Regionalizmus Európában: tanulságok hazai használatra

MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Regionalizmus Európában: tanulságok hazai használatra

Illés Iván

egyetemi tanár, tudományos tanácsadó

MTA Regionális Kutatások Központja

Illés Iván • 2007 2

MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Regionalizmus Európában I.

• Az európai történelemben decentralizációs és centralizációs korszakok váltakoztak

• A 18. század végéig az európai államok decentralizáltak (az abszolút monarchiára való törekvésnek a kor technikai közlekedési körülményei gátat szabtak)

• A 19. század elejétől általános az egységes és centralizált nemzeti állam megteremtésére való törekvés (nacionalizmus vezéreszmévé válása, a gazdaságfejlesztés, az egységes népoktatás, hadviselés homogenizáló követelményei).


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Regionalizmus Európában II.

1950-1980: újabb centralizáció, de egészen más motívumokkal:

• Keynes-i típusú gazdaságfejlesztés: központi kormányok gazdaságélénkítő szerepe az adóbevételek és közkiadások központi irányításával.

• Elmaradott régiók központi transzferekkel való fejlesztése. Fejlesztéspolitika a régiókért, de a régiók nélkül.

• Extenzív típusú gazdaságfejlesztés az addig társadalmi munkamegosztásba be nem vont területek és lakosság aktivizálásával.

• Jóléti állam központi kiépítése. Cél a periférikus régiók fejlesztésekkel való megnyerése a kormány számára.

• (Kelet-Közép Európa országaiban hasonló politika csak más ideológiával).• Szekularizáció, modernizáció és migráció révén nemzetiségi és regionális

identitás különbségek eltűnésében való hit.


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Regionalizmus Európában III.

1980-2000: fordulat a decentralizáció, regionalizáció irányába. Tényezők:• Az olajválság után a kormányok képtelenek a területi egyenlőtlenségek

költségvetési transzferek útján való megoldására. Nagyobb mértékben kell helyi kezdeményezésekre támaszkodniuk.

• A globalizáció és integráció hatására a nemzeti kormányok nem teljesen urai saját régióik fejlődésének.

• A jóléti állam válsága révén a korábbi kiegyenlítés politikája is megkérdőjeleződik. Fejlett régiók egyre kevésbé hajlandók a szegényebbek támogatására.

• A régiók nemcsak a nemzeti fejlődés függvényei, hanem sorsuk egyre inkább saját erőfeszítésüktől függ.

• Korábban eltűntnek hitt regionális identitások felélednek, mozgósítják az embereket saját szűkebb régiójuk önkormányzatának, autonómiájának, fejlesztésének támogatására.


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Az Európai Unió és a regionalizáció

• A „korszak-trendek” az Unió politikájában is érvényesültek.• Az EU mint nemzetállamok integrációs szervezete jött létre,

a régióknak 30 évig (1958-1988) semmiféle szerepe nem volt.

• Fordulat 1988-ban az EGK költségvetésének reformjával és a Strukturális Alapok létrehozásával. Jacques Delors döntő szerepe.

• A létrehozott Strukturális Alapok területi elosztását nem hagyják a tagállamok hatáskörében. Régiókat hoznak létre, az alapok egy jelentékeny részét régiókra és nem az országokra allokálva.


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Az Európai Unió és a regionalizáció

• A régiók létrehozása részben allokációs technikai kérdés, részben az Európai Bizottság és a nemzeti kormányok közötti hatásköri vita eredménye.

• A nemzeti kormányok döntöttek abban, hogy az alapok menedzselését centralizáltan végzik, vagy abba bevonják a régiókat is. A régiók szerepe javaslattétel, tervezés és elő-szelekció

• A Strukturális Alapok régióinak szerepét a regionalizálás folyamatában hajlamosak túlértékelni. Az Európai Uniónak nem volt szándékában, de hatáskörében sem önkormányzati régiókat létrehozni.

• A Strukturális Alapok megjelenése a regionalizációnak így is „impulzust”, „lökést adott. A kormányok rákényszerültek „régiókban gondolkozni”. A régiók felértékelődtek, mert az unió a pénzt „címzetten” az ő fejlesztésükre szánta, még ha a menedzselés és a döntések nem is a régióban születtek.


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Az Európai Unió Strukturális és Kohéziós politikája keretében és kezdeményezésére kialakított régiók

• A forráselosztás alapvető, bár nem kizárólagos alanyai – a francia régiók nagyságrendjének megfelelő – un. NUTS2 statisztikai régiók lettek.

