Regulacija cena elektriĉne energije sa posebnim osvrtom na ...scindeks-clanci.ceon.rs/data/pdf/0350-0373/2009/0350-03730903123F.pdfgrane treba posmatrati kao prirodni monopol. Ovaj

Pregledni naučni članak UDK: 338.5:621.31 (497.11)

Sanja Filipović

Gordan Tanić

Regulacija cena elektriĉne energije sa

posebnim osvrtom na Srbiju

Rezime: Regulacija elektroenergetske delatnosti podrazumeva regulaciju cena, kvalitet

snabdevanja i regulaciju trţišta elektriĉne energije. Ovaj rad će se fokusirati, pre svega, na problem regulacije cena. Autori rada imaju za cilj da ukaţu na neophodnost uvoĊenja sistema regulacije i da na osnovu kritiĉkog sagledavanja postojećih modela regulacije cena ukazu na njihove prednosti i nedostatke. Cilj rada je da se, na osnovu sagledavanja dosadašnjih rezultata regulacije u Srbiji, ukaţe na pretpostavke koje treba da budu ispunjene za prelazak na savremenije modele regulacije elektroenergetske delatnosti.

Kljuĉne reĉi: regulacija, cena, trţište elektriĉne energije

Summary: Regulation of electro energetic sector covering regulation of prices, quality of

supply and regulation of electricity market. The paper will be focused on problem of price regulation. The authors have the aim to emphasize the necessity of regulation and to analyze the different models of price regulation pointing out their positive and negative aspects. Keeping in mind that the reform process in Serbia is still in progress, the authors will define the main assumptions for introducing more developed model of price regulation.

Keywords: regulation, price, electricity market

1. ULOGA I ZNAĈAJ REGULACIJE

egulacija podrazumeva skup mera ekonomske politike i mehanizama za njeno sprovoĊenje koji su institucionalno kontrolisani. Potreba za uvoĊenjem ekonomske regulacije se javlja u situaciji kada ne postoji

Rad je primljen 16. decembra 2008. godine i bio je jednom na reviziji kod autora

Ekonomski instutut, Beograd, [email protected]

Agencija za energetiku republike Srbije, Beograd

Rad predstavlja deo rezultata istraţivanja na projektu 149011 „Determinisanje dimenzija organizacione strukture u funkciji kvantifikacije uticaja najvaţnijih kontingentnih faktora preduzeće“ finansiranog od strane MNTR

R

SS .. FF ii ll ii pp oo vv ii ćć ,, GG .. TT aa nn ii ćć RR ee gg uu ll aa cc ii jj aa cc ee nn aa ee ll ee kk tt rr ii čč nn ee ee nn ee rr gg ii jj ee ss aa .. .. ..

124

mogućnost za stvaranjem konkurentskih uslova na trţištu (prirodni monopol, javna dobra, nepostojanje trţišta i dr.) i kada treba spreĉiti zloupotrebu trţišne moći od strane monopoliste ili dominatnog igraĉa na trţištu. Drugim reĉima, uvoĊenje ekonomske regulacije je neophodno kako bi se omogućila kontrola poslovanja kompanija na trţištima gde je nemoguće osloniti se na punu i praviĉnu konkurenciju.

Povod za uvoĊenje konkurencije u pojedinim segmentima elektroprivrede bilo je napuštanje dotadašnjeg stava ekonomske teorije da elektroprivredu na nivou grane treba posmatrati kao prirodni monopol. Ovaj preokret u ekonomskoj teoriji je doveo do toga da su u segmentu proizvodnje i snabdevanja (maloprodaja i veleprodaja) uvedeni konkurentski uslovi poslovanja, dok su mreţne delatnosti (prenos, distribucija i sistemske operacije) i dalje ostale regulisane delatnosti.

Slika 1. – Razdvajanje elektroenergetskih delatnosti

Regulacija mreţnih delatnosti u elektroprivredi, kao oblik drţavne intervencije, mora biti tako uspostavljena da istovremeno obezbeĊuje zaštitu interesa potrošaĉa i investitora. Da bi se postigla nezavisnost i transparentnost procesa, osnivaju se regulatorna tela koja treba da na nepristrasan naĉin ureĊuju odnose izmeĊu svih zainteresovanih strana i dosledno primenjuju metode ekonomske regulacije. Regulatorna tela su u postupku usvajanja ekonomske regulacije suoĉena sa dvostrukim izazovom - s jedne strane, treba da zaštite potrošaĉe od previsokih cena monopolskih usluga uz zadovoljavajući kvalitet usluge, dok sa druge strane treba da štite prava investitora, obezbeĊujući im razuman povraćaj na uloţena sredstva.

Efikasna ekonomska regulacija podrazumeva uspostavljanje ravnoteţe izmeĊu troškova (troškovi regulatornog tela, ograniĉavanje slobode za regulisane subjekte) i koristi regulacije (redukovanje cene, unapreĊenje kvaliteta, uvoĊenje konkurencije). Pored toga, pojava novih formi i mehanizama regulacije ukazuje da cilj regulacije postaje i zaštita širih društvenih interesa što ukljuĉuje i kontrolu eksternih ekoloških efekata. (vidi [4]) Stoga sledi da je, bez obzira na uvoĊenje trţišnih mehanizama, ekonomska regulacija nuţna za rešavanje imperfekcija na trţištu elektriĉne energije.

II nn dd uu ss tt rr ii jj aa 33 // 22 00 00 99 ..

125

Tabela 1. - Osnovni ciljevi ekonomske regulacije

Podsticanje efikasnosti

UtvrĊivanje nivoa ekonomski opravdanih troškova

UtvrĊivanje podsticajnih mera i mehanizama za unapreĊenje efikasnosti poslovanja

Uspostavljanje finansijske odrţivosti

UtvrĊivanje stope povraćaja koja će biti podsticajna za privlaĉenje novih investicija

UnapreĊenje sistema naplate potraţivanja

Spreĉavanje diskriminacije

IzmeĊu kategorija potrošaĉa

Podsticanje konkurencije stvaranjem prostora za postojeće i nove energetske subjekte

Izvor: [2]

Predmet ekonomske regulacije su strateški parametari koji podrazumevaju:

- kontrolu cena (definisanje inicijalnog nivoa prihoda, dinamike usklaĊivanja cena, procena troškovne efikasnosti);

- kvalitet snabdevanja (kontinuitet snabdevanja, komercijalni i tehniĉki kvalitet);

- praćenje trţišta i sistema elektriĉne energije (transparentnost trţišnih pravila i ugovora, sistemska i mreţna pravila, praćenje rada trţišta i korektivne mere).

