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R E P O R T E S D E L E C T U R A
MAESTRO: MAURICIO MATEO CHINO
PUEBLA, PUE. A 18 DE FEBRERO 2015
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Conten ido
1. PLANEACIN ESTRATGICA E INDICADORES DE DESEMPEO EN EL
SECTOR PBLICO
................................................................................................
1
2. CONTROL Y EVALUACIN DE GESTIN DE RESULTADOS
..................... 3
3. EVALUACIN DE LA GESTIN PBLICA
.................................................... 6
4. GOBERNAR POR RESULTADOS? IMPLICACIONES DE LA POLTICA DE
EVALUACION DEL DESEMPEO DEL GOBIERNO MEXICANO
...................... 10
5. LA RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO: PERSPECTIVAS Y RETOS ..
13
6. RENDICIN DE CUENTAS. DISEO INSTITUCIONAL Y LA GRAMTICA
DE LA GOBERNABILIDAD
................................................................................
18
7. TRANSPARENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS
........................................ 20
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1. PLANEACIN ESTRATGICA E INDICADORES DE DESEMPEO EN EL
SECTOR PBLICO
Especificidad de la evaluacin en el mbito pblico
Conceptualmente la evaluacin tanto desde el punto de vista de
los programas pblicos
como de la gestin, se inserta en el marco terico del anlisis de
la polticas pblicas, en
la medida que sta persigue producir informacin que tenga alguna
relevancia con la
toma de decisiones que permita resolver problemas concretos.
La evaluacin de la gestin es la medicin sistemtica y continua en
el tiempo de los
resultados obtenidos por las instituciones pblicas y a
comparacin de dichos resultados
con aquellos deseados o planeados, con miras a mejorar los
estndares de desempeo
de la institucin.
Para evaluar el desempeo es posible hacer uso de diferentes
instrumentos
dependiendo del alcance o cobertura deseada, recursos, tiempo
disponible, y uso
potencial, entre otros factores. No obstante, las herramientas
comnmente usadas son
los Indicadores de Desempeo y las Evaluaciones.
Las evaluaciones, distinguindolas del concepto ms general,
corresponden a estudios,
exmenes o revisiones tcnicas, las que haciendo uso de un
conjunto de informacin
ordenada y relacionada segn un marco metodolgico, tienen por
finalidad construir
valoraciones de aspectos concretos de un mbito del quehacer de
las polticas pblicas,
como un programa o un proyecto, as como encontrar factores
explicativos a estas
valoraciones.
Para asegurar el logro de los objetivos correspondientes al
objeto de su competencia,
cada dependencia y entidades pblicas debern establecer sus
correspondientes
mecanismos de control, de manera que les faciliten detectar a
tiempo las posibles
desviaciones e introducir las medidas correctivas
pertinentes.
Teniendo en cuenta el objetivo de los indicadores de desempeo en
el mbito pblico, existen dos formas de clasificacin:
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A. Asociados a cumplimiento de objetivos
Consistencia y resultados
Procesos
Impacto
Estratgica
Especifica
B. Asociados a juicios de valor
Eficiencia
Eficacia
Calidad
Economa
CONCLUSIN
La Planeacin estratgica es una excelente herramienta para
avanzar en la gestin por
resultados, porque es una metodologa que permite estructurar un
proceso de
identificacin de objetivos, teniendo en cuenta el contexto, los
factores internos.
Permite determinar las metas de una organizacin y las
estrategias que permitirn
alcanzarlas. Fija los lmites dentro de los cuales tiene lugar el
control y evaluacin de
gestin.
Es un proceso que antecede al control de gestin (permite el
seguimiento de los
objetivos para cumplir la misin). De manera que el control y la
evaluacin posterior de
los resultados no es posible realizarla sin un proceso previo de
planificacin.
La Planeacin estratgica mira hacia los objetivos deseados, la
evaluacin de la gestin
mira hacia atrs sobre cmo stos se estn desarrollando.
La Planeacin estratgica define el desempeo a ser medido, la
evaluacin de la gestin
provee la retroalimentacin si se estn consiguiendo las metas
planificadas
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2. CONTROL Y EVALUACIN DE GESTIN DE RESULTADOS
Aspectos Conceptuales
Por informacin, nos referiremos tanto a los datos como a las
informaciones elaboradas
a partir de stos y a la consecuente construccin de
conocimiento.
Por control a la verificacin de los hechos (mediante el registro
de tales informaciones)
de manera que sea posible compararlos con algn patrn tcnico de
referencia.
El control, consiste en un nuevo tipo de informacin que resulta
de la comparacin entre
patrones tcnicos y datos de la realidad, de manera que estos
datos puedan ser
interpretados como estados particulares dentro del esquema en
que se encuentra el
patrn.
La evaluacin, a su vez incluye algo ms que el control: implica,
adems juicios de valor
explcito o implcito. Evaluar es comprar tales informaciones
contra patrones de
referencia valorativos. Las evaluaciones dicen cosas tales como
si algo es bueno o
malo, si sirve o no sirve, si responde o no a las
expectativas
Los objetos de informacin, control y evaluacin en las
organizaciones
Las organizaciones a las que nos referiremos son aquellas en las
que se transforman
recursos en resultados mediante procesos de trabajo.