• A mai 27 tagú unióban 8 országban az első fokú területi közigazgatási egységek megegyeznek a NUTS2 régiókkal, 10 országban nem egyeznek meg és 9 országban az egész ország egyetlen NUTS2 régió.

• 1988 után a 27 tagállam közül csak Lengyelország hajtott végre önkormányzati reformot a NUTS2 régiók létrehozása érdekében. A többi országban a NUTS2 régiókat meglévő területegységek csoportosításával hozták létre, legfeljebb „dekoncentrált” kormányzati szervezeteket létrehozva a régiókban


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

A régiók és regionalizmus helye az Európai Bizottság politikájában

• Az Európai Bizottság nem volt az európai regionalizmus hajtóereje. Követte a tagországokban végbemenő folyamatokat.

• A nyolcvanas évektől a kizárólag a nemzeti kormányok és az Európai Bizottság együttműködésén alapuló EU döntéshozatal egyre nagyobb feszültségeket váltott ki.

• Néhány tagországokban jelentős decentralizáció ment végbe. Egyes politikák regionális hatáskörbe kerültek. Ugyanezekben a politikákban nőtt az Európai Bizottság hatásköre is. E kérdésekben a régiókkal kellett volna egyeztetnie, amelyekkel semmiféle kapcsolata nem volt.

• A régiók a nyolcvanas évek végén mozgalmat indítottak „A régiók Európája” névvel, amelynek keretében beleszólást igényeltek az Unió döntési rendszerébe, különösképpen a hatáskörükbe tartozó döntésekbe.


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

A régiók és regionalizmus helye az Európai Bizottság politikájában

• A régiók érdekérvényesítése az EU-ban legnagyobb sikereit 1992-ben érte el, amikor számos követelésük bekerült a Maastrichti Szerződésbe az Európai Unióról

• Ezek voltak:– a szubszidiaritás elvének bekerülése a szerződésbe;– a régiók képviselete a Miniszterek Tanácsában, ha az a

régiók hatáskörébe tartozó ügyeket tárgyal;– a Régiók Bizottságának, mint hivatalos EU véleményező,

tanácsadó testületnek a létrehozása


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Regionalizmus az Európai Unióban és Európában 2000 után

• 2000 után az Európai Unióban és Európában ismételten fordulat történt, ezúttal a centralizáció irányában

• Korábban a Bizottság a Strukturális Alapokhoz való hozzáférés feltételeként a decentralizációt sürgetett, 2000 után ugyanezen a területen centralizációt javasolt.

• A regionális programok egyre inkább kiegészítő szerepet játszottak az EU Strukturális Alapok felhasználásában. Az eszközök nagyobb hányada országos szintű ágazati, vagy horizontális programok keretében került felhasználásra.

• 2004-2006 között valamennyi új tagállamban egyetlen – valamennyi régióra kiterjedő – regionális program készült. Ez az új tagállamokban csalódást, a kialakított statisztikai (még inkább az önkormányzati) régiókban frusztrációt okozott


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja


• A 2007-2013 programozási időszakra Lengyelországban, Csehországban és Magyarországon minden NUTS2 (konvergencia) régióra külön operatív program készült. Ezek azonban összességében a Strukturális Alapok kisebb hányadát képviselik, mint a korábbi egyetlen regionális program.

Ország Regionális programok

részesedése 2004-2006-ban

Regionális programok


Cseh Köztársaság 38,5 % 18 %Lengyelország 39,2 % 31,2 %Magyarország 17,9 % 17,3 %Szlovákia 35 % 13,1 %

Románia 19,4 %Bulgária 22,8 %

Ország Regionális programok


Regionális programok


Cseh Köztársaság 38,5 % 18 %Lengyelország 39,2 % 31,2 %Magyarország 17,9 % 17,3 %Szlovákia 35 % 13,1 %

Románia 19,4 %Bulgária 22,8 %


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja


• 2000 óta a régiók szerepe visszaszorulóban van a strukturális és kohéziós politikában. Ennek feltehető okai:1. Az új tagállamokban túl sok és túl gyenge régiók jöttek létre;

2. Decentralizált allokáció esetén kisebb az abszorpciós képesség;

3. A Bizottság regionális szintig való allokációja ellentmond a szubszidiaritás elvének (fejlett országok kritikája);

4. Több kritikus (A. Sapir) az EU növekedési és hatékonysági problémái egyik okát a regionalizálásban látja.

5. A bizottság munkatársai túlterhelésről panaszkodnak az új tagállamok 53 regionális OP-ja egyenkénti kezelése miatt

6. A régiók növekvő szerepe felveti a nemzeti kisebbségi régiókban a területi autonómia kérdését. A Bizottság ezt mindenképpen el kívánta kerülni.

