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Revista de los alumnos del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México
Citation preview
The East Asian Development Mode
El mercado dirigido
Foreign Affairs
op. cit
The
East Asian Miracle
El papel del gobierno en el desarrollo económico del Asia
Oriental
op. cit
op. cit
Bringing the State Back In
op. cit
Pathways from the periphery
Defending the national interest
Bringing the State
Back In
op. cit
op. cit
et al Bringing the State Back In
op. cit op. cit
Big Business, Strong State:
collusion and conflict in South Korean Development
zaibatsu
chaebol
chaebol
chaebol zaibatsu
op. cit
op. cit passim
op. cit
op. cit
chaebol
chaebol
chaebol
op. cit
chaebol
The State and Economic Transformation: the Taiwan case
chaeboles
El mercado dirigido
op. cit
op. cit
per se
ENDZWECK
¡Cómo hemos de atrevernos a censurar ni alabar al Universo! Ni es perfecto, ni hermoso, ni noble, ni
aspira a llegar a ser nada de eso; ¡no tiende en manera alguna a imitar al hombre! ¡No obedece a
ninguno de nuestros juicios estéticos y morales!
La Gaya Ciencia
endzweck
endzweck
Filosofía de la Historia
FH
La Mirada de Dios. Estudio sobre la cultura del sufrimiento
endzweck
Temor y temblor
Crítica del Juicio
endzweck
disposiciones naturales
lo que es
ilustrada
Mélanges
endzweck
ser humano más allá del bien y del mal
poder ser deber ser
la deificación de la especie
humana
Y dijo Dios: “He aquí que el hombre ha venido a ser como uno de nosotros, pues se hizo juez de lo
que es bueno y malo. No vaya ahora a alargar su mano y tome también del árbol de la vida. Pues al
comer de este árbol vivirá para siempre.”
Génesis
Crítica del Juicio
endzweck
Comienzo presunto de la historia humana
Ibid.
FH
Juicios reflexivos
a posteriori
Juicio determinante
según la analogía
Crítica del Juicio
endzweck
Génesis
Comienzo presunto FH
Idea de una
historia universal en sentido cosmopolita
Crítica del juicio
Comienzo presunto
endzweck
Génesis
Génesis
como
Génesis
la mujer
Comienzo presunto
endzweck
Génesis
Comienzo presunto
Comienzo presunto
Loc. cit.
endzweck
creador de sentido
ex nihil
El malestar en la cultura
endzweck
El hombre no sabe en qué lugar colocarse. Está visiblemente extraviado, y caído de su verdadero lugar,
sin poder hallarse de nuevo. Busca por todas partes con inquietud y sin éxito, entre tinieblas
impenetrables.
Pensamientos.
Comienzo presunto
endzweck
Los Olímpicos y el Eterno Retorno: Una visión alternativa
Pensamientos
Comienzo presunto
endzweck
Moira
dolor
El origen de la tragedia
La Odisea
endzweck
no negaron
superada
canto a la embriaguez
un una
Nietzsche. Verdad e Ilusión
Así habló Zaratustra
Nietzsche y la filosofía
endzweck
Lo que
quieres, quiérelo de tal manera que quieras también el eterno retorno
Así habló Zaratustra
La ciencia jovial
op. cit.
endzweck
La Historia de la Humanidad y el imperativo práctico kantiano
op. cit.
El dolor del mundo y el consuelo de la religión
endzweck
postulados de la razón
práctica
confront within
intellectus archetypus
Kant and the Philosophy of History
a priori
Crítica del Juicio
La mirada de Dios
op. cit.
endzweck
imperativo práctico
imperativo formal
qué hacer
actuar de manera tal que promueva el mayor bien en el mundo
mayor bien
fin final de la creación Endzweck mayor
bien
caída
endzweck
our psychological dispositions, our social and political institutions, as well as
the surrounding physical and ecological systems – insofar as they relate to the sphere of
human needs and moral interests.
nuevo paraíso
Génesis
mal
obra del hombre Comienzo presunto
Comienzo presunto
op. cit.
endzweck
ENDZWECK
Del hombre [...] no se puede ya preguntar más por qué existe. Su existencia tiene en sí el más alto fin;
a este fin puede [...] someter la naturaleza entera. [...] Si algunas cosas del mundo [...] necesitan de
una causa suprema que obre según fines, el hombre es el fin final de la creación [...] Sólo en el hombre
[...] encuéntrase la legislación incondicionada en lo que se refiere a los fines, legislación que la hace a él
solo capaz de ser un fin final al cual la naturaleza entera está teleológicamente sometida.
Crítica del juicio.
Endzweck leztze Zweck
FH
Ibid.
Crítica del juicio
endzweck
la cultura
La Cultura y la “astucia de la naturaleza”: la humanización del mundo
disposición antagónica
insociable sociabilidad
entrar en sociedad
Ibid.
FH
endzweck
sociedad civil
Crítica del juicio
sociedad civil
cosmopolita
Foedus
Amphictyonum)
Ibid.
Ibid.
Crítica del juicio
Loc. cit.
FH
endzweck
Crítica del juicio
sociedad civil federación de naciones
disciplina51
La Paz Perpetua
status naturalis
Crítica del Juicio
habilidad
Ibid.
La Paz Perpetua
endzweck
La Ilustración y la moralización: La Humanidad unificada
segunda
emancipación
Ilustración
La ilustración es la liberación del hombre de su culpable incapacidad
Así habló Zaratustra
FH
endzweck
moralizados
Comunidad ética,
Comienzo presunto
FH
, op. cit.,
endzweck
delirante
La esperanza habla desde el atolladero en el absurdo; sale al encuentro de la ambigüedad, de la
incertidumbre manifiesta y me dice: ‘¡Busca un sentido, intenta comprender!’
Historia y Verdad
UTOPÍA
Utopía
Utopía
Utopía
quattrocento
La educación del príncipe cristiano
quattrocento
The Foundations of Modern Political Thought
Utopía
Utopía
Acta de Sucesión
Acta
UTOPÍA
Utopía
Utopía
Utopía
Revista de Estudios
Políticos
Utopía
Utopía
Utopía
Utopía
Responsio ad Lutherum Sixteenth Century
Journal
op. cit
Utopía
sic
deben
República
Philosophy and Rhetoric
Op. cit
Op. cit
Utopía
Utopía
camino oblicuo
Ibid
op. cit
Utopía
UTOPÍA
Utopía
Mitra
no está
Diccionario Filosófico
op. cit.,
Utopía
Utopía
zeitgeist
op. cit
Ibíd
Op. cit
Utopía
Utopía
Loc. cit.
Utopía
Utopía
Utopía
Utopía
Utopía
Ibíd
Utopía
UTOPÍA
La crítica al humanismo
Ibíd
Ibíd
op. cit
Utopía
La crítica a las instituciones inglesas
Ibíd
Ibíd
Utopía
El desarrollo de la filosofía política en el siglo XVI
A Shortened History of England
Utopía
op. cit.,
Ibid
Utopía
nobilis generosus
Utopía
Il Principe Utopia
Ibíd
Ibíd
Utopía
Utopía
Utopía
Utopía
Utopía
Utopía
Ibíd.
Utopía
Ibíd.
PHILOSOPHES
ancien régime
common law
Historia de la teoría política
Reflexiones sobre la revolución de Francia
Reflexiones
op. cit.
Loc. cit.
toda
Filosofía de la Revolución francesa
op. cit.
De l’esprit op cit.
Ibid.
-¿la vida, cuando fue de veras nuestra?,
¿cuándo somos de veras lo que somos?
Bien mirado no somos, nunca somos
a solas sino vértigo y vacío
muecas en el espejo, horror y vómito
Piedra de sol
Ensayos completos
Textos políticos
Reflexiones...
Edmund Burke and the revolt against the eighteenth century
loc. cit.
Op. cit.
Op. cit.
