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Relatório da Avaliação Jurídica Independente aos Processos de Licenciamento de Projectos Minerais e de Hidrocarbonetos
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Avaliação Jurídica Independente aos Processos de Licenciamento dos Projectos Minerais e de Hidrocarbonetos
ENTIDADE SOLICITANTE: CENTRO TERRA VIVA
AVALIADORES:
João Carlos Trindade
Lucinda Cruz
André Cristiano José
Março, 2015
Projecto de Liquefacção de Gás Natural de Palma
2
ÍNDI CE
SUMÁRIO
1. DADOS DO PROBLEMA
2. OBJECTO DO PARECER
3. O LICENCIAMENTO DA TERRA (OBTENÇÃO OU AQUISIÇÃO DO DIREITO DE USO E APROVEI-
TAMENTO DA TERRA – DUAT)
4. O REASSENTAMENTO
5. O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
6. LEGITIMIDADE DAS INTERVENÇÕES DAS ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS
7. CONCLUSÕES E PARECER
3
SUMÁRIO:
A Anadarko Moçambique Área 1, Limitada, empresa dedicada à prospecção, pesquisa,
desenvolvimento, produção, transporte, transmissão e comercialização de hidrocarbonetos
e seus derivados, em associação com a Empresa Nacional de Hidrocarbonetos, E. P.,
empresa pública dedicada ao mesmo objecto, pretende construir uma fábrica de liquefacção
de gás natural no distrito de Palma, Província de Cabo Delgado, Moçambique.
Para tal, terá que obter:
o Direito de Uso e Aproveitamento da Terra (DUAT) onde irá ser instalada a referida
fábrica,
a respectiva licença ambiental,
a licença para a construção da fábrica e
a licença para o exercício da actividade (exploração da fábrica)
O presente parecer jurídico analisa os procedimentos legais seguidos até à data para
prossecução do objectivo acima referido e pronuncia-se sobre a legalidade e regularidade
dos mesmos, a0notando as falhas legais existentes nos procedimentos seguidos e
recomendando as medidas a tomar para sanar as mesmas.
A listagem dos diplomas legais relevantes, dos documentos consultados e das entrevistas
realizadas para a obtenção de documentos e informações com vista à elaboração deste
parecer, constam em Anexo 1.
1. DADOS DO PROBLEMA
1.1. Por Decreto nº 67/2006 de 26 de Dezembro1, foram aprovados os Termos do Contrato
de Concessão de Pesquisa e Produção de Petróleo, para a Área 1, no Bloco de Rovuma, às
Empresas Anadarko Moçambique Área 1 (AMA1)2 e à Empresa Nacional de
Hidrocarbonetos, E.P. (ENH, E.P) na qualidade de concessionária.
A concessão confere ao titular
1 O Decreto nº 67/2006 de 26 de Dezembro foi publicado no Boletim da República n.º 51, I Série de 26 de
Dezembro, 9º Suplemento. 2 A Anadarko Moçambique Área 1, Limitada é uma empresa constituída e registada em Moçambique em 2006,
cujos estatutos constam no Boletim da República nº 48, III Série de 4 de Dezembro de 2006, 3º Suplemento. Os
seus sócios à data da sua constituição eram a Anadarko Mauritius Holdings Limited e a Anadarko Offshore
Holding Company LLC. Os seus estatutos foram alterados no que concerne à sua sede, e à gestão e
administradores da sociedade (Boletim da República nº 5, III Série de 10 de Fevereiro de 2009, 4º Suplemento e
Boletim da República nº 36, III Série de 8 de Setembro de 2011, respectivamente.
4
o direito exclusivo de realizar operações petrolíferas, com vista à produção de
Petróleo, no subsolo, dentro dos limites da área3 - Mapa da Área em Anexo 3 - do
Contrato de Concessão;
o direito não exclusivo de construir e operar um sistema de oleoduto ou gasoduto para
efeitos de transporte do Petróleo produzido no subsolo, dentro dos limites da área do
Contrato de Concessão, salvo se houver disponibilidade de acesso a um sistema de
oleoduto ou gasoduto já existente sob termos e condições comerciais razoáveis.
1.2. A AMA1 fez uma descoberta comercial de gás natural na área da concessão,
pretendendo construir, em terra, uma fábrica de liquefacção de gás natural com vista à sua
exportação.
1.3. Para a construção da Fábrica de liquefacção de gás natural, a AMA1 necessitava de
espaço – pelo menos, 7.000 ha (sete mil hectares) - em terra, na Península de Afungi,
Distrito de Palma, Província de Cabo Delgado.
1.4. Para tal, em 2012 constituiu uma sociedade comercial com a Empresa Nacional de
Hidrocarbonetos, E.P., (ENH), a Rovuma Basin LNG Land, Limitada4, cujo objecto é, entre
outros5:
a) adquirir um Direito de Uso e Aproveitamento da Terra para desenvolvimento de um
projecto de gás natural liquefeito no Cabo Afungi, Província de Cabo Delgado6
b) celebrar contratos de cessão de exploração relativos ao DUAT, contratos de
arrendamento de infra-estruturas ou quaisquer outros acordos semehantes com
entidades aprovadas pela sociedade e
c) obter todos os consentimentos e direitos necessários para que a sociedades e os
seus representantes e contratados possam ter pleno acesso à área coberta pelo DUAT
3 O Decreto não contém os limites da área da concessão. Mas tal vinha indicado nos documentos do respectivo
concurso e a sua delimitação genérica consta do mapa anexo ao Contrato celebrado entre o Estado e a AMA1 e
que se junta como Anexo 2, assim como o mapa constante duma brochura (Anexo 3) publicada pelo consórcio
sobre o processo de reassentamento. 4 Os estatutos da sociedade Rovuma Basin LNG Land, Limitada vieram publicados no Boletim da República nº
46, III Série de 14 de Novembro de 2012. 5 O objecto social descrito é o actual, após alterações introduzidas em Agosto e Setembro de 2014, vd. Boletim
da República nº 68, III Série de 22 de Agosto de 2014 e Boletim da República nº 77, III Série de 24 de Setembro
de 2014. 6 Este objecto da Rovuma Basin LNG Land, Limitada é ilegal. Nos termos do Código Comercial, as sociedades
comerciais têm que ter por objecto o exercício de uma actividade económica destinada à produção, para a troca
sistemática e vantajosa. Ora, “a aquisição do direito de uso e aproveitamento da terra” não pode, de forma
alguma, ser considerada, por si só, como uma “actividade económica destinada à produção”. Com a terra se
organiza a produção, mas a aquisição do direito não é a actividade económica em si. Aceitar este objecto, como
objecto de uma sociedade comercial, seria o mesmo que constituir uma sociedade cujo objecto fosse o de obter
o alvará para o exercício da actividade, mas não a actividade em si. Assim, o notário ou a Conservatória do
Registo das Entidades Legais deveria ter recusado o registo desta sociedade com este objecto por o mesmo
não se conformar com o disposto no Código Comercial.
5
e a qualquer terreno adjacente controlado ou administrado por qualquer entidade de
direito público ou privado.
1.5. Em 2014, à sociedade Rovuma Basin LNG Land, Limitada, se juntou como sócia, a ENI
East Africa S.P.A7, outra empresa que também fez uma descoberta comercial de gás
natural numa área adjacente à da Anadarko8. Por esse motivo, a Anadarko e a ENI teriam
acordado em construir uma única fábrica de liquefacção de gás natural que servisse ambas
as empresas.
1.6. Além da obtenção de terra, a empresa tem que realizar um estudo de impacto
ambiental para as suas operações nos termos da legislação aplicável.
O Estudo de Impacto Ambiental está a ser produzido pelo consórcio de empresas
Environmental Resources Management Southern Africa (PtY) Ltd (ERM) e a Projectos e
Estudos de Impacto Ambiental, Lda, (Impacto) que elaborou já um primeiro Relatório do
Estudo de Impacto Ambiental publicado no site da ERM.
1.7. Para a obtenção do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra onde se pretende
construir a Fábrica de Liquefacção de Gás Natural e para a obtenção da Licença Ambiental
é necessário seguir vários procedimentos estabelecidos pela legislação de Moçambique.
1.8. Foi já atribuído à empresa Rovuma Basin LNG Land, Limitada o Direito de Uso e
Aproveitamento da Terra sobre 7.000 ha na Península de Afungi, Distrito de Palma,
Província de Cabo Delgado9.
1.9. Foi já elaborado o respectivo Estudo de Impaco Ambiental, cujo relatório pode ser
consultado no site http://www.erm.com/MZ-LNG e http://www.mzlng.com/pages/
development.html, o primeiro pertencente a uma das empresas do consórcio contratado
para elaboração do dito estudo, a Environmental ResourcesManagement Southern Africa
(Pty) Ltd, e o segundo â Mozambique LNG entidade que fará o marketing do projecto.
1.10. Iniciaram-se já as reuniões de consulta pública para o reassentamento da população.
A 3ª reunião pública marcada para dias 16 a 19 de Março10 foi adiada para data a
anunciar11.
7 Os Estatutos da Eni East Africa S.P.A. estão publicados no Boletim da República n.º 68, III Série de 22 de
Agosto de 2014. Os termos do Contrato de Concessão 8 Os Termos do Contrato de Concessão de Pesquisa e Produção de Petróleo da Eni East Africa S.p.A., para a
Área $ no Bloco do Rovuma foram aprovados pelo Decreto nº 68/2006 de 26 de Dezembro publicado no Boletim
da República nº 51, I Série de 26 de Dezembro de 2006, 9º Suplemento. 9 Artigo 11, nº 10 do Decreto-Lei nº 2/2014 de 2 de Dezembro de 2014, publicado no Boletim da República nº 96,
I Série de 2 de Dezembro de 2014, Suplemento e Ofício do Ministério da Agricultura, com a referência
215/MINAG/GM/2014 de 18 de Fevereiro de 2014 dirigido à Plataforma da Sociedade Civil sobre os Recursos
Naturais e Indústria Extractiva em Moçambique. 10
Entre outros, o anúncio publicado no Jornal Zambeze do dia 5 de Março de 2015.
6
2. OBJECTO DO PARECER
Em finais de 2012, a Plataforma da Sociedade Civil sobre Recursos Naturais e Indústria
Extractiva começou a acompanhar o processo de licenciamento do projecto de liquefacção
de gás natural no distrito de Palma.
No terreno e em consultas com as comunidades constatou que nem todos os
procedimentos impostos por lei, seja no âmbito do processo de atribuição do DUAT, seja no
âmbito do estudo de impacto ambiental, tinham sido cumpridos.
Decidiu, por isso, contratar uma auditoria jurídica que analisasse todos os processos
seguidos e desse um parecer jurídico independente sobre a legalidade e regularidade dos
mesmos, anotando as falhas legais existentes nos procedimentos seguidos e
recomendando as medidas a tomar para sanar as mesmas.
Em especial, pretende-se que a auditoria jurídica avalie os seguintes aspectos:
a) Conformidade do processo de licenciamento do Projecto de GNL aos ditames da
legislação nacional e internacional, relativamente aos três processos de licenciamento
relevantes, nomeadamente:
i) Licenciamento do direito de uso e aproveitamento da terra
ii) Licenciamento ambiental e
iii) Aprovação do plano de reassentamento
b) Sustentabilidade legal das alegações de irregularidades levantadas pela sociedade
civil em relação aos processos de licenciamento em questão;
c) Conformidade dos actos dos agentes do governo distrital de Palma, do governo
provincial de Cabo-Delgado e do Governo central, aos preceitos legais relativos às
obrigações da administração pública na sua relação com os cidadãos, individualmente
considerados ou integrados em organizações não governamentais;
d) Legalidade do processo de estabelecimento das zonas económicas especiais de
Pemba e de Palma (Península de Afungi);
11
Entre outros, o anúncio publicado no Jornal Notícias do dia 14 de Março de 2015
7
e) Legalidade e legitimidade legal das intervenções das organizações da sociedade civil
que actuam no distrito de Palma em apoio às comunidades afectadas pelo Projecto de
GNL.
3. O LICENCIAMENTO DA TERRA (OBTENÇÃO OU AQUISIÇÃO DO DIREITO DE USO E
APROVEITAMENTO DA TERRA – DUAT)
3.1. Introdução
A Constituição de Moçambique
Um dos princípios fundamentais do direito fundiário moçambicano é o facto de a terra ser,
desde a independência nacional (1975), propriedade do Estado. Este princípio é de tal
forma central que não só mereceu consagração constitucional, como sobreviveu às
transformações políticas e económicas registadas em Moçambique desde os finais dos
anos 80 do século passado, período de transição de um modelo de desenvolvimento de
orientação socialista para a economia de mercado.
A Constituição de 2004, ao mesmo tempo que reconhece o gozo do direito de uso e
aproveitamento da terra a todos os cidadãos, afirma expressamente que a terra é
propriedade do Estado, proibindo de forma absoluta a venda ou sua oneração a qualquer
título, nomeadamente penhora ou hipoteca12. Consequentemente, o Estado avoca para si a
responsabilidade de determinar as condições de uso e aproveitamento dos recursos
naturais e da terra, sempre salvaguardando o interesse nacional13 14.
A Constituição da República ultrapassa a concepção clássica de sujeitos de direitos e da
respectiva titulação, por um lado reconhecendo as comunidades como portadoras de
direitos e, por outro lado, protegendo os direitos adquiridos por herança ou ocupação. No
entanto, estabelece uma ressalva importante para os casos em que haja reserva legal ou
que a terra tenha sido legalmente atribuída a outra pessoa ou entidade15.
Esta opção política informa ou condiciona o regime jurídico de aquisição e transmissão de
direitos sobre a terra que, em princípio, visa estabelecer um equilíbrio ou uma relação
virtuosa entre a propriedade estatal da terra, exercício de direitos sobre a terra por parte dos
12
Artigo 109 da Constituição da República de Moçambique 13
Artigos 102 e 110 da Constituição da República de Moçambique 14
Os textos constitucionais de 1975 e de 1990 consagravam o mesmo princípio da propriedade estatal da terra. 15
Artigo 111 da Constituição da República de Moçambique
8
cidadãos e das comunidades, investimento público e privado (este quer seja nacional ou
estrangeiro) e promoção do desenvolvimento.
Política nacional de terras
Através da Resolução nº 10/95, de 17 de Outubro16, o Governo de Moçambique aprovou a
Política Nacional de Terras e respectivas Estratégias de Implementação que fixou os
principíos gerais de orientação da legislação sobre a terra que viria a ser posteriormente
adoptada.
A Política Nacional de Terras foi aprovada no contexto do pós-guerra, tendo como principal
preocupação (manifesta na fundamentação do diploma que a aprovou) a reconstrução
nacional, a promoção do investimento e do desenvolvimento, a reintegração dos deslocados
e a salvaguarda dos direitos ancestrais sobre a terra.
São os seguintes os princípios orientadores da Política Nacional de Terras:
A manutenção da terra como propriedade do Estado, princípio consagrado na
Constituição da República;
Garantia de acesso e uso da terra à população, bem como aos investidores;
Reconhecimento dos direitos costumeiros de acesso e gestão das terras das
populações rurais residentes, promovendo justiça social e económica no campo;
Garantia do direito de acesso e uso da terra pela mulher;
Promoção do investimento privado nacional e estrangeiro, sem prejudicar a população
residente e assegurando benefícios desta;
Participação activa dos nacionais com parceiros em empreendimentos privados;
Definição e regulamentação de princípios básicos orientadores para a transferência
dos direitos de uso e aproveitamento da terra, entre cidadãos ou empresas nacionais,
sempre que tiverem sido feitos investimentos no terreno.
O documento sintentiza do seguinte modo os princípios mencionados: “assegurar os direitos
do povo moçambicano sobre a terra e outros recursos naturais, assim como promover o
investimento e o uso sustentável e equitativo destes recursos.”
16
A Resolução n.º 10/95 de 17 de Outubro foi publicada no Boletim da República nº 9, I Série de 28 de
Fevereiro de 1996, Suplemento
9
Foi precisamente na Estratégia de Implementação da Política Nacional de Terras que se
previu a necessidade de aprovar um nova legislação de terras, mais consentânea com o
actual contexto social de Moçambique e que simplificasse os procedimentos administrativos
referentes à titulação, certificação das transmissões e registo.
Paralelamente à Política Nacional de Terras foram aprovadas políticas, estratégias,
programas e planos de acção complementares que procuram dialogar entre si e promover
uma gestão integrada e sustentável dos recursos naturais.
Destacamos:
a Política Nacional do Ambiente (Resolução nº 5/95, de 3 de Agosto17);
a Estratégia Ambiental para o Desenvolvimento Sustentável (aprovada na IX Sessão
ordinário do Conselho de Ministros, realizada no dia 24 de Julho de 2007);
a Política de Ordenamento do Território (Resolução nº 18/2007, de 30 de Maio18); e
os Planos de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta; e os programas
quinquenais do governo.
Assim e em resumo:
Em Moçambique,
a terra é propriedade do Estado19 e
a terra não pode ser vendida ou por qualquer outra forma alienada, nem hipotecada
nem penhorada20.
