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REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
AUTO
Ref.: Expediente D-13728
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1 (parcial) del Acto Legislativo 01 de
2005, 344 (parcial) del Código Sustantivo del
Trabajo, 134 (parcial) de la Ley 100 de 1993 y
93 (parcial) del Decreto 1295 de 1994.
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veinte (2020).
La suscrita Magistrada del proceso de la referencia, en uso de sus facultades
constitucionales y legales, en particular de aquella que le concede el artículo
6° del Decreto 2067 de 1991, profiere el presente Auto con base en los
siguientes,
I . ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano
Jorge Luis Pabón Apicella demandó la constitucionalidad de los artículos 1
(parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, 344 (parcial) del Código Sustantivo
del Trabajo, 134 (parcial) de la Ley 100 de 1993 y 93 (parcial) del Decreto
1295 de 1994. La demanda fue radicada con el número D-13697.
El texto de las normas demandadas es el siguiente:
“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005
(julio 22)
Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Expediente D-13728 2
Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
Resumen de Notas de Vigencia
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48
de la Constitución Política:
"El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema
Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el
pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las
leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en
vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera
de lo establecido en ellas".
"Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones
ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar,
congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas
conforme a derecho". (…)
CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO
<Esta edición se trabajó sobre la publicación de la Edición Oficial del
CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO, con sus modificaciones, ordenada
por el artículo 46 del Decreto Ley 3743 de 1950, la cual fue publicada en el
Diario Oficial No 27.622, del 7 de junio de 1951, compilando los Decretos
2663 y 3743 de 1950 y 905 de 1951>
(…)
CAPITULO II.
INEMBARGABILIDAD.
ARTICULO 344. PRINCIPIO Y EXCEPCIONES.
1. Son inembargables las prestaciones sociales, cualquiera que sea su cuantía.
2. Exceptúanse de lo dispuesto en el inciso anterior los créditos a favor de las
cooperativas legalmente autorizadas y los provenientes de las pensiones
alimenticias a que se refieren los artículos 411 y Concordantes del Código
Civil, pero el monto del embargo o retención no puede exceder del cincuenta
por ciento (50%) del valor de la prestación respectiva. (…)
LEY 100 DE 1993
(Diciembre 23)
Diario Oficial No. 41.148 de 23 de diciembre de 1993
Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones
Expediente D-13728 3
(…)
ARTÍCULO 134. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables:
1. Los recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual
con solidaridad.
2. Los recursos de los fondos de reparto del régimen de prima media con
prestación definida y sus respectivas reservas.
3. Las sumas abonadas en las cuentas individuales de ahorro pensional del
régimen de ahorro individual con solidaridad, y sus respectivos rendimientos.
4. Las sumas destinadas a pagar los seguros de invalidez y de sobrevivientes
dentro del mismo régimen de ahorro individual con solidaridad.
5. Las pensiones y demás prestaciones que reconoce esta Ley, cualquiera que
sea su cuantía, salvo que se trate de embargos por pensiones alimenticias o
créditos a favor de cooperativas, de conformidad con las disposiciones legales
vigentes sobre la materia. (…)
DECRETO 1295 DE 1994
(junio 22)
Diario Oficial No. 41.405, del 24 de junio de 1994
MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General
de Riesgos Profesionales
EL MINISTRO DE GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
DELEGATARIO DE FUNCIONES PRESIDENCIALES,
otorgadas mediante el Decreto 1266 de 1994, en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de
1993.
DECRETO:
(…)
ARTICULO 93. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables:
a. Los recursos de la cuenta especial de que trata el artículo 94 de este
decreto.
b. Las sumas destinadas a la cobertura de las contingencias del Sistema
General de Riesgos Profesionales<1>.
c. Las pensiones y demás prestaciones que reconoce este decreto, cualquiera
que sea su cuantía, salvo que se trate de embargos por pensiones alimenticias
o créditos a favor de cooperativas, de conformidad con las disposiciones
legales vigentes sobre la materia. (…)”
Expediente D-13728 4
2. El accionante afirma que las normas demandadas vulneran los artículos 1,
2, 3, 4, 6, 13, 89, 90, 123, 149, 158 y 209 de la Constitución Política.