Ibid..
esa es la prueba de que está bien cimentado
Tradition and Revolt
Desde el momento en que se reduce en algo los plenos derechos del hombre a gobernarse a sí
mismo y se acepta cualquier limitación artificial de esos derechos, la organización entera del
gobierno se convierte en un problema de conveniencia
iusnaturalista
Del Imperio romano
Op. cit.
op. cit.
deberían
libertas
Del Imperio romano,
Op. cit.
whig
philosophes
Op. cit.
Ibid.
fidelitas
op. cit.
op. cit.
disfrutar
El racionalismo en política y otros ensayos
una defensa al statu quo, no por la imposibilidad o el peligro de
cambiarlo sino por su perfección divina
Reflexiones
op. cit.
Pero también
innatos
op. cit.
op. cit.
fidelitas
fidelitas
Op cit.
op. cit.
op. cit.
fidelitas
conservarlas
Ibid.
Ibid.
Obra poética, 2
103�
LA ESTUPIDEZ BUROCRÁTICA, ENSAYO SOBRE LA PATOLOGÍA
BUROCRÁTICA
Fernando Nieto Morales*
Empiezo a pensar que hay gato encerrado.
Miguel de Cervantes
PERMÍTASEME, ANTES QUE nada, hacer una advertencia sobre el
contenido de este trabajo, su importancia y las consideraciones
pertinentes que deben tenerse en cuenta durante su lectura y análisis.
Consiéntaseme, pues, formular un conveniente
PREÁMBULO
Hemos titulado a estas líneas: “La estupidez burocrática”, título algo
peculiar, ¿no cree usted? Sin embargo, aclaremos desde el principio que
este estudio no intenta, de ninguna manera, tratar un tema de naturaleza
moral, filosófica o fenomenológica. Es nuestra intención, por el
contrario, estudiar otro tipo de manifestación humana: el sistema
burocrático y sus disfunciones. Entonces, ¿por qué llamar a éste un ensayo
sobre la estupidez? Debemos aclarar, en tal caso, el asunto de la
estolidez burocrática.
* Alumno de sexto semestre de la Licenciatura en Política y Administración
Pública de El Colegio de México.
La estupidez burocrática 104
La estupidez es esa molesta —tanto por ser propia como ajena—
condición del ser humano que le hace propenso a hacer las cosas fuera,
más bien de forma ajena a cualquier lógica usual. Es la ocasional falta de
entendimiento que le permitiría dilucidar un comportamiento racional
adecuado, es, pues, “la torpeza notable en comprender las cosas”1.
Según el doctor Feldmann, un estúpido es aquel que “la naturaleza ha
suministrado órganos sanos, y cuyo instrumento racionante carece de
defectos, a pesar de lo cual no sabe usarlo correctamente. El defecto
reside, por lo tanto, no en el instrumento, sino en su usuario, el ser
humano, el ego humano que utiliza y dirige el instrumento”2. Este
trabajo trata, luego, de aquellos que hacen las cosas mal, más por pereza y a
menudo voluntaria negativa a utilizar el intelecto que por la incapacidad
natural de discernimiento.
Pero, desde luego, sería una odisea querer explicar el
comportamiento errático del ser humano en todos los aspectos de la
realidad. De modo que nosotros nos dedicaremos a estudiar la estupidez
dentro de límites precisos, dentro de la estructura burocrática.
Permítanme continuar nuestro razonamiento previo. La estupidez es
ante todo un fenómeno de proporciones incalculables, por lo que se
hace precisa una definición acotada. Para efectos de este trabajo
asumiremos que la estupidez burocrática es el mal que aqueja a aquellos que,
dentro del gobierno burocrático, carecen, por incompetencia propia (factor humano)
o por las circunstancias (factor organizacional-circunstancial), de la capacidad
de actuar racionalmente tal como lo exigirían los fines de la organización. La
estupidez burocrática es un mal porque es indeseable para los fines para
los que fue diseñada la burocracia. Se asemeja a una enfermedad que,
como lo haría en un organismo vivo, provoca la disfunción del
conjunto.
1 Rodríguez-Navas, Diccionario Completo de la Lengua Española, Madrid, ed.
Saturnino Calleja, 1906, s. v. Estupidez. 2 Cit. por Paul Tabori, Historia de la Estupidez Humana, trad. Aníbal Leal,
Buenos Aires, Siglo Veinte, s. a., p.14.
La estupidez burocrática 105
Es necesario, entonces, establecer nuestra versión de estupidología.
Ciencia, por cierto, poco estimada entre los sabios, aunque de capital
importancia, creo, dado que “todos tragamos dosis masivas de idiotez
(nuestra y ajena) y son casi infinitos los testimonios y reflexiones sobre
el tema. No obstante, abundan menos de lo que se cree los estudios
sistemáticos sobre esta materia...”3. Ya que nuestro objeto lo hemos
relacionado con un mal que causa disfuncionalidad, llamémosle a su
estudio patología, la patología burocrática.
¿Por qué es importante la patología burocrática? Porque, en
nuestra opinión, la capacidad que nos brinda un estudio como este es el
de prevenir el comportamiento disfuncional y, si esto no fuese posible,
sí, al menos, comprenderlo. Como nos indica Oliviero Ponte di Pino:
Una verdadera estupidez se revela como tal sólo cuando, imprevisiblemente,
ha causado ya un daño irreparable. Si el imbécil hubiera sabido antes que se
trataba de una estupidez (y, por lo tanto, si hubiéramos sido capaces de
definirla), no la habría cometido. Si nosotros hubiéramos sabido antes que
aquello era un error del cretino, habríamos hallado el modo de evitarlo y de
neutralizar sus consecuencias (p.15).
De modo que la relevancia de nuestro tema radica en su
capacidad de ayudarnos a entender un poco más porque las
organizaciones que dependen del factor humano —que son, hasta ahora,
todas— fallan en la consecución del objetivo que su creación les ha
fijado. “La administración debe encarar, al mismo tiempo y en todos los
niveles la exigencia de una racionalidad utilitaria, indispensable para la
realización de sus fines colectivos, y la resistencia del material humano,
igualmente inevitable. Los problemas de la estructura... son la trama del
perpetuo arbitraje a que debe someterse”4.
3 Olivierio Ponte di Pino, El que no lea este libro es un estúpido: los misterios de la
estupidez a través de 565 citas, trad. Esther Benítez, Madrid, Taurus, 2000, p.14. 4 Michel Crozier, El fenómeno burocrático, trad. Eugenio Abril, Buenos Aires,
Amorrortu, 1969, p.31.
La estupidez burocrática 106
Si somos capaces de definir la estupidez burocrática, las
disfuncionalidades de la burocracia, es un poco más probable que
podamos afrontarlas con entendimiento. Para ser más específicos en
nuestro estudio sólo nos referiremos a la burocracia pública, aunque no
negamos que exista un fenómeno parecido en las administraciones
privadas.
A lo largo de este trabajo me permití hacer diversas
caracterizaciones y amplio uso de ejemplos reales (¡!), la mayoría
extraídos del magnífico libro del profesor Tabori, algunos modelos
matemáticos basados en las aportaciones de los autores citados y
esquematizaciones que nos ayudarán a delinear el boceto general de la
patología burocrática. No obstante, debemos reconocer que este ensayo
representa una propuesta incompleta sobre un estudio que podría ser
tratado con verdadera profundidad. Empero, creo que es una interesante
—y hasta curiosa— forma de regresar al estudio de las organizaciones.
LA BUROCRACIA DESCOMPUESTA
La burocracia es uno de esos términos al que el desarrollo de las ciencias
sociales ha brindado un halo de ambigüedad. Ambigüedad para
descifrarlo como para operacionalizarlo (es decir, dimensionarlo). El
término aparece ya por primera vez en el siglo XVIII en los estudios de
economía fisiocrática5, pero no aparece como un fenómeno
sistematizado hasta los estudios del Ancien Régime de Alexis de
Tocqueville. El desarrollo de las exposiciones sobre burocracia seguirá
avanzando con Karl Marx y el materialismo histórico y con Robert
Michels y el estudio de las oligarquías. Sin embargo, es hasta la
concepción de tipos ideales de Max Weber que el término adquiere la
5 Norberto Bobbio et al., Diccionario de política, trad. Raúl Crisafio et al., México,
Siglo Veintiuno, 2000, s. v. Burocracia.
