgánymusí využívat a současněpři jejich výkladumusí i vychá-zet z jejich obsahu, jak je chápe jejichESLP, popř. právoEU či SDEU.Toponašemsoudumůževněkterýchpřípadechpřinášetvýkladovéobtíže,aprotonevnímámeposuzovánípřiměřenostizásahudoprávanasoukromýarodinnýživotjakozcelabezproblémové.

109

6 PRÁVO NA SPRAVEDLIVÝ PROCES

Naše pozornost se po zkoumání hmotněprávních omezení rozhodovánío správním vyhoštění přesouvá k aspektům procesním, počínaje právemnaspravedlivýproces.Totoprávopředstavujestěžejníprocesnílidskoprávnílimitdiskrecestátůvoblastiúpravyvstupuapobytucizincůnaúzemí,jakoživoblastijejichvyhoštění.Jehovlivseprojevujenejenvotázcevyloučenílibovůle,311aletakévotázceindividualizacerozhodnutíovyhoštění.Ačkoliv je důležitost role tohoto základního lidského práva naprostonesporná,aačkolivjezakotvenonaúrovniprávamezinárodního,regionál-níhoasamozřejměivnitrostátního,jehodefinicibychomvdílčíchprame-nechhledalimarně.ÚkolvymezitrozsahprávanaspravedlivýprocesbyltaksvěřenjudikatuřevrcholnýchsoudůpočínajeESLP,kterýprávonaspraved-livýprocesvymezil jakoprávojednotlivcepředložitsvouvěcnezávislémusouduzapodmínek,kteréneznevýhodňujízásadnímzpůsobemani jednustranu procesu.312 Na úrovni ČR pak obsah práva na spravedlivý procesvymezilÚstavnísoud,dlekteréhonenímožnérozsahprávanaspravedlivýprocesvykládatvtomsmyslu,žebytotoprávogarantovaloúspěchvřízení,tj.žebyjednotlivcizaručovalopřímoabezprostředněprávonarozhodnutí,dlejehonázoruodpovídajícískutečnýmhmotněprávnímpoměrům,nýbržjenutnéjejvnímatjakoprávozajišťujícíspravedlivéprávnířízení,vněmžseuplatňujívšechnyzásadysprávnéhorozhodovánípodlezákonaavsou-ladusústavnímiprincipy.313

Podslovnímspojením„právonaspravedlivýproces“setedyukrýváširokývýčetústavnězaručenýchprocesníchprávpředstavujícíchkomplexgarancí,kterými stát musí „vyztužit“ cestu jednotlivce domáhajícího se ochrany

311 Srov.OSN.ÚřadprovysokéhokomisařeOSNprolidskápráva(OHCHR).Expulsion of Aliens in international human rights law. Discussion paper.Ženeva,2006,s.10.

312 Srov.např.rozhodnutíESLPzedne21.2.1975,vevěciBrandstetter proti Rakousku,stíž-nostč.4451/70;neborozhodnutíESLPzedne21.2.1975,vevěciGolder proti Spojenému království,stížnostč.2122/64,podlekterého„čl. 6 odst. 1 zaručuje každému, aby soud rozhodl o každém sporu, který se týká jeho práv nebo závazků občanské povahy. Poskytuje tak právo na soud; právo na přístup k soudu, tj. právo obrátit se na soud je však pouze jedním z aspektů tohoto práva. K tomu přistupují další garance předepsané v čl. 6 odst. 1, pokud jde o organizaci a složení soudu a pokud jde o průběh řízení, a to vše dohromady tvoří právo na spravedlivý proces.“

313 UsneseníÚstavníhosouduzedne15.8.2001,sp.zn.II.ÚS82/01.


110

svýchhmotnýchpráv.314Beznastaveníprocesníchpravidelagarancílegalityřízeníbytotižprávohmotnézůstalopouhouteoriíčinedosažitelnouiluzí.Apřesněvevýšeuvedenémspočívázajímavostispecifičnostprávanaspra-vedlivý proces, neboť „zatímco většina ostatních práv zaručuje jednotlivci nějaký výsledný hmotněprávní nárok, právo na spravedlivý proces není zárukou výsledku, tedy domožení se konkrétního hmotného práva, není tedy právem na vítězství v soudním řízení, ale „jen“ zárukou kvality cesty, kterou se má k tomuto výsledku dojít.“ 315

Právonaspravedlivýprocesjetedyprávemryzeprocesnímanelzejejchá-patv tomsmyslu,žespravedlivý jepouze tenproces, jehožvýsledekzdásebýtijednotlivcispravedlivý.Jednásetedyoprávosvorníkové,kteréchránívšechna ostatní ústavně zaručená práva, a právo akcesorické, které samoosoběnemůžeexistovat,neboťsevážekuplatňováníjinýchpráv.316

Vevztahukprávuna spravedlivýproces jedůležitépoznamenat, že totoústavně garantované právo v sobě zahrnuje, jak již bylo výše naznačeno,celýkomplexpráv jednotlivceařadudílčíchprincipů,kterévesvémsou-hrnuzajišťují,žedanéřízeníbudeskutečněspravedlivé.Nejednásepouzeoprincipy či procesní práva, jež jsouvprávníchpramenechupravujícíchzákladnílidskáprávadoslovněvyjmenována,aletakéocelouškáluprincipůaprocesníchpráv,ježsenatytoexplicitněvyjmenovanéprincipyaprocesníprávaneodmyslitelněvážou.V daném kontextu můžeme hovořit například o explicitně vyjádřeném„(a) právu na soud, na přístup k soudu, resp. právo na přístup k zákonem stanove-nému orgánu, který poskytuje ochranu, (b) zákonem stanovený postup a upravený pro-ces, (c) spravedlivé rozhodnutí, (d) efektivní prostředky nápravy, (e) nárok na náhradu za nespravedlivé rozhodnutí,“ 317 či o implicitně dovozeném „zákazu odepření spravedlnosti, zákazu libovůle a právu na náležité odůvodnění, hodnocení důkazů v takové podobě, aby se skutková zjištění nedostala do extrémního nesouladu s provede-nými důkazy, opomenutých důkazech, právu na verifikaci pravosti a vypovídací hodnoty důkazu či vyloučení překvapivých rozhodnutí.“ 318

314 BARTOŇ, Michal, Jan KRATOCHVÍL, Martin KOPA, Maxim TOMOSZEK, JiříJIRÁSEKaOndřejSVAČEK.Základní práva.1.vyd.Praha:Leges,2016,s.509.

315 MOLEK,Pavel.Právo na spravedlivý proces.1.vyd.Praha:WoltersKluwer,2012,s.75.316 WAGNEROVÁ,ŠIMÍČEK,LANGÁŠEK,POSPÍŠILakol.,op.cit.,s.725.317 WAGNEROVÁ,ŠIMÍČEK,LANGÁŠEK,POSPÍŠILakol.,op.cit.,s.728.318 WAGNEROVÁ,ŠIMÍČEK,LANGÁŠEK,POSPÍŠILakol.,op.cit.,s.728.

6 Právo na spravedlivý proces

111

Jenvezkratcepřipomínámemezinárodnílidskoprávnígaranceprávanaspra-vedlivý proces, s nimiž budou v následujícím textu poměřovány garanceprávana spravedlivýprocesvycházející zprávního řáduČRanakterýchbude analyzována otázka, zda české pojetí práva na spravedlivý procesv rámci řízení o vyhoštění odpovídá požadavkůmmezinárodních lidsko-právníchzárukspravedlivéhoprocesu(spravedlivéhořízeníovyhoštění).Jakjižbylovýšeuvedenovkapitolevěnovanémezinárodnímlimitůmdis-krečnípravomocistátuvoblastivyhoštěnícizinců,procesnízárukyvřízeníovyhoštěníjsouexplicitněupravenyvčl.13MPOPP,zněhožlzedovodit,že(i)procesnízárukysevztahujípouzenacizinceprávoplatněsenacházejícínaúzemístátu,cizincineoprávněněsenacházejícínaúzemístátutěchtopro-cesníchzáruknepožívají,(ii)titocizinciprávoplatněsenacházejícínaúzemístátumajíprávonazákonnérozhodnutí,právopodatnámitkyprotisvémuvyhoštění,právodátsvůjpřípadpřezkoumatkpříslušnémuorgánu,právonaprávnípomoc, (iii)zprocesníchzáruk jemožnovpřípaděnaléhavýchdůvodůnárodníbezpečnostiučinitvýjimkusvýjimkouzákonnostirozhod-nutí, tatovýjimka zprocesních zárukmusíbýtproporcionálnímezi indi-viduálnímiprávy jedincena jednéstraněazájmystátunadruhéstraně319. Výborpro lidskáprávakcitovanémučlánkuuvedl, ževzhledemk těmtospecifickýmprocesnímzárukámsenařízeníovyhoštěnínevztahujeprávonaspravedlivýprocesgarantovanévčl.14MPOPP.Procesnízárukyjetaktéžnutnohledatvčl.32Úmluvyoprávnímpostaveníuprchlíků,zněhož lzevyčístobdobnézávěry jakoučl.13MPOPP, tedyže (i)procesnízárukysevztahují jennauprchlíkyzákonněsenacházejícínaúzemí státu, (ii) titouprchlícinesmíbýtvyhoštěni svýjimkoupřípadůodůvodněných státní bezpečností nebo veřejným pořádkem, (iii) tako-vého uprchlíka jemožno vyhostit jen na základě zákonného rozhodnutí,(iv) vyhošťovanému uprchlíkovi svědčí právo předložit důkazy o jehonevině,odvolatseabýtprávnězastoupen,(v)tytoprocesnízárukynemusíbýtzaručenyvpřípadězávažnýchdůvodůvyžadovanýchstátníbezpečností.Taktéž čl. 1 Protokolu č. 7 kÚmluvě obsahuje speciální úpravu proces-níchzárukvrámciřízeníovyhoštění.Přednějetřebauvést,ževzhledem

319 RozsudekMSDz30.11.2010az19.6.2012,vevěciAhmadou Sadio Diallo (Guinea) proti Demokratické republice Kongo.


112

k existenci těchto speciálníchprocesních záruk a vzhledemkpreventivnípovaze správního vyhoštění se na řízení o vyhoštění neaplikují procesnízárukydlečl.6Úmluvy.320Dálepaklzekonstatovat,žetaktéžvrámcipro-cesníchzárukgarantovanýchÚmluvoujenutnodospětknásledujícímzávě-rům:(i)procesnízárukyvrámcivyhoštěnísvědčíjencizincispovolenýmpobytemnaúzemídanéhostátu,(ii)takovýcizinecmůžebýtvyhoštěnpouzenazákladězákonnéhorozhodnutíasvědčímuprávopodatnámitkyprotisvémuvyhoštění,právodátsvůjpřípadpřezkoumataprávobýtzastoupen,(iii)zprocesníchzáruklzevpřípaděnezbytnostivyhoštěnívzájmuveřej-néhopořádkunebovzájmunárodníbezpečnostiučinitvýjimku.Procesnílimitydiskrečnípravomocistátuvyhostitcizincevpodoběstěžej-níchprocesníchprávjednotlivcůlzetedyshrnouttakto:(i)státymajípovin-nost vyhostit cizince pouze na základě zákona, kdy tato zákonná úpravabymělabýtvsouladusmezinárodnímizávazkystátuavsouladuscíliaúčelyvyhoštění amělabybýtproporcionálním řešenímochrany zájmů jednot-livcenajednéstraněaochranyzájmůspolečnostičistátunadruhéstraně,(ii)státyjsoupovinnyodůvodnitvyhoštění,kdyprávěodůvodněníjenepo-stradatelnévrámcipřezkoumatelnostizákonnostirozhodnutíovyhoštění,(iii)vyhošťovanýcizinecmáprávopředložitnámitkyprotisvémuvyhoštění,(iv)dálemáprávodátsvůjpřípadpřezkoumat,(v)jakožiprávonaprávnípomoc.

6.1 Východiska spravedlivého procesu dle práva EU

Dříve,nežpřistoupímekanalýzečesképrávníúpravyprávanaspravedlivýproces,jevhodnézaměřitsenaprávníúpravuprávanaspravedlivýprocesEU.PrávonaspravedlivýprocesjenaúrovniEUzakotvenovčl.47LZPEU,dlekterého„každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. Každému musí být umožněno poradit se, být obhajován a být zastupován. Bezplatná právní pomoc je poskytnuta všem, kdo nemají dostatečné prostředky, pokud je to nezbytné k zajištění účinného přístupu ke spravedlnosti.“

320 RozsudekESLPz5.10.2000,vevěciMaaouia proti Francii,stížnostč.39652/98.


113

Citovaný článek je ve svém prvním pododstavci321 založen na článku 13Úmluvy.322Avšakpřisrovnánítěchtodvouprávníchgarancínutnopozna-menat,žeLZPEUposkytuješiršíochranunežprávníúpravaÚmluvy,neboťzaručujeprávonaúčinnousoudníochranu,kterébylojudikaturouSDEUoznačenozaobecnouzásaduprávaEU.323Podle tétozásady jsoučlenskéstátyuplatňujícíprávoEUpovinnyzajistitúčinnýprostředeknápravysou-dem.Jak jižbylovýšeuvedeno,otázkymigrace,a tedy iotázkyvyhoštění(navrácení),spadajídovýčtupravomocíEU,apřijejichřešenítedydocházíkprováděníprávaEU.Druhý pododstavec citovaného článku324 pak odpovídá čl. 6 odst. 1Úmluvy.325Ivtomtopřípadějenutnouvést,žeobecnáúpravaprávanaspra-vedlivýprocesjevúpravěLZPEUširšínežvrámciúpravyÚmluvy,neboťneníomezenanasporytýkajícíseobčanskýchprávnebozávazkůčiopráv-něnostitrestníhoobvinění326.VevšechostatníchotázkáchserozsahzárukpřiznanýchÚmluvouuplatňujevrámciaplikaceLZPEUobdobnýmzpůso-bem,kdyvkontextutřetíhopododstavcebyvrámciEUmělabýtbezplatnáprávnípomocposkytovánavsouladusjudikaturouESLPvpřípadech,kdybyjejíneexistenceznemožnilazajistitúčinnouprávníochranu.327

321 Podle čl. 47 LZPEU „každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.“

322 Podlečl.13Úmluvy „každý, jehož práva a svobody přiznané touto Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností.“

323 RozsudekSDEUzedne15.5.1987,vevěciJohnston,č.222/84;čitakérozsudekSDEUzedne15.10.1987,vevěciHaylens,č.222/86;arozsudekSDEUzedne3.12.1992,vevěciBorelli, č.C-97/91.

324 Čl.47LZPEU.325 Podlečl.6odst.1Úmluvy „každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně

a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Rozsudek musí být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po dobu celého nebo zčásti procesu v zájmu mravnosti, veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo když to vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana soukromého života účastníků anebo, v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, pokud by, vzhledem ke zvláštním okolnostem, veřejnost řízení mohla být na újmu zájmům spravedlnosti.“

326 NeomezenídopaduprávanaspravedlivýprocesvrámciLZPEUtak,jaktočiníprávníúpravaÚmluvy,jedůsledkemskutečnosti,žeEUjeprávnímspolečenstvím.RozsudekSDEUzedne23.4.1986,vevěci„Les Verts“,č.294/83.

327 RozsudekESLPzedne9.10.1979,vevěciAirey proti Irsku,stížnostč.6289/73.


114

Hovoříme-li o právu na spravedlivý proces v rámci právní úpravy EU,nesmímezapomínatnaúpravuprávanařádnousprávuobsaženouvčl.41LZPEU,dlekteréhomákaždý„právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institu-cemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě. Toto právo zahrnuje především: a) právo každého být vyslechnut před přijetím jemu určeného indivi-duálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout; b) právo každého na pří-stup ke spisu, který se jej týká, při respektování oprávněných zájmů, důvěrnosti a profes-ního a obchodního tajemství; c) povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí.“Zvýšeuvedenéhovyplývá,žeprávonadobrousprávuzahrnujeprávokaž-déhobýtvyslechnut,kteréjeneodmyslitelněspjatosdalšíobecnouzásadouprávaEUvpodoběprávakaždéhonaobhajobu.Vysvětleníobsahuprávabýtvyslechnutvevztahukrozhodnutíonavrácení(tj.rozhodnutíonavrá-cení,rozhodnutíovyhoštění,rozhodnutíozákazuvstupu,příkazukzajiš-těníatd.)poskytlSDEUvesvéjudikatuře,konkrétněvevěcechG. a R.328 a Boudjlida329.Ačkolivtonemusíbýtvpříslušnýchčláncíchnávratovésměr-nicevýslovněstanoveno,musíčlenskéstátypřivydávánírozhodnutíonavrá-cení dodržovat následující procesní záruky: „1. právo každého být vyslechnut před přijetím jemu určeného individuálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout; 2. právo každého na přístup ke spisu, který se jej týká, za účelem analýzy veškerých důkazů, které jsou proti němu k dispozici nebo na nichž se zakládá odů-vodnění rozhodnutí ze strany příslušného vnitrostátního orgánu, přičemž jsou respekto-vány oprávněné zájmy důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství; 3. právo každého obrátit se na právního zástupce před přijetím rozhodnutí o navrácení, pokud se výkon tohoto práva nedotkne řádného průběhu řízení o navrácení a neohrozí účinné provádění směrnice (tato povinnost neznamená povinnost členských států hradit náklady na tuto pomoc); 4. povinnost správních orgánů věnovat náležitou pozornost vyjádřením dotčené osoby a pečlivě a nestranně přezkoumat všechny relevantní skutečnosti projednávaného případu; 5. povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí.“ 330

Členskýmstátůmjepřitomposkytnutširokýprostorprouváženívoblastizajištěníapraktickéaplikaceprávabýtvyslechnut,neboťnedodrženítohoto

328 RozsudekSDEUzedne10.9.2013,vevěciG. a R.,č.C-383/13.329 RozsudekSDEUzedne11.12.2014,vevěciBoudjlida,č.C-249/13.330 DOPORUČENÍKOMISE(EU)2017/2338zedne16.11.2017ozavedeníspolečné

příručkyknavraceníosob, kteroumají příslušnéorgány členských státůpoužívatpřiplněníúkolůsouvisejícíchsnavracenímosob.


115

práva způsobuje neplatnost rozhodnutí pouze v případě, že by výsledekřízeníbyljinýnežvpřípadě,kdybybylototoprávorespektováno.331

Včetněuvedenýchústavníchzárukspravedlivéhoprocesuobsahujeúpravuprocesníchprávin concreto vevztahukřízeníosprávnímvyhoštěnístátníchpříslušníkůtřetíchzemí jižvpředchozíkapitolezmíněnánávratovásměr-nice,atovčl.12až14.DledoporučeníKomise(EU)2017/2338zedne16. 11. 2017o zavedení společné„příručky k navrácení osob, kterou mají pří-slušné orgány členských států používat při plnění úkolů souvisejících s navrácením osob,“bysepřitomprocesnízárukyobsaženévčl.12a13mělyvztahovatnavšechnarozhodnutítýkajícísenavrácení,nikolivpouzenavýslovnězmí-něnédruhyrozhodnutíuvedenévčl.12odst.1návratovésměrnice(roz-hodnutíonavrácení,rozhodnutíozákazuvstupuarozhodnutíovyhoštění).Článek12odst.1návratovésměrnicevsobězahrnujehnedněkolikpoža-davkůkladenýchnařízeníovyhoštěníazajištěníprocesníchprávcizince,a topožadavekpísemné formyrozhodnutí,právonaodůvodněnía s tímsouvisejícíprávona informace.Cizinecmátedyzejménaprávonavydánípísemnéhorozhodnutí,vjehožrámcibudousdělenyvěcnéiprávnídůvodyvyhoštěníainformaceodostupnýchprostředcíchprávnínápravy,kdyčlen-ské státy se vybízejí, aby poskytovaly nejenom informace o dostupnýchprostředcích nápravy, ale také informace týkající se praktických způsobůsplnění rozhodnutí o vyhoštění (například informace o tom, že členskýstátmůžepřispětnapřepravnínáklady,zdamůžecizinecvyužítprogramdobrovolnéhonavrácení atd.) a o důsledcíchnesplnění povinnosti návra-tu.332Zmíněnápísemnostrozhodnutípřitompředstavujezákladníprocesnízárukunávratovésměrnice,odkterénelzeupustit,anaopakprávonainfor-macečitaképrávonasdělenívěcnýchdůvodůmůžebýtzejménazdůvoduzajištění národní bezpečnosti, obrany a pro případ předcházení a stíhánítrestnýchčinůomezeno,umožňují-litakvnitrostátníprávnípředpisy.Dlenávratovésměrnicejsoučlenskéstátypovinnyvrámciprocesníchprávcizincebezplatnězajistitpísemnýčiústnípřekladpodstatnýchčástírozhod-nutí,včetněinformacíodostupnýchprostředcíchnápravy,vjazyce,kterémucizinec rozumí či o kterém lze důvodně předpokládat, žemu porozumí,

331 RozsudekSDEUzedne10.9.2013,vevěciG. a R.,č.C-383/13.332 DoporučeníKomise(EU)2017/2338.


116

pokud o to cizinec či jeho právní zástupce požádá. Zda bude překladposkytnutpísemněčiústně,jakožirozhodnutíotom,okterémjazykulzedůvodněpředpokládat,žemucizinecporozumí,záležínauváženíčlenskéhostátu.Vždyvšakmusíbýtzaručeno,žecizinecporozumíkontextuaobsahutak, abypochopil svouprávní situaci, a zároveň jevyžadováno, aby člen-skéstátypřizajišťovánípřekladuvynaložilypřizjišťováníjazyka,kterémuosobaporozumí,apřizajišťovánípřekladuveškeréúsilí.333Nadto jevšaktřebauvést,žečlenskéstátymohoudleodst.3čl.12návratovésměrnicerozhodnoutoneaplikovánípovinnostipřekladuvevztahukcizincům,kteříneoprávněněvstoupilinaúzemí členského státu akteřínásledněneobdr-želivtomtočlenskémstátěpovoleníkpobytu.334Vpopsanémpřípadějsoučlenské státy oprávněny, nikoliv povinny, poskytnout informace týkajícísenavrácenívpodoběstandardníhoformulářepodlevnitrostátníchpřed-pisů,kdyhlavníčásti tohoto formulářebudouvysvětlenyobecným infor-mačnímpřehledem,kterýčlenskéstátyposkytujíalespoňvpětijazycíchnej-častějivyužívanýchnelegálnímimigrantyvstupujícímidodanéhočlenskéhostátu.Vzhledemkvýšeuvedenémujediskutabilní,pomiňmenynísamotnýfakt, že od překladu je ve výše uvedených případechmožno upustit, jakbypřidoslovnétranspozicitextusměrnicemohlobýtvřízenídosaženopro-cesníochranyprávcizincespodstatnoujazykovoubariérou,kdyžpovinnostpísemnéhočiústníhopřekladusevážeažktextusamotnéhorozhodnutí.Dalšístěžejníprocesnízárukuvřízeníovyhoštěnídlenávratovésměrnicepředstavujeprávonaúčinnýopravnýprostředekveforměodvoláníprotiroz-hodnutídlečl.12odst.1návratovésměrniceneboveforměnávrhunajehopře-zkumpříslušnýmsoudnímčisprávnímorgánem(čijinýmnestrannýmanezá-vislýmsubjektem).335Stěžejnípožadavekkladenýnaprávonaúčinnýopravnýprostředekspočívávpovazerozhodujícíhoorgánuodpovídajícímučl.6a13Úmluvyačl.47LZPEUajehopodstatatkvítakévjižvýšeanalyzovaném

333 Napříkladnedostupnosttlumočníkůmůžepředstavovatomluvupouzevpřípaděmimo-řádnězvláštníchjazyků,unichžexistujeobjektivnínedostatektlumočníků.Nezajištěnítlumočníkavpřípadě,kdytlumočníciexistují,alezurčitýchdůvodůnastraněsprávníhoorgánůnejsouzajištěničinejsoutomutosprávnímuorgánukdispozici,neníakceptova-telnouomluvou.

334 Souděpouzeztextusměrnicesejeví,ževpraxisevýjimkavpodoběmožnostiupustitodprávanajazykovoupomocuplatnívevztahukuprchlíků.

335 DoporučeníKomise(EU)2017/2338.


117

požadavkunazajištěnídodržováníprincipunon-refoulement.336Nazpůsobua formě zachycení účinného opravného prostředku v návratové směrnicijenutnoocenitzejménaužitíformulace,žeosobamusímítmožnostvyužítopravnéhoprostředku,kterázjevněreflektujevýkladESLPkčl.13Úmluvy,jež definuje účinný prostředek nápravy v případech, kdy práva zaručenáÚmluvou byla porušena.337 Tématu účinného prostředku právní ochranyjevšakvěnovánasamostatnákapitola,aprotobudeprostorprodůkladnouanalýzuvrámciprávníúpravyEUivrámcinížeuvedenévnitrostátníprávníúpravyponechánnásledujícímutextu.Vneposlednířadějetřebazmínitdalšíprocesnízárukugarantovanounávra-tovousměrnicívpodoběprávabýtvřízenízastoupen,tedyprávonapráv-ní,338adáletakéjazykovoupomoc.Skrzeuvedenáprávamábýtpřitomreálnězajištěnamožnostcizincevykonávatsváprocesnípráva,kterámunávratovásměrnicepřiznává,tedymájítojazykovoupomocudělovanouzpůsobemposkytujícím konkrétní a praktickoumožnost tohoto práva využít („uži-tečnýúčinek“).339Bezplatnáprávnípomocmábýtposkytovánavsouladuspodmínkamistanovenýminávratovousměrnicíadálevsouladuspoža-davkyvnitrostátníprávníúpravy,kdyprávníporadenství,které jevřízeníonavráceníposkytovánonažádostcizincečijehoprávníhozástupcepoda-noukdykolivběhem řízení,mohouv zásaděposkytovat i správníorgányodpovídajícízavydánírozhodnutíonavrácení,lze-lizajistit,žetaktoposkyt-nutéinformacebudouobjektivníanezkreslené.340Návratovásměrnicepro-střednictvímodkazunačl.15odst.3až6směrnice2005/85/ESposkytuje

336 Například rozsudekSDEUvevěciAbdida,C-562/13,bod53:„články 5 a 13 směrnice 2008/115 vykládané ve světle čl. 19 odst. 2 a článku 47 LZPEU musí být vykládány v tom smy-slu, že brání vnitrostátním právním předpisům, které nezakotvují možnost podat opravný prostředek s odkladným účinkem proti rozhodnutí o navrácení, jehož výkon by mohl dotčeného státního přísluš-níka třetí země vystavit vážnému riziku, že se jeho zdravotní stav závažným a nezvratným způsobem zhorší.“

337 HOLÁ, Eva. Procesní ochrana práv cizinců v kontextu návratové směrnice. In:Návratová směrnice: vyhoštění, zajištění a soudní přezkum.Brno:Kancelářveřejnéhoochráncepráv,2012,s.82–84.

338 Právonabezplatnouprávnípomocseřídívnitrostátnímipředpisy.339 Srov.rozsudekzedne5.2.2002,vevěciČonka proti Belgii,č.51564/99,vněmžESLP

označil dostupnost tlumočníků jako jedenz faktorů, kteréovlivňují přístupkúčinnéprávníochraně.

340 Informacemusí poskytnout osoba, která jedná nestranně/nezávisle, aby se předešlomožnémustřetuzájmů.


118

členskýmstátůmprostorstanovitpodmínkyčiomezeníposkytováníbez-platnéprávnípomoci.341

Členské státy jsou s výjimkou situace, kdy je státní příslušník třetí zeměv souvislosti s vyhoštěním zajištěn, povinny v průběhu lhůty pro dobro-volnéopuštěníúzemí,případněběhemdoby,pokteroubylovyhoštěníodlo-ženo,vconejvětšímířerespektovatzásadyuvedenévčl.14odst.1,zahrnu-jícízásaduzachovánícelistvostirodiny,jejížpříslušnícisenacházejínajejichúzemí,dálepovinnostposkytnoutneodkladnouzdravotnípéči a základníléčbu,povinnostumožnitnezletilýmosobámpřístupksystémuzákladníhovzdělávánípodledélkyjejichpobytuapovinnostzohlednitzvláštnípotřebyzranitelnýchosob.342

Závěremknávratovésměrnicijetřebaupozornitnaprocesnízárukuobsa-ženouvčl.14odst.2,dlekteréhočlenskéstátyposkytnouosobámpodlečl.14odst.1(tedyvprůběhulhůtyprodobrovolnéopuštěníúzemí,případněběhem doby odloženého vyhoštění) písemné potvrzení o tom, že lhůtakdobrovolnémuopuštěníúzemíbylaprodlouženavsouladusčl.7odst.2nebožeserozhodnutíonavrácenízatímnevykoná.Účelemtohotopotvr-zení jemožnost cizince v případě policejní kontroly jednoznačně proká-zat,žemubylaposkytnutalhůtakdobrovolnémuopuštěníúzemí,případněže jíbylstanovenodkladvyhoštěnínebožesenanivztahujerozhodnutíonavrácení,kterézatímnelzevykonat.341 DledoporučeníKomise(EU)2017/2338představujeodkaznačl.15odst.3až6směr-

nice 2005/85/ES dynamický odkaz a v současnost je nutno jej považovat za odkazna články 20 až 21 přepracované směrnice 2013/32/EUo azylovém řízení.Členskéstátymohounapříkladstanovit,že:1.bezplatnáprávnípomocazastoupenísenepo-skytnou,pokudpodlenázorusoudunebojinéhopříslušnéhoorgánunemáopravnýpro-středekpodanýžadatelemreálnouvyhlídkunaúspěch,2.právníaprocesníinformaceposkytujíbezplatněnevládníorganizaceneboodbornícizorgánůpodléhajícíchvláděčizespecializovanýchstátníchúřadů,3.právníaprocesní informaceaprávnípomocazastoupenísebezplatněposkytnoupouzeosobám,kterénemajídostatečnéfinančníprostředkynebopouzeprostřednictvímslužebposkytovanýchprávnímiporadcinebojinými poradci, kteří jsou vnitrostátnímprávemvýslovně určeni k tomu, aby žadate-lůmpomáhalinebojezastupovali,4.bezplatnouprávnípomocazastoupeníposkytnoupouzevřízeníoopravnémprostředkuusouduprvníhostupněanikolipronáslednéopravnéprostředkypodlevnitrostátníhopráva,včetněnovéhoprojednánínebojinéhopřezkumu v rámci opravných prostředků, 5. bezplatná právní pomoc a zastoupeníseneposkytuježadatelům,kteřísejižnenacházejínajejichúzemí,6.poskytováníbez-platnéprávnípomocijepeněžněa/nebočasověomezenočižežadateléjsoupovinnizcelačičástečněuhraditvynaloženénáklady,pokussejejichfinančnísituacezlepšíapod.

