CONSIGLIO DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO

SERVIZIO LEGISLATIVO

ufficio legale e gestione atti politici

L'ISTITUTO DEL RIMBORSO DELLE SPESE LEGALI SOSTENUTE DAI CONSIGLIERI DELLA PROVINCIA

AUTONOMA DI TRENTO NEI CONTENZIOSI INERENTI AD ATTI O FATTI CONNESSI ALL'ESPLETAMENTO DEL

MANDATO CONSILIARE

a cura di Gianna Morandi

Trento, 30 dicembre 2005

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L'ISTITUTO DEL RIMBORSO DELLE SPESE LEGALI SOSTENUTE DAI CONSIGLIERI DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO NEI CONTENZIOSI INERENTI AD ATTI O FATTI CONNESSI ALL'ESPLETAMENTO DEL MANDATO

CONSILIARE

PARTE PRIMA DISCIPLINA DELL'ISTITUTO E DELLE RELATIVE MODALITA' ATTUATIVE IN UN QUADRO GENERALE DI RAFFRONTO CON LA NORMATIVA STATALE, REGIONALE E PROVINCIALE, NONCHÉ CON I PRINCIPI ELABORATI DALLA DOTTRINA E DALLA GIURISPRUDENZA Indice

Par. 1. Disciplina dell'istituto del rimborso delle spese legali sostenute dai

consiglieri della Provincia autonoma di Trento – quadro di raffronto ..........................

pag. 2

Par. 2. Inquadramento generale dell'istituto del rimborso delle spese legali ...........................pag. 7

Par. 3. Principi generali in materia di rimborso delle spese legali sostenute da

dipendenti pubblici e da amministratori di enti locali – legislazione statale .................

pag. 8

Par. 4. Disciplina del rimborso delle spese legali sostenute da dipendenti e

amministratori – legislazione regionale ................................................................

pag. 12

Par. 5. Disciplina del rimborso delle spese legali sostenute da consiglieri regionali –

legislazione regionale ................................................................................................

pag. 15

Par. 6. Presupposti per il rimborso delle spese legali – applicazione dei principi

generali alla disciplina regolamentare prevista per i consiglieri della

Provincia autonoma di Trento .......................................................................................

pag. 18

Par. 7. Natura giuridica della situazione soggettiva del richiedente il rimborso delle

spese legali – tutela giurisdizionale...............................................................................

pag. 28

Par. 8. Iter istruttorio - liquidazione delle spese legali sostenute da un consigliere

provinciale .....................................................................................................................

pag. 30

PARTE SECONDA MODULISTICA

CONSIGLIO DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO

SERVIZIO LEGISLATIVO

ufficio legale e gestione atti politici

PARTE PRIMA

DISCIPLINA DELL'ISTITUTO E DELLE RELATIVE MODALITA' ATTUATIVE IN UN QUADRO GENERALE DI RAFFRONTO CON LA NORMATIVA STATALE, REGIONALE E PROVINCIALE, NONCHÉ CON I PRINCIPI ELABORATI DALLA DOTTRINA E DALLA GIURISPRUDENZA

1. DISCIPLINA DELL'ISTITUTO DEL RIMBORSO DELLE SPESE LEGALI

SOSTENUTE DAI CONSIGLIERI DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO – QUADRO DI RAFFRONTO

L'articolo 6 del Nuovo regolamento sul trattamento economico dei consiglieri e sugli

interventi a favore dei gruppi consiliari di cui alla deliberazione del Consiglio

provinciale 15 ottobre 2004, n. 17 (pubblicata sul bollettino ufficiale della regione del 9

novembre 2004, n. 45) disciplina l'istituto del rimborso delle spese legali sostenute dai

consiglieri provinciali, che non siano anche componenti della Giunta provinciale.

Il citato articolo statuisce: "1.Il Consiglio rimborsa ai consiglieri provinciali, che non sono anche componenti della

Giunta provinciale, le spese legali sostenute per la loro difesa in ogni tipo di giudizio,

quando siano stati coinvolti per fatti o atti connessi all'adempimento del loro mandato o

all'esercizio delle loro funzioni, se sono stati assolti con sentenza passata in giudicato,

prosciolti in istruttoria o comunque non sono risultati soccombenti.

2.Il rimborso è limitato alle spese sostenute per un solo difensore e per l'eventuale

domiciliatario. Il rimborso delle spese sostenute per consulenti tecnici è limitato ad un

consulente.

3.Il rimborso spetta anche dopo la cessazione dalla carica di consigliere. Il rimborso è

erogato previa richiesta dell'interessato e presentazione di parcelle conformi alle tariffe

forensi."

Trattasi di una disciplina nuova, di semplice articolazione sul piano procedurale, che

tiene conto delle recenti modifiche in materia elettorale, introdotte con la legge

provinciale 5 marzo 2003, n. 2 concernente "Norme per l'elezione diretta del Consiglio

provinciale di Trento e del Presidente della Provincia" (pubblicata sul bollettino

ufficiale della regione dd. 11 marzo 2003, n. 10, suppl. n. 1), disciplinante, in attuazione

di quanto previsto dall'articolo 47 dello statuto speciale, come modificato dall'articolo 4

della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, la forma di governo della Provincia, le

modalità di elezione del Consiglio provinciale e del Presidente della Provincia e di

nomina degli assessori, cui fa riscontro una marcata differenziazione di ruolo e status

del consigliere rispetto a quelli dell'assessore.

Anteriormente all'entrata in vigore del citato articolo 6 del Nuovo regolamento sul

trattamento economico dei consiglieri e sugli interventi a favore dei gruppi consiliari

mancava per i consiglieri della Provincia autonoma di Trento una regola generale

espressa sulla rimborsabilità delle spese legali, diversamente da quanto previsto per i

consiglieri della Provincia autonoma di Bolzano, in relazione ai quali è operante

l'articolo 8 del Regolamento delle indennità, dei compensi e rimborsi nonché delle

detrazioni in caso di assenza, di cui alla deliberazione del Consiglio del 31 gennaio

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1967, n. 2/163, articolo introdotto con deliberazione del Consiglio provinciale 10

maggio 1991, n. 7. (1)

I presupposti per l'applicazione della disciplina regolamentare sul rimborso delle spese

legali sostenute dai consiglieri della Provincia autonoma di Trento, fatto salvo quanto in

proseguio più diffusamente esposto (vedi paragrafo 6.), possono essere così individuati:

1. deve trattarsi di spesa legale sostenuta da consigliere, che non sia anche componente

dell'esecutivo (per i membri dell'esecutivo provinciale si applica la disciplina dettata

dall'articolo 92 della legge provinciale 29 aprile 1983, n. 12 concernente "Nuovo

ordinamento dei servizi e del personale della Provincia autonoma di Trento"). Tale

presupposto è da correlare alla disciplina prevista dall'articolo 8 della citata legge

provinciale 2/2003, che ha statuito l'incompatibilità dell'esercizio delle funzioni di

assessore, ad eccezione di quelle attribuite al vicepresidente della Provincia, con le

funzioni di consigliere provinciale, cui fa da corollario la regola della sospensione

dalla carica di consigliere per la durata dell'incarico del consigliere nominato

assessore;

2. il rimborso è riferito a spese legali sostenute in relazione a contenziosi inerenti ad atti

o fatti connessi all'adempimento del mandato o all'esercizio delle funzioni; è da

ritenere, pertanto, che esulino dalla disciplina in esame i contenziosi riconducibili al

giudizio elettorale, afferendo non tanto al novero delle cause connesse

all'adempimento del mandato consiliare, quanto piuttosto ad una fase prodromica,

precedente e costitutiva del mandato stesso, le cui implicazioni ineriscono allo status

di consigliere e alla legittimità dell'elezione.

3. il rimborso è limitato alle spese legali sostenute per la difesa del consigliere in ogni

tipo di giudizio in cui sia stato coinvolto per fatti o atti connessi all'adempimento del

mandato o all'esercizio delle funzioni; la dizione 'ogni tipo di giudizio' comprende

qualsiasi tipo di contenzioso in cui sia stato coinvolto il consigliere. Trattasi di

formulazione ampia, da intendersi essenzialmente riferita ai contenziosi civili, penali

amministrativi e di tipo contabile-erariale;

4. il rimborso delle spese legali è riferito ai giudizi nei quali il consigliere sia stato

coinvolto; la posizione processuale è, quindi, quella di convenuto. Il rimborso non è

ammesso in relazione ai giudizi promossi dal consigliere;

5. sul piano processuale il giudizio deve essersi concluso in senso favorevole. Deve

trattarsi di statuizione definitiva; ha infatti diritto al rimborso il consigliere che sia

stato assolto con sentenza passata in giudicato, prosciolto in istruttoria (segnatamente

sotto il profilo della responsabilità penale) o comunque non sia risultato

soccombente. Rilevante sul punto è la differenza con la disciplina dettata dall'articolo

92 della citata legge provinciale n. 12 del 1983, che, ai fini del rimborso, prescinde

(1) l'articolo 8 Regolamento del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano delle indennità, dei compensi e rimborsi nonché

delle detrazioni in caso di assenza, articolo introdotto con deliberazione del Consiglio provinciale del 10 maggio 1991, n. 7,

dispone:

"1. Ai consiglieri provinciali compete, anche dopo la cessazione dalla carica o dal mandato, su richiesta e su presentazione delle

parcelle determinate ai sensi delle vigenti tariffe professionali il rimborso delle spese legali, giudiziarie e peritali da questi

sostenute per la propria difesa in ogni tipo di giudizio, nel quale siano stati coinvolti in connessione all'adempimento del loro

mandato in qualità di consiglieri provinciali e all'esercizio delle relative funzioni, salvo i casi di condanna per azioni od

omissioni commesse con dolo o colpa grave.

2. Limitatamente alle richieste dei difensori o periti il Presidente del Consiglio provinciale può concedere degli anticipi sui costi di

cui al comma 1, sempre che il consigliere interessato si impegni a rimborsare i relativi importi in caso di condanna per dolo o

colpa grave.

3. Per ciascun grado di giudizio il rimborso delle spese legali è di norma limitato a quelle sostenute per un solo difensore e per

l'eventuale domiciliatario. Il Presidente del Consiglio provinciale può autorizzare, in via eccezionale, il rimborso delle spese

legali sostenute per due difensori, qualora il processo risulti di particolare complessità o rilevanza o attenga a diversi profili

disciplinari. Il rimborso delle spese peritali è limitato alle spese per un solo professionista, per singolo ramo o disciplina attinenti

all'oggetto della perizia."

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dal passaggio in giudicato della sentenza, essendo ammesso un rimborso frazionato

in relazione ai provvedimenti giudiziali adottati nei vari gradi di giudizio, salvo

rivalsa nei casi di condanna per azioni od omissioni commesse con dolo o colpa

grave dell'imputato convenuto in giudizio;

6. non sono ammesse anticipazioni, contrariamente a quanto previsto dal comma 4

dell'articolo 92 della legge provinciale n. 12 del 1983; il principio costituisce logico

corollario di quanto affermato al punto 5.; non si prospetta, pertanto, l'ipotesi che

l'amministrazione debba esperire la rivalsa di somme anticipate e già corrisposte per

la difesa legale, non essendo il rimborso delle spese suscettibile di frazionamento in

relazione alle singole fasi o gradi di giudizio in cui si articola il contenzioso;

7. il rimborso è limitato alle spese sostenute per un solo difensore e per l'eventuale

domiciliatario; analogamente il rimborso delle spese sostenute per consulenti tecnici

è limitato ad un consulente. Non sono ammesse deroghe;

8. non è richiesto, in ordine alla scelta del difensore, il comune gradimento o il previo

concerto con l'amministrazione o l'incarico da parte della medesima. Il difensore è,

quindi, scelto dal consigliere; trattasi, pertanto, di legale di sua fiducia;

9. sul piano procedurale il rimborso è subordinato ad una richiesta del consigliere, da

presentare a procedimento concluso, e alla verifica di conformità delle parcelle del

difensore scelto dal consigliere alle tariffe forensi;

10. il consigliere ha diritto al rimborso anche dopo la cessazione dalla carica.