La estupidez burocrática 107
connotación moderna y específica de las soluciones dadas al problema
general de la administración.
El problema de la ambigüedad del término, se funda en la doble
connotación que se le atribuye. Por un lado se le entiende como una
forma de organización social, y por el otro se le identifica con lo
peyorativo. Según Crozier (1969), existen al menos tres acepciones de
“burocracia”, la primera considerándola como el gobierno ejercido por
medio de oficinas, un aparato del Estado constituido por empleados
nombrados directamente, no elegidos, jerarquizados y dependientes de
la autoridad superior; la segunda como racionalización de las actividades
colectivas que se manifiesta en la concentración de las unidades de
producción, dentro de un sistema impersonal de reglas y normas
preestablecidas; la última de estas acepciones se refiere a la voz popular
de “la lentitud, la pesadez, la rutina, la complicación de procedimientos,
la inadaptación de los organismos ‘burocráticos’ a las exigencias a
satisfacer y a las frustraciones consiguientes en las personas que le
componen y de quienes padecen sus servicios”.
El modelo weberiano (incluido como uno de los tres tipos de
dominación legítima) tiene su base en una racionalidad práctica formal
extendida no sólo al ámbito público, sino también al privado. Para
Weber, la burocracia era el mayor logro organizativo de la sociedad
moderna (inspirada, por cierto, en la burocracia prusiana del siglo XVIII,
lo que significará un importante sesgo en la teoría de Weber), la
burocracia era el instrumento impersonal de precisión al servicio de
quien llegara a ser capaz de contratarlo. En el análisis, él “define las
características, las presuposiciones y causas de la burocracia, la posición
del funcionario y su configuración. Así como la evolución cuantitativa
de las tareas administrativas y sus cambios cualitativos a lo largo del
tiempo”6.
6 David A. Rincón, “Introducción”, en Max Weber, ¿Qué es la burocracia?, trad.
Rufino Arar, México, Coyoacán, 2001, p. 18.
La estupidez burocrática 108
Weber7 define los rasgos esenciales de la burocracia que vienen a
convertirse en los componentes del modelo ideal. En primer lugar,
existe el principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales que se
organizan normativamente. En otras palabras, la burocracia requiere de
normas u ordenamientos que den el carácter de deberes oficiales a todas las
actividades de la organización y de sus miembros. Estas normas,
referentes a los medios coactivos, técnicos, sacerdotales, o de cualquier
otro tipo de la organización, son todo un cuerpo de leyes coherentes
compuesto de reglas abstractas, que se convierten en un código que
debe de ser aprendido y que se vuelve en un saber técnico particular que
posee el funcionario. De ahí que las órdenes se legitimen sólo cuando
son emitidas dentro del ordenamiento jurídico y de forma simétrica.
La segunda característica se refiere al principio de jerarquía. De
acuerdo con éste, toda actuación de un funcionario burocrático se
determina acorde con su estatus y está sujeta a las demandas
impersonales del sistema. A cada puesto le corresponde, pues, una esfera
definida con tareas específicas y obligatorias. Lo que quiere decir que la
persona que obedece a la autoridad burocrática lo hace en calidad de
miembro de la organización. Lo que él obedece son las normas, no al
funcionario que ejercita tales normas. El régimen de jerarquía
burocrática es en esencia un sistema de sobre y subordinación
férreamente organizado, donde los funcionarios superiores controlan y
supervisan a los funcionarios inferiores, no en su persona, sino en su
labor oficial. Existe, además, una clara diferenciación entre la esfera
personal del funcionario y su oficio, así como que los medios e
instrumentos de trabajo. Éstos no son propiedad del funcionario que los
utiliza.
La administración burocrática se funda en documentos escritos
que se conservan en forma original o como proyectos. Existe, así, todo
un sistema de comunicación impersonal propio de la burocracia que tiene su
fundamento en la conservación de las normas referidas a los
7 Op. cit., pp.21 y ss.
La estupidez burocrática 109
procedimientos. Los “archivos” son la base de la memoria burocrática y
fundamento de la interrelación entre jerarquías y, por tanto, entre esferas
de competencia.
La cuarta, el principio de profesionalización, implica que, durante la
administración de un cargo, se requiere del funcionario una preparación
cabal y experta, lo que permita que éstos estén suficientemente
capacitados para cumplir las normas debidas de conducta técnica. Lo
que le garantiza al funcionario un estipendio fijo en dinero y una carrera
regular a lo largo de la jerarquía de la organización. Asimismo, el trabajo
del funcionario profesionalizado tiende a ser considerado como una
“ocupación de tiempo completo”8.
Estos cuatro elementos, a nuestro juicio, componen la base
teórica del modelo weberiano. Obsérvese que nosotros seguiremos el
sentido abstracto del estudio del fenómeno burocrático9, lo que nos
permita hacer la descomposición del tipo ideal de Weber sin eliminar la
posibilidad de confrontarse con la realidad. Es decir, no pretendemos
eliminar la cualidad de aplicación a los casos concretos, parte ulterior de
la patología burocrática que este trabajo propone.
Ahora, la estupidez burocrática tiene un peculiar desarrollo en
cada uno de estos aspectos. Como lo haría un fisiólogo, lo que haremos
será buscar las enfermedades de cada uno de los “órganos” de la
burocracia. Sin embargo, para ello requeriremos antes de una visión de
conjunto. Es evidente que una disfunción en las normas, por ejemplo,
tiende a tener repercusiones en la jerarquía, o que el brote de una
enfermedad del lenguaje es síntoma de un mal del tipo profesional. De
modo que la estupidez burocrática, tiende a atravesar horizontalmente y
a tener muchas manifestaciones en la estructura. En un sentido general,
pues, es el burocratismo lo que podríamos llamar la gran enfermedad
burocrática. Muestra global de las disfunciones particulares, que habrá
de ser tratada (y diagnosticada), empero, desde su origen. En otras
8 Bobbio, loc. cit. 9 Bengt Abrahamsson, Why organizations?, Londres, Sage, 1993.
La estupidez burocrática 110
palabras, el burocratismo es la manifestación de un problema de
disfunción en uno o más de los aspectos esenciales de la burocracia.
LA GRAN ENFERMEDAD
La principal oposición al modelo ideal weberiano es el del fenómeno del
burocratismo. Es decir, la irracionalidad que se desarrolla a la par del ideal
racional que se demuestra sobre todo en la interacción entre las reglas
del juego burocrático y los actores del sistema (ya sean grupos o
individuos). Esta línea de argumentación, procedente de científicos de la
organización norteamericanos como Merton (1940), Selznick (1949) o
Gouldner (1954), brinda el segundo pilar de nuestro estudio. El mérito
de estos trabajos recae en la confrontación de la hipótesis weberiana de
la eficiencia técnica y racionalidad formal con la realidad de los
procedimientos y el conflicto que se produce cuando las estructuras,
creadas para satisfacer el criterio objetivo, se convierten en un obstáculo
para la propia burocracia. Además de esta corriente principal es
importante mencionar a Crozier, que brinda la teoría del “círculo
vicioso”, y a los autores del Proyecto Aston. En fin, por el momento
dejemos de lado las aportaciones específicas de cada autor y entremos en
materia.