Regulatorna kontrola

Kontrola cena Kvalitet snabdevanja Trţište el.energije

Stopa povraćaja

Regulacija

ograniĉenjem na

maksimalnom iznosu

(cap regulation)

Regulacijoma merilom

(yardstick regulation)

Izloţenost

javnosti

Standardi

Pravila ex-ante

odobrenja

Praćenje rada

trţišta i

korektivne merePlanovi

podsticanja

kvaliteta

Slika 2. – Predmet regulacije elektroenergetske delatnosti


126

Već je napomenuto da regulacija cena treba da istovremenu stimuliše investitore, ali i da vodi raĉuna da cena usluga ne bude previsoka. Drugim reĉima, cena usluge treba da obezbedi da investiranje u regulisane kompanije/delatnosti bude profitabilno, odnosno da dopusti stalni rad kompanija ukljuĉujući i investicije, ali da potrošaĉi ne budu na gubitku. O regulaciji cena elektriĉne energije biće više reĉi u narednim poglavljima, a ovde će paţnja biti posvećena regulaciji kvaliteta snabdevanja i trţišta elektriĉne energije.

Regulacija standarda kvaliteta rada i usluga je podjednako vaţna kao i regulacija cena, jer su cena i kvalitet neodvojivo povezani – viši kvalitet ukljuĉuje više troškove, a samim tim i više cene. Potrošaĉima je kvalitet usluga podjednako vaţan kao i cene jer ukoliko standardi usluga opadnu, a cene ostanu iste, potrošaĉi su na gubitku kao i da je došlo do rasta cena. U konkurentnim privredama, nezadovoljni kupac će ili zahtevati niţe cene ili će zameniti svog snabdevaĉa. Isto tako, investitori će manje ţeleti da ulaţu, ako misle da kompanije ulaţu previše ili premalo u standarde usluga. Monopolistiĉka kompanija, sa druge strane, moţe pokušati da ubira dozvoljeni prihod dok bude smanjivala kvalitet proizvoda i/ili usluge što moţe izazvati dodatne troškove za potrošaĉe. Iz tog razloga, regulatorna tela moraju reagovati kako bi zaštitili interese potrošaĉa. (vidi [6]) U nekom trenutku pojaviće se optimalni kompromis izmeĊu troškova i dobiti od kvaliteta. To se dešava kada su marginalne dobiti od kvaliteta jednake marginalnim troškovima isporuĉenog kvaliteta, što je i cilj regulatora.

Elektriĉna energija kao proizvod ima specifiĉnost koja se ogleda u tome što kupcima usled tehniĉkih karakteristika mreţe nije moguće ponuditi diferencirane kvaliteta snabdevanja u pogledu pouzdanosti. Na primer, svi kupci u istoj ulici imaće isti nivo pouzdanosti ako su prikljuĉeni na istog snabdevaĉa elektriĉne energije. Diferencijacije u ceni na osnovu pruţenog kvaliteta bi mogle izravnati razlike u ţeljenom izboru kupaca. Ovaj pristup bi, meĊutim, bio veoma komplikovan i imao bi visoke transakcione troškove. Drugi pristup bi bio da se uvodi kategorija proseĉnog kupca ĉime bi se celokupna dobit maksimizirala, ali bi verovatno postojala velika pojedinaĉna odstupanja. Isto tako, moguća je kombinacija ova dva pristupa.

Kvalitet usluge u snabdevanju elektriĉnom energijom ima razliĉite dimenzije koje se mogu podeliti u tri opšte grupe: komercijalni kvalitet, kontinuitet snabdevanja i tehniĉki kvalitet. (vidi [5]) U širem smislu komercijalni kvalitet ukljuĉuje kvalitet svih odnosa izmeĊu snabdevaĉa i korisnika. Preciznije reĉeno, moţe se praviti razlika izmeĊu opštih standarada, koji se odnose na opšte obezbeĊivanje usluge (npr. pruţena usluga ili minimalni nivo performanse, garantovani standaradi, koji mogu obuhvatati minimalno vreme odazova ili plaćanje penala u sluĉaju neispunjavanja). Kontinuitet snabdevanja (pouzdanost) karakterišu broj i trajanje prekida, koji se dalje mogu diferencirati po planiranim i neplaniranim prekidima ili duţinom svakog poremećaja u pruţanju usluge. U opticaju je širok spektar indikatora kontinuiteta snabdevanja i oni se uglavnom odnose na uĉestalost i trajanje prekida. Glavnu razliku predstavlja ponder koji se koristi; to moţe primera radi biti kupac, potrošnja ili energija. Tehniĉki kvalitet opisuje fiziĉke parametre proizvoda elektriĉne energije, a koji se odnose na postojanost


127

napona i frekvencije, pad napona, prenapon ili poremećaj harmonika za elektriĉnu energiju i pritisak, i dr.

Pored cena i kvaliteta, predmet regulacije moţe biti i trţište. Regulacija trţišta podrazumeva aktivnosti koje se odnose na:

- definisanje trţišnih i sistemskih pravila;

- planiranje i sigurnost sistema;

- planiranje proizvodnje i

- planiranje mreţe.

Glavna funkcija ekonomske regulacije u restrukturiranoj elektroprivredi je da se obezbede praviĉna i nediskriminatorna trţišna i sistemska pravila koja pruţaju podjednake uslovi za sve trţišne uĉesnike. (vidi [5]) Trţišna i sistemska pravila stvaraju kodifikovane veze izmeĊu razliĉitih uĉesnika u privredi. Njihova univerzalna primenljivost i neophodnost zahtevaju regulatornu potvrdu i praćenje njihove realizacije shodno propisima. Zbog toga je donošenje transparentnih trţišnih i tehniĉkih pravila od fundamentalnog znaĉaja za funkcionalno i efektivno trţište. Pravila trgovine su obiĉno sadrţana u ugovoru koji se zakljuĉuje izmeĊu ugovornih strana. MeĊutim, kada postoje specifiĉna pravila koja se primenjuju na nekoliko strana koje obavljaju odreĊenu aktivnosti, efikasnije je i transparentnije da se taj proces reguliše zasebnim dokumentom. Trţišna pravila definišu aspekte komercijalnih poslova i obuhvataju opšte principe koji prate ugovore o trgovini i obraĉunu. Sistemska pravila definišu tehniĉke aspekte korišćenja mreţe i sistemskih usluga (npr. za elektroprivredu oni obuhvataju pravilnik o radu prenosne mreţe, pravilnik o radu distributivne mreţe, pravilnik o merenju utrošene energije) i regulišu tehniĉke odnose izmeĊu mreţa i prikljuĉenih strana.

