Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del …fusades.org/sites/default/files/Propuesta pensiones.pdf · 2018-08-27 · Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución

ResumenEjecutivodePropuestadeSoluciónalosretosdelSistemade

Pensiones

ResumenEjecutivodePropuestadeSoluciónalosretosdelSistemadePensiones

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Propuestaparaunasoluciónintegralparalaspensiones

Introducción

ElpresentedocumentoresumeelresultadodeltrabajodesarrolladoporlaIniciativaCiudadanaparalasPensiones(ICP),esfuerzoiniciadoenjuliode2016,integradaporelComitédeTrabajadoresenDefensadelosFondosdePensionesdeElSalvador(COMTRADEFOP),laAsociaciónNacionaldelaEmpresaPrivada(ANEP),laFundaciónSalvadoreñaparaelDesarrolloEconómicoySocial(FUSADES)ylaAsociaciónSalvadoreñadeAdministradorasdeFondosdePensiones(ASAFONDOS).

ElobjetivodelaICPesanalizarelsistemadepensionessalvadoreñoyformularunapropuestadereformasorientadasaresolverlosretosidentificadosenelSistemadeAhorroparaPensiones(SAP),mediante un proceso participativo, democrático y sustentado en criterios técnicos, procurandocomoobjetivoúltimo,elbienestardelostrabajadores.

En2015,elgobiernoplanteóunapropuestadereformadepensiones,lacualfuepresentadaalaAsambleaLegislativaen2016,medianteelrespectivoproyectodedecretodereformaalaLeydelSistema de Ahorro para Pensiones. Según dicho proyecto, el país pasaría del sistema actual decapitalizaciónindividualaunomixto(unpilarderepartoyotrodecapitalización).

Sinembargo,dichoproyectodereformaseelaboródemaneraunilateralporpartedelgobierno,yfuedesarrolladoesencialmentedesdeunaópticafiscal,paratratardesuavizarenelcortoplazoelimpacto en las finanzas públicas que tiene el pagode la deudaprevisional (del antiguo sistemapúblicoqueeraadministradoporelInstitutoSalvadoreñodelSeguroSocialyelInstitutoNacionaldePensionesdelosEmpleadosPúblicos-ISSSeINPEP-).Eseproyectodereformanofavorecealosafiliados,yaqueproponetrasladaralgobiernobuenapartedelahorroprevisionalqueactualmenteseencuentraenlasCuentasIndividualesdeAhorroparaPensiones(CIAP),lascualessonpropiedadde los afiliados, confiscando sus ahorros, lo que constituye un vicio de inconstitucionalidad y,además, deteriora beneficios y agrega incertidumbre sobre la fuente de financiamiento de losmismosparalosafiliadosalSAP.

LaICPencambio,formulaunapropuestaintegraldereformadepensionesalternativa,teniendocomo objetivo primordial mejorar las pensiones de los afiliados. La metodología empleadacomprendióvariasfases,iniciandoconlarevisióndeliteraturaespecializadaydedocumentosquecompilanexperienciasrecientesdeotrospaísessobreestamateria,asícomounnúmeroimportantededocumentossobreelsistemadepensionessalvadoreño.

Unaspectocentraldelmétodoseguidoenlaconstruccióndelapropuesta,consistióenrealizarunimportanteprocesode consulta ciudadana, fasequedesde laperspectivade la ICP fuede granrelevancia,dadoelimpactoqueunareformadeestanaturalezatendríasobrevariasgeneracionesde salvadoreños y para el país en general. Con tal propósito, se desarrolló una metodologíaparticipativa que facilitó el trabajo grupal y la creación de un ambiente favorable para que losasistentesexpresaransusinquietudesyrecomendacionessobreelsistemadepensiones,atravésdecírculosdeconsultaciudadanaentalleresdetrabajorealizados.Asimismo,seefectuaronvarias


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audiencias conmiembrosdeorganizaciones sindicales, asociacionesdepensionados, ypersonasnaturales,quetienenplanteamientosconcretossobredichatemática.

Ambosmecanismos de consulta resultaronmuy efectivos para escuchar a los participantes suspuntosdevistayconocersusplanteamientos.Deestamanera,lapropuestadereformasalsistemadepensionesqueahorasepresenta, recoge lasproposiciones e ideasqueseexpresaronen lostalleresyaudienciasporpartedelosmiembrosdelasociedadcivilqueparticiparon.

Paraestaconsultasellevaronacabotrestalleresconlaparticipacióndealrededorde55personasen cada uno. Asistieron rep resentantes de varias organizaciones de trabajadores, sindicatos,gremialesempresariales,universidades,organizacionesdepensionados,centrosdepensamiento,consultores independientes, entre otros. El primer taller abordó el diagnóstico del sistema depensiones;enelsegundoytercero,sedesarrollólafasedediscusiónyelaboracióndepropuestas,abordándosetemastalescomo:cobertura,rentabilidaddelosfondosdepensiones,sostenibilidaddel sistema, suficienciade laspensiones ybeneficios. La ICP agradecea losparticipantes en lostalleresyaudiencias,porsusaportesydecididaparticipaciónenesteproceso.

LaICP,pararealizarestetrabajo,contóconmiembrosdelstafftécnicodelasinstitucionesquelaconforman; además, se tuvo la asistencia técnica de un asesor externo, experto en el temaprevisional,elDr.AugustoIglesias,quientieneunalargatrayectoriavinculadaconeltemadelaspensiones,fuesubsecretariodePrevisiónSocialenChileduranteelgobiernodeSebastiánPiñerayparticipóenvariascomisionescreadasparaproponermejorasalsistemadepensioneschileno.

Como punto de partida, la ICP realizó un diagnóstico del sistema de pensiones salvadoreño, seexploraronexhaustivamentelosantecedentesyseidentificaronlosaspectosquedebenmejorarseylosproblemasasuperar.Contalpropósito,serevisóunacantidadimportantededatosestadísticosydocumentossobreestatemática,elaboradospordiversasfuentes,gubernamentales,centrosdepensamiento, organismos internacionales y gremiales empresariales. También se recibieron losinsumosproductodeltallerconsultivoylasaudiencias.

Posteriormente, se discutió y desarrolló el conjunto de propuestas de reforma al sistema depensionesqueahorasepresentan.Serevisaronexperienciasrecientesdereformasdepensiones,secontóconunestudioactuarialelaboradoporelpersonaltécnicodelasinstitucionesconformadasporlaICPyvalidadoporlafirmaPrimaAméricaConsultores,retomándoselosinsumosprovistosenlostalleresyaudiencias.

El sistema de pensiones salvadoreño afronta importantes desafíos, lo que no difieresignificativamentedeloqueestáocurriendoenmuchosotrospaísesdesarrolladosyendesarrollo.Enestedocumentoseresumeunapropuestaintegraldereformaalternativaalapresentadaporelgobierno, la cual permitiría mejorar y/o superar muchos de los problemas identificados en eldiagnóstico,siemprequeseapruebeintegralmenteyseejecutentodossuscomponentes,locualescrucialparalograrlosobjetivospropuestos.Losretosdelsistemadepensionesdebenabordarsecon prontitud, adoptando medidas para propiciar que los afiliados puedan obtener mejorespensiones.

Este documento resume los elementos centrales del diagnóstico efectuado y el conjunto depropuestasqueseformulan.Enlospróximosdíassepublicaráeldocumentocompletoqueaborda


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eltrabajorealizadoporlaICPdurantemásdesietemeses,paraefectosdedesarrollarlapropuestaqueahoraseentregaalaciudadanía,alosactorespolíticosyalgobierno.

I. Resumendeldiagnóstico

Endiciembrede1996,enElSalvadorseaprobólaLeydelSistemadeAhorroparaPensiones,dandopasoalacreacióndeunsistemadepensionesbasadoenlacapitalizacióndelahorroindividualdelos afiliados, dejando atrás otro sistema que financieramente era insostenible, con régimen dereparto, el cual otorgaba beneficios muy por encima de las contribuciones que realizaban susafiliadosyqueeraadministradoporelISSSeINPEP.Elcambiodesistemarequieredeunperíododetransiciónprolongado,mientraselEstadoterminadereconocerlosderechosganadosporlosafiliadosquecotizaronaestosinstitutos.

Elsistemabasadoenelahorroindividual inicióoperacionesenabrilde1998.Desdeentoncesseobservan importantes avances, pero también grandes retos de cara a sus afiliados; además, serealizaroncambioslegalesquehanimpactadonegativamentelaspensiones.ElpatrimoniodelfondodepensionesalcanzabaunasumadeUS$9,295.8milloneshastanoviembrede2016,esunamasadeahorroquehafinanciadoesencialmentealsectorpúblicoy,enmenormedida,alsectorprivado;entregópensionesa71,984personas(vejez,invalidezysobrevivencia)hastael30deseptiembrede2016ytambién,losquenolograroncumplirlosrequisitosparaagenciarseunapensiónporvejez,obtuvieronladevolucióndesuahorro,máslarentabilidadacumulada.