Son bien conocidas algunas de las manifestaciones de los
problemas que trae consigo el modelo burocrático. La tendencia a
multiplicar el personal ad infinitum, el papeleo, la complejidad de los
procedimientos, las jerarquías autoritarias, la comunicación cada vez más
lenta, la pervivencia de puestos que han perdido todo sentido útil,
etcétera, son sólo algunos de los síntomas de un mal mayor que se
conoce como burocratismo. Estos rasgos, por lo general más percibidos
por el público aunque no siempre, son producto del sistema, más aún de
la socialización dentro del sistema. “Nadie nace con un programa conductual
preestablecido; éste se delinea en el curso de la vida a través de
La estupidez burocrática 111
influencias sociales y culturales”10, en nuestro caso la irracionalidad surge
gracias a la influencia burocrática, tanto del sistema formal (reglas,
jerarquías, recompensas) como de los sistemas informales (grupos,
conflictos socio-cultural, compadrazgos, etcétera).
Un muy buen ejemplo de esta mentalidad forjada tras años de
entrenamiento burocrático es la historia de cierto individuo que
paseando por Berlín se acercó a buscar el auxilio de un schupo, policía
local:
“Necesitaba ir a una calle de los suburbios del oeste de la ciudad, y me dirigí al
policía de uniforme verde. Me escuchó atentamente y luego me suministró la
información necesaria con voz seca y rápida. Las instrucciones eran muy
complicadas, e implicaban dos cambios de ómnibus, varios desvíos a la
derecha y a la izquierda, el cruce de algunas plazas y unos detalles más. Me
fatigué del asunto a mitad de la explicación y decidí que, una vez en camino,
preguntaría nuevamente. De modo que agradecí cortésmente al schupo y
empecé a alejarme. Pero su mano enguantada me aferró del hombro y me
obligó a dar media vuelta.
— ¡No me agradezca! —ladró. ¡Repítalo!”11.
En el fondo, estos síntomas tienen que ver con la mentalidad
irracional del burócrata12 es decir, con la estupidez burocrática. La
búsqueda de seguridades, el férreo y necio seguimiento de las reglas, el
temor ante ámbitos de libertad y responsabilidades, las conductas de
interacción formalistas —sobre todo en los mil y un giros del idioma
burocrático—, y falta de interés por la eficiencia del trabajo, son
ejemplos de la mentalidad burocrática, de la lógica de que cada uno realiza
sólo una labor específica delimitada por el tiempo, el sueldo y las normas13.
10 Melvin Cantarell, Ética y deontología del servidor público, México, Hobbiton,
2001, p.45 11 Tabori, op. cit., p.116. 12 Charles Heckscher, The post-bureaucratic organization: new perspectives on
organizational change, Londres, Sage, 1994, pp. 14-60. 13 Ibid., p.60.
La estupidez burocrática 112
Heckscher (1994) nos brinda una lista (que hemos sintetizado)
de desastrosos efectos de la estupidez burocrática. Una primera
consecuencia se refiere a la suposición de que los responsables del nivel
más alto pueden manejar toda la información y poseer todo el
conocimiento preciso para decidir sobre el conjunto, aunque deleguen
porciones de la “realización” a quienes se encuentran en un nivel
inferior jerárquico y, presuntamente, también inferior en conocimientos.
El orden burocrático frustra a las personas con capacidades en
posiciones inferiores. En otras palabras el sistema infectado de
burocratismo es antieconómico, pues no aprovecha los recursos
disponibles.
Otra consecuencia es la imposibilidad de controlar la
organización informal. La construcción de la realidad social burocrática
(socialización burocrática) supone un filtrado de elementos de la realidad
social que han quedado fuera del esquema lógico-burocrático. La
interpretación de esta situación por medio del “iceberg de la
organización”, con una pequeña parte visible: la organización formal, y
una enorme parte sumergida que representa los elementos informales: la
cultura suborganizativa, las relaciones humanas, el compadrazgo, la
identificación gremial, el conflicto entre grupos, etcétera, visualiza bien
esta situación. La conclusión de Heckscher es lúgubre. Si el iceberg flota
es gracias a la parte sumergida, mas no a la no regulada.
El tercer gran efecto se refiere a la incapacidad para gestionar el
cambio, “procesos inmersos en la dinámica de lo temporal y de la
evolución y cambio social”. La burocracia, con su concentración de
competencias de decisión en la cumbre, podría reaccionar rápidamente
ante posibles cambios del entorno. Sin embargo, el conjunto ordenado
burocráticamente no es capaz de una adaptación paulatina. La misma
jerarquización y normatividad de esferas de competencia lo impiden.
Los responsables de los segmentos inferiores no tienen la visión ni del
entorno dinámico ni del conjunto y, por tanto, no pueden desarrollar sus
propias estrategias. La aceptación de planes impuestos desde fuera o
La estupidez burocrática 113
desde la cúspide es percibida más bien como una perturbación a su
propia ordenación interna.
El burocratismo es, pues, la manifestación general de una
contradicción entre la lógica formal y los objetivos del sistema y la
mentalidad y psicología del burócrata. Es evidente, empero, que la
“comunidad en general exagera las imperfecciones de la burocracia”14,
sobre todo por la oposición entre el entendimiento del ciudadano y el
del funcionario. Donde el primero tiende a ver a aquel como una especie
de zángano natural. En nuestra opinión, la estupidez burocrática tiene su
origen en las circunstancias y en la incapacidad. Tanto la falta de
incentivos como la superdotación de ellos, inciden directamente en la
personalidad del individuo que, como ya hemos apuntado, digiere un
proceso de socialización entre la normatividad y la informalidad.
Pasemos, pues, a analizar las pequeñas enfermedades que en su conjunto
conforman el mal burocrático.
LA ESQUIZOFRENIA DEL LENGUAJE
Permítanme referir un fragmento de cierta reglamentación británica, que
nos sirva para ilustrar una de las enfermedades más comunes entre los
burócratas: la esquizofrenia del lenguaje.
“El párrafo II del artículo 3 del reglamento reformado deberá ser sustituido
por el siguiente párrafo:
II. En cualquiera de los meses del mismo año la remuneración no excederá la
que resulte de sumar a la remuneración de los meses anteriores del año, la
cantidad que sea el producto de la suma estándar multiplicada por el número
de meses del año que haya expirado al fin del mes para el cual se está
realizando el cálculo, agregando a la mitad de cualquier exceso autorizado de
honorarios respecto de ese producto que, salvo los artículos de este
14 Robert K. Merton, Teoría y estructura sociales, trad. Florentino Torner,
México, Fondo de Cultura Económica, 1964, p.204.
La estupidez burocrática 114
reglamento, hubiera derecho a cobrar en dichos meses, excluyendo, para
todos los fines de este párrafo, el mes de enero de 1949.”15
Excelente ejemplo de estupidez burocrática. Es natural que
después de leer esta reglamentación el pobre contribuyente termine
llorando en la ventanilla de la oficina gubernamental. Tras luchar con
esta kilométrica frase tal vez hayan venido a usted otros muchos
ejemplos de este mal, de este “tipo de fraseo que ha sido asociado con
las oficinas del gobierno”16. Los síntomas son la predisposición por la
expresión tautológica, por el uso excesivo de tecnicismos, una pasión
por las palabras largas —rara vez entendidas cabalmente por el usuario e
incomprensibles para el público—, además de una amplia falta de
sintaxis y, en el peor de los casos, de ortografía elemental (aunque, desde
luego, estos últimos dos síntomas son ajenos al sistema burocrático).
Hay, como afirma Paul Tabori, un humor inconsciente en la
expresión del burócrata. Véase otro ejemplo de perfecta lógica
gramatical burocrática extraída del Código de Comercio del Reino
Unido.
“En la Categoría Nueces (descascaradas) (que no son maníes), la expresión
Nueces se refiere a dichas nueces, distintas de los maníes, las cuales, si no
fuera por esta disposición de enmienda, no merecerían la denominación de
Nueces (descascaradas) (distintas de los maníes), por tratarse de Nueces
(descascaradas)”.