3. El actor presenta un único cargo contra las normas demandadas resumido
de la siguiente manera.
3.1. En primer lugar, considera que la Constitución Política de 1991
“entronizó un sistema especial de RESPONSABILIDAD de los Servidores
Públicos (expresión que comprende a las Autoridades Públicas y a los
Agentes del Estado) en sus artículos 6°, 89 y 90”. En su criterio, estos
artículos no contemplan límites a dicha responsabilidad “que excluyan el
embargo de las prestaciones sociales (lo cual incluye a las mesadas
pensionales por vejez o jubilación), por lo cual es clara la voluntad
constitucional de hacer responsables sin limitaciones a los servidores
públicos.”
Destaca seguidamente las normas superiores que exigen a los servidores
públicos estar al servicio de la comunidad y el Estado (art. 123), sujetarse a
los principios de interés general de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad (artículo 209), subordinarse a la ley
(artículo 230), responder por infringir la ley y la Constitución y, además, por
omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6), entre
otros. Considera que “las dicciones sobre el cumplimiento estricto de la
Constitución y de la Ley y sus fines por parte de los servidores públicos,
como única forma de contener dentro de los límites de sus funciones
atribuidas y para servicio y beneficio del Estado mismo y de la comunidad
que le integra y evitar el abuso de poder en beneficio del Interés General
prevalente”, han sido analizadas por esta corporación en varias ocasiones (cita
entre otras las sentencias SU-635 de 2015; C-496 de 2015; C-783 de 2008; C-
710 de 2001; C-836 de 2001 y C-337 de 1993)
En el contexto de que el régimen constitucional especial de responsabilidad
de los funcionarios públicos (artículos 6°, 89 y 90) no establece, que “las
prestaciones sociales (cobijantes de las mesadas pensionales por vejez o
jubilación) sean inafectables” y por tanto, esta responsabilidad “textualmente
aparece como ilímite en sus alcances, de contenido amplio extenso o vasto”,
alega que no puede sostenerse, “de ningún modo, que pueda oponérsele a tal
tipo de responsabilidad la inembargabilidad de las prestaciones sociales de
los servidores públicos (expresión esta que cobija también a las autoridades
públicas y agentes del Estado) y como una limitación constitucionalmente
impuesta en el texto de la Carta Política; pues el texto constitucional no
contiene esa limitación ni la permite refiriéndola como una excepción a la
regla general, que muestre con claridad que la voluntad constitucional de la
Responsabilidad in extenso tiene una excepción expresamente consagrada
por la Constitución misma y ya que la Carta Política es norma de normas y
su sentido ilímite es prevalente y en caso de incompatibilidad con la Ley u
Expediente D-13728 5
otra norma jurídica deberá ser aplicado preferentemente el texto y el sentido
constitucional sobre Responsabilidad de los servidores públicos, autoridades
públicas y agentes del Estado”, más aún, si esa responsabilidad se constituye
en un principio constitucional.
Por consiguiente, dice, esta responsabilidad ilimitada de los servidores
públicos es también un mecanismo de control constitucional sobre los que
detentan el poder del estado y los que tienen la calidad de estar al servicio de
la comunidad y del estado (art 123 CN // servidores públicos) y deben
hacerlo dentro de los principios fundamentales de la función administrativa’
(la cual “está al servicio de los intereses generales” prevalentes -arts 209 y
1° cn-) relacionados en el artículo 209 carta política como “igualdad,
moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad.”
Continúa señalando que este principio de responsabilidad, ligado a los de la
función pública, constituye “un eje definitorio en la Constitución Política de
1991, base esencial en la naturaleza del Estado social de derecho
entronizado por ésta última, elemento definidor de uno de los perfiles
esenciales de la Constitución Política actual; el cual no puede ser reformado
por el Congreso de la República al punto de entrañar una sustitución que
haga irreconocible a la Carta Política”, pues al no tener límite esta
responsabilidad, “las interpretaciones y las reformas no pueden superar esa
base axiológica - jurídica , ese núcleo esencial definitorio” y deben hacerse
entonces, dentro de los principios fundamentales de la función administrativa
la cual, dice, “está al servicio de los intereses generales”.
