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RAPPORT D’ETUDE DE REFERENCE SUR LE

DROIT FONCIER EN AFRIQUE DE L’OUEST

ET DANS LE CADRE DE LA CAMPAGNE

‘CULTIVONS’

RAPPORT DEFINITIF

Par Pr. Ibrahima Arona DIALLO, UGB, SAINT

LOUIS

2

Mai 2016

Table des matières

RAPPORT DEFINITIF ........................................................................................................................... 1

Table des matières ................................................................................................................................... 2

ACRONYMES ............................................................................................................................................ 7

RESUME EXECUTIF ................................................................................................................................... 8

INTRODUCTION GENERALE ................................................................................................................... 13

PREMIERE PARTIE: L’ETAT DES LIEUX DE LA QUESTION FONCIERE ................................. 17

I. L’état des lieux de la situation foncière au Sénégal ...................................................................... 17

I.1. Le cadre juridique du foncier au Sénégal ........................................................................................ 18

I.2. Les pratiques foncières .................................................................................................................... 21

I.3. La place de la femme dans le foncier et l’usage pratiqué par les groupes vulnérables ................ 22

I.4. Le pastoralisme, le maillon faible dans la répartition des terres .................................................... 25

I.5. Les principaux acteurs impliqués dans le foncier ............................................................................ 26

I.6. La réforme foncière en cours .......................................................................................................... 27

II. L’état des lieux du système foncier malien ................................................................................... 28

II.I. La législation actuelle en matière foncière ..................................................................................... 28

II.2. Les droits coutumiers dans le Code domanial et foncier ............................................................... 29

II.3. Les obstacles à la sécurité foncière des producteurs ruraux ......................................................... 30

II.4. La charte pastorale. ....................................................................................................................... 32

II.5. Les acteurs principaux impliqués dans le foncier ........................................................................... 34

II.6. La place des femmes dans le système foncier malien ................................................................... 35

III. L’état des lieux de la question foncière en Guinée ................................................................... 38

III.1. Le cadre juridique et réglementaire du foncier ............................................................................ 41

III.2. La reconnaissance des droits coutumiers ..................................................................................... 42

III.3. Le rôle des collectivités locales dans la gestion foncière .............................................................. 43

III.4. Les pratiques foncières en Guinée ................................................................................................ 43

III.5. Les acteurs principaux impliqués dans le foncier .......................................................................... 44

III.6. La marginalisation de la femme dans l’accès au foncier ............................................................... 45

IV. L’état des lieux de la situation foncière en Mauritanie ............................................................. 46

3

IV.1. L’analyse du cadre législatif et règlementaire du foncier ............................................................. 47

IV.2. La place et le rôle des collectivités locales dans la gestion foncière ............................................ 49

IV.3. La régulation des activités pastorales ........................................................................................... 50

IV.4. L’acuité de la question des réfugiés et de groupes vulnérable dans le traitement du foncier .... 52

IV.5. La constatation des droits fonciers des communautés ou des individus ..................................... 52

IV.6. Les acteurs principaux impliqués dans le foncier ......................................................................... 53

IV.7. La place de la femme dans la Gouvernance Foncière en Mauritanie ........................................... 54

IV.7.1. Les droits fonciers des femmes au regard de la Charia ........................................ 55

IV.7.2. Le statut foncier des femmes dans le droit mauritanien ....................................... 55

IV.7.3. Les pratiques foncières à l’égard des femmes ...................................................... 57

V. La situation foncière au Ghana ...................................................................................................... 58

V.1. L’organisation administrative territoriale ...................................................................................... 58

V.2.1.. Les dispositions applicables aux terres coutumières « féodales » ........................ 61

V.2.2. Les terrains ne relevant pas des domaines royaux traditionnels ............................ 62

V.2.3. La loi de 1986 ........................................................................................................ 62

V.2.4. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière au Ghana ..................................... 63

V.2.5. Les pratiques foncières ........................................................................................... 64

V. 2.6. La place de la femme dans le système foncier ...................................................... 64

VI. La question foncière au Burkina Faso ....................................................................................... 68

VI.1.1. De l'Indépendance à la Réforme de 1984 ............................................................. 69

VI.1.2. La Réorganisation agraire et foncière (RAF) de 1984 .......................................... 70

VI.1.3. La Réorganisation agraire et foncière (RAF) de 1991 .......................................... 72

VI.1.4. La Réorganisation agraire et foncière de 1996 .................................................... 72

VI.2. Les nouvelles politiques et lois sur le foncier en cours dans le pays ............................................ 74

VI.2.1. La politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural ........................... 74

VI.2.2. La loi n° 034-2009/AN du 16 juin 2009 portant régime foncier rural .................. 76

VI.2.3. La loi n° 034-2012/AN du 02 juillet 2012 portant réorganisation agraire et

foncière ............................................................................................................................. 77

VI.3. Les acteurs impliqués dans le domaine de la gestion foncière ..................................................... 78

VI.4. les contraintes foncières ............................................................................................................... 79

VI.5. La place des femmes dans le foncier ............................................................................................ 80

VII. La situation foncière au Niger ................................................................................................... 82

VII.1.L’organisation administrative du Niger ......................................................................................... 82

VII.2. L’organisation des chefferies ....................................................................................................... 84

4

VII.3. La gestion domaniale et foncière ................................................................................................ 85

VII.3.1. Le domaine public de l’État ................................................................................ 86

VII.3.2. Le domaine privé de l’État .................................................................................. 87

VII.3.3. La propriété privée .............................................................................................. 88

VII.4. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière ............................................................................ 89

VII.5. Les pratiques foncières ................................................................................................................ 91

VII.6. La régulation du pastoralisme avec l’’Ordonnance N°2010-29 du 20 Mai 2010 ......................... 92

VII.7. La place de la femme dans le système foncier nigérien .............................................................. 94

VIII. La question foncière au Tchad .................................................................................................. 95

VIII.1. L’analyse du cadre juridique ....................................................................................................... 97

VIII.1.1. Le domaine national tchadien ............................................................................ 97

VIII.1. 2. Sur les droits coutumiers ................................................................................... 98

VIII.1.3. La Gestion des domaines ................................................................................... 99

VIII.1.4. Conditions d’attribution des terres mobilisées dans le cadre du domaine foncier

national et nature des droits attribués .............................................................................. 100

VIII.1.5. Les permissions d’occupation des domaines privé et national et les concessions

......................................................................................................................................... 100

VIII.1.6. Les concessions ................................................................................................ 101

VIII.3. La Loi organique n°002/PR/2000 portant statut des collectivités territoriales décentralisées. 101

VIII.4. Le système foncier rural au Tchad ............................................................................................ 103

VIII.5. Les pratiques foncières ............................................................................................................. 105

VIII.6. La place de la femme dans le foncier ....................................................................................... 107

VIII.7. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière ................................................... 108

IX. La situation foncière au Nigéria............................................................................................... 109

IX.1. Le système foncier nigérian et ses principales spécificités ......................................................... 113

Cas de Bokoss dans Le Joss (Etat des Plateaux) ............................................................................. 114

IX.2. Décentralisation vers les échelons infranationaux ..................................................................... 115

IX.3. Le statut de la femme dans le système foncier ........................................................................... 115

X. La question foncière au Libéria ................................................................................................... 116

X.1. Le système foncier libérien .......................................................................................................... 117

X.2. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière ............................................................................ 119

X.3. La nouvelle politique foncière en cours ....................................................................................... 120

X.4. Droits fonciers communautaires : de la politique à la mise en œuvre ........................................ 124

XI. La question foncière à la Sierra Léone .................................................................................... 125

5

XI.1. L’évolution du système foncier .................................................................................................. 125

XI.2. La terre comme moyen d’existence et de réduction des risques ............................................... 127

XI.3. Sécurité de l’accès aux ressources foncières .............................................................................. 128

XI.4. Les réformes foncières ................................................................................................................ 129

DEUXIEME PARTIE: ANALYSE CROISEE DES LEGISLATIONS ET PRATIQUES FONCIERES ...................... 138

I. Les tendances de système foncier .............................................................................................. 138

II. Les contraintes foncières ............................................................................................................. 142

II.1. Le Caractère non homogène du statut de la terre ....................................................................... 142

II.2 Le déficit alimentaire et le changement climatique ...................................................................... 143

II.3. L’application déficiente du principe de la légalité en matière foncière ...................................... 148

II.4. L’accès contraignant des femmes au foncier ............................................................................... 149

III. Les bonnes pratiques ............................................................................................................... 151

III.1. Les bonnes pratiques au Ghana : Les droits enregistrables ................................... 151

III.2. Les bonnes pratiques au Mali ...................................................................................................... 153

III.3. Les bonnes pratiques en Mauritanie : Le cas de l’exemple de l’Entente foncière .................... 154

III.4. Les bonnes pratiques au Niger .................................................................................................... 156

III.5. Les bonnes pratiques foncières au Sénégal ................................................................................ 157

III.6. Les bonnes pratiques au Burkina Faso. ....................................................................................... 158

III.7. Les bonnes pratiques au Nigéria ................................................................................................. 159

TROISIEME PARTIE: LE CADRE REGIONAL DE REGULATION JURIDIQUE DU FONCIER ....................... 163

I. Le cadre général de la régulation foncière dans l’espace de la CEDEAO .................................... 163

I.1. Le cadre politique de la gestion du foncier ................................................................................... 163

I.2. Les initiatives du CILSS ................................................................................................................... 167

I.3. Les initiatives de l’UEMOA ............................................................................................................ 168

II. Le cadre spécifique relatif à l’accès de la femme à la terre dans l’espace de la CEDEAO ........... 173

II.1. Les instruments internationaux ................................................................................................... 173

II.2. Les instruments pour l’Afrique ..................................................................................................... 178

III. L’identification des indicateurs de gouvernance foncière et les Eléments de plaidoyer ........ 182

III.1. L’identification des indicateurs de gouvernance foncière .......................................................... 182

III.2. Eléments de plaidoyer ................................................................................................................. 183

IV. RECOMMANDATIONS .................................................................................................................... 183

CONCLUSION GENERALE ..................................................................................................................... 184

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES ....................................................................................................... 185

OUVRAGES, RAPPORTS ET ETUDES ..................................................................................................... 185

6

7

ACRONYMES AOF: Afrique Occidentale Française

AOPP : Association des Organisation Paysannes Professionnelles

BAD: Banque africaine de Développement

CEA: Commission Economique pour l’Afrique

CDF : Code domanial et foncier

CFD : Code foncier et domanial

CLD : Cadre et des lignes directrices sur les Politiques foncières

CAE : Contrat annuel d’exploitation

CAGF : Cadre d’analyse de gestion foncière

CEDEAO : Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest

CDF : Code domanial et Foncier

CDI : Charte du domaine irrigué

CILSS : Comité international de lutte contre la sécheresse dans le sahel

CNOP : Coordination Nationale des Organisations Paysannes

CRAFS : Cadre de Réflexion et d’Action sur le Foncier au Sénégal

FAO : Organisation des Nation Unies pour l’alimentation et l’Agriculture

FIDA: Fonds International pour le Développement Agricole

HCR : Haut conseil pour les refugiés

LOA : Loi d’Orientation Agricole

ON: Office du Niger

ONG : Organisation Non Gouvernementale

OSC : Organisation de société civile

OP : Organisation paysanne

OMVS : Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal

POAS : Plan d’occupation et d’affectation des sols

DPFMR : La Déclaration de la politique foncière en milieu rural

SIF : Système d’Information Foncier

UA : Union Africaine

UEMOA : Union économique et monétaire ouest africaine

SAED : Société d’Aménagement des terres du Delta

SONADER : Société nationale pour le développement rural

SOGED : Société de Gestion et d’Exploitation de Diama

SOGEM : Société de Gestion et d’Exploitation de Manantali

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RESUME EXECUTIF

Les pays membres de la CEDEAO, sont, aujourd’hui, confrontés à de multiples

problèmes parmi lesquels l’insécurité foncière constitue un obstacle majeur pour atteindre

l’autosuffisance alimentaire. Cette situation se manifeste par des phénomènes d’accaparements

massifs des terres par des investisseurs privés. Face à ces enjeux porteurs de menaces pour la

quiétude des communautés locales et la paix sociale dans son ensemble, Oxfam et ses

partenaires ont développé, depuis 2011, une campagne régionale CULTIVONS en Afrique de

l’Ouest avec pour objectif non seulement, de concevoir une réforme foncière inclusive qui

intègre les principes Directeurs de la FAO, mais aussi, d’asseoir une approche régionale

commune et multi-pays sur l’enjeu du foncier en Afrique de l’OUEST.

L’analyse de la situation actuelle de la gouvernance du foncier en Afrique de l’Ouest

Sénégal a dicté une approche comparative et à la fois systémique et systèmale. Cette orientation

a permis de mettre l’accent sur l’état des lieux de la question foncière au niveau de l’espace de

la CEDEAO, de procéder à l’analyse croisée des différentes situations juridiques et de décliner

l’approche régionale pour une régulation foncière dans les en Afrique de l’Ouest.

Cette approche a permis de retracer des tendances importantes. En effet, au moment de

leur accession à la souveraineté internationale, bon nombre de pays africains ont hérité du

colonisateur d’une situation confuse en matière foncière du fait de la juxtaposition de régimes

juridiques tous applicables mais aussi d’une coexistence de droits réels et de droits coutumiers.

En outre, l’Etat n’avait pas la maitrise du sol, ce qui était inadmissible pour un Etat qui se

voulait maitre de son développement. Il était indispensable que ces Etats qui se voulaient

maîtres de leur développement agricole en particulier et de leur développement économique en

général entreprennent des réformes dans le but plus ou moins avoué de se doter d’un système

foncier qui puisse favoriser leur développement économique. La question de savoir s’il fallait

ou non maintenir le régime coutumier est alors constamment revenue. L’Analyse de la situation

de quelques pays d’Afrique noire francophone comme anglophones laisse apparaitre des

préoccupations communes et des défis identiques à relever. Ces préoccupations sont liées aux

conflits liés à la terre, à l’accès des femmes au foncier, au devenir des droits coutumiers toujours

vivaces en dépit de leurs suppressions officielles dans certains pays, au phénomène nouveau

des acquisitions de terres à grande échelle constitutives de menaces sur les exploitations

familiales et la sécurité alimentaire, à l’exode rural difficilement maitrisable et qui entraine

un entassement à la périphérie des villes, à la réduction des espaces pastoraux entrainant des

conflits permanents entre agriculteurs et éleveurs. Tous ces phénomènes génèrent insécurité

foncière, menaces sur la paix et les équilibres socio-politiques.

Les défis auxquels les pays d’Afrique sont confrontés revêtent les mêmes contours,

induisent à quelques variations près, les mêmes effets, reçoivent à peu près les mêmes réponses

qui présentent presque les mêmes limites.

On note les mêmes tendances dans les processus de réforme foncière dans les pays comme

le Sénégal, la Mauritanie, le Mali, la Guinée, le Burkina Faso, le Niger et le Tchad. En, effet,

les grandes tendances des réformes foncières en cours dans les pays africains partageant le

même héritage colonial français s’orientent vers les principales options suivantes :

9

reconnaissance, par des modalités différentes, de la légitimité des droits fonciers coutumiers;

élaboration de politiques foncières suivant un processus de dialogues politiques impliquant

l’ensemble des catégories d’acteurs concernés, identité du contenu des politiques foncières

avec une promotion de la propriété privée, une tentative de sécurisation foncière des

investisseurs par des mécanismes juridiques divers. La mise en place de nouvelles politiques

foncières est ressentie comme préalable nécessaire pour faire jouer à la terre toutes ses utilités

et créer les conditions de sortie de la crise économique dans laquelle presque tous les pays sont

plongés.

Au Burkina Faso, le législateur reconnaît aujourd’hui, officiellement, les droits coutumiers.

Il a prévu leur formalisation à travers des attestations de possession foncière et des accords de

prêts1. La loi du 16 juin 2009 s’est inscrite en conformité avec le contenu de la Politique

Nationale de Sécurisation Foncière en Milieu Rural validée par le gouvernement en septembre

2007. La nouvelle réforme comporte aussi un élément d’une grande importance en ce qu’elle

prévoit des outils de gestion des ressources naturelles à travers les chartes foncières locales, qui

résultent de négociations entre populations locales et qui peuvent désormais être reconnues

officiellement par les services de l’Etat et les collectivités locales. Dans la mise en œuvre

malheureusement et comme partout ailleurs, il y a eu des difficultés. Les nombreuses

institutions communales et villageoises prévues pour gérer le foncier comme d’ailleurs les

textes d’application, ont tardé à être mises en place ; les fonds des projets et programmes ont

semblé devoir suppléer le défaut de financement par ressources publiques de la mise en œuvre

de la réforme.

En Mauritanie, la terre appartient à la nation et tout mauritanien peut, en se conformant

à la loi, en devenir propriétaire. La tenue traditionnelle, celle fondée sur les droits collectifs est

abolie. Les terres de l’Etat sont toutes celles qui ne portent aucune trace de mise en valeur et

qui ne sont pas immatriculées. Les terres de l’Etat se subdivisent en domaine public et en

domaine privé: Les terres privées des particuliers comprennent celles appartenant à des

communautés privées dites traditionnelles et celles des individus.

En zone rurale, l’attribution de concession provisoire et de concession définitive est accordée,

après avis des commissions compétentes par le Ministre des Finances lorsque la superficie

n’excède pas cent hectares ou par pris en Conseil des Ministres lorsque la superficie est

supérieure à cent hectares.

Le Mali partage avec le Sénégal la notion de «domaine national». Le domaine national au

Mali est constitué des domaines public et privé de l’Etat, des domaines public et privé des

collectivités territoriales décentralisées et du domaine foncier des autres personnes, physiques

ou morales. Il s’agit donc d’une catégorie «englobante» qui n’a pas de consistance propre. Il y

a ainsi une différence fondamentale avec l’exemple du Sénégal où le domaine national est un

ensemble qui existe à côté du domaine de l’Etat et des parcelles objet de titres fonciers

appartenant à des particuliers. Au Mali également il a été noté la volonté de reconnaissance des

1 La Réforme agraire foncière (RAF) mise en place en 1984 (et revisitée plusieurs fois) a toujours fait l’objet de

contestations. Elle n’a jamais permis de régler les problèmes d’insécurité foncière, notamment pour les femmes et

les jeunes. Les conflits fonciers sont restés nombreux. Donc, une nouvelle politique spécifique au monde rural

s’imposait.

10

droits coutumiers par le code domanial et foncier de 2000 modifié en 2002 et complété par la

loi d’orientation agricole(LOA) dans son volet foncier mais aussi la mise en œuvre d’une

politique foncière spécifique. Cette nouvelle Politique Foncière Agricole (PFA) du Mali devrait

permettre de donner plus de consistance aux droits coutumiers et d’apporter un surplus de

sécurisation à l’exploitation agricole familiale et à l’entreprise agricole.

Au Tchad, l’ensemble des biens appartenant à l’Etat prend le nom de domaine national.

Tous les biens de l’Etat ou des personnes morales du droit public subordonnées qui ne font pas

partie du domaine public font partie du domaine privé de l’Etat. De même, tout bien qui a cessé

d’appartenir au domaine public de l’Etat tombe dans le domaine privé de l’Etat. C’est sur ce

domaine privé que l’Etat peut attribuer des parcelles à des personnes privées physiques ou

morales en vue de les exploiter moyennant paiement des frais imposés par les services fiscaux.

En Guinée, le code foncier et domanial confirme le principe de la propriété. L’État

ainsi que les autres personnes physiques et les personnes morales privées peuvent être

titulaires du droit de propriété sur le sol et les immeubles qu’il porte, et l’exercer selon

les règles du Code civil. Ce droit de propriété est constaté par l’inscription de l’immeuble

sur le plan foncier tenu, pour chaque collectivité territoriale, au niveau de la commune urbaine

ou de la communauté rurale de développement, et il requiert aussi l’immatriculation de

l’immeuble sur le livre foncier tenu par le service de la conservation foncière.

Au Niger, sur le plan strictement foncier, le droit posé en matière foncière rappelle les

principes mis en vigueur par la légalisation domaniale et foncière c’est-à-dire des droits fonciers

consacrés par un titre de propriété, accession à la propriété des terres vacantes par concession

rurale avec une obligation de mise en valeur2 et permet de valider les droits coutumiers qui

peuvent dorénavant constituer une forme de propriété.

Les mêmes tendances lourdes constatées dans les pays d’Afrique anciennement sous

administration anglaise.

Au Ghana, deux grands régimes fonciers existent: le régime coutumier et le régime

public. L’immense majorité des terres au Ghana restent placées sous le régime coutumier

officiellement garanti par le gouvernement ghanéen. Pour cela, des structures sont mises en

place mais se pose, comme dans d’autres pays, le problème de leur opérationnalité. En dépit de

l’interdiction érigée en norme constitutionnelle de création de droits de propriété foncière en

faveur des étrangers et même de signature de baux de plus de 50 ans, les acquisitions à grande

échelle de terres pour l’agriculture et les biocarburants se développent à un rythme inquiétant3.

C’est dire que l’élaboration, en 1999, du document de politique foncière nationale n’a pas

apporté le léger mieux souhaité dans la gouvernance foncière. L’analyse de la situation foncière

du Ghana montre clairement qu’il existe encore des inégalités entre les sexes dans l’attribution

du droit foncier selon le droit formel ou le droit coutumier.

2 Décret n° 97-006/PRN/MAG/EL du 10 janvier 1997, portant réglementation de la mise en valeur des ressources

naturelles rurales. 3 En 2010, 171 projets de biocarburants dont la plupart nécessitent de grandes plantations de plus de 1000 ha ont

été identifiés. On note également une prolifération de projets miniers initiés principalement par des multinationales

étrangères ou leurs filiales. Le gouvernement a bien pris conscience des conséquences néfastes du phénomène de

l’accaparement des terres pour la sécurité alimentaire et la paix sociale. C’est ainsi qu’en février 2012, les

Commissions foncières, se conformant aux principes d’investissements agricoles responsables développés par la

FAO, le FIDA, la Banque mondiale, ont élaboré des lignes directrices pour encadrer ce phénomène.

11

Au Nigéria, le constat de l’absence de maitrise du sol par l’Etat a amené le Général

Olusegun Obasanjo à promulguer le « Land Use Act » (loi sur la mise en valeur des terres) en

1978. Le gouverneur, dans chaque Etat et les gouvernements locaux se voyaient partagée la

mission de gérer respectivement les terres urbaines et les terres non urbaines. Par cet acte, le

gouvernement cherchait à asseoir son autorité sur les ressources foncières aux mains de groupes

ethniques, de lignées ou de familles, un phénomène qu’une loi de 1962 n’avait pu remettre en

cause car ne concernant que les Etats du nord. Désormais, toutes les transactions foncières

nécessitent le consentement du gouverneur avant leur inscription au registre foncier. Le «Land

Use Act» a été pris sur recommandation de la Commission de réforme foncière et du Comité

de rédaction de la Constitution en 1977. Il fallait faire face à la demande croissante en terres,

conséquence du processus d’urbanisation et du boom pétrolier. Le «Land Use Act» est

grandement critiquée. Son effectivité n’est pas totale. En effet, même s’il a fragilisé le régime

foncier coutumier, le droit traditionnel a continué à être reconnu dans les régions où les terres

étaient depuis longtemps la propriété des clans et des familles. En outre, il est considéré comme

la source des lenteurs, du coût élevé de la procédure d’obtention des certificats d’occupation

étant donné, comme mentionné plus haut, que le visa du gouverneur est un élément de cette

procédure. En milieu urbain, la réforme n’a pas réussi à mettre un terme à la spéculation ; elle

a, au contraire, accru la corruption. Enfin, le « Land Use Act» est considéré comme un frein

pour l’Investissement Direct Etranger. Il est vivement demandé au gouvernement d’apporter

les réformes nécessaires afin de permettre l’utilisation de la terre comme garantie.

Au Libéria, la situation a été rendue, très complexe avec le retour des réfugiés victimes de

la guerre civile obligeant l’Etat à mettre en place en 2009 une Commission foncière chargée de

régler les conflits fonciers entre ces réfugiés rapatriés et leurs voisins. En vérité ces conflits ont

été favorisés par la faiblesse des lois foncières. En effet, dans ce pays, la propriété relève de la

Common Law, qui exige que le propriétaire soit en possession d’un titre de propriété. Le

système d’enregistrement est cependant pollué par l’existence d’un système informel fondé sur

l’accord verbal. Cela donne plusieurs opérations de vente sur une même terre entrainant une

situation confuse et grosse d’insécurité foncière. Bon nombre d’entre les citoyens déplacés du

fait de la guerre civile qui a secoué le pays entre 1999 et 2003, sont revenus dans leur village

pour constater la perte de leurs terres. La mission assignée à la Commission créée en 2009 a

consisté à mettre en place un meilleur régime d’enregistrement foncier afin d’enrayer cette

confusion généralisée en matière foncière et de permettre aux citoyens d’avoir plus facilement

accès aux documents de propriété foncière.

La Sierra Leone connait un régime dual de gestion des terres: un système de pleine propriété

dans la partie occidentale où la terre a intégré le commerce juridique et un système communal

de propriété dans les secteurs provinciaux où la terre reste encore un bien coutumier. Le système

de pleine propriété a prévalu pendant la période coloniale et était régi par une loi de 1835 qui

établissait la propriété de la couronne britannique sur les terres considérées comme vierges. Ces

dernières pouvaient être cédées en pleine propriété aux citoyens britanniques. Cette loi allait

aboutir à la création d’une classe de propriétaires terriens. Il a fallu un décret de 1911 pour régir

davantage la propriété foncière en reversant les terres inoccupées ou qui le sont insuffisamment

dans le domaine de la couronne. La Sierra Leone accède à l’indépendance en 1961 et le premier

12

gouvernement supplée à la couronne et revendique toutes les terres. Dans ce pays, l’Etat

reconduit le système de domanialité privée. Les citoyens peuvent accéder à la terre en pleine

propriété en formulant des demandes adressées au ministre des terres. Les droits précaires qui

sont concédés dans un premier moment peuvent faire l’objet d’une mutation en pleine propriété

définitive après une mise en valeur suffisante dans un délai de deux ans. Cependant, l’accès des

étrangers à la pleine propriété est encadré sur le territoire de la Sierra Leone (loi 1966).

Au surplus, les contraintes sont analysées et des recommandations formulées avant la

conclusion de l’étude par une réflexion méthodologique sur les enjeux de sécurisation foncière

en Afrique de l’ouest. Ainsi, il est clair que la question de la sécurisation foncière en Afrique

de l’Ouest apparaît particulièrement difficile à traiter, tant les variables à prendre en

considérations sont nombreuses et parfois contradictoires. On assiste, en effet, à une crise

multiforme (vivrière, économie, sociale, minier et écologique) qui se combine avec l'échec des

politiques financières et agricoles. Les législations modernes restent dans une grande mesure,

mal connues des populations rurales et appliquées de façon très imparfaite et partielle et les

populations continuent à se référer aux valeurs et aux autorités de la coutume. Cette situation

rend la gestion foncière complexe alors pour qu'il ait un développement réel, il faut qu'il y ait

un compromis, une sécurisation des acteurs.

Les pratiques foncières liées au genre sont fortement liées aux lois foncières dans les

différents pays étudiés qui sont pour la plupart discriminatoires malgré la signature des

conventions internationales non discriminatoires. Généralement, dans la plupart des pays au

sud du Sahara, la gestion de la terre en milieu rural est régie par les lois coutumières qui

attribuent le plus souvent la terre aux communautés, aux groupes masculins ou aux chefs de

famille. De nombreuses contraintes pèsent sur les femmes notamment les régimes de succession

inégaux, la précarité des droits d’usage et l’accès à des terres de quantité et de qualité inférieure.

Bien qu’elles cultivent les terres une bonne partie de la journée, elles ne peuvent en tirer des

bénéfices de façon substantielle, car ces terres appartiennent à la communauté ou à leur mari.

L’adoption des textes des lois dans certains pays n’a guère amélioré fondamentalement la

situation des femmes en matière d’accès à la terre. Aussi, la faible socialisation juridique des

femmes et le recours à certaines stratégies peu adaptées renforcent la coexistence de plusieurs

ordres normatifs qui leur sont souvent défavorables.

Ainsi, l’importance de la question foncière en Afrique de l’Ouest n’est plus à démontrer.

Elle recoupe à la fois des enjeux d’ordre politique, économique, socio-culturel et

environnemental. Dans une large mesure, la question du foncier est apparue au centre de la

plupart des conflits socio-politiques qui ont secoué la région au cours de ces dernières années.

Elle est assurément un facteur essentiel de l’intégration régionale en Afrique de l’Ouest. L’idée

de doter la région d’un cadre juridique en matière de gestion du foncier rural remonte en réalité

à plusieurs années déjà. Le Forum Praia+9 sur le thème « Foncier rural et développement

durable au Sahel et en Afrique de l’Ouest » tenu à Bamako, en novembre 2003, sous l’égide du

CILSS, avait adopté le principe de l’élaboration d’une charte régionale sur le foncier rural en

Afrique l’Ouest. Il devait s’agir en réalité d’un texte conventionnel définissant les grands

principes de gestion du foncier rural en Afrique de l’Ouest.

13

Les réflexions menées dans le cadre de la mise en œuvre de la PAU adoptée par les pays

de l’UEMOA et de ECOWAP adoptée par les pays de la CEDEAO en 2005, ont fini de

convaincre du caractère indispensable d’un tel instrument juridique au niveau de la région, alors

que l’adoption en 2006 d’un nouveau régime des actes de la Communauté au niveau de la

CEDEAO a créé de meilleures conditions juridiques et ouvert la voie à l’élaboration d’un texte

de type réglementaire. Le projet de directive proposé procède de tout ce background. Il a été

élaboré sous l’égide d’une Task Force comprenant notamment des experts des Etats, des

Commissions de la CEDEAO et de l’UEMOA, du LPI, du CILSS. Il s’agit d’un texte de

capitalisation, bâti à partir des résultats du processus d’élaboration du Cadre de formulation et

de mise en œuvre des politiques foncières harmonisées dans l’espace CEDEAO et sur le fond

des résultats de différentes réflexions menées sur la question foncière en Afrique de l’Ouest au

cours de ces dernières années : processus Praia+9, réflexions de l’UEMOA sur foncier et

intégration régionale, Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes

fonciers de la FAO, expériences d’élaboration de politiques foncières menées au niveau de

plusieurs pays de la région.

Aux termes du Protocole Additionnel A/SP.1/SP.1/06 du 14 juin 2006 instituant un

nouveau régime juridique des actes de la Communauté, fondé sur le principe de la

supranationalité, la directive est un acte normatif édicté par le Conseil des ministres. Elle lie

tous les Etats membres quant aux objectifs à atteindre, mais les modalités de réalisation de ces

objectifs sont laissées à l’initiative des Etats.

En termes de procédures, l’adoption d’une directive par le Conseil des ministres

statutaires de la CEDEAO passe par une approbation préalable du conseil des ministres du

secteur concerné et un avis du Parlement de la CEDEAO.

Dans cet ordre d’idées, le projet de directive a été effectivement approuvé par le Comité

Ministériel Spécialisé de l’Agriculture. La prochaine étape étant en principe la soumission dudit

projet de directive au Parlement de la CEDEAO avant son adoption finale par le Conseil des

Ministres. A la différence du règlement, la directive n’est pas d’application directe, son

applica6on est subordonnée à sa transposition préalable dans le corpus législatif des Etats

Membres. Aussi, après l’adoption, devra donc se faire tout un travail de transposi6on des

dispositions de la directive dans les législations nationales. Et à ce niveau, les Parlementaires

ont certainement un rôle important à jouer.

Il est urgent de lever les contraintes qui pèsent sur l’adoption de cette directive pour

donner aux pays de la CEDEAO un instrument pertinent de la relance des réformes foncières.

INTRODUCTION GENERALE

La campagne CULTIVONS vise à proposer des solutions concrètes face aux défaillances du

système alimentaire africain complexe qui laisse tant de personnes dans le besoin et la faim.

Cette campagne couvre tous les aspects de la justice alimentaire, qu’il s’agisse de

l’accaparement illégal des terres ou des pratiques agricoles, de la volatilité des prix alimentaires

ou de l’impact croissant du changement climatique. Elle se fonde sur des programmes de

14

développement de grande qualité qui bénéficient directement aux petits agriculteurs, et en

particulier aux femmes.

L’ambition de cette campagne est de voir toujours plus d’agricultrices et d’agriculteurs

assurer une production alimentaire suffisante et s’adapter aux chocs et aux contraintes du

changement climatique. Ainsi, depuis 2011, Oxfam et ses organisations partenaires gèrent une

campagne régionale CULTIVONS en Afrique de l’Ouest, qui est mise en œuvre par un

consortium d'organisations régionales4. Dans cette perspective, OXFAM, à travers la

Campagne CULTIVONS, met l’accent sur les investissements et la sécurité alimentaire. De ce

fait, le foncier devient un objectif central de cette Campagne, dans le prolongement de la

nouvelle problématique régionale qui place celui-ci parmi les priorités du moment. Il est clair

que l’accès à la terre pour les agriculteurs et agropasteurs d’exploitations familiales constitue

un des axes pertinents d’intervention d’OXFAM et demeure une question devant être abordée

tant sur le plan international et régional qu’au niveau sous régional et national. Ainsi, Oxfam

appuie des actions spécifiques sur le foncier en Afrique de l’Ouest et au Tchad. Cette

dynamique a pour objectif non seulement, de concevoir une réforme foncière inclusive qui

intègre les principes Directeurs de la FAO, mais aussi, d’asseoir une campagne régionale

commune et multi-pays sur l’enjeu du foncier.

La question de la gouvernance foncière est au cœur de la problématique du

développement durable et de la réduction de la pauvreté. En réalité, les Etats africains et les

autres acteurs de développement conçoivent qu’une meilleure gouvernance foncière permettrait

de réduire la pauvreté et d’atteindre les Objectifs du développement durable (ODD). En Afrique

de l’Ouest en particulier, les Etats ont créé une dynamique sous régionale en matière de

définition d’orientation et de règles pour une gestion durable des ressources naturelles. Cette

orientation s’est construite progressivement dans le cadre des initiatives conduites au départ par

les Etats sahéliens regroupés au sein du CILSS pour s’étendre par la suite à tous les Etats

membres de la CEDEAO5.

La terre constitue la principale richesse du monde rural. Bien gérée et rationnellement

mise en valeur, elle constitue un facteur de développement économique. C’est le socle de la

quasi-totalité des dynamiques de développement rural. Elle demeure la principale source

d’emploi en milieu rural et un moyen incontournable de croissance économique et de lutte

contre la pauvreté. L’agriculture (production agricole, élevage et pêche) a toujours constitué et

reste encore l’activité prédominante dans les différents pays de l’Afrique de l’Ouest, faisant

ainsi du secteur primaire, dans cette zone, le secteur économique pilote devant le secondaire et

le tertiaire.

4Réseau Billital Maroobé, POSCAO, Institut de Prospective Agricole et Rurale, APESS, WILDAF, Inter Réseaux,

ROPPA et OXFAM.

5La mise en œuvre concrète des principes de la bonne gouvernance passe par l’équité, l’efficience, la transparence

accompagnée de la reddition des comptes, la durabilité la subsidiarité, l’engagement civique et la sécurité foncière.

15

En effet, la région de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest

(CEDEAO) est confrontée à des crises alimentaires et nutritionnelles cycliques depuis le début

des années 19306. Au cours de la dernière décennie, ces crises ont été récurrentes malgré la

mise en œuvre de nouvelles politiques et stratégies agricoles et alimentaires.

Aussi, la croissance rapide de la population (de 70 millions en 1950 à 301 millions en 2010) et

les processus d’urbanisation (la population urbaine a augmenté de 7 millions en 1950 à 128

millions en 2010) ont un impact considérable sur la situation alimentaire et nutritionnelle de la

population de la CEDEAO7. Les politiques de production et des marchés alimentaires actuelles

et futures pourraient avoir besoin de répondre à la croissance démographique et à l’évolution

des habitudes alimentaires. Les tendances démographiques et d’urbanisation affecteront la

production agricole et l’élevage, la dynamique du marché, la répartition des revenus, les

tendances alimentaires et de l’emploi, et augmenteront également la demande en ressources

naturelles et services sociaux.

En réalité, l’Afrique de l’Ouest fait partie des régions les plus vulnérables aux changements

climatiques à venir. Depuis les années 1990, les pluies sont devenues plus irrégulières en termes

de quantité, de calendrier et de portée géographique, occasionnant des sécheresses et des

mauvaises récoltes plus fréquentes. Ces changements ont un impact énorme sur les agriculteurs

et les éleveurs de la région, étant donné leur dépendance à l’égard de la pluie pour leurs moyens

de subsistance, ce qui accentue leur vulnérabilité et affecte leurs capacités de résilience, compte

tenu du fait qu’il n’y a pas suffisamment de temps pour récupérer avant la survenue des

prochaines crises.

Il résulte une nécessité d’une étude systématique de la gouvernance foncière en Afrique

de l’Ouest en particulier qui découle de plusieurs facteurs. Tout d’abord, il y a une croissance

forte de la demande de terres au niveau national et à l’échelle mondiale pour la production

d’aliments, de biocarburants et de fibres. Ensuite, s’ajoutent la demande de terres pour la

croissance urbaine et la nécessité d’une transformation structurelle du secteur agricole, en vue

d'augmenter les revenus pour les producteurs et de faciliter le transfert de la main d’œuvre hors

du secteur agricole. Les modalités institutionnelles de gestion des terres se sont imposées

comme un facteur clé pour une croissance durable et une réduction significative de la pauvreté.

Cependant, du fait de la fragmentation institutionnelle qui fait que la responsabilité foncière est

répartie entre un grand nombre d’Etats ou institutions publiques souvent mal coordonnées, il

existe souvent un énorme fossé entre les dispositions juridiques et leur application concrète.

Analyser la situation actuelle de la gouvernance du foncier en Afrique de l’Ouest

implique une approche comparative, systémique, dynamique et systèmale en vue de développer

des angles d’approche spécifiques et transversaux sur l’accès aux terres pour toutes les

catégories notamment les communautés pastorales, les femmes rurales, les jeunes et autres

populations spécifiquement vulnérables et permettre de développer un diagnostic spécifique par

pays.

6 Voir l’évaluation du droit à l’alimentation en Afrique de l’ouest, FAO , 2014. 7 Eod.loc.

16

Pour mieux appréhender les questions soulevées, il est important de faire l’état des lieux

de la question foncière (première partie), de procéder à une analyse croisée des différentes

situations juridiques (deuxième partie) avant de décliner l’approche sous régionale pour une

régulation foncière (troisième partie).

17

PREMIERE PARTIE: L’ETAT DES LIEUX DE LA QUESTION FONCIERE

Les enjeux d’une gestion durable de terres et des ressources naturelles rendent

impérieuse l’évolution des législations et des pratiques dans la plupart des pays africains. En

effet, en Afrique de l’Ouest le système de gestion autoritaire et centralisée du foncier et des

ressources naturelles hérité de la colonisation fait de plus en plus place à des mécanismes de

gestion concertée et décentralisée. Il convient alors d’analyser la situation foncière par pays.

I. L’état des lieux de la situation foncière au Sénégal

L’agriculture sénégalaise est depuis des décennies confrontée à des défis qu’elle peine à

relever. Il s’agit de :

nourrir les sénégalais réduisant de ce fait les sorties de devises consacrées à

l’importation de produits alimentaires (céréales, produits d’origines animales)

créer des richesses afin de participer à éradiquer la pauvreté et à la croissance

économique,

assurer la création d’emplois,

contribuer à restaurer et à préserver les ressources naturelles qui constituent la base de

la production

La persistance de ces défis est attribuée à divers facteurs d’ordre physique, économique et social

qui affectent négativement la productivité agricole au sens large. L’agriculture sénégalaise se

caractérise ainsi par une grande vulnérabilité face aux aléas climatiques, à la menace acridienne

et aux chocs exogènes (volatilité des cours mondiaux).

Près de 95 % des exploitations agricoles sont de type familial dont les performances productives

sont limitées par une faible disponibilité foncière, des équipements vétustes, un accès limité à

des intrants de qualité, l’absence d’un système de crédit adapté, l’inexistence, l’insuffisance

d’infrastructures de stockage, de transformation et de transport8. Dans ce système, l’élevage

extensif représente la principale activité des ménages, leur principale source de revenus et

contribue significativement à leur sécurité alimentaire.

Au Sénégal, l’Etat a très tôt décliné sa volonté de réussir sa politique agricole par la mise

en place de mécanismes de contrôle allant dans le sens d’assurer une gestion rationnelle et

équitable de l’espace foncier. C’est dans cette perspective que s’inscrivent le vote et la

promulgation de la loi sur le domaine national au tout début des indépendances et qui reste

encore le document de référence en matière foncière9. Pour mieux assister les producteurs,

l’Etat sénégalais a mis en place des structures déconcentrées dont le rôle est d’aménager les

espaces cultivables, mais également d’appuyer et d’encadrer les acteurs à la base. Cinquante

8 Voir le rapport de l’Académie nationale des sciences et techniques du Sénégal sur le foncier de mars 2016 9 La loi d’orientation sylvo agropastorale et d’autres textes sont par la suite venus renforcer et consolider ce

dispositif juridique relatif au foncier. C’est le même souci qui a été à la base de la loi 2013 sur la décentralisation

dont la mise en œuvre devait poser de nouvelles bases dans les relations entre l’Etat et les citoyens en matière de

gestion foncière.

18

ans après, les dynamiques locales et les discours ont changé. Les acteurs sont dans l’attente de

solutions sécurisantes, et la commission nationale de réforme foncière conforte déjà le constat

unanime des acteurs autour d’une situation qui ne répond plus aux objectifs de développement

économique du Sénégal.

Il est important de ressortir les différentes caractéristiques de droit foncier sénégalais à

travers le cadre juridique du foncier, les pratiques foncières dans la vallée du fleuve Sénégal,

l’usage pratiqué par les groupes vulnérables, le pastoralisme, la persistance d’une grande

vulnérabilité foncière des femmes rurales, les acteurs principaux impliqués dans le foncier et

les acquis à consolider.

I.1. Le cadre juridique du foncier au Sénégal

A l’origine du système foncier sénégalais se retrouve un ensemble de faits et de

pratiques appelés coutumes, très diverses et complexes se référant à la conception négro-

africaine de la terre.

La possession de la terre découlait de la première occupation à la suite de la délimitation d’un

périmètre par le feu (droit de feu) ou le défrichement (droit de hache) selon les coutumes.

Le droit des premiers occupants était reconnu et respecté par tous ; et la gestion de la terre

était assurée par le maître de terre, l’homme le plus âgé du lignage qui était en même temps le

chef.

L’accès à la terre était gratuit en règle générale. Cependant, une redevance pouvait être versée

lorsque l’exploitant est un résident temporaire. Le système coutumier avait comme principal

avantage de permettre à chaque individu ou groupe d’individus d’avoir accès à la terre pour

assurer sa subsistance.

L’arrivée du colonisateur va modifier profondément l’ordonnancement du système foncier

traditionnel avec l’introduction du droit de propriété individuelle.

L’introduction du droit de propriété inspirée du Code Civil devait amener en principe les

autochtones à renoncer à leurs droits coutumiers pour adhérer au nouveau système matérialisé

par des titres administratifs.

Le législateur colonial avait prévu plusieurs modes de gestion foncière, à savoir les transactions

entre particuliers en application du Code Civil, particulièrement la concession en pleine

propriété de terres domaniales, la vente par adjudication aux enchères publiques et l’occupation

temporaire par le biais du permis d’habiter ou de permis d’occuper. Pour ces différents modes

de gestion foncière, plusieurs textes réglementaires furent adoptés. Le législateur colonial avait,

en effet, mis en place trois régimes de publicité des droits fonciers :

-le régime du Code Civil fondé sur la transcription des actes juridiques transmissibles

de droits personnels, introduit par le Code Civil en 1830 ;

-le régime de l’immatriculation foncière introduit par un décret du 30 avril 1900, suivi

du décret du 24 juillet 1906 abrogé et remplacé par le décret du 26 juillet 1932 portant

réorganisation du régime de la propriété foncière en AOF ;

19

-le régime de constatations des droits coutumiers institué par les décrets 55-580 du 20

mai 1955 et 56-704 du 10 juillet 1956, qui avaient abrogé et remplacé des textes antérieurs

datant de 1925 et 1933.

Malgré leur variété et les multiples efforts des pouvoirs coloniaux pour en imposer

l’emploi, les droits coloniaux étaient quasiment boudés par les indigènes qui se considéraient

comme les véritables propriétaires des terres de leurs ancêtres et ils n’éprouvaient nullement le

besoin de changer de statut.

A l’accession du Sénégal à l’indépendance, le législateur, tout en voulant rompre avec

le système foncier colonial sans renoncer au meilleur de la tradition ancestrale, a cherché à

réinventer de nouvelles règles et pratiques sociales ayant pour objet le sol et son utilisation.

Dans ce cadre, plusieurs textes législatifs et réglementaires ont été pris afin d’asseoir un système

foncier apte à promouvoir une utilisation rationnelle du sol, en conformité avec les plans de

développement économique et social.

Avec la grande réforme foncière et domaniale de 1964, la quasi-totalité du sol, 95%

environ a été érigée en domaine national par la loi 64-46 du 17 juin 1964. Aux termes de l’article

1er de cette loi, le domaine national est constitué de plein droit par toutes les terres non classées

dans le domaine public, non immatriculées et dont la propriété n’a pas été transcrite à la

conservation des hypothèques à la date d’entrée en vigueur de la législation.

Le Domaine National ainsi constitué englobe des terres variées, diversement occupées

et à vocations différentes que la loi a subdivisé en quatre catégories :

-les zones urbaines constituées par les terres situées dans le territoire des communes et

des groupements d’urbanisme prévus par la législation applicable en la matière. Ces zones

peuvent toutefois englober les terrains à vocation agricole ;

-les zones classées constituées par les zones à vocation forestière ou les zones de

protection ayant fait l’objet d’un classement dans les conditions prévues par la législation

particulière qui leur est applicable. ;

-la zone des terroirs qui correspond aux terres qui sont régulièrement exploitées pour

l’habitat rural, la culture ou l’élevage ;

-les zones pionnières qui correspondent aux autres terres (elles sont définies par décret

et généralement destinées à recevoir des programmes d’aménagement et de développement

rural).

L’administration des terres du domaine national est faite sous l’autorité de l’État, en

fonction de la catégorie dans laquelle elles sont classées.

La loi de 1964 a contribué à la simplification des modes de tenure en la purgeant, en

principe, de tous les droits coutumiers. Elle a créé une entité, le domaine national, divisée en

quatre catégories selon leur destination. Elle a également doté le Sénégal d’un régime foncier

dualiste dont l’un est basé sur le droit de propriété (ayant pour socle l’immatriculation foncière)

20

et l’autre exclusif du droit de propriété (basé sur la domanialité nationale). Aujourd’hui, seul

l’État, a la possibilité de requérir l’immatriculation d’un terrain du domaine national à son nom.

En milieu rural, les zones des terroirs sont administrées par des organes décentralisés

que sont les conseils ruraux, organes délibérants des communautés rurales devenues communes

depuis la réforme de 201310.

L’affectation d’une terre du domaine national est soumise, outre la demande écrite de

l’intéressé, à deux conditions majeures11:

être membre (s) de la communauté rurale (groupés ou non en association ou en

coopérative) ;

avoir la capacité d’assurer, directement ou avec l’aide de sa famille, la mise en valeur

des terres conformément au programme établi par le conseil.

Les affectations opérées par les conseils ruraux sont consenties pour une durée

indéterminée. Elles ne confèrent qu’un droit d’usage et elles ne peuvent faire l’objet d’aucune

transaction (vente, location …).

Les conseils ruraux ne peuvent procéder à la désaffectation de tout ou partie d’une terre affectée

que dans des conditions bien définies prévues par la loi à savoir :

à la demande de l’affectataire ou à la dissolution de l’association affectataire ;

au décès de l’affectataire, dans ce cas les héritiers obtiennent l’affectation à leur profit,

dans la limite de leur capacité de mise en valeur et sous réserve d’une part, qu’il ne s’en

suive des parcelles trop petites pour une exploitation rentable, et qu’ils en fassent la

demande dans un délai de trois mois ;

pour insuffisance de mise en valeur, manque d’entretien des terres affectées, et cela, un

an après une mise en demeure restée sans effet ;

si l’affectataire cesse d’exploiter personnellement ou avec l’aide de sa famille ;

pour cause d’utilité publique, lorsque l’État immatricule à son nom, des terres des

terroirs initialement affectées ;

pour des motifs d’intérêt général, décidés par le conseil rural, (réaménagement de

l’espace, établissement de chemin de bétail, travaux hydrauliques, révision des

conditions générales d’affectation suite à l’évolution des conditions démographiques ou

culturales, etc.).

Dans les deux derniers cas, les intéressés doivent être indemnisés. Ils doivent bénéficier de

l’affectation d’une nouvelle parcelle équivalente à l’ancienne. Et si la parcelle désaffectée a été

réaffectée, le nouvel affectataire est tenu de leur verser, une indemnité égale à la valeur des

constructions et des récoltes pendantes estimée au jour de la nouvelle affectation.

10« La communauté rurale est constituée par un certain nombre de villages appartenant au même terroir, unis par

une solidarité résultant notamment du voisinage, possédant des intérêts communs et capables de trouver les

ressources nécessaires à leur développement. L’affectation ou la désaffectation sont les principaux modes de

gestion des terres du domaine national. Ces communautés rurales sont devenues des COMMUNES en décembre

2013.

11Article 3 du décret n° 72-1288 du 27 octobre 1972 portant application du domaine national.

21

I.2. Les pratiques foncières

L’application de la loi sur le domaine national rencontre beaucoup de difficultés et

soulève de nombreux problèmes en milieu rural. On notera tout d’abord, la réticence à son

application de la part des tenants du pouvoir traditionnel et des anciens maîtres des terres. Par

ailleurs, les modalités de mise en œuvre de la loi n’ont jamais été définies de façon précise et

applicable. Ainsi, aucune réglementation claire n’est venue encadrer l’exercice par les conseils

ruraux de ses pouvoirs d’affectation et désaffectation. Les deux préalables majeurs à

l’affectation font l’objet de controverses et soulèvent aujourd’hui des questions importantes

suscitant même des débats passionnés.

La condition requise d’être membre de la communauté fait l’objet d’interprétations diverses

selon les conseils ruraux. Cette disposition est, par ailleurs, contestée par ceux qui estiment

qu’elle interdit à un sénégalais l’accès au domaine national dans certaines portions du territoire.

Elle est, en revanche, légitimée par ceux qui souhaitent une protection des habitants des

communautés rurales contre l’accaparement des terres de leur terroir. D’autres, enfin, estiment

qu’elle bloque l’accueil d’investisseurs étrangers dans le développement rural. De plus, la

notion de mise en valeur est restée imprécise et n’a été définie nulle part par arrêté préfectoral

comme le prévoyait la loi. Cette lacune fait qu’elle est interprétée diversement par les conseils

ruraux, conduisant à refuser l’affectation de terres destinées à l’élevage sous prétexte qu’il ne

s’agit pas d’une mise en valeur. Faute d’avoir été définie, elle rend quasiment impossible une

désaffectation des terres pour une insuffisance constatée de mise en valeur. Enfin, dans chaque

communauté rurale devenue commune, l’affectation ou la désaffectation de terres devrait être

inscrite dans un registre foncier tenu en double par le maire et le représentant de l’Etat et signé

par toute personne concernée par une affectation ou une désaffectation.

Il est cependant extrêmement rare de trouver des cas où ces registres sont institués, alors

que seule l’inscription dans ces derniers a valeur de preuve en matière de droit d’usage. Cette

situation conduit à de nombreux cas de litiges fonciers résultant de contestations d’affectations

par des tiers ou d’une double attribution d’une même parcelle par les conseils ruraux.

Les collectivités locales détentrices de la compétence d’affectation et de désaffectation

des terres du domaine national tentent, tant bien que mal, de se conformer à la règlementation

sous le contrôle du représentant de l’Etat. Il arrive très souvent que ces collectivités locales,

contraintes par des pesanteurs sociologiques, voire même politiques, contournent ou détournent

les textes et procédures prévus à travers des violations de la législation foncière. Ces pratiques

sont juridiquement illégales en ce sens qu’elles portent atteinte à la légalité interne et externe

des actes juridiques (les délibérations c’est-à-dire des actes administratifs locaux pris les

conseils des collectivités locales).

En outre, nous assistons à l’émergence de modes de faire valoir en contradiction avec la

loi sur le domaine national: il s’agit des locataires des métayers (saisonniers) ou des

emprunteurs qui accèdent à la terre par le biais de formes de transactions ou de faire valoir.

C’est ainsi que nous notons des pratiques de prêt au niveau des périmètres gérés par les OP,

consistant pour les attributaires, avec l’autorisation de son groupement, à céder temporairement

sa parcelle à un tiers, pour des raisons d’indisponibilité ou d’incapacité à la mettre en valeur.

22

L’emprunteur, en plus du loyer, est chargé d’acquitter les redevances dues par l’attributaire,

ses cotisations et aussi et surtout le remboursement des prêts contractés.

I.3. La place de la femme dans le foncier et l’usage pratiqué par les groupes

vulnérables

Au Sénégal le droit de propriété a une valeur constitutionnelle. Il est consacré par l’article 8

de la constitution : « La République du Sénégal garantit… le droit de propriété. » Cette

disposition est renforcée par l’article 67 : « La loi fixe les principes fondamentaux… du régime

de la propriété. » Cependant, cette disposition resterait lettre morte en matière d’affirmation de

l’égalité Homme/Femmes dans le domaine foncier s’il n’était complété par l’article 15 qui

dispose que : « Le droit de propriété est garanti par la présente constitution. Il ne peut y être

porté atteinte que dans le cas de nécessité publique légalement constatée, sous réserve d’une

juste et préalable indemnité. L’homme et la femme ont également le droit d’accéder à la

possession et à la propriété de la terre dans les conditions déterminées par la loi. » Cet article

constitue donc la lame de fond de la prise en compte du phénomène genre en matière foncière

en donnant à cette cause valeur constitutionnelle.

À côté de la constitution, il y a la loi n° 2010-11 du 28 mai 2010 instituant la parité absolue

Homme-Femme dont l’article 1 dispose : « La parité absolue homme femme est instituée au

Sénégal ». Cependant, même si cette dernière se limite au domaine de la représentativité au

niveau des institutions, elle constitue, à long terme, un moyen d’effectivité de l’autonomisation

des femmes dans tous les domaines.

En dehors de ces lois, il existe beaucoup de textes législatifs et réglementaires qui

interviennent en matière foncière même s’ils ne mentionnent pas de manière spécifique

l’approche genre, il convient de signaler qu’en vertu des dispositions de la constitution

précitées, ils s’appliquent de manière égale aussi bien aux hommes qu’aux femmes. À titre

d’illustration :

La loi n° 64-46 du 17 juin 1964 relative au Domaine national

Le décret n° 72-1288 du 27 octobre 1972 relatif aux conditions d’affectation et de

désaffectation des terres du domaine national comprises dans les communautés

rurales, modifié par les décrets n° 80-1051 du 14 octobre 1980 et 86-445 du 10 avril

1986.

La loi n° 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux régions, aux

communes et aux communautés rurales.

Le décret n° 96-1130 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de transfert

de compétences aux régions, aux communes et aux communautés rurales en matière

de gestion et d’utilisation du domaine privé de l’État, du domaine public et du

domaine national.

La loi n° 2004-16 du 4 juin 2004 portant loi d’orientation agro-sylvo-pastorale

Le Plan d’action foncier du Sénégal. Synergies Consulting / Ministère de

l’Agriculture, Unité de Politique Agricole. Octobre 1996.

La Nouvelle Orientation de la Politique Agricole. Plan REVA, retour vers

l’agriculture, juillet 2006.

Le Code de l’environnement, le Code forestier et le Code de l’eau

23

L’arrêté primatorial de 2007, portant charte du domaine irrigué de la vallée du

Fleuve Sénégal (CDI)

Les femmes rurales sont victimes d’une grande vulnérabilité foncière, à cause de

facteurs principaux parmi lesquels nous avons la prééminence de fait des régimes fonciers

coutumiers sur le droit moderne et les pesanteurs socioculturelles. En effet, la quasi-totalité des

femmes n’a pas accès aux droits fonciers formels. Cette exclusion fragilise la capacité des

femmes à investir dans l’exploitation de leurs terres. Les femmes, surtout en milieu rural, sont

lésées dans le processus d’affectation des terres, au sein des exploitations familiales. Pour

l’essentiel, elles accèdent au foncier par des legs ou de manière collective par le biais des

regroupements féminins qui sont généralement affectataires de superficies réduites par les

conseils ruraux.

Théoriquement, la loi sur le domaine national n'exclut pas les femmes de la transmission

des droits d'affectation aux ayants droits. En réalité, elle entérine les discriminations à l’égard

des femmes du fait de son adossement à la tenure coutumière qui offre de façon privilégiée

l’accès à la terre aux membres de la communauté rurale, dans un contexte où les conseils ruraux

sont composés, pour l’essentiel, des propriétaires coutumiers et/ou de leurs alliés.

La femme ne devenant chef de ménage qu'accidentellement (essentiellement en cas de

veuvage), c’est l’homme qui contrôle la force démographique familiale qui est mobilisée dans

les exploitations agricoles. Par conséquent, c’est l’homme qui détient la capacité de mise en

valeur qui est un critère déterminant dans l’accès au foncier dans le cadre de la loi sur le

domaine national.

A la faiblesse du statut de la femme, s’ajoute la méconnaissance par la grande majorité

d’entre elles, des lois qui pourraient leur permettre de faire valoir leurs droits. Même

lorsqu’elles connaissent la législation, elles n’osent pas remettre en cause les règles sociales, en

particulier les rapports entre hommes et femmes.

Les femmes rurales accèdent à la terre de façon indirecte. Cet accès résulte d’une

autorisation temporaire de cultiver des parcelles. Toute femme qui se marie et rejoint le

domicile de son époux reçoit une parcelle. Lorsque la famille du mari ne dispose pas de

suffisamment de terre, elle entreprend des démarches pour bénéficier d’un prêt de terre qu’elle

alloue par la suite à la nouvelle mariée. En cas de divorce, la femme qui revient au domicile de

ses parents peut se faire attribuer une parcelle.

Les résultats de l’étude réalisée par ENDA/PRONAT en 2011 montrent clairement que

les femmes n’ont pas un accès facile au foncier dans plusieurs régions du pays12.

12Sur 100 femmes interrogées dans la zone des Niayes, 42 femmes déclarent posséder des terres ; Sur 100 femmes

de la zone de la vallée du fleuve Sénégal, 23 femmes possèdent des terres. Sur 100 femmes de la zone de

Tambacounda, 4 femmes possèdent des terres.

24

Les femmes sont victimes des dispositions coutumières en général et des règles

successorales en particulier13.

Ce sont les femmes organisées en association et/ou présentes dans les fédérations

paysannes qui semblent avoir plus de facilités que celles qui n’appartiennent pas à des cadres

organisationnels. Ainsi, sur 100 femmes qui sont membres des organisations et associations

communautaires de base, 27 possèdent individuellement des terres, contre 73 qui n’en

possèdent pas. Si l’on considère 100 femmes qui ne sont pas membres d’une structure

organisationnelle, 22 possèdent individuellement des terres, contre 78 qui n’en possèdent pas14.

Au total, c’est par le biais des groupements féminins et plus récemment, des

groupements d’intérêt économiques (GIE), que les femmes obtiennent des droits formels sur la

terre. En effet, dans la plupart des communautés rurales du pays, les élus affectent aux

groupements féminins des terres qu’elles aménagent généralement en petits périmètres irrigués

ou en jardins maraîchers et fruitiers. Seulement, ces affectations ne tiennent aucunement compte

du nombre de membres de ces groupements. On constate que les parcelles affectées aux femmes

sont si réduites qu’en cas de partage, chaque membre se retrouve avec 10 à 50 m², soit une

superficie dont les résultats économiques insignifiants les maintiennent dans une situation de

dépendance vis-à-vis des hommes.

Les problèmes ne se limitent pas seulement à l’accès au foncier, les groupes vulnérables

éprouvent beaucoup de difficultés dans le cadre de l’exploitation et la mise en valeur des

parcelles du fait de difficultés pour le financement des intrants agricoles et des équipements.

En réalité, il existe d’autres usages pratiqués par les groupes vulnérables, particulièrement

dans la vallée du fleuve Sénégal :

- Un de ces usages est dénommé rem pethiene c'est-à-dire que le propriétaire terrien prête

la terre à ceux ou celles qui formulent la demande mais en retour ils se partagent à part égale

les fruits de la récolte.

- L’autre pratique est la Xaakat c’est-à-dire l’exploitant ou l’exploitante donne 10% de la

récolte au propriétaire de la terre.

Ces pratiques appliquées aux femmes, aux castes et à des hommes et femmes exogènes au

milieu sont très aléatoires et sont sources de conflits. Aussi, elles n’assurent pas toutes les

garanties pour posséder la parcelle quelle que soit la durée de son exploitation. L’exemple des

femmes du groupement de GUIA, village situé dans la zone de PODOR, qui sont en conflit

avec le propriétaire de la parcelle qu’elles exploitaient depuis plusieurs années et reprise par ce

dernier sans raison, est révélateur15.

13Une femme ne peut pas hériter des terres laissées par ses parents. Ces terres reviennent ses frères. On pense que

la femme est appelée à se marier et par conséquent à rejoindre une autre famille. C’est pour cette raison qu’elle ne

peut avoir des terres dans sa famille d’origine. C’est très mal vu par la communauté qu’une femme réclame sa part

d’héritage en ce qui concerne la terre ou bien qu’elle en vienne à se disputer avec des hommes pour avoir des

terres. En revanche, si elle veut cultiver, elle peut demander une parcelle aux hommes. 14Etudes réalisées par ENDA/PRONAT en 2011 15 Rapport de MCA sur les outils fonciers dans la vallée du fleuve SENEGAL 2012.

25

Les jeunes garçons comme les jeunes filles s’investissent très tôt dans les travaux agricoles

dans la famille. Ils sont sous l’autorité des parents et n’ont pas droit à la terre16. Par contre, le

garçon contrairement à la fille, peut suite au décès du père de famille, cogérer le foncier avec

sa mère jusqu’à l’âge adulte avant de prendre la responsabilité de gérer seul.

Au niveau communautaire, les jeunes filles et garçons organisés au niveau associatif

introduisent des demandes auprès des autorités locales qui les acceptent grâce à la caution

solidaire des membres.

Par ailleurs, si la loi donne plein pouvoir au conseil dans l’affectation des terres, presque

toutes les collectivités de la vallée exigent d’abord l’autorisation ou l’aval des autorités

coutumières avant toute affectation17.

Enfin, l’affectation peut être faite au profit de villages et de familles en marge de la loi sur le

domaine national18.

I.4. Le pastoralisme, le maillon faible dans la répartition des terres

Les zones à vocation sylvo-pastorale (forêts classées, aires protégées, réserves

pastorales etc.) sont les premières victimes de l’acquisition de terres par de nouveaux

investisseurs. Les communautés pastorales sont de plus en plus vulnérables, du fait de cette

tendance lourde entrainant notamment une diminution de l’accès aux pâturages. En guise de

réponse aux effets de ce phénomène évolutif, les nouvelles autorités n’ont proposé que la

sédentarisation des éleveurs et de leurs troupeaux avec la promotion des cultures fourragères.

Au Sénégal, le pastoralisme n’a jusqu’à très récemment pas fait l’objet d’une attention

juridique soutenue, comparée à d’autres secteurs productifs comme l’agriculture et la pêche.

Ce traitement minimal s’explique notamment l’héritage colonial et le faible investissement des

autorités publiques. Les différentes administrations ont relégué les activités pastorales au rang

de composante mineure de l’agriculture. Il n’existe pas de politique pastorale spécifique au

Sénégal, en dehors de la récente élaboration d’un projet de code pastoral. La législation relative

aux ressources pastorales se réduit jusqu'à présent à un texte relativement ancien : le décret 80-

268 du 10 mars 1980 portant organisation des parcours. Ce décret définit quatre types de

pâturages : les pâturages naturels, les jachères, les pâturages artificiels et les résidus de récolte.

Aussi, il convient de souligner que ce décret est trop focalisé sur le règlement des conflits entre

éleveurs et agriculteurs et n’accorde pas suffisamment d’attention à certaines questions

essentielles relatives à la préservation des droits d’usage pastoraux (mobilité des animaux et

accès aux ressources naturelles).

17 Ceci a, d’ailleurs, donné naissance à un adage Pulaar, très répandu dans le Ngalenka, « so neddo na niaago, yo

niaagoko diéyi ». Ce qui signifie littéralement que si quelqu’un demande une affectation au Conseil rural, il doit

le faire sur une terre qui lui appartient. Cela sous-entend que l’affectation ne peut se faire qu’avec l’autorisation

expresse du propriétaire coutumier traditionnel.

18 Eod. loc

26

Des outils politiques et juridiques développés entre-temps n’abordent pas la question

des droits pastoraux sur un mode minimaliste19.

I.5. Les principaux acteurs impliqués dans le foncier

Dans la mesure où le foncier est le support de la quasi-totalité des activités économiques

et environnementales qui sont exercées en milieu rural, sa gestion fait intervenir une pluralité

d’acteurs et d’institutions.

En dehors des services de l’Etat et des collectivités locales, d’autres acteurs, notamment

des ONG et des agences de l’Etat, interviennent dans la gestion foncière de façon plus ou moins

indirecte.

Parmi ces acteurs, nous avons:

- La Présidence de la République à travers l’Agence nationale chargée de la promotion de

l’investissement et des grands travaux (APIX) et la CNRF ;

- Le Ministère de l’économie et des finances avec la Direction générale des impôts et domaines;

- Le Ministère de l’agriculture et de l’équipement rural avec les Directions de l’agriculture, de

l’analyse, de la prévision et des statistiques agricoles et l’Agence nationale du plan de retour

vers l’agriculture ;

- Le Ministère de l’aménagement du territoire et des collectivités locales à travers les Directions

des collectivités locales, des stratégies de développement territorial et la Direction de l’appui

au développement local ;

- Le Ministère de l’élevage avec la Direction de l’élevage ;

- Le Ministère de l’hydraulique avec la Direction de la Gestion de Planification des Ressources

en Eau ;

- Le Ministère de l’énergie et des mines à travers la Direction des biocarburants et de la

biomasse et la Direction des mines et de la géologie ;

- Le Ministère de l’écologie et de la protection de la nature à travers la Direction des parcs

nationaux, la Direction des eaux, forêts et chasses et de la conservation des sols et Direction

des aires marines communautaires protégées ;

- Le cadre de réflexion et d’action sur le foncier au Sénégal(CRAFS) ;

- Les organisations de la société civile.

19La Loi d’orientation agro-sylvo-pastorale qui a été approuvée en 2004 n’a fait que reconnaître le pastoralisme

comme «mode de mise en valeur de l’espace rural et des ressources naturelles». Aussi, le document qui a été

élaboré par la Commission Nationale de Réforme du Droit à la Terre (CNRDT) en 2008 s'est intéressé

exclusivement au foncier agricole.

27

I.6. La réforme foncière en cours

L’Etat du Sénégal a clairement exprimé sa position en estimant que la réforme foncière

constitue un préalable nécessaire pour la réussite de l’agriculture. En effet, le principal enjeu de

la réforme est de créer les conditions d’une gestion concertée des ressources naturelles dont la

terre qui garantit une paix sociale et l’équité. Conscient de cet enjeu et face à l’inadéquation du

corpus juridique actuel pour prendre en charge les défis, l’Etat du Sénégal cherche depuis une

vingtaine d’années à réformer le foncier. Déjà, en 1996, l’Etat avait élaboré le plan d’action

foncier qui retenait trois scénarii: le maintien du statut quo, la libéralisation ou privatisation des

terres et l’option mixte. Les recommandations de ce plan n’ont pas été mises en œuvre faute de

consensus entre les différents acteurs. Le processus de réforme sera repris dans le cadre de la

préparation de la loi d’orientation Agro Sylvo-pastorale adoptée en 2004. Cette loi avait

annoncé une réforme foncière en 2006 qui n’a pas pu se réaliser. En 2012, une Commission de

Réforme Foncière (CNRF) a été mise en place traduisant ainsi la volonté ferme du

gouvernement de réformer le foncier.

D’emblée, il faut signaler que le processus de réforme bute sur des points de désaccords

persistants.

Tout d’abord, la CNRF propose l’immatriculation des terres et identifie deux

possibilités avec des variantes : immatriculation au nom de l’Etat (rétrocession en pleine

propriété aux communes et baux pour les usagers ou bail emphytéotique pour les communes et

sous-bail pour les investisseurs) ou immatriculation au nom des collectivités territoriales. Le

processus suit son cours et le choix définitif n’est pas encore validé mais, il faut signaler que la

tendance est celle de l’immatriculation des terres au nom de l’Etat, baux emphytéotiques aux

collectivités territoriales et sous-baux aux usagers.

Ensuite, face à cette situation, nous avons noté une forte mobilisation de la société civile,

des centres de recherche), ainsi que le patronat qui ont entamé des débats, des recherches et des

activités afin de proposer des orientations d’une réforme foncière.

Parallèlement à cette mobilisation des acteurs, la sensibilité des questions foncières et

leur imbrication incontestée sur tous les pans des politiques économiques et sociales ont

redonné un regain d’intérêt pour les partenaires financiers. En attestent tous les projets,

programmes et appuis financiers des partenaires (Banque Mondiale, MCC, Coopération

française, etc.) pour faire avancer le processus de réforme foncière.

Enfin, nous notons des positions divergentes de la part des différents acteurs. Ainsi, pour

le Patronat sénégalais et l’Union des Notaires du Sénégal, l’immatriculation des terres

constitue la solution idéale, tandis que pour la société civile regroupée autour du Cadre de

Réflexion et d’Action sur le Foncier (CRAFS), il faut rejeter toute immatriculation généralisée

des terres et opter pour le maintien de l’esprit de la loi 64-46 relative au domaine national avec

quelques réaménagements.

Il ressort de l’analyse :

- un consensus sur la nécessité de réformer le foncier

- mais aussi des divergences notoires sur les options à retenir.

Devant cette situation, la prudence s’impose et nécessite du temps pour permettre aux différents

acteurs d’harmoniser leurs positions en s’accordant principalement sur les priorités nationales

28

en matière de sécurité alimentaire, de paix sociale, de création d’emplois des jeunes tout en

préservation des ressources naturelles.

II. L’état des lieux du système foncier malien

L’économie du Mali repose essentiellement sur le secteur rural (agriculture, élevage,

foresterie et pêche) qui occupe plus de 80% de la population active et contribue en moyenne

pour 40 à 45% au PIB avec un taux de croissance moyen de 3,6% par an20.

Ce pays recèle de grandes potentialités agro-sylvo-pastorales, forestières et halieutiques.

Pour ce qui concerne la production, le potentiel des espaces physiques est globalement estimé

à 46, 6 millions d’hectares, dont 12,2 millions d’ha de terres Agricoles, 30 millions d’ha de

pâturage, 3,3 millions de réserve de faune, 1,1 million de réserve forestière. La superficie des

zones cultivables et inondables est estimée à 2,2 millions d’hectares21.

