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Osservatorio sulla Riforma Amministrativa
RAPPORTO SULL’ATTUAZIONE DEL
DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO
IN MATERIA AGRICOLA
(LEGGE REGIONALE N. 17 DEL 1999)
Alessandro Barbesin
Coordinatore del Progetto di Ricerca:
Prof. Luigi Bobbio
Torino, 15 luglio 2005
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa2
Capitolo 1. Innovazioni e le specificità introdotte dalla Legge Regionale n. 17/99.......41.1 Trasferimento ....................................................................................................................5
1.2 Attribuzione ......................................................................................................................6
1.3 Delega ...............................................................................................................................6
Capitolo 2. Il monitoraggio di attuazione delle Province Piemontesi ............................82.1 Metodo e finalità ...............................................................................................................8
2.2. Il quadro della situazione .................................................................................................9
2.3 I servizi agricoli delle Province piemontesi ....................................................................162.3.1 Alessandria ............................................................................................................................. 16
2.3.2 Asti ......................................................................................................................................... 18
2.3.3 Biella ...................................................................................................................................... 19
2.3.4 Cuneo ..................................................................................................................................... 20
2.3.5 Novara .................................................................................................................................... 22
2.3.6 Torino..................................................................................................................................... 23
2.3.7 Verbania Cusio Ossola ........................................................................................................... 25
2.3.8 Vercelli ................................................................................................................................... 26
Capitolo 3. Le Comunità Montane...............................................................................273.1 Metodo e finalità .............................................................................................................28
3.2 Il quadro della situazione ................................................................................................28
3.3 Indagine a campione .......................................................................................................333.3.1 Valli dell’Elvo ........................................................................................................................ 34
3.3.2 Valli di Lanzo......................................................................................................................... 37
3.3.3 Valli Monregalesi ................................................................................................................... 39
3.3.4 Alta Valle Orba, Erro e Bormida di Spigno.......................................................................... 41
3.3.5 Valle Ossola ........................................................................................................................... 43
3.3.6 Val Sesia................................................................................................................................. 45
Capitolo 4. Conclusioni................................................................................................47
Bibliografia ..................................................................................................................51
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa3
Questo rapporto è stato commissionato dall’Osservatorio sulla Riforma
Amministrativa al Laboratorio di Politiche del Consorzio per la Ricerca e
l’Educazione Permanente. La ricerca è stata condotta dal dott. Alessandro Barbesin
sotto il coordinamento scientifico del Prof. Luigi Bobbio.
Per l’Osservatorio sulla Riforma Amministrativa ha collaborato Giuseppe
Ferraro.
Il lavoro è stato possibile grazie alla collaborazione di:
Lorenzo Albry (C.M. Valle di Lanzo)
Paolo De Cesare (C.M. Valle Ossola)
Salvatore Ferreri (Provincia di Alessandria)
Aldo Fraire (C.M. Valli Monregalesi)
Costante Giacobbe (C.M. Alta Valle dell’Elvo)
Gian Piero Godio (C.M. Val Sesia)
Paolo Guercio (Provincia di Asti)
Marco Ivaldi (C.M. Alta Valle Orba Erro Bormida di Spigno)
Bruno Mandosso (UNCEM)
Antonio Parrini (Provincia di Torino)
Alberto Perron Cabus (UPP)
Salvatore Pirriatore (Provincia di Cuneo)
Giancarlo Prina Pera (Regione Piemonte)
Ettore Rigamonti (Provincia di Novara)
Giorgio Saracco (Provincia di Biella)
Giorgio Terzano (Provincia del Verbano Cusio Ossola)
Susanna Torasso (Regione Piemonte)
Piero Tricerri (Provincia di Vercelli)
Ai quali vanno i nostri più sentiti ringraziamenti per la disponibilità mostrata.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa4
CAPITOLO 1. INNOVAZIONI E LE SPECIFICITÀ INTRODOTTE DALLA LEGGE
REGIONALE N. 17/99
Nel più ampio panorama di attuazione del terzo decentramento
amministrativo1, la Legge Regionale n. 17 del 1999 ha introdotto nel sistema
amministrativo piemontese i principi già espressi dalla Legge 59 del 1997 e della
Legge Regionale 34 del 1998. L’intento dichiarato è quello di decentrare,
trasferendole, una serie di funzioni amministrative in materia di agricoltura, alle
Province. Insieme alle funzioni, già in capo all’amministrazione regionale, ed
esercitate attraverso uffici decentrati nei capoluoghi di Provincia, si è proceduto al
trasferimento del personale e delle strutture necessarie per esercitarle. A tal proposito,
la L.R. 17/99 fa riferimento a quanto riportato al titolo III della L.R. 34/98, sulle
disposizioni finanziarie, sulle risorse umane, e sulle risorse strumentali.
Anche le Comunità Montane sono state coinvolte nel processo di
decentramento, trasferendo l’esercizio di alcune funzioni, così come disposto
dall’articolo 3 e ampiamente trattato nel capitolo relativo alle Comunità Montane.
Tra le novità della legge, viene introdotto un comitato composto
dall’Assessore Regionale all’agricoltura, dai Presidenti delle Province e dai
rappresentanti delle Associazioni di Categoria agricole, con lo scopo di trattare gli
argomenti relativi alle funzioni trasferite. Allo stesso tempo è previsto, per l’esercizio
delle funzioni trasferite, l’istituzione di appositi comitati provinciali, definiti dagli
addetti ai lavori, “tavoli verdi”, luogo d’incontro privilegiato tra assessore
all’agricoltura provinciale, direttore del servizio agricolo e le associazioni di categoria
agricole.
Inoltre nella L.R. 17/99 all’articolo 10 sono disciplinati il riparto dei fondi e i
Piani Operativi Provinciali (POP). La Giunta regionale effettua il riparto tra le
Province dei fondi per l'esercizio delle funzioni conferite, distintamente per ogni
intervento, sulla base di criteri e parametri oggettivi. Il riparto riguarda gli interventi
1 Secondo Sabino Cassese in Il disegno del terzo decentramento in “Il giornale del diritto
amministrativo”, n. 5, 1997
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa5
che non comportano pagamenti diretti da parte delle Province ma che danno luogo a
pagamenti da parte della Regione, dello Stato e di altri enti a tale scopo incaricati.
Sulla base del riparto, le Province presentano ogni anno un Piano Operativo.
Si deve ricordare che questo periodo di trasferimento di funzioni è coinciso
con l’avvio del Piano di Sviluppo Rurale 2000-2006, pianificato dalla Regione e
gestito dalle Province.
1.1 Trasferimento
La Regione Piemonte ha trasferito alle Province l'esercizio delle seguenti
funzioni amministrative, riguardanti:
a) interventi relativi al miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie e
alla creazione di nuove aziende, compresi il finanziamento dei piani di
sviluppo aziendali ed interaziendali, per la fase della produzione nonché della
trasformazione aziendale;
b) interventi relativi al miglioramento e allo sviluppo delle produzioni
vegetali;
c) interventi relativi al miglioramento e allo sviluppo delle produzioni animali;
d) interventi di assistenza tecnica, divulgazione e consulenza alle aziende
agricole nonché di formazione professionale, rivolta specialmente ai giovani
operatori agricoli ed ai giovani disoccupati, compresi i necessari supporti a
livello provinciale;
e) attività relative alle avversità atmosferiche nei confronti delle colture e alle
calamità naturali per quanto riguarda le strutture aziendali nonché le
infrastrutture rurali di livello provinciale;
f) interventi relativi alle infrastrutture rurali;
g) interventi per l'applicazione di misure comunitarie di accompagnamento;
h) interventi per l'erogazione di premi, incentivi ed integrazioni di reddito
previsti da regolamenti comunitari e nazionali;
i) interventi per la gestione di quote di produzione;
l) interventi per l'applicazione di misure agro-ambientali, compresa
l'agricoltura biologica;
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa6
m) funzioni, comprese le nomine, relative a commissioni e comitati
provinciali previsti da norme statali e regionali;
n) rilascio delle autorizzazioni per l'acquisto dei presidi fitosanitari;
o) attività relative ai servizi di supporto per l'incremento ippico, compresa
l'applicazione delle norme sulla riproduzione nel settore equino;
p) interventi relativi all'attività agrituristica;
q) approvazione dei piani di riordino irriguo e fondiario.
1.2 Attribuzione
La Regione ha attribuito alle Province, ai sensi dell'articolo 14 della l.
142/1990, l'esercizio delle seguenti funzioni amministrative:
a) autorizzazioni concernenti il controllo e l'immissione di fauna selvatica,
sentito il parere delle Comunità Montane se in territorio montano;
b) istituzione di zone di protezione lungo le rotte di migrazione dell'avifauna,
così come individuate dal piano faunistico regionale;
c) autorizzazioni per lo svolgimento di corsi in materia di caccia e pesca
previsti da norme statali e regionali, compreso il rilascio di attestati;
d) autorizzazioni per l'istituzione di centri di riproduzione e di recupero per la
fauna selvatica, sentito il parere delle Comunità Montane se in territorio
montano;
e) autorizzazioni per la cattura, l'inanellamento e l'utilizzo della fauna
selvatica a scopo scientifico, per l'uso di apparecchi a generatore autonomo di
energia elettrica e per l'esercizio della piscicoltura agricola in risaia;
f) diritti esclusivi di pesca e relativi usi civici;
g) attività ispettiva in materia di caccia e pesca, ai sensi dell'articolo 51,
comma 1, lettera b), della legge regionale 4 settembre 1996, n. 70 (Norme per
la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio)
h) attività di promozione faunistica.
1.3 Delega
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa7
La Regione Piemonte ha inoltre delegato alle Province l'esercizio delle seguenti
funzioni amministrative:
a) svolgimento dei servizi per il prelevamento e l'uso dei carburanti a prezzi
agevolati per l'agricoltura, compresi il conferimento della qualifica di utente di
motore agricolo e l'assistenza agli utenti di motore agricolo;
b) accertamento e controlli per l'applicazione degli interventi per la
regolazione dei mercati previsti da regolamenti comunitari;
c) vigilanza sulla tenuta dei registri e dei libri genealogici e sull'attuazione dei
relativi controlli funzionali;
d) commissioni tecniche provinciali di cui all'articolo 2 della legge 12 giugno
1962, n. 567 (Norme in materia di affitto di fondi rustici), modificato con
legge 3 maggio 1982, n. 203 (Norme sui contratti agrari);
e) rilevazioni statistiche nazionali e regionali.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa8
CAPITOLO 2. IL MONITORAGGIO DI ATTUAZIONE DELLE PROVINCE PIEMONTESI
2.1 Metodo e finalità
La ricerca nasce dall’esigenza dell’Osservatorio sulla Riforma Amministrativa
di fare il punto della situazione sul decentramento amministrativo. Tra i vari ambiti in
cui l’Osservatorio si sta muovendo, lo scenario creato dalla Legge Regionale 17/99 era
stato individuato come quello su cui non si avevano riscontri, ma allo stesso tra i più
consolidati, dato il tempo trascorso dell’entrata in vigore della Legge. Verificata la
fattibilità dello studio, ci si è posti il problema di individuare uno schema di
riferimento in cui “incasellare” le esperienze. Ci vengono in aiuto Piperno e Cogno2,
secondo i quali il processo di decentramento se non adeguatamente implementato
comporta quattro ordini di problemi:
• la possibile riduzione delle economie di scala e di scopo nella fornitura del
servizio a livello decentralizzato con conseguente aumento dei costi;
• il conseguente rischio di un peggioramento del livello del servizio;
• l’ulteriore rischio di una eccessiva differenziazione delle politiche a livello
locale con aumento dei compliance costs per l’utente finale (siano essi le
famiglie o le imprese);
• l’esigenza di un maggior coordinamento tra i diversi livelli di governo, sia a
livello orizzontale che verticale.
