Embed Size (px)
DESCRIPTION
Revista Electrónica de la Asociación Civil Derecho & Sociedad
Citation preview
[Escribir texto]
Un producto de:
AÑO I NÚMERO 1 AGOSTO 2010
CONFLICTOS
SOCIOAMBIENTALES
La OIT y los Grandes Proyectos de Inversión en los
Andes y la Amazonía
Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la
Ecología Política
El Camino Jurídico de la Naturaleza y los Conflictos
Sociales
Elementos para el Entendimiento de los Conflictos
Socioambientales
El Derecho a la Consulta como Instrumento para la
Prevención de Conflictos
Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional
2
Asociación Civil Derecho & Sociedad
Organización formada por estudiantes de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú
Segundo Piso de la Facultad de Derecho de la PUCP
626-2000 anexo 5390 | Fax: 626-2466
www.revistaderechoysociedad.org
Fotografías: Thomas Muller / Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
Lima, Agosto 2010.
Derecho & Sociedad autoriza la reproducción parcial o total del contenido
de esta publicación, siempre que se cite la fuente y se utilice para fines
académicos
3
NACE UN SUEÑO
Hace más de veinte años algunos alumnos de la Facultad de Derecho de
la Pontificia Universidad Católica del Perú decidieron iniciar un proyecto
común. Así, la Asociación Civil Derecho y Sociedad empezó un camino
lleno de retos y sacrificios, pero también de compromiso y satisfacción.
Entre eventos, círculos de estudios, conferencias, seminarios y, por
supuesto, con el orgullo de publicar semestralmente una revista de
Derecho que lleva el nombre de nuestra Asociación, hoy podemos decir
que hemos logrado uno más de nuestros objetivos: nuestra Revista
Electrónica, a la cual hemos llamado “PÓLEMOS”, término griego que
significa lucha entre opuestos y que es básicamente lo que queremos
transmitir a nuestros lectores, ya que pretendemos plasmar las posturas
desde un punto de vista interdisciplinario. De esta manera, buscamos
resaltar la segunda parte del nombre de nuestra Asociación: “Sociedad”,
ya que el conocimiento debe ser aplicado, precisamente, en la realidad de
nuestra sociedad peruana.
Es así que en los últimos años hemos sido testigos de conflictos que
surgen en torno al acceso, aprovechamiento y gestión de los recursos
naturales, los cuales aunados a la desigualdad de nuestro país generan un
ambiente de permanente tensión que, a más de un año de los trágicos
sucesos de Bagua, no logra superarse.
En virtud de ello, en este número abordamos el tema de los “Conflictos
Socioambientales”, el mismo que es tratado desde una óptica que
trasciende al Derecho.
Solo nos queda agradecer a todos los autores de este primer número de
PÓLEMOS por su confianza en nuestra Asociación y a cada uno de los
asociados por su esfuerzo.
Comisión de Proyección Académica
4
ÍNDICE
3
Editorial
4 Índice
5 La OIT y los Grandes Proyectos de Inversión en los Andes y la Amazonía
Antonio Peña Jumpa
8 Participación, Ciudadanía y Conflictos Sociales Anahí Chaparro
12 Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional
Miguel Ángel Soto Palacios
17 El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos
Alicia Abanto Cabanillas
21 La Ley de Recursos Hídricos como Instrumento que Coadyuve a la Solución de
Conflictos Vinculados al Agua
Boris Quezada Márquez
25 Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales
Javier Caravedo Chocano
30 Industrias Extractivas y Balance Social
Levy del Águila M.
35 Abundancia de Recursos Naturales y Pobreza de la Gente
Ismael Muñoz Portugal
39 El Camino Jurídico de la Naturaleza y los Conflictos Sociales
Lorenzo de la Puente Brunke
43 La Conflictividad Socioambiental y Los Instrumentos de Gestión Ambiental
Vito Verna Coronado
46 Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política
Juan Luis Dammert Bello
49
El Catastro Integral: Una Solución a los Conflictos de Superposición de Derechos
sobre Recursos Naturales
Renzo Castagnino Abásolo
5
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
LA OIT Y LOS GRANDES PROYECTOS DE INVERSIÓN EN
Antonio Peña Jumpa
Docente de la Facultad de Derecho de la PUCP
a Organización Internacional del Trabajo (OIT),
con fecha 17 de Marzo, hizo público el informe
de su Comisión de Expertos en aplicación de los
Convenios Internacionales y Recomendaciones
relacionadas con asuntos de los pueblos indígenas o
pueblos originarios. En nuestro país, dicho informe
involucra directamente a las comunidades andinas y
comunidades amazónicas, reconocidas
constitucionalmente como Comunidades Campesinas y
Comunidades Nativas.
El informe ha sido criticado por un gremio de
empresarios y por un sector de la prensa. La razón
principal de esta crítica es que el informe recomienda al
gobierno peruano la suspensión de toda actividad de
exploración y explotación de nuestros recursos
naturales que afecte a las comunidades antes
mencionadas, y en el entendido que todos o casi todos
los proyectos de inversión sobre exploración y
explotación de recursos naturales tienen esos
problemas se estaría recomendando la paralización de
nuestra economía y el desarrollo de nuestro país
propiamente.
Teniendo en cuenta estos comentarios, nos permitimos
citar textualmente la recomendación cuestionada del
citado informe para luego añadir otros comentarios. La
L
La OIT y los grandes
en los Andes y la Amazonía
PROYECTOS DE INVERSIÓN
6
Comisión de Expertos de la OIT recomienda en su
página 8 lo siguiente:
“(….) Recordando que la Comisión de la
Conferencia acogió con agrado el hecho de que
el Gobierno [Peruano] solicite asistencia técnica,
la Comisión alienta al Gobierno a avanzar en
esta dirección. Asimismo, le solicita que: 1)
Suspenda las actividades de exploración y
explotación de recursos naturales que afectan a
los pueblos cubiertos por el Convenio [Nº 169,
sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países
independientes, ratificado por el Perú el año
1994] en tanto no se asegure la participación y
consulta de los pueblos afectados a través de
sus instituciones representativas en un clima de
pleno respeto y confianza, en aplicación de los
artículos 6, 7 y 15 del Convenio; (……..)”
La recomendación citada no pide al Gobierno Peruano
que suspenda arbitrariamente los proyectos de
inversión sobre exploración y explotación de nuestros
recursos naturales, sino pide el cumplimiento del
Convenio 169 de la OIT sobre el cual el Perú se
encuentra obligado desde el año 1994. El informe
busca prevenir la omisión o negligencia que puede
producir o está produciendo la actual actitud de muchos
funcionarios del Estado Peruano: incumplir el Convenio
169 de la OIT en aspectos o derechos que la Comisión
considera fundamentales para continuar desarrollando
los proyectos de inversión en nuestro país. Esto
significa, la no negación de los proyectos de inversión,
sino su adecuación a una condición fundamental: “que
se asegure la participación y consulta de los pueblos
afectados”.
Esta condición no es parte de una recomendación
genérica que no obliga al Estado Peruano. Todo lo
contrario. Esta condición es parte de una o varias
normas que obligan al Gobierno actual a su
cumplimiento. Dichas normas aparecen citadas en la
misma recomendación: artículos 6º, 7º y 15º del
Convenio 169 de la OIT. Solo para tener una idea de la
dimensión de las obligaciones del Estado Peruano,
citemos el artículo 7º del Convenio:
“Artículo 7
“1. Los pueblos interesados deberán tener el
derecho de decidir sus propias prioridades en lo
que atañe el proceso de desarrollo, en la medida
en que éste afecte a sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras
que ocupan o utilizan de alguna manera, y de
controlar, en la medida de lo posible, su propio
desarrollo económico, social y cultural. Además,
dichos pueblos deberán participar en la
formulación, aplicación y evaluación de los
planes y programas de desarrollo nacional y
regional susceptibles de afectarles directamente.
“2. El mejoramiento de las condiciones de vida y
de trabajo y del nivel de salud y educación de los
pueblos interesados, con su participación y
cooperación, deberá ser prioritario en los planes
de desarrollo económico global de las regiones
donde habitan. Los proyectos especiales de
desarrollo para estas regiones deberán también
elaborarse de modo que promuevan dicho
mejoramiento.
“3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre
que haya lugar, se efectúen estudios, en
cooperación con los pueblos interesados, a fin de
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
La OIT y los Grandes Proyectos Inversión en los Andes y la Amazonia
7
evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y
sobre el medio ambiente que las actividades de
desarrollo previstas pueden tener sobre esos
pueblos. Los resultados de estos estudios
deberán ser considerados como criterios
fundamentales para la ejecución de las
actividades mencionadas.
“4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en
cooperación con los pueblos interesados, para
proteger y preservar el medio ambiente de los
territorios que habitan.”
La norma citada complementa el artículo previo que
trata sobre el derecho de consulta y participación de los
pueblos indígenas u originarios (Artículo 6º). Sin
embargo la presente norma ratifica y profundiza dicho
derecho de consulta y participación considerando “sus
vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a
las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera” y la
“protección del medio ambiente de los territorios que
habitan”.
La identidad cultural y espiritual, como el cuidado del
territorio y medio ambiente de las comunidades andinas
y amazónicas en nuestro país, solo se puede dar con
participación y opinión (consulta) de sus poblaciones
interesadas. Esta consulta y participación se debe dar
en toda actividad o decisión que adopte el Gobierno
Peruano: “formulación, aplicación y evaluación de los
planes y programas de desarrollo nacional y regional
susceptibles de afectarles directamente”. El Convenio
169 de la OIT, en el artículo citado, pone énfasis en la
obligación del Estado para que dichos derechos de
consulta y participación de las comunidades o pueblos
indígenas u originarios no se vean vulnerados.
Cabe mencionar que el derecho de consulta supone
ante todo una obligación de parte del Gobierno y un
derecho de los pueblos indígenas u originarios,
mientras la participación es un derecho y una
obligación de estos últimos. La participación hace
posible que la consulta no caiga en un simple deseo o
aspiración. Si no hay participación antes de la consulta,
el resultado de ésta no es legítimo, y si no hay
participación con posterioridad al acuerdo obtenido en
la consulta, ésta puede devenir en insatisfactoria.
Ambos, la consulta y la participación hacen sostenible y
viable las políticas del Gobierno y los propios proyectos
de inversión.
En suma, no hay en el informe de la Comisión de
Expertos de la OIT ninguna limitación arbitraria a las
actividades económicas del Estado Peruano. Por el
contrario, dichas recomendaciones buscan prevenir
graves irresponsabilidades que comprometen al Estado
Peruano en sus relaciones internacionales como
Estado parte del Convenio 169. Desarrollo económico y
respecto de los pueblos indígenas u originarios es
posible en nuestro país, pero para ello se tiene que
respetar el derecho de consulta y participación de éstos
últimos. No hay una negación de los proyectos de
inversión de exploración y explotación de los recursos
naturales, sino una obligación que tales proyectos se
realicen siempre que respeten estas reglas mínimas de
consulta y participación.
La OIT y los Grandes Proyectos Inversión en los Andes y la Amazonia
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
8
SHE IS FIVE YEARS OLD, AND HAS BREATHED CLEAN AIR HER WHOLE LIFE.
Rosa Elvira Herrera (Huancano, Pisco)
9
Thomas Muller / SPDA/
PARTICIPA
CIÓN, CIUDADANÍA Y CONFLICTOS SOCIALES: APUNTES
Anahí Chaparro
Centro Peruano de Estudios Sociales – CEPES
a creciente visibilidad que han obtenido los
conflictos sociales, asociados en su mayoría
a la política de promoción de grandes
proyectos de inversión (de minería, hidrocarburos,
hidroeléctricas, biocombustibles, entre otros), ha
hecho evidente la disconformidad de la población
frente al concepto de desarrollo que busca defender
el gobierno. El actual modelo económico, basado en
el fomento de la exportación de materias primas,
conlleva cambios en el uso de los recursos naturales
–incluidos la tierra y el agua- sin un marco legal que
permita proteger los derechos de los ciudadanos que
viven del aprovechamiento de estos recursos.
Además, a pesar del crecimiento económico, no
existe una política de redistribución que permita que
éste se traduzca en una reducción de la
desigualdad1.
Luego de la promulgación del paquete de decretos
legislativos por parte del Ejecutivo en el 2008 –así
como de la posterior derogación de algunos de
estos- y de los sucesos ocurridos en Bagua, el
gobierno ha seguido proponiendo proyectos de ley
1 Como señala el politólogo Oscar del Alamo en su artículo
“Crecimiento con desigualdad en el Perú: un
escenario de conflictos”, “en 17 de las 25 regiones del país, el
nivel de desigualdad ha aumentado […] la
mayoría de ellas- —Huancavelica (20%), Madre de Dios (14,3%),
Loreto (14,1%), Cajamarca (10%),
Ayacucho (9,6%), Junín (7,7%) y San Martín (6,4%) — fuera de la
costa”. En: Revista Argumentos Año 4,
N°1. IEP. Lima, marzo 2010.
L
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Participación, ciudadanía y
CONFLICTOS SOCIALES:
apuntes para la reflexión
10
para promover la inversión privada sin tomar en
cuenta el descontento de los grupos afectados por
estas medidas. Un ejemplo de ello es el Proyecto de
Ley 38172, el cual, según expertos en la materia, da
pie a que se autoricen desplazamientos para
implementar proyectos de inversión energética3.
Frente a esto, los argumentos que defienden el
interés nacional por sobre los derechos de estos
sectores de la población reafirman un discurso que
no da espacio a una reflexión mayor sobre por qué
estas personas tienen dificultades para identificarse
con los llamados “intereses nacionales” o sobre qué
políticas deben plantearse para que el desarrollo del
país no implique la desatención de parte de los
ciudadanos.
Dentro de este contexto, se ha empezado a
considerar la necesidad de incluir a la población en la
toma de decisiones sobre sus posibilidades de
desarrollo. Actualmente, existen tres propuestas de
proyectos de ley sobre el derecho a consulta previa
de los pueblos indígenas que buscan reglamentar el
Convenio 169 de la OIT4. El enfoque global de este
convenio conlleva ciertas dificultades a la hora de ser
2 Este modifica la ley sobre desplazamiento internos dictada en el
2004 como medida para solucionar los
problemas relacionados a los desplazamientos forzados
ocasionados por la violencia interna.