Trattasi di disposizione similare a quella contenuta nella deliberazione dell'Ufficio di

Presidenza del Consiglio regionale 2 ottobre 1995, n. 96 (pubblicata sul bollettino

ufficiale della Regione 26 marzo1996 n. 15 – suppl. ord. n. 2) contenente "Testo

coordinato concernente specifiche provvidenze per l'attività del Consiglio regionale"

(Consiglio della regione Trentino – Alto Adige/Südtirol), disciplinante il rimborso delle

spese legali in favore dei consiglieri e degli ex consiglieri regionali.

L'articolo 5 della citata deliberazione, rubricato "Rimborso spese di giudizio",

modificato dalla deliberazione dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale 21

novembre 2001, n. 386 (pubblicata sul bollettino ufficiale della Regione 27 dicembre

2001, n. 53), dispone:

"1. Ai Consiglieri regionali, anche dopo la cessazione dalla carica o dal mandato,

compete, su specifica richiesta degli interessati e su presentazione delle parcelle

determinate ai sensi delle vigenti tariffe forensi, il rimborso delle spese legali da questi

sostenute per la propria difesa in ogni tipo di giudizio, nel quale siano stati coinvolti per

fatti o accuse connessi all'adempimento del loro mandato e all'esercizio delle proprie

pubbliche funzioni, e nel quale siano stati assolti con sentenza passata in giudicato,

prosciolti in istruttoria o non siano risultati soccombenti."

2. Il rimborso delle spese legali è limitato a quelle sostenute per un solo difensore e per

l'eventuale domiciliatario. Il rimborso delle spese sostenute per consulenti tecnici di

parte è limitato ad un consulente.

3. L'Ufficio di Presidenza valutato il tenore e la valenza, anche ai fini istituzionali, del

giudizio in cui è coinvolto il consigliere e sulla base di una preventiva e specifica

richiesta dell'interessato può autorizzare il rimborso delle spese legali per due difensori

oltre all'eventuale domiciliatario e per un massimo di due consulenti tecnici o per un

numero di consulenti non superiore a quello dei consulenti tecnici di ufficio e periti

nominati dal giudice, se superiori a due".

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Ne consegue, in relazione all'assetto tripolare della Regione Trentino – Alto

Adige/Südtirol, caratterizzato per espressa configurazione statutaria da una particolare

articolazione del Consiglio regionale, che risulta composto dai membri dei consigli

provinciali di Trento e Bolzano (articolo 25 dello statuto speciale di autonomia, come

modificato dall'articolo 4 della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2), costituiti

secondo autonome e differenziate procedure elettorali, che il singolo consigliere potrà

avanzare istanza di rimborso delle spese legali al rispettivo organo assembleare di

appartenenza o, in via alternativa, ma non cumulativa, al Consiglio regionale, laddove il

contenzioso in cui il consigliere sia stato coinvolto si riferisca ad atti o fatti inerenti alle

funzioni di consigliere regionale.

Per completezza è opportuno in questa sede fare riferimento alla disciplina sul rimborso

delle spese legali, dettata dall'articolo 92 della citata legge provinciale n. 12 del 1983, da

ultimo modificato dall'articolo 14 della legge provinciale 29 dicembre 2005, n. 20; (2)

tale disciplina, assai articolata quanto a procedure, ambito applicativo e soggetti

interessati, si applica al rimborso delle spese legali, peritali e di giustizia sostenute dai

seguenti soggetti e in relazione ai giudizi di seguito indicati:

� dipendenti della Provincia in relazione ai giudizi civili, penali e contabili nei quali

siano stati coinvolti per fatti o cause di servizio;

� Presidente della Provincia e assessori provinciali in relazione ai giudizi civili, penali e

contabili in cui siano stati coinvolti per fatti o cause connessi all'adempimento del

mandato e all'esercizio delle pubbliche funzioni e loro delegati, che siano coinvolti in

analoghi giudizi per fatti o cause connessi all'esercizio delle pubbliche funzioni

delegate, purché lo specifico atto di delega sia previsto da vigenti disposizioni di

legge;

� componenti, che non appartengano all'amministrazione, di commissioni o comitati

comunque denominati istituiti presso la Provincia;

(2) l'articolo 92 della legge provinciale 29 aprile 1983, n. 12 concernente "Nuovo ordinamento dei servizi e del personale della

Provincia autonoma di Trento", come da ultimo modificato dall'articolo 14 della legge provinciale 29 dicembre 2005, n. 20, dispone:

"1. La Provincia rimborsa le spese legali, peritali e di giustizia sostenute dai propri dipendenti per la difesa nei giudizi civili,

penali e contabili nei quali siano stati coinvolti per fatti o cause di servizio, salvo rivalsa nei casi di condanna per azioni od

omissioni commesse con dolo o colpa grave dell'imputato o convenuto in giudizio.

1 bis. Qualora dalla sentenza di condanna intervenuta nei giudizi penali e contabili di cui al comma 1 non risulti il grado di colpa, per

l'accertamento della sussistenza del requisito della colpa grave al fine di disporre il rimborso delle spese legali o la conseguente

rivalsa, la Giunta provinciale si avvale di una apposita commissione composta da tre membri particolarmente qualificati nel settore

giuridico e legale che esprime proposte motivate per tale scopo. La medesima commissione opera anche nel caso in cui la sentenza

sia in parte di condanna e in parte di assoluzione per proporre alla Giunta provinciale se ed in che proporzione debba avere luogo la

rivalsa di cui al comma 1. La commissione viene nominata dalla Giunta provinciale, che ne determina altresì le modalità di

funzionamento, e rimane in carica per la durata di tre anni: a tutti i componenti della commissione che esercitano la professione di

avvocato sono corrisposti i compensi stabiliti ai sensi dell'articolo 57 del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578

(Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore).

2. Il rimborso delle spese legali è limitato a quelle sostenute per un solo difensore e per non più di due consulenti tecnici.

3. Il rimborso delle spese legali può aver luogo anche allorquando il dipendente abbia usufruito dell'amnistia intervenuta prima

dell'esaurito accertamento giurisdizionale del reato ovvero in caso di accertata prescrizione del reato.

4. Il pagamento al dipendente interessato delle somme e delle eventuali anticipazioni richieste viene disposto dalla Giunta

provinciale, previa istruttoria curata dal servizio legale per gli affari contenziosi, dietro presentazione delle relative parcelle

corredate, ove occorra, di idonei documenti giustificativi.

5. Le norme di cui ai precedenti commi si applicano anche al presidente della Giunta provinciale ed agli assessori provinciali che

siano coinvolti in giudizi civili, penali e contabili per fatti o cause connessi all'adempimento del proprio mandato e all'esercizio delle

proprie pubbliche funzioni, nonché ai loro delegati che siano coinvolti in analoghi giudizi per fatti o cause connessi all'esercizio

delle pubbliche funzioni delegate, purché lo specifico atto di delega sia previsto da vigenti disposizioni di legge.

5 bis. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche per i procedimenti disciplinari nei quali i dipendenti della

Provincia siano coinvolti per iniziativa di organi esterni all'amministrazione provinciale quando la legge prescriva l'obbligo

dell'assistenza tecnico-legale di un difensore.

5 ter. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche ai componenti, che non appartengano all'amministrazione, di

commissioni o comitati comunque denominati istituiti presso la Provincia."

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� procedimenti disciplinari nei quali i dipendenti della Provincia siano coinvolti per

iniziativa di organi esterni all'amministrazione provinciale quando la legge prescriva

l'obbligo dell'assistenza tecnico-legale di un difensore.

Il rimborso, originariamente riferito alle spese sostenute per un massimo di due

difensori, è stato limitato, a seguito della modifica introdotta dalla citata legge

provinciale n. 20/2005, a quelle sostenute per un solo difensore e per non più di due

consulenti tecnici, fermo restando che la nuova disciplina si applica ai procedimenti e ai

giudizi instaurati dopo l'entrata in vigore della nuova disciplina. Il rimborso delle spese legali può aver luogo anche allorquando il dipendente o

l'amministratore abbia usufruito dell'amnistia intervenuta prima dell'esaurito

accertamento giurisdizionale del reato ovvero in caso di accertata prescrizione del reato.

Sul piano procedurale è previsto che il pagamento delle somme e delle eventuali

anticipazioni venga disposto dalla Giunta provinciale previa istruttoria curata dal

servizio legale per gli affari contenziosi.

Nell'ipotesi in cui dalla sentenza di condanna intervenuta nei giudizi penali e contabili

non risulti il grado di colpa, la Giunta provinciale, ai fini dell'accertamento della

sussistenza del requisito della colpa grave, e al fine di disporre il rimborso delle spese

legali o la conseguente rivalsa, si avvale di apposita commissione, composta da tre

membri particolarmente qualificati nel settore giuridico e legale, cui compete esprimere

motivate proposte; la medesima commissione opera anche nel caso in cui la sentenza sia

in parte di condanna e in parte di assoluzione per fare proposte alla Giunta provinciale

sull'eventuale rivalsa e relativa entità.

Con norma interpretativa contenuta nell'articolo 18 della legge provinciale 27 agosto

1999, n. 3 il legislatore provinciale ha precisato che l'articolo 92 della legge provinciale

n. 12 del 1983 si interpreta nel senso di riconoscere il rimborso anche delle spese legali,

peritali e di giustizia sostenute per la difesa nelle fasi preliminari di giudizi civili, penali

e contabili.

Merita in questa sede evidenziare che, non prevedendo il regolamento organico del

personale del Consiglio provinciale di cui alla deliberazione del Consiglio provinciale

25 novembre 1981, n. 11 alcuna disciplina sul rimborso delle spese legali sostenute dai

propri dipendenti per la difesa nei contenziosi nei quali siano stati coinvolti per fatti o

cause di servizio, trova applicazione anche nei loro confronti l'articolo 92 della legge

provinciale n. 12 del 1983, in virtù della norma di rinvio contenuta nell'articolo 2 del

citato regolamento organico.

La scarna ossatura dell'istituto del rimborso delle spese legali sostenute dai consiglieri

provinciali, come definito dal citato articolo 6 del Nuovo regolamento sul trattamento

economico dei consiglieri e sugli interventi a favore dei gruppi consiliari di cui alla

deliberazione del Consiglio provinciale 15 ottobre 2004, n. 17, non può prescindere, ai

fini di un'agevole e razionale gestione degli eventuali problemi applicativi,

dall'inquadramento dell'istituto in relazione alle sue finalità, da un'attenta verifica della

disciplina dettata a livello statale e regionale a favore di dipendenti, amministratori e

consiglieri regionali, e, infine dall'esame della giurisprudenza civile, penale,

amministrativa e contabile, peraltro copiosa, formatasi in materia.

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2. INQUADRAMENTO GENERALE DELL'ISTITUTO DEL RIMBORSO DELLE SPESE LEGALI

Le disposizioni legislative indicate al paragrafo 1., che, al pari di altre, riportate al

paragrafi 3., 4. e 5., consentono con discipline variamente articolate, ma accomunate

quanto a principi ispiratori e obiettivi, il rimborso delle spese legali sostenute da

dipendenti, amministratori e consiglieri da parte dei rispettivi enti pubblici di

appartenenza, costituiscono l'espressione di un principio generale dell'ordinamento,

riconosciuto dalla dottrina e dalla giurisprudenza, correlato, peraltro, a specifici

presupposti indicati al paragrafo 6., che potrebbe essere così enucleato:

il diritto di esigere il rimborso delle spese legali è riconosciuto a favore di coloro che,

investiti di una carica agiscono per un interesse non proprio, in quanto legittimamente

investiti (con mandato pubblico) del compito di realizzare interessi di altri centri di

imputazione giuridica (enti o altri organismi pubblici); in altri termini le conseguenze

economiche dei comportamenti assunti da chi agisce per curare un interesse altrui,

devono essere poste a carico del titolare dell'interesse medesimo, semprechè sussista un

"diretto interesse in proposito, da riconoscersi in tutti i casi in cui l'imputazione riguardi

un'attività svolta in diretta connessione con i fini dell'ente e sia in definitiva imputabile

all'ente stesso"; (3)

del resto l'attribuzione degli oneri relativi alla tutela giudiziale in via esclusiva al

soggetto che agisce per curare un interesse altrui si porrebbe in palese contrasto col

principio del divieto di 'locupletatio cum aliena iactura', proprio del diritto privato, ed

espresso in numerose disposizioni, di cui l'articolo 2041 del codice civile costituisce

norma di chiusura, volto a tener indenne ogni soggetto dai danni conseguenti

all'arricchimento acquisito, senza giusta causa, da terzi soggetti, siano essi pubblici o

privati. (4)

La 'ratio legis' dell'istituto del rimborso delle spese legali è da ravvisare, quindi,

nell'esigenza di salvaguardare il cittadino pubblico funzionario o pubblico

amministratore dagli oneri giudiziari sostenuti per la difesa nei contenziosi relativi

all'esercizio di compiti o attività istituzionali, purchè processualmente emerga

l'espletamento degli stessi senza violazione di doveri e senza conflitto di interessi con

l'amministrazione. (5)

In altri termini il principio di fondo sotteso alla disciplina sul rimborso delle spese legali

è quello di tenere indenni i soggetti che abbiano agito in nome e per conto, oltrechè

nell'interesse dell'Amministrazione, rimasti esenti da responsabilità, degli oneri

processuali sostenuti nei procedimenti giudiziari direttamente connessi alla funzione

pubblica ricoperta; ne consegue che tale requisito essenziale può ritenersi sussistente

solo laddove sia possibile attribuire, in quanto esista un nesso di strumentalità tra

l'adempimento del dovere e il compimento dell'atto, gli effetti dell'attività del soggetto,

che ha operato in modo lecito, direttamente all'Ente di appartenenza.

