REPÚBLICA DE HONDURAS

C O M I S I Ó N E S P E C I A L PA R A E L A N Á L I S I S Y C O N T R O L D E L A S E X E N C I O N E S, E X O N E R A C I O N E S, Y F R A N Q U I C I A S

A D U A N E R A S

Informe final

RESUMEN EJECUTIVO

M I E M B R O S D E L A C O M I S I Ó N N o m b r e Organización que representa

Marco Ramiro Lobo Representante del Poder Ejecutivo

( Presidente de la Comisión)

Miriam Guzmán IAIP (Secretaria Técnica)

Alberto Solórzano Confraternidad Evangélica

Amanda Cruz Meléndez COHDESSE

Carlo Magno Núñez Iglesia Católica

Claudio Perdomo Congreso Nacional

Enrique Núñez MIPYMES

Guillermo Matamoros COHEP

José Lizardo Reyes FENAGH

Miguel Ángel Aguilar Centrales Obreras

Nery Conrado Cerrato AMHON

Mauricio Díaz Burdett FOSDEH

Pedro Guevara Organizaciones campesinas

Arnaldo Bueso FOPRIDEH

E Q U I P O T É C N I C O

Johanna Mejía SEFIN

Pablo Fúnez SEFIN

Rolando Valladares Consultor

Julio González Consultor COHDESSE

Rodulio Perdomo Consultor FOSDEH

Í N D I C E

Introducción / 4

A. Hallazgos resultantes del proceso de análisis e investigación

documental / 5

Inventario de exoneraciones fiscales / 5

Estimación del impacto en materia de competencia desleal / 6

B. Conclusiones / 10

Recomendaciones / 12

C O M I S I Ó N E S P E C I A L P A R A E L A N Á L I S I S Y C O N T R O L D E L A S E X O N E R A C I O N E S , E X E N C I O N E S Y F R A N Q U I C I A S A D U A N E R A S

I N T R O D U C C I Ó N

El presente resumen ejecutivo contiene los principales hallazgos y conclusiones de

la Comisión Especial para el Análisis y Control de Exenciones, Exoneraciones y

Franquicias Aduaneras, resultado del trabajo desarrollado por este organismo

conforme a los objetivos para los cuales fue creado, de acuerdo con el Decreto

Legislativo 220-2012. Asimismo, plantea recomendaciones puntuales para

promover la inmediata resolución de los problemas encontrados, mediante leyes

que propicien un ordenamiento y cambios significativos en la gestión de todas las

instituciones involucradas.

Cabe señalar que, de acuerdo con información oficial, no se ha registrado un

rendimiento fiscal adicional por la suspensión de 60 días de las exoneraciones y la

posterior ampliación del período de la Comisión, que concluyó el pasado 13 de

mayo. En el mes de marzo de 2013 se constató una disminución de 186 millones de

lempiras de ingresos fiscales en comparación a marzo de 2012. Esto podría implicar

que las empresas y entidades beneficiarias postergaron las compras de bienes

exonerados para después del período de suspensión, como también,

probablemente, a la incidencia de un ciclo recesivo corto en la producción y

consumo.

Luego de reuniones sostenidas con el Presidente de la República, la Comisión se

enfocó en la búsqueda de criterios apropiados para afianzar y fortalecer el nuevo

marco legal que se requiere impulsar. Actualmente, existen casi 200 Leyes cuyo

contenido no solo plantea contradicciones con la Constitución de la República y el

Código Tributario, sino además un manifiesto sesgo de los incentivos fiscales hacia

grandes empresas de capital extranjero o nacional.

Los informes de cada una de las cinco subcomisiones se encuentran consolidados en el informe general, que aglutina procedimientos, consultas y procesamiento de

la información aportada por las empresas y organismos no gubernamentales que

concurrieron y cumplieron lo dispuesto en el Decreto 220-2012.

Ha sido muy grato para cada uno de los miembros de la Comisión poder contribuir con este esfuerzo para democratizar las oportunidades de crecimiento económico y un desarrollo social más equitativo.