Bajo ese escenario, afirma que el Congreso de la República carece de
competencia para “afectar el principio fundamental constitucional de
responsabilidad entronizado en los arts 6°, 89 y 90 de la Carta Política, por
ser ese sistema de responsabilidad de los servidores públicos base
axiológica-jurídica, eje definitorio de la Constitución Política de 1991, así
como también carece de competencia para establecer limitaciones (en cuanto
al embargo de ‘prestaciones sociales’; expresión esta que comprende o
cobija a las mesadas pensionales por vejez o jubilación de los servidores
públicos).” Falta de competencia, que se refleja también, en su criterio, en la
falta de motivación “sobre la incidencia prevalente del sistema constitucional
de responsabilidad ilímite de los servidores públicos (arts 6°, 89 y 90 CN)
respecto del inciso segundo atacado en esta demanda y la incompatibilidad
entre aquél sistema y dicho inciso demandado por inconstitucional”.
De otra parte, considera que los artículos 6°, 89, 90, 209, 233, 83,123, 13 de
la Carta Política ordenan un trato diferente entre el servidor público que ha
observado y cumplido los Principios Constitucionales, la Ley y el Reglamento
y aquel servidor público que no lo hace. Mandato que, insiste, ha sido
desconocido por las normas demandadas, las cuales “protegen de igual
manera al servidor público infractor, quebrantador de los principios
constitucionales de interés general que consagra el art 209 Carta Política
Expediente D-13728 6
sobre la Función Administrativa (…) que al servidor público que ha
respetado esos principios”
En ese escenario, la inembargabilidad que contemplan las normas
cuestionadas respecto de prestaciones sociales de los servidores públicos,
“colisiona con el sistema especial de responsabilidad patrimonial ilímite o
ilimitada del servidor público impuesto por la prevalente Constitución
Nacional en sus arts 6°, 89 y 90; así como colisionan o chocan contra el
principio de igualdad”.
Cuestiona también el actor, las sentencias de la Corte Constitucional C-556 de
1994 y C-183 de 1999, las cuales, dice, “fundaron su protección de la
inembargabilidad de las prestaciones sociales de los servidores públicos en el
art 48 CN, expresando que la irrenunciabilidad dispuesta allí se extendía a la
inembargabilidad también; en una interpretación y a pesar de que por
ninguna parte de este artículo constitucional aparecía expresamente
ordenada la inembargabilidad de las prestaciones sociales de los servidores
públicos, así como en ninguno de los otros principios constitucionales
fundamentales”. Así, continúa, teniendo en cuenta que todos los principios
fundamentales constitucionales varias veces referidos son también
irrenunciables, “cualquier interpretación del art 48 CN, como la anotada y
efectuada por la Corte Constitucional tenía que contemplarlos y hacerlos
valer y razonar sobre ellos, con el ítem de que ninguno de ellos, ni siquiera el
del art 48 CN sobre irrenunciabilidad de la seguridad social establece que
ésta es límite del principio nodular de la responsabilidad ilímite o ilimitada
de los servidores públicos; más aún cuando la irrenunciabilidad y la
embargabilidad son notorios conceptos diferentes y sin que la
irrenunciabilidad implique notoriamente la inembargabilidad, pues tienen
acepciones comunes de sentido diferente y la embargabilidad plantea, de
partida, que el servidor público no ha renunciado a la seguridad social y los
bienes producto de ésta han entrado a su patrimonio”.
3.2. En su criterio, considera que el Congreso de la República, “invocando
facultades otorgadas por el art 377 de la Carta Política de 1991, procedió a
ADICIONAR, mediante el art 1° del Acto Legislativo de Reforma
constitucional #1 de 2005, al contenido del art 48 con un inciso segundo,
reformando así a esta norma constitucional en sus disposiciones y, cuyo texto
no contenía, en nada, lo dispuesto ahora por tal inciso octavo adicionado”.