En plus, le Mali a des ressources importantes en eau avec 2.600 km de fleuve, une

grande diversité biologique, des ressources forestières et fauniques, et un cheptel abondant et

diversifié (7,1 millions de bovins, 19 millions d’ovins/caprins, 0,6 millions de camelins, 25

millions de volailles).

Selon une étude réalisée en 2006, le pays compte environ 600.000 exploitations

Agricoles dont la quasi-totalité est constituée des exploitations agricoles familiales (Ministère

de l’Agriculture, 2006). Le rapport 2011 du Ministère de l’Agriculture estime à environ 900.000

le nombre d’exploitations familiales toutes catégories confondues.

La gestion foncière est au cœur de tous les enjeux en milieu rural. La pression sur les

terres constitue une caractéristique majeure des nouvelles dynamiques foncières et demeure la

source principale de la recrudescence des conflits fonciers.

II.I. La législation actuelle en matière foncière

Tout le système domanial et foncier repose sur l’ordonnance n° 00-27/P-RM du 22 mars

2000, portant Code domanial et foncier, modifiée par la loi n° 02-008 du 12 février 2002,

portant modification du Code domanial et foncier. Le Code Domanial et Foncier (CDF) qui est

le principal texte en la matière, fait de la domanialité un principe fondamental de la gestion

foncière, principe que l’on retrouve aussi bien dans les textes législatifs et réglementaires

relatifs à la gestion de toutes les ressources naturelles que dans ceux relatifs à la

décentralisation.

Le principe de domanialité, qui fonde la prééminence de l’Etat dans la gestion foncière,

est articulé autour de l’institution d’un domaine national, ainsi que d’un domaine public et privé

de l’Etat et des collectivités territoriales.

20 Voir le rapport officiel sur la politique foncière agricole du mali, Ministère du développement rural, avril 2013. 21 Eod.loc.

29

Le domaine national du Mali englobe l’espace aérien, le sol et le sous-sol du territoire

national. Il comprend les domaines publics et privés de l’Etat et des collectivités territoriales,

ainsi que le patrimoine foncier des autres personnes, physiques ou morales.

Le domaine public immobilier est constitué de l’ensemble des biens immobiliers classés

ou délimités affectés ou non à l’usage du public22, et comprend le domaine naturel et le domaine

artificiel23. Le domaine public naturel se compose de l’espace aérien, des cours d’eau, des

nappes d’eau souterraines. La proclamation de la domanialité publique des ressources naturelles

vise, en principe, à permettre à l’Etat d’avoir la main mise sur ces ressources communes et

d’éviter leur accaparement par un individu ou un groupe d’individus.

A cet effet, le domaine public est inaliénable et imprescriptible. L’Etat, à travers les lois

et règlements, détermine les modalités d’occupation et d’usage du domaine public. Dans cette

logique, tous les textes de gestion des ressources naturelles précisent les modalités de

participation des populations riveraines à la gestion des ressources du domaine public et de

concession à des structures privées.

Quant au domaine privé de l’État, il englobe non seulement les terres immatriculées en

son nom, mais aussi toutes les terres non immatriculées, y compris celles dites vacantes et sans

maîtres et les droits coutumiers.

Tout en confortant la toute-puissance de l’Etat en matière de droits fonciers, le CDF, à

l’instar de la législation coloniale, confirme la possibilité d’appropriation privative des terres

du domaine privé de l’Etat, à la suite d’une procédure d’immatriculation.

Si à travers les dispositions précitées, le CDF confirme le principe de domanialité et

conforte la logique capitaliste de la propriété foncière, il y ouvre cependant une brèche en faveur

du monde rural en renforçant les dispositions relatives aux droits coutumiers. En effet, l’article

43 du CDF, non seulement confirme les droits coutumiers exercés collectivement ou

individuellement sur les terres non immatriculées, mais aussi, il précise que nul individu, nulle

collectivité, ne peut être contraint de céder ses droits si ce n’est pour cause d’utilité publique et

moyennant une juste et préalable indemnisation.

Ainsi, les droits coutumiers peuvent, à la suite d’une enquête publique et contradictoire, faire

l’objet d’un titre opposable aux tiers et les terrains du domaine privé immobilier de l’Etat

peuvent être attribués, après immatriculation préalable, selon le mode de cession, location ou

affectation. A ces éléments s’ajoutent l’article 48 qui affirment la reconnaissance des

conventions coutumières sur les terres non immatriculées.

II.2. Les droits coutumiers dans le Code domanial et foncier

22Voir l’article 5 CDF. 23Voir l’Article 6 CDF

30

Le Code Domanial et foncier de 2000 consacre six articles relatifs aux droits fonciers

coutumiers. Ces articles abordent la confirmation et la constatation des droits fonciers

coutumiers, la purge des droits coutumiers et les conventions coutumières. Ainsi, le Code

domanial et foncier reconnaît et confirme les droits fonciers coutumiers, qu’ils soient exercés

collectivement ou individuellement, et prévoit même leur constatation à la suite d’une enquête

publique et contradictoire qui donne lieu à la délivrance d’un titre opposable aux tiers24. La

constatation des droits se fait selon une procédure déterminée et devant une commission de

conciliation.

Contrairement au Sénégal, on constate qu’il y a une volonté de l’Etat malien de protéger

les droits fonciers coutumiers25. Il apparait clairement une volonté de protéger les terres

constituant des patrimoines collectifs en vue de contourner les éventuels conflits fonciers.

Il s’y ajoute que les dispositions sur les droits coutumiers tendent également à assurer une

certaine équité, en protégeant les ruraux contre les abus éventuels des chefs coutumiers. Ainsi,

les chefs coutumiers qui règlent, selon la coutume, l’utilisation desdites terres par les familles

ou les individus ne peuvent en aucun cas se prévaloir de leurs fonctions pour revendiquer

d’autres droits sur le sol que ceux résultant de leur exploitation personnelle en conformité avec

la coutume.

Aux termes de l’article 133 du CDF, lorsque l’Etat veut, pour une raison d’intérêt

général ou d’utilité publique, disposer des terrains sur lesquels s’exercent des droits coutumiers,

ceux-ci sont purgés par un arrêté du ministre chargé des Domaines. Toutefois, il est prévu une

indemnisation, à laquelle ont droit les détenteurs des droits coutumiers portant sur les

constructions, aménagements à caractère immobilier et plantations.

Aussi, les conventions conclues, entre individus ou collectivités selon les règles et les formes

coutumières sur les terres non immatriculées et droits fonciers, peuvent être constatées par un

écrit. Toutefois, la portée de ces innovations législatives se trouve limitée par des obstacles

divers.

II.3. Les obstacles à la sécurité foncière des producteurs ruraux

D’une manière générale, la législation nationale qui régit la gestion foncière est

inefficace. Les lois s’inspirent plus de la tradition juridique française que des systèmes de tenure

coutumiers. Le droit national et le droit coutumier sont régis par des principes différents et en

partie contradictoires.

24Voir les articles 43 et 44 du code domanial et foncier de 2002. 25En effet, l’article 45 dispose que les droits fonciers coutumiers individuels, lorsqu’ils comportent emprise

évidente et permanente sur le sol peuvent être transformés en droit de propriété au profit de leur titulaire, qui doit

requérir à cet effet l’immatriculation, ou concédés au profit d’un tiers ; ce dernier doit lui aussi requérir sans délai

l’immatriculation de l’immeuble. Quant aux autres droits (il faut comprendre par-là les droits collectifs), ils ne

peuvent, en vertu de l’article 46, être immatriculés et sont transférables à des individus ou à des collectivités qui

sont seuls susceptibles d’avoir les mêmes droits en vertu de la coutume et des conditions et limites qu’elle prévoit.

31

Ainsi, dans les zones rurales, deux systèmes d’autorité différents, le régime étatique et

le régime coutumier, revendiquent la légitimité.

En plaçant les terres sur lesquelles portent les droits coutumiers dans le domaine privé

de l’État, le CDF a fragilisé la sécurité foncière de la majorité des populations rurales, qui n’ont

guère de pouvoir de décision ou de gestion sur leurs propres terres26.

Les contradictions entre les principes du droit coutumier et ceux du droit étatique créent

des tensions latentes qui peuvent facilement exploser avec l’aiguisement des enjeux fonciers

liés à l’apparition dans l’arène locale des investissements à grande échelle.

Par ailleurs, l’efficacité de la législation nationale et des procédures étatiques est limitée

par de multiples facteurs, notamment les obstacles à l’accès des communautés rurales à la

justice, le caractère incomplet et inadapté de la législation et la lourdeur des procédures

administratives.

Dans le Mali rural, la concurrence pour l’accès aux terres est à l’origine de conflits entre

producteurs ruraux, notamment agriculteurs, éleveurs et pêcheurs.

Les utilisateurs fonciers et les autorités sont aux prises avec une législation foncière et

des pratiques administratives inefficaces et avec des droits coutumiers qui ne se sont pas adaptés

à une situation en pleine mutation.

Au Mali, la disponibilité de terres rurales constitue un débat avec des enjeux complexes.

On assiste à une concurrence féroce et parfois violente sur des terres de plus en plus dégradées27.

Cela précarise la situation de tous les producteurs ruraux mais particulièrement celle des

groupes ayant des droits fonciers souvent fragiles (migrants, femmes, jeunes et éleveurs)28.

Ainsi, les droits transférés aux termes de transactions traditionnelles, tels que des prêts

ou des dons, sont de plus en plus remis en cause. Les régimes fonciers coutumiers n’arrivent

pas à s’adapter à ces contextes changeants et les règles traditionnelles ne sont pas

nécessairement capables de résoudre les conflits et les questions foncières émergentes.

Enfin, les élus locaux ne gèrent pas toujours les questions foncières selon les règles

fixées. De ce fait, le fossé entre la législation et la façon dont les terres sont réellement gérées

sur le terrain s’élargit de jour en jour29.

26Le fait que le décret d’application requis pour réglementer la procédure d’enregistrement des droits coutumiers

n’existe pas fait qu’il est plus difficile pour les populations rurales d’avoir accès à une documentation formelle

pour leurs terres. 27 Sécuriser les droits fonciers au Mali : solutions locales à casse-tête national par IIED en juin 2014 28 Au fur et à mesure que la population augmente et que la compétition pour l’accès aux terres s’intensifie, les

conflits fonciers deviennent de plus en plus fréquents. 29La plupart des populations rurales ne connaissent rien aux règles et procédures officielles. Les autorités

maliennes reconnaissent la fragilité de leur cadre législatif et réglementaire pour l’aménagement et la gestion des

terres rurales et une nouvelle loi sur lesdites terres est actuellement à l’étude, en vue d’enrayer les

dysfonctionnements constatés.

32

II.4. La charte pastorale.

Le droit des ressources pastorales est consacré par la loi n° 01-004 du 27 février 2001, portant

Charte pastorale en République du Mali. Elle est composée de 68 articles. Cette Charte est un

ensemble de principes fondamentaux et de règles pour l’exercice des activités pastorales. A cet

égard, elle précise les droits essentiels des pasteurs en matière de mobilité des animaux, d’accès

aux ressources pastorales en même temps que leurs obligations pour la préservation de

l’environnement et le respect des biens d’autrui. En somme, la Charte pastorale vise la

protection et l’aménagement des espaces pastoraux à travers les schémas d’aménagement du

territoire, des projets et programmes de développement, qui doivent prévoir, préserver et

protéger les espaces pastoraux.

La mise en valeur pastorale confère aux pasteurs la reconnaissance, la protection et la garantie

des droits d’usage pastoraux sans transfert de la propriété du sol et des ressources concernées.

La perte d’un espace pastoral suite à une opération de développement se traduit par une

compensation sous forme d’affectation d’autres ressources pastorales. De plus, les pistes

pastorales sont protégées en tant que partie du domaine public de l’Etat ou de la collectivité

territoriale. A ce titre, les collectivités territoriales élaborent les règles de gestion et veillent à

l’application de la loi en rapport avec tous les usagers en particulier avec les organisations

pastorales. Celles-ci sont, en effet, des partenaires privilégiés des collectivités territoriales et

des services techniques dans la gestion des ressources pastorales et leur développement. Elles

participent à l’élaboration et la mise en œuvre de la politique nationale de l’élevage avec la

possibilité de formuler des recommandations.

Aussi, la Charte pastorale traite des questions essentielles comme la mobilité des animaux, les

droits d’accès, les déplacements et l’accès aux différentes ressources.

Pour la prise en compte de la gestion participative et décentralisée, cette Charte détermine les

rôles des collectivités territoriales, des organisations de pasteurs, et fixe les règles de

l’exploitation paisible des ressources pastorales et de la gestion locale des conflits liés aux

activités pastorales. L’adoption de la Charte pastorale et de son décret d’application représente

une avancée majeure en matière régulation des interactions agriculture/élevage. En effet, dans

le passé, en l’absence d’une législation pastorale spécifique les pasteurs étaient confrontés à

divers abus : obstruction des pistes pastorales, occupation des pâturages, accès aux résidus

agricoles selon le bon vouloir des agriculteurs, absence de dispositions précises sur les

aménagements pastoraux. Dans ce contexte, tout dégât de champ, même consécutif à des

violations de la part des agriculteurs était considéré comme résultant de la divagation des

animaux.

En définitive, la charte pastorale et son décret d’application ont apporté des réponses

juridiques essentielles. Ainsi, l’article 5 de la Charte dispose que les déplacements d'animaux

peuvent se faire à l'échelle locale, régionale ou sur toute l'étendue du territoire national, mais

en respectant en toute saison les aires protégées, les espaces classés ou mis en défens et la police

33

sanitaire des animaux. Dans cette mouvance et conformément à l’article 17, toute occupation,

entrave ou mise en exploitation d'une piste pastorale et tout empiétement quelconque sur celle-

ci sont strictement interdits30.

La cohabitation agriculture/élevage étant assez difficile du fait de la superposition des deux

activités sur les espaces agricoles, la Charte pastorale réglemente aussi l’accès auxdits espaces.

Elle définit les principes fondamentaux et les règles générales qui régissent l’exercice des

activités pastorales en République du Mali. Elle consacre et précise les droits essentiels des

pasteurs, notamment en matière de mobilité des animaux et d’accès aux ressources pastorales

et définit les principales obligations qui leur incombent dans l’exercice des activités pastorales,

notamment en ce qui concerne la préservation de l’environnement et le respect des biens

d’autrui.

Les ressources pastorales sont constituées notamment par l’eau, le pâturage et les terres salées,

nécessaires à l’alimentation des animaux. Sauf disposition législative contraire, la gestion des

ressources pastorales relève de la compétence des collectivités territoriales sur le territoire

desquelles elles se trouvent. Cette prérogative n’emporte pas la propriété de plein droit des

ressources gérées. Les collectivités territoriales doivent gérer les ressources pastorales avec la

participation des organisations de pasteurs et en concertation avec les autres utilisateurs des

ressources naturelles. L’exploitation de ces ressources doit être faite de manière durable, dans

le respect des droits reconnus aux différents utilisateurs de l’espace et conformément à la

législation relative à la protection de l’environnement et à la gestion des ressources naturelles.

Les pasteurs et les organisations des pasteurs doivent apporter leurs concours à la protection de

l’environnement et à la lutte contre la désertification. Ils doivent contribuer, en collaboration

avec les services techniques compétents et les autres utilisateurs, au maintien des écosystèmes

naturels, à leur fonctionnement équilibré et à la valorisation de leur potentiel productif.

Les déplacements d’animaux peuvent se faire à l’échelle locale régionale ou sur toute

l’étendue du territoire national tout en respectant en toute saison les aires protégées, espaces

classés ou mis en défense et la police sanitaire des animaux. Ils peuvent se faire également sur

le territoire des pays voisins, dans le respect des accords relatifs à la transhumance et sous

réserve des mesures particulières qui pourraient être prises par les États concernés. Le

déplacement des animaux se fait sur les pistes pastorales, locales et de transhumance, gérées

par les collectivités territoriales avec le concours des organisations de pasteurs. L’utilisation

des pistes pastorales constitue, à la fois, un droit et un devoir pour l’ensemble des pasteurs. Il

ne peut être dérogé à l’obligation d’emprunter les pistes pastorales pendant les périodes de

culture.

30Aussi, l’article 19 précise que les pasteurs ont le droit d'accéder librement aux gîtes d'étapes. Il est interdit

d'occuper ces derniers de manière à entraver la progression ou le séjour des pasteurs en déplacement. La Charte

pastorale fixe aussi l’obligation de surveillance des troupeaux par les pasteurs. L'utilisation des pistes pastorales

constitue, à la fois, un droit et un devoir pour l'ensemble des pasteurs (Article 18). Il ne peut être dérogé à

l'obligation de les emprunter pendant les périodes de culture.

34

Les collectivités territoriales, en collaboration avec les autorités traditionnelles

compétentes et les organisations d’agriculteurs établissent de manière concertée, chaque année

s’il y a lieu, le calendrier de la transhumance. Les animaux en transhumance internationale

doivent, pour entrer dans les pays d’accueil, pénétrer par les postes prévus à cet effet par les

accords bilatéraux et régionaux. L’information relative à ces postes d’entrée est donnée aux

pasteurs par les autorités administratives et les collectivités territoriales frontalières concernées.

L’Etat malien assure le suivi de la transhumance internationale, notamment par la

promotion de rencontres entre les autorités administratives et les collectivités territoriales

frontalières concernées.

Les espaces pastoraux relevant du domaine de l’état et des collectivités territoriales sont

constitués par : les pâturages herbacés et aériens, les bourgoutières communautaires, les terres

salées, les points d’eau, les gîtes d’étapes.

Après l’enlèvement des récoltes, les champs peuvent être ouverts au pâturage des animaux. Les

animaux de la collectivité territoriale concernée ont un droit d’accès prioritaire aux champs

récoltés. Les collectivités territoriales réglementent les conditions dans lesquelles s’exerce

l’accès non-prioritaire des animaux aux résidus des champs récoltés. L’accès aux ressources en

eau des rivières, fleuves, mares et lacs du domaine public, en vue de l’abreuvement des

animaux, est libre et ne donne lieu à la perception d’aucune taxe ou redevance. Les puits en

buse de ciment et les forages publics sont la propriété des collectivités territoriales sur le

territoire desquelles ils sont réalisés. Ils sont gérés par ces collectivités, en concertation et avec

la participation de l’ensemble des utilisateurs concernés. L’accès à ces puits à des fins

d’utilisation pastorale est ouvert à tous.

Toutefois les pasteurs résidant sur le territoire de la collectivité territoriale où le puits est situé

ont un droit d’accès prioritaire à celui-ci. L’accès aux forages est subordonné à l’autorisation

préalable du comité de gestion. Cet accès donne lieu à la perception d’une taxe ou d’une

redevance. Les collectivités territoriales, en collaboration avec les autres acteurs concernés par

la gestion des ressources naturelles, doivent contribuer à la prévention des conflits liés aux

activités pastorales. Ces conflits sont réglés par voie judiciaire. Toutefois, le recours aux

juridictions compétentes doit être précédé par l’arbitrage des instances focales de gestion

naturelles.

Toutefois, il convient de souligner que malgré ces dispositions pertinentes, la Charte

pastorale demeure peu appliquée. Les conflits récurrents entre agriculteurs et éleveurs

constituent toujours une des plus grandes préoccupations de la gestion foncière et des ressources

naturelles. Des problèmes subsistent encore, notamment en ce qui concerne la détermination

des pistes pastorales, l’utilisation des espaces agricoles après les récoltes par les animaux,

l’utilisation illégale des espaces pastoraux à des fins agricoles.

II.5. Les acteurs principaux impliqués dans le foncier

35

La gestion du foncier au mali n’est pas du seul ressort de l’Etat. A côté des services

techniques, on note la présence des structures coutumières, des collectivités locales, des

organisations de la société civile et des institutions privées.

Ainsi, plusieurs structures interviennent dans le foncier. Parmi celles-ci, nous avons :

- Les Ministères en charge de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche.

- Le Ministère de l’administration territoriale et des Collectivités Locales.

- Le Ministère des domaines de l’Etat et des affaires foncières.

- Les Ministères en charge de l’environnement, de l’hydraulique.

- L’Assemblée permanente des chambres d’agricultures du Mali.

- L’Association des Organisations Professionnelles Paysannes.

- Les réseaux d'acteurs de la société civile.

-Les Assemblées Régionales, les Conseils de Cercle, les Conseils Communaux.

- La Direction Générale de l'Office du Niger qui gère le foncier au niveau de la zone

Office du Niger.

- Direction Nationale de l’Aménagement et Equipement Rural.

- Le Conseil Economique, Social et Culturel qui donne des avis actualisés sur les

perceptions de la population en lien avec les questions agricoles et participe à donner des avis

éclairés aux différents décideurs nationaux et locaux.

- Le Haut Conseil des Collectivités Territoriales qui participe à la mise en œuvre de la

politique foncière agricole en donnant des avis pertinents concernant les collectivités

territoriales sur la gestion du foncier agricole.

-Le secrétariat permanent de la loi d’orientation agricole qui assure la coordination

globale de la politique et assure une cohérence avec la LOA et ses dispositifs de mise en œuvre.

-L’observatoire National du foncier agricole composé de représentants de tous les

groupes d’acteurs du foncier agricole ;

- Les commissions foncières (villages et inter-villages, communes et inter-communes et

cercles) ;

II.6. La place des femmes dans le système foncier malien

Le Mali « proclame sa détermination à défendre les droits de la Femme31 » cette disposition

du préambule de la constitution malienne pose les jalons de l’affirmation des droits des femmes

dans tous les domaines y compris le foncier et le rejet de toute forme de discrimination liée au

sexe. Si ces préoccupations ne sont pas reprises de manière expresse dans le dispositif législatif

et réglementaire, leurs réclamations semblent légitimes dans la mesure où le silence encourage

31 Constitution de la République du Mali Adoptée par référendum du 12 janvier 1992 et promulguée par décret N° 92-073 P-CTSP du 25 février 1992.

36

à prêter le flanc, il va de sans dire que les pratiques discriminatoires à l’encontre des femmes

subsistent en marge de l’affirmation de ces principes. Au Mali tout le système domanial et

foncier aujourd’hui repose sur l’ordonnance n°00-27/P-RM du 22 mars 2000, portant code

domanial et foncier, modifié par la loi n° 02-008 du 12 février 2002, portant modification du

code domanial et foncier. Ce dispositif est en partie réinterprété dans ses principes et son

fondement par la loi 96_050 du 16 octobre 1996 portant loi d’orientation agricole. Ce dernier

texte peut être vu comme une bouée de sauvetage pour les femmes en ce qu’il institutionnalise

l’exploitation agricole familiale et l’entreprise agricole qui relance l’activité économique des

associations de femmes. En effet, dans son article 75, il met en place une politique foncière qui

a pour objet « (…) la sécurisation des exploitations et des exploitants agricoles, la promotion

des investissements publics et privés, l’accès équitable aux ressources foncières (…) ».

On note paradoxalement un déphasage entre le cadre juridique posé et les pratiques. En

effet, l’influence des modes de tenure coutumière sur l’accès des femmes au foncier ne peut

être bien appréhendée sans une connaissance préalable des principes et modes d’organisation

sociale qui les déterminent. L’organisation sociale est généralement fondée sur les principes de

parenté, de gérontocratie, de séniorité, d’autochtonie et de hiérarchisation des rapports de

genre au détriment des femmes. Au plan foncier, ces principes entraînent la précarisation des

droits des femmes, des jeunes et des allochtones qui constituent avec les pauvres les groupes

vulnérables. Mais ce constat doit être mis dans son contexte historique et économique.

Dans le droit coutumier malien, les femmes sont exclues de l’accès à la propriété

foncière, alors qu’elles participent largement à l’exploitation des terres. Dans les conflits

fonciers de plus en plus répandus, elles sont les principales lésées, avec des conséquences sur

la sécurité alimentaire des familles. La loi d’orientation agricole d’août 2006 a bien organisé

leur protection, suite à d’importantes concertations auxquelles elles ont participé. Il reste à

l’appliquer, alors que dans les mentalités le pouvoir reste largement dévolu aux hommes.

Les règles et procédures étatiques sont en principe au bénéfice de toute la population.

Elles sont fondées sur les principes d’égalité et de justice sociale et doivent en principe favoriser

l’accès des femmes à la terre. Cependant, leur impact est limité par un certain nombre de

facteurs relatifs, entre autres, aux difficultés d’accès des ruraux à la justice, au caractère

inachevé et controversé de la législation et aux lourdeurs bureaucratiques.

Les femmes représentent 52% de la population totale malienne dont 78% vivent en

milieu rural malien, et assurent plus de 70% de la production alimentaire. Elles participent

activement dans l’exploitation mais n’ont aucun contrôle de ressources.

La question foncière est devenue centrale au Mali, entraînant de nombreux conflits. Ces

conflits pour l’accès à la terre, qui font couler du sang chaque année, sont alimentés par le

manque de clarté de la réglementation en matière foncière. Selon les textes, toutes les terres

appartiennent à l’Etat, mais dans les pratiques et usages, elles sont gérées par le chef de village

et les chefs coutumiers. Ces derniers peuvent ainsi attribuer, prêter ou vendre une terre.

L’acquéreur ne dispose alors d’aucun titre de propriété, l’attribution définitive de la terre

demeurant une prérogative régalienne.

37

Les conflits liés à la terre portent souvent sur des questions de délimitation des parcelles

ou des terroirs villageois. Les relations entre cultivateurs, éleveurs et pêcheurs sont également

problématiques. Ils se partagent en effet les mêmes espaces, qu’ils utilisent à des saisons ou

pour des activités différentes. Lors des passages de transhumance par exemple, des conflits

peuvent éclater lorsque les pâturages traditionnels se retrouvent occupés par des cultures. Des

conflits apparaissent aussi à l’occasion des héritages, par exemple entre les Bozos, pêcheurs qui

exploitent l’eau, et les Peuls, qui occupent les pâturages. S’agissant d’espaces partagés, il

devient difficile de déterminer à qui appartient la terre, chacun se réclamant propriétaire d’un

espace qu’il utilise avec les siens depuis des générations.

A ces questions, la confusion des règles ne permet pas de répondre. Le débat autour des

textes et leur articulation avec les pratiques locales se retrouve ainsi au cœur des problématiques

foncières, avec deux types de droit coexistant : le droit coutumier et le droit public officiel. Face

à l’imprécision et l’informalité des règles coutumières, une plus grande sécurisation est

désormais souhaitée par les paysans, comportant entre autres : la reconnaissance formelle des

droits coutumiers, de leur possibilité de transmission et de transaction, la purge obligatoire en

cas d’établissement de titre foncier, la promotion des femmes, des jeunes et des hommes en

milieu rural.

L’influence des modes de tenure coutumière sur l’accès des femmes au foncier ne peut

être bien appréhendée sans une connaissance préalable des principes et modes d’organisation

sociale qui les déterminent. L’organisation sociale au Mali est généralement fondée sur les

principes de parenté, de gérontocratie, d’autochtonie et de hiérarchisation des rapports de genre

au détriment des femmes.

Au plan foncier, ces principes entraînent la précarisation des droits des femmes, des

jeunes et des allochtones qui constituent les groupes vulnérables. Mais, ce constat doit être mis

dans son contexte historique et économique32.

Lorsqu’une famille n’avait pas suffisamment de terres pour ses femmes, elle pouvait en

emprunter auprès de familles plus nanties. Par ailleurs, les femmes dans plusieurs zones avaient

un accès prioritaire aux bas-fonds, pour les cultures de contre-saison et du riz.

Face à l’incapacité des systèmes coutumiers à assurer aux femmes un accès plus

équitable à la terre et aux ressources naturelles, les règles et procédures officielles établies par

l’Etat apparaissent comme une alternative crédible.

Au Mali, la femme ne peut hériter de la terre. Les règles d’exploitation des ressources

sont traditionnellement établies par les hommes et ne favorisent pas la participation des femmes

32 En règle générale, les terres de culture sont la propriété du lignage mais avec le temps et la croissance

démographique, les familles à l’intérieur du même lignage se sont agrandies et les scissions sont intervenues.

Ainsi, dans beaucoup de cas, on a été amené à répartir les terres entre les nouvelles unités familiales. Les terres

familiales sont réparties entre les membres mâles de la famille, et retransmises de père en fils, les aînés étant

chargés de la gestion.

38

aux prises de décision au niveau communautaire et même au sein d’une exploitation donnée.

Ces règles considèrent souvent les femmes comme instables dans le ménage. Aussi, les terres

aménagées sont systématiquement attribuées aux hommes. En outre, la répartition traditionnelle

des activités oriente les femmes vers des tâches domestiques. Néanmoins, dans certains groupes

ethniques (comme les Bambara) les femmes ont constitué depuis longtemps une force de travail

majeure dans l’exploitation agricole familiale. Elles ont même accès aux rizières des bas-fonds,

difficiles à exploiter et désertés par les hommes.

Cependant, des changements sont intervenus durant ces dernières décennies. Ainsi, malgré les

règles et les représentations concernant la place de la femme dans la société, les grandes

sécheresses ont amené une évolution dans le rapport des femmes à la terre. Ces changements

ont conduit les femmes à poursuivre des stratégies foncières. Elles s’investissent principalement

dans les cultures maraîchères et rizicoles en groupement ou individuellement. Leur production

couvre une partie plus ou moins importante de la période de soudure.

III. L’état des lieux de la question foncière en Guinée

La Guinée est caractérisée par un climat tropical à deux saisons : une saison sèche et une

pluvieuse dont la durée varie selon les régions. La pluviométrie varie de 4 000 mm (Basse

Guinée) à 1 300 mm (Haute Guinée); les précipitations culminent partout en juillet et août. Les

variations de la pluviométrie imposent souvent des contraintes à l’agriculture (arrêt des pluies en

pleine saison de croissance des végétaux, retard de la saison pluvieuse, pluies abondantes et

passagères).

La Guinée est caractérisée par une hétérogénéité des sols avec un réseau hydrographique dense.

Les nombreux fleuves et cours d’eau qui y naissent arrosent tous les pays voisins et font de la

Guinée le château d’eau de la sous-région. Aujourd’hui malheureusement ce château d’eau est

menacé par l’ampleur de la sécheresse qui est la conséquence néfaste des actions anthropiques et

des phénomènes naturelles de diverses origines.

Le potentiel hydro-énergétique ajouté aux nombreuses richesses du sous-sol (bauxite, or,

diamant, uranium, fer, cobalt etc.), font de la Guinée un des pays les plus potentiellement

prédisposés au développement économique en Afrique de l’Ouest. La grande diversité des

paysages résultant de la grande variété des reliefs contribue à la création de nombreux

microclimats locaux avec leurs écosystèmes propres.

Sur le plan de la végétation, le pays a six grands domaines géographiques qui sont : le domaine

de la mangrove, le domaine de la forêt sèche, le domaine de la savane, le domaine de la forêt

dense humide, le domaine des montagnes, les domaines agricoles.

La Guinée est subdivisée sur le plan écologique en quatre Régions naturelles bien distinctes qui

sont :

La basse guinée ou guinée maritime

39

Elle couvre 15% de la surface totale de la Guinée (36 200 km2) et comprend une zone côtière

marécageuse derrière laquelle s’étend une plaine s’élevant lentement jusqu’au pied des collines

du Fouta Djallon. La pluviométrie annuelle varie entre 2 000 et 4 000 mm. La capitale de la

Guinée est située dans cette région.

La mangrove est essentiellement composée de Rhizophora et d’Avicenia dont la production est

estimée à environ 55 m3 /ha, soit un volume sur pied de plus de 6 600 000 m3 dans les zones de

production forestière.

L’élevage transhumant principalement en provenance du Fouta Djallon est de plus en plus

important dans cette région et entre souvent en concurrence avec l’agriculture, et plus

particulièrement avec la riziculture dans les bas-fonds qui servent de pâturages humides en saison

sèche.

La moyenne guinée

Elle couvre 26% de la surface totale de la Guinée (63 457 Km2). Elle comprend le haut plateau

du Fouta Djallon où l’altitude varie de 600 à 1500 m et les plaines basses des régions de Gaoual

et de Koundara, au Nord-Ouest. La pluviométrie annuelle varie entre

1500 et 2000 mm.

Les sols sont en grande partie très dégradés. Le manteau forestier ne couvre que 13% de la région,

soit 800 000 ha de forêt dense sèche et 50 000 ha de lambeaux de forêt dense mésophile, reliques

de l’ancienne forêt dense d’altitude. Il n’existe plus réellement de massifs forestiers en dehors de

quelques petites forêts classées relativement conservées et de quelques plantations de pins à

Dalaba. Suite à son importance écologique régionale en tant que château d’eau ouest-africain, la

protection et l’aménagement de cette région fait l’objet d’une préoccupation régionale voire

internationale qui a déjà attiré un grand nombre de projets aux approches d’amélioration et de

protection multiples. Le massif du Fouta Djallon fait l’objet d’un programme régional de

restauration et d’aménagement intégré (ABN, OMVG, OMVS).

La haute Guinée

Avec une superficie, 96 700 km2, la Haute Guinée représente 39% du territoire. C’est une

région de savane et de plaine de 200 à 400 m d'altitude. La pluviométrie varie entre 1300 et

1700 mm par an. La forêt dense sèche couvre 8,3% de la région, soit 800.000 ha, mais la

situation forestière de cette région présente deux aspects contrastés :

- D’une part, dans les zones à forte agglomération où des activités agricoles, minières et

pastorales sont pratiquées, la disparition progressive de la forêt entraine de graves

problèmes d’érosion des sols, d’origine tant pluviale qu’éolienne, d’ensablement des lits

des fleuves, et des difficultés d’approvisionnement en bois d’énergie et de service ainsi

que d’autres produits de la forêt (médicaments, gibiers, etc.) ;

- D’autre part, dans les zones peu peuplées et peu accessibles, on peut rencontrer des

massifs relativement intacts de forêts denses sèches, de 50 à 200 ha de superficie

moyenne. Ces massifs occupent principalement le chainon de Niandan Banié qui est

nécessaire à l’équilibre écologique de cette région soudanienne. Mais, ces forêts sont

fortement menacées par les exploitations anarchiques minières, forestières et fauniques.

40

La guinée forestière

Elle couvre 49 500 km2 ce qui correspond à 20% de la superficie de la Guinée. Elle est située au

sud-est de la Guinée. C’est une région de montagne qui englobe divers massifs de la dorsale

guinéenne dont le Simandou et le Daro où le Niger prend sa source, et les Monts Nimba point

culminant du pays (1752 m). Elle enregistre 1600 à 2800mm d’eau par an ce qui favorise la forêt

ombrophile.

Hormis les massifs forestiers classés de Ziama et de Diécké, qui couvrent 170.000 ha dont

seulement 81.000 ha de forêt dense, la forêt se retrouve sous forme de lambeaux d’anciens

massifs forestiers, d’îlots inaccessibles en zone de montagne, de galeries le long de quelques

rivières, et en ombrage sur l’ancienne caféière. Le Nord de la Guinée Forestière (Beyla,

Kissidougou, Guéckédou) n’est plus qu’une région pré-forestière mais une région de savane "ex-

forestière" ou "post-forestière".

En Guinée, après l’accession à l’indépendance, l’Etat est resté le seul propriétaire des terres

jusqu’en 1992. Dans cette logique, les personnes physiques et morales ne jouissaient que des

droits d’usage ou d’usufruitiers des terres qu’elles occupent et qui appartenaient en droit à

l’État.

C’est ainsi que les pouvoirs publics pouvaient exproprier les occupants sans indemnités ni

reclassements en cas de besoin d’opérations d’aménagements d’intérêt public.

Dans cette situation de monopole étatique du foncier, les droits des populations étaient ignorés

et les droits d’occupation ne pouvaient être assimilés au droit de propriété qui exige

l’acquisition d’un titre de propriété.

La situation foncière a évolué rapidement sous l’influence des facteurs liés au changement de

régime politique en Guinée, à l’expansion démographique, à l’augmentation des effectifs du

cheptel, à l’élargissement des rapports marchands, à l’apparition d’un marché foncier au

développement des investissements durables en agriculture et à l’intensités des activités

minières artisanales, semi-industrielles et industrielle. Face à ces situations, la Guinée, qui a

opté lors de son accession à l’indépendance pour un régime de propriété foncière entièrement

géré par l’Etat, a dû procéder (avec le changement de régime politique) à une réforme en

profondeur de la législation en la matière désormais fondée sur la propriété privée immobilière.

C’est dans ce cadre qu’en mars 1992, le code foncier et domanial a été promulgué par

l’Ordonnance n° 0/92/019 du 30 mars 1992.

Ce code consacre la propriété foncière privée, et organise deux régimes :

Le régime du livre foncier, instrument exclusif de la garantie des droits fonciers ;

Le plan foncier (qui constate la propriété), document administratif pouvant constituer

un titre de propriété.

En vue de ressortir les principales caractéristiques du système foncier guinéen, nous allons

analyser successivement le cadre juridique et règlementaire du foncier, la reconnaissance des

41

droits coutumiers, le rôle des collectivités locales en matière foncière, les pratiques foncières,

la marginalisation de la femme dans l’accès au foncier, les acteurs principaux impliqués dans

le foncier et les acquis à consolider.

III.1. Le cadre juridique et réglementaire du foncier

La constitution d’abord en son article 13 qui dispose que « le droit de propriété est

garanti. Nul n'est ne peut être exproprié si ce n’est dans intérêt légalement constaté de tous et

sous réserve d’une juste et préalable indemnité»

Le code foncier et domanial confirme le principe de la propriété. Ainsi, l’État, les

personnes physiques et les personnes morales privées peuvent être titulaires du droit de

propriété sur le sol et les immeubles qu’il porte, et l’exercer selon les règles du Code

civil.

Ce droit de propriété est constaté par l’inscription de l’immeuble sur le plan foncier

tenu, pour chaque collectivité territoriale, au niveau de la commune urbaine ou de la

communauté rurale de développement, et il requiert aussi l’immatriculation de l’immeuble sur

le livre foncier tenu par le service de la conservation foncière33.

Le code foncier comporte 238 articles qui règlementent l’exercice des droits de

propriété, la détermination de la qualité du propriétaire, les atteintes aux droits de propriété et

des dispositions transitoires34.

Par ailleurs, le détenteur d’une propriété doit faire immatriculer son immeuble sur le

livre foncier tenu par le service de la conservation foncière, ce qui confère au titulaire du titre

les droits réels de propriété35.

Même si les droits coutumiers ne sont explicitement reconnus nulle part dans le CFD,

l’article 39 laisse une ouverture aux détenteurs coutumiers de droits fonciers en incluant dans

la définition de propriétaires (titulaires de propriété) ceux qui occupent de façon continue et

paisible un immeuble.

Ces droits de propriété peuvent être officiellement enregistrés, à condition que des

investissements aient été faits conformément aux normes locales, et après une procédure

publique visant à confirmer qu’il n’existe aucune réclamation contradictoire relative à

l’immeuble36.

33 La Constitution guinéenne reconnaît et protège les droits de la propriété privée. L’Etat ainsi que toute personne

physique et morale peuvent être détenteur du droit de propriété conformément à l’article 1 du code foncier et

domanial de la Guinée.

34 Les principaux outils de gestion foncière institués par le code sont : le plan foncier (art 4, 5 et 6),

l’immatriculation foncière (art. 9, 10, 11, 12, 13 et 14), la publicité foncière (art 125, 126 et 127).

35 Voir les articles 3 et 10 du code foncier et domanial de la GUINEE. 36 L’article 49 crée une commission foncière dans chaque préfecture ainsi que dans chacune des communes de la

capitale, Conakry. La commission se compose de sept membres, dont quatre sont nommés par les ministres chargés

de l’Urbanisme, de l’Agriculture, de l’Intérieur, et des Mines ; les trois autres doivent être nommés par le préfet

ou le gouverneur (article 50). Les commissions foncières sont chargées de vérifier si les investissements exigés

42

L’article 96 du CFD délimite le domaine public et le classe en domaine public artificiel

et naturel. Aux termes de l’article 101, ce domaine est inaliénable et imprescriptible.

A côté du domaine public, nous avons le domaine privé qui intègre, entre autres, les

terrains vacants ou sans maîtres.

S’agissant de la gestion foncière en milieu rural, seul l’article 92 du CFD aborde cette

question. Ainsi, les règles d'aménagement du foncier rural applicables à la protection de

l'environnement et à l'amélioration de la production agricole, forestière et pastorale, notamment

en ce qui concerne la protection et l'aménagement des aires protégées, des forêts classées et des

périmètres agricoles, pastoraux et de restauration des sols, sont déterminées par voie législative

ou réglementaire.

Contrairement au CFD, la Déclaration de la Politique Foncière en Milieu Rural

(DPFMR) est adoptée en 2001 et vise l’amélioration de l’efficacité de la législation foncière

existante, la clarification et la protection des droits de la propriété foncière, la décentralisation

de la gestion foncière et la promotion de la participation des acteurs locaux et le renforcement

du cadre institutionnel de l’administration chargée du foncier.

III.2. La reconnaissance des droits coutumiers

La politique foncière rurale reconnaît les droits coutumiers et propose un programme

(le Plan Foncier Rural – PFR) d’inventaire des droits existants, visant à protéger les droits des

groupes sociaux vulnérables ou marginaux et tente d’harmoniser les droits de propriété dans

l’ensemble des législations régissant les ressources naturelles.

En Guinée, nous avons les Coutumiers c’est à dire des personnes détentrices de

patrimoines fonciers selon des modes de tenures de type traditionnel. Ces Coutumiers tirent la

légitimité de leurs droits des premiers défrichements et ou d’occupation des terres faits par leurs

ancêtres même s’ils n’ont pour la plupart pas de documents officiels de reconnaissance de leurs

propriété. Malgré cela, les coutumiers jouent un rôle non négligeable car le Code Foncier

guinéen réaffirme la reconnaissance de la propriété privée.

Le Code libéralise la reconnaissance des droits de propriété des coutumiers à travers

leurs immatriculations comme seul mécanisme pour un propriétaire foncier d’obtenir un

document officiel sur sa propriété reste. L’immatriculation de la propriété est faite à la

conservation foncière (article 9 du code) avec, cependant des étapes complexes, lourdes à des

coûts élevés pour les communautés rurales. Le code foncier est aussi reconnu par son caractère

technique poussé et son orientation vers le monde urbain. C’est pour tenter de combler certaines

faiblesses de ce code et permettre son application effective en milieu rural que l’Etat a

promulgué en Mai 2001, la déclaration de politique foncière en milieu rural citée plus haut.

ont été faits par les demandeurs de titres fonciers (article 52). Ce même article stipule que, dans les zones rurales,

l’investissement signifie des constructions, des ouvrages, des travaux d’irrigation et de drainage, la plantation

d’arbres ou la culture de plantes.

43

C’est compte tenu des difficultés liées à son application en milieu rural que dans la pratique,

les coutumiers, dans leur majorité, se suffisent de la simple et tacite reconnaissance de leur

droit de propriétaire et n’entreprennent aucune initiative, aucune démarche, pour régulariser et

consolider leurs droits de propriétaires par l’immatriculation de leur domaine.

III.3. Le rôle des collectivités locales dans la gestion foncière

La loi de 2006 portant code des collectivités locales en République de Guinée, regroupe

les principales attributions et organisations des collectivités locales décentralisées en Guinée.

Ainsi, les collectivités locales constituent des acteurs essentiels en matière notamment de

gestion foncière en République de Guinée. Les textes attribuent de larges compétences aux

communes rurales (CR) et aux communes urbaines (CU) en matière de développement urbain

comme rural.

En matière foncière, les collectivités locales disposent de pouvoirs importants :

- Les collectivités locales peuvent constituer des réserves foncières en prévision des

aménagements prévus aux documents d’urbanisme, aux plans de zonage et d’aménagement ou

aux plans de développement en vigueur sur le territoire. Ces réserves foncières sont constituées

par voie d’acquisition, de préemption ou d’expropriation pour cause d’utilité publique. Elles

font partie de son domaine public jusqu’à leur utilisation.

- Le droit de préemption ne peut être exercé que pour la constitution de réserves foncières en

vue de la réalisation d’ouvrages prévus aux documents d’urbanisme, aux plans de zonage et

d’aménagement ou au plan de développement local.

- Les collectivités locales gèrent les terrains nus et sans propriétaires connus.

Par ailleurs, la vision des nouvelles autorités politiques est de faire de la Guinée un pays

émergent d’ici 15 à 25 ans avec la politique économique du Gouvernement à moyen terme

(2013-2015) qui pose des défis dans le cadre des objectifs de la stratégie de réduction contre la

pauvreté. Dans cette perspective, le développement régional et la maîtrise de l’urbanisation

figurent en bonne place. Il s’agit de donner un contenu économique à la décentralisation et à la

participation, de territorialiser le développement en construisant un espace économique national

plus équilibré et équitable, s’appuyant sur des économies régionales dynamiques et

compétitives, dans lesquelles l’urbanisation des capitales régionales et des villes secondaires

est suffisamment maîtrisée pour pouvoir faire émerger de véritables pôles de croissance

régionale, capables de mieux structurer les activités urbaines et d’avoir un effet d’entraînement

puissant sur le développement des zones rurales environnantes.

Ce défi englobe celui d’une utilisation plus rationnelle des terres, à travers notamment

un zonage du territoire soucieux de préserver à long terme les différents équilibres et

s’accompagnant d’une réorganisation agraire et foncière.

III.4. Les pratiques foncières en Guinée

44

Ces textes présentés plus haut, pourtant clairs, sont rarement mis en œuvre dans la

pratique. Il faut noter qu'avant comme après la promulgation du code foncier et domanial de

1992, s’est mis en place dans la pratique un système de confusion patrimoniale entre droits

fonciers de l’État et droits fonciers des personnes privées, entre les propriétaires avec titre, les

propriétaires sans titre de propriété et les usagers non-propriétaires.

Outre la diversité des pratiques coutumières, la réglementation foncière et la gestion des

ressources naturelles sont devenues quelque peu hétéroclites et les dispositifs institutionnels de

gestion foncière particulièrement foisonnants.

Le système foncier guinéen est davantage compliqué dans sa cohabitation avec la

mutation des droits fonciers coutumiers: les pratiques traditionnelles ou coutumières persistent

y compris l’usage des principes de l’Islam en milieu rural.

Les modes traditionnels de mutations, comme l’héritage, le prêt, le don, etc., sont

fortement influencés aujourd’hui par le système moderne de location, de bail, d’achat, ou encore

de vente. Les transactions foncières se développent sans garantie formelle.

Plusieurs dispositifs juridiques et institutionnels se superposent ou se cloisonnent en

rendant inefficaces les services fonciers de l’État. La segmentation sectorielle des services

administratifs a finalement entraîné un morcellement des réglementations foncières : le code

foncier et domanial, la réglementation des plans fonciers ruraux, le code des collectivités

locales, la lettre de politique nationale de décentralisation et de développement local, la

politique nationale de l’habitat, la réglementation foncière en milieu rural, le projet de la

réglementation foncière, le projet des associations foncières agricoles, le code minier, le code

pastoral, le code forestier, le code de l’eau, le code de la protection de l’environnement, etc.

III.5. Les acteurs principaux impliqués dans le foncier

Sans oublier les Coutumiers qui sont des personnes détentrices de patrimoines fonciers

selon des modes de tenures de type traditionnel et les OSC, plusieurs structures interviennent

dans le foncier en Guinée.

Les Ministères impliqués dans la gestion foncière et forestière en milieu rural sont :

-Ministère de l’Environnement, des Eaux et Forêts ;

-Ministre de l’Agriculture ;

-Ministère de la Ville et de l’Aménagement du Territoire ;

-Ministère de l’Administration du Territoire et de la Décentralisation ;

-Ministère des Mines et de la Géologie ;

http://aminata.com/tag/mines/

45

- Ministère de l’Energie.

A travers leurs services rattachés, centraux, déconcentrés et décentralisés ces

départements ministériels jouent un rôle clé dans l’application des droits sur les terres et forêts

communautaires.

Des structures importantes qui relèvent de ces Départements ministériels et qui méritent

d’être signalées compte tenu de leurs rôles importants dans la gestion foncière. Il s’agit:

- du Service National des Ressources Foncières (SNRF), relevant du Ministère en charge

de l’Agriculture. Le SNFR est chargé d’élaborer des stratégies de gestion et d’utilisation

des ressources foncières, de clarifier la situation foncière en milieu rural en vue de

réduire les conflits entre les différents utilisateurs et d’œuvrer à la mise en application

du Code Foncier et Domanial et de la déclaration de politique foncière en milieu rural

par l’élaboration des textes d’application technique et règlementaire ;

- de la Direction Nationale du Patrimoine de l’Etat et des Investissements Privés qui

relève du Ministère de l’Economie et des Finances :

- de la Direction Générale du Patrimoine Bâti Public ;

- de l’Institut Géographique National (IGN) chargé de la planification spatiale pour une

politique d’aménagement ;

- de la Direction Nationale de Génie Rural ;

- de la Direction Nationale de l’Agriculture ;

- de la Direction nationale des domaines et cadastres ;

- de la Commission foncière.

III.6. La marginalisation de la femme dans l’accès au foncier

Plus de 70% des activités des Guinéens sont consacrées au travail de la terre en milieu rural37.

Le combat pour l’équité des genres reste loin d’être gagné en pratique en Guinée, dans le

domaine du foncier38. En réalité, du fait des blocages entretenus par la tradition, à laquelle se

greffe une législation déficiente en la matière, le droit coutumier fait encore loi, et dans cette

logique, la femme n’a pas droit à posséder une parcelle de terre.

Traditionnellement, quel que soit le régime successoral en vigueur ou le mode de transmission

des biens, la femme reçoit ou hérite rarement des terres de valeur de façon définitive avec des

droits exclusifs.

37CAMARA L., Rapport de référence sur la reconnaissance de la tenure foncière, Elaboration du Cadre d’Analyse

de la Gouvernance Foncière de la République de Guinée, 2014.

38 GOITA. M. Recherche participative sur les acquisitions massives des terres agricoles en Afrique de l’ouest et

leurs impacts sur l’agriculture familiale et la sécurité alimentaire : Cas de la république de la Guinée, 2013.

46

En guinée, les femmes et les jeunes sont presque exclus des droits de gestion du patrimoine

foncier lignager. L’accès des femmes à la terre et leur sécurisation dépendent généralement de

leur situation matrimoniale. Les droits limités qui leur sont octroyés les empêchent d’investir

de façon durable dans leurs exploitations. Cette précarité les confine dans une position de

dépendance foncière et économique vis-à-vis des hommes, dans les milieux où l’agriculture est

la principale source de revenus.

IV. L’état des lieux de la situation foncière en Mauritanie

En Mauritanie, l’accès au foncier est l’un des défis majeurs de l’unité nationale et la

régulation du foncier et un important facteur de cohésion social. Dans ce pays relativement

vaste (1 030 700 km²), presque désertique (une partie importante du territoire), et très peu

peuplé avec un peu plus de 3 millions d’habitants, dont près de la moitié urbanisés dans des

agglomérations de plus de 5 000 habitants (et un tiers dans la seule capitale Nouakchott), la

terre est une ressource essentielle pour la vie des populations rurales pauvres. Elle est source

de nourriture, d’habitat, de revenu et d’identité sociale.

L’occupation de l’espace diminue fortement lorsqu’on va vers le nord, du fait de

multiples phénomènes dont la désertification, l’attrait qu’exercent les axes routiers centraux

sur les populations et l’insécurité qui règne dans les régions du Nord et de l’Est du pays. Les

composantes ethnolinguistiques sont au nombre de 4 à savoir les Maures répartis entre

Maures Blancs ou Beidanes et Maures Noirs ou Haratines, les Halpularen, les Soninké et les

Ouolof39.

L’élevage est une activité essentielle dans le monde rural, l’agriculture étant cantonnée

dans une bande de savane herbeuse qui s’étire est-ouest le long du fleuve Sénégal, sur les

terrains alluviaux fertiles. Dans le domaine de l'élevage, la Mauritanie dispose également

d'importants atouts, avec notamment un potentiel en bétail et viande considérable (plus de 1,5

million de bovins, 1,1 million de camelins, 15,9 millions d’ovins-caprins) sous exploité,

malgré un besoin local important et la présence de marchés extérieurs de proximité porteurs

(pays du Maghreb et de la sous-région ouest-africaine).

L’alimentation du cheptel est assurée essentiellement par les pâturages naturels

(herbacés et ligneux), dont la production dans la zone sylvo-pastorale (6,3 milliards d’unités

fourragères) est réduite40.

Plus de la moitié des 3,89 millions d’habitants de la Mauritanie vivent de l’agriculture

et de l’élevage. Cependant, la production de céréales de ce pays aride ne répond qu’à un tiers

des besoins alimentaires nationaux, obligeant à une dépendance à l’égard des importations.

Selon le CAGF de la Mauritanie, la partie favorable à l’agriculture au sens végétal du

terme ne ferait que 20% à peine du territoire national. Ce pays dispose d’un potentiel agricole

39 Les rapports numériques entre ces composantes ne sont pas publiés, bien que connu par les services des

statistiques. 40 ELEVAGE EN MAURITANIE, état des lieux et perspectives du sous-secteur Contraintes, Atouts et Stratégies,

Ministère de l’élevage, 2006.

47

important avec des superficies de cultures pluviales dont les zones de concentration se situent

au Sud, au Sud-est et au Centre du pays, de culture sous décrues au sud et des superficies

irriguées concentrées dans la vallée du fleuve Sénégal41.

Les questions foncières sont aujourd’hui au centre des enjeux des investissements dans

les domaines de l’agriculture, secteur vital pour la réalisation de la sécurité alimentaire en

Mauritanie. La Mauritanie est un pays du Sahel très exposé aux aléas climatiques, son territoire

est dès lors soumis à des fluctuations de la production agricole du fait de plusieurs facteurs :

une pluviométrie faible et irrégulière ; une dégradation des conditions climatiques et une

désertification très importante. Les modes de vie prédominants en Mauritanie sont

l’agriculture et l’élevage. L‘insécurité alimentaire est une préoccupation majeure en

Mauritanie.

IV.1. L’analyse du cadre législatif et règlementaire du foncier

La gestion foncière et domaniale est régie par de multiples textes, de même que celle

des autres ressources naturelles telles que l’eau, les forêts, les mines, les pâturages, etc. La

constitution de la Mauritanie garantit le respect de la propriété privée, à travers un ensemble

de dispositions dont l’attachement aux principes énoncés par la Déclaration Universelle des

Droits de l'Homme du 10 décembre 1948. Elle consacre le respect de la propriété en général,

notamment en garantissant la liberté du commerce et de l'industrie (art 10) et en limitant

l’exercice du droit de propriété, à la seule condition que le développement économique le

nécessite (art 15). Le régime de la propriété foncière est fixé par l’ordonnance 83.127 du 5

juin 1983 qui avait pour objectif de répondre aux impératifs inhérents au contexte de l’époque.

Cette disposition a été supprimée par une circulaire, puis par le décret de 1990, et le décret

de 2000.

En Mauritanie, les terres de l’Etat sont toutes celles qui ne portent aucune trace de mise

en valeur et qui ne sont pas immatriculées. Pour exercer son droit sur une terre, son prétendu

propriétaire privé doit prouver qu’elle n’appartient pas à l’Etat.

La grande mutation du droit que la réforme de 1983 a introduite consiste à renverser

au profit de l’Etat la charge de la preuve de non domanialité, alors que selon la logique de

l’ancienne loi42, c’est l’Etat qui devait prouver que la terre lui appartenait parce que étant

vacante et sans maitre.

Les terres de l’Etat se subdivisent en domaine public et en domaine privé:

• Le domaine public est par définition imprescriptible, insaisissable et inaliénable

et se subdivise en domaine naturel (cours d’eau, lac, rivage) et en domaine artificiel

(routes, voies ferrées, etc.).

41 Le Document de stratégie intérimaire pays (DSP) 2006-2007 pour la Mauritanie. 42 La première loi portant organisation domaniale après l’indépendance de 1960. 34 La première loi de 1960 portant organisation domaniale.

48

• Le domaine privé est constitué par les terres non classées dans le domaine public

et dont l’Etat peut disposer comme un propriétaire privé.

Les terres privées des particuliers comprennent celles appartenant à des communautés privées

dites traditionnelles et celles des individus.

Les terres communautaires sont celles qui ont été mises en valeur de manière collective par

une tribu, un clan ou un village. Pour donner un droit réel de propriété, cette mise en valeur

doit avoir été entreprise avant l’entrée en vigueur de la loi 60.139 du 2 août 196034. Mais, le

droit de propriété sur cette terre est déchu si celle-ci n’a pas été immatriculée ou conservée les

traces évidentes. Les droits sur ces terres privées communautaires sont obligatoirement

individualisés, à moins que la collectivité concernée ne veuille se transformer en coopérative.

Les terres privées individuelles sont celles acquises antérieurement à l’entrée en

vigueur de la loi 60.139 du 2 août 1960 postérieurement à cette date en vertu d’un acte régulier

de concession.

L’ordonnance de 1983 dispose que l’Etat reconnaît et garantit la propriété foncière

privée qui doit, conformément à la Charia, contribuer au développement économique et social

du pays. Le droit de propriété peut être donc exercé par tout individu, sans discrimination.

Cependant, la propriété terrienne individuelle est soumise à des restrictions,

notamment la possibilité de faire l’objet de réquisition et d’expropriation pour cause d’utilité

publique et moyennant une juste indemnisation et être soumise à des servitudes d’intérêt

public.

La loi impose aux communautés et aux individus, en particulier dans la zone rurale,

des obligations pour apporter la preuve de leur droit sur les terres dont ils revendiquent la

propriété. Toutefois, l’enquête sur la mise en valeur antérieure à 1960 est rarement menée alors

qu’elle obéit à une procédure simple, mais que les populations ignorent.

A la demande des ayant-droits ou à l’initiative de l’autorité territoriale compétente, la

commission départementale peut entreprendre une enquête en vue de vérifier la mise en valeur

d’un terrain donné. Cette commission est présidée par le Hakem (Préfet) et composée des

représentants des populations, des élus locaux et des services techniques locaux. Le

demandeur peut être, soit une communauté, soit une personne et si l’enquête aboutit à la

conclusion que la terre a été mise en valeur antérieurement à 1960, l’autorité doit alors délivrer

un certificat de propriété au demandeur. Il en est de même si la mise en valeur a cessé mais en

laissant des traces évidentes.

La constatation de la mise en valeur après concession provisoire obéit aux mêmes règles et

conditions. Après concession provisoire par l’autorité compétente et dans les mêmes

conditions que pour la délivrance du certificat de propriété, le demandeur peut obtenir, après

constat de mise en valeur dans les délais requis, une concession définitive qui peut être déposée

auprès du conservateur national pour la délivrance d’un titre foncier. La procédure

d’immatriculation est requise auprès du conservateur national qui peut, soit immatriculer

49

individuellement les terrains, soit procéder à immatriculer toute la zone au nom de l’Etat et

morceler le titre collectif.

On note que le système foncier mauritanien est confronté à des défis importants liés à la

diversité des référentiels juridiques et socioculturels du pays.

Il subsiste toujours un malentendu entre les collectivités ou communautés traditionnelles et

l’Etat à propos de la propriété sur la plupart des terres. La dualité du droit dans les faits, a

pour conséquence, entre autres, de rendre plus ou moins confus les mécanismes et procédures

de gestion des terres publiques. C’est la raison pour laquelle, les règles édictées en matière

de gestion du domaine de l’Etat sont souvent claires, mais leur application fait souvent défaut.

La tenure foncière de la plupart des groupes de la société traditionnelle en zone rurale n’est

pas reconnue formellement par la loi ; car seuls les groupes socioprofessionnels sont

reconnus. Les communautés villageoises peuvent théoriquement accéder à une représentation

légale en vertu de la loi foncière ou de la loi sur la décentralisation ou encore celles relatives

aux organisations de la société civile.

Enfin, la gestion des affaires foncières est une mission publique diffuse relevant de plusieurs

départements ministériels, mais entre lesquels il n’existe pas de véritables relations

fonctionnelles de coordination. La dispersion des structures chargées de la gestion foncière

et la multitude d’instruments de conservation et d’inscription des titres et de suivi des dossiers

de régularisation, rendent inefficaces les procédures administratives de gestion du foncier, en

particulier en zone rurale.

IV.2. La place et le rôle des collectivités locales dans la gestion foncière

Depuis l’ordonnance de 1987 sur le régime des communes, adoptée, il faut le rappeler,

dans un esprit de décentralisation ; on voit apparaître un certain rôle encore timide des

communes dans la gestion des terrains domaniaux de l’État.

Il appartient au Conseil municipal d’adopter le cahier des charges des concessions domaniales

qui sont accordées par l’État à la commune dans les conditions fixées par l’article 28 de

l’ordonnance de 1987. Mais, il faut bien préciser qu’il s’agit seulement des concessions

accordées par l’État à la commune. C’est donc une disposition un peu plus généreuse que celle

qui accorde au maire de participer comme membre de plein droit aux commissions locales

compétentes en matière d’attribution du domaine privé urbain et rural de l’État conformément

à l’article 47 de l’ordonnance 87-289 qui régit les collectivités locales en Mauritanie.

Aux termes de l’article 15 de décret de 2010-80 du 31 mars 2010 portant application

de l’ordonnance 83-127 du 05 juin 1983 portant réorganisation foncière et domaniale, la

gestion des terres domaniales en zone rurale doit impliquer les autorités administratives

compétentes, les élus locaux et les représentants de la société civile et des organisations

socioprofessionnelles à vocation rurale.

En zone rurale, l’attribution de concession provisoire et de concession définitive est

accordée, après avis des commissions compétentes respectives par :

50

- Le Ministre des Finances lorsque la superficie n’excède pas cent hectares,

- Le Conseil des Ministre lorsque la superficie est supérieure à cent hectares.

La concession doit être en harmonie avec le schéma des structures et inscrite au Plan Foncier.

Il ressort de ce qui précède que l’affection des terres agricoles échappe aux collectivités locales

mauritaniennes contrairement au Sénégal où cette compétence est du ressort des collectivités

locales43.

IV.3. La régulation des activités pastorales

La loi n° 2000-044 du 26 juillet 2000 relative au Code pastoral a pour objet de définir

les concepts et les principes d’une gestion rationnelle de l’espace pastoral et d’assurer la

préservation et la promotion du pastoralisme parmi l’ensemble des activités du monde rural,

en prenant en considération la mobilité permanente des troupeaux.

L’espace pastoral est constitué des ressources pastorales et des couloirs de passage permettant

l’accès à ces ressources.

Le code se fixe comme objectif de limiter les effets des conflits entre élevage et agriculture

avec la mise en de nouveaux mécanismes pour leur résolution. Ainsi, le code a comblé un vide

en donnant aux élus municipaux et aux autorités judiciaires locales les pouvoirs nécessaires

pour réguler les conflits entre éleveurs et agriculteurs.

En effet, les communes et les associations de gestion des ressources naturelles ou

d’éleveurs assument les responsabilités du règlement à l’amiable des litiges entre éleveurs et

agriculteur, d’ouverture des fourrières, de réparation des dégâts causés aux animaux durant

leur période de gardiennage dans les fourrières et de conclusion de conventions locales de

gestion participative des espaces pastoraux.

Le code pastoral mauritanien de 2000 (Loi 2000-0444) est une expérience qui mérite

une grande attention dans le contexte sahélien marqué par une mutation du secteur de

l’élevage due à de profonds changements climatiques, économiques et anthropologiques. Le

code se fixe pour objectif de limiter les effets des conflits entre élevage et agriculture sur la

cohésion nationale, en mettant en place de nouveaux mécanismes pour leur résolution. Le

code pastoral a transcrit les règles coutumières de gestion collective des ressources naturelles

en milieu rural. Il a précisé des concepts juridiques que les jurisconsultes de la charia avaient

des difficultés à clarifier. Il a défini les concepts d’espace pastoral, de zones de

sédentarisation et de mise en défens. Il a précisé les procédures de règlement des litiges

naissant de l’usage de l’espace pastoral, d’ouverture et de gestion des fourrières, de

conclusion de conventions locales de gestion participative des espaces pastoraux.

43Sur le plan de l’organisation territoriale, la Mauritanie est divisée en (i) 13 wilayas ou régions qui ne disposent

d’aucune forme d’autonomie depuis 1989, (ii) 55 moughataas ou départements non autonomes non plus et, (iii)

216 communes qui bénéficient d’un statut permettant aux populations de participer à la gestion de leurs propres

affaires au niveau local.

51

Les autorités étatiques se limitent à édicter les textes régissant les ressources, à interdire la

mise en défens, l’installation de campement ou des troupeaux en déplacement dans les zones

agricoles, de culture pouvant provoquer des conflits, ou constituer une entrave à la mobilité

pastorale, à délimiter les zones interdites à la sédentarisation etc. Les communes et les

associations de gestion des ressources naturelles ou d’éleveurs assument les responsabilités

du règlement à l’amiable des litiges entre éleveurs et agriculteur, d’ouverture des fourrières,

de réparation des dégâts causés aux animaux durant leur période de gardiennage dans les

fourrières et de conclusion de conventions locales de gestion participative des espaces

pastoraux.

Il ressort du nouveau cadre que le droit à la mobilité prime sur le droit à la

sédentarité, ce qui a des conséquences multiples pouvant faire l’objet de plusieurs

extrapolations. En plus, les droits d’accès aux ressources fourragères, hydriques ou de cure

salée imposent des servitudes de passage aux propriétaires des terres

52

IV.4. L’acuité de la question des réfugiés et de groupes vulnérable dans le

traitement du foncier

La Mauritanie est un pays certes désertique à 65 %, mais le mode d’appropriation et

d’usage de la terre est la cause principale de conflit entre ethnies, entre couches sociales, entre

maîtres et esclaves, entre tribus et enfin entre les hommes et les femmes44.

Entre Mauritaniens négro-africains et arabo-berbères, le conflit foncier prend sa

source dans une perception opposée qui explique par ailleurs les défaillances du régime

juridique actuellement en vigueur dans le domaine de la gestion des ressources naturelles en

général.

Parmi les nombreux conflits fonciers que traversent la Mauritanie, certains constituent

une source d’instabilité politique et sociale comme l’illustre bien le confit sur la rive

mauritanienne du fleuve Sénégal36.

Aujourd’hui, le conflit entre les rapatriés du Sénégal et les groupes qui ont été placés sur leurs

terres après leur départ forcé, fait partie des plus sensibles. En effet, leurs périmètres irrigués

ont été expropriés par l’administration en les distribuant à des hommes d’affaires, aux

communautés voisines et aux populations harratines venues s’installer dans les villages où ils

ont été déguerpis lors des évènements de 1989.

Depuis leur retour depuis 2008, peu de rapatriés ont pu récupérer leurs terres malgré

les promesses de l’Etat et du HCR.

Sur un autre registre, au début des années 80, le gouvernement mauritanien avait voulu

s’attaquer au système féodal-esclavagiste dominant dans la campagne afin de libérer les forces

vives du secteur rural qui étaient constituées principalement par des Harratines (anciens

esclaves) par une réforme foncière basée principalement sur le principe que la terre doit revenir

à ceux qui la travaillent. C’est ainsi que la réforme de 83 devait aboutir à lever la contrainte

qui empêchait l’Etat d’aménager les terres et de les redistribuer au profit des catégories

sociales de statut foncier fragile pour que les esclaves, les Harratines et autres couches

défavorisées d’accéder au droit réel de la propriété terrienne. Toutefois, la résistance des

pouvoirs traditionnels et leur influence sur les autorités publiques sont telles, que cette

disposition n’a guère profité aux Harratines et aux autres couches laborieuses qui en ont

besoin.

IV.5. La constatation des droits fonciers des communautés ou des individus

La loi impose aux communautés et aux individus, en particulier dans la zone rurale,

des obligations exorbitantes pour apporter la preuve de leur droit sur les terres dont ils

revendiquent la propriété.

l’enquête sur la mise en valeur antérieure à 1960 est rarement menée alors qu’elle

obéit à une procédure simple, mais que les populations ignorent. A la demande des

44 Rapport LGAF de la Mauritanie, Banque Mondiale, 2013.

53

ayant-droits ou à l’initiative de l’autorité territoriale compétente, la commission

départementale peut entreprendre une enquête en vue de vérifier la mise en valeur

d’un terrain donné. Cette commission est présidée par le Hakem (Préfet) et composée

des représentants des populations, des élus locaux et des services techniques locaux.

Le demandeur peut être soit une communauté, soit une personne ; et si l’enquête

aboutit à la conclusion que la terre a été mise en valeur antérieurement à 1960,

l’autorité doit alors délivrer un certificat de propriété au demandeur. Il en est de même

si la mise en valeur a cessé mais en laissant des traces évidentes.

La constatation de la mise en valeur après concession provisoire obéit aux mêmes

règles et conditions. Après concession provisoire par l’autorité compétente et dans les

mêmes conditions que pour la délivrance du certificat de propriété, le demandeur peut

obtenir, après constat de mise en valeur dans les délais requis, une concession

définitive qui peut être déposée auprès du conservateur national pour la délivrance

d’un titre foncier.

La constatation aux fins de l’immatriculation est encore régie par une réglementation

datant de l’époque coloniale et qui demeure en vigueur dans de nombreux pays

africains. La procédure d’immatriculation est requise auprès du conservateur national

qui peut, soit immatriculer individuellement les terrains, soit procéder à immatriculer

toute la zone au nom de l’Etat et morceler le titre collectif. En Mauritanie, les wilayas

du Trarza et de Dakhlet Nouadhibou sont les seules à avoir été immatriculées

collectivement.

La constatation de droits de l’occupant irrégulier qui peut, soit bénéficier d’une

régularisation (c’est ce que fait l’Etat dans le cadre de sa politique de restructuration

des quartiers précaires), soit accepter de déguerpir. Dans ce dernier cas, il doit prendre

à ses frais les charges de démolition éventuelles. Il a aussi droit à récupérer les

impenses, à moins que l’Etat ne veuille lui en payer la valeur et récupérer les

constructions. C’est la procédure que le droit prévoit et qui s’applique à tous les

habitants des quartiers précaires ou « gazra »

IV.6. Les acteurs principaux impliqués dans le foncier

La définition de la politique foncière est confiée à un Comité Interministériel des

Affaires Foncière et de l’Après-barrage, présidé par le Ministre de l’Intérieur et composés des

ministres chargés des Finances, de du Développement Rural, de l’Environnement, de

l’Hydraulique, de l’Urbanisme et de l’Energie. Ce comité s’appuie sur un comité technique

formé par les directeurs centraux de ces ministères ayant en charge les questions liées au

foncier.

Les services de gestion foncière sont dispersés à travers l’administration

mauritanienne. Nous avons le bureau foncier qui dépend du Ministère de l’Intérieur et a pour

mission l’animation et la coordination de la politique foncière dans le milieu rural, de concert

avec la direction de l'aménagement du territoire.

Le Service des Affaires Foncières et de la Cartographie dépend du Ministère chargé

de l’Agriculture et de l’Elevage et a pour mission de donner des avis sur les demandes rurales,

54

d’élaborer des plans fonciers, des schémas des structures et des règlements d'occupation de

l'espace et de centraliser les documents fonciers qui concourent à la définition de la politique

foncière,

La Direction des Domaines est rattachée au Ministère des Finances et a pour mission,

de gérer le patrimoine foncier de l’Etat et de définir les conditions financières de cession des

terres domaniales,

La Direction de l’Urbanisme et de l’Habitat chargée de la planification et de la gestion

des villes et des centres urbains, du contrôle des opérations relatives à la propriété foncière et

au cadastre en relation avec le Ministère chargé des finances ainsi que de l’aménagement de

l’espace urbain.