Questo significa che il fatto o l'atto oggetto del giudizio deve essere stato compiuto

nell'esercizio delle attribuzioni; occorre, quindi, che vi sia la riferibilità (sinallagmatica)

dell'azione e/o omissione alla carica espletata o all'ufficio ricoperto; in altri termini deve

(3) Cons. Stato, sez. VI, 22 novembre 2004, n. 7660 all'URL http://www.giustizia-amministrativa.it; vedasi inoltre Cons. Stato,

sez.V, 22 dicembre 1993, n. 1392 in Consiglio di Stato 1993, I, 1631 (4) Cons. Stato, sez. comm. spec., 6 maggio 1996, n. 4/96 in Consiglio di Stato 1997, I, 960 (5) Cons. Stato, sez. VI, 29 aprile 2005, n. 2041 all'URL http://www.giustizia-amministrativa.it

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sussistere "un comprovato collegamento tra l'agire del soggetto e il volere

dell'Amministrazione". (6) Costituisce, pertanto, onere dell'Amministrazione vagliare

con attenzione, alla luce delle risultanze del procedimento giudiziale, il requisito

normativo della connessione dei fatti addebitati con l'espletamento del servizio o dei

compiti istituzionali.

In virtù del rapporto di immedesimazione organica che lega l'Amministrazione al

titolare di un proprio organo sono imputati alla prima gli atti compiuti dal secondo

nell'espletamento delle funzioni istituzionali a questi demandate; peraltro tale

meccanismo giuridico di imputazione non opera illimitatamente; il rapporto di

immedesimazione organica viene infatti meno allorquando la persona fisica titolare

dell'organo abbia agito per un interesse proprio, personale ed egoistico o per fini

estranei ai compiti affidati e quindi, in definitiva, contrastanti con i fini istituzionali

dell'Amministrazione.

Per quanto riguarda la natura giuridica di tale obbligazione si possono citare alcuni

istituti previsti dai seguenti articoli del codice civile: 1720, che obbliga il mandante a

rimborsare al mandatario le anticipazioni fatte e a risarcire quest'ultimo dei danni subiti

a causa dell'incarico; 2031, che impone all'interessato di far propri gli effetti della

gestione dell'affare compiuta dal gestore e di rimborsargli le spese necessarie o utili;

1207, che riconosce al debitore il diritto di ottenere dal creditore in mora il risarcimento

dei danni e la restituzione delle spese sostenute per la conservazione e la custodia della

cosa oggetto della prestazione.

Le disposizioni citate costituiscono espressione del principio generale "cuius commoda

eius et incommoda": le conseguenze economiche dell'attività posta in essere da chi

agisce per la cura di un interesse altrui devono essere poste a carico del titolare

dell'interesse medesimo, fermo restando che l'assunzione da parte dell'ente pubblico

degli oneri difensivi, oltre ad assolvere alla funzione di ristoro per il dipendente o per

l'amministratore, svolge altresì, laddove sia emersa la liceità del comportamento, la

funzione di riconoscere la correttezza dell'azione amministrativa. (7)

3. PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI RIMBORSO DELLE SPESE LEGALI

SOSTENUTE DA DIPENDENTI PUBBLICI E DA AMMINISTRATORI DI ENTI LOCALI – LEGISLAZIONE STATALE

L'ordinamento ha preso in considerazione l'ipotesi che i pubblici dipendenti possano

essere coinvolti in un giudizio (civile, penale, amministrativo, contabile) in conseguenza

di atti e fatti connessi all'espletamento dei compiti d'ufficio, prevedendo in disposizioni

varie e sparse, riguardanti particolari settori del pubblico impiego, l'assunzione da parte

dell'amministrazione di appartenenza degli oneri per il patrocinio legale del dipendente,

ovvero il loro rimborso, purchè l'imputazione riguardi un'attività svolta dal dipendente

in diretta connessione funzionale con i propri compiti e non ci sia conflitto di interessi

(6) T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 20 dicembre 2004, n. 6498 all'URL http://www.giustizia-amministrativa.it (7) Cons. Stato, sez. III, 25 novembre 2003, parere n. 332/03 in Consiglio di Stato 2004, III, 1441; T.A.R. Abruzzo, sez. Pescara 03

giugno 2000, n. 438 all'URL http://www.giustizia-amministrativa.it; T.A.R. Liguria, sez. I, 22 agosto 2002, n. 882 all'URL

http://www.giustizia-amministrativa.it, T.A.R Puglia Lecce, sez. II, 20 luglio 1999, n. 671 in Tribunali Amministrativi

Regionali 1999, I, 4098. Vedasi altresì il commento alla citata decisione del Consiglio di Stato n. 2041/2005 Rimborso delle

spese legali ai pubblici dipendenti: il Consiglio di Stato ribadisce il principio della rimborsabilità solo per le sentenze di

assoluzione di Marianna Rubulotta all'URL http://www.giurisprudenza.it; vedasi inoltre Francesco Garri, Responsabilità civile

(responsabilità civile dei dipendenti pubblic), voce in Enciclopedia giuridica Treccani, Roma, 1991

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con l'ente medesimo (vedasi per il personale degli enti locali l'articolo 16 del decreto del

Presidente della Repubblica 1 giugno 1979, n. 191 concernente "Disciplina del rapporto

di lavoro del personale degli enti locali", l'articolo 22 del decreto del Presidente della

Repubblica 25 giugno 1983, n. 347 concernente "Norme risultanti dalla disciplina

prevista dall'accordo del 29 aprile 1983 per il personale dipendente dagli enti locali" e

l'articolo 67 del decreto del Presidente della Repubblica 13 maggio 1987, n. 268

concernente "Norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo sindacale, per il

triennio 1985-1987, relativo al comparto del personale degli enti locali"; per il personale

delle amministrazioni statali vedasi l'articolo 18 decreto legge 25 marzo 1997, n. 67

concernente "Disposizioni urgenti per favorire l'occupazione", convertito dalla legge 23

maggio 1997, n. 135). (8)

Il riconoscimento del diritto al rimborso delle spese legali sostenute a causa e

nell'occasione dello svolgimento di attività inerenti il mandato elettivo è previsto a

livello statale in modo frammentario e asistematico. In assenza di una norma specifica

di carattere generale è correlato dalla giurisprudenza all'articolo 51 della costituzione,

che riconosce il diritto di tutti cittadini dell'uno o dell'altro sesso di "…accedere agli

uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza secondo i requisiti

stabiliti dalla legge", precisando, altresì, al comma 3, che "Chi è chiamato a funzioni

pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di

conservare il suo posto di lavoro".

Si ricollega altresì al principio, fatto proprio dalla giurisprudenza, secondo cui chi

agisce per la realizzazione di un interesse non proprio, purché legittimamente investito

del compito di realizzare interessi appartenenti ad altri centri di imputazione giuridica

che lo hanno nominato od eletto, siano essi pubblici o privati, non deve sopportare gli

effetti svantaggiosi o dannosi dell'attività legalmente posta in essere (in forza di un

mandato pubblico) in favore di altri soggetti, ma deve, anzi, essere tenuto indenne dagli

oneri sopportati e dai danni subiti.

Costituiscono espressione del principio sopra enunciato le regole stabilite dal codice

civile (articolo 1720) per il mandato, secondo cui il mandatario ha diritto di esigere dal

mandante, oltre al compenso ed al rimborso delle spese, il risarcimento dei danni subiti

a causa dell'incarico, principio costituente, a sua volta, un chiaro enunciato della regola

generale del bilanciamento dei beni e degli interessi, (9) nonché la disciplina dettata dal

codice civile in relazione a vari istituti, tra i quali la tutela, la curatela, l'eredità giacente,

la curatela fallimentare, l'amministrazione delle società, associazioni e fondazioni.

(8) l'articolo 18 del decreto legge 25 marzo 1997, n. 67 concernente "Disposizioni urgenti per favorire l'occupazione", convertito

dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, rubricato "Rimborso delle spese di patrocinio legale", prevede il rimborso delle spese legali

relative ai giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni

statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e

conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello

Stato. Precisa, altresì, che le amministrazioni interessate, sentita l'Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del

rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità. La norma è stata ritenuta applicabile

in via retroattiva (Cons. Stato, sez. III, 28 luglio 1998, n. 903/98 in Consiglio di Stato, 1999, I, 332, TAR Veneto, sez. I, 17

febbraio 2000, n. 835 all'URL http://www.giustizia-amministrativa.it) e anche in via estensiva agli amministratori [TAR Lazio,

sez. III, 7 giugno 2002, n. 5352 in Tribunali Amministrativi Regionali 2002, I, 2332 e TAR Abruzzo, sez. Pescara, 3 giugno

2000, n. 438 (vedasi nota 7)] (9) vedasi Corte dei conti, sez. II, 18 dicembre 1986, n. 275 in Rassegna Amministrativa Sanità 320

- 10 -

I predetti principi sono stati fatti propri dalla più autorevole giurisprudenza contabile,

che ha evidenziato come non vi siano elementi ostativi all'applicazione di dette regole

"anche nel caso di preposizione di persone fisiche ad un ente pubblico, in forza di

un'investitura ad una carica cosiddetta onoraria, in base cioè ad un rapporto che,

benché volontariamente accettato, non abbia il carattere dell'esercizio di un'attività

professionale…", con la conseguenza "che anche i componenti degli organi statutari

degli enti pubblici hanno, in linea di principio, titolo a ricevere il rimborso delle spese

ed il risarcimento dei danni sofferti per adempiere fedelmente il proprio mandato". (10)

Anche il Consiglio di Stato ha riconosciuto l'applicabilità delle regole tratte dal codice

civile agli amministratori degli enti locali e ai titolari di organi amministrativi non

dipendenti dall'ente, facendo altresì riferimento alla disciplina dettata dalle sopra citate

norme relative ai pubblici dipendenti (articoli 16 d.p.r. n. 191 del 1979, 22 d.p.r. n. 347

del 1983 e 67 d.p.r. n. 268 del 1987), ritenute estensibili agli amministratori di enti

locali in via analogica, considerata la natura di pubblici funzionari a questi riconosciuta

dalla giurisprudenza; tali disposizioni non possono, del resto, essere intese come una

deroga al principio della personalità della responsabilità penale di cui all'articolo 27

della costituzione, ma semmai come un'affermazione della coincidenza degli interessi

facenti capo, nelle fattispecie considerate, al dipendente inquisito e all'Amministrazione

di appartenenza. (11)

I suddetti principi affermati dalla giurisprudenza contabile e amministrativa trovano una

conferma sul piano legislativo nella disciplina dettata dall'abrogato articolo 11 del Regio

Decreto 3 marzo 1934, n. 383, recante "Testo unico della legge comunale e

provinciale", laddove stabiliva, con riferimento agli amministratori degli enti locali, che

la gratuità dell'ufficio non esclude il rimborso delle spese che l'investito dell'ufficio

stesso sia obbligato a sostenere per l'esercizio delle sue funzioni; in termini analoghi

disponeva l'abrogato articolo 285, primo comma, del Testo unico 4 febbraio 1915, n.