La esquizofrenia del lenguaje es, muy probablemente, un
producto de la psicosis17 que se crea con la interacción entre burócratas
y el público y entre las jerarquías. En el primer caso, se muestra como
un medio de defensa de los procedimientos y códigos técnicos de los
que el burócrata es poseedor y que constituyen un símbolo de autoridad
15 Tabori, op. cit., p.118. 16 Eric Partridge, Usage and Abusage, Londres, s. e., 1939, p. 112. 17 Fijación psicológica, en el sentido asignado por Dewey [Merton, op. cit., pp.204-
205].
La estupidez burocrática 115
en el trato con los ciudadanos. Así, la complejidad de las
comunicaciones y, sobre todo, el uso de tecnicismos, se muestran como
un medio para salvaguardar la imagen del sistema burocrático, como
instrumento de la autoridad calificada frente al público que solicita su
ayuda ya que, en la mentalidad del burócrata, es incapaz de resolver el
problema dado que no es un profesional como sí lo es el burócrata. La
esquizofrenia del lenguaje evidencia dos problemas: el de la “psicosis
profesional” y los problemas de comunicación.
El concepto de psicosis profesional de Dewey18 se refiere a la
propensión del funcionario burocrático a acentuar ciertas preferencias,
antipatías, discriminaciones y valoraciones a causa de la rutina diaria. Tal
psicosis se desarrolla en estrecha relación con el carácter profesional-
técnico que detenta el funcionario. Muchas veces no tanto porque en
realidad lo sea, sino porque ha asimilado una rutina administrativa a lo
largo de años: él sabe lo que se tiene que hacer en un supuesto. Sin
embargo, dejemos hasta aquí este razonamiento sobre la psicosis,
tengámosle como una de las causas de la esquizofrenia lingüística,
aunque no la única. En realidad es muy probable que esta enfermedad
dependa más de la educación particular de los individuos y de su
relación con la estructura jerárquica y los códigos burocráticos que con
el trato directo con el público.
Sea el caso que fuera, lo que sí es cierto es que la esquizofrenia
del lenguaje trae consigo el tema de los canales de comunicación dentro
de la burocracia. De acuerdo con Caplow19, “es posible considerar la
organización... como un mero sistema de comunicaciones y se puede
demostrar que la existencia perdurable de una organización depende de
su mantenimiento como sistema de comunicación”.
Según esta concepción el éxito de la burocracia depende
directamente de la salud de los canales de comunicación y, ante todo, del
18 Ibid., p.205. 19 Problemas funcionales de las grandes organizaciones, Bogotá, Universidad Nacional,
1963, p.12.
La estupidez burocrática 116
desarrollo de un código técnico común, entre jerarquías como entre
miembros del mismo peldaño burocrático. En otras palabras, se tiende a
desarrollar una serie de convenciones del lenguaje que se entienden
como parte de la rutina diaria, sobre todo, en dependencias de alta
especialización, por ejemplo, las oficinas fiscales o los institutos de
desarrollo científico o de asistencia pública. Además, se afirma un
lenguaje impersonal que asegure la distancia entre individuos y el estatus
de cada escalón en la jerarquía. Veamos ahora el caso de una
comunicación entre burócratas. En Nueva Zelanda un funcionario del
gobierno inspeccionó cierta propiedad propuesta para asiento de un
campo de deportes. El informe a su superior, después del obligado
protocolo jerárquico, decía:
“De la diferencia de la elevación con respecto a la escasa profundidad de la
propiedad se deduce claramente que el contorno impide toda posibilidad de
desarrollo razonable con fines de recreación activa”20.
Imagino que de no contar con el código especializado al superior
le habría costado un rato entender lo que quería decir su subalterno: “el
lote tiene una pendiente pronunciada, no sirve para asiento de un campo
deportivo”.
Obsérvese este otro ejemplo de expresividad —un tanto
folklórica— en un oficio de cierto departamento del Gobierno
mexicano que ha llegado a nuestras manos:
“Por este conducto, sírvase girar sus apreciables órdenes a quien corresponda
para revisar los montos de asignación destinados en el programa que esa
oficina, a su digno cargo, ha concedido a los peqeños productores del ámbito
rural campesino estatal...” (sic).
Moore y Tumin (1949), en su estudio de las funciones sociales de
la ignorancia, afirman que el lenguaje y los canales de comunicación
empapados de ignorancia sirven para preservar las posiciones
20 Tabori, op. cit., p.119.
La estupidez burocrática 117
privilegiadas, mantener el poder, reforzar los valores tradicionales
(códigos, en nuestro caso) y las decisiones de grupo21. Existen además
una serie de barreras de comunicación, en toda organización, que
impiden el flujo de los mensajes en ciertas direcciones, al igual que
facilitan el flujo de los mismos en otras direcciones. Una barrera de
comunicación sería, pues, una combinación de creencias, costumbres y
comportamientos que evita la recepción de mensajes en una u otra
dirección. Pero los problemas de comunicación dentro de la burocracia
no sólo se dan en un sentido de “barreras o restricciones”, también
existe el problema del “exceso de comunicación”22, aunque éste esté
más asociado con la comunicación oral que la escrita.
Es importante el estudio de los males del lenguaje porque éstos
demuestran problemáticas más profundas: interpretación errónea de
códigos, generación equívoca de los mismos, males en las normas,
incluso patologías personales del burócrata, por mencionar algunos
ejemplos. Lejos de entender a la esquizofrenia del lenguaje como una
especie de epifenómeno, ésta debe de considerarse como elemento
importante en el estudio de las disfunciones del sistema. Hasta aquí
dejaremos este apartado, concientes de que este es un tema no agotado
del todo y que nos resulta muy interesante, no obstante, es una veta muy
poco explotada.
LOS MALESTARES DE LA JERARQUÍA
Los problemas que se producen por el principio jerárquico son muchos
y, a diferencia de la esquizofrenia del lenguaje, han sido ampliamente
tratados, sobre todo por el Dr. Peter quien fundó la jerarquiología con su
famoso Principio de Peter y por Michel Crozier. Los malestares de la
jerarquía son varios; sin embargo, como lo veo, todos nacen de dos
aspectos generales: la estructura de poder y la competencia (idoneidad, aptitud)
21 Caplow, op. cit., p.17. 22 Ibid., p.19.
La estupidez burocrática 118
administrativa. De modo que podemos dividir estos malestares en dos
tipos, los nacidos de una patología política y los que provienen de una
patología profesional. Tratemos los primeros.
“En toda contienda, dentro del sistema burocrático, cada
participante es un frustrado, los perdedores por haber sido derrotados,
el vencedor porque su triunfo no es seguro y lo expone a nuevos
encuentros en que puede ser vencido. Cuando los seres humanos son
orientados por situaciones de esta naturaleza, allí donde disponen de un
poder, por pequeño o modesto que sea, van a defenderlo hasta la
muerte, con tal de asegurar y resguardar su posición en la jerarquía”23. La
larga cita era necesaria. Una característica de la estructura jerarquizada es
la limitada porción de poder formal que guarda cada puesto. En
oposición, otro aspecto es la proporción de poder informal que acapara
el individuo o grupo dentro de la burocracia. El primer fenómeno se
identifica con las normas estatuidas, el segundo con el estatus o
prestigio.
“Un cierto grado de antagonismo entre posiciones de estatus
diferentes es un rasgo inevitable de la vida organizacional”24. La
enfermedad llamada hipertensión de grupos presenta los siguientes síntomas.
Más allá de una simple diferenciación entre grandes clases de miembros,
se muestra como un patrón de atributos y prácticas particulares entre
grupos claramente diferenciados no sólo en razón de sus posibilidades
formales sino, también, por la diferencia de prestigio que implica
afinidad entre los miembros (personal de confianza / personal de base,
oficiales / soldados, etcétera). Esta enfermedad siempre se presenta
cuando se establece una superioridad inequívoca de los miembros de un
grupo sobre otro, lo que sobrelleva un crónico desprecio entre grupos,
trabas en las comunicaciones, aparición de ritos de servilismo,
compadrazgo e incluso cacicazgo, además de reforzamiento de la
posesión de instrumentos y espacios de trabajo (escritorios, oficinas,
23 Cantarell, op. cit., p.41. 24 Caplow, op.cit., p.34.
La estupidez burocrática 119
máquinas de escribir, etcétera). Existe otra variedad de hipertensión de
grupos que tiene su origen en la superposición del conflicto social sobre
la estructura burocrática, por ejemplo, cuando los oficiales del ejército
pertenecen a la aristocracia y los soldados a la plebe. No obstante, en las
sociedades modernas, esta enfermedad tiende a desaparecer y a ser
sustituida por un tipo más puro de hipertensión de grupos.