Resultados.- La tarea de controlar y evaluar los resultados de
las instituciones requiere
contar con informaciones sobre la calidad y la cantidad de los
mismos, luego compara
tales informaciones con algn tipo de estndares de resultados, es
decir, controlar y
finalmente, hacer lo propio utilizando ahora patrones
valorativos, que sern las
necesidades o expectativas de los usuarios o los jueces externos
que se hallen en
capacidad para juzgarlos, lo cual constituye la evaluacin
Procesos.- Los procesos de trabajo, incluyen las actividades
mediante las que,
utilizando las tecnologas disponibles, los recursos se
transforman en los resultados , los
procesos son siempre objeto de anlisis tangible sobre los que se
cuenta con
informaciones de rutina, tales como registros del uso de los
recursos, comparaciones
con estndares de procesos, manuales de procedimientos u
operativos, comparaciones
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con prcticas satisfactorias en otras organizaciones y,
finalmente en lo que hace a la
evaluacin, comparaciones con la eficiencia o la eficacia
esperada o desea.
Organizacin.- La importancia de tales evaluaciones radica en el
hecho obvio de que la
racionalidad o irracionalidad organizativa puede facilitar u
obstaculizar significativamente
la gestin y/o el logro de los resultados. La evaluacin
organizativa se refiere a aspectos
tales como la estimacin de la medida en que el diseo
organizativo es adecuado o no
para el buen desempeo institucional.
El control y la evaluacin de los resultados se refiere a la
medida en que estos logran y
son satisfactorios, el de los procesos a la forma en que se usan
y aprovechan los
recursos para lograr tales resultados y, finalmente, el de la
organizacin a si los
procesos mismos y el aparato organizativo en tienen lugar son
adecuados o no.
Aspectos Institucionales
En los primeros estadios del desarrollo de las organizaciones,
el control y la evaluacin
son, por lo general, parte natural de las funciones de conduccin
ejecutiva lo cual
significa, en la prctica, que se halla a cargo de los lideres
individualmente, quienes
controlan y evalan lo que ocurre y, en funcin de ello, toman
decisiones.
Por lo que se requieren basarse en sistemas de informacin ms
tecnificados y
especializados.
La evolucin puede ser representada tomando en cuenta dos
dimensiones:
1. El grado de desarrollo tecnolgico de los mecanismos e
instrumentos de
control y evaluacin.- resulta relevante desde el punto de vista
de las
capacidades de los mismos para captar, procesar y producir
informaciones de
control y de evaluacin sobre los diferentes aspectos de la
actividad institucional
de manera rpida, oportuna y exhaustiva.
2. El alcance institucional de su aplicacin en las
organizaciones.- es
necesario para distinguir el continuo entre, un extremo, los
esquemas
concentrados en los que el control y evaluacin tienen como
finalidad principal
proporcionar soporte al ejercicio del poder y, en el otro
extremo, aquellos que
incluyen e involucran significativamente a los diferentes
actores institucionales y,
en tal sentido, permean la organizacin como conjunto.
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GRADO DE DESARROLLO Y ALCANCE INSTITUCIONAL DE LAS PRACTICAS
DE
CONTROL Y EVALUACIN
La fase intermedia jerrquica.- La transicin desde la fase
inicial, en la que la prctica
del control se halla concentrada en los lideres individuales,
hacia la fase que llamamos
intermedia jerrquica tiene que ver con la ampliacin del mbito de
manejo de dichos
lideres: evidentemente, el alcance de sus capacidades de control
directo se halla
limitado a su propio acceso a la informacin y al tiempo de que
disponen para
interpretarlas y procesarlas.
La fase intermedia participativa.- se refiere al estadio en que
el control y la evaluacin
dejan de ser una atribucin exclusiva de los lderes individuales
o, eventualmente
cuerpos colegiados que conformen, sino que son asumidos en menor
o mayor medida
por los usuarios, los ciudadanos, los representantes de los
propietarios otras
instituciones, los trabajadores u otros interesados.
Fase avanzada.- Las auditorias y procesos equivalentes son
controles puntuales, que
obtienen, por as decir, slo fotografas de las situaciones
administrativas.
Es evidente que, a partir de cierto nivel de complejidad
organizacional, los controles
basados en las jerarquas y en las decisiones individuales se
tornan inseguros cuando
son el principal o el nico mecanismo en los procesos decisorios
por lo que son
claramente insuficientes, lentos y caros para la toma del
conjunto de decisiones que
deben adoptar las organizaciones complejas.}
SISTEMAS DE GESTION Y SISTEMAS DE INFORMACION, CONTROL Y
EVALUACIN
Sistemas de gestin (SG) son los que conforman los procesos de
trabajo y, por lo tanto,
implican actividades en las cuales se utilizan recursos para
producir resultados y el
dinero. En cambio, los sistemas de informacin, control y
evaluacin (SICE) tienen por
objeto producir informacin de control en una primera instancia,
pero no de gestionar.