148, il quale, premesso che le funzioni degli amministratori sono gratuite, concedeva

comunque il rimborso delle spese forzose sostenute dagli amministratori stessi.

Un principio analogo, seppure espresso con una formulazione non altrettanto chiara, è

ricavabile dall'articolo 77 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 concernente

"Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali" che, nel disciplinare lo status

degli amministratori locali, al comma 1 statuisce: "La Repubblica tutela il diritto di ogni

cittadino chiamato a ricoprire cariche pubbliche nelle amministrazioni degli enti locali

ad espletare il mandato, disponendo del tempo, dei servizi e delle risorse necessari ed

usufruendo di indennità e di rimborsi spese nei modi e nei limiti previsti dalla legge."

(10) Corte dei conti, sez. riun., 5 aprile 1991, n. 707/A, in Rivista della Corte dei Conti 1991, 72 e Corte dei conti, sez. giurisd.

regione Piemonte, 4 febbraio 2004, n. 61 all'URL http://www.corteconti.it (11) Cons.Stato, sez. V, 14 aprile 2000, n. 2242 in Foro Amministrativo 2000, n. 1312; Cons. Stato, sez. comm. spec., 6 maggio

1996, n. 4 (vedasi nota 4)

Cons. Stato, sez. V, 17 luglio 2001, n. 3946 all'URL http://www.giustizia-amministrativa.it; TAR Abruzzo sez. Pescara 3

giugno 2000, n. 438 (vedasi nota 7) il quale afferma: "il collegio è del parere (che nell'interpretazione delle norme…), più che il

criterio soggettivo, con riferimento alle distinte categorie, debba essere seguito quello oggettivo, che richiama all'attenzione

dell'interprete il rapporto organico da cui sia i dipendenti che gli amministratori sono legati all'ente, rapporto che evidenzia

indubbiamente l'analogia delle situazioni e giustifica, quindi, l'estensione della disciplina in argomento. In effetti, come sostiene

la difesa di parte ricorrente, sia i dipendenti che gli amministratori sono chiamati a rispondere, nelle circostanze previste dalla

norma, in ragione di un rapporto che li lega all'ente, il quale, a prescindere dalla relativa natura, li pone su un piano di

immedesimazione organica che non giustificherebbe una diversità di trattamento."

- 11 -

Incidentalmente si rileva che l'articolo 86, comma 5, del citato decreto legislativo n. 267

del 2000 autorizza i comuni, le province, le comunità montane, le unioni di comuni e i

consorzi fra enti locali ad assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti

all'espletamento del loro mandato. Trattasi di formulazione identica a quella contenuta

nell'articolo 23 della legge 27 dicembre 1985, n. 816 concernente "Aspettative, permessi

e indennità degli amministratori locali", abrogata dall'articolo 274 del citato decreto

legislativo n. 267 del 2000.

Si può pertanto ritenere che l'ordinamento riconosca l'esistenza di un diritto

dell'amministratore dell'ente locale coinvolto in un procedimento giudiziale per fatti

inerenti la carica ricoperta ad ottenere il rimborso delle spese di difesa sostenute per

adempiere fedelmente al mandato, purchè il giudizio si sia concluso con il

riconoscimento dell'assenza di responsabilità del funzionario onorario; trattasi, pertanto,

di un diritto non incondizionato, ma legato ad alcuni presupposti, tipici ed indefettibili,

che l'amministrazione è vincolata ad accertare ai fini di una corretta gestione della

finanza pubblica.

L'idoneità dell'articolo 1720 del codice civile ad essere applicato in via analogica a

fattispecie strutturalmente diverse, ma caratterizzate da elementi similari, ai sensi

dell'articolo 12 delle preleggi, con riferimento, tra l'altro, alla posizione degli

amministratori di società di capitali e alla loro relazione con la persona giuridica per

conto della quale esplicano l'incarico, affermata dalla Cassazione, anche per evitare un

assetto normativo contrastante con il principio di uguaglianza di cui all'articolo 3 della

costituzione, (12

) ha contribuito al superamento dell'orientamento secondo cui

l'investitura, per elezione o nomina, ad una carica pubblica onoraria non potesse essere

ricondotta al concetto di rappresentanza giuridica, partendo dalla premessa che il

concetto di rappresentanza politica o istituzionale, proprio delle cariche elettive, dovesse

essere inteso in un'accezione diversa da quella propria dell'istituto della rappresentanza

giuridica.

In ordine alla disciplina del rimborso delle spese legali sostenute dagli amministratori

relativamente ai giudizi in cui siano stati coinvolti nel corso dell'espletamento del

mandato rileva inoltre l'articolo 3, comma 2 bis, del decreto legge 23 ottobre 1996, n.

543, concernente "Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti",

convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, il quale dispone che "In caso di

definitivo proscioglimento … le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio

della Corte dei conti sono rimborsate dall'amministrazione di appartenenza".

La citata disposizione è di significativa importanza, in quanto si riferisce a tutti i

soggetti sottoposti al giudizio senza distinguere fra dipendenti ed amministratori, fatto

salvo il limitato ambito applicativo, riferito al giudizio contabile, caratterizzato da

presupposti sostanziali e da regole procedurali del tutto peculiari. (13)

A diversa conclusione sembra essere giunta la Suprema Corte di Cassazione che,

riferendosi a tale norma, ha asserito che "l'effetto perseguito dalla legge non è quello di

porsi come disposizione speciale rispetto alla disciplina generale del fenomeno come si

(12) Cassazione civile, sez. unite, 14 dicembre 1994, n. 10680, in Foro Italiano 1995, I, 1485; Corte dei conti, sez. riunite, 18 giugno

1986, n. 501/A in Nuova Rassegna 1988, 160; Cons.Stato, sez. V, 14 aprile 2000, n. 2242 (vedasi nota 11) (13) Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2000, n. 2242 (vedasi nota 11)

- 12 -

presenta nei giudizi ordinari, ma quello di stabilire una disciplina surrogatoria di

quello". (14)

Merita in questa sede rilevare che la Corte costituzionale ha ritenuto che la previsione

legislativa di una disciplina differenziata in materia di oneri di difesa sostenuti dai

dipendenti rispetto agli amministratori, non si ponga in contrasto con la costituzione,

posto che le due posizioni non sono equiparabili per la diversità del rapporto che lega i

dipendenti e gli amministratori all'ente di appartenenza: subordinato per i dipendenti,

onorario per gli amministratori. La Corte ha in buona sostanza rimesso al legislatore la

facoltà di limitare il previsto beneficio ai soli dipendenti ovvero estenderlo anche agli

amministratori, riconoscendo la legittimità di entrambe le scelte normative. (15)

4. DISCIPLINA DEL RIMBORSO DELLE SPESE LEGALI SOSTENUTE DA DIPENDENTI E AMMINISTRATORI – LEGISLAZIONE REGIONALE Le regioni hanno disciplinato la materia del rimborso delle spese legali sostenute dai

propri dipendenti e amministratori con varie leggi caratterizzate da differenziate

previsioni in ordine alle modalità applicative dell'istituto. (16)

(14) Cassazione civile, sez. unite, 12 novembre 2003 n. 17014 in Rivista della Corte dei Conti, 2003, II, 217 (15) Corte costituzionale 8 giugno 2000, n. 197 all'URL http://www.cortecostituzionale.it ha dichiarato non fondata la questione di

legittimità costituzionale dell'articolo 39 della legge della regione Sicilia 29 dicembre 1980, n. 145, sollevata in un giudizio di

legittimità costituzionale in via incidentale: "Nell'ambito dell'organizzazione dell'ente di appartenenza, mentre la posizione del

dipendente è caratterizzata dal rapporto di subordinazione, nel quale il dipendente conferisce all'ente le proprie energie

lavorative, ciò non avviene per gli amministratori, la cui immedesimazione organica con l'ente si basa su un rapporto che non è

di lavoro subordinato. Sussistendo quindi, anche nelle ipotesi in cui le due figure possono apparire più vicine, un elemento

differenziale, è ben possibile per il legislatore costruire una disciplina diversificata in materia di indennizzabilità degli oneri di

difesa sopportati dal dipendente - in conseguenza di un procedimento per il quale sia dichiarato non responsabile - senza

superare i limiti posti alla sua discrezionalità, nella quale, peraltro, rientra appieno limitare il beneficio ai soli dipendenti ovvero

estenderlo anche agli amministratori. Non è pertanto fondata, in riferimento all'articolo 3 della costituzione la questione di

legittimità costituzionale dell'articolo 39 della legge regionale 29 dicembre 1980, n. 145 (della Regione Sicilia) denunziato nella

parte in cui non prevede che il diritto all'assistenza legale, riconosciuto ai dipendenti che siano soggetti a procedimenti di

responsabilità civile, amministrativa o penale, in conseguenza di fatti ed atti connessi all'espletamento del servizio e dei compiti

di ufficio, sia esteso agli amministratori per fatti e atti connessi all'esercizio delle loro funzioni, pur in assenza di un rapporto di

dipendenza.";

sulla legittimità delle norme che prevedono espressamente l'assunzione a carico dell'Amministrazione delle spese per il

patrocinio legale del dipendente, ovvero il loro rimborso, per cause relative ad attività connesse all'espletamento dei doveri di

ufficio la Corte costituzionale non ha sollevato dubbi di sorta, avendo la stessa espressamente rilevato che lo Stato, difendendo

il dipendente difende anche se stesso; anzi lo Stato si tutela, in forma preventiva, in rapporto alla responsabilità civile cui è

tenuto per le azioni compiute dal dipendente in violazione di diritti di terzi ai sensi dell'articolo 28 della costituzione; vedasi

Corte Costituzionale 17 luglio 1974, n. 233 all'URL http://www.cortecostituzionale.it. (16) Senza alcune pretesa di completezza ricordo:

Regione Abruzzo l.r. 18 dicembre 1987, n. 97 "Norme sullo Statuto del personale in attuazione dell'accordo nazionale per il triennio

1985-1987" (articolo 57). Per l'interpretazione della norma si veda l'art. unico della legge regionale n. 6 del 1995

l.r. 12 agosto 1998, n. 71 "Patrocinio legale e ripartizione delle spese di giudizio"

Regione Basilicata l.r. 25 luglio 1974, n. 16 "Strutturazione degli uffici regionali, ruolo organico e trattamento economico del

personale" (articolo 79)

l.r. 18 maggio 1988, n. 21 "Recepimento dell'accordo contrattuale per il triennio 1° gennaio 1985 - 31 dicembre 1987 concernente il

personale delle regioni a statuto ordinario"

l.r. 25 luglio 1997, n. 34 "Spesa di giudizio di responsabilità degli Amministratori regionali"

Provincia autonoma di Bolzano l.p. 9 novembre 2001, n. 16 "Responsabilità amministrativa degli amministratori e del personale

della Provincia e degli Enti provinciali

Regione Calabria l.r. 30 maggio 1980, n. 15 "Disposizioni sull'ordinamento dei livelli funzionali e sul trattamento giuridico ed

economico degli impiegati regionali. Recepimento dell'accordo relativo al contratto nazionale per il personale delle regioni a statuto

ordinario, per il periodo 1° gennaio 1976-31 dicembre 1978" (articolo 33)

l.r. 14 aprile 1988, n. 14 "Norme sullo stato giuridico e sul trattamento economico del personale regionale in attuazione dell'accordo

nazionale per il triennio 1985/1987 (articolo 51)

l.r. 22 settembre 1998, n. 10 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 1998 e pluriennale 1998/2000 della Regione

Calabria (Legge finanziaria) (articolo 2)

Regione Campania l.r. 17 marzo 1981, n. 12 "Disposizioni sullo stato giuridico e sul trattamento economico dei dipendenti regionali

in attuazione del primo accorto contrattuale per il personale delle Regioni a Statuto ordinario" (articolo 46)

l.r. 16 novembre 1989, n. 23 "Stato giuridico e trattamento economico del personale per il triennio 1985-1987" (articolo 49)

Regione Emilia-Romagna l.r. 26 luglio 1997, n. 24 "Disposizioni integrative della legge regionale 14 aprile 1995, n. 42, e successive

modificazioni" (articolo 1)

- 13 -

Dall'esame della normativa statale e regionale emerge che la materia è stata oggetto di

disciplina variamente definita quanto a modalità procedurali e limiti quantitativi al

rimborso degli oneri defensionali, fermo restando l'unicità del presupposto, costituito

dalla connessione dei fatti o atti compiuti dal dipendente o dall'amministratore con

l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e quello della

conclusione del giudizio con sentenza o provvedimento di esenzione da responsabilità.