Regulacija u domenu planiranja i sigurnosti sistema ima za cilj da izbegne ulaganje u višak kapaciteta i da odrţi koordinaciju u planiranju izmeĊu razliĉitih elemenata sistema. Stepen analize takvog regulatornog praćenja zavisi najviše od stepena liberalizacije trţišta, odnosno da li je bilo kakav vid konkurencije dozvoljen i na kom nivou sistema je dozvoljen.

Regulacija, odnosno planiranje izgradnje novih proizvodnih kapaciteta u vertikalno integrisanoj privredi i modelu jedinstvenog kupca ima strateški znaĉaj za razvoj elektrosistema. [6] UvoĊenje konkurencije dovodi do skraćivanja u trajanju ugovora dopuštajući pregovore i izmenu ugovornih partnera. Posledice pogrešnog planiranja ne treba da snose samo krajnji potrošaĉi već ih treba podeliti izmeĊu razliĉitih strana koje uĉestvuju na trţištu. Na tako deregulisanim trţištima nisu potrebne stroge kontrolne procedure za centralno planiranje kao ni regulacija investicija u konkurentne elemente sistema (npr. proizvodnju). Planiranje je više informativnog nego obaveznog karaktera i na taj naĉin unosi fleksibilnost u razvoj projekata proizvodnje (indikativno planiranje). Indikativni karakter planiranja ne primorava investitore da sprovedu determinisane investicije. Iako ne postoji zahtev da kompanije investiraju, one će razmotriti procenu mogućnosti širenja sistema u indikativnom planu. Indikativni plan je


128

vaţan kao dobar izvor informacija za investitore, dok je istovremeno i dobra podrška za prikupljanje sredstava od trećih strana. Praksa u zemljama Juţne Amerike pokazuje da su finansijske institucije ocenile da indikativni plan predstavlja dragoceno sredstvo u njihovim pregovorima sa investitorima koji ţele da finansiraju nove projekte.

Aktivnosti planiranja mreţe su neophodne radi spreĉavanje strateškog korišćenja monopola nad mreţom koji remeti efikasan pristup regiona koji se snabdeva. Informacije o planiranju treba da koriste svim postojećim i budućim korisnicima mreţe u proceni mogućnosti koje su im na raspolaganju za novo ili dodatno korišćenje mreţe na konkurentnim trţištu.

Praćenje strateškog ponašanja i trţišne moći je oblast regulacije koja ima za cilj da se olakša razvoj konkurencije gde je to moguće u elektroenergetskom sektoru. To moţe biti u pogledu obezbeĊivanja da imaoci licence poštuju postojeću legislativu i, s druge strane, u pogledu razvoja i podsticanja vlade da proširi obim konkurencije. Regulatori nadleţni za konkurenciju imaju najviši rang nadleţnosti u praćenju rada trţišta i predlaganju izmena u trţišnim pravilima ili strukturi privrede da bi se nosili sa ustanovljenim problemima. Iskustva u Evropi i Severnoj Americi pokazuju da su uglavnom osnovane posebne specijalizovane agencije (komisije) koje prate rad trţišta i pruţaju savetovne usluge regulatorima u preduzimanju korektivnih mera na trţištu. Ove grupe bi se mogle ugraditi u strukturu operatora trţišta ili regulatora, ali takoĊe mogu biti eksterni subjekti, koji ne uĉestvuju svakodnevnom radu. Razliĉite mere regulatora se mogu preduzeti da bi se umanjio negativni efekat trţišne pozicije, kao što su npr. horizontalno oduzimanje moći, ograniĉenja cena na gornjoj vrednosti, forvard ugovaranje, objavljivanje podataka, itd.

2. OBLICI REGULACIJE CENA ELEKTRIĈNE ENERGIJE Regulacija cena u mreţnim delatnostima oznaĉava radnje kojima se operaterima ograniĉavaju prihodi, stopa povraćaja, operativni i kapitalni troškovi. Regulatorno telo zaduţeno za ekonomsku regulaciju bilo bi nadleţno da definiše primerenu stopu povraćaja i da ocenjuje nivo ekonomski opravdanih troškova.

Primerena stopa povraćaja treba da onemogućava prekomeran, neopravdan profit, ali da obezbedi pouzdan rad i mogućnost zamene delova mreţe, njeno proširenje i poboljšanje. Definisanje nivoa primerene stope povraćaja omogućava donošenje strateških odluka o potencijalnim ulaganjima u ove delatnosti. Nova ulaganja, ako su prihvaćena kao dozvoljeni trošak, ukljuĉena su u regulisanu osnovicu sredstava kroz amortizaciju i iznos dozvoljenog povraćaja sredstava. Pri tome je moguće da pojedine kompanije dobiju jake podsticaje za podizanje troškova ulaganja iznad onih koje bi snosile u sluĉaju ulaganja po kriterijumu minimalnih troškova (proces poznat kao ‘gold-plating’). Stoga je potrebno u odreĊenoj meri regulisati i nivo opravdanosti ulaganja kompanije. Nivo eonomski opravdanih troškova podrazumeva razumne operativne i


129

kapitalne troškove, amortizaciju i povraćaj na imovinu koji su nastali obavljanjem regulisane delatnosti.

Kako je cena elektriĉne energije sloţena kategorija (vidi [8]) koja treba da obezbedi relevantne signale za investitore, proizvoĊaĉe i potrošaĉe, tako je i sam sistem formiranja cena elektriĉne energije kompleksan zadatak. MeĊutim, u praksi se ĉesto dešava da se usled davanja podrške razvojnim, socijalnim i drugim ciljevima, cena elektriĉne energije formira tako da ne ispunjava osnovne funkcije (informativna, distributivna, alokativna i selektivna). Posledice ovakve politike su izuzetno skupe i po pravilu dovode do preterane i neracionalne potrošnje elektriĉne energije i resursa, zagaĊenja ţivotne sredine i dr.