Porotraparte,elsistemadepensionesafrontaimportantesdesafíos;enalgunoscasos,derivadosdelentornoenelqueharealizadosusactividades,talescomoelcomportamientodelosmercadoslaboralyfinanciero; enotros,por loscambios legalesrealizadosodecisionesdepolíticapúblicaadoptadas tomandoen cuentaúnicamente la perspectiva fiscal,muchosde los cuales acabaronperjudicandoelnacientesistemay,porende,afectandolaspensionesfuturasdelosafiliados.

LaICPconsideróimportante,comopuntodepartidaparadesarrollarunapropuestaresponsableytécnicamente sostenible, examinar el sistema de pensiones tomando en cuenta los elementosexógenos que influyen en el desarrollo de sus actividades, así como los elementos propios delsistema,porloqueserealizóundiagnóstico.Contalpropósitoseevaluaronvariosaspectos,talescomolacobertura,larentabilidaddelosfondosdepensiones,losrequisitosylasuficienciadelosbeneficiosqueseproporcionan;elestadodelatransiciónentresistemasylasostenibilidad.

Transiciónentresistemas

LatransicióndelSistemaPúblicodePensiones (SPP)alSistemadeAhorropara Pensiones (SAP)implicaretosimportantesparalasfinanzaspúblicas,poniendoenevidenciaeldéficitdesusreservastécnicas,debidoaquelosbeneficiosprometidosenelantiguosistemaeranmuysuperioresalascotizaciones que realizaban los afiliados, resultandoenundéficit difícil de subsanar en el cortoplazo,sobretodoconlosafiliadosactivosquedejarondecotizaralosinstitutospúblicosyahoraahorranparasupensiónenelrégimendecapitalizaciónindividual.


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Dichasreservasseagotaronapartirdelaño2002,yhubonecesidaddequeelEstadoincluyeraunapartidadentrodelPresupuestoGeneraldelaNaciónparatransferirrecursosaestosinstitutosafinde que hicieran efectivo el pago de pensiones a su población afiliada y el reconocimiento dederechosalosafiliadosalnuevosistemaquecotizaronpreviamenteconellos.Enesteúltimocaso,envariasoportunidades, seefectuaroncambiosa lamanerade reconoceresosderechos (2001,2003,y2006),ocasionandounincrementoenelcostoacargodelEstadodurantelatransición,yaque implicaronmejorar beneficios a estos segmentos de la población afiliada al SAP (optados),aumentando laspresionesfiscalesy ladeuda,alnoestablecerseunafuentederecursospropiosparacumplirestoscompromisosdepago.

ElFideicomisodeObligacionesPrevisionales(FOP)secreóen2006,desdeentoncessehautilizadoestemecanismoparafinanciamientodelEstadoaefectodepagarlaspensionesdelISSSeINPEP.Segúnlasdisposicioneslegales,losfondosdepensionesestánobligadosainvertirseenlostítulosqueemiteelFOP(CertificadodeInversiónPrevisional,CIP).Elprincipalproblemaconestafigura,esquelosCIPdevenganunatasadeinterésbaja1,porloquelosfondosdepensioneshanvistoafectadasurentabilidadporestainversiónobligatoria,comosecomentamásadelante.LasinversionesenCIP (A y B), a noviembre de 2016 alcanzaron US$5,539.3 millones, equivalente a 60.7% de lasinversionesdelosfondosdepensiones.

Por su parte, el Estado, en los diez años de funcionamiento del FOP, ha erogado recursospresupuestarios para el servicio de la deuda (capital e intereses), alcanzando un acumulado deUS$976millonesadiciembrede2016ylasemisionesdeCIP-A,quesonlosusadosparafinanciarelpagodelaspensionesdelISSSeINPEP,alcanzaronUS$4,278millones;decontinuaroperandoestemecanismo,enlosañosvenideroshasta2032,seproyectaunaerogacióndeUS$13,390millones,yelsaldodeCIP-A,alcanzaríaUS$11,015millones(21%delPIB).

Enconclusión,elesquemadefinanciamientodelatransiciónmediantelaemisióndedeudaporpartedelFOP,sibienhapermitidoalEstadoerogarmontosrelativamentebajosparaelpagodeintereses y amortización de capital de CIP, a futuro, las necesidades de financiamiento se iránincrementando;además,haperjudicado la rentabilidadde los fondosdepensiones,debidoa lainversiónobligatoriaenCIPatasasfuerademercado,porloquesenecesitaqueseestablezcaunmecanismodefinanciamientosostenibleyquenovayaendetrimentodelaspensionesfuturasdelosafiliadosalSAP.

Cobertura

Lossistemasdepensionessonmecanismosqueestablecenlospaísesconelobjetodeproporcionarun ingresosuficienteparasatisfacer lasnecesidadesbásicasde losadultosmayores,y,evitar lascaídasabruptasenlacapacidaddeconsumoalllegaralaedaddejubilación;paraello,losindividuosaportan durante su vida laboral. En tal sentido, en gran parte deAmérica Latina y el Caribe, elobjetivodeestossistemasesaseguraralosasalariadosquetienenunarelacióndedependenciacon

1InicialmenteeraLIBORa6mesesmás0.75%.En2016,traslasentenciadelaSaladeloConstitucionalsobrelainconstitucionalidaddeusarlatasaLIBORdereferenciade2014,laAsambleaLegislativamedianteDecretoestablecióunrangode3.5%a5.5%,elcualseaplicarádemaneragradualalasnuevasemisiones,dejandolacuestionadatasaalsaldoquecorrespondealasemisionesprevias.


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unpatrono.Estoimplicaquequienesnotienenuntrabajoformal,niposeencapacidaddeahorrarparalavejez,sequedanfuera(Bosch,etal,2013).Portanto,pordiseño,lacoberturadelossistemasdeprevisión social obligatorios sería baja en la región, explicadopor la alta informalidaden losmercadoslaboralesobservadaenLatinoamérica.

EnElSalvadorlasituaciónnoesdiferente,alcanzarunacoberturaprevisionalampliaesunenormedesafíodepaís,por la alta informalidad, la cual seestimaqueen2014 rondaba70%2.Paraesemismoaño,soloel28.4%delapoblacióneconómicamenteactiva(PEA)estabacubiertoporalgúnsistemadeseguridadsocialprivadoopúblico3ydesde1998hasta2014elporcentajemásaltodecobertura se logró en 2007 (31.1%). La baja cobertura está asociada con la poca capacidad degeneracióndeempleoformaldelaeconomía,yaqueelcrecimientodelproductointernobruto(PIB)realhasidobajo(1.9%enpromedioenlosúltimos15años)ylainversióntambiénesbaja.Otrosindicadoresmuestran lamisma situación, usando losmismos datos de la encuesta indicada; seobservaqueen2014,solo22%delaspersonasenedaddejubilaciónteníanunapensión,cifraquesehamantenidoennivelescercanosalindicadoenlosañosrecientes.

EnlorelativoalSAP,losindicadoresmuestranunabajacobertura.Anoviembrede2016,sibienlosafiliadosalsistemasuperabanlaPEA(101.8%),elporcentajedecotizantesefectivosenrelaciónconla PEA era de 24.7% y en relación con los afiliados exhibió 24.3%. Estos ratios y los indicadospreviamente,atisbanelenormedesafíoqueafrontaelpaísenelcampodelacoberturaprevisional,y se vincula estrechamente con las características del mercado laboral salvadoreño, en el cualpredomina la alta informalidad, por lo que lamayoría de la PEA no es cotizante activo para sujubilación.

ResultadosdelSAP

Al30dejuniode2016,elSAPregistraba2,858,609afiliados,incluyeprincipalmentetrabajadoresdependientes, así como algunos independientes y otros que aún no se incorporan al mercadolaboral,peroqueseprevéqueafuturoloharán.

Durante el primer semestre de 2016, los afiliados que efectivamente cotizaron oscilaron entre669,000 y 690,000 personas, equivalente a 24% del total de afiliados y 56% de los afiliadosregistrados como trabajadores dependientes; sin embargo, estos últimos, legalmente estánobligadosacotizar.Estabrechaseexplica,enparte,por lasfluctuacionesdelempleo,ytambiénexistencasosenlosquelaausenciadecotizacionesestárelacionadaconincumplimientosoevasióndelaobligacióndereteneryenterarlascotizacionesprevisionalesporpartedelosempleadores.Comoindiciodeestasituación,seobservaquesistemáticamentesemantieneunadiferenciaentreelnúmerodecotizantesalRégimendeSaludadministradoporelISSSylossistemasdepensiones,situaciónquedeberemediarse(paraalrededorde100,000afiliados,losempleadoressolocumplenconlaobligacióndecotizaralRégimendeSalud).