3.3. Por lo tanto, concluye que “ante la incompatibilidad entre el sistema de
responsabilidad de los servidores públicos de los arts 6°,89 y 90 CN --los
cuales textualmente no imponen ningún límite en cuanto al embargo de las
prestaciones sociales (incluyendo a las mesadas pensionales por vejez y
jubilación)-- y las disposiciones legales atacadas que sí imponen exclusión
del embargo con dos excepciones parciales, el art 4° Carta Política impone
la solución taxativa de que serán aplicables prevalentemente las regulaciones
constitucionales, las cuales tienen carácter de norma de normas y son
Expediente D-13728 7
manifestación del Constituyente Primario y excluyentemente soberano (art
3° CN)”.
3.4. Señala el actor en otro acápite complementario del cargo, argumentos
reiterativos de los ya expuestos, concluyendo que “el servidor público que
viole fines esenciales del estado no puede ser considerado igual ni tratado
como tal en la ley respecto del servidor público que los haya acatado,
respetado, no vulnerado; no pueden ser tomados como iguales ni protegibles
cuando medie una infracción de tales fines esenciales del estado; todo lo cual
impone una distinción necesaria que la ley no puede hacer desaparecer frente
a la Constitución de 1991, cuyos principios, postulados constitucionales y
fines esenciales del estado son norma de normas y prevalecen frente a la ley
que le debe sumisión y cumplimiento (art 4° CN)”.
Estas normas, constituyen entonces, “un estímulo a la corrupción del servidor
público y a la violación de los principios de Moralidad, Imparcialidad y
Buena Fe que rigen la conducta de los servidores públicos (arts 209 y 83 CN)
y cuyo cumplimiento deben demostrar (arts 209 y 83 CN); una instigación
para que los altos funcionarios que refiere el art 233 CN se aparten de la
Buena Conducta que les es exigida y desarrollen mecanismos de retardo para
que no les alcance la sentencia de condena y repetición antes de pensionarse,
porque una vez llegada la jubilación sus altísimas mesadas pensionales no
podrán ser embargadas ni ajustadas para que paguen por su conducta y
obtendrán el injusto e inconstitucional ‘premio’ de la inembargabilidad
frente a sus reprobables conductas; siendo ello, a la vez, una incitación para
que sean generados retardos en la tramitación de procesos sobre condena,
reparación y repetición, de modo que altos funcionarios del Estado cuenten
con los años necesarios de dilación que permitan llegar a la jubilación e
inembargabilidad”.
Seguidamente, relaciona ejemplos de asociación de los “altos niveles del
Estado” con el fin de “proteger sus intereses non sanctos, sus conductas
reprobables o dignas de investigación al menos, hasta el punto que en los
fueros, concedidos constitucionalmente a ellos y bajo el supuesto de que
habrá un procedimiento breve y protectivo pero eficaz que defina
oportunamente, no aplican legalmente dicho procedimiento, puesto que es
bastardeado e inutilizado por el trámite no sólo moroso sino
intencionalmente dilatador que lo vuelve inefectivo, generando impunidad y
aupando la corrupción”. Ejemplos relacionados con publicaciones que
cuestionan algunas actuaciones de la Cámara de Representantes, Comisión de
Investigación y Acusación del Congreso de la República.
Igualmente, realiza una comparación entre los particulares y los servidores
públicos y señala que de existir tensión entre derechos y principios
fundamentales, debe prevalecer el interés general, los fines esenciales y la
sanción justa y ejemplarizante. Así las cosas, tanto la retribución o
remuneración del servidor público, como su permanencia en el cargo y, por
Expediente D-13728 8
ende, su pensionamiento o jubilación están ligadas y acomodadas al
respetuoso y buen desempeño de sus funciones, de su buena fe demostrada en
ello, de la buena conducta y de la observancia de los principios de la ‘función
administrativa’ de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad
imparcialidad y publicidad; entre otras cosas porque es la única manera que
los servidores públicos concreten el orden justo que regona el art 2° CN
como fin esencial del Estado, la garantía de efectividad de los principios,
derechos y deberes, la garantía de protección de los derechos de todas las
personas”.
Señala seguidamente, que en ninguna parte de la Constitución se “exime al
servidor público de la tercera edad de responsabilidad por violar o infringir
la Constitución, las Leyes o por Omisión o Extralimitación en el ejercicio de
sus funciones (art 6° CN) o frente a la Acción u Omisión de las autoridades
públicas (art 89 CN). Pero un tema es ineludible, a pesar de las repeticiones
que deban ser hechas, y es el relativo a la violación por parte de los mismos
magistrados de la Corte Constitucional a sus propios precedentes para
favorecer a los servidores públicos y favorecerse”.