Il rimborso delle spese legali sostenute dai dipendenti per fatti connessi a compiti

d'ufficio non costituisce, peraltro, un obbligo a cui siano tenute tutte le amministrazioni

pubbliche in relazione a qualsiasi categoria di soggetti che operino alle loro dipendenze;

trattasi di scelta operata di volta in volta e caso per caso da specifiche disposizioni, che

ne disciplinano l'estensione e le modalità applicative in relazione all'assetto

organizzatorio dell'ente, alla tipologia delle attività per le quali è previsto il patrocinio e

alle modalità di concorso nelle spese legali affrontate dal dipendente. (17)

l.r. 26 novembre 2001, n. 43 "Testo unico in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nella regione Emilia-Romagna"

(articolo 23)

Regione Friuli-Venezia Giulia l.r. 31 agosto 1981, n. 53 "Stato giuridico e trattamento economico del personale della Regione

autonoma Friuli-Venezia Giulia" (articolo 151)

l.r. 16 giugno 1983, n. 57 "Disposizioni attuative dell'articolo 18 della legge 11 novembre 1982, n. 828, per la sistemazione del

personale precario assunto per le esigenze della ricostruzione e per le necessità dell'assistenza, nonché interpretazione autentica del

secondo comma dell'articolo 151 della legge regionale 31 agosto 1981, n. 53 e successive modifiche ed integrazioni" (articolo 10)

Regione Lazio l.r. 2 maggio 1995, n. 19 "Disposizioni in materia di indennità dei consiglieri regionali" (articolo 9-bis)

Regione Liguria l.r. 16 ottobre 1979, n. 34 "Disposizioni sullo stato giuridico e sul trattamento economico dei dipendenti della

Regione Liguria (articolo 27)

l.r. 9 novembre 1987, n. 32 "Disposizioni sullo stato giuridico ed economico dei dipendenti regionali" (articolo 48)

Regione Lombardia l.r. 23 luglio 1996, n. 16 "Ordinamento della struttura organizzativa e della dirigenza della Giunta regionale

(articolo 5-bis)

Regione Piemonte l.r. 18 aprile 1989, n. 21 "Norme sul patrocinio legale a favore di dipendenti e amministratori regionali per fatti

connessi all'espletamento dei compiti d'ufficio"

l.r. 7 giugno 1989, n. 34 "Disciplina dello stato giuridico e del trattamento economico del personale regionale in attuazione

dell'accordo sindacale di comparto, per il triennio 1985/1987 (articolo 49)

Regione Puglia l.r. 13 marzo 1980, n. 16 "Disposizioni sull'ordinamento dei livelli funzionali e sul trattamento giuridico ed

economico dei dipendenti regionali, in attuazione dell'accordo relativo al C.N. per il personale delle regioni a Statuto ordinario"

(articolo 36)

l.r. 13 aprile 1988, n. 13 "Norme per la disciplina del trattamento giuridico ed economico del personale regionale per il triennio

1985-1987 (Accordo nazionale del 12 febbraio 1987) (articolo 56)

Regione Sardegna l.r. 17 agosto 1978, n. 51 "Ordinamento degli uffici e stato giuridico del personale regionale" (articolo 48)

l.r. 8 marzo 1997, n. 8 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria 1997)"

(articolo 51)

l.r. 22 aprile 2002, n. 7 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria 2002)"

(articolo 30)

Regione Sicilia l.r. 29 dicembre 1980, n. 145 "Norme sull'organizzazione amministrativa e sul riassetto dello stato giuridico ed

economico del personale dell'Amministrazione regionale" (articolo 39)

l.r. 23 dicemre 2000, n. 30 "Norme sull'ordinamento degli enti locali" (articolo 24)

Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol D.P.Reg. 1 febbraio 2005, n. 2/L "Testo unico delle leggi regionali sull'ordinamento del

personale dei comuni della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige" (articolo 29)

Provincia autonoma di Trento l.p. 29 aprile 1983, n. 12 "Nuovo ordinamento dei servizi e del personale della Provincia autonoma di

Trento

Regione Valle d'Aosta l.r. 21 agosto 1995, n. 33 "Norme sulle indennità spettanti ai membri del Consiglio e della Giunta e sulla

previdenza dei consiglieri regionali"

l.r. 23 agosto 1996, n. 26 "Modificazioni alla legge regionale 21 agosto 1995, n. 33 (Norme sulle indennità spettanti ai membri del

Consiglio e della Giunta e sulla previdenza dei consiglieri regionali)"

Regione Valle d'Aosta l.r. 21 agosto 1995, n. 33 "Norme sulle indennità spettanti ai membri del Consiglio e della Giunta e sulla

previdenza dei consiglieri regionali" (articolo 10); per effetto dell'articolo 2 della legge regionale 23 agosto 1996, n. 26 la

disposizione di cui al comma 1 dell'articolo 10 si applica, per i procedimenti aperti o in corso successivamente al 1° gennaio 1993,

anche nei confronti dei consiglieri e degli assessori cessati dalla carica.

Regione Veneto l.r. 10 marzo 1973, n. 9 "Istituzione dell'assistenza sanitaria, dell'assicurazione infortuni e della Cassa Previdenza in

favore dei Consiglieri regionali" (articolo 6 bis)

l.r. 10 giugno 1991, n. 12 "Organizzazione amministrativa e ordinamento del personale della Regione (articolo 89)

l.r. 30 gennaio 1997, n. 5 "Trattamento indennitario dei Consiglieri regionali (articolo 9 bis) (17) T.A.R. Piemonte sez. I, 24 marzo 1997, n. 168 in Comuni d'Italia 1998, 597 ha escluso, alla luce della normativa regionale di

riferimento, che ai membri del Coreco della regione Piemonte potesse essere riconosciuto questo diritto ai sensi della normativa

regionale in materia; in termini analoghi dispone TAR Sicilia Catania, sez. II, 29 giugno 1998, n. 1153 in Tribunali

Amministrativi Regionali, 1998, I, 3482

- 14 -

Alcune prevedono il rimborso delle spese sostenute per un solo difensore scelto

direttamente dal dipendente o dall'amministratore (articoli 6 l.p. Provincia di Bolzano n.

16/2001, 48 l.r. Sardegna n. 51/1978, 51 l. r. Sardegna n. 8/1997e 92 l.p. 12/83

Provincia di Trento, come modificato da ultimo dalla legge provinciale n. 20/2005; altre

prevedono il diritto del dipendente di farsi assistere da un difensore e da consulenti

tecnici estranei all'amministrazione o di delegare la propria difesa all'associazione

sindacale cui aderisce o conferisce mandato (articolo 79 l. r. Basilicata n. 16/1974);

alcune prevedono l'assistenza del dipendente o dell'amministratore ad opera di un legale

di comune gradimento (articolo 1 l. r. Piemonte n. 21/1989, articolo 48 l. r. Liguria n.

32/1987; articolo 57 l. r. Abruzzo n. 97/1987). Altre prevedono che il rimborso delle

spese legali, peritali e di giustiza sostenute dai dipendenti regionali, limitato in via

generale ad un difensore e ad un domiciliatario per ogni grado di giudizio, possa, in via

eccezionale, essere riferito a due difensori, avuto riguardo alla complessità o alla

particolare rilevanza del processo o qualora attenga a diversi profili disciplinari, previa

autorizzazione del dirigente della competente struttura regionale (articolo 89 l. r Veneto

n. 12/1991); altre prevedono che il rimborso delle spese legali sia limitato a quelle

sostenute per un massimo di due difensori, a prescindere dalla rilevanza del giudizio

(articolo 29 D.P.Reg. Regione Trentino Alto Adige n. 2/L del 2005); altre prevedono il

rimborso delle spese legali nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura regionale

(articolo 2 l. r. Calabria n. 10/1998) o previo parere di conformità dell'ordine degli

avvocati territorialmente competente (articolo 151 l. r. Friuli Venezia Giulia n.

53/1981). Alcune prevedono che il rimborso delle spese legali possa aver luogo anche

allorquando il dipendente abbia usufruito dell'amnistia intervenuta prima dell'esaurito

accertamento giurisdizionale ovvero in caso di accertata prescrizione del reato,

estendendo altresì la disciplina del rimborso ai componenti di organi collegiali, di

commissioni o di comitati, comunque denominati, istituiti presso i rispettivi enti

(articoli 1 l.r. Abruzzo n. 71/1998, 29 D.P.Reg. Regione Trentino Alto Adige n. 2/L del

2005 e 92 della l.p. Provincia di Trento n. 12/1983);

Accanto alla disciplina legislativa sul rimborso delle spese legali è talvolta prevista la

possibilità che l'ente stipuli delle assicurazioni a favore dei dipendenti.

L'articolo 28 del D.P.Reg. Trentino Alto Adige n. 2/L del 2005, concernente

"Approvazione del testo unico delle leggi regionali sull'ordinamento del personale dei

comuni della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige", prevede che le amministrazioni

comunali possano stipulare polizze assicurative per il personale contro i rischi di

responsabilità civile verso terzi, nonché contro qualsiasi altro rischio connesso alle

mansioni, ivi comprese le eventuali azioni giudiziarie promosse da terzi.

Merita in questa sede ricordare la particolare cautela che l'ente deve adottare prima di

sottoscrivere polizze assicurative a favore di amministratori e dipendenti a copertura di

rischio di condanne correlate a illeciti penali, civili ed amministrativi dagli stessi posti

in essere nei confronti dell'ente di appartenenza o di altra amministrazione.

Eloquente quanto statuito dalla Corte dei Conti Umbria sez. giurisdiz. 10 dicembre

2002, n. 553 (18), che ritiene connotata dal requisito della colpa grave la condotta degli

amministratori locali che stipulino una polizza assicurativa per sollevare se stessi e i

dipendenti dalla responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale. Occorre,

secondo il giudice contabile, far riferimento al 'mandato', nella sua accezione gius-

(18) all'URL http://www.corteconti.it

- 15 -

privatistica (articoli 1703 e seguenti del c.c.) "per distinguere e separare i rischi

connessi all'attività dei dipendenti e amministratori pubblici meritevoli di copertura

assicurativa con onere a carico dell'ente, da quelli assicurabili solo con oneri a carico

dei dipendenti e amministratori medesimi, agevolmente individuandoli nei rischi che

riflettono gli interessi propri dell'ente stesso….Il 'mandato' costituisce la ragione, ma

anche il limite, della copertura assicurativa degli amministratori e dipendenti pubblici

con oneri a carico dell'ente, così che tutto ciò che non può essere rapportato al

'mandato', direttamente o indirettamente, perché magari travalica i limiti interni del

'mandato' stesso, come nell'ipotesi del "conflitto di interessi", non può neanche essere

oggetto di copertura assicurativa con onere a carico dell'ente medesimo." (19)

5. DISCIPLINA DEL RIMBORSO DELLE SPESE LEGALI SOSTENUTE DAI CONSIGLIERI REGIONALI – LEGISLAZIONE REGIONALE

Quanto all'estensione a favore dei consiglieri regionali della disciplina sul rimborso

delle spese legali si può osservare che essa non ha trovato grande riscontro. Oltre alla

disciplina riportata al paragrafo 1, relativa ai consiglieri delle province autonome di

Trento e di Bolzano, prevista da fonti di natura regolamentare e da deliberazioni

dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio della regione Trentino – Alto Adige/Südtirol in

ordine alla loro posizione di componenti dell'organo assembleare regionale, rilevano

alcune leggi regionali, di contenuto assai omogeneo, fatte salve alcune specifiche

previsioni in ordine al concorso delle spese dei consiglieri riguardanti gli oneri relativi

alla copertura assicurativa (vedasi ad es. la disciplina dettata dalle regioni Emilia

Romagna (articolo 1, commi 1 lettera c), 2, 3 e 4 l.r. n. 24/1997) e Lazio (articolo 9-bis

l.r. n. 19/1995).