U praksi se mogu naći tri osnovna pristupa koja se koriste za utvrĊivanje cena elektriĉne energije:

- utvrĊivanje cene na bazi istorijskih troškova;

- utvrĊivanje cene na bazi marginalnih troškova i

- trţišno utvrĊivanje cene elektriĉne energije.

UtvrĊivanje cene na bazi istorijskih troškova omogućava proizvoĊaĉu da pokrije svoje troškove uz „praviĉnu“ stopu povraćaja, ali ne i da ostvari prekomerni profit. Ovaj metod je najviše zastupljen u zemljama u kojima je dominantno privatno vlasništvo i gde ne postoji konkurencija, a u pogledu regulacije varira od veoma detaljne (primer SAD-a) do sasvim površne (Nemaĉka).

UtvrĊivanje cene na bazi marginalnih troškova omogućava pokrivanje troškova, ali veći akcenat stavlja na davanje ekonomski korektivnih signala koji bi rukovodili potrošnjom i investicionim odlukama. On je najĉešće zastupljen u visoko integrisanim elektroprivredama koje su u drţavnom vlasništvu kao što je sluĉaj sa Francuskom i V. Britanijom pre privatizacije.

Trţišno utvrĊivanje cene elektriĉne energije poĉiva na pretpostavci da su proizvodnja elektriĉne energije i njene isporuke potpuno liberalizovane, odnosno da se cena formira putem berze ili kroz kupoprodajne ugovore na osnovu zakona ponude i traţnje.

Svaki od navedenih modela za formiranje cena ima svoje prednosti i nedostatke i ni jedan od njih ne uspeva u potpunosti da zadovolji postavljene kriterijume optimizacije koji podrazumevaju minimalne troškove uz maksimalnu pouzdanost sistema.

Imajući u vidu navedeno, cilj regulacije cena je da kontroliše i eliminiše ostvarivanje prekomernog profita regulisanog subjekta i da istovremeno podstiĉe na povećanje efikasnosti i smanjivanje troškova. U primeni je nekoliko metoda ekonomske regulacije (vidi [2]) koji se mogu svrstati na dve osnovne grupe:

- Regulacija stopom povrćaja (Rate of Return Regulation) i

- Podsticajna regulacija (Incentive Based Regulation).


130

Podsticajna regulacija se dalje klasifikuje kao:

1. Regulacija maksimalnih veliĉina (Cap Regulation) u okviru koje se razlikuje:

- Regulacija maksimalne cene (Price Cap Regulation)

- Regulacija maksimalnog prihoda (Revenue Cap Regulation)

2. Komparativna regulacija (Yardstick Regulation) i

3. Regulacija pokazatelja (Performance Based Regulation).

Regulacija stopom povraćaja (Rate of Return Regulation, ili Cost of service i Cost plus regulacija) je tradicionalni oblik regulacije ĉija je suština da regulatorno telo utvrĊuje stopu povraćaja koja omogućava pokrivanje troškova i ukljuĉuje odgovarajući povraćaj na uloţena sredstva. Trošak usluge se po pravilu utvrĊuje na vremenski period do godinu dana, a nakon toga se vrši revizija i odreĊuju se elementi za narednu godinu. Subjekat u cenu usluge moţe da ukljuĉi sve nuţne i opravdane troškove kojima se obezbeĊuje zadovoljavajući nivo kvaliteta usluge, ali regulatorno telo ocenjuje koji su troškovi opravdani. Iz tog razloga, primena ove metode zahteva da regulatorno telo do detalja bude ukljuĉeno u poslovanje subjekta kao što je to sluĉaj npr. u SAD.

Postupak izraĉunavanja godišnjeg prihoda subjekta za ciljanu stopu povraćaja, uzimajući u obzir planske i/ili troškove poslovanja iz prethodih godina, predstavljen je formulom:

DP = OT + A + P + (Or RoR),

gde je:

DP - dozvoljeni prihod,

OT - operativni troškovi,

A - amortizacija (trošak amortizacije),

P - porez (trošak plaćanja poreza),

Or - osnova za regulaciju koja obuhvata imovinu regulisranog subjekta,

RoR - stopa povraćaja.

Osnovni nedostaci metode regulacije stopom povraćaja su:

- nedovoljni podsticaji za smanjenje troškova;

- nedostatak podsticaja za poboljšanje efikasnosti poslovanja;

- visoki troškovi regulacije.

Prvi problem regulacije stopom povraćaja je da su regulisane cene direktno povezane sa pojedinaĉnim troškovima svakog regulisanog subjekta. Ukoliko regulisani subjekat ostvaruje sve veće troškove, ovaj metod mu dozvoljava rast cena u skladu sa porastom troškova. Ukoliko više investira povećava mu se osnova za regulaciju, što isto utiĉe na rast cene usluge. Ovakvo ponašanje je u potpunosti suprotno od trţišnog modela gde su cene uslovljene ponudom i


131

traţnjom i gde nepotrebni troškovi i ulaganja uvek za rezultat imaju smanjenje dobiti. Iz tog razloga profit i troškovi su obrnuto proporcionalni. Kada se troškovi povećaju, cene ostaju iste, a profit postaje sve manji, što je signal konkurenciji da smanji troškove. Kod regulisanih subjekata veza izmeĊu troškova i zarade je proporcionalna. Što regulatorno telo dozvoli više troškove, subjekat će moći da potrošaĉima zaraĉunava više cene svojih usluga.

Drugi nedostatak ove metode je nepostojanje konkurencije tokom duţeg perioda, što dovodi do nedovoljnog poboljšanja efikasnosti poslovanja. Usled toga uprava regulisanog subjekta nije okrenuta uvoĊenju novih inovativnih rešenja u proces poslovanja, odnosno ne prihvata lako inovacije, pogotovo ako uoĉi nedostatak simetrije izmeĊu rizika i nagrada takvih poduhvata.