3 Entrevista a Laureano Del Castillo, abogado del Centro Peruano
de Estudios Sociales (CEPES) en Servindi:
http://www.servindi.org/actualidad/22781
4 Uno de la Defensoría del Pueblo, otro elaborado por las
organizaciones pertenecientes a la Mesa de Diálogo N°3 post
Bagua sobre el Derecho a Consulta y otro presentado por el
APRA.
aplicado a cada realidad nacional, como lo indican
los mismos funcionarios de la OIT5. Es necesario
pensar en cómo se concibe la identidad indígena en
un país como el nuestro, qué retos deben asumir sus
organizaciones representativas, qué facultades
debería tener la entidad del Estado encargada de
velar por el cumplimiento de esta ley y qué
procedimientos serían los adecuados para aplicar
este tipo de medidas. En los últimos años, las
poblaciones que han reclamado el derecho a
consulta en el Perú, como la de Tambogrande, no se
reconocen a sí mismas como indígenas. Esto nos
lleva a pensar que, más allá de la validez de una
propuesta como esta, la demanda de mecanismos
de participación es entendida por la población como
un derecho que no tiene que ver únicamente con la
identidad cultural, sino con un derecho ciudadano.
Cabe señalar que los proyectos de ley en cuestión
solo instauran el derecho a consulta antes de la
adopción de medidas legislativas o administrativas
del Estado. La coyuntura actual plantea también la
importancia de que se regulen las negociaciones
entre la población y las empresas. La Ley de Tierras
(Ley Nº 26505) establece que estas últimas
requieren de un “acuerdo previo” con los propietarios
para la ejecución de actividades mineras o de
hidrocarburos en sus tierras, pero no determina ni
propone los mecanismos para llegar a este acuerdo.
5 Ver nota de prensa del MINAM:
http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=ar
ticle&catid=1:noticias&id=337: proponen-incluir derecho-de-
consulta-con-pueblos-indigenas-antes-de-iniciar-la-etapa-
deanteproyectos- de-ley&Itemid=21
Participación, Ciudadanía y Conflictos Sociales: Apuntes para la Reflexión
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
11
En la práctica, esta ley rara vez se cumple y, cuando
sí se respeta, debido a la relación de inequidad entre
las partes, termina siendo la empresa quien
establece los términos de la negociación.
Esto conlleva a que los plazos no permitan una
verdadera discusión entre los distintos actores, a que
la información sea poco transparente y a que esta no
esté en un lenguaje accesible de modo que se
puedan tomar decisiones en condiciones adecuadas.
¿Qué se debe hacer entonces para garantizar los
derechos de la población y cuál es el papel que debe
cumplir el Estado?
Por último, si lo que se busca es reducir la cantidad
de conflictos, es necesaria una planificación que
permita tener en claro qué es lo que se busca
alcanzar a partir de la extracción de los recursos y
saber en dónde existen potencialidades para
plantear otras alternativas de desarrollo. El caso de
Camisea nos lleva a pensar que estos proyectos de
inversión responden más al interés de los lobbys que
a un interés nacional. Antecedentes como este
reafirman la idea de que, en el Perú, no todos somos
tratados como ciudadanos de la misma categoría.
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Participación, Ciudadanía y Conflictos Sociales: Apuntes para la Reflexión
12
Thomas Muller / SPDA/
LA MINERÍA ILEGAL FRENTE A LA CARENCIA DE UNA POLÍTICA NACIONAL
Miguel Ángel Soto Palacios
Derecho & Sociedad
“La minería ilegal es como un cáncer que no hemos tratado a tiempo”*
l discurso del Ministro del Ambiente desde la
creación de este Sector se ha visto centrado
en el problema que genera la minería ilegal
o informal16, especialmente en el departamento de
Madre de Dios; problema que supera al propio sector
* Declaraciones formuladas por Antonio Brack, actual Ministro de
Ambiente, en una entrevista publicada en el Diario Perú 21 el
17.03.10.
1 Puede considerarse que la minería ilegal es aquella desarrollada
sin haber obtenido Concesión o Título Minero alguno, mientras
que la informal es aquella que opera sin haber obtenido los títulos
habilitantes conexos a la Concesión Minera (Aprobación del
Instrumento de Gestión Ambiental necesario, Licencia o permiso
para el aprovechamiento de recursos hídricos, entre mucho otros
más). Sin embargo, en términos prácticos, ambas constituyen una
actividad ilegal.
minero dada la generación de actividades delictivas
asociadas, tales como el narcotráfico, el tráfico de
armas, el terrorismo, el trabajo infantil y la trata de
personas, lo cual lo torna en un problema social de
índole nacional.
Resulta claro que el desarrollo de actividades
mineras que dan la espalda a toda obligación legal
impuesta al sector genera un impacto negativo no
solo al ambiente y la sociedad sino también en la
imagen de aquellos titulares mineros que cumplen
con altos estándares de calidad y gestión en su
producción.
E
MINERÍA ILEGAL
y la carencia de una
Política Nacional
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
13
Es así que nos vienen recuerdos e imágenes
funestas como las de Cerro de Pasco o La Oroya, en
donde el desarrollo de actividades minero-
metalúrgicas condujeron a una degradación de los
suelos, contaminación del agua y de la calidad del
aire producto de una escasa conciencia de
responsabilidad e internalización de costos así como
una inexistente normativa ambiental27..
Asimismo, en los últimos años hemos sido testigos
del avance incontrolable de la minería informal e
ilegal, debida principalmente a la escasa presencia
estatal y que ha puesto en el tapete la debilidad
institucional de las Direcciones Regionales de
Energía y Minas (DREMs) para la fiscalización de las
actividades desarrolladas por los Pequeños
Productores Mineros y Productores Mineros
Artesanales (PPMs y PMAs)38.
Sin embargo, el problema escapó totalmente de las
manos de las autoridades regionales en vista de la
2 Es recién a partir de la promulgación del Código del Medio
Ambiente y de los Recursos Naturales en que se inicia una nueva
etapa que busca establecer una sólida legislación ambiental que
permita un adecuado desarrollo de las actividades económicas en
relación con su entorno, estableciéndose parámetros, límites y
obligaciones previas al desarrollo de las mismas.
3 Debemos precisar que la minería legal e informal no tiene
relación alguna con aquellos Productores Mineros Artesanales y
Pequeños Productores Mineros los cuales, por tener dicha
categoría, cumplen con las obligaciones legales que el sector les
impone y que son propias de su régimen; sin embargo, es común
que los medios asocien a dichos mineros con actividades ilegales.
Al respecto, vale la pena mencionar que en un primer momento la
competencia sobre el problema de la minería ilegal e informal
recaía en los Gobiernos Regionales a través de las DREMs.
magnitud de las operaciones, las cuales no sólo se
reducían a mecanismos artesanales para la
extracción de los minerales, sino que inclusive
hacían uso de maquinaria pesada e ingentes
cantidades de insumos químicos.
Muestra de ello es que, hacia el año 2009, se estimó
en 60,000 el número de familias que directamente o
indirectamente se encontraban involucradas en la
minería artesanal e informal; en unos 100,000 la
cantidad de trabajadores mineros ejerciendo
directamente la actividad y en 500,000 el total de las
personas directamente o indirectamente
dependientes de esta actividad. Asimismo, en
términos de producción, representarían más del 10%
del total nacional y, solo en Madre de Dios, se
vendría extrayendo oro por un valor aproximado de
1,200 millones de dólares al año.
Por todo ello, resulta evidente que el Régimen
excepcional de los Pequeños Productores Mineros y
Productores Mineros Artesanales quedó totalmente
desnaturalizado en Madre de Dios, en donde, como
hemos señalado, se hace uso de maquinarias
pesadas para la remoción de los suelos. Más aún,
dicho régimen viene siendo la fachada tras la que se
esconden una serie de empresarios habilitadores
que se sirven de la pobreza y necesidad de los
pobladores de la zona.
De ahí surge una pregunta que termina siendo clave
en el tema de la minería ilegal aluvial: ¿Resulta
eficaz un régimen de excepcionalidad como el de los
PPMs y PMAs, que tiene por objeto la formalización
Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
14
de los mismos?. Sin ser nuestro afán el ingresar de
lleno a este tema, creemos que su finalidad no ha
sido alcanzada y, por el contrario, ha servido de
fachada para el desarrollo de una minería ilegal a
gran escala.
Al respecto, precisamos que el régimen legal de la
actividad minera en el Perú tiene un gran sesgo que
ha venido a evidenciarse en los últimos años, me
refiero al hecho de que la legislación de seguridad e
higiene minera así como de protección ambiental gira
en torno a una minería a mediana/gran escala así
como una de socavón, dejándose de lado la
regulación de la minería aluvial. A este punto,
parecería claro que una política a largo plazo debe
enfocarse a la regulación de la minería aluvial más
que a la potencialización de regímenes
excepcionales.
Sin perjuicio de lo dicho, es evidente que la situación
en Madre de Dios parece habernos tomado por
sorpresa, lo cual ameritó respuestas rápidas. Es así
que, en marzo de 2009, se promulgó el Decreto
Supremo No. 019-2009-EM por el cual se suspendió
la admisión de nuevos petitorios mineros en la
Región Madre de Dios hasta el 31 de diciembre de
2010.
En tanto la norma señalada en el párrafo precedente
no resultaba del todo idónea para afrentar el grave
problema, se promulgó, en febrero del presente año,
el Decreto de Urgencia No. 012-2010 mediante el
cual se declaró de necesidad pública, interés
nacional y de ejecución prioritaria el ordenamiento de
la minería aurífera en el departamento de Madre de
Dios, a fin de de garantizar la salud de la población,
la seguridad de las personas, la recaudación
tributaria, la conservación del patrimonio natural, y el
desarrollo de actividades económicas sostenibles. La
misma fue complementada por la Resolución
Ministerial No. 038-MINAM, la cual pretende aclarar
puntos y conceptos concretos para una aplicación
más eficaz del Decreto de Urgencia.
Dichas normas constituyen una herramienta
multisectorial valiosa a efectos de detener la
proliferación del accionar de los mineros informales e
ilegales; sin embargo, hacemos la atingencia que
dicho problema no sólo se concentra en el ya
ampliamente mencionado departamento de Madre
de Dios sino también está presente en Piura, Puno,
Cusco, Cajamarca y la Libertad.
Es por ello que, sin desdeñar los esfuerzos del
gobierno y en especial del Ministro Brack, la norma
promulgada parece ser otra de las medidas que tan
sólo buscan apagar un incendio, intentando resolver
un problema sin prever el surgimiento de nuevas
situaciones similares.
La premisa no es centrarse en una sola región ni
afrontar un problema cuando el daño ya ha sido
generado sino, por el contrario, buscar el desarrollo
de una política integral de lucha contra la minería
informal e ilegal que permita la prevención en
aquellos lugares en donde el problema recién está
surgiendo y, como hemos dicho, la respuesta está en
la regulación de la minería aluvial.
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional
15
Un claro ejemplo del vertiginoso avance de la
minería ilegal lo constituyen las actividades que
vienen desarrollándose en los distritos puneños de
Ituata, Ayapata y Ananea. Fue en el primero de ellos
en donde ocurrió un alud que terminó por sepultar a
10 trabajadores del campamento minero de
Winchumayo, lo que puso en evidencia las precarias
condiciones y el irresponsable accionar de la minería
ilegal e informal en el departamento de Puno. El
problema de las operaciones mineras ilegales en
Puno es alarmante puesto que se ha calculado que
existe un aproximado de 60 mil personas que viene
dedicándose a esa actividad en dicha región.
Asimismo, la débil institucionalidad y la casi
inexistente presencia estatal en la zona generan un
problema mayor, prueba de ello es que la DREM
Puno cuenta con un aproximado de 5 profesionales
los cuales deben avocarse a las tareas de
fiscalización y formalización de las actividades no
solo mineras, sino también energéticas.
Dadas estas condiciones, es posible constatar que la
actividad minera en las zonas aledañas de Ayapata
(provincia de Carabaya) es realizada en su totalidad
por grupos de mineros informales o lugareños
aventureros que van en busca del oro por su cuenta
y riesgo, incluso haciendo largas caminatas de más
de 10 horas. Es mas, viene siendo práctica común
que escolares trabajen en los asentamientos minero
informales en época de vacaciones.
Por otro lado, al norte del Perú, la frustrada
operación del Proyecto Minero Tambogrande (Piura)
por parte de la empresa canadiense Manhattan
Minerals Corp. trajo consigo la proliferación de
mineros ilegales en las zonas altas del Valle de San
Lorenzo como Cacaturu y Sapiyincas, en la provincia
de Piura, en donde un aproximado de 4,000
personas se dedican a esta ilegal actividad.
Producto de ello, la utilización de cianuro de sodio y
mercurio en las operaciones para obtener el oro,
están poniendo en peligro el agua y la producción
agrícola de las mencionadas zonas
Por si lo mencionado no fuera suficiente,
actualmente situaciones similares se suscitan en el
Centro Poblado de Algamarca (Cajamarca), en la
zona de Batan Grande (Lambayeque) así como el
distrito de Huamachuco (La Libertad) en donde más
de 3,000 mineros informales vienen realizando
actividades de extracción de oro en el Cerro El Toro
usando cianuro, el que termina contaminando las
cuencas de los ríos que proveen de agua a dicha
ciudad. Es más, cerca de Lima, en el afluente del río
Rímac (río Aruri) y en la cabecera del río Chillón, se
están reactivando minas que habían dejado de ser
atractivas para la minería ilegal.
Queda claro que no es solo Madre de Dios la región
afectada por la minería ilegal, sino que es un
problema de índole nacional que requiere la efectiva
intervención del Estado a efectos de que cesen las
consecuencias nocivas tanto para el ambiente como
para la sociedad.