La regione Abruzzo con l'articolo unico della legge regionale 30 gennaio 1995, n. 6 in

sede di interpretazione autentica dell'articolo 57 della legge regionale 18 dicembre

1987, n. 97, rubricato "Patrocinio legale", e riferito ai dipendenti della Regione, ha

statuito che il citato articolo 57 deve essere interpretato nel senso che i consiglieri

regionali, ancorché cessati dalla carica al momento in cui si attivi la responsabilità civile

o penale, per i fatti omissivi o commissivi riferiti al periodo del mandato elettivo,

sempre che risulti accertata l'insussistenza di conflitto di interesse, e sempre che l'azione

di definizione del giudizio sia espressamente riferita all'espletamento di funzioni

istituzionali nel nome e nell'interesse della regione, debbono ritenersi ricompresi tra i

destinatari del disposto di cui all'articolo 57, commi 1 e 2, della legge regionale n. 97

del 1987, ovviamente a parità di condizioni e presupposti, indicati all'articolo 57

medesimo.

(19) Corte dei Conti, sez. giurisd. per la Regione Lombardia 9 maggio 2002, n. 942 all'URL http://www.corteconti.it ritiene

"assolutamente estranea al sistema l'assunzione da parte del Comune dell'onere della tutela assicurativa dei propri

amministratori e dipendenti, con riferimento alla responsabilità amministrativo – contabile per danno erariale, a cagione della

sua contrarietà ai fondamentali princìpi di cui agli articoli 3, 28 e 97 della Costituzione, tenendosi anche conto della peculiare

natura di tale forma di responsabilità in relazione alla sua funzione di deterrenza che ne costituisce contenuto essenziale

affianco a quello risarcitorio: non è chi non veda come una tale funzione non possa e non debba essere eliminata od affievolita,

per di più poi utilizzando risorse pubbliche la cui destinazione a tale scopo va ritenuta illecita e produttiva di danno per l'Erario

dal momento che si realizza una traslazione del rischio dal soggetto imputabile e riconosciuto colpevole all'Ente divenutone

creditore."

Vedasi inoltre Corte dei Conti, sez. riunite, 5 aprile 1991 n. 707/A (riportata alla nota 10) con la quale la Corte, oltre ad

affermare che il potere discrezionale, in capo ad un ente pubblico, di provvedere alla copertura assicurativa dei rischi

professionali per i propri amministratori non è escluso dall'assenza di un'esplicita previsione normativa, né dalla presenza di

norme speciali che prevedano in particolare l'assicurabilità dei rischi professionali per particolari categorie di amministratori,

testualmente dichiara: "la copertura assicurativa, implicando una spesa pubblica, deve corrispondere adeguatamente allo scopo

di salvaguardare soltanto la responsabilità civile incombente sulla struttura organizzativa pubblica, riguardata come mandante,

con esclusione, cioè, di qualsiasi aggravio che deriva dall'assicurare anche altre evenienze dannose, le quali, non connesse

all'espletamento del mandato, debbono restare a carico delle persone fisiche degli amministratori."

- 16 -

La regione Emilia Romagna ha disciplinato la materia con la legge regionale 26 luglio

1997, n. 24 concernente "Disposizioni integrative della legge regionale 14 aprile 1995,

n. 42, e successive modificazioni", prevedendo un duplice meccanismo di operatività in

ordine all'esonero delle spese legali relative a contenziosi in cui siano coinvolti assessori

e consiglieri nell'esercizio del mandato.

� L'articolo 1 della citata legge regionale prevede che la Regione provveda alla

copertura assicurativa cumulativa dei consiglieri in carica per una serie di rischi, tra

cui quelli derivanti dall'espletamento di compiti istituzionali connessi con la carica

ricoperta e riguardanti la responsabilità patrimoniale, amministrativa e giudiziaria,

comprese la responsabilità per danni cagionati allo Stato, alla Pubblica

amministrazione e alla Regione e la responsabilità contabile (comma 1, lettera c).

E' altresì previsto che ogni consigliere concorra alla spesa nella misura del

cinquanta per cento del premio o della quota del premio riferita ai rischi e alle

responsabilità predette (comma 4).

La copertura dei rischi sopra indicati opera anche in relazione alle contestazioni,

agli addebiti e alle richieste avanzate nei confronti dei consiglieri e degli assessori

dopo la cessazione dalla carica, sempre per atti o fatti riferiti al periodo del mandato

politico (comma 2).

Compete all'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale sottoscrivere le

assicurazioni per i rischi indicati, previo esperimento di apposita procedura di

licitazione privata tra istituti assicurativi, aggiornando ogni due anni i capitali e i

massimali di indennizzo inizialmente previsti (comma 3).

� L'articolo 1 della citata legge regionale prevede altresì (commi 6 e 7) che, nel caso

in cui assessori o consiglieri regionali, siano chiamati a rispondere in sede penale,

civile, amministrativa o contabile di atti che risultino posti in essere nell'esercizio

delle funzioni, la Giunta regionale, ove si tratti di assessori, o l'Ufficio di

Presidenza, ove si tratti di consiglieri, possano deliberare di assumere a carico dei

rispettivi bilanci le spese per la difesa in ogni stato e grado del giudizio davanti a

qualsiasi giurisdizione; in caso di condanna definitiva è previsto l'obbligo di

rimborso da parte di questi (comma 7).

La regola vale per assessori o consiglieri regionali in carica o non più rivestenti

l'incarico (comma 6).

Analoga a quella della regione Emilia Romagna è la disciplina prevista dalla legge della

regione Lazio 2 maggio 1995, n. 19 concernente "Disposizioni in materia di indennità

dei consiglieri regionali", il cui articolo 9-bis, rubricato "Rischi derivanti

dall'espletamento di compiti istituzionali", prevede che la regione provveda alla

copertura assicurativa dei consiglieri in carica per i rischi derivanti dall'espletamento dei

compiti istituzionali connessi con la carica ricoperta, riguardanti la responsabilità

patrimoniale, amministrativa, giudiziaria ed il relativo patrocinio legale, comprese la

responsabilità per danni cagionati allo Stato, alla Pubblica amministrazione, alla regione

e la responsabilità contabile. E' altresì previsto che la copertura dei rischi e delle

responsabilità operi anche per le contestazioni, gli addebiti e le richieste avanzate nei

confronti dei consiglieri e degli assessori dopo la cessazione dalla carica sempre per

fatti riferiti al periodo del mandato politico.

- 17 -

Per quanto concerne gli oneri finanziari connessi alla copertura assicurativa è previsto

una compartecipazione nelle spese da parte dei consiglieri, i quali concorrono nella

misura del cinquanta per cento del premio riferibile ai rischi sopra indicati.

Non parla espressamente di consiglieri la legge della regione Piemonte 18 aprile 1989 n.

21 concernente "Norme sul patrocinio legale a favore di dipendenti e amministratori

regionali per fatti connessi all'espletamento dei compiti d'ufficio"; è da ritenere che la

formulazione dell'articolo 2, comma 2, statuente il principio che "Quando trattasi di

amministratori regionali il provvedimento è adottato d'intesa con l'Ufficio di Presidenza

del Consiglio regionale", autorizzi ad applicare la disciplina del rimborso anche ai

consiglieri (in relazione al riferimento all'Ufficio di Presidenza del Consiglio).

La citata legge è di un certo interesse, laddove delimita temporalmente la richiesta di

rimborso, stabilendo che il medesimo può essere chiesto, a pena di decadenza, non oltre

due anni dalla data del passaggio in giudicato della relativa sentenza.

Non si discosta dalle precedenti leggi regionali la disciplina dettata dalla legge della

regione Valle d'Aosta 21 agosto 1995, n. 33 concernente "Norme sulle indennità

spettanti ai membri del Consiglio e della Giunta e sulla previdenza dei consiglieri

regionali", il cui articolo 10, rubricato "Rimborso delle spese legali e processuali",

prevede che il rimborso, totale o parziale delle spese legali sostenute da consiglieri e

assessori, ove non coperte da assicurazione, sia deliberato dalla Giunta regionale, fatta

salva la facoltà dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale e della Giunta

regionale, in relazione alle rispettive competenze, di sottoscrivere contratti di

assicurazione a copertura delle eventuali responsabilità degli amministratori regionali

nei confronti dell'ente e di terzi per atti non dolosi compiuti nell'espletamento dei

compiti connessi con la carica ricoperta.

Il rimborso delle spese legali, ai sensi dell'articolo 2 della legge regionale 23 agosto

1996, n. 26, si applica per i procedimenti aperti o in corso successivamente al 1°

gennaio 1993, anche nei confronti dei consiglieri e degli assessori cessati dalla carica.

La regione Veneto con legge regionale 30 gennaio 1997, n. 5 concernente "Trattamento

indennitario dei consiglieri regionali" ha esteso (articolo 9-bis) ai consiglieri regionali la

disciplina dettata per il patrocinio legale dei dipendenti regionali dall'articolo 89 della

legge regionale 10 giugno 1991, n. 12 concernente "Organizzazione amministrativa e

ordinamento del personale della regione".

La disciplina, assai puntuale quanto alla definizione dei presupposti, procedure e relativi

adempimenti istruttori, è così articolata:

� l'istruttoria relativa al rimborso delle spese legali, peritali e di giustizia relative a

processi per responsabilità civile, penale, amministrativa o contabile promossi per

fatti od atti direttamente connessi all'espletamento delle funzioni e dei compiti

d'ufficio è attribuita alla competente struttura regionale;

� il rimborso è riconosciuto anche relativamente agli oneri defensionali sostenuti nelle

fasi preliminari dei processi civili, penali, amministrativi e contabili, nonché per

oneri di consulenze tecniche, qualora la specificità della materia richieda tali

interventi;

� è subordinato alla pronuncia di una sentenza definitiva che non sia di condanna per

dolo o colpa grave ed all'insussistenza di conflitto di interessi, anche potenziale, con

la Regione;

- 18 -

� il rimborso è limitato a un difensore e a un domiciliatario per ogni grado del

giudizio;

� il dirigente della competente struttura regionale, in via eccezionale, autorizza il

rimborso delle spese legali sostenute per due difensori, in relazione alla complessità

o alla particolare rilevanza del processo, o qualora attenga a diversi profili

disciplinari. Le spese peritali sono rimborsate limitatamente ad un numero di

consulenti non superiore a quello dei consulenti tecnici d'ufficio o periti nominati

dal giudice;

� il rimborso è subordinato alla presentazione della fattura definitiva emessa secondo

le tariffe professionali vigenti, e, qualora l'importo sia pari o superiore a dieci

milioni, la stessa necessita del visto di congruità del competente ordine

professionale;

� è prevista la possibilità che siano concesse anticipazioni del rimborso, nei limiti del

settanta per cento delle parcelle presentate, previa motivata richiesta con impegno

scritto del benefìciario a restituire l'anticipazione; la Regione è autorizzata a

trattenere i relativi importi dagli emolumenti spettanti, nei limiti di legge, per il caso

di sentenza di condanna esecutiva per dolo o colpa grave o di conflitto di interessi,

anche potenziale, con la Regione;

� il rimborso delle spese legali è maggiorato degli interessi sulle somme liquidate

calcolati al tasso legale corrente tempo per tempo e decorrenti dalla domanda di

rimborso, ovvero dalla data in cui diventa definitivo il provvedimento giudiziale cui

si riferisce il rimborso, fino alla data di liquidazione della somma spettante.

La regione Veneto ha altresì previsto con legge regionale 10 marzo 1973, n. 9

concernente "Istituzione dell'assistenza sanitaria, dell'assicurazione infortuni e della

Cassa di Previdenza in favore dei consiglieri regionali" (articolo 6 bis) che l'Ufficio di

Presidenza stipuli con istituti assicurativi di comprovata solidità a favore dei consiglieri

regionali assicurazione contro i rischi conseguenti all'espletamento del mandato e

assicurazione per l'assistenza sanitaria integrativa, il cui onere è posto per il trenta per

cento a carico dei consiglieri regionali e per il settanta per cento a carico del bilancio del

Consiglio.