La tasa de cotización en el SAP es del 13% del Ingreso Base de Cotización (IBC) del trabajador,porcentajeconstituidoporun6.25%queesaportadoporeltrabajadoryun6.75%porelempleador.De este porcentaje, un 10.8% se destina a la cuenta individual de ahorro para pensiones del

2EstimaciónelaboradaporFUSADEScondatosdelaEncuestadeHogaresdePropósitosMúltiples,2014.3Ibíd.


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trabajadoryel2.2%restanteseutilizaparacubrirlacomisiónporadministracióndelacuentaylacontratacióndelsegurodeinvalidezysobrevivencia.Latasadecotizaciónde13%seencuentraenunnivelmedioencomparaciónconlastasasestablecidasenotrospaíseslatinoamericanos.

Enlossistemasdecapitalizaciónindividual,lascotizacionesregularesquerealicecadatrabajadoryempleador,permitenquesevayaacumulandoelahorroalolargodelavidaactivaparafinanciarlapensiónaljubilarse,porloqueladensidaddecotizaciónesrelevante-proporcióndemesesqueunafiliadoharealizadocotizacionesrespectodeltiempoquehapermanecidoafiliadoalsistemadepensiones-.Paratenerderechoaunapensiónsenecesitaregistraralmenos25añosdecotizacionescontinuasodiscontinuas(deallílarelevanciadeladensidad)ademásdecumplirlaedadlegal-55añoslasmujeresy60loshombres-.

Dadaslascaracterísticasdelmercadolaboralsalvadoreño,cumpliresterequisitoesunreto,yaqueladensidadpromediodeloscotizantesactivosalSAPalcierrede2015seestimóen47.5%4.Además,ladensidad sevuelveun factor críticodiferenciadoentrenivelesde ingresos, los cotizantes coningresosmásbajostienenmenordensidaddecotización,reflejodequeestánmásexpuestosalainestabilidadlaboral.Soloel24%deloscotizantesconsueldoshastadossalariosmínimospresentanuna densidad de cotización de más del 60%, incrementándose a 82% para los segmentospoblacionales con niveles salariales arriba de seis salariosmínimos. Al no poder cumplir con elrequisitodelos25añoscotizados,muchosafiliadossolicitanladevolucióndelsaldodesucuentaindividualdepensiones,ysequedansincoberturadelsegurodesalud.

Porotraparte,laLeySAPestablecelaposibilidaddelahorrovoluntarioparapensiones.Sinembargosudesarrolloesmarginal,yaquenoexistenlosincentivosparamotivaralosafiliadosarealizarlo,noesatractivo,yadicionalmentenogozadeliquidez.Hastajuniode2016,elsaldodeestetipodeahorrorondabaUS$5.7millonespertenecientesa225,000afiliados.

Rentabilidaddelosfondosdepensiones

Otrofactordegranrelevanciaparaalcanzarmejoresbeneficiosen lossistemasdecapitalizaciónindividual,eslarentabilidaddelahorroprevisional,yaqueeslaúnicaformademultiplicarlo,porloqueesmuyimportantegenerarlamayorrentabilidadposibleparaalcanzarmejorespensiones.

Latrayectoriadelarentabilidadpromediohistóricadelosfondosdepensionesrondaba6%hastadiciembrede2016;sinembargo,cuandoseobservaelratiodecortoplazo(últimosdocemeses),latendenciaesdecreciente.Hastadiciembrede2015,estarentabilidadentérminosnominaleserade2.28%(1.26%real);encambio,en2004exhibió7.78%(2.28%real);tambiénseregistranañosenlosquelarentabilidadrealfuenegativa,como2008(-2.21%)y2011(-2.12%).

Estedesempeñoseatribuyeavariosfactores,entreotros,resaltanlossiguientes:i)bajoretornodelasinversionesobligatorias,hastaagostode2016seestimaquelosfondosdepensionestuvieronun costo que ronda US$2,000millones por efectuar las inversiones obligatorias en CIP a tasasinferioresalasdemercado,yaquelaconcentraciónendichosinstrumentosrepresentabacercadel

4EstimacióndeASAFONDOS.


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60%del total; ii) bajas tasas de interés internacionales por un período prolongado tras la crisisfinancierainternacionaldesatadaen2008;iii)pocodesarrollodelmercadodecapitaleslocal.

Losportafoliosdelosfondosdepensionesestánaltamenteconcentradosentítulospúblicosdesdeque inició el SAP; hasta diciembre de 2016, estos títulos representaban el 80.9%, seguidos porinstrumentosdebancos(6.6%),fondosdetitularización(6.1%),valoresextranjeros(5.6%),ymuypoca colocación en instrumentos emitidos por sociedades locales (0.5%) y por organismosfinancierosinternacionales(0.2%).

Entrelosprincipalesimpulsoresdelarentabilidaddelosfondosdepensiones,destacalaregulación,particularmente,loslímitesdeinversiónyelusodelosmismos,yaqueladiversificaciónqueselogredelosportafoliosacordeconelperfilderiesgoesmuyimportante(FIAP,2009);tambiénincideque exista una amplia oferta pública de valores de largoplazo. En el casode El Salvador, estosfactoresnohanfavorecidoellogrodeunarentabilidadmayorparaelahorroprevisionaldelpaís.

Elmarcolegalaplicablealasinversionesdelosfondosdepensionesesexcesivamenterestrictivo.Lasadministradorasdefondosdepensiones(AFP)afrontanmuchasrestriccionespararealizarlasinversiones del ahorro previsional, las cuales impiden desarrollar una estrategia conducente amejorarlarentabilidad.Noselespermiterealizarinversionesenelexterior,ytienenunporcentajealtodeinversionesobligatorias,comosecomentópreviamente;tambiénconcurrenrestriccionesporelladodelpocodesarrollodelmercadodecapitaleslocalyescasaofertapúblicadevaloresdelargoplazo.

DesdeeliniciodelSAPexistendisposicioneslegalesqueseñalaninversionesobligatoriasparalosfondos de pensiones, las cuales devengan una tasa de interés inferior que la observada en elmercadofinancieroparaotrostítulosdesimilarescaracterísticas–certificadosdelFondoSocialparala Vivienda, Certificados de Traspaso (CT); Certificados de Traspaso Complementario (CTC); yCertificadosdeInversiónPrevisional(CIP,serieAyB)-.Enconsecuencia,larentabilidaddelosfondosdepensioneshasufridounimpactonegativo,afectandolaspensionesfuturasdelosafiliados,dadoquelosfondosdepensioneshandejadodepercibirrecursos;enelcasodelosCIP,elcostoseestimacercanoadosmilmillonesdedólareshastaagostode2016,comoseindicópreviamente.

Beneficios

ElSAPcubrelosriesgosdevejez,invalidezymuerte,lasdosúltimasporcausascomunes.LainvalidezyfallecimientoporriesgosprofesionalesseencuentraincluidadentrodelascoberturasdelRégimendeenfermedad,maternidadyriesgosprofesionalesdelISSSparatodoslosafiliadosaeseinstituto.

Al30deseptiembrede2016,enelSAPsecontabacon39,689pensionadosporvejez,2,135porinvalidezy30,160beneficiariosdepensiónporsobrevivencia,totalizando71,984personas.Porsuparte,enelSPPsereportaaesamismafechauntotalde97,763personaspensionadas,delascuales67,860sonporvejez,734porinvalidezy29,169porsobrevivencia.LosmontospagadosanualmenteenelSAPenel2016asciendenaproximadamenteaUS$369.9millones,mientrasqueenelSPPsonaproximadamenteUS$505millones.

Enrelaciónconlapensiónporvejez,paraqueelafiliadoadquieraelderechodepensionarse,loshombresdebenhabercumplido60añosy lasmujeres55,yacreditarunmínimode25añosde


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cotizacionescontinuasodiscontinuas.Estasedadesparaobtenerunapensiónestablecidaenelpaís,son menores que las vigentes en los países centroamericanos. También existe el beneficio de“pensiónporvejezanticipada”,elcual-sincumplirlosrequisitosantesindicados-aplicasielsaldoacumuladoenlacuentadeahorrodelafiliadoessuficienteparafinanciarseunapensiónequivalentecomomínimoal60%delpromediodesusalariobásicoreguladory,alavez,igualosuperioral160%almontodelapensiónmínimavigente.

En lapráctica,soloel38%de losafiliadoscumplerequisitosparaobtenerunapensióny,por elcontrario,el62%quealcanzanedadlegalderetironocuentanconunmínimode25añoscotizados.Enestoscasoslaleylesdalaopcióndeobtenerladevolucióndelsaldodesucuentaindividualdeahorroparapensiones.

Enelcasodelapensiónporvejez,segúnlaLey,losafiliadosquesepensionandelSAP,tendránlaposibilidaddeelegirentretresmodalidadesparaelpagodesupensión:rentaprogramada,rentavitalicia y renta programada con renta vitalicia diferida. Sin embargo, actualmente solo estádisponiblelarentaprogramada,debidoaquelasreformasde2001,2003y2006quemodificaronlaformadereconocerypagarlosderechosdelosafiliadosalSAPqueensuoportunidadcotizaronalISSSeINPEP,imposibilitaronenlaprácticaelsurgimientodelasrentasvitalicias.