Los sistemas de gestin son conjunto de procesos de trabajo
mediante los cuales se
realizan las cosas, los SICE tienen como finalidad exclusiva es
el registro, el monitoreo y
la obtencin de conclusiones.
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3 . EVALUACIN DE LA GEST IN PBL ICA La creacin de sistemas de
evaluacin de la gestin pblica es un componente crtico
dentro de las propuestas de reforma del sector pblico. En los
pases desarrollados, los
casos ms conocidos son los esfuerzos realizados bajo la idea del
New Government o
Neo-Gerencialismo en Gran Bretaa, Nueva Zelanda y los Estados
Unidos.
Estos esfuerzos en los pases latinoamericanos, responden a las
particularidades
histricas de la regin. Por ejemplo, el problema de la calidad de
la gestin pblica y su
capacidad para implementar polticas y movilizar recursos se
convirti en un factor crtico
dentro de las reformas de segunda generacin que se dieron despus
de los ajustes
macroeconmicos de los 80s. El aumento de su capacidad a travs
del desarrollo
institucional es una de las herramientas para asegurar el xito
de los procesos de
modernizacin del Estado en la regin, como parte de la agenda ms
amplia que busca
crear las condiciones para el fortalecimiento y profundizacin de
una democracia que
genere desarrollo sostenible.
La forma como cada pas est respondiendo a las situaciones
generadas a partir de los
procesos de reforma tiene importantes implicaciones para la
consolidacin de sus
estructuras democrticas. En este sentido, la evaluacin es un
asunto poltico que
concierne tanto a gobernantes como a gobernados. En Mxico, el
proceso de
transformacin ilustra como la descentralizacin administrativa,
fiscal y poltica; la
democratizacin y las reformas electorales; y la modernizacin del
estado representan
tres procesos de la reforma que han afectado las relaciones
horizontales y verticales
entre los actores participantes en la bsqueda de soluciones a
los problemas pblicos.
La lgica de conceptualizacin e implementacin de los sistemas de
evaluacin
mexicanos aparecen dentro de este contexto, que estn
directamente enmarcada en
estos cambios.
Uno de los problemas ms comunes que enfrentan muchas
administraciones pblicas,
es la ausencia de un mtodo eficaz y sistemtico para medir el
rendimiento de su
gestin y evaluar sus resultados. El inters tanto administrativo
como poltico, se ha
orientado ms bien a controlar los insumos, que recibe la
Administracin pblica y a
garantizar la observacin de normas y procedimientos. De hecho
medir el coste o bien
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evaluar el rendimiento de la prestacin de los servicios pblicos,
no era, hasta hace
relativamente pocos aos una preocupacin fundamental.
Los aos recientes han llevado a la exigencia de mostrar
resultados de los gobiernos y a
tener para ello metodologas, o al menos, indicadores que de
muestren que se est
avanzando en solucionar los problemas o en aprovechar las
oportunidades.
Para qu evaluar?
La reforma administrativa y la evaluacin del desempeo de la
gestin pblica son pre-
requisito para promover una agenda de desarrollo que incluya
estabilidad
macroeconmica, mayor equidad, una asignacin ms efectiva de los
recursos x un
crecimiento econmico sostenible.
La gestin pblica es la instancia mediadora entre la
implementacin de las polticas
pblicas formuladas y los resultados que se obtengan de su
ejecucin.
El mejoramiento de la gestin pblica cobra en este sentido una
perspectiva estratgica:
se trata de mejorar la productividad del gasto pblico, haciendo
rendir ms y mejor los
fondos asignados a las diversas partidas del presupuesto del
Estado
Se trata de promover una gestin estratgica, con una clara
definicin de visin,
objetivos y metas, y con criterios e indicadores para poder
evaluar el desempeo de las
organizaciones y los programas a travs de los cuales se
implementan las polticas de
gobierno.
La evaluacin como tcnica administrativa ayuda a mejorar la
gestin porque produce la
informacin necesaria para identificar y entender las causas de
los logros y fracasos o
problemas del desempeo individual y colectivo, dentro de un
contexto de planeacin
estratgica.
Qu evaluar y a qu nivel hacerlo?
La evaluacin debe orientarse principalmente a determinar si los
resultados que se
esperaban se han cumplido. Una evaluacin orientada a resultados
supone el
establecimiento de claras metas y objetivos, preferiblemente
enmarcados dentro de un
plan estratgico global que se deriva de la misin, la
determinacin de indicadores para
medir el cumplimiento de estas metas y objetivos.
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Por lo general el objeto de la evaluacin a nivel organizacional
incluye medidas del
desempeo en trminos de por lo menos cuatro dimensiones de la
gestin: economa
(capacidad para movilizar recursos y costo/beneficio),
eficiencia (costos considerando
los productos), eficiencia (cumplimiento de los objetivos) y
calidad (la experiencia del
servicio por parte del usuario). Para medir estas dimensiones,
las guas chilenas
proponen crear indicadores a los objetivos formulados en cada
dimensin, considerando
por separado la gestin de procesos, de productos o servicios y
de impactos.