Estes princípios constitucionais são complementados por dois outros, a saber,
pertence ao Estado determinar as condições de uso e aproveitamento da terra e
o direito de uso e aproveitamento da terra é conferido às pessoas singulares ou
colectivas tendo em conta o seu fim social ou económico21.
17
A Resolução nº 5/95 de 3 de Agosto foi publicada no Boletim da República nº 49, I Série de 6 de Dezembro de
1995, Suplemento 18
A Resolução nº 18/2007 de 30 de Maio foi publicada no Boletim da República nº 22, I Série de 30 de Maio de
2007 19
Artigo 109, nº 1 da Constituição da República de Moçambique 20
Artigo 109, nº 2 da Constituição da República de Moçambique 21
Artigo 110, nº 1 e 2 da Constituição da República de Moçambique
10
Todos os acima referidos princípios constitucionais foram complementados e
regulamentados por vários diplomas legais, em especial, para o que interessa para este
parecer,
a Lei de Terras, Lei nº 19/97 de 1 de Outubro22
o Regulamento da Lei de Terras aprovado pelo Decreto nº 66/98 de 8 de Dezembro no
qual foram introduzidas várias alterações, sendo a última de 201023 e
o Anexo Técnico ao Regulamento da Lei de Terras aprovado pelo Diploma Ministerial
nº 29/2000-A de 17 de Março24.
3.2. A aquisição do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra
A Lei de Terras prevê três formas de aquisição do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra
(DUAT), a saber25:
1) ocupação por pessoas singulares e pelas comunidades locais, segundo as normas e
práticas costumeiras no que não contrariem a Constituição;
2) ocupação por pessoas singulares nacionais que, de boa fé, estejam a utilizar a terra
há pelo menos dez anos;
3) autorização de pedido apresentado por pessoas singulares ou colectivas na forma
estabelecida na presente Lei.
Para além destas, há que mencionar, pelo menos, mais três formas:
1) por herança26;
2) por via da aquisição de prédios urbanos27;
3) por via da aquisição de infra-estruturas, construções e benfeitorias existentes em
prédios rústicos devidamente autorizados pela entidade competente28.
22
A Lei nº 19/97 de 1 de Outubro foi publicada no Boletim da República nº 40, I Série de 7 de Outubro de 1997,
3º Suplemento. 23
O Decreto nº 66/98 de 8 de Dezembro foi publicado no Boletim da República nº 48, I Série de 8 de Dezembro
de 2003, 3º Suplemento. O Regulamento da Lei de Terras aprovado por este diploma sofreu várias alterações, a
saber, pelo Decreto nº 1/2003 de 18 de Fevereiro, publicado no Boletim da República nº 7, I Série de 18 de
Fevereiro de 2003, 2º Suplemento, pelo Decreto nº 50/2007 de 16 de Outubro, publicado no Boletim da
República nº 41, I Série de 16 de Outubro de 2007, 8º Suplemento e pelo Decreto nº 43/2010 de 20 de Outubro,
publicado no Boletim da República nº 42, I Série de 20 de Outubro de 2010. 24
O Diploma Ministerial nº 29/2000-A de 17 de Março foi publicado no Boletim da República nº 11, I Série de 17
de Março de 2000, Suplemento 25
Artigo 12 da Lei de Terras 26
Artigo 16, nº 1 da Lei de Terras 27
Artigo 16, nº 4 da Lei de Terras
11
As formas acima mencionadas são válidas para pessoas singulares e colectivas nacionais.
A aquisição de DUAT por pessoas singulares ou colectivas estrangeiras está dependente,
ainda das seguintes condições cumulativas:
a) Tenham projecto de investimento devidamente aprovado;
b) Se singulares, que residam há, pelo menos, cinco anos em Moçambique;
c) Se colectivas, que estejam devidamente constituídas ou registadas em Moçambique.
A constituição, modificação, transmissão e extinção do direito de uso e aproveitamento da
terra estão sujeitas a registo29, mas a ausência de registo não prejudica o direito de uso e
aproveitamento da terra adquirido por ocupação pelas pessoas singulares e pelas
comunidades locais, nem o adquirido pelas pessoas singulares que ocupem a terra há pelo
menos, dez anos30.
O direito de uso e aproveitamento da terra é confirmado por um título31. Também neste
caso, a ausência de título não prejudica o direito de uso e aproveitamento da terra adquirido
por ocupação pelas pessoas singulares e pelas comunidades locais, nem o adquirido pelas
pessoas singulares que ocupem a terra há pelo menos, dez anos32.
3.3. Procedimentos para obtenção do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra no
caso concreto do projecto em análise no presente parecer
No caso em apreço, e tratando-se de pessoas colectivas, seja a AMA1 seja a ENH seja
qualquer outra pessoa colectiva, só poderiam obter o Direito de Uso e Aproveitamento da
Terra que necessitam através:
a) da autorização de um pedido apresentado à entidade competente - que variaria
consoante a localização e a dimensão da terra pretendida;
b) por via da aquisição de infra-estruturas, construções e benfeitorias existentes em
prédios rústicos devidamente autorizados pela entidade competente, caso aplicável, ou
seja, caso a área estivesse ocupada;
28
Artigo 16, nº 2 da Lei de Terras e artigo 15, nº 2 e 3 do Regulamento da Lei de Terras 29
Artigo 14, nº 1 da Lei de Terras 30
Artigo 14, nº 2 da Lei de Terras 31
Artigo 13, nº 1 da Lei de Terras 32
Artigo 13, nº 2 da Lei de Terras
12
A possibilidade de ser uma empresa estrangeira não levantaria qualquer obstáculo já que
AMA1 é uma empresa constituída e registada em Moçambique e teria um projecto de
investimento aprovado, cumprindo, assim, os requisitos para obtenção do Direito de Uso e
Aproveitamento da Terra plasmados no artigo 11 da Lei de Terras.
Procedimentos para autorização de um pedido apresentado à entidade competente
Apresentado o pedido, com a identificação da área, era o mesmo enviado aos Serviços que
superintendem as actividades económicas para as quais era pedido o terreno, para emitir o
parecer técnico sobre o plano de exploração que estaria anexo33.
De notar que, nos termos do artigo 19 da Lei de Terras, mesmo as pessoas singulares ou
colectivas nacionais têm de juntar, aquando da apresentação de um pedido de direito de
uso e aproveitamento, um plano de exploração34.
Após isto, segue-se o envio do pedido ao Administrador do Distrito onde se localiza o
terreno para efeitos de afixação do respectivo Edital e obtenção do seu parecer35. Este
parecer incidirá sobre a existência ou não, na área requerida, do direito de uso e
aproveitamento da terra adquirido por ocupação36.
Segue-se, a consulta às comunidades.
O processo a observar para a consulta às comunidades37 está hoje previsto no Diploma
Ministerial nº 158/2011 de 15 de Junho38.
Deste, interessa salientar o estabelecido no seu artigo 1 que prevê que a consulta à
comunidade local compreende duas fases:
- a primeira, uma reunião pública com vista à prestação de informação à comunidade
local sobre o pedido de aquisição do direito de uso e aproveitamento da terra e a
identificação dos limites da parcela;
33
Artigo 26 nº 1 do Regulamento da Lei de Terras 34
Ver o artigo 24 do Regulamento da Lei de Terras para melhor se saber os documentos que deverão constar
no processo de autorização do direito de uso e aproveitamento da terra 35
Artigo 27, nº 1 do Regulamento da Lei de Terras 36
Artigo 27, nº 2 do Regulamento da Lei de Terras 37
Consulta às comunidades no âmbito do processo de atribuição do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra.
Não se confunda com a consulta às comunidades no âmbito do processo do estudo de impacto ambiental. 38
O Diploma Ministerial n.º 158/2011 de 15 de Junho foi publicado no Boletim da República nº 24, I Série de 15
de Junho de 2011.
13
- a segunda, a ter lugar trinta dias após a primeira reunião, tem como objectivo o
pronunciamento da comunidade local sobre a disponibilidade da área para a realização
do empreendimento ou plano de exploração.
Como se pode constatar da leitura destes diplomas legais, a consulta às comunidades não
pode ser entendida ou interpretada
- nem como um pedido às comunidades para que estas concedam a terra ao requerente
para a realização dum projecto,
- nem como uma forma de informar as comunidades ou outros ocupantes que naquelas
terras vai ser realizado um projecto e que, por conseguinte, as comunidades terão que
deixar a terra onde se pretende implantar um projecto.
A consulta às comunidades no âmbito do processo de obtenção dum direito de uso e
aproveitamento da terra tem como único e primordial objectivo saber se a terra
pretendida está disponível, ou seja, se não está ocupada.
E sobre essa disponibilidade da terra, deve o Administrador do Distrito pronunciar-se,
também.
Terra pretendida está disponível, ou seja, não está ocupada
Direito de Uso e Aproveitamento da Terra provisório e definitivo
Caso haja disponibilidade de terra, ou seja, que a terra pretendida não esteja ocupada, é
então emitido o Direito de Uso e Aproveitamento Provisório39, por um período máximo de
cinco anos para as pessoas nacionais e de dois anos para as pessoas estrangeiras.
A aprovação do pedido do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra não dispensa o
requerente de obter as licenças e outras autorizações exigidas para o exercício da
actividade económica, incluindo a licença ambiental.
Ou seja, pode ser, e é normal e natural que seja, autorizado o Direito de Uso e
Aproveitamento da Terra sem ter sido emitida a licença ambiental.
A autorização do direito de uso da terra é concedida para uma determinada actividade
económica, mas para esta poder ser exercida requer as respectivas e necessárias licenças.
39
Artigo 25 da Lei de Terras
14
O facto de o pedido de direito de uso e aproveitamento da terra ter de ser acompanhado de
um plano de exploração – ou seja, de que forma se pretende utilizar a terra – implica que a
mesma não possa ser aproveitada para outra actividade, sem haver a alteração da
autorização inicial concedida.
O requerente, na posse do DUAT provisório, tem agora, dois ou cinco anos para obter as
licenças necessárias: a ambiental, caso aplicável, e a da respectiva actividade e outras, por
exemplo a de água, que é independente da do exercício da actividade económica.
Caso não inicie a exploração ao fim do período concedido – 2 ou 5 anos – e caso não
apresente o pedido de prorrogação fundamentado, deverá ser extinto o direito de uso e
aproveitamento da terra concedido40.
Caso obtenha a licença ambiental, se aplicável, e as outras necessárias para o exercício da
actividade, e inicie o plano de exploração, a autorização provisória do Direito de Uso e
Aproveitamento da Terra será convertida em definitiva, pelo período solicitado, com um
prazo máximo de 50 anos, renovável por igual período a pedido do interessado, caso seja
para actividades económicas41.
O Direito de Uso e Aproveitamento da Terra não está sujeito a prazo nos seguintes casos42:
a) se adquirido por ocupação pelas comunidades locais;
b) se destinado à habitação própria; ou
c) se destinado à exploração familiar exercida por pessoas singulares nacionais.
Terra pretendida não está disponível, ou seja, está ocupada
Mas no caso objecto do presente parecer, há evidências objectivas suficientes de que a
terra – ou pelo menos, grande parte dela – pretendida pela AMA1 / ENH para a instalação
da fábrica de liquefacção de gás natural está ocupada por comunidades locais e por
pessoas singulares e que estas a ocupavam muito tempo antes da pretensão da Anadarko /
ENH.
Num caso concreto, inclusive, garantido por um Título de Direito de Uso e Aproveitamento
da Terra.
40
Artigo 18, n.º 1, alínea a) da Lei de Terras 41
Artigo 17, n.º 1 da Lei de Terras 42
Artigo 17, n.º 2 da Lei de Terras
15
Mesmo que as comunidades locais e as pessoas singulares que ocupam a terra pretendida
pela AMA1 / ENH, não tivessem os respectivos títulos do seu direito, nem por isso
perderiam o direito ao uso e aproveitamento da terra, por força do disposto no artigo 13, n.º
2 da Lei de Terras.
Sendo assim, para que a terra pretendida pudesse ser atribuída à AMA1/ ENH ou para que
esta pudesse usar a terra pretendida, haveria que considerar duas possibilidades, a saber:
a) celebração de contratos de cessão de exploração
b) a extinção do direito de uso e aproveitamento da terra – ou de grande parte dela –
pertencente às comunidades locais e pessoas singulares que a ocupavam, aquelas
segundo as normas e práticas costumeiras e estas, há, pelo menos, 10 anos e ainda o
direito de uso e aproveitamento da terra daqueles que dele fossem titulares e na posse
do respectivo título emitido nos termos da Lei de Terras e respectivo regulamento e
consequente atribuição do direito à AMA1 / ENH
3.4. Contratos de Cessão de Exploração
Os contratos de cessão de exploração vêm previstos unicamente no artigo 15, nºs 4 e 5 do
Regulamento da Lei de Terras, artigo intitulado “transacções relativas a prédios rústicos”.
Não há qualquer previsão a este tipo de contratos na Lei de Terras, nem mesmo na
disposição relativa à transmissão de infra-estruturas, construções e benfeitorias existentes
na terra43.
Porque é importante interpretar-se o alcance desta disposição, transcrevemos todo o artigo
15 do Regulamento da Lei de Terras, intitulado «Transacções relativas a prédios rústicos»:
«1. O desmembramento de áreas das comunidades, com vista à emissão de títulos
individualizados para pessoas singulares membros das mesmas, não dispensa o
processo de consulta e não pode abranger áreas de uso comum.
«2. A compra e venda de infra-estruturas, construções e benfeitorias existentes em
prédios rústicos não implica a transmissão automática do direito de uso e
aproveitamento da terra, a qual está dependente de aprovação dada pela mesma
entidade que tiver autorizado o pedido. O pedido de transmissão será previamente
apresentado nos serviços de cadastro, acompanhado de comprovativo do pagamento
43
Artigo 16 da Lei de Terras
16
das taxas anuais, bem como do cumprimento do plano de exploração, nos casos
aplicáveis.
«3. A escritura pública de compra e venda é celebrada após a apresentação da certidão
relativa à aprovação do pedido, emitida pelos Serviços de Cadastro.
«4. A celebração de contratos de cessão de exploração está igualmente sujeita à
aprovação prévia da entidade que autorizou o pedido de aquisição ou de
reconhecimento do direito de uso e aproveitamento da terra, e no caso das
comunidades locais, depende do consentimento dos seus membros.
«5. Os contratos de cessão de exploração só são válidos quando celebrados por
escritura pública».
Notemos, então, a localização dos parágrafos referentes aos contratos de cessão de
exploração: imediatamente após a referência às infra-estruturas, construções e
benfeitorias.
Em lado nenhum da Lei ou do Regulamento da Lei de Terras se menciona que os contratos
de cessão de exploração a celebrar serão sobre a terra, propriamente dita.
A referência aos contratos de cessão de exploração imediatamente após a referência à
compra e venda de infraestruturas, construções e benfeitorias, aliado às proibições
constitucionais e legais que proíbem a venda, alienação, hipoteca ou penhor da terra, tem
que ser interpretada e entendida, sem medo de errar, como significando que os contratos
de cessão de exploração previstos no artigo 15 do Regulamento da Lei de Terras
dizem respeito às infra-estruturas, construções e benfeitorias existentes na terra e
não à terra propriamente dita.
Aceitar que se possam celebrar contratos de exploração da terra nua e virgem, sem
construções, benfeitorias, etc., seria aceitar que a terra pudesse ser arrendada o que
pensamos, ninguém defende face aos já citados princípios constitucionais.
Nos termos do artigo 1002 do Código Civil, «locação é o contrato pelo qual uma das partes
se obriga a proporcionar à outra o gozo temporário de uma coisa mediante retribuição» em
que toma o nome de arrendamento quando versa sobre coisa imóvel e aluguer quando
incide sobre coisa móvel44.
O Código Civil trata do contrato de cessão de exploração no seu artigo 1085 que convém
transcrever e interpretar para impedir que se possa entender que a figura do contrato de
cessão de exploração é permitida para o caso da terra virgem:
44
Artigo 1023 do Código Civil
17
«1. Não é havido como arrendamento de prédio urbano ou rústico o contrato pelo qual
alguém transfere temporaria e onerosamente para outrem, juntamente com a fruição do
prédio, a exploração de um estabelecimento comercial ou industrial nele instalado.
«2. Se porém ocorrer alguma das circunstâncias previstas no nº 2 do artigo 118, o
contrato passa a ser havido como arrendamento do prédio».
Nos termos desta disposição, são características essenciais do contrato de cessão de
exploração:
a transferência temporária e onerosa para outrem da fruição do prédio – o que já
por si, é proibido em relação à terra e ao seu direito de uso e aproveitamento45 e
a exploração de um estabelecimento comercial ou industrial nele instalado
Portanto, nunca poderá o conceito de contrato de cessão de exploração ser aplicado à terra
propriamente dita, a não ser que algum diploma legal venha tal permitir, e de forma a que
não viole os princípios da Constituição.
Mas para que nenhuma dúvida pudesse existir sobre este conceito, o artigo 1085º do
Código Civil remete para o nº 2 do artigo 1118º, que trata dos casos de trespasse, para
excluir os casos de contrato de cessão de exploração:
«2. Não há trespasse:
«a) Quando, transmitida a fruição do prédio, passe a exercer-se nele outro ramo de
comércio ou indústria, ou quando, de um modo geral, lhe seja dado outro destino;
«b) Quando a transmissão não seja acompanhada de transferência, em conjunto das
instalações, utensílios, mercadorias ou outros elementos que integram o
estabelecimento.»