Sea el caso que fuese, lo que sí es evidente es que esta
diferenciación de estatus tiende a crear un conflicto entre subordinados
y superiores. Que se demuestra en un rechazo a las normas y el desdén
del grupo inferior para participar en la consecución de los fines de la
burocracia.
Otro tipo de problema producto de una patología política es el
choque que se origina entre público y los burócratas “de ventanilla”.
Estos últimos poseen un poder circunstancial superior al del ciudadano.
En casi toda tramitación administrativa, el contraste que ofrecen el
burócrata y el particular interesado, es notable. El primero, que trabaja a
sueldo fijo, “detenta siempre cierta autoridad en cuyo ejercicio se
complacen, no tienen prisa en el tiempo del público o ven ese detalle
con absoluto desdén”25. Tal vez el mejor ejemplo de esta contradicción
entre el funcionario y el público usuario sean los mecanismos de defensa
que crea la propia burocracia y que, a veces, se consolidan en reglas que
se aplican “por faltas a los funcionarios” o “desacatos”26. Por ejemplo,
en Londres “se multó a un hombre, de acuerdo con una ley de 1745, por
‘arrojar dinero al recaudador de impuestos al mismo tiempo que
formulaba comentarios insultantes’”27. La pena puede parecer bastante
leve, pero ilustra muy bien el tipo de instrumentos que aseguran el
estatus del burócrata frente al usuario.
* * *
25 Lucio Mendieta, Sociología de la burocracia, México, Universidad Nacional,
1961, p.47. 26 Weber, op. cit., p.29. 27 Tabori, op. cit., p.125.
La estupidez burocrática 120
Otra enfermedad de la jerarquía burocrática es la Enfermedad de Parkinson.
Permítaseme exponerlo en forma esquemática (véase la figura 1).
Imaginemos a un funcionario del gobierno, llamado A, que se
encuentra abrumado de trabajo. Da igual que tal exceso de trabajo sea
real o imaginario, lo que importa es que siente la necesidad de librarse de
la carga laboral. Bien, tiene, como lo vemos, tres opciones. La primera es
la compartir el trabajo con el colega llamado B; una segunda solución
consistiría en pedir que le sean asignados dos subordinados (los
licenciados C y D); o bien puede renunciar. La elección más probable —
y más sensata, creo— es la segunda. Si renunciara perdería su fondo de
retiro y su capacidad de ascender en la estructura jerárquica. Si solicitara
la ayuda de B, que tiene la misma categoría jerárquica, no haría más que
introducir a un rival para el ascenso, para ocupar la vacante que deje el
director general W cuando éste se jubile.
Figura 1
W
B A
C D
G HE F
W
B A
C D
G HE F
Así nuestro funcionario A preferirá que la organización contrate
o le asigne a C y a D, más jóvenes y con menos experiencia, lo que le
asegure el estatus jerárquico. El trabajo será dividido entre C y D, y A
tendrá el mérito de ser el único que entiende y controla a ambos. Es
primordial entender, antes de seguir, que los nombramientos de C y de
D son simétricos, inseparables, por decirlo de alguna manera. De haber
La estupidez burocrática 121
nombrado sólo a C, éste se dividiría el trabajo con A, lo que significaría
que éste y aquél estarían en el mismo nivel, lo que vendría a significar lo
mismo que la opción de compartir con B; estatus más reforzado si C se
convierte en el único sucesor de A. En consecuencia, los subordinados
deben ser dos o más para poder controlarlos mediante la competencia
entre ellos. De la misma forma que con A, a C le serán asignados dos
asistentes E y F. Simultáneamente, se tendrá que hacer lo mismo con D
para evitar conflictos en el departamento. Así, con el reclutamiento de
E, F, G y H, el ascenso de A está garantizado.
El Principio de Parkinson (fundamento explicativo de la
Enfermedad de Parkinson28) enuncia que el trabajo tiende a crecer hasta que
el tiempo de que se dispone para su realización sea llenado. Admitiendo que esto
fuese cierto, es decir, que el trabajo burocrático tuviera tal elasticidad,
una conclusión lógica es que la organización burocrática no tendría que
disponer de nuevos reclutas. En realidad, la cantidad de trabajo y el
número de funcionarios no tienen ninguna causalidad entre sí. Empero,
el Principio de Parkinson tiene dos implicaciones: la primera que el
número de funcionarios en una jerarquía burocrática se rige por una ley
de crecimiento constante sin importar si el trabajo crece, se mantiene o
decrece, lo que se sintetiza en el corolario: “Todo funcionario necesita
multiplicar el número de subordinados, no el de rivales”, tal como
observamos en nuestro primer ejemplo.
Para entender la segunda implicación de Parkinson, permítanme
continuar nuestro esquema hipotético. Los siete funcionarios del
departamento X se crean tanto trabajo y tareas entre sí, que están todos
absolutamente ocupados, y en realidad A tiene más trabajo que nunca.
Un oficio que llegue a la oficina tendrá que pasar por varios escalones, si
no es que por todos los funcionarios. E decide que el documento es
competencia de F, que redacta una respuesta provisional que hace llegar
a C. Éste introduce numerosas modificaciones y correcciones antes de
consultar a D que pide que G resuelva el asunto. Pero en este punto, G
28 Northcole Parkinson, La Ley de Parkinson, Barcelona, Ariel, 1967.
La estupidez burocrática 122
se va de vacaciones y le pasa el expediente a H, quien redacta un
informe que firma D y devuelve a C, que revisa el borrador y, por falta
de tiempo o por un descuido de su secretaria, termina enviando el folio
inicial que redactó F al director A. ¿Qué hará A? Seguramente firmar el
documento sin haberlo leído, pues tiene otras muchas cosas en su
escritorio que han seguido un trayecto más o menos similar al dichoso
documento, además de las preocupaciones por suceder a W, la licencia
de G, la solicitud de E de ser trasladado a la oficina de asuntos
indígenas, el aumento de sueldo que pide C, etcétera, etcétera... De
modo que A se convierte en el último en salir por la noche, ya que no
es, después de todo, un tipo irresponsable con su trabajo así que se pone
a revisar los oficios y a corregirlos. A ha caído en la infecciosa
Enfermedad de Parkinson. La segunda implicación es, pues, que “los
funcionarios se crean unos a otros trabajo innecesario”.
* * *
Lawrence Peter29 hace un estudio sobre la incompetencia administrativa en
los niveles de la jerarquía. En este interesante trabajo, Peter concluye
una sugestiva máxima de la jerarquiología: el Principio de Peter. Según
éste, “en una jerarquía, todo empleado tiende a ascender hasta su nivel
de incompetencia”. En otras palabras, un funcionario ascenderá a través
de los peldaños de la burocracia demostrando aptitud en los diversos
cargos que ocupe hasta que en cierto momento alcance su “nivel de
incompetencia” en un cargo, donde permanecerá el resto de su carrera,
porque, como lo afirmó Weber, el funcionario burocrático tiende a
obtener “una posición vitalicia dentro de la organización”30.