Treći nedostatak se odnosi na visoke administrativne troškove jer primena ove metode zahteva zapošljavanje više eksperata za kontrolu troškova usluge regulisanog subjekta. Ovakav pristup moţe izazvati situaciju u kojoj su troškovi regulacije veći od koristi koja bi trebala proizaći iz regulacije. U uslovima u kojima postoji trţišna konkurencija, veliki deo troška bi bio nepotreban, s obzirom da bi potrošaĉe štitila „nevidljiva ruka“ konkurencije, a ne „vidljiva ruka“ regulatornog tela.

Zbog navedenih problema u primeni ovog metoda, regulatorna tela su poĉela da uvode nove, sloţenije podsticajne metode koje subjektima omogućavaju porast profita ostvarenog kroz sniţavanje cena, odnosno povećanje efikasnosti.

Regulacija maksimalne cene utvrĊuje maksimalnu cenu usluge koju subjekat sme primenjivati u vremenskom periodu koji obiĉno traje od tri do pet godina. Ovaj tip regulacije se prvi put primenjuje 1983. godine u Velikoj Britaniji u sektoru telekomunikacija, da bi se kasnije poĉelo koristiti u elektroenergetskom sektoru Argentine, Australije, Austrije, Irske, Holandije, Norveške, Španije i Velike Britanije. Regulacija maksimalne cene se u zavisnosti od primenjenog indeksa još naziva i CPI-X (indeks potrošaĉkih cena, CPI) ili RPI-X regulacija (indeks maloprodajnih cena, RPI).

Cena se u svakoj godini koriguje za primenjeni indeks i faktor efikasnosti X koji utvrĊuje regulatorno telo. Regulisani subjekat zadrţava za sebe u većem ili manjem delu sve uštede ostvarene na osnovu smanjenja troškova i povećanja efikasnosti. Isto tako, postoji i mogućnost da se prekomerni profit koji ostvari iznad neke utvrĊene stope deli sa potrošaĉima.

Maksimalna cena utvrĊuje se na osnovi sledeće formule

Pt = Pt-1 (1 + CPI-X) – / + Z,

gde je: Pt - pro dajna cena u godini t, koja se raĉuna na osnovi prodajne cene prethodne godine Pt-1 usklaĊene za indeks potrošaĉkih cena CPI umanjen za faktor X. Prodajna cena Pt se moţe korigovati za faktor korekcije Z koji je rezultat eksternih dogaĊaja koji utiĉu na poslovanje subjekta.

Regulatorno telo u prvom koraku odreĊuje opravdani nivo cena, a zatim postavlja uslov da se stvarna cena svake godine, do sledeće revizije cena, mora smanjiti za koeficijent X. Faktor X odraţava oĉekivano godišnje ciljano


132

smanjenje ukupnih troškova i obiĉno je sliĉan godišnjem dugoroĉnom dobitku iz povećanja produktivnosti. U poĉetku se moţe odrediti kao 0 ako drţava ili regulatorno telo ne ţele da sprovode regulaciju koja ide u pravcu unapreĊenja produktivnosti.

CPI-X mehanizam daje mogućnost unapreĊenja efikasnosti, što na dugi rok dovodi do smanjenja cena. S obzirom da se primenom ove metode gornja granica postavlja na cenu usluga, regulisanom subjektu je u interesu da poveća koliĉinu isporuĉene elektriĉne energije kako bi ostvario veće prihode, odnosno profite. MeĊutim, u pojedinim zemljama (naroĉito u SAD) se javlja odreĊena prepreka ovakvim stavovima, što se odraţava i na i primenu ovog metoda jer je to u suprotnosti sa socijalnim, odnosno programima efikasnosti.

Drugi problem koji se javlja kod primene ove metode je praksa da ukoliko regulisani subjekat zbog smanjene potrošnje ostvaruje manje prihode od planiranih, regulatorno telo te troškove ne mora odobriti u sledećem periodu.

Uticaj primene metoda regulacije maksimalne cene zavisi u velikoj meri od duţine regulacionog perioda. Mada je uobiĉajno da period traje izmeĊu tri i pet godina, ukoliko to razdoblje traje godinu dana, tada izmeĊu regulacije maksimalne cene i regulacije stopom povraćaja nema znaĉajnih razlika. Što je period regulacije duţi, subjekat ima više interesa da smanji troškove, obzirom da se profit neće revidirati do kraja perioda. MeĊutim, ĉak i kada se koristi dugo razdoblje, kako se pribliţava vreme revizije, subjektu nije više u interesu da smanjuje troškove, već mu je interes da prikazuje poslovanje kroz ostvarene visoke troškove, s obzirom da će se prema njima usklaĊivati poĉetna cena u novom periodu. Podsticaji za smanjenje troškova najveći su ukoliko cena na poĉetku novog perioda ostaje nepromenjena. U tom sluĉaju, subjektu pripadaju sve buduće uštede, pa će se stoga potruditi da poveća profitabilnost smanjivanjem troškova. Da bi se izbegle ovakve situacije, osim utvrĊivanja optimalnog trajanja perioda regulacije, potrebno je paralelno sa ovom metodom uvoditi i praćenje kvaliteta snabdevanja elektriĉnom energijom, odnosno utvrditi opravdane nivoe pojedinih parametara kvaliteta koji se ne smeju smanjivati u korist ostvarivanja višeg profita.

Regulacija maksimalnog prihoda, sliĉno kao i kod regulacije maksimalne cene, cilj regulatornog tela je da pruţi mogućnost subjektu da maksimizira profit smanjenjem troškova poslovanja i da navedene uštede, koje je postigao tokom perioda regulacije zadrţi za sebe. Kod ove metode alokaciju troškova po kategorijama potrošaĉa, odnosno strukturiranje tarifa utvrĊuje subjekat.

Dozvoljeni prihod se odreĊuje na osnovi sledeće formule

Pt = P0 x (1 + CPIt – X) + / - Kt,

gde je:

Pt - dozvoljeni prihod u t godini;

P0 - dozvoljeni prihod na poĉetku perioda regulacije;


133

CPIt - porast indeksa proizvoĊaĉkih cena iznad bazne godine u t godini kontrole cena;

X - faktor efikasnosti koji utvrĊuje regulatorno telo;

Kt - korektivni faktor za nedovoljno/prekomerno prekoraĉenje dozvoljenih prihoda u godini t-1 kontrole cena.