De ce qui précède, il ressort que la gestion des affaires foncières est la mission publique

la plus diffuse car elle relève de plusieurs acteurs institutionnels sans oubliés les collectivités

locales, les OSC et les autorités coutumières.

IV.7. La place de la femme dans la Gouvernance Foncière en Mauritanie

De manière générale, les femmes n’ont pas acquis de place dans le système foncier

traditionnel mauritanien. Ceci étant valable au sein de toutes les ethnies même si on peut noter

souvent des statuts meilleurs chez les négro-africaines, ceci se justifiant par la place qu’elles

occupent dans la production agricole. Généralement considérée comme ‘étrangère en sursis’

par sa propre famille et ‘étrangère’ véritable dans le lignage qui la reçoit, la femme ne peut

prétendre posséder et contrôler un bien aussi estimable que la terre. Les femmes n’ont donc

droit qu’à l’usufruit des terres agricoles pour la durée de leur mariage, un droit précaire qui

prend fin en cas de divorce et souvent en cas du décès de l’époux. Ceci résume toute la place

qu’elles occupent dans le système foncier car pour nos sociétés africaines, accorder des droits

de propriétés à la femme peut faire courir des risques à la famille ou à la tribu de voir ses

biens passés dans les mains d’autres censés être leurs rivaux. L’une des raisons de l’exclusion

des femmes dans le système foncier est que le travail agricole à cause des efforts pénibles

qu’il faudrait fournir est considéré comme un travail d’hommes bien qu’elles s’occupent de

plusieurs activités dans la chaine de production.

Les rares possibilités dont elles disposent pour l’acquisition des terres sont l’héritage ou la

donation (à titre exceptionnel) et même dans les cas d’héritage, les frères garçons sont

prioritaires dans les successions à la terre et même si la répartition effectuée suivant le code

islamique permet à la femme de bénéficier d’une parcelle, des arrangements sont faits pour

permettre aux hommes de récupérer cette parcelle moyennant une compensation financière

ou un autre bien matériel au profit de la femme.

55

IV.7.1. Les droits fonciers des femmes au regard de la Charia

Le droit musulman est partout en vigueur dans la société mauritanienne dans sa large diversité

ethnique. Le rite malékite qui est le plus rigoureux et, selon certains analystes le plus

conservateur, est choisi par la Constitution comme étant la source unique du droit écrit. En

dépit de son caractère conservateur, le rite malékite accorde aux femmes le bénéfice d’accéder

à la propriété terrienne par voie aussi bien acquisitive que successorale. De nombreuses

femmes possèdent des biens fonciers aussi bien dans les villes que dans les campagnes, même

si, on le verra plus, c‘est rarement par voie successorale qu’elles accèdent à droits. Les

femmes ont les mêmes pouvoirs que les hommes en matière de gestion de leur propre

patrimoine foncier, sauf lorsqu’elles sont mises sous tutelle ou curatelle à l’instar de toute

autre personne juridiquement incapable. Le seul cas où la Femme a des droits minorés par

rapport à l’homme, c’est en matière d’héritage. Dans tous les pays musulmans, en particulier

la Mauritanie, les exégètes du droit islamique ont essayé en vain de réduire cet écart pour

conformer la Charia, dans ce domaine, aux conventions internationales sur le droits des

femmes, en particulier la Convention sur la lutte contre toutes les formes de discrimination

contre les femmes.

Les droits des femmes sont reconnus dans le système formel mauritanien aussi bien en zone

urbaine, qu’en zone rurale. La charia en vigueur et qui compte comme étant un droit formel

reconnait bien en théorie le droit des femmes à posséder la terre. Bien entendu, la pratique est

tout autre Toutefois, en zone rurale notamment, la plupart des communautés privent les

femmes de l’héritage terrien pour éviter à la propriété familiale de tomber entre les mains de

personnes étrangères au groupe par voie de succession. La loi moderne ou dictée par l’Etat

reconnait bien le droit des femmes à posséder la terre.

Le constat est que de nombreuses femmes possèdent des biens fonciers aussi bien dans les villes

que dans les campagnes, même si, elles accèdent rarement à la propriété par voie successorale.

On note aussi une légère amélioration dans la situation de la femme pour son accès à la terre à

travers notamment l’exploitation des périmètres irrigués.

La sous-représentation des femmes dans les sphères de décisions au niveau national et local

est un handicap majeur pour elles. En plus, l’écrasante majorité des femmes ignorent les lois

et textes régissant le foncier.

La rapide urbanisation de la Mauritanie et son ouverture sur le monde ont accéléré le

mouvement d’émancipation des femmes dont l’action est de plus en plus visible. Cela est

d’autant vrai en milieu urbain, où le poids de la société traditionnelle se réduit et les occasions

d’insertion dans divers réseaux se multiplient. La proportion de femmes chefs de ménages

s’accroit en ville et les situations de recherche d’indépendance ou de simple survie sont

désormais très courantes.

IV.7.2. Le statut foncier des femmes dans le droit mauritanien

L’Ordonnance 83 -127 du 5 juin 1983 est sans conteste d’inspiration progressiste et

démocratique car en abolissant la tenure traditionnelle du sol en son article 3, en affirmant

l’égalité dans la jouissance des droits collectifs entre tous les membres d’une tribu ou

56

confédération tribale en son article 6, l’ordonnance s’oppose par là même aux pratiques

esclavagistes. La reconnaissance et la garantie de la propriété privée au niveau de l’article 2,

complétée par l’individualisation de droit de l’article 6 ouvrent désormais la voie à

l’épanouissement de l’économie de marché. L’ordonnance 83 -127 vient ainsi donner un

contenu à la 81 234 du 9 novembre 1981 portant abolition de l’esclavage qui était insuffisante

pour libérer les esclaves et autres Haratines.

L’application de la loi foncière dans son volet attribution des concessions rurales a

pris souvent la forme d’une dépossession pure et simple car devant intervenir en dernier lieu,

elle a plutôt précédé la précision du statut de la propriété et le recensement du domaine de

l’Etat pour y opérer un classement afin d’individualiser les terrains susceptibles d’être

concédés. Or l’opération a pris une allure d’aliénation intempestive et anarchique du domaine

de l’Etat, sans égards à ses intérêts, mais le plus grave c’est l’expropriation injuste de

nombreuses populations de la vallée en violation de la loi.

De manière générale, les lois régissant le foncier de la période coloniale à nos jours

sont ne font pas de discrimination entre hommes et femmes. Cependant des lois en apparence

neutres peuvent établir ou favoriser une discrimination de fait envers les femmes, surtout

lorsqu’elles ne contiennent pas de dispositions destinées à favoriser l’élimination d’une telle

discrimination.

L’ordonnance 83.127 du 5 juin 1983 portant réorganisation foncière et domaniale

dispose en son article 1er que tout Mauritanien, sans discrimination de couleur de religion, de

sexe peut accéder à la propriété terre pourvu qu’il se conforme à la charia. Aussi, en cas

d’individualisation des terres collectives, les femmes ont exactement la même part qui revient

aux hommes pourvu qu’elles aient participe à la mise en valeur initiale ou contribué à la

pérennité de l’exploitation des terres. La participation et la contribution ne sont pas

nécessairement sous forme de travaux manuels ou de contribution matérielle. Cette exigence

aurait été discriminatoire à l’égard des femmes, mais le législateur a bien perçu ce danger et

étendu ces concepts de manière à ouvrir, au profit des femmes, le droit de bénéficier de

l’individualisation des terres collectives dans les zones rurales.

Dans les zones urbaines, les femmes sont souvent plus aptes à habiter dans les

quartiers précaires et y construire des abris de fortune en attendant leur restructuration. Elles

défendent bien leurs constructions, même si elles n’ont aucun droit et profitent plus que les

hommes des distributions des terrains. Une autre raison explique cette présence massive des

femmes sur les listes des bénéficiaires de terrains urbains. La dislocation des femmes à cause

de la pauvreté et les cas d’abandon de famille qui en résultent font que femmes sont quasiment

les seules à être présentes en cas de campagne de recensement des habitants des quartiers

précaires.

On note effectivement une légère amélioration dans la situation de la femme pour son

accès à la terre grâce aux nouveaux types d’exploitation agricole favorisé par le nouveau

système foncier de production advenu depuis la grande sécheresse des années 70 notamment

les périmètres irrigués, les exploitations maraîchères développées par les femmes. L’accès

individuel à la terre agricole reste difficile pour les femmes que ce soit dans le système

traditionnel ou dans les approches modernes du développement agricole. Les femmes utilisent

57

ainsi volontiers la voie de l’appropriation collective comme substitut ou facilitateur de

l’appropriation individuelle, ce qui explique les demandes de femmes pour l’obtention de

concessions rurales à l’Etat ou aux autorités foncières traditionnelles pour réaliser des

périmètres maraîchers qu’elles partagent entre elles. Cette forme d’appropriation de la terre,

si elle demeure encore limitée et insignifiante par rapport aux superficies détenues par les

hommes et à leur nombre, constitue cependant une brèche ouverte dans le système foncier

(traditionnel ou moderne) pour permettre aux femmes à l’avenir d’accéder plus à la terre et

de traiter des questions du développement en rapport avec le foncier.

Le cadre où sans conteste, on peut affirmer que la situation des femmes est meilleure

pour l’accès au foncier se situe dans les zones urbaines où l’attribution des parcelles tenant

lieu d’habitations sont à la fois octroyés aux hommes et aux femmes même s’il y a une

distorsion dans les proportions accordées, étant entendu que les hommes sont toujours

considérés comme les principaux chefs de ménages. Cependant cela constitue une opportunité

majeure pour les femmes d’être propriétaires et de réduire de plus en plus leur dépendance à

l’endroit des hommes.

IV.7.3. Les pratiques foncières à l’égard des femmes

Dans les zones rurales, les femmes ont théoriquement les mêmes droits fonciers que

les hommes, mais la pratique est tout autre. Les femmes héritent la terre de leurs parents

depuis le milieu du 18eme siècle ou l’avènement de la charia sous le régime de l’Almamya45.

On s’arrange toujours pour éviter que les femmes héritent les terres familiales et on leur

verse des indemnités compensatrices en biens meubles. Ce n’est pas par injustice que cette

pratique a pris racine partout dans le pays, mais par nécessité. Les terrains familiaux sont

conservés en indivision pour éviter leur morcellement à l’infini suite à l’élargissement des

familles. On ne répartit pas la terre mais la récolte, pour maintenir la solidarité de la famille,

tout en tenant compte de la nécessité d’une division du travail en son sein.

L’exigence de maintenir la terre sous forme collective implique de consacrer des

traditions sociales dont la plus importante est la polygamie. Ce phénomène ne saurait être

reproché aux communautés négro-africaines paysannes, car c’est le seul moyen de protéger

le caractère collectif des terres. Les femmes sont non seulement les exclues en dépit du droit

islamique et des lois, mais aussi ce mode leur impose des formes de rapports humains

péjoratifs.

Pourtant, la sécheresse qui provoqué un exode massif des hommes vers les villes, a

laissé les femmes seules face à la précarité des ressources naturelles en zone rurale. Les

organisations de femmes entreprennent d’importantes activités maraichères, mais elles n’ont

que rarement accès à la terre qu’elles mettent en valeur.

Les femmes ne représentent que 7,9 pour cent des détenteurs de titres enregistrés et

elles continuent de se heurter à des obstacles pour accéder à la terre, en particulier dans les

zones rurales où perdurent encore des survivances de traditions patriarcales46. Bien que la

45 L’Almamya est un régime théocratique islamique instauré par les Imam du Fouta aux environs de 1770 46 Rapport de la banque mondiale sur l’accès des femmes au foncier en 2014.

58

législation foncière actuelle reconnaisse le droit des femmes de posséder des terres, aucune

disposition de discrimination positive n’a été prise en ce sens, ce qui diminue les chances des

femmes pour l’obtention du titre foncier. Le recours fréquent au droit coutumier dans les

zones rurales où l’Administration est faiblement représentée, a contribué entres autres à

maintenir la tradition de refuser aux femmes l’égalité d’accès à la terre. D’autres raisons

tiennent au taux de prévalence de la pauvreté plus élevé chez les femmes ainsi leur faible

niveau de scolarisation. Seulement 4,9 pour cent des détenteurs de titres de la vallée sont des

femmes47. Les femmes sont également confrontées à des défis considérables pour conserver

leurs biens après un divorce ou veuvage ou lors des redistributions dans le cadre des

programmes sociaux basées sur le concept de famille.

Même si le nombre des femmes propriétaires de terres en Mauritanie est en hausse,

les obstacles à la propriété foncière et la sécurité des femmes persistent, principalement en

raison de traditions patriarcales durables et un manque de sensibilisation des femmes à leurs

droits légaux48.

Les pratiques foncières locales, basées sur l’organisation sociale des communautés

paysannes, continuent dans une large mesure à privilégier les hommes dans l’accès au foncier

et dans sa gestion bien que le rôle des femmes dans la production agricole est fort appréciable.

Même si les législations existantes ne sont pas en soi discriminatoires pour les femmes,

elles ne favorisent pas expressément l’association des femmes dans la gestion des terres et des

ressources naturelles. Les quelques possibilités qui existent pour les femmes notamment le droit

à l’héritage, les concessions rurales collectives individualisées sont fortement tributaires de la

tutelle des hommes.

V. La situation foncière au Ghana

Le Ghana, demeure assez fortement marqué par l’existence de structures traditionnelles

très organisées et qui sont restées très fortes en dépit de l’organisation politique et administrative

moderne, en dépit également du développement économique auquel elles ont su rester

associées. C’est un pays relativement peu étendu avec 238 537 km², largement composé de

plateaux plutôt peu élevés et de plaines, en pente progressive vers le littoral.

La population était en 2007 de 23,46 millions d’habitants, avec un taux de croissance

annuel de 3 %. Cette population est largement concentrée dans la partie sud du pays (les 2/3),

et compte environ 40 % d’urbains. L’agriculture, l’exploitation forestière et la pêche sont les

secteurs dominants de l’économie ghanéenne.

V.1. L’organisation administrative territoriale

Jusqu’en 1987, le système était extrêmement centralisé c’est à dire les décisions les plus

importantes sont prises par l’Etat central. En 1988, une réforme administrative majeure a été

47 EOD.LOC 48 Rapport de la banque mondiale sur l’accès des femmes au foncier en 2014.

59

mise en place, alors que le pays était gouverné par le PNDC (Provisional National Defence

Council)49. Le Ghana dispose à la fois des structures de l’Administration territoriale

représentant l’État central, et de collectivités décentralisées. Mais l’appréciation de cette

organisation doit être remise dans le contexte anglo-saxon qui continue d’influencer le Ghana.

Il n’y a donc pas de dissociation marquée entre l’Administration et ses services déconcentrés et

les Administrations locales placées sous l’autorité des élus, mais plutôt une sorte de « fusion »

entre les deux. Cette perception doit par ailleurs être nuancée par la réalité.

L’ensemble du dispositif est coordonné au niveau national par un ministère de tutelle : le

Ministry of Local Government and Rural Development (MLGRD), ainsi que par la National

Development Plan Commission. Il y a ensuite dix régions, lesquelles sont subdivisées en

districts. La région est placée sous l’autorité d’un Regional Minister, nommé par le président

de la République, qui est assisté d’un organe consultatif, le Regional Coordinating Council,

constitué de membres élus représentants les assemblées de districts, et des responsables

régionaux des services de l’État dans la région (mais sans droit de vote). La région a surtout

pour rôle de coordonner le travail des assemblées de districts, lesquelles assurent l’essentiel de

la gestion et des responsabilités du développement50.

Les districts ou niveaux équivalents (au nombre total de 110) ne sont pas organisés de manière

centralisée. Ils correspondent plutôt à un découpage administratif de base pour organiser

l’intervention des services déconcentrés de l’État. L’Administration y est donc individualisée

par services, les chefs de ceux-ci en assurant la responsabilité. Mais ce qui est très particulier,

c’est que ces services se trouvent placés en fait sous l’autorité des instances élues. Les districts,

selon leur nature, peuvent rester des districts (circonscription d’au moins 75 000 habitants,

urbains et/ou ruraux, mais non « agglomérés ») ou correspondre à des aires métropolitaines

(population de plus de 250 000 habitants), ou encore à des municipalités (villes de plus de 95

000 habitants). Les districts (District) (103) disposent d’une instance délibérante, le District

Assembly et d’un exécutif également élu, le Urban Council. Au même rang que les districts, on

trouve les municipalités (au nombre de 4), qui disposent d’une Municipal Assembly et d’un

Zonal Council, ainsi que les aires métropolitaines (3) dotées de leur Metropolitan Assembly et

de Town Council.

Les assemblées au niveau « district » sont composées de représentants élus, du District Chief

Executive (représentant du Gouvernement central), des membres du Parlement élus dans le

district, ainsi que 30 % des membres désignés par le président de la District Assembly après

consultation des autorités traditionnelles et groupements d’intérêt. L’assemblée de district est

l’autorité politique et administrative par ses fonctions délibératives, législatives et exécutives.

Parmi ses responsabilités, on peut citer la définition de la stratégie de développement, la

49 Il y a eu, à compter de 1988, un ensemble de textes permettant la mise en place progressive des nouvelles

structures et institutions de gestion administrative du territoire et des collectivités. Parmi ces textes, on peut citer

: Local Government Law, PNDCL n° 207, 1988 ; Local Government Act, n° 462, 1992 ; The National

Development Planning (System) Act, n° 480, 1994 ; The Civil Service Law, n° PNDCL 327, 1994. 50 Il faut cependant souligner le rôle très puissant de ce conseil régional : « Despite its secondary rôle, the RCCs

are very powerful in practice, especially when there are generally been no agreement on their ‘coordinating and

monitoring’ functions. » Cf. Ayee Joseph R.A., Intergovernmental relations in Ghana, 1988-1995, University of

Ghana, Third International Conference of Administrative Sciences, Pékin, 1996, p. 5.

60

mobilisation des moyens humains, matériels, financiers et autres pour les actions de

développement ; la fourniture des services de base, mais aussi tous les travaux d’équipements

et d’infrastructure, en particulier dans le secteur urbain.

Par contre, les différents councils ou conseils ne sont pas des instances élues, mais composées

de représentants désignés par les DCE en accord avec les présidents des assemblées, et choisis

parmi les élus de ces dernières, les représentants des Unit Committees et des administrateurs de

l’État. Ces conseils ont plutôt une vocation de mobilisation et de « communication ».

Enfin, au dernier échelon, mais sans personnalité morale ni autonomie financière, se trouvent

les Unit Committees. Ce sont des petites instances (au maximum 15 personnes, dont 10 élues

au suffrage universel et 5 choisies par l’État après consultation des autorités traditionnelles et

des groupes d’intérêt), qui représentent des groupements de population de 500 à 1 000

personnes dans les zones rurales, de 1 500 dans les zones urbaines, et qui ont une certaine

compétence en matière d’éducation primaire, d’organisation des travaux collectifs, de collecte

de l’impôt et d’état civil.

Au total, cette organisation demeure largement influencée par l’État, ne serait-ce que par le rôle

reconnu au District Chief Executive, et par les représentants choisis par lui qui interviennent

dans les différentes instances, y compris dans les District Assemblies.

V.2. La gestion domaniale et foncière

Dès les premières années de l’Indépendance, la législation domaniale et foncière ghanéenne a

été conçue comme un système centralisé, l’État devenant le véritable maître de la terre y

compris de celles coutumières occupées jusque-là en fonction des décisions des rois et de leurs

féaux. C’est ainsi que les terres détenues par le chef suprême des Ashantis, l’Asentéhéné, ne le

sont qu’en fidéicommis et peuvent seulement être données en bail et en aucun cas cédées, sauf

par l’Administration elle-même51. Cette approche prenait radicalement le contre-pied de celle

adoptée par le colonisateur britannique qui avait formellement validé les droits coutumiers dans

les territoires de la Couronne. Le système royal, ashanti en particulier, influence largement le

système domanial et notamment, a entraîné une législation duale : une partie concerne les terres

stool lands dites « terres de clans »52 ou « féodales »53, qui appartiennent aux chefs « qui la

partagent entre des headmen ou responsables de la terre, chargés d’en donner le droit d’usage

51 Administration of Lands Act, Act n° 123, 14 June 1962. La section 5 précise « The president may, subject to

the provisions of this act, grant to any person owing allegiance to the Asantehene one lease, at a nominal rent of

one shilling per annum, of the vacant plot of land for residential purposes only, in any area within the boundaries

of the Kumasi town lands described in the schedule to this act, and comprising land held in trust for the Golden

Stool and the Kumasi traditional area. Any such plot, including a plot granted under an enactment repealed by

this Act, is called a ‘free plot’. The lessee may, with the previous consent in writing of the Minister, assign his

free plot to any other person awing such allegiance but shall not, except as provided in subsection of this sµection

assign it to any other person ».

52 Cf. l’étude de Véronique Lassailly-Jacob, « Transformation dirigée de l’espace agraire et réponses paysannes

à la périphérie des lacs Volta (Ghana) et Kossou (Côte d’Ivoire) », in : Le Bris É., Le Roy E., Leimdorfer F.,

Enjeux fonciers en Afrique noire, OrstomKarthala, 1982, p. 285. 53 Bachelet M., Systèmes fonciers et réformes agraires en Afrique noire, LGDJ, 1968, p. 344.

61

aux exploitants moyennant une redevance en nature »54, une autre partie de la législation traitant

des terrains autres, en particulier les terres « appartenant » à l’État55. Les terres qui appartiennent

à des détenteurs coutumiers « représentent environ 78 % de l’ensemble des terres au Ghana.

L’État possède le restant 22 % : sur 20 % on applique seulement le droit écrit alors qu’on

applique un système de double propriété aux 2 % restants »56.

V.2.1.. Les dispositions applicables aux terres coutumières « féodales »

Aux termes de la loi domaniale et foncière de 196257, toutes les terres de l’Asantéhéné et, de

manière plus générale, toutes celles détenues en vertu d’une règle ou d’une autorité coutumière

ou traditionnelle, ne peuvent être cédées que par le chef de l’État. En particulier, tous les terrains

situés dans la zone urbaine de Kumasi sont répartis exclusivement par l’Administration centrale.

Cela revient à dire qu’en pratique on ne touche pas à la propriété traditionnelle et à son mode

de répartition à l’intérieur des collectivités coutumières, sauf dans le cas de la cession à titre

privatif, laquelle relève de l’accord administratif. En contrepartie, les autorités traditionnelles

conservent le droit de recevoir des redevances, selon la coutume, des occupants des terrains «

concédés » à leurs « administrés ». On peut voir là le souci très pragmatique de l’État ghanéen

de ne pas remettre en cause les modalités de fonctionnement des sociétés traditionnelles, du

moins tant que celles-ci respectent le fondement du droit coutumier : pas de cession en pleine

propriété, mais des droits d’usage et d’occupation moyennant une redevance, droits par nature

précaires. Dès lors qu’une cession est envisagée, le système bascule et la terre rentre dans le

circuit juridique moderne.

Aussi, la loi permet au Gouvernement central de récupérer les terres dont il a besoin pour des

projets d’aménagement ou d’équipement. Ces « utilisations » de terre, à la différence des

procédures en vigueur dans les pays francophones, ne sont pas une expropriation, mais une

interprétation moderne du système traditionnel.

L’État est donc doté de pouvoirs fonciers très forts qui vont même jusqu’à lui (le ministre chargé

des Domaines58) permettre de décider, en dernier ressort et sans appel, des limites des terres

entre les communautés et chefferies traditionnelles. Il décide donc des montants attribuables au

titre des « expropriations » de celles-ci59. Dans la même logique, l’État est souverain pour

décider des modalités d’attribution de parcelles à des particuliers, la loi ne fixant aucune

procédure spécifique et se limitant à fixer un nombre maximal de terrain (4 pour chaque

54 Eod.loc

55 States Land Act, Act n° 125, 14 June 1962.

56 Kasanga K., Étude de cas. Ghana, Regional Workshops on Land issues for a World Bank policy research

report, 2002, 20 p., p. 9.

57 Administration of Lands Act, Act n° 123, 14 June 1962. An Act to consolidate with amendments the enactments

relating to the administration of Stool and other lands. 58 Là encore le pragmatisme est de rigueur et le souci très vif de ne pas donner à la terre une spécificité juridique

trop forte. En 1967, la gestion des terres pour le compte de l’État relevait par exemple du ministre de la Justice. 59 Un recours devant un tribunal judiciaire est cependant possible pour contester le montant de l’indemnisation.

62

particulier) et la superficie maximale pour chaque attribution (par exemple, 25 000 m² pour les

parcelles cultivables).

V.2.2. Les terrains ne relevant pas des domaines royaux traditionnels

Une loi spécifique définit pour ces terrains un régime semblable dans ses principes

généraux60, l’Administration centrale demeurant pleinement le « maître de la terre », décidant

et jugeant des terrains à organiser, aménager, distribuer, en zone urbaine comme en zone rurale,

et décidant aussi des modalités des attributions foncières, lesquelles se font selon des contrats

de droit commun et non pas en fonction d’instruments juridiques spécifiquement élaborés.

Une loi spécifique et très générale de 196261 prévoyait la reconnaissance de la tenure

individuelle moyennant l’identification de certains critères, en tenant compte de conditions

spécifiques lorsque le terrain relève d’un individu isolé et non pas d’une famille ou d’un groupe

familial. Cette loi a été mise en place avec le souci de protéger les personnes ou groupes de

personnes ayant entrepris des actions de mise en valeur, en particulier dans le monde agricole.

Dans la même logique, et selon les dispositions de la même loi, dans certaines zones

déterminées par décret ministériel, toute personne qui « acquiert une terre », non exploitée

pendant huit ans au moins, pour la mettre en valeur et l’exploiter pendant au moins huit ans, est

ensuite considérée comme ayant « un titre validé ». Les contestations éventuelles sont de la

compétence du tribunal civil qui pourra, le cas échéant, confirmer le droit de l’exploitant tout

en fixant le montant d’une indemnisation à verser par celui-ci aux autres prétendants dont la

validité de la prétention serait reconnue, en totalité ou en partie.

Enfin, toujours concernant les droits personnels, une autre loi de 196262, s’inspirant du

système britannique, a organisé la simple inscription par le greffier du tribunal, des actes de

vente et autres actes sous seing privé relatifs à des terrains et à la propriété de ceux-ci. Il s’agit

de valider les droits ainsi inscrits et non pas de tenir un livre foncier clair, gérant de manière

certaine tous les droits réels portant sur le terrain, comme dans le système de l’immatriculation

introduit par l’Administration française. On retrouve en fait les principes de gestion du droit

anglais avec toutes les difficultés qui peuvent en résulter pour l’identification d’un droit foncier.

Cette situation a été corrigée en 1986, par un texte qui touche par ailleurs fortement les droits

dits traditionnels.

V.2.3. La loi de 1986

En 1986, la Land Title Registration Law (PNDCL)63 est source d’une grande

modification du dispositif foncier au Ghana car elle remplace le système d’inscription des droits

de 1962 par l’enregistrement obligatoire et généralisé des titres de propriété. De fait, cela

correspond à la mise en place d’un véritable dispositif d’immatriculation, avec registre foncier

60 Loi n° 125, dite State Lands Act, du 14 juin 1962.

61 Loi n° 125, dite State Lands Act, du 14 juin 1962.

62 Loi n° 122 du 14 février 1962, dite Land Registry Act. 63 Loi n° 152 du 22 avril 1986.

63

et titre assorti. Les objectifs de la réforme de 1986 sont simples et pratiques, au moins en

apparence : mettre en place un système simple, sûr et économique de gestion des terres ; réduire

le nombre des litiges relatifs à la terre ; mettre en place des conditions protégeant les acquéreurs

honnêtes, les banques et autres institutions de crédit, contre les fraudes et ventes clandestines

de terrains64. En effet, les travaux de recherche sur le sujet ont tous attesté l’extrême insuffisance

du système de 1962 pour mettre en place de telles garanties65.

Le système comprend un certain nombre de démarches que l’on peut énumérer comme suit :

-examen et validation (authoritive examination) du titre foncier par le Land Registrar

(équivalent d’un conservateur foncier), avant l’inscription sur le registre (équivalent du livre

foncier) ;

-élaboration d’un plan topographique rattaché à une matrice générale du district, sous la

responsabilité du directeur de la Topographie (Cadastre), le Director of Surveys ;

-remise au détenteur ou propriétaire reconnu du terrain d’un Land Certificate ou d’un

Provisional Certificate, assorti d’une copie du plan. Ces documents remplacent tous les

précédents pour établir les droits fonciers ;

-toutes les opérations juridiques qui interviennent alors sont identifiées par rapport au terrain et

non plus en fonction des parties ;

-les formulaires sont conçus pour être compris par tout « profane » (layman) ;

-l’immatriculation exclut tout recours ultérieur fondé sur un motif juridique non conforme aux

inscriptions portées ;

-un dispositif est mis en place permettant à toute personne intéressée de s’informer sur le

contenu du registre sur la parcelle qui l’intéresse ;

-le Land Registry Act cesse de s’appliquer dès lors qu’il y a eu immatriculation. Par contre, les

documents établis en fonction de cette loi sont examinés avant toute inscription sur le registre.

Cela d’autant plus qu’il existe beaucoup de faux.

V.2.4. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière au Ghana

Les institutions impliquées dans la gouvernance de la terre comprennent:

- -la Commission nationale de planification du développement (NDPC),

- -le Ministère en charge des Terres et des Ressources naturelles (MLNR) ;

- -le Ministère en charge des forêts, la Commission foncière (qui comprend topographie

et cartographie, enregistrement des terres, les divisions de l’évaluation foncière et la

gestion des terres publiques ou acquises),

64 « The object of Land Title Registration is to : i) provide a safe, simple and economic system of land transfer ;

ii) reduce litigation over land ; iii) protect innocent purchasers, banks ans lending institutions against fraud and

clandestin dealings in land », Compulsory Land Title Registration, Accra, avril 1988, p. 1. 65 « Systematic land tenure research in Ghana has revealed radical weakness in the present system of registration

of instruments affecting land under the Land Registry Act (1962) », Land Title Registration Law, Memorandum,

p. 1.

64

- Le Ministère de la Chasse et de la Faune (DGW), l’Agence de Protection de

l’Environnement (EPA), et l’Aménagement du Territoire (PCT),

- Les assemblées de district et diverses institutions coutumières.

Toutes les dix régions du pays ont des bureaux régionaux de la Commission foncière qui sont

responsables de la gestion des terres.

V.2.5. Les pratiques foncières

Comme le montrent de multiples études66, le statut du foncier au Ghana est largement

le produit d’une opposition entre un système de contrôle et de gestion de la terre, ‘traditionnel’,

‘coutumier’, ‘pré-capitaliste’, et un système ‘moderne’, ‘européen’, ‘scientifique’67, ce qui

montre surtout que la terre, envisagée comme simple support de multiples activités, est plus

importante que la terre considérée comme la base de relations juridiques spécifiques.

De fait, au Ghana comme ailleurs, quel que soit le contenu du système juridique de droit écrit,

on constate une évolution du système coutumier proportionnelle aux enjeux du développement

économique et des aménagements qu’il suscite, monétaires, techniques, sociologiques68, etc. La

loi, ou plutôt son interprétation, n’est prise en compte que dans la mesure où elle est intégrée, «

appropriée », comme fondement de la démarche intéressée et bien comprise de chaque

opérateur. Les déplacements de population de plus en plus nombreux, et de moins en moins «

intégrés » ou « assimilés » par les structures traditionnelles, ne font évidemment que favoriser

cette évolution.

Pour autant, le Chieftaincy Act de 2008 souligne le rôle des différents conseils et assemblée

traditionnels dans la promotion du droit coutumier et de leur droit de regard lors des transactions

sur les stool lands, notamment en cas de litige69.

V. 2.6. La place de la femme dans le système foncier

66 On en trouvera par exemple une bonne synthèse dans « Le statut du foncier dans l’analyse de l’économie de

plantation au Ghana » de Jean-Pierre Chauveau, in : Enjeux fonciers en Afrique noire, Études réunies et présentées

par E. Le Bris, E. Le Roy et F. Leimdorfer, Orstom-Karthala, 1982, p. 45 et suivantes. 67 Article précité, p. 53.

68 Abudulai Sulemana rapporte, par exemple à propos des zones périurbaines, le rôle de l’entourage des chefs «

L’un des neveux du chef était le responsable de l’allocation des terres. Il avait fait les démarches pour faire établir

un plan de lotissement, avait fixé les prix et vendu toute la terre à son profit. (…) Le chef, âgé, n’a aucune idée

de ce qui se passe, en fait, il est bien trop vieux pour s’en soucier. Quelqu’un a noté que le silence des membres

du conseil des anciens avait été obtenu grâce à l’allocation de terrains bornés. » Abudulai S., « Dynamiques en

enjeux fonciers en périphérie de Tamale (Ghana) », in : Lavigne Delville Ph., Toulmin C., Traoré S. (dir.), Gérer

le foncier rural en Afrique de l’Ouest, Dynamiques foncières et interventions publiques, 2000, 357 p., 141-163,

p. 158.

69 Section 44 (Stool land), Chieftaincy Act, n° 759, 16 June 2008 (an act to consolidate the Chieftaincy act, n°

370, 1971 to bring its provisions in conformity with the Constitution. Cette loi précise ce qu’est un chef

traditionnel, l’organisation et les fonctions de la National House of Chiefs, des Regional Houses of Chiefs, des

Traditional and Divisional Councils, en particulier dans la « promotion du droit coutumier ».

65

À l’instar de plusieurs pays africains, le Ghana a un régime foncier pluriel régi à la fois

par des systèmes coutumier et officiel d’administration des terres. On estime que près de 80%

des terres sont régis par le droit coutumier dont les dépositaires sont les autorités traditionnelles

(chefs). Conformément au droit coutumier, tous les membres de la lignée jouissent du droit

d’usufruit ou sont des propriétaires francs coutumiers, indépendamment de leur sexe. Dans la

pratique, le sexe constitue un des critères déterminants dans le positionnement des individus en

termes de qui a droit le premier ou le deuxième à l’accès à la terre. Des études ont prouvé que

des facteurs, y compris la division par sexe du travail, le mariage, l'organisation de la production

et l'idéologie patriarcale influencent la capacité des femmes à faire valoir leur droit à la terre.

Les femmes ne peuvent pas établir leur droit de propriété sur une terre en procédant au

défrichage d’une parcelle, car cette tâche est traditionnellement dévolue aux hommes.

Les principales voies par lesquelles les femmes acquièrent les terres sont l’appartenance au

lignage, la succession, le mariage ou un arrangement contractuel. L’accès des femmes à la terre

et leur contrôle de celle-ci varient en fonction du type de système de parenté (matrilinéaire ou

patrilinéaire) qui s’applique à elles. Conformément au droit coutumier, les femmes ont

l’obligation d’aider leurs maris à acquérir des biens sans aucune garantie de posséder en

commun le patrimoine familial. Ainsi, les femmes peuvent avoir accès aux terres de leurs maris

(droits d’utilisation), mais la garantie dépend de l’état des relations conjugales.

Au Ghana, les relations de genre et de parenté jouent un rôle central dans la manière dont

sont déterminés les droits fonciers et la production. Dans le régime foncier coutumier, le

contrôle des ressources suit un schéma qui établit clairement des inégalités de genre ; ce schéma

repose sur des normes traditionnelles et veille à ce que les droits de la femme soient limités par

rapport à ceux de l’homme. En gros, pour la femme, le fait d’accéder aux ressources de

production, dont la terre, et de les contrôler, est déterminé par des institutions axées sur la

parenté masculine, et des structures de pouvoir qui tendent à restreindre considérablement les

droits fonciers de la femme en faveur de l’homme. En principe, les normes coutumières tant

dans le système matrilinéaire que patrilinéaire, sont conçues pour garantir que la femme ne soit

pas arbitrairement privée des ressources de base dont elle a besoin pour produire. Cependant,

le contrôle inégal exercé par l’homme sur la manière d’allouer les ressources, dans le foyer

comme dans le domaine public, laisse la porte grande ouverte à la partialité. Presque partout au

Ghana, les modes d’acquisition des terres et les régimes fonciers reposent sur le droit coutumier

selon lequel les hommes héritent et contrôlent la terre. Selon ce droit, l’homme peut donc hériter

la terre directement de ses parents mâles, côté père ou côté mère. En revanche, la femme ne

peut espérer accéder à la terre qu’en passant par son mari, ou par sa propre famille, même si

une femme issue d’un lignage matrilinéaire peut hériter la terre de parents divers. Le Ghana

maintient un mode pluriel de possession des terres. La complexité du droit foncier et des modes

de possession des terres s’explique par la cohabitation de plusieurs régimes (droit coutumier,

législation statutaire, dispositions constitutionnelles et lois religieuses). La coexistence de ces

divers systèmes s’est accompagnée de difficultés particulières pour les tranches les plus

vulnérables de la société, dont font partie les femmes rurales et les pauvres des zones urbaines.

Pour la majorité des femmes rurales, il est difficile d’engager une procédure légale officielle,

du fait de sa complexité et des coûts qu’elle implique, et parce que les femmes ignorent où se

procurer de l’aide. Il découle de ce qui précède que les droits n’existent qu’à l’état de « vide

66

juridique », et que les femmes sont en position de grande insécurité foncière. Ne disposant pas

des informations pertinentes et confrontées à des procédures extrêmement complexes relatives

aux titres de propriété foncière, les femmes n’ont guère l’occasion de faire valoir leurs

prétentions.

Bien que les femmes, tout comme les hommes, puissent se prévaloir de divers types de

droits fonciers en adhérant à des groupements de propriétaires, les droits ainsi acquis doivent

être exercés selon les processus et pratiques d’usage, comme le défrichage des terres et

l’acquittement des obligations coutumières. Les femmes rurales sont bien souvent moins aptes

à remplir ces conditions. Ainsi, par exemple, le défrichage de la forêt primaire, qui accorde le

droit d’usage sur la terre, est une fonction traditionnellement assignée aux hommes, empêchant

ainsi la majorité des femmes d’acquérir l’usufruit de terres vierges appartenant à leur lignage.

Les femmes sont donc privées d’accès à la terre du fait de certains facteurs, dont la division du

travail en fonction du genre et l’ordre normatif coutumier.

Les expériences sur le terrain ont mis en lumière de multiples raisons (d’origine coutumière

et sociale), pour lesquelles les femmes ne jouissent pas d’un accès égal à la terre des membres

de leur clan ou de leur lignage. Les raisons se déclinent comme suit :

- Le mariage, et les obligations domestiques qui en découlent, réduisent en effet les chances

pour une femme d’acquérir la terre. Le droit coutumier comporte l’obligation pour elle

d’assister son mari dans son exploitation. Cette obligation, conjuguée aux tâches ménagères

démesurées qui lui incombent, ne laisse guère de temps ou d’énergie à la femme pour se

consacrer au développement de sa propre exploitation. Au fil du temps, la femme perdra le

contrôle et l’usage de cette terre.

- Selon les modèles coutumiers ghanéens de division du travail, les opérations de défrichage

de la terre sont confiées à l’homme, lui accordant ainsi la priorité en termes de possession

et d’acquisition de l’usufruit. En effet, l’homme qui a défriché une terre vierge pourra

ensuite la faire sienne et exploiter la surface dorénavant cultivable. La femme n’a guère

d’occasion d’acquérir la terre par ce moyen.

- La terre est habituellement allouée à ceux qui ont la capacité de la développer et les moyens

pour le faire, comme des ressources financières. Pour la femme, ce n’est pas souvent le cas

et l’allocation des terres s’opère, bien fréquemment, à son détriment.

- L’émergence de cultures de rente permanentes (cacao, bois d’œuvre, huile de palme et café)

qui nécessitent une utilisation prolongée de la terre pour en faire une entreprise rentable et

porteuse, a également joué en faveur des hommes, car ils disposent généralement de plus

de moyens économiques pour pouvoir s’engager dans ce type d’activités. Par conséquent,

l’accès des femmes aux cultures de rente est, lui aussi, limité.

- Bien qu’habituellement la terre ne fasse pas l’objet de négoce, les membres du clan et du

lignage de plusieurs communautés de la zone forestière ont laissé la place à de riches

agriculteurs et des sociétés multinationales capables de verser aux membres du clan de

grosses sommes d’argent, en échange de larges étendues de terres. Les femmes ne profitent

ni des terres ainsi aliénées, ni des recettes de l’exploitation. Ici aussi, les femmes sont

perdantes sur les deux fronts.

67

- Les contraintes quant à l’accès des femmes à la terre, et l’insécurité foncière dont elles

souffrent, sont encore plus évidentes lorsqu’il y a pénurie de terres et que les droits de

possession des terres des hommes sont soumis à des pressions. Dans de telles circonstances,

les hommes s’approprient les terres octroyées aux femmes, car il n’existe pratiquement

aucun document attestant d’une transaction en faveur de la femme. C’est là une tactique

d’intimidation employée par les hommes pour s’enrichir aux dépens des femmes.

Pour une femme mariée, l’accès à la terre est possible si son mari l’y autorise, mais elle

risque de perdre terre et cultures à la suite d’un divorce ou à la mort de son mari. Une jeune

veuve qui refuse de s’entendre avec sa belle-famille après le décès de son mari connaîtra

probablement un sort analogue.

- Les droits fonciers qu’une femme a obtenus par mariage peuvent aussi changer si le mari

venait à se remarier dans le cadre d’un accord polygame.

- Les dispositions contractuelles appliquées à la terre ne sont pas non plus un gage de sécurité

foncière pour la femme. Le métayage, en tant que mode d’accès à la terre pour les femmes,

est très problématique. De nombreuses métayères se plaignent de l’arbitraire appliqué par

les propriétaires mâles ; ceux-ci modifient les conditions du bail à métayage à leur gré, dans

une situation qui leur est favorable, du fait de la nature verbale de bon nombre de ces

accords.

- Les termes du contrat de métayage par lequel le métayer (en général, il s’agit d’une femme)

travaille la terre et partage la récolte avec le propriétaire (un homme, habituellement) sont

conclus au détriment des femmes. En effet, la pratique actuelle tend à accorder la moitié de

la récolte au propriétaire, alors que, jadis, il ne s’agissait que d’un tiers ou d’un quart.

- Un mode traditionnel important permettant aux femmes de posséder la terre découle de la

transmission sous forme de don par un membre de la famille ou le mari. Pour que le don

soit effectif, il doit habituellement se faire devant plusieurs témoins. Pour conclure l’affaire,

le donneur accepte alors le « verre » de remerciement de celui qui reçoit le don. A cet égard,

il est important de noter que la femme dispose alors du droit d’aliéner la terre ainsi acquise.

Cependant, cette pratique est fréquemment associée à des zones d’exploitation des cultures

commerciales destinées à l’exportation ou d’autres cultures de rente. Dans la plupart des

cas, on a vu des hommes contester l’existence d’un tel accord et la femme sort perdante de

l’histoire.

- Les acquisitions forcées de terres par l’Etat ne prévoient aucune disposition particulière en

faveur des individus dont les intérêts sont lésés. Les femmes semblent être les principales

victimes de ces acquisitions forcées non sélectives, et elles ne sont pas indemnisées de

manière adéquate. En l’état actuel, la législation n’estime pas que la perte de l’usufruit d’une

terre soit digne de compensation. Les usufruitiers n’ont droit qu’à une indemnisation à

hauteur de la seule valeur des cultures en pied. C’est franchement injuste, surtout en milieu

rural où l’existence même des femmes dépend essentiellement de la terre et où elles n’ont

que peu de choix, une fois dépouillées de leur terre. Enfin, s’agissant de la gestion des terres,

de l’attribution d’indemnisations et des procédures d’aliénation des terres, là aussi les

femmes sont en général mises à l’écart.

68

Il existe une nette division du travail dans l’agriculture et la commercialisation des produits

agricoles au Ghana. Les femmes s’occupent plus des tâches comme le plantage, le désherbage,

l’arrosage, la récolte, le transport des produits agricoles, la transformation de ces produits et la

commercialisation des petites quantités des récoltes. Les hommes interviennent à l’étape de

défrichement initial, de culture des sols et de la commercialisation des grandes quantités de

produits agricoles, particulièrement au niveau bord-champ. Les hommes décident également de

l’utilisation des terres, des intrants, de la main-d’œuvre et de la commercialisation. En outre, ils

s’adonnent à la production des cultures pérennes plus lucratives, comme le cacao et les cultures

d’exportation non traditionnelles comme l’horticulture et les légumes. Les femmes, en majorité,

s’occupent de la production de vivriers, essentiellement parce que cela nécessite moins de

capitaux et d’investissement en main-d’œuvre, par rapport aux cultures commerciales. Au

Ghana, les femmes sont obligées de travailler sur les terres de leurs époux, même si elles ne

jouissent des revenus. Traditionnellement, les hommes dominent la culture et la

commercialisation du cacao, qui nécessitent des capitaux et des investissements élevés en main-

d’œuvre.

La participation des femmes à la production des cultures agricoles est élevée, comparée à la

production animale. Cependant, comme indiqué plus haut, elles interviennent en grande partie

dans la production de cultures vivrières. Quoique la majorité des femmes agriculteurs soient

des productrices d’aliments, on trouve un petit nombre dans la production de cultures pérennes

et l’agriculture tournée vers l’exportation. Dans les deux régions, à savoir Ashanti et Brongo

Ahafo, où prédomine le système matrilinéaire et où le taux de possession des terres par les

femmes est supérieur, on estime que les femmes représentent environ 30 % des producteurs de

cacao. Plusieurs femmes accèdent aux plantations de cacao notamment par succession et en

travaillant sur les terres de leurs époux70.

L’acquisition des terres par les femmes se fait principalement par l’appartenance à une lignée,

l’héritage, le mariage ou par des accords contractuels. Cependant, les femmes ont des droits

plus limités à la terre et aux autres ressources naturelles que leurs homologues masculins. Parmi

les multiples causes, on peut citer l’héritage des systèmes du Ghana, les régimes fonciers et les

modes d’utilisation des terres, tous défavorables aux femmes. Dans le système coutumier, les

droits des femmes au foncier ont tendance à être les droits secondaires, issus de leur

appartenance à des ménages et lignées et garantis principalement par le mariage. Ces droits ne

sont pas clairement définis ou documentés, ont tendance à être l’objet de modifications, sont

d’une durée incertaine et sont souvent l’objet du maintien de bonnes relations entre les parties

concernées. L’accès des femmes à la terre, en particulier pour l’usage agricole, est généralement

possible.

VI. La question foncière au Burkina Faso

Le Burkina Faso est un pays enclavé, aux sols relativement pauvres, aux ressources en

eaux limitées. L’agriculture est largement de subsistance, mais aussi industrielle, avec la canne

à sucre, le coton en forte croissance, le karité. L’élevage joue un rôle important. Le Burkina

70 Voir le LGAF DU GHANA

http://landjustice4wa.org/2014/05/08/

69

Faso a mis en place un processus de décentralisation relativement élaboré, qui doit permettre

une meilleure administration du territoire et un développement économique accéléré par la prise

en charge, par les collectivités concernées, de leurs responsabilités économiques et sociales,

culturelles et politiques. Ce processus concerne le monde rural comme celui de la ville. Il est

articulé avec un certain nombre de réformes plus thématiques destinées à adapter la règle

juridique à la fois au nouveau contexte de la gestion administrative et à un choix politique très

différent du système « révolutionnaire » précédent. C’est ainsi qu’a été menée une « relecture

» de la RAF (réorganisation agraire et foncière), concrétisée en 1996.

Au Burkina Faso, la terre a toujours constitué, le capital le plus important pour les populations

en raison du poids des activités agro-sylvo-pastorales dans l’économie du pays.

Malheureusement ces dernières décennies, cette importante ressource est soumise à des

pressions anthropiques et animales qui se caractérisent au fil des années par la réduction de plus

en plus importante des terres utiles à la conduite des activités agro-sylvo-pastorales. À ces

facteurs de dégradation, il faut également noter les conséquences des changements climatiques

qui se sont traduits par l’augmentation du réchauffement climatique, le net recul pluviométrique

et l’assèchement progressif des zones humides à travers le pays. Les effets conjugués de

l’ensemble de ces facteurs de dégradation ont affecté négativement aussi bien au plan coutumier

que moderne, les techniques, les règles, les principes et les modes de gestion de la terre qui

permettent l’accessibilité et l’utilisation des ressources foncières. Cette situation s’est aggravée

depuis ces dix dernières années avec l’émergence de nouveaux acteurs que sont entre autres les

promoteurs des grandes exploitations, les sociétés minières, les promoteurs immobiliers, etc.

Ainsi, malgré l’abondante existence des dispositions réglementaires sur le foncier, les conflits

de tout genre relatifs à l’accès et à l’utilisation des ressources foncières sont de plus en plus

nombreux dans les différentes localités du pays, aussi bien en milieu urbain qu’en milieu rural.

En raison donc de son caractère stratégique pour le développement socio-économique du pays

et des risques de sa mauvaise gestion sur la préservation de la paix sociale, le foncier depuis ces

trente dernières années fait l’objet d’une attention particulière, tant au niveau de la puissance

publique que des communautés villageoises. Il s’agit d’une part, de concevoir et de mettre en

œuvre des mesures en vue de l’exploiter de manière durable en préservant ses capacités

productives au profit des générations futures et d’autre part, de prévenir et gérer les conflits

susceptibles de naître à l’occasion de son exploitation par les différents acteurs.

VI.1. Le système foncier Burkina Faso

VI.1.1. De l'Indépendance à la Réforme de 1984

Le Burkina Faso, anciennement Haute-Volta, a maintenu la situation juridique

antérieure, de l'indépendance jusqu'en 1984. Ainsi, pour compléter les silences de la législation

coloniale, la loi n° 77-60/AN du 12 juillet 1960 portant réglementation du domaine privé de la

Haute Volta, c'est-à-dire l'ensemble des terres récupérées par l'État à la suite des décrets de

1904, 1932 et 1955, a été adoptée. Ce texte de 1960 organise l'occupation et l'aliénation des

terres au moyen de la concession, faisant de l'État le propriétaire potentiel de toutes les terres

non encore immatriculées au moment de son entrée en vigueur, et distingue trois types de

concessions : rurale, urbaine et individuelle. Trois ans plus tard, la loi n° 29-63/AN du 24 juillet

70

1963, relative aux périmètres d'aménagement, autorise le gouvernement à réserver pour l'État

une part des terres ayant fait l'objet d'aménagements spéciaux en respectant la propriété

immatriculée, mais permet à ce dernier de se réserver le monopole foncier sur les zones peu

peuplées ou éloignées des agglomérations. L'espace aux termes de cette loi est réparti en trois

catégories: les terres à vocation agricole, les terres à vocation pastorale, et les terres à vocation

sylvicole. Ces dernières catégories, contrairement à la première, ne peuvent faire l'objet de

concessions à des particuliers ni à des collectivités.

VI.1.2. La Réorganisation agraire et foncière (RAF) de 1984

L’adoption en 1984 de l’Ordonnance portant réorganisation agraire et foncière (RAF)71

marque une véritable rupture avec les politiques foncières précédentes conduites au Burkina

Faso. Intervenue dans un contexte particulier marqué par un régime politique d’exception, la

Révolution Démocratique et Populaire (RDP) proclamée le 04 août 1983 par le Conseil

National de la Révolution (CNR), la RAF se voulait un instrument de réorganisation radicale

dans la gestion de la question foncière au Burkina Faso. Partant du constat paradoxal que le

secteur agricole qui occupe pourtant plus de 90 % de la population totale ne parvient pas à

assurer l’autosuffisance alimentaire du peuple burkinabé, en raison de l’archaïsme des

structures agraires et foncières nationales, les autorités révolutionnaires ont décidé d’opérer une

réorganisation agraire et foncière « pour promouvoir l’économie nationale à partir de ses

ressources propres et d’améliorer les conditions physiques de toutes les masses laborieuses ».

À cet effet, l’objectif fondamental de la RAF était de libérer le régime foncier de

l’emprise des structures socio-politiques (notamment la chefferie coutumière) qui de concert

avec les structures foncières et agraires (chefferie de terre) confisquaient la terre pour la mettre

au service de leur ambition, contribuant ainsi à marginaliser les populations dans la jouissance

foncière. En effet, on pouvait lire dans le Préambule de la RAF de 1984 que le droit foncier et

agraire burkinabé était marqué « du sceau bourgeois et féodal et donc utilisé contre les masses

laborieuses ». Il s’agissait donc par la RAF, d’assurer une occupation et une utilisation

rationnelle des terres pour réaliser les objectifs révolutionnaires d’autosuffisance alimentaire et

de logement pour tous. C’est la réalisation du double impératif de la productivité et de la justice

sociale. De manière spécifique, les objectifs de la RAF consistaient notamment à unifier les

différents régimes fonciers disparates et contradictoires, faciliter l’accès à la terre en simplifiant

les procédures, sécuriser les détenteurs des terres au moyen de titres de jouissance, accroître la

productivité du secteur agropastoral, enrayer la dégradation des ressources naturelles.

Pour atteindre ces différents objectifs, la RAF a institué un Domaine Foncier National

(DFN) qui est de « plein droit propriété exclusive de l’État » et qui se compose des terres rurales

et des terres urbaines. Le DFN est constitué de « toutes les terres situées dans les limites du

territoire national et celles acquises par l’État et les collectivités publiques secondaires à

71 Ordonnance n° 84-050/CNR/PRES du 04 août 1984 portant réorganisation agraire et foncière au Burkina Faso.

Décret n° 85404/CNE/PRES du 04 août 1985 portant application de la réorganisation agraire et foncière au

Burkina Faso.

71

l’étranger, Ordonnance RAF, article 1er». Ces terres du DFN sont inaliénables, imprescriptibles

et insaisissables (Ordonnance RAF, article 5).

Cette loi ne laisse aucune place à la propriété privée des terres qui se trouve ainsi abolie.

C’est ainsi que les titres de propriété (titres fonciers) précédemment accordés à des particuliers

ont été annulés et remplacés par de simples titres de jouissance qui sont par nature précaires72.

C’est la nationalisation des terres coutumières et la dissolution des titres fonciers des personnes

physiques et morales de droit privé.

La RAF institue des structures de gestion du DFN. Il s’agit des commissions villageoises

d’attribution des terres, des commissions départementales ou communales d’attribution ou

d’évaluation des terres, des commissions de règlement des litiges. Les Comités de Défense de

la Révolution (CDR) siègent au sein de ces différentes structures. Reprenant le décret foncier

de 1932, la RAF détermine les différents droits réels immobiliers qui sont constitués, à

l’exclusion du droit de propriété, de l’usufruit, du droit d’usage et d’habitation, du bail de

longue durée ou emphytéose, du droit de superficie, du nantissement immobilier ou antichrèse,

des servitudes ou services fonciers, des privilèges et hypothèques. Seuls sont susceptibles

d’hypothèque, l’usufruit et le bail de longue durée (Décret 1985, article 532).

Envisagée dans son ensemble, la réorganisation agraire et foncière du 4 août 1984

apparaît comme un moyen de promotion socioéconomique et de justice sociale. Sous l'aspect

politique, elle a engendré des problèmes particuliers, ayant bouleversé l'ordre ancien.

En outre, son application a révélé des insuffisances et des difficultés qui conduiront les

autorités du Front populaire, instance dirigeante ayant pris le pouvoir le 15 octobre 1987, à

procéder à une nouvelle réforme agraire et foncière en 1991 et en 1996.

72 Il s’agit des titres permanents de jouissance que sont l’arrêté d’affectation, le permis d’occuper, le permis urbain

d’habiter, le permis d’exploiter et le permis de recherches ou de prospection.

72

VI.1.3. La Réorganisation agraire et foncière (RAF) de 1991

La première révision de la RAF est intervenue en 1991 soit sept ans après l’adoption de

la première version en 1984. Cette révision s’est opérée dans un contexte national et

international marqué par le triomphe du néo-libéralisme, consécutif à l’effondrement des

démocraties populaires. Cette vision libérale est véhiculée par la Constitution burkinabè du 11

juin 1991 qui consacre la propriété privée, mais également par les programmes d’ajustement

structurel dans lesquels s’était engagé le Burkina Faso sous la pression des institutions de

Bretton-Woods (Fonds Monétaire International et Banque Mondiale) qui préconisent le

désengagement de l’État et la promotion du secteur privé. La RAF se devait donc de prendre

en compte cette nouvelle donne dans la gestion du foncier et des ressources naturelles au

Burkina Faso. Cette révision visait également à corriger certaines insuffisances qui s’étaient

révélées lors de l’application de la RAF et qui entravaient son application effective.

La nouvelle RAF de 199173 maintient le concept de « DFN » aussi bien dans sa

définition que dans son contenu originel. Le DFN continue à être de plein droit la propriété de

l’État. Cependant la propriété privée de la terre réapparaît dans le droit foncier burkinabé, car

la suppression du caractère inaliénable des terres du DFN est clairement stipulée à l'article 3 de

la Zatu qui dispose que "Les terres du DFN peuvent être cédées à titre de propriété privée aux

personnes physiques ou morales dans des conditions fixées par Kiti. Les terres ainsi cédées

cessent d'être propriété de l'État ».

VI.1.4. La Réorganisation agraire et foncière de 1996

La révision de 1996 s’inscrit dans les suites des constats d’insuffisances des deux

premières générations de RAF. Il s’agissait de procéder à une révision dans le cadre du

processus d’approfondissement de l’état de droit dans lequel s’est engagé le Burkina Faso

depuis 1991. Cette révision, bien qu’elle ait apporté des modifications importantes à la version

de 1991, n’a pas pour autant bouleversé son architecture générale. C’est une révision en douceur

qui a été opérée et qui a permis cependant de rétablir les titres fonciers annulés en 1984 (RAF

1996, article 245). Cependant, si la loi portant Réorganisation agraire et foncière pose le

principe de la propriété privée, son décret d'application engendre un flou juridique qui rend

inopérationnels les titres d'occupation et de jouissance dans tous leurs effets, notamment en

matière d'aliénation des terres. Du reste, l'État n'a ni réhabilité les anciens titres fonciers, ni

délivré d'autres titres au niveau du domaine rural depuis l'entrée en vigueur des textes, toutes

choses qui laissent apparaître une ambiguïté dans l'attitude de l'État à l'égard de la tenure

foncière privée.

73 Zatu n° An VIII-0039 Bis/FP/PRES du 04 juin 1991 portant réorganisation agraire et foncière au Burkina Faso

; Kiti An VIII-0328 TER/FP/Plan-coop portant application de la réorganisation agraire et foncière au Burkina

Faso.

73

Au total, on observe que la loi portant RAF dans ses différentes versions a été conçue

comme une loi globale en ce qu’elle réglemente non seulement la gestion foncière (terres rurales

et urbaines et droits réels immobiliers), mais aussi l’ensemble des ressources naturelles dont la

terre est le support. C’est ainsi qu’elle déterminait le statut juridique de diverses ressources

naturelles à savoir l’eau, les forêts, la faune, la pêche, les substances de carrières et des mines.

De ce point de vue, la RAF s’inscrivait dans une approche visionnaire qui appréhende les

ressources naturelles dont le foncier, dans leur interaction et globalité, en posant les principes

fondamentaux de leur gestion.

Dans sa mise en œuvre, la RAF a connu plusieurs faiblesses dont les principales sont :

- L’absence de distinction domaine public/domaine privé de l’État La RAF se contente

d’affirmer la propriété publique de la terre à travers la constitution d’un domaine foncier

national (DFN). Elle n’organise pas cependant cette domanialité en y déterminant les

différentes composantes de cette propriété publique. En effet, toutes les terres qui font partie

du domaine de l’État n’ont pas le même statut, car certaines peuvent être aliénées alors que

d’autres n’en sont pas susceptibles. En disposant simplement que l’État peut aliéner une

partie du DFN au profit des tiers à certaines conditions, la RAF n’éclaire pas davantage sur

les composantes du domaine de l’État qui peuvent faire l’objet de cession ou non, selon

qu’il s’agisse du domaine public ou du domaine public de l’État, distinction d’origine

française et introduite par la France dans ses possessions coloniales.

- L’absence de dispositions sur la copropriété foncière Une autre lacune initiale de la loi

portant RAF est de n’avoir pas consacré la copropriété foncière qui constitue une pratique

foncière fréquente de nos jours et qui est appelée à se développer dans les années à venir

dans un contexte de raréfaction des terres à usage d’habitation.

- Le refus de la prise en compte du droit foncier coutumier traditionnel. La loi portant RAF

se caractérise par la négation des droits fonciers coutumiers traditionnels, tant à travers ses

normes que ses institutions de mise en œuvre. La loi portant RAF part du constat qu’il existe

une interaction entre les structures socio politiques et les structures foncières et agraires qui

font du droit foncier post révolutionnaire, un droit marqué « du sceau bourgeois et féodal et

donc utilisé contre les masses laborieuses » (RAF, 1984) au lieu d’être au service du

développement national. C’est ainsi qu’elle a substitué la propriété étatique à la propriété

privée des terres, aboli la propriété traditionnelle et coutumière de la terre, mis en place de

nouvelles institutions excluant les chefs coutumiers et traditionnels de la gestion des terres

pour la confier aux autorités administratives, avec une forte implication des structures

révolutionnaires de l’époque (CDR). L’ineffectivité relative de la RAF depuis son adoption

s’explique en partie, par cette résistance passive des populations qui demeurent fermement

attachées à la propriété coutumière de la terre et celle de la chefferie coutumière qui continue

dans la pratique, à influer encore lourdement sur le foncier. Les conséquences de cette

situation sont entre autres, la difficulté d’application de la loi moderne par les autorités

administratives qui sont impuissantes devant certaines situations et dont l’attitude dans

certaines circonstances, frise la démission, du moins le refus d’application de la loi en ce

qu’elles se réfèrent souvent aux autorités coutumières en la matière.

- l’absence de dispositions expresses sur le règlement des différends. La loi portant RAF

créé des institutions et des mécanismes de gestion des terres. Mais elle ne consacre pas

74

des dispositions spécifiques relatives à la gestion des conflits à la hauteur de

l’importance de la question (mécanismes alternatifs de règlement des conflits). Seuls

sont évoqués, les mécanismes juridictionnels. Les conflits ne se sont pas apaisés avec

l’avènement de la RAF. Bien au contraire, au fil des ans, les conflits sont devenus plus

nombreux et violents, notamment dans les zones rurales, traduisant ainsi les difficultés

qu’éprouve la loi portant RAF à pacifier les relations entre les différents acteurs du

foncier et des ressources naturelles.

- la prise en compte incomplète de la décentralisation. Le processus de décentralisation

et l’apparition de nouveaux acteurs dans le domaine foncier ont commencé à être pris

en compte dans le cadre de la loi portant RAF. Ainsi le décret n°2008-

278/PRES/PM/MEFMATD/MHU du 23 mai 2008 modifiant les dispositions du décret

n°97-054/PRES/PM/MEF du 06 février 1997 portant conditions et modalités

d’application de la loi sur la réorganisation agraire et foncière su Burkina Faso, rétablit

le rôle des communes dans la gestion foncière en milieu rural et urbain (plus

particulièrement dans l’attribution, la mutation et le retrait des terres). Cela s’avérait

incomplet, car les collectivités territoriales doivent assurer l’ensemble des prérogatives

qui leur sont légalement reconnues.

- l’absence de mécanismes d’évaluation périodique de mise en œuvre de la RAF. La loi

portant RAF est une loi majeure parce qu’elle touche des domaines divers et importants.

Certes, des études sont ponctuellement menées sur tel ou tel aspect de la loi portant RAF

mais il n’existe pas de mécanismes d’évaluation périodique permettant de suivre

l’application de la loi, en identifiant les entraves et contraintes, mais également les

résultats positifs qu’elle génère ainsi que les propositions en vue de favoriser une mise

en œuvre appropriée.

Pour pallier à toutes ces insuffisances sus évoquées, il était nécessaire d’élaborer de nouvelles

politiques et lois.

VI.2. Les nouvelles politiques et lois sur le foncier en cours dans le pays

VI.2.1. La politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural

Le développement rural est considéré par les autorités du Burkina Faso comme la base

principale du développement durable. Les activités agro-sylvo-pastorales constituées par

l’agriculture, l’élevage, la foresterie, la chasse et la pêche constituent des activités à fort

potentiel économique pour les populations rurales. La pleine réalisation de toutes ces activités

productives rurales nécessite la mobilisation efficace et la mise en valeur effective des terres

rurales, des ressources en eau, des forêts, de la faune et des ressources halieutiques (Burkina

Faso, 2007). Mais pour atteindre de tels objectifs, le pays doit impérativement trouver des

solutions adéquates à certains facteurs limitant que sont : la croissance accélérée de la

démographie, la dégradation continue des ressources naturelles, la forte concentration de

l’essentiel de la population sur les activités agro-sylvo-pastorales et les problèmes de

sécurisation foncière. En effet, les données actuelles de l’accroissement annuel de la population

de l’ordre de 2,5 à 3 % place le pays en début de phase II de la transition démographique (MEF,

2008). Cette évolution serait catastrophique et bloquerait toute perspective de développement.

75

Or, l’accroissement accéléré de la population est confirmé par les projections faites sur les

prochaines décennies et constitue un défi majeur à relever. Toutes ces raisons font que

l’amélioration de la productivité rurale et l’augmentation de la production soient aujourd’hui

considérées comme des objectifs prioritaires du développement rural et de la lutte contre la

pauvreté. Elles sont également indispensables à l’insertion des opérateurs ruraux burkinabé

dans le marché. De même, toutes les analyses de la problématique du développement rural

convergent toutes vers un même point, à savoir que la sécurisation foncière des acteurs ruraux

est une condition incontournable pour un développement durable.

Pour apporter des réponses efficaces et durables au problème ci-dessus évoqués, le

gouvernement du Burkina Faso a élaboré et adopté en 200774 une politique nationale de

sécurisation foncière en milieu rural (PNSFMR). Conformément au contenu du document de

cette politique, la « sécurisation foncière » est entendue de manière large. Il s’agit de «

l’ensemble des processus, actions et mesures de toute nature, visant à permettre à l’utilisateur

et au détenteur de terres rurales de mener efficacement leurs activités productives, en les

protégeant contre toute contestation ou tout trouble de jouissance de ses droits ». Cette

conception large vise à souligner le nécessaire équilibre à établir en matière de sécurisation

foncière entre légalité foncière et légitimité foncière (Burkina Faso, 2007). À travers l’adoption

de la PNSFMR, le gouvernement entend mettre à la disposition de l’ensemble des acteurs

publics et privés, un cadre politique cohérent de référence et un outil efficace d’aide à l’action.

Il s’agit en particulier de mettre en place une administration foncière à même de gérer le foncier

et de réguler les conflits fonciers en dotant les différents services concernés de l’État, d’un cadre

clair et harmonisé de référence pour l’ensemble des actions entreprises par la puissance

publique dans le domaine de la gestion et de la mise en valeur des terres rurales, de favoriser

une lisibilité des objectifs de l’action publique en matière foncière et d’obtenir l’adhésion des

acteurs ruraux, de fournir des bases solides et consensuelles pour l’élaboration d’une future

législation foncière rurale adaptée et effective. Également, la politique nationale de sécurisation

foncière en milieu rural appréhende le foncier non pas de manière étroite comme de simples

questions de techniques d’enregistrement et de procédures juridiques, mais de manière large,

comme de véritables questions politiques, impliquant des choix de société, la considération de

principes fondamentaux relatifs à la démocratie, à l’efficacité économique, à l’équité sociale, à

la justice et à la paix. Elle vise à assurer à l’ensemble des acteurs ruraux, l’accès équitable au

foncier, la garantie de leurs investissements et la gestion efficace des différends fonciers, afin

de contribuer à la réduction de la pauvreté, à la consolidation de la paix sociale et à la réalisation

du développement durable.

Les orientations de la PNSFMR définissent les directions dans lesquelles doit être déployée

l’action publique pour apporter des réponses appropriées à la sécurisation foncière de

l’ensemble des acteurs ruraux. Les six orientations principales ci-après sont retenues :

74 Décret n° 2007-610/PRES/PM/MAHRH du 04 octobre 2007 portant adoption de la politique nationale

de sécurisation foncière en milieu rural.

76

- Reconnaître et protéger les droits légitimes de l’ensemble des acteurs ruraux sur la terre

et les ressources naturelles ; promouvoir et accompagner le développement

d’institutions locales légitimes à la base ;

- Clarifier le cadre institutionnel de gestion des conflits au niveau local et améliorer

l’efficacité des instances locales de résolution des conflits ;

- Améliorer la gestion de l’espace rural ;

- Mettre en place un cadre institutionnel cohérent de gestion du foncier rural;

- Renforcer les capacités des services de l’État, des collectivités territoriales et de la

société civile en matière foncière.

La mise en œuvre, le suivi et l’évaluation de la politique nationale de sécurisation foncière en

milieu rural sont assurés à travers un programme national de sécurisation foncière en milieu

rural, élaboré par le gouvernement, assurant la concertation de l’ensemble des ministères et

institutions publiques concernés et, avec la participation effective des autres acteurs du foncier

rural, notamment les collectivités territoriales, les autorités coutumières et traditionnelles, le

secteur privé et la société civile.

VI.2.2. La loi n° 034-2009/AN du 16 juin 2009 portant régime foncier rural

Adoptée en juin 2009, cette loi détermine le régime domanial et foncier applicable aux

terres rurales ainsi que les principes de sécurisation foncière de l’ensemble des acteurs du

foncier rural. Considérée comme l’un des produits dérivés de la politique nationale de

sécurisation en milieu rural, cette nouvelle loi vise six principaux objectifs ci-après :

-assurer un accès équitable aux terres rurales pour l’ensemble des acteurs ;

-promouvoir les investissements et accroître la productivité dans le secteur agro-sylvo-pastoral

et favoriser la réduction de la pauvreté en milieu rural ;

-favoriser la gestion rationnelle et durable des ressources naturelles ;

-contribuer à la préservation et à la consolidation de la paix sociale.

Conformément au titre I sur les dispositions générales, la loi s’applique aux terres rurales,

entendues comme celles situées à l’intérieur des limites administratives des communes rurales

et destinées aux activités de production et de conservation. Sont également soumises à la

présente loi, les terres des villages rattachés aux communes urbaines. Nonobstant ses

dispositions, les forêts protégées et classées, les aires fauniques, les espaces pastoraux, les

ressources minières et en eaux demeurent soumis aux dispositions des législations spéciales y

relatives, notamment le code forestier, le code minier, le code de l’environnement, la loi

d’orientation relative au pastoralisme et la loi d’orientation relative à la gestion de l’eau.

Contrairement aux dispositions des anciens textes, la présente loi dispose que la terre rurale

constitue un patrimoine de la Nation. À ce titre, l’État en tant que garant de l’intérêt général.