29 El principio de Peter, trad. Adolfo Martín, Barcelona, Plaza-Janes, 1973. 30 Op. cit, pp. 32-33.
La estupidez burocrática 123
Figura 2
a b c d e
f(x)
xa b c d e
f(x)
x
Extendiendo el argumento de Peter podemos afirmar que en una
jerarquía la mayoría de los empleados tenderán a localizarse en un nivel
medio de competencia que les asegure un cargo y ascenso estable dado
que se elimina la competencia por los ascensos. En este mismo sentido,
son sólo los competentes, los medio-competentes y los incompetentes
los que representan la verdadera movilidad dentro de la jerarquía
burocrática. Empero, existen otros dos tipos de funcionarios, los
súpercompetentes y los súperincompetentes quienes tienden a ser
eliminados de la jerarquía por ser peligros latentes contra el grueso de
los funcionarios. Sinteticemos nuestras observaciones en la figura 2.
Donde a representa el intervalo de súperincompetencia, b el de
incompetencia, c el de competencia media, d la competencia y e la
supercompetencia. El área que ocupan los intervalos debajo de la curva
simboliza el nivel de movilidad dentro de la estructura jerárquica.
* * *
Dejemos hasta aquí nuestra persecución de la estupidez burocrática
inmersa en la jerarquía. Pasemos ahora a las enfermedades burocráticas
más usuales, aquellas que tienen que ver con las normas.
La estupidez burocrática 124
PATOLOGÍA DE LAS NORMAS
Existe cierta enfermedad burocrática que hemos bautizado como psicosis
normativa, la pasión obsesiva que desarrollan los funcionarios por el
perfecto cumplimiento de las normas estatuidas. Citemos algunos
ejemplos de esta patología.
Durante la segunda Guerra Mundial, el uso de petróleo estaba
reglamentado por centenares de párrafos. Los empresarios de pompas
fúnebres de Francia hallaron que los carruajes donde transportaban el
ataúd estaban clasificados como “vehículos comerciales”, empleaban
nafta especialmente teñida de rojo, y en cambio los vehículos que
transportaban a los deudos y amigos eran “coches de alquiler”, que
usaban nafta blanca. Y sólo a último momento se evitó que éstos fueran
clasificados como “¡vehículos de placer!”31.
Este es en realidad un caso benigno de psicosis normativa. Pero
obsérvese el caso de unos oficiales de aduana yugoeslavos, que
“adoptaron una actitud muy suspicaz ante varias cajas de película virgen
que una compañía alemana quiso importar para el rodaje de un film.
Insistieron en abrir todas las cajas. La película, expuesta a la luz, se
arruinó completamente. Pero los reglamentos se habían cumplido al pie
de la letra”32.
Otro caso de la terrible enfermedad, es el de cierto navegante
aficionado cuyo velero (con motor fuera de borda) rompió amarras en
su fondeadero de la costa este de Inglaterra. Nada supo el pobre hombre
de la nave durante dos semanas, entonces afortunadamente llegó una
carta muy cortés, fechada en un pequeño puerto belga. La embarcación
había sido hallada por un pesquero y llevada a puerto. Todo estaba a
salvo, incluidos aparejos de pesca y una botella de oporto. ¿Tendría el
propietario la bondad de retirar la embarcación? Muy complacido,
nuestro amigo se preparó para recuperar su velero. Pero la cosa no era
31 Tabori, op. cit., p.123. 32 Ibid., p.128.
La estupidez burocrática 125
tan sencilla. Necesitaba una licencia de importación de la Junta de
Comercio antes de reintegrar la nave a puerto inglés. Y tres veces le
negaron el permiso que solicitaba... ¡porque era necesario proteger a la industria
naviera británica!33
Claros ejemplos de una disfunción del raciocinio. Sin embargo,
muestras de cierta lógica burocrática que viene aparejada con la creación
y asimilación de normas, esencia del sistema y, por tanto, fundamento de
la existencia del burócrata. Robert K. Merton ha explicado este mal con
el fenómeno conocido como el desplazamiento de metas. Según Merton, la
estructura burocrática ejerce una presión constante sobre el funcionario
para que sea “metódico, prudente, disciplinado”34. El sistema obliga
(disciplina) a los empleados a actuar de conformidad con las normas de
acción prescritas. La burocracia requiere, para su buen funcionamiento,
de asegurar de sus funcionarios una confiabilidad en la reacción.
Esto, sin embargo, lleva “a la transferencia de los sentimientos
de los objetivos de la organización a los detalles particulares de conducta
exigidos por las reglas. La adhesión a las reglas, concebidas
originariamente como un medio, se transforma en un fin en sí misma”35.
En una palabra, la psicosis normativa nace cuando un valor instrumental
se convierte en un valor final. El valor prescriptivo de las normas tiende
a ser absorbido por los burócratas que se encuentran en contacto directo
con éste durante la jornada diaria, de modo que se convierte en un valor
inmediato de la vida del burócrata.
Una derivación de la psicosis normativa es la demencia ritualista.
Ésta se refiere a la propensión a complicar los procedimientos con el fin
de crear controles que aseguren la adhesión quisquillosa a los
procedimientos formalizados. En otras palabras, el principal síntoma de
la demencia ritualista es el papeleo (red tape). El mejor ejemplo que
hemos encontrado sobre papeleo estúpido es el de un formulario que
33 Idem. 34 Op. cit., p.205. 35 Ibid., p.206.
La estupidez burocrática 126
tiene que llenar un empleado civil de la instalación militar
norteamericana de Fort Monmounth que desee recuperar un níquel (50¢)
de una máquina automática de refrescos:
“El formulario de tres páginas incluye dieciséis preguntas que deben ser
contestadas bajo juramento, ante notario público: fecha, nombre, puesto y
sueldo, dirección local y número de teléfono, dirección particular y número de
teléfono, suma perdida y tipo de máquina en la que se perdió el dinero,
ubicación de la máquina, explicación detallada de la pérdida (‘adhiéranse y
numérense hojas adicionales’), nombre y dirección de empleadores anteriores,
descripción del níquel (‘fecha u otros elementos de identificación,
mutilaciones, etcétera’), nombre y dirección de cualquier testigo de la pérdida,
nombre y dirección de tres referencias, clasificación militar, nombre del padre
y nombre de soltera de la madre, declaración de ciudadanía del solicitante y de
ambos padres, y una declaración, con fechas y lugares, de todas la penas
judiciales, incluidas las condenas por violaciones de leyes de tránsito. El
formulario concluye con la siguiente frase: ‘POR LO TANTO,
respetuosamente solicito el reintegro de la cantidad de... centavos’”36.
La pasión por los formularios inútiles es impresionante. “Esto
puede ser exagerado hasta el punto en que el interés primario por la
conformidad con las reglas interfiere en la consecución de los objetivos
de la organización”37. El caso paradigmático del demente ritualista es el
burócrata que no olvida ninguna regla y, en consecuencia, es incapaz de
atender las particularidades de los ciudadanos. Véase este otro ejemplo
de ritualismo. Los formularios fiscales, creo, son buenos modelos de
toda una compleja liturgia burocrática. Tal ha sido la complicación que
han alcanzado algunos que si tomamos un año cualquiera (1943),
repararemos en que al menos dos personas en todo el territorio de los
Estados Unidos se vieron empujadas al suicidio por la necesidad de
rellenar los complejos formularios fiscales. Una de ellas llegó a realizar la
tarea y tras garrapatear una nota: “Creo que estoy enloqueciendo...”, se
pegó un tiro en la cabeza. El otro caso fue el de un hombre que mató a
36 Tabori, op. cit., p.122. 37 Merton, op. cit., p.206.
La estupidez burocrática 127
su esposa y luego se suicidó con un rifle, “dejando el formulario en
blanco sobre el escritorio como último mensaje al mundo”38. Si bien
estos ejemplos son un tanto fatalistas, casi increíbles, son parámetros
extremos de una realidad a la que se enfrenta todo ciudadano que se
para frente a una ventanilla de gobierno.
Las enfermedades de este tipo nacen de diversas prácticas que el
sistema desarrolla con el fin original de salvaguardar la normatividad.
