Retten til bolig og oppfølgningstjenester, muligheter og begrensninger – hva sier jussen?

Boligkonferansen Lillehammer 24. mai 2012

Førsteamanuensis dr. juris Alice Kjellevold

Bolig: Et grunnleggende velferdsgode

• Bolig ansees som et grunnleggende velferdsgode• I formålsbestemmelsen til ny helse- og omsorgstjenestelov

heter det blant annet: ”sikre at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre” (§ 1-1 nr. 3)

• I formålsbestemmelsen til lov om sosiale tjenester i NAV heter det blant annet: ” Å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisks trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og fremme overgang til arbeid, sosial integrering og aktiv deltakelse i samfunnet”

Hovedpunkter i innlegget

1. Statlige mål 2. Gapet mellom statlige mål og praksis3. Tilgang til bolig for vanskeligstilte – Kommunens plikt -

Behovet for en tydeligere regulering4. Tilgang til oppfølgningstjenester - Kommunens plikt - Behovet

for en tydeliggjøring av retten5. Konklusjon

Statlige mål

• Alle skal kunne bo trygt og godt• Den som ikke er i stand til å skaffe seg bolig eller beholde

boligen skal få nødvendig bistand• Flest mulig skal kunne etablere seg i egen bolig• Ingen skal oppholde seg i midlertidig bolig mer enn 3

måneder• Ingen skal inn i midlertidige botilbud etter

institusjonsopphold eller fengsel• Innsatsen for å forebygge og bekjempe bostedsløshet og

bistand til å mestre boforhold skal være høyt prioritert– Prop. 1 S. (2010-2011): St. meld. nr. 23 (2003-2004); Innst. S. nr. 229 (2003-2004); NOU 2011: 15

Statlige mål for spesifikke grupper

• Unngå institusjonslignende boalternativer• Boligene skal ligge i et vanlig boligområde• Eventuelle fellesskapsløsninger skal være små• Ordinære krav til størrelse og kvalitet på boligen• Universelt utformede boliger• Ingen unge på sykehjem• Tjenestene skal knyttes til den enkelte person og ikke til

boligen– St. meld nr. 40 (2002-2003); St. meld. nr. 23 (2003-2004)

Gap mellom politikk og praksis

• Antallet bostedsløse har økt• Riksrevisjonens kritikk av tilbudet til vanskeligstilte• Kritikk fra FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter –

bostedsløse /vansker på boligmarkedet• Flere grupper har problemer med tilgang på adekvat bolig og oppfølgning• Botilbudet for utviklingshemmede har utviklet seg til store bofellesskap

til erstatning for de små

– Dyp, E. og Johannessen, K. (2009). Bostedsløse i Norge 2008 – en kartlegging. NIBR- rapport 2009:17

– Riksrevisjonen (2008) Dokument 3: 8 (2007-2008). Riksrevisjonens undersøkelse av tilbudet til vanskeligstilte på boligmarkedet

– Søderstrøm, S. og Tøssebro, J. (2011) Innfridde mål eller brutte visjoner? NTNU Rapport 2011

Det er kommunens ansvar å gjennomføre denne politikken

• Spørsmål:• Hvordan skal vi forstå gjeldende rett om tilgang til bolig og

oppfølgningstjenester?

• Er det grunn til å ta i bruk ytterligere juridiske virkemidler– i form av klarere bestemmelser om kommunal plikt og

enkeltpersoners rett når det gjelder tilgang på bolig?

– ved å tydeliggjøre vanskeligstiltes tilgang til oppfølgningstjenester?

Lovgivning et anerkjent virkemiddel i velferdspolitikken

• Er tatt i bruk innenfor velferdspolitikken som ett av flere virkemidler for å sikre statlige mål overfor dem som trenger særlig hjelp og støtte

• Plikter for kommunene formulert som et ”sørge for”- ansvar• Rettigheter for den enkelte som har et nødvendig behov –

rettskrav på kommunal ytelse

Noen hovedpunkter

• Kommunene er selvstendige rettssubjekter og kan ikke pålegges plikter uten at det gjøres i lovs form

• Ansvaret når det gjelder tilgang på boliger for vanskeligstilte er tydelig lagt på kommunene – hvorfor er ikke dette ansvaret da lovpålagt?