Proveremo ad analizzare l’attuazione del decentramento proprio attraverso lo
schema di problematicità proposto da Piperno e Cogno.
Questa ricerca è stata condotta in due tempi: nella prima parte si è proceduto
ad una indagine campione su due Province (Asti e Torino) nell’autunno del 2003;
nella seconda, tra l’autunno 2004 e la primavera del 2005 nelle restanti Province
piemontesi. L’idea era quella di riuscire a svolgere una valutazione critica del
processo di decentramento, che non contenesse solo informazioni e di indagini di tipo
2 “Il processo di decentramento politico in Piemonte”, in IreScenari, Stefano Piperno e Renato Cogno,
Ires, Torino, 2005
Finalità
Metodo
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa9
finanziario, ma che al contrario sottolineasse la performance amministrativa e
individuando le buone pratiche.
La ricerca ha avuto tre fasi di sviluppo. Innanzi tutto è stato verificato che
tutte le funzioni fossero state effettivamente attivate. Successivamente è stato
organizzato un Focus Group che mettesse di fronte i responsabili dei Servizi Agricoli
Provinciali, Dirigenti e Funzionari regionali competenti in materia agricola, allo scopo
di far emergere le criticità e le possibili soluzioni, e fornire un quadro utile alla ricerca.
Si proceduto così all’individuazioni di aree tematiche che potessero suggerire e
delimitare il campo d’indagine. All’interno di ogni area sono state individuate a loro
volta delle sottoaree. Le aree e le sotto aree individuate sono:
Procedure OrganizzazioneTrasferimenti
finanziariRapporti
Criticità Gestione dell’integrazione
del personale
Fabbisogno finanziario Rapporti con gli utenti
finali
Innovazioni Ridefinizione dell’assetto
organizzativo
Capacità di spesa Rapporti con gli altri
EE.LL.
Ruolo dell’ OPR – AGEA Rapporti con le
Associazioni di
Categoria
Per ultimo si è proceduto ad intervistare singolarmente tutti i Direttori dei
Servizi Provinciali, allo scopo di focalizzare i punti salienti delle criticità e le eventuali
buone pratiche.
Tutto questo è stato possibile grazie alla collaborazione della Direzione
Programmazione e valorizzazione dell’agricoltura della Regione Piemonte (Ing.
Giancarlo Prina Pera e Dott.ssa Susanna Torasso ), all’Unione delle Province
Piemontesi (Dott. Alberto Perron Cabus) e ai singoli Direttori dei Servizi Agricoli
Provinciali.
2.2. Il quadro della situazione
Per fare il quadro dei servizi provinciali, ci serviremo di dati raccolti durante
la ricerca direttamente presso i servizi. Il primo dato è rappresentato dalla
composizione della spesa effettuata dalla Regione Piemonte per le spese di
funzionamento e di personale degli uffici ormai provinciali: queste riflettono
Spese di
funzionamento e
di personale
Tabella 1.Aree diindagine
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa10
ovviamente della grandezza degli uffici e del loro peso nell’economia regionale. E’
evidente quindi che Cuneo sia la prima Provincia in termini di trasferimenti, ma è
anche la Provincia chiave in termini di produzione agricola.
Ripartizione delle spese di funzionamento per Provincia
Vercelli8%
Alessandria18%
Asti14%
Biella 5%
Cuneo21%
Novara11%
Torino19%
Verbania4%
Merita una spiegazione la ripartizione delle spese: queste sono state calcolate
in base al personale e alle strutture trasferite ad ogni Provincia nel 2000, considerando
anche alcune assunzioni da farsi in seguito, e tenendo conto del contratto di lavoro dei
dipendenti, che doveva rispecchiare quello dei colleghi regionali anche se di fatto
passavano sotto la tutela della Provincia. Dal 2001 in poi le spese sono state rivalutate
ogni anno secondo un tasso che tenesse conto almeno dell’inflazione.
Spese di funzionamento e di personale (in migliaia di euro)
20013 2002 2003 2004 2005
Alessandria € 2.185 € 2.488 € 2.544 € 2.588 € 2.629
Asti € 1.686 € 1.895 € 1.938 € 1.971 € 2.002
Biella € 583 € 634 € 648 € 659 € 669
Cuneo € 2.588 € 2.911 € 3.105 € 3.158 € 3.208
3 Le cifre originali erano espresse in Lire: sono state convertite in Euro usando la formula Euro=
Lire/1936.27
Grafico 1.
Ripartizione delle
spese di
funzionamento
per Provincia, sul
totale dei
trasferimenti dal
2000 al 2005.
Dati fornita dalla
Conferenza delle
Autonomie Locali
– Gabinetto di
Presidenza della
Regione
Piemonte.
Elaborazione
propria
Tabella 2. Spese
di funzionamento
e di personale.
Dati fornita dalla
Conferenza delle
Autonomie Locali
– Gabinetto di
Presidenza della
Regione
Piemonte.
Elaborazione
propria
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa11
Novara € 1.384 € 1.556 € 1.595 € 1.622 € 1.648
Torino € 2.380 € 2.647 € 2.704 € 2.750 € 2.794
Verbania € 468 € 556 € 576 € 585 € 595
Vercelli € 1.027 € 1.121 € 1.143 € 1.162 € 1.181
TOTALE € 12.301 € 13.810 € 14.254 € 14.496 € 14.728
Nella tabella seguente sono riportate le piante organiche così come sono state
descritte dai direttori dei servizi provinciali. Alcuni dati meritano una precisazione:
Biella e Verbania hanno un tasso di crescita molto rilevante, determinato dalla
costituzione quasi contemporanea delle Province stesse, tanto che il personale
trasferito non deriva dall’ufficio decentrato della Regione sul territorio provinciale ma
da uffici decentrati limitrofi (ad esempio, il personale di Verbania è stato trasferito da
Novara).
Provincia
Trasferiti
dalla Regione
2000
Monetizzati
dalla Regione
2000
Assunti dalla
Provincia
2000-2004
CollaboratoriPianta
organica
Differenza
trasferiti
pianta-
organica
Alessandria 56 0 8 2 64 +14%
Asti 40 4 -- 0 55 +38%
Biella 8 2 5 0 14 +75%
Cuneo 53 7+7 10+3 2 66 +25%
Novara 33 0 3 0 31 -6%
Torino 49 3 -- 20 69 +41%
Verbania Cusio Ossola 3 0 9 0 11 +267%
Vercelli 26 1 0 2 21 -19%
Totale 268 14 38 26 331 +24%
Un altro dato raccolto, attraverso un questionario inviato a tutte le Province, è
servito a misurare l’effettiva entrata a regime della L.R.17/99: effettivamente tutte le
funzioni sono state attivate presso le Province, completando il quadro a cavallo tra il
2003 e il 2004. Secondo la tabella di seguito, redatta con l’aiuto dei servizi agricoli
provinciali, tutte le funzioni sono effettivamente avviate presso le Province.
Personale in
pianta organica
Funzioni avviate
Tabella 3.
Personale
trasferito e
monetizzato
dalla Regione
alle Province.
Personale in
pianta organica
nelle Province.
Dati raccolti
presso i servizi
provinciali.
Elaborazione
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa12
Tipo di funzione Funzione Avviata
a) autorizzazioni concernenti il controllo e l'immissione di fauna selvatica, sentito ilparere delle Comunità Montane se in territorio montano; Si
b) istituzione di zone di protezione lungo le rotte di migrazione dell'avifauna, cosìcome individuate dal piano faunistico regionale; Si
c) autorizzazioni per lo svolgimento di corsi in materia di caccia e pesca previsti danorme statali e regionali, compreso il rilascio di attestati; Si
d) autorizzazioni per l'istituzione di centri di riproduzione e di recupero per la faunaselvatica, sentito il parere delle Comunità Montane se in territorio montano; Si
e) autorizzazioni per la cattura, l'inanellamento e l'utilizzo della fauna selvatica ascopo scientifico, per l'uso di apparecchi a generatore autonomo di energia elettricae per l'esercizio della piscicoltura agricola in risaia;
Si
f) diritti esclusivi di pesca e relativi usi civici; Sig) attività ispettiva in materia di caccia e pesca, ai sensi dell'articolo 51, comma 1,lettera b), della legge regionale 4 settembre 1996, n. 70 (Norme per la protezionedella fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio)
Si
Attr
ibuz
ione
del
l’ese
rciz
io d
elle
fun
zion
i
am
min
istr
ativ
e al
le P
rovi
nce
h) attività di promozione faunistica. Sia) interventi relativi al miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie e allacreazione di nuove aziende, ivi compresi il finanziamento dei piani di sviluppoaziendali ed interaziendali, per la fase della produzione nonché della trasformazioneaziendale;
SI
b) interventi relativi al miglioramento e allo sviluppo delle produzioni vegetali; Sic) interventi relativi al miglioramento e allo sviluppo delle produzioni animali; Sid) interventi di assistenza tecnica, divulgazione e consulenza alle aziende agricolenonché di formazione professionale, rivolta specialmente ai giovani operatori agricolied ai giovani disoccupati, compresi i necessari supporti a livello provinciale; Si
e) attività relative alle avversità atmosferiche nei confronti delle colture e allecalamità naturali per quanto riguarda le strutture aziendali nonché le infrastrutturerurali di livello provinciale;
Si
f) interventi relativi alle infrastrutture rurali; Sig) interventi per l'applicazione di misure comunitarie di accompagnamento; Si
h) interventi per l'erogazione di premi, incentivi ed integrazioni di reddito previsti daregolamenti comunitari e nazionali; Si
i) interventi per la gestione di quote di produzione; Sil) interventi per l'applicazione di misure agro-ambientali, compresa l'agricolturabiologica; SI
m) funzioni, comprese le nomine, relative a commissioni e comitati provincialiprevisti da norme statali e regionali; Si
n) rilascio delle autorizzazioni per l'acquisto dei presidi fitosanitari; Sio) attività relative ai servizi di supporto per l'incremento ippico, ivi compresal'applicazione delle norme sulla riproduzione nel settore equino; No
p) interventi relativi all'attività agrituristica; Si
Tras
ferim
ento
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min
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rovi
nce
q) approvazione dei piani di riordino irriguo e fondiario. Sia) svolgimento dei servizi per il prelevamento e l'uso dei carburanti a prezziagevolati per l'agricoltura, compresi il conferimento della qualifica di utente dimotore agricolo e l'assistenza agli utenti di motore agricolo;
Si
b) accertamento e controlli per l'applicazione degli interventi per la regolazione deimercati previsti da regolamenti comunitari; Si
c) vigilanza sulla tenuta dei registri e dei libri genealogici e sull'attuazione dei relativicontrolli funzionali; Si
d) commissioni tecniche provinciali di cui all'articolo 2 della legge 12 giugno 1962, n.567 (Norme in materia di affitto di fondi rustici), modificato con legge 3 maggio1982, n. 203 (Norme sui contratti agrari);
SI
Del
ega
dell’
eser
cizi
o de
lle
funz
ioni
am
min
istr
ativ
e al
le
Prov
ince
e) rilevazioni statistiche nazionali e regionali. Si
Tabella 4. Stato di
trasferimento
delle funzioni. Dati
raccolti presso i
servizi provinciali.
Elaborazione dati
propria
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa13
Le altre indicazioni ci vengono dalle criticità emerse durante un focus group.