En conexin, la evaluacin del desempeo consiste en agregar y
registrar de forma
sistemtica datos que permitan valorar, principal aunque no
nicamente, los niveles
demostrados por un agente en la consecucin de un objetivo
prescrito.
Por otro lado, se identifican tres niveles de profundidad en la
actividad gubernamental:
micro, meso y macro.
Resulta necesario que el diseo institucional de los sistemas
nacionales de evaluacin
logre dos tipos de integracin, a saber: integracin vertical e
integracin horizontal. Aqu
entenderemos a la primera como la necesidad de que el diseo
institucional de un
sistema de evaluacin considere previsiones de evaluacin en los
tres niveles de
profundidad de la actividad gubernamental (macro, meso y micro),
as como dispositivos
para que los usuarios potenciales de los sistemas de evaluacin
utilicen los resultados
de los tres niveles de anlisis y los vinculen para lograr una
visin y comprensin ms
profunda del desempeo gubernamental. A esto le denominaremos
integracin vertical.
Macro
Meso
Micro
Polticas sectoriales y sectores en los que se agrupa el gobierno
para alcanzar las metas nacionales
Dependencias pblicas y sus programas
Unidades Administrativas (de una dependencia) y funcionarios
pblicos
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Por su parte, a la integracin horizontal la referiremos como las
previsiones de diseo
institucional del sistema de evaluacin que permiten la
integralidad y comparabilidad de
los resultados de la evaluacin entre diferentes agencias pblicas
y reas de poltica en
las distintas dimensiones del alcance del desempeo, a saber:
economa, eficiencia,
efectividad, costo efectividad, as como otros aspectos
sustantivos como la calidad de
diseo de los programas pblicos.
La integracin horizontal y vertical en el diseo de una poltica
nacional de evaluacin
requiere complementarse con tres previsiones adicionales, a
saber, la existencia de una
figura metaevaluadora de la PE; la existencia de
instrumentos de transparencia y fcil acceso a la informacin
derivada de las
evaluaciones; y por ltimo, previsiones normativas que obliguen a
los responsables de
las polticas y programas a rendir cuentas sobre, al menos, los
planes de mejora y los
logros alcanzados en la incorporacin de las recomendaciones
derivadas de las distintas
evaluaciones realizadas.
Desde la experiencia comparada una instancia metaevaluadora es
clave en tanto
permite: a) valorar el apego a mejores prcticas de las
actividades y sistemas de
evaluacin utilizados por la instancias evaluadoras; b) valorar e
informar pblicamente la
pertinencia y apego a mejores prcticas internacionales en el
establecimiento de metas y
el diseo de indicadores por parte de las dependencias al SED; y
c) sistematizar los
resultados del conjunto de evaluaciones realizadas para promover
y facilitar su
utilizacin por distintos actores que, por su naturaleza,
contribuyen al debate pblico y la
rendicin de cuentas. Esto implicara la agregacin y difusin de
los resultados de las
evaluaciones en formatos giles, sencillos y de fcil acceso
orientados a distintos
pblicos como los propios funcionarios responsables de las
polticas y programas,
miembros del Congreso, OSCs, medios de comunicacin, y ciudadana
en general.
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4. GOBERNAR POR RESULTADOS? IMPLICACIONES DE LA POLTICA DE
EVALUACION DEL DESEMPEO DEL GOBIERNO MEXICANO
El gobierno federal mexicano ha emprendido una serie de reformas
que tienen como
propsito incrementar la calidad y eficiencia del gasto
pblico.
La necesidad de establecer una nueva racionalidad en la
definicin de los presupuestos
pblicos que trascendiera las interacciones polticas y
organizacionales tradicionales que
no necesariamente reflejaban las prioridades
gubernamentales.
En la actualidad existe un diseo institucional y normativo de
una poltica de evaluacin
del desempeo en el mbito federal mexicano que entr en operacin
plena a partir del
ejercicio fiscal de 2008.
Dicha poltica encuentra su eje articulador en la Ley Federal de
Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria. En dicho ordenamiento se definen las
bases del proceso
presupuestario y de ejecucin del gasto procurando que exista un
adecuado equilibrio
entre el control, el costo de las fiscalizacin, el costo de la
implantacin y la obtencin de
resultados en los programas y proyectos (art. 4). Esta premisa
indica una forma
novedosa de pensar la elaboracin del presupuesto procurando
alcanzar un balance
entre la consecuencia de los resultados de gobierno, as como de
la existencia de
mecanismos de rendicin de cuentas y evaluacin del desempeo de
los programas
dependencias de la Administracin Pblica Federal.
El Sistema de Presupuestos basado en resultados permite
introducir mejora en la
gestin financiera del lado del gasto, pero tambin permite
garantizar al poder legislativo
y a la ciudadana que cualquier esfuerzo contributivo se ver
acompaado por un
esfuerzo del gobierno por administrar los recursos fiscales con
rigor para maximizar los
impactos sobre el desarrollo del pas.