• Rettighetslovgivning er et anerkjent virkemiddel dersom det er et ønske å sikre en bestemt personkrets en nærmere bestemt ytelse– Ved rettighetsfesting skapes en felles forpliktende norm– Sikre at kommunene ikke setter til side prioriterte nasjonale mål– Forutsetning for overprøving og søksmål

Lovregulerte plikter og rettigheter legger grunnlag for tilsynRetten til bolig er en menneskerett og staten har forpliktelser (FN-

konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 11)

Kommunens plikt til å medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7:• ”Kommunen skal medvirke til å skaffe boliger til personer som

ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, herunder boliger med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemming eller andre årsaker”– Et medvirkningsansvar– Helse- og omsorgstjenesten i kommunen må være

oppmerksomme på behovet for tilpassede boliger til personer som trenger det på grunn av helse- og omsorgsbehov

– I forarbeidene holdes det frem hjelp til den enkelte knyttet til denne bestemmelsen (Se Prop. 91 L (2010-2011) s. 196)

Kommunens medvirkningsplikt forts.

• Lov om sosiale tjenester i NAV § 15:– ”Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen skal medvirke til

å skaffe boliger til vanskeligstilte som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet.”

• Et medvirkningsansvar• Kommunen i NAV skal ha særlig oppmerksomhet mot behovet for

boliger til personer som er sosialt eller økonomisk vanskeligstilte

Medvirkningsansvaret er en plikt til – å delta aktivt i den kommunale planleggingen av boligpolitikken – gjøre andre deler av kommunen kjent med behovet– ta initiativ til tiltak som kan lette situasjonen for vanskeligstilte– bistå med råd og veiledning, tilrettelegging og finansiering

Plikten til på skaffe midlertidig boligtilbud

• Lov om sosiale tjenester i NAV § 27:– ”Kommunen er forpliktet til å finne midlertidig botilbud for dem

som ikke klarer det”– Det akutte behovet. Den som står uten botilbud. – Inntrer når personen er i en akutt situasjon. – En plikt til en naturalytelse – en rett for den enkelte. – Plikten og retten gjelder den som oppholder seg i kommunen. – Kvalitetskrav (?) Standardavtalen departementet mener skal tas

i bruk– Per i dag ingen rettslig begrensning i forhold til hvor lenge en

person kan bo i et midlertidig botilbud• Rundskriv U-5/2003• Sivilombudsmannen (2007). Sak 2007/2342. Retten til midlertidig

husvære etter sosialtjenesteloven

Bør kommunens plikt til å skaffe boliger til vanskeligstilte tydeliggjøres i lov?

• Kommunen har ansvar for å skaffe boliger til vanskeligstilte - bør det lovfestes ytterligere?

• Det betyr en endret lovformulering fra medvirkningsansvar for helse- og omsorgstjenesten og kommunen i NAV, til et tydelig lovfestet kommunalt ansvar for å gi den nødvendige hjelpen som skal til for å skaffe bolig til den vanskeligstilte

• Det betyr egentlig at et ansvar som alle i dag synes å være enige om lovfestes

• Boligutvalget sier: Kommunen må ha plikt til å sørge for at et udekket boligbehov for denne gruppen finner en tilfredsstillende løsning” (NOU 2011: 15 s. 133).

Plikten kan nedfelles i helse- og omsorgstjenesteloven

• Boforhold er en så viktig komponent i personers leveforhold med særlig betydning for den enkeltes helse, verdighet og mulighet for deltakelse i det sosiale liv, at det er nærliggende å se dette ansvaret i sammenheng med ansvaret for helse- og omsorgstjenester ellers.