77

Pour renforcer la recherche du consensus entre les acteurs sur le terrain, les dispositions de la

loi peuvent être précisées et/ou adaptées aux particularités du milieu rural et à la spécificité des

besoins locaux, à travers l’élaboration de chartes foncières locales. Les chartes foncières locales

doivent contribuer à l’application effective de la loi, en favorisant la responsabilisation des

populations locales dans la gestion des ressources naturelles de leurs terroirs. A cet effet, les

chartes foncières locales déterminent au niveau local, les règles particulières relatives au respect

des usages locaux positifs liés à l’accès et à l’utilisation de la terre rurale, au respect et à la

préservation d’espèces végétales, animales, fauniques et halieutiques particulières sur des

espaces déterminés, à l’identification et à la préservation des espaces locaux de ressources

naturelles d’utilisation commune ainsi qu’aux modalités de leur accès équitable et gestion

participative, aux prêts de terres rurales, notamment la durée du prêt, les contreparties

éventuelles y relatives, les conditions de son renouvellement, la durée de la cessation

d’exploitation de terres rurales pouvant entraîner la cessation du prêt, les motifs de résiliation

du prêt de terre par le prêteur et les conditions de reprise par lui de sa terre ainsi que la durée

du préavis à observer par le prêteur dans l’exercice de son droit de reprise ; les conditions dans

lesquelles des héritiers peuvent poursuivre le prêt de terre contracté par leur auteur

conformément au code des personnes et de la famille, aux types d’actions positives à initier au

niveau local en faveur des groupes vulnérables, notamment les femmes, les pasteurs et les

jeunes ;aux instances locales chargées de la prévention et de la gestion alternative des conflits

fonciers ruraux et à la procédure applicable devant elles.

Il faut cependant noter que les chartes foncières locales ne peuvent déroger aux prescriptions

de la loi et des autres textes en vigueur. Elles doivent être élaborées dans le respect des droits

humains, de l’ordre public et des bonnes mœurs.

VI.2.3. La loi n° 034-2012/AN du 02 juillet 2012 portant réorganisation agraire et foncière

La loi 034-2012/AN portant réorganisation agraire et foncière (RAF) au Burkina Faso a été

adoptée le 02 Juillet 2012 par l’Assemblée Nationale et promulguée par décret

n°2012716/PRES du 06 septembre 2012. Elle préserve les domaines clés traités par la loi

n°014/96/ADP du 23 mai 1996 portant RAF à savoir l’aménagement du territoire, la gestion

des terres du domaine foncier national et la règlementation des droits réels immobiliers. Elle

préserve également la cohérence avec la loi n° 034-2009/AN du 16 juin 2009 portant régime

foncier rural et avec les différentes lois sectorielles, comble les insuffisances de la loi portant

RAF non prises en charge par les autres textes.

La loi n°034-2012/AN du 02 juillet 2012 portant réorganisation agraire et foncière détermine

d’une part, le statut des terres du domaine foncier national, les principes généraux qui régissent

l'aménagement et le développement durable du territoire, la gestion des ressources foncières et

des autres ressources naturelles ainsi que la réglementation des droits réels immobiliers et

d’autre part, les orientations d’une politique agraire. Elle consacre un domaine foncier national

au Burkina Faso qui constitue un patrimoine commun de la nation. L’État en tant que garant de

l’intérêt général, organise la gestion du patrimoine de manière durable. Le domaine foncier

national est composé du domaine foncier de l’État, du domaine foncier des collectivités

territoriales et celui des particuliers.

78

L’ensemble du domaine foncier national est organisé en terres urbaines et en terres rurales. Les

terres urbaines sont celles situées dans les limites administratives ou celles du schéma directeur

d'aménagement et d'urbanisme des villes et localités et destinées principalement à l’habitation,

au commerce, à l’industrie, à l’artisanat, aux services publics et d’une manière générale aux

activités liées à la vie urbaine et aux activités de promotion d’un environnement écologique

durable. Les terres rurales constituent l’ensemble des terres destinées aux activités agricoles,

pastorales, sylvicoles, fauniques, piscicoles et de conservation, situées dans les limites

administratives des communes rurales et des villages rattachés aux communes urbaines.

VI.3. Les acteurs impliqués dans le domaine de la gestion foncière

L’analyse de l’environnement de la gestion des questions foncières dans le pays, montre

qu’outre l’État, les structures techniques déconcentrées, la gestion du foncier implique

également de nombreux autres acteurs. Au nombre de ceux-ci, on peut citer les collectivités

territoriales, les institutions publiques, le privé, les institutions coutumières, les organisations

de la société civile, etc.

- Les institutions publiques

Leur rôle est déterminant dans le contrôle du respect des textes, la formulation et la mise œuvre

des politiques nationales, la mise en cohérence des interventions sectorielles au niveau régional,

provincial et départemental. Les gouverneurs, les hauts commissaires et les préfets assurent les

missions régaliennes de l’État à ces différentes échelles à travers leur implication dans le

contrôle de l’application des lois et les textes en vigueur. Ils coordonnent les actions des services

techniques dans leurs aires de compétences respectives.

Dans le domaine de la gestion du foncier, les départements ministériels les plus impliqués sont

: le Ministère de l’Agriculture et de la Sécurité Alimentaire (MASA), le Ministère de la Justice

(MJ), le Ministère de l’Environnement et de Développement Durable (MEDD), le Ministère de

l’Habitat et de l’Urbanisme (MHU), le Ministère de l’Administration du Territoire et de la

Sécurité (MATS), le Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation

(MATD), le Ministère de l’Economie et des Finances (MEF), et le Ministère des Ressources

Animales et Halieutiques (MRAH). Ces ministères agissent au niveau déconcentré à travers

leurs représentations régionales provinciales ou départementales.

Les collectivités territoriales En matière foncière, l’article 80 du Code général des collectivités

territoriales créé un domaine foncier des collectivités territoriales en disposant que les «

collectivités territoriales disposent d’un domaine foncier propre, constitué par les parties du

domaine foncier national cédées à titre de propriété par l’État ».

79

- Les institutions parapubliques

Ce sont les institutions d’appui, généralement des projets/ programmes fonctionnant sur du

financement international (PNGT, MCA, PDL, PDRD, PACOF, etc.) et aussi des commissions

spécifiques d’aménagements du territoire et de gestion des terres. Ces institutions interviennent

dans l’aménagement et la gestion foncière (milieu urbain et rural). Elles participent à la mise

en œuvre des textes et lois (par des expérimentations), au financement des actions, aux appuis

communautaires et en matière de veille dans la gestion des ressources naturelles et dans la

sécurisation foncière. Les commissions spécifiques participent au niveau national et régional à

la mise en œuvre des textes et aux opérations d’aménagement.

- Les institutions privées

Les entités privées jouent aussi un grand rôle dans la gestion foncière. Ce sont notamment les

géomètres regroupés dans l’Ordre des géomètres experts, et les notaires regroupés dans l’Ordre

des notaires. Par ailleurs, les opérateurs privés (promoteurs d’immobiliers) sont un des acteurs

centraux des acquisitions foncières à grande échelle.

- Les institutions coutumières

Les institutions coutumières (chefs de villages, chefs de lignages, etc.) continuent à jouer un

rôle important dans la prévention et la gestion des conflits fonciers et même dans l’occupation

des terres. Les mécanismes de résolution des conflits varient en fonction de la nature de ceux-

ci et des enjeux qui sous-tendent les désaccords entre les parties. Les conflits opposant des

membres d’un même groupe ethnique ou des groupes ethniques vivant dans un même espace

sont généralement réglés par des négociations impliquant les instances coutumières. Plusieurs

zones du territoire sont encore régies par des règles locales coutumières de gestion foncière,

surtout concernant les espaces collectifs ou communautaires. Des formes d’autorités et de

mécanismes traditionnels sont encore très présentes dans ces zones.

- Les organisations de la société civile

Les organisations et associations paysannes interviennent dans la gestion du foncier. Ce groupe

d’acteurs intervient dans l’organisation, l’accompagnement, l’appui/conseil aux acteurs à la

base, aussi bien dans la production que dans les activités sociales. En outre, considérées comme

acteurs neutres de la société civile, certaines de ces ONG et associations peuvent prévenir des

conflits et être des interfaces entre belligérants dans des situations de tension par le travail

d’information et de sensibilisation. L’analyse du dispositif institutionnel de la gestion foncière

permet de constater de nombreux facteurs de dysfonctionnement liés notamment à : (i) la

multiplicité des acteurs; (ii) la dispersion des centres de conception et de décision ; (iii) au

morcellement des fonctions et tâches ; et l’existence de conflits d’attribution de compétences.

Ces dysfonctionnements engendrent des impacts négatifs sur la gouvernance foncière.

VI.4. les contraintes foncières

80

Dans la pratique, le dualisme entre droit coutumier et légalité persiste et rend difficile l’exercice

des droits. Ce qui influe sur les performances du pays en matière de gouvernance foncière. En

matière de respect et d’application des droits fonciers, les performances atteintes par le Burkina

Faso ne sont pas assez satisfaisantes. Il existe certes des procédures d’individualisation de la

tenure foncière rurale, mais les conditions d’accès à ces procédures restent très complexes,

longues et onéreuses. En effet il y a d’une part l’enregistrement de droits coutumiers,

directement à titre individuel (art. 34 et 39 de la loi portant régime foncier rural). Cette

possibilité peut être utilisée par les individus membres de groupes (famille, lignage, clan)

suivant la procédure fixée par le décret n°2010-402 portant condition de constatation de

possession foncière rurale des particuliers. D’autre part il y a l’individualisation à partir des

possessions foncières enregistrées à titre collectif. Les conditions et procédures édictées se

présentent succinctement de la façon suivante : i) la cession partielle suivi en conséquence de

morcellement du terrain concerné et de la modification ou annulation de l’APFR collectif initial

au profit de l’acquéreur (art.9 du décret n°2010-403 relatifs aux conditions particulières

applicables aux cessions de possessions foncières rurales) ; ii) le consentement de tous les

individus (ayant-droits de l’APFR collectif ; art. 19 dudit décret). On note qu’à ce jour peu de

titres de propriétés sont délivrés. En zone rurale comme en zone urbaine, les terres individuelles

sont peu enregistrées et cartographiées. De l’analyse de la situation, il ressort que

l’enregistrement des terres en zone rurale est marginal (délivrance de permis d’exploiter à

quelques demandeurs). Une étude du Ministère en charge de l’agriculture (ATEF, 2006), a

recensé dans les différents services domaniaux du territoire national, 1304 terrains ruraux ayant

fait l’objet de titre quelconque (du PV de palabre au titre de propriété ou titre foncier). Ces

demandes de titres pour les terrains ruraux sont concentrées autour des deux principales villes,

Ouagadougou et Bobo-Dioulasso mais on peut noter que le processus de sectionnement

permettant d’aboutir à terme à un cadastre rural est à ses débuts. Quant aux zones urbaines, des

efforts sont faits dans l’enregistrement des terres individuelles dû surtout aux procédures

d’établissement du Permis Urbain d’Habiter(PUH), mais en général, les attributaires de

parcelles à usage d’habitation ne se préoccupent pas de compléter la procédure de formalisation

de leurs droits fonciers (PUH, titre foncier). Ce qui rend difficile l’enregistrement de ces droits.

VI.5. La place des femmes dans le foncier Les droits des femmes même s’ils sont reconnus par la loi font très peu l’objet d’enregistrement

dans la pratique. Ce phénomène est plus remarquable en zone rurale qu’en zone urbaine du fait

de la prédominance de la gestion coutumière qui y prévaut (et qui exclut généralement les

femmes du contrôle et de la gestion de la terre) et des pesanteurs socio culturelles qui pèsent

sur les femmes. En matière d’égalité, les droits de propriété des femmes sont les mêmes que

ceux des hommes au regard de la loi. En effet, les textes qui régissent le foncier (rural comme

urbain) au Burkina Faso reconnaissent les droits de propriété foncière des individus sans

distinction de sexe. Cependant, dans la pratique, beaucoup de restrictions subsistent tant en

milieu rural que urbain. Ces restrictions sont liées également aux us et coutumes locales qui

empêchent l’exercice de ces droits de propriété par les femmes. Ainsi, tous les textes juridiques

ont fixé le principe de non-discrimination et n’ont pas expressément abrogé les droits fonciers

coutumiers. De la sorte, dans la pratique, des coutumes néfastes à la femme continuaient à

s’appliquer, en milieu rural. A l’avènement de la Révolution en 1984, le pays a connu une

81

Réorganisation Agraire et Foncière (RAF) dont les points saillants sont, entre autres :

l’abrogation des droits coutumiers; l’annulation des titres de propriété; la création du domaine

foncier national (DFN); le principe de non-discrimination. Cependant, dans les faits, en milieu

rural surtout, les coutumes continuaient à s’appliquer. Le retour à l’Etat de droit démocratique

avec la constitution de 1991 a eu lieu dans un contexte de libéralisme économique qui a conduit

à deux relectures de la RAF, en 1991 et 1996. Dans sa version actuelle (de 1996), la RAF a

maintenu le principe de non-discrimination et a consacré le retour des pratiques coutumières à

travers l’institution du procès-verbal de palabres, un mécanisme qui permet au détenteur de

terres rurales, selon les traditions, d’accepter la réduction de sa superficie au profit d’un tiers.

En zone rurale non aménagée, il existe de fait un pluralisme juridique (droit coutumier

et droit moderne), avec une prépondérance des coutumes. De plus, l’instance qui est chargée de

l’attribution, de l’évaluation et du retrait des terres, la Commission Villageoise de Gestion des

Terroirs (CVGT), n’offre pas, dans sa composition, des garanties véritables pour la prise en

compte des femmes avec comme conséquences des exclusions, marginalisation et précarité des

femmes. En zone rurale aménagée, les cahiers des charges ne prévoient pas, pour l’essentiel, la

représentation des femmes dans les CVGT. Cette situation conduit à ce que peu de femmes sont

attributaires de parcelles aménagées. On peut conclure que le droit moderne continue d’être

confronté aux coutumes, et que la situation des femmes reste donc peu enviable. D’autres causes

aggravent encore la situation des femmes concernant le foncier rural: l’état civil, les

successions, la pression démographique, la spéculation foncière, les changements climatiques,

les biocarburants, la faible représentativité des femmes (élues, membres de comités, etc.), les

conflits fonciers, l’accès au droit et à la justice et l’analphabétisme ; etc.

En ce qui concerne la place de la femme dans la PNSFMR, ses points forts sont la prise en

compte spécifique des femmes (quotas sur les périmètres aménagés, soumission des instances

locales de gestion aux principes d’équité, d’égalité et de non exclusion), le suivi-évaluation et

le renforcement des capacités. Par contre, il y a une faible représentativité des femmes dans les

instances locales de gestion (aux niveaux villageois et communal) et de résolution des conflits,

et la PNSFMR ne s’exprime pas sur la prise en compte du genre dans ces instances.

L’avant-projet de loi portant sécurisation foncière en milieu rural montre des cohérences

d’ensemble avec la PNSFMR. Néanmoins, il reste des points à améliorer : la prise en compte

du genre dans l’ensemble des institutions de gestion au niveau local, les chartes foncières

locales qui reposent sur la prise en compte des us et coutumes doivent être des règles

consensuelles encadrées et tenir compte des droits de la femme. Pour respecter les principes de

non-discrimination, ces mécanismes, qui s’appliqueront au regard des spécificités de chaque

localité, devraient être, depuis leur élaboration jusqu’au stade de l’application, en parfaite

harmonie avec l’ensemble des institutions juridiques du pays.

Le processus de sécurisation foncière repose sur un dialogue politique qui prend en

compte les préoccupations de l’ensemble des acteurs concernés par le foncier rural, ce qui

devrait conduire à une réduction des risques de marginalisation de certains groupes, dont les

femmes.

82

On peut dire que la sécurisation des droits fonciers de la femme en milieu rural au

Burkina Faso est un axe majeur du processus politique, que l’exercice de sécurisation est

difficile, et qu’il est nécessaire de concilier légitimité et légalité foncière au profit de la femme,

dans l’objectif de sortir de la précarité et de réaliser le développement rural.

VII. La situation foncière au Niger

La République du Niger est un pays géographiquement très étendu, 1 267 000 km², mais

dont plus du tiers est complètement désertique et un deuxième tiers sahélien (mais fortement

exposé à une désertification croissante). Cette situation géographique explique la concentration

de la population dans le troisième tiers, celui du Sud et notamment du Sud-Est, le long du

fleuve Niger. Cela explique aussi les complexités de l’organisation et de la gestion

administrative, ainsi que la multiplication croissante des problèmes fonciers.

L’économie du pays est largement dépendante de l’agriculture et de l’élevage (près de 50 %),

même si des ressources minières importantes, en particulier l’uranium, sont exploitées75. Au

vu de l’importance de la terre qui constitue la base de la production agricole et le fondement

de l’exploitation familiale au Niger, dans un contexte de forte pression démographique, de

rareté de ressources foncières, la terre pour l’agriculture, l’élevage et l’urbanisation se trouve

au centre de toutes les convoitises. La terre est donc au centre des politiques publiques et les

questions liées à sa gouvernance concernent plus de 85 % des populations. Aborder les

questions foncières, c’est donc toucher au cœur de la gouvernance, du droit, de la justice et de

l’Etat de droit. S'agissant de l'utilisation des terres rurales, l'on retiendra que la surface

théoriquement cultivable au Niger correspond à la zone sahélienne, à la zone sahélo-

soudanienne et à la zone soudanienne, soit au total 29 millions d'hectares environ. Les chiffres

officiels admettent que les 29 millions d'hectares de surface cultivable se décomposent en 15

millions d'hectares de terre directement cultivable et 14 millions d'hectares de forêts et espaces

assimilés76.

VII.1.L’organisation administrative du Niger

Du point de vue de l’organisation de l’État, le Niger est découpé en régions, placées

sous l’autorité d’un gouverneur, divisées en départements placés sous l’autorité d’un préfet

75 Secrétariat national du code rural, Etude de bilan de la mise en œuvre de la politique foncière rurale au Niger,

aout 2013.

76 Secrétariat national du code rural, Etude de bilan de la mise en œuvre de la politique foncière rurale au Niger,

aout 2013.

83

nommé par décret. Ces départements sont découpés en arrondissements placés sous l’autorité

d’un sous-préfet, lui aussi nommé par décret et qui est le représentant de l’État dans la

circonscription. Les arrondissements peuvent comprendre des communes et des postes

administratifs. Comme en dispose l’article 2 de la loi n° 2001-23, « Les régions, les

départements et les communes sont érigés en collectivités territoriales », II s’agit de

collectivités décentralisées disposant de la personnalité juridique et d’institutions propres.

Les modes de gestion du domaine privé de l’État sont clairement distingués de ceux des

collectivités locales par la loi, l’ordonnance n° 59-113 ne s’imposant qu’à l’État et par

délégation ou précision de la loi. Cependant, l’État peut transférer aux collectivités territoriales

la gestion et l’utilisation du domaine foncier national et de son domaine privé situés dans leurs

ressorts territoriaux. Les collectivités pourraient donc intervenir dans un certain nombre de

circonstances, dès lors que les terrains concernés sont situés sur leur territoire administratif.

Pour les concessions, elles pourraient recevoir les demandes de terrains (art. 15, ordonnance n°

59-113). Elles pourraient participer au contrôle de la mise en valeur (art. 24, ordonnance n° 59-

113), au constat de la mise en valeur, le maire nommant la Commission des concessions (art.

30, ordonnance n° 59-113). De même, les permis d’habiter et d’occuper relèvent-ils

essentiellement des mairies ou des chefs de circonscriptions administratives, les Domaines ne

préparant que les arrêtés d’attribution et leur notification. Ce qui se traduit par des applications

souvent partielles et « interprétatives » des procédures légales, comme par exemple les « actes

de cession » qui ne sont en fait que l’habillage formel d’une étape d’attribution d’un titre

provisoire, mais qui deviennent dans la pratique, comme on l’a dit plus haut, le justificatif

d’appropriation susceptible de fonder des transactions foncières sur le marché non formel.

Il faut ajouter à cette liste de compétences celles qui sont liées à la mise en application du Code

rural, même s’il ne s’agit pas de compétences directes, des services publics spécifiques étant

implantés dans les régions, les départements et les communes pour assurer le suivi de cette

gestion foncière particulière.

Enfin, il ne faut pas oublier le cas particulier des chefferies coutumières. Celles-ci disposent

d’un statut particulier, à la fois administratif et politique, qui leur reconnaît un certain nombre

de compétences77. Il faut citer ici, en particulier, un article de ce texte : « Le Chef (...) règle,

selon la coutume, l’utilisation par les familles ou les individus des terres sur lesquelles la

collectivité dont il a la charge possède des droits coutumiers reconnus ».78 Le même article

reconnaît au même personnage le droit de justice dès lors qu’il s’agit d’une affaire coutumière.

Ces dispositions créent évidemment un nouveau niveau de gestion foncière, où le juge peut se

trouver partie, tout cela posant donc de multiples problèmes potentiels par rapport à

l’organisation domaniale et foncière de droit commun.

77 Décret n° 83-139/PCMS/MI du 13 octobre 1983, portant statut de la chefferie traditionnelle.

78 Art. 11, décret n° 83-139.

84

VII.2. L’organisation des chefferies

Cette dimension de l’organisation administrative occupe une place particulière dans le

dispositif administratif du Niger, soulignée par tous ceux qui connaissent le pays. Cette

organisation se superpose le dispositif de l’État et des collectivités décentralisées. Cette

organisation traditionnelle ou coutumière, reconnue et confirmée par une loi spécifique79, en

même temps que par la loi n° 2001-23 déjà citée sur l’organisation administrative du territoire,

a vu son dispositif évoluer avec la loi n° 2008-22, modifiant et complétant l’ordonnance n° 93-

28 du 30 mars 1993, portant statut de la chefferie traditionnelle du Niger. Plus spécifiquement,

il faut souligner que l’article 2 de la loi n° 2008-22 dispose que « les communautés coutumières

sont hiérarchiquement intégrées dans l’organisation administrative de la République du Niger

sous la tutelle des représentants de l’État des circonscriptions dans lesquelles elles sont

implantées ». Ainsi, les communautés coutumières ne sont-elles plus placées comme cela était

prévu dans l’ordonnance de 1993, sous la tutelle des collectivités territoriales : «communautés

coutumières et traditionnelles (...) héritées des traditions et coutumes, hiérarchiquement

intégrées dans l’organisation administrative (...), et placées sous la tutelle des circonscriptions

administratives et des collectivités territoriales (arrondissement et communes)»5. Ces

communautés ne sont ni des circonscriptions administratives, ni des collectivités territoriales.

Administrées par des chefs traditionnels élus, elles servent de structures relais pour un certain

nombre d’actions au niveau local (impôts locaux, conciliation coutumière pour les litiges

fonciers, familiaux, etc.).

Il faut ici souligner les limites pratiques de cette association juridiquement reconnue entre les

structures modernes et traditionnelles. Celles-ci résultent d’abord du fait que les limites des

découpages territoriaux des unes et des autres ne correspondent pas nécessairement, du moins

par rapport aux réalités fonctionnelles coutumières80. Ensuite, un certain nombre de chercheurs

et d’observateurs semblent réservés sur la qualité politique de ces structures comme l’illustre

bien le commentaire ci-après : « Un système politique local assez particulier caractérise le

Niger. Il fait la part belle aux ‘chefferies’ situées au centre des enjeux de pouvoirs et

d’influence en milieu rural mais qui ‘règnent’ avec une efficacité finalement limitée sur des

sociétés villageoises peu organisées et difficilement mobilisables pour des actions collectives

»81. Alors même que pour le même observateur, « le développement d’un processus de

‘municipalisation villageoise’ est un enjeu central pour l’avenir »82.

Enfin, il faut citer le Code rural qui prévoit que « les populations rurales sont administrées par

les autorités publiques décentralisées et déconcentrées », mais surtout qu’elles « peuvent

s’organiser et se regrouper dans des sociétés ou des associations de droit privé »83, pour

souligner les interrogations que soulève un tel texte.

79 Ordonnance n° 93-28 du 20 mars 1993, portant statut de la chefferie traditionnelle en République du Niger. 80 Ce point est controversé ; J.-P. Magnant en particulier, dans sa note précitée, affirme qu’il y aurait coïncidence

entre les diverses limites.

81 Olivier de Sardan J.-P., « L’espace public introuvable. Chefs et projets dans les villages nigériens », in : Revue

Tiers Monde, n° 157, janvier-mars 1999, p. 140. 82 Olivier de Sardan J.-P., article cité, p. 166. 83 Art. 110, ordonnance n° 93-015 du 2 mars 1993, fixant les principes d’orientation du Code rural.

85

VII.3. La gestion domaniale et foncière

Elle repose sur un dispositif législatif et réglementaire relativement cohérent, toutes les

dimensions de la vie foncière étant couvertes, avec l’objectif final de ne garantir le droit de

propriété individuelle qu’à ceux seuls assurant la mise en valeur des terrains. Une dimension

essentielle de ce dispositif est l’ordonnance n° 93-015 du 2 mars 1993, fixant les principes

d’orientation du Code rural.

Les textes applicables au Niger demeurent largement ceux adoptés dans les premières années

de l’Indépendance, mais aussi un certain nombre de textes relativement anciens, datant de

l’époque coloniale, qui continuent de s’appliquer en l’absence de textes nigériens ou pour

permettre l’application de ceux-ci. Le dispositif qu’ils constituent est relativement classique. Il

n’est donc pas surprenant que l’on y retrouve les composantes habituelles.

Cependant celles-ci sont bousculées, au moins pour les terrains ruraux, par les dispositions du

Code rural de 199384. Celui-ci a certes pour objet de fixer « le cadre juridique des activités

agricoles, sylvicoles et pastorales dans la perspective de l’aménagement du territoire, de la

protection de l’environnement et de la promotion humaine »85, mais il n’en n’a pas moins des

conséquences sur le système domanial et foncier.

Ce texte, sur le plan strictement foncier, d’une part rappelle les principes mis en vigueur par la

légalisation domaniale et foncière (respect des droits fonciers consacrés par un titre de propriété

; accession à la propriété des terres vacantes par concession rurale avec une obligation de mise

en valeur86, cette dernière semblant s’imposer de manière générale), mais d’autre part,

l’innovation considérable, permet de valider les droits coutumiers qui peuvent dorénavant

constituer une forme de propriété. Comme en dispose l’article 5, « les droits qui s’exercent sur

les ressources naturelles (dont le sol fait partie) bénéficient d’une égale protection, qu’ils

résultent de la coutume ou du droit écrit », ce qui est précisé par l’article 8 : « la propriété du

sol s’acquiert par la coutume ou par les moyens du droit écrit ».

Le même texte propose aussi d’autres innovations, par exemple relativement à la mise en valeur

: le défaut ou l’insuffisance de mise en valeur n’entraîne plus le retour au domaine privé de

l’État ou de la collectivité, mais permet à la commission foncière qui a constaté la carence de

confier l’usage du sol à une tierce personne, à charge pour celle-ci d’assurer la mise en valeur,

pour une période de temps minimale de trois ans. A l’issue de celle-ci, le propriétaire peut

revendiquer la reprise du terrain, les investissements réalisés lui revenant87. Autre innovation,

concernant les espaces pastoraux, « les chemins, pistes de transhumance et couloirs de passage

sont classés dans le domaine public de l’État ou des collectivités territoriales »88. Ces

dispositions devraient être modifiées à relativement court terme par la promulgation du

84 Ordonnance n° 93-015 du 2 mars 1993, précitée. 85 Art. 1, ordonnance n° 93-015. 86 Décret n° 97-006/PRN/MAG/EL du 10 janvier 1997, portant réglementation de la mise en valeur des ressources

naturelles rurales. 87 Art. 18 à 21, ordonnance n° 93-015. 88 Art. 25, ordonnance n° 93-015.

86

nouveau texte en préparation sur le pastoralisme. Enfin, le texte crée un espace domanial

spécifique89 constitué de « terres réservées » (espaces classés dans le domaine privé de l’État

ou d’une collectivité pour constituer des réserves de pâturage ou de développement pastoral),

de « terres protégées » (espaces classés dans le domaine public de l’État ou des collectivités

pour protéger ou conserver une ou plusieurs ressources naturelles), et des « terres de

restauration ou de récupération » (espaces dégradés ou en voie de l’être et dont la régénération

s’impose, et qui, à cette fin, doivent aussi être classés dans le domaine public de l’État).

Dès lors, au moins pour les terrains ruraux, la distinction entre propriété privée et domaine

coutumier peut apparaître anormale, voire choquante. En effet, pour les terres rurales, comme

en dispose l’article 8 de l’ordonnance n° 93-015 : « La propriété du sol s’acquiert par la

coutume ou par les moyens du droit écrit ». Plus précisément, l’article 10 précise : « La

propriété selon le droit écrit résulte de l’acquisition à titre privé d’une propriété foncière rurale

par l’un des actes ci-après : l’immatriculation au livre foncier ; l’acte authentique ;

l’attestation d’enregistrement au dossier rural ; l’acte sous seing privé ».

Et le même texte (et son dispositif juridique d’application), met en place un ensemble de

procédures et d’instruments qui vont permettre d’établir une véritable propriété privée

coutumière. Comme le souligne un observateur, « les attestations délivrées par les

commissions foncières (vente, donation, et détention coutumière) sont considérées par

l’Administration et les tribunaux comme des preuves écrites de propriété privée ». Il existe

donc au Niger plusieurs régimes de propriété privée, et plusieurs moyens d’y accéder. Mais

encore une fois, il doit être clair que si le régime à base civiliste peut être appliqué à tous les

terrains, le dispositif de 1993 ne peut s’appliquer qu’aux seuls terrains ruraux.

Il conviendra donc de s’intéresser successivement au domaine public, au domaine privé, à la

propriété privée, en distinguant celle civiliste de celle, dans le monde rural, fondée sur la

validation légale des droits coutumiers.

VII.3.1. Le domaine public de l’État

Il demeure régi par une législation coloniale90, complétée par des éléments plus récents

tel le décret du 31 juillet 196891. Il se compose d’une partie naturelle (par exemple les fleuves

et rivières), et d’une partie artificielle qui fait le plus souvent l’objet d’un classement (marchés,

routes, barrages, etc.). Aux composantes spécifiquement énumérées par la loi, il faut ajouter

celles qui rentrent dans le domaine public par une procédure spécifique dite de classement. Il

faut aussi y ajouter celles qui résultent du Code rural (par exemple, les pistes de transhumance

déjà citées), mais aussi les dépendances établies par le Code forestier.

Le domaine public est inaliénable, insaisissable et imprescriptible. Il peut faire l’objet

d’occupations temporaires moyennant le versement de redevances, ou concédé pour sa gestion

et son entretien (par exemple, ports et aéroports).

89 Art. 40 à 43, ordonnance n° 93-015. 90 Décret modifié du 29 septembre 1928, portant réglementation du domaine public et des servitudes d’utilité

publique en AOF ; Journal officiel AOF 1928, p. 783. 91 Décret n° 68-106/MTP/T/MU du 31 juillet 1968.

87

Le domaine public, qu’il soit celui de l’État ou celui d’une collectivité locale, s’impose à tous

les autres.

On remarquera ici que le contenu de ce domaine public, tant artificiel que naturel, a été modifié

légèrement par la législation sur l’eau92 et par celle portant sur les orientations du Code rural

en 199320. On voit ici s’ébaucher un processus d’intégration des différents volets de législation

qui, peu ou prou, 93doivent s’appliquer à la gestion de l’espace, en zone rurale comme en zone

urbaine.

VII.3.2. Le domaine privé de l’État

Il se compose de tous les biens qui sont l’objet d’un titre de propriété établi au nom de

l’État, donc des immeubles immatriculés pour lesquels existent des titres fonciers. Il faut y

ajouter tous les terrains sur lesquels ne s’exerce aucun droit de propriété au sens du Code civil

ou du décret de 1932 sur l’immatriculation, « vacants », et qui sont présumés appartenir au

domaine privé de l’État, sous réserve que ne s’y exercent pas non plus des droits coutumiers

susceptibles d’être reconnus légalement. On rappellera ici les dispositions de l’article 11 de

l’ordonnance n° 93-015, portant principes d’orientation du Code rural qui apporte des

précisions utiles : « Les terres vacantes sont celles sur lesquelles aucune preuve d’un droit de

propriété n’a pu être établie. Elles appartiennent à l’État ou à la collectivité décentralisée sur

le territoire de laquelle elles se trouvent. » Mais en même temps, on remarquera l’incertitude

de la rédaction qui crée deux présomptions de propriété94. L’État peut se comporter en

propriétaire de droit privé pour les parties appropriées, ou en « maître de la terre » moderne

pour les terrains non mis en valeur et non appropriés, selon des procédures domaniales

spécifiques. Celles-ci sont organisées par une législation spécifique adoptée au moment de

l’Indépendance95, laquelle distingue les zones urbaines et les zones rurales.

Dans les zones urbaines, deux cas sont à distinguer selon que les terrains sont ou non lotis96.

Dans le cas des terrains lotis, il faut procéder à une nouvelle distinction selon ce que l’on

pourrait appeler le « statut social » de l’habitat ou plutôt de l’habitant. Dans les zones «

modernes », l’attribution des terrains se fait sous la forme de concessions, lesquelles peuvent

être à usage d’habitation, à usage commercial ou industriel. La procédure est classique :

attribution par acte administratif d’un droit provisoire exigeant la mise en valeur selon des

modalités définies par l’acte et un cahier des charges annexé. Une redevance est due par le

92 Ordonnance n° 93-014 du 3 mars 1993, portant régime de l’eau. 93 Ordonnance n° 93-015. 94 On pourrait ici faire référence aussi à la loi n° 64-16 du 16 juillet 1964, incorporant au domaine privé de l’État

les terrains et immeubles immatriculés non mis en valeur ou abandonnés, et notamment à son article premier qui

établit que « Tout terrain ou immeuble immatriculé, non mis en valeur de manière suffisante ou abandonné

depuis plus de dix ans à compter de la date de sa dernière mutation, est considéré comme vacant et incorporé

au domaine privé de l’État sans indemnité et libre de toutes charges et dettes. » Mais on remarquera que ce texte,

antérieur à celui de 1993, contient une définition qui n’a pas été reprise par ce dernier et qui est beaucoup plus

large dans la mesure où il est question d’une mise en valeur insuffisante. On devrait donc considérer qu’il y a,

par principe, abrogation ; ce peut aussi être un débat de principe devant la juridiction supérieure du Niger. 95 Ordonnance n° 59-113 PCN du 11 juillet 1959, portant réglementation des terres du domaine privé de la

République du Niger, et ses textes d’application ou modificatifs. 96 Ordonnance n° 59-113.

88

concessionnaire. À l’échéance, le constat de la mise en valeur ouvre le droit à la transformation

du droit provisoire en droit définitif, moyennant le paiement du prix du terrain ou au retrait de

celui-ci si la mise en valeur n’a pas été réalisée.

Dans les zones d’habitat traditionnel, ce que l’on appelait du temps de la colonie, les « quartiers

indigènes », l’instrument utilisé est le permis d’habiter97. La procédure d’attribution du permis

est plus simple, moins onéreuse que celle de la concession. Pour le reste, on trouve les mêmes

conditions générales de mise en valeur susceptibles d’ouvrir le droit à un titre définitif.

Les parcelles situées dans les zones non loties ne peuvent être attribuées que de manière

provisoire. À cette fin, les candidats à l’obtention d’un tel terrain doivent obtenir un « permis

d’occuper ». Ces actes administratifs ne reconnaissent à leurs détenteurs que le droit de

s’installer sur une parcelle sommairement délimitée, pour y faire des installations et

aménagements de caractère précaire, susceptibles d’être enlevés rapidement et sans indemnité.

Une faible redevance annuelle est due. Lorsque le terrain est loti, le permissionnaire dispose

d’un droit privilégié pour obtenir l’attribution de la parcelle sous la forme d’une concession.

Dans les zones rurales, la plupart des terrains demeurent placés sous le régime des droits

coutumiers, mais il existe un instrument moderne d’accès à la terre qui est la concession. Celle-

ci peut être attribuée lorsqu’il n’existe aucun droit coutumier sur le terrain ou lorsque les droits

coutumiers ont été abandonnés par leurs titulaires. Il existe deux types de concessions rurales

selon la situation des terrains : ceux qui se situent dans les périmètres urbains ou dans les zones

périurbaines (une bande de trois kilomètres à compter de la limite du périmètre urbain), et ceux

qui se situent dans les zones réellement rurales. Les conditions juridiques, hormis celles de

l’attribution qui sont spécifiques à l’exploitation visée et à la localisation du terrain, et en tenant

compte des dispositions prévues par le Code rural pour les droits fonciers ruraux, en particulier

sous la forme de la concession (concernant notamment les modalités d’attribution de celle-ci),

sont les mêmes que pour la concession urbaine. On retrouve donc, en particulier, l’exigence de

mise en valeur et la possibilité de transformer le droit provisoire en droit définitif à l’échéance

prévue dans l’acte ou dans le cahier des charges annexé.

VII.3.3. La propriété privée

Il convient de distinguer la propriété civiliste, classique, de celle fondée sur la

reconnaissance des droits coutumiers, applicable aux terrains ruraux.

. La propriété civiliste

Elle demeure organisée par le décret du 26 juillet 1932 sur la propriété foncière98, tel que

modifié et complété par différents textes. S’il n’est pas utile de disserter sur l’immatriculation,

régime bien connu, il faut cependant mettre en évidence les singularités nigériennes résultant

de textes complémentaires du décret de 1932.

97 Ordonnance n° 59-114 PCN du 11 juillet 1959, réglementant les permis urbains d’habiter accordés dans les

zones loties d’habitat traditionnel des centres urbains de la République du Niger. 98 Décret du 26 juillet 1932, portant réorganisation du régime de la propriété foncière en Afrique occidentale

française ; Journal officiel AOF 1933, p. 426.

89

Au premier rang de ces singularités, la mise en place du titre « Sheda » (titre foncier simplifié

délivré par le ministère des Finances). Le dispositif du titre « Sheda » a été institué par la loi

de Finances 2006 ; il permet de faciliter les procédures d’immatriculation et de délivrance d’un

titre foncier par le conservateur de la propriété foncière du ministère des Finances, et de réduire

également le coût d’obtention de ce titre. Ce titre foncier « simplifié » est également inscrit au

Livre national foncier. En revanche, aucun renseignement n’est apporté quant à la valeur du

terrain, ce qui limite grandement les possibilités de prise d’hypothèque et d’inscription

hypothécaire. Les titres Sheda représentent environ les ¾ des titres fonciers actuellement

délivrés par la Conservation de la propriété foncière (environ 600 par an, pour un total de 20

000 titres au niveau national, ce qui est très peu comparé à l’importance de la population et à

la superficie du territoire nigérien)99.

Par ailleurs, une disposition légale, semblable à celle que l’on peut retrouver dans de multiples

autres pays africains, prévoit le retour au domaine privé de l’État des terrains bâtis ou non, non

mis en valeur ou abandonnés100. La question demeure posée de savoir si une telle disposition

est encore applicable, au moins pour les terrains ruraux, compte tenu de la définition donnée

des terrains vacants et sans maître par l’ordonnance de 1993, à propos du domaine privé de

l’État.

Il faut souligner par ailleurs que, comme cela sera montré au point suivant, les droits coutumiers

peuvent servir de fondement à des droits de propriété privatifs, conformes aux modalités du

Code civil, dès lors qu’une procédure ad hoc est menée qui permet, outre leur reconnaissance,

surtout leur transformation en droit de propriété soumis dorénavant aux règles du Code civil.

Il est donc d’autant plus important de prendre en compte certaines dispositions du Code rural

qui sont susceptibles, elles aussi d’interférer dans les textes précédents.

VII.4. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière

Les Administrations concernées sont principalement celles de l’État, à commencer par la

direction des Domaines, relevant du ministère chargé des Finances, le ministère de

l’Urbanisme, de l’Habitat, des Domaines et du Cadastre, en charge du domaine privé de l’État

et du livre foncier, celle du Cadastre, chargée de faire la cartographie juridique et fiscale des

terres placées sous un régime de droit écrit, la direction de la Topographie qui sert de géomètre

pour le Cadastre et d’institut cartographique, l’Administration territoriale qui attribue les

concessions rurales et certaines concessions urbaines, le ministère chargé des Travaux publics,

celui en charge du Développement rural, des Forêts, etc.

Il faut prendre en compte les institutions mises en place pour le monde rural, par le Code de

1993, dont les modalités d’application ont été fixées, sur ce sujet, par le décret n° 97-

99 Rapport Etude de bilan de la mise en œuvre de la politique foncière au Niger, CEFEP, 2013

100 Loi n° 64-016 du 16 juillet 1964, incorporant au domaine privé de l’État les terrains et immeubles immatriculés

non mis en valeur ou abandonnés.

90

008/PRN/MAG/EL du 10 janvier 1997, portant organisation, attributions et fonctionnement

des institutions chargées de l’application des Principes d’orientation du Code rural, ainsi que

par l’arrêté n° 013/MDA/CNCR/SP du 19 avril 2006, portant organisation, attributions et

modalités de fonctionnement des secrétariats permanents régionaux du Code.

Le dispositif comprend les structures suivantes :

− Au niveau national, il existe un Comité national du Code rural composé de neuf ministres

intervenant dans des domaines en rapport avec le foncier. Ce Comité national, qui est un

service public, est accompagné par un organe exécutif, le Secrétariat permanent du Code

rural, chargé de la mise en application de la politique foncière du pays en zone rurale.

− Au niveau régional, depuis 2006, des secrétariats permanents régionaux ont été

mis en place, ayant pour fonction la réalisation des schémas d’aménagement

foncier et la coordination des commissions foncières dans la région.

− Au niveau des départements, des commissions foncières départementales

(Cofodep), composées de représentants des opérateurs ruraux, de chefs

traditionnels et de services techniques départementaux, ont été instituées afin de

prendre certaines mesures définies par les textes et de permettre les échanges et

une certaine transparence sur les questions foncières. Elles sont présidées par les

préfets de département. Un secrétaire permanent émargeant à la fonction

publique est mis à disposition de la commission foncière départementale (il reste

ainsi rémunéré par l’État). Il est l’organe administratif et technique permanent

de la commission foncière départementale (art. 125, ordonnance n° 93-015

portant principes d’orientation du Code rural). Le niveau départemental est

aujourd’hui le niveau le plus opérationnel, dans la mesure où les 36 départements

du Niger sont pourvus en commissions foncières départementales.

− Au niveau communal, des commissions foncières communales (Cofocom) sont

mises en place101. Elles sont présidées par le maire, et ont également un secrétaire

permanent chargé de la gestion des affaires administratives et techniques. Dans

la plupart des cas, le secrétaire permanent est le secrétaire général de la commune

(afin de faciliter la question de la prise en charge financière). Les Cofocom sont

composées de représentants des opérateurs ruraux, d’élus du conseil municipal,

des services techniques de la commune, et des chefs de canton et de groupement.

L’une des missions principales de la Cofocom est d’apporter une expertise en

matière foncière au conseil municipal. Mais elles sont aussi en charge « de

l’établissement et de la conservation des dossiers ruraux » lesquels comprennent

« deux documents distincts : un document graphique d’ensemble de l’espace

rural sur lequel figure, après reconnaissance faite par la commission foncière,

l’assiette des droits fonciers ; un fichier constitué par les fiches individuelles

ouvertes au nom des titulaires des droits… » (art. 130, ordonnance précitée).

101 Art. 118 à 121, ordonnance n° 93-015 ; arrêté n° 098/MDA/CNCR/SP du 25 novembre 2005, portant

organisation, attributions et modalités de fonctionnement des commissions foncières de communes, de villages

ou tribus.

91

Selon les informations disponibles, 200 commissions foncières communales ont

été mises en place, sur les 265 communes du pays.

− Au niveau des villages et des tribus, des commissions foncières de base (Cofob)

sont mises en place. Elles sont présidées par le chef de village ou de tribu, et

comprennent 8 personnes (le chef de village ou de tribu et sept représentants des

opérateurs ruraux)… Ces commissions foncières de base ont pour principale

fonction de délivrer des actes écrits de sécurisation : attestations de vente, de

donation, de détention coutumière, et contrats de prêt, de gage coutumier, et de

location. Les attestations établies par les Cofob peuvent ensuite servir de preuve

écrite à l’établissement d’un titre de propriété en zone rurale par la Cofodep, ou

à la délivrance d’un titre foncier par le service des Affaires cadastrales et

domaniales du ministère des Finances.

Pour permettre le fonctionnement du système, il est institué dans chaque région (celles-ci ont

remplacé le département depuis les lois de décentralisation), un document cadre, le Schéma

d’aménagement foncier102, élaboré par le secrétariat permanent régional du Code rural en

liaison avec les collectivités concernées, et qui définit l’affectation des espaces ruraux entre les

différentes activités, en fonction des droits existants. À l’intérieur de ce document cadre, pour

chaque commune ou arrondissement, il existe un « dossier rural » qui comprend une

cartographie foncière établie après enquête de la commission foncière concernée, et un fichier

recensant, individuellement, les droits recensés.

VII.5. Les pratiques foncières

Les chefs traditionnels ont été pendant très longtemps les seuls responsables de la gestion de la

terre, mais depuis la loi n° 62-007 supprimant les privilèges acquis sur les terrains de chefferie,

ils n’ont théoriquement plus le droit de distribuer la terre. En revanche, cette règle est très peu

appliquée sur le terrain, et de nombreux chefs continuent de gérer et de disposer seuls du foncier

de leur terroir. Il est très courant de voir les chefs traditionnels continuer de distribuer les terres

comme bon leur semble, sans se préoccuper des normes législatives et réglementaires en

vigueur. Ceci a évidemment des conséquences très néfastes sur la bonne gouvernance foncière

au Niger.

102 Cf. art. 127 à 129, ordonnance n° 93-015.

92

Les conflits sont évidemment très nombreux dans un contexte aussi peu organisé légalement et

administrativement, soumis à une pression démographique de plus en plus forte, surtout dans

les régions relativement ou très fertiles, et bénéficiant d’accès permanent à l’eau. Ces conflits

concernent les agriculteurs entre eux103, par exemple entre ceux qui font des cultures de contre-

saison et ceux qui font des cultures pluviales, mais surtout entre les agriculteurs et les pasteurs.

Ces derniers conflits sont sans doute les plus nombreux, ce qui s’explique par le contexte

pastoral du pays.

La loi n° 2004-050 du 22 juillet 2004, fixant l’organisation et la compétence des juridictions

en République du Niger, a apporté sur le sujet de nouvelles évolutions, notamment en instituant

les « tribunaux du foncier rural », lesquels, comme leur nom l’indique, ne peuvent se prononcer

que sur des conflits relatifs à des terrains ruraux, et donc ne règlent pas la question des conflits

portant sur des terrains urbains. Ces tribunaux du foncier rural qui constituent ce que la loi

appelle des juridictions spécialisées, sont institués au siège de chaque tribunal d’instance (donc

dans chaque chef-lieu de département).

VII.6. La régulation du pastoralisme avec l’’Ordonnance N°2010-29 du 20

Mai 2010

Conscient de ce que le devenir des systèmes pastoraux est un sujet de préoccupation nationale

et de la spécificité de ce mode d’exploitation extensif, le Gouvernement a décidé dans la

Stratégie de Développement Rural (SDR) adoptée par décret n° 2003-310/PRN/MRA du 14

novembre 2003, de la mise en place d’un programme spécifique dont l’objectif est d’optimiser

les systèmes pastoraux à travers :

L’amélioration du maillage des points d’eau pastoraux par la réalisation d’ouvrages

d’hydraulique pastorale et d’aménagement pour l’accès des troupeaux aux mares ;

L’inventaire et la matérialisation des couloirs de passage et d’enclaves pastorales

permettant d’améliorer la cohabitation entre les ruraux ;

La mise en application des principes du code rural dans les espaces pastoraux ;

L’approfondissement de la question de la transhumance.

La loi résulte d’un long processus participatif et inclusif ayant duré une douzaine d’années.

Démarré en 1998, le processus d’élaboration des textes sur le pastoralisme aura certainement

le processus le plus long et le plus participatifs de tous les processus législatifs que le Niger ait

jamais connus depuis l’indépendance. Il aura été émaillé par des séries de consultations

publiques et d’ateliers régionaux et sous régionaux.

Au nombre des idées nouvelles consacrées par la loi, on pourrait noter:

103 « Les conflits fonciers entre agriculteurs eux-mêmes s’exacerbent » du fait de la pression foncière, et ce,

d’autant plus qu’il y a une grande variété de normes d’usage, de prêt, d’appropriation et de location qui se sont

empilés depuis le XIXe siècle. Olivier de Sardan J.-P., article cité, p. 160.

93

la reconnaissance de la mobilité pastorale comme un droit fondamental des éleveurs,

pasteurs nomades et transhumants. Ce droit est reconnu et garanti par l'Etat et les

collectivités territoriales ;

la concrétisation du principe de transfert de compétences qui propose la commune

comme maître d’ouvrage dans la gestion des puits en zone pastorale ;

l’institutionnalisation, pour prendre en compte les nécessités d’une bonne intégration

entre l’agriculture et l’élevage, sous la responsabilité des régions, d’un système de

fermeture et de libération des champs de culture pluviale en zone agricole ;

l’institution des commissions paritaires auprès des chefs traditionnels pour la

conciliation des conflits fonciers agriculteurs-éleveurs ;

une meilleure perception des fourrières définies comme des services de missions

publique ainsi que des modalités démocratiques de leur gestion ;

la clarification du statut domanial des ressources pastorales et l’institutionnalisation

d’une réglementation appropriée quant aux modalités de ramassage de la paille.

la création d’un fonds de développement du pastoralisme pour permettre de venir en

aide aux animaux en détresse pendant la période de soudure et durant les années très

déficitaires en pâturage, mais aussi pour entreprendre des actions de restauration des

pâturages dégradés.

l’institutionnalisation d’un Conseil National de la Transhumance (CNT) qui servira de

cadre de concertation entre les organisations et associations de pasteurs, d’éleveurs,

d’agriculteurs et les autorités coutumières et administratives de l’Etat et des collectivités

territoriales.

La loi réaffirme avec force détails que le pastoralisme est le mode d'élevage fondé sur la

mobilité permanente ou saisonnière du cheptel. Il est un mode d'élevage destiné à assurer

l'alimentation des animaux par une exploitation itinérante des ressources.

Les éléments ci-après du foncier pastoral relèvent du domaine public de l'Etat ou des

collectivités territoriales:

la zone pastorale (au-delà de la limite nord des cultures), à l'exclusion des

agglomérations urbaines ;

Les forêts classées et protégées;

les enclaves pastorales et les aires de pâturage ;

les pistes, chemins et couloirs de passage ;

les terres salées ;

les bourgoutières publiques établies le long des cours d'eau.

La mobilité est un droit fondamental des éleveurs, pasteurs nomades et transhumants. Ce droit

est reconnu et garanti par l'Etat et les collectivités territoriales. Elle constitue un mode

d'exploitation rationnelle et durable des ressources pastorales et ne peut être entravée que de

manière temporaire et pour des raisons de sécurité des personnes, des animaux, des forêts et des

cultures dans les conditions définies par les textes en vigueur.

94

Les pasteurs doivent être légitimement représentés par des délégués librement mandatés par

eux dans toutes les instances qui ont compétence dans le domaine de la gestion des ressources

naturelles.

Dans tous les périmètres aménagés, des terres destinées au parcours et au passage du bétail

doivent être réservées. Sous réserve du respect des dispositions de la présente ordonnance, toute

forme d'appropriation exclusive de l’espace pastoral relevant du domaine public de l’Etat ou

des collectivités territoriales est interdite.

VII.7. La place de la femme dans le système foncier nigérien

L’agriculture est la principale activité économique de la population et participe à 19% du PIB.

Mais malgré cela, l’insécurité alimentaire affecte de façon structurelle plus de 30% des

ménages, avec un déficit vivrier, presque tous les 2 ans, de l’ordre de 100.000 à 300.000 tonnes.

La production agricole, de l’ordre de 3.000.000 de tonnes par an, est générée par seulement 3%

de terre enclavés annuellement sur un potentiel de 15 millions d’ha de superficie cultivable.

Cette production est assurée par environ 1 million de ménages agricoles dont seulement 5%

sont des femmes chefs d’exploitation104. Cette situation révèle que, parmi les causes de

l’insécurité alimentaire, il y a certes des facteurs climatiques et technologiques et le faible taux

de mise en valeur des terres (3%), conséquence d’un grave problème foncier, mais aussi d’une

grande inégalité de genre, objet de notre présente analyse. En effet, plus de 50% de la

population active est constituée par les femmes rurales, et leur marginalisation et relégation au

second rang dans la gestion des ressources agricoles explique en partie la conséquence de

l’inexploitation d’environ 4% du potentiel de terres cultivables. Cette situation explique les

déficits alimentaires chroniques qui exposent plus de 30% des ménages à l’insécurité

alimentaire105.La société nigérienne, dans sa diversité culturelle, matérialisée par la coexistence

de plusieurs groupes ethniques a une organisation sociale traditionnelle de type patriarcal dans

la majorité des communautés. D’une manière générale, la terre agricole appartient aux familles

fondatrices du village ou du canton et c’est le chef du village ou du canton qui est dépositaire

de la réserve foncière communautaire. On peut accéder à la terre par voie de succession, en

général réservée aux hommes. Mais d’autres modes d’accès à la terre sont possibles,

modulables suivant les différentes coutumes : achat, location, leg, emprunt, gage. Toutefois, le

droit à la possession aliénable de la terre agricole varie selon les traditions des différentes

ethnies (traditions songhoy-zarma et assimilés et tradition haoussa et assimilés) et selon le

degré d’influence qu’exerce l’islam dans le milieu. La situation des femmes ayant accès à la

propriété foncière est insignifiante, en dépit des dispositions favorables que lui réservent le

droit coranique et le droit civil en la matière. Et si le droit islamique semble progresser, de

104 RESEAU DES FEMMES POUR LA PAIX (REFEFA) – NIGER, Diagnostic et états de lieux de l’accès de la

femme au foncier agricole dans les Régions d’Agadez, Dosso, Maradi et Tillabéri au Niger, février 2015.

105 CEFOD, La question foncière au Tchad, Actes de colloque de juin 2004.

95

manière significative, de la ville vers la campagne, le droit civil, lui, semble être ignoré ou en

tous cas très peu utilisé et appliqué. Le droit coutumier refuse ou limite la propriété foncière

des femmes parce qu’elles ne disposeraient que de peu ou pas de temps pour s’en occuper (son

temps est principalement consacré à la maternité et aux travaux domestiques) ;ou parce que la

femme se marie hors du terroir familial et qu’elle risque de vendre ce précieux patrimoine à

des personnes extérieures à la famille. Les quelques possibilités pour les femmes à accéder à

la terre suivant le droit coutumier sont des droits d’usage sur des lopins de terrain de quelques

m² (jardin de case, parcelle de maraîchage) à moins d’un demi hectare (gamana), attribués par

le chef d’exploitation (le mari). Si elles sont organisées en groupement, les femmes peuvent

être autorisées, par le chef du village ou du canton responsable des réserves foncières du terroir,

à exploiter, sous forme d’emprunt, des sites collectifs, en pluvial ou en irrigué (site de culture

de contre-saison).

Les droits fonciers ne sont pas suffisamment clairs au Niger car, en pratique, ils sont

nombreux et souvent contradictoires. Le droit coutumier reste malgré tout le plus connu et le

plus utilisé.

VIII. La question foncière au Tchad

Vaste pays (1 284 000km²), très largement désertique, au moins au nord de la frontière

naturelle que constitue-le Chari, le Tchad comptait une population de 10 millions d’habitants

en 2006106.

Le foncier est important dans les zones urbaines et périurbaines et constitue une source

de revenus pour beaucoup qui se contentent d’acheter et de revendre sans parfois même voir la

parcelle objet de la transaction. C’est dire que les enjeux de la gestion domaniale et foncière se

situent principalement dans ces secteurs, même si dans certains lieux, compte tenu des

conditions climatiques, d’accès à l’eau et de qualité de la terre, les terrains ruraux commencent

à être disputés.

Le Tchad est un vaste pays enclavé de l’Afrique centrale où la forêt, la savane et le

désert se mêlent. Le pays est divisé en trois zones agro-écologiques principales : i) Le Sud où

les activités agricoles et de foresterie sont généralement pratiquées. La population est

majoritairement composée d’Africains noirs et animistes issus du groupe Sara ; la terre est régie

par un système foncier patrilinéaire basé sur l’institution principale de chefferie de terre. ii) Le

Centre où les activités agropastorales sont courantes. La population est constituée d’une

mosaïque de différents groupes ethniques qui ont en partage la culture islamique. La loi de la

Sharia divise la terre en domaines privés et en terres collectives; ces dernières sont divisées en

terres de main morte et en terres de main vivante. iii) Le désert au Nord essentiellement habité

par les éleveurs nomades.


96

Du fait de la complexité de sa composition sociale et ethnique, le Tchad a connu une

instabilité politique de longue durée qui s’est transformée en guerre civile dans les années 80.

Un des problèmes les plus cruciaux que l’on rencontre en milieu rural est le conflit entre

agriculteurs et éleveurs qui est devenu de plus en plus fréquent et violent. Au nombre des causes

de ce conflit figurent la méfiance grandissante entre les différents groupes ethniques, la forte

pression démographique sur les ressources foncières et naturelles et la disponibilité d’armes.

Quatre catégories de conflits ont été identifiées et ont trait : i) à la détérioration des ressources

naturelles ; ii) à l’obstruction de l’accès du bétail à l’eau et aux aires de pâturage ; iii) à la

destruction des aires cultivées ; et iv) à la tension socio-politique permanente.

L’exploitation de la gomme arabique constitue également une cause de violence liée aux

ressources foncières. La gomme arabique produite à partir des arbres d’acacia du Sénégal est

une denrée précieuse sur le marché international. Le Tchad en est le second producteur au

monde après le Soudan. La gomme arabique est considérée comme une importante ressource

économique, rendant ainsi la concurrence rude entre les communautés rurales pour le contrôle

des zones où poussent les acacias. La concurrence se fait, en général, entre les paysans

autochtones clamant leur droit de propriété sur la terre et les groupes de migrants revendiquant

leurs droits coutumiers d’exploitation de la gomme arabique ou leurs droits fonciers pastoraux

traditionnels sur les mêmes zones. La production de la gomme arabique a également favorisé

la privatisation des terres. Avec l’appui du gouvernement, de plus en plus de gens cherchent à

obtenir leurs propres terres afin d’y planter des acacias. Mais l’accès à la propriété foncière

privée est difficile dans les zones rurales du fait du contrôle des ressources exercé par les chefs

traditionnels. Les coutumes locales interdisent souvent, également, la plantation d’arbres. Là

où l’accès à la terre a été rendu possible, il n’existe pas de garantie d’exploitation sécurisée et

en toute quiétude.

Enfin, depuis l’année 2000, l’exploitation pétrolière a suscité de nombreuses

préoccupations sur le plan foncier, la construction de l’oléoduc reliant le Tchad et le Cameroun

ayant nécessité l’expropriation des communautés locales et le paiement d’indemnisations

appropriées aux propriétaires terriens.

Le Tchad est l’un des rares pays d’Afrique qui n’a pas connu une réforme foncière

générale au lendemain de l’indépendance. Seules trois lois ont été adoptées en 1967 pour

organiser le régime foncier basé sur les principes tirés de la législation coloniale. Ces lois

défendent le principe du monopole d’Etat sur les terres. Toute terre non mise en valeur est

considérée comme propriété de l’État, y compris les terres communautaires. Bien que la

législation reconnaisse les systèmes indigènes de méthodes de tenure, l’Etat rend impossible

pour les collectivités locales la reconnaissance de leurs droits en exigeant l’enregistrement

légal, la délivrance de titres et en niant les droits de propriété collective.

Le Tchad est un pays à vocation agropastorale, plus de 80% de la population est rurale

et vie essentiellement de l’agriculture et de l’élevage107. L’environnement rural tchadien a

connu des mutations ces dernières années. Nul ne peut ignorer la croissance démographique


97

enregistrée au cours des dernières années qui, a engendré l’augmentation des besoins

alimentaires et l’extension des terres cultivées. Cette extension s’est faite au détriment des

espaces pastoraux108. Mais elle a aussi provoqué une diminution des superficies des

exploitations agricoles.

VIII.1. L’analyse du cadre juridique

Les lois n° 23, 24, et 25 du 22 juillet 1967 portent respectivement statuts des biens

domaniaux, régime de la propriété foncière et des droits coutumiers, limitation des droits

fonciers. En droit positif tchadien, l’ensemble des terres appartenant à l’Etat constitue le

Domaine National. Ce domaine comprend le domaine public naturel et artificiel d’une part et

le domaine privé d’autre part.

VIII.1.1. Le domaine national tchadien

Tout d’abord, l’analyse du droit foncier tchadien s’opère selon la loi 23 du 22 juillet

1967 portant statut des biens domaniaux qui dispose que l’ensemble des biens appartenant à

l’Etat prend le nom de domaine national. Cette Loi décrit la consistance et la formation du

domaine public et du domaine privé de l’Etat. Le domaine public est l’ensemble des biens qui

sont affectés soit à l’usage public soit à un service public et qui sont soumis en tant que tels à

un régime juridique particulier. Il s’agit des cours d’eaux et leurs dérivés jusqu’à 25 mètres de

la rive, les nappes d’eaux souterraines, les gîtes minéraux et miniers, les forêts classées (articles

2 et 3 de la Loi).

Tous les biens de l’Etat ou des personnes morales du droit public subordonnées qui ne

font pas partie du domaine public font partie du domaine privé de l’Etat (article 6). De même,

tout bien qui a cessé d’appartenir au domaine public de l’Etat tombe dans le domaine privé de

l’Etat. C’est sur ce domaine privé que l’Etat peut attribuer des parcelles à des personnes privées

physiques ou morales en vue de les exploiter moyennant paiement des frais imposés par les

services fiscaux.

La Loi, en son article 7 traite des biens vacants et sans maître, notamment les terres, qui

font partie du domaine privé de l’Etat. La Loi relève tout de même, qu’en ce qui concerne les

terres, le domaine peut être grevé de servitudes ou des droits d’occupation temporaires

coutumiers à constater le cas échéant suivant les procédures légales ou réglementaires. La

puissance publique se réserve le droit, lorsqu’il n’y a pas emprise matérielle et définitive, de

purger de son domaine des droits en cause moyennant indemnité.

De manière extensive, l’Etat tchadien verse dans le domaine public tous biens

insusceptibles de propriété privée.

Le domaine public artificiel comprend les canaux de navigation et d’irrigation, les

conduites d’eau de toute nature, les dispositifs d’évacuation et d’assainissement d’eaux usées ;

108 Eod. Loc.

98

les voies de communication de toute nature. Il comprend également les biens de toutes sortes

que les codes et lois de l’Etat déclarent insusceptibles de propriété privée.

Toutefois, tous les biens de l’Etat ou des personnes morales de droit public

subordonnées, qui ne font pas partie du domaine public font partie du domaine privé. Aussi,

selon le législateur tchadien, tout bien qui a cessé d’appartenir au domaine public tombe dans

le domaine privé. Selon cette loi précitée, font partie du domaine privé, les biens dont le

propriétaire ne peut pas être retrouvé, ainsi que ceux délaissés par leur légitime propriétaire,

après, dans les deux cas, procédure régulière de recherche.

Aussi, font également partie du domaine privé les terres inutilisables ou inaccessibles qui

sont devenues susceptibles d’utilisation par suite d’un travail public, et notamment les terres

gagnées sur les eaux et les périmètres d’irrigation, sous réserve de l’éventuelle purge des droits

coutumiers.

VIII.1. 2. Sur les droits coutumiers

La Loi n°24 du 22 juillet 1967 sur le régime de la propriété foncière et des droits

coutumiers : elle traite des procédures d’accès à la propriété foncière. Deux procédures sont

retenues à savoir (i) la voie d’attribution qui concerne l’obtention des documents administratifs

d’un terrain déjà lotis suite à une demande adressée dans ce sens aux services compétents de

l’Etat chargés de la gestion du foncier et (ii) l’accès à la propriété foncière par voie de

régularisation qui permet d’obtenir les documents administratifs d’un terrain déjà mis en valeur

sous le régime coutumier.

Aux termes de la procédure, on obtient un titre foncier qui confère à l’individu la propriété

définitive sur le terrain. Cette loi traite également de la constatation des droits coutumiers sur

le sol.

Le Décret d’application n°186 du 1er août 1967 décrit toute la procédure

d’immatriculation d’une terre et l’obtention du titre foncier. Il précise également les

dispositions à prendre pour le constat des droits coutumiers sur une terre, leur mise en valeur et

la purge desdits droits coutumiers.

En droit positif tchadien, les personnes et les collectivités qui, avant l’adoption de la loi 23

du 22 juillet 1967 portant statut des biens domaniaux de l’Etat, bénéficiaient de droits

coutumiers sur le domaine public, continuent à en jouir. La puissance publique tchadienne se

réserve toutefois, le droit de les en priver moyennant indemnités.

L’analyse de la situation foncière au TCHAD permet de constater que la terre constitue

un lien fort entre les hommes, elle donne lieu à des rapports sociaux de production, qui sont

liées à la fois à la gestion des espaces sacrés et à l'organisation sociale.

La terre assure les moyens de subsistance à l'homme. Son usage est indispensable pour

survivre. Par principe, l'accès à la terre est donc ouvert à tous, et tous villageois ont un droit

potentiel d'exploitation dans la pratique.

99

La structure sociale repose sur ce lien foncier au titre duquel l'individu affirme son

identité sociale et s'intègre à la communauté. L'homme et la terre sont indissociables, celui qui

enfreint un interdit relatif à la terre est expulsé de la communauté villageoise. Parallèlement,

l'étranger s'intègre au groupe en cultivant une parcelle prêtée par un lignage.

La titularité de droits fonciers d'un exploitant tchadien dépend de ses origines par rapport

à un espace déterminé, tandis que le droit d'usage d'une terre dépend de son appartenance à un

groupe c’est à dire à la famille et au village. Ainsi, les droits fonciers individuels dérivent des

droits fonciers de la famille, du lignage et du village. L'appartenance à une communauté est la

condition impérative et suffisante pour l'exercice de droits individuels sur la terre.

VIII.1.3. La Gestion des domaines

L’Etat cède des terrains à des particuliers par différentes formes :

• La location.

• La vente.

• La concession domaniale : un bien foncier est mis à la disposition d’une personne

physique ou morale de droit privé, qui ne peut en acquérir la propriété que sous certaines

conditions et éventuellement certains délais.

• Le bail emphytéotique (c’est simplement un bail de longue durée qui peut aller de 18

ans à 99 ans.

• Les occupations temporaires.

• Les occupations précaires de terrains ruraux.

• Les permis d’habiter.

Plutôt que de céder des terrains à des particuliers, l’Etat peut également les reprendre

pour ses besoins, par l’expropriation ou le déguerpissement, toutes procédures qui sont très

strictement encadrées par la loi pour éviter des abus. La loi dispose que les terres vacantes et

sans maîtres sont de plein droit partie du domaine privé de l’Etat. Le législateur décide

expressément qu’est considéré comme vacante et sans maître toute terre non immatriculée, et

ne faisant pas l’objet de mise en valeur actuelle suffisante et régulière et qui pourra donc être

incorporée au domaine privé de l’Etat. En réalité, c’est le domaine foncier communautaire

villageois qui est visé par ce principe : les terres villageoises ne faisant pas l’objet d’une «

emprise matérielle et définitive » sont en principe la propriété de l’Etat. Le législateur tchadien

de 1967 reconnait aux populations rurales des droits d’occupation coutumiers sur le domaine

privé, mais ces droits doivent faire l’objet d’une constatation selon les procédures en vigueur

(immatriculation par exemple).

On aboutit à une situation d’ambigüité juridique où les droits coutumiers sont reconnus

aux populations sur des terres déclarées appartenant à l’Etat. Les droits d’occupation ainsi

reconnus restent soumis à la condition de mise en valeur. En général, le droit coutumier sur le

sol correspond à un droit d’usage soumis sous l’autorité du chef de terre. La terre revient alors

à la collectivité et est redistribuée.

100

Par l’immatriculation, ce droit d’usage est très généralement consolidé sur la personne

de l’usager. Si le chef de terre n’a pas présenté d’opposition au cours de la procédure

d’immatriculation, il n’a plus d’autorité sur l’usager et donc ne peut plus restreindre le doit

d’usage de celui-ci.

Il existe aussi le contrat d’occupation du domaine public est un contrat de droit passé

avec une personne morale ou physique, autorisant, moyennant certaines conditions l’occupation

du domaine public. Il peut être l’objet de droits, taxes et redevances ainsi que de participation

aux recettes procurées par l’occupation du domaine public aux personnes privées qui en

bénéficient, le tout fixé par le contrat ou par les textes financiers. Sa résiliation en dehors des

formes prévues au contrat ouvre droit à l’indemnité. La durée ne peut être supérieure à trente

ans, renouvelable.

Devenu maître des terres, quelque fois propriétaire de la quasi-totalité des sols, l’Etat va

les rétrocéder aux particuliers en vue d’une mise en valeur qui participe, contribue au

développement. Cette distribution se fera essentiellement à partir des dépendances du domaine

privé de l’Etat et du domaine national. Les procédés de mise à la disposition de particuliers des

terrains dont l’Etat a la charge étant forts nombreux et ayant donné lieu à une abondante

législation.

VIII.1.4. Conditions d’attribution des terres mobilisées dans le cadre du domaine foncier

national et nature des droits attribués

Tout citoyen désireux d’accéder à la terre est fondé à chercher à connaître les conditions

d’accès et la nature des droits attribués. La seule condition requise est l’aptitude à mettre la terre

en valeur.

VIII.1.5. Les permissions d’occupation des domaines privé et national et les concessions

Les permissions d’occupation ont un rôle stratégique pour la puissance publique qui

garde à travers elle le maximum de droit sur le terrain et peut les restituer à tout moment. Quant

aux concessions, elles restent le principal mode de mise à la disposition des particuliers du

domaine privé des collectivités territoriales et du domaine national.

Les permissions se subdivisent en permis d’occuper et permis d’habiter. Le permis

d’occuper est surtout utilisé dans les périphéries urbaines ou en zone rurale pour les cultures

vivrières. Il est accordé par l’administration pour les terrains censés appartenir à la collectivité

publique mais qui n’ont pas fait l’objet d’immatriculation. Le bénéficiaire d’un permis

d’occuper est astreint à une redevance annuelle mais il ne lui est dû aucune indemnisation en

cas de reprise de terrain.

Le permis d’occuper apparaît comme une autorisation précaire et révocable. Il reste que

le bénéficiaire d’un permis peut demander qu’il soit converti en concession définitive et accéder

par ce biais à la pleine propriété si le terrain a fait l’objet d’une mise en valeur dûment approuvée

par l’administration conformément à l’article 30 de la loi tchadienne N°24 du 22 juillet 1967

portant statut des biens domaniaux.

101

Les permis ne confèrent, dans le meilleur des cas, qu’un simple droit d’usage des terrains

qui restent la propriété de la collectivité publique.

Les bénéficiaires ne peuvent ni le vendre, ni hypothéquer. Ce sont des droits personnels,

ils se distinguent des concessions.

VIII.1.6. Les concessions

Elles consistent en un droit de jouissance au profit du concessionnaire assorti d’une

promesse de vente sous condition suspensive de la réalisation de la mise en valeur dans un délai

déterminé. Cette réalisation, si elle est conforme, permet d’attribuer la concession à titre

définitif, celle-ci devant être transformée en propriété par la procédure de l’immatriculation.

Qu’il s’agisse des terrains urbains ou ruraux, ils font tous l’objet d’une concession à titre

onéreux. Toutefois, en ce qui concerne les terrains ruraux, il a été prévu que « les citoyens

tchadiens ont droit à l’octroi gratuit d’une concession rurale de 10 ha au maximum situé à plus

de deux (2) kilomètres de la limite des centres urbains».