L’idea di servirsi di un focus group è il frutto di un’opportunità offerta dalla Direzione
11 (Programmazione e valorizzazione dell’agricoltura) sulla possibilità di riunire tutti
gli attori istituzionali per discutere delle criticità emerse dall’attuazione della 17/99:
l’organizzazione è stata curata interamente dall’Osservatorio. Nel mese di luglio 2004,
è stata presentata a Giancarlo Prina Pera una bozza di progetto dell’incontro, e sono
stati individuati insieme nella Direzione stessa e nelle altre competenti (Sviluppo
dell’agricoltura e Territorio rurale), gli interessati al processo di decentramento che
avrebbero potuto fornire un contributo all’incontro. In particolare, sono stati invitati al
focus tutti i direttori dei servizi agricoli provinciali, i responsabili e i rappresentanti dei
settori Sviluppo dell’agricoltura, Servizi di sviluppo agricolo, Sviluppo delle
produzioni animali, Sviluppo delle produzioni vegetali, Politiche delle
strutture agricole e Territorio rurale. Il focus group si è tenuto il 23 settembre
2004 presso la sede regionale di Via Magenta. L’incontro ha visto un’alta
partecipazione degli invitati.
Durante l’incontro sono emersi una serie di indicazioni che meritano
considerazione. La prima, è che manca un luogo di confronto puramente tecnico.
Infatti tutti i tavoli istituiti sugli argomenti agricoli vedono la partecipazione
dell’assessore di riferimento supportato dal dirigente di riferimento. Questo approccio
“politico” è utile in fase in concertazione o consultazione, ma non permette la
discussione di aspetti meramente tecnici delle problematiche.
Il secondo elemento emerso è il sovraccarico di lavoro che il decentramento
sta portando alle strutture provinciale: dall’attuazione della L.R. 17/99 ad oggi, tutti i
servizi provinciali hanno avuto modo di adeguarsi al trasferimento delle funzioni, ma
il continuo processo di trasferimento (attraverso delibere della Giunta Regionale che
riguardano la produzione animale, controlli di qualità nel settore ortofrutticolo e i
controlli sulle quote latte) apre nuove problematiche, in parte risolvibili con l’aumento
delle risorse finanziarie e/o umane, e in parte con l’acquisizione delle conoscenze
necessarie per il corretto adempimento delle funzioni.
Il terzo elemento riguarda la mappatura delle funzioni. Con l’avvio del
decentramento, le funzioni sono state trasferite dalla Regione alle Province e alle
Comunità Montane: anche se gli esercizi trasferiti alle C.M. sono marginali rispetto a
Focus Group
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa14
quelli delle Province, è possibile che non si abbia la percezione di chi sia la
competenza, soprattutto da parte degli utenti.
Il quarto elemento riguarda l’omogeneità di azione tra le diverse Province: è
ovvio che il decentramento ha come punto di forza la presenza sul territorio e la
differenziazione delle strategie per incidere meglio sul territorio di riferimento, ma
viene chiesto che vi sia un filo conduttore tra tutte le azioni, così che sia chiaro che gli
interventi siano in un quadro di programmazione regionale. In questa prospettiva la
programmazione del Piano di Sviluppo Rurale 2007-2013 dovrebbe venire incontro a
questa esigenza, ma deve essere supportata da una efficace comunicazione esterna.
Il quinto elemento riguarda i rapporti che il servizio agricoltura ha con gli
attori istituzionali: da una parte servirebbe una maggiore attenzione nel versante
interno alla Provincia, dall’altro una maggiore libertà dai vincoli che impongono le
associazioni di categoria, attraverso azioni di pressione sulle istituzioni. Le strutture
dei servizi provinciali soffrono di “sottostima” all’interno dell’amministrazione
provinciale. Il fenomeno può essere letto attraverso il bilancio provinciale: i
trasferimenti più cospicui come le azioni del PSR non sono iscritte nel bilancio.
Questo non risalta il ruolo del servizio all’interno delle attività provinciali, a
differenza dell’importanza che hanno in chiave comunitaria. Quindi le esigenze di
attenzione dei servizi agricoli non sono sempre prese in considerazione per la loro
presunta marginalità nella politica provinciale. Sull’altro versante, quello dei rapporti
verso l’esterno, viene percepita come “disturbo” la pressione esercitata dalle
associazioni di categoria, che tentano di vincolare le azioni secondo quelle che sono le
logiche da loro rappresentate.
Le Associazioni di Categoria degli agricoltori sono state piuttosto critiche nei
confronti dell’attuazione della legge. Queste sono state coinvolte, attraverso una serie
di interviste, nella prima fase di avvio del progetto di ricerca. Le critiche si muovono
lungo tre versanti:
• Attesa del miglioramento tradita (nessun cambiamento percepibile)
• Riconoscimento di uno spazio istituzionale (concertazione e
riconoscimento)
• Coordinamento tra le attività delle Province
Per quanto riguarda le aspettative che la legge ha creato, ciò che viene
contestato è, nella percezione dall’esterno del contesto, l’impossibilità di percepire che
Le Associazioni di
Categoria
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa15
sia stato attuato un cambiamento: questo viene percepito metaforicamente dalla
sostituzione della targhetta degli uffici, nella quale è stata rimossa l’indicazione
Regione Piemonte per far posto alla Provincia di turno. Per il resto tutto sembra essere
rimasto uguale (ovviamente il personale lo è, dato che le strutture esistenti sono state
trasferite), compresi i tempi dei procedimenti, dai quali più di altra cosa, ci si
aspettava un miglioramento.
A metà tra la critica e la proposta, le Associazioni cercano dalle Province un
riconoscimento ufficiale della loro posizione, sia come stakeholders che come parte
integrante nell’iter dei procedimenti. Vorrebbero che i tavoli verdi istituti presso le
Province fossero dei veri tavoli concertativi (alcune Province hanno attuato questa
politica di concertazione ma conservano la loro posizione decisionale in ultima
istanza). Dall’altra parte vorrebbero un riconoscimento formale della loro azione di
pre-istruzione dei procedimenti, permettendo loro di attuare una vera e propria
istruzione, così come avviene per i Centri di Assistenza Fiscale (CAF): questo
riconoscimento, secondo le organizzazioni, permetterebbe di accelerare i tempi dei
procedimenti.
Inoltre le Organizzazioni di Categoria chiedono, nell’ambito delle decisioni
spettanti alle Province, un coordinamento tra queste. L’idea di fondo delle
Organizzazioni è di avere, pur nel decentramento delle funzioni, una politica di
attuazione unitaria, che apparentemente manca e crea confusione e disparità di
trattamento tra gli utenti della stessa Regione. Questa necessità di coordinamento è tra
le più sentite tra gli attori del settore, sia interno agli enti locali che tra le Associazioni
di Categoria.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa16
2.3 I servizi agricoli delle Province piemontesi
Per avere un quadro della situazione sulle difficoltà e sulle soluzioni adottate
dai Servizi Agricoli Provinciali, ne abbiamo intervistato i direttori. Le interviste sono
state condotte con una traccia aperta su quattro aree (organizzazione, procedure,
trasferimenti finanziari e rapporti), che metteremo a confronto per ogni Provincia.
Sono riportate sinteticamente nelle schede le criticità e le soluzioni individuate,
nonché la descrizione dell’andamento del servizio.
2.3.1 Alessandria
Intervista al Dott. Ferreri - 15 marzo - 2005 Alessandria
Nel passaggio dell’ufficio dalla Regione alla Provincia il precedente Direttore (La Pietra), ha
effettuato una riorganizzazione della struttura. Si è passati nella strutturazione dell’ente, da
Servizio a Direzione. La situazione al passaggio era complessa, in quanto erano presenti tre
dirigenti: la soluzione nella riorganizzazione è stata fornita dal passaggio alla pensione di due
dei tre dirigenti. Sono state trasferite 56 unità e ne sono state assunte dalla Provincia 8.
Attualmente il problema di difficile risoluzione in Provincia è il riconoscimento di posizioni
organizzative, dato anche il diverso trattamento economico esistente tra i dipendenti
provenienti dalla Regione e quelli della Provincia.
In Provincia non è stato possibile attuare innovazioni nei procedimenti, a causa dei limiti imposti
dalla Regione, dal ministero competente e dai regolamenti comunitari. Ove è possibile, come
Organizzazione
ProcedimentiStruttura SDA (1999)
Impiegato Impiegato
Posizione Organizzativa
Impiegato Impiegato
Posizione Organizzativa
Dirigente
Impiegato Impiegato
Posizione Organizzativa
Impiegato Impiegato
Posizione Organizzativa
Dirigente
DirettoreDirezione Provinciale (2005)
Impiegato Impiegato
Posizione Organizzativa
Impiegato Impiegato
Posizione Organizzativa
Impiegato Impiegato
Posizione Organizzativa
Impiegato Impiegato
Posizione Organizzativa
Direttore
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa17
nel caso del registro del D.O.C., si attua una semplificazione alla procedura.
Nella gestione dei procedimenti relativi al Piano di Sviluppo Rurale, si è venuto a creare un
fenomeno definito “overbooking”: si progettano bandi relativi alle misure del PSR, avendo come
presupposto che saranno messi a disposizione fondi racimolati attraverso l’avanzo dell’anno
precedente e quello che può essere ancora messo a disposizione dalla Regione e U.E. A questo
punto si accetta un numero di domande superiore alle risorse a disposizione per essere certi di
poter finanziare tutte le domande pervenute e di non perdere un solo euro di quanto messo a
disposizione.
I trasferimenti della Regione per coprire le spese di personale e di funzionamento transitano nel
bilancio provinciale: quanto trasferito non viene riassegnato per intero alla direzione e non può
essere usato per le esigenze della struttura.
Sono apprezzabili i rapporti con il nuovo Organismo Pagatore Regionale: al momento sono
intensi e si profila un raccordo importante data la stretta sui controlli che verrà imposta
dall’OPR. Questo è un aspetto positivo, dato che l’OPR si porrà come un punto di riferimento
nell’azione di implementazione del Piano di Sviluppo Rurale.
I rapporti con le Associazioni di categoria sono complessi, dato il loro peso politico. Attraverso di
loro circola la maggior parte delle notizie sulle iniziative della Provincia. E’ importante anche il
ruolo che ha assunto l’Assessore di riferimento sulla comunicazione degli interventi in
agricoltura. Con le utenza private non vi è un rapporto diretto se non per motivi specifici ed
occasioni particolari: tutto è mediato dall’azione delle Associazioni di categoria.
Sono molto buoni i rapporti con le Comunità Montane della Provincia: si ha una gestione
concertata delle attività.
Trasferimenti
finanziariRapporti
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa18
2.3.2 Asti
Intervista al Dott. Guercio – 12 dicembre 2003 Asti
Con il passaggio alla Provincia, il Servizio decentrato agricoltura è stato fuso con quello
provinciale che si occupava di caccia e pesca: ciò è stato dettato, oltre che da logiche di
razionalizzazione, anche dall’assenza del direttore del servizio, andato in pensione durante il
trasferimento. La pianta organica è stata completamente ridisegnata, sono state trasferite 40
unità e monetizzate 4. Il problema più grande in questa opera di riorganizzazione è stato
imporre un trattamento uniforme tra i dipendenti regionali e provinciali, motivare e far acquisire
un metodologia di lavoro propria della Provincia ai vecchi dipendenti del Servizio decentrato.
Ora tutto è stato ampiamente risolto, rimane solo l’inadeguatezza numerica del personale
rispetto alle attività del servizio, attività che aumenta costantemente con l’introduzione, tra le
funzioni trasferite, quelle riguardanti le distillerie e fitosanitari.
Tendenzialmente si registra un miglioramento dei tempi dei procedimenti avviati, in particolare
quelli legati alle misure A,B,P,e U. Grazie al miglioramento dei tempi, si riesce ad effettuare
un’ottima capacità di spesa, che a sua volta permette di mantenere inalterato lo stanziamento
dei fondi per l’erogazione degli anni successivi. Tra i procedimenti che hanno migliorato la
performance del servizio provinciale, una menzione particolare va all’iscrizione dell’albo del
D.O.C.: attraverso la semplificazione di presentazione dalla domanda di iscrizione, si è riusciti a
contenere i tempi e a non paralizzare l’attività degli uffici.