Elactualsistemadepensionesotorgatratamientodiferenciadoalosdistintosgruposdepoblaciónderivadosdelareformade1996ysusmodificacionesposteriores.Así,laspensionesotorgadasporelanteriorsistemadereparto(queeraadministradoporelISSSeINPEP)yparaelgrupoquetuvolaopcióndetrasladarsealSAP(optados),correspondenatasasdereemplazoporencimade63%,lascualessonproductodeunsistemadesfinanciadoeinsostenibleeneltiempo.Además,dentrodelgrupode“optados”,seincluyendossubgrupos;el“A”(jubiladosconbasealDL1217yprevioala vigencia del DL 100) quienes al agotarse el saldo de su cuenta de ahorro individual, lescorresponderíaunapensiónmínima;y,el“B”(jubiladosconbasealDL100),quienestienenunapensiónvitaliciafinanciadaenunaprimeraetapaconsuahorroindividual,yalagotarseelsaldo,lespagaráelEstado.Encambio,enelcasodelaspersonasquedeacuerdoconlaLeyestánobligadasaafiliarsealSAP,lasestimacionesdelastasasdereemplazovaríansegúnsudensidaddecotización,yaqueseencuentranenfunciónalahorroacumuladoensucuentaindividual,yencasodeagotarsesuahorro,lescorresponderíalapensiónmínima.

Engeneral, en los sistemasde capitalización individual, lapensiónypor consiguiente la tasadereemplazo,dependedelasaportaciones,larentabilidad,ydelaetapapasiva(períododetiempoqueserecibepensión).

Porloanterior,esnecesarioquelapropuestadereformasqueseplantee,contemplemedidasparacorregirlosproblemasidentificadosenlasdiferentesáreas–cobertura,rentabilidaddelosfondosde pensiones, beneficios, etc.- lo que contribuirá a mejorar las tasas de reemplazo, es decir,mejorespensionesparalosafiliados.


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II. Propuestaparaunasoluciónintegralparalaspensiones

EnesteapartadosepresentademaneraconceptuallapropuestaintegralparapensioneselaboradaporlaICP.Comoseindicópreviamente,eltrabajodesarrolladoincluyóvariasetapas,siendounade las esenciales la consulta ciudadana de pensiones, con participación de más de cincuentaorganizacionesdelasociedadcivil.Lasprincipalespeticionesresultantesdelosparticipantesenlaconsulta,fueronlassiguientes:respetoalapropiedadindividual;noincrementarlaedadderetiro;mejorar la rentabilidad de los fondos de pensiones; mayores pensiones; limitar o prohibir lasinversiones obligatorias; mayor participación de los afiliados en las decisiones; ajuste de lascomisionesde lasAFP;pensionesestables y vitalicias;mayor cobertura; acceso del afiliadoa suahorro.

Hastahoy,lasalternativasvisualizadasantelaproblemáticadelaspensiones,sonlassiguientes:

i) Pasaraunsistemamixto.Eslapropuestagubernamentalytienegravesimplicaciones,tales como: confiscación de ahorros que pertenecen a los trabajadores; trasladar algobiernouncontrolabsolutodelahorroprevisional;noexistegarantíadepagofuturodepensiones;elsistemaderepartohademostradoserinviableenelpaís;nosemejoranlas pensiones, ni la cobertura; mayor endeudamiento público futuro y riesgo deaumentarlacargafiscalporpensiones.Porlotanto,noesunaopciónviable.

ii) Dejarlascosascomoestán.LaICPconsideraquenoesunaalternativaviabledespuésdelanálisisrespectivoylaconsultarealizada,yaqueimplicaría,entreotros:continuaraumentandolaespiraldeladeudapúblicayelpagodeintereses;seagudizaríalacrisisfiscalalalcanzarseellímitedeinversiónenCIP;mayordeteriorodelrendimientodelosahorrosprevisionalesporlainversiónobligatoria,enperjuiciodelaspensionesfuturas;riesgodequeseuseelahorrodelostrabajadoresparafinesdistintosalaspensiones.

Porloantesplanteado,laICPconcluyóqueesnecesariopresentarunamejorpropuesta,queseaintegral,ysobretodo,quepongaenelcentroelinterésdelostrabajadores.Así,lapropuestaqueahoraseentregaconstade trescomponentesqueestánarticulados:A)mayorcobertura,másymejoresbeneficiosparaeltrabajador;B)mayorrentabilidaddelahorropersonal;y,C)sostenibilidaddelaspensiones.Estapropuestarecoge,engranmedida,laspeticionesresultantesdelaconsultaciudadanadesarrollada;yparalograrlosobjetivosquesepersiguen,debeaprobarsecontodossuscomponentes,yaquesisedesarticula,noserásostenible,subasedecálculosuponequeseejecutantodosycadaunodeloselementosquelaconforman.

A. Mayorcobertura,másymejoresbeneficiosparaeltrabajador

1. Opciónderetiroanticipadoyparcialdelahorroprevisional

Objetivo

Darbeneficiosadicionalesalafiliado,brindándolelaoportunidaddeutilizarparcialmentesuahorroprevisionalparasolventarnecesidadesesencialesdurantesuvidalaboralactiva,confacilidadespara


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elreintegrodelmismobajolascondicionesqueleseanmásfavorablesaltrabajador,sinqueestoafecteelmontodesupensión.

Justificación

Actualmenteelahorroqueacumulanlostrabajadoresensuscuentasindividualesdeahorroparapensiones(CIAP)solopuedeserutilizadoparaelfinanciamientodebeneficiosporvejez,invalidezosobrevivencia.

Sin embargo, se considera que los afiliados, bajo ciertas condiciones, deberían poder accederparcialmenteasusahorrosparacubrirnecesidadesesenciales,siemprequenotengaafectaciónparaelfinprevisional.

Esta medida genera mayor cercanía y refuerza el sentido de propiedad del ahorro; además,incentiva el pago de cotizaciones previsionales y le otorga al trabajadormayor flexibilidad paraaccederasucuenta.

Propuesta

OtorgarelderechoahacerunretiroparcialdesuCIAPalosafiliadosnopensionadosquecuentencon unmínimo de 10 años de cotizaciones, para el financiamiento de necesidades personales,incluyendo,entreotros,primapara laadquisicióndevivienda,cesantía,coberturadeestudiosogastosporenfermedades.Elmontoa retirarpodrá ser hastade unmáximodel25%del saldoacumuladoensucuentaindividualdeahorroparapensiones.

Dichoretiropodráreintegrarseenelplazoyformaqueleseamásconvenientealafiliado.Encasoqueelmismonosereintegretotalmentealmomentodecumplirlaedadderetiro,elafiliadodeberápostergarelgocedebeneficioporvejezquelecorrespondahastaquehayareintegradolatotalidaddeldineroobienpostergar su retirohastacompletarel saldosuficienteparaqueelbeneficioaotorgar seaequivalentealque lehubiera correspondidoal cumplimientode requisitos. En todocaso,elperíodoapostergarnoserámayoracincoaños,momentoenelquetendráderechoaqueseleotorgueelbeneficioquelecorresponda,financiadoconelsaldoquetengadisponibleensucuentaindividual.

Estamedida se aplicará gradualmente, dando prioridad a las personas que se encuentrenmáspróximasacumplirlaedadderetiro.

2. Mayoraccesoabeneficiosdevejez

Objetivo

Proveeruningresomensualalosafiliadosquenocumplenlosrequisitosparapensionarseporvejez,queademásdegarantizarlesunflujodeingresotemporal,lespermitatambiéncontarconaccesoalosserviciosdesaludqueprestaelISSS.

Justificación

Enlaactualidad,alrededordeun60%delosafiliadosquealcanzanlaedadderetiro,nocumplenelrequisitodetiempodecotizaciónmínimoexigidoporlaLeyparapensionarseporvejez,porloqueaccedenalbeneficioalternativoderecibirladevolucióndelsaldodesucuentaenunsolomonto.


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Parabrindarmásopcionesalosafiliadosparaelgocedebeneficiostemporalesopermanentesporvejez, como alternativa a la devolución de saldo, se creanBeneficios Económicos Temporales oPermanentesdependiendodeltiempodecotizaciónquelostrabajadoresregistrenenelsistemadepensiones.

Propuestas

BrindarlaopciónalostrabajadoresqueregistrentiemposdecotizacióncomprendidosentrediezyveinteañosdegozardeunBeneficioEconómicoTemporal(BET),consistenteenelpagomensualdeunasumadedineroconcargoasucuentaindividualdeahorroparapensiones(CIAP).Elgocedeestebeneficioeconómicoestaráenfuncióndelosañoscotizadosysemantendráhastaelagotamientodesusaldo.