A côté de la concession avec transfert de propriété, il y a la concession avec bail

emphytéotique109. Elle n’accorde que la seule jouissance du sol pour une durée précise,

déterminée par l’arrêté ou le décret portant concession avec bail emphytéotique comprise entre

18 et 99 ans. Délivrée comme dans le cas d’une concession définitive à titre onéreux, elle ne

confère qu’un droit réel, droit de superficie hypothécable.

VIII.3. La Loi organique n°002/PR/2000 portant statut des collectivités territoriales

décentralisées

Le texte de loi qui a trait à la décentralisation est importante au regard de la gestion du

foncier. Il s’agit de la loi organique n°002/PR/2000 portant statut des collectivités territoriales

décentralisées. En effet, certaines dispositions de ladite loi organique donne des prérogatives

dans la gestion des biens immobiliers de l’entité territoriale décentralisée ainsi que les plans

d’aménagements de l’entité territoriale décentralisée.

Au niveau de la Commune, la Loi organique dispose: " En son article 45 que : «le

Conseil Municipal donne obligatoirement son avis sur (i) les dispositions du plan national de

développement intéressant la commune, (ii) le schéma directeur d’aménagement urbain à

l’occasion de son établissement ou de sa révision, (iii) le plan d’occupation du sol, (iv) les

projets d’alignement et de nivellement de grande voirie, (v) le changement d’affectation d’un

immeuble domanial bâti ou non bâti » ;

Ainsi, aux termes de l’article 63 dispose que « le maire est chargé, sous le contrôle du

conseil municipal et sous la surveillance des autorités de tutelle de (i) conserver et

d’administrer les propriétés de la commune, (ii) veiller à la protection de l’environnement, (iii)

de délivrer les permis de construire après avis de la commission technique d’urbanisme».


102

Les compétences de la Région concernent principalement (i) son avis sur les Plans

Urbains de Référence (PUR) et les Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme

(SDAU), (ii) l’établissement des priorités de la Région en matière d’urbanisme et de l’habitat

en concertation avec les Départements, Communes et Communautés Rurales, (iii) l’acquisition

et l’aliénation des biens immobiliers et fonciers (article 26).

Le Département reçoit les compétences suivantes, en matière d’urbanisme et d’habitat

(article 27):

• la participation à l’élaboration des PUR et les SDAU;

• l’assistance aux Communes et aux Communautés Rurales en matière d’urbanisme et d’habitat

;

• la délivrance des permis de construire (hors commune) ;

• l’attribution des parcelles (hors commune) ;

• la délivrance des autorisations d’occupation du domaine (hors commune) ;

• l’acquisition et l’aliénation des biens immobiliers et fonciers.

Quant à la Commune, elle a les compétences suivantes (article 28):

• l’élaboration des PUR et les SDAU, et des plans d’urbanisme de détail ;

• la délivrance des permis de construire ;

• l’attribution des parcelles ;

• la délivrance des autorisations d’occupation du domaine public ;

• l’acquisition et l’aliénation des biens immobiliers et fonciers ;

• l’acquisition et la dénomination des rues.

De ce qui précède la commune est la structure territoriale décentralisée la plus concernée

par la gestion foncière.

En milieu rural, la quasi-totalité de l’espace est appropriée par les collectivités et les

individus selon le droit foncier coutumier. Cependant, l’Etat contrôle dans une certaine mesure

ces droits en proposant à leur titulaire sa garantie à condition qu’ils se soumettent à des

formalités d’enregistrement et d’immatriculation de la terre.

Dans le cadre de la politique de décentralisation mise en œuvre, l’Etat a transféré aux

collectivités locales certaines compétences, entre autres dans la gestion et l'utilisation du

domaine de l’Etat et du domaine national ainsi que dans l’urbanisme. Les départements

détiennent désormais le droit d’élaborer leurs propres documents de planification. L’enquête

terrain a montré qu’il s’agit d’une décentralisation « mal faite », c’est-à-dire d’un transfert de

certaines compétences seulement, mais non d’un transfert suffisant, ni des ressources

103

financières. Cette faiblesse des ressources financières a mené les autorités locales à mettre en

œuvre des stratégies de lotissement frauduleuses afin de générer des ressources pour leur

compte. Ces activités ont engendré de nombreux conflits impliquant les chefs de villages et les

pauvres citoyens, car les villages ne sont pas économiquement viables et ainsi n’ont pas assez

de recettes pour effectuer des investissements.

VIII.4. Le système foncier rural au Tchad

La gestion du foncier rural est régie par les systèmes traditionnels. Ce système de gestion

est l’émanation des pratiques sociales ancestrales qui s’appliquent aux communautés depuis les

temps immémoriaux et se transmet aux générations par tradition orale et à travers des normes

coutumières. Selon les chefs traditionnels, la coutume est « ce qu’on peut acquérir dans les actes

et les paroles des ancêtres, les modèles de conduites et de comportement qui serviront tant de

référence dans l’action que des normes dans le règlement des conflits ». Donc, ces valeurs

acquises donnent prérogatives à l’autorité traditionnelle choisie par les hommes de gérer le

patrimoine foncier relevant de sa compétence. Mais avant d’analyser cette pratique, il convient

de voir tout d’abord comment la population perçoit le foncier.

La terre n’est pas seulement perçue comme un moyen de production susceptible

d’appropriation, mais aussi comme un habitat des puissances invisibles et des forces

spirituelles. Ce caractère sacré accordé à la terre émane des rapports d’alliances noués entre un

représentant du groupe et les dieux de terre à la fondation du village. Celui qui a fait les rites de

fondation devient le « chef de terre » ou « prêtre de la terre ». Les usagers humains de la terre

ne peuvent donc être effectués sans son avis. Il est au centre des activités rituelles du village et

communique aux hommes, les normes auxquelles ils sont tenus de respecter. Ce qui amène

l’auteur à affirmer que n’importe qui, ne peut parler aux dieux au nom de la communauté s’il

n’est leur représentant. Il est aussi à noter que dans les cantons et villages, outre les cimetières

considérés comme demeure des défunts, certaines zones sont réservées pour des rites de

purification et de protection.

Au Tchad, la terre est perçue comme un don de Dieu, un espace offert aux hommes pour

assurer tant les ressources nécessaires à la génération présente que les conditions de la survie

de l’Homme, grâce à l’agriculture et à l’élevage. Ce qui justifie l’attachement des populations

aux terres. En général, la terre est gérer collectivement, soit pour sa mise en culture, ou même

en cas de construction d’une maison pour un de leur. Les modes d’accès au sol s’opéraient par

des procédés traditionnels. Au départ, les premiers occupants d’un espace sont les maîtres de

cet espace et, délimitent leur frontière le plus souvent en se basant sur une contrainte naturelle

telle qu’un cours d’eau, un boisement, une montagne, la frontière avec un village voisin. La

terre appartient à l’ensemble de la communauté. Chaque famille, en fonction de sa taille,

dispose d’une parcelle affectée avec une jouissance de la propriété absolue. Donc, ce premier

acte fonde le droit qui appartient à une lignée (famille). Pour autant, ce droit fut un droit

héréditaire stable ; ainsi des générations continuent de bénéficier de ces legs.

104

Les premiers occupants peuvent concéder une partie de leur terre à des tiers pour usage,

l’agriculture en générale, moyennant une redevance qui est dans la plus part des cas une partie

des récoltes. Après un certain temps, les derniers arrivants, deviennent aussi propriétaires des

terres grâce aux liens qu’ils ont tissés avec les premiers occupants. Ces relations peuvent être

un lien par le mariage ou par simple bonne cohabitation. Les villages se sont ainsi constitués en

dehors de toute intervention de l’Etat en matière de l’aménagement du territoire. Les autorités

de l’Etat n’exerçaient sur ces terres familiales aucun droit, les chefs de villages assuraient

convenablement la gestion. Dans cette société, la terre fait partie des relations économiques et

sociales entre les familles.

L’attribution de terres rurales se fait par les autorités locales. Il s’agit des chefs

coutumiers ou leurs représentants.

Au moment de la transaction, les autorités locales ignorant la procédure administrative

d’accès à la terre rurale signent « tout document » comme l’attestation de vente mentionnant

leur désengagement de la parcelle. Une fois en possession du terrain, les nouveaux acquéreurs,

en complicité avec l’administration (modifiant même les limites dans certains cas), procèdent

à la régularisation des parcelles. Dans la plupart de cas, arrivé au stade de bornage du terrain

par le cadastre, des conflits surgissent entre les populations locales et les agents du cadastre.

Souvent, l’origine du conflit est liée à la limite du périmètre de la parcelle et à la nature même

du contrat. N’ayant pas des documents justificatifs, les populations locales se voient déshériter

de leur terre. Ainsi, on observe une certaine individualisation «passage d’une terre collective à

une terre individuelle» des rapports sociaux. Ainsi, des conflits liés aux transactions des terres,

de l’exiguïté des parcelles et à l’extrême morcellement des patrimoines fonciers.

Dans la plupart des cas, l’acte de vente sur le marché coutumier n’est pas notarié. Étant

donné que le propriétaire du nouveau lotissement coutumier ne dispose pas de titre de droit réel

ou d’autorisation administrative, qu’il pourrait donner aux acquéreurs des parcelles. En général,

il leur délivre une autre sorte de sécurité : l’acte de vente, souvent tapée à la machine, et puis,

le cachet du chef du village au bas du document, certifié par la police ou le Maire en tant que

représentant du pouvoir public, devient un gage de sécurité et confère à l’acte de vente une

valeur de titre de propriété. Étant donné que l’Etat ne sera pas à moyen terme dans la mesure

de fournir suffisamment de terrains aménagés pour satisfaire toute la demande, la filière

coutumière va sans doute encore jouer le rôle clef dans la production de terrains à bâtir. Ainsi

l'épuisement des réserves foncières coutumières constitue la seule limite de la croissance du

système coutumier.

Il faut souligner que, les principaux avantages des filières coutumières pour les acteurs

du milieu urbains résident dans l’importance de l’offre, les prix fonciers abordables, la

simplicité de l’accès au sol urbain. On voit bien qu’à une législation foncière promue par l’Etat

se superpose des coutumes et usages fonciers locaux, enracinées dans les traditions ancestrales.

Les coutumes et usages fonciers locaux ont l’avantage sur les législations étatiques, de

bénéficier d’une relative effectivité sur le terrain, même si la multiplication des conflits fonciers

révèle dans une certaine mesure ses aptitudes limitées à gérer des situations en profonde

transformation.

105

En somme, les points précédents montrent que la filière coutumière est trop dominante pour

être supprimée. Pourtant, malgré ses avantages, elle n’est certainement pas une alternative

souhaitable au système formel. La qualité des lotissements, le manque d’infrastructures et

d’équipements, la difficulté et les coûts élevés pour les équiper a posteriori, le non-

enregistrement des transactions foncières et les nombreux litiges fonciers dans l’agglomération,

sont des caractéristiques indésirables qui, rendent la vie inutilement dure pour les acteurs

concernés.

Les terrains non immatriculés appartiennent au domaine national et sont gérés par l’Etat,

ou dans le cas du transfert, aux Communes, et non par les propriétaires coutumiers qui les

revendiquent (loi n° 24 du 22 juillet 1967 sur le régime de la propriété foncière et des droits

coutumiers). Suivant la logique de la loi, l’Etat devrait s’imposer face aux revendications

coutumières. Mais cela n’est pas le cas dans la pratique. L’Etat est obligé de négocier

l’utilisation des réserves foncières avec le pouvoir coutumier. Dans les cas où ces négociations

n’aboutissent pas, la résistance coutumière engendre des blocages dans la gestion foncière,

entravant ainsi le développement de certaines zones de la capitale. La négligence du pouvoir

public vis-à-vis de la gestion foncière coutumière a été favorable à l’émergence des pratiques

informelles au plus haut niveau de l’administration.

VIII.5. Les pratiques foncières

Les pratiques foncières sont largement influencées par l’état institutionnel. Si en zone

urbaine et périurbaine, on peut constater un emploi relatif des procédures domaniales, il faut

dans le même temps retenir que celles-ci ne sont utilisées qu’au démarrage du processus d’accès

à la terre. L’essentiel est d’obtenir de l’une des administrations concernées, très souvent le

Cadastre, un premier document qui atteste que le porteur du papier est bien le « propriétaire »

du terrain et qu’il a donc le droit de le revendre. Car l’essentiel est là ; la demande de parcelles

est largement justifiée par la possibilité de se procurer, en les revendant dans leur état « brut »

(dans le meilleur des cas, quatre bornes et parfois une cahute de bois, perdus dans un espace à

peine tracé au sol par les bornes administratives implantées par le Cadastre), une petite plus-

value, vitale dans un contexte où les ressources sont si rares. Ce qui explique aussi que

l’implantation desdites parcelles ne soit pas appréciée au regard de leur utilisation potentielle

(ce qui serait normal), mais de leur symbolique marchande.

Toujours dans la même logique générale, on constate que la quasi-totalité des conflits

liés au foncier se situe plutôt en zone urbaine et périurbaine où ils résultent de l’activité d’un

marché foncier illégal ou informel extrêmement actif. Ces litiges, très nombreux (de plus en

plus nombreux) apparaissent la plupart du temps comme liés à des transactions couramment

fondées sur des pièces administratives incertaines (lettre d’attribution d’une parcelle par le

Cadastre, document non validé selon la procédure, etc.). Il en résulte que leur règlement est

extrêmement difficile, d’autant plus que les transactions qui en sont à l’origine se sont souvent

produites « en cascade ». Cela est particulièrement vrai dans les nouveaux lotissements, comme

ceux dits « des fonctionnaires », où les attributaires de parcelles s’empressent, dès qu’ils

disposent de la lettre du Cadastre leur confirmant le numéro de la parcelle, de revendre celle-ci

après y avoir implanté des bornes en moellons plus visibles que celles de l’Administration.

106

Souvent portés devant les autorités domaniales et cadastrales, parfois administratives (en

particulier celles qui sont censées représenter le système traditionnel, chef de village ou de

quartier, etc.), ces conflits font d’abord l’objet de procédures plus ou moins officieuses

d’arbitrage, avant de venir devant les tribunaux, administratif ou civil selon le cas. Les

procédures sont longues, coûteuses, le résultat aléatoire étant rarement fondé sur une stricte

application des textes domaniaux et fonciers. Dans le monde rural, les conflits sont relativement

classiques, litiges sur des limites de champs, sur l’appropriation de certaines productions

végétales, problèmes entre agriculteurs et pasteurs, à une exception près, celle qui concerne les

oasis dans la partie nord du pays, où les conflits portent plutôt sur les droits d’eau et les droits

de jardinage.

Le gouvernement tchadien a pris le décret 949 en date du 15 juin 2012 portant classement dans

le domaine public le périmètre d'une longueur de Quarante (40) kilomètres et d'une largeur de

un (01) kilomètre, réparti de part et d'autre du Barh linia, s'étendant de la prise du fleuve Chari

jusqu'au village de linia (Cantons Kadala et EIFass, sous-préfecture de linia, Département du

Chari, Région du Chari-8aguirmi), soit quatre-vingt (80) kilomètres pour une superficie de trois

mille six cent soixante-dix (3670) hectares, est classé dans le domaine public de l'Etat.

Dans la perspective de matérialisation des objectifs déclinés, le ministère chargé de

l’aménagement du territoire a pris l’arrêté 10/PR/PM/MATUH du 06 juillet 2012 pour mettre

en place une réserve foncière dénommée Zone d'Aménagement du Bahr Linia en abrégé ZABL

Ce périmètre ainsi classé est mis à la disposition du Ministère de l'Aménagement du

Territoire, de l'urbanisme et de l'Habitat pour la réalisation du projet d'aménagement hydro agro

pastoral du Bahr linia.

Toutefois, les droits fonciers détenus par des particuliers à l'intérieur du périmètre

constatés par un titre foncier ou selon la coutume, et les droits d'usages sur le sol des populations

concernées ne sont pas remis en cause par l'acte portant classement du périmètre dans le

domaine.

Le comité de gestion foncière est créé par l’arrêté du 6 juillet 2012 précité qui dispose

à son article 2 que la ZABL est gérée par le Comité de gestion foncière du Bahr. Il apparait

clairement que le Comité de gestion foncière a déjà une existence juridique et l’arrêté en

question a même établi la liste provisoire des membres dudit comité composé :

- des gestionnaires de terre traditionnels (les chefs de villages.)

- des représentants des usagers (agriculteurs, éleveurs mobiles),

-du Maire et du Chef de Canton El Fass, représentants élu et nommé de Linia,

-des représentants de l'Association des usagers de l’eau,

- du service du Cadastre à titre de membre consultatif.

Le Cadre de Gestion Foncière a pour objet d’une manière générale, l’étude des dossiers

concernant les terres de la zone du projet de BARH LINIA. Ainsi, le Comité de gestion foncière

du Bahr ligna est chargé de :

107

Prévenir, identifier et résoudre les conflits résultant des usages de terre;

Promouvoir une gestion intégrée et concertée des ressources en terre;

Donner des avis sur le partage équitable des terres entre usagers concurrentiels;

Contribuer à la protection des terres pour éviter leur surexploitation et leur dégradation

à court, moyen et long termes;

Contribuer à la prévention, à l'alerte et à la lutte contre les catastrophes, nuisances ou

pollutions liées à l'eau;

Elaborer et mettre en œuvre un Schéma d'Aménagement et de Gestion des terres du

Bahr ligna (SAGT) en concertation avec les services techniques compétents;

Formuler des propositions relatives à la gestion des terres dans la zone de compétence

du Comité de gestion foncière;

Collaborer avec les structures nationales et régionales directement concernées par la

gestion des terres dans la zone de compétence;

Transmettre ses avis aux autorités compétentes pour approbation et application;

Suivre la mise en application des décisions;

Informer et sensibiliser la population sur les statuts des terres et l’état de

l’environnement ;

Elaborer une Charte qui régit la gestion des terres et des ressources en eau;

Mettre en place un registre des accords et oppositions,

constater d’existence continue et paisible de droits coutumiers sur une parcelle,

Régler les conflits consécutifs aux oppositions faites au cours de l’enquête officielle.

Avec la création d’un CGF exclusivement chargé de la gestion des terres du barh linia,

l’Etat tchadien a franchi un pas décisif dans le processus de prise en charge d’une ressource

stratégique tant pour la gestion des terres, l’approvisionnement en eau de diverses localités que

pour la satisfaction des besoins de l’agriculture irriguée.

En posant cet acte, l’Etat entend mettre en œuvre une politique hardie de contrôle, de

suivi et de protection de la ressource dont la pérennité est tributaire d’une gestion rationnelle et

efficiente impliquant l’ensemble des acteurs concernés, notamment l’Etat, les collectivités

locales, le secteur privé, les populations.

La structure créée, dénommée « COMITE DE GESTION FONCIERE», se voit ainsi

investie d’une mission forte délicate et se doit d’être opérationnelle et efficace.

VIII.6. La place de la femme dans le foncier

La constitution tchadienne du 31 mars 1996 garantit l’égalité des sexes. Cependant, les

tchadiennes, dans leur ensemble, vivent des formes variées de discrimination. et de souffrances.

L’égalité discrimination. L’égalité des sexes ressort en effet de la loi fondamentale tchadienne

et est visible à plusieurs niveaux :

-Les femmes ont les mêmes droits politiques que les hommes (article 6 sur le droit de vote,

article 62 sur les conditions d’éligibilité à la Présidence de la République, article 108 sur les

108

conditions d’éligibilité au poste de député et l’article 111 sur les conditions d’éligibilité au poste

de sénateur).

- L’article 13 dispose que « les Tchadiens des deux sexes ont les mêmes droits et les mêmes

devoirs. Ils sont égaux devant la loi » et dans l’article 14, il est stipulé que « l’État assure à

tous l’égalité devant la loi sans distinction d’origine, de race, de sexe, de religion, d’opinion

politique ou de position sociale » et qu’il a « le devoir de veiller à l’élimination de toutes les

formes de discrimination à l’égard de la femme et d’assurer la protection de ses droits dans

tous les domaines de la vie privée et publique ».

-L’article 32, enfin, garantit que « nul ne peut être lésé dans son travail en raison (…) de

son sexe (…) ».

En matière foncière la question de l’égalité de genre est fortement atténuée par l’absence de

dispositions juridiques explicites en la matière.

La coexistence de plusieurs types de droits en matière foncière rend la situation complexe

dans la mesure où c’est le droit coutumier qui est souvent invoqué dans les zones rurales. Dans

cette logique coutumière, la place de la femme est marginale dans l’accès au foncier.

Le Tchad a ratifié en 1995 la Convention des Nations Unies sur l’élimination de toutes les

formes de discrimination à l’égard de la femme (CEDEF). Un Comité de suivi de cette

importante convention a été mis en place en 1996, mais il n’a jamais véritablement fonctionné.

Les femmes restent légalement discriminées, notamment en matière d’héritage et d’accès à la

terre. Longtemps occultées, ces graves questions sont aujourd’hui l’objet de débats, de

mobilisations et de propositions, à l’initiative d’organisations de la société civile (OSC) et

d’organisations internationales, notamment le FNUAP mais sous l’égide du Ministère de

l’Action Sociale, de la Solidarité Nationale et de la Famille. Cette prise de conscience a conduit

à la mise en place de structures d’aide aux femmes victimes de violences basées sur le genre,

animées par des OSC (notamment l’Action pour le Promotion des Libertés Fondamentales au

Tchad, et l’Association des Femmes Juristes du Tchad, AFJT).

Selon les termes de la législation actuelle, la terre appartient à l’Etat. Le contrôle de la propriété

immobilière par l’Etat rend difficile l’accès des femmes à la terre.

VIII.7. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière

Les principaux acteurs impliqués dans la gestion foncière sont :

- Le président de la république

- Le ministère de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire

- Le ministère de l’intérieur

- Le ministère des finances

- Le ministère de l’agriculture

- Le ministère de l’élevage

- Le ministère de l’environnement

- Les collectivités locales

109

- Les autorités coutumières

IX. La situation foncière au Nigéria

Avec une population de 167 millions d’habitants et une superficie de 923 768 km², le

Nigeria est la première économie d’Afrique de l’Ouest et la deuxième d’Afrique subsaharienne.

L’économie nigériane est essentiellement axée sur les produits primaires (agriculture et

exploitation de pétrole brut).

L’agriculture, qui demeure très vulnérable au changement climatique, représente

toujours près de 40 % du PIB et emploie environ 70 % de la population active, malgré les

contraintes liées aux infrastructures, à la production et aux services d’appui à la

commercialisation110. En effet, dans ce pays le plus peuplé du continent africain et dont la

population urbaine s’accroît de manière exponentielle, l’objectif d’autosuffisance alimentaire

que s’est donné le gouvernement reste un véritable défi. Dans un pays doté d’une croissance

économique relativement rapide, cette ambition ne semble pas irréaliste mais demande encore

de nombreux efforts. Les politiques agricoles du Nigeria ont beaucoup évolué depuis

l’indépendance du pays. Les premières années se caractérisent par une forte intervention

publique dans l’agriculture, avec la mise en œuvre au niveau des différents États des

orientations des plans de développement définis au niveau fédéral (plans nationaux de

développement (National Development Plan, NDP) se succèdent entre 1962 et 1985. Les

priorités du gouvernement portent alors sur le renforcement de la production nationale, en

particulier au niveau des cultures de rente. Cette période de fort interventionnisme public

propulse le Nigeria au rang de premier producteur mondial de caoutchouc, d’arachide et d’huile

de palme, ainsi qu’au second pour le cacao. La période 1970-1986, qui coïncide avec

l’exploitation intensive du pétrole, est marquée par le désintérêt des politiques à soutenir

l’agriculture. Le fort déclin de la production agricole nationale réduit alors le pays à une

dépendance croissante vis-à-vis des denrées alimentaires importées. Suite à l’importante crise

alimentaire que connaît le pays en 1976, sont mis en place des programmes tels que « Feed the

Nation » (1976-1979) et « Green revolution » (1979-1983). Ils se concentrent sur le

renforcement de la production agricole, la fourniture d’intrants subventionnés, le

développement communautaire et l’accès au crédit. Ces programmes sont toutefois mis en

œuvre sans cadre d’intervention structurant et transparent, et sans que la succession des

gouvernements à la tête du pays n’en assure la continuité. En 1978, la promulgation de la loi

foncière (Land Use Act) marque un tournant historique dans l’histoire de l’aménagement du

territoire au Nigeria. La tendance s’inverse ensuite en 1987 avec les Programmes d’ajustement

structurel (Pas) qui visent à réduire la dépendance de l’économie nationale vis-à-vis du pétrole

et à promouvoir le secteur privé comme moteur de la croissance. En 1998, le gouvernement

nigérian porte un renouveau d’attention au secteur agricole. Il se dote d’une politique agricole

dont un des objectifs est d’assurer la sécurité alimentaire de la population à travers le

développement de la production locale.

110 VOIR LGFA NIGERIA DE NOVEMVRE 2011

110

Depuis la Nouvelle politique agricole de 2001 (New agricultural policy on agriculture),

document de référence en matière de politiques agricoles au Nigeria, le gouvernement accorde

une ambitieuse place au secteur agricole dans les cadres d’orientations stratégiques.

Le document de stratégie de réduction de la pauvreté du Nigeria, « National Economic

Empowerment and Development Strategy » (NEEDS II 2008-2011) qui met l’accent sur un

développement économique porté par le secteur privé, le cadre de référence pour l’orientation

des réformes économiques du pays adopté en mai 2007 sont les documents programmatiques

à moyen terme qui visent à améliorer le développement économique et social. La vision 2020

vise à faire du Nigéria une des vingt premières économies mondiales d’ici 2020, ce qui

nécessite, au niveau agricole, de multiplier par six la production nationale actuelle. Le

programme national de sécurité alimentaire (National Food Security Programme, NFSP),

publié en août 2008 par le ministère fédéral de l’Agriculture et des Ressources en eau, a pour

objectif d’atteindre la sécurité alimentaire en assurant la disponibilité et l’accessibilité à tout

nigérian d’une nourriture de qualité, tout en faisant du Nigeria un important exportateur

alimentaire. Il précise les filières prioritaires (manioc, riz, mil, blé) pour atteindre la sécurité

alimentaire et définit des objectifs tout au long des filières dans le but de valoriser la production,

notamment en aval, via l’amélioration du stockage, de la transformation et un meilleur accès

aux marchés agricoles. Il inclue également l’aménagement de zones irriguées (450 000 ha).

Le gouvernement d’Olusegun Obasanjo a également lancé en 1999 des Initiatives

présidentielles sur 7 produits agricoles (manioc, riz, huile végétale, sucre, élevage, arboriculture

et céréales sèches). Leur objectif est non seulement de dynamiser les exportations agricoles du

Nigeria en bénéficiant des accords préférentiels dans le cadre de

l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et des Accords de partenariat économique entre

l’Union Européenne et les pays Afrique Caraïbe Pacifique, mais aussi de profiter du potentiel

du marché régional des pays voisins. Si ces mesures ont montré que des investissements dans

le secteur agricole peuvent donner des résultats concrets en termes d’augmentation de la

production nationale, leur bilan est toutefois plutôt mitigé dans la mesure où seul le volet

« intensification des productions » a été pris en compte, sans tenir

compte de l’aval des filières (comme la transformation des produits).

La politique de soutien aux intrants agricoles constitue un élément central de la politique

agricole du Nigeria depuis les années 50. Elle consiste principalement à attribuer des

subventions publiques pour faciliter l’accès des agriculteurs aux intrants (engrais, semences

améliorées, produits phytosanitaires). Le niveau des subventions fédérales a connu une

évolution en dents de scie et leurs modalités de mise en œuvre ont été très changeantes. En plus

des subventions fédérales, chaque État attribue ses propres subventions aux engrais,

variant fortement d’un État à l’autre, tant au niveau des volumes (de 50 à 150 kg par agriculteur)

que du taux de subvention (de 10 à 50 %). Toutefois de nombreux agriculteurs ont encore des

difficultés à se procurer des intrants de qualité, dans les délais requis et à

des prix abordables. Le gouvernement n’a pas encore réussi à mettre en place

un système efficace de régulation et de suivi pour répondre aux problèmes de qualité et de fuite

des intrants subventionnés au-delà des frontières du pays. L’environnement du pays est de plus

en plus menacé par des catastrophes naturelles telles que la sécheresse, la désertification et les

inondations qui, ces dernières années, ont sapé les moyens de subsistance des agriculteurs et

111

compromis la sécurité alimentaire, de même que par la pollution atmosphérique et hydrique et

une faible capacité d’adaptation aux chocs climatiques. La pollution due à l’exploitation

pétrolière et au torchage du gaz dans le delta du Niger demeure une source de préoccupation

pour le pays. La forte concentration d’industries dans des régions extrêmement exposées à la

montée du niveau de la mer induite par le changement climatique (Lagos et delta du Niger, par

exemple) accroît la vulnérabilité du pays.

Avant la Loi sur l'utilisation des terres, le régime foncier coutumier était la principale

forme de propriété foncière dans tout le pays. Le système de propriété foncière dans le sud était

un système en pleine propriété et dans le nord, la terre coutumière a été gérée en fiducie par le

chef traditionnel et donné par bail. La tenure traditionnelle des terres s’opèrent selon des

logiques de droit coutumier en vertu desquelles la terre est comme la propriété de la

communauté111.

En 1978, le gouvernement militaire du pays a promulgué la Loi sur l'utilisation des terres

dans un effort pour imposer la réforme du régime foncier qui remplacerait l'autorité des chefs

coutumiers avec le contrôle de l'Etat sur le régime foncier et d'imposer un uniforme, à l'échelle

nationale du système foncier. La loi garantit à tous les Nigérians un accès à la terre.

Les facteurs qui avaient motivé le gouvernement (militaire) fédéral à promulguer la loi sur les

usages fonciers en 1978 sont entre autres :

- La demande croissante en terres du gouvernement fédéral et des Etats pour les travaux

d’utilité publique ;

- L‘augmentation des coûts des compensations en cas d’expropriation de terres par le

gouvernement ;

- La volonté d’instaurer un système uniforme de régime foncier dans le pays ;

- Et la volonté de faciliter l’accès à la terre à tous les Nigérians.

A travers ses 51 articles, la loi sur les usages fonciers mit en avant la propriété foncière entre

les mains de l’Etat en accordant aux individus des droits d’usage. Elle encourage la primauté

du système administratif sur le marché en ce qui concerne les allocations de terres. La loi a

aussi cherché à :

- lever les incertitudes liées au contrôle foncier en vue de rendre attractif l’investissement

privé dans l’agriculture ;

- réduire la spéculation foncière en milieu urbain ;

- donner les mêmes d’accès au foncier à tous les Nigérians à travers dans tout le territoire.

Cette loi a remplacé les institutions traditionnelles comme les chefs et Obas dans leurs rôles de

gestionnaires des terres communautaires. La loi distingue, de façon arbitraire, les terres urbaines

111 Un individu a des droits d'usufruit sur les terres qu'il exploitait dans sa lignée ou de la zone

communautaire. Il pourrait posséder la terre aussi longtemps qu'il l'a utilisé pour le bénéfice

de sa famille ou de la société, et il pourrait transmettre la terre aux héritiers et engager son

utilisation pour satisfaire une dette, mais ne pouvait pas vendre ou hypothéquer.

112

des terres rurales avec des normes différentes. En milieu urbain, la loi a limité la propriété

privée individuelle à 0,5 ha au plus de terres non bâties.

A la date de promulgation de cette loi, les propriétés privées de terres non bâties qui dépassent

cette limite doivent être rendues au gouvernement. Les détenteurs d’attestations de transactions

foncières réglées entre citoyens doivent les convertir en titres d’occupation foncière délivrés

par le Gouverneur de l’Etat concerné. A travers cette procédure, les titres d’occupation foncière

deviennent des baux obligeant les bénéficiaires à payer des droits de location à l’Etat concerné.

Il est aussi mis une Commission d’Usage et d’Affectation des Terres qui conseille le

Gouverneur dans la gestion des terres urbaines.

Concernant les terres rurales, les terres à usage agricole sont gérées par les collectivités locales

sauf si on y découvre des mines et minerais à exploiter. Sur ces terres, les collectivités locales

délivrent des certificats d’occupation foncière traditionnelle à toute personne ou organisation

qui désire utiliser la terre à des fins agricoles, d’habitat ou tout autre usage rural. Ces

affectations foncières sont limitées à 500 ha pour l’usage agricole ou 5000 ha pour l’usage

pastoral. Les affectations sont opérées par la collectivité locale concernée après avis de son

Comité de Conseil pour les Affectations de Terres et après approbation le Gouverneur.

La loi précise que les terres qui sont mises en valeur deviennent la propriété de la personne qui

les a mises en valeur avant la promulgation de cette loi ; le consentement du Gouverneur doit

être matérialisé pour la transformation du titre d’occupation statutaire en hypothèque ou

cession ; le consentement de la municipalité ou du Gouverneur là où il s’applique, doit être

obtenue pour la transformation du titre d’occupation coutumière.

En l’état actuel, la Loi sur les Usages Fonciers Nigérianes est la loi la plus contestée, la moins

comprise par le peuple, la loi dont les dispositions sont les plus contradictoires et porteuses à

confusions, la moins démocratique, la moins créatrice de droits (humains) et d’un

environnement juste afin de permettre son application effective.

Sa première limite est relative au fait qu’on ait donné au Gouverneur une compétence

discrétionnaire concernant les affectations foncières aux individus en milieu urbain alors que

cette compétence revient aux collectivités locales pour les allocations de terres rurales.

Deuxièmement, les populations restent sceptiques sur l’option que de la loi à donner la propriété

des terres au gouvernement nigérian. D’ailleurs, plus de 30 ans après la promulgation de la loi,

les populations pensent encore que les terres appartiennent aux communautés, aux familles et

aux individus comme à l’époque précédente de la loi. Troisièmement, ni les autorités

coutumières (trustees) ni les gouverneurs n’ont une information foncière précise ni même sur

l’identité des propriétaires. Quatrièmement, il n’y a pas d’arrangements institutionnels

constants sous-tendus par une législation appropriée en vue de la mise en œuvre de la loi. Les

populations perçoivent la loi comme une loi favorisant les personnes puissantes/au pouvoir.

En vertu de ces limites, la loi n’a pas empêché la spéculation foncière ; elle a concentré les

pouvoirs économiques et politiques entre les mains des Gouverneurs et l’élite militaire qui en

profite pour déposséder leurs opposants politiques et/ou les paysans à travers les acquisitions

de terres à grande échelle aux fins d’agriculture commerciale.

113

IX.1. Le système foncier nigérian et ses principales spécificités

Le monopole d’Etat était l’option de politique foncière prédominante. Au lendemain de

l’indépendance en 1962, le gouvernement du Nord du Nigeria a promulgué une loi sur le foncier

en vertu de laquelle toutes les terres étaient sous l’autorité du gouverneur, qui les détenait et les

administrait pour l’usage et le bénéfice commun des autochtones de la région. Nonobstant cette

loi, le gouvernement et les individus furent confrontés à une difficulté croissante pour acquérir

des terres (principalement dans les centres urbains) à des fins de mise en valeur. La croissance

de la demande de terres faisait suite au processus d’urbanisation et au boom pétrolier. Cette

situation a aggravé la forte spéculation foncière.

La Commission de réforme foncière et le Comité de rédaction de la Constitution s’attaquèrent

à ces problèmes en 1977. Ils recommandèrent tous les deux la nationalisation de toutes les terres

peu mises en valeur. Le Gouvernement fédéral militaire dirigé par le Général Olusegun

Obasanjo promulgua la Loi sur la mise en valeur des terres (Land Use Act) en 1978. Le

gouvernement alla même au-delà de la proposition faite par la Commission de réforme foncière

en nationalisant toutes les terres.

La Loi place toutes les terres sur le territoire de chaque État sous l’autorité exclusive du

gouverneur de l’État (hormis les terres allouées au gouvernement fédéral ou à ses agences). Le

gouverneur assume la garde de telles terres pour la population et les administre au nom et pour

le compte de tous les Nigérians. Le gouverneur est responsable du contrôle et de la gestion des

terres dans les zones urbaines. Des pouvoirs analogues par rapport aux zones non urbaines sont

conférés aux gouvernements locaux. Chaque gouverneur est assisté d’un Comité de mise en

valeur et d’allocation des terres pour la gestion des terres urbaines tandis que chaque

gouvernement local est assisté par un Conseil consultatif local pour la gestion du foncier rural.

Le gouverneur a le pouvoir de concéder la terre à toute personne avec des droits légaux

d’occupation à toutes fins ; il est conforme à la loi que les gouvernements locaux octroient à

toute personne des droits coutumiers d’occupation à des fins agricoles, résidentielles et autres.

La Loi sur la mise en valeur des terres est considérée comme sujette à controverse. Certains y

voient un moyen de poursuivre un objectif égalitaire socialiste visant à assurer la distribution

équitable des ressources foncières. Par ailleurs, la Loi ne garantit pas une tenure assurée aux

détenteurs d’un certificat d’occupation, dans la mesure où le gouverneur dispose du pouvoir de

révoquer de tels certificats en invoquant l’intérêt public (par exemple, pour les droits de

passage, la prospection pétrolière, les activités minières). La Loi sur la mise en valeur des terres

ne semble pas être parvenue à atteindre ses objectifs égalitaires en milieu rural et les autorités

traditionnelles continuent d’exercer leur influence sur la gestion des terres. En milieu urbain,

elle a échoué à mettre un terme à la spéculation et a accru la corruption. Une pression est

actuellement exercée pour obtenir la révision, voire la révocation de la Loi sur la mise en valeur

des terres.

Les politiques foncières visant à atteindre l'efficacité dans l'utilisation des terres au

Nigeria n’ont pas obtenu des succès remarquables, en raison de leur incapacité à répondre aux

principales demandes du marché foncier. Par exemple, l'utilisation des terres acte de l'article

114

1978 prévoyait l’acquisition par le gouvernement des terres à des fins diverses, dans le but

d'atteindre l'efficacité dans l'utilisation des terres. Dans de nombreux cas où les terres sont

acquises par le gouvernement, elles n’ont pas rapidement été mises à disposition pour les fins

pour lesquelles elles ont été acquises. Cela est dû au fait que la plupart des décisions sont

fondées sur la discrétion des responsables de la planification de l'utilisation des terres qui

peuvent avoir à engager d'autres unités au sein de leurs agences sur les discussions avant la

décision finale est prise sur les applications de planification. Associé à cela, est la lourdeur et

coûteux d'obtenir des permis de construire. Tout cela est fait en l'absence de plan directeur

officiel pour guider l'utilisation des terres décisions.

Pour améliorer la rapidité et la prévisibilité de l'utilisation des terres urbaines au Nigeria,

il est nécessaire pour les préparatifs du plan directeur ainsi que l'augmentation et l'amélioration

de la qualité et la quantité du personnel.

Cas de Bokoss dans Le Joss (Etat des Plateaux)

Dans cette localité rurale en application du Land Title, beaucoup de titres de propriétés

foncières ont été attribuées à des firmes multinationales comme UTC et BEP, le biais de la

chefferie locale. La question soulevée par les populations est l’impossibilité de changer les titres

de propriété des terres qui ne sont plus exploitées par les firmes bénéficiaires après seulement

quelques années d’exploitation. Comme conséquence, les employés de ces exploitations issus

de la localité restent désœuvrés et sans terre à exploiter.

Raison pour laquelle, le conseil communautaire a pris la décision que dans le futur: « When

the land isn’t anymore in use ; it goes back to the owners ». En conséquence, les représentants

coutumiers ont décidé de proposer l’introduction d’une telle clause dans la future réforme

foncière. (Reform of the Act).

Au Nigéria, la gouvernance foncière est portée par la Land Use Act de 1978. Cette loi

repose sur la nécessité d'harmoniser le système foncier dans le pays, de résoudre le problème

de la spéculation foncière, de faire face à la difficulté du gouvernement et des individus dans

l'obtention de terres, et de mettre un terme à la fragmentation des terres rurales découlant de

l'affectation par les principes traditionnels de l'héritage. Cette loi a établi les principes suivants:

l’application du principe de domanialité avec la revendication de toutes les terres par l'État.

L’Etat accorde aux utilisateurs des droits à travers l’émission de certificats d’occupation. Cette

loi prévaut jusqu’à nos jours mais n’a pas été précédée par une politique foncière nationale.

C’est pourquoi certaines difficultés subsistent quant à l’application de la loi. En revendiquant

toutes les terres, le gouvernement nie les droits et les instances coutumières, ce qui aboutit à la

réticence des populations restées fidèles à leurs pratiques. Les terres sont alors ouvertes à tous

les usagers de nationalité nigériane. Les communautés contestent cette disposition car elle

introduit des usagers dans des terres sur lesquels ils n’ont aucun droit traditionnel. Seul l’Etat a

la capacité juridique de décerner des titres d’utilisation des terres et la durée des certificats

d’occupation n’est pas souvent précisée. Également, la loi ne précise pas les conditions dans

lesquelles ces certificats sont retirés ou renouvelés. Toutes les transactions opérées sur les

certificats requièrent l’approbation de l’Etat.

Le système de la loi de 1978 évoque l’enregistrement des droits mais les difficultés

subsistent dans l’opérationnalisation.

115

Lors de son discours de nouvel an de 2009, le Président Umaru Yar’adua avait annoncé

une réforme foncière mais jusqu’à présent, celle-ci tarde à se matérialiser.

IX.2. Décentralisation vers les échelons infranationaux

A son accession à l’indépendance en 1960, le Nigeria était une fédération de trois

régions autonomes et puissantes, les régions Nord, Ouest et Est. En 1963, l’État du Mid-West

a été créé, portant le nombre de régions à quatre. Une constitution républicaine et un système

d’administration fédéral doté d’une structure à trois paliers composé de l’État fédéral et de

pouvoirs locaux furent adoptés au cours de la même année. En 1967, les régions furent abrogées

et 12 États furent créés. Le nombre d’États passa à 19 en 1976, à 21 en 1987 et à 36 en 1991. Il

existait 449 collectivités locales en 1990, dont le nombre est situé à présent à 774. La

constitution de 1999 transfère aux gouvernements des États et des collectivités locales la

responsabilité première d’assurer la prestation des services d’éducation, de santé et les autres

services de base et charge le gouvernement fédéral d’allouer environ un tiers des recettes

fédérales à ces entités. Désormais, les autorités infranationales exercent un contrôle sur

d’importantes ressources particulièrement les terres, mais il leur manque les capacités pour

assurer une gestion efficace.

Le processus de décentralisation n’a pas bien fonctionné au niveau des administrations

locales. Pour renforcer la coordination intergouvernementale des politiques, l’ensemble des 36

États ont désormais élaboré leurs propres programmes dénommés Stratégie de renforcement de

l’autonomie et du développement économiques des États (SEEDS) et au niveau des

administrations locales des stratégies de développement sont en cours d’élaboration, sous

l’appellation de Stratégie de renforcement de l’autonomie et du développement économiques

des collectivités locales (LEEDS). À travers la SEEDS, le gouvernement essaie d’engager un

dialogue avec les États en vue d’approfondir les réformes au niveau des autorités

infranationales.

IX.3. Le statut de la femme dans le système foncier

Le Nigeria a adopté une Politique nationale en 2000 en vue de promouvoir la

contribution des femmes au développement. Cependant, il est apparu clairement à la suite

d’une évaluation effectuée après six ans d’application qu’il était nécessaire de mettre en place

une nouvelle stratégie globale pour la promotion de l’égalité entre hommes et femmes qui

considère les femmes et les hommes comme des partenaires du développement, et mieux, qui

met en échec la structure qui continue de produire les inégalités fondées sur le sexe afin

d’œuvrer pour une croissance et un développement plus durables tant au plan

microéconomique qu’au plan macroéconomique.

Par conséquent, une politique nationale du genre a été adoptée en 2006 et se veut un

instrument devant permettre à la fois aux hommes et aux femmes de contribuer au

développement durable de la nation. La politique nationale du genre est alignée sur les

instruments internationaux et nationaux pertinents tels que la Plateforme d’action de Beijing, le

Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD), la Déclaration solennelle

de l’UA sur l’égalité entre les sexes, le Protocole africain sur les droits des peuples et de la

116

femme, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’encontre des

femmes (CEDAW), la Conférence internationale sur le plan d’action sur la population et le

développement, la NEEDS, les OMD et un large éventail de stratégies sectorielles. La nouvelle

Politique nationale du genre reconnaît la nécessité d’initiatives efficaces en matière de politique

d’égalité hommes-femmes et la transformation des institutions qui continuent de perpétuer

l’inégalité entre les sexes et la pauvreté afin de promouvoir un développement durable et une

gouvernance démocratique dans le pays.

Comme toutes les nouvelles démocraties foncières, le Nigéria dispose d’une législation en

faveur de l’égalité entre homme et femme en matière d’accès et de contrôle. Cependant pour

renforcer les droits des femmes, la loi permet une attribution au sein du couple. Dans ce cas,

toute décision prise dans la vie du titre d’occupation requiert le consentement préalable des

deux époux. Cependant, dans les faits, ce n’est pas aussi simple car l’homme revendique

toujours sa place de chef de ménage. Selon les chiffres issus du recensement de 2006, les

femmes représentent environ 49,6 % de la population totale du Nigeria.

IX.4. Les acteurs impliqués dans le foncier au Nigéria

Parmi les acteurs qui interviennent en matière foncière, nous avons principalement :

- Le Ministère fédéral d’Agriculture et de Développement rural,

- Le Ministère fédéral de Terres, du Logement et du Développement urbain,

- Le Ministère fédéral de Pétrole,

- Le Ministère fédéral des Ressources en eau,

-Le Ministère fédéral de la défense,

- Le Ministère fédéral de l’intérieur,

- Les gouvernements locaux,

- Les organisations de société civile.

X. La question foncière au Libéria

D’une superficie de 111 400 km², avec une population de 4.100.000112, le Libéria dispose d’un

espace agricole de 2.602.000 ha. Les années de guerre ont anéanti les capacités productives du

pays et une part importante du capital humain : 5% de la population a été tuée, 75% des

infrastructures scolaires et 95% des équipements de santé ont été détruits. Douze ans après la

fin de la guerre, le Libéria fait partie du groupe des pays les moins avancés. Ses efforts de

reconstruction ont été mis à mal par l’épidémie d’Ebola de 2014-2015113.

Le pays dispose d’atouts importants de par ses matières premières (forêts comparativement peu

exploitées, diamants, minerais de fer, caoutchouc dont il est le 9ème producteur mondial). Il

112 DOCUMENT OFFICIEL DE COOPERATION ENTRE LE LIBERIA ET LA COTE DIVOIRE DE JANVIER 2016. 113 Voir Fiches pays portant sur le LIBERIA de la banque africaine de développement in www.afbd.org

117

possède environ 4 Mha de forêts peu exploitées, soit la moitié du massif forestier régional114.

L’exploitation du minerai de fer constitue la principale activité économique du pays.

Fondé par des esclaves américains libérés durant la première moitié du dix-neuvième siècle, le

Libéria a maintenu un régime foncier mixte (coutumier et formel) caractérisé par des conditions

de propriété foncière pour le moins floues, que ce soit pour les terres privées ou les terres

coutumières. Depuis les années 1950, le gouvernement libérien considère toutes les terres sans

titre comme des terres publiques, gérées et administrées par l’État. Cette classification a en fait

affaibli les droits fonciers de la majorité des citoyens du Libéria qui revendiquent leur droit de

propriété sur la base de systèmes fonciers coutumiers.

L’insécurité foncière persistante a nourri des tensions de longue date entre l’État et les

communautés rurales, qui ont contribué à la violence et au conflit tout au long de l’histoire du

Libéria, y compris durant 14 années de guerre civile (de 1989 à 2003). Les terres de plus en

plus rares font que l’on voit une concurrence accrue entre les communautés et les détenteurs de

concession et entre les communautés elles-mêmes pour accéder aux ressources foncières. Par

ailleurs, il existe un marché foncier informel au sein duquel une parcelle peut être vendue

d’innombrables fois, assortie de titres fonciers frauduleux accordés à de multiples parties.

Aujourd’hui, les tensions entre les communautés, les détenteurs de concession et les pouvoirs

publics sont répandues, nombre de communautés arguant que leurs terres ont été soustraites

sans leur consentement libre, préalable et éclairé. Les conflits fonciers qui trouvent leurs

origines dans des critères ethniques entre les communautés continuent aussi de faire peser une

menace sur la stabilité du pays tout entier115. De fait, l’injustice foncière a été identifiée comme

un déclencheur important susceptible de provoquer un nouveau conflit civil au Libéria

(International Crisis Group, 2009). Un certain nombre d’organisations nationales et

internationales de la société civile ont souligné le besoin urgent de s’attaquer à ces forces au

potentiel déstabilisateur afin de garantir une paix durable et la prospérité du pays.

En 2010, le gouvernement libérien a créé une Commission foncière, ayant pour mandat la

rédaction de nouvelles politiques foncières pour tenter de résoudre les faiblesses du régime

foncier du Libéria et pour rectifier les contradictions historiques et les lacunes de la législation

existante. Le Sustainable Development Institute (SDI) s’est engagé dans des processus

d’élaboration de politiques, à la fois en qualité de partenaire de la Commission foncière, et par

l’information et la mobilisation des communautés et d’autres organisations de la société civile,

en vue de déployer des efforts de plaidoyer. Ces efforts visaient à garantir qu’une nouvelle

Politique des droits fonciers répondrait aux aspirations et aux besoins locaux et garantirait une

meilleure protection des droits des communautés sur leurs terres et leurs ressources naturelles.

X.1. Le système foncier libérien

Les origines du système foncier libérien se trouvent dans la doctrine de l‟American

Colonization Society sur l’avenir des anciens esclaves américains et des « recaptives » établis

114 Eod.loc 115 . Ne serait-ce qu'au cours des cinq dernières années, des conflits ethniques d'origine foncière ont été signalés

dans les comtés de Nimba, Lofa, Maryland, Bong, Sinoe, Grand Bassa et Montserrado.

118

au Liberia entre 1822 et 1892116. Les terres des premières vagues de peuplement sur le littoral

furent achetées à des chefs locaux en vertu de traités. L’opposition à une expansion libérienne

à l’intérieur des terres, où la présence de Monrovia n’était guère plus que symbolique, se

manifesta d’emblée. La République naissante fit valoir ses revendications territoriales telles

qu’elles furent établies par les puissances coloniales lors du congrès de Berlin de 1885 sur le

partage de l’Afrique. Monrovia établit une présence effective à l’intérieur des frontières

reconnues par les puissances internationales au cours des deux premières décennies du XXe

siècle.

Un système foncier dualistique fut établi. Pour devenir propriétaire terrien, il fallait obtenir un

titre du gouvernement, que la Présidence devait ensuite reconnaître au terme d’un examen

attentif. Deux catégories de personnes se voyaient accorder la reconnaissance de la Présidence

: les descendants de colons et les autochtones considérés civilisés (groupe de personnes

assimilées appelé kwii). Les autochtones « civilisés » pouvaient déposer une demande de

distribution de terres domaniales lorsqu’ils respectaient certains critères d’amélioration précis.

Ces droits ne furent toutefois que rarement exercés jusque dans les années 1960. Un coup

d’Etat de l’armée survenu en 1980 permit aux autochtones de bonne famille de se prévaloir

plus largement des dispositions constitutionnelles et d’acquérir des terres « titrées ».

Les terres « titrées » sont des terres possédées en pleine propriété. Toutes les terres « non titrées

» font partie du domaine public, y compris les terres occupées par les « autochtones ». Aucune

terre ne peut donc être achetée aux autochtones puisque le gouvernement en est le seul

propriétaire légitime. Le Code de Lois libérien accorde cependant certains droits aux

autochtones. Les tribus se voient notamment reconnaître un droit de jouissance sur toutes les

terres dont elles ont besoin pour exercer leurs activités agricoles et tribales. Une tribu peut à

ses frais borner ses terres et consacrer une partie de celles-ci à l’exploitation commune sous

administration de l’autorité tribale. Le Code restreint également l’utilisation des terres tribales

par les « étrangers » (c’est-à-dire des personnes de nationalité non libérienne et des Libériens

issus d’autres groupes tribaux).

L’usufruit de la terre pour y exercer des « activités agricoles et tribales » ne peuvent être

revendiqués que par les villageois qui sont membres d’une lignée et qui se soumettent à

l’autorité des chefs. Au-delà des frontières du village, les chefs sont les représentants du

gouvernement. Ils sont sélectionnés à l’issue d’un processus qui fait dans une certaine mesure

appel à la participation populaire. Les chefs continuent d’administrer une économie morale

régulée par des principes coopératifs qui datent de la conversion forestière et qui sont perpétués

par les institutions villageoises, sociétés d’initiations comprises (confréries).

116 Les colons formeraient une enclave comprenant « une communauté indépendante de paysans possédant en

pleine propriété des terres suffisantes pour leur permettre, ainsi qu’à leur famille, de vivre. Ces terres qui font

partie du domaine public seraient distribuées gratuitement à la seule condition de les améliorer dans un certain

délai ». Fraenkel, 1964, p. 9. Pour des informations sur histoire économique antérieure du Liberia, voir Brown

(1941).

119

Les deux systèmes de droits fonciers coutumiers et légaux coexistent, même dans les zones peu

peuplées. Il convient d’étudier plus en détail l’ampleur et les circonstances des cessions privées

de terres. Nombre de ces transactions au profit de propriétaires privés font l’objet de critiques.

Les Libériens « autochtones » ne cachent pas que les désaccords profonds quant à l’équité des

lois foncières libériennes ont exacerbé les conflits violents.

Pour acquérir des terres et y établir des plantations, les descendants de colons et les kwii se

servent de leurs relations rurales établies en partie par des mariages « villageois », dans le but

de persuader les chefs locaux de désigner certaines de leurs terres tribales inoccupées, alors

même que celles-ci peuvent être « utilisées » dans le cadre d’un cycle de jachère. Le

gouvernement étant aussi propriétaire des terres inoccupées, d’excellentes relations avec la

Présidence sont nécessaires. Les masses villageoises restent perplexes face à la question de

l’acquisition des terres rurales. Les villageois estiment en effet que toutes les terres libres

appartiennent à un cycle de jachère et qu’ils pourraient en avoir besoin un jour. Les idées

locales de coopération et de contrat social intergénérationnel garantissant à chaque membre

d’une lignée une place potentielle succombent ainsi à la réalité qui veut que ce soit toujours la

volonté de l’Etat qui s’impose. La confiance dans le système coutumier (en particulier de la

part des jeunes) en est terriblement affaiblie.

La conversion de biens communs en biens privés sous prétexte que le gouvernement distribue

des terres inutilisées prit pour la première fois une importance considérable sous la présidence

Tubman, durant les années 1940 et 1950. D’importantes concessions furent également

accordées à des investisseurs étrangers en contrepartie de loyers modiques (à la suite du

précédent de la Firestone Corporation bénéficiant d’un bail emphytéotique portant sur un

million hectares pour y établir des plantations de caoutchouc). Ce système est toujours en

vigueur.

Le pouvoir d’approuver les concessions de terres reste l’un des principaux moyens par lesquels

la Présidence exerce son patronage.

X.2. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière

La responsabilité à l’égard des questions de gouvernance foncière au Liberia incombe aux

commissaires fonciers nommés dans chacun des quinze comtés du pays. Chaque commissaire

est chargé de superviser les inscriptions foncières, de maintenir les registres fonciers, d’émettre

des recommandations au sujet des concessions de terres domaniales et de trancher les litiges

fonciers. Leur rôle peut être constructif : à Buchanan en 2004, une association de jeunes sans

emploi non scolarisés a décidé de créer une coopérative agricole d’entraide. La première

démarche de l’association fut de demander au commissaire foncier du Grand Bassa l’octroi,

sur la base d’un bail de longue durée, de terres domaniales, afin d’y poursuivre des activités

agricoles. La faculté de l’Etat d’octroyer des terres pourrait être utilisée pour favoriser la

réintégration économique des ex-combattants, en leur donnant la possibilité de poursuivre

toute une gamme d’activités rurales productives, plantation de caoutchouc, traitement et

commercialisation de denrées alimentaires, par exemple.

120

Côté gouvernement, les commissaires fonciers sont chargés par la Présidence d’administrer les

concessions de forêts primitives aux citoyens méritants. Les communautés rurales considèrent

cependant que ces terres sont des jachères de longue durée. Cette divergence fondamentale de

vue entraîne, d’une manière plus générale, de nombreux Libériens à douter de la légitimité de

« l’Etat de colons ».

X.3. La nouvelle politique foncière en cours

L'actuelle Constitution du Libéria, qui est entré en vigueur le 6 janvier 1986, donne à

tous les Libériens " le droit à la propriété, aussi bien individuelle qu'en association avec d'autres

personnes" ; ce qui signifie que la propriété foncière est autorisée pour tous les Libériens

indépendamment de leur identité, qu'elles soient fondées sur la coutume, l'origine ethnique, la

tribu, la langue, le sexe, ou autre considération. C'est un principe constitutionnel fondamental

qui a informé toutes les Recommandations de politique générale de la Commission foncière.

L'article 7 du chapitre II de la Constitution actuelle du Libéria, dispose de la pleine participation

du public ou de tous les citoyens à la protection et à la gestion des ressources naturelles du

Libéria, [y compris la terre]. Le Libéria est partie à certains traités et conventions et le pays est

membre d'organisations internationales et régionales pertinentes relatives à l'utilisation durable

des ressources naturelles.

Aussi, la Constitution garantit que "toutes les personnes, indépendamment de leur

origine ethnique et raciale, leur sexe, leur religion, leur lieu d'origine ou leur opinion politique,

jouissent des droits et libertés fondamentaux de la personne", notamment les droits fonciers.

Toutefois, depuis la fondation du Libéria, les terres des communautés coutumières ont été

moins protégées que les terres privées.

En effet, un droit écrit découlant de la « common law » du 18ème siècle aux Etats Unis

sert de fondement au système de gestion foncière du Libéria. Conformément à la loi, pour toutes

les terres non « soumises à la common law », les «pratiques coutumières » des communautés

traditionnelles s’appliquent. La loi semble protéger la gestion coutumière des terres

communautaires, en plus de la réglementation officielle, mais les limites entre le système légal

et le système coutumier restent vagues. Les définitions de «terres publiques», «terres privées»

et les «pratiques coutumières» sont floues. La longue période d’instabilité politique pendant la

guerre civile libérienne de 1989 à 2003, y compris le déplacement de la majorité de la

population libérienne, a perturbé le système de gestion déjà faible. La destruction d’archives a

ouvert la porte aux abus et aux conflits. Une réforme foncière est en cours, mais ces problèmes

rendent très difficile une gestion foncière cohérente et transparente.

Avant l’arrivée de l’American Colonisation Society (Société américaine de

colonisation) en 1822 et la création de la République du Libéria en 1847, les communautés du

futur Libéria utilisaient un ensemble de systèmes locaux pour gérer les terres. La tradition orale

et les documents disponibles suggèrent que la famille, les lignées et les groupes ethniques

fournissaient la structure pour l’administration et la propriété foncière communale. Dans ces

«sociétés à petite échelle», des processus existaient pour intégrer les migrants désireux d’utiliser

121

des terres administrées par le groupe, mais dans la plupart des cas, le territoire contrôlé par un

groupe n’était pas un bien marchand.

Les colons qui ont fondé la République du Libéria ont effectué une transaction foncière: ils ont

acquis une bande étroite de terre sur la côte en échange d’une petite quantité de biens

commerciaux. On ne sait pas si les occupants, qui ont conclu l’accord ; étaient conscients du

caractère permanent de cette transaction. Jusqu’au milieu du 20ème siècle, les colons n’ont pas

été en mesure d’étendre uniformément leur pouvoir politique et leurs règles dans l’intérieur des

terres au Libéria, connues dans le jargon local comme le «hinterland»,. Avant la guerre civile

libérienne de nombreuses communautés rurales connaissaient peu le système formel de gestion

foncière. La constitution semblait donner aux habitants de ces zones rurales le pouvoir

d’administrer leurs droits de propriété en vertu de leurs propres lois coutumières, mais dans la

pratique, le système est resté ambigu.

En réalité, la faiblesse des institutions juridiques des colons a permis la mise en place de

systèmes souples et flexibles (informels) dominant la gestion foncière, en dehors de la région

côtière. D’autre part, cette flexibilité a permis aux personnes ayant une connaissance du système

juridique (habitant Monrovia ou les zones rurales) d’utiliser ce système pour acquérir de

grandes quantités de terre. Le manque de connaissance et les déséquilibres de pouvoir ont

conduit à une prolifération de documents de propriété foncière, souvent acquis dans des

circonstances juridiques et morales douteuses. Ces documents transféraient la propriété à des

personnes informées et reliées entre elles, souvent au détriment des terres communautaires et

des pauvres. Dans de nombreux cas, les titres comprenaient les parcelles de villages entiers, y

compris le village lui-même. Dans d’autres cas, les titres indiquaient des quantités de parcelles

qui n’existaient pas en réalité. Signés de l’empreinte de chefs de village analphabètes, ces

documents continuent aujourd’hui à être à l’origine de conflits fonciers au Libéria.

Après un coup d’État mené en 1980 par Samuel Doe, en décembre1989, le chef de guerre et

futur Président du Libéria Charles Taylor envahit le Libéria à partir de la Côte d’Ivoire,

amorçant 14 ans d’instabilité politique et de guerre civile. Le gouvernement central de

Monrovia a cessé de fonctionner et le système officiel de gestion foncière s’est écroulé. Les

causes de la guerre civile sont nombreuses et complexes, mais les conflits fonciers, y compris

un conflit majeur entre les groupes ethniques dans les comtés ruraux de Lofa, Nimba et Bong,

ont contribué à la dynamique des conflits. Ils continuent de jouer un rôle dans la violence post-

conflit. Les conflits interethniques constituaient un terreau favorable à l’éclatement de la guerre

civile. Certains groupes ethniques revendiquaient d’être les primo occupants ou le statut

d’autochtones et tentaient de chasser les « étrangers » ou les migrants de leurs terres, et en

particulier les membres de l’ethnie Mandingue. Les Mandingues affirmaient qu’ils constituaient

aussi un groupe autochtone au Libéria, au moins dans certaines régions. Dans d’autres cas, ils

revendiquaient avoir acquis des terres légalement selon la procédure formelle.

Le gouvernement Libérien reconnaît les problèmes du système actuel de gestion foncière et il

est engagé dans une réforme foncière à grande échelle. L'actuelle "Politique des droits fonciers"

concerne quatre catégories de droits fonciers (les terres publiques, les terres du gouvernement,

les terres traditionnelles et les terres privées) et une sous-catégorie transversale intitulée « Aires

protégées ». La politique représente une vision vers laquelle les Libériens veulent amener leur

secteur foncier. En tant que fondement pour la réforme de secteur foncier du Libéria, la politique

nationale constitue désormais la base d'un nouveau droit foncier. Elle nécessite des

modifications importantes du cadre juridique existant.

122

Le 21 mai 2013, la Commission foncière du Libéria a tenu une Conférence nationale de

validation à Monrovia, capitale du Libéria, lors de laquelle la Politique des droits fonciers a été

présentée à la Présidente Ellen Johnson Sirleaf. Nombre des principales dispositions et des

clauses en faveur desquelles plaidaient le SDI et d’autres organisations de la société civile ont

été intégrées dans la version finale de la Politique des droits fonciers. Il convient surtout de

souligner que la Politique des droits fonciers reconnaît formellement la tenure foncière

coutumière et les droits fonciers privés.

La nouvelle Politique des droits fonciers du Libéria comporte un certain nombre de clauses

importantes qui prévoient une solide reconnaissance et une défense robuste des revendications

portant sur les terres coutumières :

La reconnaissance de la propriété coutumière et l'acceptation de l'égalité des droits fonciers

coutumiers et des droits fonciers privés (Sections 6.2.1 et 6.2.2). Cela signifie qu'il n'y aura pas

de système de propriété foncière à deux niveaux aux termes duquel les droits fonciers privés

auraient plus de valeur que la propriété coutumière. Cette reconnaissance des droits des

communautés de posséder des terres parvient à autonomiser un pourcentage élevé des membres

de la population libérienne, non seulement comme détenteurs de droits, mais aussi comme

propriétaires fonciers. Un tel revirement comporte un poids politique et économique de taille,

car il encourage les citoyens à s'impliquer davantage dans la société libérienne.

Le gouvernement va désormais délivrer un titre de propriété coutumière au nom de la

communauté (Section 6.3.1). Si la Politique des droits fonciers reconnaît que les communautés

sont propriétaires de leurs terres coutumières, qu'elles aient ou non un titre de propriété, la

délivrance d'une documentation juridique renforce encore davantage le droit de propriété des

communautés sur leurs terres. Auparavant, dans la plupart des cas au Libéria, le manque de

documentation papier se traduisait par un manque de propriété formelle. Un titre formel

donnerait plus de pouvoir aux communautés rurales en obligeant les acteurs extérieurs, y

compris les agents du gouvernement, les investisseurs et les sociétés à leur rendre des comptes.

Les communautés s'auto-identifieront et définiront leurs périmètres géographiques au moyen

de mesures participatives (Sections 6.2.3 and 6.5.1).Si l'on peut s'attendre à ce que le processus

d'auto-identification soulève quelques problèmes, cette clause pourrait se traduire par la

reconnaissance d'une proportion notable du territoire national comme relevant d'un droit de

propriété coutumier. Par ailleurs, au travers de ses recherches, le SDI a reconnu que les

exercices d'harmonisation du périmètre (qui constituent un élément nécessaire des processus

d'auto-identification) peuvent constituer un dispositif fort utile de consolidation de la paix et de

résolution des conflits dans la documentation foncière.

Ce sont les membres de la communauté qui seront directement investis de l'autorité de gestion

sur les terres coutumières et les ressources naturelles (Section 6.4.1). Cette disposition

contribue concrètement à la décentralisation et promeut la gouvernance locale.

Le droit de propriété sur les terres coutumières comprend la propriété des ressources naturelles

que renferment les terres, y compris les forêts, l'eau et les crédits carbone (Section 6.3.2). Cette

clause reconnaît que les droits de propriété des communautés s'étendent non seulement aux

123

terres mais aux autres ressources importantes dont dépendent les communautés pour leurs

moyens de subsistance, leur culture et leurs traditions.

Si la reconnaissance juridique de la propriété foncière coutumière marque un nouveau chapitre

dans l’histoire du Libéria, la campagne de plaidoyer du SDI a également fait pression pour que

la gouvernance et la gestion des terres coutumières et des ressources naturelles soient

directement confiées aux communautés. La reconnaissance de la propriété foncière coutumière

et la gestion des terres et des ressources naturelles par la communauté constituent des évolutions

importantes pour le Libéria et peuvent s’imposer comme un exemple crédible pour d’autres

pays désireux de s’embarquer dans des processus de réforme foncière.

La nouvelle Politique des droits fonciers reconnaît quatre catégories de propriété foncière : la

propriété privée, la propriété coutumière, la propriété publique et la propriété gouvernementale.

La Politique prévoit que les communautés seront responsables de l’auto-identification et de la

définition de leur périmètre, de l’établissement d’un organe local de gestion foncière et de la

gestion des ressources naturelles et des terres communautaires – tout cela en veillant à faire

participer activement les femmes, les jeunes, les aînés et les minorités.

La politique montre que la campagne de plaidoyer du SDI a été couronnée de succès.

L’ensemble du document constitue une opportunité historique pour la nation en présentant des

lignes directrices pour aider le législatif à rédiger et approuver des lois foncières qui définiront

et sécuriseront les droits fonciers de tous les Libériens, ouvrant la voie à une croissance durable,

à une harmonie communautaire et à des investissements équitables.

Dans une large mesure, la politique de 2013 sur les droits fonciers du Libéria est une politique

progressiste qui s’efforce de transférer la propriété foncière de l’État au peuple, en prévoyant

des dispositions qui protègent les droits fonciers coutumiers des Libériens ruraux. La campagne

de plaidoyer politique du SDI a contribué à ce résultat de plusieurs façons. Tout au long des

efforts qu’il a déployés, le SDI a rencontré un succès considérable, mais il s’est aussi heurté à

de nombreux défis, il a essuyé des revers et il a commis des erreurs.

Le SDI a finalement obtenu une place à la table des négociations de la politique où il a pu

apporter sa contribution et exprimer ses critiques à l’égard du projet de Politique des droits

fonciers. En tant que parties prenantes directement touchées par la Politique des droits fonciers,

les chefs et membres de la communauté ont pu formuler leur point de vue de façon franche et

ouverte.

Le SDI s’est rapproché d’autres organisations de la société civile, de groupes d’étudiants et de

partenaires internationaux. Cela a attiré une plus grande attention sur le processus de Politique

des droits fonciers et sur le plaidoyer pour la reconnaissance des droits fonciers

communautaires.

Dans le contexte libérien, il y a eu un certain nombre de facteurs porteurs qui ont permis à la

stratégie de plaidoyer du SDI d’être couronnée de succès. Nombre de ces facteurs peuvent être

identifiés dans le contexte plus large d’une société en situation d’après-conflit qui tente de se

développer, se démocratiser et de décentraliser son pouvoir. Le processus de démocratisation a

facilité l’émergence de citoyens, d’une société civile et de groupes d’intérêt tous autonomisés

124

– qui sont désormais tous plus capables de plaider et de revendiquer leur place dans les

processus de réforme, y compris ceux qui touchent au régime foncier. La décentralisation et la

dévolution du pouvoir ont été imposées comme un processus de consolidation de la paix en

situation d’après-conflit au Libéria. Suite à la crise civile, le conflit foncier est devenu une

préoccupation récurrente et un défi croissant à traiter par une large gamme d’acteurs à tous les

niveaux, aussi bien dans le secteur privé que le secteur public. En outre, les partenaires de

développement ont fait pression pour des réformes foncières dans le cadre de leurs travaux sur

la gouvernance, la prévention et la gestion des conflits, la consolidation de la paix et la

reconstruction.

Les praticiens qui s’embarquent dans des réformes des politiques dans d’autres pays devront

considérer ces enseignements à la lumière de leur propre contexte. Une leçon universelle,

toutefois, concerne le besoin d’être patient et prêt à adopter une approche souple mais assidue

qui mette en valeur la collaboration, le dialogue public et le rapprochement de multiples parties

prenantes. Cette démarche facilite l’identification de terrains d’entente et de divergences sur les

processus d’élaboration de politiques et sur le contenu et elle permet d’isoler les points de

friction pour les résoudre collectivement.

Rétrospectivement, il existe des éléments dans la stratégie du SDI qui auraient pu être réalisés

d’une meilleure façon. Pour garantir une participation plus large au processus de rédaction, le

SDI aurait pu faire davantage pression en faveur de consultations plus intensives à un niveau

plus local, avec une meilleure représentation de la population libérienne. Dans son propre plan

de travail interne, le SDI n’a pas attribué suffisamment de ressources au plaidoyer politique. Si

davantage de temps et de ressources avaient été disponibles, la campagne aurait pu bénéficier

de l’autonomisation d’un plus grand nombre de membres et de chefs de la communauté

maîtrisant bien les questions touchant au régime foncier et aux ressources naturelles et elle

aurait pu nouer un dialogue avec les décideurs et les agents du gouvernement.