342 KobsahutěchtopovinnostíblíženapříkladrozsudekSDEUvevěciAbdida,č.C-562/13.


119

6.2 Právo na spravedlivý proces v řízení o vyhoštění dle českého právního řádu

Přihledánívýchodisekprávanaspravedlivýprocesvrámcičeskéhopráv-níhořáduajehoaplikacinařízeníovyhoštěníjetřebavprvéřaděvycházetzústavníhopořádkuČR,kterýchápeprávonaspravedlivýprocesvedvourovinách.Prvnírovinavycházípřímozčl.6Úmluvy,který,jakbylouvedenovýše, není na řízení o správním vyhoštění aplikovatelný, a který předsta-vujevýchodiskoprodruhourovinuvpodoběprávanaspravedlivýprocesvesmysluÚstavyaLZPS.Pojetíprávanaspravedlivýprocesvycházístěžejnězčl.36odst.1LZPS,oněmžÚstavnísoudvesvéjudikatuřehovoříjakooobecnéklauzulispra-vedlivéhoprocesu343adlekteréhosekaždý„může domáhat stanoveným postu-pem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu“.Nicméně je třeba si uvědomit, že, ačkoliv z čl. 36 odst. 1 LZPSvycházíceládoktrínaspravedlivéhoprocesu, je totozákladní lidsképrávozaručeno nikoliv tímto jediným článkem, nýbrž celou škálou ustanovenípočínaječlánkyhlavypátéLZPS,pokračujeněkterýmičlánkyÚstavy,zakot-vujícímizákladníprincipyorganizacesoudnictvívČR,344akončeúvodnímiustanovenímiÚstavy iLZPSobsahujícímizákladníhmotněprávníústavníprincipy, ježbezesporu tvoří spravedlivýprocesa ježdokreslují celýkon-ceptčeskéhopojetíprávanaspravedlivýproces.Vedlejižuvedenéhospe-cifika českého pojetí práva na spravedlivý proces je třeba zdůraznit jehodalšíspecifikum,atoskutečnost,žeprávonaspravedlivýprocesdleLZPSneníomezenonatypřízenívesmyslučl.6Úmluvy,nýbržvycházízobecnéprocesní spravedlnosti („fairness“), kterou je možné aplikovat na veškerářízenípředorgányveřejnémoci,jimižustanovenívnitrostátníhopojetíspra-vedlivéhoprocesu rozumí nejen soudy, ale i orgány veřejné správy („jinéorgány“).345

Pro tuto práci jsou v daném okamžiku stěžejní dvě otázky, a to, zdalije právo na spravedlivý proces ve smyslu LZPS garantováno i cizincůmazdalijeaplikovatelnéinařízeníosprávnímvyhoštění.Odpověďnaprvní

343 WAGNEROVÁ,ŠIMÍČEK,LANGÁŠEK,POSPÍŠILakol.,op.cit.,s.728.344 Např.čl.4,čl.81,čl.82,čl.83,čl.87odst.1písm.d),čl.90čičl.96Ústavy..345 MOLEK,op.cit.,s.30.


120

otázkunalézámevčl.42odst.2LZPS,dlekteréhopožívajícizincivČRlid-skýchprávazákladníchsvobodzaručenýchLZPS,pokudnejsoupřiznánavýslovněobčanům.Právonaspravedlivýprocesvesmyslučl.36odst.1a2LZPS,jakjezjehodikcepatrné,přitomneníprávem,kterébybylozaručenovýhradněobčanůmČR,aproto jemožnékonstatovat,že jehoadresátemjsouobecně icizinci.Hledáníodpovědinadruhouotázku, tedyaplikova-telnostčl.36LZPSnařízeníosprávnímvyhoštění,vyvolávalovminulostinemalé problémy, a to zejména ve vztahu k absenci subjektivního právacizincenavstupapobytnaúzemíČR,dálevevztahukvýšeuvedenéakce-soritěprávanaspravedlivýprocesakprávunasoudnípřezkumdlečl.36odst.2LZPS,kterémujevěnovánasamostatnákapitolatétopráce.NakonecvšakÚstavnísouddospělkzávěru,že„má-li každý dle čl. 36 odst. 1 Listiny právo domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu, přičemž podmínky a pra-vidla realizace tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon vydaný na základě ústav-ního zmocnění nemůže nárok každého domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu v té které situaci zcela negovat a tím tedy ústavně zaručené základní právo, byť i toliko v určitých případech, popřít. Ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny je každému ústavně garantována možnost domáhat se ochrany svého práva u soudu či jiného orgánu ve všech situacích jeho porušení (neexistuje zde ústavní restrikce). Jinými slovy žádná osoba nemůže být zákonem naprosto vyloučena z možnosti domáhat se ochrany svého práva, byť pouze v určitém případě, neboť její právo dle čl. 36 odst. 1 Listiny by bylo anulováno. Opačný výklad by rovněž značil, že zakotvení práv každého obracet se na soudní a jiné orgány ochrany pro ochranu svých práv učiněné ústavodárcem – nadané nejvyšší právní silou – by v podstatě ztrácelo smysl, neboť by mohlo být pro tu kterou situaci anulováno vůlí toliko zákonodárce. Ústavní soud rovněž poukázal na to, že i když ústavodárce ve větě druhé čl. 36 odst. 2 Listiny deleguje na zákonodárce připuštění výjimek z pře-zkoumatelnosti správních rozhodnutí soudem, je toto ústavní zmocnění omezeno v tom, že z přezkumné pravomoci soudu nesmí být vyloučeno rozhodnutí týkající se základních práv a svobod zaručených Listinou.“346

Nadtouvádíme,žejetřebaodlišovatpodmínkyprouplatněníprávanaspra-vedlivýprocesvesmysluspravedlivéhořízeníovyhoštěnídlečl.36odst.1LZPSapodmínkyprouplatněníprávanasoudnípřezkumvesmyslučl.36odst.2LZPS,okterémbudeřečvnásledujícíchkapitolách,neboťgarance

346 NálezÚstavníhosouduzedne9.12.2008,sp.zn.Pl.ÚS26/07.


121

spravedlivého řízení ve smyslu čl. 36 odst. 1 LZPS se vztahuje obecněna ochranu práv, kdežto čl. 36 odst. 2 LZPS míří zejména na ochranuústavně zaručených práv. Při analýze rozsahu spravedlivého procesuvevztahukesprávnímuvyhoštěníjetřebavycházetprávězespecifičnostivnitrostátníhopojetíprávana spravedlivýprocesobsahujícíhocelou řaduprocesníchzárukaprincipů,znichžjemožnéprotentopřípadseparovattyznich,ježsevzásaděvztahujínajakékolivřízenípředorgánemveřejnésprávy,ojakýchkoliprávechčipovinnostechfyzickýchčiprávnickýchosob.Jednáseoústavníprincipyvymezujícíznakyanáležitostivzásadějakého-kolisprávníhořízeníprobíhajícíhopodleprávníhořáduČR,přičemžkon-krétnějemožnéhovořitočl.2odst.2,čl.36odst.1a4,čl.37ačl.38odst.2LZPS.347DleP.Svobody lzena jakékolivsprávnířízeníaplikovatzejménaprávo domáhat se ochrany svého práva, právo na stanovený zákonnýpostup,právobýtúčastníkemřízení,právonaprávnípomoc,právonarov-nostvřízení,právobýtslyšen,jakožiprávonatlumočníkaaprávonaroz-hodnutíbezzbytečnýchprůtahů.348NapodporuuvedenéhozávěrulzedáleanalogickyvztáhnoutnázorNejvyššího správního souduobsaženýv roz-sudkuzedne10.9.2009,sp.zn.9As95/2008,který,ačkolivsetýkalotázkyžádostiovízum,vycházízestejnépremisyvpodoběabsencesubjektivníhoprávanavstupapobytcizincenaúzemíČRazdiskrečnípravomocistátuupravitpodmínkyvstupu,pobytuavyhoštěnícizincezúzemíČR,aprotolzekonstatovat,žedovodil-liNejvyššísprávnísoudaplikacispravedlivéhoprocesuvesmyslučl.36odst.1LZPSnařízeníoudělenívíza,jenezbytněnutnédovoditaplikacicitovanéhočlánkuinařízeníovyhoštění.349

347 SVOBODA,op.cit.,s.115.348 SVOBODA,op.cit.,s.110.349 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne30.8.2012,č.j.8As90/2011-62,podle

kterého „žadatel o vízum, jakkoli nemá právní nárok na vstup do České republiky, má právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) při vyřizování žádosti o takový vstup. Toto právo v sobě zahrnuje především předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné proce-durální podmínky podání a vyřízení žádosti, k nimž je nutno počítat i možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným způsobem, například bez nutnosti obracet se na neoficiální zprostředkovatele… Není vyloučeno, aby stát zavedl určitá organizační pravidla pro podávání žádostí o víza, například pro efektivní zpracování vyššího počtu žádostí. Tato pravidla však nesmějí (např. svojí neprůhledností, bezdůvodnými průtahy, prostorem pro nekontrolovatelnou libovůli příslušných úředníků či jinými podob-nými vlastnostmi) představovat faktickou překážku podávání takových žádostí a nesmějí ani nepřímo působit k tomu, aby odrazovala žadatele od jejich podávání.“


122

Právonaspravedlivýprocesnenívšakupravenopouzenaúrovniústavní,alemáprojevytakénaúrovnizákonné.Vpřípaděřízeníosprávnímvyhoš-těnísekonkrétnějednáozákonopobytucizinců,jakožtopředpisspeciální,asprávnířád,jakožtozákonobecný,jehožaplikacenenívdanémpřípaděvyloučena.Přiaplikaciavýkladutěchtozákonnýchpramenůprávanaspra-vedlivýprocesmábýtpřitompostupovánovsouladuspovinnostíústavněkonformníhovýkladu350astímúzcesouvisejícípovinnostípříméaplikaceÚstavyčiLZPS.351

Natomtomístějevhodnézdůraznit,žeprávonaspravedlivýprocesvpře-destřeném rozsahu hraje v případě řízení o správním vyhoštění, v němžje poskytován prostor pro volnou úvahu v podobě správního uváženía neurčitých právních pojmů, důležitou roli, jak bylo dovozeno judikatu-rouÚstavníhosoudu352 iNejvyššíhosprávníhosoudu.Vusnesenízedne23. 3. 2005, č.j. 6A 25/2002-42,Nejvyšší správní soud například uvedl,že„každé správní uvážení – i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako neomezené či absolutní – tedy má své meze. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limi-továno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl.“353

Na základě výše uvedeného ústavního a zákonného rámce ustanoveníapředpisůprávanaspravedlivýprocesaplikovatelnýchnařízeníovyhoš-těnícizincejemožnépředestřítkonkrétníprocesnízárukycizincevdanémtypuřízeníazkoumat,zdalitytozárukyvevnitrostátnímpojetíodpovídají

350 NálezÚstavníhosouduzedne9.9.1999,sp.zn.IV.ÚS202/99,vevztahukprocesnímpředpisůmnapříkladRozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne14.8.2003,č.j.2As19/2003-58.

351 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne20.11.2003,č.j.2Ads40/2003-58,neborozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne13.6.2008,č.j.2As9/2008-77.

352 NálezÚstavníhosouduzedne12.12.2012,sp.zn.Pl.ÚS31/08.353 UsneseníNejvyššíhosprávníhosouduzedne23.3.2005,č.j.6A25/2002-42.


123

požadavkům procesních záruk předestřených mezinárodními lidskopráv-nímidokumenty.

6.3 Spravedlivé rozhodování o správním vyhoštění z pohledu hmotněprávních ústavních principů

Jakkolivbylovýšeuvedeno,žeprávonaspravedlivýproceszaručujezejménaprocesníprávaagarance, jevhodnéupozornit,žeexistují ihmotněprávníústavníprincipy,kterésprávemnaspravedlivýprocesvelmiúzcesouvisí,neboťspoludefinujímožnostijehouplatnění.Současněvšakmajítytohmot-něprávníústavníprincipyvýznam iprovýsledné rozhodnutí, resp. spolu-definují nároky na jeho obsah, a proto je nelze vnímat jen jako principyprocesní.Proto i vnadpisu tétokapitoly využívámeoznačení spravedlivérozhodování,neboťtytoprincipyovlivňujíjakhmotněprávní,takiprocesníaspektyrozhodováníosprávnímvyhoštění.Protožesetytoprincipyuplat-ňujípospoluvždysdílčímiprávyplynoucímizprávanaspravedlivýproces,zařazujemejejichrozborprávědokapitolyvěnujícíseprávunaspravedlivýproces,byť striktněviděno součástíprávana spravedlivýproces (alespoňvesvéhmotněprávnídimenzi)nejsou.Koncept spravedlivého rozhodovánív rámci řízenío správnímvyhoštěnípřitomzjednodušeněřečenopředstavujepožadavkykladenénapravomocapůsobnostorgánůveřejnémocianaformyvýkonučinnosti,jakožipoža-davkykladenénaodpovídajícíveřejnásubjektivníprávafyzickýchosob.354 Tyto požadavky v podobě základních hodnot spravedlnosti či racionálnízákonnostivýkonuveřejnémocivdemokratickémprávnímstátěpřitomply-nouzezávazkuČRbýtdemokratickýmprávnímstátemzaloženýmnaúctěkprávůmasvobodámčlověkaaobčana.355Důležitostroletěchtoprincipůplynezjejichpostavenínaroveňústavnímzákonům356ajejichnadřazenostivůčiostatnímpramenůmčeskéhopráva.357Pozornostzdevěnujemezejménaobsahu principu zákonnosti, právní jistoty a proporcionality. Po našemsoudujsoutytotřiprincipyzákladnímreferenčnímrámcemaregulativem

354 HENDRYCH,op.cit.,s.393.355 Čl.1odst.1ÚstavyČR.356 NálezÚstavníhosouduzedne21.12.1993,sp.zn.Pl.ÚS19/93.357 FILIP,Jan.Ústavní právo České republiky 1. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR.

Brno:Masarykovauniverzita,2003,s.264–272.


124

tvorby i aplikace práva v případě správního vyhoštění. Na danémmístějevšaktřebazdůraznit,žeuváděnýchústavníchprincipůjemožnésedovo-lávatjenvpřípaděporušeníjinéhozákladníhopráva,právěnapříkladprávanaspravedlivýprocesvesmyslučl.36LZPS.358

6.3.1 Princip materiálního právního státuVpřípaděuplatněníhmotněprávníchprincipůvřízeníosprávnímvyhoštěníje v prvé řadě třeba zmínit principmateriálního právního státu výslovnězakotvenéhovčl.1odst.1ÚstavyČRaoznačujícíhoČRza„demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana“.359

Zuvedenéhoprincipuplynezávazekstátuzachovávatarespektovatmate-riální právní stát spravedlnosti,360 tedy závazekdodržovat nejenpozitivní,formálně vydané zákony, ale přímo aplikovat základní obsahovéhodnotydemokracie a lidských práv garantovaných Ústavou,361 jakož i závazekrespektovatprincipústavněkonformníhovýkladuprávníchnorem362aprin-cippříméaplikovatelnostizákladníchprávobsaženýchvLZPS.Zprincipumateriálníhoprávníhostátujemožnédovoditcelouřadudílčíchprincipů,mezikterépatří iprincipobjektivity.363Principobjektivity,nazý-vanýtakéjakoprincipnestrannosti,zavazujeorgányveřejnémoci,abypřirozhodovánívycházelyzdostatečnýchavěrohodnýchinformacítýkajícíchse všechvýznamných skutečností, aby tyto zjištěné skutečnosti hodnotilyvěcně(tedybezsubjektivníchpředpojatostíazájmů)aabyučinilyrozhod-nutí,ježbudeodpovídatareflektovattytopožadavky.364

Naúrovniprocesněprávní,vtomtopřípaděvkontextuřízeníosprávnímvyhoštění,jemožnédovoditdílčíprocesníprávaztohotoprincipuplynou-cí,365atonapříkladprávo na objektivní, nezávislý a nestranný orgán, právo na zjiš-tění skutkového stavu věci, právo na věcné a právní posouzení skutkového stavu věci,

358 UsneseníÚstavníhosouduzedne7.5.1998,sp.zn.I.ÚS51/98.359 NálezÚstavníhosouduzedne27.9.2006,sp.zn.Pl.ÚS51/06.360 NálezÚstavníhosouduzedne28.2.2012,sp.zn.Pl.ÚS29/11.361 Principmateriálníhoprávníhostátusedojistémírypřekrývásprincipemústavnostidle

čl.9odst.1ačl.87odst.1písm.a),b)ad)ÚstavyČR,jehožprostřednictvímjenasta-venanadřazenostústavníchzákonůnadzákonyajinýmiprávnímipředpisy.

362 NálezÚstavníhosouduzedne8.10.1996,sp.zn.Pl.ÚS5/96.363 NálezÚstavníhosouduzedne27.6.1996,sp.zn.III.ÚS289/95.364 SVOBODA,op.cit.,s.125–126.365 Procesněprávnízachyceníprincipurovnostijemožnénaléztv§7správníhořádu.


125

právo na soulad rozhodnutí se zjištěným a posouzeným skutkovým stavem věci a právo na odůvodnění rozhodnutí.366V kontextuproblematiky rozhodování o správ-nímvyhoštěnínazákladě správníhouvážení je třebaoprincipumateriál-níhoprávního státuhovořit zejména jakooústavním limituvolnéúvahy,kterýjenejzazšímezísprávníhouváženíanástrojemprovyloučenílibovůle.Vkonkrétníroviněsepaktentolimitsprávníhouváženíprojevujeprostřed-nictvímdílčíchprocesníchpráv,jejichžexistencijemožnéztohotoprincipudovozovataježbylyuvedenyzkrajetohotoodstavce.

6.3.2 Princip zákonnostiVelicedůležitourolipakvřízeníovyhoštěníhrajeprincipzákonnosti.Tennalézá své zachycení nejenom na úrovni ústavního pořádku, konkrétněv čl. 2odst. 3ÚstavyČRav čl. 2odst. 2 a čl. 4odst. 2LZPS, ale takénaúrovnipozitivněprávníúpravy,konkrétněvpodobě§2odst.1správníhořádu.Principzákonnostisepřitom(nejenomvřízeníosprávnímvyhoštění)pro-jevujevedvourovinách.Vprvéřadějdeostanovení imperativuuplatňo-vat státnímoc jenvpřípadech,vmezíchazpůsoby,které stanoví zákon,a to nejen ve vztahu k právní úpravě hmotněprávní, ale také, jak plynez§2odst.1správníhořádu,vevztahukprávníúpravěprocesněprávní.367 Správnímorgánůmjetakuloženapovinnostpostupovatvřízeníosprávnímvyhoštěnídleprocesníchpravidelupravenýchvzákoněopobytucizinců,jakozákoněspeciálním,adlesprávníhořádu,jakozákoněobecném.Druhou rovinu projevu principu zákonnosti je třeba spatřovat v obecnéformální výhradě zákona368 zakotvené v čl. 4 odst. 2 LZPS, dle kteréhomohoubýtmezezákladníchprávasvobodzapodmínekstanovenýchLZPSupravenypouzezákonem.Tatozákonnáomezenímusípřitom„platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“ 369

366 SVOBODA,op.cit.,s.126.367 PRŮCHA, Petr. Správní řád: s poznámkami a judikaturou. 4. aktualizované a doplněné

vydánípodlestavuk1.7.2019.Praha:Leges,2019,s.30.368 HENDRYCH,op.cit.,s.60–61.369 Čl.4odst.3a4LZPS.


126

Pouzezákontedymůžekonkretizovatrozsahzákladníchlidskýchpráv,sta-novovatjejichomezeníavýjimkyzjejichuplatnění.Možnostomezitzákladnílidskáprávajepřitomzákonodárcidánajenvevztahuktěmprávům,jejichžomezeníLZPSvýslovněpředpokládá,zčehožplyne,žezákonodárcemusíbýtkomezení tohokteréhokonkrétního lidskéhoprávaústavnímpořád-kem vždy zmocněn.370 V současnosti dochází v rámci řízení o správnímvyhoštěníkvyužitíobecnévýhradyzákonadlečl.36odst.4LZPS,dlekte-réhopodmínkyapodrobnostiprávanaspravedlivýprocesvesmyslučl.36LZPSupravujezákon,vdanémpřípadězákonopobytucizincůasprávnířád.Vminulostibylovrámciřízeníosprávnímvyhoštěnívyužitoobecnévýhradyzákonadlečl.36odst.2LZPS,najehožzákladědošlo§177odst.1písm.c)zákonaopobytucizincůkvyloučenírozhodnutíosprávnímvyhoš-těnízpřezkoumávánísoudem.Oprávunapřístupksouduvšakbudehovo-řenovsamostatnékapitole.Sprincipemzákonnostijepakneodmyslitelněspjatazásadazákazuzneužitípravomociasprávníhouváženívýslovněupravenáv§2odst.2správníhořádu,podlekterého„správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena“. Taktéž princip zákonnosti je tedy třeba vnímat jako nezbytnouanejzazšímezproužitívolnéúvahy,kdysprávníorgánpřiužitísprávníhouváženívycházízmíryvolnostiavázanostimuvdanémpřípaděposkytnuté.Správníorgánjetedyoprávněnazároveňpovinenužítsprávníhouváženívýhradnětam,kdemuzákonposkytujeprostorprovolnouúvahu,apřiužitítohotosprávníhouváženíjepovinenrozhodovatvmezíchzákonnýchhledi-sek(působícíchvedleústavníchlimitů).Správníorgánjetedyvpřípaděřízeníosprávnímvyhoštěníoprávněnužítsprávníhouváženívýhradněvpřípaděstanovení doby vyhoštění, určení země vyhoštění a v případě odstraněnítvrdosti rozhodnutí o vyhoštění. V otázce užití správního uvážení v pří-paděsamotnéhorozhodováníosprávnímvyhoštěnílzesodkazemnapřed-chozíkapitolypoznamenat,žemožnostuvážit,zdabudecizinecvyhoštěn,činikoliv,nenísprávnímuorgánudána.Vpřípadě,žebybylsprávníorgánnadánpravomocíuvážit,zdalicizincevyhostí,činikolivtak,jakjedlenašehonázoruvhodné,bylbydleprincipuzákonnostipřiužití takovéhouvážení

370 WAGNEROVÁ,ŠIMÍČEK,LANGÁŠEK,POSPÍŠILakol.,op.cit.,s.128.


127

správníorgánpovinenpohybovat sevmezíchzákonnýchhledisek tvoře-nýchdůvodyprovyhoštěnínastranějednéahlediskyproposuzovánípři-měřenostirozhodnutíovyhoštěnínastranědruhé.

6.3.3 Princip právní jistotyHovoříme-liosprávnímvyhoštění,jehožúpravajeponechánana(omezené)diskrecistátu,kdyvřízeníoněmjesprávnímorgánůmposkytovánprostorprovolnouúvahu,nesmímezapomenoutnanezbytnostuplatněníprincipuprávní jistoty, jakožto dílčíhoprvkuprincipumateriálního právního státuimplicitněobsaženéhovčl.1odst.1ÚstavyČR.371

Principprávníjistoty,zněhožplynepožadavekpředvídatelnosti,srozumi-telnostiavnitřnínerozpornostiprávníchaktů,totižnalézásvojeuplatněníjakvevztahukdiskrecistátupřitvorbězákonů,takvevztahukvolnéúvazesprávního orgánu vydávajícího rozhodnutí. Tento princip přitom nalézávyústěnívpozitivněprávníúpravěvpodobězásadylegitimníhoočekávánízakotvenév§2odst.4správníhořádu372,jejímžprostřednictvímjespráv-ním orgánům kladeno, aby „při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly“.373Vzhledemke skutečnosti, že zásadělegitimníhoočekáváníjevěnovánasamostatnákapitola,odkazujemevevěcibližšíhovymezeníprincipuprávníjistoty,natutouvedenoukapitolu.

6.3.4 Princip proporcionality a princip rovnosti v právechPrincipproporcionalityaprinciprovnostivprávechpředstavujídvapilíře,nakterých jevystavěnkoncept spravedlnosti,neboťnepřiměřenostome-zenínebonepřiměřenávýjimkazezákladníhoprávačitakénerovnostvprá-vechbudoumítvždyzanásledeknespravedlnost.Prvně uvedený princip, tedy princip proporcionality, implicitně obsaženývčl.1odst.1Ústavy374ačástečněvýslovněvyjádřenývčl.4odst.4větaprvníLZPS,jeprincipemsloužícímjakometodologickýnástrojprořešeníkolizezákladníchpráv.375Dleprincipuproporcionalityjemožnéjakékolivomezení

371 UsneseníÚstavníhosouduzedne19.5.2003,sp.zn.IV.ÚS157/03.372 Totoustanovenívčetnězásady legitimníhoočekáváníupravuje zásaduochranyveřej-

néhozájmuazásadunestrannéhopostupuarovnéhopřístupu.373 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne13.8.2009,sp.zn.7As43/2009-52.374 NálezÚstavníhosouduzedne12.4.1994,sp.zn.Pl.ÚS43/93.375 NálezÚstavníhosouduzedne01.03.2007,sp.zn.Pl.ÚS8/06.


128

či výjimkuzurčitého základního lidskéhoprávauplatnit jenveprospěchochranyjinéhozákladníhoprávačiveprospěchjinéústavněchráněnéhod-noty,vjejichžprospěchústavnípořádekvýslovněčimlčkydovolujeomezo-vatzákladnípráva.Totoomezeníčivýjimkamusíbýtnavícpřiměřenéúčelu(cíli),kterýjetímtoomezenímčivýjimkousledován.Kzajištěnírespekto-váníuvedenéhosloužíjudikaturouvytvořený„test proporcionality“.376 Principproporcionalitysepřitomuplatňujepřitvorběipřiaplikaciprávaavpřípaděsprávníhovyhoštěníařízeníoněmsehrávádůležitouroli,neboťsamotnévyhošťováníjetřebapodrobitzkoumáníjehopřiměřenostivevztahuklid-skýmprávůmvyhošťovanéhocizince,kterámohoubýtvyhoštěnímzasa-žena,zejménavevztahukprávunasoukromýarodinnýživot.Ktomuvšakblíževsamostatnékapitole.I druhý jmenovaný princip, tedy princip rovnosti377 v právech zakotvenývčl.2odst.3ÚstavyČR,včl.1větaprvníLZPSavdílčíchaspektechivčl.2odst.1,včl.3odst.1ačl.4odst.3LZPS,představujepodmínkuprouplat-ňování omezení a výjimek ze základních práv.Z principu rovnosti plynepožadavek,abyomezeníavýjimkyzezákladníchlidskýchprávbylyvestej-nýchpřípadech stejné a v rozdílnýchpřípadech rozdílné.378Propraktickéuchopeníprincipurovnostivevztahukesprávnímuvyhoštěníjetřebauvést,žečesképojetíprincipurovnostivycházíz rovnosti relativní,379vyžadujícírovnostlidívdůstojnosti,svoboděapříležitostech380avycházejícízpředpo-kladu,žeprozasaženílidskýchprávnerovnostívsociálníchvztazíchmusítatonerovnostdosáhnoutintenzity,ježzpochybňujesamupodstaturovnos-ti.381Prozkoumáníintenzitysociálnínerovnostijepřitomdlenašehonázorunutnévycházet zprincipuproporcionality a, zejménavevztahukvyhoš-tění,zindividualizaceposuzovanéhopřípadu,kdypřípadyjetřebazkoumatzpohledu„stejnéstejněarůznérůzně“izpohleduindividuálníchokolností

376 NálezÚstavníhosouduzedne1.3.2007,sp.zn.Pl.ÚS8/06.377 Ústavní pořádek rozlišuje obecné podmínky rovnosti a zvláštní podmínky rovnosti,

kteréspecifikují,kteréskupinypřípadůčisubjektůjemožnépovažovatzastejné,čiroz-dílné.Příklademzvláštníchpodmínekrovnostijenapř.čl.11odst.1větadruháLZPS,čl.21odst.3LZPSajižuvedenýčl.37odst.3LZPS.