I trasferimenti finanziari sono adeguati alle esigenze della Provincia. Si potrebbe procedere
invece all'accelerazione delle erogazioni attraverso l'introduzione di un resoconto di spesa al
posto della rendicontazione. Questa semplificazione permetterebbe un minore impegno
dell'ufficio nella fase di preparazione delle pratiche di erogazione, con il conseguente
miglioramento dei tempi nella trasmissione dei dati. Sarebbe auspicabile inoltre un
coordinamento sulle politiche provinciali per evitare discriminazioni tra gli agricoltori. In questo
senso potrebbe aiutare anche l'uniformità delle procedure nelle Province.
I rapporti instaurati dal Servizio agricoltura con gli altri enti locali e Associazioni di categoria
sono buoni e proficui. In particolare con le Associazioni di categoria si è instaurato un rapporto
di collaborazione stretto (testimoniato dalle intese sugli interventi come la flavescenza dorata o
la gestione dei buoni Utenti Motori Agricoli) e rafforzato dall’impostazione del Tavolo verde. Il
Tavolo verde rappresenta uno strumento ottimo per affrontare questioni di programmazione: in
particolare il tavolo ha una valenza sia concertativa che consultiva, in relazione all’argomento in
discussione, con un’attenzione all’aspetto concertativo.
Organizzazione
Procedimenti
Trasferimenti
finanziari
Rapporti
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa19
2.3.3 Biella
Intervista al Dott. Saracco – 23 marzo 2005 - Biella
La struttura decentrata è stata inserita nel settore “Tutela Ambientale e Agricoltura”, settore
creato ad hoc per razionalizzare il servizio, e integrare le attività di caccia e pesca e relative
all’ambiente. La direzione del settore è stata affidata al Dott. Saracco (già responsabile
dell’ambiente) in seguito al pensionamento del precedente direttore di estrazione regionale. Vi
sono delle difficoltà di gestione finanziaria del personale di estrazione regionale nella struttura
provinciale, dovuta alla disparità di trattamento economico ed organizzativo di origine regionale.
Al momento l’ufficio agricoltura ha a disposizione un dirigente e due posizioni organizzative.
I procedimenti sono tutti informatizzati: su questo punto c’è una particolare sensibilità. Oltre al
software fornito dal CSI e la sperimentazione del progetto AtoB (che ha come proponente la
Provincia di Cuneo), si è integrata anche la gestione del protocollo. Per quanto riguarda le
criticità, vi è da segnalare:
• Procedimenti riguardanti i danni: il trasferimento di questa funzione ha paralizzato
l’attività dell’ufficio;
• Assenza di un’interfaccia con i distretti agricoli, distretti del vino e distretti del riso.
Per quanto possibile, vi è un atteggiamento di flessibilità nell’espletamento dei procedimenti.
L’accento sui trasferimenti finanziari dalla Regione si pone sulla consistenza dei Piani Operativi
Regionali: questi sono l’unico strumento provinciale a disposizione per l’attuazione di una
politica agricola sul territorio. Il settore tenta di proporre degli interventi mirati e quanto più
possibile diversificati in base alle risorse a disposizione.
Il settore si distingue per il tentativo di approccio alle problematiche del territorio: con
l’organizzazione di un’assemblea aperta a tutti gli agricoltori, il servizio agricoltura ha tentato di
dare voce ai cittadini e alle loro difficoltà. Al momento questa operazione di ascolto non è
ancora conclusa e non si possono ancora tracciare le conclusioni, se non che la partecipazione è
stata molto alta e partecipata. Non è stato un tentativo di scavalcare le associazioni di
categoria, ma un approccio diretto con gli utenti: del resto i rapporti sono buoni e caratterizzati
dal rispetto reciproco. Vi è invece un problema di raccordo con la Regione.
L’azione di comunicazione del Settore si caratterizza per la presenza di un addetto stampa e per
la presenza sul territorio attraverso la partecipazione alle manifestazioni pubbliche con il
finanziamento e il supporto.
OrganizzazioneTrasferimenti
finanziari
RapportiProcedimenti
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa20
2.3.4 Cuneo
Intervista al Dott. Callipo– 17 marzo 2005 - Cuneo
La struttura di Cuneo è la più grande in termini numerici e di settore. Nel corso della
riorganizzazione con il trasferimento del servizio alla Provincia, è stato aggregato anche l’ufficio
antisofisticazioni vinicole. L’ufficio è strutturato con un direttore, due dirigenti e 6 posizioni
organizzative. In termini di organizzazione, la difficoltà più grande è l’integrazione nella
Provincia: vi sono problemi di carattere tecnico ma anche di attenzione alla centralità del
servizio nell’economia provinciale.
E’ stata amplificata la presenza sul territorio con la delocalizzazione di 5 uffici territoriali ad Alba,
Bra, Cortemillia, Mondovì, Saluzzo. Attraverso questi uffici si è ampliata l’offerta dei servizi ,
portando sul territorio ad esempio la gestione dell’ UMA.
La Provincia di Cuneo si è impegnata in prima persona nel progetto “AtoB4 - servizi on line per
le imprese”, curando lo sviluppo dei “servizi on line per il mondo rurale”. Con questo progetto si
vuole garantire semplificazione e trasparenza nei procedimenti. Al momento sono attivi sei
procedimenti diversi e tutti quelli previsti dal Piano di Sviluppo Rurale. Con questo progetto si fa
un passo in avanti anche sull’informatizzazione, con l’obiettivo di sostituire il SiRE e stringere
sull’anagrafe agricola (D.P.R. 503/99 costituzione del fascicolo aziendale).
Si rende necessario da parte della Regione un ritorno al suo ruolo di coordinamento, a causa
della poca chiarezza delle deleghe e della percezione di differenziazione tra Province sull’azione
svolta.
Uno strumento a disposizione della Provincia per focalizzare gli investimenti è dato dai requisiti
e dalle condizioni dei bandi di partecipazione alle Misure del PSR. In realtà questi vengono
utilizzati per restringere il numero di domande ma non con l’intento di focalizzare l’azione su un
comparto quanto per avere il numero giusto, in proporzione ai fondi a disposizione, di
beneficiari.
Per quanto riguarda i trasferimenti effettuati dalla Regione per le spese di personale e
funzionamento, questi sono “blindati”: sono interamente a disposizione del settore. Sorge un
problema di adeguamento nel momento in cui il totale dei trasferimenti non copre le spese di
personale. Per uscire dalle difficoltà si ricorre all’utilizzo dei trasferimenti per le spese di
funzionamento. Questa situazione si è venuta a creare nel momento in cui l’ufficio è stato
distaccato ed alcuni calcoli effettuati sui trasferimenti non hanno tenuto conto di alcuni
4 AtoB è l’acronimo di “Administration to business” ed identifica l’insieme dei rapporti ed iservizi tra la Pubblica amministrazione e il sistema delle imprese. Per maggiori dettaglirimando a “ I servizi on line per le imprese” – “AtoB Piemonte”, 7 giugno 2002.
OrganizzazioneTrasferimenti
finanziari
Procedimenti
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa21
parametri e costi necessari per coprire tutte le spese.
Con le Associazioni di categoria si è stabilito un rapporto continuato e consolidato:
l’atteggiamento della Provincia è di attenzione e di richiesta di partecipazione. Sono privilegiati i
rapporti informali: anche al tavolo verde, dove vi è un orientamento all’operatività. La
collaborazione con le Associazioni di categoria è facilitata dalla loro esperienza e dalla loro
capacità di rappresentare il territorio: indubbiamente vi è anche una componente di peso
politico.
Nonostante l’operazione di filtro/ingaggio del sistema fatto dalle Associazioni di categoria,
rimane il contatto con l’utente finale: avviene soprattutto dopo l’avvio dei procedimenti. L’utente
riconosce negli uffici provinciali il suo interlocutore e il suo punto di riferimento nell’iter delle
istanze.
La Provincia utilizza come canale d’informazione il suo sito web istituzionale e le Associazioni di
Categoria. Inoltre, per essere presente sul territorio e vicino all’utente finale, partecipa alle fiere
e alle mostre agricole sul territorio.
Rapporti
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa22
2.3.5 Novara
Intervista al Dott. Rigamonti – 23 marzo 2005 - Novara
La struttura non ha subito alcuna riorganizzazione nel passaggio alla Provincia. L’integrazione
nell’architettura provinciale è risultata positiva. Ora non è più un servizio ma un settore. In
termini di personale, si sono perse 4 unità dopo il passaggio, a causa del pensionamento, ma
sono state sostituite con l’assunzione di tre nuove unità.
I procedimenti sono portati avanti anche grazie al ruolo di intermediazione e pre-istruzione
svolto dalle Associazioni di categoria (nel caso dell’UMA si arriva ad un stima attendibile dell80%
dei procedimenti). In altri casi, come i procedimenti legati ai vigneti, l’interazione avviene
direttamente con l’utente. Comunque, dopo l’avvio del procedimento, vi è sempre un rapporto
diretto con l’utente.
Nelle scelte legate alle politiche agricole provinciali, andrebbe valorizzata la viticoltura (potrebbe
essere la locomotiva agricola) La risicoltura è un fenomeno di tipo agroambientale, grazie alla
valenza del processo di produzione, tanto è vero che la produzione si sta trasformando da
fenomeno industriale a produzione di tipo biologico.
I trasferimenti effettuati dalla Regione in base alla legge 17/99, non sono blindati dalla
Provincia: sono messi a bilancio e utilizzati dal settore per coprire le spese. Vi è invece una
certa difficoltà di accettazione in Provincia a causa della disparità di trattamento economico e di
applicazione delle progressioni di carriera derivato dal passaggio di personale Regione-Provincia.
Grazie alla Piani Operativi Provinciali, la Provincia è riuscita a finanziare l’acquisto di un PC e
annesso acceso internet, per permettere agli agricoltori di accedere al web e di utilizzare i
servizi provinciali on line e acquisire informazioni attraverso il sito della Provincia
Con le Associazioni di Categoria vi è un rapporto improntato sullo spirito di collaborazione. Tutti
i provvedimenti vengono proposti al Tavolo Verde che di fatto diviene uno strumento
concertativo. E’ un momento d’incontro basato sull’esigenza di confronto, tanto che la
convocazione è quasi mensile. Manca invece sul versante della Regione, un coordinamento, in
particolar modo sui nuovi provvedimenti: il comitato dell’art. 8 non basta. Serve un tavolo verde
regionale in cui le Province possano essere presenti e portare le proprie istanze. Con
l’Organismo Pagatore Regionale, non ancora operativo ma con il quale si è iniziato a lavorare,
sembra che possa esserci un rapporto positivo. Con AGEA le relazioni sono buone, ma sono
fondate soprattutto sulla costruzione di rapporti personali.
OrganizzazioneTrasferimenti
finanziari
RapportiProcedimenti
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa23
2.3.6 Torino
Intervista al Dott. Parrini – 9 dicembre 2003 - Torino
Il personale trasferito dalla Regione ammonta a 49 unità, alle quali deve essere aggiunta la
monetizzazione di 3 unità: in realtà la struttura aveva un ‘organico più grande, ma sono state
trasferite solo le unità già in pianta stabile. Al momento del passaggio di funzioni, la struttura
decentrata contava altra 12 unità assunte a tempo determinato. Al momento dell’intervista
erano in fase di assunzione 18 unità, la maggior parte di queste figure tecniche.
Il passaggio alla Provincia ha provocato un vuoto in termini di personale e professionalità atto a
alla gestione dei contenziosi. Mentre prima ci si avvaleva dell’avvocatura regionale, con il
trasferimento della struttura alla Provincia è venuto a mancare il supporto di un servizio simile,
che è stato approntato all’interno del servizio agricoltura stesso. In termini di contenziosi, la
figura del direttore è divenuta anche titolare di maggiori responsabilità.