Bajo ese escenario, considera que el legislador, “en respeto a disposiciones
constitucionales medulares, no podrá expedir una ley que ordene la
inembargabilidad de las pensiones de vejez o de jubilación para todos los
servidores públicos y las autoridades públicas vinculadas con el Estado,
infractoras o no de la Carta Política”, sin hacer la distinción que imponen la
buena fe constitucional y los otros principios fundamentales constitucionales
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad,
publicidad. Sin embargo, alega, los artículos atacados no hacen esa distinción
entre las autoridades públicas de buena fe demostrada y las que la ignoraron e
infringieron, incurriendo en una omisión legislativa parcial.
4. Con base en lo anterior, el accionante solicita respecto de las normas
cuestionadas, que se declare una constitucionalidad condicionada a que se
entienda que en los términos o dicciones de los artículos “no están
comprendidas ni protegidas como inembargables --total o parcialmente-- las
prestaciones sociales de los servidores públicos, así como las pensiones
obtenidas por los servidores públicos, a que se refieren los arts 6° y 123 de la
Constitución Nacional”. De manera subsidiaria, solicita que se declare la
inexequibilidad total de los artículos demandados.
5. La Sala Plena de la Corporación, en sesión virtual del 7 de mayo de 2020,
previo sorteo de rigor, remitió el asunto al Despacho de la suscrita Magistrada
para impartir el trámite correspondiente.1 Teniendo en cuenta estas
consideraciones procede el Despacho a decidir sobre su admisión.
1 Fue remitido al despacho el 11 de mayo de 2020 por la Secretaría General.
Expediente D-13728 9
6. Teniendo en cuenta estas consideraciones procede el Despacho a decidir
sobre su admisión.
II. CONSIDERACIONES
1. La Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia los requisitos
necesarios para la admisión de la acción de inconstitucionalidad presentada
por los ciudadanos, personas legitimadas para ello. En sentencia C-1052 de
20012 se puntualizó que las acciones de constitucionalidad requieren tres
elementos fundamentales: “(1) debe referir con precisión el objeto
demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte
es competente para conocer del asunto (art. 2, Decreto 2067 de 1991; y
jurisprudencia constitucional)”3.
El segundo de estos elementos (el concepto de la violación), debe observar, a
su vez, tres condiciones mínimas: (i) “el señalamiento de las normas
constitucionales que consideren infringidas “(art. 2, num.2, Decreto 2067 de
1991); (ii) “la exposición del contenido normativo de las disposiciones
constitucionales que riñe con las normas demandadas “4 y (iii) exponer las
razones por las cuales las disposiciones normativas demandadas violan la
Constitución, las cuales deberán ser, al menos, “claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes”.5
2. Dichas características, que debe reunir el concepto de violación, formulado
por quien demanda la norma, fueron definidas por la Corte. En cuanto al
requisito de la claridad, indicó esta Corporación, que el mismo se refiere a la
existencia de un hilo conductor en la argumentación, que permita al lector la
comprensión del contenido en su demanda.6 La condición de certeza, por su
lado, exige al actor presentar cargos contra una proposición jurídica real,
2 Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Los criterios recogidos y fijados en esta sentencia han sido reiterados en muchas decisiones posteriores de la Sala Plena.
Entre otras, ver por ejemplo: Sentencia C-874 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371 de 2004
(MP Jaime Córdoba Triviño), Auto 033 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis), Auto 031 de 2006 (MP Clara Inés
Vargas Gutiérrez), Auto 267 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), Auto 091 de 2008 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto), Auto 112 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), Sentencia C-942 de 2010 (MP
Juan Carlos Henao Pérez), Auto 070 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-243 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto), Auto
105 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), Auto 243 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), Auto
145 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos), Auto 324 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), Auto 367 de
2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), Auto 527 de 2015 (MP María Victoria Calle Correa) y Sentencia C-
088 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En todas estas providencias se citan y emplean los criterios
establecidos en la sentencia C-1052 de 2001 para resolver los asuntos tratados en cada uno de aquellos
procesos.