378 VEČEŘA,Miloš.Spravedlnost v právu.1.vyd.Brno:MasarykovauniverzitaBrno,1997,s.23–27.

379 NálezÚstavníhosouduzedne8.11.1995,sp.zn.Pl.ÚS5/95.380 WAGNEROVÁ,ŠIMÍČEK,LANGÁŠEK,POSPÍŠILakol.,op.cit.,s.65.381 NálezÚstavníhosoudu,zedne7.6.1995,sp.zn.ÚS4/95.


129

případu,ažposlézejemožnékonstatovat,zdalirůznézacházenípředstavujeporušeníprincipurovnostivprávech.382

Konkrétníprojevyprincipurovnostivprávechvpřípaděsprávníhovyhoš-tění lzepaknaléztvpožadavkulegitimníhoočekávání,kdydůležitost jehorolesestupňujevpřípadechuplatňovánídiskrečnípravomoci,dálevzákazudiskriminaceurčitýchskupincizinců,konkrétnějijemožnéhovořitoprávunaindividuálnírozhodnutíastímsouvisejícímprávunaodůvodněníatomupředcházejícímzjištěníaposouzenískutkovéhostavu,čitakéozákazuhro-madnéhovyhoštění.Uvedenéprojevyprincipurovnostivprávechvpřípaděsprávníhovyhoštěnínalézajísvůjodraztakévpřípaděužitísprávníhouvá-žení,neboťjetoprávěrovnostvprávech,kterájevedleprincipumateriálníhoprávníhostátuzákladnímezívolnéúvahyavýchodiskemprovytvořenípoža-davku,abystejnébylorozhodovánostejněarůznérůzně, tedyprozásadulegitimníhoočekáváníazásaduzákazuzneužitísprávníhouvážení.

6.3.5 Závěrem k hmotněprávním principům v řízení o správním vyhoštění

OvýznamuhmotněprávníchprincipůvřízeníosprávnímvyhoštěníhovoříiÚstavnísoud,kterývesvémnálezuzedne29.11.2016,sp.zn.I.ÚS630/16připomněl,„že podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka. Toto ustanovení zavazuje státní moc ve všech jejich podobách a aktivitách (ŠIMÍČEK, V. in BAHÝĽOVÁ, L. a kol. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010. s. 30). Všechny orgány veřejné moci tak mají povinnost respektovat, chránit a naplňovat základní práva osob zakot-vená v Listině. Totéž platí i pro lidská práva zakotvená v mezinárodních smlouvách, které jsou účinné a jejichž smluvní stranou je Česká republika, neboť z čl. 1 odst. 2 Ústavy, který je také základní ústavní hodnotou (nález sp. zn. I. ÚS 860/15 ze dne 27. 10. 2015, bod 59), vyplývá povinnost všech orgánů veřejné moci dodržovat meziná-rodní závazky České republiky.“Ministerstvo,jakostátníorgán,jetedypovinnododržovatvšechnazákladníprávaosob,okterýchrozhoduje.Vtomtokonkrétnímpřípadětedyminis-terstvopřivydávánízávaznýchstanovisekkmožnostivycestovánícizince

382 VEČEŘA,op.cit.,s.23–27;NálezÚstavníhosouduČRzedne8.11.1995,sp.zn.Pl.ÚS5/95.


130

proúčelyřízeníosprávnímvyhoštěnímusípečlivězhodnotit individuálníokolnostikaždéhocizince.Ateprvenatomtoindividualizovanémzákladědůkladně posoudit a odůvodnit, zda skutečně neexistují vážné důvodysedomnívat,žecizincivpřípaděvyhoštěnídocílovézeměhrozínebezpečízacházenívrozporusprávemnaživot,zákazemmučeníajinéhošpatnéhozacházení,případněporušenídalších jehozákladníchpráv.Jenepřijatelné,abyodůvodněnístanoviskanebyloindividualizované,bylopaušálníčiigno-rovalo relevantní okolnosti a obavy cizince. Povinnostministerstva vydattotostanoviskobezodkladně(§120aodst.3cizineckéhozákona)jejvžád-némpřípaděnezbavujetétozákladnípovinnostivyplývajícíjižzústavníhopořádkuavůbeczákladníchhodnot,nakterých jezaloženaČeskérepub-lika (viz taképreambuleÚstavy,podlekteré jeČeská republikasvobodnýademokratickýstát,založenýnaúctěklidskýmprávům).383

Zvýšeuvedenéhoplyne,žejižzesamotnépodstatydemokratickéhopráv-níhostátuzaloženémnaúctěkprávůmasvobodámčlověkaplynezávazekČRvpodobězávazkuzákonodárcepřitvorbězákonůasprávníhoorgánupři jejich aplikaci v konkrétním řízení o správním vyhoštění respektovat,chránitanaplňovatzákladnílidskáprávazakotvenávLZPSimezinárodníchsmlouvách,kterýmijeČRvázána,adálepovinnostzajistitdodržovánídříveuvedeného principu non-refoulement a nastavit a prakticky konat řízeníosprávnímvyhoštěnítakovýmzpůsobem,abybylalidskáprávavyhošťova-néhocizinceplněchráněnaarespektována.

6.4 Spravedlivé řízení o správním vyhoštění z pohledu procesních práv vyhošťovaného cizince

Vedlehmotněprávníchústavníchprincipů,kterépředstavujíobecný regu-lativuplatňováníveřejnémoci a činnosti správníchorgánů, jsou toprávěprocesnípráva,kteráposkytujívyhošťovanémucizincikonkrétníprocesnízárukyspravedlivéhoprocesu.Rozsahaobsahtěchtoprocesníchzárukpři-tomvyplývávsouladusčl.36odst.1a4LZPSzkonkrétníhozákonaobsa-hujícího procesněprávní úpravu. Takovým zákonem jsou správní orgánypovinnysedlevýšeuvedenéhoprincipuzákonnosti384řídit.Vpřípaděřízení

383 NálezÚstavníhosouduzedne29.11.2016,sp.zn.I.ÚS630/16-1.384 Čl.2odst.3a4ÚstavyČRačl.2odst.2,3a4LZPS.


131

osprávnímvyhoštěníjetatozákonnáprocesněprávníúpravatvořenazáko-nemopobytucizinců, jakozákonemspeciálním, a správním řádem, jakozákonemobecným.385Lzeocenit,ževčeskéúpravěsenařízeníosprávnímvyhoštěníplněpoužijesprávnířád,kterýjeprovětšinuřízeníprováděnýchpodle zákona o pobytu cizinců vyloučen, pro řízení o správním vyhoš-těnívšaknikoliv.386Zaplikacesprávníhořádunasprávnívyhoštěníplyne,žecizinci, jakoúčastníciřízení,majívtomtořízeníteoretickysvědčitveš-keráprávapřiznanásprávnímřádem.Sohledemnaskutečnost,žezdeexis-tujezákonopobytucizinců jakozákonspeciální,nenímožnézapomínat,žetentospeciálnízákonmůže(atakytakčiní,jakbudevidětdále)teoretickyuplatňovanáprocesníprávadlesprávníhořádumodifikovat.Následující podkapitoly jsou věnovány analýze dílčí procesních práv spa-dajících do kontextu práva na spravedlivý proces svědčící cizinci v řízeníovyhoštěníajejichkomparacispožadavkyspravedlivéhořízeníovyhoštěnípodle mezinárodních lidskoprávních dokumentů tak, jak byly tyto poža-davkyvylíčenyvýše.Cílemtétokapitolyneníanalyzovatvšechnaprocesníprávazceladetailně.Protoserozsahrozboruněkterýchprávizásadněliší.Svou pozornost věnujeme zejména stěžejním procesním právům, jejichžzajištěníjepožadavkemmezinárodníúpravyaukterýchseveznačnémířeobjevujemožnostuváženísprávníchorgánůojejichkonkrétnímprovedení,resp.jehogarantovánícizincůmvjednotlivémřízení.Současněsepodrobnějizastavujemeuotázek,kterésevpraxijevíjakoproblematické.387Následujícístránkyprotonelze vnímat jako komplexní rozbor práva na „spravedlivéřízeníouloženísprávníhovyhoštění.“.

6.4.1 Právo na oznámení zahájení řízení a právo na poučeníVzhledemkpovazeřízeníosprávnímvyhoštění,zejménakezpůsobujehozahájenízmociúřední,patřímeziprvotníprocesníprávavyhošťovanéhocizince právo na oznámení zahájení řízení a s tím velice úzce souvisejícíprávonapoučeníoprávechapovinnostech,kterésenetýkápouzeřízení

385 Subsidiarita správního řádu vůči jiným (zvláštním) procesním úpravám je explicitněvyjádřenav§1odst.2správníhořádu.

386 §168zákonaopobytucizinců.387 Připouštíme,žeiněkterédalšíproblematickéotázkymohlyzůstatmimonašipozornost

ažetedyrozbornebudezcelakompletní.Nicméně,jakjižbylouvedeno,nakompletnírozborproblematikyjsmeanineaspirovali.


132

předsoudy,aletakéřízenípředsprávnímiorgány.388,389Obětatoprávajsouimplicitnězakotvenavčl.36odst.1LZPS.Prvnízvýšeuvedenýchpráv,tedyprávonaoznámenízahájenířízeníjevrámcipozitivněprávníúpravyobsaženov§46správníhořádu,dlekteréhojeřízenízmociúřednízahájenodnem,kdysprávníorgánoznámilzahájenířízeníúčast-níkoviřízeníuvedenémuv§27odst.1správníhořádu,kterýmjevdanémpřípadě vyhošťovaný cizinec, doručením oznámení nebo ústním prohláše-ním.Zajištěnítohotoprávanepředstavujevzásadězásadníproblém,neboťbezoznámenízahájenířízenínemůžekzahájenířízenívůbecdojít.Nicméněpraktické provedení oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění,atozejménavkombinacisdruhýmuvedenýmprocesnímprávemvpodoběprávanapoučeníoprávechapovinnostech,vykazujejisténedostatkyspočíva-jícízejménavnedostatečnémdůrazupraxenavysvětlenídůsledků,kterémůžepro cizince správní řízení i rozhodnutí o správnímvyhoštěnípředstavovat.Problémovéuchopenítěchtoprocesníchprávsepakzpravidlapojísnevhod-nýmzajištěním(čispíšenezajištěním)dalšíchprocesníchprávcizince–právanaprávníajazykovoupomoc,kterájsourozebránavtextuníže.390

Obsahovépožadavkynaoznámeníozahájenířízeníosprávnímvyhoštěnívyplývajíz§46odst.1správníhořádu.391Kroměpoměrněnerozpornýchpožadavků,kterýmijeoznačenípříslušnéhosprávníhoorgánuaoprávněnéúředníosoby,lzezaklíčovouinformacivpřípaděoznámeníozahájenířízení

388 NálezÚstavníhosouduzedne27.11.2007,sp.zn.II.ÚS1331/07.389 Principprávanapoučeníjezajímavýtím,žejakotakovýztělesňujevýjimkuzobecného

ústavníhoaprávníhoprincipu„ignoratiaiuris non excusat“ (neznalostprávaneomlouvá),kterýjemlčkyobsaženvčl.1odst.1,čl.2odst.3ačl.2odst.4Ústavy.Právonapoučeníoprocesníchprávechbýváoznačovánojakosoučástprávabýtslyšenanelzejejzaměňo-vatsespeciálnímprávemnapoučeníořádnýchopravnýchprostředcích.

390 VyjádřeníveřejnéochránkyněprávÚstavnímusouduzedne9.června2016,vevěcisp.zn.I.ÚS630/16.

391 Významinformaceozahájenířízenípotvrzujeizávěrč.62zezasedáníporadníhosboruministravnitrakesprávnímuřáduzedne26.11.2007podlekterého, „v oznámení o zahá-jení řízení o správním deliktu podle § 46 odst. 1 správního řádu správní orgán popíše skutek, o kterém bude v řízení jednáno, a správní delikt, který je v tomto skutku spatřován. V průběhu řízení může dojít ke změně skutkových zjištění, musí však být jednáno o skutku, pro který bylo zahájeno řízení. (…) V oznámení o zahájení ostatních řízení podle § 46 odst. 1 správního řádu správní orgán uvede věc, o které bude v řízení jednáno. Popis věci tvoří obecné vymezení práv nebo povinností, o kterých bude v řízení rozhodováno, a též dosavadní skutková zjištění. Pokud by mělo být v tomto řízení rozhodováno o dalších právech nebo povinnostech v oznámení o zahájení řízení neuvedených, musí správní orgán umožnit účastníkům řízení ve vztahu k této části předmětu řízení uplatnit jejich procesní práva.“


133

považovatinformaceopředmětuřízení.Správnířádkonkrétnějipožadavkynaobsahinformaceozahájenířízeníneuvádí,aprotojeprimárněnauvá-žení správních orgánů, jak konkrétní a podrobnou informaci cizinci pře-dají.Ponašemsoudubyinformaceozahájenířízenímělamíttakovýobsah,že by z níměl být cizinec schopen dovodit význam zahajovaného řízenía jakénásledkypronějpřípadné rozhodnutímůžemít.392Vpraxipřitomzahájení řízení probíhá předáním písemného oznámení o zahájení řízeníspojenéhospoučenímoprocesníchprávechvjednomzobvyklesevyskytu-jícíchjazyků.Nakolikjepísemněposkytovanáinformacepravidelnědoplňo-vánaústnězestranyúředníchosobvšaknemůžemeověřit.Lzevšakpouká-zat,žepřístupkpředáníinformacíozahájenířízenínenízcelaideální.Podlezjištěníveřejnéhoochránceprávcizincičastokráteanivprůběhusamotnéhořízenínechápoudostatečněmožnédůsledkymožnéhorozhodnutíospráv-nímvyhoštění.Správníorgánymajípřiinformovánícizincepoměrněširo-koumožnostuvážení,očemvšemjejavjakéforměbudecizincekonkrétněinformovat.Jinýmislovy,správnířádvýslovněnestanovuje,cotojepředmětřízení,ajetudížprimárněnapolicii,jakýzpůsobinformování,jakpodrobnýav jakém jazycezvolí.Byť to správní řádvýslovněnepředpokládá,mělobyvoznámeníbýtiuvedeno,copřípadněmůžecizincivevýsledkuhrozit,atovjazyce,kterémurozumí.Volbasprávnéhojazykajepřitomzákladnímpředpoklademnáslednéhouplatněnídalšíchpráv(klíčovésetojevízejménaupoučení,okterémbudepojednánoníže).Problematická je po našem soudu situace, která nastává v případě zaha-jování řízenípravidelně.Řízenío správnímvyhoštění totižbývázahájenopředánímoznámenícizincipřímonapolicejníslužebně(kupř.vnávaznostinapobytovoukontrolu)stím,žepookamžikupředáníoznámeníseiceléřízení„rozběhne“arovnouprobíhajíúkonyvřízeníosprávnímvyhoštěnívčetněvýslechucizince.Zde jecizinecvprvotnímokamžiku(pokudsámnedisponuje potřebnými odbornými znalostmi) odkázán toliko na infor-mace poskytnuté ze strany policie. Jestliže jsou cizinci poskytnuty infor-mace v jazyce pro něj nesrozumitelném nebo v nesrozumitelné formě,nemusímuvýznamřízenídocházet.Jepřitomvhodnédoplnit,ževrámci

392 ObdobnýzávěruvádíiVOPveZprávaošetření–§18sp.zn.6610/2015/VOPzedne3. 8. 2016.


134

dalšíchúkonů,např. vprůběhu samotnéhovýslechu, kterýnásledněpro-běhne,aukteréhoužsicemusíbýtpřítomentlumočník,nenívzásaděžádnýprostorprovysvětlovánísmysluřízení,resp.policiecizincenasmyslřízeníkonkrétnějiupozornitnemusí.Má-lipoliciepoměrněvelkoumíruuváženívtom,jakbudecizinceinformovatozahájenířízení,mělabyvolittakovýzpůsob,kterýmuconejvíceumožnípochopitsmysldanéhořízení.Ve výše nastíněné situaci se jako velmi zásadní jeví i úloha řádně prove-deného poučení. To by podle našeho názoru v žádném případě nemělomítpouzeformálníúlohu,alemělobyumožnitmateriálníuplatněníprávcizincůvnavazujícímřízení.Tatoskutečnostvyplývájednoznačnězesmysludanéhoinstitutuaúpravyv§4odst.2a4správníhořádu,kterésprávnímuorgánudávajípovinnostjednakpoučitcizinceojehoprávechasoučasnějimukládají povinnost umožnit cizincůmv řízení uplatnit svápráva.Protožezákonopobytu cizinců, ani správní řáddetailněji neformulují požadavkyna řádnépoučení,bude i zdena správníchorgánecha jejichuvážení, jaktvorbě poučení přistoupí.393 Po našem soudu by mělo být cílem správ-níchorgánůvytvořitpoučeníconejvícepřehlednéasrozumitelnétak,abyznějcizinecskutečněpochopil, jakáprávavřízenímá.Slušísezdedopl-nit, že po správních orgánech nelze v obecnosti požadovat, aby účastní-kům řízenídetailněvysvětlovalyprůběh řízení či snadposkytovalynávod

393 Na význam řádného poučení poukazuje iNejvyšší správní soud v rozsudku ze dne6.1.2012,č.j.5As120/2011-80,vekterémuvedl,že„správní orgán zcela jistě může v řízení využít i formulářových podání, jejichž účelem je usnadnit procesní postupy účastníkům řízení (nikoli však správního orgánu). Takový postup lze vnímat jako naplnění zásady poučovací obsažené v § 4 odst. 2 správního řádu, která je součástí ústavního práva na právní pomoc obsaženého v čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Poučovací povinnost správního orgánu v řízení, které vede, je obecně zaměřena na poučení o procesních právech a povinnostech, nelze ji však vnímat jako návod k tomu, jak mají účastníci řízení v daném případě jednat. Správní orgán musí vždy, využívá-li předem připravená formulářová podání, postupovat tak, aby dostál základním zásadám činnosti správních orgánů (§ 2 až 8 správního řádu) a nezasahoval nepřípustným způsobem do ústavně garantovaných práv účastníků řízení. Svou pravomoc může správní orgán uplatňovat pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem svěřena a pouze v takovém rozsahu (zásada zákazu zneužití pravomoci – § 2 odst. 2 správního řádu). Při výkonu své pravomoci je správní orgán přitom vázán právními předpisy (zásada legality), při jejichž aplikaci musí z výše uvedené zásady obsažené v § 2 správního řádu a priori vycházet“.


135

napostupkúspěšnémuvyřízenívěci,394nicméněspřihlédnutímkpovazeřízení o správním vyhoštění a neuspokojivému zajištění práva na právnípomoc395bypoučenímělosměrovatkeskutečnémuzajištěnítoho,abycizi-necmohlsvá(hmotná)právabránitaabynaopaknedocházeloksituacím,v jejichž rámci orgány cizince „nachytají“ díky neznalosti jeho vlastních(procesních) práv.396 Proto by správní orgány měly poskytovat cizincůmřádnépoučeníjaknapočátkuřízení,takivjehoprůběhuvrámcijednotli-výchúkonůtak,abycizinecvždychápaljejichsmysl.Klíčovésepoučeníjevízejménavrámcivýslechucizince,neboťprotokoloněmjezpravidlajedi-nýmpodklademodanévěci,kterýmákdispozicipřivydávánízávaznéhostanoviskaministerstvopřiposuzováníexistencepřekážekvycestovánícizin-ce.397 Pokudvýslovněnatutoskutečnostpoliciecizinceneupozorníanevy-světlímuvýznamkladenýchotázek,ukterýchlzevněkterýchpřípadechjenobtížněidentifikovatjejichsmysl,obtížněsedáhovořitotom,žejeprávobýtslyšenzajištěnévpotřebnémíře.Zpovahyvěcibypoučenítudížměloobsahovatzejménapoučeníoprocesníchprávechsvysvětlením,jakéhmot-něprávnídůsledkymůžemítnepříznivývýsledekvedenéhosprávníhořízení,popř.jakýjesmyslpokládanýchotázekacojecílemsamotnéhoprobíhají-cíhodokazovaní.Ostatněnaskutečnost,žecizincinevždychápousmysla obsahpokládanýchotázek v rámci jejich výslechu a celkově se nepříliš

394 PodlerozsudkuNejvyššíhosprávníhosouduzedne13.10.2010,č.j.1As51/2010-214,„poučovací povinnost správního orgánu dle § 4 odst. 2 správního řádu z roku 2004 nezahrnuje posky-tování komplexního návodu, co by účastník měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku, ale jen pomoc k tomu, aby mohl zákonem stanoveným způsobem dát najevo, co hodlá v řízení učinit. Správní orgán proto v řízení o odstranění stavby (§ 129 stavebního zákona z roku 2006) není povinen poučit vlastníka stavby o právu podat návrh na zahájení řízení o jejím dodatečném povolení. Pokud však účastník řízení o odstranění stavby učiní náznak žádosti o dodatečné povolení stavby, resp. rozpoznatelným způsobem vyjádří vůli usilovat o zachování stavby, je stavební úřad povinen ho poučit o náležitostech žádosti“.

395 Danýmsouvislostemjevětšípozornostvěnovánaníževrámcisamostatnékapitoly.396 Kdanémusrov.rozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne15.10.2019,č.j.4Azs

249/2019-26.397 Ministerstvonavícnesmí rezignovat to, abypřiposuzováníexistencepřekážekzhod-

notilyvšechnydůležitéokolnostipřípadu.Žetomutakvždynení,zkritizovalNejvyššísprávnísoudvrozsudkuzedne14.4.2016,č.j.9Azs28/2016-31,kdeuvedl,že„soud tuto argumentaci považuje za zcela nepřípadnou. Prakticky jediným důvodem pro závěr o neexistenci skutečného nebezpečí vážné újmy je to, že stěžovatel nepožádal o mezinárodní ochranu, aniž by se mini-sterstvo jakkoli zabývalo aktuální situací v Iráku ve vztahu ke stěžovatelovým tvrzením ohledně výhrůžek smrti. Takovýto přístup je dle soudu nepřípustný, neboť neumožňuje posouzení, zda v případě navrácení do země původu nedojde k porušení principu non-refoulement.“


136

dobřeorientujívevlastníchoprávněních,upozornilveřejnýochráncepráv398 iNejvyššísprávnísoud.399

Vpraxivykazujíproblémytaképoučeníoprávunaprávnípomocapoučeníomožnostipodatžádostomezinárodníochranuve smyslu§3bzákonao azylu. Problematičnost těchto poučení spočívá ve dvou aspektech,atovjakémjazycebylopoučenícizincipředánoazdabylkpoučenípři-zvántlumočník.Kpoučeníoprávunaprávnípomocdocházívpraxibez-prostředně po omezení osobní svobody cizince, tedy po zajištění cizincepodlezákonaopolicii.Kpoučeníomožnostipodatžádostomezinárodníochranu naopak zpravidla dochází až v okamžiku „přezajištění“ cizincedlezákonaopobytucizinců, tedypovydání rozhodnutíozajištěnípodle§124zákonaopobytucizinců.Vtentookamžiksetedyjižnejednáoprvníkontaktpoliciescizincemapraxeukazuje,ženarozdílodvýšeuvedenýchpoučeníbýváupoučeníomožnostipodatžádostomezinárodníochranupřítomný tlumočník. I přes uvedenou skutečnost lze mít dle veřejnéhoochránceprávpochybnostiotom,zdacizincimohlisohledemnaznačnýrozsahprováděnýchúkonůzestranypolicievpoměrněkrátkémčasovémúseku věnovat dostatečnou pozornost poučení omožnosti podat žádostomezinárodníochranu.Izdejemožnýmproblémemneporozuměníposky-tovanémupoučeníčineporozuměnídůsledkůmne/podánížádostiomezi-národníochranu,případnětakéneposkytnutíprávnípomoci.V kombinaci výše uvedeného může dojít ke zmeškání lhůty pro podánížádostiomezinárodníochranu.Tatootázkajižbylavminulosti,atoisohle-demnalhůtypropodáníodvoláníprotirozhodnutíosprávnímvyhoštění,

398 V mnoha případech však tento podklad neobsahoval všechny potřebné informacepro vydání závazného stanoviska.Tobylo způsobenobuď tím, že v průběhupoho-vorusezajištěnýmcizincemnebylykladenyrelevantníotázky,nebožezespisuvyplývalyidalšídůležitéskutečnosti,kteréaleodboruazylovéamigračnípolitikynebylyzaslány,neboťnebylyprezentoványvprůběhujednánísúčastníkemřízení.Zprávaošetření–§18sp.zn.6610/2015/VOPzedne3.8.2016.

399 Lzepřitomupozornit,žeNejvyššísprávnísoudvrozsudkuzedne26.7.2013,č.j.6As48/2013-33,shledaljakonevhodnouotázku„Je vám známa nějaká překážka nebo důvod, který by Vám znemožňoval vycestování z území České republiky? vsouvislostizjišťováníexi-stencemožnéhrozbyvznikuzávažnéújmypřinávratudozeměpůvodu.Danáotázkajetotižpřílišobecnáacizinciznínemůžebýtzřejmé,žesesprávníorgánveskuteč-nosti táženaotázkukonkrétní a specifickou, tj. existencihrozbyvznikuvážnéújmy,popř.žeseptánajinépřekážkyvycestování,anikolivnaobecnéobtížespojenésvyces-továním,jaksamotnáotázkaevokuje.


137

zkoumána Nejvyšším správním soudem, který uvedl, že „absence právního poradenství v kombinaci s neznalostí českého jazyka, nedostatkem právní erudice a poby-tem v přijímacím středisku může být důvodem k prominutí zmeškání úkonu podle § 41 odst. 4 správního řádu z roku 2004 při opožděném podání odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění“.400

Procesní práva vyhošťovaného cizince jsou tedy silně provázána a bezzajištěníjednohoprávamůžedojítkporušenídalšíchnavazujícíchproces-níchpráv.Jetedytřeba,abybylcizinecřádněpoučenvjazyceazpůsobem,z něhož cizinec porozumí smyslu a účelu řízení o vyhoštění, důsledkůmmuhrozícím,jakožiprávůmapovinnostemmuvyplývajícím,případněabymubylaposkytnutaefektivníprávnípomoc.Jenomvtakovémpřípaděmůžedojítknaplněnínížeuvedenýchprocesníchprávcizinceakzajištěníspra-vedlivéhořízeníovyhoštění.

6.4.2 Právo na objektivní orgán a právo na rovnost v procesních právech

Prospravedlivéřízení,zejménaprosprávnézjištěníazhodnocenívšechsku-tečnostíposuzovanéhopřípaduvýznamnýchprorozhodnutíajehonáslednývýkon,jetřebazajistit,abyorgánvedoucířízeníbylobjektivníaabyrespek-tovalacizinciposkytlrovnostvprocesníchprávech.Zuvedenéhodůvoduspolečnéhoúčeluuvádímeprávonaobjektivní orgán aprávona rovnostvprocesníchprávechvtétospolečnépodkapitole.Prvnízuvedenýchpráv–procesníprávonaobjektivníorgán–bylonepřímodovozenozhmotněprávníhoprincipuobjektivityobsaženéhovčl.1odst.1ÚstavyČR, jakož izčl.36odst.1LZPS.401Totoprávo jevšakobsahověužšínežprávonanezávislýanestrannýsoudvesmyslučl.36odst.1LZPSčičl.6odst.1Úmluvy,vzhledemkpovazesprávníchorgánůtotižaninelzelogickyuvažovatnadnestrannostíanezávislostísprávníhoorgánu.Zprávanaobjektivníorgántedyplynepožadavek„pouze“nato,abysenařízenípodílelypouzeosobysubjektivněnezaujaté,tedyabybylyzřízeníovyhoš-těnívyloučenyosoby,unichžlzedůvodněpochybovatojejichnepodjatosti,čiosoby,kterésevestejnévěcipodílelynařízenívedenémpředorgánem

400 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne30.6.2015,č.j.4Azs122/2015-23.401 SVOBODA,op.cit.,s.283.