Adicionalmente,paralostrabajadoresqueregistrentiemposdecotizaciónsuperioresalosveinteaños ymenores a veinticinco, se les otorga la posibilidad de optar por un Beneficio EconómicoPermanente(BEP),consistenteenelpagomensualdeunasumadedineroconcargoasuCIAPporveinteañosyalagotamientodelamisma,concargoalaReservadePensiónVitalicia(RPV).

LosBETylosBEPnogeneranbeneficiosporsobrevivencia,salvoherenciaenloscasosenqueelafiliadobeneficiariofallezcaconsaldoensucuenta.

3. Coberturadesaludparatodoslosafiliadosretirados

Objetivo

Garantizar el acceso a los servicios de salud que presta el ISSS a los afiliados que gocen de unBeneficio Económico Temporal o Permanente y a los beneficiarios de devolución de saldo, queactualmentenopuedenaccederaestosserviciosvitalesdurantelaterceraedad.

Justificación

EstamedidapermitiráelaccesoalRégimendeEnfermedad,MaternidadyRiesgosProfesionalesatodoslosafiliadosapartirdelgocedeunaprestaciónporvejez,segúnlescorresponda,loquelesevitará tener que enfrentar desembolsos significativos asociados a consultas médicas,medicamentosyhospitalizacionesquerepresentanunaproporciónimportantedelasnecesidadesdelosadultosmayores.

Propuesta

En el caso de los afiliados a quienes corresponda devolución de saldo por vejez, BeneficioEconómicoTemporalyBeneficioEconómicoPermanente,selescotizaráel7.8%delbeneficioquelescorresponde,siendoresponsabilidaddelaAFPeltrasladomensualdedichascotizacionesalISSS.Acambiodeestascotizaciones,elISSSlesbrindarálosmismosserviciosqueprestaalosafiliadospensionadosdemaneravitalicia.

4. Condicionesespecialesdepensiónencasodeenfermedadesgraves

Objetivo

Brindar a los afiliados más flexibilidad para la utilización de su ahorro previsional en casos denecesidadesparticularesyurgentes.


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Justificación

Actualmente,laLeydefinequeunafiliadoquenocumpleconeltiempomínimodecotizaciónsehaceacreedoralbeneficioalternativoderecibirunadevolucióndesaldoysieltiempodecotizaciónigualaoexcedelos25años,gozaráautomáticamentedelderechoapensión.Estacondición,quefuncionaadecuadamenteparalageneralidaddeloscasos,dejapocaflexibilidadymarcodeacciónpara casos excepcionales, como el de personas que padecen una enfermedad terminal y quecuentan con una expectativa de vida reducida y que de contar con unmínimo de 25 años decotización,alllegaralaedadderetiroselesotorgaunapensión.

Aunqueestossucesossonpocos,seproponequeencasodeenfermedadesterminales,sepermitaal afiliado someterse a una evaluación ante la Comisión Calificadora de Invalidez, para quedetermine si adolece de una condición que justifique la devolución del saldo de su cuenta,independientementedecualquieradelosrequisitosdetiempocotizado.

Propuesta

Establecerunadisposiciónparaqueencasosexcepcionalesdeafiliadosquealcancenlaedadderetiroypadecendeenfermedadesgravesqueponganenriesgosignificativamentesuvida,selesdéla oportunidad de optar por recibir la devolución del saldo de su cuenta individual,independientementedeltiempodecotizaciónqueregistren.Paratalefecto,elafiliadodeberáserevaluadoporlaComisiónCalificadoradeInvalidez,lacualdeterminarásielafiliadopodráacogerseaestaexcepción.

5. Mayorparticipacióndelostrabajadoresenlatomadedecisiones

Objetivo

Darparticipaciónatrabajadoresyempleadoresenladelimitacióndelriesgodelasinversionesdelosfondosdepensiones.

Justificación

Se hace necesario contar con una institucionalidad adecuada para determinar los límites deinversióndelosfondosdepensionesycalificacionesmínimasderiesgodelosinstrumentosenqueestospuedenserinvertidos,institucionalidadenlaqueesténrepresentadas,ademásdelGobierno,trabajadoresyempleadores,asegurandodeesaforma,equilibrioymayortransparenciaenlatomadedecisiones.

Propuesta

Ampliar la composición de la Comisión de Riesgo para que participen representantes detrabajadoresyempleadores.Almismotiempo,seproponeeliminarlaparticipacióndelMinisteriodeHaciendaodesurepresentante,porconflictodeinteresesalserelGobiernounemisorrelevanteenelFondodePensiones.


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6. Sostenibilidadyfinanciamientodebeneficiosprevisionalesestablesyvitalicios

Objetivo

Aumentarygarantizarestabilidadycontinuidadenelpagodebeneficios,atravésdecambiosenelcálculodelaspensionesyelestablecimientodeunmecanismoquecubreelriesgodelongevidaddelosafiliadosalSistemadeAhorroparaPensiones.

Disminuirlacargafiscalproductodelatransicióndelsistemaprevisionalyprocurarmayorequidadentre los diferentes grupos poblacionales de afiliados a los sistemas de pensiones, así como elequilibrioycongruenciaentre lascotizacionesrealizadasy lasprestacionesrecibidas,que ledensostenibilidadalafuentedefinanciamientodelasmismas.

Justificación

Lasbajastasasderentabilidadquedurantelosúltimos8añoshanestadodevengandolosfondosde pensiones, como producto principalmente de la tasa de interés pagada por los CIP que seadquieren obligatoriamente, ha producido un efecto negativo en el monto de las pensiones aotorgaryenlasuficienciadelsaldoparacubrirunbeneficioalolargodelaexpectativadevidadelpensionado, que bajo las condiciones actuales de la Ley, implica que al agotarse el saldo de sucuenta,pasaríanapercibirunapensiónmínima.Anteestasituación,sehacenecesario crearunmecanismoquegaranticequelosafiliadosquecumplanlosrequisitosparaaccederaunapensiónporvejez,gocendeunbeneficiodeformaestableyvitalicia,disminuyendoasílosefectosnegativosdelainversiónobligatoria.

Asimismo,desdelaentradaenvigenciadelDecreto100seestablecieronbeneficiosdefinidosnofinanciadosconlacuentadeahorroindividualaciertosgruposafiliadosalSAP,porloquesehacenecesariorealizarunapropuestaquegaranticeelfinanciamientoyquebusqueresolverinequidadesenelotorgamientodelosbeneficios.

Finalmente,ydadoqueseestánproponiendocambiosimportantesenlametodologíadecálculodelosbeneficiosporvejez,sehacenecesariotambiénajustarlosparámetrosconbaseenlosqueseotorgaránlosbeneficiosporinvalidezysobrevivencia.

Propuestas

a. Pensionesestablesyvitaliciasparalosoptados“A”Seproponeotorgaralosafiliadosdeestegrupoaquienesselesagoteelsaldodesucuentaindividual,unbeneficiomayoralapensiónmínimaquelescorresponderíaactualmenteantedichoevento,elcualseríaequivalenteal75%delapensiónencursodepago,siempreycuandoelmontoasícalculado,noseamenoralapensiónmínima.

b. PensionesestablesyvitaliciasparalosafiliadosobligadosSeproponemodificarlametodologíadecálculodelapensiónotorgadabajolamodalidadderentaprogramada,distribuyendoelsaldodelacuentaindividualenunperiodoacotadode20años con el objetivo de incrementar el monto de la pensión otorgada con su saldo. Con


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posterioridadaesteperíodo,seleotorgaráunapensiónequivalentealaqueteníaencursodepago,financiadaconlaRPV,alaquecontribuyódurantesuvidalaboralactiva.Para loscasosdebeneficiospor invalidezysobrevivencia,sufinanciamientoserealizaráconrecursosdelacuentadeindividualydelaRPV,segúncorresponda.

c. CambioenlatabladelcálculodepensionesdelSistemadePensionesPúblicoSeproponeracionalizar elmétododecálculode losbeneficiosotorgadosporelSistemadePensiones Público y en consecuencia, de los afiliados del SAP cuyos beneficios se calculanbasadosenesemismométodo.Laracionalizaciónconsisteenestablecerunatasadereemplazomínima de 42% por 25 años de cotizaciones para el otorgamiento de pensiones de vejez einvalideztotal,ydel33.2%paraloscasosdeinvalidezparcial.

d. AportesolidarioparafinanciamientodelaRPV

Seproponeestablecerunaportesolidariode3%delapensióndelosafiliadosoptados,quepercibanpensionesmayoresalapensiónmínima.

7. Incrementarlacoberturaprevisionaldelostrabajadores

Objetivo

Asegurarlacoberturaintegraldelaseguridadsocial,quecomprendeelRégimendeEnfermedad,MaternidadyRiesgosProfesionales,asícomolosSistemasdePensiones.

Justificación

De acuerdo con las estadísticas oficiales, existe una brecha entre el número de cotizantes delSistema de Pensiones y los que cotizan al Régimen de Enfermedad, Maternidad y RiesgosProfesionalesdelISSS,querondaunnúmerocercanoa100,000personas,porloqueseconsideraoportuna la utilizacióndeunabasededatos única, que sea utilizadapara la elaboraciónde lasplanillas correspondientes a ambos regímenes, de modo que el trabajo coordinado de lainstitucionalidadpúblicayprivada,aseguremayorcoberturaparalostrabajadores.