EQUIPO TÉCNICO

Mayo de 2013

4

I N F O R M E F I N A L / R E S U M E N E J E C U T I V O

A. H A L L A Z G O S R E S U LTA N T ES

D E L P R O C E S O D E A N Á L I S I S E

I N V E S T I G A C I Ó N D O C U M E N TA L 1. Inventario de exoneraciones fiscales

El objetivo específico de realizar un levantamiento del inventario de las exoneraciones fiscales fue interpretado por parte de la Comisión como si tratase de una respuesta integrada por tres componentes:

1.1 Inventario de leyes de exoneración vigentes

Las cinco subcomisiones de análisis encontraron cerca de 200 leyes y decretos vigentes, sin incluir exoneraciones puntuales concedidas a proyectos de entidades estatales como el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS), la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE), la Secretaría de Obras Públicas y Transporte (SOPTRAVI), etc., y otras concedidas a comienzos del siglo XX a empresas transnacionales del sector agrícola y minero. (Ver listado de leyes en anexo del Informe general.)

1.2 Inventario de beneficiarios de leyes de exoneración

Se identificaron 1,706 empresas mercantiles beneficiarias de los diferentes regímenes de exoneración fiscal (LIT, ZIP, ZOLT, ZOLITUR, ZOLI, RIT), 298 municipalidades y todo el conjunto de 37 entidades del sector gubernamental. En lo concerniente a cuerpo diplomático, organismos internacionales y proyectos ejecutados con recursos de estos organismos, se identificó un total de 804 beneficiarios entre embajadas, organismos internacionales y misiones consulares. En el sector de organizaciones de sociedad civil se estima un total de 11,322 potenciales beneficiarios, puesto que no todas hacen uso de beneficios fiscales, según cifras aportadas por la Unidad de Registro de Sociedades y Asociaciones Civiles (URSAC), incluyendo iglesias, fundaciones, asociaciones étnicas, etc. (Ver anexo del Informe general.)

1.3 Inventario del monto de exoneraciones fiscales concedidas

Para fines de cuantificar el monto de exoneraciones fiscales, denominado también como “gasto tributario”, se dispuso de estimaciones realizadas recientemente por el BID, según las cuales para el año 2012 dicho monto era de 23 mil millones de lempiras, equivalentes al 6.57% del PIB1 y al 42% de la recaudación total de impuestos.

Las cifras de exoneraciones fiscales aportadas por la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI) y la Secretaría de Finanzas (SEFIN) son considerablemente inferiores, debido a

1/ Estimaciones realizadas en otros países de América Latina abarcan proporciones de 2.20% hasta 8.6% del PIB (cfr. Banco Interamericano de Desarrollo (BID): Recaudar no basta, 2013, p. 22).

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que estas instituciones no cuentan con sistemas informáticos apropiados para medir el impacto fiscal de las exoneraciones fiscales de cada año.

Por su parte, las cifras de exoneraciones aportadas por las empresas mercantiles y organismos no gubernamentales que acudieron a la Comisión2 alcanzaron en 2012 un total de 12 mil millones de lempiras. Es importante precisar que dicha cifra incluye solamente 1,222 empresas mercantiles y 314 organismos no gubernamentales que entregaron documentación de soporte.

Concretamente la estructura porcentual del conjunto de beneficiarios, en 2011 y 2012, descansa en las empresas mercantiles las que monopolizan más del 96 y 97% del total exonerado.

Cuadro 1. Participación porcentual de beneficiarios de exoneraciones fiscales en 2011 y 2012

(monto en lempiras)*. Tipo de Beneficiarios 2011 % 2012 %

Empresas mercantiles 13,845,883,908.21 97.21 12,198,001,143.66 96.4

ONG e Iglesias 102,004,812.08 0.72 104,654,346.48 0.8

Municipalidades 169,361,994.17 1.19 146,013,119.66 1.2

Cooperativas 125,766,037.37 0.88 208,196,385.67 1.6

Total 14,243,016,751.83 100.00 12,656,864,995.47 100.0

* A partir del registro realizado por la comisión

2. Estimación del impacto en materia de competencia desleal

En el decreto 220-2012 se establece para la comisión la tarea de estimar el impacto o

perjuicio causado por las exoneraciones fiscales. Al respecto, se consigna que no se

dispuso de documentación, ni de entidades gubernamentales ni de cámaras empresariales,

sobre aspectos como la quiebra de empresas, merma de la actividad productiva o

desempleo causado a empresas no beneficiarias. A pesar de ello, la Comisión considera

oportuno señalar, dado el impacto sobre la competencia local, la necesidad de revisar la

cifra de 5% de producción de maquila textil que puede introducirse en el mercado

nacional.