La concepcin de esa poltica de evaluacin es resultado de un
largo proceso de ajustes
al sistema presupuestario federal que se remonta a las reformas
del Presupuesto por
programas.
Si bien es cierto que el sistema de evaluacin que actualmente se
est estructurando
tienen una orientacin un poco diferente a las reformas
presupuestales previas. Este
elemento introduce un matiz importante porque, al menos
idealmente, lo que buscara es
romper con crculos burocrticos incrementales y orientar la accin
administrativa de
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acuerdo a las prioridades y objetivos centrales del Ejecutivo,
lo cual permitira la
consecucin de dos objetivos bsicos: racionalizar el proceso de
asignacin de gasto y
modernizar la gestin pblica.
La base de la poltica de evaluacin se encuentra en la alineacin,
en discurso como
estrategia, de los objetivos y prioridades gubernamentales con
los programas y
funciones burocrticas. Un impacto que tambin se deriva de este
proceso de
evaluacin del desempeo es la reforma y modernizacin efectiva de
todas las
dependencias de la Administracin Pblica Federal. Esta cadena
argumentativa bsica
de la poltica federal de evaluacin se hace operativa por medio
de un sistema
informtico conocido como Sistema de Evaluacin del Desempeo
(SED). Este
instrumento se concibe como " un conjunto de elementos
metodolgicos que permiten
realizar una valoracin objetiva del desempeo de los programas,
con base en
indicadores estratgicos de gestin, para conocer el impacto
social y econmico de los
proyectos y programas.
El modelo que se busca implementar en Mxico, incorpora al menos
tres elementos
bsicos (establecimiento de estndares y medidas explicativas de
desempeo, mayor
nfasis en el control de impactos mayor peso en la disciplina y
parsimonia en el uso de
los recursos), es posible reconocer cmo la evaluacin del
desempeo se inscribe
decisivamente como un mecanismo de anlisis y retroalimentacin de
los resultados
gubernamentales.
LA ESTRATEGIA DE EVALUACIN DEL DESEMPEO EN MXICO: HACIA UN
MODELO DUAL?
Se funda un esquema dual en el que por una parte se proponen
medidas especficas de
evaluacin de los programas gubernamentales sujetos a reglas de
operacin y, por otra,
un conjunto de instrumentos que midan el desempeo de la gestin
organizacional. Se
busca estructurar una cadena lgica que vincule cada una de las
fases del proceso
presupuestario con la medicin y evaluacin del desempeo adems del
SED, en el que
converjan todos los indicadores y resultados relevantes con el
propsito de ser utilizados
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posteriormente por los tomadores de decisiones para la asignacin
presupuestal, la
mejora administrativa y el fortalecimiento de los mecanismos de
rendicin de cuentas.
Dichos mecanismos se vincularn con la fase de planeacin,
programacin, seguimiento
y evaluacin del ciclo presupuestal, mientras que las dos
vertientes particulares se
orientaran a la fase de presupuestario (la evaluacin de
programas) y a la de ejercicio y
control (la evaluacin de la gestin)
Los objetivos estratgicos deben estar vinculados y justificados
a un anlisis de
necesidades, as como de los problemas sectoriales especficos que
dicha dependencia
trata de resolver.
Como una medida para asegurar la coherencia de los objetivos
estratgicos de cada una
de las dependencias con las prioridades del Gobierno Federal se
prev que las
secretarias de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y de la Funcin
Pblica (SFP), as
como el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social
(CONEVAL) en el mbito
de los programas de desarrollo social evalen la congruencia de
los objetivos
estratgicos particulares con las prioridades de gobierno, as
como con los fines de los
programas federales.
La evaluacin de programas federales, que se orientan
especficamente al anlisis de
acciones y programas concretos y, en segundo, la evaluacin
estratgica, la cual tiene
como propsito analizar un conjunto de programas que giran en
torno a una estrategia o
poltica sectorial general.
La normatividad indica que todas las evaluaciones a dependencias
o programas pblicos
debern ser realizadas por evaluadores externos con cargo al
presupuesto de la
dependencia o entidad responsable del programa federal, o por el
CONEVAL en el
mbito de su competencia y cuando ste as lo determine.
Una vez que los evaluadores externos realizan los respectivos
anlisis a los programas
federales, las dependencias tienen la obligacin de hacer pblica
toda la informacin
concerniente a los resultados y la metodologa de la evaluacin,
as como sobre el
evaluador externo.
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5. LA RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO: PERSPECTIVAS Y RETOS
La autntica rendicin de cuentas es algo ms que la transparencia:
es una tarea
obligada y permanente, con actores claramente identificados que
llevan a cabo la
vigilancia, el control y la sancin sobre los contenidos
sustantivos del ejercicio
gubernamental, en todas sus facetas, en un entorno legal y
democrtico explcito y
abierto, que identifica con claridad las obligaciones que cada
servidor pblico debe
cumplir.
Rendicin de cuentas: una definicin y un proceso complejos.