X.4. Droits fonciers communautaires : de la politique à la mise en œuvre

Le 30 juin 2013 – une fois que la Politique des droits fonciers avait été présentée à la

Présidente Sirleaf – le SDI a réuni plus de 50 représentants des organisations de la société civile,

syndicats d’étudiants, et membres du gouvernement pour débattre de la Politique des droits

fonciers. Les discussions ont donné lieu à un examen critique de la Politique des droits fonciers

et à une réponse officielle de la société civile à la Politique qui a été diffusée à l’échelle

nationale et internationale et publiée dans la presse nationale (Tarr et al., 2013). La réponse de

la société civile met en exergue les éléments positifs importants de la Politique des droits

fonciers qui devraient être incarnés dans la législation libérienne et soulève des préoccupations

concernant un certain nombre de points faibles qui subsistent.

Si la Politique des droits fonciers représente un pas en avant historique pour le Libéria, pour

l’heure, il ne s’agit que d’un ensemble de principes directeurs. Il reste aux législateurs libériens

de traduire les principes et les lignes directrices présentés dans la politique en une série de lois

équitables et sérieuses.

La principale préoccupation réside dans le fait que les élites locales opportunistes et certains

investisseurs étrangers pourraient tirer parti d’une tournure spécifique ou exploiter une lacune

125

à leur propre avantage et aux dépens des communautés locales, et finalement du peuple libérien

tout entier. Parmi les défis en suspens figurent la détermination du statut et de l’avenir des terres

qui sont actuellement gérées sous concession, la question de savoir ce qu’il arrivera aux grandes

parcelles et la révision de la définition pour le moins épineuse du concept de « terres publiques

».

Pour aller de l’avant, on a encore besoin de plus d’efforts de plaidoyer pour veiller à ce que

tous les Libériens bénéficient du développement national et que les droits des communautés sur

leurs terres coutumières et leurs ressources naturelles soient respectées. Cela nécessitera un

regain d’efforts à mesure que les législateurs traduiront la Politique des droits fonciers en

instrument juridique. Cela nécessitera aussi le soutien des communautés locales – tant rurales

qu’urbaines – pour qu’elles se rapprochent de leurs élus et des agents officiels afin de faire

entendre leur voix, leurs besoins et leurs préoccupations tout au long de ce processus. Face à

des concessions sans cesse plus grandes, à une insécurité foncière persistante et à la menace

d’une injustice foncière, il sera d’une importance vitale de garantir l’autodétermination des

communautés pour qu’elles puissent non seulement protéger leurs terres coutumières mais aussi

les gérer et les administrer de manière équitable afin de garantir une croissance et un

développement durables au fil des décennies à venir.

X.5. La place de la femme dans le système foncier Libérien

La Stratégie de réduction de la pauvreté (PRS en anglais) du Libéria indique que les femmes

sont les principales actrices des secteurs agricole et forestier et donc de la croissance

économique. L’agriculture est un des principaux piliers de la PRS et, avec l’investissement

approprié, pourrait profiter grandement à l’économie. Les femmes représentent la majorité des

petits producteurs et de la main-d’œuvre agricole en général. D’après la PRS, les femmes

produisent environ 60 pour cent des denrées agricoles, réalisent 80 pour cent des activités

commerciales dans les zones rurales et jouent un rôle vital de liaison entre les marchés ruraux

et urbains grâce à leurs réseaux informels. En dépit de leur importante participation à

l’agriculture, les femmes ont moins accès aux intrants productifs, y compris la terre, que les

hommes. Tout au long de l’histoire du Libéria, les inégalités en matière d’accès à et de propriété

de la terre et des autres ressources ont contribué de manière significative aux injustices

économiques et politiques entre les différents groupes de populations – particulièrement entre

les hommes et les femmes.

XI. La question foncière à la Sierra Léone

XI.1. L’évolution du système foncier

Fondée en 1787, la Sierra Leone devint une colonie de la Couronne en 1807. La

population de la péninsule augmenta à la suite de la libération de nombreux esclaves embarqués

sur des navires arraisonnés par la marine britannique au large des côtes ouest-africaines. Ces «

recaptives » s’installèrent à Freetown et dans les villages avoisinants la capitale sierra-léonaise,

pour former le noyau dur d’une société interafricaine distincte, unie par une communauté de

langue puisant ses origines dans le krio, l’anglais « commercial » ouest-africain. Un droit des

biens et des successions d’origine britannique fut introduit dans la colonie. Après avoir fait

126

fortune dans le commerce et d’autres professions, une élite krio vit le jour et investit dans la

propriété foncière.

L’enjeu du contrôle des routes commerciales menant à Freetown fut une source d’insécurité.

Durant les années 1890, les Britanniques avancèrent à l’intérieur des terres pour mettre un terme

aux « guerres tribales » et contrer l’influence française qui y était de plus en plus forte. En 1896,

une ordonnance du Protectorat britannique limita les pouvoirs des chefs. Ce texte déclencha en

1898 le soulèvement d’une chefferie, laquelle craignait non seulement de perdre ses esclaves

privés, mais également de subir l’influence commerciale grandissante des Krios. La rébellion

fut rapidement écrasée, à la suite de quoi l’administration coloniale bâtit un chemin de fer pour

ouvrir l’intérieur du pays117.

Si les Krios de Freetown envisagèrent un temps de devenir une classe de planteurs dans

l’arrière-pays, les Britanniques se montrèrent quant à eux favorables au remplacement des chefs

rebelles de l’intérieur par une classe d’administrateurs plus dociles vis-à-vis de l’autorité

coloniale. Les terres étaient attribuées aux natifs des provinces membres de lignées que l’on

considérait autochtones ou « pionnières », autrement dit aux membres des premières lignées en

place à la fin du XIXè siècle. Certaines de ces lignées étaient en fait des groupes de combattants

constitués d’un chef de guerre, de guerriers, et de leurs familles et esclaves. De nombreux chefs

mirent leurs partisans au travail pour construire des plantations, et des routes reliant leurs

plantations au chemin de fer. Les exportations d’huile de palme, de café et de cacao

augmentèrent considérablement. Les profits réalisés permirent de plus en plus à la classe des

indigènes d’envoyer leurs enfants à l’école. Les fils et les filles instruits de cette plantocratie

traditionaliste formèrent l’ossature du parti SLPP (Sierra Leone People’s Party) qui accéda,

grâce à eux, au pouvoir à l’indépendance.

Les richesses minérales de la Sierra Leone font depuis l’objet de toutes les attentions. Le pays

est riche en diamants alluviaux, que l’on trouve souvent sur les sites de cultures arboricoles.

Plusieurs tentatives visant à « réserver » les dépôts alluviaux à des compagnies minières

étrangères furent abandonnées, celles-ci ne manifestant un intérêt que pour la kimberlite

(extraction du diamant dans la roche magmatique). L’exploitation des mines alluviales est régie

par le droit foncier local aux termes duquel le droit d’exploiter un gisement est conféré aux

seuls détenteurs d’une licence gouvernementale par les administrateurs des lignées des «

premiers arrivés ».

Le droit foncier « coutumier » tel qu’il fut conçu durant l’administration britannique concourt

aujourd’hui encore à consolider le pouvoir des classes rurales, qu’il s’agisse des leurs intérêts

fonciers ou miniers. En 1998, au plus fort de la guerre civile, le SLPP de nouveau au pouvoir

demanda le soutien de la communauté internationale afin de rétablir l’administration des

chefferies, alors même que ce système et ses imperfections étaient parmi les tensions qui

entraînèrent le pays dans la guerre (Archibald & Richards, 2002)118. Cette demande fut

117 La ligne permit en 1910 de rejoindre Pendembu à la frontière libérienne, puis Kamabai au Nord. La ligne

facilita dans un premier temps le transport des troupes et des administrateurs, puis devint un facteur important

d’essor du commerce, des migrations et de l’enseignement. 118 Archibald, S. & Richards P. 2002. “Conversion to human rights? Popular debate about war and justice in

central Sierra Leone” in Africa 72(3): 339-367.

127

présentée dans le cadre de l’armement et de l’entrainement d’une force de défense civile «

traditionnelle » par des sociétés privées de sécurité, afin de remplacer l’armée nationale entrée

en rébellion. Les chefs, supérieurs et autres, participèrent à l’engagement des volontaires.

Veiller au retour rapide de ces combattants dans les campagnes s’avéra crucial pour reprendre

le contrôle d’une force qui aurait pu, dans le cas contraire, devenir une énième faction de

pilleurs.

Dans le domaine foncier, l’assistance britannique a soutenu une revue du secteur de la justice,

et une loi, adoptée par le Parlement en 2005, qui accorde à tous les Sierra-léonais des droits

égaux leur permettant d’acheter et de louer des terres partout dans le pays, sous réserve de

l’accord des familles propriétaires. Une seconde loi conférant des droits de succession égaux

aux hommes et aux femmes n’a toujours pas été présentée à ce jour. Ces deux lois ne devraient

toutefois pas s’appliquer aux terres détenues par des familles dans le cadre d’un régime foncier

de droit coutumier. Ces droits coutumiers ont peu changé depuis 1898 : les terres libres sont

détenues pour le compte du peuple par l’État, Chefs Suprêmes (Paramount Chiefs) étant

chargés de les administrer. Peu de terres sont libres. Les terres défrichées sont réputées

appartenir au groupe familial et ne peuvent être vendues sans l’accord du groupe tout entier (ce

qui est rare). Dans les centres urbains provinciaux, les petites parcelles de terre sont achetées et

vendues à des fins d’habitation depuis longtemps, mais les transactions doivent être conclues

en présence des chefs. Les non-natifs peuvent louer des terres, mais ne peuvent pas en être

propriétaires. Les loyers doivent être négociés avec les familles propriétaires par l’intermédiaire

des Chefs Suprêmes . Les besoins des pauvres et des jeunes marginalisés en matière de location

ne suscitent qu’une attention limitée. Peu de terres étant achetées et vendues dans les zones

rurales, les litiges juridiques portant sur le foncier sont rares.

Hanson-Alp (2005) a étudié ce que certaines populations du Sud, de l’Est et du Nord du pays

pensent du régime foncier coutumier dans le contexte de l’après-guerre. Son analyse indique

clairement que les réformes foncières suscitent un plus grand enthousiasme dans le Sud et dans

l’Est du pays que dans le Nord, où seulement un tiers des personnes interrogées se prononce en

faveur de changements. Les femmes, les jeunes et les étrangers sont nettement plus favorables

à l’introduction de réformes foncières que les hommes appartenant à une lignée foncière. Trois

ensembles de réformes sont préconisés : les décisions portant sur l’utilisation et la distribution

doivent accorder une place plus importante aux femmes, aux jeunes et aux étrangers ; des lois

doivent être promulguées afin de « permettre aux femmes avec ou sans enfant d’hériter de biens

fonciers »; et la division des terres entre frères et sœurs doit être plus équitable.

XI.2. La terre comme moyen d’existence et de réduction des risques

Le secteur de l’extraction des diamants alluviaux qui attire beaucoup de main-d’œuvre non

qualifiée est le plus dynamique de l’économie sierra-léonaise. L’entreprise est toutefois

risquée, chaque site ne contenant pas forcément des pierres. Les jeunes, qui proviennent pour

la plupart de villages agricoles, retournent discrètement à une agriculture de subsistance

lorsqu’ils subissent un échec. Ceux qui ont conservé de bonnes relations avec les anciens de la

lignée peuvent à nouveau travailler sur les terres familiales. Ceux qui ont en revanche rompu

les liens avec leur village ne sont en mesure de rentrer chez eux qu’en cas de réussite de leur

128

projet minier. La solution en cas d’échec consiste à se faire accepter comme « étranger » dans

une communauté rurale.

Le droit coutumier distingue deux catégories d’étrangers (est étranger tout résident non

originaire de la chefferie dans laquelle il vit et n’ayant aucun lien matrimonial avec une lignée

locale)119. Les règles d’hospitalités s’appliquent aux étrangers commerçants. Les étrangers

peuvent ainsi être invités à s’installer. Le plus souvent, ils se marient avec les filles des familles

dirigeantes. Les enfants peuvent être acceptés en tant qu’indigènes et former leur propre groupe

foncier. Les étrangers qui manifestent un intérêt pour l’agriculture observent normalement une

période probatoire. En règle générale, ces jeunes hommes se soumettent à l’autorité d’un

agriculteur établi de longue date et aident son foyer en participant aux tâches agricoles. En

contrepartie, ils reçoivent de la nourriture et, à terme, demandent des terres par l’intermédiaire

de cet agriculteur afin de pourvoir eux-mêmes à leurs besoins. Peu de lignées possédantes

manquent de terres au point de ne pas pouvoir intégrer ces jeunes gens actifs, qui consolident

le système de subsistance dans son ensemble en rejoignant tour à tour différents groupes de

travail et en prenant part aux tâches collectives. Les étrangers sont toutefois confrontés à un

problème bien précis : l’absence de droits politiques et juridiques. Ils ne peuvent pas, par

exemple, plaider eux-mêmes leur cas devant un tribunal coutumier, et pour régler les litiges

auxquels ils sont partie, ils n’ont d’autres solutions que de recourir à la médiation ou

d’abandonner tout derrière eux.

Certains jeunes agriculteurs étrangers s’installent et se soumettent aux règles du mode de

production lignager. Ils s’acquittent parfois de la dot de leur propriétaire foncier et reçoivent en

échange une femme, les enfants devenant membres de la lignée de ce propriétaire. D’autres

jeunes, comme au Liberia, restent hyper mobiles sur un continuum rural-urbain, déçus par la

vie de village sans toutefois trouver leur voie dans l’économie minière ou urbaine. Comme au

Liberia, cette hyper mobilité reste un facteur prédominant d’instabilité dans la région.

On constate en Sierra Leone un cercle vicieux entre l’activité minière peu qualifiée et peu

rémunérée et l’activité agricole peu qualifiée et peu rémunérée.

L’agriculture reste insuffisamment productive pour empêcher les sponsors des mines alluviales

d’avoir recours à des importations alimentaires bon marché. De ce fait, l’intégration

commerciale entre l’activité minière et l’agriculture locale décline, et les perspectives

d’emplois stables ne se concrétisent pas. Néanmoins, l’agriculture reste une solution de repli

importante qui permet aux jeunes armés d’un seau et d’une pioche de passer et repasser au tamis

les sables mêlés de graviers lorsque la rumeur signale que quelques pierres s’y trouveraient

encore. Il est essentiel pour la stabilité d’après-guerre de la Sierra Leone de briser le cercle

vicieux de l’hyper mobilité liée à l’activité minière, en développant des opportunités d’emplois

stables et qualifiés dans les secteurs minier et agricole.

XI.3. Sécurité de l’accès aux ressources foncières

Sous l’indirect Rule, l’administration de la chefferie était pour l’essentiel consacrée au

maintien de l’ordre et à la sauvegarde des coutumes locales, dans les domaines du foncier, du

119 Cette distinction s’applique en fait aux hommes étrangers. Une jeune femme non originaire du village peut

également être considérée comme une étrangère, mais il est rare qu’une jeune femme s’établisse seule.

129

travail, du mariage et des successions. Le Paramount Chief était chargé de signaler au

gouvernement (par l’intermédiaire de son représentant local) toutes les menaces à la sécurité

et à l’ordre public. Les chefs étaient élus par un collège des autorités tribales (les aînés) «

représentant » chacun dix contribuables (masculins). La chefferie percevait les impôts locaux.

Les tribunaux coutumiers, présidés au départ par les chefs ensuite par des présidents approuvés

par le gouvernement, se trouvaient au cœur du système. Ces tribunaux appliquaient des règles

coutumières essentiellement orales120.

À l’indépendance, le SLPP compta énormément sur les Paramount Chiefs pour gagner le vote

rural, indispensable pour obtenir une majorité démocratique et maintenir les politiciens krios et

les leaders syndicalistes à l’écart du pouvoir. L’indirect Rule fit cependant l’objet d’ingérences

de la part des régimes successifs au niveau de la désignation des chefs et autres responsables.

Venu au pouvoir au terme d’une élection controversée en 1967, Siaka Stevens s’attacha à

remodeler la gouvernance des chefferies des zones diamantifères (en y déployant des cadres du

parti, des forces de sécurité loyales à la Présidence, et des partenaires commerciaux libanais).

Bien qu’immisçant dans les désignations, Stevens ne modifia pas les principes fondamentaux

de l’indirect Rule. L’Etat contrôlait les mines de diamants en autorisant l’exploitation des

gisements par la délivrance de licences, le droit foncier applicable aux secteurs agricole et

minier restant de la compétence des autorités locales. En l’absence de titre, les membres des

lignées ne savent pas (contrairement au Liberia) s’ils conservent un accès aux ressources

foncières familiales.

XI.4. Les réformes foncières

Les réformes foncières n’ont jamais été au sommet de l’agenda politique de la Sierra Leone.

La demande concerne essentiellement des terres rizicoles à titre de moyens de subsistance.

L’accès à ces ressources (aux conditions réservées aux étrangers) est rarement refusé. Même

les réfugiés fuyant les zones de combat ont en règle générale trouvé des terres à cultiver. Pour

certains, la privatisation croissante des terres rurales a pour conséquence l’affaiblissement de

la structure du système de main-d’œuvre bon marché dont dépendent les mines alluviales.

L’administration des chefferies fut interrompue par la guerre. Ce fut-là la stratégie du Front

Révolutionnaire Uni (RUF) qui prit pour cible les chefs, les greffiers et les percepteurs, et

renforça le mécontentement de la population au sujet de la corruption des magistrats en faisant

quelquefois état de l’injustice de certains litiges fonciers (Richards, 1996b). Lorsque Joseph

Momoh, le successeur de Stevens, fut renversé durant les premiers jours de la guerre civile, les

civils fuirent les campagnes et les tribunaux furent abandonnés. Le processus de paix de 1995-

1996 fut l’occasion d’élections anticipées qui marquèrent le retour au pouvoir du SLPP. La

défense civile menée par les chasseurs acquis au nouveau gouvernement renversa ensuite la

120 Un recueil assez bref datant de 1928 et révisé vingt ans plus tard (Fenton, 1948) énonce les principes

fondamentaux de règlement des litiges : la terre appartient aux lignées des premiers occupants ; l’institution du

mariage est inséparable de celle de la dot ; les enfants appartiennent à la lignée paternelle ; les privilèges des

anciens et des confréries doivent être respectés ; les étrangers et les femmes tiennent leurs droits de leur

propriétaire foncier et de leur mari. La date du volume original n’est pas accidentelle. Les tribunaux coutumiers

sous autorité britannique firent l’objet de critiques internationales de plus en plus nombreuses en raison de leur

propension à protéger les droits des propriétaires d’esclaves privés. Après l’abolition de l’esclavage (à partir du

1er janvier 1928), la consolidation de la coutume permit de faire un pas vers l’obligation de justifier les décisions.

130

vapeur. La population revint dans les campagnes avant les chefs, ce qui permit aux habitants de

résoudre leurs litiges de manière informelle.

La plus grande confusion régna entre juin 1997 et février 1998, période durant laquelle une

milice de chasseurs contrôla la majeure partie des campagnes, la capitale étant contrôlée par

une junte militaire assistée de rebelles. L’ordre ne fut restauré à Freetown qu’en 1998. La junte

et les forces rebelles semèrent la terreur dans l’intérieur du pays et dans la capitale pendant

plusieurs semaines au mois de janvier 1999, avant de forcer des négociations avec le

gouvernement SLPP au milieu de l’année 1999. La paix ne fut ramenée qu’à la suite d’une

intervention militaire britannique en mai 2000, permettant le déploiement d’une large force de

maintien de la paix des Nations unies. Le SLPP fut ensuite en mesure de récupérer les territoires

qui restaient aux mains des rebelles.

A partir de 1999, les Britanniques appuyèrent le redéploiement des Paramount Chiefs en

finançant un plan de construction d’installations dans les campagnes. Les tribunaux des

chefferies reprirent leurs activités en septembre 2000. Ceux-ci fonctionnent grosso modo

comme auparavant dans les zones contrôlées par le gouvernement, malgré quelques

changements. Les présidents illettrés ont notamment été écartés, et le gouvernement s’est

engagé à communiquer une liste officielle des amendes. La supervision, qui n’est jamais un

point fort, reste toutefois minimale en raison du manque de personnel, des difficultés de

transport et d’une gestion des archives qui laisse à désirer (les assignations et les jugements sont

écrits à la main en raison du pillage du matériel). Le détournement des amendes est notoire et

le personnel des tribunaux se plaint de ne pas être payé.

Les problèmes spécifiques au droit coutumier restent entiers. Les étrangers, les femmes et les

jeunes notamment ne sont pas en mesure d’obtenir justice. Les étrangers ne peuvent plaider

directement, ce qui les empêche de défendre leurs intérêts en cas de litige foncier. De toutes les

affaires présentées devant les trois tribunaux coutumiers du Sud et de l’Est du pays entre 2000

et 2006, entre 1 et 2 % seulement des demandeurs étaient des femmes121. Les jeunes hommes

poursuivis pour infraction aux règles du mariage (environ un tiers de toutes les affaires portées

devant les tribunaux de deux chefferies rurales) ne sont en mesure de présenter leur défense

avec succès que dans une affaire sur cinquante environ122.

Si, au Liberia, une Constitution de colons nuit au respect de l’état de droit en donnant trop de

pouvoirs au Président et à ses représentants, la situation est pratiquement l’inverse en Sierra

Leone. Trop de pouvoirs dans des domaines importants de la vie sociale rurale (foncier, travail

et mariage) sont entre les mains des élites rurales. Les notions de justice qui plongent leurs

racines dans l’indirect Rule exigent la remise à plat du système si l’administration locale veut

se faire respectée. Les réformes d’après-guerre en Sierra Leone prévoient la mise en place d’un

nouveau système de gouvernement local au niveau de chaque circonscription, dont l’objectif

est de rapprocher la démocratie des citoyens. Les Paramount Chiefs restent toutefois désignés

à vie par les notables locaux. Les élections locales et l’expérience populaire, selon laquelle

l’administration est tenue de justifier l’emploi des fonds de développement, pourraient atteindre

peu à peu le niveau du village et obliger les chefs à se comporter un peu plus comme des maires.

121 Voir LGAF SIERRA LEONE DE 2015 122 Eod loc

131

L’exploitation forestière en Sierra Leone est moins importante qu’au Liberia. Les réserves

gouvernementales ne couvrent environ que 3 % du pays123. L’objectif de ces réserves, qui était

à l’origine de les protéger contre l’activité des agriculteurs pour en préserver l’exploitation

industrielle, s’oriente aujourd’hui vers celui de leur conservation. Les agriculteurs continuent

malgré tout d’empiéter sur les réserves, non pas par besoin, mais afin de signifier au

gouvernement qu’ils contestent la légitimité de son action qui aboutit à leur ravir des terres

communautaires. L’extension du conflit a cependant mis fin à toute exploitation industrielle

du bois, privée ou publique. Les besoins d’après-guerre liés au boom de la construction sont

pour l’essentiel satisfaits par des gangs équipés de tronçonneuses agissant avec ou sans

autorisation, autour de Kenema, à l’intérieur et autour des réserves forestières de la frontière

avec le Liberia.

Les minéraux constituent la plus importante ressource foncière non agricole de la Sierra Leone.

Le fer, la bauxite et le rutile figurent parmi les principaux gisements du pays faisant l’objet

d’une exploitation industrielle. La gestion des concessions minières par l’État, qui est le

propriétaire des gisements souterrains, est critiquée. Au cours des années 1980, l’opérateur des

gisements de rutile fit pression sur le gouvernement pour qu’il désigne des experts

indépendants, dans le but d’accélérer les négociations portant sur l’adoption de nouvelles

conditions d’exploitation de sa concession, négociations qui avaient alors pris beaucoup de

retard. Le contrat faisant la parte belle à la compagnie, fut toutefois conservé en l’état, le

gouvernement préférant recevoir ponctuellement des contributions financières de l’entreprise

pour faire face aux crises d’approvisionnements de riz ou de carburant, afin de rétablir

l’équilibre. Le régime militaire (1992-1996) prit des mesures similaires durant la guerre en

concluant des accords confidentiels avec une entreprise privée de sécurité liée à une société

d’exploitation de gisements de kimberlite. L’ingérence d’une entreprise privée de sécurité dans

le conflit compliqua les choses après la guerre. Des concurrents commerciaux firent également

valoir que la concession de kimberlite était sous-évaluée. Une plus grande transparence du

processus de concession des gisements miniers est un objectif majeur des réformes d’après-

guerre.

C’est cependant dans le secteur des mines alluviales de diamants que les problèmes sont les

plus importants. Les tentatives des années 1950 visant à clôturer les principaux gisements afin

d’en permettre l’exploitation industrielle par des joint-ventures se sont toutes soldées par des

échecs. Le contrôle des squatters fut dès lors impossible. Le pillage des gisements amena le

partenaire international à se retirer. Depuis, les champs diamantifères sont dans leur grande

majorité exploités à l’aide de méthodes artisanales. Dans ce contexte, les droits des propriétaires

fonciers revêtent une importance essentielle. Toute analyse des relations entre le foncier et la

guerre en Sierra Leone doit tenir compte de l’organisation des gisements alluviaux qui

constituent une sorte de métayage.

La main-d’œuvre contrainte et non rémunérée n’est utile que dans les secteurs peu qualifiés, et

tend à être remplacée au fur et à mesure que des compétences supérieures sont requises. Même

si les diamants ne sont pas la cause de la guerre en Sierra Leone, il convient aujourd’hui de

relever le niveau des compétences dans le secteur des gisements alluviaux dans le cadre d’une

123 Voir LGAF SIERRA LEONE

132

approche intégrée visant à endiguer les phénomènes d’hyper mobilité et d’anomie chez les

jeunes gens démunis d’Afrique de l’Ouest124.

À partir de 1930 environ, les minéraux ont détrôné les plantations comme principale source

d’exportation du pays. Ni hématite (première exportation de matière première), ni les diamants

alluviaux (deuxième exportation depuis 1950 environ) ne générèrent beaucoup de main-

d’œuvre rémunérée. Le Sierra Leone Selection Trust (SLTS) persuada le gouvernement qu’il

ne pouvait exploiter les gisements de diamants que si celui-ci lui accordait un monopole.

Le Trust s’efforça par la suite de réduire au minimum les mouvements à l’intérieur et à

l’extérieur des zones riches en diamants de la province de l’Est, tout en exploitant de manière

intensive une petite portion du district de Kono.

Dans les années 1950, le gouvernement et le SLST proposèrent à des jeunes locaux

l’exploitation de plusieurs zones à faible rendement faisant partie de son énorme concession

orientale. Cette exploitation artisanale entrait dans le cadre d’un programme baptisé Artisanal

Diggers Mining Scheme (ADMS). Si les chefs recevaient de l’argent de l’entreprise minière,

les villageois ne recevaient rien. En vertu de l’ADMS, les chefs et le gouvernement étaient

habilités à proposer des concessions à des personnages clés susceptibles de focaliser sur eux

toutes les contestations nées du contraste saisissant entre la richesse diamantifère et la pauvreté

rurale.

Dans le système de métayage des mines locales de diamants, les détenteurs de licence

manquaient de capitaux. Les chefs de gangs qui recrutaient dans les villages agricoles jouaient

le rôle de protecteurs d’une main-d’œuvre saisonnière qui affluait dans les zones ADMS (30

000 jeunes gens en moyenne chaque année jusque dans les années 1970). Les détenteurs de

licence et les tributaires partageaient les profits. Les « soutiens », pour l’essentiel des

négociants libanais et guinéens, fournissaient aux détenteurs de licence des fonds, des aliments

et du matériel, en échange de quoi ils recevaient prioritairement les pierres. Les impôts

gouvernementaux et les phénomènes d’extorsion eurent pour effet d’accaparer toute la richesse

du système. Ces coûts étaient répercutés sur les tributaires et les sansanboys (ouvriers) qui

avaient tout juste de quoi se nourrir. L’agriculture de subsistance rendait le système viable. Les

tributaires se nourrissaient grâce à leur activité agricole qui leur offrait également un point de

chute en cas d’échec de leur projet minier. Les migrations incessantes entre les fermes et les

mines d’une main-d’œuvre rurale jeune limitèrent les possibilités d’innovation agricole et le

développement de systèmes agricoles modernes faisant appel à des compétences. Une

agriculture de subsistance permit de maintenir au plus bas les coûts et les salaires dans le

secteur minier, les emplois miniers faiblement rémunérés empêchant l’agriculture locale de

progresser.

Les difficultés devinrent apparentes durant les derniers jours du régime de Stevens. Celui-ci

eut recours à la manière forte pour obliger les propriétaires fonciers du district de Kono à se

plier à sa volonté (Reno 1995). À peine y parvint-il que les gisements de Kono commençaient

124Ce qui suit s’appuie largement sur l’ouvrage de Zack-Williams (1995).

133

à se tarir, amenant les tributaires à explorer de nouvelles niches en particulier dans et autour

de la forêt de Gola située sur la frontière avec le Liberia. Stevens s’était employé auparavant à

neutraliser toute opposition politique dans cette région, y menant une politique d’isolement et

d’ingérence en désignant les chefs, décrédibilisant l’institution aux yeux des jeunes. Coupées

du reste du pays, les régions forestières à la frontière avec le Liberia furent grandes ouvertes à

l’influence économique et politique du Liberia. Monrovia devint un marché important pour les

diamants sierra-léonais.

La solution pour transformer les relations « coutumières » de production dans les campagnes

de la Sierra Leone, sans porter atteinte aux aspects garantissant une certaine forme de sécurité

sociale, consisterait à mettre l’accent sur le capital humain. Une approche permettant de réduire

les dangers de l’hyper mobilité des jeunes consiste à élever les niveaux de compétences dans

les secteurs minier et agricole. Concernant l’exploitation alluvionnaire, les gisements qui sont

aujourd’hui en déclin nécessitent l’emploi de machines et de techniques d’extraction plus

perfectionnées, et donc d’une main-d’œuvre plus compétente et plus stable. Les avantages liés

à l’instauration de meilleurs « liens » entre activités agricoles et minières (permettant ainsi de

contester la « faim » comme la principale excuse justifiant l’aide et le patronage politique

alimentaires) ont été évoqués. Pour augmenter la productivité locale dans le domaine

alimentaire, et dans le même temps contribuer à la réduction de l’hyper mobilité des jeunes par

l’agriculture, il est nécessaire de transformer les compétences agricoles et les conditions

d’accès aux ressources foncières.

Il n’existe aucune solution prête à l’emploi permettant une révolution technologique du secteur

agricole ouest-africain basée sur l’amélioration des compétences. Les recherches de ces

dernières décennies ont montré que la plupart du travail doit être réalisé sur place. Les

agriculteurs, les jeunes et les individus mobiles, en particulier, doivent s’investir plus

directement dans l’élaboration de meilleures techniques de gestion foncière. Les compétences

proviendront en grande partie de l’intérieur, tout en bénéficiant éventuellement

d’expérimentations scientifiques sur site menées avec d’autres agriculteurs.

L’histoire agricole de la Sierra Leone contient suffisamment d’exemples d’innovation locale

pour suggérer l’élaboration d’une approche de transformation du système foncier faisant appel

à l’amélioration des compétences. Les agriculteurs du Nord de la Sierra Leone, une région

moins conforme aux cultures arboricoles et aux diamants, ont peu à peu mis au point des

systèmes localement adaptés de gestion efficace et intensive des bas-fonds. Les agriculteurs

dans le Sud et l’Est du pays admettent parfois ouvertement préférer « faire appel à un étranger

du Nord » pour aménager un marécage plutôt que se fier aux conseils d’un projet de

développement.

XI.5. Le régime foncier en Sierra Léone

La réforme foncière en Sierra Léone vise à asseoir un système effectif de gestion

foncière et une distribution équitable des terres. Ce dernier est relatif au fait que la loi foncière

134

dénommée Protectorate Ordinance a consacré l’exclusion des Créoles originaires de la partie

occidentale du pays de toute forme de possession de terres dans les provinces.

Dans la partie occidentale, l’absence de l’immatriculation des terres a conduit au recours

à la clôture, de marqueurs et de surveillants pour protéger les terres. Ainsi la société civile et

les ONG se préoccupent du manque de transparence et de la faiblesse du cadre réglementaire

des acquisitions de terres à grande échelle ainsi que de l’inquiétude des populations rurales à

propos de la disponibilité des terres pour l’investissement.

En 1999, the gouvernement avait instauré une commission d’enquête, dénommée

Justice Laura Marcus-Jones Commission of Enquiry pour étudier les transactions ayant trait à,

la location et à la vente de terres de l’Etat dans la partie occidentale du pays. Le rapport de la

commission a mené aux conclusions suivantes : l’inadéquation des lois existantes ; l’absence

d’une approche institutionnalisée de gouvernance foncière ; et l’absence d’un système de

gestion foncière, d’un système de audit et de contrôle fonciers basé sur une politique cohérente.

En 2008, le Ministère des Terres, de l’aménagement du Territoire et de l’Environnement

(Ministry of Lands, Country Planning and the Environment or MLCPE) annonça un moratoire

sur les transactions foncières dans cette partie occidentale à cause des problèmes liés à

l’allocation de terres, de faux actes fonciers, et des revendications superposées sur les mêmes

terres. Le moratoire a été promulgué officiellement en 2011, mais les problèmes restent pires

actuellement. Malheureusement, il n »y a pas de nouvelles stratégies pour combattre ce

phénomène à part les dispositions de la Nouvelle Politique Foncière (NLP). En 2003, la

Commission de Réforme Foncière a commandité une revue des lois qui avait conclu qu’il y

avait des obstacles à l’investissement dans la terre. En 2004, la sous-commission qui avait fait

l’étude, soumit au Procureur Général et Minsitère de la Justice un projet de loi pour favoriser

l’usage commercial de la terre ; il s’agit de « Commercial Use of Land Act ».

Mais ce projet de loi n’a jamais été approuvé par le Cabinet pour passage à l’assemblée

nationale. En 2006, il y a eu d’autres projets de loi en rapport avec la terre qui sont : la loi sur

les commissions foncières ou « Lands Commission Act » et la loi sur les courts de droits

coutumiers ou «Customary Law Courts Act».

En 2005, le gouvernement développe la Politique Foncière Nationale de la Sierra Leone

ou Sierra Leone National Land Policy of 2005. Les principes directeurs de cette politique

foncière incluent : (1) la protection la propriété commune nationale ou communale détenue en

fiducie pour le people ; (2) la préservation des droits de propriété privé existants ; (3) la

reconnaissance du secteur privé comme le moteur de la croissance et du développement,

assujetti aux principes nationaux régissant l’usage de la terre, les droits des propriétaires

fonciers et leurs descendants.

Cependant, cette politique foncière n’a jamais été appliquée. Selon les officiels du Ministère

ayant en charge les affaires foncières, son processus de formulation n’était pas participatif ;

qu’elle était plus théorique qu’empirique, et n’était pas en mesure de prendre en charge toue la

complexité et les contradictions existantes en matière foncière. Néanmoins, le document de la

135

politique foncière avait mis en exergue des problèmes importants qui sont censés entraver

l’administration et le régime foncières en Sierra Leone, tels que :

- Une sécurité foncière inadéquate

- De faibles systèmes de d’administration et de gestion foncière

- Une indiscipline généralisée dans le marché foncier

- Des délimitations foncières imprécises

- Une acquisition illégale des terres de l’Etat

- Une difficulté d’accès à terre à des fins commerciaux

- Un bas niveau de consultation

- Une rareté de terres accessibles dans la partie occidentale du pays

- Une occupation spontanée des terres publiques et des terres privées dans la partie

occidentale du pays à cause de la rapide urbanisation

- Des régimes et des droits fonciers insécurisés à cause de l’absence d’un système

d’enregistrement foncier

- Un manque d’une cartographie cadastrale approprié et d’information foncière

- Des régimes fonciers coutumiers confus et divergents ;

- Juxtaposition entre le droit statutaire (droit de l’Etat ou droit formel) et le droit

coutumier

- Un mauvais système d’administration et de gestion foncière

- Une capacité insuffisante du Ministère des Terres, de l’aménagement du Territoire et de

l’Environnement à exercer son mandat

- Une protection inadéquate contre les « l’accaparement des terres »

Une nouvelle politique foncière nationale (NLP, 2015) a été déposé dans le bureau du

Cabinet, et éventuellement au Parlement. L’ébauche du document de cette politique a fait des

propositions de changements majeurs tels que le replacement du système actuel

d’enregistrement de transactions foncières par un système d’enregistrement de titres fonciers.

Ce nouveau système va être appliquée à l’échelle nationale et concernera tous les types de droits

fonciers y compris les terres coutumières, et propose de mettre fin à la distinction entre

natifs/non-natifs (autochtones et allochtones) à propos des droits sur la terre dans le pays.

La nouvelle politique foncière nationale a consacré la création de Commission Foncières

Nationales. Le Ministère des Terres, de l’aménagement du Territoire et de l’Environnement

doit établir la Nouvelle Politique Foncière et l’Unité de Réforme (National Land Policy and

Reform Unit ou NLPRU ) pour assister la mise en œuvre de la nouvelle politique foncière

nationale.

Le régime foncier en Sierra Leone consiste en trois principaux types : (i) les terres

originellement achetées « au nom de/et pour la seule liberté de la communauté résidente »

dans la partie occidentale du pays ; (ii) les terres coutumières souvent appelées aussi terres

communautaires ; (iii) terres de l’Etat (ou les anciennes terres royales – de la couronne)

destinées aux travaux d’utilité publique du gouvernement y compris la mise sur pied d’aires

protégées (aires marines, et parcs et réserves animaliers).

136

Un examen minutieux de la tenure foncière en Sierra Leone montre une complexité de régimes

fonciers. Certaines tenures sont basées sur le droit statutaire pendant que d’autres sont issues

des droits coutumiers (terres familiales, etc.). Les terres de l’Etat sont issues du droit statutaire

même certaines d’entre elles notamment les réserves pour l’habitat urbain font l’objet de

contestations/revendications. Entre ces deux types de terres, il y a les formes croissantes et

controversées de tenures foncières : les tenures déclaratoires. Les terres classées dans ce régime

foncier sont contestée à cause du fait qu’elles sont perçues comme un accaparement des terres

de l’Etat.

Mêmes si les détenteurs de droits fonciers coutumiers sont généralement censés bénéficiers

d’un droit d’usufruit, en réalité leurs droits sur les terres coutumières sont plus forts qu’un droit

d’occupation et d’usage (Renner-Thomas, 2010). Cette tendance à occuper dans la terre en

perpétuité ressemble à une propriété, et les occupants au nom du droit coutumiers pensent être

propriétaires des terres sous leur contrôle.

XI.6. La place des femmes dans le foncier

Comme bon nombre de pays africains, la Sierra Leone reconnait deux systèmes : les

terres sont régies selon le régime foncier colonial ou le régime foncier coutumier en fonction

des régions. Cette dualité crée une certaine confusion quant aux droits des femmes à la terre.

Le Devolution of Estate Act de 2007 stipule qu’il est illégal de déposséder une femme des biens

de son conjoint défunt. Il reconnait le mariage coutumier et la polygamie, et prévoit des

sanctions pour les personnes qui procèdent à l’expulsion d’une veuve ou d’un enfant du foyer

conjugal. Les biens du défunt doivent être distribués entre les parents survivants, 35 pour cent

des biens revenant à l’épouse, 35 pour cent aux enfants, 15 pour cent aux parents et 15 pour

cent attribués conformément aux lois coutumières. Cependant, la loi reconnait uniquement le

droit à la terre d’un individu, pas d’une famille, et le régime foncier traditionnel, dont dépend

une grande majorité de femmes, ne reconnait pas le droit à la propriété des femmes125.

Le droit statutaire est appliqué dans la capitale Freetown et ses environs, tandis que le

droit coutumier est appliqué dans les provinces – par les chefs des familles régnantes, également

appelés chefs suprêmes. Ces derniers sont en général des hommes et la plupart des groupes

ethniques ne permettent pas aux femmes d’hériter des terres et des biens de leur conjoint. La

loi est bien souvent ignorée par les chefs suprêmes et par les proches qui tirent profit de

l’application du droit coutumier ; dans de nombreuses régions et dans de nombreux cas, ce sont

les lois traditionnelles qui sont appliquées en ce qui concerne l’utilisation des terres

communautaires. La croyance selon laquelle la terre appartient aux morts, aux vivants et aux

personnes non encore nées, et qu’elle ne peut pas être une propriété permanente, est toujours

forte dans de nombreuses régions et dans ce contexte, l’accès des femmes à la terre n’est pas

garanti.

X.6. les principaux acteurs impliqués dans la gestion du foncier

125 Voir LGAF Sierra Leone de 2015.

137

La gouvernance foncière en Sierra Leone est la responsabilité de quelques agences,

départements et bureaux, publics et privés. Il s’agit :

- Ministère des Terres, de l’aménagement du Territoire et de l’Environnement qui est

l’institution leader dans les questions relatives au foncier dans le pays, notamment dans

comme l’enregistrement foncier et la préparation de la planification foncière.

- Le Bureau d’Administration et d’Enregistrement Général. Il fonctionne sous la

supervision du Procureur Général et du Ministère de la Justice.

- Le Ministère de l’Agriculture, de la Foresterie et de la Sécurité Alimentaire. Il définit et

coordonne les politiques et actions en matière de sécurité alimentaire dans le pays. Il

regorge en son sein un Bureau d’Appui au Secteur Privé qui a la responsabilité de

booster l’investissement privé dans la terre.

- Le Ministère du Travail, du Logement et des Infrastructures qui a mandat à définir,

coordonne et suit la mise en œuvre de politiques et programmes pour le développement

du logement et du secteur routier.

- Le Ministère des Mines et des Ressources Minérales qui a responsabilité à gérer les

minerais conformément à la Loi sur les Mines et Minerais de 2009. Il regorge le Bureau

du Cadastre Minier qui délivre les concessions minières.

- L’Agence de Protection de l’Environnement qui s’occupe du respect des lois sur la

protection environnementale et propose des réglementations minières.

- L’Agence Sierra Léonaise pour la Promotion de l’Investissement et de l’Exportation qui

encadre et offre les moyens pour l’agrobusiness.

- La Commission des Droits de l’Homme de la Sierra Leone, qui est une commission

indépendante établie ne 2004 par le Parlement pour protéger et promouvoir les droits

humains.

- La Commission de Réforme Foncière, qui est l’unique entité reconnue pour la réforme

de la loi foncière et qui existe depuis 1975.

- L’Administration des Royaumes qui est sous la supervision du Ministère de la

Gouvernance Locale et du Développement Rural et qui est responsable des affaires des

royaumes y compris des conflits entre les sujets au-delà même du secteur foncier dans

lequel elle est très active.

- Le Conseil National des Chefs Suprêmes qui comprend les 149 Chefs Suprêmes de la

Sierra Leone. Il a été restructurée en 2010 avec des représentants aux niveaux national,

régional et du district.

- Les Conseils Locaux, qui travaillent en coopération avec les Conseils Royaux et sous la

supervision du Ministère de la Gouvernance Locale et du Développement Rural.

138

DEUXIEME PARTIE: ANALYSE CROISEE DES LEGISLATIONS ET PRATIQUES FONCIERES

Il faut aborder successivement les tendances, les contraintes et les bonnes pratiques

I. Les tendances de système foncier

Au moment de leur accession à la souveraineté internationale, bon nombre de pays africains

ont hérité du colonisateur d’une situation confuse en matière foncière du fait de la juxtaposition

de régimes juridiques tous applicables mais aussi d’une coexistence de droits réels et de droits

coutumiers. La question de savoir s’il fallait ou non maintenir le régime coutumier est alors

constamment revenue. L’Analyse de la situation de quelques pays d’Afrique noire francophone

comme anglophones laisse apparaitre des préoccupations communes et des défis identiques à

relever. Ces préoccupations sont liées aux conflits liés à la terre, au devenir des droits

coutumiers toujours vivaces en dépit de leurs suppression officielle dans certains pays, au

phénomène nouveau des acquisitions de terres à grande échelle constitutives de menaces sur

les exploitations familiales et la sécurité alimentaire, à l’exode rural difficilement maitrisable

et qui entraine un entassement à la périphérie des villes, à la réduction des espaces pastoraux

entrainant des conflits permanents entre agriculteurs et éleveurs. Tous ces phénomènes génèrent

insécurité foncière, menaces sur la paix et les équilibres socio-politiques.

Les défis auxquels les pays d’Afrique sont confrontés revêtent les mêmes contours,

induisent à quelques variations près, les mêmes effets, reçoivent à peu près les mêmes réponses

qui présentent presque les mêmes limites.

On note les mêmes tendances dans les processus de réforme foncière dans les pays comme

le Sénégal, la Mauritanie, le Mali, la Guinée, le Burkina Faso, le Niger et le Tchad. En, effet,

les grandes tendances des réformes foncières en cours dans les pays africains partageant le

même héritage colonial français s’orientent vers les principales options suivantes : la

reconnaissance, par des modalités différentes, de la légitimité des droits fonciers coutumiers;

l’élaboration de politiques foncières suivant un processus de dialogues politiques impliquant

139

l’ensemble des catégories d’acteurs concernés, identité du contenu des politiques foncières

avec une promotion de la propriété privée, une tentative de sécurisation foncière des

investisseurs par des mécanismes juridiques divers. La mise en place de nouvelles politiques

foncières est ressentie comme préalable nécessaire pour faire jouer à la terre toutes ses utilités

et créer les conditions de sortie de situation d’insécurité alimentaire dans laquelle presque tous

les pays sont plongés.

Le législateur burkinabé reconnaît aujourd’hui, officiellement, les droits coutumiers. Il a

prévu leur formalisation à travers des attestations de possession foncière et des accords de prêts.

La Réforme agraire foncière (RAF) mise en place en 1984 (et revisitée plusieurs fois) a

toujours fait l’objet de contestations. Elle n’a jamais permis de régler les problèmes d’insécurité

foncière, notamment pour les femmes et les jeunes. Les conflits fonciers sont restés nombreux.

Une nouvelle politique spécifique au monde rural s’imposait donc. La loi du 16 juin 2009 s’est

inscrite en conformité avec le contenu de la Politique Nationale de Sécurisation Foncière en

Milieu Rural validée par le gouvernement burkinabé en septembre 2007. La nouvelle réforme

comporte aussi un élément d’une grande importance en ce qu’elle prévoit des outils de gestion

des ressources naturelles à travers les chartes foncières locales, qui résultent de négociations

entre populations locales et qui peuvent désormais être reconnues officiellement par les

services de l’Etat et les collectivités locales. Dans la mise en œuvre malheureusement et comme

partout ailleurs, il y a eu des difficultés. Les nombreuses institutions communales et

villageoises prévues pour gérer le foncier comme d’ailleurs les textes d’application, ont tardé

à être mises en place ; les fonds des projets et programmes ont semblé devoir suppléer le défaut

de financement par ressources publiques de la mise en œuvre de la réforme.

Le Mali partage avec le Sénégal la notion de «domaine national». Le domaine national au

Mali est constitué des domaines public et privé de l’Etat, des domaines public et privé des

collectivités territoriales décentralisées et du domaine foncier des autres personnes, physiques

ou morales. Il s’agit donc d’une catégorie «englobante» qui n’a pas de consistance propre. Il y

a ainsi une différence fondamentale avec l’exemple du Sénégal où le domaine national est un

ensemble qui existe à côté du domaine de l’Etat et des parcelles objet de titres fonciers

appartenant à des particuliers. Au Mali également il a été noté la volonté de reconnaissance des

droits coutumiers par le code domanial et foncier de 2000 modifié en 2002 et complété

par la loi d’orientation agricole (LOA) dans son volet foncier mais aussi la mise en œuvre

d’une politique foncière spécifique.

La nouvelle Politique Foncière Agricole (PFA) du Mali devrait permettre de donner plus

de consistance aux droits coutumiers et d’apporter un surplus de sécurisation à l’exploitation

agricole familiale et à l’entreprise agricole. Elle comporte comme principal chantier, la mise

en place du cadastre qui a été l’une des recommandations fortes figurant parmi les grandes

orientations politiques de l’actuel Président de la République lors de son investiture le 4

septembre 2013.

En Mauritanie, la terre appartient à la nation et tout mauritanien peut, en se conformant à la

loi, en devenir propriétaire. La tenue traditionnelle, celle fondée sur les droits collectifs est

abolie. Les terres de l’Etat sont toutes celles qui ne portent aucune trace de mise en valeur et

140

qui ne sont pas immatriculées. Les terres de l’Etat se subdivisent en domaine public et en

domaine privé: Les terres privées des particuliers comprennent celles appartenant à des

communautés privées dites traditionnelles et celles des individus. En zone rurale, l’attribution

de concession provisoire et de concession définitive est accordée, après avis des commissions

compétentes respectives par :-Le Ministre des Finances lorsque la superficie n’excède pas cent

hectares-Le Conseil des Ministre lorsque la superficie est supérieure à cent hectares. La

concession doit être en harmonie avec le schéma des structures et inscrite au Plan Foncier.

Au Tchad, l’ensemble des biens appartenant à l’Etat prend le nom de domaine national.

Tous les biens de l’Etat ou des personnes morales du droit public subordonnées qui ne font pas

partie du domaine public font partie du domaine privé de l’Etat. De même, tout bien qui a cessé

d’appartenir au domaine public de l’Etat tombe dans le domaine privé de l’Etat. C’est sur ce

domaine privé que l’Etat peut attribuer des parcelles à des personnes privées physiques ou

morales en vue de les exploiter.

En Guinée, le code foncier et domanial confirme le principe de la propriété. L’État

ainsi que les autres personnes physiques et les personnes morales privées peuvent être

titulaires du droit de propriété sur le sol et les immeubles qu’il porte, et l’exercer selon

les règles du Code civil. Ce droit de propriété est constaté par l’inscription de l’immeuble

sur le plan foncier tenu, pour chaque collectivité territoriale, au niveau de la commune urbaine

ou de la communauté rurale de développement, et il requiert aussi l’immatriculation de

l’immeuble sur le livre foncier tenu par le service de la conservation.

Au Niger, sur le plan strictement foncier, le droit posé en matière foncière rappelle les

principes mis en vigueur par la légalisation domaniale et foncière c’est-à-dire des droits fonciers

consacrés par un titre de propriété, accession à la propriété des terres vacantes par concession

rurale avec une obligation de mise en valeur126 et permet de valider les droits coutumiers qui

peuvent dorénavant constituer une forme de propriété.

Les mêmes tendances lourdes constatées dans les pays d’Afrique anciennement sous

administration anglaise.

Au Ghana, deux grands régimes fonciers existent: le régime coutumier et le régime

public. L’immense majorité des terres au Ghana restent placées sous le régime coutumier

officiellement garanti par le gouvernement ghanéen. Pour cela, des structures sont mises en

place mais se pose, comme dans d’autres pays, le problème de leur opérationnalité. En dépit de

l’interdiction érigée en norme constitutionnelle de création de droits de propriété foncière en

faveur des étrangers et même de signature de baux de plus de 50 ans, les acquisitions à grande

échelle de terres pour l’agriculture et les biocarburants se développent à un rythme inquiétant.

En 2010, 171 projets de biocarburants dont la plupart nécessitent de grandes plantations de plus

de 1000 ha ont été identifiés. On note également une prolifération de projets miniers initiés

principalement par des multinationales étrangères ou leurs filiales. Le gouvernement a bien pris

conscience des conséquences néfastes du phénomène de l’accaparement des terres pour la

sécurité alimentaire et la paix sociale. C’est ainsi qu’en février 2012, les Commissions

foncières, se conformant aux principes d’investissements agricoles responsables développés par

la FAO, le FIDA, la Banque mondiale, ont élaboré des lignes directrices pour encadrer ce

126 Décret n° 97-006/PRN/MAG/EL du 10 janvier 1997, portant réglementation de la mise en valeur des

ressources naturelles rurales.

141

phénomène. C’est dire que l’élaboration, en 1999, du document de politique foncière nationale

n’a pas apporté le léger mieux souhaité dans la gouvernance foncière. L’analyse de la situation

foncière du Ghana montre clairement qu’il existe encore des inégalités entre les sexes dans

l’attribution du droit foncier selon le droit formel ou le droit coutumier.

Au Nigéria, le constat de l’absence de maitrise du sol par l’Etat a amené le Général

Olusegun Obasanjo à promulguer le « Land Use Act » (loi sur la mise en valeur des terres) en

1978. Le gouverneur, dans chaque Etat et les gouvernements locaux se voyaient partagée la

mission de gérer respectivement les terres urbaines et les terres non urbaines. Par cet acte, le

gouvernement cherchait à asseoir son autorité sur les ressources foncières aux mains de groupes

ethniques, de lignées ou de familles, un phénomène qu’une loi de 1962 n’avait pu remettre en

cause car ne concernant que les Etats du nord. Désormais, toutes les transactions foncières

nécessitent le consentement du gouverneur avant leur inscription au registre foncier. Le «Land

Use Act» a été pris sur recommandation de la Commission de réforme foncière et du Comité

de rédaction de la Constitution en 1977. Il fallait faire face à la demande croissante en terres,

conséquence du processus d’urbanisation et du boom pétrolier. Le «Land Use Act» est

grandement critiquée. Son effectivité n’est pas totale. En effet, même s’il a fragilisé le régime

foncier coutumier, le droit traditionnel a continué à être reconnu dans les régions où les terres

étaient depuis longtemps la propriété des clans et des familles. En outre, il est considéré comme

la source des lenteurs, du coût élevé de la procédure d’obtention des certificats d’occupation

étant donné, comme mentionné plus haut, que le visa du gouverneur est un élément de cette

procédure. En milieu urbain, la réforme n’a pas réussi à mettre un terme à la spéculation ; elle

a, au contraire, accru la corruption. Enfin, le «Land Use Act» est considéré comme un frein

pour l’Investissement Direct Etranger. Il est vivement demandé au gouvernement d’apporter

les réformes nécessaires afin de permettre l’utilisation de la terre comme garantie.

Au Libéria, la situation a été rendue très complexe par le retour des réfugiés victimes de la

guerre civile obligeant l’Etat à mettre en place en 2009 une Commission foncière chargée de

régler les conflits fonciers entre ces réfugiés rapatriés et leurs voisins. En vérité ces

conflits ont été favorisés par la faiblesse des lois foncières. En effet, dans ce pays, la propriété

relève de la Common Law, qui exige que le propriétaire soit en possession d’un titre de

propriété. Le système d’enregistrement est cependant pollué par l’existence d’un système

informel fondé sur l’accord verbal. Cela donne plusieurs opérations de vente sur une même

terre entrainant une situation confuse et grosse d’insécurité foncière. Bon nombre d’entre les

citoyens déplacés du fait de la guerre civile qui a secoué le pays entre 1999 et 2003, sont

revenus dans leur village pour constater la perte de leurs terres. La mission assignée à la

Commission créée en 2009 a consisté à mettre en place un meilleur régime d’enregistrement

foncier afin d’enrayer cette confusion généralisée en matière foncière et de permettre aux

citoyens d’avoir plus facilement accès aux documents de propriété foncière.

La Sierra Leone connait un régime dual de gestion des terres: un système de pleine propriété

dans la partie occidentale où la terre a intégré le commerce juridique et un système communal

de propriété dans les secteurs provinciaux où la terre reste encore un bien coutumier. Le système

de pleine propriété a prévalu pendant la période coloniale et était régi par une loi de 1835 qui

établissait la propriété de la couronne britannique sur les terres considérées comme vierges. Ces

dernières pouvaient être cédées en pleine propriété aux citoyens britanniques. Cette loi allait

142

aboutir à la création d’une classe de propriétaires terriens. Il a fallu un décret de 1911 pour régir

davantage la propriété foncière en reversant les terres inoccupées ou qui le sont insuffisamment

dans le domaine de la couronne. La Sierra Leone accède à l’indépendance en 1961 et le premier

gouvernement supplée à la couronne et revendique toutes les terres. Dans ce pays, l’Etat

reconduit le système de domanialité privée. Les citoyens peuvent accéder à la terre en pleine

propriété en formulant des demandes adressées au ministre des terres. Les droits précaires qui

sont concédés dans un premier moment peuvent faire l’objet d’une mutation en pleine propriété

définitive après une mise en valeur suffisante dans un délai de deux ans. Cependant, l’accès des

étrangers à la pleine propriété est encadré sur le territoire de la Sierra Leone (loi 1966).

II. Les contraintes foncières

Parmi les contraintes, nous avons le caractère non homogène du statut de la terre, le

déficit alimentaire, l’application déficiente du principe de légalité matière foncière et l’accès

contraignant des femmes au foncier

II.1. Le Caractère non homogène du statut de la terre

Les droits coutumiers n’ont pas de reconnaissance juridique. Les ruraux sont maintenus

dans une situation d'illégalité permanente et d’insécurité juridique, où le décalage entre la loi et

les pratiques. Les législations foncières sont peu ou pas appliquées, mais cela ne les empêche

pas d'avoir des effets concrets à partir du moment où elles sont prises en compte, même de

façon partielle, par certains acteurs. C’est le cas bien sûr des instances chargées de les appliquer

(administration territoriale, justice, etc.), mais aussi des élites urbaines, et de certains acteurs

locaux qui peuvent avoir un intérêt stratégique à s’appuyer sur elles pour revendiquer des droits

illégitimes au regard des normes locales.

L'évolution des pratiques et la multiplication des conflits fonciers ne sont donc seulement le

produit des changements macroscopiques (accroissement de la compétition pour la terre, du fait

de la démographie et du marché) que privilégient les théories évolutionnistes des droits sur la

terre. Elles découlent tout autant de l’intervention étatique, et de cette situation de pluralité

juridique, à l’origine de l'incertitude sur les droits, qui incite les uns et les autres à jouer de la

dichotomie des normes. On ne peut pas aujourd’hui opposer des pratiques “ traditionnelles ”

locales à la législation : les ruraux sont confrontés depuis près d’un siècle à l’interférence de

l’Etat et l’ont intégré dans leurs pratiques foncières. Les acteurs utilisent de façon opportuniste

l’un ou l’autre des registres de droits, pour appuyer leurs revendications foncières.

Les lois foncières issues du droit moderne ont en effet de nombreux problèmes d’applicabilité

et ne reconnaissent pas en général les droits des populations sur les terres héritées de leurs

ancêtres. Au nom du « principe de domanialité », l’État est présumé propriétaire des terres, en

l’absence de droits reconnus par le système de l’immatriculation (attribution de titres fonciers

par les services du cadastre). Cette procédure étant complexe, longue et coûteuse (elle est

directement héritée de la période coloniale), les populations ont peu recours aux titres fonciers

et se réfèrent préférentiellement aux règles de gestion coutumière en milieu rural. De fait, la

majorité des droits sur les terres appartenant aux exploitations familiales n’est pas reconnue

143

légalement par les instances de gestion moderne, ce qui place les producteurs en état

d’insécurité foncière.

II.2 Le déficit alimentaire et le changement climatique

Selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), l’Afrique de

l’Ouest est parmi les régions les plus vulnérables aux fluctuations futures du climat. La sixième

édition de l’indice de vulnérabilité au changement climatique (IVCC),127 publiée, identifie

également l’Afrique de l’Ouest comme étant le principal point sensible du risque de

changement climatique. Les risques découlent d’un réchauffement prévu de plus de 2 °C dans

la région avec des changements importants de précipitations et d’humidité, ce qui aura un

impact significatif sur l’économie agricole régionale. L’Indice identifie sept pays «à risque

extrême» dans la région de la CEDEAO: la Guinée-Bissau (2e), la Sierra Leone (3e) et le

Nigéria (6e), suivis du Sénégal, de la Guinée, du Burkina Faso et de la Gambie128.

Les changements et la variabilité du climat combinés à la croissance rapide de la population

conduisent à une dégradation grave et continue des ressources naturelles, menaçant l’agriculture

et la production animale, augmentant ainsi la pauvreté et l’insécurité alimentaire et

nutritionnelle.

L’agriculture et l’élevage sont les principales sources de subsistance pour la majorité de la

population de la CEDEAO. Beaucoup d’agriculteurs et d’éleveurs de la région sont pauvres,

produisent à hauteur de subsistance et font face à de nombreux défis, dont la sécheresse, la

dégradation des sols, la déforestation, le surpâturage et l’épuisement des sources d’eau de

surface. Le changement et la variabilité climatiques constituent une grande menace pour ces

familles déjà pauvres, qui ne peuvent souvent faire autrement que de quitter leurs villages à la

recherche d’autres moyens de subsistance dans les centres urbains.

Historiquement, la région a connu des décennies de grave sécheresse ainsi que des périodes de

précipitations supérieures à la moyenne. Cependant, les effets du changement climatique

mondial sont devenus tangibles à partir des années 1990, sous forme d’alternance d’années très

sèches et très humides conjuguée à des événements météorologiques extrêmes tels que les

inondations, les sécheresses, la chaleur extrême et les fortes pluies, qui ont aggravé une situation

déjà difficile.

Les terres des pays concernés subissent des pressions liées non seulement au

réchauffement climatique mais aussi une absence de législations adéquates qui impacte sur le

rendement agricole escompté. En effet, l’évolution démographique et la rareté des ressources

127 L’IVCC est un élément central de la 6e édition de l’Atlas sur le changement climatique et les risques environnementaux de

Maplecroft. L’IVVC évalue trois facteurs: l’exposition à des événements climatiques extrêmes, notamment l’élévation du

niveau de la mer et les variations futures de la température, des précipitations et d’une humidité spécifique; la sensibilité des

populations, en termes de santé, d’éducation, de dépendance agricole et de disponibilité des infrastructures; et la capacité

d’adaptation des pays à lutter contre les impacts du changement climatique, qui englobe la R-D (recherche et développement),

les facteurs économiques, la sécurité des ressources et l’efficacité du gouvernement. L’Indice a été développé pour identifier

les risques climatiques vis-à-vis des populations, des gouvernements et de la croissance économique au cours des 30 prochaines

années. 128 Voir l’évaluation du droit à l’alimentation FAO, 2014.

144

posent déjà des problèmes de sécurité alimentaire avec une pression croissante sur les

ressources naturelles qui se raréfient.

De manière générale, à l’exception de quelques pays qui ont fait évoluer récemment leur

législation (loi 034-2009 au Burkina Faso, code rural de 1993 au Niger), la reconnaissance des

droits locaux dans les politiques foncières en Afrique de l’Ouest reste très faible. Le

pastoralisme est également rarement reconnu comme un mode de mise en valeur des terres. Les

zones pastorales sont ainsi les premières victimes de l’avancée du front agricole sous l’effet de

la pression démographique et de l’acquisition de terres par de nouveaux investisseurs.

Ce phénomène est accentué par le fait que dans la majorité des pays, les États sont encore

fragiles. Bien que la décentralisation ait été lancée depuis plusieurs années, celle-ci semble bel

et bien en panne dans la majorité des cas. Plusieurs éléments en témoignent : transferts de

compétences incomplets, reprise de certaines prérogatives stratégiques par les États, absence

de transferts financiers, etc. Même lorsque les compétences en matière de gestion foncière sont

transférées (comme c’est le cas au Sénégal, où les communautés rurales ont le pouvoir

d’affecter et de désaffecter les terres), le rôle de l’État demeure primordial et celui-ci joue de

toutes ses ressources pour reprendre le contrôle sur les terres

Il est difficile de caractériser précisément les contrats passés entre investisseurs et pays hôtes

en Afrique de l’Ouest, les études sur le sujet étant partielles et ne s’intéressant qu’aux projets

les plus emblématiques. Il semble cependant qu’il existe une réelle diversité de projets : projets

dédiés à la production de biocarburants (plusieurs dizaines de milliers d’hectares au Burkina

Faso et au Mali), à la production de cultures vivrières (riz et blé dans la zone Office du Niger

au Mali, dans la Vallée du fleuve Sénégal, au Niger, etc.), à vocation touristique (10 000 ha

gérés par la SAPCO sur la petite Côte au Sénégal).

Selon les pays, les autorités intervenant dans l’attribution des terres sont variables, mais l’État

y est toujours le principal gestionnaire des terres, au nom du principe de domanialité généralisé

dans presque tous les pays après les Indépendances. Avec la décentralisation, les législations

ont évolué pour donner de nouvelles prérogatives en matière de gestion foncière aux

collectivités locales (Sénégal, Burkina Faso, etc.).Néanmoins, les contrats étudiés se

caractérisent souvent par le fait qu’ils sont signés directement avec l’État, n’ont pas fait l’objet

de consultation avec les populations locales, ni avec les élus locaux et n’ont pas été précédés

d’études d’impact environnemental et social. De manière générale, ce sont les zones les plus

productives (zones irrigables) et les pays où la gouvernance est la plus faible qui sont les plus

touchés.

Ces contraintes qui pèsent sur la production agricole, dans un contexte où prédominent

informalité et insécurité foncières, constituent un défi pour les États, les Institutions régionales

(Union Africaine, Commission Economique pour l’Afrique) et la CEDEAO.

A côté de la dégradation progressive des ressources naturelles, se pose la question de la

capacité des droits fonciers collectifs à faire face et à s’adapter aux pressions des marchés

fonciers.

Aussi, il convient de préciser qu’il n’est pas facile d’obtenir des chiffres exacts sur

l’ampleur du phénomène de l’accaparement des terres du fait du manque de transparence qui

145

entoure ces transactions. En effet, peu de contrats de bail ou conventions d’investissements ont

été rendus publics, le plus souvent par des organisations non-gouvernementales, étant donné

que les autorités étatiques considèrent ces documents comme confidentiels. Toutefois, la

recherche a pu déceler des cas illustratifs intéressants :

AU SENEGAL

Dans un pays comme le Sénégal, ce phénomène est devenu une réalité repérable dans

plusieurs communautés rurales, notamment dans les zones ayant le potentiel agro-physique le

plus élevé129. Ces acquisitions de terres à grande échelle semblent de plus être largement

encouragées par certains programmes initiés par l’Etat depuis 2006. Il y’a eu d’abord la mise

en place du Plan retour vers l’agriculture (Plan REVA) afin de faire de l’agriculture un pôle de

croissance économique et sociale et de contrer l’immigration illégale vers l’Europe à travers la

création de fermes villageoises intégrées. Il a été également instauré la Grande Offensive

Agricole pour la Nourriture et l’Abondance (GOANA), dont un des volets visait le

développement de la culture de jatropha curcas à raison de 1000 hectares par communauté

rurale. A cela s’ajoutent les politiques incitatives en matière agricole (code des investissements)

et minière (code minier de 2003). Encouragés par cet ensemble de mesures étatiques incitatives,

plusieurs acteurs domestiques et investisseurs étrangers ont tenté d’obtenir des terres agricoles.

L’évaluation des causes à l’origine des acquisitions de terres à grande échelle montre que si

certaines sont liées aux facteurs internationaux (crise alimentaire, énergétique, financière),

d’autres révèlent que les facteurs domestiques s’avèrent davantage déterminants.

Au Sénégal, au cours des dix dernières années, près de 850.000 ha, soit 33% de la

superficie cultivée a fait l’objet de transactions foncières au Sénégal130.

Dans la vallée du fleuve Sénégal, 367.422 ha sont affectés pour la riziculture et le

biocarburant. A titre d’illustrations, nous pouvons citer des cas d’affectations des terres à

grandes échelles parmi lesquels: -2789 ha attribués pour le Biocarburant à la Compagnie

Agricole de Saint Louis (Français), - 14399 ha octroyés à la CSS,- 137 ha attribués à VITEL-

20 000 ha attribués à SENHUILE,- 535 ha attribués à Cheikhs LO- 310 ha alloués à WAF-210

ha attribués à SEPAM- 399 ha attribués à SCL-355 ha alloués à SENEC INDIA-126 ha à STS.

AU MALI

Les acquisitions et locations de terres de grande envergure ont lieu sur tout le territoire

national. Mais leur nombre et leur taille varient selon les zones et les régions. Ainsi, plusieurs

sources font état d’acquisitions de terres récentes par des investisseurs italiens et saoudiens

dans les cercles de Kita et de Bafoulabé situés dans la première région administrative du pays.

129 Certaines études viennent étayer cette réalité de l’accaparement des terres. CICODEV AFRICA, Accaparement des terres

en Afrique de l’ouest : exporter ou nourrir les populations, impact sur les consommateurs ruraux, 2011, 25

http://www.hubrural.org/IMG/pdf/accaparement_des_terres_rapport_diokoul_1sur2.pdf ; IPAR, en 2010 dans la zone nord du

Sénégal, ENDA PRONAT en 2010.

130 Situation globale et évolution de l’accaparement des terres au SENEGAL source : étude COPAGEN, 2013

http://www.hubrural.org/IMG/pdf/accaparement_des_terres_rapport_diokoul_1sur2.pdf

146

Mais en l’absence d’informations exhaustives sur la situation dans ces zones, l’analyse sera

centrée sur l’Office du Niger où se trouvent les cas les plus emblématiques. Elle portera

essentiellement sur les acquisitions et locations de terres à large échelle, par des investisseurs

privés.

Une des particularités de la gestion des terres à l’Office du Niger réside dans le fait que dans

cette zone coexistent les aménagements réalisés par l’Etat malien avec le concours des bailleurs

de fonds bilatéraux et multilatéraux, les aménagements privés (nationaux et étrangers) ainsi que

les affectations réalisées au profit d’Etats africains (notamment Burkina Faso et Sénégal) et

d’organisations sous-régionales, notamment l’UEMOA.

L’Office du Niger est devenu le lieu privilégié des investissements agricoles privés et des

demandes de terres. Les statistiques montrent que sur la période 2004-2009, 871 267 ha ont été

attribués, avec une accélération des attributions à partir de 2007. Ces attributions ont été faites

soit par l’Office du Niger, ou par l’Etat, majoritairement à de grands investisseurs, sous forme

d’attributions définitives (50 419 ha), et d’attributions provisoires (820 848 ha). Ces superficies

représentent presque dix fois la valeur des superficies aménagées depuis la création de l’Office

du Niger.

Les demandes de parcelles provenant d’acteurs nationaux sont beaucoup plus nombreuses que

celles des investisseurs étrangers. Les données suggèrent que 90% des demandes sont formulées

par des promoteurs nationaux). Toutefois, ces demandes de promoteurs représentent moins de

50% de la superficie totale attribuée (Papazian, 2011). En effet, les investisseurs nationaux

demandent dans la majorité des cas des superficies inférieures à 50 ha (38% des demandes

représentent des superficies comprises entre 1 et 5 ha), alors que les investisseurs étrangers

formulent tous des demandes pour des superficies supérieures ou égales à 500 ha. Cependant

des demandes équivalentes proviennent aussi de quelques investisseurs nationaux dont certains

bénéficient des mêmes superficies que les étrangers.

Les investisseurs et demandeurs nationaux de parcelles peuvent être regroupés en trois

catégories :

Des exploitants agricoles (individuels ou en groupements) déjà domiciliés dans la zone ON

Des exploitants agricoles (individuels ou groupement) non bénéficiaires de permis

d’exploitation agricole et souhaitant s’établir dans la zone

Les « grands privés nationaux».

Il s’agit de promoteurs dont la plupart ne résident pas dans la zone et n’ont pas l’agriculture

comme principale activité. Certains d’entre eux résident même à l’extérieur du pays. A l’instar

des investisseurs étrangers, ils demandent des superficies énormes. Les statistiques montrent

que 10 d’entre eux totalisent à eux seuls 50% des superficies attribuées aux promoteurs

nationaux. Il s’agit, entre autres, du Groupe Tomota (100.000 ha), Société Yatassaye (20.000),

Société Africaine de Production Agricole (20.000), la CAMEC (20.000), SOCOGEM (20.000),

Société Ndiaye et frères (15000), Société des moulins modernes (7400), Société BMB Export

(10.000).