Nestes casos, o contrato passa a designar-se e a reger-se pelas regras do contrato de
arrendamento, tal como determina o artigo 1085 do Código Civil.
Se a terra virgem, livre de infraestruturas, construções, benfeitorias, etc. pudesse ser cedida
a alguém para exploração, e mais ainda, mediante um preço, isso seria, não só a violação
do princípios constitucionais e legais sobre o uso e aproveitamento da terra, como seria o
mesmo que permitir que qualquer pessoa se poderia substituir ao Estado, na atribuição do
direito de uso e aproveitamento da terra a terceiros e a fazer dinheiro à custa da terra.
45
Entre outros, artigos 109 e 110 da Constituição e artigo 16 da Lei de Terras
18
Por força do exposto, é ilegal o objecto da sociedade Rovuma Basin LNG Land, Limitada
quando refere como sendo seu objecto entre outros, o de «celebrar contratos de exploração
do DUAT». À semelhança do que referimos anteriormente, a respeito do objecto da
sociedade ser o de “adquirir o Direito de Uso e Aproveitamento da Terra”, também o notário
ou a Conservatória do Registo das Entidades Legais deveria ter recusado o registo desta
sociedade com este objecto.
Mas, mesmo que fosse possível constitucional e legalmente a AMA1/ ENH celebrar um
contrato de cessão de exploração da terra com as comunidades locais, estaríamos na
mesma situação que a referida para a negociação com as mesmas para a aquisição das
respectivas infraestruturas, construções ou benfeitorias: ou seja, a AMA1 / ENH teria que
negociar com cada um dos titulares do direito de uso e aproveitamento da terra o respectivo
contrato de exploração.
Importa, ainda, referir, que no caso da celebração do contrato de cessão de exploração, o
direito de uso e aproveitamento da terra não se transmitiria a favor dos cessionários, ou
seja, da AMA1 ou ENH.
De facto e ao contrário do que acontece com a compra e venda de infra-estruturas,
construções e benfeitorias que prevê a possibilidade de autorização para a transmissão do
direito de uso e aproveitamento da terra, no caso do contrato de cessão de exploração, a lei
só prevê que o próprio contrato está sujeito a autorização prévia, não se referindo à
possibilidade de transmissão do direito de uso e aproveitamento da terra.
3.5. Revogação, extinção do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra e expropriação
O Direito de Uso e Aproveitamento da terra extingue-se46:
a) pelo não cumprimento do plano de exploração ou do projecto de investimento sem
motivo justificado, no calendário estabelecido na aprovação do pedido, mesmo que as
obrigações fiscais estejam a ser cumpridas;
b) por revogação do direito de uso e aproveitamento da terra por motivos de interesse
público, precedida do pagamento de justa indemnização e / ou compensação;
c) no termo do prazo ou da sua renovação;
d) pela renúncia do titular.
46
Artigo 18 da Lei de Terras
19
Para o caso em apreço interessa-nos somente analisar o caso previsto na alínea b) acima
enunciada, já que os demais não são aplicáveis: “por revogação do direito de uso e
aproveitamento da terra por motivos de interesse público, precedida do pagamento de justa
indemnização e / ou compensação”.
O artigo 19 nº 3 do Regulamento da Lei de Terras determina que «o processo de extinção
do direito de uso e aproveitamento da terra por motivo de interesse público, será paralelo
ao processo de expropriação e é precedido de pagamento de justa indemnização e/ou
compensação». (sublinhado nosso).
O processo de revogação do direito de uso e aproveitamento da terra não está, ainda,
regulamentado.
Sobre o processo de extinção do direito de uso e aproveitamento da terra, o artigo 19 do
Regulamento da Lei de Terras unicamente estipula os casos em que isso ocorrerá e que a
declaração de extinção será feita pela entidade que autorizou o pedido de emissão do título
ou reconheceu o direito de uso e aproveitamento da terra adquirido por ocupação.
O processo de expropriação por utilidade pública está regulamentado pela Lei nº 2030 de
1948 parcialmente colocada em vigor em Moçambique pela Portaria nº 14507 de 19 de
Agosto de 1953 e pelo Decreto nº 37758 de 22 de Fevereiro de 195047.
Após a independência nacional, o processo de expropriação foi regulamentado no âmbito
do processo de ordenamento territorial.
O processo de ordenamento territorial está regulado pela Lei nº 19/2007 de 18 de Julho48 e
pelo Regulamento da Lei de Ordenamento do Território aprovado pelo Decreto nº 23/2008
de 1 de Julho49.
Os diplomas legais sobre o ordenamento territorial têm por objecto criar um quadro jurídico
legal do ordenamento do território, em conformidade com os princípios, objectivos e direitos
dos cidadãos consagrados na Constituição de Moçambique.
Neste contexto, o artigo 20 dispõe que «os instrumentos de ordenamento territorial, quando
prevejam a implantação de projectos ou de empreendimentos públicos em terrenos urbanos
ou rurais que sejam objecto de concessão de uso e aproveitamento privados ou de uso
47
Todos publicados no Boletim Oficial nº 37, I Série de 12 de Setembro de 1953. 48
A Lei n.º 19/2007 de 18 de Julho foi publicada no Boletim da República nº 29, I Série de 18 de Julho de 2007 49
O Decreto nº 23/2008 de 1 de Julho foi publicado no Boletim da República nº 26, I Série de 1 de Julho de
2008, 3º Suplemento.
20
tradicional por comunidades locais, delimitadas ou não, procedem à identificação da
área para efeitos de expropriação por interesse, necessidade ou utilidade pública que é
precedida da respectiva declaração, devidamente fundamentada, nos termos da lei».
(sublinhado é nosso)
O mesmo dispositivo legal determina que o regulamento da lei definirá os casos de
interesse, necessidade ou utilidade pública passíveis de expropriação para efeitos de
ordenamento territorial.
E o número 3 do mesmo artigo obriga, ainda, ao pagamento de uma indemnização a ser
calculada de modo a compensar, entre outras:
a) a perda de bens tangíveis e intangíveis;
b) a ruptura da coesão social;
c) a perda de bens de produção.
O Regulamento da Lei do Ordenamento do Território no seu capítulo X, artigos 68 a 72 trata
do processo de expropriação para efeitos de ordenamento territorial.
Importa reter o disposto nos números 2, 3 e 4 do artigo 68 que distingue a expropriação por
Interesse público – quando tiver como objectivo final a salvaguarda de um interesse
comum da comunidade, podendo ser declarada nos seguintes
casos:
- aquisição de áreas para a implantação de infra-estruturas
económicas ou sociais com grande impacto social positivo;
- preservação dos solos, de cursos e mananciais de águas, e de
áreas ricas em termos de biodiversidade ou de infra-estruturas
de interesse público ou militares
Necessidade pública – quando tiver como objectivo final, propiciar que a
Administração Pública possa atender situações de
emergência, originadas por ocorrência ou possibilidade de
desastres ou calamidades naturais ou similares
Utilidade pública – quando tiver como objectivo final a prossecução de finalidades
próprias da Administração Pública, enquanto provedora da
segurança do Estado, manutenção da ordem pública e
satisfação das necessidades de toda a sociedade.
21
A grande questão que se coloca face ao determinado pela lei e regulamento da Lei do
Ordenamento do Território e pela Lei nº 2030 de 1948 é o de saber se a implantação de
uma fábrica de liquefacção de gás natural pertencente, na sua maioria, a entidades
privadas, apesar da participação duma entidade pública no empreendimento, poderá ser
considerada como sendo de “utilidade pública” no entender da Lei nº 2030 de 1953 ou de
“interesse público” no significado dado pela legislação de ordenamento do território, já que,
de certeza, não poderá cair na definição dada pelo Regulamento da Lei do Ordenamento do
Território, em relação à “necessidade pública” ou “utilidade pública”.
Se se concluir que não se enquadra nem no conceito de “utilidade pública” dada pela Lei nº
2030 de 1953 nem no conceito de “interesse público” dado pela legislação de ordenamento
do território, a administração pública não teria base legal para, no caso em apreço, revogar
o direito de uso e aproveitamento da terra titulada pelas comunidades locais e pelas
pessoas singulares que a ocupam há mais de 10 anos ou que fossem titulares do direito por
autorização dada por entidade competente, extinguindo o direito adquirido por terceiros e
procedendo então ao processo de expropriação, podendo, à falta de outra regulamentação
seguir os procedimentos previstos para a expropriação no âmbito da legislação sobre
ordenamento do território.
Se assim fosse, não restaria às empresas AMA1 / ENH senão as hipóteses de
negociar com todas as comunidades locais e pessoas singulares a aquisição de todas
as benfeitorias, construções e infra-estruturas existentes na área necessária e onde se
pretende instalar a fábrica de liquefacção de gás natural ou
de tentar celebrar contratos de exploração das infra-estruturas, construções e
benfeitorias de que as comunidades locais e as pessoas singulares fossem
proprietárias.
Estas hipóteses, dada a dimensão da terra pretendida e a quantidade de pessoas com
quem negociar, dificilmente seria viável, até porque poderia sempre haver uma ou mais
pessoas, uma ou mais comunidades que se recusassem a celebrar o dito contrato de
cessão de exploração inviabilizando, assim, todo o projecto.
Sendo considerado que o projecto é de “interesse público” nos termos do Regulamento do
Ordenamento do Território ou de “utilidade pública” nos termos da Lei nº 2030 de 1948,
teria, então, que desencadear-se o processo de declaração de revogação do direito de uso
e aproveitamento da terra, consequente extinção e executar-se o processo de expropriação
22
regulado em detalhe pelo Diploma Ministerial nº 181/2010 de 3 de Novembro50 ou caso se
entendesse que seria mais apropriado ao caso em apreço, regulado pelo Decreto nº 37758
de 1950.
3.6. Análise do caso da terra atribuída à Rovuma Basin LNG Land, Limitada
O Decreto-Lei nº 2/2014 de 2 de Dezembro no seu artigo 11, nº 10 estipula que «é
confirmado o direito de uso e aproveitamento da terra atribuído à Rovuma Basin LNG Land,
Lda, emitido a 12 de Dezembro de 2012, referente a uma área de 7.000 (sete mil) hectares
localizada no Cabo Afungi, na Província de Cabo Delgado, o qual permanecerá válido
durante a vigência do Projecto da Bacia do Rovuma».
Ora, o Decreto – Lei nº 2/2014 de 2 de Dezembro “tem por objecto o estabelecimento de um
regime jurídico e contratual aplicável ao Projecto da Bacia do Rovuma”51.
Em lado algum deste diploma legal se estabelece que a entidade implementadora do
Projecto da Bacia do Rovuma é a Rovuma Basin LNG Land, Limitada, que constituiria a
única justificação relativamente plausível para confirmar neste Decreto-Lei o direito de uso e
aproveitamento da terra a favor da Rovuma Basin LNG Land, Limitada, sociedade privada
constituída entre sociedades privadas e uma empresa pública, em que esta nem sequer é
maioritária.
Assim, esta disposição, que não faz qualquer sentido num diploma legal deste tipo e com
este objecto, aparece, forçada e até como o reconhecimento por parte da Administração
Pública que há uma forte contestação à atribuição do Direito de Uso e Aproveitamento da
Terra a favor desta entidade, sendo, por isso, necessário e conveniente consagrar um
direito que é concedido por “autorização” dum Ministro, num diploma legal do Conselho de
Ministros.
Por outro lado, esta disposição constante do Decreto-Lei nº 2/2014 de 2 de Dezembro,
contradiz a constante no ofício nº 215/MINAG/GM/2014 do Ministério da Agricultura de 18
de Fevereiro de 2014, dirigido à Plataforma da Sociedade Civil sobre os Recursos Naturais
e Indústria Extractiva em Moçambique, em que o seu Chefe de Gabinete escreve a certo
passo (citação):
50
O Diploma Ministerial nº 181/2010 de 3 de Novembro foi publicado no Boletim da República nº 44, I Série de 3
de Novembro de 2010. 51
Artigo 2 do Decreto-Lei nº 2/2014 de 2 de Dezembro
23
«6. Nestes termos, por despacho de 18 de Setembro de 2012, de Sua Excelência
Ministro da Agricultura, foi autorizado o Direito de Uso e Aproveitamento da Terra numa
área de 7.000 hectares a favor da ENH, E.P. e emitida a respectiva autorização
provisória.
«7. Posteriormente, a ENH, E.P. decidiu unir-se com a Anadarko na constituição do
Rovuma Basin LNG Land, Lda (RBLL), uma sociedade por quotas na qual a ENH detém
50% na sociedade e os restantes 50% para Anadarko na qualidade de operadora do
consórcio, cujo escopo é gerir a terra destinada a implantação de indústria de
processamento do gás e gestão de infra-estruturas».
Ou seja, o Chefe do Gabinete do Ministério da Agricultura afirma expressamente que o
DUAT foi atribuído à ENH e que a Rovuma Basin LNG Land, Lda tem como objectivo gerir a
terra.
Assim, não se sabe, afinal, a quem foi atribuído o Direito de Uso e Aproveitamento da Terra,
se à ENH, se à Rovuma Basin LNG, Land, Lda. …
Neste ofício do Ministério da Agricultura, é referido que foram cumpridas todas as
formalidades exigidas nos termos da Lei de Terras e do seu Regulamento, mencionando-se,
as consultas feitas às comunidades em Agosto de 201252
a auscultação ao Conselho Consultivo e à sociedade civil do Distrito de Palma, tendo
estas se pronunciado favoravelmente ao projecto, apesar de se terem levantado
preocupações relativas ao processo de reassentamento, actividades pesqueiras e a
segurança das comunidades
que ainda, em Agosto de 2012, o Governo do Distrito de Palma e o Governo da
Província de Cabo Delgado emitiram um parecer favorável à ocupação da parcela pela
ENH, tendo este sugerido (e citamos):
a) que a ocupação efectiva fosse por fases e que a atribuição dos 25.731 hectares
seja feita em função da submissão de projectos concretos;
b) necessidade de efectuar-se um levantamento exaustivo para identificação do
número de famílias aí existentes, infra-estruturas e as actividades económicas
praticadas;
52
As actas destas consultas, alegadamente assinadas por membros das comunidades, foram postas em causa
em Setembro de 2014, quando as pessoas cujas assinaturas constavam das ditas actas, deram a conhecer em
reunião pública que eram analfabetas e, por conseguinte, nunca poderiam ter assinado as ditas actas.
24
c) assegurar os interesses das comunidades, que poderão ser abrangidas pelo
reassentamento;
d) prosseguir com o trabalho de zoneamento, devendo-se garantir espaço para
Reserva do Estado e elaboração do Plano de Pormenor.
que por este motivo, o Governo Provincial instruiu o Ministério da Agricultura a
autorizar apenas 7.000 hectares enquanto é elaborado um Plano de Uso da Terra no
Distrito de Palma sob liderança do Ministério para a Coordenação da Acção Ambiental.
É, assim, o próprio Ministério da Agricultura que reconhece expressamente que a Lei
e o Regulamento da Lei de Terras foram flagrantemente violados.
Se a zona está ocupada por famílias e há necessidade de se fazer um levantamento para
identificação das famílias e bens; e
Se há necessidade de reassentamento, como o próprio Governo Provincial de Cabo
Delgado reconhece,
Nunca poderia ter sido atribuído o direito de uso e aproveitamento da terra a favor de outra
entidade e emitida a autorização provisória, sem antes se revogar os direitos de uso e
aproveitamento da terra pertencentes às comunidades locais e pessoas singulares que a
ocupam há mais de dez anos e a outras pessoas singulares, extinguindo-se os referidos
Direitos de Uso e Aproveitamento e procedendo-se à sua indemnização.
Como já acima se demonstrou com base na legislação vigente
- as consultas às comunidades, no âmbito da concessão do direito de uso e
aproveitamento da terra, não têm por objectivo levar as comunidades a prescindir do
direito de uso e aproveitamento da terra de que são titulares, mas unicamente ouvi-las
sobre a disponibilidade da terra a ocupar;
- o parecer do Administrador do Distrito incidirá sobre a existência ou não, na área
requerida, do direito de uso e aproveitamento da terra adquirido por ocupação.
É, pois, irrelevante se o Administrador do Distrito dá ou não parecer favorável à implantação
do projecto.
O que a lei lhe pede é que ele se pronuncie sobre a existência ou não de direitos de uso e
aproveitamento da terra na área requerida.
25
E se a área estava ocupada, o Administrador do Distrito tinha que dar essa informação no
seu parecer.
Mas importa, ainda, ter em atenção outro aspecto.
O Direito de Uso e Aproveitamento em causa, foi concedido à ENH, E.P. ou à Rovuma
Basin LNG Land, Limitada na vigência da Lei de Petróleos de 2001, a Lei nº 3/2001 de 21
de Fevereiro53.
Ora, a Lei nº 3/2001 de 21 de Fevereiro estipulava expressamente, no artigo 20, nº 3, que
«os terrenos onde se encontram as instalações e uma faixa circundante a ser definida por
regulamento, consideram-se zonas de protecção parcial, nos termos da legislação sobre o
uso e aproveitamento da terra».