Por ello, no basta poner paños fríos o tratar de
apagar el incendio cada vez que el problema de la
Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
16
minería ilegal se vuelve intolerable en una zona,
pues ello sólo demuestra lo tardío de la respuesta de
las autoridades quienes por lo general elaboran
políticas una vez que el daño es irreparable.
Asimismo, debemos recalcar que ninguna política
tendrá resultados favorables sino toma en cuenta
que la gestión de los recursos naturales debe ser
integrada. Hago la atingencia en la medida que
Madre de Dios es una región con una alta diversidad
biológica, muestra de ellos es la existencia en dicha
zona de Parques Nacionales (Áreas Naturales
Protegidas de Uso Indirecto en donde no es
permitido el desarrollo de actividad extractivas) como
los del Manu, Alto Purús y Bahuaja-Sonene. Ello nos
lleva a considerar que la política del Estado debe ser
unitaria; es decir, si se ha considerado que una
determinada zona constituye una muestra
representativa de la diversidad biológica, no
resultaría lógico que a la vez se promuevan
actividades económicas extractivas en su interior o
cercana a ellas, las mismas que no necesariamente
van a ser compatibles con las finalidades del Área
Natural Protegida.
Como conclusión, podemos señalar que de todo lo
expuesto surge la necesidad de elaborar una política
nacional de carácter gubernamental que aborde el
problema de la minería ilegal multisectorialmente,
poniendo énfasis en la regulación de la minería
aluvial y quitando de toda premisa aquellos prejuicios
que vinculan necesariamente la actividad minera a
un proceso contaminante.
Finalmente, es claro que si bien se han cometido
errores, la gestión ambiental y social busca lograr
cambios sustanciales respecto al manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, prueba
de ello son numerosas empresas mineras que
poseen procesos productivos certificados
internacionalmente y que se encuentran por encima
de lo estándares legales establecidos.
Manuel Cuadros 168 - Cercado de Lima
Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional
17
Thomas Muller / SPDA/
EL DERECHO A LA CONSULTA COMO INSTRUMENTO PARA LA
PREVENCIÓN DE CONFLICTOS
Alicia Abanto Cabanillas
Jefa del Programa de Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo
fin de abordar este tema, es necesario
primero diferenciar un problema de un
conflicto y de una crisis. Un problema es
una situación no resuelta, por ejemplo la falta de
mecanismos de participación de la población en las
decisiones que toma el Estado. Este problema puede
generar una divergencia de intereses ocasionando
un conflicto que en tanto no encuentre mecanismos
adecuados para una salida pacífica probablemente
desencadenará en una crisis, es decir una situación
de tensión y violencia, como lo ocurrido en Bagua
este año.
Los conflictos sociales, por tanto, requieren ser
procesados de manera adecuada para buscar su
trasformación positiva, evitando sus efectos dañinos
y el surgimiento de acciones violentas que, a su vez,
generan vulneraciones de derechos. La Defensoría
del Pueblo da cuenta de la existencia de 286
conflictos sociales1, de los cuales 132 son
socioambientales. La mayor parte de éstos se
vinculan a las actividades mineras e
hidrocarburíferas desarrolladas en tierras de las
comunidades campesinas y nativas del país. Dichas
poblaciones indígenas constituyen un sector
1 Reporte de Conflictos N° 68 de fecha 30 de Octubre del 2009.
A
El DERECHO A LA CONSULTA
como instrumento para la
PREVENCIÓN DE CONFLCITOS
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
18
importante de la población peruana, pues como
sabemos somos un país plurilingüe y multicultural.
Entre las causas de los conflictos socioambientales
se encuentran el temor de la población a la
contaminación ambiental, la desconfianza en las
entidades estatales, así como la histórica
desatención a las comunidades rurales que, en su
gran mayoría carecen de servicios básicos y
presencia del Estado.
A esto se suma la falta de procesos de diálogo
adecuados entre los pueblos indígenas y el Estado lo
que, en conjunto, contribuye a la generación y
escalada de los conflictos. En relación a este punto,
el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo OIT2 establece al derecho a la consulta y el
derecho a la participación de los pueblos indígenas
como los pilares de dicha norma. Ambos
instrumentos están orientados a garantizar que las
decisiones del Estado respeten los derechos
fundamentales de tales colectivos (comunidades) y
los incluyan en la gestión y desarrollo de políticas
públicas que les conciernan.
Durante los últimos años, la legislación peruana ha
ido desarrollando una serie de mecanismos para
implementar la participación ciudadana como
instrumento de gestión; sin embargo, no ha ocurrido
lo mismo con el derecho a la consulta pese a que
2 El Estado Peruano expidió la Resolución Legislativa Nº 26253 el
5 de diciembre de 1993, mediante la cual aprobó el Convenio 169
de la OIT. Este instrumento fue ratificado el 17 de enero de 1994,
y depositado el 2 de febrero de 1994. Está vigente desde el 2 de
febrero de 1995.
han transcurrido más de 15 años desde su entrada
en vigencia. Este último tiene una connotación muy
especial y deber ser entendido como el derecho de
los pueblos indígenas a que la adopción de medidas
administrativas o legislativas susceptibles de
afectarlos directamente, sea antecedida de un
proceso de diálogo entre sus instituciones
representativas y el Estado.
El proceso de consulta debe llevarse a cabo en el
marco de un diálogo intercultural de buena fe,
basado en la generación de relaciones que propicien
la equidad y el respeto mutuo, y tiene por finalidad
que tanto el Estado como los representantes de los
pueblos indígenas desarrollen todos los esfuerzos
necesarios para llegar a un acuerdo o
consentimiento sobre las medidas administrativas o
legislativas propuestas. Lo deseable es que ambas
partes logren un acuerdo, sin embargo, esto no
siempre será posible ya que los intereses y
aspiraciones de éstas pueden ser distintos.
El Estado peruano tiene la obligación de cumplir con
el Convenio 169 de la OIT implementando los
mecanismos que garanticen un proceso de diálogo
intercultural. Por ello, la Defensoría del Pueblo
presentó la iniciativa legislativa denominada "Ley
Marco del Derecho a la Consulta de los Pueblos
Indígenas", Proyecto de Ley Nº 3370/2008-DP3, que
3 Oficio Nº 0179-2009/DP del 6 de julio del 2009. Desde el día 7 el
Proyecto de Ley se encuentra en la Comisión de Constitución y
Reglamento y en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos, Ambiente y Ecología a la espera de la emisión de
dictamen.
El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
19
desarrolla el contenido, principios y alcances básicos
de este derecho en el proceso de toma de decisiones
del Estado, con relación a aquellas medidas
legislativas o administrativas que pudieran afectar
directamente a los pueblos indígenas.
De acuerdo al Convenio 169 de la OIT la propuesta
legislativa debe ser previamente consultada a las
instituciones y organizaciones representativas de los
pueblos indígenas, motivo por el cual la Defensoría
del Pueblo ha recomendado al Congreso de la
República que se desarrolle un proceso de consulta
ad hoc, poniéndose a su disposición para colaborar
con este fin.
La propuesta legislativa de la Defensoría del Pueblo
también está siendo analizada en el marco de la
Mesa 3 del Grupo Nacional de Coordinación para el
desarrollo de los pueblos amazónicos. En este
espacio, la Asociación Interétnica para el Desarrollo
de la Amazonía de la Amazonía Peruana – AIDESEP
y la Confederación de Nacionalidades Amazónicas –
CONAP, han elaborado sus aportes de manera
conjunta sobre dicho proyecto de Ley y en base a
éste han formulado su propia propuesta.
Por su parte, la Comisión de Expertos en Aplicación
de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la
Organización Internacional del Trabajo OIT, y el
Comité para la Eliminación de la Discriminación
Racial (CERD) de las Naciones Unidas han
recomendado a lo largo de este año al Estado
Peruano, la aprobación de un marco normativo
adecuado sobre el derecho a la consulta, con la
participación de los pueblos interesados.
A pesar de los esfuerzos señalados y de otros
impulsados por diversos actores, una de las razones
que ha impedido la gestión adecuada de
instrumentos de consulta es la confrontación
existente en torno al alcance de este derecho, sobre
todo cuando se refiere a las actividades extractivas.
Así, en ciertas ocasiones, la consulta ha sido
demandada como si fuera un derecho a veto de los
pueblos indígenas, a pesar de que la OIT ha
señalado claramente que la consulta no tiene esta
implicancia; y por otro lado, se ha considerado a la
consulta como cualquier acto de interacción con las
organizaciones indígenas o las comunidades. Hay
que reiterar que el derecho a la consulta implica un
proceso de diálogo intercultural de buena fe y no se
trata de actos meramente informativos o de
referéndum.
La Defensoría del Pueblo ha señalado claramente4
que la decisión final sobre las medidas
administrativas o legislativas que afectan a los
pueblos indígenas siempre le corresponde al Estado,
previa realización del proceso de consulta. Por tanto,
si las partes llegan a un acuerdo el Estado debe
respetarlo, pero si no se obtiene un acuerdo, el
Estado debe evaluar la razonabilidad de la medida y
lo planteado por los pueblos indígenas, para decidir
aprobar la medida, modificarla o desistirse de ella.
4 Informe 011-2009-DP/AMASPPI-PPI y el Proyecto de Ley Nº
3370/2008-DP
El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
20
Arribar a un acuerdo es lo óptimo y para ello se
requiere de la voluntad y esfuerzo de los
involucrados en el proceso de diálogo. En el caso del
Estado, éste se encuentra obligado a desarrollar el
mayor esfuerzo posible para garantizar la finalidad
del derecho a la consulta.
Debe tenerse en cuenta que la consulta es un
derecho colectivo de los pueblos indígenas y por
ende, su ejercicio se concreta a través de sus líderes
y/o dirigentes (organizaciones representativas).
Asimismo, no todas las medidas legislativas o
administrativas deben ser materia de consulta, sino
solamente aquellas que afectan directamente los
derechos colectivos de los pueblos indígenas, tales
como la identidad cultural, la propiedad de la tierra, la
educación bilingüe intercultural, la salud y el medio
ambiente, entre otros. En aquellas situaciones en
que no procede la consulta, los pueblos indígenas
tienen expedito el derecho a la participación
ciudadana, el cual comprende otros mecanismos de
involucramiento de las comunidades nativas y
campesinas en la gestión del Estado.
Finalmente, la consulta debe ser vista como una
oportunidad para mejorar el acceso a la información
por parte las comunidades, fortalecer sus
capacidades negociadoras y mejorar los estándares
de seguridad jurídica respecto de sus tierras; estas
son condiciones necesarias para generar
negociaciones más equitativas, eficientes y
sostenibles en el tiempo, las cuales brindarán un
clima estable y propicio para el desarrollo.
Cumplir como Estado en la implementación del
derecho a la consulta significa mucho más que
honrar un compromiso internacional, significa
comenzar a aprender de nosotros mismos y entender
que todas las culturas que conforman nuestro país
nos enriquecen y tienen el mismo valor, y por tanto
deben mirarse como iguales.
El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos
21
LA LEY DE RECURSOS HÍDRICOS COMO INSTRUMENTO QUE
COADYUVE A LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS VINCULADOS AL AGUA
Boris Eduardo Quezada Márquez
Abogado de la Gerencia Legal & Recursos Naturales de
Southern Peru Copper Corporation
nalizar el tema de los conflictos vinculados
al agua es sumamente complejo y amplio,
considerando los diferentes enfoques que
se le pueden dar: Social, ambiental, técnico,
económico, político, territorial, legal, entre otros. Es
necesario conocerlos ya que ello permitirá luego
abordar los conflictos de manera multidisciplinaria o
interdisciplinaria. El presente artículo tiene un
enfoque legal y se centrará en tratar de identificar
determinadas disposiciones de la novísima Ley de
Recursos Hídricos – Ley N° 29338, que puedan ser
utilizadas para facilitar la solución de conflictos
vinculados al agua.
La Ley de Recursos Hídricos.
El 31 de marzo del 2009 se publicó en el Diario
Oficial El Peruano la Ley de Recursos Hidricos, Ley
N° 29338 (en adelante la “Ley”), norma especial y
específica que regula de manera integral el recurso
agua, derogando expresamente la Ley General de
Aguas – Decreto Ley N° 17752, que tuvo una
vigencia de más de treinta y nueve años. Dentro de
dicha norma existen varias disposiciones que en mi
opinión coadyuvan o contribuyen a enfrentar de
mejor manera los conflictos vinculados al agua,
siendo algunas de ellas, las siguientes:
- Una sola Autoridad para los temas de agua
La Ley ha establecido que la Autoridad Nacional del
Agua tiene como una de sus funciones “ejercer
jurisdicción administrativa exclusiva en materia de
aguas”1. Este es un cambio transcendental, dado
1 (Conforme al Art. 15° numeral 12 de La Ley).
A
La Ley de Recursos Hídricos como
instrumento que coadyuve a la solución
de
de conflictos vinculados al AGUA
CONFLCITOS
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
22
que la normatividad anterior a la Ley regulaba los
aspectos de cantidad, calidad y oportunidad en
cuanto al agua de manera dispersa, asignándolos a
distintas entidades del sector público, lo que
significaba que teníamos muchas Autoridades
respecto del agua, dispersión que no contribuía a
gestionar dicho recurso de manera integral,
propiciaba conflictos entre sectores, perjudicando a
los administrados y al ambiente.
Ahora los aspectos de cantidad, calidad y
oportunidad corresponden a una sola entidad: La
Autoridad Nacional del Agua, que es la responsable
del funcionamiento del novísimo Sistema Nacional de
Gestión de los Recursos Hídricos, lo cual permitirá
tratar de una mejor manera los conflictos vinculados
al agua. Dicha Autoridad también es responsable de
las fuentes naturales de agua, es decir, de lo que
sale, se mantiene e ingresa a éstas, dado que
cumple la función de otorgar los derechos de uso de
agua: licencias, permisos y autorizaciones (cantidad)
que permiten utilizar dicho recurso natural en sus
fuentes o extraerlas de éstas; igualmente autoriza los
vertimientos de agua residual tratada a dichas
fuentes como cuerpo que permita su dilución,
sancionando por la contaminación del agua que
transgreda los parámetros de calidad ambiental
vigentes (calidad).