Izraĉunava se kao varijacija izvedena iz dozvoljenih prihoda u godini t-1 usklaĊena dogovorenom kamatnom stopom (npr. procenjeni trošak duga kompanije) podeljen sa predviĊenim iznosom prodaje za godinu t. Svrha CPI indeksa je da subjektu postavi realno ostvarive ciljeve u pogledu dobiti na osnovu povećanja produktivnosti tokom revizije prihoda.

Primena lako dostupnog indeksa kakav je indeks potrošaĉkih cena u velikoj meri pojednostavljuje proces predviĊanja dozvoljenih prihoda, kako subjektima tako i regulatoru. Prednost ove metode je da se moţe primjenjivati zajedno sa merama upravljanja potraţivanjem. MeĊutim, ova metoda zbog ograniĉavanja prihoda utiĉe i na ograniĉavanje podsticaja u efikasnosti poslovanja. Kod regulacije maksimalnog prihoda, kao i kod regulacije maksimalne cene, regulacija cena nije povezana s regulacijom kvaliteta snabdevanja elektriĉnom energijom. UvoĊenje regulacije cena moţe se odraziti na kvalitet usluge, a to je ujedno i jedan od najvećih nedostataka ovog modela.

Komparativna regulacija se ne temelji na oceni nivoa troškova pojedinaĉnog subjekta, već na uporeĊivanju cena ili troškova grupe regulisanih subjekata. Na taj naĉin dozvoljene cene ili prihodi zavise od proseĉnih pokazatelja grupe subjekata. Nedostatak, a time i rizik, primene ove metode je mogućnost da se okruţenje u kome posluju regulisani subjekti razlikuje. Tako npr. razlike u troškovima dva subjekta moţe biti posledica spoljnih faktora kao što su klima, gustina naseljenosti i dr. U poreĊenju sa drugim metodama, ovaj se pristup uspešno koristi u sluĉaju kada podaci o troškovima nisu dostupni ili nisu dovoljno pouzdani.

Kako se posmatrani pokazatelji poslovanja subjekta uporeĊuju sa pokazateljima drugih regulisanih subjekta u grupi, primenom ove metode je moguće podstaći meĊusobno indirektnu konkurenciju. MeĊutim, u primeni komparativne regulacije prisutno je nekoliko problema koji se odnose na:

- stepen uporedivosti subjekata;

- usklaĊivanje podataka;

- uzroke koji su doveli do trenutne situacije.

Usled toga, ova metoda se moţe koristiti kao temelj za prikupljanje relevantnih informacija radi uvoĊenja regulacije maksimalnih cena jer se tako smanjuje informaciona asimetrija izmeĊu subjekta i regulatornog tela.

Regulacija pokazatelja za razliku od svih prethodnih metoda koje ne uzimaju u obzir kvalitet regulisane usluge, podrazumeva da regulatorno telo definiše niz kvalitativnih i kvantitativnih pokazatelja (npr. tehniĉki gubici). U sluĉaju da subjekat ne ostvari utvrĊene parametre, predviĊene su kaznene mere i obrnuto,


134

ukoliko subjekat ostvari iznad minimalno utvrĊenih vrednosti parametra, regulator ga nagraĊuje. UvoĊenje ove metode u praksi zahteva vrlo detaljne pripreme i saradnju izmeĊu subjekata i regulatornog tela. Metoda regulacije pokazatelja se najĉešće primjenjuje kroz uvoĊenje regulacije kvaliteta snabdevanja paralelno regulaciji cene.

3. REGULACIJA CENA ELEKTRIĈNE ENERGIJE U SRBIJI

Regulatorna reforma na nacionalnom trţištu elektriĉne energije je zapoĉeta usvajanjem Zakona o energetici. Na osnovu Zakona o energetici, koji je stupio na snagu jula 2004. godine , formirana je Agencije za energetiku (AERS) kao regulatorno telo odgovorno za razvoj energetskog sektora i regulaciju elektroenergetskog i gasnog sektora. (vidi [10])

Zakon uvodi nekoliko bitnih novina vezanih za sektor elektriĉne energije. (vidi [3]) Prvo, u skladu sa EU direktivom 54/2003 vrši se razdvajanje elektroenergetskih delatnosti. Drugo, uvodi se regulisani pristup treće strane mreţama za elektriĉnu energiju. Treće, u skladu sa zahtevima liberalizacije trţišta, uvodi se kategorija kvalifikovanih kupaca koji imaju mogućnost da izaberu svog snabdevaĉa energije. Na osnovu Ugovora o osnivanju Energetske zajednice, od 2008. godine svi kupci (osim domaćinstava), su kvalifikovani, a od 2015. i domaćinstva će biti kvalifikovani kupci. Otvorenost trţišta kao udeo ukupne potrošnje potrošaĉa koji su ispunili uslov da budu kvalifikovani u ukupnoj potrošnji elektriĉne energije je u Srbiji na nivou od 47% (svi potrošaĉ osim domaćinstava).

Zakon o energetici zahteva razdvajanje u pogledu raĉuna za vertikalno i horizontalno integrisana preduzeća. Energetski subjekt koji obavlja energetsku delatnost i najmanje još jednu delatnost, bez obzira da li je energetska ili ne, shodno zakonu duţan je da vodi razdvojene raĉune za svaku energetsku delatnost u svom internom raĉunovodstvu, kao i konsolidovane raĉune za ostale delatnosti. TakoĊe je neophodno da se pripreme finansijski izveštaji za svaku delatnost pojedinaĉno u skladu sa Zakonom o energetici i drugim zakonima kojima se ureĊuje poslovanje privrednih subjekata, raĉunovodstvo i revizija.

Do jula 2005. godine Elektroprivreda Srbije (EPS), vertikalno preduzeće u drţavnom vlasništvu, posedovalo je i upravljalo skoro celokupnim elektroenergetskim lancem ukljuĉujući rudnike lignita. Jula 2005. upravljanje sistemom i prenosom za elektriĉnu energiju prebaĉeno je na pravno nezavisni subjekat – Elektromreţa Srbije (EMS) koje je 100% u vlasništvu Republike Srbije. EMS je odvojen od EPS-a u pogledu menadţmenta i vlasniĉke strukture. PredviĊa se da će sa razvojem trţišta na veliko EMS takoĊe obavljati funkciju operatora trţišta. Proizvodnja i distribucija, kojima upravljaju odvojeni pravni subjekti, nastavljaju da budu u vlasništvu i pod kontrolom EPS-a.