En cuanto a fortalezas y debilidades organizacionales e institucionales, la Comisión identificó las siguientes:

2.1. Escaso nivel de coordinación interinstitucional

No existe coordinación entre las dependencias responsables de la concesión,

seguimiento y administración de las exenciones, exoneraciones y franquicias aduaneras.

Las entidades públicas con competencias sobre exoneraciones (Dirección General de

Control de Franquicias Aduaneras, DEI, URSAC, Secretaría de Relaciones Exteriores,

Secretaría de Industria y Comercio), operan aisladamente y concediendo énfasis principal

al trámite administrativo y casi ninguna prioridad al control, evaluación y seguimiento de

las exoneraciones.

2/ La Comisión no contó con tiempo ni recursos técnicos para estimar las exoneraciones de la Canasta Básica Alimentaria, las cuales, según el BID, ascienden a 8 mil millones de lempiras.

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2.2. Desconocimiento sobre el impacto económico y social de las exoneraciones

Es evidente la imposibilidad práctica de poder evaluar, objetivamente, si las

exoneraciones han generado importantes volúmenes de empleo o si, en el caso de

los organismos no gubernamentales, se han utilizado exclusivamente o

mayoritariamente en programas y proyectos de beneficio social.

2.3. Carencia institucional de sistemas de evaluación

La falta de mecanismos de coordinación interinstitucional y la propia ausencia de sistemas robustos de evaluación impiden conocer si los beneficiarios de las exoneraciones no causan, a su vez, distorsiones graves a nivel de la sociedad y el mercado.

Se conocieron evidencias documentales en las que se consignan como varias empresas mercantiles han intentado introducir artículos suntuarios como diamantes, joyas y otros bajo el amparo de las leyes de exoneración fiscal.

2.4 Ausencia de sistemas de inteligencia fiscal que relacionen la elusión fiscal con las

exoneraciones

La Comisión constató la existencia de prácticas de elusión fiscal vinculadas a

“fundaciones” de empresas mercantiles que realizan obras sociales y rebajan el

pago de impuestos amparadas en Leyes vigentes de exoneración fiscal para

fundaciones por ejemplo, solicitud de monedas a compradores de supermercados

para realizar obras sociales generadoras de crédito fiscal, lo cual, a la postre,

disminuye el pago de impuestos directos como el Impuesto sobre la Renta.

2.5. Ocurrencia de prácticas ilícitas en algunos regímenes de exoneración fiscal4

La introducción de combustibles sin pago de impuestos, el clonaje de dispensas

para introducción de vehículos y la exención de impuestos a bienes escasamente

relacionados con la actividad de empresas y organismos no gubernamentales son, a

título de ejemplo, prácticas ilegales relacionadas con la ausencia de controles y

regímenes apropiados de sanción y cancelación por excesos o abusos.

2.6. Desvíos de mercancías violando el principio de exoneraciones personalísimas

En el marco legal específico de exoneraciones del Código Tributario, se establece

la exigencia de que las exoneraciones sean personalísimas e intransferibles. No

obstante, la Comisión encontró claros indicios de violación en venta de bienes y

servicios por medio de supermercados de Islas de la Bahía sin el correspondiente

pago de impuestos. La comisión indagó con encargados del régimen de ZOLITUR y

ellos aceptaron que efectivamente había problemas de interpretación de la ley, ya

que varios de los hoteles y restaurantes que se aprovisionan en dichos

supermercados son beneficiarios de este 3/ La información aportada por empresas mercantiles y organismos no gubernamentales no se considera total-mente fiable, ya que la sumatoria de empleos directos creados asciende a 2.5 millones y a 11.5 millones de empleos indirectos. Esta situación revela, principalmente en algunos sectores empresariales, situaciones contrastantes: una arrendadora de vehículos declaró la creación de 172 mil empleos directos, mientras una transnacional del banano 3,700 empleos. 4/ Esta información, originada en los propios técnicos gubernamentales participantes en las subcomisiones, fue con-firmada por los propios empresarios que acudieron a la Comisión, a quienes se les solicitó información y detalles de estas prácticas. No obstante, negaron que en el presente se estuviesen registrando estos delitos porque, según ellos, eso solo ocurría en el pasado, cuando no existían regímenes de incentivación fiscal.