- Información sobre el agua
Es un componente vital. La Ley establece que la
Autoridad Nacional del Agua tiene por función
“conducir, organizar y administrar el Sistema
Nacional de Información de Recursos Hídricos”2. Ha
sucedido que cuando surge un conflicto, por ejemplo
sobre determinada cantidad de agua de una fuente,
los actores involucrados no tienen plenamente
caracterizada la misma en documentos técnicos, no
saben cuánta agua hay en la fuente: Río, lago,
laguna, quebrada, entre otros (oferta de agua),
cuánta de la misma es de libre disponibilidad, si está
comprometida por usos existentes o futuros, o cómo
se comporta durante el año; en otros casos, sí se
cuenta con estudios técnicos de la fuente, pero éstos
no son los únicos documentos, pues hay diversidad
de instituciones, públicas o privadas, nacionales o
extranjeras, con diferentes datos y conclusiones;
también se dan casos en que, existiendo un soporte
técnico: Estudio hidrológico o hidrogeológico, éste no
ha sido oportunamente difundido, validado y
aceptado como un documento confiable. Dichas
situaciones son perjudiciales, generan incertidumbre
entre los actores, no permiten o dificultan la toma
oportuna de decisiones con sustento técnico
validado, afectando el principio de autoridad y la
gobernabilidad. Por ello, la implementación
adecuada del referido Sistema a cargo de la
Autoridad Nacional del Agua, en mi opinión, permitirá
eliminar o reducir progresivamente las situaciones
mencionadas, al ser utilizado, antes, durante y
después de producidos los conflictos vinculados al
agua, como un instrumento para abordarlos en forma
idónea. El conocimiento es poder que debe ser
utilizado de manera constructiva.
2 Conforme al Art. 15°, numeral 8 de La Ley.
La Ley de Recursos Hídricos como instrumento que coadyuve a la solución de conflictos…
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
23
- Obtención y formalización de usos de agua
Contar con un derecho de uso de agua, salvo
excepciones legales, contribuye a reducir los conflictos
vinculados al agua, delimitando lo que tiene cada
persona. El contenido mínimo de un derecho de uso de
agua implica tener plenamente establecido: a) al titular
del mismo b) la fuente de agua a utilizarse, c) el lugar
de donde se va a extraer o captar el recurso y devolver
el mismo, cuando corresponda, d) la cantidad de agua
que el Estado otorga en uso, e) el lugar donde el
administrado va a utilizarla, y f) el fin al cual va a
destinarla el titular del derecho. Es por ello que la Ley
establece que para “usar el recurso agua, salvo el uso
primario, se requiere contar con un derecho de uso
otorgado por la Autoridad Administrativa del Agua…”3,
no obstante, también dispone que “los usuarios que no
cuenten con derechos de uso de agua pero que estén
usando el recurso natural de manera pública, pacífica y
continua durante cinco (5) años o más pueden solicitar
a la Autoridad Nacional el otorgamiento de su
correspondiente derecho de uso de agua…”4. Esto
último puede ser discutible, pero permite la
conformación de un mecanismo legal otorgado a las
Autoridades competentes para facilitar la formalización
o reconocimiento de derechos en cuanto al uso del
agua, lo que contribuirá a disminuir los conflictos.
- Eficiencia en el uso del agua y protección del
recurso
3 Conforme al primer párrafo del Art. 44° de La Ley.
4 Conforme a la Segunda Disposición Complementaria Final de La
Ley.
Siendo el agua un recurso escaso, fácilmente
vulnerable y transcendental para el desarrollo de los
pueblos, corresponde a todos cuidarlo y utilizarlo de
manera eficiente y sostenible. Algunos, los pocos, lo
hacen, pero la mayoría no cumple con ello. Al
respecto, La Ley ha implementado un mecanismo
denominado Plan de adecuación para el
aprovechamiento eficiente de recursos hídricos,
dirigido a los usuarios y operadores de
infraestructura hidráulica que no cumplan los
parámetros de eficiencia establecidos por la
Autoridad Nacional y que tiene por finalidad reducir
sus consumos anuales hasta cumplir, en un período
no mayor de cinco (5) años, con los parámetros de
eficiencia5. Asimismo, se ha establecido que las
entidades públicas y privadas que no cuenten con un
Programa de Adecuación y Manejo Ambiental
(PAMA), en el caso del vertimiento de aguas
residuales, y que incumplan con lo señalado en el
Título V de la Ley, deben presentar su PAMA a la
Autoridad Ambiental competente, estableciendo los
plazos de remediación, mitigación y control
ambiental6.
Reflexión.
La Ley es una herramienta, un instrumento, que
coadyuva a que las Autoridades y los administrados
afronten de una mejor manera los conflictos vinculados
al agua, contribuyendo a su resolución, pero no es
determinante para ello. Lo más importante es que las
5 Conforme al Art. 101° de La Ley.
6 Conforme a la Décimo Segunda Disposición Complementaria
Final de La Ley.
La Ley de Recursos Hídricos como instrumento que coadyuve a la solución de conflictos…
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
24
personas involucradas deben ver los conflictos, ya sean
de agua u otras materias, no como si fueran amenazas
o algo negativo, sino como oportunidades, y afrontarlos
de manera constructiva, generando confianza entre los
actores, contribuyendo a la paz social, tan necesaria
para la tranquilidad y el desarrollo.
La Ley de Recursos Hídricos como instrumento que coadyuve a la solución de conflictos…
25
ELEMENTOS PARA EL ENTENDIMIENTO DE LOS CONFLICTOS
SOCIOAMBIENTALES
Javier Caravedo Chocano
Consultor asociado y Director Ejecutivo de
ProDiálogo, Prevención y Resolución de Conflictos
os medios de comunicación diariamente nos
presentan imágenes de bloqueo de
carreteras, marchas pacíficas y violentas,
entre otro tipo de manifestaciones de protesta social
que expresan conflictos entre ciudadanos y
autoridades estatales de todo nivel (nacional,
regional y local). A ello se suman con cada vez más
fuerza y notoriedad los conflictos entre comunidades
y empresas que realizan actividades extractivas,
especialmente en el sector minero y metalúrgico.
Los infomes de la Defensoría del Pueblo nos
muestran recurrentemente que son los conflictos
socioambientales vinculados a la minería los que
mayor presencia tienen en el escenario de la
conflictividad social en el país. El reporte de
setiembre del 20091 indica que de los 235 conflictos
activos registrados durante este mes, el 47% son de
tipo socioambiental, de los cuales el 68% del sector
minero; el 17% correspondieron a conflictos por
asuntos de gobierno local; el 13% a conflictos
laborales; 11% conflictos por asuntos de gobierno
nacional; 4% conflictos comunales; y, el resto son
asuntos de gobierno regional, cultivo hoja de coca,
demarcación territorial y conflictos electorales.
Este es un escenario de conflictividad social que
alcanza grados de mayor intensidad cíclicamente a
partir del desencadenamiento de episodios de crisis,
1 Ver: http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-
sociales/conflictosactivos.php?sec=2&pag=2
L
Elementos para el
entendimiento de los
CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
26
con eventuales expresiones de violencia, los cuales
afectan en algunos casos la gobernabilidad
democrática del país2 Frente a este contexto, en el
que aparecen además señales de que la tendencia
puede profundizarse, existe una creciente
preocupación por entender con mayor claridad lo que
viene sucediendo, especialmente en el ámbito de los
conflictos sociambientales, a partir de lo cual poder
pensar en mejores respuestas a las que se han
venido dando.
En este sentido, como aproximación incial creemos
útil observar la dinámica de los conflictos
sociambientales a la luz de dos perspectivas: las
condiciones del contexto del cual surge y se alimenta
la conflictividad en general del país; y, los patrones y
rasgos característicos que vienen mostrando los
conflictos en el ámbito socioambiental propiamente.
2 Recuérdense los casos de la huelga cocalera que paralizó la
selva en febrero del 2007; los eventos de violencia entre los
pobladores de Ayabaca y Huancambamba con la Minera Majaz, lo
que llevó a la consulta ciudadana realizada en ambas provincias
para expresarse finalmente en contra de la actividad minera en la
zona; el paro agrario indefinido de febrero del 2008 exigiendo
mejores condiciones para los agricultores; el Moqueguazo de junio
del 2008 por la disputa entre Moquegua y Tacna sobre la
distribución de los fondos del canon minero derivados de la
actividad de la empresa minera Southern Copper Corporation, que
tendría su segundo episodio con el Tacnazo de octubre del mismo
año; y el primer paro Amazónico efectuado por AIDESEP y sus
bases por la derogación de decretos legislativos que consideraban
atentaban contra su territorio, en junio del 2008, como primera
muestra de de lo que sería el segundo paro en la selva organizado
por la misma organización que tuvo como su punto máximo los
lamentables sucesos de Bagua el 5 de junio del 2009,
desencadenando nuevas protestas de los pueblos amazónicos en
la selva central, y de comunidades de Andahuaylas y Sicuani.
En cuanto a las condiciones del actual contexto, casi
todos los estudios recientes coinciden sobre un dato
fundamental: después de la transición democrática, y
durante el gobierno de Toledo, empieza un ciclo
sostenido y en ascenso de los conflictos sociales en
el Perú.3 Asimismo, existe el consenso que las
condiciones de la actual conflictividad fueron
configuradas justamente durante el gobierno
fujimorista (1990-2000). Durante dicho régimen, por
un lado, se restringió y desprotegió el ejercico de los
derechos fundamentales, debilitándose y
reprimiendo, asimismo, a los movimientos sociales;
y, por otro lado, se promovió una serie de cambios
económicos y legales que implicaron el
debilitamiento institucional del Estado, el
ahondamiento de la crisis de representatividad
política, así como la promoción activa de la presencia
del sector privado en el aprovechamiento de los
recurso naturales como eje del modelo de
desarrollo4, en contextos culturales y sociales
3 Destacan: Minería y Conflicto Social, DE José de Echave,
Alejandro Diez, Ludwig Huber, Bruno Revesz, Xavier Ricard
Lanata y Martín Tanaka, Lima: 2009; Minería, Movimientos
sociales y respuesta campesinas de Anthony Bebbington, Lima:
IEP 2007; y El Rayo que no cesa, de Victor Caballero, Lima: SER,
2009; No hay ley para nosotros. gobierno local, sociedad y
conflicto en el altiplano el caso Ilave de Ramón Pajuelo, Lima: IEP
2009 entre otros.
4 Es interesante notar que la minería actual (de los 90s en
adelante) se diferencia sustancialmente de la minería previa,
estatizada en los setenta y en virtual bancarrota durante los
ochenta. Una serie de condiciones internas y externos permitieron
la transnacionlización de la minería peruana, expresada en la
presencia de corporaciones mineras globales, de la envergadura
de Xstrata, Rio Tinto, Anglo American, Freeport MacMoran,
Barrick Gold, Newmont, así como la presencia de corporciones
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales
27
tradicionalmente excluidos de la participación política
y ecónómica.
Este proceso profundizó el deterioro de las
relaciones sociales, marcada por la sensasión de
exclusión e inequidad. A pesar de ello, las demandas
colectivas fueron contenidas, reprimidas e
invisibilizadas en lugar de abordadas en su
complejidad. Así, con el regreso a la democracia la
agenda social embalsada emergió en medio de un
espacio institucional debilitado e incapaz de
responder adecuadamente la gran presión
existente.5 En los último años este contexto han sido
estatales y semiestatales chinas como Chinalco y Zijin
Consortium, entre otras.
5 Son notorios algunos momentos paradigmáticos, como la amplia
movilización social de mayo del 2002 a partir de la unión
concertada de gremios como los de maestros del SUTEP,
trabajadores del Poder Judicial, transportistas, trabajadores del
sector salud y grupos sociales como los estudiantes que llevó a
que el gobierno declare el estado de emergencia en doce
departamentos del país; el Arequipazo de junio del 2002, en el
cual se produjeron protestas que inmovilizaron a la ciudad de
Arequipa por la privatización de las empresas de electricidad
EGASA y EGESUR, ante el incumplimiento de las promesas del
presidente Toledo de no privatizarlas durante su campaña por la
presidencia; el linchamiento público del Alcalde de Ilave Cirilo
Robles Callomamani en abril del 2004 acusado de haber realizado
una gestión municipal corrupta e ineficiente; las movilizaciones de
una facción del SUTEP encabezada por Robert Huaynalaya en
Ayacucho la que ocasionó desmanes en edificios públicos y
privados; la salida de la empresa minera Manhattan de
Tambogrande y la protesta campesina de setiembre del 2004 en
contra de la explotación del Cerro Quilish, Cajamarca, que
evidenciaron los problemas existentes en las relaciones entre
comunidades, estado y minería; y el asalto a la Comisaría de
Andahuaylas de año nuevo del 2005 por el movimiento
etnocacerista encabezado por Antauro Humala.
dinamizado por el avance del proceso de
descentralización y el crecimiento económico. En
buena cuenta esto ha implicado una doble tensión
distributiva: del poder político entre lo nacional,
regional y local, y de los beneficios del crecimiento
(canon, regalías, aporte voluntario, beneficios
directos,etc) generados mayormente por la actividad
minera.
En este panorama cada vez más complejo, los
conflictos sociambientales son la expresión (síntoma)
de la tensión entre modos de vida y cosmovisiones
sobre lo que implica el desarrollo. Esta situación de
desencuentro está además marcada y alimentada
por el ritmo y las características de la dinámica con la
que se han venido dando los procesos, lo cual
dificulta la posibilidad de profundizar el diálogo
intercultural desde el cual integrar y armonizar estas
visiones: una expasión de la actividad minera que se
da a una gran velocidad, abarcando espacios
territoriales amplios, y con poca disposición real, en
muchos casos, a considerar los intereses y
necesidades en juego de todos los grupos de interés
involucrados. Esta dinámica se desarrolla, además,
sin la existencia de un ordenamiento territorial previo,
y una regulación y fiscalización eficiente por parte del
Estado. A esta dinámica relativamente nueva, se le
debe sumar la carga histórica de la minería y su
secuela de pasivos ambientales y sociales (abusos),
lo cual ha calado hondamente en la psique colectiva
de las comunidades como factor de desconfianza
frente a la presencia de nuevas empresas. Esto hace
difícil y compleja la convivencia, aún cuando las
empresas utilicen tecnologías ambientalmente
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales
28
límpias y practiquen políticas de responsabilidad
social corportativa.