La regola generale che si può ricavare dalla legislazione regionale, varia quanto a

definizione delle modalità applicative dell'istituto, è sussumibile nel principio che il

consigliere ingiustamente sottoposto a giudizio per fatti commessi nell'espletamento del

mandato deve andare esente dal peso economico delle conseguenze del proprio operato.

In altri termini le conseguenze economiche dei comportamenti posti in essere da chi

agisce per curare un interesse altrui devono essere poste a carico del titolare

dell'interesse medesimo.

6. PRESUPPOSTI PER IL RIMBORSO DELLE SPESE LEGALI – APPLICAZIONE

DEI PRINCIPI GENERALI ALLA DISCIPLINA REGOLAMENTARE PREVISTA PER I CONSIGLIERI DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO

Dall'esame della normativa in materia si ricava che il diritto al rimborso delle spese

legali sostenute dal soggetto inquisito non è incondizionato; è anzi subordinato

all'accertamento di alcune condizioni, di carattere generale, elaborate dalla dottrina ed in

particolare dalla giurisprudenza.

- 19 -

E' da ritenere che i principi elaborati dalla giurisprudenza in materia di rimborso delle

spese legali siano applicabili anche al rimborso degli oneri defensionali sostenuti dai

consiglieri, laddove siano stati coinvolti in un giudizio, tenendo, peraltro, presente la

peculiare disciplina dettata dall'articolo 6 della deliberazione del Consiglio provinciale

n. 17/2004 ed il particolare status che connota il rappresentante di un organo

assembleare.

Occorre infatti tener presente i limiti insiti nel concetto di responsabilità relativamente

agli organi caratterizzati da autonomia costituzionalmente garantita, implicanti

l'esenzione da responsabilità per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle

funzioni (vedasi articoli 68 e 122, comma 4, della costituzione, articoli 28 e 48 bis dello

statuto speciale di autonomia, nonché la legge 20 giugno 2003, n. 140 concernente

"Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione nonché in materia di

processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato").

L'insindacabilità per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle funzioni

comporta un'irresponsabilità su un vasto fronte, civile, penale e anche patrimoniale.

Rilevante è l'articolo 3 della citata legge n. 140/2003, che, al comma 1, precisa i criteri di applicazione

dell'articolo 68, primo comma, della costituzione, da intendersi riferito alla presentazione di disegni di

legge, emendamenti, ordini del giorno, mozioni e risoluzioni, interpellanze, interrogazioni, interventi

nelle Assemblee e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto comunque formulata,

ogni altro atto parlamentare, ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia

politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento.

Ai sensi del comma 3 del citato articolo il giudice, nei casi sopra indicati e in ogni altro caso in cui ritenga

applicabile l'articolo 68, primo comma, della Costituzione, provvede con sentenza in ogni stato e grado

del processo penale, a norma dell'articolo 129 del codice di procedura penale; nel corso delle indagini

preliminari pronuncia decreto di archiviazione ai sensi dell'articolo 409 del codice di procedura penale.

Nel processo civile, il giudice pronuncia sentenza con i provvedimenti necessari alla sua definizione; le

parti sono invitate a precisare immediatamente le conclusioni ed i termini, previsti dall'articolo 190 del

codice di procedura civile per il deposito delle comparse conclusionali e delle memorie di replica, sono

ridotti, rispettivamente, a quindici e cinque giorni. Analogamente il giudice provvede in ogni altro

procedimento giurisdizionale, anche d'ufficio, in ogni stato e grado.

Premesso che i consiglieri regionali non godono delle immunità previste dai commi 2 e 3 dell'articolo 68

della Costituzione, riservate esclusivamente ai membri del Parlamento, la giurisprudenza della Corte

costituzionale, nel delineare l'ambito delle guarentigie di cui godono i consiglieri ha rilevato che "le loro

attribuzioni si inquadrano nell'esplicazione di autonomie che, benché non attinenti a profili di sovranità,

sono da considerare costituzionalmente garantite" (sentenza 27 novembre 1998, n. 382); ha altresì

affermato che "per i Consigli regionali, le attribuzioni costituzionalmente previste non si esauriscono in

quelle legislative, ma ricomprendono anche quelle "di indirizzo politico, nonché quelle di controllo e di

autorganizzazione,… avendo tuttavia presente che l'immunità non è diretta ad assicurare una posizione di

privilegio per i consiglieri regionali, ma si giustifica in quanto vale a preservare da interferenze e

condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di autonomia propria dell'organo" (sentenza

30 luglio 1997, n. 289)…"con la doverosa precisazione, peraltro, che non si tratta di una immunità

assoluta, in quanto essa non copre gli atti non riconducibili, secondo ragionevolezza, all'autonomia ed alle

esigenze ad essa sottese" (sentenza 22 ottobre 1999, n. 392).

I principi elaborati dalla giurisprudenza in materia di rimborso degli oneri defensionali

nei contenziosi inerenti l'esercizio delle pubbliche funzioni possono essere così

enucleati:

a) deve ricorrere per la Pubblica amministrazione la necessità di tutelare i propri

diritti, interessi e la propria immagine

- 20 -

b) la diretta connessione del contenzioso all'espletamento del servizio o

all'adempimento di compiti d'ufficio (dipendente) o all'incarico pubblico

(amministratore)

c) la carenza di conflitto di interessi con gli atti compiuti dal soggetto e l'ente di

appartenenza

d) conclusione del procedimento con una sentenza di assoluzione per i fatti addebitati

in relazione all'espletamento della carica e/o all'adempimento dei compiti d'ufficio.

L'assenza di qualsiasi automatismo nel riconoscimento del diritto al rimborso delle

spese sostenute dal soggetto coinvolto in un contenzioso comporta una necessaria e

puntuale valutazione della fattispecie, ai fini dell'accertamento della sussistenza delle

descritte condizioni, considerate essenziali ed imprescindibili.

Il rimborso disposto in assenza delle suddette condizioni può generare responsabilità

erariale per indebita erogazione di pubblico denaro.(20)

a) La tutela dei diritti, degli interessi e dell'immagine dell'ente

L'assunzione delle spese legali riferite ai procedimenti in cui siano implicati dipendenti

o amministratori è correlata alla circostanza che tali procedimenti riguardino fatti e atti

imputabili in concreto non ai singoli soggetti che hanno agito per conto della Pubblica

amministrazione, ma direttamente a quest'ultima nell'esercizio della sua attività

istituzionale in forza del rapporto di immedesimazione organica. Occorre, quindi, che

sussista una coincidenza di interessi facenti capo al soggetto inquisito e

all'amministrazione di appartenenza. E' stato affermato che la circostanza che siano stati

adottati atti d'ufficio nell'esclusivo interesse dell'Amministrazione, rappresenta il

presupposto perché questa possa farsi carico delle spese di difesa del dipendente o

amministratore nel processo penale (21

), anche in relazione alla tutela dell'integrità della

propria immagine. (22

)

b) La diretta connessione del contenzioso all'espletamento del servizio o

all'adempimento di compiti d'ufficio (dipendente) o all'incarico pubblico

(amministratore)

Altra condizione necessaria affinché l'ente possa assumere l'onere delle spese di

assistenza legale è costituita dalla circostanza che gli atti e i fatti che hanno dato origine

ai procedimenti contenziosi siano stati posti in essere nell'espletamento del servizio e

nell'adempimento dei doveri d'ufficio per il dipendente e a causa dell'incarico pubblico

per l'amministratore. In altri termini occorre che il fatto o l'atto oggetto del giudizio sia

stato compiuto nell'esercizio delle attribuzioni o nell'espletamento del mandato affidati

rispettivamente al dipendente e all'amministratore, che vi sia un rapporto di

strumentalità tra l'adempimento del dovere e il pubblico incarico e il compimento

dell'atto, nel senso che i predetti soggetti non avrebbero assolto ai loro compiti se non

compiendo quel fatto o quell'atto.

(20) Corte dei conti, sez. giurisd. regione Abruzzo, 13 gennaio 2005, n. 56 all'URL http://www.corteconti.it; Corte dei Conti, sez.

giurisd. regione Lazio, 3 maggio 2004, n. 1359 all'URL http://www.corteconti.it (21) T.A.R. Lombardia, sez. III, 14 gennaio 1993, n. 14 in Tribunali Amministrativi Regionali, 1993, I, 921 (22) Cons. Stato, sez. comm. spec. 6 maggio 1996, n. 4/96 (vedasi nota 4) afferma "La difesa nel giudizio penale del pubblico

dipendente, invero, non risponde soltanto ad esigenze di protezione dell'interesse personale del medesimo, ma va raccordata

anche a precise ragioni di adeguata tutela della Pubblica amministrazione, tanto per la salvaguardia dell'integrità della sua

immagine, quanto per la necessità di limitare in tutti i modi i potenziali danni patrimoniali a carico dell'Amministrazione, sotto

il profilo della responsabilità civile, in base ai principi dettati dall'art. 28 della Costituzione e dalle norme attuative di tali

principi, di cui all'art. 18 del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato

con D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3"; in termini del tutto analoghi TAR Veneto, sez. I, 17 febbraio 2000, n. 835 (vedasi nota 8)

- 21 -

In ordine a tale aspetto il Consiglio di Stato (23

) ha ribadito l'importanza di tale

connessione, affermando che, ai fini della rimborsabilità delle spese processuali

sostenute dagli amministratori degli enti locali, non legati nei confronti dell'ente da un

rapporto di lavoro subordinato, per liti penali connesse all'esercizio delle pubbliche

funzioni, il riferimento al contratto di mandato, per disciplinare i rapporti interni con

l'ente medesimo, non può prescindere dalla sussistenza di uno specifico nesso di

causalità tra le spese sostenute dall'amministratore per la propria difesa e l'adempimento

dei compiti istituzionali, non essendo sufficiente che esse siano state affrontate in

occasione dell'incarico. Tale connessione non è riscontrabile nei casi di mera

accidentalità dei comportamenti posti in essere rispetto all'espletamento dei compiti

d'ufficio, dovendo tra gli stessi sussistere un intrinseco rapporto finalistico, nel senso

che la condotta, sulla base di valutazioni di oggettiva ragionevolezza, deve essere

strumentale rispetto all'espletamento dei compiti stessi.

E' altresì da escludere la rilevanza, ai fini del rimborso delle spese legali, di quei

comportamenti dell'amministratore o del dipendente che, non esprimendo la volontà

dell'amministrazione, costituiscano esclusiva e autonoma manifestazione di volontà

dell'agente o che non siano riconducibili all'assolvimento degli obblighi istituzionali o al

compimento di fatti concernenti l'espletamento del servizio. (24)

c) La carenza di conflitto di interessi

Terzo requisito è costituito dall'assenza di conflitto di interessi tra l'amministrazione e il

dipendente o amministratore inquisito. Tale situazione conflittuale si verifica allorché

l'interessato, avendo agito con dolo o colpa grave, si sia posto in una posizione che

collide con il perseguimento degli interessi propri dell'Amministrazione in relazione

all'adozione di atti non riconducibili nella sfera dell'esclusivo interesse

dell'amministrazione. (25)

Il conflitto di interessi si configura quando i comportamenti posti in essere siano in

evidente contrasto con i fini istituzionali, come accade ad es. nei reati contro la Pubblica

amministrazione (peculato, corruzione, concussione, ecc.), ma anche quando il

comportamento del pubblico dipendente o amministratore, pur non assumendo un

carattere penale, rivesta gli estremi dell'illecito disciplinare o amministrativo o

contabile.