138

nižšího či vyššího stupně.402Na úrovni pozitivněprávní úpravy lze hovo-řit o vyloučenípropodjatost, které je upraveno § 14 správního řádu, ježsenařízeníosprávnímvyhoštěníaplikujevplnémrozsahu.Druhézuvedenýchpráv–právonarovnostvprocesníchprávechdovo-zovanézčl.1větyprvníLZPSvespojitostisčl.3odst.1LZPS403–právunaobjektivníorgánsekunduje,neboťijehoúčelemje,jakbylovýšenazna-čeno,zajištěníobjektivníhoposouzeníindividuálníhopřípadu.Nazákonnéúrovnijepaktotoprávozachycenov§7a§14správníhořádu,ojejichžuplatněnívřízeníosprávnímvyhoštěnínelzepochybovat.404

6.4.3 Právo na tlumočníkaJakjižbylovýšenastíněno,vřízeníosprávnímvyhoštěnímůžehrát(azpra-vidlahraje)klíčovourolitlumočník,neboťsprávnostpřekladuatlumočenímůžeovlivňovat,zdacizinecrozumítomu,cosevřízeníděje,tedyitomu,jakédůsledkypronějztohotořízeníapřípadnéhorozhodnutíovyhoštěníplynou.Přítomnosttlumočníkamůžetakéovlivňovat,zdasprávníorgánzískáodcizincerelevantníinformacedůležitéproúčelyvedenířízeníapřípadnéne/vydání rozhodnutí o vyhoštění tak, aby byl zajištěn účel řízení a záro-veňabynedošlokporušenímezinárodníchzávazkůporušenímprávcizince(zejménaprincipunon-refoulementaprávanasoukromýarodinnýživot).Právonatlumočníkajeexplicitnězakotvenovčl.37odst.4LZPSajehouplatněnílzejednoznačnědovoditinařízeníosprávnímvyhoštění.Totoprávo je pro účely řízení o správním vyhoštění konkretizováno § 16odst.3správníhořádu,podlekteréhomáosoba,ježprohlásí,ženeovládájazyk, jímžsevedejednání,právonatlumočníka,kteréhosivšakobstaránasvénáklady.Poradnísborministravnitravesvémzávěruč.46zedne6.11.2006dovodil,ževřízeníchzahajovanýchzmociúřednímáúčastníkřízenínazákladěčl.6odst.3písm.e)Úmluvyprávonato,abymuzapod-mínek§16odst.3a4správníhořádusprávníorgánustanoviltlumočníka

402 BEDNÁŘOVÁ,Markéta. Právo na spravedlivý proces v řízení o udělení dlouhodobého víza. Rigorózní práce. Brno:Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2019.Dostupné z:https://is.muni.cz/th/m2utv/

403 Procesníprávonarovnostvprocesníchprávechtakstejnějakoprocesníprávonaobjek-tivníorgánvyplývázhmotněprávníhoprincipu.

404 POTĚŠIL,HEJČ,RIGEL,MAREK,2015,op.cit.,s.63.


139

nasvénáklady.405 Uvedenýzávěrjetřebavzhledemkpovazeřízeníazpů-sobujehozahájenízmociúřednídovozovativpřípaděřízeníosprávnímvyhoštění,406ajevhodnédoplnit,žetaktopraxeičiní.Vpraxiseprotootázkanákladůzajištěníslužebnejevíproblematickou,pro-blematickýmjetotižsamotnézajištěnítlumočníkaarozsahposkytováníjehoslužeb.Odhlédněmenyníodproblémusamotnéhozajišťovánítlumočníka,kterývyvěrázeskutečnosti,ževyhošťovanícizincipřicházízrůznýchkoutůsvětaajetakpotřebazajistittlumočníkypropestrouškálujazyků,jakýkolivden,vjakoukolivdennídobu,azaměřmesevůbecnasamotnézjišťováníjazyka, jímž cizinecmluví.Ačkoliv z práva na tlumočníka neplyne poža-davekna tlumočenídokonkrétního jazyka,musíbýtvždyvřízení identi-fikován jazyk,kterémucizinecporozumíadíkyněmužbudezajištěnúčelřízeníovyhoštěníaochranazákladníchlidskýchprávcizince.Cílemreali-zaceprávanatlumočníkajetotižnejenzajištěníporozuměnísdělovanému,aletakézajištěníschopnostivyjádřitse.407Vyjádřeníveřejnéhoochránceprávpřitomukazuje,žeprávěotázkaidentifikacejazyka,kterémucizinecporo-zumí,bývávpraxiproblematická,neboťmnohépřípadyukazují,žektétoidentifikacibuďvůbecnedošlo,nebožetatoidentifikacejazykabylapodce-něnačiževýsledeknebylrespektován.408

Problematickýmsejevíipojetíprávanatlumočníkavesmyslu§16odst.3správníhořádu,aleivesmyslučl.37odst.4LZPS,zkterýchplyne,žeprávona tlumočníka sevztahujenamluvenou,nikolivpísemnoukomunikaci.409 Taktopojatéprávona tlumočníkavšaknemůžebýt schopnozajistitplné405 Např. vpřípadech správního trestání jepožadavekúhradynákladův rozporu s čl. 6

odst.3písm.e)Úmluvy,aprotojeneaplikovatelný.Srov.Závěrč.46zezasedáníporad-níhosboruministravnitrakesprávnímuřáduzedne6.11.2006.

406 Např.POŘÍZEK,Pavel.Lzeudělitsprávnívyhoštěnípříkazemnamístědleustanovení§150odst.5správníhořádu?In:Návratová směrnice: vyhoštění, zajištění a soudní přezkum. Brno:Kancelářveřejnéhoochráncepráv,2012,s.37a38.

407 JÍLEK,Dalibor.Procedurálnísměrniceajejíminimálnístandardy.In:Společný evropský azylový systém: procedurální směrnice: sborník.Brno:Masarykovauniverzita,2006,s.26a27.

408 VyjádřeníveřejnéochránkyněprávÚstavnímusouduzedne9.června2016,vevěcisp.zn.I.ÚS630/16.

409 UsneseníÚstavníhosouduzedne25.10.2005,sp.zn.Pl.ÚS-st.20/05,podlekterého„základní právo účastníka řízení na pomoc tlumočníka ve smyslu čl. 37 odst. 4 Listiny základních práv a svobod nelze rozšiřovat pomocí interpretace, resp. konkretizace čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod jako obecného ustanovení o spravedlivém řízení. Základní právo garantované čl. 37 odst. 4 Listiny základních práv a svobod nedopadá na písemný styk soudu s účastníky řízení a naopak. To nevylučuje, aby zákonná úprava poskytla vyšší standard.“


140

porozuměnídůsledkůmřízeníazajištěnírealizaceprocesníchprávvyhoš-ťovaného cizince, nehledě na skutečnost, že uvedená úprava neodpovídápožadavkůmnávratovésměrnice,dlekteréjenavrácenémucizincizaručenoprávonapísemnýneboústnípřekladhlavníchprvkůrozhodnutíonavrá-cení,včetněinformacíoprostředcíchprávnínápravy.410Nelzeneždoporu-čitpřijmoutspeciálníprávníúpravuvzákoněopobytucizinců,kterábudereflektovatjakdovozenézávěryohledněhrazenínákladůzaslužbytlumoč-níka,takzajištěnítlumočeníapřekladůpísemnostívplnémrozsahutak,abybylozajištěnospravedlivéřízení.

6.4.4 Právo na přístup k informacím o významných skutečnostech

Dalšíprocesníprávopodílejícísenazajištěníspravedlivéhoprocesuaúzcesouvisející s výše uvedenými právy – s právem na tlumočníka a právemna poučení – představuje právo na přístup k informacím o významnýchskutečnostech,kteréjemožnénepřímodovoditzčl.38odst.2větyprvníLZPS.411

Právo na přístup k informacím o významných skutečnostech zajišťujevyhošťovanémucizinciprávona tobýtpřítomenpři jednánípříslušnéhoorgánuveřejnémociazískatvšechnyinformaceoprojednávánívěciipro-váděnýchdůkazech. Sohledemnapísemnost řízení412 jepak třebaobsahtohotoprávavrámcisprávníhořízenívnímatšířejinežjenjakozárukupří-tomnostiuústníhojednání,413totoprávojetaknutnévnímatijakoprávonapřístupkevšem informacímovýznamnýchskutečnostechbezohledunato,zdalijevedenoústníjednání,činikoliv.Totoprávotedyzahrnujeipro-cesníprávonapřístupkespisučiprávo,abytentospisobsahovalvšechnydůkazy a důkazní prostředky správním orgánem provedené. Toto právojepřitomvrámciprávníúpravyprovedenozejménav§38správníhořádugarantujícímúčastníkůmřízenípřístupkespisovédokumentacia§4odst.3a4správníhořádu,podlekterýchsprávníorgánsdostatečnýmpředstihemuvědomídotčenéosobyoúkonu,kterýučiní,je-litopotřebnékhájeníjejich

410 Čl.12odst.2návratovésměrnice.411 SVOBODA,op.cit.,s.291.412 §15odst.1správníhořádu.413 SVOBODA,op.cit.,s.291.


141

právaneohrozí-litoúčelúkonu,resp.umožnídotčenýmosobámuplatňovatjejichprávaaoprávněnézájmy.Účelemtohotopráva jestejně jakou jižvýšeuvedenýchprávzajistit,abyvyhošťovanýcizineczcelaporozumělsmysluadůsledkůmřízeníospráv-ním vyhoštění. Po našem soudu není česká právní úprava v zásadě pro-blematická,neboťcizincimajígarantovánpřístupdospisupoceloudobuřízení.Výjimkuznastíněnéhohodnocenípředstavujípřípadyvyhošťovánícizincůzdůvoduohroženíbezpečnostistátu.Vtakovémpřípadě,pokudjedůvodvyhoštění postaven na utajované skutečnosti, nemají vyhošťovaní cizincipodle§169mzákonaopobytucizincůpřístupdospisuanemohouseklíčo-výmiinformaceseznámit.Takovýpřístupjeponašemsouduproblematickýisohledemnaskutečnost,žesevtakovémpřípadědůvodyvyhoštěnícizi-necnedozvíanizodůvodněnírozhodnutíosprávnímvyhoštění,jakbudepodrobnějivysvětlenoníže.Jakkolivječeskáprávníúpravavdanémohleduzcelazřetelnáajednoznačněneumožňujepřístupkutajovaným(avšaksou-časněproposouzenípřípadůmklíčovým)informacím,nelzepřehlížetzávěryplynoucízrozsudkuESLPLfajiti proti Severní Makedonii.414ESLPzdevyslo-vilnázor,ževyhošťovanýcizinecmáprávoalespoňnazákladníinformaceodůvodech,pročmábýtvyhoštěnprávězdůvoduohroženíbezpečnostistátu.Ponašemsoudutentopožadaveksměřujeprimárněknezbytnostiale-spoňvzákladníchrysechodůvodnit,pročanazákladějakýchskutečnostípředstavujecizinecbezpečnostníriziko.Domnívámese,žezdanéhoroz-sudkuplyneimplicitněiprávovyhošťovanéhocizincesealespoňvzákladnímířeseznámitsevšemiklíčovýmiskutečnostmi(podklady)řízeníasprávníorgánybymělydůsledněvážit,zdajsouskutečnědánydůvodyzamezujícínahlížetdo spisu,popř. umožnitpřístup takový, kterýneohrozí účel uta-jování informací, ale současněumožnícizincibrojitprotizávěrůmspráv-ního orgánu, což je ostatně hlavní smysl práva na přístup k informacímovýznamnýchskutečnostech.Danévýjimkybyprotonemělobýtzneuží-vánoaznahlíženíbymělybýtvyloučenyjentypodklady,ukterýchjesku-tečnědándůvodprojejichutajení.

414 Rozsudek ESLP ze dne 17. 5. 2018, ve věci Ljafiti proti Severní Makedonii, stížnostč.19017/16.


142

6.4.5 Právo na právní pomocPrávonaprávnípomoc,kteréjenezbytnýmpředpokladempronaplněníprávanaefektivnípřístupksoudu,potažmojinémuorgánu,včetněprávanaefek-tivníobranu,415jenavnitrostátníprávníúrovnizakotvenovčl.37odst.2LZPSajegarantovánoi(vyhošťovaným)cizincům,neboťjehoaplikacenenípodmí-něnastátnípříslušnostíúčastníkařízení.416Totoprávamázjednodušeněřečenocizincizaručitpomocprávníhoprofesionála,kterýmuvřízenípomůžeplněuplatnit veškerápráva, kterámunáleží.Přitom, jak jsme jižvícekrátuvedli,jeprávonaprávnípomoczákladnímpředpoklademprouplatněnídalšíchpráv.Právona právní pomoc se v řízení o správnímvyhoštění aplikuje v roz-sahuvymezenémsprávnímřádemstím,žepodlejudikaturyvšakneníčeskáprávníúpravazajištěníprávníhoporadenstvívyhovující417,neboťneodpo-vídápožadavkůmkladenýmnazajištěníprávníhoporadenstvívrámciřízeníovyhoštěnídlečl.13odst.3návratovésměrnice.Tenpožaduje,aby„dotčený státní příslušník třetí země měl možnost získat právní poradenství, právní zastoupení a v případě potřeby jazykovou pomoc“. Českáprávníúpravaprávanaprávnípomoctotižnijaknezaručujezískáníbezplatnéhoprávníhoporadenstvíčiprávníhozastoupenívšemcizincům,kteřínemajídostatečnéprostředky,adálečeskáprávníúprava(zejménazákonopobytucizinců,kterýby,jakožtozákonspe-ciální,mělprotytospeciálnípřípadypřijmoutvyššístandardynežsprávnířád) neposkytuje žádnou záruku, že právní pomocbudeposkytnuta včastak,abyvyhošťovanýcizinecneutrpělžádnouújmu.418

Vevztahukprávunaprávnípomocjedůležitézmínit,žetotoprávomádvojípovahu.Vprvéřadězaručujekaždému,abysemohlnechatvřízenízastu-povat osobou znalou práva, a v druhé řadě zároveň stanovuje státu pozi-tivní závazky, dle kterých je stát povinen zajistit, aby vyhošťovaný cizinecmělpřístupkprávnípomocipraktickyaúčinně,nikolivpouzeteoreticky.419 Povinnoststátuzajistitúčinnou,nikolivteoretickou,právnípomoccizincům

415 NálezÚstavníhosouduzedne12.8.2014,sp.zn.I.ÚS3849/11.416 FILIPOVÁ, Jana. Řízení ve věcech cizinců a právo na spravedlivý proces.Dny práva

2011 – Days of Law 2011[online].Brno:Masarykovauniverzita,2012.ISBN978-80-210-5919-1.Dostupnéz:https://www.law.muni.cz/sborniky/dny_prava_2011/index.html

417 NálezÚstavníhosouduzedne12.8.2014,sp.zn.I.ÚS3849/11.418 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne30.6.2015,č.j.4Azs122/2015-23.419 Nálezzedne12.8.2014,sp.zn.I.ÚS3849/11,análezzedne3.12.2001,sp.zn.IV.

ÚS561/01.


143

obsahují iněkterémezinárodnídokumentypovahysoft-law.Napříkladroz-hodnutíVýboruministrůRadyEvropyDvacetpokynůpronucenénavrácenízedne4.5.2005stanoví,žeopravnýprostředekprotirozhodnutíovyhoštěnímusínabízetpožadovanéprocesnízárukyamusímítmimojinénásledujícícharakteristiky: lhůtyprovyužitíopravnéhoprostředkunesmíbýtnepřimě-řeněkrátké;opravnýprostředekmusíbýtdostupný,cožznamenázejménato,žepokudten,kdosemározhodnutíovyhoštěnípodřídit,nemádostatečnéprostředky,abysiuhradilnezbytnouprávnípomoc,mělabymu/jíbýtposkyt-nutazdarma,vsouladuspříslušnýmivnitrostátnímipravidlyoprávnípomoci.Česká právní úprava tedy selhává primárně v zajištění pozitivního závazkustátu zajistit právní pomoc prakticky a účinně, což v praxi lze provést jendostatečnýmzajištěnímbezplatnéprávnípomoci,cožnenívpraxinaplněno.Je důležité mít na paměti, že prostřednictvím záruk plynoucích z tohotoprávamábýtzajištěno,žerozhodnutíosprávnímvyhoštěnínebudevydánovlibovůlisprávníhoorgánu,aleženaopakbudepřihlíženokprávůmaopráv-něným zájmům cizince. Zajištění právní pomoci je klíčové již v průběhusamotnýchúkonůvrámciprvostupňovéhořízení.Problematickysetouka-zujenapř.vpřípaděvýslechucizince,kterýbývápravidelnězákladnímzdro-jem informací pro skutkové závěry správníchorgánů.V takovémpřípaděje o to více důležité, aby takový výslech probíhal řádně. Po našem soudupřítomnost právního zástupcemůže napomoci lepšímupochopení otázekzestranycizincestím,žepřítomnostzástupcemánapomáhatiřádnémukla-deníotázekatd.Jepotřebnépřipustit,žesprávníorgánypravidelněnevnímajípřítomnostadvokátůkladně.Jejichpřítomnostnicméněnemusíautomatickyznamenatprosprávníorgánjenobtíž.Pokudtotižprávnízástupcepomůževprůběhuvýslechusvysvětlenímpodstatyotázek,můžetovéstkpřesněj-šímuzjištěnískutkovýchokolnostípřípadu.Současnějevhodnéupozornit,žekdůslednémuuplatňováníprocesníchpráv,kteréprávězastoupenéosobypravidelněčiní,nelzeaprioripřistupovatkriticky,resp.důslednévyužíváníprocesníchprávnelzevnímatokamžitějakoobstrukcečizneužívánípráva.420

420 Natutoskutečnost(byťvodlišnýchsouvislostech)upozorňujíautořičlánkuPOTĚŠIL,Lukáš, David HEJČ, Soňa SKULOVÁ, Jan SCHEUER a Klára IBRMAJEROVÁ.Obstrukcevřízeníodopravníchpřestupcích.Právní rozhledy,NakladatelstvíC.H.Beck,2019, roč.27,č.11, s.395. ISSN1210-6410,vekterémpozorují tendencesprávníchorgánůpřistupovatkuplatňováníprocesníchprávjakok„negativnískutečnosti“.


144

Skutečnost,žeprávonaprávnípomocnenínazákonnéúrovniuspokojivězakotveno,421 zejména voblasti správníhopráva, nemůže způsobit negaciústavnězaručenéhoprávanaprávnípomoc.Správníorgányjsoutakvsou-ladu s požadavkem právního státu povinny vykládat zákonnou právníúpravu ústavně konformně.Nedokonalost právní úpravy napomáhá čás-tečně překlenout praxe správních orgánů, které zabezpečují přítomnostpracovníkůposkytujícíchprávnípomoccizincům(zejménavšakvpřípadězajištěnícizinců)tak,abymohlivzákonnélhůtěpodatodvoláníprotispráv-nímuvyhoštění.422Tímtopostupemvšaklzedosáhnoutmaximálnězajištěníúčinnéhopřístupukopravnémuprostředku,anikolivúčinnéprávnípomocivplnémrozsahu.Činnostveřejnéhoochránceprávnicméněukazuje,žeaninastíněná praxe správních orgánů není zcela důsledná, neboť k zajištěnípomocizestranyneziskovýchorganizacínedocházívždy.423

Přihodnocení zakotveníprávanaprávní pomocv českémprávním řádunelzenežučinitkritickýzávěr.Právníúpravavdostatečnémířenegarantujeobecnoumožnostcizincůnechatsevřízeníbezplatnězastoupitadvokátem,což v řaděpřípadůpovede kpopření právanaprávní pomoc.Ponašemsoudubyzákonodárceměluvažovatopřijetíúpravy,kterábytentonedo-statek napravila. Jsme si vědomi, že se zavedením takové úpravy by bylyspojenézvýšenénáklady,nicménějentatoskutečnostbynemělabránitefek-tivnímuzajištěníprávanaprávnípomoc.

6.4.6 Právo být slyšenDleP.Svobodyjejádremústavníhokonceptuprávanaspravedlivýprocesprávoúčastníkabýtslyšen,kterévycházízčl.38odst.2LZPSakteréjenutnovnímatjakokomplexdílčích,jižvýšeuvedenýchpráv–právanaoznámeníozahájenířízení,právanapoučení,právanainformaciovýznamnýchsku-tečnostechanapřístupkpodkladůmřízení.424Právobýtslyšenvšakzahr-nuje idalšíprocesníprávanaplňujícívesvémsouhrnuprávonaspraved-livéřízení,napříkladprávobýtinformovánopostupechsprávníhoorgánu,právoúčastníkařízeníúčastnitseprováděníúkonu,uplatňovatpřiprovádění

421 NálezÚstavníhosouduzedne1.8.2016,sp.zn.I.ÚS1024/15;nálezzedne13.9.2016,sp.zn.I.ÚS848/16.

422 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne30.6.2015,č.j.4Azs122/2015-23.423 NálezÚstavníhosouduzedne29.11.2016,sp.zn.I.ÚS630/16-1.424 SVOBODA,op.cit.,s.298.


145

úkonusváprávaajádroprávabýtslyšenspočívajícívprávuuplatnitkvěcisamé stanovisko, vyjádřit se ke shromážděným podkladům řízení a (pří-padně)navrhnoutprovedenídůkazůnových.425

Smyslemprávabýt slyšen je zajistit cizinci v řízenío správnímvyhoštěnímožnostuplatnitvřízenísvápráva,avdůsledkutohoiovlivnitvýsledekřízenísamého.Totoprávonicméněnezaručuje,žebudecizinecsubjektivně„vyslyšen“,tj.žemumusísprávníorgánydátzapravdu.Právobýtslyšen,jakužbylovymezenovýše,představujecelýsouborpro-cesníchoprávněníúčastníkůřízení.Vtétokapitolesezaměřímenarozbor„jádraprávabýtslyšen“spočívajícíhovprávuuplatnitkvěcisaméstano-visko,vyjádřitsekeshromážděnýmpodkladůmřízenía(případně)navrh-noutprovedenídůkazůnových.Předrozboremsamotnýmjepotřebnéuvést,žezákonopobytucizinců(ažnadílčívýjimky)neobsahujespeciálníúpravuvztahujícísekezkoumanýmsoučástemprávabýtslyšen,protosenavazujícíčásttextuvěnujerozborupříslušnéúpravyvesprávnímřáduspřihlédnutímkespecifikůmřízeníosprávnímvyhoštění.Uplatnění nastíněné trojice práv („jádra práva být slyšen“) bývá v praxipravidelněspojenosprovedenímvýslechuúčastníka,pokterémnásledujeseznámenísespisovoudokumentací,spoučenímomožnostisekpodkla-důmakvěcisamévyjádřitstím,žejenásledněvydánorozhodnutí.Současněna tomtomístěupozorňujeme, že zákonopobytu cizincůdetailnějineu-pravujeprůběhvýslechucizince,ajeprotoprimárněnauváženísprávníhoorgánu,jakvýslechprovede.Dílčíúpravajesiceobsaženav§169jodst.4zákonaopobytucizinců,nicménětajevesvépodstatědiskutabilní,neboťznačněomezujemožnostuplatněnínámitekprotizpůsobuvedenívýslechuvjehoprůběhu,anavícbynaprvnípohledmohlavéstkzávěru,žetakovénámitkysmíčinitjenprávnízástupcecizince. Po našem soudu by takový výklad nemohl obstát. Cizinci i jehozástupcijenezbytnéumožnitzpochybnitprůběhvýslechuakladenýchotázekjižvjehosamotnémprůběhu,resp.výtkykjehoprůběhuzaznamenatdopro-tokoluužpřikladeníkonkrétníchotázek.Pokudbytytovýtkybylomožnéskutečněuplatnitažpoukončenívýslechu,mohlyby jižexpostpostrádat

425 BRAŽINA,RadislavaMichalLIŠKA.Právo být slyšen ve správním a daňovém řízení.Brno:Masarykovauniverzita,Právnickáfakulta,2017,s.38.


146

většíhosmyslu.Současněsenedomníváme,žebymělcizinecajehozástupcedostatmožnostvyjádřitsenazávěrvýslechujenkjehoprůběhu,alenaopakjepotřebnézajistitmožnostuplatnitvyjádřeníkcelévěci.Podle našeho názoru může být výše vymezený postup policie v řízenío správním vyhoštění v situaci, kdy cizinci nemají k dispozici právníhozástupce, velmi diskutabilní, a je podle nás do značné míry sporné, zdadochází k reálnémožnosti cizinceuplatnit svápráva.Tentozávěr činímes přihlédnutím k tomu, že cizinci jsou v průběhu daného řízení vysta-venipoměrněvelkéstresovézátěžispojenésoučasně isneznalostí jazykaaprostředí. Je zřejmé, ževpoměrně rychlém sleduúředníchúkonůdostdobřenemusíuplatnitsváprocesnípráva,anebovdůsledkunepochopenívýznamu řízení nesdělí některé zásadní informace, kupř. důvodné obavyznávratudozeměpůvodu.Obdobnéplatíiproseznámenísespodkladyřízení,kdyneshledáváme,žebycizincinemělimožnostsesnimiseznámit,alejeotázkou,nakoliksijsouschopnisváprávabránitsami.Nelzepřitomuvést,žebykzajištěníjednotlivýchoprávněnívůbecnedocházelo,nicméně,jakpotvrzujíivícekrátzmíněnázjištěníveřejnéhoochráncepráv,kreálnémuuplatněníprávnevždydojde.Východiskamohoubýtdvě,a tobuďširšípřístupk(bezplatné)právnípomoci,nebovětšídůraznamateriálníplněnípoučovacípovinnosti,zdůrazňovánívýznamuběžícíhořízení,avdůsledkutohoizajištěníprávabýtslyšenvširokémslovasmyslu.Zvýšeuvedenéhoplyne, žezákonnézajištění jádraprávabýt slyšennenív zásadě problematická (až na nedostatečné zajištění právní pomoci, cožbylokritizovánovýše)stím,žesevšakobjevujívrozhodovacípraxiurčiténedostatky, které neumožňují překlenout nedostatečné zajištění právnípomoci,resp.kekterýmbyvůbecnemuselodocházetvpřípadě,žebybylodostatečnězajištěnoprávonaprávnípomoc.Našezávěrybyprotonemu-selybýtnutněkritické,pokudbyvřaděpřípadůnedocházelojenkformál-nímuzajištěníprávabýtslyšen.Natomtomístějevhodnézdůraznit,žepřivolběprocesníchpostupůapřiumožňovánívyužitíprocesníchprávmajísprávníorgánypoměrněvelkoumíruvlastníhouvážení. Je tedynezbytnédbátnato,abyprávěvotázkách,okterýchmohousprávníorgányuvážit,volilypostupytakové,kterébudouconejvíceodpovídatsmysluaúčelujed-notlivýchprocesníchinstitutů.


147

6.4.7 Právo na zjištění skutkového stavu věci, právo na věcné a právní posouzení skutkového stavu věci a právo na soulad rozhodnutí se zjištěným a posouzeným skutkovým stavem věci

Zčl.36odst.1LZPSjepakmožnéimplicitnědovoditidalšíprocesnípráva,atoprávonazjištěnískutkovéhostavuvěci,právonavěcnéaprávníposou-zenískutkovéhostavuvěciaprávonasouladrozhodnutístaktozjištěnýmaposouzenýmskutkovýmstavemvěci,kterávyplývajíizesamotnéhopoža-davku právního státu, konkrétně z hmotněprávního principu objektivity,vesmyslučl.1odst.1ÚstavyČR.Tatoprocesnípráva jsoukonkretizována správním řádem,podlekterého,nevyplývá-lizezákonaněco jiného(zdezákonopobytucizinců),správníorgán postupuje tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodnépochybnosti,atovrozsahu,kterýjenezbytnýprosouladúkonus§2správ-ního řádu.426Podklady jsoupakopatřoványv souladu s § 50odst. 2, dlekteréhosipodkladyopatřujesámsprávníorgánažadateljepovinenposkyt-noutsprávnímuorgánusoučinnost,adále§52,dleněhožježadatelpovi-nenoznačitdůkazynapodporusvýchtvrzení.Správníorgánjepaknaopakdle§50odst.3správníhořádupovinenzjistitvšechnyokolnostidůležitépro ochranu veřejného zájmu, zejména v rozsahu příslušných ustanovenízákonaopobytucizinců.Praktická aplikace výše uvedených ustanovení pro zajištění analyzovanýchprocesníchprávvšakdlenašehonázoruvykazujejistéproblémy,kterépra-menízezapojenídvouorgánů,kdyjeden–policie–mázjistitskutkovýstavvěci,oněmžnejsoudůvodnépochybnostiadruhý–ministerstvo–jeaprobo-vánkposouzenítohotoskutkovéhostavuvěciproúčelypřekážekvycestováníaprincipunon-refoulement.Tentovýchozíproblémpropojenýsdalšími,díl-čími,výšenaznačenýmiproblémyvpodoběnezajištěnítlumočníka,potažmonezajištěníprávnípomoci,vedekdůvodnýmpochybnostemomožnostechzjištěnískutkovéhostavuvěci,oněmžnejsoudůvodnépochybnosti.Mámepřitomzato,žeanalyzovanáprávavevztahukřízeníovyhoštění,kterémáprocizincenaprostomarkantnídůsledky,jimž,jakukazujepraxe,



148

nenícizinecmnohdyschopenporozumět,atonikolivzdůvoduvlastníviny,alezdůvodusystémověproblematickéhozajištěníprocesníchprávvyhoš-ťovanéhocizince,nabývajínadůležitosti.Správníorgánbynemělupouštětodzajištěníprávanazjištěnískutkovéhostavuvěci,právanavěcnéaprávníposouzení skutkového stavuvěci a zajištěníprávanaobjektivní a logicképosouzenízjištěného,tj.dokázanéhoskutkovéhostavu,atojakzvěcného,takizprávníhohlediska.427Závěr,kekterémusprávníorgándospěje,bypakměllogickyodpovídatzávěruověcnéaprávníkvalifikaciskutkovéhostavudanévěci. Jenvřízení,vněmžbudourespektována tatopráva, jemožnézaručit vyloučení libovůle při užití správního uvážení.428 Sluší se doplnit,žezkoumanéprávoseveznačnémířeuplatníprostřednictvímprávanaindi-viduálnírozhodnutí,resp.vespojenísním.Protojsoupasážetextuvěnujícíseprávunaindividuálnírozhodnutíveznačnémířevyužitelnéiproprávazkoumanévtétokapitole.