Estas interacciones conflictivas en el ámbito
sociambiental en el sector minero presentan algunos
rasgos característicos en cuanto al tipo de actores,
los asuntos conflictivos, los factores condicionantes,
así como a las estrategias de respuesta empleadas.
Asi, respecto a los actores, se observa que estos
conflictos se dan entre empresas mineras y las
comunidades de sus entornos (ámbitos de
influencia), con el involucramiento de las autoridades
locales y regionales, las cuales tienen por lo general
una posición ambivalente en función de las
circunstancias políticas locales. Los conflictos se
producen en mayor medida en el ámbito de la gran y
mediana minería en el norte (Piura, Cajamarca),
centro (Junin, Pasco, Huancavelica) y sur (Cusco,
Arequipa, Tacna, Moquegua, Apurimac). Son
especialmente notorios aquellos conflictos entre
empresas mineras de capital transnacional y las
comunidades de sus ámbitos de influencia (Majaz o
Yanacocha, por ejemplo).
Por otro lado, la mineria informal e ilegal comienza a
ser un fenómeno de conflictividad particular
sumamente complejo que viene enfrentando al
Gobierno Nacional con cientos de miles de mineros
informales (especialmente en Puno y Madre de
Dios). Sin embargo estos enfrentamientos se dan a
nivel gremial en relación con la formulación e
implementación de políticas públicas. Los casos
concretos a nivel local están dentro de las
competencias de los Gobiernos Regionales, sin
embargo la debilidad institucional de las DREMs
hace que en los hechos no se haya producido una
fiscalización adecuada que motive enfrentamientos
considerables entre autoridades y mineros
artesanales, más allá de casos puntuales. En
aquellas zonas donde se superponen la actividad
minera informal con concesiones mineras de grandes
empresas, la dinámica presenta grados de tensión y
complejidad mayor dado que el conflicto se establece
entre las empresas, los comuneros-mineros y las
autoridades estatales.
En relación con los asuntos en disputa estos giran
mayormente en torno a la posibilidad de obtención,
por parte de las comunidades, de mayores beneficios
de la presencia minera, el respeto de sus modos de
vida, asi como el cuidado de los recursos naturales,
tanto por un interés vinculado al desarrollo de
actividades económicas tradicionales (agropecuaria)
como a la preservación del medio ambiente.
Puntualmente identificamos como asuntos claves los
siguientes: acceso al sistema de empleo rotativo en
la empresa; contratación de empresas comunales
como proveedores locales; provisión de servicios
sociales (postas médicas, aulas, agua, luz, canales
riego,etc.); control y uso de recursos hídricos
(cantidad); contaminación del medio ambiente (aire,
agua, suelo, flora y fauna); afectación de la salud de
la población local (plomo en la sangre); acceso a la
tierra para trabajos de exploración y explotación
minera; percepción de maltrato, falta de
comunicación e incumplimiento de compromisos;
demandas locales y regionales en torno a las
posibilidades de desarrollo social y económico;
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales
29
gestión de fideicomisos, fondos sociales y fondos del
canon.
En cuanto a los factores condicionantes que moldean
la dinámica de estos conflictos, encontramos: la
sentida exclusión (social, cultural, política y
económica); la pobreza en tanto insatisfacción de
necesidades básicas; recursos naturales escasos
(agua y tierra); ausencia, ineficiencia o inacción del
Estado; fragmentación y dispersión de la sociedad
civil producto de la guerra interna y procesos de
desarticulación social; inadecuada comunicación e
información; surgimiento de políticos locales
oportunistas que capitalizan el descontento ante la
ausencia de partidos políticos representativos; las
presiones externas producidas por los procesos
internacionales en un mundo cada vez más
interconectado por la globalización (crisis financiera,
cambio climático).
En conclusión, los conflictos socioambientales
surgen como dinámicas complejas en medio de un
contexto complejo. En esa medida las respuestas
para que sean adecuadas, en el marco de la
gobernabilidad democrática y enfocadas al desarrollo
sostenible, no pueden ser meramente reactivas
limitándose a estrategias simplistas, de corto plazo y
meramenta orientadas de la imposición uniltaral de
agendas, ya sea a través de la manipulación o la
confrontación de fuerzas. Incluso las estrategias
legales resultan siendo absolutamente insufientes
para abordar la dinámica de procesos sociales
complejos y dinámicos como los mencionados, y en
muchos casos terminan agravando la situación.
Lamentablemente esa ha sido la pauta general en
muchos casos. Por otro lado, cuando el diálogo es
utilizado por lo general no se da en condiciones
adecuadas previamente trabajadas, produciéndo
como consecuencia en muchos casos una fatiga y
sensasión de frustración entre las partes, lo cual
termina repitiéndose el ciclo de escalada conflictiva.
Los conflictos sociales han existido y existirán
siempre como parte de la dinámica de una sociedad.
Son una expresión de la búsqueda por satisfacer
intereses y necesidades, a través del control de
determinados recursos, de actores que están en
situación de interrelación pero que se perciben entre
ellas como obstáculos en ese camino. Por lo tanto,
son un fenómeno natural de la interacción humana y,
desde el enfoque de transformación de conflictos,
pueden ser una oportunidad de cambio constructivo
si son adecuadamente aprovechados, en la medida
en que sean vistos como el síntoma que permite
evidenciar la necesidad de cambio del contexto que
los origina, las personas que lo conforman, la
relaciones que tienen entre ellas y los patrones
culturales que han llegado a asumir como parte de
sus dinámicas.6 Sólo el diálogo genuino y sostenido
bajo condiciones apropiadas posibilita ese cambio
constructivo. Asumir y prácticar esto implica
ciertamente un cambio de paradigma.
6LEDERACH, John Paul & Michelle Maiese. Transformación
de Conflictos.Págs 1-17. Traducción al español del texto en
inglés publicado en
http://www.beyondintractability.org/essay/transformation/
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales
30
INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y BALANCE SOCIAL
Levy del Aguila M.
Profesor Asociado PUCP
Departamento Académico de Ciencias de la Gestión
iversos términos como “responsabilidad
social”, “buenas prácticas”, “ciudadanía
corporativa”, “sostenibilidad”, entre otros,
aluden a un conjunto de nociones que en los últimos
años vienen formando parte del vocabulario habitual
de las empresas, especialmente de aquellas que
disponen de mayores capitales y un nivel más amplio
de operaciones. Normalmente, disponer de mayores
excedentes les permite abrir gerencias o áreas de
gestión especializadas para atender las demandas
asociadas con tales nociones. Son parte del nuevo
conjunto de exigencias éticas que distintos sectores
sociales y políticos le plantean a las dinámicas
empresariales en la escena global contemporánea.
Tales exigencias vienen siendo crecientemente
incorporadas por las empresas y promovidas desde
su interior en el entendido de que lo que está en
juego es su propia viabilidad en el marco de los
actuales términos de participación y legitimación en
el mercado.
En nuestro medio, en el ámbito de las industrias
extractivas, las exigencias de prácticas socialmente
responsables han sido fuente de diversos conflictos
locales, regionales y de alcance nacional. Los
motivos saltan a la vista. Se trata de actividades cuyo
impacto ambiental es notable y cuya generación de
ingresos a costa de la explotación de los recursos
naturales responde a amplios márgenes de ganancia
que, en virtud de su magnitud, despiertan la
D
Industrias Extractivas y
Balance Social
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
31
expectativa de las poblaciones –vecinas y no
vecinas– de que parte de esos márgenes sean
invertidos en el desarrollo social. Los conflictos
sociales generados en torno de las industrias
extractivas han sido numerosos e intensos en
diversas regiones del país en los últimos 20 años, y
no parecen tender a su disminución. Más allá del
habitual compromiso de los recientes gobiernos con
este tipo de inversión y de la capacidad de los
capitales extractivos para promover consensos en
torno de su actividad, lo cierto es que las industrias
extractivas no logran legitimarse en nuestro medio
como una fuente de desarrollo y bienestar para el
conjunto del país; en especial, para sus sectores
más desfavorecidos.
El aún incipiente paradigma ético de la
responsabilidad social, en tanto una ética de la
gestión de las organizaciones que atienden a sus
impactos1, ofrece distintos recursos conceptuales y
procedimentales para abordar la problemática
relación entre industrias extractivas y desarrollo
social. Se trata de una ética que no se limita a
considerar las intenciones de los agentes, como
ocurre con buena parte de las éticas deontológicas
tradicionales, ni se limita al compromiso discreto con
el aquí y ahora de la legislación positiva2. Se centra,
1 Cf. el concepto de “heurística del temor” propuesto por Hans
Jonas para abordar el asunto de los efectos remotos de la acción
en: El principio de la responsabilidad, Barcelona: Herder, 2004,
pp. 63-75.
2 Cf. la distinción entre las generaciones éticas del bien, la justicia
y la sostenibilidad por parte de François Vallaeys en: “Ética de
tercera generación”, Partes I-V, en: Blog de Ética RSU. Reflexión
más bien, en la consideración de la acción social en
tanto generadora de determinadas consecuencias
que, deseadas o no, son parte del entramado real en
el que ella se inscribe al desplegarse. De ahí que se
trate de una ética que, con todo el potencial
especulativo que también le pertenece, pueda
disponerse frontalmente hacia el tratamiento
operativo y hasta cuantitativo de sus pretensiones.
El creciente peso de los sistemas de certificación de
calidad internacional (ISO, SA, GRI) para la gestión
empresarial puede ser interpretado como parte de la
irrupción de este paradigma ético en los actuales
términos de la racionalidad corporativa global. Por
medio de ellos, se puede medir la calidad de los
productos y servicios ofrecidos por las empresas,
pero también de los procesos que los generan y de
los impactos socio-ambientales que resultan de ellos.
Se trata de herramientas de gestión que permiten
medir los resultados de las actividades
empresariales, de modo tal que sea factible
identificar sus ineficiencias e ineficacias, no solo
desde la perspectiva del lucro, sino desde la
preocupación por la sostenibilidad de sus actividades
y la de aquellas contrapartes sociales y naturales con
las cuales se encuentra necesariamente vinculada.
Uno de los recursos que puede avenirse
favorablemente a este propósito es el llamado
“balance social”.
crítica en torno a la ética aplicada a la Responsabilidad Social
Universitaria, PUCP, consulta: 30 de octubre de 2009,
http://blog.pucp.edu.pe/archive/353/2007-01.
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Industrias Extractivas y Balance Social
32
El balance social
Se trata de una herramienta de gestión que
contribuye al diseño, implementación y monitoreo de
las políticas corporativas en materia de
responsabilidad social3. En buena cuenta, su
propósito consiste en que la empresa levante
información sobre sus grupos de interés
(stakeholders) internos y externos, de manera que
pueda evaluarse en qué medida los impactos de su
actividad resultan o no beneficiosos para ellos.
Diversas metodologías, a cargo de psicólogos
laborales, sociólogos organizacionales y expertos en
marketing, entre otros, pueden ser aplicadas a este
propósito. En el caso de las industrias extractivas, la
presencia de antropólogos e ingenieros es una
constante en sus respectivas gerencias de relaciones
comunitarias y gerencias sociales. En todos los
casos, requiere de un compromiso decidido por parte
de la empresa para hacerse cargo éticamente de su
quehacer; es decir, asumir que su beneficio y lucro
no puede desvincularse de una gestión atenta a la
suerte de su fuerza laboral y de los distintos actores
sociales (consumidores, proveedores, intermediarios
y población directamente impactada por la actividad
empresarial) y políticos (en las distintas funciones y
niveles de gobierno que correspondan) con los que
se relaciona. La elaboración del balance social
3 Con las adaptaciones del caso, las organizaciones no lucrativas,
del sector público o de la sociedad civil, pueden –con las
adaptaciones del caso– disponer de los aportes de esta
herramienta para favorecer su gestión en términos socialmente
responsables.
contará con mejores recursos si descansa en un
seguimiento periódico a la actividad de la empresa,
por ejemplo, en cuestiones de contaminación del aire
sobre la población circundante a una actividad
extractiva a tajo abierto. Sobre su base se podrá
registrar, planear, organizar y dirigir la gestión social
de una empresa4.
Los beneficios de llevar a cabo balances sociales
son diversos según los distintos actores sociales
involucrados. Todos ellos tienen que ver con la
cuestión del desarrollo humano, entendido, en este
marco, como la preocupación integral por la
condición económica, socio-cultural, ciudadana y
afectiva de quienes tienen que ver con –y/o se ven
afectados por– el desempeño y el éxito de las
empresas. La lógica del balance social, como una
herramienta de la responsabilidad social de las
empresas, nos lleva a dejar de pensar en el lucro
como una suerte de fin en sí mismo que deja de lado
cualquier consideración (ética, cultural, política,
religiosa, etc.) que le sea ajena. De este modo,
permite que la empresa siga comprometida con la
eficiencia y eficacia de sus procesos sin dejar de ser
por ello socialmente responsable. El cuidado por los
grupos de interés internos y externos pasaría a ser
una consideración esencial para la empresa en el
entendido de que no es un plus que algunas
4 Véase la versión colombiana del “Manual de Balance Social”,
auspiciado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y
disponible en
http://www.oitandina.org.pe/documentos/colombia_manual_de_bal
ance_social.pdf
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Industrias Extractivas y Balance Social
33
empresas pueden permitirse a manera de un lujo, o
un resultado exclusivo de alguna intención santa,
sino el reconocimiento de que la suerte de la
empresa es indesligable de lo que ocurra con
aquellos grupos. Se rompe así con esa visión de la
vida empresarial que entiende la competencia como
contraposición irreductible, visión en la que la lógica
de “mío o tuyo” cede paso a una mirada por el
interés común de actores sociales distintos, siendo
uno de ellos la empresa y sus aportes a la
satisfacción de las necesidades humanas.