L’agricoltura provinciale necessiterebbe di maggior attenzione nelle politiche provinciali: la
concorrenza con altri settori produttivi come l’industria relega il comporto agricolo in secondo
piano.
I tempi dei procedimenti in generale non sono cambiati: in alcuni casi vi è stata una sensibile
riduzione, ma la tempistica dei procedimenti è determinata anche dalle scadenze imposte per
legge. Le problematiche legate all’espletamento dei procedimenti a volte sono legate a fattori
esterni al Servizio: ad esempio, capita che nel momento della liquidazione di alcune Misure
manchi il collaudo delle opere eseguite, oppure che manchi la documentazione necessaria o
l’accesso al credito agevolato. Tutto questo ovviamente si riflette negativamente anche sul
Servizio agricolo, poiché si abbassa la capacità di spesa dei bandi del PSR.
I bandi partecipazione alle misure del PSR sono rimasti fondamentalmente simili a quelli
preparati dalla Regione nel 2000. Nel corso degli anni sono stati adeguati per raccogliere
maggiori informazioni allo scopo di poter predisporre delle verifiche. Si sta informatizzando
anche la gestione del servizio: dal 2004, attraverso un monitoraggio, sarà possibile seguire il
proprio procedimento della Misura F attraverso il sito internet della Provincia. Sono allo studio e
di avvio progetti che riguardano l’emissione di buoni UMA, immatricolazione dei mezzi agricoli,
la creazione dell’anagrafe delle aziende agricole. Alcune di queste iniziative sono legate però
all’introduzione della firma digitale e alle difficoltà di implementazione ad essa legate. Inoltre il
servizio agricolo paga la difficoltà di inserimento nella rete informatica della Provincia: si è
trattato di integrare una rete microsoft con applicativi basati sui sistemi operativi Microsoft su
una rete provinciale di derivazione Unix, rendendo impossibile l’accesso ad alcuni servizi. Legato
a questo, vi è stato inizialmente una grave difficoltà nell’emissione di determine, strettamente
legate al sistema informatico provinciale.
I trasferimenti finanziari Regione – Provincia non sono un problema: fatto il bilancio, si riesce a
OrganizzazioneTrasferimenti
finanziariProcedimenti
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa24
coprire tutte le spese. Servirebbe invece avere a disposizione più personale tecnico.
La capacità di spesa legata ai POP è minore rispetto ad altre Province, ma in alcun casi questo è
determinato dall’accantonamento per investimenti consistenti sul territorio in infrastrutture.
I rapporti con le Associazioni di Categoria sono migliorati: ora sono più stretti e istituzionalizzati
grazie all’introduzione del Tavolo Verde. Le Organizzazioni coinvolte sono principalmente
Confagricoltura, Coldiretti e CIA, e all’occorrenza sono invitati anche i rappresentanti delle
Cooperative Agricole, a cui vanno aggiunti l’Assessore Provinciale i dirigenti competenti. L’unica
difficoltà è far capire alle associazioni che partecipano lo scopo del Tavolo: consultivo e non
concertativo come vorrebbero. La decisione finale spetta alla Provincia, sentiti i pareri dei
rappresentanti. In alcuni casi, si coinvolgono anche i liberi professionisti che si occupano della
materia.
Nonostante l’opera di filtro svolta dalle Associazioni di Categoria, si riesce ad avere ancora un
rapporto diretto con l’utente: in primo luogo in caso di verifiche in caso di procedimenti, e in
secondo luogo nel caso di richieste di informazioni. Si cerca di raggiungere l’utente anche
attraverso la stampa, con il periodico “A tutto campo”, spedito a circa 12.500 aziende agricole,
ed anche attraverso il sito della Provincia, completo di informazioni sul settore.
Rapporti
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa25
2.3.7 Verbania Cusio Ossola
Intervista al Dott. Terzano– 16 marzo 2005 - Verbania
La Struttura del servizio agricolo è nata con l’istituzione della Provincia: sono state trasferite 3
unità dalla sede decentrata di Novara, già residenti nella Provincia del Verbano Cusio Ossola. Al
momento la struttura è composta da 11 unità, di cui 9 assunte dopo l’introduzione della 17/99.
Inoltre la Provincia ha creato due strutture che si occupano di agricoltura: l’atra ha come scopo
la promozione del dei prodotti agricoli.
Il servizio agricoltura in realtà ha un problema di fondo un problema di sovrapposizione di
competenze: con il trasferimento delle funzioni alle Comunità Montane, al servizio rimangono
solo 2 comuni sul territorio da servire (il resto è diviso tra le 10 Comunità Montane). Questo
vuol dire che essendo così esigui i procedimenti da seguire dalla Provincia che non vi sono
problemi, altre al fatto che essendo così ridotte le competenze e il bacino d’utenza si ha una
conoscenza personale dell’utenza.
La difficoltà vera è data dal frazionamento delle competenze; prima della 17/99 il servizio
decentrato gestiva l’intera “filiera produttiva”: ora si dividono le competenze con le Comunità
Montane. A ciò deve essere aggiunto che le CCMM, nella gestione delle funzioni, si sono chiuse
in se stesse.
La struttura si finanzia con i trasferimenti dei Piani Operativi Provinciali: la quota trasferita dalla
Regione in base alla legge 17/99 finisce nel “calderone” del bilancio provinciale. Si deve
ricorrere ai trasferimenti dei POP per coprire le spese, avvalendosi della voce “assistenza
tecnica”.
Il principale interlocutore sono le Associazioni di categoria, con le quali si avviano consultazioni
preventive sui provvedimenti e grazie alle quali si riesce ad emettere delibere che siano
condivise. Si deve segnalare che le maggiori Associazioni di Categoria hanno strutture
interprovinciali che si occupano anche della Provincia di Novara.
Si auspica un coordinamento regionale: il comitato ex articolo 8 si occupa di questioni tecniche
ma la partecipazione al tavolo degli assessori provinciali e regionali rende di fatto il lavoro del
comitato non adeguato, in quanto le conoscenze tecniche in possesso degli assessori non sono
approfondite.
OrganizzazioneTrasferimenti
finanziari
RapportiProcedimenti
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa26
2.3.8 Vercelli
Intervista al Dott. Tricerri – 16 marzo 2005 - Vercelli
Il settore è organizzato con un dirigente e tre Posizioni Organizzative. La pianta organica è
passata da 26 a 21 unità (dovuto ai pensionamenti nel periodo 2000-2004): 26 sono le unità
trasferite dalla struttura decentrata, con l’aggiunta della monetizzazione di una unità. Forse vi è
una certa disattenzione della Provincia nei confronti del settore agricoltura, complice la scarsa
incidenza del settore sull’economia agricola del territorio.
La Provincia di Vercelli è in un contesto particolare: ha un economia agraria di settore (la
risicoltura) che è composta per lo più da grandi aziende: ciò rende di fatto inutili gli interventi
previsti dalle Misure del PSR e soprattutto del Piano Operativo Provinciale, che ha risorse
limitate per progettare piani che coinvolgano le grandi industrie del comparto alimentare.
Queste per azioni di politica di comparto hanno come referente la Regione o il MiPAF. Del resto
si tratta più di politica industriale che di politica agricola. Inoltre la Provincia è stretta tra i
paletti imposti dalla Regione, quello che può fare la Provincia in termini di aggiustamenti è
minimo.
Non vi è nessuna difficoltà nell’espletamento dei procedimenti del PSR,anche se la 17/99 ha
inserito altri enti nei procedimenti. L’effetto della 17/99 sulle Province è stato quello di
diversificazione di trattamento degli utenti.
I trasferimenti della 17/99 passano nel bilancio provinciale e non sono rasseganti per intero al
settore agricoltura: la parte considerata in eccesso serve a finanziare altre voci di bilancio.
Questo è testimoniato dal fatto che i trasferimenti della 17/99 sono effettuati per coprire le
spese di personale e di funzionamento di 26 unità di personale.
Sarebbe necessario più coordinamento tra i vari livelli di governo locale, poiché si sente la
mancanza di un punto di riferimento. La 17/99 ha sensibilmente avvicinato il territorio: questo
può essere letto con una maggiore influenza politica nelle scelte operate dall’ente Provincia, per
quanto comunque siano limitate.
I rapporti con le Associazioni di Categoria sono freddi: questo può dipendere dallo scarso
interesse per il comparto agricolo del vercellese, data la connotazione più industriale che
agricola.
OrganizzazioneTrasferimenti
finanziari
RapportiProcedimenti
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa27
CAPITOLO 3. LE COMUNITÀ MONTANE
Nel quadro di redistribuzione dell’esercizio delle funzioni, alcune di esse sono
state trasferite alle Comunità Montane, sottraendole all’esercizio dell’amministrazione
provinciale di riferimento. Le funzioni in oggetto, come riportate all’articolo 3 della
L.R. 17/99, sono:
• interventi di assistenza tecnica, divulgazione e consulenza alle aziende
agricole nonché di formazione professionale, rivolta specialmente ai giovani
operatori agricoli ed ai giovani disoccupati, compresi i necessari supporti a
livello provinciale;
• attività relative alle avversità atmosferiche nei confronti delle colture e alle
calamità naturali per quanto riguarda le strutture aziendali nonché le
infrastrutture rurali di livello provinciale;
• interventi relativi alle infrastrutture rurali;
• interventi per l'applicazione di misure comunitarie di accompagnamento;
• interventi per l'erogazione di premi, incentivi ed integrazioni di reddito
previsti da regolamenti comunitari e nazionali
• interventi per l'applicazione di misure agro-ambientali, compresa l'agricoltura
biologica;
L’esigenza di capire come le Comunità Montane stessero affrontando
l’esercizio delle funzioni, ci è venuto ascoltando i messaggi che ci erano stati lanciati
in proposito. Con la decisione di trasferire alcune funzioni alle Comunità, si è
introdotto nel circuito amministrativo un nuovo rapporto tra soggetti istituzionali, che
nella fase di avvio ha creato alcune perplessità: le direzioni regionali competenti, si
sono trovate ad affrontare una molteplicità di soggetti come mai prima d’ora. Si era
passati dalle 6 Province (che nell’esperienza precedente erano rappresentate dagli
uffici regionali decentrati in Provincia ad esclusione di Biella e Verbania, nate quasi in
contemporanea con la 17/99), alle 48 Comunità Montane presenti sul territorio. Ciò
richiedeva alla struttura regionale uno sforzo notevole in termini di rapporti e
disponibilità. Allo stesso tempo richiedeva alle Comunità Montane uno sforzo
quantificabile in personale, competenza e denaro per l’esercizio delle funzioni.
Esigenze
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa28
3.1 Metodo e finalità
La finalità che ci siamo proposti è di individuare le criticità e le buone
pratiche adottate per garantire l’esercizio delle funzioni. Alcune criticità sono
facilmente individuabili, in quanto alla base della storia dei processi di decentramento:
la scarsità di risorse. Risorse intese al plurale per identificare risorse di tipo
economico, umano e cognitive. Per ovviare a questo genere di problematiche, si è fatto
ricorso a strumenti di tipo diverso, che andremo ad evidenziare e che catalogheremo
come buone pratiche.