A Lei e o Regulamento da Lei de Terras determinam que «nas zonas de protecção total e
parcial não podem ser adquiridos direitos de uso e aproveitamento da terra, podendo, no
entanto, ser emitidas licenças especiais para o exercício de actividades determinadas54».
Também, por este motivo, não poderia ter sido atribuída o Direito de Uso e Aproveitamento
da Terra onde iria ser instalada uma instalação petrolífera que obrigaria, por força da lei, a
constituir zona de protecção parcial.
Assim sendo, porque há violação da lei, expressamente confessada pela própria
Administração Pública, a atribuição do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra à
ENH, E.P. ou à Rovuma Basin LNG Land, Limitada é ilegal, porque violou a lei e o
regulamento da lei de terras e é passível de ser impugnada judicialmente a qualquer
momento.
4. REGIME DO REASSENTAMENTO
4.1. Introdução
Como define o Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades
Económicas55, o reassentamento é a deslocação ou transferência da população afectada de
53
A Lei nº 3/2001 de 21 de Fevereiro foi publicada no Boletim da República nº 8, I Série de 21 de Fevereiro de
2001, Suplemento. 54
Artigo 9 da Lei de Terras 55
O Regulamento sobre o processo de reassentamento resultante de actividades económicas foi aprovado pelo
Decreot nº 31/2012 de 8 de Agosto, publicado no Boletim da República nº 32, I Série de 8 de Agosto de 2012.
26
um ponto do território nacional para outro, acompanhada da restauração ou criação de
condições iguais ou superiores às que tinham.
Resumindo, trata-se de um processo de recolocação da chamada “população afectada”, isto
é, das pessoas que vivem na área abrangida por uma determinada actividade pública ou
privada que seja susceptível de provocar a sua deslocação, observando o princípio da
coesão social.
A aprovação dos planos de reassentamento é da competência do Governo do Distrito,
devendo ser precedida da emissão de parecer favorável por parte do sector
superintendente da área do ordenamento territorial (agora, o Ministério da Terra, Ambiente
e Desenvolvimento Rural), ouvidos os sectores da agricultura, administração local e obras
públicas e habitação.56
No entanto, cabe ao proponente da actividade a responsabilidade de elaborar e
implementar o plano de reassentamento, assim como suportar os encargos
resultantes do processo.
É importante ter presente que a aprovação do plano de reassentamento precede a
emissão de licença ambiental, devendo aquele ser parte integrante do Processo de
Avaliação Ambiental, de acordo com o artigo 15 do Regulamento do Reassentamento.
4.2. Principais intervenientes
a) Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento
O processo de reassentamento requer a existência de uma Comissão Técnica de
Acompanhamento e Supervisão composta por representantes dos seguintes sectores:
dois membros do sector do ordenamento territorial;
um membro do sector da administração local;
um membro do sector de obras públicas e habitação;
um membro do sector de agricultura;
um membro do governo provincial;
um membro do governo distrital
56
Artigo 9º e 11º, alínea b) do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades
Económicas.
27
Podem, ainda, ser convidados a participarem nas sessões da comissão representantes de
outros sectores, especialistas e indivíduos de reconhecido mérito, sempre que a natureza
do trabalho o justifique.
Entre as funções da Comissão Técnica, destacamos as seguintes:
acompanhar, supervisionar e dar recomendações metodológicas sobre todo o
processo de reassentamento;
emitir parecer técnico sobre os planos de reassentamento;
elaborar relatórios de monitoria e avaliação do processo de reassentamento; e
propor a notificação do proponente de uma actividade para prestar esclarecimentos
sobre o decurso do processo de reassentamento.57
Cada membro da Comissão Técnica tem responsabilidade específicas relacionadas com
área de actividade que representa. Destacamos o governo distrital que, para além de
garantir a disponibilização de espaços para o reassentamento da população afectada e a
regularização da ocupação de terras, fiscalizar os processos de implantação dos planos de
reassentamento e disponibilizar espaços para a prática de actividades de subsistência.58
Para além da Comissão Técnica, outros intervenientes participam no processo de
reassentamento, nomeadamente:
cinco representantes da população afectada;
um representante da sociedade civil;
três líderes comunitários; e
dois representantes do sector privado.
Para além da mobilização, sensibilização da população, consciencialização sobre os
direitos e obrigações, cumprem funções de fiscalização, podendo inclusivamente comunicar
às autoridades competentes as irregularidades detectadas no processo de
reassentamento.59
57
Artigos 6 e 7 do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas. 58
Artigo 12º do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas. 59
Artigo 8 do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas.
28
Foi recentemente aprovado o Regulamento da Comissão Técnica pelo Diploma Ministerial
nº 155/2014, de 29 de Setembro60.
Este diploma determina:
o valor e a tomada de deliberações da Comissão: emite deliberações vinculativas,
tomadas por maioria simples;
a obrigatoriedade de submissão de relatórios técnicos trimestrais ao Ministro que
superintende a área do ordenamento do território. Esses relatórios devem conter
informações sobre os processos de reassentamento;
a composição dos órgãos de apoio da Comissão (comissões provinciais e distritais de
reassentamento) e respectivas competências.
b) O Proponente do projecto
Ao proponente do projecto que fundamente o reassentamento são impostas as seguintes
responsabilidades:
Elaborar e implementar o plano de reassentamento;
Participar, sempre que convocado, nas reuniões da Comissão Técnica de
Acompanhamento e Supervisão;
Implementar o projecto de reassentamento de acordo com o Plano de
Reassentamento aprovado, regulamentos específicos e de acordo com as
recomendações decorrentes do processo;
Suportar os encargos decorrentes do processo de elaboração e implementação do
Plano de Reassentamento;
Facilitar as acções de monitoria e avaliação do processo de reassentamento pela
Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão.
4.3. Procedimentos para a elaboração do Plano de Reassentamento
A lei define os procedimentos e fases a seguir na elaboração do plano, bem como o modelo
de reassentamento, as características ambientais e critérios de escolha dos talhões, os
60
O Diploma Ministerial nº 155/2014 de 29 de Setembro foi publicado no Boletim da República nº 76, I Série de
19 de Setembro de 2014
29
elementos a ter em conta no processo de implementação, e as regras básicas para
assegurar a participação pública.61
a) O Plano de Reassentamento
O Plano de Reassentamento equipara-se ao Plano de Pormenor definido nos termos da
legislação de ordenamento territorial.62
Nos termos da lei, o Plano de Pormenor, enquanto instrumento de ordenamento territorial,
“define com pormenor a tipologia de ocupação de qualquer área específica do centro
urbano, estabelecendo a concepção do espaço urbano dispondo sobre usos do solo e
condições gerais de edificações, o traçado das vias de circulação, as características das
redes de infra-estruturas e serviços, quer para novas áreas ou para áreas existentes
caracterizando as fachadas dos edifícios e arranjos dos espaços livres” (artigo 10, nº 5,
alínea c) da Lei do Ordenamento Territorial).63
Assim, os seguintes elementos, com as devidas adaptações, deverão ser integrantes do
Plano de Reassentamento:64
Relatório que fundamenta a solução urbana adoptada e explicita a observância das
regras estabelecidas pelos Planos Gerais e/ou Parciais de urbanização para a sua área
de intervenção;
Definição de regras e normas de ocupação do solo;
Planta de implantação da área do Plano de Reassentamento;
Plantas, perfis e secções e todos outros desenhos de pormenor, com todas as
indicações gráficas e escritas necessárias à completa compreensão das intenções do
plano e suficientemente pormenorizadas, em todos os aspectos técnicos e
dimensionais, para evitar qualquer ambiguidade na sua interpretação; e
Programa de acções necessárias para a execução do plano, estimativas orçamentais e
plano de financiamento para a sua materialização.
b) Modelo de reassentamento
Nos termos da lei, o reassentamento deve ser feito numa parcela habitacional e
infraestuturada, construída com material convencional e de acordo com o projecto
61
Capítulo II do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas. 62
Artigo 15, nº 3 do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas. 63
Lei nº 19/2007 de 18 de Julho. 64
Nos termos do artigo do Regulamento da Lei do Ordenamento do Território, aprovado pelo Decreto nº
23/2008, de 1 de Julho.
30
aprovado, que deve obedecer às características sociais e culturais do local de
reassentamento. No entanto, o processo de reassentamento deve ser acompanhado pela
implantação de vias de acesso, sistemas de abastecimento de água, saneamento do meio,
electrificação, postos de saúde, posto policial, escolas, locais de lazer, de prática de
desporto, de culto, etc. Tão importante quanto as infraestruturas sociais, é a necessidade de
assegurar a continuidade do exercício de actividades de subsistência ou definir
programas de geração de renda nos locais de reassentamento.65 Por isso, devem ser
reservadas áreas para a prática de agricultura, pecuária ou outras actividades,
responsabilidade esta que é, como vimos, do governo distrital.
4.4. Fases para elaboração do plano de reassentamento
A elaboração do plano de reassentamento obedece três fases complementares,
nomeadamente, colecta e análise de dados físicos e sócio-económicos, preparação do
plano de reassentamento, e elaboração do plano de acção da implementação do projecto
de reassentamento. São os seguintes elementos a ter em conta em casa uma das fases:
Colecta e análise de dados
Deverão ser recolhidos os seguintes dados:
Identificação e delimitação da área de intervenção, considerando sempre que possível
as zonas mais próximas da área do projecto ou empreendimento;
Quantificação das famílias afectadas e seu perfil socioeconómico. Aqui deve-se tomar
em consideração a situação actual da população afectada, a organização social e
estrutura de liderança da comunidade em que estão inseridos, os grupos vulneráveis,
características das famílias (incluindo a descrição da organização do sistema de
produção e dos modos de vida);
Caracterização físico-ambientais.
É importante realçar que, nos termos da lei, a descrição da situação da população afectada
implica fazer o levantamento dos níveis de produção e de rendimentos obtidos nas
actividades económicas formais e informais, assim como dos padrões de vida, incluindo o
estado de saúde da população a deslocar; a dimensão das perdas totais ou parciais
esperadas; as formas de acesso à terra e serviços públicos; o tempo de resistência do
imóvel; o número dos agregados, as relações familiares e os vínculos sociais existentes;
etc.
65
Artigo 16 do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas.
31
4.5. A Directiva Técnica do Processo de Elaboração e Implementação dos Planos de
Reassentamento
O então Ministério da Coordenação e Acção Ambiental aprovou uma directiva técnica
relativa ao processo de elaboração e implementação dos planos de reassentamento através
do Diploma Ministerial nº 156/2014, de 29 de Setembro66. Reconhecendo que na prática
tem havido disparidades nos processos de reassentamento, potencialmente originando
conflitos, o Directiva procura harmonizar os princípios e procedimentos subjacentes a esses
processos.
Embora não introduzindo - e não podendo introduzir nada de novo no regime do
reassentamento - como se afirma no respectivo preâmbulo, a Directiva pretende
operacionalizar as regras e procedimentos definidos no Decreto nº 31/2012, de 8 de Agosto
(que aprova o Regulamento sobre o processo de Reassentamento Resultante de
Actividades Económicas), compatibilizando-o com o Regulamento sobre o Processo de
Avaliação do Impacto Ambiental (aprovado pelo Decreto nº 45/2004) e com a Directiva
sobre o Processo de Expropriação para Efeitos de Ordenamento do Território (aprovado
pelo Diploma Ministerial nº 181/2010).
Assim, a Directiva reafirma:
a composição e as funções da Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão
(como vimos foi aprovado o Regulamento da Comissão Técnica);
direitos da população afectada (indemnização, informação, participação);
processo de elaboração dos planos de reassentamento, remetendo para o Decreto nº
31/2012;
conteúdo dos planos de reassentamento;
processo de consulta e registo das respectivas reuniões;
processo de implementação do plano de reassentamento;
monitoria e fiscalização da implementação.
No fundo, Directiva condensa os regimes estabelecidos nos demais diplomas relativos ao
reassentamento.
66
Diploma Ministerial nº 156/2014, de 29 de Setembro foi publicado no Boletim da República nº 76, I Série de 19
de Setembro de 2014
32
Uma nota importante é que a Directiva fornece orientação para intervenção no caso de
reassentamentos involuntários.
Como diz o próprio texto, “providencia as linhas mestres para que o Governo e os outros
intervenientes no processo alinhem a planificação de reassentamento físico com a
planificação do processo sócio-económico, com vista à integração das famílias e
comunidades involuntariamente deslocadas dos seus territórios actuais, à restituição dos
meios de vida perdidos e à inserção no desenvolvimento económico local”.
4.6. Padrões internacionais: princípios orientadores do International Finance
Corporation
A proibição da deslocação compulsiva dos cidadãos é a regra geral do direito internacional,
resultando de um conjunto de instrumentos normativos, nomeadamente, a DUDH, o Pacto
Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, o Pacto Internacional sobre Direitos
Económicos, Sociais e Culturais, a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, etc.
Reconhecendo que a aquisição de terras, ou de direitos sobre a terra, relacionada com o
desenvolvimento de actividades económicas pode ter impactos adversos sobre as
comunidades e sobre as pessoas que usam a terra, o IFC (International Finance
Corporation)67 adoptou princípios orientadores (Padrão de Desempenho 5) para os casos
em que aquisição implique reassentamento (deslocamento físico ou simples perda de fontes
ou meios de subsistência).
Os princípios em causa aplicam-se exclusivamente aos casos de reassentamento
involuntário, isto é, quando as pessoas ou comunidades afetadas não têm, do ponto de
vista legal, o direito de impedir a aquisição da terra ou as restrições ao seu uso.
O caso paradigmático deste tipo de situações é quando estamos perante uma intervenção
administrativa, como, por exemplo, a expropriação por interesse ou utilidade pública.
No entanto, mesmo para os casos em que os proponentes do projecto de investimento
disponham de meios jurídicos para adquirir a terra sem o consentimento dos proprietários
ou titulares de outro tipo de direitos sobre a mesma, recomenda-se que aqueles privilegiem
a obtenção de acordos para o desenvolvimento dos projectos que têm em vista.
Assim, os princípios do IFC aplicam-se a todas situações de restrições ao acesso ou uso da
terra ou de outros recursos naturais (aquáticos, florestais, plantas medicinais, terras para
67
O IFC é uma instituição do Banco Mundial, criada em 1950.
33
caça recoleção ou pastagem). Não se aplica, por isso, ao reassentamento resultante de
transacções voluntárias.
O IFC reconhece que, pelos riscos que envolve - na maior parte das vezes resultando no
empobrecimento da população afectada - quando não seja possível, em absoluto, evitar o
reassentamento, este deve ser minimizado e criterioso, de modo a que sejam mitigados os
impactos causados não só à população deslocada, mas também às comunidades
acolhedoras.
Os princípios gerais a ter em conta são:
Evitar, e quando não for possível, minimizar o deslocamento explorando elaborações
alternativas do projecto;
Evitar o despejo forçado;
Prever e evitar ou, quando não for possível, minimizar os impactos ambientais e
sociais adversos decorrentes da aquisição de terra ou de restrições a seu uso (i) por
meio da indemnização por perda de bens pelo custo de reposição
e (ii)
certificando-se de que as actividades de reassentamento sejam executadas após
a divulgação apropriada de informações, e de consulta e a participação informada
das partes afectadas;
Aperfeiçoar ou recuperar os meios de subsistência e os padrões de vida das pessoas
deslocadas; e
Melhorar as condições de vida das pessoas fisicamente deslocadas mediante o
fornecimento de habitação adequada, com garantia de propriedade
nos locais de
reassentamento.
Importante neste contexto será o entendimento de “custo de reposição” e o cálculo do valor
das indemnizações.
De acordo com o IFC, custo de reposição é o valor de mercado dos bens
(desconsiderando a depreciação das estruturas e bens), acrescido dos custos de transação.
E valor de mercado será o valor necessário para que as pessoas e comunidades afectadas
substituam os bens perdidos por novos bens de valor semelhante.
No que respeita às indemnizações, tendo em conta que muitos países definiram por lei o
valor das indemnizações a pagar por plantações, terras ou direitos sobre a terra, o IFC
34
recomenda que os proponentes dos projectos de investimento reajustem os valores
conforme necessário, de modo a responder ao critério do custo de reposição.
Quanto à questão da recuperação dos meios de subsistência, o IFC sustenta que, para
além da indemnização pela perda de bens, as pessoas economicamente deslocadas devem
receber oportunidades para melhorar ou, no mínimo, recuperar os meios de que dispunham
antes, os níveis de produção e padrões de vida. Assim, para as pessoas cujos meios de
subsistência é a terra, deve-se oferecer terra de substituição que não só tenha potencial
produtivo, mas também vantagens de localização e outros factores. Na eventualidade de
não ser possível fornecer terra de substituição com essas características, deverão ser
oferecidas oportunidades alternativas de obtenção de renda, como linhas de crédito,
formação, dinheiro ou oportunidades de emprego.