Pedir que se rindan cuentas es cosa fcil. Disear y operar una
poltica pblica con ese
propsito es mucho ms difcil.
La rendicin de cuentas
Es una accin subsidiaria de una responsabilidad previa, que
implica una relacin
transitiva y que atae la manera en que se dio cumplimiento a esa
responsabilidad.
Subsidiaria pues, en rigor, las cuentas se rinden sobre una
accin, una decisin o
incluso una omisin previas.
Transitiva, en tanto que hay al menos dos sujetos que participan
en el proceso de
rendicin de cuentas, con roles distintos.
La verdadera rendicin de cuentas implica:
Un marco jurdico y poltico que se desprende, a la vez, de
obligaciones legales y
pblicas; del principio de legalidad y de un propsito
democrtico.
Carece de sentido si:
se trata de un acto nico y aislado de cualquier precedente;
y
aquellos que rinden cuentas no estn obligados, no se someten a
juicios y
no acatan los resultados de las sanciones impuestas de aquellos
ante
quienes se rinden las cuentas (antdoto contra la impunidad).
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El proceso de rendicin de cuentas no debe confundirse.
No es sinnimo de acceso a la informacin y es algo ms que
transparencia;
Es una tarea obligada y permanente, con actores claramente
identificados que
llevan a cabo la vigilancia, el control y la sancin sobre los
contenidos sustantivos
del ejercicio gubernamental, en todas sus facetas, dentro de un
entorno legal y
democrtico explcito y abierto, que identifica con claridad las
obligaciones que
cada servidor pblico debe cumplir.
La poltica de rendicin de cuentas.
Debe ser entendida como un conjunto de instituciones, normas
y
procedimientos que tiene como propsito fortalecer la legalidad y
el sentido
democrtico de las responsabilidades pblicas y sanciones
(positiva o
negativamente) a los actores que las asumen.
Debe ser diseada y practicada como una poltica transitiva y
subsidiaria
orientada a fortalecer la responsabilidad del ejercicio de la
funcin pblica y no
como un fin en s misma.
Una poltica que esencialmente ha de tener una vocacin pblica y
no
meramente burocrtica.
La incipiente construccin de un sistema constitucional de
rendicin de cuentas
en Mxico.
Recientes reformas a la Constitucin han conformado un marco
normativo constitucional
que fomenta la rendicin de cuentas. No obstante, este conjunto
de normas se
encuentra desarticulado, fragmentado e incompleto. Falta mucho
para generar una
verdadera poltica de rendicin de cuentas.
El nuevo diseo institucional.
Las modificaciones de los artculos 6, 26, 73, 79, 16, 122 y 134
constitucionales
han incorporado elementos destacables de tres de los pilares
necesarios de la
rendicin de cuentas:
a) el acceso a la informacin pblica;
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b) la generacin de cuentas pblicas; y
c) la identificacin de responsables.
Elementos destacables de las tres piezas fundamentales:
Informacin.
Incorporacin del principio de publicidad de la informacin
gubernamental
(reformas al a. 6 constitucional);
la obligacin de todos los entes pblicos de generar informacin
sobre sus
indicadores de gestin y el ejercicio de los recursos pblicos; la
obligacin de
actualizar los archivos administrativos y de documentar toda
accin
gubernamental.
Se crea adems, el Sistema Nacional de Informacin Estadstica y
Geogrfica.
Las cuentas.
Adicin a la fraccin XXVIII del a. 73 constitucional que faculta
al Congreso
federal para expedir leyes en materia de contabilidad; creacin
de la Ley General
de Contabilidad Gubernamental;
reforma al a. 34 que aade dos principios respecto al uso de los
recursos
econmicos del Estado (economa y transparencia);
reforma a los artculos 79, 116 y 122 que establece los
principios sobre los cuales
debe ser ejercida la fiscalizacin de los recursos;
establecimiento de dos tipos de fiscalizacin: a) ejercicio de
los ingresos y
egresos y manejo, custodia y aplicacin de fondos y recursos; y
b) auditoras de
desempeo en el cumplimiento de los objetivos de los programas
federales.
Los responsables.
En materia de informacin: todos los servidores pblicos.
En materia de contabilidad gubernamental: el Consejo Nacional de
Armonizacin
Contable y un Comit Consultivo.
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En materia de fiscalizacin y evaluacin del desempeo: la Auditora
Superior de
la Federacin, entidades estatales de fiscalizacin y la entidad
de fiscalizacin del
Distrito Federal; y, de acuerdo al artculo 134, las "instancias
tcnicas" que
establezcan la Federacin, los estados y el Distrito Federal para
evaluar el
desempeo.
No un sistema delineado, sino
Cuatro conjuntos de disposiciones conceptualmente
relacionadas:
1) Normas de planeacin democrtica. Se complementa con la creacin
del
Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica.
2) Presupuesto con base en resultados. Implica que el ejercicio
de los recursos
responda a los principios de eficacia, eficiencia, economa,
transparencia y honradez
mediante mecanismos de evaluacin tcnica.