6.4.8 Právo na individuální rozhodnutíJednímzestěžejníchlidskoprávníchlimitůdiskrecestátuvoblastivyhošťo-vánícizincůjeiprávonaindividuálnírozhodnutí.Právonaindividuálnírozhodnutípatřímezistěžejníprocesnízáruky,neboťjehoprostřednictvímjezajišťovánorespektováníprimárníholimitudiskrecestátůvoblastivyhošťovánícizinců–zákazuhromadnéhovyhoštěnícizinců.V úvodní kapitole k limitům diskreční pravomoci států bylo uvedeno,ževýznamnostlimituvpodobězákazuhromadnéhovyhoštěnísilzeuvědo-mitprávěskrzejehovnímáníprostřednictvímsnímspjatépovinnostistátůrozhodovatovyhoštění individuálně,nazákladěposouzení individuálníchokolnostípřípaduasmožnostíkaždéhovyhošťovanéhocizincepředložitsvéindividuálníargumentyprotivyhoštění.Absenceindividuálníhoposou-zenítotižzpovahyvěcivylučujezajištěníspravedlivéhořízeníovyhoštění,zejména vylučuje dostatečné zjištění skutkového stavu dané věci a jejíhoposouzenívevztahuknezbytnostizásahudoprávcizince.Zákazhromadnéhovyhoštěnílzespolečněsezákazemvyhoštěnívlastníhoobčanavnímattakéjakoabsolutnízákaz,kterýzastávávrámcilimitůdiskreční

427 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne6.1.2015,č.j.8Azs110/2014-53.428 SVOBODA,op.cit.,s.311–313.


149

pravomocispecificképostavení,ježjemožnénapříkladvevztahukzákazuvyhostitvlastníhoobčanadovozovatzezdrojůjehoexistence,kterýmijsoubezesporulidskoprávnídokumenty,aledáletakésamotnápodstatastátoob-čanskéhosvazku.Zákazvyhostitvlastníhoobčanajetotižnutnévnímatjakologickýpředpokladpromožnývýkonprávastátuvyhostitcizíhoobčana.429

Je potřebné doplnit, že samotné vyhoštění skupiny osob není zakázáno,je-li takové opatření podloženo rozumným a objektivním přezkoumánímkonkrétního případu každého cizince ze skupiny aměl-li každý z vyhoš-ťovanýchcizincůpříležitostpředložitargumentyproti jehovyhoštěnípří-slušnémuúřadu.430Zákazhromadnéhovyhoštěnílzetedyvzhledemkuve-denémucharakterizovattaktéžjakopojistkupředlibovůlístáturozhodují-cíhoovyhoštěnícizinceapředsvévolnýmizásahydoprávvyhošťovanéhocizince. Nedojde-li totiž k posouzení osobních poměrů vyhošťovanýchcizinců,můžesestátrozhodujícíovyhoštěnídopustitporušenízásadypro-porcionality,zásadyrovnostiasouvisejícíhozákazudiskriminace.431

429 Zákazvyhostitvlastníhoobčana jeexplicitnězakotvenvčl.3odst.1Protokoluč.4kÚmluvy:„Nikdo nebude, ať individuálně nebo hromadně, vyhoštěn z území vlastního státu, jehož je státním příslušníkem.“ Zákazvyhoštěnívlastníhoobčana lze takédovozovatzprávníúpravy,dlekterénikdonesmíbýtnucenkopuštění státu,kterého je státnímpřísluš-níkem.Jednásenapříkladočl.12odst.4MPOPP,dlekterého„nikdo nesmí být svévolně zbaven práva vstoupit do vlastní země“čičl.2odst.2avčl.3odst.2Protokoluč.4kÚmluvy,dlenichž„každý může svévolně opustit kteroukoliv zemi, i svou vlastní“ a „nikdo nebude zbaven práva vstoupit na území státu, jehož je státním příslušníkem“.Naúrovnivnitrostátníhoprávníhořádujepakzákazvyhoštěnívlastníhoobčanaimplicitnězakotvenvčl.14odst.4LZPS,dlekterého„každý občan má právo na svobodný vstup na území České a Slovenské Federativní republiky. Občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti.“Východiskempro toto implicitnídovození je sám státoobčanský svazek, existuje-li totiž základní lidské právo občananavstupdovlastnízemě,pakmusíexistovatizákaztakovéhoobčanavyhostitzvlastnízemě, adále ipovinnost státuvlastníhoobčanavpřípaděvyhoštěnízcizí zeměpři-jmout, neboť jinak by prakticky nemohlo existovat ani právo státu cizince vyhostit.Ktomublíženapř.WEIS,Paul.Nationality and Statelessness in International Law.AlphenaandenRijn:Sijthoff &Noordhoff,1979,s.47;DOEHRING,Karl.Aliens,ExpulsionandDeportation. In:BERNHARDT,Rudolf,Rudolf L.BINDSCHEDLER aPeterMACALISTER-SMITH(eds.).Encyclopedia of public international law.1.vyd.Amsterdam:North-Holland PublishingCompany, 2003, s. 14;Komentář k čl. 22Návrhu článkůOSN.Komisepromezinárodníprávo(ILC).Draft articles of the expulsion of Aliens, with commentaries.2014,s.33;čiRozsudekSDEUz4.12.1974,vevěciYvonne van Dyun proti Home Office,č.C-41/74..

430 Rozhodnutízedne23.2.1999,onepřijatelnostivevěciAndric proti Švédsku, stížnostč.45917/99.

431 Rozhodnutízedne24.1.2012,vevěciEuropean Roma and Travellers Forum proti Francii,stížnostč.64/2011.


150

6.4.8.1 Východiska práva na individuální rozhodnutí plynoucí z práva EU

Zákazhromadnéhovyhoštění jezakotven takénaúrovniprávaEU,kon-krétněv čl. 19LZPEU.Zachycení tohoto zákazunaústavníúrovni všaknení návratovou směrnici nijak blíže explicitně konkretizováno.Nicménězákazhromadnéhovyhoštěníjetřeba,vsouladusvýšeuvedeným,dovozo-vatizexistenceaúpravysamotnýchprocesníchprávposkytovanýchvyhoš-ťovanémucizincivřízeníosprávnímvyhoštění,neboťhromadnýmvyhoš-těnímbybezesporudošlokjejichporušení.Uvedenýzávěrodpovídázásadám,nanichžjenávratovásměrnicevystavěnaakteréjsouvýslovněshrnutyvodst.6jejípreambule.Členskéstátybytakmělyzajistit,abybylneoprávněnýpobytstátníchpříslušníkůtřetíchzemíukončenv rámci spravedlivého a průhledného řízení. Rozhodnutí podle návratovésměrnicebymělabýt v souladu sobecnými zásadamiprávaEUpřijímánaindividuálněamělabybýtzaloženanaobjektivníchkritériíchspřihlédnutímikjinýmkritériímnežksamotnémuneoprávněnémupobytu.Tímnenívylou-čenoužívání jednotných formulářůpro rozhodnutí týkajících se navrácení,avšakzejménapřijejichužíváníbymělybýtuvedenézásadydodržovány.VynucovánínávratusetedydleobecnýchzásadEUmusídítnaindividuál-ním,nikolivhromadnémzákladě.Skaždýmpříslušníkemtřetízemějetřebavéstsamostatnéřízeníonavráceníarovněž je třebakaždémuúčastníkoviřízeníumožnitpřístupkúčinnémuopravnémuprostředku.

6.4.8.2 Vnitrostátní právní úprava práva na individuální rozhodnutí

Na vnitrostátní úrovni je zákaz hromadného vyhoštění zachycen skrzevýhraduzákonaobsaženouvčl.14odst.5LZPSvkombinacis§118odst.6zákonaopobytucizinců,dlekteréhojehromadnésprávnívyhoštěnícizincůnazákladějednohorozhodnutízakázáno.Taktéžvrámcičesképrávníúpravyjemožnézákazhromadnéhovyhoštěnídovoditzexistenceprocesníchzárukposkytovanýchcizincivrámciřízeníosprávnímvyhoštění.Tentozávěrúzcesouvisísvnímánímzákazuhromad-ného vyhoštění prostřednictvímpovinnosti státu rozhodovat o vyhoštěnícizince individuálně.K zajištění respektování zákazuhromadnéhovyhoš-tění, tedy k zajištění práva na individuální rozhodnutí, dochází zejména


151

prostřednictvímprávabýtslyšen,právanazjištěníaposouzenískutkovéhostavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, práva na vydání rozhodnutíajehoodůvodnění,právanaúčinnýopravnýprostředekapoučeníoněm.Stěmitoprávy,jakplynezpředchozíchkapitol,všaknaprostoneodmysli-telněsouvisíizajištěníprávanapoučení,jakožtosoučástiprávabýtslyšen,právanatlumočníkačiprávanaprávnípomoc.Beztěchtonavazujícíchpro-cesníchprávnenítotižmožnézjistitindividuálníokolnostipřípadu,neboťodpovědinaotázkykladenépřipohovorusvyhošťovanýmcizincemnemusíodpovídat skutečnosti, což může být zapříčiněno nevhodným poučenímaneporozuměnímvedenémuřízeníadůsledkům,kterésesvyhoštěnímpojí.Přizkoumáníkonkrétníhoprojevuzajištěníprávana individuálnírozhod-nutí v rámci české právní úpravy je nutné zmínit, že řízení o správnímvyhoštěníavydávánírozhodnutíosprávnímvyhoštěníseřídíustanovenímisprávníhořádu,kterývrámcizásadčinnostisprávníchorgánůstanovípoža-davekindividualizaceobsaženýv§2odst.4apožadavekzjištěnískutkovéhostavu,oněmžnejsoudůvodnépochybnosti,přičemžzákonopobytucizincůnestanovíjinak.432

Tento skutkový stav je pak zjišťován v průběhu pohovoru, který policiesvyhošťovanýmcizincemvrámciřízeníosprávnímvyhoštěnívedeakterýjepakposuzovánministerstvemvrámcivydávánízávaznéhostanoviska.Jakjižbylov tétopráciněkolikráteopakováno,uvedenérozdělenípravomocívykazujevpraxi jistéproblémy.Ty spočívají zejménav tom,žepohovor,vněmžjsoupokládányzcelazásadnídotazynazjištěníindividuálníchokol-nostípřípaduamožnéhorizikarefoulementkladeorgán,kterýneníaprobo-vánkposouzenípřekážekvyhoštění,cožmůževéstknevhodnéformulaciotázek.Problémjevpraxinavícstupňovánmnohdynevhodnýmpoučenímoprocesníchprávechapovinnostech,najehožzákladěnenívyhošťovanýcizinecschopenpochopitdůsledkyvedenéhořízeníanináslednéhorozhod-nutíovyhoštění.Celouvěcdáleumocňujeskutečnost,žeprotokolotaktovedenémpohovorujezpravidlajedinýmpodklademprovydánízávaznéhostanoviska(svýjimkouznalostíministerstvaozemipůvoducizinceaojejípolitické situaci, tedyomožnémriziku refoulement),které jepakzpravi-dla jedinýmpodklademprovydánívýslednéhorozhodnutí.Toceléjepak



152

vygradováno skutečností, že závazné stanoviskobývá zpravidla vydávánovřáduněkolikahodinodzaslánížádostiojehovydání.Vzhledemkuvede-némulzetedypochybovatozjištěnískutečnéhostavuvěcivypovídajícímuoindividuálníchokolnostechpřípadu.Dalšímdůležitýmaspektemprozajištěníprávanaindividuálnírozhodnutíjevydánísamotnéhorozhodnutí,kterélzedlečeskéhoprávníhořádudefi-novat jako konstitutivní individuální právně závazný správní akt vydanýsprávnímorgánemvesprávnímřízení,jímžsezakládápovinnostvestano-venoudobuvycestovatzúzemíČRa současněse jímzakazujenaúzemíČRvstoupit.Rozhodnutí o správnímvyhoštění je v souladu s § 67 a 68správníhořáduvyhotovovánovpísemnéforměaobsahujevýrokovoučást,odůvodnění apoučeníúčastníka.Pro zjištěnínaplněníprávana individu-ální rozhodnutí je stěžejní právě odůvodnění, v němž rozhodující orgánsrozumitelně,logickyadostatečněvysvětlí,jakýmiúvahamiseřídilpřihod-nocenídůkazů,zkterýchdůkazůvyšel, jaký skutkovýstavmánazákladěnichzaprokázaný a jak tento skutkový stavposoudil zvěcnéhohlediskaapoprávnístránce,tedyjakýmiúvahamisesprávníorgánypřihodnocenídůkazůavýkladuprávníchnoremřídily.433

ZákazhromadnéhovyhoštěnímůžebýtvpodmínkáchČRvsoučasnédoběporušenprávěnevhodnýmodůvodněnímrozhodnutíosprávnímvyhoštění,kdysurčitouskupinouosobneoprávněněvstoupivšínaúzemíČRjsousicevedena individuální správní řízení a jsou jimvydána individuální rozhod-nutí,avšaktatorozhodnutípůsobíformulářově,neboťvjejichodůvodněníabsentujedostatečnéodlišeníindividuálníchokolnostípřípadukonkrétníhovyhošťovaného cizince. Nárokům na odůvodnění se ve větším rozsahuvěnujínavazujícíkapitolyrozebírajícíprávonaodůvodnění.Závěremkčesképrávníúpravěapraxivpřípadězajištěníprávanaindividuálnírozhodnutí je třebauvést,žepodstatnourolipronaplněníuvedenéhoprávahrajetaképrávonaúčinnýopravnýprostředek,jemužjevěnovánasamostatnákapitola,aprávonapoučeníoněm,kteréjesoučástírozhodnutí.Pouzepřizajiš-těníúčinnéhoopravnéhoprostředkujetotižmožnépřezkoumat,zdalisprávníorgányneporušilyzákazhromadnéhovyhoštěníazdaliopřípaducizinceroz-hodlyindividuálněnazákladěposouzeníindividuálníchokolnostípřípadu.433 SVOBODA,op.cit.,s.326.


153

6.4.8.3 Dílčí závěr

Výšejsmeviděli,žečeskáprávníúpravaplněrespektujemezinárodnípoža-davkyapožadavkyprávaEUvevztahukzákazuhromadnéhovyhoštění,které je možné vnímat také prostřednictvím práva na individuální roz-hodnutí. Ba dokonce jemožné říci, že ve vztahu k procesnímu zajištěnírespektovánítohotozákazuposkytuječeskáprávníúpravaširšígarancenežprávníúpravamezinárodní,atozejménavevztahukšířiprocesníchzárukaposkytnutínejenprávanaodvolání,nýbržtaképrávanapřístupksoudu.Avšak,jakužjsmevrámciřízeníosprávnímvyhoštěnívtomtotextuněko-likráteupozorňovali,problémčastonetkvívsamotnéprávníúpravě,nýbržv praxi správních orgánů. Zdroj možného porušení zákazu hromadnéhovyhoštěníčitaképroblémnezajištěníprávanaindividuálnírozhodnutíjetakshodnýsezdrojempřípadnéhoporušeníprincipunon-refoulementaspočívávdílčíchaspektechpodílejícíchsenavydávánírozhodnutíosprávnímvyhoš-těníapojícíchsezejménasezjištěnímindividuálníchokolnostípřípadu,jakožisutvořenímpodmínekprojejichzjištění.Tatosituacemůžebýtvpraxinapra-venazejménaefektivnímposkytovánímjazykovéaprávnípomoci,vhodnýmformulovánímpoučeníoprocesníchprávechapovinnostechivhodnýmfor-mulovánímotázekkladenýchvrámcipohovorusvyhošťovanýmcizincem,jakožireálnýmzajištěnímprávanaúčinnýopravnýprostředek.

6.4.9 Právo na odůvodněníJedno z dalších práv, které významným způsobem formuje rozhodováníouloženísprávníhovyhoštění,jeprávonaodůvodnění.PovinnostvysvětlitdůvodysvéhorozhodnutíukládásprávnímorgánůmužsamotnáÚmluva,kdy ESLP vymezuje právo na odůvodnění jako jeden z aspektů právanaspravedlivýproces.434Současnějeakcentovánaroleodůvodněníivrámcisoft-lawRadyEvropy,atojakvobecnýchsouvislostech,435takrovněžpřímove spojení s problematikou správního uvážení.436 Důraz na odůvodnění

434 Výběrověnapř.rozsudekEvropskéhosouduprolidskáprávazedne19.4.1994,vevěciVan de Hurk proti Nizozemí,stížnostč.16034/90aMOLEK,op.cit.,s.207.

435 KOŠIČIAROVÁ, Soňa. Verejná správa a právo na spravedlivý proces. Kraków: SpolokSlovákovvPoľsku,2014,s.33.

436 DoporučeníVýboruministrůRadyEvropy(80)2.In:Council of Europe[online].[cit.1.9.2019].Dostupné z: https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=2009056&SecMode=1&DocId=667512&Usage=2


154

kladeinávratovásměrnice,kterávčlánku12odst.1ukládápovinnostuvá-dětvěcnéiprávnídůvodysměřujícíkvyhoštění.437Zákonopobytucizincůpřitomzhlediskapožadavkůnaodůvodněníobsahujespeciálníúpravutýka-jící senakládání spodklady rozhodnutíobsahujícíutajované informace.438 Vdalšíchsouvislostechseuplatníobecnáúpravaobsaženávesprávnímřádu.Role odůvodnění v rámci rozhodnutí o správním vyhoštění je primárnědvojí.Jednakmáfunkcipřesvědčovací,kdymajísprávníorgánydostatečněcizincivysvětlit,žebylynaplněnyzákonemstanovenépodmínkyprovydánírozhodnutíosprávnímvyhoštění.Současněmáodůvodněnícizinceipře-svědčitotom,žedélkazákazuvstupunaúzemíčlenskýchstátůEUidobak opuštění území členských států EU (České republiky) byla stanovenavpřiměřenémrozsahuodpovídajícímokolnostempřípadu.Cizinci sepři-tomuvedenímdůvodůumožnízhodnotit,zdamáčinemásmyslpodávatopravnýprostředek,resp.sejeho(ne)uplatněnímprokáže,nakoliksespráv-nímorgánůmpodařilonaplnitpřesvědčovacífunkciodůvodnění.Jak bylo již vícekrát zmíněno, správní uvážení se v oblasti správníhovyhoštěníuplatníprimárněvevztahukestanovovánídélkyzákazupobytunaúzemíčlenskýchstátůEUadobykopuštěníúzemíčlenskýchstátůEU.Zdesepotomvzásadnímířeuplatňujefunkceochrannáakontrolní,kdynutnostvýslednérozhodnutíodůvodnitmávéstsprávníorgánykřádnémurozhodnutívevěci samé. Jinými slovy i zde (spíšezejménazde)odůvod-něnízajišťuje,žerozhodovánínemůžebýtlibovolné,neboťjednakdůvodymusíbýtuvedeny,asoučasněexistujemožnost,žetytodůvodybudoupře-zkoumány.Současněodůvodněnísloužíitomu,abynevznikalypochybnostio rozhodovacích důvodech. Na význam odůvodnění při stanovení dobyzákazuvstupupoukazujeiNejvyššísprávnísoud,439kterýtakézdůrazňuje

437 Podlečl.12odst.1návratovésměrnice„rozhodnutí o navrácení, a pokud jsou vydávána, roz-hodnutí o zákazu vstupu a rozhodnutí o vyhoštění se vydávají v písemné podobě a uvádějí se v nich věcné i právní důvody a informace o dostupných prostředcích právní nápravy.“

438 Srov.§169modst.3zákonaopobytucizinců.439 Podle rozsudkuNejvyššíhosprávníhosouduzedne7.12.2011,č.j.1As99/2011-55

„stanovení doby, po kterou nelze cizinci povolit vstup na území, je podstatnou součástí výroku rozhodnutí o správním vyhoštění. Zákon o pobytu cizinců stanoví v § 119 odst. 1 písm. c), že pro zde uvedené případy lze dobu, po níž nelze cizinci povoliv vstup na území, stanovit až na 3 roky. Toto ustanovení tak zakládá správnímu orgánu prostor pro správní uvážení. Výkon správního uvážení musí nalézt odraz v odůvodnění rozhodnutí, aby mohl soud přezkoumat, zda správní orgán správního uvážení nezneužil, či nepřekročil jeho meze[…]. V opačném případě je rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.“


155

významnouroliipřipřezkumu,zdabylřádněužit,resp.vyložen,neurčitýprávní pojem.440 Právě výklad a odůvodnění výkladu neurčitých právníchpojmůjepřiukládánísprávníhovyhoštěníklíčové.Vyjdeme-li zobecnýchpožadavkůkladenýchnaodůvodnění, resp. z roz-boru právní úpravy, lze konstatovat, že nároky kladené na odůvodněníjsou vymezeny zřetelně, a že právní úprava netrpí zásadnějšími deficity.Vevztahuknárokůmnaodůvodněníplatí,žesprávníorgánymajívesmyslu§68odst.3správníhořádu441zjednodušeněřečenouvést,zjakýchpodkladůvycházely,jakjehodnotily,kjakýmdošlyprávnímzávěrůmajaksevypořá-dalysnámitkamiúčastníkůřízení.Co však může být vnímáno problematicky, jak už bylo výše naznačeno,je výluka z odůvodňovací povinnosti v případě, že správní orgán shledá,žecizinecpředstavujebezpečnostníriziko.442Zdůvoduochranyutajovanýchskutečnostísezdepředpokládájentvorba„náhradního“odůvodnění,vekte-rémsecizincisdělí,žepředstavujebezpečnostníriziko.Tomázanásledek,žecizinecpřivyužitíopravnýchprostředkůnemůževěcněreagovatnazávěrysprávníchorgánů,neboťmujejichzávěrynejsouznámy,resp.ví,žepřed-stavujebezpečnostníriziko,alenevízjakýchdůvodů.TakovýpostupsejevívrozporusezávěryESLPvevěciLjafiti proti Severní Makedonii443,kdeESLPpožadoval,abycizinecvyhošťovanýzdůvoduohroženínárodníbezpečnosti

440 PodlerozsudkuNejvyššíhosprávníhosouduzedne22.3.2007,č.j.7As78/2005-62„soud musí mít možnost přezkoumat, zda interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu správním orgánem je v souladu se zákonem, jaké podklady pro své rozhodnutí k tomu správní orgán soustředil, zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil ve věci správně rozhodnout a zda jeho zjištění s těmito podklady nejsou v logickém rozporu. Jestliže takový přezkum možný není, je rozhodnutí pro nedostatek důvodů nepřezkoumatelné.“

441 Podle§68odst.správníhořádu„v odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. V případě, že podkladem rozhodnutí jsou písemnosti a záznamy, které jsou za podmínek v § 17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis, v odůvodnění rozhodnutí se na tyto podklady odkáže takovým způsobem, aby nebyl zmařen účel jejich utajení; není-li to možné, uvedou se v odůvodnění rozhodnutí pouze v obecné rovině skutečnosti, které z těchto podkladů vyplývají.“

442 Vnálezuzedne11.10.2016,sp.zn.Pl.ÚS5/16,vevztahukobdobnéúpravěv§22odst.3zákonaostátnímobčanství,podlekteréhosecizincižádajícímuouděleníobčan-ství nesdělují důvody zamítnutí žádosti vpřípadě, že je uněj shledánobezpečnostníriziko,nekonstatovalprotiústavnosttakovéprávníúpravyisohledemnamožnostpře-zkoumánítakovéhorozhodnutísoudem.

443 Rozsudek ESLP ze dne 17. 5. 2018, ve věci Ljafiti proti Severní Makedonii, stížnostč.19017/16.


156

měl alespoň základní představu o (skutkových) důvodech zapříčiňujícíchjehovyhoštění,aponašemsoudubysprávníorgánymělyminimálněvhru-býchrysechvysvětlitdůvody,pročcizinecohrožujebezpečnoststátu.Jentakumožnícizincidostatečněpolemizovatsjejichzávěryaumožnímuvyužítopravnéprostředky.Jepotřebnédoplnit,žepřipřezkumuuloženísprávníhovyhoštěnízdůvoduohroženíbezpečnostistátujenezbytné,abyvěcsoudpřezkoumalkomplexněadostatečněvysvětlil,žebylyskutečnědánydůvodyprozávěrobezpečnostníhrozbědanéhocizinceažetutoskutečnostspi-sovádokumentaceopravduosvědčuje.Jenvtakovémpřípaděbudesoudnípřezkumpředstavovatdostatečnoupojistkuochranyprotilibovůlisprávníchorgánů.Vopačnémpřípaděbyzdevznikalypochybnostiaprostorprozne-užitízákonemstanovenévýjimky.Nezbývánežapelovatnasoudy,abykpřezkumutakovýchrozhodnutínepři-stupovalyryzeformálně.Jenvpřípaděsprávněnastavenéhosoudníhopře-zkumu totižnebudouvznikat pochybnosti o správnosti závěrů správníchorgánůaniprostorpropřípadnézneužívání tétovýjimkyzodůvodňovacípovinnosti.Jak již bylo uvedeno výše, právní úprava je v souhrnu poměrně zřetelnáa pro rozhodování o správním vyhoštění vyhovující.Navzdory poměrnězřetelnéprávníúpravěapožadavkůmzníplynoucíchvšakbývásprávnímorgánůmvytýkáno,žeodůvodněnínereagujenakonkrétníokolnostipřípadu,bývá tvořenozapomocívzorovýchodůvodnění, kde seobjevují ipasážetýkající se jiných případů, resp. reagující na jiné případy.444 Shodné výtkysepakobjevujíivevztahukodůvodněnízávaznýchstanovisekvztahujícíchsek(ne)možnostivycestovánícizince,445které jevřaděpřípadůklíčovýmpodklademprozávěr,zdalzesprávnívyhoštěníuložit,činikoliv.Jezřejmé,žepřinastíněnépraxiřadacizincůnemápocit,žese jejichpřípademsku-tečněněkdozabýval,pokudjeodůvodněnípsánostrohýmúřednímjazykem

444 Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 8. 2017, č.j. 10 Azs166/2017-38.

445 Vezprávězedne7.ledna2014,sp.zn.65/2012/VOP/AT,zástupceVOPkonstatoval,že „s ohledem na formalistické odůvodňování závazných stanovisek vyvstala otázka, zda tato praxe nesouvisí s příliš krátkou lhůtou pro vydání závazného stanoviska“.(…) „Požadavek bezodkladného vydání stanoviska však nemůže znamenat, že OAMP bude postupovat zcela formálně bez náležitého zjištění situace v zemi původu. (…) Vydání stanoviska v řádu několika hodin je žádoucí pouze v jed-noznačných a jednoduchých případech.“


157

plnýmcitacízákonaa současněsezdezaměňujecizineczacizinkuapod.Jsmesisoučasněvědomi,žerozhodováníosprávnímvyhoštěníbýváspo-jenosčasovýmtlakem,ažetedyurčiténeduhyodůvodněnínenídostdobřemožnézcelaodstranit.Nelzevšaksoučasněneupozornitnato,žesoučasnápraxemá za následek nepříliš velkou přesvědčivost přijatých rozhodnutí,cožmůžemítpravidelnězanásledek(nadbytečné)využitíopravnýchpro-středků.Vdůsledkutohoprotodocházík„přeléváníproblémůarozhodo-vacíagendy“naodvolacíorgán,kterýprotomusířešitipřípady,kdyjeodvo-lánípodávánojenzdůvodunepochopeníčinesrozumitelnostiodůvodnění.Po našem soudu tuto skutečnost může mnohem lépe pomoci napravitvhodnámetodika,nežpřípadnázměnazákona,kterýtotiž,jakbylouvedenovýše,zásadnívýkladovéproblémynepřináší.Právonaodůvodnění,resp.odůvodněnísamotné,veznačnémířeovlivňujeřádný výkonpravomocí správních orgánů, kdy slouží zejména tomu, abysprávníorgánrozhodovalřádněasvédůvodysoučasněadresátůmrozhod-nutívysvětlil.Odůvodněníjakozákladníkomunikačníprostředekmáslou-žit tomu, aby cizince přesvědčilo o správnosti závěrů správních orgánů,že je uložení správního vyhoštění skutečně namístě. Současně umožnícizinci i „zkontrolovat“ správnost a zákonnost závěrů správních orgánů.Jakkoliv patrně nelze vzhledem k zásadnímu zásahu správního vyhoštěnído života cizinceočekávat, žeby se s rozhodnutím samotnýmvždyplněztotožnil,nelzenatvorbukvalitníhoodůvodněnírezignovat.Důsledněpro-vedenéodůvodněnímáizdesvůjsmyslamůžehrátrozhodujícírolivtom,zdacizinecbuderozhodnutírespektovat(byťsesnímvnitřněneztotožní),anebudeseprotiněmubránit(aniopravnýmiprostředky).Jenámsoučasnězřejmé,ževřaděpřípadůcizinceosprávnostizávěrůouloženísprávníhovyhoštěnínepřesvědčíanisebelepšíodůvodněníarozhodnutíosprávnímvyhoštěníbudounapadatvšemimožnýmiprostředky.Tovšaknemůževéstk rezignacivesnazedosáhnoutvždyconejpřesvědčivějšíhoa individuali-zovanéhoodůvodněnírozhodnutí.Ostatněpokudbysoudzrušilrozhod-nutíprojehonepřezkoumatelnost,uzavřeníceléhorozhodovacíhoprocesuouloženísprávníhovyhoštěníbytojenoddálilo.