7. Általában az EU figyelmét 2000-től más, jóval nagyobb horderejű kérdések (közös valuta, Balkán, bővítés, az európai gazdaság lemaradása) kötötték le.


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja


• Az utóbbi években a „Maastrichti vívmányok” területén is megtorpanás tapasztalható:

– A szubszidiaritás elvét a szerződések csak az Unió és a tagországok viszonya tekintetében fejtik ki és nem térnek ki a tagországok és azok régiói közötti viszonyra.

– A régiók részvétele a döntéseket hozó Miniszterek Tanácsában (a föderális és regionalizált országok esetében) megvalósult. A regionális egyeztetés azonban lelassította az EU döntéshozatalt (a „German Vote” fokozatosan a tartózkodó szavazat szinonímája lett)

• A Régiók Bizottságában a föderális és regionalizált országok autonómiával rendelkező régiói speciális státuszt igényeltek. Miután ezt nem kapták meg, kevésbé vesznek részt a „csak véleményező hatáskörű” Régiók Bizottsága munkáját


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

A nemzeti kormányok területi közigazgatási reform kezdeményezései és azok tapasztalatai

• Milyen okok vezetik a kormányokat a regionális reformok kezdeményezésében?– a hit, hogy nagyobb régiók hatékonyabbak, mint a

kisebbek; – politikai okok (a kormánnyal nem szimpatizáló területi

adminisztrációk kicserélése saját embereikre);– a reformok iránti társadalmi igény kielégítése egy

látszólag kevésbé kényes, de mégis látványos területen.


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja


• Jelent-e a régiók létrehozása hatékonyság-növekedést, vagy költség-megtakarítást?– „Dekoncentrált” szervek „koncentrálásával” van megtakarítás. A közigazgatási

szervek térbeli koncentrációja azonban az ügyfelektől való távolság növekedését is jelentette.

– A regionális szint megteremtése szinte minden esetben a területi-közigazgatási szintek számának növekedésével járt, mivel a régieket nem szüntették meg (Olaszország, Spanyolország, Franciaország, Görögország, Lengyelország, Csehország, Szlovákia, Oroszország, Szerbia);

– A skandináv és balti országok, Nagy Britannia és Portugália stratégiája a helyi önkormányzatok nagyságrendjének ésszerű megnövelése, ami mind a megyei, mind a regionális önkormányzatokat nélkülözhetővé teszi. Az Európai Unió 27 országából 14-ben nincsenek középszinten önkormányzatok.

– Önkormányzati szinten a középfokú intézmények szerepét Európában egyre nagyobb mértékben a helyi önkormányzatok szövetségei, közös vállalkozásai, térségi együttműködései veszik át.


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja


• A területi közigazgatás reformja a „reformcsomag” része az egészségügy, oktatás, nyugdíjrendszer reformjával együtt. A közigazgatás reformja azoktól függetlenül nem valósítható meg.

• Gyakran a területi közigazgatási reform célja a kormányzati kezdeményezés és reform-készség igazolása, amikor más reformokba nem mernek belefogni. Pedig a közigazgatásnak inkább igazodnia kell a nagy rendszerek változásaihoz (pl. egészségügy)

• Van egy hiedelem, hogy a regionális reformot gyorsabban, sikeresebben és népszerűség-vesztés nélkül lehet végrehajtani, mint a jóléti reformokat

• A nemzetközi tapasztalatok nem ezt mutatják, a lakosság magatartása a közigazgatási reformokkal szemben konzervatív, inkább negatív


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Népszavazások a regionalizációról

• 1969: Franciaország országos népszavazás a regionalizációról

• 1989: Portugália: országos népszavazás a regionalizációról

• 1996: Németországban népszavazás Berlin és Brandenburg egyesítéséről

• 2003: Franciaország Korzikán népszavazás az autonómia jogok kiszélesítéséről.

• 2004: Nagy Britanniában kísérlet egy angol régióban, Észak-Kelet Angliában a régió önkormányzatának megteremtéséről.

• 2006: Olaszországban népszavazás a régiók autonómiájának megnöveléséről, az ország politikai rendszerének a föderalizmus irányában való továbbfejlesztéséről.

• A népszavazásokon valamennyi kezdeményezést elvetették!!!


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Választási reagálások a regionalizációra

• 1999:Lengyelországban regionális reform, a korábbi 49 vajdaságból 16-ot hoznak létre. 33 nagyváros elveszíti vajdasági székhely rangját. A 2001. évi választásokon a reformot végrehajtó két kormánypárt nem kerül be a parlamentbe.