• Kan nedfelles som en plikt for kommunene til å gi nødvendig hjelp til å skaffe seg bolig.

Forslag til endret lovtekst!

• Kommunen… skal gi nødvendig hjelp til å skaffe bolig til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet….

(forslag til endret tekst i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7 og lov om sosiale tjenester i NAV § 15)

Kommunen må ha et tilstrekkelig hjelpeapparat og avsette tilstrekkelige ressurser til å gi den hjelp som er nødvendig

råd og veiledninghjelp til anskaffelse eller leietilbud i boenheter

– Se NOU 2011: 15 s. 134

Forslag til endret lovgivning

• Boligutvalgets flertall:• Endring av lov om sosiale tjenester i NAV § 27

– Kommunen er forpliktet til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke selv er i stand til dette. Slikt midlertidig botilbud skal ikke gis for lenger enn totalt tre måneder.

– Den som etter tre måneder er uten forsvarlig botilbud og ikke selv er i stand til å skaffe seg dette, har krav på nødvendig hjelp fra kommunen til å skaffe seg et egnet varig botilbud

• NOU 2011: 15 s. 135• Begrense oppholdet i et midlertidig botilbud. • En plikt til å skaffe et varig botilbud etter 3 (6 måneder) i

midlertidig bolig. En subsidiær rett til bistand!

Tydeligere på kvalitetskrav

• Differensiert etter som boligen er et midlertidig botilbud eller av mer permanent karakter

• Midlertidig botilbud:– Behov for en forskriftshjemmel; kvalitetskrav i forskrifts form

• Statens menneskerettslige forpliktelser ”to live somewhere in security, peace and dignity” (General Comment no 4)

• Permanente botilbud:– Målene om å leve og bo selvstendig / sosial inkludering / aktiv

deltakelse i samfunnet / meningsfylt tilværelse i felleskap med andre

Plikten til oppfølgningstjenester

• Kommunen har plikt til å sørge for; helsefremmende og forebyggende tjenestersosial, psykososial og medisinsk rehabiliteringpersonlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt

• Tjenestetilbudet skal være forsvarlig• Tjenestetilbudet skal være individuelt tilpasset• Tjenestetilbudet skal være helhetlig og koordinert• Det skal gis et verdig tjenestetilbud• Bruker skal gis anledning til å medvirke ved utforming og gjennomføring

av tilbudet– Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-2, 3-3 og 4-1– Pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1

Behov for tydeliggjøring!

• Ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester:

• Burde vært tydeligere på råd og veiledning; tilgang på bolig og boligoppfølgning som viktige side av råd og veiledning

• Burde vært tydeligere på aktuelle oppfølgningstjenester• Bistand til innpassing i bomiljø• Oppfølgningstjenester i boligen

Retten til oppfølgningstjenester

• Dette følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a:

• ”Pasient og bruker har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen.

• Pasient og bruker har rett til et verdig tjenestetilbud i samsvar med helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 bokstav b.”

Individuell plan

• Et viktig verktøy i utforming av et individuelt samordnet tjenestetilbud og for å oppnå godt samarbeid

• Det er gitt forskrifter om planens innhold ( forskriften § 19)• Det bør bli presisert i forskriften at bosituasjon og

oppfølgningstjenester skal være en del av innholdet i planen

– Forskrift 1. desember 2011 nr. 1256 om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator

Konklusjon

• Klargjøre ved lov et ansvar det synes å være enighet om: Kommunen skal gi nødvendig hjelp til å skaffe bolig til person som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet.

• Presisering av gjeldende regulering: Tydeliggjøre oppfølgningstjenestene

• Krav om at kommunen må gi nødvendig hjelp til å skaffe varig bolig for den som har et midlertidig botilbud innen en viss tid

• Tydeliggjøre kravene til kvalitet• Individuell plan som inkluderer botilbud og oppfølgningstjenester

• Lovgivning som virkemiddel må alltid sees i sammenheng med andre virkemidler