Il metodo utilizzato ruota attorno alla necessità di individuare le esperienze
più significative. Nella prima fase della ricerca abbiamo costruito un questionario,
grazie anche all’aiuto dell’UNCEM, per costruire il panorama del decentramento e
allo stesso tempo che ci potesse dare informazioni per individuare casi specifici da
poter guardare da vicino. Il questionario è stato somministrato nel mese di luglio del
2004. Hanno risposto 43 Comunità Montane su 48. Sono state selezionate 6 Comunità
Montane, tenendo conto di una serie di parametri come la distribuzione geografica,
l’estensione territoriale, il numero di aziende agricole e la quantità di domande evase
per la Misura F del PSR. A questo punto sono state contattate le Comunità scelte ed è
stato intervistato il responsabile del servizio, sulla base di una traccia precostruita e
delle domande poste nel questionario le cui risposte aprivano interrogativi. Quasi tutte
le interviste sono state fatte sul posto (dove è stato possibile) nel mese di novembre
2004, per fornirci di una impressione ulteriore sullo stato delle cose e per comunicare
agli intervistati che la questione ci interessava davvero.
3.2 Il quadro della situazione
Ciò che emerge dai questionari è una diversità di approccio al decentramento:
possiamo ricondurre questa diversità in tre macrocategorie: gestione in proprio,
gestione in convenzione e gestione associata.
Metodo
Finalità
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa29
La gestione in proprio prevede l’assunzione in toto delle funzioni trasferite
dalla Legge Regionale 17/99. Su 43 Comunità Montane intervistate, 12 di esse hanno
deciso di affrontare da sole il percorso del decentramento, svolgendo le funzioni
trasferite.
La gestione in convenzione, che riguarda 8 Comunità Montane su 43, prevede
un coinvolgimento della Provincia di riferimento: in generale, è stata stipulata una
convenzione, a titolo gratuito o dietro compenso, secondo la quale l’ufficio del
servizio agricoltura gestisce le funzioni trasferite alle Comunità Montane. Vedremo in
seguito alcuni casi esemplificativi della gestione in convenzione.
La gestione associata prevede un convenzione stipulata tra diverse Comunità
Montana per l’amministrazione delle funzioni trasferite. Questa formula è stata scelta
da 23 comunità su 43 intervistate. Diverse sono anche le formule scelte per la
gestione, e ne vedremo 2 in particolare.
Forma di gestione del Servizio
Gestione in convenzione
Gestione in proprio
Gestione associata
Le motivazioni che hanno indotto gli amministratori locali a propendere per
una forma di gestione in luogo di un’altra sono riconducibili a due: la prima è la
volontà politica di gestire le funzioni, mentre la seconda è di ottimizzare i costi. Infatti
il trasferimento di funzioni prevede un maggior carico di lavoro sulle strutture delle
CM, compensate da una serie di trasferimenti finanziari ad hoc atti a coprirne i costi e
Forme di gestione
del Servizio
Grafico 2. Forme di
gestione delle
funzioni trasferite
alle Comunità
Montane. Dati
raccolti presso le
Comunità Montane.
Elaborazione dati
propria
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa30
stabiliti su una serie di parametri5 legati essenzialmente alle dimensioni delle CM
stesse. La scelta di intraprendere la strada della convenzione o dell’associazionismo è
quella percorsa da chi è era più in difficoltà sui costi dell’operazione. Ovviamente ci
sono anche altri motivi che hanno fatto propendere per la scelta, che appartengono
però alla sfera della singola CM. Vedremo nel dettaglio delle comunità esaminate
quali sono le loro motivazioni per trarne un dato di carattere generale.
Sul versante del personale che si occupa del servizio agricoltura, si deve
notare un aumento del 42% delle forze in servizio. La percentuale espressa acquista
una chiave di lettura importante se viene scomposta nei fattori che la determinano.
Dipendente Part time Stagionale6 Totale
Addetti prima della 17/99 41 7 4 52
Assunti dopo la 17/99 9 8 5 22
Variazione + 22% + 114% + 125%7 + 42%
Come si può notare dalla tabella sopra, vi è un aumento di personale part-time
e stagionale, che concorrono ad alzare la media delle persone assunte. La prima
riflessione da fare è sulla scelta di questo tipo di figure a tempo limitato: c’è da
chiedersi se la scelta sia prettamente economica o di necessità. Ritengo che sia un
connubio tra le due, e questa scelta non implica per l’ente un impegno come quello di
assumere del personale a tempo indeterminato e pieno. Ma è ovvio che l’introduzione
della 17/99 abbia comportato un appesantimento sul lavoro delle Comunità Montane,
assorbito con l’impegno di un maggior numero di personale. Non è un caso che le
Comunità Montane che abbiano stipulato una convenzione con la Provincia per la
gestione delle funzioni, non abbiano proceduto ad un ampliamento di organico. Questi
ampliamenti sono stati possibili, in alcuni casi, grazie all’associazionismo tra
comunità: in questo modo si è potuto procedere alla suddivisione dell’onere di un
contratto di prestazione. In generale, anche chi è riuscito ad allargare l’organico,
risente di un aumento della mole di lavoro. Il trasferimento di funzioni ha comportato
5 Il trasferimento corrisponde alla somma in proporzione variabile di quattro parametri: somma base
(20%), superficie (25%), popolazione (25%) e coefficiente agroambientale (30%).6 Con il termine “stagionale” si intende personale assunto o incaricato per un periodo di tempo
coincidente con il maggior flusso di attività.7
Il personale
Tabella 5.
Personale in
pianta presso gli
uffici agricoli delle
Comunità
Montane.. Dati
raccolti tramite
questionario
somministrato ai
responsabili dei
servizi.
Elaborazione dati
propria.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa31
anche una maggiore specializzazione del lavoro, a cui i tecnici interessati hanno
dovuto supplire in prima persona, ma rimangono di fatto alcune lacune. Molti
auspicherebbero una formazione o un aggiornamento sulla normativa vigente e in
particolare sulla stima dei danni da calamità. Ma per tutti si tratta di un’esperienza
giudicata positivamente.
Una nota particolare la merita il rapporto con gli utenti e con le Associazioni
di Categoria. L’utente finale si è avvicinato di molto all’istituzione e questo è stato
percepito, anche se il filtro tra istituzioni e utenti rimangono le associazioni di
categoria: il loro compito è quello di intermediazione, nello specifico chiarendo e
risolvendo tutte le problematiche relative alla presentazione delle domande di
finanziamento (in particolare quelle legate alla Misura F del PSR). Tutto questo
avviene in clima che viene definito di “reciproca collaborazione”. Simili sono i giudizi
sui rapporti con gli altri enti (principalmente identificabili con la Regione Piemonte, la
Provincia di riferimento e AGEA). Tendenzialmente sono giudicati buoni, anche se vi
sono delle difficoltà con AGEA, probabilmente imputabili alla differenza di peso tra le
due istituzioni. Tornando agli utenti, le Comunità Montane utilizzano tutto il
panorama degli strumenti a disposizione per comunicare. Gli strumenti in questione
sono: fax, riunioni, locandine, stampa locale, internet (attraverso il sito della
CC.MM.), posta elettronica, comunicazioni dirette con le associazioni di categoria.
Solitamente si usano in abbinamento due o tre strumenti, affinché la comunicazione
sia efficace e possa raggiungere tutti gli interessati.
Potendo assegnare un valore al grado di difficoltà segnalate dalle Comunità
Montane, potremmo affermare che esistano tre livelli:
• Valore basso: non prevede alcun tipo di difficoltà
• Valore medio: si distingue per problemi relativi alla gestione delle procedure
come la corretta compilazione delle domande di finanziamento e i controlli
ex-post.
• Valore alto: contiene problematiche relative alla gestione procedurale,
identificabile nelle lentezze burocratiche riscontrate al di fuori del proprio
ente, difficoltà di gestione della procedura con i software dedicati, difficoltà di
applicazione della normativa e incapacità di comunicazione con gli altri enti
di competenza.
Il rapporto con gli
utenti e le
Associazioni di
categoria
Le difficoltà
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa32
Tra le difficoltà di gestione delle procedure, ve ne è una in particolare di
importanza rilevante: la norma prevede che un procedimento sia, nei suoi passaggi di
approvazione, verifica e liquidazione, firmato da tre responsabili diversi tra loro. Data
la semplicità dell’organigramma delle Comunità Montane, a volte questo può divenire
un problema insormontabile.
Le Comunità Montane auspicano una soluzione che preveda un maggior
trasferimento di risorse finanziarie e un incremento di personale. Nel questionario
somministrato ai responsabili del servizio, si chiedeva cosa manca che possa rendere
migliore il servizio. Si fornivano quattro soluzioni, la possibilità di indicare una
soluzione non in elenco e la scelta multipla di queste soluzioni.
0
5
10
15
20
25
30
35
Personale RisorseFinanziarie
Know How AutonomiaProgrammatica
Altro
PersonaleRisorse FinanziarieKnow HowAutonomia ProgrammaticaAltro
Come si può notare più della metà degli intervistati ha espresso la doppia
preferenza verso “personale” e “risorse finanziarie”. Questi due dati vanno letti
congiuntamente: infatti, intervistando personalmente alcuni responsabili e chiedendo
come mai abbiano indicato contemporaneamente queste due soluzioni, è emerso che
vorrebbero principalmente del personale, ma se questo venisse assegnato dalla regione
(o chi per lei) senza la copertura finanziaria, sarebbe un disastro. Più della metà ha
dato per scontato che se venisse assegnato del personale, verrebbe fatto a spese delle
Grafico 3.
Elementi che
migliorino il
servizio nelle
Comunità
Montane. Dati
raccolti tramite
questionario
somministrato ai
responsabili dei
servizi.
Elaborazione dati
propria.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa33
Comunità stesse. Questo vuol dire che il personale e le risorse finanziarie sono le due
facce della stessa medaglia. Stupisce invece che solo 10 intervistati abbiano segnalato
il know-how come soluzione, nonostante che quasi tutti gli intervistati abbiano
affermato in precedenza la necessità di formazione: probabilmente hanno inteso il
trasferimento di competenze come non come formazione ma come persone o enti terzi
che potrebbero intervenire sulla gestione dei procedimenti. Segnalo a titolo di
completezza le altre soluzioni proposte dagli stessi responsabili e inserite nella voce
“altro”:
• Maggior coordinamento provinciale
• Gestione associata a livello provinciale
• Applicazione precise e inequivocabile delle normative di legge
• Maggior collaborazione con le altre Comunità Montane per lo scambio di
competenze e realizzazione di progetti di sviluppo e di gestione delle risorse
• Informazione
3.3 Indagine a campione
Questa parte del rapporto è dedicata all’analisi di sei Comunità Montane. Si è
proceduto classificando le Comunità per tipo di gestione delle funzioni e individuando
all’interno di queste macro classi 2 comunità per ognuna, tenendo conto della massima
rappresentatività sulla basa di parametri quali: Provincia di appartenenza, numero di
comuni, estensione territoriale, popolazione, numero di domande della Misura F del
PSR. Le comunità che rispondono a queste condizioni sono: Valli dell’Elvo, Valli di
Lanzo, Valli Monregalesi, Valle Orba, Erro, Bormida di Spigno, Valle Ossola e Val
Sesia.
Presentiamo di seguito, per ognuna, una scheda con le caratteristiche che la
contraddistinguono sulla gestione delle funzioni all’art 3 della L.R. 17/99.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa34
3.3.1 Valli dell’Elvo
Le valli dell’Elvo sono una delle cinque Comunità Montana presente sul territorio provinciale del biellese:
mentre le altre si sono associate, le Valli dell’Elvo hanno dovuto trovare una soluzione alternativa alla
gestione in proprio delle funzioni trasferite dalla L.R. 17/99. Sono caratterizzate da una poco estesa
superficie territoriale e nel 2004 sono state riunite in un’unica Comunità Montana (in precedenza erano 2:
Alta e Bassa valle dell’Elvo).
N° comuni
Superficie territoriale ettari
numero aziende agricole 2000
popolazione legale 2001
Domande Misura E
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa35
2004
Domande Misura F
2004
domande / Aziende
Trasferimenti 17/99
2004 (Euro)
15
15.042
673
22.168
208
189
0,59
€ 21.863,05
L’organico del servizio agricoltura è composto da una sola persona che è anche il responsabile del servizio.