3) Sistema de fiscalizacin, que se basa en los principios de
posterioridad,
anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y
confiabilidad.
4) Sistema de responsabilidades administrativas, orientado a
sancionar a los
servidores pblicos cuyos actos u omisiones afecten la legalidad,
honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia.
Hacia una poltica de rendicin de cuentas.
El gran reto es alinear todas las disposiciones ya establecidas
en una poltica de
rendicin de cuentas que permita darles coherencia. La condicin
de principio para
disear una poltica de rendicin de cuentas es que haya
informacin, cuentas y
responsables inequvocos del ejercicio de la autoridad pblica,
sin excepciones.
El gran reto.
El objeto de la rendicin de cuentas de los agentes
gubernamentales se da respecto del
ejercicio de sus facultades y de los recursos pblicos que
emplea.
No puede haber supervisin o juicio sin informacin relacionada
con las
decisiones que toman las autoridades pblicas en el ejercicio de
sus atribuciones,
con los procedimientos que siguen para hacerlo, con los
resultados que obtienen
y con el uso del presupuesto que se les asigna.
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No puede haber fiscalizacin sin cuentas, es decir, registros
fidedignos,
oportunos y comparables de los dineros que utilizan, y sin
relacin entre los
gastos efectuados y los propsitos pblicos que los
justifican.
No puede haber sistemas de responsabilidades, sin objetivos
previamente
establecidos, sin procedimientos eficaces y eficientes para
fincarlas, y sin reglas
claras y estables respecto del ejercicio de los dineros que se
utilizan.
Tres miradores que subrayan la importancia de entrelazar los
tres pilares:
1. Control sobre los ingresos y los gastos pblicos. Las
deficiencias que
tenga la informacin financiera habrn de repercutir en la calidad
de los
sistemas de control gubernamental.
2. Evaluacin de los programas y polticas gubernamentales.
Eficiencia
con la que se realizan los gastos y al cumplimiento de los
objetivos
propuestos, en funcin de los recursos pblicos destinados a
conseguirlos.
3. La contabilidad pblica ha de aportar evidencia suficiente
para dar cuenta
de que el gasto ejercido se ajust a los propsitos y normas
administrativas; tambin ha de ofrecer datos para que el pblico
pueda
constatar que los recursos se han utilizado honestamente y se
han
aplicado exclusivamente a los objetivos que fueron
programados.
Conclusin
La rendicin de cuentas no se limita al control del ciclo
presupuestal que los
gobiernos deben llevar a cabo para evitar desviaciones
presupuestales o dficits
pblicos, ni tampoco a la evaluacin, que se pregunta sobre los
costos de los
programas en relacin con sus resultados para tomar decisiones
estratgicas en materia
de orientacin de los gastos, sino que atae tambin a la legalidad
de las actividades
gubernamentales y a la informacin que se ofrece al pblico sobre
la forma en que el
gobierno ha utilizado los medios que tiene a su alcance.
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6 . REND IC IN DE CUENTAS . D ISEO I NST ITUC IONAL Y LA
GRAMTICA DE LA GOBERNABIL IDAD
El diseo institucional es una actividad dirigida a evaluar la
competencia o
incompetencia comparativa de los arreglos alternativos.
En cualquier relacin de rendicin de cuentas debemos poder
especificar seis
cuestiones importante: quin es responsable o debe rendir cuentas
y ante quin; de qu,
son responsables cuando son llamados a dar cuentas; mediante qu
procesos se
pueden asegurar que rindan cuentas; qu criterios se utilizan
para juzgar el
comportamiento; y cules son los efectos potenciales para saber
que esos estndares
se han violado.
Gobernabilidad Pblica
Los regmenes de rendicin de cuentas utilizan tres herramientas
principales. Existen
regmenes polticos que operan a travs de procesos electorales y
otras formas de
instituciones que dan legitimidad; regmenes administrativos que
operan a travs de un
control jerrquico de los subordinados y los regmenes legales que
aperan a travs de la
aplicacin de la ley a los hechos, comnmente mediante la
adjudicacin formal.
Rendicin de cuentas en el mundo
Organizada a travs de mercado de productos, de capital y mano de
obra.
El proceso o mecanismo de rendicin de cuentas es la competencia
en el mercado. Los
estndares son las preferencias de cada cliente. Los efectos de
rendicin de cuentas en
el mercado son: el deseo de los consumidores de comprar el
producto al precio ofrecido,
y en ltima instancia, la capacidad del producto de mantenerse
dentro del mercado.
Rendicin de cuentas social
En contraste con la estructuracin de las reglas estrictas de los
regmenes de rendicin
de cuentas de mercado, la regulacin legal de la familia y otras
redes dentro de la
sociedad civil opera bajo fuertes lmites de respeto por la
privacidad, libertad de
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asociacin y libertad de expresin y asamblea a los que comnmente
se les d un
estatus constitucional.
En el mbito del gobierno el proceso de tener que dar cuentas
tiende a estar
formalizado, estructurado y colectivo.