Elcotizardeformaconstante,permitealostrabajadoresacumularcapitalparaelfinanciamientodesuspensionesycoberturaanteriesgosdeinvalidezysobrevivencia.

Propuesta

Definircomoobligatorialaelaboracióndeplanillaspormedioselectrónicos,utilizandoparaello,lamismabasededatosdeempleadostantoparaelRégimendeEnfermedad,MaternidadyRiesgosProfesionalesdelISSScomolasquecorrespondenalosSistemasdePensiones.


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B. Mayorrentabilidaddelahorropersonal

1. AutorizarnuevasopcionesdeinversiónparalosFondosdePensiones

Objetivo

Ampliar opciones de inversión para los fondos de pensiones para diversificar los riesgos de losportafoliosqueadministran.

Justificación

• LaregulaciónvigenteúnicamentepermiterealizarinversionesenlaBolsadeValoreslocal,loqueseconvierteenunalimitanteparaefectosdediversificarelriesgodelportafolioyaccesoatítulosvaloresdemejorrentabilidad.

• Como consecuencia, el portafolio de inversiones está extremadamente concentrado enemisoresdelsectorpúblico.En2005el80.9%seconcentrabaenestetipodeemisores,seguidopor bancos (13%) y organismos financieros de desarrollo (4.3%). Diez años más tarde, laconcentraciónenelsectorpúblicosemantiene,peroconladiferenciaquelostiposdetítuloshandesmejorado,yaquesololasinversionesobligatoriasenCIPregistrabanunpesorelativode58%eneltotal,loscualesdevenganunatasadeinterésbaja(LIBORa6mesesmás0.75%)cercanaa1.5%endiciembre2015.Siagregamosotrosemisorespúblicos (22%),alcierrede2015estesectorconcentrabael80%delportafoliototal.

• Dichaconcentracióntienenunimpactonegativoenlarentabilidaddelosfondos,y,porlotanto,incidedirectamenteenelmontodelaspensiones.

• Asimismo, es necesario diversificar el riesgo y los mercados a los que tienen acceso losportafoliosdeinversiones.Durante2016enmenosdecuatromeses,lascalificadorasMoody’syStandard&Poor’sdegradaronlacalificaciónderiesgosoberanodeElSalvador,debidoalacontinuapolarizaciónqueenfrentaelpaís,bajocrecimiento,altoniveldeendeudamientoylaerosióndesuperfilfiscal.Adiciembrede2016,lacalificaciónasignadaalpaíses:Moodys:B3;Standard&Poor´s:B-;y,Fitch:B(febrerode2017).

• En2012seaprobólaLeydeFondosdeInversiónenelpaís,yserequiererealizarajustesenelartículo91y96delaLeydelSAP,aefectodequesepuedancanalizarrecursosdelosfondosdepensionesparainvertirlosencuotasdeparticipaciónenfondosdeinversión.

• Mejorar el potencial del sistema para financiar inversiones que contribuyen al crecimientoeconómicodelpaís.

Propuesta

ElrégimendelasinversionesquelasAFPpuedenrealizarconrecursosdelosfondosdepensiones,seregulaenelartículo91ysiguientesdelaLeydelSistemadeAhorroparaPensiones.Seproponereformarlosartículospertinentes,detalmaneraquelosfondosdepensionespuedaninvertirseencuotasdefondosdeinversiónabiertosycerrados,tantolocalescomoextranjeros,asícomootrostítulosextranjeroseinstrumentosdecoberturanegociadosinternacionalmente.


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TambiénseincluyelaposibilidadderealizarinversionesdecortoplazocomoreportosydepósitosaplazofijoparaelmanejodelaliquidezdelosFondosdePensiones.

2. MULTIFONDOS

Objetivo

AutorizaralasAFPagestionarportafoliosdeinversióndiferenciados,entreloscualeslosafiliadospuedanescogerparalainversióndesusahorrosprevisionales,conelobjetodeaumentarelvaloresperadodelaspensionesfuturas.

Justificación

Losnivelesderiesgoquelostrabajadoresestándispuestosaasumirconlainversióndesusahorrosprevisionales,dependen,entreotrasvariables,desuedadydesuscaracterísticassocioeconómicas.

Amenoredad,mayortoleranciaalriesgo,puesexistelaexpectativademayorretornodelargoplazoyelhorizontedeinversiónesmásprolongado.Alenvejecer,encambio,seprivilegialaestabilidaddelosretornos,puesalaproximarselaedaddepensiónnosequierecorrerelriesgodepérdidasenelvalordelcapitalacumulado,pueseltiempodisponiblepararevertiresaspérdidasesmenor.

Asuvez,quienestienenotrasfuentesdeingreso,distintasalapensión,puedentolerarvariacionesenel montodelahorroprevisionalmayoresquequienesdependenexclusivamentedelamismacomofuentedeingresoparasuvejez.

Se justifica, entonces, ofrecer a los afiliados la posibilidad de escoger entre portafolios que seajustenasuscondicionespersonales.Asítambién,enelcasodequienesnodeseenelegironosesientan capacitados para hacerlo, deben existir reglas que los ayuden a proteger los beneficiosasociadosalcambiodeportafoliosalolargodelciclodevida,sinimponerlescostosdedecisionescomplejas.

Encualquiercaso,paraconstruirestosportafoliosdiferenciados,debenexistirsuficientesopcionesde inversión, especialmente entre renta variable y renta fija. Por lo tanto, esta medida estácondicionadaaqueseacepteeimplementelapropuestapormayoresalternativasdeinversión.

TambiénparadarsostenibilidadaestapropuestaesnecesariocrearunfondodeafiliadosoptadosypensionadosalSAPendondeselesgaranticeunaestructuradefinanciamientoyestabilidaddesuspensiones.

Propuesta

Establecerhastacuatrotiposdiferentesdeportafolioquepodránserofrecidospor lasAFPasusafiliados,denominadosFondosTipoCrecimiento,Moderado,ConservadoryEspecialdeRetiro.

Estosportafoliossediferenciaríansegúnlosporcentajesmínimosymáximosqueesténautorizadosainvertireninstrumentosderentavariable,segúnlosiguiente:


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• FondoCrecimiento:Unmínimode30%yunmáximode45%enrentavariable.• FondoModerado:Unmínimode20%yunmáximode30%enrentavariable.• FondoConservador:Unmáximode20%enrentavariable.• FondoEspecialdeRetiro:Sinautorizaciónparainvertirenrentavariable

Losafiliadospodránescogerentreestosportafoliossegúnsuedad.Sepodráncambiardefondouna vez al año. En cualquier caso, quienes no elijan, llegado el momento, serán asignadosautomáticamentealosfondoscorrespondientesasuedad.

ElFondoEspecialdeRetiro,alestarconformadopor lascuentas individualesde losafiliadosoptados y pensionados, quienes tienen condiciones especiales para el otorgamiento de susbeneficios,contaráconunapolíticadeinversiónespecialylimitacionesparaeltrasladoaotrotipodeFondos.

3. CambioalascondicionesfinancierasdelosCertificadosdeInversiónPrevisionales

Objetivo

IncrementarlarentabilidaddelosahorrosdelostrabajadoresparaquepercibanmejorespensionesenelfuturoycumplirconlasentenciadelaCorteSupremadeJusticia.

Justificación

ElsaldodelasemisionesdeCIPdelasseriesAyBal30denoviembrede2016eraalrededordeUS$5,593millonesydeacuerdoconelprogramadeamortizacióndecapitalypagodeintereses,durante 2017 deberán destinarse cerca de US$220 millones para el pago, aun cuando los casiUS$4,000 millones emitidos antes de 2015, siguen devengando LIBOR + 0.75%, que bajo lascondicionesactuales,implicaunatasacercanaal2%anual.

Propuesta

ReestructurarlosCIPAyByaemitidospornuevosCIP,loscualestendríandiferentescaracterísticasquelasactuales:

a) Ampliacióndelplazodevencimientoentre25y30años.b) IncrementarlatasadeinterésdelosCIP.c) Modificarelesquemadeamortización,pasandoaunsistemadesaldosdecrecientescon

pagoslinealesdeserviciodeladeuda.

LaemisióndeCIPafuturodeberárealizarsebajocondicionessimilaresalasestablecidasparalosCIPreestructurados,salvoenloreferidoalplazo,pudiendosermayor.

Estamedidaensímismatieneunimpactosignificativoenelmontodelaspensiones,yaquesegúnestimacionesrealizadas,larentabilidadpromediodelosFondosdePensionespodríaincrementarseenun3%.


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4. Promoverelahorrovoluntario

Objetivo

Facilitarquelosafiliadoscuentenconnuevasopcionesdeahorrovoluntarioconfinesprevisionales.