Uma nota importante é o facto de o IFC reconhecer, mesmo no caso de reassentamentos
involuntários, a possibilidade dos cidadãos e comunidades afectadas não só recusarem os
termos da indemnização que lhes são apresentados, como também encetar os mecanismos
legais disponíveis para fazerem valer os seus direitos. Diz o IFC que “se as famílias ou as
comunidades afectadas rejeitarem uma oferta de indemnização […] e, como resultado, a
desapropriação ou outros procedimentos legais forem iniciados, os órgãos governamentais
responsáveis poderão oferecer uma indemnização às famílias ou comunidades afectadas.”
Ainda assim, o reconhece o IFC que a indemnização, por si, não garante a recuperação ou
melhoria das condições de subsistência e bem-estar das famílias e comunidades
deslocadas. Será necessário assegurar a continuidade da vida social e cultural das
populações afectadas, incluindo as comunidades receptoras. Assim, os valores das
indemnizações deverão articular-se com o acesso a uma diversidade de bens e serviços
interligados: terra, florestas (com recursos madeireiros e não madeireiros) recursos
marinhos e aquáticos, água potável, áreas de pastagem, áreas de caça e recolecção,
serviços públicos, emprego, etc.
O princípio da participação é transversal aos documentos orientadores do IFC, embora
sejam especificamente desenvolvidos no Padrão de Desempenho 1, referente à avaliação
35
e gestão de riscos e impactos ambientais e sociais. A principal preocupação é evitar que os
processos de participação redundem no mero cumprimento burocrático de uma obrigação,
mas que sejam um mecanismo para assegurar a participação livre e informada de cidadãos
e comunidades.
O IFC recomenda que os seus clientes, isto é, os proponentes de projectos de investimento
desenvolvam e implementem um Plano de Part que deve, não
só ser proporcional aos riscos e impactos do projecto e à etapa de desenvolvimento do
projecto, como também ser adaptado às características e interesses das comunidades
afectadas.
Além do mais, o Plano deverá incluir medidas diferenciadas para assegurar a efectiva
participação dos grupos desfavorecidos ou vulneráveis.
Um elemento importante no sentido de salvaguardar a representatividade no processo de
diálogo com as comunidades, é o facto dos proponentes do projecto deverem-se certificar
se os seus interlocutores representam, de facto, os pontos de vista das comunidades
afectadas e se comunicam com exatidão os resultados das consultas a seus respectivos
membros.
Para o IFC, são as seguintes algumas das principais características de que se devem
revestir os processos de participação:
- continuidade (devendo ter início o mais cedo possível no arranque do projecto e
continuar durante a vida do mesmo);
- livre de manipulação, interferência, coerção ou intimidação externa
- participação significativa (alargada) dos membros da comunidade;
- veiculação de informações oportunas, relevantes, compreensíveis e acessíveis, e num
formato culturalmente apropriado;
- utilização de línguas locais;
- implantação de mecanismos de reclamação contra o proponente do projecto e
informação às comunidades afectadas sobre a sua existência e meios de utilização;
36
- não impedimento de recurso às instâncias judiciais ou administrativas.
4.7. Considerações sobre o processo de reassentamento de Palma
Pelo que ficou dito nas secções anteriores, fora dos casos de transmissão voluntária de
benfeitorias (que implique a transmissão do DUAT), este extinguir-se-á pelo não
cumprimento do plano de exploração ou projecto de investimento, sem motivo justificado; ou
por revogação do DUAT por motivos de interesse público, precedida do pagamento de
justa indemnização e/ou compensação. Como se especifica no Regulamento da Lei de
Terras, a extinção do DUAT por motivo de interesse público está associada à expropriação
por utilidade ou interesse público, devendo os dois processos correr em paralelo, embora
antecedidos do pagamento de justa indemnização e/ou compensação.68
No caso de Palma, não tendo havido qualquer acto de expropriação, a transmissão do
DUAT deverá ser consentida pelos respectivos titulares e efectuada nos termos da lei, isto
é, associada à transmissão voluntária de infraestruturas, construções ou benfeitorias.
O Regulamento da Lei de Terras faz uma distinção importante entre prédios rústicos e
urbanos, não se reconduzindo necessariamente à distinção entre espaço rural e urbano.
É considerada rústica a parte delimitada do solo e as construções nele existentes que não
tenham autonomia económica, em que a fonte de rendimento depende principalmente da
terra em si, enquanto as construções têm como função uma actividade de apoio à
exploração da terra.
E será urbano o edifício incorporado no solo, com os terrenos que lhe sirvam de logradouro,
em que a fonte de rendimento depende principalmente das construções existentes e não da
terra em si. Tratando-se de prédios rústicos, a efectivação da transmissão está dependente
de uma posterior autorização por parte da entidade que autorizou pedido ou que teria
competência para autorizar, caso esse pedido não tenha sido feito, como será nas
ocupações de acordo com práticas costumeiros ou com as ocupações de boa fé.
Assim, será importante que no levanto sócio-económico de Palma se inclua um elemento de
caracterização dos bens, para além da especificação da respectiva titulação.
Quanto a esta última questão, seria necessário distinguir entre o DUAT respeitante às terras
comunitárias e os direitos sobre a terra cujos titulares são os membros das comunidades,
individualmente considerados. Repare-se que, mesmo quando estamos perante uma
68
Artigo 19º, nº 3 do Regulamento da Lei de Terras.
37
expropriação, a lei requer que, para efeitos de extinção do DUAT, haja lugar ao pagamento
prévio de indemnizações.
Pelo mesmo motivo, nos termos do Regulamento da Lei de Ordenamento do Território
(artigo 69º, nº 3), o pedido de declaração de interesse público deve ser instruído com as
provas documentais e certidões legais relativas ao património a expropriar.
Se deveríamos estar perante uma transmissão voluntária de benfeitorias, o reassentamento
(e as obrigações associadas ao proponente do projecto) surgiria então como um dos
elementos de negociação entre as pessoas/comunidades afectadas e os investidores.
Se ao Estado a lei impõe que, previamente ao reassentamento resultante de expropriação,
indemnize e/ou compense as populações, não nos parece que se justificaria um regime
diverso no caso de transmissão voluntária de benfeitorias e, consequentemente, do DUAT.
E aqui há uma diferença substancial de regime, uma vez que as pessoas e as comunidades
deverão aceitar de forma livre as condições do negócio. Caso contrário, estaria a atribuir-se
às entidades privadas poderes administrativos que nem ao próprio Estado se reconhece.
Através de entrevistas feitas aos membros das comunidades de Quitupo percebemos que
há divergências em relação a questões elementares que serviriam de base ao processo
negocial entre as pessoas/comunidades e os investidores:
Desconhecimento da verdadeira natureza, dimensão, implicações e eventuais
impactos do projecto de investimento;
Desconhecimento do benefício que poderá advir para as comunidades através da
implantação do projecto;
Desconhecimento do papel do “comité para o desenvolvimento do projecto do gás”,
questionando-se se serão representantes da comunidade ou se terão outra função. Este
facto indicia que não estão claros os mecanismos de representação (quem representa
quem? para que fins representa? de que poderes de representação está munido? a que
tipo de controlo estão sujeitos? etc.);
Desentendimento quanto à avaliação dos bens registados para efeitos de
indemnização/compensação. Aqui referem-se não só à mera questão da contagem dos
bens, mas também ao valor atribuído aos mesmos;
Desconsideração dos laços culturais e afectivos entre as pessoas/comunidades e a
terra que habitam (e que já era habitada pelos seus antepassados);
38
Desconhecimento do local de destino das pessoas que serão reassentadas,
especialmente no que refere às condições subsistência e de convivência que irão
encontrar;
Desconhecimento do projecto por parte das comunidades acolhedoras das
populações que serão reassentadas; e
Desconhecimento dos impactos que o reassentamento poderá produzir nas
comunidades acolhedoras.
O não esclarecimento destas questões tem precisamente sido a base de constatação do
projecto por parte dos membros das comunidades de Quitupo. Entendemos que o seu
devido esclarecimento deverá ser uma pré-condição para o entendimento entre os
investidores e as comunidades e respectivos membros.
Este caminho parece-nos recomendável, uma vez que entendemos que:
i) A Constituição da República e demais legislação proíbem deslocações forçadas de
cidadãos;
ii) Excepcionalmente, nos casos especialmente previstos na lei, pode o Estado
expropriar bens ou direitos dos cidadãos, em nome do interesse público, mediante
pagamento de uma justa indemnização/compensação;
iii) A lei fixa valores de compensação/indemnização apenas para os casos de
expropriação por utilidade pública ou interesse público;
iv) A Constituição da República e a lei não atribuem poderes administrativos a nenhuma
entidade privada, devendo reger-se pelo direito privado nas relações com os cidadãos;
v) Estando no âmbito do direito privado, as transacções dever ser negociadas, cabendo
às partes procurar chegar ao entendimento sobre as respectivas prestações;
vi) As negociações devem ser livres e informadas, devendo, por isso, ser prestadas
todas informações relevantes do projecto, e bem assim fornecidos os demais elementos
solicitados pelos membros das comunidades afectadas e qualquer interessado;
vii) Os pedidos de esclarecimento sobre o projecto, incluindo sobre o processo de
titulação de direitos e de reassentamento devem ser prontamente respondidos;
viii) Serão “parte” no processo todos os titulares de direitos afectados ou susceptíveis de
serem afectados pelo projecto;
ix) Poderão as partes, se assim entenderem, solicitar a intermediação de uma terceira
parte (imparcial) para ajudar a alcançar acordos;
39
x) Os processos de consulta, os acordos alcançados, assim como os diferendos que
subsistam, deverão ser reduzidos a escrito e devidamente assinados pelos
intervenientes e testemunhas idóneos.
5. O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O ordenamento jurídico sobre o ambiente e os seus componentes está disperso por um
vasto conjunto de diplomas, uns de âmbito mais geral, outros relacionados com específicos
sectores de actividade. No presente capítulo a nossa atenção será focalizada sobre as leis
e regulamentos que têm incidência directa no processo de licenciamento ambiental do
Projecto de Gás Natural Liquefeito de Cabo Delgado.
5.1. Constituição da República
O quadro jurídico-constitucional relativo ao ambiente foi sendo sucessivamente reforçado
desde a proclamação da independência nacional. Se a primeira Constituição, posta em
vigor em 25 de Junho de 1975, nenhuma referência fazia a este direito colectivo e difuso, a
revisão operada em 1990 veio elevá-lo à categoria de bem jurídico fundamental da
comunidade, com o mesmo estatuto de outros direitos inalienáveis, como a vida, a
integridade física, as diferentes liberdades, etc. (Serra, 2012: 13).
Mas foi sobretudo com a nova Constituição de 2004 – e, em certa medida, como resultado
das recomendações da Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992 – que a tutela do ambiente ganhou
maior merecimento, porquanto não apenas se outorgou a todo o cidadão o direito de viver
num ambiente equilibrado e o dever de o defender e conservar (artigos 90, nº 1, e 45, alínea
f))69, como também se atribuiu ao Estado e às autarquias locais, com a colaboração das
associações de defesa do ambiente, a responsabilidade de adoptar políticas de defesa do
ambiente e de velar pela utilização racional de todos os recursos naturais (artigo 90, nº 2).
Este papel central do Estado em matéria ambiental aparece, aliás, expressamente
consagrado noutro importante preceito da Lei Fundamental, o artigo 11770, que o obriga a
promover iniciativas para garantir o equilíbrio ecológico e a conservação e preservação do
ambiente (nº 1) e a adoptar políticas que visem prevenir e controlar a poluição e a erosão; a
integrar os objectivos ambientais nas políticas sectoriais; a promover a integração dos
valores do ambiente nas políticas e programas educacionais; a garantir o aproveitamento
racional dos recursos naturais com salvaguarda da sua capacidade de renovação, da
69
Inseridos no Capítulo V (Direitos e deveres económicos, sociais e culturais) do Título III (Direitos, Deveres e
Liberdades Fundamentais), e no Capítulo I (Princípios gerais) do mesmo Título III, respectivamente. 70
Enquadrado no Capítulo III (Organização social) do Título IV (Organização económica, social, financeira e
fiscal).
40
estabilidade ecológica e dos direitos das gerações vindouras; e a promover o ordenamento
do território com vista a uma correcta localização das actividades e a um desenvolvimento
socio-económico equilibrado (nº 2).
Tendo em consideração o regime de propriedade sobre os recursos naturais e de domínio
público sobre determinadas áreas e infra-estruturas essenciais (cfr. artigo 98)71, não é difícil
descortinar a importância desse papel impulsionador e regulador do Estado nesta matéria.
Mas não é apenas o Estado que goza de prerrogativas e assume responsabilidades na
defesa do ambiente. Os cidadãos, pessoalmente ou através de associações com existência
legal, no exercício do direito de acção popular, podem promover a prevenção, a cessação
ou a perseguição judicial das infracções contra a preservação do ambiente e contra outros
interesses colectivos ou difusos72. E gozam ainda do poder-dever de defender os bens do
Estado e das autarquias locais73.
O conjunto de princípios e de normas que a CRM consagra à tutela e protecção do
ambiente é, pois, suficientemente amplo e variado para, como diz Carlos Serra, configurar
“uma autêntica Constituição Ambiental”. Esta, por sua vez, implica para o legislador
ordinário a importante tarefa de operacionalizar, através de outros instrumentos jurídicos
infraconstitucionais (sejam eles leis emanadas da Assembleia da República, regulamentos
aprovados por Decreto do Conselho de Ministros ou Diplomas Ministeriais elaborados nos
diferentes Ministérios), os princípios e normas constitucionalmente definidos, tornando
realidade o direito fundamental a um ambiente equilibrado, de que é titular todo e qualquer
cidadão da República de Moçambique (Serra, 2012: 14).
5.2. Lei do Ambiente (Lei nº 20/97, de 1 de Outubro)
O principal desses instrumentos legais é a Lei do Ambiente – Lei nº 20/97, de 1 de
Outubro74 – que veio estabelecer as bases legais para a utilização e gestão correctas do
ambiente e seus componentes, com vista à materialização de um sistema de
desenvolvimento sustentável no país75.
71
Segundo o qual os recursos naturais situados no solo e no subsolo, nas águas interiores, no mar territorial, na
plataforma continental e na zona económica exclusiva são propriedade do Estado (nº 1); e constituem domínio
público do Estado a zona marítima, o espaço aéreo, o património arqueológico, as zonas de protecção da
natureza, o potencial hidráulico, o potencial energético, as estradas e linhas férreas, as jazidas minerais e os
demais bens como tal classificados por lei (nº 2). 72
Cfr. artigo 81, nº 2, alínea b), da CRM. 73
Idem, artigo 81, nº 2, alínea c). 74
A Lei n.º 20/97 de 1 d Outubro foi publicada no Boletim da República n.º 29, I Série de 18 de Julho de 2007 75
Cfr. Artigo 2 da Lei nº 20/97, de 1 de Outubro.
41
Para melhor compreender o seu objecto e as situações que se destina a salvaguardar,
faremos uma breve abordagem à sua estrutura, conforme o quadro que se segue:
Estrutura da Lei do Ambiente
Capítulo I Disposições gerais
Capítulo II Órgãos de gestão ambiental
Capítulo III Poluição do ambiente
Capítulo IV Medidas especiais de protecção
Capítulo V Prevenção de danos ambientais
Capitulo VI Direitos e deveres dos cidadãos
Capítulo VII Responsabilidade, infracções e sanções
Capítulo VIII Fiscalização ambiental
Capítulo IX Disposições finais
Deste modo,
O Capítulo I inicia, logo no artigo 1, com a apresentação de uma série de definições
básicas, entre as quais as de ambiente, associações de defesa do ambiente, auditoria
ambiental, avaliação de impacto ambiental, biodiversidade, componentes ambientais,
degradação do ambiente, entre outras. Estes conceitos, para além de auxiliarem na
correcta compreensão do texto legal, apresentam-se como uma primeira tentativa de
descrever noções essenciais da ciência do ambiente no contexto moçambicano;
O artigo 4, ainda no mesmo Capítulo, referente às Definições, consagra alguns
princípios fundamentais em matéria ambiental, dos quais se destacam o
reconhecimento e valorização das tradições e do saber das comunidades locais (alínea
b)), o princípio da precaução (alínea c)) e o da responsabilização (alínea g));
No Capítulo II (artigos 5 a 8) delimita-se o campo de actuação da administração
pública e define-se o papel dos cidadãos, das comunidades e das organizações da
sociedade civil na protecção do ambiente;
No Capítulo III consagra-se expressamente a proibição de poluir (artigo 9) e impõe-se
ao Estado a definição de padrões de qualidade ambiental (artigo 10);
O Capítulo IV (artigos 11 a 14) faz referência expressa àquelas situações que, pelas
suas especiais características, necessitam de um tratamento diferenciado em matéria
ambiental (é o caso do património ambiental e da biodiversidade);
42
O Capítulo V (artigos 15 a 18) é, em termos genéricos, o mais importante para os
efeitos da nossa análise, porque consagra alguns dos principais mecanismos de
prevenção do dano ao dispor da Administração Pública, relativamente aos quais nos
debruçaremos adiante;
No Capítulo VI (artigos 19 a 24) definem-se direitos e deveres, alguns já com
consagração constitucional, que são fundamentais à defesa do ambiente e à protecção
dos cidadãos;
No Capítulo VII (artigos 25 a 27) prevêem-se algumas soluções de cariz civil, criminal
ou contravencional, que remetem para legislação específica e visam fazer face às
agressões verificadas no ambiente ou através do ambiente;
O Capítulo VIII (artigos 28 a 30) atribui ao Governo a responsabilidade de criar um
corpo de agentes de fiscalização que devem velar pela implementação das normas
legais sobre a defesa do ambiente e reafirma-se o papel das comunidades na
fiscalização ambiental;
Finalmente, no Capítulo IX estipula-se a relação desta Lei com a restante legislação
sectorial, sublinhando-se a necessidade de o Governo adoptar medidas regulamentares
com vista à sua efectivação.