L’impossibilità di riuscire a gestire con una sola persona in organico le funzioni trasferite, ha suggerito agli
amministratori locali di accordarsi con la Provincia per la gestione delle stesse fino a quando gli organici e le
risorse non saranno adeguate a svolgerle a pieno regime.
La comunità della Valle dell’Elvo ha deciso di sottoscrivere un accordo con la Provincia di Biella in cui si
avvale del personale della Provincia di Biella, servizio agricoltura, per l’esercizio delle seguenti funzioni
amministrative:
Attività relative alle avversità atmosferiche nei confronti delle colture e alle calamità naturali per quanto
riguarda le strutture aziendali nonché le infrastrutture rurali di livello provinciali
Interventi per l’applicazione di misure comunitarie di accompagnamento
Interventi per l’erogazione di premi, incentivi ed integrazioni di reddito previsti da regolamenti comunitari e
nazionali
Interventi per l’applicazione di misure agroambientali, comprese l’agricoltura biologica
Inoltre si avvale della Provincia di Biella per le funzioni della misura E “zone svantaggiate” del PSR, in stretta
collaborazione e con il coinvolgimento del personale della Comunità Montana. Con questo accordo viene
affidata la responsabilità gestionale degli adempimenti connessi all’esercizio e la firma dei relativi atti al
dirigente del Servizio tutela ambientale e Agricoltura della Provincia di Biella.
Per quanto riguarda i sopralluoghi per l’accertamento dei requisiti e delle condizioni, sono effettuati
congiuntamente dal personale della Provincia e della Comunità Montana. E’ previsto anche l’istituzione di una
commissione tecnica per risolvere problematiche emerse durante l’istruttoria delle pratiche. Della
Commissione fanno parte il Dirigente del settore provinciale, un funzionario tecnico della Provincia e un
funzionario della Comunità Montana.
L’accordo viene rinnovato di anno in anno ed è previsto un contributo alle spese necessarie allo svolgimento
delle funzioni, quantificabile nella cifra trasferita dalla Regione Piemonte alla CM per l’esercizio delle funzioni
della L.R. 17/99.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa37
3.3.2 Valli di Lanzo
Le Valli di Lanzo sono una delle tredici Comunità Montane sul territorio della Provincia di Torino. Sono
state scelte perché dai dati risulta essere la più grande come estensione, popolazione e numero di
domande della Misura F del PSR, oltre a rappresentare geograficamente nel Piemonte la Provincia di
Torino.
N° comuni
Superficie territoriale ettari
Numero aziende agricole 2000
Popolazione legale 2001
Domande Misura E
Domande Misura F
Domande / Aziende
Trasferimenti 17/99
2004 (Euro)
19
69.473
660
24.541
166
99
0,40
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa38
€ 22.593,21
Il servizio Agricoltura della Provincia di Torino, all’indomani dell’introduzione della L.R. 17/99, offrì alle
Comunità Montane della sua Provincia un accordo di programma (delibera di Giunta n. 727 –
145609/2000 del 18/07/2000): in questo accordo, date le difficoltà organizzative delle Comunità stesse
per l’attuazione della Legge, si propose di affidare la responsabilità gestionale degli adempimenti
connessi all’esercizio e la firma dei relativi atti al responsabile del Servizio Provinciale. Rimangono ai
competenti organi delle Comunità Montane gli atti di indirizzo politico. Nell’Accordo è previsto anche che
ci siano periodici incontri tra i firmatari per la risoluzione dei problemi gestionali. Inoltre è prevista la
vigilanza sull’Accordo da parte della Consulta Provinciale delle Comunità Montane. La Consulta si
assume anche l’incarico di coordinamento delle attività relative all’attuazione della L.R. 17/99 e di
coordinamento di iniziative e indirizzi comuni.
Questo accordo ha validità fino a quando le Comunità Montane firmatarie, non appena intervenute le
condizioni per l’applicazione a regime della Legge, decidano di riassumere l’esercizio delle funzioni. Fino
ad allora l’accordo rimane valido e viene rinnovato in maniera tacita annualmente. Questo accordo non
prevede alcun onere di tipo finanziario per le Comunità, oneri che sono assunti dalla Provincia.
La Comunità Montana di Lanzo fa parte delle firmatarie dell’accordo e fino alla stesura del presente
rapporto non ha deciso di riassumere l’esercizio delle funzioni.
L’Ufficio agricoltura della Comunità di Lanzo è composto da 2 unità di personale a tempo pieno e
indeterminato, di cui una unità che si occupa della parte forestale e una di inserimento dati. L’accordo
prevede infatti la gestione delle sole funzioni specificate all’art. 3 della L.R. 17/99. Le funzioni in capo
all’amministrazione montana prima della L.R. 17 rimangono di competenza della stessa.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa39
3.3.3 Valli Monregalesi
Le Valli Monregalesi sono una delle 11 Comunità Montane sul territorio cunese e la capofila della Gestione in
forma associata dei servizi agricoltura e foreste che coinvolge anche la Alta Val Tanaro, le Valli Mongia,
Cevetta e Langa Cubana e le Valli Belbo, Bormida e Uzzone.
N° comuni
Superficie territoriale ettari
numero aziende agricole 2000
popolazione legale 2001
Domande Misura E
Domande Misura F
domande / Aziende
Trasferimenti 17/99
2004 (Euro)
14
39.673
1.848
19.544
280
228
0,27
€ 23.772,96
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa40
L’idea di gestire in forma associata i servizi agricoltura è venuta dai tecnici delle Comunità Montane, in
seguito è stata riportata e accettata dai politici che hanno ratificato con un Protocollo d’intesa la gestione.
Nel protocollo le parti concordano sull’opportunità di svolgere in forma associata le gestione dei servizi in
agricoltura e foreste, e convenendo quanto segue:
1. di attuare la gestione associata dei servizi in agricoltura e foresta, operando in regime di reciproca
collaborazione dei tecnici.
2. di attribuire le seguenti incombenze tra i tecnici delle CC.MM. interessate:
2.1. Agricoltura Biologica (misure A3 e F2)
2.2. Razze di estinzione (misure F9)
2.3. Indennità compensativa (Misura E1)
2.4. Premio all’erba (misura F6)
2.5. Premio alpeggio (misura D1 sottomisura B)
2.6. Riduzione dell’uso di concimi e antiparassitari (misura A1 e F1)
3. di incaricare l’ufficio della C.M. delle Valli Monregalesi della gestione finanziaria, alla quale le altre
CC.MM. verseranno annualmente una quota di associazione
4. di reperire la quota associativa dal fondo trasferito dalla Regione Piemonte per le spese di
funzionamento della L.R. 17/99
5. di stabilire che la durata dell’accordo ha valore biennale
L’idea di fondo di questo Protocollo d’Intesa è di suddividere il lavoro tra i vari tecnici delle CC.MM., in modo
che ognuno posso dare il proprio contributo data la propria esperienza nel campo assegnatogli, e di poter
istituire un ufficio di raccordo con le risorse a disposizione. Si è proceduto infatti ad assumere con un
contratto di collaborazione coordinata e continuativa un assistente amministrativo per svolgere tutto il lavoro
formale che sarebbe gravato su ogni tecnico. Inoltre tutto ciò permette di inserirsi in un circuito virtuoso in
cui i tecnici possano scambiarsi esperienze ed informazioni, il tutto garantito da una struttura flessibile. Ogni
Comunità aderisce al Protocollo versando una quota annuale, che è stabilita ogni anno e diversa per ogni
CC.MM. in base al numero di domande di procedimento pervenute all’ufficio amministrativo.
Questo Protocollo d’Intesa è stata la risposta alle difficoltà di attuazione della L.R. 17/99, andando a coprire
le falle dal lato organizzativo, procedurale e finanziario, delle CC.MM. anche se non possiamo considerarla
definitiva, poiché vi sono ancora alcune difficoltà, legate soprattutto alla quantità di lavoro che i tecnici
devono affrontare.
Resta importante il ruolo delle Associazioni di Categoria sull’operato delle CC.MM.: la preistruttoria dei
procedimenti e l’informazione passa attraverso le loro strutture.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa41
3.3.4 Alta Valle Orba, Erro e Bormida di Spigno
La Comunità Montana della Alta Valle Orba, Valle Erro e Bormida di Spigno è stata scelta in quanto la più
grande come dimensioni territoriali e in termini di numero di aziende agricole sul territorio tra quelle che
gestiscono con la loro struttura le funzioni trasferite con la L.R. 17/99, oltre ad essere una delle quattro sul
territorio alessandrino.
N° comuni
Superficie territoriale ettari
Numero aziende agricole 2000
Popolazione legale 2001
Domande Misura E
Domande Misura F
Domande / Aziende
Trasferimenti 17/99
2004 (Euro)
21
42.082
3.317
16.255
246
570
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa42
0,25
€ 20.672,81
Quella di gestire le funzioni non è stata una scelta ma un fatto: la L.R. 17/99 ha trasferito le funzioni e la
Comunità si è attrezzata al meglio per gestirle. E’ stata colta dall’ente come un momento di crescita tecnico-
amministrativa, ed il Servizio è divenuto uno dei servizi chiave. L’ufficio agricoltura è strutturato con un
responsabile del servizio e due istruttori, entrambi assunti dopo l’entra in vigore cella L.R. 17. Ciò non vuol
dire che non vi siano problemi di tipo organizzativo. Sarebbe necessario avere maggiori risorse finanziarie a
disposizione in un ottica di assunzione di personale.
Le Associazioni di Categoria hanno un ruolo ben determinato sul territorio e si pongono come filtro tra le
attività delle istituzioni e gli utenti. Con loro si è stabilito un rapporto basato sulla gestione delle pratiche dei
procedimenti e sulla collaborazione reciproca. Vi è un contatto diretto con le utenze solo per i procedimenti
che riguardano le calamità naturali.
Non vi sono difficoltà nella gestione dei procedimenti: le uniche difficoltà in avvio erano rappresentate dai
software per gestire i procedimenti del PSR. Il CSI ha lavorato per risolverle ed ora tutto è rientrato nella
norma.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa43
3.3.5 Valle Ossola
La scelta della Valle Ossola dipende da suo ruolo di capofila nella Gestione Associata che coinvolge altre otto
Comunità Montane del verbano e una del novarese. La scelta di associarsi è dipesa da motivi storici e
geografici, al punto di essere quasi scontata, dato il rapporto tra le diverse Comunità, otre che da ragioni
economico-finanziarie.
N° comuni
Superficie territoriale ettari
numero aziende agricole 2000
popolazione legale 2001
Domande Misura E
Domande Misura F
domande / Aziende
Trasferimenti 17/99
2004 (Euro)
11
32.285
153
33.974
72
64
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa44
0,89
€ 20.896,63
La Gestione associata è stata ratificata attraverso un documento di convenzione tra le Comunità Montane
Valle Ossola, Cusio Mottarone, Dello Strona e Basso Toce, Val Grande, Valle Cannobina, Dei Due Laghi,
Monte Rosa, Valle Vigezzo, Antigorio Divedro e Formazza.
Le finalità della convenzione sono la gestione associata dell’esercizio delle funzioni attribuite dalla 17/99, in
particolare le Misure E ed F del PSR e l’agricoltura biologica, allo scopo di coordinare ed uniformare sul
territorio di competenza le azioni a sostegno del relativo settore, garantendo un miglior utilizzo delle risorse
finanziarie. A tale scopo la gestione amministrativa è volta ad uniformare i procedimenti di accoglimento,
verifica, istruttoria controllo e recupero indebiti. E’ stato inoltre istituito un ufficio di riferimento presso la
C.M. della Valle Ossola, per gestire e coordinare le misure agroambientali del PSR, sia per quanto riguarda
l’approccio amministrativo che le dotazioni hardware e software connesse. E’ Istituita anche una consulta dei
tecnici C.A.T.A. per risolvere i problemi attinenti all’attività.