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Régimen; no así la población en general y los turistas, nacionales e internacionales, que acuden a tales establecimientos.

2.7. Bienes suntuarios incluidos en la canasta básica

La Comisión discutió ampliamente con técnicos gubernamentales y productores locales lo

referente a disminuir la lista de productos exentos de pagar Impuesto Sobre Ventas. La

opinión obtenida por consenso es no castigar a los sectores de menores ingresos, y más bien

asegurarse de que varios bienes suntuarios incluidos en la canasta básica, principalmente

importados, fuesen los exclusivamente gravados.

2.8. Armonización del Sistema de Exoneraciones Fiscales respecto a los sistemas legales vigentes en Centroamérica

En el seno de la Comisión se estableció la necesidad de conocer cómo los países de la región

están armonizando y reestructurando sus respectivas legislaciones, con el fin de racionalizar su

aplicación y promover mayores impactos económicos y sociales. Esta actividad comparativa

sirvió de base para proponer recomendaciones específicas a nivel global y sectorial.

2.9. Las leyes de exoneración fiscal contravienen el Código Tributario y la Constitución

de la República

En la revisión se constató que la mayoría de leyes de exoneración contravienen lo dispuesto en el Código Tributario y la Constitución de la República en lo relativo a plazos, destino, monto y cantidades de bienes elegibles de ser exonerados.

2.10. Varias modalidades administrativas de concesión de exoneraciones

La Comisión constató la existencia de varias modalidades administrativas de concesión de

exoneraciones, tales como: “órdenes de compra exenta”, talonarios, devolución de impuestos

y otros, bajo esquemas de registro manual que facilitan su violación y transferencia del

beneficio a otras personas. Los propios técnicos gubernamentales indicaron la pérdida

frecuente de centenares de talonarios de compra exenta, en el caso específico de las

municipalidades.

2.11. La imprecisión en la descripción de los bienes exonerados contribuye a la

discrecionalidad y abuso en la concesión de los beneficios fiscales

Algunos decretos legislativos y ejecutivos no especifican los bienes que son objeto de

exoneración. Como ejemplo se cita el caso de la importación de vehículos de lujo que no se

justifican en función del uso que se les dará a estos bienes. Esto ocurre frecuente-mente en

proyectos de gobierno y de organizaciones civiles sin fines de lucro, donde se consigna la

expresión “exoneración de bienes” sin indicar la inclusión de carros de lujo y otros bienes

suntuarios.

2.12. Ocurrencia de prácticas de evasión fiscal asociadas a entidades beneficiarias de

exoneración

La realización de espectáculos públicos, la introducción de cereales importados como arroz, maíz y

artículos que compiten con los producidos localmente y a precios inferiores a los que rigen en el

mercado, es frecuentemente vinculada a beneficios que se conceden a

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fundaciones sin fines de lucro. Esta situación, al final, impacta la base tributaria de captación de impuestos y perjudica a firmas y productores nacionales.

2.13. Ausencia de presupuestos para actividades de control y evaluación de las

exoneraciones El personal de la DEI responsable del control de las exenciones, exoneraciones y

franquicias aduaneras es insuficiente para ejercer un buen control de las mismas. Por

otra parte, la DEI no cuenta con una asignación presupuestaria suficiente que permita

des- plegar operativos de inspección y vigilancia en las zonas de influencia en donde

operan las empresas acogidas a ZOLITUR y a otros regímenes. Para el caso, esta

Comisión tuvo conocimiento que en los operativos de la DEI, sus auditores pudieron

constatar que en algunos supermercados de las Islas de la Bahía se expenden

electrodomésticos y pro- ductos varios de abarrotería, a precios inferiores a los que

rigen en La Ceiba, Tegucigalpa o San Pedro Sula, debido al régimen de exoneración

antes mencionado.