Uma nota importante a salientar nesta lei é a que se refere aos seus destinatários, ou seja,
aos sujeitos a quem se aplica. O texto legal não poderia ser mais explícito: ela cobre todas
as actividades públicas ou privadas que, directa ou indirectamente, possam influir nos
componentes ambientais (artigo 3). Consequentemente, tanto os particulares, como a
administração pública devem pautar a sua conduta pelas normas e princípios previstos na
Lei do Ambiente.
Isso nem sempre sucede, como observa Paula Silveira (2010: 6), porque se tem verificado
uma tendência na Administração Pública para apenas impor deveres de acatamento da Lei
do Ambiente aos particulares, ficando os entes públicos isentos do ónus de a respeitar e
cumprir.
Outra questão que deve ser realçada é a que diz respeito ao tipo de bens que esta lei visa
proteger. Se nos basearmos na definição legal adoptada, diremos que o Ambiente é o meio
em que o ser humano e os outros seres vivos interagem entre si e com o próprio meio,
incluindo o ar, a luz, a terra, a água, os ecossistemas, a biodiversidade e as relações
ecológicas, toda a matéria orgânica e inorgânica e todas as condições socioculturais e
económicas que afectam a vida das comunidades (artigo 1, nº 2).
43
Trata-se, pois de um conceito amplo, abrangendo não só os elementos naturais, mas
também os artificiais (como a paisagem, a cultura, o saber das comunidades locais, entre
outros). É por isso que um dos princípios fundamentais proclamados no artigo 4 aponta
para uma visão global e integrada do ambiente, como um conjunto de ecossistemas
interdependentes, naturais ou construídos (v. alínea d)).
A valorização do ambiente como elemento decisivo nas políticas de desenvolvimento
sustentável é reforçada pelo princípio estabelecido do nº 2 do artigo 15, segundo o qual a
emissão da licença ambiental tem precedência sobre a de quaisquer outras licenças
legalmente exigidas para cada caso.
Numa apreciação mais geral deste diploma, decorridos que são quase dezoito anos desde
a sua aprovação, poder-se-á dizer que, não obstante uma ou outra lacuna ou imperfeição,
ele se mostra apto a dar resposta à maioria dos problemas ambientais do país. Todavia, a
eficácia das suas previsões normativas depende, como não podia deixar de ser, dos
regulamentos cuja elaboração o Governo foi mandatado a realizar, nos termos do artigo
3376.
5.3. Regulamentos da Lei do Ambiente
No período já decorrido de vigência da Lei do Ambiente, vários foram os Regulamentos
adoptados pelo Governo, ao abrigo do citado artigo 33 da Lei nº 20/97. Para não nos
dispersarmos em assuntos que não tenham directamente a ver com o objecto deste
parecer, adoptamos a sistematização proposta por Carlos Serra na sua Colectânea de
Legislação do Ambiente (2011), na qual os diplomas regulamentares estão organizados
segundos as seguintes categorias:
Instrumentos de prevenção ambiental
Instrumentos de prevenção e tratamento da poluição
Instrumentos de protecção da biodiversidade
Instrumentos de protecção do ambiente marinho e costeiro
Uma lista mais ou menos exaustiva destes diplomas encontra-se no Anexo 1 do presente
parecer.
76
Que estatui o seguinte: “Cabe ao Governo adoptar as medidas regulamentares necessárias à efectivação da
presente Lei”.
44
A esse conjunto de diplomas acresce uma série de leis e decretos complementares que
abordam temas intrinsecamente relacionados com a problemática ambiental, como a
questão das águas, das florestas e fauna bravia, da energia, minas e petróleos, das pescas,
da saúde pública, do património cultural ou do ordenamento do território.
No que se refere ao licenciamento ambiental, o Regulamento aprovado pelo Decreto nº
45/2004, de 29 de Setembro, é o mais abrangente, porque se aplica a todas as actividades
públicas ou privadas que, directa ou indirectamente, possam influir nas componentes do
ambiente (artigo 2, nº 1). Porém, como estamos tratando, no caso concreto, de um projecto
de prospecção, pesquisa e produção de gás e petróleo na bacia do rio Rovuma, teremos de
atender a legislação específica, aprovada por força do mesmo diploma regulamentar (idem,
nº 2).
Assim, a gestão ambiental das actividades desse projecto está sujeita ao regime especial
do Regulamento Ambiental para as Operações Petrolíferas, aprovado pelo Decreto nº
56/2010, de 22 de Novembro. É sobre esse Regulamento que nos debruçaremos em
seguida.
5.3.1. Regulamento Ambiental para as Operações Petrolíferas (aprovado pelo Decreto
nº 56/2010, de 22 de Novembro)
Este Regulamento tem por objecto estabelecer os procedimentos para a Avaliação do
Impacto Ambiental (AIA) das operações petrolíferas, tanto de iniciativa pública como
privada, e as medidas de prevenção, controlo, mitigação e reabilitação do ambiente (artigos
2 e 3).
A AIA é, por definição legal, um instrumento de gestão ambiental preventiva que consiste na
identificação e análise prévia, qualitativa e quantitativa, dos possíveis efeitos benéficos e
perniciosos de uma actividade proposta, sobre o ambiente (artigo 1, alínea c)). É realizada
obedecendo às seguintes fases (artigo 4):
a) Concepção da proposta do projecto;
b) Pré-avaliação;
c) Definição do âmbito;
d) Estudo do impacto ambiental (EIA)77 ou Estudo ambiental simplificado (EAS)78;
77
Definido, nos termos do artigo 1, alínea f), como “a componente do processo de AIA que analisa técnica,
científica e socialmente as consequências da implementação das actividades de Categoria A sobre o ambiente”.
45
e) Relatório do EIA ou EAS;
f) Revisão do Relatório;
g) Decisão;
h) Participação pública; e
i) Monitorização e auditoria.
O Regulamento estabelece três categorias de operações petrolíferas:
As operações de Categoria A são as relacionadas com o desenvolvimento, produção,
construção e operação de sistemas de oleoduto ou gasoduto e desmobilização e outras
actividades a serem desenvolvidas em ecossistemas sensíveis e áreas de conservação
(artigo 1, alínea d)). São obrigatoriamente sujeitas à realização de um EIA (artigo 5,
alínea a));
As operações de Categoria B são as que se relacionam com a pesquisa, exceptuando
em áreas de conservação e ecossistemas sensíveis (artigo 1, alínea e)). São, em regra,
sujeitas a um EAS, com excepção dos casos previstos no Regulamento (artigo 5, alínea
b));
As operações de Categoria C são aquelas que, pela sua natureza, não acarretam
impactos negativos para o ambiente e a saúde pública (artigo 1, alínea f))79. Apenas
estão sujeitas à observância das normas de boa gestão ambiental (artigo 5, alínea c)).
O processo de AIA inicia-se com a submissão da proposta de projecto ao Ministério que
superintende a área do ambiente80, acompanhado da seguinte informação e documentação
(artigo 9):
a) Identificação e domicílio profissional do proponente;
b) Descrição das operações petrolíferas quanto às suas funcionalidades, tecnologias
usadas, alternativas de localização e materiais a usar, entre outras;
78
Idem, em relação às actividades da Categoria B. 79
O artigo 18 enumera exemplificativamente algumas dessas actividades: a) Levantamentos magnéticos e
electromagnéticos; b) Levantamentos geológicos; c) Levantamentos gravimétricos; d) Medições da circulação
geotérmica; e) Medições radiométricas; f) Levantamentos geoquímicos; g) Recolha de amostras do solo e do
fundo do mar e perfuração de testemunho até ao máximo de 100 metros; h) Estudos científicos realizados por
instituições de investigação científica, mas que não incluam a pesquisa sísmica; i) Levantamento de base para o
conhecimento da área; e j) Outras actividades que não acarretam impactos negativos para o ambiente e a saúde
pública. 80
À data da submissão do projecto a que nos vimos referindo – Projecto de Gás Natural Liquefeito (GNL)
proposto para os campos de gás existentes nas Área 1 e 4 Offshore na Bacia do Rovuma –, o MICOA
(Ministério da Coordenação da Acção Ambiental); actualmente, o Ministério da Terra, Ambiente e
Desenvolvimento Rural.
46
c) Justificação legal e factual das operações petrolíferas;
d) Descrição do ambiente biofísico e socioeconómico afectado;
e) Descrição dos impactos prováveis nas componentes ambientais afectadas; e
f) Anexos, contendo mapas a uma escala apropriada e desenhos das operações
petrolíferas.
A autoridade ambiental manda, de seguida, proceder a uma pré-avaliação e, em função dos
impactos que das actividades do projecto, resultem para as componentes ambientais, pode
tomar uma das seguintes decisões (artigo 10, nº 2): a) Rejeição da proposta; b) Realização
de um EIA; c) Realização de um EAS; Isenção da realização do EIA ou EAS. Neste último
caso, é emitida a respectiva Declaração de Isenção.
Antes do início das actividades da Categoria A ou B, é também obrigatória a elaboração e
submissão de um Estudo de Pré-Viabilidade Ambiental e Definição do Âmbito (EPDA) e dos
Termos de Referência (TdR) do projecto (artigo 11, nº 1). O primeiro é definido como o
documento que visa identificar, avaliar os principais impactos e analisar alternativas ao
projecto, bem como definir o âmbito do EIA ou EAS, através da selecção ou identificação
das componentes ambientais que podem ser afectadas pelas operações petrolíferas e
sobre as quais o EIA/EAS deve incidir (artigo 1, alínea k)). Os TdR constituem o documento
que contém os parâmetros e informações específicas que deverão presidir à elaboração do
EIA/EAS do sector petrolífero (artigo 1, alínea s)).
O EPDA deve conter a informação e documentação a que se refere o nº 3 do artigo 11, e é
submetido, juntamente com os TdR, ao Ministério que superintende a área do ambiente em
formato papel e em suporte informático, no número de exemplares que tiver sido solicitado
durante a pré-avaliação.
Aprovados esses documentos, o proponente deve realizar o EIA, tratando-se de operações
da Categoria A81, ou o EAS, tratando-se de actividades da Categoria B82. Os respectivos
Relatórios devem ser elaborados com base no EPDA e nos TdR.
O EIA é, naturalmente, mais exigente. Deve conter, no mínimo, a seguinte informação:
a) Identificação e domicílio profissional do proponente;
81
Cfr. o já citado artigo 5, alínea a), e o artigo 12, nº 1 82
Cfr. os artigos 5, alínea b), e 15, nº 1. Todavia, verificando-se as circunstâncias descritas no artigo 17, nº 1, as
actividades da Categoria B também devem ser precedidas de um EIA.
47
b) Identificação do consultor ambiental registado ou credenciado pela autoridade de AIA,
bem como da equipa responsável pela eventual elaboração do EIA e respectivas
funções;
c) Resumo não técnico com as principais questões abordadas, conclusões e propostas;
d) Delimitação e representação geográfica, bem como uma breve descrição da situação
ambiental de referência da área de influência83;
e) Descrição das operações petrolíferas a serem realizadas e das diferentes acções
previstas para a realização das mesmas, seus impactos e medidas de mitigação;
f) Justificação factual e legal da operação petrolífera e sua inserção nos planos de
ordenamento territorial existentes para a área de influência directa da actividade;
g) Identificação de lacunas de informação e das medidas de minimização das mesmas;
h) Identificação, classificação e avaliação dos potenciais impactos ambientais das
actividades, bem como a identificação das medidas de mitigação;
i) Descrição das componentes ambientais sobre as quais incidirá o estudo, incluindo:
j) Descrição das emissões para o mar, ar e solo;
k) Descrição de possíveis bens materiais e património cultural dos monumentos que
podem ser afectados;
l) Avaliação das possíveis consequências das soluções técnicas escolhidas;
m) Critérios ambientais e impactos sobre o meio ambiente tidos em consideração para a
escolha das soluções técnicas;
n) Descrição das possíveis medidas planeadas de modo a prevenir, controlar, mitigar e
a possibilidade de reabilitar e compensar eventuais efeitos negativos sobre o ambiente;
o) Obtenção de licenças, autorizações ou concessões de entidades que tutelam outras
áreas de actividade que devem ser requeridas em conformidade com a legislação
aplicável;
p) Descrição dos sistemas aplicáveis para controlar e monitorar as actividades e os seus
efeitos;
83
Área de influência, segundo a definição do artigo 1, alínea b), é a área e o espaço geográfico, directa ou
indirectamente afectados pelos impactos resultantes de operações petrolíferas.
48
q) Descrição e comparação detalhadas das diferentes alternativas e a previsão
ambiental futura com e sem medidas de mitigação;
r) Plano de gestão ambiental da actividade que inclui a monitorização dos impactos,
programa de educação ambiental, planos de contingência de resposta a situações de
emergência;
s) Relatório de participação pública, conforme previsto neste Regulamento;
t) Avaliação dos impactos, incluindo cumulativos.
O conteúdo do Relatório do EAS é o que vem indicado no artigo 16.
Tanto o EIA como o EAS devem incluir obrigatoriamente um processo de participação
pública, que vem descrito no artigo 19. Trata-se de uma consulta às pessoas individuais ou
colectivas, públicas ou privadas, directa ou indirectamente interessadas e afectadas pela
realização das operações petrolíferas.
A participação pública é da responsabilidade do proponente e implica a prestação de toda a
informação e recolha de sensibilidades sobre a actividade a realizar e sobre as decisões
tomadas (artigo 19, nº 3). O proponente deve enviar a proposta de relatório de EIA ou EAS
às partes interessadas e afectadas, às autoridades relevantes, organizações industriais e
associações económicas relevantes, em tempo útil e em lugar apropriado (idem, nº 4).
A convocatória para a consulta pública é anunciada até 15 dias antes da data da sua
realização, devendo ser publicada no jornal nacional de maior audiência no país, na
televisão, na rádio, através da fixação de cartazes, por correio electrónico, por fax, podendo
o Ministério que superintende a área do ambiente estipular outros meios, tais como
publicação em outros canais de informação, reuniões de informação ao público ou, ainda,
outros meios que se mostrem adequados (idem, nº 5).
Dentro do prazo máximo de 15 dias após a consulta pública, quem tiver comentários sobre
o EIA/EAS deve submetê-los ao Ministério que superintende sobre a área do ambiente
(idem, nº 6).
Um Relatório final, com todos os comentários ao processo de participação pública deverá
ser elaborado pelo proponente e remetido ao mesmo Ministério (idem, nº8).
49
Depois de proceder à revisão e de aprovar o Relatório do EIA/EAS, nos termos
estabelecidos no artigo 2084, o Ministério que superintende sobre a área do ambiente deve
emitir a Licença Ambiental, no prazo de 8 dias após o pagamento das taxas devidas (artigo
21, nº 1). Esta licença é válida por um período de 5 anos, renováveis por igual período,
mediante requerimento para a sua actualização (idem, nº 2).
Os últimos três Capítulos do Regulamento (artigos 22 a 30) tratam das Taxas e Multas a
cobrar, da Auditoria e Inspecção Ambiental (da responsabilidade do Ministério que
superintende sobre a área do ambiente, em coordenação com o Ministério que superintende
sobre a área do petróleo) e das Disposições Finais e Transitórias.
5.2. Comentários ao Relatório do EIA relativo ao Projecto de Gás Natural Liquefeito a
desenvolver nas Área 1 e 4 Offshore da Bacia do Rovuma
O processo de AIA para o Projecto de Gás Natural Liquefeito (GNL) de Cabo Delgado está,
como já foi dito, a ser realizado em parceria pelas empresas Environmental Resources
Management Southern Africa (PtY) Ltd (ERM), uma multinacional de consultoria ambiental,
e Projectos e Estudos de Impacto Ambiental, Lda, (Impacto), sociedade moçambicana.