La convenzione ha una durata quadriennale e scadrà alla fine del 2007, ed è possibile recedere per “motivate
ragioni” con un preavviso di 6 mesi rispetto alle scadenze dell’esercizio finanziario.
La comunità capofila, individuata nella Comunità della Valle Ossola, esercita le attività di:
• costituzione dell’ufficio intercomunitario;
• convocazione della consulta dei Presidenti delle CC.MM.
• convocazione della consulta dei Tecnici CATA;
• servizio tecnico, contabile e di segreteria.
Sono a suo carico anche le spese per l’approntamento dell’Ufficio Intercomunitario e per i beni di consumo
per la gestione Associata. Gli enti convenzionati devono versare annualmente una somma pari a 2.000 euro
per finanziare l’attività.
La Comunità Montana della Valle Ossola ha provveduto anche all’assunzione di un tecnico con funzioni
amministrative per la gestione dell’Ufficio Intercomunitario.
Per il futuro, ci si pone il problema se l’Organismo Pagatore Regionale riconoscerà la gestione associata per i
procedimenti relativi al PSR: dato che l’ufficio intercomunitario gestisce un sistema di protocollo proprio, se
non venisse riconosciuto come tale si dovrebbe procedere ad una gestione singola per ogni CC.MM.,
riorganizzando il lavoro secondo logiche in contrasto con lo spirito della convenzione.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa45
3.3.6 Val Sesia
La Valsesia è una delle più grandi C.M. del Piemonte, così come si evince dai dati, e confermato dai
trasferimenti finanziari relativi alla L.R. 17/99.
N° comuni
Superficie territoriale ettari
numero aziende agricole 2000
popolazione legale 2001
Domande Misura E
Domande Misura F
domande / Aziende
Trasferimenti 17/99
2004 (Euro)
28
76.315
293
33.310
123
134
0,88
€ 30.015,43
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa46
La Valsesia ha deciso di procedere alla gestione delle funzioni trasferite con i propri mezzi: ha adeguato la
sua struttura assumendo un istruttore amministrativo. Questa soluzione è stata sostenuta
dall’amministrazione locale, ritenendo che potessero migliorare il servizio verso i cittadini. La pianta organica
dell’ufficio agricoltura si compone ora di un responsabile amministrativo e di un istruttore.
La maggior difficoltà sostenuta dalla Valsesia riguardava l’individuazione di un terzo responsabile del
procedimento nelle istruttorie del PSR: si è potuto risolvere il problema attraverso il coinvolgimento del
segretario nella firma dei procedimenti.
Il trasferimento di funzioni non è stato immediato: il primo anno si è proceduto stipulando una convenzione
con la Provincia di Vercelli, alla quale ha fatto seguito l’adeguamento dell’Ufficio della C.M. e il ripristino delle
funzioni.
Il lavoro dell’Ufficio agricoltura è supportato all’esterno grazie all’apporto delle Associazioni di Categoria,
grazie ai loro rapporti con l’utente finale. Tanto è vero che sono ritenute il mezzo di comunicazione più
efficace nella pubblicità dei bandi. Tutta la fase di preistruzione dei bandi del PSR è fatta dalle Associazioni di
categoria: questo grazie anche al possesso del software per la compilazione.
Il rapporto con la Provincia di Vercelli è molto stretto. Vi è una buona collaborazione e supporto, tanto che le
materie di prossima competenza della C.M. sono già oggetto di una convenzione che verrà stipulata per la
gestione delle stesse.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa47
CAPITOLO 4. CONCLUSIONI
Prendendo spunto dalle considerazioni di Piperno e Cogno, possiamo dare una
prima risposta all’attuazione della riforma sul decentramento amministrativo in
materia agricola. In questa riforma vi sono punti di forza e punti di criticità. Quelli di
forza sono emersi chiaramente dalle parole di coloro che l’hanno vissuta: manca la
sistematizzazione di quelle che sono le criticità. A nostro parere possiamo dire che
almeno tre sulle quattro avvertenze di Piperno e Cogno sono riscontrabili come
potenzialmente critiche.
1.Possibile riduzione delle economie di scala
Questa affermazione è vera per quanto riguarda le Comunità Montane: l’attribuzione
di funzioni ha comportato anche trasferimenti di fondi che inizialmente non erano
previsti, dato che quelle funzioni erano ripartite su base provinciale. Questo comporta
una spesa in più quantificabile in circa mezzo milione di euro l’anno (Fonte:
Conferenza Regione – Autonomie Locali). Se ognuna di loro volesse gestire le
funzioni con personale proprio e con una propria struttura, questa somma non è
adeguata alle reali esigenze delle Comunità Montane. Si deve riflettere che cosa
premiare, posto il fatto che le Comunità Montane devono esercitare tali funzioni per
ragioni sia di praticità verso l’utenza che politiche. Potrebbe essere premiata
l’associazionismo tra CC.MM. per lo spirito di contigentazione dei costi che le ha rese
convenienti. Oppure dare la reale opportunità ad ogni singola Comunità Montana di
gestire il servizio attraverso un adeguato trasferimento economico. Rimane il fatto che
questa scelta di decentramento ha avvicinato i servizi all’utenza ma ha comportato un
aggravio di spesa.
Questa affermazione è invece parzialmente vera per i servizi provinciali: la Regione
Piemonte ha contingentato le spese del decentramento attraverso la definizione a
monte dei trasferimenti per l’attuazione del decentramento, rendendoli soggetti a una
revisione annua sulla base dell’inflazione. Ciò ha messo la Regione al riparo da un
aumento della spesa attraverso il calcolo del costo delle funzioni per Provincia come
se le gestisse lei, ma ha scaricato sulle Province eventuali costi per l’adeguamento del
servizio. Di conseguenza se le Province intendono ampliare le strutture (attraverso
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa48
l’assunzione di maggior personale o implementando nuovi servizi), sono chiamate a
farlo in prima persona attraverso le proprie entrate. Questi sistema stimola da una
parte la gestione in economia da parte delle Province ma frena anche un eventuale
potenziamento. Vi è da dire però che costa molto meno alle Province assumere
personale che alla Regione, dato il diverso tipo di trattamento economico e di
avanzamenti di carriera previsto dal Contratto Collettivo.
Varrebbe la pena monitorare la reale situazione economico-finanziaria sui fabbisogni
di ogni singola Provincia, allo scopo di adeguare i trasferimenti sulla base di una
perequazione sul totale dei fondi messi a disposizione delle Province.
2. Eccessiva differenziazione delle politiche a livello locale
Quello della differenziazione è uno temi su cui più insistono le Associazioni di
Categoria. A dire il vero non si tratta di una vera differenziazione delle politiche
quanto di una diversa gestione delle funzioni, in quanto le Province non hanno potere
di programmazione delle politiche agricole. Non sono intaccati gli assi su cui è stata
pensata la politica agricola, ma ogni Provincia deve rispondere alle proprie esigenze in
termini di spesa delle Misure del PSR. Questo porta le stesse a differenziare le
aperture dei bandi e alcuni requisiti/condizioni per la partecipazione ai bandi per
favorire l’accesso al maggior numero di potenziali fruitori. Si potrebbe cercare di
uniformare le aperture dei bandi e requisiti/condizioni: questo però non garantirebbe il
miglioramento delle performance di spesa dei fondi comunitari a disposizione di ogni
Provincia.
Si dovrebbe ragionare anche sulla possibilità di permettere alle Province di attuare
delle politiche su comparti agricoli specifici, come quelli legati all’agroindustria: i
Piani Operativi Provinciali vanno in questo senso, ma sembrerebbe che la loro esigua
consistenza non permetta delle azioni incisive. Questo potrebbe permettere alle
Province che hanno delle peculiarità produttive di favorire e accompagnare quelle
realtà che rimangono escluse dalle Misure del PSR.
3. Maggior coordinamento tra i diversi livelli di governo
Questo appare il vero nodo interno alla gestione del decentramento: tutti gli EE.LL.
che hanno ricevuto le funzioni dalla Regione vorrebbero un maggior coordinamento.
Si deve far attenzione: il ruolo che svolge il comitato dell’ex articolo 8 non garantisce
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa49
il coordinamento richiesto. Quello svolto da questo comitato è un coordinamento di
tipo politico sul quale non entriamo nel merito. Si chiede invece un momento di
raccordo di tipo tecnico, che metta a confronto i responsabili dei servizi provinciali
con quelli dei settori di competenza regionali. Dal Focus Group organizzato per
questo rapporto, si evince che sarebbero molti gli argomenti da discutere e che
aiuterebbe a ridefinire il rapporto Regione-Province, ora essenzialmente di tipo
verticale, ma di fatto, per le funzioni in capo alle Province, dovrebbe divenire
orizzontale, alla stregua di un rapporto tra settori della stessa Regione.
Più complessa appare la situazione delle Comunità Montane: la percezione è quella di
enti assolutamente slegati da qualsiasi logica di cooperazione e coordinamento. La
cooperazione tra Comunità Montane e tra Comunità Montane e Province sembrerebbe
lasciato alla buona volontà dei soggetti in causa. Così come il coordinamento che
dovrebbe effettuare la Regione appare non sistematico e lasciato alle occasioni che si
vengono a creare in agenda.
4. Peggioramento del livello del servizio
L’ultima delle avvertenze di Piperno e Cogno è quella che non ha riscontri nella nostra
ricerca. Parrebbe che il livello del servizio offerto sia in alcuni casi migliorato. A
questo risultato contribuiscono essenzialmente due fattori:
1) le strutture sono le stesse precedenti alla riforma, che hanno incrementato la
loro competenza attraverso l’acquisizione di maggiori responsabilità.
2) In alcuni casi sono entrate a far parte delle strutture nuove figure di origine
provinciale che hanno apportato la loro pregressa esperienza e capacità
diverse che hanno contributo allo sviluppo del servizio.
Nelle Comunità Montane invece si è recuperato il gap di competenze attraverso
l’impegno dei tecnici CATA nell’aggiornamento professionale e con lo scambio di
informazioni tra tecnici di Comunità diverse e all’occorrenza con supporti da parte
delle Province e della Regione. Questo non vuol dire che il gap sia completamente
colmato: sarebbe auspicabile un intervento formativo o l’apporto di strutture regionali
su quei procedimenti complessi per loro natura come la stima dei danni.
Questa riforma è certamente classificabile tra quelle politiche definite top-
down: il vertice definisce e attua una politica verso il basso senza il coinvolgimento di
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa50
questo. Non è detto che attraverso un processo di tipo bottom-up si sarebbe riuscito a
fare meglio, considerando anche che non esistevano delle parti in causa che avessero
cognizione dei problemi che potevano venirsi a creare (a parte forse le Associazioni di
categoria). La riforma ormai è abbastanza matura per attuare una cooperazione inter-
istituzionale: un sistema per favorire la cooperazione delle istituzioni ai diversi livelli,
per assicurare la congruenza delle politiche e dei programmi d’intervento rispetto agli
obiettivi di sviluppo che la Regione si pone. La Legge Bassanini prima e la riforma del
Titolo V della Costituzione in seguito, hanno individuato le Regioni come titolari della
competenza in materia agricola. La Regione Piemonte con la L.R. 17/99 ha
ulteriormente delegato o attribuito le funzioni in campo agricolo alle Province,
rimanendo titolare della programmazione e della valorizzazione dell’agricoltura.
Dovrebbe però porre maggiore attenzione al proprio ruolo di coordinatore dei
procedimenti amministrativi.
Osservatorio sulla Riforma Amministrativa51
BIBLIOGRAFIA
Per un approfondimento sui temi del monitoraggio, si consigliano i testi in calce.
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