158

6.4.10 Právo na účinný prostředek ochranyZávěremnesmíbýtopomenutkomplexprocesníchprávzajišťujícíchpře-zkumrozhodnutíosprávnímvyhoštění–atoprávonaúčinnýprostředekochrany.Vnavazujících pasážích textu přinášímepohled na dva základníopravné prostředky, které pravidelně bývají uplatňovány, a to odvolánía(případně)žalobaprotirozhodnutíoodvolání.Přinášímepřitompohled,zdaanakoliklzeobauvedenéopravnéprostředkyvnímatjakoúčinnýpro-středekochrany.

6.4.10.1 Odvolání jako účinný opravný prostředek

Jedním z klíčových oprávnění, resp. práv, které významně regulují oblastrozhodování o správním vyhoštění, je právo na účinný opravný pro-středek.Totoprávo je garantováno již čl. 13Úmluvy.446 Právona účinnýopravnýprostředekjezakotvenovčl.13odst.1návratovésměrniceasamoo sobě negarantuje výslovně právo na odvolání či právo na soudní pře-zkum,alevyžaduje,abysejednalooopravnýprostředek,kterýlzeoznačitza účinný.Ostatně na tuto skutečnost upozorňuje iÚstavní soud, podlekterého„právní prostředek nápravy požadovaný čl. 13 Úmluvy však musí být účinný v právní i praktické rovině.“ 447ByťzávěryÚstavníhosoudusměřujíkčl.13Úmluvy,nepochybněbudouvyužitelnéipřivýkladučl.13odst.1návratovésměrnice.Klíčovýjetotižjejichspolečnýcíl,kterýmjezajištění,abyopravnýprostředeksplňovalurčitékvalitativnínároky.Otázkámsoudníhopřezkumubudevěnovánapozornostdále,pročežsetatokapitolavěnujerozboruprávníúpravyodvoláníprotirozhodnutíospráv-nímvyhoštění,atoprimárnězpohledutoho,nakolikjemožnéjejvnímatjakoúčinnýopravnýprostředek.Vrámciposuzováníefektivityopravnéhoprostředkujsmesistanovilicel-kem čtyři kritéria, pomocí kterých posuzujme, nakolik jemožné opravnýprostředekpovažovatzaefektivní.Jednáseotatokritéria:rozsahpřezkumnéčinnostdanéhoorgánu,vlastnostipřezkumnéhoorgánu,účinkyopravnéhoprostředkuvevztahuknapadenémurozhodnutíalhůtakpodáníopravného

446 Podlečl.13Úmluvy„každý, jehož práva a svobody přiznané touto Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné opravné prostředky před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností.“

447 NálezÚstavníhosouduzedne29.11.2016,sp.zn.I.ÚS630/16.


159

prostředku.448Vdané souvislosti jeprotonezbytné analyzovatpříslušnouprávníúpravuobsaženouvzákoněopobytucizincův§170odst.2asouvi-sejícíúpravuvesprávnímřádu.Lzepřitomdoznačnémírylakonickykon-statovat, že se, ažnaodlišnou lhůtukpodáníodvolání, řízeníoodvolánívevěcechsprávníhovyhoštěníodstandardníchodvolacíchřízeníneliší.

LhůtakpodáníodvoláníCo se týče posouzení efektivity odvolání ve vazbě k zákonem stanovenédesetidennílhůtě449kjehopodání,uvádíme,žetaktozkrácenoulhůtunenínutné a priori vnímat jako problematickou. Takový závěr je však podlenašehonázorupodmíněn tím, žebudemít cizinecvprůběhuběhudanélhůtypřístupkekvalifikovanéprávnípomoci.VjižvýšecitovanémnálezuÚstavní soudupozornil (byť ve vztahu k cizincůmzajištěnýmza účelemsprávníhovyhoštění,cožvšakponašemsoudunesnižujevýznamposkyt-nutíprávnípomocivpřípadě„jen“udělenísprávníhovyhoštění),žecizinci„jsou v neznámém prostředí, neznají jazyk, neorientují se v právním systému daného státu a hrozí jim závažná újma při návratu, mají zvláštní potřebu účinné právní pomoci. Pouze s pomocí kvalifikované právní pomoci bude zajištěno, že dotčené osoby plně chápou význam a důsledky všech právních řízení, které se s nimi vedou a všech právních mož-ností, které se jim nabízejí.“ 450Lze jistěpřipustit, že existuje legitimní zájemstátuna tom,abysena jehoúzemízdržovaly tolikoosobys řádněpovo-lenýmpobytem,současněvšaknelzeslevitzpožadavkunato,abycizinciměli k dispozici opravný prostředek, který budou schopni reálně využít,a tospřihlédnutímk jejichosobním,častovelmikomplikovaným,pomě-rům. Jako jeden z problematických aspektů se v minulosti ukázala lhůtapropodáníodvolání,kteráčiniladoroku2018pouzepětdní,451cožvyvolá-valonemalépochybnostiozajištěníspravedlivéhoprocesu,zejménaozajiš-těníúčinnéhoprostředkuochrany.Kuvedenémuproblémuvšakjudikaturauvedla,žesamotnálhůtanemůžebýtprotiústavní,jejíposouzenímusíbýtvždy kontextuální.452 Ačkoliv je však zákonodárci dán prostor pro přijetí

448 SKULOVÁ,POTĚŠILakol.,op.cit.,s.144anásl.449 Srov.§170odst.2zákonaopobytucizinců.450 NálezÚstavníhosouduzedne29.11.2016,sp.zn.I.ÚS630/16.451 Ke změně došlo novelou zákona o pobytu cizinců č. 222/2017 Sb., s účinností

od15.srpna2017.452 NálezÚstavníhosouduzedne13.12.2005,sp.zn.Pl.ÚS6/05.


160

zvláštníprávníúpravytýkajícíseopravnéhoprostředku,tatozvláštníúpravanesmíbránitrealizaciprávanasoudníochranu,případněochranuujinéhoorgánu.Opačnývýkladbybylvrozporusezajištěnímúčinnéhoopravnéhoprostředkuavedlbykposkytnutípouzeformálníhočiteoretickéhoprávanapřezkumrozhodnutíovyhoštění.Jižvýšejsmeupozorňovalinaskuteč-nost,žezajištěníprávanaprávnípomocvpřípaděagendysprávníhovyhoš-těnílzejenobtížněvnímatjakovhodněnastavené,resp.vsystémuposkyto-váníprávnípomocijsouzásadnínedostatky.Tomáizanásledeknegativníhodnoceníefektivnostiodvoláníjakotakového.

PovahaorgánuCosetýčevlastnostíodvolacíhoorgánu,vrámci tohotokritériasezamě-řujeme zejména na otázku zajištění jeho nezávislosti, resp. nestrannosti.Záměrně zde bylo upozorněno na otázku nezávislosti, tak i nestrannostiorgánu.Kvalita opravného prostředkumůže být hodnocena právě z hle-diskatoho,nakolikjedanýorgánnezávislý,resp.nestranný,případněnako-lik jsoudanéorgánynasoběnavzájemnezávislé,nestranné. Jelikožnezá-vislostjeusprávníchorgánůzpovahyvěcivyloučena,jenamístězabývatsenestrannostíodvolacíhoorgánu.Jsmepřitomtohonázoru,žesamotnáskutečnost,žerozhodujícíorgánnenínezávislý,ještěsamaosoběnemusívéstkzávěru,žejedanýopravnýprostředekneefektivní.Jestližeooprav-némprostředkurozhodujenestrannýorgán,můžetovéstkzávěruojehodostatečnéefektivnosti.Nestrannostvsoběpřitomzahrnujejednaknepod-jatostoprávněnýchúředníchosob,apotomvzájemnou„oddělenost“obourozhodujícíchsprávníchorgánů.Právnířádpřitomnabízídostatečnépro-středky ochrany proti podjatosti oprávněných úředních osob a v zásaděsezdeanineobjevujípochybnostio tom,žebyprávníúpravagenerovalavdanémohledunedostatky.Situacezhlediskavzájemnéoddělenostiprvo-stupňovéhoaodvolacíhoorgánujevšakodlišná.Ponašemsoudulzevidětdostiproblematickyskutečnost,žeodvolánívpřípadě,žejepodánoprotirozhodnutípříslušnéhoodborucizinecképolicie,má jenstěžídevolutivníúčinek,jestližeoněmrozhodujejenjináorganizačnísložkatéhožorgánu.Jsmesipřitomvědomispecifickéhopostavenípoliciea jejíchjednotlivýchsoučástístím,ževšaknevnímámeskutečnost,žeoodvolánírozhodujejenjiná organizační složka dané organizace, jako dostatečnou garanci toho,


161

žepůjdeopřezkumskutečněnestranný.Tentozávěrvšakneznamenábezdalšího,žebyŘeditelstvíslužbycizinecképoliciesvoupravomocnevykoná-valoapriorinestranně.Kritikasměřujeprimárnědoorganizačníhořešení,kterénaprvnípohlednemusívadresátovivzbuzovatdůvěru,žebudevěcposouzenaskutečněnestranně.Vpřípadě,ževprvnímstupnirozhodujeŘeditelstvíslužbycizinecképoli-cie a o odvolání rozhodujeministerstvo, se jeví situace na první pohledodlišně,atudížméněrozporná,nicméněizdesepřidetailnějšímpohleduobjevují určité problémy, kterémohou svědčit tomu, že nestrannost zdenemusíbýtplnězaručena.Vdanémohledujezcelanaplněnoorganizačníhledisko,kdyoodvolánírozhodujeodlišnýorgánodpůvodního.Problémvšaknastávávotázce,zdaodvolacíorgánposuzujevěcpřipodáníodvolánískutečněpoprvé.Chcemezdetotižupozornitnaskutečnost,ževdanévěcjižministerstvobylodořízenízapojenopřivydávánízávaznéhostanoviska,ažesedanouvěcí(byťnevkompletnímrozsahu)jižzabývalo,ajeprotootázkou, nakolik se vůbec může od svých předchozích závěrů odchýlit,resp.nakolikužje„ovlivněno“svýmipůvodnímizávěry.Jinýmislovyminis-terstvotedyvpřípaděodvoláníprotirozhodnutíŘeditelstvíslužbycizinecképoliciedanýpřípadposuzujejižpodruhé.Nastíněnévýtkynásprotovedoukzávěru, ževdanémohledu lze jen stěží vnímatodvolání jakoefektivníopravnýprostředek,neboťzdenejsoudánydostatečnéorganizačnízárukyavzájemnáneprovázanostprvostupňovéhoaodvolacíhoorgánu.

ProblematikaodkladnéhoúčinkuVpřípaděposouzenítřetíhoaspektujehodnocenípoměrněkrátké,neboťjezkoumáno,zdaopravnýprostředekmáodkladnýúčinek453,cožjevpří-paděodvolánísplněno,avdanémaspektulzeodvolánívnímatjakoprostře-dekefektivní.

RozsahpřezkumuVevztahukprvnímukritériu,atorozsahupřezkumnéčinnosti,lzeuvést,žesprávnířádpřiposuzováníodvolánívzásaděrozlišujepřezkumzákon-nosti rozhodnutí, který vždy provádí nadřízený orgán v plném rozsahu,

453 Srov.§85odst.1správníhořádu.


162

a posuzování správnosti rozhodnutí, k němuž má přistoupit v případě,že cizinecvznesevdanémohledunámitky.454Pomineme-li, že ani v roz-hodovacípraxisoudů,anivdoktríněneníjednoznačnýnázornavymezenírozdílůmezisprávnostíazákonnostírozhodnutí,455 jepotřebnévesmyslunávratovésměrnicevrámciodvolacíhořízenípostupovattak,abybylzajiš-těn efektivní přezkum.Podlenašehonázoruprotomusí nadřízenýorgánvždypřezkoumatrozhodnutívplnémrozsahu,bezrozlišovánísprávnostia zákonnosti rozhodnutí, i pokud by sám cizinec v tomto ohledu zůstalnečinný.Takovýzpůsobjejedinýmožnýiztohodůvodu,žezajištěníprávnípomocicizincůmjespíšeomezenéalpěnínadůslednémdodržováníodlišenísprávnostiazákonnosti,atímiomezenírozsahupřezkumunenívdanémpřípaděspřihlédnutímkespecificképozicicizincůospravedlnitelné.Jestližeskutečněbudeprvostupňové rozhodnutívadné,byť i jenzhlediska jehosprávnosti, měl by nadřízený správní orgán odvolání vyhovět. Po našemsoudusoučasněvrámciodvolacíhořízenínelzezměnitrozhodnutíkhor-šímu,neboťjenobtížněbybyljakoefektivnívnímánopravnýprostředek,jehožpodánískončilonakonecvneprospěchcizince(přitompodlenašehonázoruzměněrozhodnutíkhoršímubráníiúpravav§90odst.1písm.c)druhávětasprávníhořádu).Současněplatí,žeseproodvolacířízeníneu-platníanikoncentračnízásada, resp.cizinecmůževrámciodvolání tvrditnovoty.456Efektivituodvolánízhlediskarozsahupřezkumnéčinnostnadří-zenéhoorgánulzehodnotitkladně,aprávníúpravatedynabízíprostředek,kterýumožnívdanémohleduplnýpřezkum.

DílčízávěrVyjdeme-li z hodnocení výše uvedených čtyř kritérií, odvolání jen stěžímůžemeoznačitzaefektivníopravnýprostředek.Právníúpravavdůsledkuvýznamnéorganizační,resp.rozhodovací,propojenostiaabsenceodpoví-dajícího zajištění právní pomoci při současně velmi krátkéodvolací lhůtěnegarantuje, žeodvolánímůžemevnímat jako skutečněefektivníprostře-dek ochrany.Nicméně tento závěr není bez dalšího zcela krizový.Celousituaci „zachraňuje“ existence soudního přezkumu, který, sice také trpí

454 Srov.§890odst.2správníhořádu.455 Objevujísesoučasněinázory,kterétotodělenízcelapopírají.456 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne7.4.2011,č.j.5As7/2011-48.


163

určitýmineduhy,nicméněcizincigarantuje,ževěcbudepřezkoumánanezá-vislým soudem, který není vázán skutkovými, ani právními závěry správ-níchorgánů.Byťzdeuvádíme,žeprávníúpravuodvolánínechápemejakoefektivní opravný prostředek, neznamená to, že by v systému opravnýchprostředkůnemělo význam.Odvolání totiž nepochybně slouží k nápravěpochybení prvostupňových orgánů i možnosti věc tzv. znovu shlédnoutaprojednatuvnitřsystémuveřejnésprávy,neboťvřaděpřípadůodvolacíorgány skutečněodvolání vyhoví.Nastíněnénedostatky ponašem souduspíšesvědčío riziku toho,žeodvolánínemusíbýtvnímáno tak,že„jehopodánímásmysl“,resp.žebývápodánojenproto,abysedosáhlosoudníhopřezkumu.Pokudbytotižopravdunemělopodáváníodvolánížádnýsmyslabylojenformalitounacestěkžalobě,mělobytonegativnídůsledkyiproefektivitusoudníhopřezkumu,kterýbypřicházelnařaduzbytečněažsurči-týmčasovýmodstupem.Věřímevšak,ženavzdoryvýznamnéorganizační,resp. rozhodovací, propojenosti, odvolací orgány rozhodují o odvoláníchcizincůpravidelněnestranně s tím, ževyvracení tétohypotézybymuselapředcházetodpovídajícíanalýzarozhodovacípraxesprávníchorgánů,kterávšakprosvouorganizačníačasovounáročnostpřesahujemožnostiautorů.

6.4.10.2 Právo na soudní přezkum jako účinný opravný prostředek

Oprávunasoudnípřezkumjemožnéhovořitjakoojednomzceléškálypro-cesníchpráv,jejichžcílemjezajistitvyhošťovanémucizincispravedlivéřízeníovyhoštění.Podstatatohotoprávajevšakmnohemhlubší,neboťjetoprávěprávonasoudnípřezkum,kteréposkytujeochranunejenostatnímzákladnímlidskýmprávůmupravenýmkonkrétnímlidskoprávnímdokumentem,aletakéostatním procesním právům. Bez předložení věci soudu by totiž nebylomožnépřezkoumat,zdalivřízení,kterésoudnímupřezkoumánípředcházelo,bylarespektovánavšechnaprocesníprávavyhošťovanéhocizince.Zuvede-nýchdůvodůpředstavujeprávonasoudnípřezkumzcelastěžejní limitdis-krecestátuvoblastivyhošťovánícizinců,neboťdozorujenaddodržovánímostatních–substantivních–limitůdiskrečnípravomocistátuvtétooblasti.Ačkolivmezinárodnílidskoprávnídokumenty,kterýmijeČRvázána,nevyža-dujízajištěnísoudníhopřezkumurozhodnutíosprávnímvyhoštění,jetřebaseotázkouvnitrostátníprávníúpravysoudníhopřezkumurozhodnutíospráv-nímvyhoštěnízabývat,zejménapředstavuje-liprávonasoudnípřezkumdle


164

českéhoústavníhopořádkustěžejnípožadavekkladenýnazajištěníochranyzákladních lidskýchpráv.Předrozboremvnitrostátníúpravyvšakuvádímepohlednasoudnípřezkum,jakjegarantovánnaúrovniprávaEU.

Požadavkykladenénasoudnípřezkumrozhodnutíosprávnímvyhoš-těnídleprávaEUPrávo EU zakotvuje požadavek soudního přezkumu v podobě obecnézásadyunijníhoprávavčl.47LZPEU(právonaúčinnouprávníochranuaspravedlivýproces),kterýzní:„Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné pro-středky nápravy před soudem. Každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. Každému musí být umožněno poradit se, být obhajován a být zastupován. Bezplatná právní pomoc je poskytnuta všem, kdo nemají dostatečné prostředky, pokud je to nezbytné k zajištění účinného přístupu ke spravedlnosti.“TomutoprávudlerozsudkuSDEUzedne16.5.2017,vevěciBerlioz Investment Fund S.A. proti Directeur de l‘administration des contributions directes,C-682/15,odpovídápovinnost členských států stanovitprostředkynezbytnékzajiš-těníúčinnéprávníochranyvoblastechpokrytýchprávemUnie.457Uvedenýzávěr jenaplněnprostřednictvímprávníúpravyobsaženévčl.51odst.1LZPEU,dlekteréhojeLZPEUurčenanejenorgánům,institucímajinýmsubjektůmUnie,aletéžčlenskýmstátům,pokuduplatňujíprávoUnie,458při-čemžposouzeníotázky,zdalipřirozhodováníosprávnímvyhoštěníaplikuječlenskýstátprávoEUjeztétoprácenaprostozřejmé,neboť,jakjižbylovýšeněkolikrátekonstatováno,samotnáLZPEUupravujevčl.19základnímezesprávníhovyhoštění,459kteréjsoukonkretizoványnaúrovnisekundár-níhoprávaEU(vpřípaděvyhošťovánítřetíchosobnávratovousměrnicí).Aprávěnávratovásměrnicevesvémčl.13odst.1stanoví,že„dotčený státní příslušník třetí země musí mít možnost využít účinný prostředek právní nápravy ve formě odvolání proti rozhodnutí týkajícímu se navrácení uvedenému v čl. 12 odst. 1 nebo 457 RozsudekSDEUzedne16.5.2017,vevěciBerlioz Investment Fund S.A. proti Directeur

de l‘administration des contributions directes,C-682/15.458 RozsudekSDEUzedne17.1.2013,vevěciZakaria,C-23/12,bod40.459 Podlečl.19LZPEU „hromadné vyhoštění je zakázáno. Nikdo nesmí být vystěhován, vyhoštěn ani

vydán do státu, v němž mu hrozí vážné nebezpečí, že by mohl být vystaven trestu smrti, mučení nebo jinému nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu.“


165

návrhu na jeho přezkum příslušným soudním nebo správním orgánem nebo příslušným subjektem, jehož členové jsou nestranní a jejichž nezávislost je zaručena.“Zcitovanéhočlánkujevšakzřejmé,ženávratovásměrnicepožaduje,abyvyhošťovanémucizincibylaposkytnutamožnostužítúčinnýprostředekochranynaúrovnisprávníhořízeníčinaúrovnisoudníhopřezkumu,zapředpokladu,žeroz-hodnutí o správním vyhoštění bude přezkoumáváno nestranným a nezá-vislým subjektem (soudem či jiným orgánem). Návratová směrnice tedynepožaduje, aby vyhošťovanému cizinci byl zaručen přezkum na úrovnisprávníhořízeníazároveňnaúrovnisoudníhořízení,návratovásměrniceanivýslovněnepožaduje,abyvyhošťovanémucizincibyloposkytnutoprávonasoudnípřezkum,požadujevšak,abyorgán,kterýbudekpřezkumupovo-lán,bylnestrannýanezávislý.460

Orgánpřezkoumávajícírozhodnutíovyhoštěnímusíbýtnavícnadánpra-vomocízvrátitrozhodnutípůvodníapozastavitjehovýkon.Kuvedenémujetřebadoplnit,ženávratovásměrnicenestanovíodkladnýúčinekodvolání.Směrnicijevšaktřebavykládatvkontextučl.13Úmluvy,jakoživkontextujudikaturyESLP,kterádovodila,ževpřípaděpřezkumurozhodnutí,kterépotenciálnězasahujedoprávazaručenéhočl. 3Úmluvy, jenutnopřizná-vatodkladnýúčinekopravnéhoprostředkuautomaticky.461ESLPkodklad-némuúčinkudáleuvádí,žestátynemohourozhodnutíovyhoštěnívyko-natpředrozhodnutímoopravnémprostředku,neboťrealizacevyhoštěnípřed rozhodnutímoúčinnémopravnémprostředkupředstavujeporušeníčl.5odst.4Úmluvy462.463

Účelemprávníúpravyprostředkuprávnínápravyvesmyslunávratovésměr-nice je tedy, jakplyneze samotné formulace„musímítmožnostvyužít“,

460 Evropská komise původně navrhovala, aby rozhodnutí o navrácení byla podrobenasoudnímupřezkumu.Radavšakpožadovalapřezkumadministrativnímorgánem,kterýbudemítpravomocmeritorníhopřezkumuapozastavenírozhodnutí.Detailnějikesrov-nánípůvodníchnávrhůtextusměrnicevizanalýzaPEERS,Steve.State Watch Analysis: The Proposed EU Return Directive. Human Rights Centre.Universityof Essex,2008,January.

461 Např. rozsudky ESLP ze dne 26. 4. 2007, ve věciGebremedhini proti Francii, stížnostč.25389/05,zedne21.1.2011,vevěciM. S. S. proti Belgii a Řecku,stížnostč.30696/09,azedne23.6.2011,vevěciDiallo proti Česká republice,stížnostč.20493/07.

462 Čl. 113 rozhodnutí ESLP ze dne 12. 10. 2006, ve věciMubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga proti Belgii.

463 ROZUMEK,Martin.Tzv.návratovásměrnice–standardyponíženénaminimum.In:Společný evropský azylový systém: transpozice směrnic.Brno:Kancelářveřejnéhoochráncepráv,2008,s.173–180.


166

zajištění účinného prostředku ochrany, tedy zajištění reálného přístupucizince k opravnému prostředku, nikoliv toliko zajištění formální právníúpravyopravnéhoprostředku.464

Požadavek účinnosti přitom koresponduje s požadavky kladenýminaopravnéprostředkydlečl.13Úmluvyvkombinacispožadavkydovo-zenýmijudikaturouESLP,zkterévyplývá,žezaúčinnýopravnýprostředekve smyslu čl. 13Úmluvy je považován takový opravný prostředek, kterýzabránívýkonuopatření,kterébybylovrozporusÚmluvyajehoždůsledekjepotencionálněnevratný.465Státymajítedyurčitouvolnostvevolběpro-středků,kteréknaplněnítohotopožadavkupoužijí,tedyzdalizvolíochranuprostřednictvímsprávního,čisoudníhopřezkumu.466

Soudní přezkum rozhodnutí o správním vyhoštění dle vnitrostátníprávníúpravyVýchodiskasoudníhopřezkumujetřebavrámcičesképrávníúpravyhle-dat,jakjižbylovýšenaznačeno,včl.36LZPS,dlekteréhosemůžekaždýdomáhatsvéhoprávaunezávisléhoanestrannéhosouduavestanovenýchpřípadechujinéhoorgánu.467Konkretizaciuvedenéhopakposkytujeodst.2čl. 36 LZPS, díky němuž semůže „každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vylou-čeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod dle Listiny.“ 468 Není přitom sporu, že uvedené záruky soudního přezkumu jsou formu-loványobecně,nejsouomezenynaobčanyČR,aprotovsouladusčl.42odst.2LZPSpožívají těchtopráv i cizinci,469nebylo-liv souladu s čl.36odst.2LZPSkpřezkoumávánírozhodnutízákonemomezenočivyloučeno.

464 HOLÁ, Eva. Procesní ochrana práv cizinců v kontextu návratové směrnice. In:Návratová směrnice: vyhoštění, zajištění a soudní přezkum.Brno:Kancelářveřejnéhoochráncepráv,2008,s.77–89.

465 Srov.rozsudekESLPzedne11.1.2007,vevěciSalah Sheekh proti Nizozemsku,článek153.466 Srov.rozsudekESLPzedne5.2.2002,vevěciČonka proti Belgii,článek79,neborozhod-

nutívevěciChahal,čl.145.467 Čl.36odst.1LZPS.468 Čl.36odst.2LZPS.469 NálezÚstavníhosouduzedne9.12.2008,sp.zn.Pl.ÚS26/07.


167

Takovýzákon,vydanýnazákladěústavníhozmocnění,všaknemůženárokkaždéhodomáhatseochranysvýchprávusoudučijinéhoorgánuobecnězcelanegovat,atímtedyústavnězaručenéprávovevztahukekonkrétnímpřípadůmpopřít.Žádnáosobatedynemůžebýtzákonemnaprostovylou-čena zmožnosti domáhat se ochrany svého práva. Při opačnémvýkladuvýhradyzákonavesmyslučl.36odst.2LZPSbynedávalaústavnígaranceochranyprávpředsoudemčijinýmorgánemsmysl,neboťbybylomožnéjiprokonkrétnípřípadanulovatzákonodárcem.470

Uvedené výhrady zákona obsažené v čl. 36 odst. 2 LZPS bylo přitomaž do roku 2008 v rámci přezkoumávání rozhodnutí o správním vyhoš-těnívyužito.Dleustanovení§171písm.c)zákonaopobytucizincůbylatotižaždovydánínálezuÚstavníhosouduzedne9.12.2008,sp.zn.Pl.ÚS26/07,kterýmbylocitovanéustanovenízrušeno,rozhodnutíosprávnímvyhoštěnícizince,kterýsenaúzemíČRnebovtranzitnímprostorumezi-národníholetištězdržovalpředzahájenímřízeníovyhoštěníneoprávněně,zpřezkoumávánísoudemvyloučena.Oprávněnostaústavníkonformitatétovýlukybyladlouhodoběvystavěnanadvouzákladníchpremisách,dlekterých1)anizústavníhopořádkuČR,anizmezinárodníchsmluv,kterýmijeČRvázána,neplynecizincisubjektivníústavnězaručenéprávonavstupapobytnaúzemícizíhostátu,2)sohle-demnaabsenciústavnězaručenéhoprávanavstupapobytcizincenaúzemíČRnenírozhodnutíovyhoštěnícizincezdržujícíhosenaúzemíČRneopráv-něněschopnozasáhnoutdoprávasvobodgarantovanýchLZPS,potažmoÚmluvoučijinýmilidskoprávnímidokumenty,kterýmijeČRvázána.471

První východisko v podobě absence subjektivního ústavně zaručenéhoprávacizincenavstupapobytnaúzemíČRvycházejícíz teze,že jevěcísuverénníhostátu,zajakých(nediskriminujících)podmínekpřipustípobytcizincůnasvémúzemí,pakÚstavnísoudpotvrdiljakosprávnéivezrušo-vacímnálezuPl.ÚS26/07.Druhoupremisu, jejížexistence jeproústav-nostvýlukyzesoudníhopřezkumustěžejní,všakvyvrátilstím,žeústavně

470 Ibid.471 UsneseníÚstavníhosoudu,sp.zn.III.ÚS219/04,usneseníÚstavníhosouduzedne

8.11.2006,sp.zn.I.ÚS394/06,čiusneseníÚstavníhosouduzedne4.5.2006,sp.zn.II.ÚS59/06.