Justificación

Esconvenienteestimularmecanismosquepermitanaumentarlamasadeahorroqueseusaráparacubrirlosgastosdevidadeladultomayoratravésdelahorrovoluntario,elcualcomplementarálosrecursosquelosafiliadoslogrenacumularmedianteelmecanismodeahorroobligatorio.

Elahorrovoluntariorequierequesecreenlosincentivosapropiados,paraquelostrabajadoressepersuadandesuconvenienciaylosbeneficiosqueafuturolespodríagenerar.

Propuesta

Promoverelahorrovoluntarioparapensionescomouninstrumentofinancierodealcancemasivoenelpaís,con los incentivosalineadosparaque lostrabajadoresperciban lasventajasdetomarplanesdeahorrovoluntarioparapensiones.

Se propone también introducir los siguientes cambios a la regulación del ahorro previsionalvoluntarioenelpaís:

• Se permitiría realizar ahorro voluntario a todas las personas naturales incluyendotrabajadoresindependientesysalvadoreñosresidentesenelexterior,incluyendoalosquenoaportanobligatoriamenteasucuentaindividual.

• Entregarmayorflexibilidadparaeldiseñode losplanes,aunqueexigiendoquetodosellostenganuncomponentedeahorroprevisional.

• Crearunmarcoregulatorioespecialparaeldesarrollodeplanesdeahorrovoluntarioconaportesdelempleador.

• Facultar a las diferentes instituciones financieras reguladas y supervisadas para ofrecerproductosdeahorroprevisionalvoluntario.

5. Medidasparaincrementarlarecaudación

Objetivo

Implantarmedidasorientadasaincrementarlaefectividaddelarecaudacióndelascotizacionesprevisionales.

Justificación

Cadaunadelascotizacionesalsistemadepensionesgeneralaposibilidaddeaccederabeneficiosde invalidez, vejez ymuerte establecidos en la Ley, por lo cual es necesario aplicar y actualizarpermanentemente los mecanismos a través de los cuales esas cotizaciones se registranoportunamenteenlasrespectivascuentasdeahorroparapensiones.Lacantidaddeempleadores


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conempleadosenrelacióndedependencialaboral,sobrepasanlas18,000entidadesqueremitendichascotizacionesmensualmente.

Entalsentido,despuésdemásdedieciochoañosdeoperaciones,yconelcrecimientoenelnúmerodecuentasindividualesadministradasyrecaudacióndecotizaciones,sehacenecesariohacermásexpeditoslosprocesosdecobro,atravésdediversosinstrumentosyadecuacióndeplazoshaciaunamayorviabilidadenlarecuperacióndelascotizaciones.

Lainclusióndeincumplimientosprevisionalesdentrodelainformacióndisponibleenlosburósdecrédito,puedecontribuiraquetantolas institucionesfinancierascomocomercialesqueotorgancrédito,tomenencuentaesta informacióna lahoradeanalizar lassolicitudesdecréditoysirvacomounincentivoadicionalparaquehayaunmayorcumplimientodelasobligacionesprevisionalesporpartedelosempleadores.

Ampliarlaobligacióndequecontratistasysubcontratistasesténsolventesnosoloalmomentodelacontratación,sinoalolargodelaejecucióndelcontratoyhastasuliquidación,seconsideracomounelementoquecontribuiráaquesegaranticeunmayorcumplimientodelasobligacionesdepagoporpartedelosempleadoresquesonproveedoresdeproductosyserviciosalEstado.

Propuestas

a) IncluirlainformacióndeempleadoresenmoradentrodelaCentraldeRiesgosyburósdecrédito.

b) EliminarresolucióndelaSuperintendenciadelSistemaFinancieroenlaqueseeximealasinstituciones públicas del pago de la rentabilidad dejada de percibir por parte de sustrabajadores,enloscasosenquerealicenpagosextemporáneos.

c) Fortalecer losmecanismosdisponiblesparaque lasAFP gestionenconmayoreficacia larecuperacióndecotizacionesenmora.

d) Modificar laLeydeAdquisicionesyContratacionesde laAdministraciónPública(LACAP),estableciendo la obligatoriedad en lo relativo a la exigencia de solvencias de pago deseguridadsocial(saludypensiones),ampliándoladelasituaciónactualenqueesexigibleúnicamente para los contratistas, adicionando también a los subcontratistas. De igualforma,sedeberámodificardichaLeyafindequeseaexigiblelapresentacióndesolvenciaalmomentoenquesedebanrealizarpagosparcialesototalesdelosrespectivoscontratos.Deberá desarrollarse un esquema de comunicación electrónica entre las institucionesadministradoras,UnidaddePensionesdelISSS(UPISSS),elInstitutoNacionaldePensionesde los Empleados Públicos (INPEP) e ISSS con la Unidad Normativa de Adquisiciones yContrataciones de la Administración Pública, a fin de que se establezca un esquema deverificación electrónica de la situación de solvencia, de forma similar al que funcionaactualmenteconlaDirecciónGeneraldeAduanas.


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C. Sostenibilidaddelaspensiones

1. CreacióndelaReservadePensiónVitalicia(RPV)

Objetivo

GarantizarlasostenibilidadycontinuidaddepagodepensionesdetodoslosafiliadosalSistemadeAhorro para Pensiones a través de un mecanismo de financiamiento transparente, solidario yadministradodentro delmismo FondodePensiones, que complemente y fortalezca el esfuerzoindividualdeahorrodelostrabajadores.

Comounobjetivosecundario,tambiénsebuscaaliviarlacargafiscalasociadaaladeudaprevisionaldelISSSeINPEP,enlorelativoalreconocimientodelosderechosderivadosdelascotizacionesquerealizaron aesos Institutos lostrabajadoresqueoptaronporafiliarsealSistemadeAhorroparaPensiones.

Justificación

Es necesario otorgar pensiones estables y vitalicias que cubran el riesgo de longevidad de losafiliadosmedianteunmecanismoautosostenible,solidarioypropiodelostrabajadoresdueñosdelos FondosdePensiones.Conesto, también sebuscaminimizar ladependenciade recursosdelEstadoquesonescasoseinciertos,paracubrirlasobligacionesderivadasdelaGarantíadePensiónMínimaqueactualmentelecorrespondecubriralEstado,ypararespaldarloscompromisosdelISSSeINPEPconlosafiliadosqueoptaronalSAP.

EstainiciativageneraunahorroanualaproximadoparaelEstadodelordende0.5%delPIByreduceacercadelamitadladeudaactualdelISSSydelINPEP.

Propuesta

CrearunareservadentrodelpatrimoniodelFondodePensionesqueseapropiedadexclusivadelosafiliadosdelSAPyseutiliceúnicamenteparafinanciarlossiguientesbeneficios:

• CertificadosdeTraspasoypensionesdeafiliadosoptados,alagotarseelsaldodesuCuentaIndividual.

• Pensionesmínimasdevejez,invalidezysobrevivencia.• Pensionesdelosafiliadosobligadosdemaneravitalicialuegodeagotarsesusaldo.

Paraimplementarestamedida,laRPVseadministrarádentrodelFondodePensionesConservadoryseconstituiráconlosaportesdetalladosacontinuación:

• Unincrementode2%enlatasadecotización,delasiguienteforma:

– 1%adicionalporlosempleadores(de6.75%a7.75%)y

– 1%adicionalporlostrabajadores(de6.25%a7.25%)

• ReduccióndelacomisiónnetadelasAFPenun16%(de1.26%a1.06%)


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• Aportes de afiliados optados pensionados por vejez equivalentes al 3% de su pensión,excluyendoalosquepercibenunapensiónmínima.

Delanuevatasadecotizacióndel15%,sehacelasiguientedistribucióninicial:

– 5%sedestinaalfinanciamientodelaRPVyel

– 10%restantea laCuenta IndividualdeAhorroparaPensiones(CIAP)el pagodecomisiónysegurodeinvalidezysobrevivencia.

ConsiderandoquelaRPVutilizarárecursosparaelfinanciamientodelosbeneficiosdelosafiliadosoptados, los cuales irán disminuyendo en el tiempo, la distribución de las cotizaciones se iráajustando para destinar mayores recursos a la cuenta individual de ahorro para pensiones ydecreciendoloquesedestinaalaRPV.

2.Asegurarrevisiónperiódicadelosparámetrosdelsistema,sobrebasestécnicas

Objetivo

Establecerunainstanciatécnicaque,sobrelabasedeconsideracionesyelementosobjetivos,reviseperiódicamentelosparámetrosdelSistemadePensiones,yrecomiendelosajustesnecesariosparaquesusresultadosseanconsistentesconlosobjetivosquesefije.

Justificación

LosresultadosdelSistemadePensionesdependen,enparte,deloscambiosenlasexpectativasdevidadelospensionados,deloscambiosencondicionesdelmercadodeltrabajo,losajustesenelnivel de la pensión mínima y la edad a partir de la cual se comenzaría a gozar la pensión delongevidad.