Do trabalho já produzido foi publicado, em Fevereiro de 2014, um Relatório do EIA,
disponível na página web da ERM. O Relatório consta de três extensos volumes, com a
seguinte estrutura cada um:
Volume I – Introdução e Descrição do Projecto e da Situação Ambiental de referência
Compreende nove capítulos:
- Introdução
- Quadro legal e regulador
- Processo, abordagem e metodologia da AIA
- Descrição do Projecto
- Avaliação de alternativas
- Introdução e contexto geográfico - Situação de referência ambiental em alto mar e
próximo da costa
- Situação de referência ambiental em terra
84
Sem prejuízo de, ouvido o Ministério que superintende sobre a área do petróleo, devolver o Relatório ao
proponente, caso não esteja de acordo com as disposições do Regulamento (cfr. artigo 20, nº 3)
50
- Situação de referência socioeconómica e de saúde comunitária
Volume II – Avaliação de Impactos, Gestão, Implementação e Conclusões
Está organizado em dez capítulos:
- Introdução ao processo de Avaliação de Impactos e Mitigação
- Avaliação de Impactos Ambientais em Alto Mar e Próximo da Costa e Mitigação
- Avaliação de Impactos Ambientais em Terra e Mitigação
- Avaliação de Impactos Socioeconómicos e Mitigação
- Eventos não planeados
- Impactos cumulativos
- Sumário do Processo de AIA
- Sistema de Gestão Ambiental e Social e Plano de Gestão Ambiental e Social
- Conclusões
- Referências
Volume III – Anexos
Integra os seguintes documentos:
- Relatório do Processo de Participação Pública
- Aprovação pelo MICOA do EPDA e TdR
- Metodologias usadas para a Definição da Situação de Referência
- Tabela do ESMP
- Plano de Gestão de Resíduos
- Plano de Desmobilização e Reabilitação
- Material de Apoio à Definição da Situação de Referência
- Plano de Resposta a Emergências
- Plano Inicial de Reassentamento
De um modo geral, pode dizer-se que o processo de AIA tem sido conduzido no respeito
pelas normas legais e regulamentares, cumprindo, até ao momento, cada uma das fases
previstas no já citado artigo 4 do Regulamento Ambiental para as Operações Petrolíferas.
51
Dos diferentes impactos que as actividades do projecto irão reconhecidamente produzir,
com maior ou menor intensidade, sobre a Natureza e as pessoas nas áreas abrangidas,
interessam-nos, para os efeitos deste parecer, sobretudo os de carácter socioeconómico.
Como reconhece o EIA,
“Prevê-se que todos os que residem no Local do Projecto de Afungi sejam
permanentemente deslocados, o que resultará na perda de casas e das infra-estruturas
associadas à habitação, dos meios de subsistência e dos bens comunitários no Local do
Projecto em Afungi. O acesso a áreas naturais colectivas (ex: florestas, pastos,
planícies, vegetação dunar, árvores de fruto e plantações de coqueiros) será
permanentemente perdido devido à aquisição dos terrenos necessários ao Projecto.
Para além disso, o transporte marítimo e a pesca serão afectados pelas actividades do
Projecto na Baía de Palma durante as fases de construção e operação, devido ao
aumento do tráfego de barcos e às zonas de exclusão de segurança em volta da infra-
estrutura do Projecto. Prevê-se que os impactos associados à deslocação física e
económica sejam de significância ALTA, tanto na fase de construção como de
operação. Com a implementação do Plano de Acção de Reassentamento (RAP), a
significância dos impactos será reduzida para MODERADA”.85
Esta deslocação física e económica forçada dos residentes no Local do Projecto é uma
preocupação ainda bem presente, sobretudo para as comunidades de Quitupo, Milamba 1 e
2 e Senga, com quem tivemos a oportunidade de interagir. As medidas de mitigação
propostas no EIA e que irão constar de um Plano de Acção de Reassentamento (PAR)86
ainda por elaborar, estão longe de convencer aquelas comunidades. Na intenção dos
titulares do Projecto,
“O PAR será (…) concebido para abordar as condições específicas, as características e
as necessidades da população e dos empreendimentos afectados pela deslocação
física e económica. Tal como indicado na Secção 3.3 do PIR87, o Projecto compromete-
se a explorar alternativas que evitam reassentamento desnecessário e perda de acesso
a terra produtiva. Contudo, isto requer uma estreita cooperação e acordo com vários
ministérios e departamentos no Governo de Moçambique (p. ex. DINAPOT, MICOA,
INP, ENH, para enumerar alguns).
85
Relatório Final do Estudo de Impacto Ambiental (REIA) para o Projecto de Gás Natural Liquefeito em Cabo
Delgado, Volume II, Capítulo 16, Sumário do Processo de Avaliação do Impacto Ambiental, pág. 16-18. 86
Cfr. Relatório Final do Estudo de Impacto Ambiental (REIA) para o Projecto de Gás Natural Liquefeito em
Cabo Delgado, Volume II, Capítulo 13, Avaliação de Impactos Socioeconómicos e Mitigação, pág. 13-5. 87
Plano Inicial de Reassentamento.
52
É essa difícil coordenação interinstitucional ao nível das estruturas do Governo central e
também a percepção da fraca capacidade de diálogo dos órgãos locais da Administração
Pública, que mantêm os residentes de Quitupo, Milamba 1 e 2, Senga e áreas circundantes,
desconfiados das boas intenções do Projecto e do processo em que vão estar envolvidas.
O Relatório do Processo de Participação Pública, incluído no Relatório do EIA, dá a
conhecer que as questões-chave levantadas pelas partes interessadas e afectadas
(incluindo as comunidades locais) nas reuniões de consulta se centraram em torno dos
seguintes pontos88:
• Deslocação (física e económica)
• Aquisição de terras (processo seguido e comunicação)
• Criação de emprego e formação para as comunidades locais
• Benefícios económicos e desenvolvimento comunitário
• Impactos sobre os meios de subsistência (nos quais incluem o turismo, a pesca e a
agricultura)
• Impactos sobre a biodiversidade e os ecossistemas (marinhos e terrestres)
• Impactos na saúde e segurança
• Implementação de medidas de mitigação e gestão (eficácia da mitigação ou capacidade
das autoridades para fazer a monitoria)
Muito embora se conclua, no referido Relatório que todos os comentários recebidos foram
considerados e que “todas as questões consideradas pertinentes e relevantes para o EPDA
e EIA foram endereçadas e os relatórios (...) actualizados”, a verdade é que a percepção
generalizada das pessoas e entidades que estão interessadas e vão ser afectadas pelo
projecto continua a ser de grande insegurança e de convencimento de que os respectivos
direitos não estão sendo devidamente acautelados.
6. LEGITIMIDADE DAS INTERVENÇÕES DAS ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS
A Constituição da República aprovada em 1990, quando comparada com o contexto político
que vigorou desde a independência nacional, representa um alargamento das liberdades e
garantias individuais e colectivas. Esse processo de alargamento dos direitos foi confirmado
na revisão constitucional de 2004. Destacamos, em primeiro lugar, a consagração do direito
de associação e do direito da acção popular.
A Constituição não se limita a recolher o direito de associação, antes confere um conteúdo
muito ao princípio da liberdade associativa, determinando que as organizações sociais e as
associações têm o direito de prosseguir os seus fins, nos termos da lei (artigo 52). A
88
Cfr. Volume III, Anexo A, pág. 23
53
expressão “organizações sociais” permite incluir todas as formas de organização que
possam existir, mesmo que não constituídas em associações formais. Tão importante
quanto isso, é o facto do próprio texto constitucional fixar os limites de reconhecimento das
associações (ou organizações), associado ao fim que prosseguem. Assim, são proibidas as
associações armadas de tipo militar ou paramilitar e as que promovam a violência, o
racismo, a xenofobia ou que prossigam fins contrários à lei. Para lá destes limites, é legítima
a criação e intervenção de associações/organizações. Do mesmo modo, será ilegítima e
abusiva qualquer acção que implique ultrapassar os limites impostos pela Constituição da
República.
Ademais, sendo o reconhecimento administrativo uma condição para a constituição formal
de associações em Moçambique, a existência jurídica de determinada organização significa,
necessariamente, que há conformidade dos seus objectivos com a Constituição e a lei. Na
eventualidade da actuação de determinada associação violar a lei, as consequências
advirão de um processo próprio, igualmente nos termos da lei, não havendo lugar a
quaisquer juízos de valor fora do contexto desse mesmo processo.
A Constituição da República reconhece a importância do contributo das organizações
sociais para a realização dos direitos e liberdades dos cidadãos (artigo 78, nº 2). Por isso,
aos cidadãos é também assistido o direito de impugnar os actos que violem os seus
direitos, a Constituição e a lei, assim como de recorrer aos tribunais para exigir a reparação
desses mesmos direitos (artigos 58, 69 e 70 da Constituição). Estes direitos são,
naturalmente, estendidos a todas formas de organização social que existam.
A revisão constitucional instituiu um mecanismo específico para os casos de violação dos
chamados direitos colectivos e difusos: a acção popular (artigo 81). Embora carecendo
ainda de regulamentação no direito moçambicano, a acção popular é tradicionalmente
conhecido como o expediente de massas, acessível, accionável por qualquer cidadão ou
organização com vista à protecção de direitos ou interesses colectivos ou difusos, isto é,
que digam respeito a cada um e a todos os cidadãos, como é o caso das questões relativas
a terra e ao ambiente.
A participação da sociedade civil na vida pública de Moçambique tem se reflectido não só
nas políticas públicas como também, de forma transversal, na legislação. Tendo em conta o
quadro constitucional e considerando que a harmonia social constrói-se através de
plataformas de participação e diálogo, a legislação ordinária prevê várias formas de
articulação entre o Governo/Estado, investidores privados e os cidadãos, em muitos casos
representados por associações ou outras formas de organização. Os exemplos são
abundantes, mas, para o que nos interessa neste trabalho, realçamos dois.
54
Desde logo, a Lei do Ambiente (Lei nº 20/97, de 1 de Outubro) estabelece o princípio da
participação, nos termos do qual obriga o governo a criar mecanismos adequados para
envolver os diversos sectores da sociedade civil não só nos processos de elaboração de
políticas e de legislação, mas também na implementação do Programa Nacional de Gestão
Ambiental.
Já na legislação sobre o reassentamento, prevê-se que, para além da Comissão Técnica de
Acompanhamento e Supervisão (constituída sobretudo por representantes de sectores do
governo), intervenham cinco representantes da população afectada, um representante da
sociedade civil, três líderes comunitários, dois representantes do sector privado. A estes
actores são atribuídas funções de mobilização, sensibilização da população,
consciencialização sobre os direitos e obrigações e de fiscalização. Nos termos da lei,
podem inclusivamente comunicar às autoridades competentes as irregularidades
detectadas no processo de reassentamento89.
Para além da permissão da lei, todas as pessoas são livres de se fazer representar por que
entendam que protege da melhor forma os seus interesses.
Desde modo, reconhece-se às organizações da sociedade civil um papel incontornável na
consolidação da cidadania, não só contribuindo para o maior conhecimento dos direitos e
prevenção dos conflitos, como também para a correcção de eventuais desvios à lei que
possam ser detectados.
Assumir este facto na sua plenitude, sem quaisquer reservas ou limitações, será uma forma
de dar corpo à Lei Fundamental que expressa de forma eloquente a importância das
organizações da sociedade civil em Moçambique: “desempenham um papel importante na
promoção da democracia e participação dos cidadãos na vida pública (artigo 78, 1). Deste
modo, a sociedade civil é um aliado do Estado na prossecução dos objectivos fundamentais
consagrados na Constituição da República.
7. CONCLUSÕES E PARECER
Em conclusão, consideramos que:
O objecto da sociedade Rovuma Basin LNG Land, Limitada, na parte que refere que a
sociedade pode «celebrar contratos de exploração do DUAT», é manifestamente ilegal,
por violar a Constituição da República e a Lei de Terras. Os serviços notariais ou a
89
Artigo 8 do Regulamento do Processo de Reassentamento Resultante de Actividades Económicas.
55
Conservatória do Registo das Entidades Legais deveriam ter recusado o registo desta
sociedade com este objecto;
A AMA1 e a ENH, enquanto pessoas colectivas, só poderiam obter o Direito de Uso e
Aproveitamento da Terra que necessitam através: i) da autorização de um pedido
apresentado à entidade competente - que variaria consoante a localização e a dimensão
da terra pretendida; ou ii) por via da aquisição de infra-estruturas, construções e
benfeitorias existentes em prédios rústicos devidamente autorizados pela entidade
competente, caso aplicável, ou seja, caso a área estivesse ocupada;
A consulta às comunidades nos processos relativos à aquisição de DUAT não pode
ser entendida ou interpretada como um pedido às comunidades para que estas
concedam a terra ao requerente para a realização dum projecto, nem como uma forma
de informar as comunidades ou outros ocupantes que naquelas terras vai ser realizado
um projecto e que, por conseguinte, as comunidades terão que deixar a terra onde se
pretende implantar um projecto. A consulta às comunidades no âmbito do processo de
obtenção dum direito de uso e aproveitamento da terra tem como único e primordial
objectivo saber se a terra pretendida está disponível, ou seja, se não está ocupada;
Por isso, todas entidades, incluindo a ENH, a AMA1 ou a RBLL, devem adquirir o
DUAT em estrita observância da lei. A terra atribuída a AMA1 / ENH para a instalação
da fábrica de liquefacção de gás natural está ocupada por comunidades locais e por
pessoas singulares e que estas a ocupam por várias gerações. Para que as empresas
em causa (ou outras) pudessem usar a terra pretendida, haveria que considerar duas
possibilidades, a saber: i) a celebração de contratos de cessão de exploração, não
sobre a terra em si (o que seria ilegal), mas sobre as infra-estruturas, construções e
benfeitorias existentes; ou ii) a extinção do direito de uso e aproveitamento da terra – ou
de grande parte dela – pertencente às comunidades locais e pessoas singulares e
consequente atribuição do direito à AMA1 / ENH;
Coloca-se a questão de saber, face ao determinado pela lei e regulamento da Lei do
Ordenamento do Território e pela Lei nº 2030 de 1948, se a implantação de uma fábrica
de liquefacção de gás natural pertencente, na sua maioria, a entidades privadas, apesar
da participação duma entidade pública no empreendimento, poderá ser considerada
como sendo de “utilidade pública” no entender da Lei nº 2030 de 1953 ou de “interesse
público” no significado dado pela legislação de ordenamento do território, já que, de
certeza, não poderá cair na definição dada pelo Regulamento da Lei do Ordenamento
do Território, em relação à “necessidade pública” ou “utilidade pública”. Sendo
considerado que o projecto é de “interesse público” nos termos do Regulamento do
Ordenamento do Território ou de “utilidade pública” nos termos da Lei nº 2030 de 1948,
56
teria, então, que desencadear-se o processo de declaração de revogação do direito de
uso e aproveitamento da terra, consequente extinção e executar-se o processo de
expropriação regulado em detalhe pelo Diploma Ministerial nº 181/2010 de 3 de
Novembro; ou, caso se entendesse que seria mais apropriado ao caso em apreço,
regulado pelo Decreto nº 37758 de 1950;
Se se entender que, no caso concreto, não estaremos perante uma situação de
“necessidade pública” ou “utilidade pública” porque efectivamente não houve nenhuma
declaração formal nesse sentido, caberia aos investidores negociar com todas as
comunidades locais e pessoas singulares a aquisição de todas as benfeitorias,
construções e infra-estruturas existentes na área necessária e onde se pretende instalar
a fábrica de liquefacção de gás natural; ou tentar celebrar contratos de exploração das
infra-estruturas, construções e benfeitorias de que as comunidades locais e as pessoas
singulares fossem proprietárias, não obstante este ser um caminho difícil de concretizar;
Em virtude de a península de Afungi estar previamente ocupada por famílias e
comunidades, nunca poderia ter sido atribuído o direito de uso e aproveitamento da
terra a favor de outra entidade e emitida a autorização provisória, sem antes se revogar,
nos termos previstos na lei, os direitos de uso e aproveitamento da terra pertencentes
às comunidades locais e pessoas singulares e se proceder à sua indemnização;
A Lei nº 3/2001 de 21 de Fevereiro estipulava expressamente, no artigo 20, nº 3, que
«os terrenos onde se encontram as instalações e uma faixa circundante a ser definida
por regulamento, consideram-se zonas de protecção parcial, nos termos da legislação
sobre o uso e aproveitamento da terra». Por seu turno, a Lei e o Regulamento da Lei de
Terras determinam que «nas zonas de protecção total e parcial não podem ser
adquiridos direitos de uso e aproveitamento da terra, podendo, no entanto, ser emitidas
licenças especiais para o exercício de actividades determinadas». Assim, também, por
este motivo, não poderia ter sido atribuída o Direito de Uso e Aproveitamento da Terra
onde iria ser instalada uma infra-estrutura petrolífera que obrigaria, por força da lei, a
constituir zona de protecção parcial;
Porque há violação da lei, expressamente confessada pela própria Administração
Pública, a atribuição do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra à ENH, E.P. ou à
Rovuma Basin LNG Land, Limitada é ilegal, porque violou a lei e o regulamento da lei de
terras e é passível de ser impugnada judicialmente a qualquer momento;
A Constituição da República e demais legislação proíbem deslocações forçadas de
cidadãos;
57
Excepcionalmente, nos casos especialmente previstos na lei, pode o Estado
expropriar bens ou direitos dos cidadãos, em nome do interesse público, mediante
pagamento de uma justa indemnização/compensação;
No caso de Palma, não tendo havido qualquer acto de expropriação, a transmissão
do DUAT deverá ser consentida pelos respectivos titulares e efectuada nos termos da
lei, isto é, associada à transmissão voluntária de infra-estruturas, construções ou
benfeitorias;
Se ao Estado a lei impõe que, previamente ao reassentamento resultante de
expropriação, indemnize e/ou compense as populações, não nos parece que se
justificaria um regime diverso no caso de transmissão voluntária de benfeitorias e,
consequentemente, do DUAT. E aqui há uma diferença substancial de regime, uma vez
que as pessoas e as comunidades deverão aceitar de forma livre as condições do
negócio. Caso contrário, estaria a atribuir-se às entidades privadas poderes
administrativos que nem ao próprio Estado se reconhece;
Há divergências em relação a questões elementares que serviriam de base ao
processo negocial entre as pessoas/comunidades e os investidores (desconhecimento
da verdadeira natureza, dimensão, implicações e eventuais impactos do projecto de
investimento e respectivos benefícios para as comunidades; desconhecimento do papel
do “comité para o desenvolvimento do projecto do gás”; desentendimento quanto à
avaliação dos bens registados para efeitos de indemnização/compensação;
desconsideração em relação ao património imaterial e simbólico das comunidades;
desconhecimento das condições de vida no local de destino das pessoas que serão
reassentadas; desconhecimento do projecto por parte das comunidades acolhedoras;
desconhecimento dos impactos que o reassentamento poderá produzir nas
comunidades acolhedoras. Significa que estão prejudicadas as possibilidades de
decorrerem negociações em igualdade e com transparência;
A lei fixa valores de compensação/indemnização apenas para os casos de
expropriação por utilidade pública ou interesse público;
A Constituição e a lei não atribuem poderes administrativos a nenhuma entidade
privada, devendo reger-se pelo direito privado nas relações com os cidadãos;
Estando no âmbito do direito privado, as transacções dever ser negociadas, cabendo
às partes procurar chegar ao entendimento sobre as respectivas prestações;
As negociações devem ser livres e informadas, devendo, por isso, ser prestadas
todas informações relevantes do projecto e, bem assim, fornecidos os demais
elementos solicitados pelos membros das comunidades afectadas e qualquer
interessado;
58
Os pedidos de esclarecimento sobre o projecto, incluindo sobre o processo de
titulação de direitos e de reassentamento devem ser prontamente respondidos;
A aprovação do plano de reassentamento precede a emissão de licença ambiental,
devendo aquele ser parte integrante do Processo de Avaliação Ambiental, de acordo
com o art. 15 do Regulamento do Reassentamento;
A Constituição não se limita a acolher o direito de associação, antes confere um
conteúdo muito concreto ao princípio da liberdade associativa, determinando que as
organizações sociais e as associações têm o direito de prosseguir os seus fins, nos
termos da lei;
Sendo o reconhecimento administrativo uma condição para a constituição formal de
associações em Moçambique, a existência jurídica de determinada organização
significa, necessariamente, que há conformidade dos seus objectivos com a
Constituição e a lei. Na eventualidade da actuação de determinada associação violar a
lei, as consequências advirão de um processo próprio, igualmente nos termos da lei,
não havendo lugar a quaisquer juízos de valor fora do contexto desse mesmo processo;
A revisão constitucional de 2004 consagrou um mecanismo específico para os casos
de violação dos chamados direitos colectivos e difusos: a acção popular. Embora
carecendo ainda de regulamentação no direito moçambicano, a acção popular é
tradicionalmente conhecida como um expediente de massas, acessível, accionável por
qualquer cidadão ou organização com vista à protecção de direitos ou interesses
colectivos ou difusos, isto é, que digam respeito a cada um e a todos os cidadãos, como
é o caso das questões relativas à terra e ao ambiente;
A participação da sociedade civil na vida pública de Moçambique tem-se reflectido
não apenas nas políticas públicas como também, de forma transversal, na legislação.