147

Les investisseurs étrangers peuvent être aussi regroupés en trois catégories selon la

classification pertinente réalisée par Hermine Papazian (Papazian 2011)

-Les investissements privés à travers les fonds souverains

-Les groupes industriels (nationaux étrangers ou multinationaux) issus des secteurs de

l’agroalimentaire et de l’énergie,

-Les investisseurs étrangers ayant entrepris des projets en zone ON sur proposition de l’Etat

Malien.

EN GUINEE

L’étude réalisée par le COPAGEN en Guinée en 2013 sur les acquisitions massives de terres

agricoles et leur impact sur l’agriculture familiale et la sécurité alimentaire des populations

locales, est révélatrice. Les terres acquises concernant la basse Guinée s’étendent sur une

superficie totale de 20.800ha et celles concernant la haute Guinée sur 14.100ha. Au total,

34 900 ha de terres ont été acquis dans toutes les zones qui ont fait l’objet d’investigation,

soit 20.800ha en basse Guinée et 14.100ha en haute Guinée. La zone de basse Guinée

couvre 3379,758 km² dont une superficie agricole totale de 5000ha et la zone de haute

Guinée couvre quant à elle 6973 km² dont une superficie agricole totale de 13.800 ha.

Aussi, nous avons le cas de Farm Lands of Guinea (FLG) qui est une société basée à

Gibraltar et enregistrée aux Iles Vierges britanniques. Le 16 septembre 2010, FLG a un

accord avec le ministère de l'Agriculture guinéen à travers un bail de 99 ans avec plus de

100 000 ha, sur lesquels la société prévoit de cultiver maïs et soja (Grain, 2012).

AU BURKINA FASO

On estime à environ 5 747 602 ha de terres acquises par différents types d’acteurs dans les

zones couvertes par l’étude. Cette surface représente environ 20,98% de la superficie nationale

et 63% des superficies cultivables. Les mines d’or occupent plus de 5 500 000 ha, les agro

carburants (jatropha et autres) plus de 113 500 ha. Les autres productions occupent environ 43

102 ha. Le phénomène d’acquisition massive des terres au Burkina Faso est jeune, mais va

grandissant. Le phénomène est exacerbé par l’intérêt de plus en plus croissant de l’Etat vis-à-

vis de l’agro-business. La pénétration du phénomène dans le pays trouve une juste explication

dans la porosité de la législation foncière qui a été édulcorée à dessein, pour offrir des facilités

aux investisseurs étrangers.

EN MAURITANIE

Certains capitaux à la recherche d’opportunités d’investissement dans des pays à haut potentiel

agricole, font leur apparition dans la zone. Dans certaines circonscriptions administratives, on

enregistre actuellement des avis publics de demandes concessions immenses au profit de

promoteurs nationaux ou étrangers. C’est une occasion pour spolier ce qui reste des terres des

communautés villageoises dont la structure sera fortement secouée du fait des transformations

profondes qu’impliquera inévitablement une nouvelle division du travail. Les risques d’abus

deviennent plus graves et probables parce qu’ils seront commis, désormais, au profit de

148

puissants propriétaires de latifundia protégés par l’Etat, au nom d’un impératif faussement

sacré37.

Enfin, en Mauritanie, l’accaparement de grandes surfaces de terres par le

gouvernement Mauritanien et leur octroi à des investisseurs étrangers constituent une réalité

observable à travers l’exemple de la concession de 31. 000 ha et 50 000 ha allouées en janvier

2014 à la Société saoudienne AL RAJIHI dans une zone agro-sylvo-pastorale des communes

des wilayas du Brakna et du Trarza.

Ces phénomènes ont des conséquences délétères pour les petits exploitants, leurs terres,

leurs moyens d’existence et l’environnement. Ainsi, la sécurité alimentaire des populations

concernées est menacée du fait des transactions foncières qui provoquent la perte des terres

familiales, des déplacements massifs de populations, la dégradation des sols et des pénuries de

ressources.

II.3. L’application déficiente du principe de la légalité en matière foncière

Si l’observation de la pratique foncière en Afrique subsaharienne permet de constater

une faible utilisation du Droit dans son ensemble, une étude plus approfondie permet de

distinguer les difficultés rencontrées par le Droit selon les acteurs. Ainsi, si la population rurale

reste largement imprégnée des coutumes locales, l’Administration, elle, doit faire face à sa

mission duale opposant respect du Droit et objectifs de pacification avec les communautés

rurales. L’inclination des populations pour les coutumes locales s’observe à travers la gestion

pratique du foncier rural, c'est-à-dire à travers les modes de succession, la nature des contrats,

la résolution des conflits etc.131 . En réalité, cette opposition entre coutumes et droits fonciers

n’est qu’une variante du combat ancien entre « l’objectivité » du droit national et les

subjectivités des droits locaux : « Au droit unique s’opposent des droits multiples ; à l’État, les

collectivités, voire l’individu; à la règle, le processus; à l’abstraction, le cas concret; à

l’objectivité, la subjectivité… »132.

Ainsi, les caractères sacré, inaliénable et imprescriptible des droits sur la terre ne sont que le

reflet de la perception sacralisante de la terre133 qui pose d’office la question de la

131 AKA A., Nouvelles approches du Droit Foncier et de l’organisation territoriale dans une

perspective de sortie de crise foncière. Thèse de droit Université Paris I Panthéon Sorbonne,

septembre 2005, p.77 ; LE ROY E., Les Africains et l’institution de la justice, Paris, Dalloz, 2004,

p. XVIII

132 VANDERLINDEN J., « Les droits Africains entre positivisme et pluralisme », in Bulletin des

séances de l’académie royale des sciences d’outre-mer n°46, 2000, P. 279

133 Ces droits se réfèrent au premier occupant, l’ancêtre fondateur du groupe à partir duquel le

patrimoine foncier lignager est constitué. Le pacte établi entre le primo occupant et la terre (cette

entité propre dont les génies cautionnent ou non l’attribution de droits fonciers) oblige la

communauté toute entière à respecter la nature elle aussi sacrée et inaliénable de la terre. LAVIGNE

DELVILLE P., TOULMIN C., TRAORE S. Gérer le foncier rural en Afrique de l’Ouest, Paris,

Karthala, 2000, 357 pages

149

reconnaissance de la propriété telle que définie par le droit légal134.Privilégiant le caractère

informel et la relative facilité des pratiques et coutumes locales, les populations rurales

évoluent, ainsi, dans l’indifférence d’un système qui, sous prétexte de souveraineté nationale,

établit des politiques foncières encadrées par des dispositions négligentes de leurs réalités

sociales et économiques.

Il faut en conclure donc qu’en matière de foncier rural, l’organisation juridique de l’Etat (qui

répond à un idéal de société) cède le pas à la politique pratique de l’Administration qui essaye

tant bien que mal de gérer une population parfois peu conciliante. S’exprimant sur cette attitude

duale de l’Administration.

II.4. L’accès contraignant des femmes au foncier

Les femmes jouent un rôle clé dans la réalisation de la sécurité alimentaire et nutritionnelle:

elles produisent, transforment et fournissent la nourriture à leurs familles, préservent les savoirs

traditionnels et la biodiversité, gèrent la stabilité de l’approvisionnement en vivres en temps de

crise économique, collectent le bois de chauffage et l’eau, génèrent des revenus et s’occupent

de leurs familles.

Selon les dernières données disponibles, les femmes représentent en moyenne 43 pour cent de

la main-d’œuvre agricole et deux tiers des éleveurs des pays en voie de développement, avec

de fortes variations entre les pays (FAO, 2011)135. Cependant, certains chercheurs croient que

la participation des femmes dans l’agriculture est sous-estimée en raison de problèmes de

collecte de données et du manque de données fiables désagrégées par sexe. En Afrique de

l’Ouest, le pourcentage de femmes constituant la main d’œuvre agricole varie de 36 pour cent

en Côte d’Ivoire et au Niger à plus de 60 pour cent en Sierra Leone, et peut atteindre jusqu’à

80 pour cent dans les régions éloignées (FAO, 2011). Les femmes de la région de la CEDEAO

sont de plus en plus impliquées dans l’agriculture (cultures vivrières et de rente) étant donné

que de plus en plus d’hommes migrent (de façon saisonnière ou permanente) du Sahel vers les

pays côtiers, le Moyen-Orient ou l’Europe.

Cependant, il existe de nombreux obstacles qui entravent l’accès des femmes aux moyens de

production, comme la terre, l’eau, le crédit, la connaissance et le travail, ou aux services, tels

que la vulgarisation agricole, l’éducation et la santé. Ces obstacles non seulement augmentent

leur vulnérabilité et celle de leurs familles vis-à-vis de l’insécurité alimentaire, mais réduisent

également de façon considérable leur contribution à la production agricole en général.

Une forte inégalité entre les hommes et les femmes est chose commune à tous les pays de la

CEDEAO. Leur indice d’inégalité de genre (IIG), reflétant les désavantages des femmes en

matière de santé de la reproduction, d’autonomisation et de marché du travail, sont parmi les

plus élevés dans le monde, allant de 0,550 au Sénégal à 0,707 au Niger (l’IIG le plus élevé au

134 Si pour certains auteurs la propriété existe dès lors qu’il y a une exclusivité des droits sur la terre,

sachant que le caractère inaliénable des droits n’existe que parce qu’il s’agissait de sociétés non-

marchandes, pour d’autres la notion de propriété implique nécessairement l’abusus qui ne fait pas

partie des droits coutumiers acquis, du fait de l’inaliénabilité de ces droits.

135 FAO. 2011. La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture 2010-2011. Le rôle des femmes dans

l’agriculture. Combler le fossé entre les hommes et les femmes pour soutenir le développement (disponible sur

www.fao.org/docrep/013/i2050f/i2050f00.htm). Consulté le 7 novembre 2013.

150

monde)136. En Afrique de l’Ouest, la terre est principalement détenue par les hommes et

transmise aux hommes d’une génération à l’autre. Cela signifie que les femmes ont accès à la

terre et disposent des droits d’utilisation indirectement, à travers les hommes de la famille.

L’insécurité foncière décourage les femmes de consacrer du temps et des ressources à des

pratiques agricoles durables. Il convient de noter qu’il existe des différences importantes en

fonction de l’appartenance ethnique. Certaines femmes au Ghana et au Nigéria sont en mesure

d’hériter, de louer, de cultiver (en tant que métayères) et d’avoir accès à la terre à travers leurs

maris de façon très différente des femmes d’autres pays d’Afrique de l’Ouest, ce qui peut être

le résultat d’une influence relativement faible de l’islam dans certaines zones (Institut

international pour l’environnement et le développement, 1999).

Au Burkina Faso, les hommes ont un meilleur accès aux engrais et à la main d’œuvre familiale

et non familiale pour leurs parcelles agricoles. Une recherche sur les différences de genre dans

la productivité agricole conclut que la réaffectation de ces ressources aux femmes pourrait

accroître la production agricole des ménages de 10 à 20 pour cent137.

En outre, les décisions concernant le choix des cultures, l’allocation des terres pour les cultures

vivrières et les cultures de rente et la quantité des produits gardés pour la consommation

familiale sont souvent prises par les hommes, ce qui peut conduire à la disponibilité limitée de

nourriture au sein des ménages. Les revenus de la production des cultures de rente ne sont

généralement pas contrôlés par les femmes et ce sont souvent les hommes qui décident

comment dépenser ces revenus, ce qui peut affecter la qualité des vivres achetées pour la

consommation des ménages.

Dans la plupart des pays en Afrique au sud du Sahara, la prévalence de l’idéologie

patriarcale qui assure la supériorité des hommes sur les femmes a prévalu. Même avec

l’émergence des droits légaux à travers l’administration, les filles sont toujours restreintes dans

l’accès au foncier du fait du système patri-linéal.

Dans différents pays comme le Ghana, le Nigéria, le Libéria, et la Sierra Leone, les

régimes fonciers montrent que les droits fonciers des femmes sont bafoués. Du fait de

l’introduction des cultures de rente, il y a une érosion des droits fonciers des femmes pour les

cultures vivrières auxquelles elles ont toujours été confinées (les femmes et les filles sont les

gardiennes de la sécurité alimentaire du ménage).

Dans les pays de l’Afrique de l’ouest où la religion musulmane est prédominante comme

le Sénégal, le Mali, le Tchad, le Niger, ou la Mauritanie, les lois foncières appliquées au genre

sont confrontées en plus des lourdeurs structurelles, à des pesanteurs liées aux chartes

musulmanes (seul le chef de ménage est responsable de la famille) et les femmes sont confinées

dans des rôles secondaires qui ne leur permettent pas souvent d’accéder aux moyens de

production notamment la terre.

136 L’IIG varie de 0 - les femmes et les hommes réussissent pareillement - à 1 - les femmes réussissent aussi mal

que possible dans toutes les dimensions mesurées. 137 137 FAO. 2011. La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture 2010-2011. Le rôle des femmesdans

l’agriculture. Combler le fossé entre les hommes et les femmes pour soutenir le développement (disponible sur

www.fao.org/docrep/013/i2050f/i2050f00.htm). Consulté le 7 novembre 2013.

151

De manière générale, la législation et les dispositions légales sont favorables aux

hommes et aux femmes mais ce sont les pesanteurs traditionnelles qui constituent un facteur de

blocage à l’opérationnalisation des lois et l’émancipation de l’accès au foncier par les filles et

les femmes.

L’importance croissante du foncier dans le développement socioéconomique renforce

l’exclusion de la femme. En effet, plusieurs facteurs contemporains renforcent la discrimination

de la femme au moment où l’évolution des textes juridiques tente d’établir l’égalité entre

homme et femme. L’amplification des investissements agricoles, la raréfaction croissante de la

ressource, la poussée démographique, la marchandisation foncière convergent toutes vers

l’aggravation de l’exclusion féminine.

En effet, la ruée vers les terres agricoles a renforcé les appétits fonciers et développé la

marchandisation. La position prééminente de l’homme est consolidée. L’homme est au cœur de

toutes les transactions susceptibles de déposséder la communauté familiale. La femme dont le

statut foncier reste essentiellement un ‘’droit délégué’’ est la première perdante en ce sens que

le délégataire (l’homme) s’adonne à des transactions foncières volontaires pouvant entrainer la

perte foncière. La puissance publique aussi de son côté et à cause de ses nouveaux et multitudes

besoins procède à des dépossessions ou expropriations.

III. Les bonnes pratiques

Nous allons présenter les pratiques les plus pertinentes notamment les bonnes pratiques

au Ghana, au Sénégal, au Mali, en Mauritanie, au Niger, au Tchad et au Burkina Faso.

III.1. Les bonnes pratiques au Ghana : Les droits enregistrables

Leur inventaire constitue évidemment la partie fondamentale de la réforme puisqu’étant

la clé des immatriculations. La loi s’appuie sur un principe simple: « There is no land in Ghana

without an owner »138. Il s’agit donc de couvrir toutes les situations juridiques, y compris celles

générées par le Limitation Decree de 1972, permettant à toute personne d’invoquer son droit de

propriété, sous réserve d’établir, avec l’avis favorable du Chief Registrar, que son occupation a

correspondu à une possession paisible, continue, apparente, gratuite, du terrain, et que cette

occupation ne correspond en aucun cas à une tenure ou à une autorisation du vrai propriétaire.

L’idée est que la loi concerne toutes les personnes qui peuvent invoquer un droit de propriété

ou qui peuvent faire état de droits susceptibles d’être considérés comme assimilables à la

propriété139. En pratique, cela correspond, outre le droit de propriété, aux droits sur les terrains

issus des situations suivantes140:

138 Cf. Compulsory Land Title Registration, Accra District 03, p. 3. 139 « Subsections (of 19), deals with the persons who may be registered as proprietors and provide for classes of

interests in land which are regarded as rights of property than can be subject of initial registration »,

Memorandum de la Loi précité, p. iv. 140 Toutes les situations décrites ont été identifiées par la Land Reform Commission et non pas par la seule

administration en charge du dossier.

152

- un titre « allodial » (dit paramount title), d’usage courant dans les stools, sub-stools, clans et

families. C’est le titre le plus important dans les pratiques foncières141. Ce qui s’explique par le

fait que la communauté ou la personne qui le détient a un droit de disposition absolu142;

-les tenures coutumières (customary law freehold) : elles correspondent à des droits sur la terre

détenus par des groupes ou des individus sur des terrains reconnus comme détenus

allodialement par une communauté plus large dont ils sont membres. Les droits sont en fait

détenus par les membres de la collectivité qui l’ont acquis soit par une première mise en culture,

soit par héritage de leurs ancêtres premiers cultivateurs, soit encore par attribution par le groupe.

Ces droits peuvent être cédés en pleine propriété ;

-les cessions de tenure selon la Common Law (estate of freehold) : terres détenues durant une

période indéterminée en fonction des règles de la Common Law. C’est un droit indéfini mais

strictement personnel. Il est donc transmissible, mais s’éteint avec la lignée du détenteur ;

-les locations (leasehold) sous toutes leurs formes : ce sont des droits d’occupation consentis

pour une période déterminée, moyennant une redevance annuelle, selon les règles de la

Common Law ;

-les métayages et autres formes coutumières d’occupation des sols (various lesser interests in

land) : toutes les autres situations juridiques créées par les propriétaires soit en vertu de allodial

title, soit en fonction de customary freehold. Sont particulièrement connus au Ghana l’abunu et

l’abusa, qui sont des conventions d’occupation moyennant le versement d’une partie des

récoltes, précaires, informelles, et donc souvent source d’abus ;

-les concessions, attribuées en fonction du Concessions Act de 1962 (et d’une ordonnance

antérieure), par le Gouvernement sur des terrains relevant de son domaine ;

-les contrats miniers.

Il s’agit d’un processus qui doit s’étendre progressivement à l’ensemble du territoire,

selon des dispositions légales prises sur proposition du ministre chargé des Terres. Chaque loi

définit le District Registration concerné. Dès la promulgation du texte, aucune contestation ne

peut être engagée au tribunal, mais doit plutôt être soumise au Land Title Adjudication

Committee, instance de trois membres créée à l’occasion de la mise en œuvre de la loi, au niveau

de chaque district.

La première immatriculation doit être demandée par la personne ou le groupe qui est

propriétaire de la terre (voir liste plus haut). Le dossier à fournir comprend outre le(s)

formulaire(s) ad hoc, all original deeds détenus par le revendiquant, ou à défaut les noms et

adresses des personnes qui les détiennent. En outre, le propriétaire doit identifier les limites de

la propriété concernée par l’implantation de bornes selon un modèle défini par la loi (T pillar).

La procédure comprend trois étapes principales : l’examen de la demande par le Registrar qui

en vérifie le bien fondé, la publicité (dont les détails sont précisés par le Land Title Registration

141 « The best of these interest is the allodial title which is the full title to land beyond which there is no superior

title », Memorandum précité, p. iv. 142 « As the term signifies, the community or person in whom the allodial title is vested has complete and absolute

freedom to dispose of it », Memorandum précité, p. v.

153

Regulations, 1986), qui doit préciser la date limite de dépôt des contestations, et enfin,

l’inscription proprement dite et la remise du certificat au propriétaire reconnu.

Le registre foncier (land register) constitue le document de référence. Il est accessible au public.

Le certificat atteste de la propriété de la personne. Ce document, signé par le Chief Registrar et

frappé du sceau approprié (registry seal), peut être utilisé pour garantir un prêt. Il reproduit les

mentions du registre et est assorti d’une copie du plan officiellement établi.

III.2. Les bonnes pratiques au Mali

L’enjeu majeur du foncier agricole au Mali reste la gestion équilibrée des terres

disponibles. Pour parvenir à cela, il convient de relever certains défis et de faire face aux

nouvelles tendances nées des changements politiques, économiques, sociaux et

environnementaux au plan international, sous régional, national et local, entraînant une

accélération du processus de transformation des dynamiques foncières.

Au Mali, le projet de loi sur le foncier agricole, en discussion devant l’Assemblée

nationale, reconnait les principes affirmés par les directives volontaires.

Il s’y ajoute que le Code domanial et foncier confirme les droits fonciers coutumiers, qu’ils

soient exercés collectivement ou individuellement, et prévoit même leur constatation à la suite

d’une enquête publique et contradictoire qui donne lieu à la délivrance d’un titre opposable aux

tiers.

Au surplus, la Loi d’Orientation Agricole (LOA) consacre le droit à l’alimentation pour

tous et l’égal accès à la terre et aux ressources naturelles. Ainsi, son article 8 souligne que la

politique de développement agricole vise à assurer la promotion des femmes et des hommes

vivant du secteur agricole dans le respect de l’équité, notamment entre les milieux rural et

urbain. Cette disposition est renforcée par l’article 83 qui affirme l’engagement de l’Etat à

assurer un accès équitable aux ressources foncières agricoles aux différentes catégories

d'exploitants et promoteurs d'exploitations agricoles.

Dans le même temps, conscient de la précarité de la situation des femmes et d’autres

groupes marginalisés, le législateur malien a prévu des dispositions spécifiques favorisant leur

accès à la terre et aux autres ressources. Ainsi, l’article 24 de la LOA dispose que l’Etat

privilégie l’installation des jeunes, des femmes et des groupes vulnérables comme exploitants

agricoles, notamment, en favorisant leur accès à la terre et par des mécanismes d'appuis

techniques ou financiers particuliers. Dans le même esprit, lors des attributions de parcelles au

niveau des zones aménagées sur des fonds publics, des préférences sont accordées aux femmes,

aux jeunes et aux groupes déclarés vulnérables.

Ces dispositions constituent de formidables instruments juridiques à la disposition des

femmes et de leurs organisations pour améliorer leur accès à la terre et aux ressources naturelles.

Mais faudrait-il qu’elles comprennent la portée de ses dispositions juridiques en leur faveur.

154

III.3. Les bonnes pratiques en Mauritanie : Le cas de l’exemple de l’Entente

foncière

Exploité par 28 villages détenteurs de droit traditionnels, la zone de Maghama couvre,

après la réalisation des ouvrages de régulation des crues, une superficie nette de 12000 ha

environ. Les groupes sociaux vulnérables résidant dans ces villages (« Samba Remoru » ou

paysans sans terre et femmes) étaient soumis à des pratiques contraignantes telles que le

discriminatoires telles le« rem-peccen »143 .Pour assurer une plus grande équité au niveau des

exploitants, y compris les femmes, une entente foncière a été signée en 1995 entre l’Etat et les

propriétaires terriens.

Le système foncier introduit par cette entente a permis dans ce cadre l’accès à la terre des

familles et de femmes ne disposant pas de ressources foncières et vivant traditionnellement de

l’exploitation de terres. Pour arriver à ces objectifs, l’entente a formulé les principes de base

devant fonder le nouveau système de répartition des terres en l’occurrence, les principes de

justice, de solidarité et d’efficacité.

L’objet de l’entente est de définir les arrangements par lesquels les populations vont jouir

des champs de culture. Le terme d’arrangement a été choisi délibérément pour signaler le statut

particulier du texte au regard du droit positif. Il s’agit d’un engagement écrit et officiel qui a été

pris publiquement et dans des formes solennelles après de nombreuses et longues explications

et discussions.

En application de ces principes, la répartition des terres a été faite sur la base de négociations

entre les propriétaires et les ayants droits d’une part et les sans terre d’autre part.

Suivant une approche communautaire endogène, l’application de ces principes a permis

de sécuriser les propriétaires fonciers, car la concession de leurs terres intervient par voie de

négociation et non pas par voie d’autorité, comme le préconisent certains textes d’orientation

foncière. Elle a permis également de sécuriser les personnes vivant traditionnellement de

l’exploitation du walo, car les principes leur accordent le droit d’accéder prioritairement à la

terre et selon des conditions favorables. Elle permet enfin, d’améliorer les conditions de vie des

populations détentrices de petites superficies, en encourageant les propriétaires fonciers à leur

consentir de manière durable des terres additionnelles pour élargir leurs champs.

Le résultat obtenu de l’application de ces principes tels que définis dans l’entente a consisté

à sécuriser les parties prenantes dans l’exploitation du waalo et susciter leur confiance et leur

adhésion au processus foncier engagé. L’engagement, dans la concorde et la cohésion, des

populations sur la base de ces arrangements concertés et consensuels sont fondés sur les

principes de justice de solidarité et d’efficacité. Ils ont permis de promouvoir et développer

une dynamique foncière et un climat socio-foncier favorable à une meilleure exploitation du

walo. Actuellement, les engagements pris dans le cadre de l’entente foncière par l’ensemble des

parties prenantes sont respectés.

143 Cela signifie cultive et on partage

155

Pour assurer une bonne exécution de l’entente foncière, il a été mis en place des

mécanismes communautaires pour la prise en charge des intérêts des groupes vulnérables et

l’encadrement de la mise en œuvre des objectifs du projet et de l’entente foncière. Les

organismes mis en place dans ce cadre sont :

- L’Association des Usagers du Walo chargée de la gestion des ouvrages hydro agricoles

réalisés par l’Etat dans le cadre du projet Amélioration des Cultures de Décrue à Maghama.

- Les Comités Villageois de Développement chargés de prendre en charge les intérêts

villageois et de veiller à (i) l’application de l’entente foncière au niveau des communautés

villageoises et (ii) une insertion durable des sans terre.

- Le Comité des Sages qui est un mécanisme endogène de régulation des conflits collectifs

et individuels et qui participe dans la mise en application de l’entente foncière.

L’entente bénéficie d’une lisibilité et d’un consensus plus fort. La démarche participative qui a

conduit à son adoption lui confère une légitimité qui compense son inachèvement formel et

renforce la détermination des parties signataires à le respecter. Les populations bénéficiaires,

notamment les propriétaires terriens traditionnels et les ayants droit ont la latitude de décider

en toute indépendance des répartitions des champs de culture tant que ces dernières restent

conformes aux objectifs (de ciblage) visés par l’entente (art. 4);

A travers la création des Comités villageois et le Comité des sages (art. 12, 13, 14),

l’entente met en place un nouveau système de représentation de la population qui, à terme, va

conduire au renouvellement de ses représentants et donc des détenteurs du pouvoir de

répartition. Dans un premier temps, les anciennes élites traditionnelles vont continuer à avoir

une influence dominante dans des nouvelles institutions. Mais le caractère électif et public de

la désignation des membres des comités et la transparence de leurs débats, va peu à peu

renforcer la présence de nouvelles catégories de représentants (femmes, jeunes, statuts faibles)

dans les moments de décision.

Le caractère public des engagements pris, la formalisation écrite de la “distribution” et

la transparence des opérations de répartition, à travers le fonctionnement des comités villageois,

désignent clairement désormais les propriétaires comme les responsables de l’accès du plus

grand nombre à la terre de décrue. C’est un changement non négligeable. Les conditions d’accès

à la terre ont aussi fait l’objet de l’entente. L’entente recommande que les coutumes contraires

à l’amélioration des revenus et des conditions de vie des populations bénéficiaires soient abolies

à travers le renoncement

La mise en œuvre de l’entente se décline en trois étapes; (i) la connaissance approfondie

de la situation foncière de la zone, par l’enquête socio-foncière, (ii) la vérification par les

intéressés de l’exactitude des données de cette enquête (opération de validation) et (iii)

l’engagement des parties à réaliser la sécurisation de l’accès à la terre pour les catégories

vulnérables à travers une campagne de signatures des Procès-Verbaux d’Insertion.

L’enquête socio-foncière a permis de connaître et de recenser, par village tous les

titulaires de droits sur la terre, forts et faibles, tous les “donneurs” et tous les preneurs et les

156

terres de toutes catégories. Cette connaissance résulte de simples déclarations qui sont faites en

public et bénéficient donc du “contrôle” des assemblées villageoises

III.4. Les bonnes pratiques au Niger

Les droits coutumiers sont la plupart du temps consacrés par la seule pratique de la vie

sociale. Les occupants des terrains détiennent leurs droits d’exploitation d’un maître de la terre

ou, lorsqu’il s’agit de terrains nouvellement mis en valeur, en vertu du droit du premier

occupant144. La législation nigérienne confirme les droits coutumiers145 et permet une

reconnaissance écrite de ces droits coutumiers146. Une procédure très spécifique147 s’impose,

un peu semblable à celle utilisée pour l’immatriculation, la publicité sur le terrain des travaux

d’identification des droits revendiqués étant essentielle. On notera que la validation des droits,

pour leur transformation en droit foncier reconnu, exige certaines conditions : la demande ne

peut être faite que par la personne ou la collectivité qui effectue réellement la mise en valeur

du terrain. S’il s’agit d’une demande individuelle, il doit y avoir un droit de disposition et une

emprise évidente et permanente sur le sol. Dans tous les cas, la mise en valeur doit être continue

sur au moins dix ans.

Les conditions précédentes ne sont plus valables que pour les seules terres urbaines depuis

l’ordonnance de 1993 portant orientations pour le Code rural.

En effet, pour les terres rurales, de nouvelles dispositions sont applicables, définies par

l’ordonnance et par son décret d’application relatif à la mise en valeur des ressources naturelles

rurales (décret n° 97006/PRN/MAG.EL du 10 janvier 1997). Selon l’ordonnance, comme on

l’a déjà indiqué plus haut, « la propriété du sol s’acquiert par la coutume ou par les moyens du

droit écrit »148, la propriété coutumière résultant de « l’acquisition de la propriété foncière par

succession depuis des temps immémoriaux et confirmée par la mémoire collective ;

l’attribution à titre définitif de la terre à une personne par l’autorité coutumière compétente ;

tout autre mode d’acquisition prévu par les coutumes des terroirs »149. C’est le décret

d’application qui donne une définition de la mise en valeur : « ... toute activité ou action

matérielle engagée par l’homme sur une ressource naturelle en vue de son exploitation

144 Il ne s’agit là que d’une présentation caricaturale, les modalités de reconnaissance des droits étant complexes

et multiples. On retiendra aussi que l’intervention du maître de la terre n’exclut pas le droit du défricheur, ni celui

du feu. On doit enfin signaler que pour J.-P. Magnant, « il n’existe pas, dans la grande majorité des coutumes

du Niger contemporain, d’institution assimilable aux ‘maîtres de la terre’... Le Niger, de ce point de vue, est une

exception », note précitée, p. 4. Cette affirmation mérite à tout le moins d’être discutée, sauf si l’on considère

qu’il s’agit d’une évolution récente, certains « chefs » modernes s’étant appropriés les pouvoirs fonciers. 145 Art. 1 loi n° 61-30 du 19 juillet 1961, fixant la procédure de confirmation et d’expropriation des droits fonciers

coutumiers : « Dans la République du Niger, sont confirmés les droits coutumiers exercés collectivement ou

individuellement sur les terres non appropriées selon les règles du Code civil ou de l’immatriculation. Nul

individu, nulle collectivité ne peut être contrainte de céder ces droits si ce n’est pour une cause d’utilité publique

et moyennant une juste indemnisation. Nul ne peut en faire un usage prohibé par les règlements... ». 146 Ordonnance n° 59-113.

147 Cette procédure est définie par la loi n° 61-30.

148 Art. 8, ordonnance précitée.

149 Art. 9, ordonnance précitée.

157

rationnelle et durable suivant des moyens propres à la protéger, la restaurer et en améliorer la

qualité productive et le rendement »150. Et de manière à éviter toute ambiguïté, il est aussi

indiqué que : « Sont considérées comme ressources foncières les terres destinées à l’agriculture,

à l’élevage, à la forestation ainsi qu’aux terres aménagées, aux terres classées et aux terres

vacantes. »151Ce sont donc bien toutes les terres rurales qui sont concernées.

Logiquement, le texte précise donc ce que l’on entend par mise en valeur pour chacune des

ressources : celle des terres agricoles, celle des ressources pastorales, celle des ressources

végétales, celle des ressources hydrauliques, celle des ressources animales. Mais

paradoxalement, il n’est rien précisé concernant la légitimité des liens entre l’homme qui met

en valeur et la ressource valorisée. Or, comme le rappelle fort justement une étude du Land

Tenure Center de 1994, l’ordonnance n° 93-015 (et malheureusement le décret n’est pas plus

précis) se contente sur le sujet de disposer que « les droits fonciers se prouvent par des modes

de preuve reconnus par le Code civil » (art.13), ce qui n’est pas forcément approprié à un

univers coutumier et qui ne tient pas compte des éventuels modes de preuve admis par la

coutume152.

À partir des procédures de reconnaissance des droits coutumiers, des titres de propriété sur des

terrains ruraux peuvent également être délivrés par les commissions foncières (commissions

foncières départementales). En effet, l’article 28 du décret n° 97-367 portant inscriptions des

droits fonciers au dossier rural dispose que « l’attestation d’enregistrement au dossier rural vaut

titre de propriété du bien concerné » (or l’attestation peut porter sur une cession, une donation,

un constat de possession coutumière, etc.). Dans le même sens, l’article 23 de ce décret présente

également un formulaire type de délivrance d’un titre sur les immeubles en zone rurale. Sur la

base de ce décret, plusieurs milliers de titres de propriété ont aujourd’hui été émis par les

commissions foncières dans les zones rurales. C’est dire que les commissions foncières ont

également un rôle important à jouer en matière de reconnaissance de propriété privée. C’est là,

assurément, une particularité fondamentale de la politique foncière nigérienne.

III.5. Les bonnes pratiques foncières au Sénégal

Dans le cadre de l’aménagement de l’espace rural, la SAED s’est toujours préoccupée

de mettre en place des mécanismes concertés de gestion du foncier, sur les zones agricoles.

Cette préoccupation s’est davantage précisée à partir du reversement des zones pionnières du

Delta dans les zones de terroir.

Un partenariat étroit s’est alors construit avec les nouveaux gestionnaires que sont les

communautés rurales, dans le but de mettre en cohérence des programmes et interventions

touchant à la configuration de l’espace rural et de renforcement de leurs capacités techniques

et institutionnelles pour une prise en charge correcte de leurs responsabilités.

150 Art. 2, décret n° 97-006.

151 Art. 4, décret n° 97-006. 152 Hesseling G., Lanotion de la propriété rurale et des contrats d’exploitation au Niger. Rapport de mission,

Land Tenure Center, Madison, octobre 1994, p. 2.

158

La politique de sécurisation foncière mise en œuvre, en complément des actions

spécifiques touchant à la maintenance des infrastructures et équipement hydro-agricoles et du

suivi de la qualité des ressources eau et sol, a eu trois composantes principales :

1. L’appui à la mise en place d’un Plan d’Occupation et d’Affectation des Sols (POAS)

pour chacune des Communautés Rurales de la vallée du fleuve Sénégal ;

2. L’élaboration participative d’une Charte du Domaine Irrigué de la vallée du fleuve

Sénégal (CDI) ;

3. L’appui à la maitrise de l’information foncière par les Communautés Rurales avec le

SIF conception d’outils adaptés de gestion et de suivi du foncier et des RN.

Le POAS est un outil de planification locale qui vise, à travers l’instauration d’un

dialogue permanent entre les élus et les différents acteurs et usagers de l’espace, à instaurer une

gestion foncière efficiente qui intègre les différents systèmes de production et mode

d’occupation du sol dans une logique de développement durable. Son élaboration consiste à

établir un consensus entre les acteurs locaux d’une communauté rurale sur une répartition de

l’espace entre les usages reconnus prioritaires, des règles pour leur cohabitation et une

organisation pour le suivi de leur respect et de leur application.

La Charte du Domaine Irrigué (CDI) mise en place dans la vallée du fleuve Sénégal est

le résultat d’un processus pluriannuel de concertation entre les différentes catégories d’acteurs

et d’usagers de l’irrigation autour de normes adaptées d’aménagement et de mise en valeur des

parcelles de terres. Son élaboration fait suite au constat de nombreuses défaillances dans le suivi

des attributions, le respect des normes et délais de mise en valeur, l’exploitation optimale des

périmètres publics aménagés et la sécurisation des infrastructures hydro-agricoles.

La mise en œuvre des POAS et de la CDI a fait apparaître la nécessité de concevoir un

outil complémentaire pour une plus grande maîtrise de l’information foncière au niveau des

communes rurales de la vallée du fleuve Sénégal. Toutefois, ces outils ont déjà commencé à

montrer leur pertinence dans la rationalisation de la gestion foncière.

III.6. Les bonnes pratiques au Burkina Faso.

De nos jours, les textes qui régissent le foncier (rural comme urbain) au Burkina Faso

reconnaissent les droits de propriété foncière des individus sans distinction de sexe et de

catégories sociales. En se référant à l’orientation n°1 de la Politique Nationale de Sécurisation

Foncière en Milieu Rural (PNSFMR) adoptée en 2007, les droits légitimes de l’ensemble des

acteurs ruraux doivent être reconnus et protégés par la loi. La loi n°034-2009/AN du 16 juin

2009 portant régime foncier rural qui découle de la PNSFMR reconnait, à côté du domaine

foncier rural de l’État et des collectivités territoriales, le patrimoine foncier rural des particuliers

qui peut être défini comme l’ensemble des droits détenus par les personnes physiques et morales

de droit commun sur les terres rurales. Cette loi offre également la possibilité de formaliser les

droits fonciers coutumiers, qu’ils soient individuels ou collectifs. Son innovation réside dans

159

l’introduction de la procédure de constatation de possession foncière (art. 40) qui aboutit à la

délivrance de l’attestation de possession foncière rurale (art. 44). Il en est de même de la loi

n°034-2012/AN du 02 juillet 2012 portant réorganisation agraire et foncière qui reconnait le

domaine foncier des particuliers.

Cet accès porte non seulement sur les droits d’usage et de jouissance mais aussi sur les

droits de propriété privée. Les droits d’usage et de jouissance portent sur la propriété de ce que

l’exploitant a pu faire pousser ou construire sur le sol tandis que la propriété privée porte sur la

propriété du sol et sur les investissements faits sur ce sol.

L’accès à la terre se fait par attribution, succession, achat, donation, échange,

adjudication, cession provisoire à titre de recasement, prescription ou acquisition de droit par

l’effet de l’écoulement du temps en ce qui concerne les terres rurales et par bail ou location.

En vue de sécuriser durablement les acteurs du foncier, la loi portant réorganisation

agraire et foncière (RAF) a consacré un principe qui est celui de la détention d’un titre pour le

titulaire du droit sur la terre. De ce fait, tous les acteurs de la production sur les terres rurales

doivent détenir soit un titre de propriété soit un titre de jouissance qui garantit les faits de

production agricole. Ce principe permet de formaliser les droits sur les terres et de créer le lien

entre les droits fonciers des investisseurs ruraux et les garanties liées au système de crédit. Ce

principe n’est pas absolu en ce qui concerne les terres détenues selon les us et coutumes comme

possession foncière rurale dont la constatation relève de la volonté des producteurs ruraux. Le

droit a consacré le principe de la distinction entre les droits fonciers des personnes publiques

que sont l’Etat et les collectivités territoriales et ceux des particuliers. Ce principe permet de

clarifier les rôles de l’Etat et des collectivités territoriales en ce qui concerne la création, la

sécurisation et l’opérationnalisation des droits des investisseurs ruraux. Ces personnes

publiques doivent immatriculer leurs terres avant tout acte juridique de création de propriété ou

de droit de jouissance. Par exemple, les particuliers (producteurs ruraux, coopératives,

entrepreneurs agricoles personnes physiques ou morales, de droit public ou privé) ont plusieurs

types de droits sur les terres rurales. Il s’agit notamment de l’attestation de possession foncière

rurale et les droits d’usage fonciers ruraux, de l’arrêté de cession provisoire, de l’arrêté de

cession provisoire à titre de recasement, du permis d’exploiter, du titre foncier (titre de propriété

privée) et des baux.

III.7. Les bonnes pratiques au Nigéria

Les types de régimes fonciers qui existent au Nigéria actuellement sont le domaine privé, le

domaine public et le domaine communal/communautaire

Toutes les terres qui n’appartenaient pas originellement à la communauté étaient sous l’emprise

privée des familles ou des individus, qui pouvaient posséder, les utiliser et en disposer

librement. Le droit initial pouvait provenir soit de la première occupation, d’une distribution,

or de l’achat de terres. Le droit à la propriété privé de la terre est un droit fondamental reconnu

et garanti par la Constitution nigériane. Le droit des personnes à hériter ces terres est garanti

aussi longtemps qu’il n’implique aucune forme de discrimination. Un propriétaire privé de terre

160

peut sécuriser ses droits en les enregistrant conformément au cadre légal en vigueur ou obtenir

un titre d’occupation dès qu’il le souhaite.

Cependant, un droit privé identifié et sécurisé peut avoir une validité perpétuelle or pour une

durée déterminée. C’est pour cette raison que la loi sur l’usage des terres (Land Use Act) classe

ce droit d’occupation dans les « freeholds ». Quand le détenteur de ce type de droit privé décide

d’octroyer un droit intermédiaire pour une autre personne dans des conditions reconnues par le

droit coutumier, le droit généré est appelé une tenure coutumière. Le droit coutumier est une

forme de droit privé exercé sur des terres appartenant au domaine privé d’une autre personne.

Il est reconnu par la Lou sur l’Usages des Terres (LUA) à travers un droit d’occupation

coutumière. Ainsi, le régime foncier privé comprend : (i) le foncier familial, (ii) le foncier

individuel et (iii) la tenure coutumière.

Les terres familiales sont les terres octroyées à la famille personne morale ; c’est valable aussi

bien en milieu rural qu’en milieu urbain au Nigéria. Dans les communautés rurales, la propriété

familiale des terres est plus répandue. L’emprise de cette forme de tenure couvrirait entre 70 et

75% du territoire nigériane et toucherait 75 à 80%. Les terres familiales dérivées du foncier

urbain si le progéniture de la famille avait bénéficié de concessions foncière en milieu urbain à

des fins d’usage agricole, social et tout autre motif économique par la communauté. Depuis la

décision de la Cour Nigériane à Lewis V. Bankole, le droit de la famille à la terre aussi bien les

droits d’occupation, d’usage, et de propriété sont bien reconnus par la loi au Nigéria.

La famille consiste à un groupe de personnes, souvent des sexes, qui sont habilités à hériter de

la propriété d’un regretté fondateur (sauf chez les Ibo où les femmes sont exclus de l’héritage

foncier de leur père). La famille n’incluent pas les veuves, les frères, sœurs, les petits-fils,

cousins et oncles de la personne décédé sauf s’il les déclare comme héritiers.

Pour ce type de droit privé, les conditions suivantes s’appliquent :

- Il n’y a pas besoin de titre formel pour prouver la propriété mais seulement attester de

droit de longue occupation incontestée.

- Le titre d’occupation est délivré à la famille.

- La compétence de délégation de droit à un membre ou un non membre de la famille est

à l’apanage du chef de famille et à tout autre membre de la famille.

- La délégation de droit à un membre ou un non membre de la famille ne confère qu’un

droit d’usage pas un droit de propriété.

- L’enregistrement du titre d’occupation n’est requis que pour les terres sises en milieu

urbain mais la famille volontairement enregistrer ses droits au Registre Foncier (Land

Registry).

- Dans ce cas, la demande d’enregistrement est adressée par la famille au Gouverneur si

la propriété se situe en milieu urbain ou au Conseil local (Local Government) si la

propriété se trouve en milieu urbain, même s’il s’agit de terres coutumières.

Actuellement, contrairement au passé, l’intérêt pour le foncier des particuliers augmente à cause

de la monétarisation de l’économie qui permet à beaucoup de gens d’acheter de la terre des

propriétaires communautaires et familiaux. Aussi, un particulier peut acquérir de la terre du

161

gouvernement à travers le schéma de procédures foncières tracé par la LUA. Cen plus, tout

individu peut à travers une allocation par sa famille par héritage, par une communauté

propriétaire ou usurpation. La propriété individuelle de la terre est plus la répandue dans les

zones urbaines.

Les conditions d’enregistrement des droits fonciers individuels dépendent souvent du mode

d’acquisition de la terre comme indiqué ci-dessous :

- Quand la terre est acquise du gouvernement à partir des terres publiques, la propriété

est certifiée par un titre d’occupation délivré par le Gouverneur sous la rubrique des

actes fonciers contenus dans le Registre Foncier.

- Quand la terre est acquise de familles en milieu urbain, avant la loi sur l’usage foncier,

un acte de cession au profit de l’individu doit être établi et enregistré dans le Registre

Foncier.

- Quand l’individu n’a pas un acte de cession mais une facture d’achat, il peut faire une

demande de titre d’occupation après la loi sur l’usage foncier de 1978.

- Quand la terre n’est pas en milieu urbain et ne fait pas l’objet d’usage agricole,

l’individu peut faire une demande pour qu’il lui soit délivré un certificat d’occupation

coutumière au Conseil local.

- Quand les droits individuels sont formalisés, le droit foncier est peut être transmis et

enregistré.

La tenure coutumière est un système traditionnel où un propriétaire, une famille ou une

communauté donne un droit d’occupation de terres à une autre personne ou groupe de

personnes, qui sont généralement des étrangers ou des immigrés, pour s’installer ou y pratiquer

l’agriculture moyennant de reconnaissance de la propriété de la terre par le donneur à travers le

paiement de redevances coutumières. La section 36 de la LUA, annonce qu’en milieu non-

urbain, tout propriétaire ou détenteur de terres coutumières à usage agricole et pastoral doit

continuer d’exploiter la terre pour les mêmes usages comme si la collectivité locale (Conseil

local) lui a délivré un titre d’occupation coutumière. Les terres à usage agricole incluent les

terres qui sont mises en jachère pour la récupération des terres.

Les terres du domaine public sont estimées entre 60.000 et 65.000 km2 sont composées des

terres qui appartiennent au gouvernement qu’il soit fédéral, de l’Etat ou local et leurs

départements et dont l’usage est réservé au grand public. Avant la promulgation de la loi

foncière Nigériane (LUA), l’Etat pouvait acquérir de la terre à travers la loi sur l’acquisition de

terres pour cause d’utilité publique. Aussi la section 28 de la LUA de 1978 donne au

Gouverneur la compétence de confisquer des terres pour cause d’utilité publique au profit de la

Fédération, des Etats et des collectivités locales moyennant compensations. La confiscation de

terres pour cause d’utilité publique ne peut se faire ni au profit d’un particulier, ni d’une société

nationales ou étrangères.

La Loi sur le Territoire de la Capitale Fédérale de 1976 classe la superficie de la capitale

fédérale comme des terres de la Fédération Nigériane. Les autres terres publiques se composent

162

des terres tout au long des fleuves inter-Etats, des terres près des autoroutes, des installations

d’énergie, les parcours de bétails, et même les réserves forestières.

Avant l’indépendance, des communautés indigènes et même non indigènes faisaient recours à

leurs propres règles coutumières. Ces règles coutumières avaient institué la mise en place de

réserve de terres, connue de tous et destinées aux usages de la communauté. Ces terres

s’appellent les terres communautaires; elles couvriraient moyen de 10% du territoire Nigérian

et toucheraient une population d’environ 5%.

Pour les terres communales, les titres fonciers sont délivrés à la communauté en tant groupe ;

elles étaient indivis. Par contre, la compétence de gestion était assurée par le patriarche. Dans

les Etats de l’ancienne région occidentale (Ogun, Oyo, Ondo, Ekiti, Osun Edo et les Etats du

Delta), les terres royales (Trusteeship) ont été incorporées dans la Loi sur les Droits Fonciers.

Les droits de propriété sur les terres communautaires étaient ainsi délivrés à l’autorité

traditionnelle (Chef ou Oba) au nom de la communauté qu’elle dirige. Cette forme de propriété

foncière est encore en vigueur au Sud du Nigéria où elle concerne 52 % des terres et au Nord.

Les droits des individus sur les terres communautaires varient d’une localité à une autre même

si, en général, ils y ont les mêmes droits d’usage. Aussi longtemps qu’un allocataire utilise une

parcelle, le patriarche ne peut les réaffecter à un autre membre de la communauté. Les étrangers

et les réfugiés peuvent bénéficier d’une délégation de droit d’usage moyennant paiement

d’impôt coutumier en reconnaissance du droit de propriété communautaire. Actuellement,

l’étendue des terres communales diminue en milieu urbain ou péri-urbain.

163

TROISIEME PARTIE: LE CADRE REGIONAL DE REGULATION JURIDIQUE

DU FONCIER

I. Le cadre général de la régulation foncière dans l’espace de la

CEDEAO II faut présenter le cadre politique de gestion avant de décliner les différentes initiatives au

niveau régional avant d’aborder les autres aspects.

I.1. Le cadre politique de la gestion du foncier Plusieurs initiatives ont été prises par le système des Nations unies (Directives sur le droit à

l’alimentation adoptées en 2004, Conférence internationale sur la réforme agraire et le

développement rural tenue en 2006, etc.) , mais nous mettrons l’accent ici sur les Directives

volontaires récemment approuvées par la FAO du fait d’une part de l’approche globale de la

problématique foncière et d’autre part du processus de consultation inclusif lancé depuis 2009

pour la formulation de ces Directives. La FAO a officiellement approuvé le 11 mai 2012 les

Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux

terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale. Les

Directives volontaires exposent des principes et des normes internationalement acceptés pour

inciter à des pratiques responsables. Au sortir des nombreuses consultations, elles ont en effet

été finalisées par des négociations intergouvernementales menées par le comité de la sécurité

alimentaire mondiale (CSA) en faisant intervenir des responsables des gouvernements, des

organisations de la société civile, des représentants du secteur privé, des organisations

internationales et des universités. Même si les Directives ne sont pas des instruments juridiques

contraignants, elles proposent un cadre que les États peuvent utiliser pour développer leurs

propres stratégies, politiques, législations et programmes nationaux.

Les Directives ont pour but la sécurité alimentaire et le développement durable tout en visant à

améliorer la gouvernance foncière des terres, des pêches et des forêts, au profit de tous en

accordant une attention particulière aux populations vulnérables et marginalisées tout en

protégeant les droits de ces millions de personnes souvent très pauvres. Pour les acteurs de la

164

société civile, ces Directives pourront être un outil pertinent pour lutter contre les phénomènes

d’accaparement des terres qui privent les agriculteurs les plus vulnérables des droits sur leurs

terres et leurs ressources naturelles. Toutefois, les directives ne bannissent pas les «

accaparements fonciers », elles reconnaissent que les investissements responsables des secteurs

public et privé sont essentiels pour améliorer la sécurité alimentaire. Pour ce faire, des

mécanismes de sauvegarde doivent être mis en place afin de protéger, d'une part, les droits

fonciers des populations locales des risques potentiellement liés aux acquisitions de vastes

étendues de terres, et d'autre part, les droits de l'homme, les moyens de subsistance, la sécurité

alimentaire et l'environnement. Selon les principes directeurs de ces directives, les Etats

devraient notamment :

-Reconnaitre et respecter les détenteurs de droits fonciers légitimes et leurs droits, que ceux-ci

soient formellement enregistrés ou non ;

-Protéger les droits fonciers légitimes contre les menaces et violations, les pertes arbitraires de

ces droits, etc.

-Promouvoir et faciliter le plein exercice des droits fonciers légitimes ;

-Donner accès à la justice ou à d’autres moyens de recours en cas de violation de droits fonciers

légitimes et prévoir des indemnisations rapides et justes en cas de privation de droits fonciers

pour cause d’utilité publique ;

-Prévenir les différends fonciers, les conflits violents et la corruption sous toutes ses formes et

à tous les niveaux et en toutes circonstances.

Les Directives ont également mis en place des principes de mise en œuvre contribuant à une

gouvernance responsable des régimes fonciers:

-dignité humaine (reconnaitre la dignité et les droits de l’homme égaux et inaliénables de tous

individus) ;

-non-discrimination et l’équité (accès équitable aux terres, forêts et aux pêches pour tous,

hommes, femmes, jeunes et personnes vulnérables traditionnellement marginalisées etc.) ;

-approche durable et intégrée des ressources naturelles ;

-égalité des sexes (au-delà des textes, prendre si nécessaire des mesures spécifiques visant à

accélérer la réalisation de l’égalité dans la pratique…) ;

-Etat de droit (adopter une approche fondée sur les droits au moyen de lois largement diffusées

dans les langues appropriées …)

-consultation et participation (engager une consultation et une participation active et en

connaissance de cause des détenteurs de droits fonciers légitimes qui pourraient être affectés

par les décisions foncières tout au long du processus décisionnel) ;

-transparence (définir clairement et diffuser largement les politiques, lois, procédures et

décisions dans les langues appropriées et sous une forme accessible à tous) ;

165

-obligation de rendre compte ;

-Amélioration continue (apporter en permanence des améliorations aux mécanismes de suivi et

d’analyse).

Cette nouvelle vision commune est une grande avancée dans le processus d’amélioration de la

gouvernance foncière avec une attention toute particulière à la protection des droits fonciers

légitimes des populations rurales. Cette percée historique a fait dire au Directeur général de la

FAO153, que cet instrument permet de "donner aux populations pauvres et vulnérables une

sécurité d'accès et des droits équitables à la terre et aux autres ressources naturelles » ce qui

constitue selon lui une condition fondamentale de la lutte contre la faim et la pauvreté.

Selon les organisations non gouvernementales (ONG), l’approbation de ces Directives constitue

une grande victoire pour la société civile dans sa lutte contre les accaparements de terre154, mais

également dans l’approche participative et démocratique. Les Directives Volontaires de la FAO

jouissent en effet d’une légitimité incomparable par rapport à d’autres textes élaborés de

manière unilatérale, comme par exemple les Principes pour des Investissements Agricoles

Responsables élaborés par la Banque Mondiale et ses partenaires. L’Afrique principale

destination des « accapareurs » ne pouvait pas ne pas réagir face à ce nouveau phénomène, mais

aussi aux différents conflits et à la mauvaise gouvernance des ressources foncières rurales. Il

était alors urgent pour le continent d’engager une réflexion sur les nouvelles problématiques et

enjeux du foncier en Afrique, afin de promouvoir un cadre permettant le renforcement des droits

fonciers et l’accès démocratique à cette ressource, la productivité et l’amélioration des

conditions de vie des populations par la réduction de la pauvreté. Suite à cette prise de

conscience, l’initiative conjointe sur les politiques foncières en Afrique a été lancée en 2006

par la Commission de l’Union Africaine (CUA), la Commission Economique pour l’Afrique

(CEA) et la Banque Africaine de Développement (BAD).

Cette initiative a abouti en 2009 à l’élaboration du CLD qui a fait l’objet d’une revue et d’un

examen approfondis lors de la Conférence conjointe des ministres en charge de l’agriculture,

des affaires foncières et de l’élevage, tenue en avril 2009 à Addis Abeba (Ethiopie). Par la suite,

la 13ème Session ordinaire de l’Assemblée des Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Union

Africaine (UA) tenue en juillet 2009 à Syrte (Libye), a entériné le CLD et a adopté la «

Déclaration sur les problèmes et enjeux fonciers en Afrique » appelant à sa mise en œuvre

effective. Ceci démontre de toute évidence l’engagement politique du plus haut organe de prise

de décisions de l’UA à encourager et aider les Etats membres à engager et conduire des

processus nationaux de politiques foncières. Les Chefs d’Etat et de gouvernement se sont alors

engagés à :

-donner la priorité aux processus d’élaboration et de mise en œuvre de la politique foncière dans

les pays africains, à les lancer et à les superviser quel que soit l’importance de la contribution

153 http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=28163&Cr=FAO&Cr1= 154 OXFAM France newletter 1 juin 2012

166

de l’ensemble des parties prenantes à ces processus, auxquels participent la société civile, le

secteur privé et d’autres partenaires ;

-appuyer la mise en place du cadre institutionnel requis pour l’élaboration et la mise en œuvre

effective de la politique foncière ;

-allouer des ressources budgétaires suffisantes pour les processus d’élaboration et de mise en

œuvre de la politique foncière, notamment le suivi des progrès

Les Chefs d’Etat et de gouvernement avaient par la suite décidé de :

-S’assurer que les lois foncières permettent un accès équitable à la terre et aux ressources

foncières pour tous les utilisateurs de la terre notamment les jeunes et autre groupes vulnérables

sans terres tels que les personnes déplacées.

-Renforcer la sécurité du régime foncier pour les femmes qui méritent une attention toute

particulière.

Le Cadre et lignes directrices a défini et détaillé une série de mesures et principes en vue d’une

formulation de politiques foncières dans les Etats africains. Nous pouvons retenir que le Cadre

et lignes directrices incite les Etats africains à aller d’abord vers la formulation de politique

foncière tout en prenant en considération certaines dispositions :

• Aborder le foncier comme condition préalable à la croissance économique et au

développement humain durable ;

• Considérer le foncier comme une question politique hautement sensible et veiller

alors à la mise en place de processus inclusifs et participatifs d’élaboration et de

mise en œuvre des politiques foncières ;

• Assurer la pleine participation des femmes considérées comme les principales

utilisatrices de la terre en Afrique ;

• Elaborer des politiques foncières, en ce sens que les politiques antérieures

sectorielles n’ont pas réussi à résoudre les problèmes fondamentaux sous-jacents

au développement durable de l’économie foncière et de celles des secteurs

associés;

• Promouvoir un consensus autour des exigences d’équité, de productivité, de

gouvernance et de durabilité ;

• Impliquer davantage la société civile dont les contributions dans le passé étaient

ignorées ou faiblement prises en considération ;

• Mettre en place un dispositif de communication à travers une diversifié des

canaux, ce qui est essentiel en matière de formulation de politique foncière ;

• Faire des prévisions budgétaires adéquates pour couvrir les coûts de l’élaboration

et de la mise en œuvre des politiques foncières. La tendance à trop compter sur

les bailleurs peut mettre en péril l’appropriation et la durabilité du processus de

réforme, en particulier lorsque les financements se réduisent ;

167

• Encourager/ soutenir des processus fonciers participatifs/ inclusifs ;

• Rendre disponibles les leçons (positives/ négatives) et bonnes pratiques ;

• Concevoir une perspective africaine de positionnement pour aborder les questions

foncières émergentes ;

• Créer une base de consolidation de la coopération et du partenariat en matière

foncière ;

• Assurer la mise en œuvre effective des politiques foncières avec des stratégies

réalistes et réalisables précédées d’un état des lieux tant physique que culturel ;

• Elaborer un plan d’action assorti d’un phasage réaliste avec une estimation

adéquate des coûts ;

• Mobiliser un engagement politique sans faille (élites dirigeantes) ;

• Procéder à des révisions et réexamens éventuels à travers l’implication des

acteurs ;

• Prendre en compte les instruments internationaux etc.

I.2. Les initiatives du CILSS

Le Comité Permanent Inter-Etats de Lutte contre la Sécheresse dans le Sahel (CILSS) a

été créé le 12 septembre 1973 à la suite des grandes sécheresses qui ont frappé le Sahel dans les

années 70. Il regroupe de nos jours treize (13) Etats membres dont : 8 Etats côtiers (Bénin, Côte

d’Ivoire, Gambie, Guinée, Guinée-Bissau, Mauritanie, Sénégal, Togo) ; 4 Etats enclavés

(Burkina Faso, Mali, Niger, Tchad) et 1 Etat insulaire (Cap Vert). Au plan organisationnel, le

CILSS est structuré en trois (03) entités établies sur leurs sites respectifs, à savoir le Secrétariat

Exécutif basé à Ouagadougou, l’Institut du Sahel à Bamako et le Centre Régional AGRHYMET

à Niamey. Le Secrétariat Exécutif héberge un Centre de Documentation ouvert depuis 1976. Il

met à la disposition du grand public des outils de recherche d’information scientifique dans les

domaines de la lutte contre la sécheresse et la désertification, la gestion des ressources

naturelles, la sécurité alimentaire et la maîtrise de l’eau. Ce centre à pour mission de collecter,

traiter et organiser une documentation variée se rapportant aux domaines couverts par le mandat

du CILSS. Il a aussi pour mission de diffuser les travaux de recherche, les études, les

publications et toute documentation sur le Sahel en général et le CILSS en particulier.

Cette institution a pris une importante initiative en lançant à partir de 1994 un processus

d’enracinement de la bonne gouvernance des ressources naturelles et du foncier en Afrique de

l’ouest. Ce processus qui a démarré par la conférence régionale sur la problématique foncière

et la décentralisation au Sahel, tenue à Praia, au Cap Vert, en juin 1994 a permis d’une part, aux

Etats de cet espace, après une un diagnostic de la situation du foncier dans la sous-région, de

fixer des principes minima devant garantir une meilleure gouvernance des terres et des autres

ressources naturelles et, d’autre part, de créer les conditions d’une appréciation périodique du

chemin parcouru dans la mise en œuvre de ces principes par les pays de la sous-région qui ont

adhéré à la démarche. Il convient de souligner qu’effectivement, le forum régional, appelé «

Praia +9 » organisé par le CILSS, à Bamako, en novembre 2003, pour « évaluer » la mise en

œuvre des orientations de la conférence de Praia a regroupé les acteurs de tous les Etats de

l’Afrique de l’ouest, que ces Etats soient sahéliens ou côtiers. En s’ouvrant à tous les Etats

168

membres de l’espace de la Communauté Economique de Etats de l’Afrique de l’Ouest

(CEDEAO), le forum de Bamako dont le thème fût « foncier et développement durable au Sahel

et en Afrique de l’Ouest » avait permis à tous les acteurs de la sous-région de faire le bilan des

engagements pris neuf (9) ans plus tôt à Praia. Cette rencontre fût également une occasion pour

les acteurs de s’approprier la question foncière en relation avec leurs visions et leurs attentes de

développement durable.

Les Actes qui ont sanctionné la conférence de Praia et le forum de Bamako comportent des

orientations et des propositions visant l’amélioration de la gouvernance du foncier et des

ressources naturelles en Afrique de l’ouest. En effet, le CILSS et la CEDEAO ainsi que

l’UEMOA, encouragent les Etats ouest africains à aligner leurs stratégies et politiques

nationales sur les orientations issues du processus de Praia, qui bien que n’ayant pas donné lieu

à un texte de portée juridique, reste tout de même une plateforme d’actions consensuelle

régionale afin d’atteindre les objectifs de sécurisation foncière et de gestion de ressources

naturelles dans une perspective de développement durable155. Le diagnostic formulé au cours

de la conférence de Praia et du forum de Bamako ainsi que les mesures préconisées pour faire

face à la situation l’attestent amplement.

S’agissant de la prise en compte des aspects fonciers dans le cadre de l’intégration sous

régionale, le forum de Bamako « invite les chefs des Etats membres du CILSS, de l’UEMOA

et de la CEDEAO à prendre les dispositions appropriées pour la discussion, la négociation et

l’adoption à terme d’un instrument de politique foncière commune, telle qu’une Charte foncière

sous régionale, favorisant la sécurisation des investissements, la préservation des droits des

communautés locales et la gestion des intérêts nationaux de chaque Etat ».

I.3. Les initiatives de l’UEMOA

Ce niveau intermédiaire entre le niveau continental et le niveau national doit veiller à ce que les

politiques et les législations foncières des Etats membres soient conformes aux autres politiques

et normes du cadre communautaire. Ainsi, l’UEMOA se voit de plus en plus interpellée sur la

question foncière au regard de ses objectifs et missions.

Le rôle essentiel de l’institution sous régionale consiste alors à soutenir et faciliter les processus

nationaux engagés par les Etats afin que les politiques foncières respectives soient cohérentes

avec les principes et les chantiers de l’intégration sous régionale. C’est le cas notamment pour

la Politique Agricole de l’Union (PAU) ; la Politique de l’Aménagement du Territoire

communautaire (PATC) ; la construction du marché commun au sein de l’espace UEMOA ; les

principes de libre circulation des personnes, des biens et des capitaux, ainsi que le principe du

droit d’établissement. Tous ces instruments supposent un environnement d’accès sécurisé à la

terre au sein de l’espace UEMOA. Au demeurant, il faut noter que la bonne gestion du foncier

contribue fortement à la préservation de la paix dans la région.

155 Voir, Chéibane Couloubaly et Bakary Diakité, la question foncière au Mali, les cahiers de Maunde Bukari,

revue trimestrielle de l’université Mande Bukari, N°09, 4ème trimestre 2007,P.22-24.

169

Toutes ces considérations nous amènent à considérer l’UEMOA comme un pilier central dans

l’appui à l’élaboration de politiques foncières respectueuses des normes sous régionales. C’est

ainsi que juste après l’adoption du CLD par les Chefs d’Etats et de Gouvernement, l’UEMOA

a commandité une Etude sur « La question foncière rurale face aux défis de l’intégration

régionale dans l’espace UEMOA156 ». Les recommandations fortes retenues sont :

- Un meilleur encadrement de l’accaparement des terres en assurant la préservation

des intérêts des exploitants familiaux et de les consulter avant toute attribution de

terre relevant de leur terroir et les associer dans les prises de décision ;

- Veiller à la préservation des intérêts nationaux dans une perspective de long

terme ;

- Renforcer les capacités de négociation des Etats et favoriser les approches de

réponse concertée pour faire efficacement face à ce phénomène.

- engager des concertations autour de la mise en place de l’Observatoire régional

sur le foncier en Afrique de l’Ouest ;

- approfondir la réflexion sur la faisabilité de l’Observatoire ;

- Prendre des mesures appropriées pour une mise en place effective de

l’Observatoire dans des délais raisonnables.

- Soutenir le développement des échanges d’expériences en matière foncière entre

Etats membres ;

- Œuvrer à la mise en place au niveau régional d’un cycle de formation sur le

foncier ;

- Prendre en compte le financement des réformes foncières dans les mécanismes

régionaux de financement existants.

- S’imprégner des processus en cours au niveau des Etats ;

- Faire le point des initiatives engagées par les autres partenaires au niveau régional

et veiller à un partage de l’information ;

- Œuvrer à assurer la synergie et complémentarité des actions en fonction des

avantages comparatifs respectifs des différentes institutions.

I.4. Les initiatives de la CEDEAO

Dans l’espace régional CEDEAO qui comprend quinze Etats membres, la question foncière est

au cœur des préoccupations des décideurs politiques régionaux en raison de la convoitise dont

la terre fait l’objet de la part des différents utilisateurs : cultivateurs, éleveurs, exploitants

forestiers, accès aux eaux marines et continentales par les pêcheurs, gestion des zones de chasse,

etc.), l’avènement de nouveaux demandeurs étrangers pour des baux emphytéotiques ou par

achat définitif.

156 L’Atelier de validation de l’étude a été tenu le 29 octobre 2009 à Dakar.

170

Pourtant dans l’espace régional, les lois sont variées et d’un pays à l’autre, les populations de

la région n’ont pas toujours droit à une appropriation primitive de la terre. Elles ne peuvent

qu’en jouir de manière temporaire. Qui parle d’intégration évoque la libre circulation des

personnes et des biens, le droit d’établissement et de résidence dans l’ensemble des pays qui

ont choisi de s’unir dans un ensemble régional dirigé par un organisme supranational. Il en

découle que les droits d’établissement et de résidence impliquent une cohérence régionale dans

les lois foncières, actuellement disparates et écartelées entre les droits coutumiers et droits

modernes dans la gestion du domaine foncier national. Dans certains pays la terre est la

propriété de l’Etat qui en assure les différentes affectations, dans d’autres, elle est un bien de la

communauté ou des groupements de familles, etc. Cette disparité a pour effet induit des

difficultés pour faire des investissements durables, et de s’établir dans la durée conformément

à l’Acte additionnel sur la libre circulation des personnes et des biens et le droit d’établissement.

Face à cette situation, la Commission de l’Union Africaine a défini un « Cadre de lignes

directrices sur les politiques foncières en Afrique » (UA/BAD/CEA, 2010). Ce cadre a pour but

d’aider les pays et les régions à travailler à formuler et mettre en œuvre des politiques foncières

harmonisées de manière à renforcer les droits fonciers, d’améliorer la productivité et les

conditions d’existence des populations africaines en générale et celles de l’espace CEDEAO en

particulier, en proie à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle et à la malnutrition. En

considération de ce qui précède, et eu égard à la disparité des lois et des conditions d’accès à la

terre révélée par l’étude conduite par la CEDEAO avec l’appui de UNECA,

(CEDEAO/UNECAO, 2013), la Commission de la CEDEAO dispose d’une armature juridique

qui se structure autour des instruments suivants :

Acte additionnel (qui est pris par les chefs d’État et de Gouvernement et qui est donc

reversé dans le traité dont les éléments constituent les fondamentaux de la CEDEAO),

Règlement (qui est pris par les Ministres statutaires),

Directive (qui donne les orientations en raison de la complexité des questions à résoudre

et qui permet aux Etats de s’orienter pour être en phase avec la communauté).

Cette directive obligatoire une adoptée « fixe les principes fondamentaux pour la

formulation et la mise en œuvre des politiques et des législations foncières dans l’espace

CEDEAO ». L’objet principal est assorti de sept objectifs spécifiques qui sont :

1. Servir de base pour l’engagement des Etats membres de la Communauté à formuler et

mettre en œuvre de bonnes politiques foncières en tant que fondement d’un

développement humain durable, lequel inclut assurer la stabilité sociale, maintenir la

croissance économique et réduire la pauvreté et préserver les ressources naturelles

contre la dégradation et la pollution ;

2. Promouvoir un consensus autour des principes communs en tant que fondement pour

garantir l’accès à la terre pour tous les usages, afin d’améliorer la productivité agricole

et améliorer les conditions de vie ;

171

3. Souligner la nécessité d’une participation populaire dans la formulation et la mise en

œuvre des politiques foncières afin de favoriser une meilleure gouvernance des

ressources foncières ;

4. Suggérer des normes de meilleures pratiques en matière de politiques et de repères pour

la performance des institutions foncières que les Etats membres de la Communauté

pourraient adopter en fonction de leurs contextes respectifs ;

5. Élaborer un cadre de politique permettant de prendre en considération les questions

émergentes et d’anticiper les évolutions futures liées aux ressources foncières ;

6. Fournir des bases pour un partenariat plus cohérent entre Etats, citoyens et partenaires

au développement en matière de formulation et de mise en œuvre des politiques

foncières au niveau de la Communauté ;

7. Etablir des principes généraux pour l’implication des partenaires au développement aux

fins de mobilisation des ressources nécessaires au renforcement des capacités en soutien

à des processus transformateurs de réforme des politiques foncières ;

On ne saurait parler d’intégration et de la CEDEAO des peuples d’ici à l’horizon 2020

sans traiter la question du foncier qui est le premier capital sur lequel l’on édifie pour habiter,

pour faire de la production agricole, faire de la transformation dans des usines, exploiter les

ressources naturelles. Nous sommes rendus au stade où l’on dispose d’un instrument,

l’Observatoire sur le foncier en Afrique de l’Ouest qui est arrivé au stade opérationnel. Dans la

division du travail entre la CEDEAO et l’UEMOA, ce travail avait été confié à cette dernière

institution.

Aujourd’hui, il nous faut aller de l’avant en adoptant une Directive communautaire sur

le foncier qui soit représentative des besoins de transformation économique et d’intégration de

l’Afrique de l’Ouest. Elle a été discutée et soumise aux Etats membres. Il faut maintenant

soumettre ce sujet au Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement, car l’accès au foncier fait

partie de la « libre circulation des personnes et des personnes et le droit d’établissement »

(CEDEAO, non daté). Comme on peut le constater, cette directive est nécessaire compte tenu

du fait que le capital foncier en tant que support de la production agricole risque de s’appauvrir

du fait des changements climatiques. Il faut donc recapitaliser les terres à usage agropastoral,

c’est une action première.

Il y a les directives volontaires de la FAO qui prennent en considération le foncier, le

sous-sol, les eaux, les ressources halieutiques et lest forêts. Cela est une bonne chose.