En el grado en el que concierne a los estndares de evaluacin,
los regmenes de
rendicin de cuentas de gobernabilidad pblica tienden a
presentarse como
epistemolgicamente completos. Los criterios para el juicio se
establecen y exponen a la
vista pblica y son juzgados de acuerdo con la norma
preexistente.
Dado que las ansiedades contemporneas sobre la rendicin de
cuentas son no solo el
resultado de cambios en la organizacin de gobiernos, mercados y
sociedades, sino
tambin provienen de preocupaciones sobre la eficiencia de
cualquiera de estos
regmenes de rendicin de cuentas para hacer lo que reclaman y de
disputas sobre qu
rgimen debe tener preeminencia para someter ciertos
comportamientos como
apropiados para rendir cuentas.
El propsito crucial de la rendicin de cuentas es realmente ser
preventivo o profilctico.
Los regmenes de rendicin de cuentas dirigidos hacia el gobierno
pblico tienen como
fin reforzar los compromisos normativos del sistema poltico.
La rendicin de cuentas del gobierno debe reforzar la democracia
y el Estado de
derecho.
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7 . TRANSPARENCIA Y RENDIC IN DE CUENTAS
La traduccin de un concepto siempre plantea un reto. A veces el
trmino
accountability se traduce como transparencia, como si fueran
sinnimos.
Muchos analistas suponen, ya sea de manera implcita o explcita,
que la transparencia
necesariamente genera la rendicin de cuentas.
Dos dimensiones de la rendicin de cuentas:
1. la capacidad o el derecho a exigir respuestas y
2. La capacidad para sancionar.
Con respecto a la transparencia, las reflexiones conceptuales
respectivas provienen de
una investigacin emprica realizada en los mbitos nacional e
internacional acerca de
varias reformas en favor del derecho a la informacin pblica. La
investigacin consisti
en ver qu relacin haba entre la expedicin formal de cada
reforma, su instrumentacin
prctica y sus impactos en el comportamiento de instituciones
pblicas, y comparar los
resultados entre s. Aunque distintas estas reformas comparten
una caracterstica:
permiten usar la divulgacin de la informacin acerca del desempeo
gubernamental
como un instrumento para impulsar la rendicin de cuentas.
Cuando se hace referencia al acceso pblico a informacin acerca
del desempeo del
estado, los instrumentos generalmente siguen dos caminos
principales:
1. La difusin proactiva.- se refiere al acceso a un nivel mnimos
de informacin
acerca de las funciones y el desempeo oficial.
2. La divulgacin responsiva.- se refiere a un compromiso
institucional que responde
a demandas ciudadanas especficas que solicitan cierta
documentacin que, por
otra parte, generalmente no se difunden.
La transparencia es una categora todava ms amplia, con
innovaciones que varan por
rea temtica, y esto favorece el anlisis comparativo.
Tambin hay un creciente nfasis en las evaluaciones externas de
polticas pblicas,
algunas de las cuales tambin se divulgan.
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Despus de la cuestin de la disponibilidad vienen las preguntas
sobre la confiabilidad
de la nueva ola de evaluaciones externas.
Resulta que a pesar de ser oficialmente externas, estas
evaluaciones son comisionadas
por las mismas agencias que estn siendo evaluadas, estas
agencias determinan tanto
las preguntas como la metodologa, hasta los lugares para el
trabajo de campo, as que
no son precisamente externa.
Hay ahora un nuevo acto pro-transparencia en el interior de los
sistemas ejecutivos. Se
trata de las agencias encargadas de inspeccionar, fiscalizar o
verificar reclamos de
actores sociales o civiles.
De la transparencia a la redicin de cuentas
El poder de las reformas pro-transparencia depende de la
capacidad de otros actores
para actuar a partir de la disponibilidad de la informacin.
La transparencia y sus distintos objetivos
La eficacia de la transparencia depende de la eficacia de los
sistemas de auditoria y
judicial.
La eficacia de la transparencia depende de la capacidad del
poder legislativo. Aunque el
uso de la transparencia para desincentivar la corrupcin ha
ocupado la mayor parte de la
atencin pblica, una buena parte del uso indebido del gasto
pblico no es formalmente
ilegal y tiene que ver, ms bien, con sesgos que favorecen a
ciertos sectores, regiones o
actores, o con ineficiencia o con enredos legales polticos a
favor de ciertos intereses.
Datos o informacin?
La posible diferencia entre datos oficiales e informacin
confiable y relevante, es decir el
reto que presenta el control de la calidad de la informacin.
En la prctica hay una diferencia enorme entre reformas que
confan en la divulgacin
voluntaria, la divulgacin aparentemente obligatoria y la
obligacin realmente obligatoria.
Para muchos, el derecho a exigir respuestas es una condicin
necesaria pero no
suficiente para ser considerado como rendicin de cuentas. Si no
se prevn tambin
consecuencias para eventuales transgresiones, entonces las
cuentas que se rinden
realmente no constituyen actos de rendicin de cuentas.
Por eso, si la transparencia tiene dos rostros, la opaca y la
clara, tambin las tiene la
rendicin de cuentas.