U skladu s tim, nacionalna mreţa za prenos/transport i distribucija elektriĉne energije ima status prirodnog monopola. (vidi [9]) Stoga sledi da AERS treba da


135

izvrši regulaciju cena i kvaliteta pruţanja mreţnih usluga. Funkcionalna konkurencija se moţe uvesti ako postoje kvalifikovani kupci i ako je proizvoĊaĉima dozvoljeno da prodaju svoju energiju ovim kupcima, snabdevaĉima ili trgovcima u konkurenciji. Kako se postepeno budu uvodili uslovi za sticanje statusa kvalifikovanog kupca u Srbiji, generatori isprava neće imati slobodno trţište da prodaju svoje proizvode, te ih treba regulisati. Vremenom porast konkurentnog trţišta, odnosno broja kvalifikovanih potrošaĉa moţe oslabiti kontrolu cena. AERS i uĉesnici u privredi treba da se dogovore i pronaĊu rešenja za funkcionisanje prelaznog procesa i istovremenog postojanja regulisanog i konkurentnog trţišta (hibridno trţište).

Prenos el. energije

Snabdevanje na veliko

Distribucija el. energije

Snabdevanje na malo

Dispeĉiranje sistema

Pomoćne sistemske usluge

Merenje i fakturisanje

Proizvodnja el.energije

Usluge koje su

predmet regulatorne kontrolel

Konkurentne usluge

Usluge sa

potencijalnom

da budu konkurentne

Slika 3. – Oblasti regulacije elektroenergetske delatnosti

Shodno Zakonu o energetici, AERS je usvojila metodologiju za obraĉun i odreĊivanje naknade za korišćenje mreţe, tarifa za cene elektriĉne energije za razliĉite kategorije kupaca i troškova sistemskih usluga koje trenutno pruţa operator prenosnog sistema (TSO-EMS).

UvoĊenjem kategorije kvalifikovanih kupaca, u regulaciji cena se pravi razlika izmeĊu slobodnih i regulisanih cena. Slobodne cene se formiraju na trţištu (energija za kvalifikovane kupce), dok se regulisane cene primenjuju na monopolske delatnosti - cena elektriĉne energije za tarifne kupce i cena za pristup i korišćenje energetskih mreţa. Regulisane cene reguliše Agencija i Vlada. AERS utvrĊuje metodologije i donosi tarifne sisteme na koje saglasnost daje Vlada. Na osnovu definisane metodologije energetska preduzeća raĉunaju i predlaţu cene elektriĉne energije. AERS daje mišljenje na predloţene cene, a konaĉnu saglasnost daje Vlada. Tokom 2006. godine AERS je usvojila osam metodologija za odreĊivanje tarifnih elemenata i donela sedam tarifnih sistema na koje je Vlada dala saglasnost. Na ovaj naĉin su date pretpostavke za formiranje trţišta energije.


136

Slika 4. – Novi koncept formiranja cene elektriĉne energije

Ovde je bitno napraviti razliku izmeĊu pojma cene i tarife. Cena predstavlja vrednost proizvoda na trţištu i dobija se na osnovu delovanja rţišnih zakonitosti. (vidi [1]) Tarifa predstavlja administrativno utvrĊenu vrednost nekog elementa proizvoda ili usluge koji je predmet regulacije iz razloga nesavršenosti trţišta (monopol) ili sloţenosti i specifiĉnosti predmeta regulacije. Primenom tarifa (tarifnih stavova) na utrošene koliĉine na indirektan naĉin se dobijaju cene za svakog potrošaĉa, a koje se po pravilu meĊusobno razlikuju zbog razliĉitog obima i strukture potrošnje.

Slika 5. – Struktura novog sistema regulacije cena elektriĉne energije


137

Metodologija za formiranje cena elektriĉne energije u regulisanim delatnostima se bazira na principu „Maksimalno odobrenog prihoda (MOP)“. Maksimalno odobreni prihod energetskog subjekta podrazumeva iznos koji pokriva sve oprvdane troškove koji nastaju prilikom obavljanja regulisane delatnosti i odgovarajući povraćaj na uloţena sredstva. Maksimalno odobreni prihod energetskog subjekta se izraĉunava po sledećoj formuli

MOPt = OTt + At + PPCK * RSt – OPt + KEt

gde su:

t – regulatorni period,

MOPt – maksimalno odobreni prihod energetskog subjekta po osnovu obavljanja delatnosti u periodu t (u RSD),

OTt – operativni troškovi u periodu t (u RSD),

At – troškovi amortizacije u periodu t (u RSD),

PPCK – stopa povraćaja na regulisana sredstva (weighted average capital cost) koja se obraĉunava kao ponderisana proseĉna cena kapitala (u %),

RSt – regulisana sredstva u periodu t (u RSD),

OPt – ostali prihodi u periodu t (u RSD),

KEt – korekcioni element u periodu t (u RSD).

Radi bolje ilustracije navedena formula za izraĉunavanje maksimalno odobrenog prihoda se moţe prikazati grafiĉki.

Slika 6. – Struktura maksimalno odobrenog prihoda kod cene elektriĉne

energije


138

I pored nedostataka koji metod povraćaja ima, moţe se konstatovati da usvajanje novog sistema regulacije cena u Srbiji je od suštinskog znaĉaja jer se:

- uvoĊenjem novog sistema regulacije uspostavljaju se uslovi za razvoj trţišta;

- izbegava prelivanje troškova iz jedne u drugu delatnost;

- vrši usklaĊivanje sa evropskim direktivama i meĊunarodnim principima;

- obezbeĊuje transparentan rad energetskih preduzeća i

obezbeĊuje zaštita potrošaĉa od zloupotrebe monopolskog poloţaja.