3 Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). 4 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
5 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto, ver el apartado (3.4.2) de las consideraciones de la sentencia.
6 Corte Constitucional, Sentencia C-382 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la cual la Corte puntualizó que no se cumple con el requisito de claridad al no explicarse por qué el precepto acusado infringe
la norma superior, y Sentencia C- 227 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), providencia en la cual se
explicó que se presenta falta de claridad al existir en la demanda consideraciones que pueden ser
contradictoras.
Expediente D-13728 10
existente y que tenga conexión con el texto de la norma acusada, y no una
simple deducción del demandante.7 La exigencia de especificidad hace
alusión a que el demandante debe formular, al menos, un cargo constitucional
concreto y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan, pues
exponer motivos vagos o indeterminados impediría un juicio de
constitucionalidad.8 En cuanto a la pertinencia, la Corte ha establecido que la
misma se relaciona con la existencia de reproches basados en la confrontación
del contenido de una norma superior con aquel de la disposición demandada,
por lo cual no puede tratarse de argumentos de orden legal o doctrinario, o de
puntos de vista subjetivos del accionante9. Con respecto a la suficiencia, ésta
guarda relación con la exposición de los elementos de juicio necesarios para
llevar a cabo un juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos
que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición
atacada, logrando así que la demanda tenga un alcance persuasivo10.
3. Observada la demanda, el Despacho considera lo siguiente respecto de los
tres cargos propuestos.
3.1. En primer lugar, frente a la demanda contra el artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2005, el despacho advierte que, de conformidad con el
articulo 6 del Decreto 2067 de 1991, la misma será rechazada por falta de
competencia.
Aunque el artículo 241 en su numeral 1º establece que la Corte Constitucional
puede “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan
los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera
7 Corte Constitucional, Sentencia C-913 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), en la que se aclaró que
no se observó el requisito de certeza, por cuanto la demanda no recae sobre una proposición jurídica real y
existente, sino en una deducida por quien plantea la demanda, o que está contenida en una norma jurídica que
no fue demandada Sentencia C-1154 de 2005, (MP Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual se señala que se presenta falta de certeza cuando el cargo no se predica del texto acusado, y Sentencia C-619 de 2015 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado), en la que se indica que la demanda carece de tal requisito al fundarse en una
proposición normativa que no está contenida en la expresión demandada.
8 Corte Constitucional, Sentencia C-555 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández), en la cual se afirmó que
no se cumplió con el requisito de especificidad porque los fundamentos fueron formulados a partir de
apreciaciones subjetivas o propias del pensamiento e ideología que el actor tiene sobre el alcance de la manipulación genética y su incidencia en la humanidad y Sentencia C-614 de 2013 (MP Mauricio González
Cuervo), en la que se concluyó que no se trataba de razones específicas porque la argumentación se limitó a
citar algunas sentencias de la Corte acompañadas de motivos de orden legal y de mera conveniencia.
9 Corte Constitucional, Sentencia C-259 de 2008 (MP Jaime Araújo Rentería), en la cual se señala que la
demanda carece de pertinencia por cuanto se funda simplemente en conjeturas relacionadas con los provechos
o las ventajas de la norma en cuestión y Sentencia C-229 de 2015, (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la que se consideró que la acción pública de inconstitucionalidad en razón de su objeto, no es un
mecanismo encaminado a resolver situaciones particulares, ni a revivir disposiciones que resulten deseables
para quien formula una demanda.
10 Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), en la que esta
Corporación señaló que las razones expuestas en la demanda no eran suficientes al no haberse estructurado una argumentación completa que explicara con todos los elementos necesarios, por qué la norma acusada es
contraria al precepto constitucional supuestamente vulnerado, y Sentencia C-819 de 2011 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), en la cual se afirmó que la acusación carecía de suficiencia al no contener los
elementos fácticos necesarios para generar una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del
precepto impugnado.
Expediente D-13728 11
que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”, en
estos casos, debe tenerse en cuenta, lo que establecen los artículos 242.3 y el
inciso final del artículo 379 de la C.P, sobre la caducidad de la acción pública
de inconstitucionalidad por sustitución.