L’action urgente serait de faire en sorte que dans n’importe quel pays de la CEDEAO

les citoyens puissent accéder au foncier en termes d’aliénation définitive, ce qui n’est pas encore

le cas dans plusieurs pays. Les pays de la CEDEAO doivent faire corps et non pas travailler

isolément sur cette question stratégique.

L’importance de la question foncière en Afrique de l’Ouest n’est pas à démontrer. Elle

recoupe à la fois des enjeux d’ordre politique, économique, socio-culturel et environnemental.

Dans une large mesure, la question du foncier est apparue au centre de la plupart des conflits

socio-politiques qui ont secoué la région au cours de ces dernières années. Elle est assurément

172

un facteur essentiel de l’intégration régionale en Afrique de l’Ouest. L’idée de doter la région

d’un cadre juridique en matière de gestion du foncier rural remonte en réalité à plusieurs années

déjà. Le Forum Praia+9 sur le thème « Foncier rural et développement durable au Sahel et en

Afrique de l’Ouest » tenu à Bamako, en novembre 2003, sous l’égide du CILSS, avait adopté

le principe de l’élaboration d’une charte régionale sur le foncier rural en Afrique l’Ouest. Il

devait s’agir en réalité d’un texte conventionnel définissant les grands principes de gestion du

foncier rural en Afrique de l’Ouest.

Les réflexions menées dans le cadre de la mise en œuvre de la PAU adoptée par les pays

de l’UEMOA et de ECOWAP adoptée par les pays de la CEDEAO en 2005, ont fini de

convaincre du caractère indispensable d’un tel instrument juridique au niveau de la région, alors

que l’adoption en 2006 d’un nouveau régime des actes de la Communauté au niveau de la

CEDEAO a créé de meilleures conditions juridiques et ouvert la voie à l’élaboration d’un texte

de type réglementaire. Le projet de directive proposé procède de tout ce background. Il a été

élaboré sous l’égide d’une Task Force comprenant notamment des experts des Etats, des

Commissions de la CEDEAO et de l’UEMOA, du LPI, du CILSS. Il s’agit d’un texte de

capitalisation, bâti à partir des résultats du processus d’élaboration du Cadre de formulation et

de mise en œuvre des politiques foncières harmonisées dans l’espace CEDEAO et sur le fond

des résultats de différentes réflexions menées sur la question foncière en Afrique de l’Ouest au

cours de ces dernières années : processus Praia+9, réflexions de l’UEMOA sur foncier et

intégration régionale, Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes

fonciers de la FAO, expériences d’élaboration de politiques foncières menées au niveau de

plusieurs pays de la région.

Aux termes du Protocole Additionnel A/SP.1/SP.1/06 du 14 juin 2006 instituant un

nouveau régime juridique des actes de la Communauté, fondé sur le principe de la

supranationalité, la directive est acte normatif édicté par le Conseil des ministres. Elle lie tous

les Etats membres quant aux objectifs à atteindre, mais les modalités de réalisation de ces

objectifs sont laissées à l’initiative des Etats.

En termes de procédures, l’adoption d’une directive par le Conseil des ministres

statutaires de la CEDEAO passe par une approbation préalable du conseil des ministres du

secteur concerné et un avis du Parlement de la CEDEAO.

Dans cet ordre d’idées, le projet de directive a été effectivement approuvé récemment

par le Comité Ministériel Spécialisé. La prochaine étape étant en principe la soumission dudit

projet de directive au Parlement de la CEDEAO avant son adoption finale par le Conseil des

Ministres

A la différence du règlement, la directive n’est pas d’application directe, son applica6on est

subordonnée à sa transposition préalable dans le corpus législatif des Etats Membres.

Aussi, après l’adoption, devra donc se faire tout un travail de transposi6on des dispositions de

la directive dans les législations nationales. Et à ce niveau, les Parlementaires ont certainement

un rôle important à jouer.

En définitive, il faut constater la lenteur déplorable dans l’adoption de cette directive.

Même si son adoption ne semble pas être à l’ordre du jour compte tenu de la réticence de

certains Etats, il faut engager un débat franc avec la CEDEAO pour non seulement, convaincre

l’ensemble des Etats membres sur la nécessité de cette directive, mais aussi pour enrichir cette

directive avant son adoption.

173

Ce projet de directive mérite toutefois d’être enrichi. En effet, la question de l’élevage

n’occupe pas une place importante dans le projet de directive. En effet, la question du

développement de l'élevage est mentionnée dans divers cadres régionaux de planification. Dans

le Plan Régional d’Investissement Agricole de l’ECOWAP, les activités qui contribuent à la

promotion de l’élevage sont prises en charge dans le premier objectif consacré à "la promotion

des produits stratégiques pour la sécurité et la souveraineté alimentaires" et dans le deuxième

qui a trait à "la promotion d’un environnement global favorable au développement agricole".

En dépit de ces références au secteur, on constate que l’élevage bénéficie d’un faible soutien en

investissements publics, tant pour ce qui concerne les infrastructures de production et de

transformation que les équipements dédiés au conditionnement des produits animaux.

Il faut une approche intégrée qui traite la question de l’élevage au même titre que

l’agriculture qui demeure la thématique vedette du projet de la directive.

II. Le cadre spécifique relatif à l’accès de la femme à la terre dans

l’espace de la CEDEAO

De nombreux textes juridiques et politiques traitent de la problématique femme et

foncier. L’inscription de cette question dans l’agenda international et national est à l’origine de

cette volonté de parvenir à une gestion plus équilibrée et plus équitable de cette ressource. Il

s’agira ici de faire la revue de cette riche documentation, aussi bien sur le plan juridique que

politique. Cette revue documentaire abordera successivement les textes internationaux et les

textes nationaux.

II.1. Les instruments internationaux

Des avancées considérables sont enregistrées dans l’évolution des textes relatifs à la

protection et à la sauvegarde des droits de la femme en général et de leurs droits fonciers en

particulier. La revue de certains textes en atteste à suffisance. Les principes et droits relatifs aux

droits de la femme sont consacrés des instruments internationaux, dont les plus importants sont

la Charte des Nations Unies, la Déclaration universelle des droits de l'homme, le Pacte

international relatif aux droits civils et politiques, le Pacte international relatif aux droits

économiques, sociaux et culturels, la Convention sur l'élimination de toutes les formes de

discrimination à l'égard des femmes.

La Charte des Nations Unies (1945)

Le préambule de cette Charte proclame les droits fondamentaux, dans la dignité et la valeur de

la personne humaine ainsi que l’égalité de droits des hommes et des femmes. Pour être plus

précis, l’article 55 dispose que ‘’les Nations Unies favorisent le respect universel et effectif des

droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de

langue ou de religion’’. Dans le texte de la Charte et dans tout autre programme et activité des

Nations Unies, ces principes et ces objectifs d’égalité sont développés.

La Déclaration Universelle des Droits de l'Homme (DUDH)

174

La DUDH de 1948 constitue le document fondateur des Nations Unies. Ce texte a aussi

largement contribué à instaurer l’égalité de droits entre homme et femme. En effet, cette

Déclaration reconnait dans son préambule, la reconnaissance de la dignité inhérente à tous les

membres de la famille humaine ainsi que l’égalité des droits des hommes et des femmes. C’est

cette reconnaissance qui constitue le fondement de la liberté, de la justice et de la paix dans le

monde pour un progrès social et équilibré.

Au-delà du préambule, le corps de la DUDH, met l’accent sur des secteurs spécifiques où

l’égalité est particulièrement requise. L’article 7 souligne à titre illustratif que ‘’Tous sont égaux

devant la loi et ont droit sans distinction à une égale protection de la loi. Tous ont droit à une

protection égale contre toute discrimination qui violerait la présente Déclaration et contre

toute provocation à une telle discrimination’’.

Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels

Ce traité rejette également toute sorte d’inégalité ou de discrimination dans l’exercice des droits

économiques. Le foncier étant le support de l’essentiel des activités économiques dans les pays

en voie de développement, ce texte a tout son sens dans la protection des droits fonciers des

femmes. Selon ce traité, « les Etats parties au présent Pacte s'engagent à garantir que les droits

(…) seront exercés sans discrimination aucune fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue,

la religion, l'opinion politique ou toute autre opinion, l'origine nationale ou sociale, la fortune,

la naissance ou toute autre situation » (Article 2). Autrement dit, les Etats parties au présent

Pacte s'engagent à assurer le droit égal qu'ont l'homme et la femme au bénéfice de tous les droits

économiques (…) (Article 3).

Pacte international relatif aux droits civils et politiques

Ce Pacte international a reconnu ces importants droits aux citoyens sans aucune distinction,

notamment de sexe. Les Etats parties au présent Pacte se sont en effet engagés à assurer le droit

égal des hommes et des femmes de jouir de tous les droits civils et politiques énoncés dans le

présent Pacte (Article 3).

Le Pacte reconnait l’égalité des hommes et des femmes devant les tribunaux et les cours de

justice. Au même titre que l’homme, la femme a droit à ce que sa cause soit entendue

équitablement et publiquement par un tribunal compétent, indépendant et impartial, établi par

la loi, qui décidera soit du bien-fondé de toute accusation (…) dirigée contre elle, soit des

contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (Article 14). En clair, la femme est

en droit d’attaquer en justice toute décision contestant ou ignorant ses droits fonciers.

L’une des dispositions les plus importantes de ce traité international est l’article 16 qui dispose

que ‘’Chacun a droit à la reconnaissance en tous lieux de sa personnalité juridique’’. Cette

disposition considère la femme comme un sujet de droit au même titre que l’homme. Elle peut

alors posséder ou exercer un droit de propriété sur une ressource foncière.

La Convention sur 1’é1imination de toutes les formes de discrimination à 1’égard

des femmes (CEDEF) adoptée le 18 décembre 1979 par l’Assemblée générale des

Nations Unies.

175

Cette convention révèle l’inquiétude de la communauté internationale qui est préoccupée du

constat selon lequel, la femme continue de faire l'objet d'importantes discriminations malgré les

divers instruments protecteurs existants.

La CEDEF est entrée en vigueur le 3 septembre 1981. Elle est considérée comme le principal

traité international des droits humains pour les femmes. Cette convention est en effet

l'instrument juridique le plus complet et militant en faveur de l’accès égalitaire des deux sexes

à toutes les ressources comme le foncier. Contrairement aux « déclarations » qui ont une faible

influence sur la pratique quotidienne dans de nombreux pays, un traité international est un

document par lequel des pays contractent des obligations juridiques réciproques et

contraignantes.

La Convention réaffirme le principe de l’égalité en demandant aux Etats parties de prendre

"toutes les mesures appropriées, y compris des mesures législatives, pour assurer le plein

épanouissement et le progrès des femmes en vue de leur garantir l'exercice et la jouissance des

droits de l'homme et des libertés fondamentales sur la base de l'égalité avec les hommes" (art.

3).

La CEDEF insiste particulièrement sur la situation des femmes rurales auxquelles, il convient

d'accorder davantage d'attention à leurs problèmes particuliers et au rôle économique important

qu’elles jouent (article 14).

Les femmes vivant dans de le monde rural sont particulièrement vulnérables face à l’inégalité

foncière entre homme et femme. Elles ont encore du mal à s'assurer de l'égalité sociale et

économique dans la société, en raison notamment de la persistance du caractère endémique de

la discrimination foncière. Le milieu urbain est moins exposé où l’évolution des mentalités est

plus rapide.

L’innovation de cette convention à élargi la conception que l'on a des droits de l'homme. Elle

reconnaît officiellement que la culture et la tradition peuvent contribuer à restreindre l'exercice,

par les femmes, de leurs droits fondamentaux. Ces influences se manifestant sous forme de

stéréotypes, d'habitudes et de normes qui donnent naissance à la multitude des contraintes

juridiques, politiques et économiques qui freinent le progrès des femmes. Remarquant la

corrélation entre ces influences, le préambule de la Convention souligne "que le rôle

traditionnel de l'homme dans la famille et dans la société doit évoluer autant que celui de la

femme si on veut parvenir à une réelle égalité de l'homme et de la femme". Les Etats parties

sont donc tenus de modifier peu à peu les schémas et modèles de comportement socioculturel

en vue de parvenir à l'élimination "des préjugés et des pratiques coutumières, ou de tout autre

type, qui sont fondés sur l’idée d'infériorité ou de la supériorité de l'un ou l'autre sexe ou d'un

rôle stéréotypé des hommes et des femmes" (art. 5).»157

La CEDEF oblige les gouvernements à promouvoir, à protéger et à faire respecter l’égalité des

droits des hommes et des femmes. L’application progressive du principe d’égalité fondamentale

exige la prise de mesures pour assurer des chances égales aux hommes et aux femmes, ainsi

que des mesures pour corriger les inégalités de pouvoir entre les hommes et les femmes. Comme

les rôles masculins et féminins sont construits socialement et maintenus par la voie de la culture

157 http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/fconvention.htm

176

patriarcale, la CEDEF exige aux États parties de prendre les mesures adéquates pour modifier

les modèles et stéréotypes socioculturels et éliminer les préjugés et les pratiques culturelles qui

reposent sur des idées préjudiciables aux droits de la femme.

L’objectif est d’abroger tout modèle socioculturel qui est fondé sur l'idée de l'infériorité ou de

la supériorité de l'un ou l'autre sexe. La suppression de la coutume ou de la pratique est le

combat le plus complexe à mener.

Déclaration et Programme d’action de Beijing

Cette Déclaration adoptée à l’issue de la Conférence Mondiale sur les femmes tenue à Beijing

en septembre 1995 a marqué un tournant important dans le programme mondial pour

l'autonomisation des femmes. Cet instrument est d’ailleurs considéré parmi les documents clés

de la politique mondiale en matière d'égalité des sexes. Parmi ses objectifs et actions

stratégiques pour la promotion de la femme, nous pouvons citer : ‘’Femmes et pauvreté’’,

‘’Femmes et économie’’ et ‘’Femmes et prise de décisions’’. Ces domaines peuvent tous être

articulés au foncier. Il s’agit d’une part d’impliquer les femmes dans le processus décisionnel

(notamment pour la distribution foncière) et d’autre part d’assurer la garantie des droits des

femmes sur la terre et autres ressources naturelles, afin qu’elles y tirent des revenus pour

améliorer leur condition de vie.

Vingt ans après son adoption, la Plateforme de Beijing a permis de réaliser des progrès

significatifs sur la voie de l’autonomisation des femmes et l’égalité des sexes, notamment en

matière d’accès aux sphères de décision et de promotion des droits fonciers de la femme. Le

Sénégal a adopté une loi sur la parité au niveau des instances décisionnelles (électives et semi

électives). Les collectivités locales qui sont les gestionnaires du foncier sont désormais

composées autant d’hommes que de femmes. L’accès des femmes au foncier n’est plus une

question taboue et une évolution est enregistrée dans ce sens. A l’instar de la CEDEF, la

plateforme de Beijing est consciente que les principaux obstacles à l’épanouissement des droits

de la femme sont d’ordre coutumier. L’article 124 de cette Plateforme dispose que les

gouvernements devraient (…) s’abstenir d’invoquer des considérations de coutume, de tradition

ou de religion, pour se soustraire à l’obligation d’éliminer la discrimination à l’égard des

femmes.

Des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) aux ‘’Objectifs de

développement durable’’ (ODD)

En 2000, les Chefs d’État et de Gouvernement ont adopté la Déclaration du Millénaire dans

laquelle ont été énoncés les huit objectifs du Millénaire pour le développement. Ce Sommet

avait pour objectifs de consolider l’engagement de la communauté internationale pour bâtir un

monde sans ‘’laissés-pour-compte’’. La préoccupation des femmes considérées comme des

‘’laissées-pour compte’’ en matière foncière, a été fortement prise en charge par l’objectif 3 qui

vise la promotion de l’égalité des sexes et l’autonomisation de la femme.

177

Des progrès considérables ont été enregistrés pour atteindre la réalisation des OMD. Au-delà

de 2015, la communauté internationale s’engage sans relâche à poursuivre la marche vers un

monde d’équité, de liberté et de respect de la dignité humaine. Ainsi, un nouvel instrument du

nom de ‘’Objectifs de développement durable’’ (ODD) a été adopté. Cet instrument comprend un

ensemble de 17 objectifs mondiaux pour mettre fin à la pauvreté, aux inégalités, à l'injustice et

faire face aux changements climatiques d'ici à 2030. Heureusement que ce nouvel programme

de développement (adopté en septembre 2015) a encore retenu l’égalité entre les sexes et

l’autonomisation de toutes les femmes et filles, comme une préoccupation mondiale.

L’adoption des ODD (septembre 2015) est un renouvellement de la prise de conscience et de

l’engagement pris par les Nations Unies de l’intégration du genre comme stratégie phare dans

toutes les initiatives de développement. En effet, l’objectif 5 portant sur ‘’l’égalité entre les

sexes’’ vise principalement à donner aux femmes le droit aux ressources économiques telles

que la terre et la propriété.

La Charte des Paysans

Elle a été adoptée à l’issue de la Conférence Mondiale sur la Réforme Agraire et le

Développement Rural tenue à Rome en juillet 1979. La Charte reconnaît que le rôle primordial

des femmes dans la vie socio-économique, qu'il s'agisse d'activités agricoles ou non agricoles

est l'une des conditions de succès du développement rural. Selon la Charte, «… le progrès rural

fondé sur la croissance dans l’équité suppose que les femmes soient pleinement intégrées et

notamment qu’elles aient un accès équitable à la terre, à l’eau, aux autres ressources naturelles,

aux facteurs de production et aux services et qu’elles puissent sans discrimination, perfectionner

et utiliser leurs connaissances… ».

Par rapport à l’égalité juridique, les gouvernements devraient notamment envisager :

- la promotion des droits des femmes à la propriété, notamment à la pleine propriété

conjointe et copropriété de la terre pour donner aux femmes productrices le droit

juridique de prendre effectivement des décisions concernant la terre qu'elles exploitent.

- L’adoption de mesures propres à assurer aux femmes, dans des conditions équitables,

l'accès à la terre, au cheptel et aux autres avoirs productifs.

Par rapport à l’accès des femmes aux services ruraux, les gouvernements devraient notamment

envisager :

- L’élaboration de programmes spéciaux de formation afin d'inclure un plus grand

nombre de femmes dans les programmes de formation y compris dans des domaines

professionnels d'où les femmes ont été traditionnellement exclues.

- L’élargissement de la portée des programmes de formation et de vulgarisation agricoles

afin de favoriser la participation des femmes aux activités de production, de traitement,

de conservation et de commercialisation des produits agricoles.

178

Résolution de l’Organisation des Nations unies (février 1996) sur l’amélioration de

la condition de la femme dans les zones rurales.

Cette résolution est un cri du cœur, en réponse de l’immobilisme de la condition féminine

malgré les nombreux instruments de promotion des droits de la femme rurale. Elle invite les

États membres, à traduire en actes concrets les orientations dégagées dans les Déclarations et

Conventions internationales afin de veiller à l'amélioration de la condition des femmes rurales.

Les Etats devront mettre en place des stratégies de développement accordant une attention

particulière aux besoins pratiques de ces femmes et en veillant notamment à :

- faire participer davantage les femmes rurales au processus décisionnel;

- consacrer une plus grande part de leur budget à la défense des intérêts des femmes

rurales ;

- prendre les mesures nécessaires pour assurer aux femmes rurales, l'égalité d'accès aux

moyens de production, notamment le droit à la succession et à la propriété en matière

foncière et autre, au crédit et aux capitaux, aux ressources naturelles et répondre à leurs

besoins fondamentaux en matière d'approvisionnement en eau etc.;

- tenir compte du rôle fondamental qu'elles jouent dans la production vivrière et la

sécurité alimentaire ;

- prendre dûment en compte les problèmes et incidences de l’exode rural sur la condition

de la femme dans les zones rurales.

Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers

applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité

alimentaire nationale

Les Directives volontaires ont été adoptées le 11 mai 2012 par le Comité de la sécurité

alimentaire mondiale (CSA) des Nations Unies sous la conduite de la FAO. Ce dernier

instrument de la gestion foncière est d’une part marqué par une approche globale de la

problématique foncière et d’autre part par le processus de consultation inclusif lancé depuis

2009 pour sa formulation.

Même si les Directives ne sont pas des instruments juridiques contraignants, elles proposent un

cadre que les États peuvent utiliser pour développer leurs propres stratégies, politiques,

législations et programmes nationaux.

II.2. Les instruments pour l’Afrique

Charte africaine des droits de l'homme et des peuples

Deux articles clés de cette Charte montrent sans ambiguïté la volonté des Chefs d’Etat et de

Gouvernement du continent d’éradiquer la discrimination en direction des femmes et de

promouvoir ainsi leur accès au foncier.

L’article 2 de cette Charte interdit toutes les formes de discrimination fondées sur la race,

l’ethnie, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l’opinion politique ou toute autre opinion,

l’origine nationale et sociale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.

179

L’article 18 invite les États à éliminer toutes formes de discrimination à l’égard des femmes et

d’assurer la protection des droits de la femme, tels que stipulés dans les déclarations et

conventions internationales.

Protocole additionnel à la Charte africaine des droits de l'Homme et des peuples

relatif aux droits des femmes en Afrique

En complément de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples et conformément à

l'article 66 prévoyant l'adoption de protocoles ou accords particuliers en cas de besoin. Ce

Protocole a été adopté à Maputo en juillet 2003, suite à la recommandation donnée par la

Conférence des Chefs d’Etat (juin 1995) à la Commission africaine des droits de l'homme et

des peuples d'élaborer un protocole sur les droits de la femme en Afrique. Ce Protocole rejette

toute distinction, exclusion, restriction ou tout traitement différencié fondés sur le sexe, et qui

ont pour but ou pour effet de compromettre ou d’interdire la reconnaissance, la jouissance ou

l’exercice par les femmes des droits humains et des libertés fondamentales dans tous les

domaines de la vie. Notre attention a été retenue par les articles qui ont un lien direct avec le

foncier.

L’article 9 évoque le doit de participation au processus politique et à la prise de décisions. Les

États entreprennent des actions positives spécifiques pour promouvoir la gouvernance

participative et la participation paritaire des femmes dans la vie politique de leurs pays, à travers

une action affirmative et une législation nationale et d’autres mesures de nature à garantir que

:

a) les femmes participent à toutes les élections sans aucune discrimination;

b) les femmes soient représentées en parité avec les hommes et à tous les niveaux, dans

les processus électoraux;

L’article 15 développe le droit à la sécurité alimentaire.

Pour assurer aux femmes le droit d’accès à une alimentation saine et adéquate, les Etats doivent

prendre les mesures nécessaires pour notamment:

a) assurer aux femmes l’accès à l’eau potable, aux sources d’énergie domestique, à la

terre et aux moyens de production alimentaire;

b) établir des systèmes d’approvisionnement et de stockage adéquats pour assurer aux

femmes la sécurité alimentaire.

L’article 19 aborde le droit à un développement durable.

Les femmes ont le droit de jouir pleinement de leur droit à un développement durable. A cet

égard, les États prennent toutes les mesures appropriées pour notamment :

c) promouvoir l’accès et le contrôle par les femmes des ressources productives, telles

que la terre et garantir leur droit aux biens ;

d) promouvoir l’accès des femmes aux crédits, à la formation afin de leur assurer de

meilleures conditions de vie et de réduire leur niveau de pauvreté.

Déclaration Solennelle pour l'Egalité de Genre en Afrique

180

Les Chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres de l’Union africaine, réunis en juillet

2004 à Addis Abeba (Ethiopie) ont réaffirmé leur engagement à poursuivre, à intensifier et à

accélérer leurs efforts pour promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes à tous les

niveaux. Conscients des efforts considérables déjà réalisés, ils ont plutôt décidé de veiller à la

promotion active de l’application de la législation en vue de garantir les droits des femmes à la

terre, à la propriété et à l’héritage, y compris leur droit au logement. Cette position laisse

apparaitre les avancées en matière d’égalité juridique, il suffit maintenant de traduire cette

égalité en actes concrets. En matière foncière par exemple, cette égalité est déjà établie, il faudra

maintenant veiller à sa mise en application de ces dispositions égalitaires.

Cadre et lignes directrices sur les Politiques foncières en Afrique (CLD)

La 13ème Session ordinaire de l’Assemblée des Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Union

Africaine (UA) tenue en juillet 2009 à Syrte (Libye), a entériné le CLD et a adopté la

«Déclaration sur les problèmes et enjeux fonciers en Afrique» appelant à la mise en œuvre

effective du CLD. La prise de ces deux outils atteste l’engagement politique du plus haut organe

de prise de décisions de l’UA à encourager les Etats membres à engager des processus nationaux

de politiques foncières justes et équitables.

Les Chefs d’Etat et de gouvernement ont entre autres mesures décidé de :

- s’assurer que les lois foncières permettent un accès équitable à la terre et aux ressources

foncières pour tous les utilisateurs de la terre notamment les femmes, les jeunes et autres

groupes vulnérables sans terres tels que les personnes déplacées ;

- renforcer la sécurité du régime foncier pour les femmes qui méritent une attention toute

particulière ;

- assurer la pleine participation des femmes considérées comme les principales

utilisatrices de la terre en Afrique.

Plan d’action de Nairobi sur les investissements fonciers à grande échelle

Les 4 et 5 octobre 2011, un Forum a été tenu à Nairobi (Kenya) sur les investissements directs

étrangers en matière foncière en Afrique. Les participants provenaient des gouvernements

africains, des parlements, des représentants du secteur privé, de la société civile, des chefs

traditionnels ainsi que d’autres parties prenantes. Ce Plan d’actions (produit par ce forum) a

entre autres recommandations mis l’accent sur la place de la femme dans les investissements

fonciers. Il s’agit de :

La formulation et la mise en œuvre de politiques foncières et de plans d’utilisation des

terres qui facilitent un accès équitable et garantissent les droits fonciers des

communautés, y compris les femmes et les investisseurs, tant locaux qu’étrangers, à

réaliser à moyen terme.

L’attention particulière à accorder à la femme du fait que la majorité des Africains tirent

leurs moyens de subsistance d’activités liées à la terre, telles que l’agriculture, l’élevage,

181

la chasse et la cueillette, et que la majorité des agriculteurs africains sont de petits

exploitants, des femmes pour la plupart;

La mise en place d’un mécanisme de suivi visant à informer sur l’évolution des

investissements à grande échelle dans le secteur foncier afin de s’assurer qu’ils sont

bénéfiques au développement économique national et aux communautés locales,

notamment aux femmes;

La formulation et la mise en œuvre de politiques foncières et de plans d’utilisation des

terres qui facilitent un accès équitable et garantissent les droits fonciers des

communautés, y compris les femmes et les investisseurs, tant locaux qu’étrangers, à

réaliser à moyen terme.

Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD)

Le NEPAD, cadre stratégique de l'Union Africaine pour le développement socio-économique

du continent, est à la fois une vision et un cadre stratégique pour l'Afrique au XXIe siècle. Le

NEPAD compte relever les défis critiques auxquels le continent est confronté (pauvreté,

développement et marginalisation du continent au plan international). Le principe de la

promotion de l’égalité entre l’homme et la femme est consacré dans l’Acte constitutif du

NEPAD. C’est ainsi qu’un important Fonds a été mis en place (avec l’appui financier de la

coopération espagnole) pour l’autonomisation des femmes africaines. L’objectif de ce Fonds

est de promouvoir l’égalité de genre et d’accroitre les capacités et l’autonomie des femmes

africaines, en soutenant les actions qui favorisent l’égalité des genres et l’autonomisation des

femmes et l’usage de leurs pleins droits, en particulier dans les domaines économique, politique

et social conformément aux instruments internationaux.

Le NEPAD accorde une place primordiale à la femme dans le processus de développement des

Etats, “la croissance à long terme de l’Afrique nécessite un environnement où les femmes

peuvent exprimer leur potentiel afin de contribuer pleinement au développement du continent.

La décision de créer ce Fonds résulte de la conviction que les préoccupations de genre et les

objectifs d’autonomisation des femmes doivent faire partie intégrante de l’agenda du

développement si l’on veut que les acteurs fassent des progrès significatifs vers une croissance

équitable et durable et qui place l’homme au cœur du développement”158.

Les pays étudiés sont parties prenantes de la quasi-totalité de ces conventions et déclarations

internationales en faveur de l’accès égalitaire des deux sexes à toutes les ressources tel que le

foncier. Ces instruments qui prônent l’égalité d’accès ne sont, malheureusement pas toujours

suivis de mesures d’application précisant leurs modalités de mise en œuvre. Les Etats se

limitent à la ratification sans pour autant les transposer dans leurs dispositifs juridiques

nationaux respectifs.

Par exemple, les discriminations à l’égard des femmes restent nombreuses et peu sanctionnées

en dépit de la ratification par les pays de notre zone d’étude de la Convention de 1979 sur

l’élimination de toutes les formes de discriminations à l’égard des femmes. Selon la constitution

(article 98), les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication,

158Secrétaire exécutif de l’Agence du NEPAD, Dr Ibrahim Mayaki (nepad.org)

182

une autorité supérieure à celle des lois (…). La ratification de ces conventions appelle alors une

adaptation des textes nationaux conformément aux orientations des dispositions de la

convention ratifiée. Les efforts d’adaptation des législations nationales aux conventions

ratifiées sont globalement insuffisants.

En vertu du principe de la supériorité des normes internationales, les acteurs judiciaires

(notamment les magistrats et les avocats) devraient directement faire appel à ces normes, si la

loi interne n’a pas été modifiée dans ce sens pour corriger les insuffisances des législations

nationales.

La ratification ou la signature de ces instruments n’est pas suffisante. Il faut aller au-delà de ces

formalités. On comprend dès lors pourquoi, la Déclaration de 1995 appelle tous les États

membres des Nations Unies ayant pris l’engagement solennel de mettre en œuvre ces

instruments, à adopter des mesures concrètes pour accorder une plus grande attention aux droits

humains de la femme afin d'éliminer toutes les formes de discrimination et de violence fondées

sur le sexe. Malgré ces instruments juridiques, les pratiques sociales et coutumières continuent

à servir de référence aux systèmes fonciers en Afrique. C’est d’ailleurs un des constats majeurs

ressortis du Forum foncier mondial tenu au mois de mai 2015 à Dakar.

III. L’identification des indicateurs de gouvernance foncière et les

Eléments de plaidoyer

La compagne CULTIVONS doit accompagner les 11 pays à relever un certain nombre

de défis. Ces actions importantes justifient la mise en place d’un plaidoyer au niveau régional

et national

III.1. L’identification des indicateurs de gouvernance foncière

1. Sécuriser et formaliser les droits d’usage et de propriété dans les espaces ruraux des pays

membres de la CEDEAO.

2. Assurer, aux différentes échelles territoriales, une cohérence entre les politiques foncières et

les autres politiques publiques (décentralisation, aménagement du territoire, développement

rural - agriculture, élevage, foresterie, environnement, etc.).

3. Prendre en considération les différents droits coutumiers dans la gestion et l’affectation du

foncier rural.

4. Adapter et clarifier le cadre légal et règlementaire de l’affectation et de la gestion du foncier

rural, en procédant selon des démarches inclusives mobilisant les acteurs et usagers du foncier

rural.

5. Optimiser la mise en valeur et la productivité des ressources foncières, en aval

d’investissements publics et privés qui accordent une grande place aux exploitations familiales.

6. Mettre fin aux différentes discriminations et exclusions dans l’accès au foncier.

183

III.2. Eléments de plaidoyer

- Vu les résultats de l’étude comparative des processus et législations foncières dans les 11 pays

Visés par l’étude;

- Considération faite de la nécessité de concilier pratiques endogènes coutumières et logiques

de gestions dites modernes;

- Considérant l’importance du foncier comme domaine stratégique et prioritaire pour le

développement durable du bassin;

- Constatant que les législations foncières des pays membres de la CEDEAO peinent à prendre

en compte la sécurisation foncière;

- Vu que le contexte socio-économique actuel est rythmé par le phénomène de l’accaparement

des terres;

- Considérant que la tendance à l’harmonisation des politiques foncières est en réelle gestation

dans l’espace ouest africain;

1°) A l’ endroit de la CEDEAO, il est fortement recommandé et proposé, en guise de

participation à l’amélioration du cadre juridique du foncier avec la mise en place d’une directive

communautaire, de :

Prendre en compte les orientations de la FAO, de l’Union Africaine et de la CEDEAO

en matière de valorisation de la production agricole et de sécurisation des exploitations

familiales ;

Inciter les Etats à accorder plus de considération aux pratiques foncières agricoles ;

Inviter les Etats à plus de transparence dans les processus d’affectation des terres ;

Impliquer effectivement la société civile dans les processus de mise en place de la

Directive et de suivi de la mise en œuvre des politiques et orientations foncières dans le

cadre de la CEDEAO;

2°) A l’ Endroit des Etats Membres de la CEDEAO

Poursuivre les réformes foncières en cours en intégrant les exigences communautaires ;

Proposer des canevas d’encadrement des investissements fonciers à grande échelle ;

Faire de l’information foncière une priorité dans les politiques foncières nationales ;

Faciliter l’accès des femmes et des jeunes au foncier ;

Renforcer la décentralisation de la gestion foncière ;

Protéger les exploitations familiales ;

Prévoir des procédures simples de formalisation des droits fonciers coutumiers.

IV. RECOMMANDATIONS

184

1. Procéder au niveau régional et national, à un plaidoyer pour des réformes juridiques et

institutionnelles adaptées en tenant compte des directives de l’Union Africaine, et de la FAO,

à travers un réseau à constituer autour de la Campagne CULTIVONS.

2. S’assurer d’une convergence des politiques de décentralisation, des politiques foncières et

des politiques agricoles et de développement rural.

3. Encadrer l’accès des investisseurs dans le cadre des politiques agricoles et foncières assurant

un équilibre entre exploitations familiales et agrobusiness.

4. Mettre en place dans les pays, des dispositifs de réflexion-débat participatif et inclusif pour

définir ou réactualiser les politiques foncières (structures de pilotage, de concertation, états

généraux, assises, etc.).

5. Privilégier le niveau décentralisé le plus pertinent pour assurer la gestion optimale des

ressources foncières et l’acceptation des décisions d’affectation de l’espace par les usagers.

6. Promouvoir des mécanismes de contrôle citoyen et des voies de recours à l’égard des

décisions concernant le foncier et émanant de l’Etat ou des Collectivités locales.

7. Instituer des outils et des mécanismes de contractualisation (chartes, conventions, contrats-

plans, cahiers des charges) concertés entre les différents acteurs concernés par la mise en valeur

de ressources mobilisables dans le cadre d’investissements publics (Etat, Collectivités) ou

privés.

8. Tester, valider et institutionnaliser, le cas échéant, les outils de gestion de l’espace pertinents

(conventions locales, chartes, POAS, SIF, etc.

CONCLUSION GENERALE

La question de la sécurisation foncière en Afrique de l’Ouest apparaît particulièrement

difficile à traiter, tant les variables à prendre en considérations sont nombreuses et parfois

contradictoires. On assiste, en effet, à une crise multiforme (vivrière, économie, sociale, minier

et écologique) qui se combine avec l'échec des politiques financières et agricoles. Les

législations modernes restent dans une grande mesure, mal connues des populations rurales et

appliquées de façon très imparfaite et partielle. En réalité, les populations continuent à se référer

aux valeurs et aux autorités de la coutume. Cette situation rend la gestion foncière complexe.

Pour qu'il ait un développement réel, il faut qu'il y ait un compromis, une sécurisation des

acteurs.

Chaque société dispose d'un ensemble de savoirs qui obéit à une logique particulière. Et

la logique fondant le droit foncier et domanial est déterminée par la vision du monde inhérente

à chaque société et justifiant ses particularités donc l'identité collective du groupement.

En outre, une interpénétration des logiques, des approches est nécessaire pour une

meilleure compréhension des modes spécifiques d'articulation des rapports sociaux et

juridiques de chaque société. Ainsi, il est donc obligatoire d'opérer une rupture épistémologique

pour une analyse plus performante de la question foncière. Dans cette optique nous proposons

185

la remise en cause des approches "obsolètes" et l'introduction des éléments innovateurs à

féconder à travers la régulation foncière en Afrique de l’Ouest.

Il est évident qu’il n'existe pas de sécurisation sans un environnement institutionnel

adéquat. En effet, la DIRECTIVE foncière est une nécessité et le rôle des Etats pour la

sécurisation foncière apparaît comme crucial sous trois aspects : pour garantir la stabilité

politique globale en l’Afrique de l’ouest, pour répondre aux demandes formalisation des droits

ou des transactions, et enfin pour assurer la sécurité alimentaire.

La sécurisation passe ainsi par la prise en compte successive des différentes dimensions

du foncier en apportant aux acteurs les réponses qui, sur le plan de l'économique, du juridique,

des modes d'aménagement et du politique réduisent l'insécurité des situations et permettent à

ces acteurs d'investir leur temps, leur capital financier et leur intelligence en vue d'une vie

meilleure de leurs familles.

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191

ANNEXE 1: Projet de directive DE LA CEDEAO

DIRECTIVE…CM/ CEDEAO PORTANT PRINCIPES DE GESTION DU FONCIER RURAL DANS

L’ESPACE CEDEAO

Le Conseil des Ministres

Vu les articles 10, 11 et 12 du Traité révisé de la CEDEAO tels qu’amendés portant création du Conseil

des Ministres et définissant sa composition et ses fonctions ;

Vu les articles 25, 29 et 31 dudit Traité relatifs respectivement au développement agricole et à la

sécurité alimentaire, à l’environnement et aux ressources naturelles ;

Vu la Décision A/DEC.11/01/05 portant adoption de la Politique Agricole de la CEDEAO ;

Vu l’Acte Additionnel A/SA.4/12/08 du 19 décembre 2008 portant adoption de la politique

environnementale de la CEDEAO ;

Vu l’Acte Additionnel A/SA.5/12/08 du 19 décembre 2008 portant adoption de la politique des

ressources en eau de l’Afrique de l’Ouest ;

Vu la Décision A/DEC.5/10/98 relative à la transhumance dans l’espace CEDEAO ;

Ayant à l’esprit la Déclaration sur les problèmes et enjeux fonciers en Afrique adoptée par la 13ème

Session ordinaire de l’Assemblée des Chefs d’Etat de Gouvernement de l’Union Africaine (UA) tenue

en juillet 2009 à Syrte (Libye) ;

Ayant à l’esprit la Déclaration du Forum PRAIA+9 sur le thème « foncier rural et développement

durable au Sahel et en Afrique de l’Ouest » tenu à Bamako en novembre 2003 ;

192

Conscients des enjeux énormes et de la grande sensibilité de la question du foncier rural en Afrique de

l’Ouest ;

Conscients de la nécessité de mettre en place des systèmes de gouvernance foncière efficaces, ancrés

dans les principes de viabilité en vue d’assurer la préservation, la protection de la terre et des

ressources foncières et le développement durable en Afrique de l’Ouest ;

Prenant note des progrès réalisés par plusieurs pays de la région dans l’élaboration et la mise en œuvre

de politiques foncières globales et leur mise en œuvre en vue de veiller à ce que leurs différents

secteurs fonciers jouent un rôle important dans le développement ;

Se félicitant de la réflexion sur la question foncière face aux défis de l’intégration régionale engagée

par la Commission de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et de son initiative

de mettre en place un observatoire régional du foncier rural en Afrique de l’Ouest (ORFAO) ;

Soucieux de prévenir et gérer de manière pacifique les conflits liés aux ressources foncières de l’Afrique

de l’Ouest en vue de renforcer la coopération et l’intégration régionales en Afrique de l’Ouest ;

Convaincu qu’un instrument communautaire en matière de foncier rural est d’une importance capitale

pour le développement socio-économique et l’intégration régionale en Afrique de l’Ouest ;

SUR RECOMMANDATION de la Réunion des Ministres en charge de l’Agriculture, de l’Elevage et de la

Pêche des Etats Membres de la CEDEAO qui s’est tenue le ………….

EDICTE

CHAPITRE 1 : DISPOSITIONS Générales

Article 1er : Emploi des termes

Aux fins de la présente directive, on entend par :

CEDEAO : Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest

Communauté : Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest

Commission : organe exécutif de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest ;

Foncier rural : ensemble des droits d’accès, d’exploitation et de gestion s’exerçant sur les terres et les

ressources naturelles renouvelables en milieu rural

Gouvernance foncière : structures politiques et administratives et processus par lequel les décisions

relatives à l’accès et à l’utilisation des ressources foncières sont prises et exécutées, y compris la façon

dont les conflits fonciers sont réglés ;

Ressources naturelles renouvelables : ressources se renouvelant, notamment l’eau, les sols (terres

cultivables) et les ressources biologiques (forêts, pâturages, pêcheries, faune et flore).

Article 2 : Objet

193

La présente directive fixe les principes fondamentaux pour la formulation et la mise en œuvre des

politiques et des législations foncières dans l’espace CEDEAO.

Article 3 : Objectifs spécifiques

- Servir de base pour l’engagement des Etats membres de la Communauté à formuler et mettre en

œuvre de bonnes politiques foncières en tant que fondement d’un développement humain

durable, lequel inclut assurer la stabilité sociale, maintenir la croissance économique, réduire la

pauvreté et préserver les ressources naturelles contre la dégradation et la pollution ;

- promouvoir un consensus autour des principes communs en tant que fondement pour garantir

l’accès à la terre pour tous les usages, afin d’améliorer la productivité agricole et les conditions de

vie ;

- Souligner la nécessité d’une participation populaire dans la formulation et la mise en œuvre des

politiques foncières afin de favoriser une meilleure gouvernance des ressources foncières ;

- Suggérer des normes de meilleures pratiques en matière des politiques et des repères pour la

performance des institutions foncières que les Etats membres de la Communauté pourraient

adopter en fonction de leurs contextes respectifs ;

- Elaborer un cadre de politique permettant de prendre en considération les questions émergentes

et d’anticiper les évolutions futures liées aux ressources foncières ;

- Fournir des bases pour un partenariat plus cohérent entre Etats, citoyens et partenaires au

développement en matière de formulation et de mise en œuvre des politiques foncières au niveau

de la Communauté ;

- Etablir des principes généraux pour l’implication des partenaires au développement aux fins de

mobilisation des ressources nécessaires au renforcement des capacités en soutien à des processus

transformateurs de réforme de politique foncière ;

Article 4 : Champ d’application

Les dispositions de la présente directive s’appliquent à l’ensemble des questions liées à l’accès, à

l’exploitation et à la gestion des terres et des ressources naturelles renouvelables en milieu rural dans

l’espace CEDEAO

Article 5 : Principes directeurs

La Communauté et les Etats Membres se laissent guider par les principes directeurs suivants dans la

gestion du foncier rural dans l’espace CEDEAO :

Principe d’information et de participation, selon lequel tout individu, groupe d’individus ou organisme,

a le droit d’avoir accès à l’information détenue par les Etats ou les organisations

intergouvernementales régionales afin de pouvoir prendre efficacement part, directement ou

indirectement, au processus de prise de décision en matière de gestion des ressources foncières ;

Principe de subsidiarité : selon lequel la Communauté, en dehors des domaines relevant de sa

compétence exclusive, ne traite au niveau régional que ce qui ne peut être traité, de façon plus

efficace, au niveau national ou local ;

Principe de complémentarité, selon lequel, il faut exploiter au mieux, dans une perspective

d’intégration régionale, les complémentarités des Etats Membres, sur la base des avantages

194

comparatifs actuels ou potentiels de la Communauté, en vue d’une gestion durable des ressources

foncières ;

Principe de progressivité, selon lequel, il faut tenir compte, dans la mise en œuvre des mesures prises

dans le domaine de la gestion du foncier rural, de la situation et des intérêts spécifiques de chaque

Etat, comme de la nécessité d’opérer graduellement les ajustements opportuns ;

Principe d’équité et de justice, selon lequel l’égalité entre les individus passe par la reconnaissance des

différences qui existent entre eux et par l’adoption de mesures concrètes, y compris des mesures

d’émancipation pour promouvoir des droits fonciers équitables ainsi qu’un accès équitable aux terres,

aux pêches et aux forêts pour tous, hommes et femmes, jeunes, et personnes vulnérables et

traditionnellement marginalisées ;

Principe de genre, selon lequel l’intérêt et les contributions des femmes et des hommes et des couches

vulnérables dans la société sont pris en compte dans la formulation, l’évaluation et la mise en œuvre

des politiques foncières rurales ;

Principe de coopération, selon lequel il importe de développer les relations entre tous les intervenants

en vue d’assurer une gestion intégrée et pacifique des ressources foncières

CHAPITRE 2 : DE L’ELABORATION ET DE LA MISE EN ŒUVRE DE POLITIQUES FONCIERES

Article 6 : Approche participative

Les Etats Membres élaborent des politiques, des lois et des procédures pertinentes au moyen de

processus participatifs, impliquant toutes les parties concernées et en faisant en sorte que les femmes

comme les hommes y soient associés dès le départ. Ces politiques, législations et procédures doivent

prendre en compte leur capacité de mise en œuvre. Elles doivent reposer sur une approche tenant

compte de la question de l’égalité des sexes, être énoncées clairement dans les langues appropriées

et faire l’objet d’une large diffusion.

Article 7 : Reconnaissance et protection des droits fonciers légitimes

Les Etats Membres doivent assurer la reconnaissance juridique des droits fonciers légitimes.

Ils définissent au moyen de règles largement diffusées, les catégories de droits qu’ils considèrent

comme légitimes. Ils doivent prendre des mesures raisonnables pour identifier, enregistrer et

respecter les détenteurs de droits fonciers légitimes et leurs droits.

Article 8 : Décentralisation foncière

Les Etats Membres doivent mettre en œuvre ou renforcer les processus de décentralisation foncière,

y compris le transfert effectif des compétences et des ressources foncières aux collectivités locales

pertinentes.

Article 9: Renforcement des capacités

195

Les Etats Membres doivent faire en sorte que les organismes en charge de la formulation et de la mise

en œuvre des politiques et législations disposent de moyens humains, matériels et financiers adéquats

pour formuler et mettre en œuvre les politiques et les lois avec efficacité, en temps utile et en prenant

en considération la question de l’égalité des sexes.

Article 10 : Expropriation

Les Etats Membres ne doivent recourir à l’expropriation que lorsque l’acquisition des droits sur des

terres est nécessaire à des fins d’utilité publique.

Ils doivent définir clairement le concept d’utilité publique en droit, afin de rendre possible le contrôle

juridictionnel.

Ils doivent respecter tous les détenteurs de droits fonciers légitimes, en particulier les groupes

vulnérables et marginalisés, en n’acquérant que le minimum de ressources nécessaires et en accordant

rapidement une juste compensation conformément à la législation nationale.

Ils doivent veiller à ce que les expropriations soient planifiées et réalisées dans la transparence et de

façon participative.

Ils doivent être attentifs lorsque l’expropriation vise des zones ayant une importance culturelle,

religieuse ou environnementale particulière ou lorsque les terres visées sont particulièrement

importantes pour les moyens de subsistance de personnes pauvres ou vulnérables.

Article 11 : Fonds national de sécurisation foncière en milieu rural

Il sera institué au niveau de chacun des Etats Membres un fonds national de sécurisation foncière en

milieu rural. Ce fonds sera exclusivement affecté à la promotion et à la subvention des opérations de

sécurisation foncière en milieu rural ainsi qu’au financement d’opérations de gestion foncière en

milieu rural.

L’organisation, les modalités de fonctionnement, l’alimentation ainsi que les conditions de ce fonds

sont laissées à l’initiative de chacun des Etats Membres.

CHAPITRE 3 : DES GROUPES VULNERABLES

Article 12 : Accès équitable aux ressources foncières

Les Etats Membres assurent un accès équitable aux ressources foncières à tous les producteurs ruraux.

Ils doivent prendre des mesures pour supprimer toute forme de discrimination relative aux droits

fonciers, y compris les discriminations découlant d’un changement de situation matrimoniale, de

l’absence de capacité juridique ou d’un accès insuffisant aux ressources économiques. Ils doivent en

particulier assurer des droits fonciers égaux aux femmes et aux hommes, notamment le droit d’hériter

de ces droits ou de les léguer.

Article 13 : Programmes spéciaux

196

Les Etats Membres doivent organiser des programmes spéciaux d’attribution à titre individuel ou

collectif, de terres rurales aménagées au profit de producteurs ruraux défavorisés tels que les petits

producteurs, les femmes, les jeunes et les éleveurs.

CHAPITRE 4 : DE LA GESTION DES CONFLITS FONCIERS RURAUX

Article 14 : Mesures préventives

Les Etats Membres prennent et mettent en œuvre toutes les mesures nécessaires en vue de prévenir

et réduire efficacement les conflits fonciers en milieu rural.

Dans le cadre de la prévention des conflits fonciers ruraux, ils élaborent et mettent en œuvre, en

concertation avec tous les acteurs concernés, les mesures appropriées d’aménagement et de gestion

rationnelle de l’espace rural.

Ils prennent toutes les mesures appropriées pour assurer l’implication des autorités coutumières et

traditionnelles, de la société civile et des personnes ressources dans la prévention des conflits fonciers

ruraux.

Article 15 : Conciliation

Les conflits fonciers ruraux doivent faire l’objet d’une tentative de conciliation avant toute action

contentieuse. La tentative de conciliation en matière de conflits fonciers ruraux est assurée par les

instances locales habituellement chargées de la gestion des conflits fonciers au niveau de chacun des

Etats Membres.

Article 16 : Voies de règlement et de recours

Les Etats Membres doivent assurer par l’entremise d’organes administratifs et judicaires impartiaux et

compétents l’accès à des moyens de règlements des conflits fonciers qui soient efficaces, rapides et

abordables, y compris des voies de règlement alternatives, et prévoir des recours efficaces, incluant le

cas échéant un droit d’appel. Ces recours doivent être mis en œuvre rapidement et doivent pouvoir

entraîner une restitution, une compensation ou toute autre forme de réparation.

Article 17 : Mise en place de tribunaux spécialisés

Les Etats Membres doivent envisager d’établir des tribunaux ou des organes spécialisés en matière de

règlement de différends fonciers et de créer des postes d’experts au sein des autorités judiciaires pour

traiter certaines questions techniques

Article 18 : Voies de règlement alternatives

Les Etats Membres doivent renforcer et développer des formes non classiques de règlement des

différends, en particulier à l’échelon local. Lorsqu’il existe des formes de règlement des différends

coutumiers et autres formes établies, celles-ci doivent proposer des moyens équitables, fiables,

accessibles, non discriminatoires et rapides de régler les différends fonciers.

197

CHAPITRE 5 : DE LA GESTION DES QUESTIONS TRANSFRONTIERES

Article 19 : Coopération entre Etats

Les Etats Membres doivent travailler ensemble dans le cadre de mécanismes appropriés et avec la

participation des parties concernées, au règlement des problèmes d’ordre foncier qui s’étendent de

part et d’autre des frontières internationales. Ils doivent s’assurer que toutes les actions sont

conformes aux obligations existantes qui leur incombent en vertu de la législation nationale et du droit

international.

Article 20 : Harmonisation des législations nationales

Les Etats Membres doivent harmoniser les règles juridiques qui s’appliquent à la gouvernance foncière,

conformément aux obligations existantes qui leur incombent en vertu de la législation nationale et du

droit international. Lorsqu’il convient, ils doivent le faire en coordination avec les organes régionaux

compétents et les parties concernées

CHAPITRE 6 : DE LA PROMOTION DES INVESTISSEMENTS ET DE L’ACQUISITION DES TERRES A

GRANDE ECHELLE

Article 21 : Facilitation des procédures d’acquisition des terres

Dans le cadre de la promotion des investissements, de la capitalisation et de l’accroissement de la

production agricole, les Etats Membres prennent des dispositions pour alléger les coûts et simplifier

les procédures d’établissement des titres fonciers et des concessions rurales et la conclusion de baux

de longue durée aux exploitants agricoles.

Les exploitants agricoles ressortissants de la Communauté bénéficieront au niveau de chacun des Etats

Membres de facilités particulières pour la conclusion de baux de longue durée, susceptibles d’évoluer,

à terme, en titres définitifs.

Les exploitants agricoles étrangers pourront également bénéficier de baux de longue durée.

Article 22 : Promotion des investissements relatifs aux exploitations familiales

Les Etats Membres prennent des mesures pour soutenir les investissements réalisés par les

exploitations familiales ainsi que les investissements publics et privés qui tiennent comptent des

intérêts de ces exploitants

Article 23 : Transparence des acquisitions de terres à grande échelle

Les Etats Membres doivent, en se fondant sur des consultations et une participation appropriées,

édicter des règles transparentes concernant l’échelle, la portée et la nature des transactions autorisées

sur les droits fonciers et définir ce qui constitue sur leur territoire une transaction à grande échelle sur

les droits fonciers

Article 24 : Mesures de protection contre les risques liés aux acquisitions de terres à grande échelle

198

Les Etats Membres doivent prendre des mesures pour protéger les droits fonciers légitimes, les droits

de l’homme, les moyens de subsistance, la sécurité alimentaire et l’environnement contre les risques

que les transactions à grande échelle portant sur les droits fonciers sont susceptibles de présenter. Ces

mesures pourraient notamment comprendre des plafonds sur les transactions foncières autorisées et

une règlementation portant sur les transferts dépassant un certain seuil et leur soumission à

l’approbation du parlement.

Article 25 : Partenariat entre agro-industriels et détenteurs locaux de droits fonciers

Les Etats Membres doivent encourager une gamme de modèles d’investissement et de production

basée sur un partenariat entre agro- industriels et détenteurs locaux de droits fonciers, en dehors de

tout esprit de spéculation foncière.

CHAPITRE 7 : DISPOSITIONS FINALES

Article 26 : Suivi des progrès en matière de formulation et de mise en œuvre des politiques foncières

Les Etats Membres doivent mettre en place un système de suivi des progrès en matière de formulation

et de mise en œuvre des politiques foncières avec pour objectifs de faire à temps les réajustements

aux processus politiques, prendre des mesures nécessaires pour assurer l’effectivité et l’efficacité des

politiques foncières, apprendre des succès et des échecs passés, diffuser les bonnes pratiques locales

en vue de leur utilisation au niveau national, améliorer la qualité des connaissances et renforcer la

participation et l’engagement de l’ensemble des acteurs et partenaires de développement et

permettre aux gouvernements de gérer de manière organique et systématique les questions

émergentes et autres évolutions connexes dans le secteur foncier.

Article 27 : Mesures internes de mise en œuvre

Les Etats Membres prennent les mesures internes nécessaires, notamment législatives, réglementaires

et administratives pour se conformer à la présente directive, au plus tard, dans les trois ans à compter

de son entrée en vigueur.

Les mesures ainsi adoptées par les Etats contiennent une référence explicite à la présente directive ou

sont accompagnées d’une telle référence à l’occasion de leur publication officielle.

Ils informent immédiatement la Commission de ces mesures qui, à son tour, en informe les autres

Etats.

Article 28 : Evaluation de la directive

La Commission procède tous les cinq ans à l’évaluation de la mise en œuvre de la présente directive,

sur la base des informations et données fournies par les Etats.

La Commission précisera en temps utile, la nature des informations et données qu’il est nécessaire de

lui adresser dans le cadre des évaluations régulières.

Article 29 : Entrée en vigueur

199

La présente directive qui entre en vigueur à compter de la date de signature par le Président du Conseil

des Ministres, sera publiée par la Commission, dans le Journal Officiel de la Communauté dans les

trente (30) jours.

Elle sera également publiée par chaque Etat Membre dans son Journal Officiel dans le même délai.

Pour le Conseil des Ministres

ANNEXE 2: LA LISTE DES PERSONNES CONTACTEES

1- Issaka OUANDAOGO, Responsable Programme Campagne et Incidence Politique

OXFAM - Issaka [email protected], BURKINA FASO

2- Léger KINDA, Directeur Général – Direction Générale du Foncier, de la Formation et

de l’Organisation du Monde Rural (DGFORM), - [email protected] BURKINA

FASO

3- André TIORO – Chargé de Renforcement des Capacités et de Recherche / GRAF –

ROPA - [email protected] BURKINA FASO

4- ONF-BF : Issifou GANOU – Secrétaire Exécutif – [email protected],

5- Médar Y. SOME – Spécialiste en Système d’Information Base de Données –

[email protected],

6- Caroline T. OUEDRAOGO – Spécialiste en Communication –

[email protected]; BURKINA FASO

7- UEMOA : Dr Soumana DIALLO – Secrétaire Permanent du Comité Régional du

Médicament Vétérinaire – [email protected] / [email protected] BURKINA FASO

8- Vincent BASSIERIE – Expert en Politique Foncière Rurale – Département De la

Sécurité Alimentaire – Commission de l’Agriculture - + 226 25 32 88 09 BURKINA

FASO

mailto:[email protected]








200

9- Oxfam - Imma DE MIGUEL – Chargé de Programme Justice Economique pour

l’Afrique de l’OUEST – OXFAM / Cotonou [email protected]

BURKINA FASO

10- CONSTANT TCHONA OXFAM HEAD of PROGRAMS / Oxfam No. 11 Ganges

Street, off Alvan Ikoku Way, Maitama, Abuja, Nigeria +23407084270529, - Email:

[email protected] Nigeria

11- OXFAM - Abdulazeez MUSA – Research Policy Advocacy Coordinator


12- Diamond Development Initiative, Rukuyat Plaza-Abuja - Afis and Latifat + 234 –

08037053973/ 08033496353 – [email protected] Nigeria

13- Ministry of Agriculture and Rural Development – Ibrahim M/ Dogon- Daji -DEPUTY

DIRECTOR – [email protected] Mr Bello + 234 08037015259 Nigeria

14- Ministry of Land and Housing - Dr. Offiong. O.S + 234 08023103906 -


15- National Association of Nigerian Traders (NANTS) Ken UKAOHA, Esq. +234

8033002001- [email protected] , [email protected]

16- COWAN / Women NGO- + 234 08036017706 Nigeria

17- Commissioner, Ministry of Lands, Survey and Town Planning, PLATEAU STATE

GOVERNMENT NIGERIA – BARR. Festus FUANTER, [email protected],

BOKOSS – Local Government Parliament / Case Study of Land Reform Act

18- Direction de l’Agriculture et du Développement Rural, Département Agriculture,

Environnement et Ressources Hydrauliques –Mrs Fatmata Lucia Seiwoh, Chargé de

Programme Suivi et Evaluation – [email protected] CEDEAO

19- Département Affaires Sociales et Genre – Mahmoud Elimane Ndiaye KANE- Assistant

Exécutif – [email protected] CEDEAO

20- AMADOU DJIGO, OXFAM DE LA MAURITANIE

21- LAILA AICHA, ROSA DE LA MAURITANIE

22- TAMSIR NDIAYE, OMVS SOGED DE L’OMVS

23- MOCTAR FALL, ASESCAW SENEGAL

24- BABACAR DIOP CNCR, ASSECAW SENEGAL

25- SIDY BA ENDA PRONAT SENEGAL

26- CIRE SOUMARE, PLATEFORME DES ORGANISATIONS PAYSANNES DE

KAYES MALI

27- MOCTAR COULIBALY, OXFAM MALI












201

28- CHANTAL JACOVETTI, CONVERGENCE MALIENNE CONTRE LES

ACCAPAREMENTS DE TERRE, MALI

29- MASSA KONE, CONVERGENCE MALIENNE CONTRE LES ACCAPAREMENTS

DE TERRE, MALI

30- MACKY BA, PERSONNE RESSOURCE, ACCORD GUINEE

31- BOUBACAR DIALLO, PERSONNE RESSOURCE, REGION DE LABE, GUINEE

32- LASSANA FATOUMATA CAMARA, CONSULTANT, GUINEE

Annexe 3 : Profil des acteurs et partenaires clés dans la mise en œuvre d’un plan d’actions axé sur

le respect des droits fonciers et l’application des lois foncières pour les femmes.

Partenaires importants et acteurs clés

NIGERIA SERAC = une organisation basée à Lagos non gouvernementale et non partisane

concernés par la promotion et la protection des droits économiques, sociaux et

culturels (DESC) au Nigeria. Website SERAC

SERAP a pour objectif de promouvoir la transparence et la responsabilité dans les

secteurs public et privé par le biais des droits de l’homme. Aide les citoyens à se

constituer juridiquement contre le gouvernement lors des violences liées aux

expulsions dans les bidonvilles. Webside SERAP

DEVELOPMENTAL ASSOCIATION FOR RENEWABLE ENERGIES – DARE

= association locale au Nigéria, a pour objet de promouvoir la compréhension et

l’utilisation des ressources énergétiques renouvelables disponibles en abondance

atténuant ainsi la désertification, le changement climatique et la promotion d’un

monde plus sain. Website DARE

SERI = organisation non-gouvernementale au Nigéria qui défend les droits sociaux,

économiques et culturels des plus démunis.

URBAN SPACE OF INNOVATION – USI : organisation non – gouvernementale

et à but non lucratif dédiée à élargir l’accès équitable à la terre et d’explorer des

approches novatrices pour le développement et l’amélioration des conditions de vie

http://www.serac.org/

http://serap-nigeria.org/

http://web.archive.org/web/20160112075805/http:/dareworld.org/

202

et de logement dans les communautés urbaines pauvres au Nigeria. Page

d’informations via website SERAC

Ghana -Abantu for Development

-Le Réseau pour les droits des femmes au Ghana (NETRIGHT)

-Le Conseil de Coordination Régionale (RCC) des politiques et programmes de

développement la Commission Nationale de Planification du Développement (CNPD)

-Land administration Policy (LAP)

LIBERIA • Fondation pour les initiatives communautaires (FCI) - ONG de développement du Libéria,

a travaillé avec REFACOF sur la convocation d'un atelier régional et l'élaboration de

recommandations pour les droits fonciers des femmes.

Association des femmes juristes du Libéria - impliqués dans Task Force sur les

droits fonciers des femmes.

Green Advocates - environnement axé sur l'organisation de la loi, avec un fort accent

sur les droits de l'homme. Ils sont également impliqués dans Task Force sur les droits

fonciers des femmes.

Les femmes journalistes du Libéria - également impliqués dans Task Force sur les

droits fonciers des femmes.

Institut de développement durable Liberia - a un programme de protection des

terres communautaires qui travaille sur les droits fonciers des femmes. Leur site

Web a des messages de blog et bulletins mentionnant les droits fonciers des femmes,

mais le sexe ne semble pas être une priorité majeure du programme.

SIERA LEONE -Le Groupe 50/50 de la Sierra Leone a été fondée en 2000 pour promouvoir une plus grande

participation des femmes en politique. Le groupe a contribué à une augmentation

spectaculaire des possibilités pour les femmes de fonctionner en tant que candidats et jouent

un rôle plus significatif dans leurs partis politiques.

-Groupe de soutien de la Solidarité des femmes (WSSG) est une coalition d'activistes et les

femmes orientées vers l'action qui cherchent à renforcer la solidarité et les opportunités

pour faire avancer la cause des droits des femmes en Sierra Leone. campagne de plaidoyer

central de la coalition est de soutenir toutes les femmes de la Sierra Leone par la promotion

de la valeur de l'égalité des sexes et les droits de l'homme comme fondement de la

démocratie et le développement économique. WSSG cherche à le faire grâce à une

combinaison de plaidoyer et de sensibilisation des campagnes, des rassemblements, des

manifestations, et en créant des espaces où les femmes peuvent se rencontrer et réseau

autour de leur propre ordre du jour.

- Action des femmes pour la dignité humaine (Wahd) a été formé en 2003 à Makeni, dans la

province du Nord, à travailler sur l'autonomisation, l'égalité des sexes, l'éducation,

l'agriculture et la gouvernance des femmes. Les avocats du groupe pour la mise en œuvre

de la législation sur les droits et les trains des femmes tribunal surveille de suivre les cas

pour les femmes. Wahd mène également la radio et l'éducation communautaire sur les

droits juridiques et la participation politique des femmes; prévoit des droits et des

compétences de plaidoyer de formation des femmes pour les femmes; et les trains décideurs

sur l'importance de l'éducation des filles, mettant fin à des pratiques traditionnelles

néfastes, et la réduction de la mortalité maternelle.

-Forum des femmes a été créé en 1994 en réponse à la nécessité d'une organisation de

femmes pour unifier les autres organisations de femmes aux fins de partage de

l'information et de mobilisation dans un stand collectif sur les questions qui touchent les

femmes. Depuis sa création, elle a servi de point pour les femmes de ralliement. Il a



203

contribué à faire d'un gouvernement civil démocratiquement élu en Sierra Leone en 1996.

Le Forum des femmes a également contesté les rebelles en 2000 à déposer les armes.

D'autres réalisations comprennent plaidoyer pour la mise en œuvre des recommandations

Commission vérité et réconciliation pour les femmes, et l'adoption des trois lois sur le genre

sur la violence domestique, la dévolution des successions, et l'enregistrement du mariage

coutumier et le divorce.

MAURITANIE - L'association mauritanienne pour l'action contre la pauvreté et l'analphabétisme des

femmes (AMAPAF)

- Association mauritanienne ESPOIR:

- Association mauritanienne des Femmes Juristes (AMAFEJ):

- L’Union Mauritanienne des Femmes Entrepreneurs et Commerçantes (UMAFEC)

-GNAP Groupement national des agropasteurs

-ROSA Réseau des organisations pour la sécurité alimentaire.

BURKINA

FASO

- La Fédération Nationale des Femmes Rurales du Burkina (FENAFER-B): Créée en 1992,

est une organisation centrale qui s’adresse directement aux femmes et est implantée dans 28

provinces sur 45 et est composée de 158 unions départementales. Elle s’est donné pour

objectif la défense des intérêts matériels et moraux des femmes rurales. Elle entend aider les

femmes à accéder au même titre que les hommes à des lopins de terres qu’elles pourront

mettre en valeur en toute sécurité selon les dispositions de la Réorganisation Agraire et

Foncière (RAF). La Fédération encourage la création de champs collectifs par les

groupements féminins. Elle préconise une « expérience-test d’achats de terres

subventionnés» pour le compte des femmes à titre individuel ou collectif pour les unions de

groupements de femmes (7).

- L'Association Féminine pour le Développement Buayaba: Fondée en 1995. Elle est

constituée à 92% par des femmes réparties dans 42 organisations paysannes et associations.

Elle mène des actions sur le thème «Femme propriétaire de la terre, Application de la RAF»

(13).

- La Fondation Nationale pour le Développement et la Solidarité (FONADES): Crée en 1973

par des citadins, lors de la grande sécheresse. En 1988, des groupements paysans l’ont

rejoint. Au départ, active dans le domaine du secours d’urgence, la FONADES est une

association qui appuie des activités de développement et s’oriente également vers des

activités de promotion et de défense des droits humains, dont les droits fonciers des femmes

(7).

- Women in Law and Development in Africa - Femmes, Droit et Développement en Afrique

(WILDAF): Est un réseau panafricain d’organisations et de personnes utilisant la loi entre

autres outils, pour promouvoir une «culture pour l’exercice et le respect des droits des

femmes en Afrique». (7)

- Le Réseau de communication d’information et de formation des femmes dans les ONG au

Burkina Faso (RECIF/ONF – BF) : créé en 1992, compte 46 organisations membres dans 13

provinces avec plus de 150.000 membres. La mission de ce réseau est de contribuer au

renforcement de la position et du pouvoir de décision des femmes dans les ONG et

associations (7).

Mali Coordination nationale des organisations paysannes (CNOP)

Fédération nationale des femmes rurales du Mali (FENAFER):

Collectif des femmes du Mali (COFEM).

Coordination des Associations et ONG Féminines, (CAFO):

204

Femmes, droit et développement en Afrique (WiLDAF/FeDDAF)

TCHAD

-la Commission Justice et Paix (CJP)

-la Fédération des Eleveurs du Tchad

-L'association Guaoubouradi

-l'Observatoire du Foncier

-la Confédération Nationale de Concertation des Producteurs/trices Ruraux du Tchad

(CNCPRT) -ACORD

- Africa Femmes Performantes Tchad (AFP/T)

- Observatoire du Genre en Afrique Centrale (OGAC)

- Association des Femmes Juristes du Tchad

-Comité d'Information et de Liaison des ONG (CILONG)

-Fédération des ONG Tchadiennes (FONGT).

-Secours Catholique pour le Développement (SECADEV),

-Bureau d'Etude et de Liaison des Actions Caritatives et de Développement (BELACD)

-Centre d’Etude et de Formation pour le Développement (CEFOD)

- Cellule de Liaison et d’Information des Femmes du Tchad (CELIAF)

GUINEE - FUDD (FEMMES UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT DURABLE)

- ACORD

- ABC DEVELOPPEMENT

- ACF (ACTION CONTRE LA FAIM)

- AFEG (ACTUALITE FEMININE EN GUINEE)

- AGAA (ASSOCIATION GUINEENNE POUR L'AUTOSUFFISANCE ALIMENTAIRE)

-COFEL (COALITION DES FEMMES LEADERS DE GUINEE)

NIGER -L'Association des Femmes Juristes (AFJN) et de nombreuses para-juristes, formées

par les ONG/associations, contribuent à une amélioration du cadre juridique en matière

du droit des femmes.

-Le Réseau d'intégration et de Diffusion du Droit en Milieu Rural (RIDD-FITILA) –

ONG ayant pour objectifs d’accroître la capacité des populations à exiger et à exploiter

les droits que leur confèrent les textes de lois; faire progresser dans le milieu rural la

connaissance et le respect du principe de la primauté du droit comme gage de sécurité

juridique.

-La Coordination des ONG et Associations Féminines Nigériennes (CONGAFEN): ses

objectifs sont notamment de coordonner et orienter les actions des structures membres

et servir de cadre de concertation et d'échanges pour la promotion de la femme, y

compris dans le domaine juridique.

-L’Union pour La Promotion de la Femme Nigérienne (UPFN): L’Union vise la défense,

la promotion et la protection des droits de la femme dans la perspective d'une société

démocratique et juste.

Sénégal -Réseau national des femmes rurales au Sénégal (RNFRS):

-Réseau Convergence Nationale pour la valorisation des activités des femmes (CVNVAF)

-Cadre National de Concertation des ruraux (CNCR)

- Association des Juristes Sénégalaises (AJS)

205

- Environnement et développement du tiers monde (ENDA)

-IPAR Initiative prospective agricole

Annexe4. Profil des organisations de société civile clés dans la mise en œuvre d’un plan d’action

régional

AFAO Association des femmes de l’Afrique de l’Ouest

AGIR Alliance globale pour l’initiative résilience - Sahel et Afrique de l'Ouest

APESS Association pour la promotion de l'élevage au Sahel et en savane

ARGA Alliance pour refonder la gouvernance en Afrique

POSCAO Plateforme des organisations de la société civile de l’Afrique de l’Ouest

RAPDA Réseau africain pour le droit à l'alimentation

RBM Réseau des organisations d'éleveurs et pasteurs du Sahel «Billital Maroobe»

ROPPA Réseau des organisations paysannes et de producteurs agricoles de l'Afriquede l'Ouest

RPCA Réseau de prévention des crises alimentaires

CORAF Conseil Ouest et Centre Africain pour la recherche et le développement

Agricoles

CSAO Club du Sahel et de l’Afrique de l'Ouest

FeDDAF Femmes, droit et développement en Afrique

FOSCAO Forum de la société civile de l’Afrique de l’Ouest

WACSI Institut de la société civile de l’Afrique de l’Ouest

Documents

RAPPORT D ïETUDE DE REFERENCE SUR LE DROIT FONCIER EN ...€¦ · POAS : Plan d’o upation et d’affetation des sols DPFMR : La Déclaration de la politique foncière en milieu