168

zaručenéprávocizincůnapobytnaúzemíČR,kterézdevšakabsentuje,neníjedinýmústavnězaručenýmprávem, ježmůžebýt rozhodnutímovyhoš-těnípotenciálnězasaženo.LZPStotižcizincůmnepochybnězaručuje jinápráva,kterámohoubýtvyhoštěnímdotčena.„Jsou jimi například právo na život a zákaz mučení a krutého, nelidského nebo ponižujícího zacházení, jež chrání cizince před vyhoštěním do země, kde by tato jeho práva byla ohrožena, anebo právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života, které může vyhoš-tění bránit, pokud by do něho bylo zasaženo nepřiměřeným způsobem.“ 472,473

NarozdílodÚmluvyLZPSnavícnijaknerozlišujemezicizincempobýva-jícímna územíČRoprávněně, či neoprávněně.Pro aplikaci záruk vyplý-vajícíchzčl.36odst.2LZPSna rozhodnutíovyhoštěnínehraježádnourolianito,žedlejudikaturyESLPsečl.6nařízeníovyhoštěnínevztahu-je.474Provýkladčl.36odst.2LZPSjetotižstěžejnívýhradněotázka,zdaliexistuje možnost, že bude rozhodnutím o správním vyhoštění zasaženodozákladníchpráv,přičemžkladnáodpověďnatutootázkubyladovozenavýše.Vtakovýchpřípadechjezcelanezbytnézajistitcizincipřístupksoudu,atoivpřípaděcizinceneoprávněněpobývajícíhonaúzemíČR.Skutečnost,žezÚmluvylzedovoditochranuodlišnou,nenítotiždůvodemsnižováníprávní ochrany garantované LZPS.Může-li tedy vyhoštění vést k zásahudoprávchráněnýchLZPS,musíbýtpřezkumtakovéhorozhodnutízajištěnbezvýjimky.Tytozávěryjsouvsoučasnémzněnízákonaopobytucizincůplněreflektovány.Právonapřístupksoudusepakjistětýkánejenpřezkoumánírozhodnutíovyhoštění,aletakéžádostiozrušeníplatnostirozhodnutíovyhoštěnídle§122odst. 5 zákonaopobytucizinců,neboť rozhodnutío zrušeníplat-nostirozhodnutíosprávnímvyhoštěnípodle§122odst.5zákonaopobytucizinců je třeba považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1zákonač. 150/2002 Sb., soudního řádu správního a takové rozhodnutí není

472 NálezÚstavníhosouduzedne30.1.2007,sp.zn.IV.ÚS553/06.473 NálezÚstavníhosoudusp.zn.Pl.ÚS26/07.474 RozsudekvelkéhosenátuESLPzedne5.10.2000,vevěciMaaouia proti Francii,stížnost

č.39652/98.


169

vyloučenozpřezkumuvesprávnímsoudnictví,byťjezaloženonaspráv-nímuvážení.475

PrakticképroblémyzajištěnísoudníhopřezkumuSohledemnaskutečnost,žeinapřístupksoudujsoukladenypožadavkyúčinnéhoopravnéhoprostředku, jemožné si klástu soudníhopřezkumustejné či obdobné otázky, které již byly řešeny u odvolání. První z nichjelhůtakpodánížaloby.

LhůtakpodánížalobyVyhošťovanýcizinecjeoprávněnnapadnoutrozhodnutíosprávnímvyhoš-tění správní žalobou, se kterou zákon automaticky spojuje odkladný úči-nek,476podanouvelhůtěshodnépropodáníodvolání,tedyvelhůtědesetidníoddoručenírozhodnutísprávníhoorgánuvposlednímstupni.Zmeškánílhůtypřitomnelzeprominout.477Zjevnézkráceníobecnélhůtypropodánísprávnížalobyprotirozhodnutísprávníhoorgánupodle§65vespojenís§72odst.1soudníhořádusprávního,kteráčiní2měsíce,nestanoví-lizvláštnízákonjinak,jepřitomdledůvodovézprávydáno„specifikyvázanýmikpobytucizinců“.478

475 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne28.2.2007,č.j.4As75/2006-52.Každésprávníuváženímátotiž, jak jižbylovýšeuvedeno,svémeze,vyplývajícízústavníchprincipů.„z nichž lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. zejména principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zacho-vávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a práv-ním závěrům dospěl, dále principem proporcionality, principem legitimního očekávání, ochranou práv nabytých v dobré víře atd. V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i poža-davek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem… Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení či překročení jeho mezí ve smyslu § 78 odst. 1 s. ř. s., nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí proběhlo v sou-ladu se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva stěžovatele.“

476 §172odst.3zákonaopobytucizinců:„Žaloba proti rozhodnutí o vyhoštění cizince má odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí; to neplatí, pokud byl cizinec vyhoštěn z důvodu ohrožení bezpeč-nosti státu.“

477 §172odst.2zákonaopobytucizinců.478 Důvodová zpráva k zákonu č. 326/1999 Sb., zákon o pobytu cizinců na územíČR.

Sněmovnítisk204/0,132.


170

TaktopodstatnézkrácenílhůtypropodánížalobyjepřitomdlejudikaturyNejvyššíhosprávníhosouduvsouladusústavnímpořádkemČR,neboťnejdeoprojevdiskriminacecizinců,navícexistuje-liodkladnýúčinek.Východiskaprouvedenýzávěrjenutnéhledatveskutečnosti,žesprávnívyhoštěnínemátrestnícharaktervesmyslučlánku6odst.1ÚmluvypopřijetíProtokoluč.7(čl.1),nýbržmápovahupreventivníhoopatřenívoblastikontrolypřistěho-valectví, jehož smyslem je conejúčinnějšíochrana státupřednegativnímijevy,kteréprovázípobytněkterýchcizincůnaúzemíČRalegitimnízájemstátunaconejrychlejšímřešenívzniklésituace.479Mámevšakzato,žeipřesuvedenésejakoproblematickéjeví,žeusprávnížalobynarozdílododvoláníjepřímovyloučenoprominutízmeškánílhůty,480kterémůžehrátpodstatnouroli pro zajištění účinnéhoprostředkuochrany v případě vyhošťovanéhocizince,jehožsituacejeztíženajazykovoubariérou,prokteroumusívyhle-datodbornoupomoc,adáleomezenímosobnísvobodyzdůvoduzajištěnítohotocizincezaúčelemvyhoštění.Nadanémmístějevhodnésepřidatkotázce,kterousikladeA.Králová,„zda je opravdu tak výrazný rozdíl mezi sedmidenní lhůtou v případě rozhodnutí o mezi-národní ochraně, kterou Ústavní soud zrušil pro rozpor s článkem 36 odst. 2 LZPS a článkem 13 Úmluvy a mezi desetidenní lhůtou v případě žaloby proti rozhodnutí o správním vyhoštění.“ 481Vpřípaděsoudníhopřezkumurozhodnutíomeziná-rodníochraněÚstavnísouduvedl,žestanovenímnepřiměřeněkrátkélhůtypropodánížalobyjeomezenoprávožadateledomáhatseusouduochranysvýchpráv,cožvesvépodstatěčiníproklamovanousoudníochranupouzeiluzorní (obdobněnálezsp.zn.Pl.ÚS12/07,č.355/2008Sb.).Zuvede-néhodůvodujenutnokonstatovat,žesedmidennílhůtapropodánížalobyprotirozhodnutíomezinárodníochranějevrozporusčlánkem36odst.2LZPSadálevrozporusčl.13Úmluvygarantujícímprávonaúčinnýpro-středeknápravypřednárodnímorgánemprokaždého,kdobylvprávupři-znanémÚmluvoudotčen.PřisvémrozhodovánípřitomÚstavnísoudpři-hlédlikjazykovýmproblémůmapřístupukodbornépomoci.482

479 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne14.7.2005,sp.zn.5Azs94/2005.480 §172odst.2větadruházákonaopobytucizinců.481 KRÁLOVÁ, Alžbeta. Opravné prostředky v cizineckém právu. Disertační práce. Brno:

Masarykova univerzita, Právnická fakulta, s. 132. Vedoucí práce Jana Jurníková.Dostupnéz:https://is.muni.cz/th/xlem8/

482 NálezÚstavníhosouduzedne1.12.2009,sp.zn.Pl.ÚS17/09.


171

Srovnáme-li řízení o vyhoštění právě s řízením o mezinárodní ochraně,jenutnéivpřípaděvyhošťovanéhocizinceupozornitnajazykovoubariéru,zhoršenouschopnostorientacevčeskémprávnímřáduafaktickýproblémvzajišťováníprávnípomoci,jakožisouvisejícíproblémomezenínaosobnísvobodě.Na druhou stranu je také třeba vzít v potaz, že v rámci řízeníosprávnímvyhoštěníjenarozdílodřízeníomezinárodníochraněcizincičeskouprávníúpravoudánamožnostpřezkumurozhodnutívrámciodvo-lacíhoisoudníhořízení.Domnívámesevšak,žepožadavkyúčinnéhoprostředkuochranyjsoukla-denyjaknaodvolání,taknasoudnípřezkum.ČRsenemůžezprostitpovin-nosti zajistit, abyvšechnyprostředkyochrany, kteréprávní řádv souladus čl. 13Úmluvy a čl. 47 LZPEUposkytuje, byly účinné, konstatováním,žeÚmluvapožadujepouzejedenúčinnýprostředekochrany,kterýmůžebýtdleLZPEUzajištěnodvolánímnebosoudnímpřezkumem,aprotoposta-čuje,abyúčinnýbyltolikojedenzprostředkůochranyposkytovanýchpráv-nímřádemČR.Uvolila-liseČRkzajištěníprostředkuochranyjakvrámcisprávního,takvrámcisoudníhopřezkumu,mělabyvsouladusústavnímiprincipyČRzajistit,abyobatytoprostředkyochranybylyúčinné.

PovahaanezávislostorgánuDůležitýmaspektemzajištěníprávanaúčinnýopravnýprostředekjenezá-vislost,resp.nestrannostorgánurozhodujícíhoopodanéžalobě.Vpřípaděsoudníhopřezkumupaknenínarozdílodpřípaduodvolání,kterébyloroze-bránovýše,sporuotom,žeožaloběprotirozhodnutíosprávnímvyhoštěnírozhodujenezávislýanestrannýorgán,neboťnezávislostsoudůjegaranto-vánapřímoústavnímpořádkemČeskérepubliky.483Vuvedenémkontextuzajištěníprávanaúčinnýopravnýprostředeklzetedypotvrdit,žepožadaveknapřezkoumánírozhodnutínezávislýmorgánemjevevěcisoudníhopře-zkumunaplněn.

ProblematikaodkladnéhoúčinkuNa zajímavou otázku týkající se odkladného účinku a konformity česképrávníúpravysúpravoumezinárodníanadnárodníupozorňujeA.Králová.484

483 Čl.81anásl.ústavy.484 KRÁLOVÁ,op.cit.,s.134–136.


172

Ačkolivtotižzákonopobytucizincůsžalobouprotirozhodnutíosprávnímvyhoštění automaticky spojuje odkladný účinek a ačkoliv je taková právníúpravaobecněv souladu smezinárodními anadnárodnímipožadavky, činízákonopobytucizincůzautomatickéhopřiznáníodkladnéhoúčinkuvýjimkuvpřípadecizincevyhoštěnéhozdůvoduohroženíbezpečnostistátu.485,486

Zákonodárce uvedl, že inspirací pro tuto výjimku mu byla směrnice2004/37/ES,dlekterévpřípadechnávrhunaopravnýprostředekprotiroz-hodnutíovyhoštěnínebonávrhunasoudnípřezkumtohotorozhodnutí,jejichžsoučástíježádostopředběžnéopatřenípozastavujícívýkontohotorozhodnutí, nesmí dojít ke skutečnému vyhoštění před vydáním rozhod-nutíotomtopředběžnémopatřenísvýjimkamizdeuvedenými.487Samotnánávratovásměrnicevšakžádnévýjimkyzobecnéúpravyodkladnéhoúčinkuneupravuje.488 Ačkoliv možnost výjimky z automatického odkladnéhoúčinkurozhodnutíovyhoštěníplynezčl.1odst.2protokoluč.7kÚmluvy,kterýumožňujeprovéstvyhoštěnípředvýkonemprávadátsvůjpřípadpře-zkoumat vpřípadě vyhoštění z důvoduveřejnéhopořádkunebonárodníbezpečnosti, je třebamít stále na paměti, že tato výjimka naráží na limitvpodoběnamítanéhoprincipunon-refoulement.Zuvedenýchdůvodůsetakováprávníúprava,kteráautomatickyvylučujeodkladnýúčinekžalobypropřípadkonkrétníhodůvoduvyhoštění,jevíjakorozpornáspožadavkykladenýmičl.3Úmluvy,potažmočl.3vnávaznostinačl.13ÚmluvyaprávemEUnasoudnípřezkumrozhodnutíovyhoštění,atozejménazdůvodumožnéhoporušeníprincipunon-refoulementazásahudoprávanasoukromýarodinnýživotcizince.Přivyvažováníochranyprávcizinceaochranyveřejnéhozájmuvpodoběnárodníbezpečnostilzetotižochranunárodníbezpečnostivpřípaděprobíhajícíhopřezkumurozhodnutí

485 K vyloučení odkladného účinku u této kategorie rozhodnutí přistoupil zákonodárcesúčinnostíodčervna2006.Novelizaceprovedenázákonemč.161/2006Sb.,kterýmseměnízákonč.326/1999Sb.,opobytucizincůnaúzemíČeskérepublikyaozměněněkterýchzákonů,vezněnípozdějšíchpředpisů,aněkterédalšízákony.

486 § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.Dle důvodové zprávy vyloučení odkladnéhoúčinkubymohlomítzadůsledekvedenínespravedlivéhoprocesu.Důvodovázprávakzákonuč.326/1999Sb.,op.cit.

487 Článek31odst.2směrnice2004/38/ES.488 Návratovásměrniceobsahujevýjimkypouzevevztahuklhůtěkdobrovolnémuvyces-

továnídlečl.7odst.4návratovésměrnice.


173

o správním vyhoštění zajistit i jinými způsoby, a to například omezenímosobnísvobodyvyhošťovanéhocizince.489

Kmožnostizajištěnívyhošťovanéhocizincejepaktřebauvést,žesodklad-nýmúčinkemžalobyjespojenopozastaveníveškerýchúčinkůnapadenéhorozhodnutí.490Nejvyššísprávnísoudpřitomzdůraznil,žeodkladnýúčinekneznamená, že „nejsou činěny žádné aktivní kroky k samotnému vyhoštění, nebo že vyhoštění reálně nepřichází v úvahu. Byť má rozhodnutí o správním vyhoštění při-znaný odkladný účinek, neznamená to, že vyhoštění nepřichází v úvahu, neboť to teprve záleží na meritorním rozhodnutí ve věci. Odkladný účinek tak pouze zmrazuje stav, který je dán v momentě udělení odkladného účinku, a tedy vyhoštěný cizinec nemůže byt fyzicky vyhoštěn z České republiky. Neznamená to však, že by se samotný proces vyhoš-tění udělením odkladného účinku skončil, a tedy by odpadly zákonné důvody, pro které je možné stěžovatele zajišťovat.“ 491

CitovanérozhodnutípakNejvyššísprávnísoudvnedávnédobědoplnil,kdyžuvedl,žeodkladnýúčineksevztahujepouzenavykonatelnosttakovéhoroz-hodnutí,takovérozhodnutínelzevykonat,tedyžesprávnívyhoštěnínelzerealizovat. Smyslem a účelemodkladnéhoúčinku je zajistit, aby po dobusoudníhopřezkumu rozhodnutíovyhoštění cizincenedošloknucenémuvymístění cizince zČR, které by šlo v případě, že by se v soudnímpře-zkumuukázalo, že podklademvyhoštění bylonezákonné rozhodnutí, jentěžkonapravit.PodleNejvyššíhosprávního souduvšakdledikceustano-venídocházíkezmrazenípouze té části rozhodnutí, ježmůžemít fatálnínásledky.Tyčástirozhodnutí(zdezápisdoevidencenežádoucíchosob),ježnejsouvevýšeuvedenémsmyslufatální,všaknaplněnybýtmohouamají.492

JevšakotázkounakolikjetatoúpravavsouladusjudikaturouESLPapoža-davkyjídovozenýmiakladenýminapřezkumrozhodnutíovyhoštění,kdypro ESLP je stěžejní otázka nezvratnosti případné újmy, nikoliv otázkaodkladnéhoúčinku(ačkolivotázkanezvratnéújmyvsoběde factoobsahujeotázkuodkladnéhoúčinku).ESLPtotižuvedl,žeběhemlhůtypropodání

489 KRÁLOVÁ,op.cit.,s.134–136.490 Viz § 73 odst. 3 soudního řádu správního „Přiznáním odkladného účinku se pozastavují

do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí.“491 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne16.9.2010,č.j.2As77/2010-82.492 RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne24.6.2019,č.j.2Azs394/2017-28.


174

opravnéhoprostředku,případnědorozhodnutíoněm,bymělybýtpozasta-venyvšechnyúčinkyrozhodnutí.493,494

RozsahpřezkumuVpřípaděpřezkumu rozhodnutí o správnímvyhoštění vyvěránapovrchotázka jeho rozsahu, která souvisí zejména s ochranou principunon-refoulementamožnéhoporušeníčlánku2a3Úmluvy.Proochranuvýšeuvedenéhojevpřípaděpřezkoumávánívevěcimezinárodníochranyna rozdíl od případu přezkoumávání ve věci správního vyhoštění přímozakotvenpožadaveknaúplnýaexnuncpřezkum.Nicméněmámezato,ževpřípaděpřezkumurozhodnutíosprávnímvyhoš-těníbymělysoudyvzítvpotaz,zdacizinecporušeníčl.2a3Úmluvynamítá,případněžejesprávnímuorgánuznámo,žecizincihrozírizikorefoulement,avtakovémpřípaděrozšířitpřezkumobdobnějakovřízenívevěcimeziná-rodníochrany.ESLPtotižvesvéjudikatuředovozuje,žepožadaveknaúplnýpřezkumjerelevantnívpřípadějakéhokolirozhodnutízasahujícíhodoprin-cipunon-refoulement, včetně rozhodnutí o správnímvyhoštění.495 Soudybytakmělyzohlednitpřípadnousituacičizměnyvzemipůvoduzhlediskapředpokládanýchdůsledkůnávratu cizincedozeměpůvodu.Tentozávěrjedlenašehonázoruobhajitelnýzejménasohledemnaprakticképroblémyřízeníovyhoštěnípopsanévtétopráci,najejichžzákladěnelzesjistotoudovozovat,žecizinecnámitkuprincipunon-refoulementvznesl,případněževěděl,žejimávznéstnebožemápodatžádostomezinárodníochranu.Vostatníchotázkách,kdydocházíkvydánírozhodnutínazákladěsprávníhouvážení,jsousprávnísoudypovinnypřezkoumávatvsouladus§78odst.1soudníhořádusprávníhootázkuzneužitísprávníhouváženíčipřekročeníjehomezíadálevsouladusústavnímiprincipyotázkurespektovánívšechprocesníchprávcizince.

493 RozsudekESLPzedne15.11.1996,vevěciChahal proti Spojenému království, stížnostč.22414/93.

494 KRÁLOVÁ,op.cit.,s.134–136.495 Viznapř.rozsudekvelkéhosenátuESLPzedne23.3.2016,vevěciF. G. proti Švédsku,

stížnostč.43611/11.


175

DílčízávěrZvýšeuvedenéhojezcelazřejmé,žeprávonapřístupksouduzaštiťujeochranuostatníchzákladníchpráv,asohledemnaskutečnost,žerozhod-nutímovyhoštěnímůžedojítkzásahudozákladníprávzaručenýchLZPS,je nutné zajistit cizinci právo na soudní přezkum takového rozhodnutí.TatoskutečnostjevsoučasnéprávníúpravěČRreflektována.PoskytnutímopravnéhoprostředkuvpodoběodvoláníavpodoběsoudníhopřezkumutakČRgarantujevyhošťovanémucizinci širšíochranunežÚmluva,cožje umocněno skutečností, žeČRneváže spravedlivé řízení a prostředkyochranynaoprávněnostalegálnostpobytucizincenaúzemíČR.Přesvýšeuvedenélzevšakmítpochybnosti,stejnějakovpřípaděodvo-lání, zdali právní úprava a praxe soudního přezkumu odpovídá poža-davkům na účinný opravný prostředek.Opět zde totiž vyvstává otázkapodstatného zkrácení lhůty pro podání žaloby, jakož i otázka jazykovébariéryafaktickéhozajištěníprávnípomoci,zejménaje-licizinecomezennaosobnísvobodě.Vedle již uvedeného však shledáváme českou právní úpravu problema-tickouivotázceodkladnéhoúčinkužalobyprotirozhodnutíosprávnímvyhoštění,neboťzákonopobytu cizincůzněj činí výjimkupropřípadcizinců vyhošťovaných z důvodu národní bezpečnosti. Mezinárodníprávo ani právoEUvšak smožností učinit výjimku z přiznání odklad-néhoúčinkunepočítá.Sohledemnaochranuprincipunon-refoulementmámezato,žeuvedenávýjimkabymělabýtnegovánavpřípaděhrozícíhonebezpečíporušeníčl.2a3Úmluvy.Vtakovýchpřípadechbynaopakmělbýtodkladnýúčinekvždypřiznánasoudbymělnavícpřistoupitkúpl-némupřezkumurozhodnutíovyhoštění.

6.4.11 Dílčí závěr k procesním právům vyhošťovaného cizinceZ výše uvedeného plyne, že pro zajištění spravedlivého řízení o správ-ním vyhoštění je zapotřebí věnovat patřičnou pozornost všem proces-nímprávůmcizince,neboťupuštěníodněkteréhozanalyzovanýchprávmůževéstkporušeníprávanavazujícího.Příklademjemožnéuvéstdopadnezajištěníprávanatlumočníka,případněprávanaprávnípomoc,jejichždůsledkem je neposkytnutí účinného opravného prostředku. Porušením


176

dílčíchprocesníchprávmůžepřitomvést, a zpravidla vede, kmnohempodstatnějšímu porušení principu non-refoulement či porušení právanasoukromýarodinnýživot.

177

7 ZÁVĚR

Již v úvodu této práce jsme upozorňovali, že rozhodnutím o správnímvyhoštěníjevýznamnýmzpůsobemovlivněnnejenbudoucí,aletakédosa-vadní život cizince.V důsledkupovinnosti opustit území členských státůEU(Českérepubliky)můžedojít,resp.dochází,knarušení jehodosavad-níchrodinných,společenskýchipracovníchvazebnaúzemíČeskérepublikyavněkterýchpřípadechbyvpřípaděnávratudourčitézeměmohlodokoncedojítkohrožení jehozdravíaživota.Proti těmtoskutečnostemnadruhéstraněstojílegitimnízájemstátu,abysenajehoúzemínacházelijencizinci,kteří závažněneporušují své právní povinnosti a u kterýchČeská repub-lika„mázájem“natom,abyzdepobývali.Přiobecnémpohledunaagendusprávního vyhoštění se přitom častokráte objevuje domněnka, že Českárepublikamůžezcelaosvévůlirozhodovat,kterýzcizincůnajejímúzemízůstaneakterýjiopustí.Dovolímesipředpokládat,žepředloženýmpojed-náním a analýzou příslušných právních základů a širšího právního rámceproblematikysprávníhovyhoštěnísepodařilodoložit,žeČeskárepublikajepoměrněvýznamněomezenajednakvotázce,kohomůževyhostitasou-časněivsamotnémprocesupřijímánípřípadnéhorozhodnutíosprávnímvyhoštění. Při zkoumání těchto omezení jsme identifikovali tři základní„zdrojovéoblasti“těchtoomezeníaanalyzovali,jakýmzpůsobemjeČeskárepublika„svazována“zhlediskapožadavkůhmotněprávních,procesníchazpohledupůsobeníobecnýchprincipůsprávníhoprávaavybranýchzásadsprávníhořízení.Jsmesivědomi,žepředloženámonografienepostihujeagendusprávníhovyhoštění v jejím komplexním rozsahu. Naopak představuje zpracováníproblematikysprávníhovyhoštěníprimárněpohledemtoho,jakjeregulo-vána,popř.vjakémrozsahuanazákladějakýchzdrojů,„volnost“rozho-dování správníchorgánůo správnímvyhoštění.Primárními zdroji těchtoomezeníjsouzákladnílidskápráva,subjektivníprávacizinců(hmotněprávníaprocesní),obecnéprávní aústavníprincipy a zásady činnosti správníchorgánů. Analýze „zdrojů“ omezení a rozboru jejich projevům do česképrávníúpravy,popř.rozhodovacíčinnostisprávníchorgánů,jsmevěnovalivtétoprácivětšinupozornosti.


178

Zhlediskahmotněprávníchomezení jsmeupozorňovalinaexistenciprin-cipunon-refoulement,kterýmáchránitcizincepředvyhoštěnímdozemí,kde by jim (zjednodušeně řečeno) hrozila vážná újma. Zajištění ochranycizince se jeví z hlediska právní úpravy na první pohled jako bezproblé-mové.Nicméněbližšípohledukazuje,žezákonodárcesicevýslovněodka-zujenačl.3Úmluvy,alemimo jeho (výslovnou)pozornostzůstávají jinésouvisejícímezinárodníúmluvy (kupř.Úmluvaoprávnímpostaveníosobbezstátnípříslušnosti).Tatoskutečnostpřitomnesmívéstsprávníorgányktomu,žebydíkyabsencivýslovnéhoodkazuvzákoněopobytucizincůmohlybýtvjejichrozhodováníignorovány(dalšívýslovněnezmíněné)mezi-národněprávnízávazkyČeskérepubliky.Vdanésouvislostijsmesoučasněupozornilinaproblémy,kteréseobjevujívpraktickémzjišťováníaposu-zováníexistencehrozbyvznikuvážnéújmy.Kriticejsmepodrobilizpůsob,jakýmministerstvozkoumáexistencihrozbyvznikuvážnéújmy,kterýnelzeoznačit za dostatečně důkladný, když při posuzování dané otázky se pri-márněvycházípouzezobsahupohovoruscizincem,kterýprovádípolicie.Zmiňovalijsmeisouvislostispojenésochranouprávanasoukromýarodinnýživotcizince,kdysprávnívyhoštěnínelzeuložitvpřípadě,žebypředstavo-valonepřiměřenýzásahdozmíněnéhopráva.Podmínkapřiměřenéhozásahudouvedenéhoprávajepřitomzákladnípodmínkouprouloženísprávníhovyhoštění.Upozornilijsmetakénamožnévýkladovéobtížespojenésposu-zovánímpřiměřenostizásahu.Naprůběhsprávníhořízeníouloženísprávníhovyhoštěníivýslednéroz-hodnutí mají zásadní vliv také obecné právní principy a zásady činnostisprávníchorgánů.Upozorňovalijsmenazákazzneužitísprávníhouváženíjakojedenzestěžejních limitůrozhodovánísprávníhoorgánuosprávnímvyhoštění při užití správního uvážení. Tuto skutečnostmusí mít správníorgánynapamětizejménavprocesníchotázkách,kdejsoumožnostivyužitísprávníhouváženípoměrněvelké.Obdobnětoplatí iprourčovánídélkyzákazuvstupunaúzemíčlenskýchstátůEUaurčovánídélkydobykopuš-těníúzemíčlenskýchstátů(Českérepubliky).Kritickyjsmereflektovali,žeseprincippřiměřenostivrámcirozhodováníosprávnímvyhoštěníobjevujespíšedílčímzpůsobem,resp.žeojehouplat-nění uvažuje zákonodárce zejménav roviněvýkladuneurčitéhoprávního

7 Závěr

179

pojmu„přiměřenostzásahudoprávanasoukromýarodinnýživot“asou-časněspojujeprincippřiměřenostisesprávnímuváženímvotázcestanovánídélky doby zákazu vstupuna území členských státůEU. Jinak je naopaksprávnívyhoštěníukládáno„automaticky“,pokudsprávníorgányshledají,žejednánícizincenaplniloznakypříslušnéskutkovépodstatybezbližšíhozkoumánípřiměřenostijehouložení.Ve vztahu k zásadě veřejné správy jako služby veřejnosti jsme uváděli,že tato zásada směruje zejménak tomu, aby správníorgány cizincepou-čilya informovalyozahájenířízení, jehoprocesníchprávechadůsledcíchsřízenímsouvisejícíchvtakovémrozsahu,abymohlcizinechájitsvápráva.Současnějsmepoukázalinanezbytnostzajištěnípředvídatelnostiavsouvis-lostistímijednotnostivšechpostupůsprávníchorgánůvsouladusezása-doulegitimníhoočekávání.Zdejsmerovněžargumentovali,žejepotřebnédbátnato,abyvobdobnýchpřípadechnevznikalynedůvodnérozdíly,abysprávníorgányzachovávalysvou(je-livdanémohleduřádná)správnípraxi,kteroujemožnéměnitjenzracionálníchdůvodů,atovýhradněpro futuro.V souvislosti se zásadou ochrany veřejného zájmu je namístě upozornit,že tentozájemseprojevujezejménavdůrazunadodržovánízájmustátunarespektováníprávníchpředpisůanatom,abysenajehoúzemízdržovalicizinci jen legálně.Tentozájemsoučasněnelzeabsolutizovatabezmeznějejupřednostňovatpředveřejnýmzájmemnaochraněindividuálníchpráv,a to jak práv substantivních, tak práv procesních. Z uvedeného důvoduje třeba tyto partikulární zájmypoměřovat, a až na základě provedenéhopoměření přijmout odpovídající a přiměřené řešení, které bude řádněodůvodněno.V souvislosti s procesními oprávněními cizinců jsme upozorňovalinavýznamprávanaspravedlivýprocesadílčíchprávznějplynoucí.Zajištěníprostoru pro jejich uplatňování není samoúčelné. V důsledku porušeníprocesníchprávpravidelnědochází i khmotněprávnímpochybením, cožvpřípaděřízeníosprávnímvyhoštěnímůževyústitažvporušeníprincipunon-refoulementčiporušeníprávanasoukromýarodinnýživot.Jakoproblematickévdanésouvislostivnímámenedostatečnézajištěníprávanaprávnípomoc.Tatovýtkajepřitomobecnáasměřujeprotijehonedo-statečnémuzajištěnívrámcisprávníchřízenívšeobecně.Nicméněvřízení