Así, el artículo 242.3 dice que, “Las acciones por vicios de forma caducan en
el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto” y en
el inciso final del artículo 379 se establece que, “La acción pública contra
estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con
observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2º”.
Bajo ese escenario, en el caso en estudio se comprueba que no se cumple con
el término de caducidad ya que el Acto Legislativo 01 de 2005 fue publicado
en el Diario Oficial el día 25 de julio de 2005, y la demanda de
inconstitucionalidad fue presentada el día 20 de abril de 2020, habiendo
sobrepasado notoriamente el límite de un año para demandarlo. Por esta
razón, se rechazará el cargo por falta de competencia.
3.2. En segundo lugar, se observa que la demanda parte de la siguiente
premisa: el régimen de responsabilidad de los servidores públicos es ilimitado
y por lo tanto, no se puede aplicar la excepción en ellos, de inembargabilidad
de las prestaciones sociales, incluidas las pensiones de vejez. En tal virtud,
construye un único cargo en el que concluye que las normas demandadas
incurren en omisión legislativa relativa al no excluir de la medida de
inembargabilidad, las prestaciones sociales de aquellos funcionarios públicos
que no han ejercido en debida forma sus funciones, es decir, no han acatado
los principios constitucionales de la función pública al desempeñar sus
funciones.
3.2.1. No obstante, recuerda el despacho que la Corte ha señalado de manera
reiterada que para alegar una omisión legislativa relativa, deben cumplirse
ciertas condiciones: “(i) que exista una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la
exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto
por el constituyente al legislador”.11
11 Corte Constitucional. Sentencia C-311 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
Expediente D-13728 12
3.2.2. Así, en este caso, aunque se señalan normas sobre las cuales recaería la
omisión, sus argumentos carecen de certeza y suficiencia. Las razones
expuestas no se dirigen contra una proposición normativa contenida en los
artículos acusados. De su lectura no es posible verificar la interpretación que
hace el actor. Igualmente, no logra el actor convencer con sus argumentos
que son estas normas las que deben contener la regla con el fin de
armonizarlas con la Constitución, ello en tanto las mismas no hacen parte de
regulaciones relacionadas con el régimen de responsabilidad de los
funcionarios públicos.
En efecto, en este caso no se puede establecer que el legislador omitió un
deber constitucional al no señalar expresamente que las pensiones de los
funcionarios incursos en un proceso de responsabilidad están por fuera de la
regla de inembargabilidad. De la lectura de las normas superiores citadas por
el accionante, especialmente del artículo 90, no se desprende la interpretación
que hace, relacionada con una responsabilidad ilimitada.
Sobre el particular, olvida el accionante que la misma Carta Política establece
en su artículo 124 que será la ley la determine “la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”. De manera que es el
legislador el que determinará las distintas formas de responsabilidad en que
pueden incurrir los funcionarios del Estado de acuerdo con la Carta (arts. 6,
29, 90, 121, 123, 124 C.P.). Por tanto, puede determinar los hechos y
procedimientos referidos a la responsabilidad de los empleados públicos y la
manera en la que responderán patrimonialmente, lo que no está señalado
expresamente en el artículo 90 de la Carta, pues se insiste que de su
contenido, no se sigue la conclusión allegada por el actor.
Además, respecto de este artículo 90, esta Corte señaló que “es el marco
general, pero no agota la cuestión de la responsabilidad patrimonial de los
funcionarios del Estado. Sólo establece un régimen específico de
responsabilidad consistente en la acción de repetición frente a la declaratoria
de una responsabilidad del Estado. En la sentencia C-484 de 2002 la Corte
explicó el contenido del artículo 90 de la Carta y determinó que en esos casos
el sujeto de la imputación de responsabilidad es el Estado, no hay
responsabilidad subjetiva del servidor público de manera directa con la
víctima de su acción u omisión.”12
Bajo ese contexto, no son ciertos, pertinentes ni suficientes sus argumentos al
momento de considerar, que todo funcionario que deba responder
patrimonialmente por un daño a él imputado, debe responder incluso con su
pensión, la cual, en estos casos, no debería ser inembargable. En ese mismo
escenario, no logra establecer ni probar que las normas y la excepcionalidad
contenida en las mismas, carece de razón suficiente y resulta arbitraria frente
a los servidores públicos que han obrado correctamente en el ejercicio de sus
12 Corte Constitucional. Sentencia C-311 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
Expediente D-13728 13
funciones, generando así una desigualdad negativa entre estos y los que están
vinculados a procesos de responsabilidad.