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B. C O N C L U S I O N E S

b.1. Sobre inventario de leyes de exoneración y montos

Constituye una seria y creciente debilidad institucional la proliferación de Leyes y

Decretos Especiales de Exoneración que no solamente dificultan el control y la

apropiada regulación sino que, además, contravienen normativas existentes en la

Constitución de la República y en el Código Tributario.

b.2. Inventario de beneficiarios de leyes de exoneración fiscal

Gran parte de empresas mercantiles y organizaciones no gubernamentales se

acogen a los beneficios de exoneración fiscal, sin cumplir con atributos específicos

de elegibilidad debido a la vaguedad del texto de las Leyes. Así, es frecuente

encontrar beneficios fiscales concedidos a entidades escasamente relacionadas con,

para el caso, atracción de turistas o generación masiva de empleo. En la práctica, se

conceden beneficios fiscales por presunción de que el solicitante cumplirá con lo

que establece determinado régimen.

b.3. Monto creciente del gasto tributario o sacrificio fiscal

Honduras pertenece al grupo de países con considerable gasto tributario como

proporción del PIB (en Argentina representa el 2% del PIB, en Honduras el 6.6% y

en Guatemala el 8%). Esta proporción tiende a crecer debido a los elevados niveles

de lucro que representan para quienes se acogen a alguno de los regímenes

existentes de exoneración fiscal, terminando por hacer del país un “paraíso fiscal”

encubierto que, necesariamente, solo podrá funcionar aplicando más impuestos a

aquellas personas naturales y empresas que sí pagan tributos.

b.4. Desorden y debilidad institucional en control y evaluación

No existe un ordenamiento institucional acorde con la complejidad administrativa

de los diferentes regímenes de exoneración fiscal. La dificultad gerencial de

controlar el apego a las normas y la evaluación del cumplimiento de los objetivos

macroeconómicos, como generación de empleo, divisas, competitividad, etc., se

relaciona directamente con la muy inadecuada arquitectura institucional existente,

que opera de manera atomizada y con énfasis pronunciado en la tramitación

administrativa, y casi nada en la evaluación sistémica de los resultados de estos

regímenes.

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b.5. Promoción estatal de conductas propias de “riesgo moral”

5 en los

agentes beneficiarios de los regímenes de exoneración fiscal

Todos los agentes económicos medianamente informados, incluidos muchos

catalogados como agentes políticos, saben de la incapacidad estatal de controlar y

son impelidos a extralimitarse en lo concerniente a obtener ventajas superiores a

las establecidas en los regímenes vigentes de exoneración fiscal. La evasión fiscal,

tanto como la elusión, incrementan el gasto tributario y promueven mayores

niveles de déficit fiscal.

La inexistencia de sistemas eficientes de control y evaluación favorecen la conducta “ilegal” de diferentes agentes económicos y políticos.

b.6. Las buenas prácticas regionales en materia de regulación de los Regímenes fiscales

de exoneración

La Comisión encontró referencias de marco legal en los países de la región que

contrastan con el desorden legal e institucional prevaleciente en Honduras. El

alineamiento y armonización de la normativa con códigos tributarios y Leyes de

mayor jerarquía es inevitable para fortalecer el sistema de Leyes fiscales de

incentivos. Se identificó que en países como El Salvador, Costa Rica y Nicaragua,

los plazos de exoneración están definidos y diferenciados según se trate de

determinados sitios geográficos.

b.7. Imprecisión en los listados de bienes elegibles y fomento de prácticas de evasión

fiscal en las diferentes modalidades de concesión de exoneraciones

La Comisión encontró un elemento adverso común en las diferentes Leyes y

Decretos: en ninguno se precisan los bienes y servicios elegibles de exoneración

fiscal. Esta situación se vincula en varios casos a las diferentes modalidades

administrativas que facilitan la evasión y desvío de los destinatarios legítimos de

exoneración/incentivación fiscal. b.8. Falta sistemática de dotación presupuestaria para actividades de con-trol, seguimiento

y evaluación

Las cinco Subcomisiones integradas por técnicos gubernamentales coincidieron en

señalar la ausencia de recursos materiales y presupuestarios para ejercer un

adecuado control en los sitios donde operan los regímenes de exoneración fiscal.