180

osprávnímvyhoštění sevzhledemkespecifickémupostavenícizinců jevíotopalčivěji.Přitomzajištěníprávanaprávnípomocjezákladnímpředpo-klademprodůslednéuplatněnídalšíchprocesníchprávcizince,resp.vyu-žití služeb právního zástupcemá vést k tomu, že cizinec pochopí smyslřízeníavlastníchprocesníchpráv,kterédíkytomudokáževřízeníuplatnit.Uvedenéneznamená,žebycizincisváprocesníprávavůbecnemohlivůbecvyužívat,alejazykovábariéravkombinacisnedostatečnouorientacívpráv-nímřádujejichvyužitelnostznačněsnižuje.Ačsprávníorgánydisponujípoměrněvelkoumírouuváženíohledněsvéhoprocesníhopostupu,kzajištěníprávabýtslyšenjenezbytné,abysvůjpostupvolilytak,abyumožnilycizincinaplněníjehoprocesníchpráv.Jimizvolenýprocesnípostupbymělconejvíceodpovídat smysluaúčelu jednotlivýchprocesních institutů. Zásadní důraz by proto měl být kladen na řádnoutvorbuinformaceozahájenířízení,zekterébymělobýtzřejmé,ojakéřízenísejednáacocizincivřízení„hrozí“.Současněsevyslovujemeprodůslednézajištěníprávanapoučení,kterésepřiabsenciadekvátníhozajištěníprávanaprávnípomocjevíotovýznamnější.ČeskáprávníúpravaplněrespektujemezinárodnípožadavkyapožadavkyprávaEUvevztahukzákazuhromadnéhovyhoštění,kteréjemožnévní-mat také jako součást práva na individuální rozhodnutí. Zdrojmožnéhoporušenízákazuhromadnéhovyhoštěníči taképroblémnezajištěníprávanaindividuálnírozhodnutínicméněshledávámevčastopaušalizujícímzjiš-ťováníokolnostípřípadu.Problémlzespatřovatvmnohdyryzeformálnímposuzování překážek vyhoštění.Vdůsledkunedostatečného zjištění indi-viduálních okolností případu bývá závazné stanovisko k otázcemožnýchpřekážekvyhoštěnívřaděpřípadůtolikoobecné,bezvazbynakonkrétníokolnostipřípadu.Upozornilijsmerovněžnavýznamprávanařádnéodůvodněnírozhodnutí,kterémámj.sloužittomu,abysprávníorgánrozhodovalřádně,adůvodysvého rozhodnutí jeho adresátu srozumitelně objasnil. Odůvodnění sou-časně slouží kontrole správnosti a zákonnosti závěrů správních orgánů,jakožipřípadnýmúvahámouplatněníopravnéhoprostředku.Poukázali jsme rovněžna skutečnost, žeodvolání lzev současnémpojetívnímatjenvelmiobtížnějakoefektivníopravnýprostředek,atovdůsledku

7 Závěr

181

významnéorganizační,resp.rozhodovací,propojenostirozhodujícíchspráv-níchorgánůaabsenceodpovídajícíhozajištěníprávnípomocipřisoučasněvelmikrátkéodvolacílhůtě.Tento kritický závěr však do jistémíry „změkčuje“ skutečnost, že českáprávní úprava garantuje cizinci nezávislý soudní přezkum rozhodnutí,byť i zdevyvstáváotázka efektivity tohotoopravnéhoprostředkuv sou-vislostispodstatnýmzkrácenímlhůtypropodánížaloby,atakésotázkouevent. jazykovébariéryafaktickéhozajištěníprávnípomoci,zejména je-licizinecomezennaosobnísvobodě.Problematickájetakéabsenceodklad-néhoúčinkužalobyprotirozhodnutíosprávnímvyhoštěnívpřípaděcizincevyhošťovanéhozdůvoduochranynárodníbezpečnosti.Předloženámonografieponašemsouduspolehlivěvyvracívúvodunastí-něnoudomněnku,žebyČeskárepublikaskutečněmohlarozhodovatoosu-dech cizinců zcela o své libovůli. Je však, s ohledem na učiněná zjištěníadílčíkritickézávěryzcelanamístěvznéstpožadavek,abysprávníorgánypostupovalya rozhodovalyv souladusvýševymezenýmiakonkretizova-nými„limity“,kterénejsouvžádnémpřípaděsamoúčelné,alenaopaksloužítomu,abysetakéspecifickérozhodováníosprávnímvyhoštěnípřibližovalo,takjaktoodpovídájehopovazeavýznamu,požadavkůmprávnostiaspra-vedlnosti,včetněřádnéhoprocesu.

183

8 SUMMARY

The decision on administrative expulsion significantly affects the lifeof a foreigner.As a resultof theobligation to leave the territoryof theEUMemberStates(theCzechRepublic),hisfamily,socialandprofessionaltiesintheCzechRepublicaredisruptedandinsomecaseshishealthandlifecouldbeendangered.Thisiscounteredbythelegitimateinterestof thestatethatonlyforeignerswhodonotseriouslyviolatetheirlegalobligationsandinwhichtheCzechRepublic“hasaninterest”dostay.Thereisoftenapre-sumptionthattheCzechRepubliccanentirelydecideonitswilltodecidewhichof theforeignerswillremainonitsterritoryandof itswillleaveit.ThemonographassumeswhothepresentedpresumptionisnotvalidandtheCzechRepublic is relatively significantly limitedboth in the questionof whomitcanexpelandatthesametimeinthewayof decision-makingprocess. Inexamining theseconstraints,we identified threebasic“sourceareas”of theseconstraintsandanalyzedhowtheCzechRepublicis“tiedup”intermsof substantive,proceduralrequirementsandintermsof theeffectof generalprinciplesof administrativelawandselectedprinciplesof admin-istrativeproceedings.Theprimary sourcesof these restrictions are fundamental human rights,subjective rights of foreigners (substantive and procedural), general legaland constitutional principles and principles of administrative bodies.Wepointedouttheexistenceof theprincipleof non-refoulement,whichistoprotectforeignersfromexpulsiontocountrieswhere(simplified)theywouldbethreatenedwithseriousharm.Wehavecriticizedthewayinwhichtheministryexaminestheexistenceof athreatof seriousinjury,whichcan-notbedescribedasthoroughenough,whenthematter isprimarilybasedonthecontentof aninterviewwithaforeignerconductedbythepolice.Wealsomentionedthecontextconnectedwiththeprotectionof therighttoprivate and family lifeof an foreigner,where administrative expulsioncannot be imposed if it constitutes a disproportionate interference withthesaidright.


184

Wecriticallyreflectedthattheprincipleof proportionality inthedecisiononadministrativeexpulsionappearsratherinapartialway.Administrativeexpulsionis(mostly)imposed‘automatically’if theadministrativeauthori-tiesfindthattheconductof thealienhasfulfilledthecharacteristicsof therelevantfactswithoutfurtherexaminationof theproportionalityof his/herimposition.In our view, there is a problemof insufficient safeguarding of the righttolegalaid.Thatcomplaintisgeneralandisdirectedagainstitslackof assur-anceinadministrativeproceedingsingeneral.However,duetothespecificpositionof foreigners,theadministrativeexpulsionprocedureseemsevenmoreacute.Itmustbesaid,theadministrativeauthoritieshavearelativelyhigh degree of discretion regarding their procedural procedure, in ordertoensuretherighttobeheard,itisessentialthattheychoosethewayof pro-ceduresoastheyenabletheforeignertoexercisehisproceduralrights.Czechlegislationfullyrespectstheinternationalrequirementsandrequire-mentsof EUlawinrelationtothebanoncollectiveexpulsion,whichcanalsobeseenaspartof therighttoindividualdecisions.Nevertheless,wefindthesourceof apossibleviolationof thebanoncollectiveexpulsionortheproblemof not ensuring the right to an individual decision in the oftengeneralized investigationof the circumstancesof the case.Wealsodrewattentiontotheimportanceof therighttoaproperstatementof reasonsforthedecision,whichshould,interalia,helptheadministrativeauthoritytomakeproperdecisionsandtoclarifythereasonsforitsdecisiontotheaddressee. At the same time, the statement of reasons serves to checktheaccuracyandlegalityof theconclusionsof theadministrativeauthori-ties,aswellastoconsideranyappeal.Wealsopointedoutthat inthecurrentconceptof appeal it isverydiffi-culttoperceiveitasaneffectiveremedy,duetoasignificantorganizational,respectively decision-making, interconnectedness of decision-makingadministrativebodiesandabsenceof adequateprovisionof legalassistanceandatthesametimeveryshortappealperiod.However, this critical conclusion is to some extent “softened” by thefact that theCzech legislationguarantees foreigners an independent judi-cialreviewof thedecision,eventhoughthequestionof theeffectiveness

8 Summary

185

of thisremedyarisesinconnectionwithasubstantialshorteningof thetimelimitforbringinganaction.The monograph disproves assumption that the Czech Republic couldindeed decide on the fate of foreigners entirely on its ownwill. In lightof thefindingsandthepartialcriticalconclusions,itisabsolutelyappropriateto require that administrative authorities should act and decide in accor-dancewith the above-defined and specified ‘limits’, which should securethelegalityandfairnessof thedecision-making,includingdueprocess.

187

LITERATURA A DALŠÍ POUŽITÉ ZDROJE

MonografieBARTOŇ, Michal, Jan KRATOCHVÍL, Martin KOPA, MaximTOMOSZEK,JiříJIRÁSEKaOndřejSVAČEK.Základní práva.Praha:Leges,2016,Student.ISBN978-80-7502-128-1.

BRAŽINA,RadislavaMichalLIŠKA.Právo být slyšen ve správním a daňovém řízení. Brno: Masarykova univerzita, 2017, Spisy Právnické fakultyMasarykovyuniverzity.ISBN978-80-210-8895-5.

FILIP,Jan.Ústavní právo České republiky: základní pojmy a instituty, ústavní základy ČR.4.vyd.Brno:VáclavKlemm,2011.ISBN978-80-904083-8-8.

GOODWIN-GILL,GuyS.International law and the movement of persons between states.Oxford:ClarendonPress,1978.ISBN0-19-825333-8.

HANUŠ, Libor. Právní argumentace nebo svévole: úvahy o právu, spravedlnosti a etice. Praha: C.H.Beck, 2008, Beckova edice právní instituty.ISBN978-80-7400-035-5.

HENDRYCH,Dušan.Správní právo: obecná část. 9. vyd.Praha:C.H.Beck,2016,AcademiaIuris.ISBN978-80-7400-624-1.

JEMELKA,Luboš.Správní řád: komentář. 6. vyd.Praha:C.H.Beck, 2019,Beckovaedicekomentovanézákony.ISBN978-80-7400-751-4.

JOSEPH,SarahaMelissaCASTAN.The international covenant on civil and political rights: cases, materials, and commentary.3.vyd.Oxford:OxfordUniversityPress,2013.ISBN978-0-19-964194-9.

KOPP, Ferdinand a Ulrich RAMSAUER. Verwaltungsverfahrensgesetz. 13., kompletně přepracované vyd. München: C.H.Beck, 2012.ISBN978-3-406-63041-5.

KOŠIČIAROVÁ,Soňa.Verejná správa a právo na spravedlivý proces.Kraków:SpolokSlovákovvPoľsku,2014.ISBN978-83-7490-790-3.

MATES, Pavel. Správní uvážení. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství AlešČeněk,2013,Monografie.ISBN978-80-7380-424-4.

MELZER,Filip.Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace.2.vyd.Praha:C.H.Beck,2011,Právnickéučebnice.ISBN978-80-7400-382-0.


188

POTĚŠIL, Lukáš, David HEJČ, Filip RIGEL a David MAREK.Správní řád: komentář. Praha: C.H.Beck, 2015, Beckovy komentáře.ISBN978-80-7400-598-5.

PRŮCHA,PetraRichardPOMAHAČ.Lexikon správní právo.Ostrava:Sagit,2002,Lexikony–Sagit.ISBN80-7208-314-7.

PRŮCHA,Petr.Správní právo: obecná část.8.,dopl.aaktualiz.vyd. (Vnakl.Doplněk3.).Brno:Doplněk,2012.ISBN978-80-7239-281-0.

PRŮCHA, Petr. Správní řád: s poznámkami a judikaturou. 4. aktualizovanéadoplněnévydánípodlestavuk1.7.2019.Praha:Leges,2019,Glosátor.ISBN978-80-7502-355-1.

SKULOVÁ, Soňa, Petr PRŮCHA, Petr HAVLAN, Jana JURNÍKOVÁ,Stanislav KADEČKA, Alena KLIKOVÁ a Lukáš POTĚŠIL. Správní právo procesní. 3. aktualizované a doplněné vyd. Plzeň: VydavatelstvíanakladatelstvíAlešČeněk,2017.ISBN978-80-7380-688-0.

SKULOVÁ,Soňa.Správní uvážení: základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno:Masarykovauniverzita,2003,SpisyPrávnickéfakultyMasarykovyuniverzityvBrně.ISBN80-210-3237-5.

SKULOVÁ, Soňa a Lukáš POTĚŠIL. Prostředky ochrany subjektivních práv ve veřejné správě – jejich systém a efektivnost.Praha:C.H.Beck,2017,Právníinstituty.ISBN978-80-7400-647-0.

SLÁDEČEK,Vladimír.Obecné správní právo. 4., aktualizované vyd. Praha:WoltersKluwer,2019.ISBN978-80-7598-564-4.

STELKENS, Paul, Heinz Joachim BONK a Michael SACHS.Verwaltungsverfahrensgesetz: Kommentar.8.vyd.München:C.H.Beck,2014.ISBN978-3-406-59711-4.

SVOBODA, Petr. Ústavní základy správního řízení v České republice: právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha: Linde, 2007.ISBN978-80-7201-676-1.

VEČEŘA,Miloš.Spravedlnost v právu.Brno:Masarykovauniverzita,1997,SpisyPrávnickéfakultyMasarykovyuniverzityvBrně.ISBN80-210-1644-2.

WOJNOWSKA-RADZIŃSKA, Julia.The Right of an Aliens to be Protected against Arbitrary Expulsion in International Law.Leiden:BrillNijhoff,2015.ISBN978-9004265431.

Literatura a další použité zdroje

189

OdbornéčlánkyBATTJES,Hemme.TheSoeringThreshold:WhyOnlyFundamentalValuesProhibitRefoulementinECHRCaseLaw.European Journal of Migration and Law,2009,č.11,s.207anásl.

denHEILER,Maarten.WhoseRightsandWhichRights?TheContinuingStoryof Non-refoulementundertheEuropeanConventiononHumanRights.European Journal of Migration and Law,2008,č.10,s.277–314.

DUFFY,Aoife.ExpulsiontoFaceTorture?Non-refoulementinInternationalLaw.International Journal of Refugee Law,2008,roč.20,č.3,s.373–390.

MAZANEC,Michal.Neurčitéprávnípojmy,volnésprávníuvážení,volnéhodnocenídůkazůa správní soud.Bulletin advokacie, 2000, roč.7, č.4,s.8–12.

POTĚŠIL,Lukáš,DavidHEJČ,SoňaSKULOVÁ,JanSCHEUERaKláraIBRMAJEROVÁ.Obstrukcevřízeníodopravníchpřestupcích.Právní rozhledy,NakladatelstvíC.H.Beck,2019,roč.27,č.11,s.395–397.

STOYANOVA, Vladislava. How Exceptional Must ‛Very Exceptional’Be? Non-refoulement, Socio-Economic Deprivation, and PaposhvilivBelgium.International Journal of Refugee Law,2017,roč.29,č.4,s.580–616.

vanderBRINK,Martijn.EUcitizenshipand(fundamental)rights:Empirical,normative,andconceptualproblems.European Law Journal,2019,roč.25,č.1,s.21–36.

ElektronickézdrojeBEDNÁŘOVÁ,Markéta.Právo na spravedlivý proces v řízení o udělení dlouhodobého

víza. Rigorózní práce.Brno:Masarykova univerzita, Právnická fakulta,2019.Dostupnéz:https://is.muni.cz/th/m2utv/

KRÁLOVÁ,Alžbeta.Opravné prostředky v cizineckém právu.Disertačnípráce.Brno:Masarykova univerzita,Právnická fakulta, s. 132.Vedoucí práceJanaJurníková.Dostupnéz:https://is.muni.cz/th/xlem8/

POTĚŠIL,Lukáš.Dobrá správa v dokumentech Rady Evropy.Dostupnéz:https://www.mvcr.cz/clanek/dobra-sprava-v-dokumentech-rady-evropy.aspx

VyjádřeníveřejnéochránkyněprávÚstavnímusouduzedne9.června2016,vevěcisp.zn.I.ÚS630/16.

ZprávaVOPošetřenízedne7.1.2014,sp.zn.65/2012/VOP/AT.


190

ZprávaVOPošetřenízedne3.8.2016,sp.zn.6610/2015/VOP.

PříspěvkyzesborníkůFILIPOVÁ,Jana.Řízenívevěcechcizincůaprávonaspravedlivýproces.

Dny práva 2011 – Days of Law 2011[online].Brno:Masarykovauniverzita,2012.ISBN978-80-210-5919-1.Dostupnéz:https://www.law.muni.cz/sborniky/dny_prava_2011/index.html

HOLÁ,Eva.Procesníochranaprávcizincůvkontextunávratovésměrnice.In:Návratová směrnice: vyhoštění, zajištění a soudní přezkum.Brno:Kancelářveřejnéhoochráncepráv,2012,s.77–89.

POŘÍZEK, Pavel. Lze udělit správní vyhoštění příkazem na místě dleustanovení§150odst.5správníhořádu?In:Návratová směrnice: vyhoštění, zajištění a soudní přezkum.Brno:Kancelářveřejnéhoochráncepráv,2012,s. 37 a 38.

ROZUMEK, Martin. Tzv. návratová směrnice – standardy poníženénaminimum.In:Společný evropský azylový systém: transpozice směrnic.Brno:Kancelářveřejnéhoochráncepráv,2008,s.173–180.

RozhodnutíESLPRozsudekESLPzedne9.10.1979,vevěciAirey proti Irsku,stížnostč.6289/73.

RozhodnutíESLPzedne6.7.1982,vevěciX., Y. a Z. proti Spojenému království,stížnostč.9285/81.

Rozsudek pléna ESLP ze dne 28. 5. 1985, ve věci Abdulaziz, Cabales, a Balkandali,stížnostič.9214/80,9473/81a9474/81.

Rozsudek pléna ESLP ze dne 7. 7. 1989, ve věci Soering proti Spojenému království,stížnostč.14038/88.

RozsudekESLPzedne20.3.1991,vevěciCruz Varas a další proti Švédsku,stížnostč.15576/89.

RozsudekESLPzedne30.10.1991,vevěciVilvarajah a další proti Spojenému království,stížnostč.13163/87.

RozsudekESLPzedne27.4.1995,vevěciPiermont proti Francii, stížnostč.15773/89a15774/89.

Rozsudekvelkého senátuESLPzedne15. 11. 1996, ve věciChahal proti Spojenému království,stížnostč.22414/93.


191

Rozsudekvelkého senátuESLPzedne5. 10.2000,vevěciMaaouia proti Francii,stížnostč.39652/98.

RozhodnutíESLPzedne16. 1. 2001,onepřijatelnosti vevěciCisse proti Francii,stížnostč.51346/99.

RozsudekESLPzedne5.2.2002,vevěciČonka proti Belgii,stížnostč.51564/99.

RozsudekESLPzedne31.10.2002,vevěciYildiz proti Rakousku,stížnostč.37295/97.

RozhodnutíESLPzedne14.10.2003,onepřijatelnostivevěciTomic proti Spojenému království,stížnostč.17837/03.

Rozhodnutí ESLP ze dne 22. 6. 2004, o nepřijatelnosti ve věci F. proti Spojenému království,stížnostč.17341/03.

RozsudekESLP ze dne 8. 11. 2005, ve věciBader a Kanbor proti Švédsku,stížnostč.13284/04.

RozhodnutíESLPzedne28.2.2006,onepřijatelnostivevěciZ. a T. proti Spojenému království,stížnostč.27034/05.

RozsudekESLPzedne8.6.2006,vevěciLupsa proti Rumunsku, stížnostč.10337/04.

RozsudekESLPzedne5.10.2006,vevěciBolat proti Rusku,stížnostč.14139/03.

RozsudekESLPzedne11.1.2007,vevěciSalah Sheekh proti Nizozemsku,stížnostč.1948/04.

RozsudekESLPzedne26.4.2007,vevěciGebremedhini proti Francii,stížnostč.25389/05.

Rozsudek ESLP ze dne 20. 9. 2007, ve věci Sultani proti Francii, stížnostč.45223/05.

RozsudekESLP ze dne 24. 4. 2008, ve věciC. G. a další proti Bulharsku,stížnostč.1365/07.

RozsudekvelkéhosenátuESLPzedne27.5.2008,vevěciN. proti Spojenému království,stížnostč.26565/05.

RozsudekESLPzedne23.6.2008,vevěciMaslov proti Rakousku,stížnostč.1638/03.

RozsudekESLPzedne17.7.2008,vevěciN.A. proti Spojenému království,stížnostč.25904/07.


192

RozsudekESLPzedne12.2.2009,vevěciNolan proti Rusku,stížnostč.2512/04.

RozsudekvelkéhosenátuESLPzedne21.1.2011,vevěciM.S.S. proti Belgii a Řecku,stížnostč.30696/09.

RozsudekESLPzedne23.6.2011,vevěciDiallo proti České republice,stížnostč.20493/07.

RozsudekESLPzedne28.6.2011,vevěciSufi a Elmi proti Spojenému království,stížnostič.8319/07a11449/07.

Rozsudek ESLP ze dne 17. 1. 2012, ve věciOtman (Abu Quatada) proti Spojenému království,stížnostč.8139/09.

Rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 23. 2. 2012, ve věciHirsi Jamaa,stížnostč.27765/09.

RozsudekESLP ze dne 19. 12. 2013, ve věciT.A. proti Švédsku, stížnostč.48866/10.

Rozsudek ESLP ze dne 3. 7. 2014, ve věciGruzie proti Rusku, stížnostč.13255/07.

RozsudekESLPzedne4.9.2014,vevěciTrabelsi proti Belgii,stížnostč.140/10.

RozsudekESLPzedne17.9.2014,vevěciMocanu a další proti Rumunsku,stížnostč.10865/09.

RozsudekESLPzedne4.11.2014,vevěciTarakhel proti Švýcarsku,stížnostč.29217/12.

Rozsudek ESLP ze dne 8. 12. 2015, ve věciZ.H. a R.H. proti Švýcarsku,stížnostč.60119/12.

RozsudekvelkéhosenátuESLPzedne23.3.2016,vevěciF. G. proti Švédsku,stížnostč.43611/11.

RozsudekESLPzedne24.3.2016,vevěciSharma proti Lotyšsku,stížnostč.28026/05.

Rozsudek ESLP ze dne 23. 8. 2016, ve věci J. K. proti Švédsku, stížnostč.59166/12.

RozsudekvelkéhosenátuESLPzedne13.12.2016,vevěciPaposhvili proti Belgii,stížnostč.41738/10.

RozsudekESLPzedne9.1.2018,vevěciX. proti Švédsku,stížnostč.36417/16.


193

RozsudekESLPzedne17. 5. 2018, vevěciLjafiti proti Severní Makedonii,stížnostč.19017/16.

RozsudekESLPzedne10. 7. 2018,vevěciX. proti Nizozemsku, stížnostč.14319/17.

RozsudekESLPzedne11.12.2018,vevěciM. A. a další proti Litvě,stížnostč.59793/17.

RozhodnutíSDEURozsudekSDEUzedne15.5.1987,vevěciJohnston,C-222/84.

RozsudekSDEUzedne15.10.1987,vevěciHaylens,C-222/86.

RozsudekSDEUzedne3.12.1992,vevěciBorelli,C-97/91.

RozsudekSDEUzedne17.1.2013,vevěciZakaria,C-23/12.

RozsudekSDEUzedne10.9.2013,vevěciG. a R.,C-383/13.

RozsudekSDEUzedne11.12.2014,vevěciBoudjlida,C-249/13.

RozsudekSDEUzedne18.12.2014,vevěciAbdida,C-562/13.

RozsudekSDEUzedne16. 5. 2017, ve věciBerlioz Investment Fund S.A.,C-682/15.

RozhodnutíÚstavníhosouduNálezÚstavníhosouduzedne21.12.1993,sp.zn.Pl.ÚS19/93.

NálezÚstavníhosouduzedne12.4.1994,sp.zn.Pl.ÚS43/93.


NálezÚstavníhosouduzedne27.6.1996,sp.zn.III.ÚS289/95.


UsneseníÚstavníhosouduzedne7.5.1998,sp.zn.I.ÚS51/98.



NálezÚstavníhosouduzedne9.9.1999,sp.zn.IV.ÚS202/99.


UsneseníÚstavníhosouduzedne27.3.2003,sp.zn.ÚSIV.690/2001.


194

UsneseníÚstavníhosouduzedne19.5.2003,sp.zn.IV.ÚS157/03.



UsneseníÚstavníhosouduzedne23.6.2004,sp.zn.III.ÚS219/04.


UsneseníÚstavníhosouduzedne4.5.2006,sp.zn.II.ÚS59/06.





NálezÚstavníhosouduzedne27.11.2007,sp.zn.II.ÚS1331/07.




NálezÚstavníhosouduzedne3.6.2009,sp.zn.I.ÚS420/09.


UsneseníÚstavníhosouduzedne17.12.2009,sp.zn.III.ÚS2954/09.












195





RozhodnutíNejvyššíhosprávníhosouduRozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne16.6.2003,č.j.7A130/2002-28.

RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne14.8.2003,č.j.2As19/2003-58.

RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne20.11.2003,č.j.2Ads40/2003-58.

UsnesenírozšířenéhosenátuNejvyššíhosprávníhosouduzedne23.3.2005,č.j.6A25/2002-42.

RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne28.4.2005,č.j.2Ans1/2005-90.

RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne14.7.2005,č.j.5Azs94/2005-52.





RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne16.3.2010,č.j.1Afs50/2009-233.









RozsudekNejvyššíhosprávníhosouduzedne4.7.2012,č.j.6Ads61/2012-15.



196

















RozhodnutídalšíchsoudůRozsudekKrajskéhosouduvPlznizedne29.10.2010,sp.zn.57A77/2010.

Vědecká redakce MUprof. PhDr. Jiří Hanuš, Ph.D. (předseda); PhDr. Jan Cacek, Ph.D.;Mgr. Tereza Fojtová; doc. JUDr. Marek Fryšták, Ph.D.;Mgr. Michaela Hanousková; doc. RNDr. Petr Holub, Ph.D.;doc. Mgr. Jana Horáková, Ph.D.; prof. MUDr. Lydie Izakovičová Hollá, Ph.D.;prof. PhDr. Mgr. Tomáš Janík, Ph.D.; prof. PhDr. Tomáš Kubíček, Ph.D.;prof. RNDr. Jaromír Leichmann, Dr. rer. nat.; PhDr. Alena Mizerová; doc. Ing. Petr Pirožek, Ph.D.; doc. RNDr. Lubomír Popelínský, Ph.D.;Mgr. Kateřina Sedláčková, Ph.D.; prof. RNDr. Ondřej Slabý, Ph.D.;prof. PhDr. Jiří Trávníček, M.A.; doc. PhDr. Martin Vaculík, Ph.D.

Ediční rada PrF MUdoc. JUDr. Marek Fryšták, Ph.D. (předseda);prof. JUDr. Josef Bejček, CSc.; prof. JUDr. Jan Hurdík, DrSc.;prof. JUDr. Věra Kalvodová, Dr.; prof. JUDr. Vladimír Kratochvíl, CSc.;doc. JUDr. Petr Mrkývka, Ph.D.; doc. JUDr. Radim Polčák, Ph.D.;doc. JUDr. Ivana Průchová, CSc.; doc. JUDr. Ing. Josef Šilhán, Ph.D.


JUDr. Radislav Bražina, Ph.D., JUDr. Markéta Bednářová, Mgr. Bc. Terezie Boková

Vydala Masarykova univerzita Žerotínovo nám. 617/9, 601 77 Brno v roce 2019

Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzityEdice Scientia, sv. č. 679

Tisk: Point CZ, s.r.o., Milady Horákové 890/20, 602 00 Brno1. vydání, 2019

ISBN 978-80-210-9494-9ISBN 978-80-210-9495-6 (online ; pdf)www.law.muni.cz

ISBN 978-80-210-9495-6

munipress

munilaw 9 788021 094956

Documents

Radislav Bražina, Markéta Bednářová, Terezie Boková · Bednářová, Terezie Boková – 1. vydání. -- Brno: Masarykova univerzita, 2019. 196 stran. – Spisy Právnické