3.2.3. Igualmente, se observa que el accionante cimienta su cargo en la
importancia de los principios de la función pública en el caso de los
servidores públicos y su eventual responsabilidad, sin que de esas
aseveraciones se pueda deslumbrar una falta de razonabilidad y de relación en
la decisión de inembargabilidad de las pensiones. Así mismo, de los
argumentos complementarios expuestos por el actor en su demanda, se puede
observar que su reproche recae sobre la poca efectividad de la acción de
repetición al momento de repetir contra el funcionario que causó el
detrimento patrimonial al Estado, citando algunos casos noticiosos como
ejemplo. No obstante, no se advierte una lectura armónica de la Constitución
y del sistema de responsabilidad allí contenido, en la construcción del cargo.
Ello, en tanto el actor parte de una interpretación subjetiva, que no se
desprende del conjunto de normas que hacen referencia a este sistema de
responsabilidad.
En ese escenario, reitera el despacho que sus argumentos carecen de
suficiencia, certeza y pertinencia.
4. En razón de lo anterior se rechazará la demanda de constitucionalidad
respecto del cargo presentado contra el artículo 1 (parcial) del Acto legislativo
01 de 2005 la Ley 1979 de 2019 y se inadmitirán, por las razones indicadas,
los cargos presentados contra los artículos 344 del Código Sustantivo del
Trabajo, 134 de la Ley 100 de 1993 y 93 del Decreto 1295 de 1994. En
consecuencia, se concederán tres días a los demandantes para que, si así lo
consideran, hagan las subsanaciones pertinentes respecto de los demás cargos
presentados antes indicados, de conformidad con lo expuesto en la presente
providencia.
5. Cabe precisar que en virtud de la emergencia de salud generada por la
pandemia del COVID-19 el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los
términos judiciales desde el 16 de marzo de 2020 (Acuerdos PCSJA20-11517,
PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521 y PCSJA20-11526 de
marzo de 2020). Posteriormente, mediante el Acuerdo PCSJA20-11532 del 11
de abril de 2020 el Consejo Superior de la Judicatura prorrogó la suspensión
de términos hasta el 26 de abril de 2010. No obstante, la Sala Plena de la Corte
Constitucional mediante Auto (121) del 16 de abril dispuso “LEVANTAR la
suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la
Judicatura PARA ADELANTAR LA ETAPA DE ADMISIBILIDAD de las
demandas de inconstitucionalidad. En estos asuntos, los términos judiciales
quedarán nuevamente suspendidos una vez se decida acerca de la admisión,
corrección o rechazo de la demanda o el recurso de súplica, según
corresponda, de conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto
2067 de 1991”.
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En mérito de lo expuesto este despacho,
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto y por reunir las exigencias formales establecidas en
el artículo 2 del decreto 2067 de 1991, la suscrita Magistrada Sustanciadora,
RESUELVE
PRIMERO.-. RECHAZAR por falta de competencia la demanda de
inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Jorge Luis Pabón Apicella,
contra el artículo 1 (parcial) del Acto legislativo 01 de 2005 la Ley 1979 de
2019 y radicada con el número D-13728.
SEGUNDO.-. INADMITIR la demanda de inconstitucionalidad presentada
por Jorge Luis Pabón Apicella contra los artículos 344 del Código Sustantivo
del Trabajo, 134 de la Ley 100 de 1993 y 93 del Decreto 1295 de 1994 y
radicada con el número D-13728.
TERCERO. CONCEDER al demandante el término de tres (3) días para que
proceda a corregir la demanda, de acuerdo con las consideraciones hechas en
esta providencia.
CUARTO. ADVERTIR al demandante que la no corrección en tiempo de la
demanda dará lugar al rechazo de la misma.
De conformidad con lo precedentemente expuesto, la suscrita Magistrada
Sustanciadora,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