PorloquecualquiercambioquesepropongaalosparámetrosdelSistemadePensiones,antesdeincorporarseaunproyectodeleyodereformanormativa,debesersometidoaunarevisióntécnica,conelobjetodeevaluarsuimpactoyfinanciamiento.

Enconsecuencia,esnecesaria lacreacióndeuncomitétécnicoyespecializadoqueevalúeestosparámetros periódicamente.Además, los efectos de algunos de ellos semanifiestan en el largoplazo.Esnecesarioqueesteprocesoderevisiónsedesarrollecontinuamenteeneltiempoyquelasrecomendacionessehaganconladebidaantelación.

Propuesta

Crear un Comité Actuarial, integrado por cinco miembros, que tendría la responsabilidad derecopilarinformaciónyevaluarelimpactodeloscambiosenexpectativasdevidaycondicionesdelmercadolaboralsobrelosresultadosdelSistemadePensiones,incluyendoelcostodelaspensiones


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delongevidad.Conbaseenelresultadodeestostrabajos,elComitépodráhacerrecomendacionesparaajustaromantenerlaedaddepensión,latasadecotizaciónyotrosparámetrosdelSistemadeAhorro para Pensiones, de tal forma que las tasas de reemplazo y los costos del sistema semantenganenlíneaconlosobjetivosprevisionales.

Cadavezqueseprepareunproyectodeleyocambionormativoquepuedatenerimpactosobreelnivel de pensiones y la situación financiera del sistema, las propuestas respectivas deberánsometersealComitéActuarialparaqueestaemitaunaopiniónalrespecto.

ElComitéestará integrado con representantesdelÓrganoEjecutivo, la academia, empleadores,TrabajadoresydelaAsociaciónSalvadoreñadeAdministradorasdeFondosdePensiones.

Todos los integrantes del Comité, deberán contar con título universitario, ser profesionales dereconocidoprestigioconexperienciaenelámbitodelaeconomía,demografíaylaseguridadsocial.Nopodránserdirigentesdepartidospolíticos,sindicalesogremiales.LaparticipaciónenlaComisiónno exige dedicación exclusiva. Durarán tres años en sus funciones, pudiendo ser reelectossolamenteunavez.

D. Conclusiones

Lapropuestaquepresenta la ICPes laopcióndemenorcostoydemayoresbeneficiospara lostrabajadoresyelpaís.Esunapropuestaganar-ganar,enlacualtodosaportanytodossebenefician.

Desdeelpuntodevistadelostrabajadores,semantienelapropiedaddesuahorroparapensiones;noseaumentalaedaddejubilación;sereafirmalacertezadelpagodesupensión;seincorporalaopcióndeaccesoalusodepartedesuahorro,sindañarsupensión;garantizaunapensiónestabley vitalicia; mayor rentabilidad y diversificación del ahorro previsional; acceso a salud para losafiliadosretirados.

Para el país, se plantea una solución sostenible para el financiamiento de las obligacionesprevisionalesdelEstado; seelimina lapresiónpormayor recaudaciónde impuestosparagastosasociadosconpensiones;brindaunafuentefinancieracontroladaytransparente;cierralosespaciosparaconfiscacióndelahorro;conlaaperturadelrégimendeinversionessefacilitalaposibilidaddefinanciar proyectos que apuntalen el desarrollo económico; implicamayor estabilidad ymenorincertidumbre.

Porotraparte,esimportantetenerpresentequeestapropuestacomodesarrollodelodispuestoenelartículo50delaConstitucióndelaRepublica,mantienelaresponsabilidadporpartedelEstadodelfinanciamientoypagodelaspensionesdelISSSydelINPEP,delpagodecapitaleinteresesdelosCIPemitidosylosqueenelfuturopuedanemitirseylaresponsabilidadsubsidiariadelSistemadeAhorroparaPensiones.

E. Decaraalfuturo

Desde la perspectiva de la ICP, la propuesta presentada ofrece la oportunidad de mejorar losbeneficiosdelsistemadepensionesparalosafiliadosyfortalecersusostenibilidad.Sibien,decara


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alfuturo,elsistemadepensionesdebecontinuarsefortaleciendoyperfeccionando,yaque,comosemencionóanteriormente,elpaísafrontaotrosdesafíosenmateriadeprevisiónsocial,loscuálesrequieren que continúen desarrollándose análisis más puntuales para encontrar opciones demedidas que contribuyan a la solución, tal es el caso de la baja cobertura debido a la altainformalidaddelaeconomía,queexcluyelaparticipaciónensistemasdepensióncontributivos,ytambiénafectaladensidaddecotizaciónparamuchos.

Comosemencionóenapartadosanteriores,lapropuestainvolucramedidasquepretendenmejorarla cobertura,aunqueeldesafíodelpaísesquecadavezmássalvadoreños tenganaccesoaunapensión cuando llegue la etapa de retiro, considerando la alta informalidad que caracteriza elmercadolaboral.Dadalaheterogeneidaddelsectorinformal,laICPestimaqueestesectordebeseranalizado,abordándosedemaneraespecíficalosdiferentessegmentosqueloconforman,conocersus condiciones y características, a efecto de determinarmecanismos ymedidas concretas quefacilitenqueestossegmentospoblacionalespuedanahorraryteneraccesoapensionesalfinalizarsuvidalaboralactiva.

Deacuerdoconunestudiode2009realizadoparaelBancoInteramericanodeDesarrollo(BID),seincluyepara los trabajadores independientesunapropuestaparaque se realice unanálisis y seidentifiquesiexistiríalafactibilidaddeestablecerlaobligatoriedaddecotizarparalosquetienenmayoresingresos,esdecir,aquéllosquedeclaranypaganimpuestosobrelarenta,comoeselcasodeUruguayymásrecientementeChile,queenlareformade2008estableciólaobligatoriedaddecotizar a partir del año 2015 para este grupo poblacional que percibe honorarios por servicios,definiendoqueentreelañodeaprobaciónyeldeplenavigenciadelamedida,estospudieranseguircotizandodeformavoluntaria.Paralostrabajadoresdelsectorinformaldelaeconomía,quesonlosquegeneralmenteregistranmenores coberturas dentro de los sistemas contributivos, el reto es flexibilizar los requisitosactuales que obligan a que todos los trabajadores declaren y paguen las cotizaciones de formamensual,sobreingresosnomenoresalsalariomínimovigente,afindequeahorrenatendiendoasumenor capacidadyanalizandomecanismos complementariosdeapoyoasistencialparaestosgrupos,quedeberíanserdiseñadosdeformatalquesepremiealaspersonasquehayanrealizadounmayoresfuerzodeahorro,evitandoasíquenotenganincentivoparahacerlo.Finalmente,tambiénexisteunretoimportanteenpropiciarquelossalvadoreñosresidentesenelexteriorquienesenmuchoscasoshanemigradobajocondicionesenlasqueensuspaísesdedestinonopuedenaccederalosbeneficiosdelaseguridadsocial,coticendeformaregularyobtengan,alcumplir los requisitos, beneficios por vejez en El Salvador. En la actualidad, la ley permite suafiliaciónycotizacióndeformavoluntaria,perohacenfaltaidentificarlascausasquedificultanquelohagande formaregular. IncentivarelahorroprevisionalenElSalvadordeestapoblaciónqueresideenelextranjerotendría laventajadeasegurarlesun ingreso independientementedequesiganresidiendoenelexterioroenElSalvador,manteniendoasíunvínculoimportanteconsupaís.


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Siglasutilizadaseneldocumento"Propuestaparaunasoluciónintegralparalaspensiones

AFP AdministradoradeFondosdePensiones

ANEP AsociaciónNacionaldelaEmpresaPrivada

ASAFONDOS AsociaciónSalvadoreñadeAdministradorasdeFondosdePensiones

BEP BeneficioEconómicoPermanente

BET BeneficioEconómicoTemporal

BID BancoInteramericanodeDesarrollo

CIAP CuentaIndividualdeAhorroparaPensiones

CIP CertificadodeInversiónPrevisional

COMTRADEFOP ComitédeTrabajadoresenDefensadelosFondosdePensionesdeElSalvador

CT CertificadodeTraspaso

CTC CertificadodeTraspasoComplementario

FOP FideicomisodeObligacionesPrevisionales

FUSADES FundaciónSalvadoreñaparaelDesarrolloEconómicoySocial

IBC IngresoBasedeCotización

ICP IniciativaCiudadanaparalasPensiones

INPEP InstitutoNacionaldePensionesdelosEmpleadosPúblicos

ISSS InstitutoSalvadoreñodelSeguroSocial

LACAP LeydeAdquisicionesyContratacionesdelaAdministraciónPública

PEA Poblacióneconómicamenteactiva

PIB Productointernobruto

RPV ReservadePensiónVitalicia

SAP SistemadeAhorroparaPensiones

SPP SistemaPúblicodePensiones

UPISSS UnidaddePensionesdelISSS


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