Una forma de regulación y auto regulación social
El balance social suele considerar las condiciones
sociales y demográficas del trabajador, las
condiciones de su actividad (jornada de trabajo,
salario, clima laboral), los servicios que les son
provistos por la empresa (salud, capacitación), la
transparencia organizacional y su sentido de
pertenencia. Hacia fuera de la organización, se debe
considerar la situación de las familias de los
trabajadores, así como identificar las circunstancias
de los jubilados, accionistas, consumidores,
competidores, acreedores, proveedores, gremios de
pertenencia, actores sociales del orden local,
regional o nacional, según sea el caso, con los
cuales la empresa se halla vinculada a partir de los
impactos de su actividad. También debe ser
considerada la relación con el sector público, los
medios de comunicación y las instancias de
formación profesional y generación de conocimiento
como las universidades e institutos superiores.
Finalmente, aunque no por ello menos importante,
esta visión integradora de la actividad empresarial
debe evaluarse permanentemente en relación con
sus impactos medioambientales.
Precisamente para el caso de las industrias
extractivas el balance social resultaría una
herramienta que podría contribuir a una evaluación
sistemática de los impactos de sus operaciones
sobre su medio social y natural. Su implementación y
la atención efectiva a sus resultados pasa por la
decidida reforma de la cultura empresarial en el
Perú, en la línea de cambiar el esquema antagonista
“tuyo o mío”, “o yo gano o tú ganas”, a favor de una
mirada integradora de las necesidades sociales y el
crecimiento económico. Se trata de un trabajo que le
corresponde a los distintos sectores sociales
impactados por la actividad empresarial, al Estado y
su promoción del desarrollo, a los medios de
comunicación y a la Academia, como parte del
compromiso con una cultura ciudadana de la
responsabilidad. Pero, especialmente, corresponde a
las propias empresas evaluar sus costos de
oportunidad y retornos de largo plazo que les puede
significar asumir la cuota de responsabilidad que les
corresponde en relación con sus grupos de interés
internos y externos, y las dinámicas de resistencia y
cooperación que se desprenden de ello. La peculiar
situación de las industrias extractivas resulta la
escena paradigmática de la necesidad de esta
reforma en nuestro país. No es tarea fácil ni
espontánea, pues con seguridad implicará redefinir
sus propios términos de medición de lo que es
rentable y lo que deja de serlo.
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Industrias Extractivas y Balance Social
34
Por supuesto, la tarea requiere esfuerzos
convergentes. Corresponde al Estado apuestas
fundamentales de regulación de la actividad
extractiva, por ejemplo, aumentando la presión
política para el cumplimiento de los Programas de
Adecuación y Manejo Ambiental por parte del
Ministerio de Energía y Minas, y el Ministerio del
Ambiente; o bien tomando medidas en el ámbito de
la política tributaria o negociando los términos de las
futuras concesiones para favorecer la gestión
socialmente responsable de las empresas –gestión
que es objeto de los balances sociales. Por último, la
contraparte social de estos balances en pro de una
industria extractiva socialmente responsable viene
dada por las iniciativas de vigilancia y participación
ciudadanas que debieran proceder de los sectores
sociales impactados por la actividad extractiva y las
organizaciones de la sociedad civil comprometidas
con este conjunto de preocupaciones. Su debida
capacitación y empoderamiento en pos de la
promoción de prácticas extractivas sostenibles
constituye la perspectiva de un control ciudadano
que no libre ni al azar del mercado ni a la
incontinencia de los agentes empresariales el destino
de nuestras futuras generaciones.
Industrias Extractivas y Balance Social
35
ABUNDANCIA DE RECURSOS NATURALES
Y POBREZA DE LA GENTE
Ismael Muñoz Portugal
Profesor del Departamento de Economía y de la
Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP
ace algunos años, Carlos Amat y León
escribió un libro llamado El Perú Nuestro
de Cada Día en el que expresa la siguiente
afirmación: “En el Perú la geografía manda. Somos
un país de montañas tropicales”. Cierto,
completamente. Además, también habría que decir
que tenemos una costa desértica con pequeños
valles bañados por ríos que nacen en la Cordillera de
Los Andes, justamente en la sierra peruana; y una
extensa selva que cubre la mayor parte del territorio
nacional.
La dinámica climática de nuestro país es compleja y
variada. Y por esta razón requiere de un tratamiento
muy sofisticado y planificado. Como pocos países
tenemos ante nosotros el inminente desafío de
realizar una gestión eficiente y equitativa del agua, el
cual será cada vez más un recurso escaso, como
resultado del calentamiento global y el cambio
climático mundial. También, quizá, pueda expresar
una parte del problema la forma en que la naturaleza
ha distribuido el agua que posee el territorio y la
población peruana.
Tenemos que el 97.8% del agua discurre por la
vertiente oriental, donde reside el 35 % de la
población. Este es un panorama de abundancia de
agua en relación a la población. Pero el 1.7% del
agua discurre por la vertiente del Pacífico, donde
reside el 60% de la población. En este caso es muy
H
ABUNDANCIA de recursos naturales
y POBREZA de la gente
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
36
poca agua para mucha gente. Y además, el 0.5% del
agua que tenemos en el país desemboca en la
vertiente del Titicaca, donde reside el 5% de la
población. Por supuesto, no contamos el agua del
mar, que para transformarse en agua potable o de
riego requiere de tecnologías muy caras y
sofisticadas.
Por otro lado, la diversidad biológica que es motivo
de tanto orgullo para los peruanos es una realidad
maciza y evidente, pero también un signo que
demanda una tarea de enormes proporciones, tanto
para conservarla como para que sea útil para la
gente. Hay muchos climas y zonas de vida en el
Perú, que cuenta con 28 climas de los 34 existentes;
y con 84 zonas de vida de las 104 que existen en el
mundo.
Además, el Perú es el cuarto país en superficie de
bosques tropicales (después de Brasil, Indonesia y
Congo); es el primer país en diversidad de recursos
genéticos de plantas domesticadas (182) como la
papa y el olluco; posee más de 4,400 plantas nativas
de uso conocido (1,200 son alimenticias; 1,408 son
medicinales); tiene cinco especies de fauna
domesticada; y ciertamente, el territorio nacional es
un banco de germoplasma. Estos datos que están en
el libro de Amat y León, son ya de por sí un desafío
para saber qué podemos hacer con tanta riqueza
natural; y evitar que la fragilidad de los ecosistemas y
la geología volcánica y sísmica, lo mismo que los
problemas derivados del recurso hídrico, se
conviertan en desastres naturales, que como señala
Máximo Vega-Centeno, son en realidad desastres
sociales.
Para preparar un curso sobre economía peruana
releí un libro que en 2005 escribió el profesor Jurgen
Schuldt. El título es muy sugerente de lo que
estamos escribiendo; y es una pregunta: ¿Somos
pobres porque somos ricos? El argumento es que las
economías subdesarrolladas con abundantes
recursos naturales crecen menos que las economías
que no disponen de tales recursos en abundancia.
Las diferencias en el crecimiento se miden por el PBI
per cápita. El autor señala que esta paradoja de la
abundancia es bastante clara desde los años 60s.;
pero que, aún más grave, el peor desempeño lo han
tenido las economías mineras.
Más todavía, otros autores, Jeffrey Sachs y Andrew
Warner escribieron un libro en 1995 donde acuñaron
el término denominado “la maldición de los recursos
naturales”. Explican que al realizar mediciones
econométricas entre países subdesarrollados, resulta
que una abundante dotación de recursos naturales
está relacionada a alta pobreza humana. No sería
por tanto acertada la famosa frase de Antonio
Raymondi para calificar al Perú como un “mendigo
sentado en un banco de oro”. Es posible pensar
entonces que sin el “banco de oro” quizá el Perú
tendría menos pobreza de su población.
Haciendo historia, sabemos que durante distintos
periodos de nuestra época republicana se han dado
varios momentos de bonanza, pero que llevaron al
fracaso de la economía peruana. Se trata de
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Abundancia de Recursos Naturales y Pobreza de la Gente
37
estrategias de desarrollo que no funcionaron, tal vez
porque estaban basadas en la confianza que genera
el abundante recurso natural al alcanzar buenos
precios en el mercado internacional. Así, tuvimos
períodos de auge gracias a la plata, al guano de
islas, al caucho de la selva, a la harina de pescado; y
es lícito preguntarse por la bonanza
macroeconómica de los últimos años, debido a los
altos precios internacionales del oro, el cobre y otros
minerales.
El problema económico con los recursos naturales
abundantes es que generan rentas extraordinarias
que inhiben el esfuerzo de la capacidad humana
para innovar y sobreponerse cuando existe escasez
de recursos. No hay, por tanto, desarrollo de la
tecnología, ni de instituciones equitativas ni tampoco
se cultivan valores de austeridad. Y esta situación
tiene un nombre técnico que se llama “enfermedad
holandesa”.
Acontece que cuando se elevan los precios de los
recursos naturales en el mercado internacional y el
país descubre nuevas fuentes o yacimientos de
minerales, petróleo o recursos primarios; y si estos
son el principal producto de exportación de la
economía, entonces se genera un “boom” primario
exportador. Esto trae un ingreso cada vez más
importante de divisas (dólares) para el país, situación
que lleva a deprimir el tipo de cambio en dólares y se
aprecia el tipo de cambio en la moneda nacional.
El resultado de lo anterior es la pérdida de
competitividad internacional de las demás ramas
transables de la economía, sobre todo de la industria
manufacturera; y, dadas las señales que emite el
mercado, se reasignan los recursos de inversión, los
cuales se desplazan de la industria hacia los
sectores primarios beneficiados por los altos precios,
y de no transables, como la construcción. El
problema principal es que los recursos se van de los
sectores que generan mayor valor agregado y
encadenamientos en la economía, ocasionando un
obstáculo para el empleo y el desarrollo.
Sin embargo, hay países que escaparon a la
“maldición de los recursos naturales” tales como
Canadá, Finlandia, Noruega, Finlandia y varios otros;
y más recientemente también existen países, como
Costa Rica, Botswana, Malasia o Mauricio, que están
desarrollando, utilizando de manera inteligente y
planificada los ingresos de divisas que se tienen por
la exportación del recurso natural en una mayor
inversión en capital humano, sobre todo en
educación y salud, pero también en desarrollo
tecnológico. Tenemos mucho que aprender de las
buenas experiencias.
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Abundancia de Recursos Naturales y Pobreza de la Gente
38
39
EL CAMINO JURÍDICO DE LA NATURALEZA
Y LOS CONFLICTOS SOCIALES
Lorenzo de la Puente Brunke
DELAPUENTE Abogados
a legislación sigue a los acontecimientos que
se van dando en la sociedad, y en el caso de
las normas ambientales eso es bastante
evidente. En algunos casos los puntos de ignición de
la legislación ambiental han ido apareciendo en el
ámbito del conocimiento científico; en otros, estos
puntos de ignición han tenido relación con accidentes
de consecuencias ambientales. Sin embargo,
siempre ha estado de por medio la intervención de la
ciudadanía, a partir del desarrollo de la conciencia
ambiental.
Pero la evolución de la legislación ambiental no está
siempre acompañada por la maduración de la
conciencia ambiental entre la ciudadanía, sino que a
veces ha respondido a criterios coyunturales de
preocupación ambiental por parte de algunos
sectores de la sociedad. Pareciera que esto es lo
que está sucediendo en el caso peruano. La
aprobación de varias de las normas legales de
contenido ambiental y referidas al aprovechamiento
de los recursos naturales, parecieran ser reacciones
a la coyuntura y presión social del momento, antes
que a una política ambiental de largo plazo. Sin
embargo, queramos o no, estas reacciones están
modelando nuestro Derecho hoy y determinando el
futuro del camino jurídico de la naturaleza.
L
El camino jurídico
de la NATURALEZA y
CONFLICTOS SOCIALES
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
40
El camino jurídico de la naturaleza: de un bien
material a uno intangible
El camino jurídico que ha seguido la naturaleza ha
significado una transformación en la disciplina del
Derecho. En este camino, sin entrar a distinguir el
tipo de legislación que se ha ido dando a lo largo de
los años, se pueden identificar al menos tres etapas.
Una etapa inicial que protegía a la naturaleza o al
ambiente de la misma manera como se protege a la
propiedad privada; luego, una etapa en la que ya se
reconoce a la naturaleza como un bien jurídico que
debe ser protegido por sí mismo; y, finalmente, una
etapa aún muy incipiente, que implica un severo
cambio en el Derecho ambiental: la etapa de la
sustentabilidad; la misma que nos llevaría a un
modelo de Derecho de la sustentabilidad que
sustituiría al Derecho ambiental como lo entendemos
hoy1. Sería un modelo integrador que atendería a las
necesidades de las personas, tanto materiales como
espirituales.
En la primera transición se ha pasado de un
concepto de naturaleza como si se tratase de la
propiedad privada, a un concepto de bien jurídico
protegido en sí mismo, en el cual el rol primordial del
Derecho es ser un instrumento para el ejercicio del
poder de policía del Estado. Mientras que en la
segunda transición, la cual se dirige hacia un
Derecho de la sustentabilidad, habría una
transformación desde lo específicamente ambiental
1 Ver WALSH, Juan Rodrigo, Editor. Ambiente, Derecho y
Sustentabilidad. La Ley. Buenos Aires. 2000.
hacia un concepto más amplio. Este camino seguido
por la naturaleza ha generado drásticos cambios de
orden teórico en el Derecho.
Un ejemplo de la dimensión legal de la etapa inicial
que protegía a la naturaleza de la misma manera
como se protege a la propiedad privada es el caso
del proceso judicial culminado en 1957 entre doña
Elvira Santa María de Bazo, representante de la
Testamentaría de don Juan Bazo Velarde, contra la
Cerro de Pasco Corporation, por indemnización de
daños causados por los humos de la Fundición de La
Oroya sobre su ganado de la Hacienda Jatunhuasi2.