Sin la posibilidad de realizar giras de verificación y control exhaustivo de las

actividades desplegadas por los beneficiarios de exoneraciones, es prácticamente

imposible corregir y prevenir la ilegalidad y distorsiones generadas por diferentes

actores y entidades beneficiarias.

5/ Riesgo moral es un concepto económico que describe aquellas situaciones en las que un individuo tiene in-formación privada acerca de las consecuencias de sus propias acciones, y sin embargo son otras personas las que soportan las consecuencias de los riesgos asumidos. Los agentes económicos conocen de la incapacidad de control y evaluación por parte del Estado e infringen la ley, generando consecuencias o externalidades negativas para el resto de la población.

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C. R E C O M E N D A C I O N E S

1. Adopción de criterios esenciales en una nueva Ley de Ordenamiento, Armonización, Control y Evaluación de Exoneraciones

Se recomienda adoptar seis criterios esenciales que regirán en el nuevo marco legal, para los fines de conceder, suspender, prorrogar y/o cancelar incentivos fiscales:

1. Criterio de no exonerar actividades extractivas no renovables

Los recursos naturales no renovables de Honduras constituyen la base sustentable del

presente y futuro y no se asume como estratégico destinar recursos fiscales para despojar al

país de la base fundamental del desarrollo para generaciones futuras. No deben exonerarse del

pago de impuestos las empresas dedicadas a la extracción de bienes no renovables.

2. Criterio de no exonerar con plazos superiores a 10 años

La dinámica compleja de la economía internacional y la necesidad de fortalecer las economías

productivas locales, hacen necesario adoptar el criterio de establecer un plazo máximo de 10 años

prorrogables en función del desempeño de sistemas de exoneración en los Estados de la región

centroamericana. La prórroga por cinco años más estará supeditada a que la empresa genere al

menos 5,000 empleos directos anuales.

3. Criterio de exonerar a MIPYMES y sector social de la economía

Es necesario dirigir los incentivos fiscales a aquellas medianas y pequeñas empresas cuya producción se oriente a mercados de la región, de Norteamérica y Europa; entendiendo por MIPYMES a aquellos emprendimientos con uso intensivo de mano de obra y pequeños requerimientos de capital en equipo y uso de mano de obra familiar. En el caso del sector social de la economía, principalmente cooperativas y empresas campesinas, se procurará fomentar la exportación de bienes a nivel regional e internacional.

4. Criterio de promoción de la exportación de bienes con alto contenido de valor agregado nacional

Los incentivos fiscales deben concederse en función de una proporción de 30% o más de valor agregado nacional, indicando con ello la necesidad de promover la producción de bienes nacionales con insumos y mano de obra nacional.

5. Criterio de diversificación productiva y polos alternativos de desarrollo

Se considera estratégico crear varios polos geográficos de desarrollo, alternativos a la región del

Valle de Sula y a la región metropolitana. Los incentivos fiscales deberán graduarse en términos de

plazo según la región geográfica. Se trata de colocar varios incentivos fiscales en regiones con

potencial productivo pero actualmente marginados en relación a los flujos de inversión. En

concordancia con lo anterior, se recomienda que se

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tomen en consideración criterios relacionados con la adopción estratégica de sectores

prioritarios: infraestructura, desarrollo logístico, desarrollo científico y tecnológico,

producción de software y otras opciones existentes en los planes nacionales de

desarrollo.

6. Criterio del Pago de Impuestos Municipales Los miembros de la Comisión consideran de trascendental importancia que las empresas mercantiles que gozan de exoneraciones sean sujetos del pago de impuestos municipales para que sean copartícipes del crecimiento y desarrollo del territorio y población del municipio donde operan. 2. Armonizar el Inventario de Leyes de Exoneración y Montos

Se recomienda una derogatoria general del amplio conjunto de Leyes de Exoneración

y dejar vigente una Ley Marco que ordene y armonice las políticas y objetivos macro-

económicos y de índole social, buscando concordancia con el Plan de Nación - Visión

de País, con base en los seis criterios enunciados. Se recomienda asimismo someter a

revisión el porcentaje de producción que legalmente puede introducirse en el

mercado sin el pago de impuestos.