4. ZAKLJUĈAK

Razdvajanje delatnosti je kljuĉni uslov za reformu sistema cena. U vertikalno odvojenoj privredi (u pravnom ili raĉunovodstvenom pogledu), svaki od nekonkurentnih elemenata (npr. mreţa, upravljanje sistemom, snabdevanje tarifnih kupaca na malo) mora biti predmet zasebne regulacije. Delatnosti kao što su proizvodnja ili snabdevanje kvalifikovanih kupaca su u naĉelu konkurentne i ne moraju zahtevati direktnu regulaciju. To, meĊutim, zavisi od modela trţišta i uslova sticanja statusa kvalifikovanog kupca.

Regulaciju cena uvek mora pratiti neki vid regulacije kvaliteta snabdevanja u cilju spreĉavanja loše i previsoke investicije kao i prevencije od smanjenja standarada kvaliteta i rada, inaĉe regulacija cena moţe dati neplanirane i varljive podsticaje u pogledu nivoa kvaliteta. U sluĉaju regulacije metodom stope povraćaja, preduzeća obiĉno imaju slobodu da definišu sopstvene investicije i nivoe kvaliteta. U skladu sa ekonomskom teorijom to ima tendenciju da podstakne previsoke investicije kako u sredstva tako i u kvalitet. Ne iznenaĊuje da su mnogi regulatorni reţimi zbog toga usresreĊeni na spreĉavanje ove vrste neefikasnosti i izbegavanje prevelikih investicija. Jednostavne vrste regulacije metodom ograniĉenja, s druge strane, mogu dopustiti regulisanoj kompaniji da smanji svoje troškove smanjivanjem kvaliteta snabdevanja ili investicija, odraţavanja i broja zaposlenih u cilju uvećavanja svog profita. Kao posledica toga, regulacija cena stoga moţe takoĊe podstaći premalo ulaganja u energetske mreţe.

U Srbiji, prenos/transport i distribucija elektriĉne energije su jasno identifikovani kao prirodni monopoli i AERS treba da izvrši regulaciju cena i kvaliteta pruţanja mreţnih usluga. Mada se neki elementi usluge prikljuĉivanja mogu izloţiti konkurenciji (npr. da treća strana izgradi prikljuĉak, a ne postojeća kompanija koja se bavi mreţnom delatnošću). Isto tako usluge merenja i fakturisanja mogu biti i konkurentne, ali iskustvo drugih zemalja (npr. u Holandiji) koje se pokušale da uvedu konkurenciju u tim uslugama nije se pokazala kao najbolje rešenje. U prelaznom periodu AERS primenjuje metodologiju trošak plus tako da tarife za


139

elektriĉnu energiju trenutno ne oslikavaju u potpunosti trošak. Prelazni period moţe potrajati 2-3 godine, da bi se nakon toga prešlo na metod podsticaja.

Proizvodnja i snabdevanje na veliko su konkurentne oblasti. Funkcionalna konkurencija se moţe uvesti ako postoje kvalifikovani kupci i ako je proizvoĊaĉima dozvoljeno da prodaju svoju energiju ovim kupcima, snabdevaĉima ili trgovcima u konkurenciji. Rumunija i Bugarska uvele su modele koristeći regulisane kvote proizvodnje, ali uz pomoć razliĉitih aranţmana. Bugarska je odluĉila da osnuje centralno telo za nabavku (javna kompanija koja se bavi nabavkom) radi kupovine elektriĉne energije od generatora i isporuke elektriĉne energije tarifnim kupcima, dok je Rumunija izabrala regulisane portfolio ugovore koji alociraju nacionalnu elektriĉnu energiju proizvedenu u svakoj elektrani na postojeće snabdevaĉe distributivnih kompanija.

Suoĉavajući se sa postepenim otvaranjem trţišta krajnjeg korisnika, AERS treba paţljivo da razmotri do koje mere treba regulisati trţište na veliko i malo. Sve dok bude bilo kupaca na trţištu koji ne mogu da biraju svog snabdevaĉa (tarifni kupci), regulator treba da ih štiti. Tarifni kupci će se de facto suoĉiti sa monopolistiĉkim snabdevaĉem koji bi mogao prebaciti troškove na tu grupu kupaca da bi postao konkurentniji na slobodnom liberalizovanom trţištu. Zato AERS treba da nastavi sa regulacijom troška za snabdevanje tarifnih kupaca i tarifa za krajnje tarifne potrošaĉe, sve dok bude bilo kupaca koji ne mogu da biraju svog snabdevaĉa. AERS moţe da odluĉi da zadrţi provizornu kontrolu cena takoĊe za kvalifikovane kupce koji ne menjaju snabdevaĉa na poĉetku kada je trţište još uvek u povoju.

LITERATURA

1. Filipović, S, Tanić, G. (2008), „The policy of consumer protection in the electricity market”, Ekonomski anali, Ekonomski fakultet, Beograd.

2. Filipović, S. (2008), Odrţivi razvoj energetike – uporedna iskustva i preporuke za Srbiju, doktorska disertacija, Ekonomski fakultet, Beograd.

3. Filipović, S. (2006), “Energetska stabilnost i odrţivi razvoj Srbije”, Miloĉerski ekonomski forum 2006 – Evropski prioriteti i regionalna saradnja, Savez ekonomista Srbije, Beograd.

4. Filipović, S. (2004), “Primena eko – poreza u zemljama u tranziciji“, Economic Annals No. 162, Ekonomski fakultet, Beograd.

5. Kennedy, D. (1999), Competition in the Power sectors of Transition Economies, Working Paper No. 41, EBRD, London.

6. Rudnick H., Quinteros R. (1998), Power System Planning in the South America Electric Market Restructuring, paper presented at the Symposium of Specialist in Electric Operations and Expansion Planning, Bahia, Brazil.


140

7. Tanić, G, Filipović, S. (2008), „Zaštita potrošaĉa u uslovima liberalizovanog trţišta elektriĉne energije”, Industrija 4/08, Ekonomski institut, Beograd.

8. Tanić, G. (2001), Elektriĉna energija i trţište, Moć prirode, Beograd.

9. Tanić, G, Nikolić, M. (1997), "Transformacija elektroenergetskog sektora", Economic Annals, „No. 41.

10. www.aers.org.yu

http://www.aers.org.yu/

Documents

Regulacija cena elektriĉne energije sa posebnim osvrtom na ...scindeks-clanci.ceon.rs/data/pdf/0350-0373/2009/0350-03730903123F.pdfgrane treba posmatrati kao prirodni monopol. Ovaj