Mientras que un ejemplo de la etapa en la que ya se
reconoce a la naturaleza como un bien jurídico que
debe ser protegido por sí mismo es la sentencia del 9
de febrero de 2009, recaída en el expediente Nº
03343-2007-PA/TC, en la cual el Tribunal
Constitucional declaró fundada una demanda de
amparo en defensa del ambiente interpuesta contra
tres empresas petroleras, suspendiendo las
actividades petroleras en el Lote 103, hasta que no
se cuente con el Plan Maestro del Área de
Conservación Regional Cordillera Escalera. Como un
ejemplo de cómo circunstancias diferentes a las
peruanas pueden llevar al Derecho ambiental y de
los recursos naturales por caminos quizás no
planeados para algunos, resalta la nueva
Constitución del Ecuador aprobada por referéndum
del 2008. Este texto que va más allá del concepto de
2 DE TRAZEGNIES, Fernando. La Responsabilidad
Extracontractual. Tomo II. Fondo Editorial de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, 1990. P. 336.
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
El Camino Jurídico de la Naturaleza y Conflictos Sociales
41
calidad de vida o que quiere enfatizar aspectos que
pudieran haber estado incluidos en éste, reconoce el
derecho de la población a vivir en un ambiente que
garantice el buen vivir, “sumak kawsay”. Además,
declara de interés público la prevención del daño
ambiental y la recuperación de los espacios
naturales degradados. Garantiza, también el derecho
de las personas a vivir en armonía con la naturaleza
o “Pacha mama”. Señala también que la “Pacha
mama” tiene derecho a que se respete integralmente
su existencia; y que son deberes y responsabilidades
de los ecuatorianos respetar los derechos de la
naturaleza. Sigue diciendo este texto constitucional
que para la consecución del buen vivir, son deberes
del Estado: producir bienes, crear y mantener
infraestructura y proveer servicios públicos; así como
promover e impulsar la ciencia, la tecnología, las
artes, los saberes ancestrales y en general las
actividades de la iniciativa creativa comunitaria,
asociativa, cooperativa y privada. Y para el mismo
fin, a las personas les corresponde producir,
intercambiar y consumir bienes y servicios con
responsabilidad social y ambiental.
Como vemos, el Derecho ha ido transformándose al
mismo paso que la ciencia ha ido demostrando el
valor de la naturaleza como sustento único y limitado
de la vida de las personas. Esta transformación se
ha dado en el ámbito internacional y en cada una de
las jurisdicciones nacionales; por lo que el Derecho
peruano no ha sido ajeno a esto y ha respondido con
la singularidad de la diversidad cultural y de
ecosistemas que impone nuestro territorio.
La continuación del camino jurídico de la naturaleza
en el Perú
Definitivamente, nuestro sistema legal no coincide
con algunos de los postulados de la nueva
Constitución del Ecuador que mencionábamos
arriba. En el Perú no cabe hablar de los derechos de
la naturaleza, aunque tengamos el caso aislado de
un reglamento que de manera inconstitucional se
refiere a los derechos de los canes3. ¿Llegaremos a
reconocerle a la naturaleza derechos? Eso no lo
sabemos, pero si sucede significará un fuerte golpe
de timón en el camino jurídico de la naturaleza en
nuestro derecho nacional.
Decíamos arriba que hubo una etapa inicial que
protegía a la naturaleza o al ambiente de la misma
manera como se protege a la propiedad privada;
luego, una etapa en la que ya se le reconoce como
un bien jurídico que debe ser protegido por sí mismo;
y, finalmente, una etapa aún muy incipiente, que
implicará un severo cambio en el Derecho ambiental:
la etapa de la sustentabilidad. ¿Qué significa esta
etapa? Nosotros la entendemos como la integración
de todo aquello relacionado al desarrollo integral de
cada persona, que va más allá de lo material y que
involucra también aquello que compromete la
consecución de su felicidad, independientemente de
las condiciones personales. Por eso, ya parecen
insuficientes los conceptos contenidos en términos
como el de “ambiente humano” acuñado en la
3 Artículo 5 del Reglamento de la Ley que Regula el Régimen
Jurídico de Canes, aprobado por Decreto Supremo 006-2002-SA.
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
El Camino Jurídico de la Naturaleza y Conflictos Sociales
42
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Humano de 1972 en Estocolmo; o el de “ambiente y
desarrollo” de la Cumbre de la Tierra llevada a cabo
en Río de Janeiro en 1992, hace ya casi 20 años.
Más allá de lo opinable que pueda ser lo dicho arriba,
los peruanos estamos siendo espectadores de
diversos conflictos sociales que tienen como
escenario –o pretexto- los aspectos ambientales y el
aprovechamiento de los recursos naturales. Y al
igual que en los Estados Unidos de los años 60 el
libro “La Primavera Silenciosa” de Rachel Carlson
fue un punto de ignición de la legislación ambiental;
en el caso nuestro los conflictos parecen ser un
punto de ignición relevante. Recordemos cómo el
primer reglamento ambiental para la exploración
minera publicado en 1998 fue la respuesta del Poder
Ejecutivo a los problemas entre algunas empresas
mineras y las comunidades, problemas que en la
mayoría de los casos escapaban a la materia
ambiental. Diez años después, la presión social logró
que algunos de los decretos legislativos del paquete
de normas en materia de recursos naturales
aprobadas por el Ejecutivo para la implementación
del TLC con Estados Unidos fueran derogadas o
modificadas.
En nuestro país aún falta que nos pongamos de
acuerdo en definir nuestro camino a la
sustentabilidad, para que luego el Estado peruano lo
lidere y lo plasme en una política nacional del
ambiente real. Pareciera que la ausencia de una
política ambiental real de la Administración,
sustentada en criterios científicos, ha estado llevando
a la naturaleza por caminos jurídicos que nadie los
había trazado con anticipación.
La acertada creación del Ministerio del Ambiente aún
no tiene el impacto deseado sobre nuestro marco
jurídico. Y parece lógico, porque insertado en el
Poder Ejecutivo aquel ministerio no tiene más
instrumentos que éste, instrumentos que se ven
mermados cuando en materia de aprovechamiento
de los recursos naturales hay sectores de la
población que no respetan ni a la ley ni a la
autoridad. Es en esta línea de ideas que pensamos
que el Derecho ambiental peruano está siendo
modelado, en parte, por los conflictos sociales. No
nos parece ni bueno ni malo, necesariamente, esa es
la realidad de nuestro país. Pero lo importante es
que el Poder Ejecutivo tenga y comparta con la
ciudadanía –al menos aquella que respeta la
legalidad- y con los demás niveles de gobierno –
regionales y municipales- una política ambiental real
y no sólo escrita en un texto aprobado por decreto
supremo.
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
El Camino Jurídico de la Naturaleza y Conflictos Sociales
43
LA CONFLICTIVIDAD SOCIOAMBIENTAL Y LOS INSTRUMENTOS DE
GESTIÓN SOCIAL Y AMBIENTAL
Vito Verna Coronado
Defensoría del Pueblo
a conflictividad en torno a las actividades
extractivas es un fenómeno social que,
lamentablemente, muchas veces desemboca
en procesos signados por la intolerancia y la
violencia. La violencia, como afirmaba Martin Luther
King, crea más problemas sociales que los que
resuelve. Además, y lo que es peor, se retroalimenta
a sí misma, generando espirales con niveles siempre
crecientes de violencia. Gandhi nos recordaba esta
particular dinámica del fenómeno con la frase “Lo
que se obtiene con violencia solamente se puede
mantener con violencia”.
Como sociedad y civilización nos orientamos hacia el
respeto de la dignidad humana y propugnamos la
vigencia de los derechos humanos fundamentales.
En tal sentido, nuestro sistema democrático debe,
necesariamente, desarrollar instituciones, normas e
instrumentos que sean capaces de resolver nuestras
disputas, desterrando para siempre la intolerancia de
nuestras relaciones sociales.
En tal sentido, eliminar la violencia de los conflictos
sociales demanda desde el Estado una respuesta
integral y contundente, capaz de generar la
composición de las controversias dentro de canales
institucionales y legales. Una actuación de esta
magnitud requiere de una política pública elaborada
L
La CONFLICTIVIDAD SOCIOAMBIENTAL
y los instrumentos de gestión
social y ambiental
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
44
y validada con el concurso de la sociedad
organizada.
Si entendemos por conflicto social una situación
potencialmente explosiva, en la cual las partes
perciben que sus necesidades o intereses, son
incompatibles, tenemos en primer lugar que ser
conscientes que nos enfrentamos fundamentalmente
a percepciones.
La percepción es una sensación que se forma en el
interior de la personas a partir de experiencias
materiales presentes o pasadas, valores y
sentimientos, y que no responden, necesariamente,
a una representación exacta de la realidad sensorial.
En este orden de ideas, la política pública que
diseñemos debe considerar que: tanto el marco
institucional, como los instrumentos de gestión y
principalmente sus operadores, deberán estar listos
para procesar adecuadamente sentimientos,
preconceptos, razones, intereses y necesidades de
la población.
Según cifras de la Defensoría del Pueblo, la principal
percepción que es identificada, entre las múltiples
causas de los conflictos socioambientales, es el
temor a la contaminación, presente en 68 de los 132
conflictos de este tipo (Reporte Nº 67 de Conflictos
Sociales). Asimismo, temores, sentimiento o razones
ligadas con la tierra y el agua suelen ser factores que
están presentes y que pueden complicar el
tratamiento y manejo de los conflictos de este tipo,
haciéndolos potencialmente muy peligrosos.
Hasta aquí podemos concluir que en la mayoría de
los casos la población expresa a través de sus
percepciones, temor y desconfianza, que muchas
veces encuentran explicación en su propia
experiencia o en la de un tercero.
En este escenario el rol principal de un Estado que
busca prevenir la violencia es, que duda cabe,
generar confianza y seguridad en la población, que
antes que opositora a un determinado proyecto, debe
ser vista como el motivo y el fin último de la
existencia y acción del Estado.
Algunos instrumentos que tendrían que empezar a
cumplir un importante papel en la tarea de generar
confianza y certezas en la población son: i) la
Evaluación de Impacto Ambiental, ii) la Consulta a
los Pueblos Indígenas, iii) la Participación Ciudadana
Ambiental y, iv) la Consulta Previa al propietario del
terreno superficial, entre muchos otros.
La Evaluación de Impacto Ambiental, cuyo marco
regulatorio acaba de ser completado luego de más
de 8 años desde que se aprobó la Ley del Sistema
Nacional de Impacto Ambiental, hoy no logra generar
confianza y seguridad, por el contrario, es motivo de
desconfianza y muchas veces sirve de escenario
para la violencia.
De otro lado, la inoperancia del proceso de consulta,
pese a que su necesidad deriva del derecho a la
consulta de los pueblos indígenas, reconocido por el
Perú en un convenio internacional ratificado hace
más de 15 años, lejos de haberse convertido en un
instrumento de diálogo y entendimiento social entre
peruanos, constituye, al igual que la Evaluación de
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
La Conflictividad Socioambiental y los Instrumentos de Gestión Social y Ambiental
45
Impacto Ambiental, el motivo mismo de la disputa y
la ruptura social.
Por su parte, la participación ciudadana en materia
ambiental, pese al tiempo transcurrido desde la
aprobación del Código del Ambiente en 1991,
registra un desarrollo incipiente dentro del Estado.
Ciertamente es en el sector Energía y Minas, donde
este instrumento ha experimentado avances
destacables, sin embargo, su aplicación aún transita
por el estadio meramente formalista.
Por último, el acuerdo previo que debe otorgar el
propietario del terreno superficial al operador minero
o energético para que este pueda iniciar actividades,
hasta hace poco tiempo, era escasamente conocido
por sus titulares, y era objeto de una débil fiscalizado
desde el Estado. A pesar que su marco regulatorio
se remontaba al año 1996. Afortunadamente, hoy es
OSINERGMIN la entidad estatal encargada de
realizar esta importante verificación.
No obstante, la ausencia de políticas públicas y la
debilidad de los instrumentos de gestión ambiental y
social reseñados, apreciamos en las cifras que
proporciona mensualmente la Defensoría del Pueblo,
que la frecuencia de los conflictos ambientales se ha
estabilizado desde abril de este año. Esta tendencia,
sin duda no es casual, muy probablemente responde
a la acción de los equipos de relacionamiento
comunitario de las empresas de sector, y en parte
también, a la creación dentro del Estado de órganos
especializados para atender la conflictividad social,
que tienen en el diálogo su instrumento más
importante de actuación.
Sin embargo, las mesas de diálogo pueden empezar
a mostrar signos de desgaste si su trabajo no es
gradualmente asumido o complementado por
mecanismos institucionalizados de gestión social y
ambiental. En tal sentido, los instrumentos de
gestión, como la evaluación de impacto ambiental, la
consulta a los pueblos indígenas, la participacipación
ciudadana ambiental, el acuerdo previo, entre otros,
deben ser prioritariamente fortalecidos por el Estado,
en aras de generar en forma permanente y sostenida
confianza y seguridad en nuestra población.
La Conflictividad Socioambiental y los Instrumentos de Gestión Social y Ambiental
46
Thomas Muller / SPDA/
CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES: APUNTES DESDE LA ECOLOGÍA
POLÍTICA
Juan Luis Dammert Bello
Profesor PUCP e investigador de la
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
os conflictos socio-ambientales en el Perú
representan, con 132 casos (103 activos y 29
latentes), el 46% del total de 286 conflictos
sociales registrados por la Defensoría del Pueblo al
31 de octubre de 2009.1 Los conflictos de otro tipo,
como los de conflictos locales (45 casos), laborales
(31 casos), y asuntos de gobierno nacional (26
casos), le siguen a los socioambientales con una
incidencia mucho menor.