Tendo em conta o quadro constitucional e considerando que a harmonia social se
constrói através de plataformas de participação e diálogo, a legislação ordinária
(especialmente as Leis do Ambiente e do Ordenamento Territorial) prevê várias formas
de articulação entre o Governo/Estado, os investidores privados e os cidadãos, em
muitos casos representados por associações ou outras formas de organização;
A Lei Fundamental confirma de forma eloquente o valoroso contributo das
organizações da sociedade civil em Moçambique ao reconhecer que “desempenham um
papel importante na promoção da democracia e na participação dos cidadãos na vida
pública (artigo 78, 1). Deste modo, a sociedade civil é um aliado do Estado na
prossecução dos objectivos fundamentais consagrados na Constituição da República.
59
Por tudo quanto acima foi exposto, e tendo em consideração as conclusões enunciadas,
somos de parecer que
1) O processo de licenciamento do direito de uso e aproveitamento da terra (atribuição
do direito de uso e aproveitamento da terra) não foi conduzido nos termos previstos na
legislação moçambicana, tendo violado diversas disposições legais.
Por conseguinte, o DUAT atribuído à Empresa Nacional de Hidrocarbonetos, E.P. ou à
Rovuma Basin LNG Land Limitada é ilegal, sendo passível de impugnação judicial a
qualquer momento.
2) O processo de licenciamento ambiental foi conduzido nos termos da legislação
ambiental, mas partindo dum pressuposto falso, que era o de considerar que a AMA1
ou Rovuma Basin LNG Land, Limitada ou a ENH, E.P. eram as detentoras legítimas do
Direito de Uso e Aproveitamento da terra onde se pretende instalar a Fábrica de
Liquefacção de Gás Natural.
Este falso pressuposto pode levar a que o Estudo de Impacto Ambiental tenha de ser
novamente realizado, quando se determinar legalmente quem é o legítimo titular do
direito de uso e aproveitamento da terra onde se pretende instalar a Fábrica de
Liquefacção de Gás Natural
3) O processo de reassentamento foi conduzido nos termos da legislação sobre o
reassentamento, mas partindo dum pressuposto falso, que era o de considerar que a
AMA1 ou Rovuma Basin LNG Land, Limitada ou a ENH, E.P. eram as detentoras
legítimas do Direito de Uso e Aproveitamento da terra onde se pretende instalar a
Fábrica de Liquefacção de Gás Natural.
Este falso pressuposto pode levar a que o processo de reassentamento tenha que ser
reiniciado, quando se determinar legalmente quem é o legítimo titular do direito de uso
e aproveitamento da terra onde se pretende instalar a Fábrica de Liquefacção de Gás
Natural.
4) A maior parte das alegações de irregularidades levantadas pela sociedade civil são
correctas, em especial as que dizem respeito à ilegalidade da atribuição do DUAT à
ENH, E.P. e/ou à Rovuma Basin LNG Land, Limitada
Carece, no entanto, de razão, a alegação de que a Licença Ambiental precede a
atribuição do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra, já que este é um direito
60
constitucional e, portanto, não pode estar dependente de nenhuma licença
administrativa.
A Licença Ambiental precede, sim e obrigatoriamente a licença para o exercício de
actividade económica ou mesmo social que dela careça, nos termos da legislação
ambiental.
5) Os actos dos agentes do Governo Distrital de Palma, do Governo Provincial de Cabo
Delgado e do Governo Central nem sempre obedeceram aos preceitos legais, havendo
clara violação de várias disposições legais por parte dos mesmos.
Em especial, os que dizem respeito à atribuição do Direito de Uso e Aproveitamento da
Terra à ENH, E.P e / ou à Rovuma Basin LNG Land, Limitada, como, por exemplo, os
pareceres do Governo do Distrito de Palma e do Governo da Província de Cabo
Delgado sobre a disponibilidade da terra onde se pretende implantar a Fábrica de
Liquefacção de Gás Natural e a decisão do Ministro da Agricultura em atribuir o direito
de uso e aproveitamento da terra à ENH, E.P. quando sabia e foi informado que
naquela terra viviam comunidades locais.
6) Tanto quanto foi possível apurar, não está em curso o processo de estabelecimento
das zonas económicas especiais de Pemba e de Palma
7) As Organizações da sociedade civil, desde que legalmente estabelecidas e de
âmbito nacional, têm o direito de exercer a sua actividade, desde que conforme ao seu
objecto social, em todo o território nacional. As que forem constituídas ao nível
provincial, têm o direito de exercer a sua actividade na província na qual escolheram
exercer a sua actividade, e que constará dos respectivos estatutos.
É este o nosso Parecer.
Maputo, 30 de Março de 2015
61
ANEXO 1 – LISTAGEM DOS DIPLOMAS LEGAIS E DOCUMENTOS CONSULTADOS
E ENTREVISTAS REALIZADAS
Legislação
Resolução 5/95, de 3 de Agosto – aprova a Política Nacional do Ambiente
Resolução n.º 10/95, de 17 de Outubro – aprova a Política Nacional de Terras
Lei nº 19/97 de 1 de Outubro – Lei de Terras
Decreto nº 66/98, de 8 de Dezembro – aprova o Regulamento da Lei de Terras,
posteriormente alterado pelos Decretos nºs 1/2003, de 18 de Fevereiro, 50/2007, de 16 de
Outubro, e 43/2010, de 20 de Outubro
Diploma Ministerial nº 29/2000-A, de 17 de Março – aprova o Anexo Técnico da Lei de
Terras
Lei nº 3/2001, de 21 de Fevereiro – Lei dos Petróleos (revogada)
Decreto nº 8/2003, de 18 de Fevereiro – aprova o Regulamento de Gestão dos Recursos
Biomédicos
Decreto nº 32/2003, de 12 de Agosto – aprova o Regulamento relativo ao processo de
Auditoria Ambiental
Decreto nº 39/2003, de 26 de Novembro – aprova o regulamento do Licenciamento
Industrial (revoga o Decreto nº 44/98, de 9 de Setembro)
Decreto nº 18/2004, de 2 de Junho – aprova o Regulamento sobre Padrões de Qualidade
Ambiental e de Emissão de Efluentes
Decreto nº 45/2004, de 29 de Setembro – aprova o Regulamento sobre o processo de
Avaliação do Impacto Ambiental (AIA). Algumas disposições deste Regulamento foram
posteriormente alteradas pelo Decreto nº 42/2008, de 4 de Novembro
Diploma Ministerial nº 129/2006, de 19 de Julho – aprova a Directiva Geral para Estudos
de Impacto Ambiental
Diploma Ministerial nº 130/2006, de 19 de Julho – aprova a Directiva Geral para a
participação pública no processo de Avaliação do Impacto Ambiental
Decreto nº 44/2006, de 29 de Novembro – aprova o Regulamento de Mergulho Amador
62
Decreto nº 45/2006, de 30 de Novembro – aprova o Regulamento para a Prevenção da
Poluição e Protecção do Ambiente Marinho e Costeiro
Decreto nº 67/2006, de 26 de Dezembro – aprova os termos do Contrato de Concessão de
Pesquisa e Produção de Petróleo para a Área 1 do Bloco Rovuma
Decreto nº 68/2006, de 26 de Dezembro – aprova os termos do Contrato de Concessão de
Pesquisa e Produção de Petróleo para a Área 4 do Bloco Rovuma
Resolução nº 18/2007, de 30 de Maio – aprova a Política de Ordenamento do Território
Decreto nº 6/2007, de 25 de Abril – aprova o Regulamento sobre a Biossegurança relativa
à Gestão de Organismos Geneticamente Modificados
Lei nº 12/2007, de 27 de Junho – actualiza a legislação tributária, especialmente relativa à
actividade petrolífera
Lei nº 19/2007, de 18 de Julho – Lei do Ordenamento do Território
Decreto nº 19/2007, de 9 de Agosto – aprova o Regulamento sobre Acesso e Partilha de
Benefícios Provenientes de Recursos Genéticos e Conhecimento Tradicional Associado
Decreto nº 2/2008, de 12 de Março – aprova o regime de licenciamento simplificado das
actividades económicas que, pela sua natureza, não acarretem impactos significativos para
o ambiente, saúde pública, segurança e economia no geral)
Decreto nº 23/2008, de 1 de Julho – aprova o Regulamento da Lei do Ordenamento do
Território
Decreto nº 24/2008, de 1 de Julho – aprova o Regulamento sobre a Gestão das
Substâncias que Destroem a Camada de Ozono
Decreto nº 25/2008, de 1 de Julho – aprova o Regulamento para o Controlo de Espécies
Exóticas Invasivas
Resolução nº 70/2008, de 30 de Dezembro – aprova os procedimentos para apresentação
e apreciação de propostas de investimento envolvendo extensão de terra superior a 10.000
hectares
Decreto nº 6/2009, de 31 de Março – aprova o Regulamento sobre a Gestão de Pesticidas
Resolução nº 78/2009, de 22 de Dezembro – Referente ao banimento da importação,
exportação, produção, comercialização e trânsito de substâncias que destroem a Camada
de Ozono
63
Decreto nº 42/2010, de 20 de Outubro – cria o Fórum de Consulta sobre Terras (alterado
por Decreto nº 78/2014 de 19 de Dezembro)
Diploma Ministerial nº 181/2010, de 3 de Novembro - aprova a Directiva sobre o
Processo de Expropriação para efeitos de Ordenamento Territorial
Decreto nº 56/2010, de 22 de Novembro – aprova o Regulamento Ambiental para as
Operações Petrolíferas
Diploma Ministerial nº 158/2011, de 15 de Junho – aprova os procedimentos específicos
para a consulta às comunidades locais no âmbito da titulação do direito de uso e
aproveitamento da terra
Decreto nº 31/2012, de 8 de Agosto – Regulamento sobre o processo de Reassentamento
resultante de Actividades Económicas
Lei nº 20/2014, de 18 de Agosto – Lei de Minas
Diploma Ministerial nº 155/2014, de 19 de Setembro – Aprova o Regulamento Interno para
o Funcionamento da Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Processo de
Reassentamento
Diploma Ministerial nº 156/2014, de 19 de Setembro – aprova a Directiva Técnica de
Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento
Diploma Ministerial nº 157/2014, de 19 de Setembro – aprova o funcionamento da
Comissão Técnica de Acompanhamento e Supervisão do Reassentamento
Decreto nº 24/2004, de 20 de Agosto – aprova o Regulamento das Operações Petrolíferas
Lei nº 25/2014, de 23 de Setembro – Lei de autorização legislativa referente aos projectos
de Liquefação do Gás Natural das Áreas 1 e 4 da Bacia do Rovuma
Decreto-Lei nº 2/2014, de 2 de Dezembro – Estabelece o regime jurídico e contratual
especial aplicável ao Projecto de Gás Natural Liquefeito nas Áreas 1 e 4 da Bacia do
Rovuma
Documentos consultados
Cunha, Fernando Fidalgo da (2000), Redacção Normativa e o Direito do Ambiente: a
experiência de Moçambique, em Cysne, Maurício e Amador, Teresa (eds.), “Direito do
Ambiente e Redacção Normativa: Teoria e Prática nos Países Lusófonos”, UICN, Gland,
64
Suíça, Cambridge, Reino Unido e Bona, Alemanha, pp. 151-167. Pesquisável em:
https://portals.iucn.org/library/efiles/edocs/EPLP-042.pdf
Nhantumbo, Izilda e MacQueen. Duncan (2003), Direitos das Comunidades: Realidade ou
Retórica?, DNFFB, Maputo
Serra, Carlos Manuel (2011), Colectânea de Legislação do Ambiente, 4ª Edição, Centro de
Formação Jurídica e Judiciária, Maputo, 2011
Serra, Carlos Manuel (2012), Quadro jurídico-ambiental em Moçambique: Pontos Fortes,
Constrangimentos e Desafios, em Serra, Dondeyne e Durang (orgs.), “O Meio Ambiente em
Moçambique – Notas para Reflexão sobre a Situação Actual e os Desafios para o Futuro”,
Grupo Ambiente – Parceiros de Cooperação, Maputo, pp. 11-34. Pesquisável em:
file:///D:/Downloads/Serra-2012_Meio+Ambiente+em+Mo%C3%A7ambique+FINAL%20(4).pdf
Silveira, Paula de Castro (2010), Algumas considerações sobre a Lei do Ambiente em
Moçambique, Faculdade de Direito de Lisboa, pesquisável em:
http://www.fd.ulisboa.pt/wp-content/uploads/2014/12/Silveira-Paula-de-Castro-ALGUMAS-
CONSIDERACOES-SOBRE-A-LEI-DO-AMBIENTE-EM-MOCAMBIQUE.pdf
Entrevistas
08.01.2015 – Com Alda Salomão, Direcyora-Geral do Centro Terra Viva (CTV)
16.01.2015 – Em Maputo, com Nico Mateus, da aldeia de Senga, Andurabe Issa e
Buruhane Adinane, da aldeia de Quitupo
02.02.2015 – Com membros da aldeia de Quitupo
03.02.2015 – Com membros da comunidade de Milamba 2
03.02.2015 – Com membros da aldeia de Maganja
03.02.2015 – Com membros da aldeia de Senga
05.02.2015 – Com o Director Provincial de Agricultura de Cabo Delgado
05.02.2015 – Com o Director Provincial de Justiça de Cabo Delgado
06.02.2015 – Com S.Exa. a Governadora da Província de Cabo Delgado
04.03.2015 – Com as juristas da Anadarko, Vânia Moreira e Maria João Hunguana
10.03.2015 – Com o PCA da ENH, Nelson Ocuane
65
66
ANEXO 2 – MAPA DA ÁREA CONSTANTE DO CONTRATO
ANEXO 3 – MAPA DA ÁREA CONSTANTE DA BROCHURA SOBRE O REASSENTAMENTO
67