Entre estas prácticas se encuentran las medidas excesivas para la
protección de la organización contra sus propios miembros (controles
financieros, evaluaciones de eficacia), la imposición de requisitos
excesivos relacionados con actividades de la rutina, la imposición de
trabajos inútiles o la mecanización de los mismos, así como la confusa
diferenciación de funciones entre dependencias o funcionarios39. Otras
causas son la continuidad de prácticas obsoletas o los canales de
comunicación excesivamente largos.
Las patologías propias de las normas, en efecto, traspasan la
formalidad cuando son interiorizadas por los actores burocráticos. De
modo que este tipo de enfermedades es difícilmente curable. La reforma
administrativa que no atienda este punto sólo contribuirá a incrementar
la gravedad del problema.
LA INEPTITUD CRÓNICA
Los males de la profesionalización son, también, de especial cuidado. Un
primer padecimiento de este tipo es lo que Veblen llama la incapacidad
adiestrada40. Según este autor, ésta “se refiere al estado de cosas en que
los talentos de uno funcionan como insuficiencias o puntos ciegos”. En
otras palabras, las aptitudes del profesional burocrático que han sido
aprendidas y aplicadas exitosamente a viejos problemas pueden resultar
38 Tabori, op. cit., p.125. 39 Caplow, op. cit., p.30. 40 Merton, op. cit., p.204.
La estupidez burocrática 128
infructuosas en un contexto nuevo. Utilicemos el ejemplo de Kenneth
Burke para ilustrar este punto. Las gallinas pueden ser condicionadas
rápidamente para interpretar el sonido de una campana como señal de
comida. La misma campana puede usarse, después, para reunirlas con
objeto de decapitarlas41.
Otra enfermedad del “tipo profesional” es el reclutamiento ineficaz.
El primer requisito del grupo organizado y la más frecuente de sus
funciones rutinarias es la de encontrar personal adecuado para ocupar
los puestos vacantes. Empero, esto no siempre se realiza éxito y el
resultado termina siendo desastroso para la misma organización. Según
Caplow42 esta enfermedad tiene siete posibles fuentes: cuando hay
demasiados candidatos elegibles para los puestos disponibles, cuando
hay muy pocos candidatos elegibles para ocupar las vacantes, por simple
incompetencia, cambios ideológicos no anticipados, disputas por
resolver, disputas por la sucesión o por el desperdicio de talento. El
problema del reclutamiento ineficaz tiene mucho que ver con el estatus
que implica el cambio de funciones y con los talentos adecuados a las
circunstancias de la organización que pueda aportar el candidato.
Aunque, muchas veces, este problema nazca de otros problemas
colaterales como el compadrazgo o la identificación de grupos, la
respuesta del sistema es variada. Pero el resultado final siempre es el
mismo: la pérdida de talento. En la búsqueda de personas con
características de conformidad, la burocracia posiblemente excluye o
rechaza a muchas otras de mayor utilidad. Un buen ejemplo de cómo las
presiones externas influyen en el reclutamiento de personal sería la
coerción que ejercen los sindicatos sobre la contratación.
Hasta aquí nuestro recuento de patologías burocráticas. Hemos
abarcado ya los cuatro elementos indispensables que, según Max Weber,
constituyen los pilares de todo sistema burocrático.
41 Idem. 42 Op. cit., p.40.
La estupidez burocrática 129
PALABRAS FINALES
La estupidez burocrática, como lo hemos observado, posee efectos
devastadores en la lógica de consecución de fines de las organizaciones.
Queda claro que la importancia de conocer las disfunciones del sistema
es elemento clave en la transformación de éste en un gobierno más
eficiente y equitativo. En nuestra opinión, lejos del criterio de muchos,
el tema de las organizaciones y sus disfunciones está lejos de ser
agotado.
Tras haber hecho un largo —y tétrico, creo— recorrido por las
patologías propias de los burócratas lo que nos queda por decir son
algunas palabras de alivio. Si no se llegan a conocer cabalmente estos
problemas —y los que nos faltaron— será muy difícil asegurar
soluciones vigorosas a los problemas que aquejan a los usuarios que día
con día nos enfrentamos a la estupidez burocrática. Fenómeno que, me
temo, es perenne y siempre encontrará nuevas e inventivas
manifestaciones. En la medida en que se conozcan estas enfermedades y
se diseñen estrategias realistas será que se atemperen los efectos
perniciosos de la patología burocrática hacia adentro y hacia fuera de la
estructura. El desarrollo de las ciencias administrativas, en mi opinión,
tendrá que estar al tanto de los elementos psicológicos y organizativos
que permitan apalear las enfermedades burocráticas. Sin embargo, como
ya lo decía Arthur Bloch43, “sólo una burocracia puede combatir una
burocracia”. El problema, como puede ver usted, es de magnitudes
épicas.
�
43 Ley de Murphy, México, Diana, 1988, p.22.
Soy la ira, la justa ira del pueblo y por ello
me escucha y cree en mí.
Pensar la Revolución Francesa
Pensar
Ami du
Peuple
ad hoc
Pensar
et al. Diccionario de Política
de facto
amigo del pueblo
Pensar
El Contrato Social
op. cit.
sans-culottes,
sans-
culotte
op. cit.
The French Revolution: 1770 – 1814
The French Revolution
Diccionario de la Revolución Francesa
Diccionario
Loc. cit..
The Parisian Sans Culotte and the French Revolution
The Parisian
sans-culottes
L´Ami du Peuple
amigo del pueblo
sans-culotte
sans-culottes
Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano
art. cit.
Jean Paul Marat: a study on radicalism
The metamorphoses of Marat
Compendio de la Historia de la Revolución Francesa
Compendio
Ami du Peuple
publicans
The French Revolution
Diccionario.
L´Ami du Peuple
op. cit.
L´Ami du Peuple
L´Ami du Peuple
Le Publiciste Parisien
L´Ami du Peuple
L´Ami du
Peuple
de L´Ami du Peuple
op. cit.
Diccionario
Loc. cit.
Marat (biografía)
art. cit.
No
más que ne…que
No más que
no es más que volta-face
L´Ami du Peuple
Compendio
art. cit.
op. cit.
Marat: the people´s friend
Supra
société de la Section Guillaume-Tell
op. cit
The Parisian
Journal of modern History
art. cit.
The Terror
L´Ami du peuple
art. cit.
art. cit.
art. cit.
art. cit.
art. cit.
op. cit.
Ami du Peuple
op. cit.
sans-culotte
art. cit
art. cit.
op. cit.
Supra.
op. cit.
L´Ami du Peuple
The
Terror
op. cit.
Diccionario de Ciencia Política
s.v.
op. cit.
art. cit. Compendio
Appel aux federes
Cordeliers
L´Ami du Peuple Comité de
Survelliance
op. cit.
art. cit.
The French Revolution
op. cit. cf. op. cit.
sans-culotte
sans culottes sans-
culotte
The French Revolution
op. cit.
art. cit.
The French Revolution
sans-culotte
L´Ami du Peuple
op. cit.
Pensar
desafío colectivo
Power in movement: social movements, collective action and politics
Loc. cit.
Loc. cit.
Ibid
Ibid
objetivos comunes
Loc. cit.
Loc. cit.
Ibid
el sentido general
la solidaridad
Ibid
Planting Trouble,
p. cit.
mantenimiento
op. cit.
op. cit.
Ibid.
exteriores
no
Ibid
Ibid
La Jornada
Op. cit.
op. cit
Ibid.
Ibid.,
Ibid
Op. cit.
op. cit
Ibid.,
ciclo de protesta
Op. cit
Op. cit.
subcomandante Marcos
intocabilidad La Jornada
Who governs?
La organización de los grupos de interés en Europa Occidental
lobbying
rational choice
Interest Groups
Ibid.
El Cotidiano
op. cit.
Programa Especial de Saneamiento
Financiero del Sector Agropecuario
Fircaven
Pronasol
no tuvo, pero
pudo haber tenido
op. cit.
separate and “selective” incentive
selectively
The Logic of Collective Action
naturaleza
riesgo
op. cit
Loc. cit.
condiciones políticas y económicas específicas
forma
contenido
La Jornada