Los conflictos socioambientales que reseña la
Defensoría en su último reporte hacen referencia a
1 Ver: Defensoría del Pueblo, Dirección de la Unidad de Conflictos
Sociales: Conflictos sociales conocidos por la Defensoría del
Pueblo al 31 de octubre de 2009. Lima: Defensoría del Pueblo,
2009. Disponible en:
http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2009/
Conflictos-Reporte-68.pdf
causas como el incumplimiento de compromisos,
contaminación del ambiente y en particular los ríos,
acceso a recursos hídricos, incertidumbre frente a
labores de exploración, falta de acuerdo en el uso de
terrenos comunales, discrepancias entre mineros
formales e informales, temor por los impactos de
grandes centrales hidroeléctricas y nuevos puertos,
desacuerdos respecto a propuestas de
compensación, negativa de pobladores de desocupar
un área natural protegida (en este caso el Bosque de
Pómac), negativa de ceder terrenos comunales para
torres de alta tensión, entre otros.
A pesar de que la Defensoría en su análisis señala
que “111 conflictos socioambientales (82%) tienen
como causa primordial la percepción de algún tipo de
afectación o riesgo ambiental” (Defensoría del
Pueblo 2009: 61), es preciso contextualizar esta
L
Conflictos Socioambientales:
apuntes desde la
ECOLOGÍA POLÍTICA
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
47
“percepción” de riesgo ambiental en variables
sociales mayores, particularmente el conflicto
distributivo que ha caracterizado al Perú
históricamente, y que es más dramático en zonas
rurales pobres donde llegan millonarias inversiones
extractivas de empresas trasnacionales. Economías
locales de pequeña escala2 se ven perturbadas por
la llegada de una operación extractiva de
dimensiones antes desconocidas, y lo que genera
conflicto es justamente la percepción de que la
empresa lucra con un determinado recurso, la
distribución es inadecuada, y para completar el
cuadro, quienes asumen los pasivos ambientales son
los pobladores locales que no se sienten
suficientemente beneficiados por la extracción de
recursos.
La dinámica de estos conflictos gira en torno al
control, uso y/o acceso al ambiente y sus recursos
naturales, por lo que los criterios puramente
ambientales (si hubo o no contaminación) son tan
solo un referente para comprenderlos. Considero que
un enfoque más integral para la comprensión de
estos conflictos es el de la ecología política. De
acuerdo con Martínez Allier (2009) la ecología
política estudia los conflictos por el acceso a
recursos naturales y servicios en relación con los
2 “En 123 de las localidades donde se desarrollan los conflictos
socioambientales existe algún nivel de pobreza, es decir, carencia
de alguno de los servicios básicos, o niveles críticos de
analfabetismo en mujeres, mortalidad infantil o desnutrición
crónica en niños. Incluso se observa que 97 casos se ubican en
las categorías de muy pobre y extremadamente pobre”.
(Defensoría del Pueblo 2009: 63)
impactos ambientales generados por inequitativos
sistemas de propiedad y desigualdades en el poder e
ingresos entre grupos humanos. Desde esta
perspectiva, la relación del hombre con la naturaleza
es una construcción social, determinada por
sistemas políticos, sociales y económicos que
trascienden el espacio local (Robbins 2004, Martinez
Allier 2009, Escobar 1999, Bebbington 2007).
En este contexto, ¿cómo se explica entonces que
estos conflictos por aprovechamiento de recursos se
respalden en discursos ambientalistas? A pesar de
que los pobladores locales pueden desarrollar
actividades poco amigables con el ambiente, sus
sistemas de producción locales son ambientalmente
inocuos, y con la llegada del gran capital estos
sistemas transitan hacia la sobreexplotación de
recursos naturales de los que dependen. Esto puede
conducir al crecimiento de la pobreza y, cíclicamente,
al incremento de la sobreexplotación de recursos.
(Robbins 2004).
Se produce entonces una “ecologización del
conflicto”. De acuerdo con Robbins (2004) y Martínez
Allier (2009), la ecología sirve como un referente
común para construir y cohesionar identidades para
la acción colectiva. Martínez Allier (2009) explica al
respecto que “(…) en muchos conflictos por
extracción de recursos o contaminación, los
personas pobres locales (indígenas o no) se alinean
a menudo del lado de la conservación, no tanto por
ser ambientalistas auto conscientes, sino por las
necesidades de su comunidad y sus valores
culturales”.
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política
48
El papel cohesionador y constructor de identidades
de la ecología no se mantiene tan solo en el espacio
local, sino que precisamente la ecología es un
referente político que puede ayudar a dar visibilidad
al conflicto y permitir que se generen redes
regionales, nacionales y hasta internacionales que
respalden la plataforma de lucha local. De la misma
manera en que las empresas extractivas se
respaldan en sus alianzas con el gobierno, grupos
empresariales y sectores de la prensa; las
comunidades afectadas apalancan sus estrategias al
vincularse con instituciones como la Coordinadora
Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería
del Perú (CONACAMI), otras ONG, sectores de la
Iglesia, partidos políticos, sectores de la prensa,
entre otros. Así, los problemas ambientales
rápidamente se “politizan”.
En este contexto, ¿cuál es la naturaleza de la
relación entre los principales actores de los conflictos
socioambientales? En el 2006 Bruno Revesz y
Alejandro Diez escribieron para la revista Perú Hoy,
de DESCO, el artículo El triángulo sin cúpula (o los
actores desregulados en los conflictos mineros. El
argumento central del artículo es que existe un
“triángulo ideal” en los conflictos mineros, compuesto
por el Estado, la empresa, y las comunidades
locales. La empresa preocupada por lucrar, la
comunidad por obtener los mayores beneficios y
menores perjuicios de la actividad extractiva, y el
Estado como el árbitro imparcial que dirime los
inevitables conflictos entre los otros dos actores. Sin
embargo, este “triángulo ideal” en la práctica no se
produce, en la medida en que el Estado no cumple el
rol de árbitro y mediador imparcial entre sus roles de
promover la inversión y garantizar el cumplimiento de
derechos de sus ciudadanos, por lo que se produce
la figura del “triángulo sin cúpula” y los “actores
desregulados” (Revesz y Diez 2006). Así, además de
tener problemas en la ejecución del gasto, el Estado
es incapaz de arbitrar correctamente en las
tensiones entre industrias extractivas y población.
En líneas generales, las disputas por recursos no
tienen un correlato adecuado de regulación estatal y
marco institucional que pueda canalizar la
conflictividad, sino que esta trasciende estos marcos
y genera escenarios de incertidumbre y violencia que
merman el estado de derecho. Si bien es inexacto
afirmar que el Estado se encuentra ausente,
considero que la oferta institucional del Estado, su
desmedida promoción de inversiones y su precaria
presencia efectiva en las distintas dinámicas
territoriales son factores que no solo no ayudan a
reducir sino que facilitan los altos niveles de
conflictividad socio-ambiental que registra el Perú
actualmente.
En resumen, considero que los conflictos
socioambientales deben comprenderse en el marco
del más amplio conflicto distributivo que caracteriza
al Perú, y que el enfoque de la ecología política es el
que da mayores pistas para esta comprensión.
Desde este enfoque podemos además comprender
las razones por las que se “ecologizan” y se
“politizan” estos conflictos, y también reflexionar
sobre el rol que puede jugar el Estado no solo en no
mitigar sino en incentivar este tipo de conflictos.
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política
49
EL CATASTRO INTEGRAL: UNA SOLUCIÓN A LOS
CONFLICTOS DE SUPERPOSICIÓN DE DERECHOS SOBRE RECURSOS
NATURALES
Renzo Castagnino Abásolo
DELAPUENTE Abogados
l analizar la Sentencia del Tribunal
Constitucional referida al caso del Área de
Conservación Regional Cordillera Escalera1,
donde los derechos de tres empresas para la
exploración de hidrocarburos se vieron afectados por
la creación de un Área de Conservación Regional,
saltan las siguientes interrogantes: ¿existe un
registro unificado de todos los derechos que se
pueden otorgar sobre una determinada área? ¿es
necesario contar con este registro unificado o existen
otros mecanismos más efectivos? Lamentablemente
la sentencia del Tribunal Constitucional no profundizó
1 Exp. Nº 03343-2007-PA/TC
sobre este aspecto el cual continúa generando serios
problemas de superposición de derechos, afectando
la inversión privada responsable en recursos
naturales entre otras actividades.
Como punto de partida debemos remitirnos a lo
señalado por la Ley Orgánica para el
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales, Ley 26821. En el artículo 14 de la referida
norma se establece que “los diversos registros
públicos sobre concesiones y demás modalidades de
otorgamiento de derechos sobre los recursos
naturales forman parte del Sistema Nacional de los
Registros Públicos”. Ahora bien, habría que
A
el CATASTRO INTEGRAL: una solución
a los conflictos de SUPERPOSICIÓN
de derechos sobre recursos naturales
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
50
determinar si efectivamente existen tales registros
para todas las concesiones y derechos que se hayan
otorgado sobre recursos naturales; sin embargo esto
no acaba allí, pues en caso estos registros
existiesen, sería necesario que cuenten con la
misma clase de datos y tengan perfectamente
determinada el área sobre el cual se hayan otorgado,
así como los efectos de estos en nuestro territorio.
No obstante, de la experiencia actual se deduce que
el solo hecho de tener inscrita la información en los
distintos registros no es suficiente para evitar los
problemas de superposición de derechos. Tal como
sucedió en el caso del Área de Conservación
Regional Cordillera Escalera, las tres empresas
petroleras tenían registrados sus derechos; sin
embargo y, a pesar de ello, se produjo una
superposición de derechos la cual habría sido
generada por una deficiente coordinación entre
Perupetro, el Gobierno Regional de San Martín,
SERNANP y el Ministerio de Agricultura.
Otro punto a tener en cuenta es la determinación de
la prelación de los derechos que puedan haberse
otorgado sobre una misma área de nuestro territorio.
En tal sentido, la Ley 26821 establece que las
normas que regulen el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales deberán señalar cuál es el
orden de prelación y determinar a quién le
corresponde el derecho en caso de la superposición
de derechos. Sin embargo, pareciera que esto
también resulta ser insuficiente ya que a pesar de
que el Reglamento de la Ley de Áreas Naturales
Protegidas2 señala en su artículo 116° el
procedimiento a seguir cuando se superpongan
Áreas Naturales Protegidas y actividades de
Hidrocarburos y Minería, igual se continúan
generando conflictos como el antes señalado.
Estando así las cosas y tomando en cuenta las
distintas experiencias sobre la superposición de
derechos, se puede pensar que tan importante como
contar con la información organizada de los derechos
otorgados en los registros, es la debida
implementación de los mecanismos de coordinación
entre los distintos sectores, cuyas entidades otorgan
derechos sobre los recursos naturales. Sin embargo,
a pesar de que la Ley 26821 señala expresamente
que es necesario que las normas que regulen el
aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales precisen los sectores competentes para la
gestión y coordinación con los demás sectores3,
pareciera que dicha disposición se quedó solo en el
papel o, como sucede muchas veces, se constituye
en un trámite más que aún no ha sido asimilado por
las entidades encargadas de otorgar derechos sobre
los recursos naturales. Lo mismo sucede con las
normas que determinan que los sectores
involucrados deberán emitir opinión previa a la
decisión final del sector correspondiente que vaya a
otorgar un derecho.
2 Aprobado por Decreto Supremo 038-2001-AG.
3 Artículo 13° de la Ley 26821, Ley Orgánica para el
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
El Catastro Integral: Una Solución a los Conflictos de Superposición de Derechos…
51
Entonces ¿qué necesitamos para evitar la
superposición de derechos sobre recursos naturales
que resultan ser incompatibles entre si? Es difícil
responder a esa pregunta, pero si analizamos la
situación veremos que el problema no se encuentra
ni en los registros de los derechos otorgados ni en la
determinación de la prelación de derechos, sino
principalmente en la coordinación entre los distintos
sectores. Parece que tal coordinación no se está
produciendo o, si se realiza, no se le está otorgando
la debida importancia. En este caso sería necesario
proponer algún mecanismo que pueda reemplazar la
coordinación o hacerla mas fácil y fluida. Una
posibilidad podría ser la existencia de un verdadero
catastro integral que recoja toda la información de los
distintos registros de derechos sobre recursos
naturales y que se encuentre administrado por una
sola entidad, evitando o facilitando, según sea el
caso, las coordinaciones entre los distintos sectores,
las cuales como ya hemos visto, hasta la fecha han
resultado ser ineficaces. Sólo faltaría determinar qué
entidad sería la más adecuada para administrar este
catastro integral; una opción podría ser el Ministerio
del Ambiente ya que cuenta con el conocimiento y
manejo en el tema de otorgamiento de derechos
sobre recursos naturales, pudiendo con su accionar
prevenir la mayoría de conflictos.
Por otro lado, es importante precisar que este
catastro integral no solo debería contener la
información de los derechos sobre los recursos
naturales, sino también todo aquel derecho que
pueda verse afectado por el otorgamiento de
derechos sobre los recursos naturales. En ese
sentido no se debe descartar la posibilidad de
unificar además los registros de propiedad y el
registro de los derechos de las comunidades
campesinas y nativas (con los cuales por cierto es
muy común que también ocurran superposiciones),
quienes tienen libre acceso a los recursos naturales
siempre que sean para satisfacer sus necesidades
de subsistencia y usos rituales, así como todo
registro de derechos que puedan verse afectados.
Sabemos que es difícil implementar un solo registro
(catastro integral) ya que los derechos sobre
recursos naturales no se otorgan sobre áreas iguales
ni sobre las mismas categorías, pues se tienen
derechos para explorar recursos del subsuelo, del
suelo mismo, de los recursos que se encuentran
sobre el suelo, etc. Sin embargo, allí se encuentra el
reto: buscar la forma de integrar todos los registros
de concesiones y derechos sobre recursos naturales,
así como de aquellos derechos reales que podrían
verse afectados para que, de ese modo, se puedan
evitar los conflictos que actualmente surgen por una
desorganización y falta de coordinación entre las
distintas entidades del Estado que otorgan estos
derechos. Esperemos se tome la importancia debida
a este tema no sólo para solucionar el conflicto una
vez ocurrido, sino para prevenirlo desde el inicio.
AÑO 1 NÚMERO I AGOSTO 2010
Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política