3. Cumplimiento de los Deberes de los Beneficiarios de Leyes de Exoneración Fiscal

Se recomienda que en el nuevo ordenamiento legal de las exoneraciones se precisen

claramente las reglas del juego, en el sentido de contener el cierre y la migración no

justificada a otros regímenes fiscales vigentes. De igual forma, se recomienda

establecer sanciones para empresarios que cambien el giro y nombre de la empresa

para acogerse de nuevo al beneficio de exoneraciones fiscales. Es importante también

predefinir la no segmentación de los procesos productivos y asegurarse al mismo

tiempo que después de diez años de exoneraciones fiscales, todos los solicitantes se

obliguen a pagar ISR para renovar un período adicional.

4. Elaboración de un Presupuesto de Gasto Tributario

A fin de contener el crecimiento desmedido del gasto tributario, se recomienda

adoptar como norma preparar, en el mismo período de elaboración del Presupuesto

de Ingresos y Egresos, un Presupuesto de Gasto Tributario con base en el promedio

de tres años continuos de producción de las empresas solicitantes y en las estadísticas

de una entidad especializada en administración y evaluación. Este presupuesto estará

bajo la responsabilidad de la SEFIN y será de libre acceso a toda la población.

5. Superación del Desorden y Debilidad Institucional en Control y Evaluación A fin de superar el actual desorden y debilidad institucional, se recomienda la creación

de una Unidad Especializada en administrar, controlar y evaluar el desempeño de todos

los regímenes de exoneración fiscal. Esta unidad funcionará con recursos presupuestarios

suficientes para elaborar anualmente un informe detallado de la ejecución del gasto

presupuestario de cada período. La reestructuración de la DEI es un paso inherente para

garantizar el fortalecimiento del sistema de incentivos fiscales. 13

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6. Creación de una Veeduría Social de los Regímenes de Exoneración Fiscal

La Comisión recomienda la creación de una veeduría social completamente independiente

integrada por dirigentes de las principales organizaciones de la sociedad civil, poder legislativo

y centros académicos de nivel superior. Esta veeduría tendrá la misión específica de evaluar y

proponer todo lo concerniente al cumplimiento del presupuesto de gasto tributario y velará

por la participación democrática de MIPYMES y cooperativas en diferentes regímenes de

exoneración fiscal. Se recomienda que las organizaciones de sociedad civil del Decreto 220-

2012 sean la base mínima de las instituciones sociales conformantes de la veeduría.

7. Adopción de Buenas Prácticas Regionales en Materia de Regulación de los Regímenes Fiscales de Exoneración

Se recomienda adoptar las buenas prácticas descritas en manuales de gasto tributario producidos por instancias como el CIAT y otros organismos internacionales. Ya existen experiencias de otros países latinoamericanos que han logrado racionalizar el uso de incentivos fiscales sin debilitar las bases tributarias.

8. Superación del problema de imprecisión en los Listados de Bienes Elegibles y

contención de Prácticas de Evasión Fiscal en las diferentes modalidades de Concesión de Exoneraciones

La Comisión recomienda que, para superar la amplia discrecionalidad actual en cuanto a la

naturaleza de los bienes elegibles, en el nuevo marco legal se hará referencia a listados de

bienes elegibles elaborados por técnicos gubernamentales con el apoyo de consultores

internacionales con amplia experiencia en el rubro. Estos listados serán publicados cada año,

con el fin de transparentar y socializar los rubros exonerados del pago de impuestos.

9. Utilización de los Recursos Fiscales provenientes de la Nueva Estructura de Exoneraciones

La Comisión recomienda que los fondos provenientes de la nueva adquisición de tributos,

producto de la suspensión de exoneraciones a ciertos agentes económicos y sociales como

también de los recursos generados por la nueva utilización de exoneraciones, sean utilizados

para una ejecución del gasto presupuestario de la siguiente forma:

50% de los fondos utilizados para el pago de la deuda pública más onerosa, es decir, los contratos suscritos con mayores niveles de intereses y obligaciones,

25% para inversión a nivel de los gobiernos locales, 25% para inversión a nivel de administración central.

Tegucigalpa, M.D.C., junio de 2013.

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