• 1997: Csehországban a kormány regionális reformot hajt végre, 14 régiót alakítanak ki: A reformot minden oldalról kritika érte. A regionális választásokon a kormánypárt súlyos vereséget szenved, a 14 régió közül csak egyben sikerül győzniük.

• 2001: Szlovákiában a parlament a regionalizációról új törvényt fogad el. Az utolsó pillanatban a kormánypártok átállnak az ellenzék – változatlan régiókat jelentő – javaslatához. Az eredeti kormányjavaslat mellett csak a Magyar Koalíció Pártja áll ki. A regionalizáció súlyos kormányválságot vált ki.


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Összefoglalás: tanulságok Magyarországnak

• Magyarországon tömegmozgalom, népi kezdeményezés a regionalizáció érdekében nincs

• A regionalizálásnak történelmi hagyománya nincs, ha van, az inkább negatív (1688 – Kollonich Lipót, 1785 – II. József, 1850 – Alexander Bach, 1953-55 – Rákosi Mátyás)

• Az 1990. évi önkormányzati törvény megfosztja a középszintet korábbi pénzosztogató funkciójától. A Regionális és Megyei Területfejlesztési Tanácsok rendszere, más formában, a középszint osztogató szerepének visszatérését jelenti, miközben a politika-mentesebb normatív és céltámogatások aránya csökken.

• A rendszerváltás után középszinten olyan kevés funkció maradt, hogy egyetlen középszint létjogosultsága is vitatott.

• Nehéz kellő számú olyan középszintű kompetenciát találni, amelyek nem duplikációi a központi hatásköröknek és nem sértik a helyi önkormányzatok hatáskörét. Mit kezdünk két középszinttel?


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Összefoglalás: tanulságok Magyarországnak (2)

• Mindezen ellenérvek mellett is lehetséges, hogy Magyarországon a regionalizáció előnyöket hordozna.

• Az un. „dekoncentrált szervek esetében e folyamat a kormány hatáskörében lehetséges és tovább is folytatandó.

• Más a helyzet az önkormányzati regionalizációval. Ennek létjogosultsága vitatott.

• Az önkormányzati régiókhoz kétharmados törvény szükséges. A jelen parlamenti konstelláció mellett ennek esélye minimális.

• A kormány válasza erre a delegációs alapon létrehozott Regionális fejlesztési Tanácsok legitimációjának a pénzelosztó funkció alapján való erősítése.


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja


• A „Regionális Fejlesztési Tanácsok” jogi szabályozása több szempontból problematikus. Funkció és feladatmegosztásuk az országos, és megyei szervezetekkel tisztázandó. Összetételük régóta vitatott. Vitatható az RFÜ-kel való viszonyuk és az EU programokba való beilleszkedésük.

• Nem tisztázott a tanács tagjainak e funkciójukban való politikai, pénzügyi és munkaügyi felelőssége, hiszen a tagok egyikének sem ez a fő állása, a regionális fejlesztési tanácsi tagságot kvázi társadalmi munkában látják el.

• Kritikusan ítélendő meg az ellenzék magatartása, amely minden reformnak, így a területi-közigazgatási reformnak is útját állja.

• De kritikusan ítélendő meg a kormány erre adott reakciója is, amikor alkotmányosan bizonytalan, az önkormányzati törvény szellemével nem egyező, hatékonyságukat egyelőre nem bizonyító intézmények csatornáiba tereli a szűkös költségvetési eszközök egyre nagyobb hányadát.


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja


• A regionális és megyei fejlesztési tanácsok 8 éve működnek. Szükség van 8 éves tevékenységük átfogó elemzésére és értékelésére.

• A folyamatban levő más reformok alapvetően érintik a területi középszint funkcióit és kompetenciáit (pl. a megyék bevételeinek és állóeszközeinek is döntő hányadát az egészségügy teszi ki). A közigazgatás átalakítását össze kell kapcsolni e reformok előrehaladásával.

• Az EU támogatás és annak hazai társfinanszírozási igényével egyre szűkül a tisztán hazai forrásból álló támogatási eszközök és programok mérete és jelentősége. Ez is új megvilágításba helyezi a fejlesztési tanácsok funkcióit és működését.

• E tapasztalatok és determinációk figyelembe vételével és a rövidtávú politikai szempontoktól ahogyan lehet mentesen kell kialakítani a területi középszint jövőjével kapcsolatos politikát.


MT

A R

eg

ion

ális

Ku

tatá

sok

Kö

zpo

ntja

Köszönöm a figyelmüket!

Documents

Regionalizmus Európában: tanulságok hazai használatra