E' stato così affermato che al dipendente pubblico assolto in sede penale per non aver

commesso il fatto, non spetta il rimborso delle spese di lite da parte

dell'amministrazione, qualora i fatti contestati in sede penale (esempio truffa aggravata

a danno della p.a.) evidenzino un conflitto di interessi con l'ente di appartenenza; (26)

questo perché la circostanza che siano stati adottati atti d'ufficio nell'esclusivo interesse

dell'amministrazione, rappresenta il presupposto per l'accollo delle spese di difesa da

parte dell'amministrazione. La giurisprudenza ritiene che l'accertamento dell'esistenza del conflitto di interessi non

vada compiuto in astratto ('ex ante'), vale a dire con riferimento alle accuse formulate,

(23) Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2000, n. 2242 (vedasi nota 11); vedasi altresì sentenza Tribunale Regionale di giustizia

amministrativa di Trento 4 settembre 2000, n. 339 all'URL http://www.giustizia-amministrativa.it

(24) Cons. Stato, sez. V, 22 dicembre 1993, n. 1392, (vedasi nota 3); TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 3 febbraio 2005, n. 127 all'URL

http://www-giustizia amministrativa.it; Cassazione civile, sez. I, 13 dicembre 2000, n. 15724 in Mass. Giur. It., 2000

(25) cfr. T.A.R. Lombardia, sez. III, 14 gennaio 1993, n. 14 (vedasi nota 21) (26) TAR Toscana, sez. II, 30 giugno 1999, n. 656 in Tribunali Amministrativi Regionali 1999, I, 3395; Cons. Stato, sez. V, 17

luglio 2001, n. 3946 (vedasi nota 11)

- 22 -

ma in concreto (ex post), tenuto conto dell'esito dell'istruttoria o del conseguente

giudizio. (27)

E' evidente che la valutazione ex ante del conflitto di interessi va operata allorché si

tratti di assumere preventivamente l'onere della difesa legale, mentre nel caso di

rimborso delle spese già sostenute, l'esistenza del conflitto va valutata ex post in base

all'esito del giudizio.

d) La sentenza di assoluzione

Ulteriore ed essenziale requisito per giustificare l'assunzione da parte

dell'Amministrazione delle spese legali sostenute per i contenziosi inerenti alla carica o

all'ufficio ricoperto è costituita dal fatto che il procedimento si sia concluso con una

sentenza di assoluzione, che accerti l'inesistenza dell'elemento psicologico del dolo o

della colpa grave negli atti posti in essere o, relativamente alla disciplina di cui

all'articolo 6 della deliberazione del Consiglio della Provincia autonoma di Trento n.

17/2004, con il proscioglimento istruttorio.

Nella categoria vi rientrano tutte le decisioni che accertano l'assenza di responsabilità

del dipendente: sentenze o altri provvedimenti (ad es. decreto di archiviazione)

dell'autorità giudiziaria. Mentre la sentenza di assoluzione è pronunciata dal giudice

dopo attento esame delle prove acquisite nella fase dibattimentale, l'archiviazione è un

provvedimento che il giudice per le indagini preliminari adotta su richiesta del pubblico

ministero sulla base di un giudizio prognostico sull'inutilità del processo in relazione

agli elementi raccolti dal pubblico ministero medesimo.

Ulteriore e alternativo requisito previsto dalla citata disciplina regolamentare consiliare

per il rimborso delle spese legali è costituito dalla non soccombenza in giudizio, da

intendersi riferito principalmente ai giudizi civili.

La citata disciplina regolamentare consiliare subordina altresì il rimborso delle spese

legali a favore di un consigliere provinciale ad una sentenza di assoluzione passata in

giudicato.

L'articolo 648 del codice di procedura penale definisce irrevocabili le sentenze

pronunciate in giudizio contro le quali non è ammessa impugnazione diversa dalla

revisione (articoli 629 e ss. codice di procedura penale). La sentenza da quel momento

acquista autorità di cosa giudicata.

L'irrevocabilità è subordinata ad una serie di condizioni, indicate dal citato articolo:

� deve trattarsi di una sentenza pronunciata in giudizio; soltanto a tale sentenza il

codice riconnette la caratteristica dell'irrevocabilità, non attribuita, quindi, ad altri

tipi di sentenze o provvedimenti emessi dal giudice. Tale requisito si riferisce sia

alla sentenza pronunciata in sede dibattimentale, sia a quella che, sebbene

pronunciata prima del dibattimento, consegua, comunque, ad un giudizio abbreviato

o sia stata emessa su richiesta delle parti (cd. patteggiamento);

� la sentenza deve essere non impugnabile con gli ordinari mezzi di impugnazione;

questo è da collegare al fatto che sono stati esperiti tutti i rimedi consentiti dalla

legge;

� se l'impugnazione è ammessa la sentenza diventa irrevocabile quando è inutilmente

decorso il termine per proporla o quello per impugnare l'ordinanza che la dichiara

(27) Cons. Stato, sez. VI, 13 gennaio 1994, n. 20 in Foro Amministrativo 1994, 93; Corte dei conti, sez. riunite, 18 giugno 1986, n.

501/A (vedasi nota 12)

- 23 -

inammissibile; se vi è stato ricorso in cassazione la sentenza è irrevocabile dal

giorno in cui è pronunciata l'ordinanza o la sentenza che dichiara inammissibile o

rigetta il ricorso;

� alla sentenza resa in giudizio è assimilato il decreto penale di condanna; esso

diventa irrevocabile quando è inutilmente decorso il termine per proporre

opposizione o quello per impugnare l'ordinanza che la dichiara inammissibile.

La giurisprudenza amministrativa e contabile ha più volte affermato la necessità che

l'imputato sia assolto con la formula più liberatoria, non correlata a cause ostative

all'accertamento dell'insussistenza dell'elemento psicologico del reato, quali, ad

esempio, la prescrizione o l'amnistia, formule decisorie intermedie, che non escludono

l'esistenza di un contrasto di interessi tra l'amministratore e l'ente, lasciando margini per

l'accertamento della responsabilità in sede amministrativa. (28)

In altri termini il rimborso per le spese legali sostenute per fatti connessi

all'espletamento dell'incarico va sicuramente riconosciuto per i giudizi definiti con la

formula di assoluzione "perché il fatto non sussiste" o "perché l'imputato non l'ha

commesso"; non del tutto pacifica è la soluzione rispetto ai giudizi conclusi con la

formula di proscioglimento "perché il fatto non costituisce reato" mentre decisamente

contrario al rimborso è l'orientamento della giurisprudenza quando il proscioglimento

avvenga con formule meramente processuali.(29)

Costante sul punto è l'orientamento del Consiglio di Stato che, in relazione alle sentenze

di proscioglimento con formule processuali non liberatorie (es. per intervenuta

prescrizione), sostiene la non spettanza del rimborso, argomentando, tra l'altro, che il

dipendente ha l'onere di rinunciare alla prescrizione o comunque di impugnare la

sentenza declaratoria dell'intervenuta estinzione del reato per ottenere una pronuncia nel

merito che gli dia titolo al rimborso. (30) Sul piano normativo si ricorda, peraltro, quanto

(28) Cons. Stato, 29 aprile 2005, n. 2041 all'URL http://www-giustizia amministrativa.it; Corte dei Conti, sez. giurisd. Sardegna, 17

giugno 1991, n. 363 in Rivista della Corte dei Conti, 1991, I, 197; Corte dei conti, sez. giurisd. Puglia, 17 dicembre 1993, n. 95

in Rivista della Corte dei Conti 1993, II, 167, a conferma di un orientamento consolidato, afferma la legittimità del rimborso

delle spese legali ad un dipendente che sia stato assolto con formula piena , precisando che "tale espressione deve essere intesa

in senso atecnico come totale scagionamento del dipendente dalle imputazioni ascrittegli, con esclusione delle formule

dubitative o meramente processuali; pertanto non sussiste responsabilità per l'erogazione di tali spese nell'ipotesi di

proscioglimento in istruttoria allorché il fatto non sussiste, l'imputato non lo ha commesso, il fatto non costituisce reato o trattasi

di persona non imputabile, tutti casi in cui a seguito di dibattimento, si sarebbe avuto una sentenza di assoluzione con formula

piena"; vedasi altresì Marianna Rubulotta, opera citata alla nota 7 (29) Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2000, n. 2242 (vedasi nota 11); vedasi T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 18 marzo 2004, n. 1390

all'URL http://www.giustizia-amministrativa.it, il quale di fronte al quesito se l'assoluzione del dipendente con la formula "il

fatto non costituisce reato" sia un'assoluzione piena, nonché idonea ad escludere il conflitto di interessi con l'ente ha affermato

"che nel caso in esame ci ritrova in presenza di una condotta del soggetto che il giudice ha ritenuto indifferente all'ordinamento

penale; per la quale ipotesi lo stesso articolo 43 c.p. esclude categoricamente la sussistenza del dolo e/o della colpa (questi

ultimi susssistenti, invero, soltanto in fatti che sono previsti dalla legge come reati). La mancanza nel caso in esame

dell'elemento psicologico, confermata dalla circostanza che non è più prevista nel nostro ordinamento la formula dubitativa,

inducono a concludere nel senso che l'articolo 530 c.p.p. contempli un'ipotesi di assoluzione piena; al pari di quella adottata per

non aver commesso il fatto, in cui manca la riferibilità dell'evento (in questo caso, però, penalmente rilevante ) all'imputato (id

est, assenza dell'elemento soggettivo). Tale assoluzione, naturalmente, non esclude la rilevanza del fatto (esistente nella sua

materialità) ad altri fini (disciplinari o civili o amministrativi). Ciò che conta, però, in questa sede è che la sentenza in parola,

incidendo risolutivamente sulla persistenza del rapporto processuale, riconosce l'inesistenza del rilievo penale della condotta

dunque l'assenza di profili di responsabilità penale; così rimovendo gli ostacoli che precludono l'accesso al rimborso delle spese

legali sostenute dal dipendente a causa del particolare, specifico giudizio al quale, egli, non aveva dato impulso processuale." (30) Eloquente quanto affermato dal Cons. Stato, sez. VI, 29 aprile 2005, n. 2041 (vedasi nota 5) "…il dipendente pubblico va tenuto

indenne dagli oneri processuali sostenuti per difendersi da accuse relative all'esercizio dei suoi compiti istituzionali a

condizione che processualmente emerga l'espletamento degli stessi senza violazione di doveri e senza conflitto di interessi con

l'amministrazione, accertamento non ricollegabile ad un proscioglimento per intervenuta prescrizione….Non si ravvisano,

quindi, ragioni sostanziali incompatibili con la tesi secondo cui il dipendente interessato al rimborso delle spese legali sostenute

nel giudizio penale intentato nei suoi confronti per fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di

obblighi istituzionali ha l'onere di rinunciare alla prescrizione o comunque di impugnare la sentenza che dichiari estinto il reato"; vedasi inoltre Cons. Stato, sez. VI, 2 luglio 2004, n. 7660 all'URL http://www.giustizia-amministativa.it e Corte dei

conti, sez. giurisd. per la regione Sicilia, 8 luglio 2005, n. 1712 all'URL http://www.corteconti.it "…l'estinzione del

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previsto dal comma 3 dell'articolo 92 della legge della Provincia autonoma di Trento 29

aprile 1983, n. 12 (riportato al paragrafo 1.), il quale consente il rimborso delle spese

legali anche allorquando il dipendente abbia usufruito dell'amnistia intervenuta prima

dell'esaurito accertamento giurisdizionale del reato (cd. amnistia propria) ovvero in caso

di accertata prescrizione del reato.

In altri termini nella gerarchia delle cause di assoluzione le formule di assoluzione

"perché il fatto non sussiste" o "perché l'imputato non lo ha commesso" (articolo 530,

comma 1, c.p.p.) sono considerate tra le più favorevoli ed ampiamente liberatorie, posto

che negano il presupposto storico dell'accusa; in altri termini il fatto storico di reato

nella sua materialità o anche uno dei suoi elementi costitutivi (condotta, evento,

rapporto di causalità) sono esclusi in radice.

Diversamente accade nel caso delle formule assolutorie previste dal secondo comma

dell'articolo 530 del codice di procedura penale, riferite all'ipotesi che manchi, sia

insufficiente o contradditoria la prova che il fatto sussiste, che l'imputato lo abbia

commesso, che il fatto costituisca reato o che il reato sia stato commesso da persona

imputabile. In tali casi, ai fini del rimborso delle spese legali all'imputato assolto,

occorre valutare, attraverso un attento esame della motivazione del provvedimento

giudiziale, se i fatti accertati evidenzino un comportamento illegittimo, rilevante in sede

extrapenale, tale da ingenerare un conflitto di interessi. (31)

L'amministrazione, del resto, anche in presenza della formula assolutoria di cui

all'articolo 530, 1° comma, del codice di procedura penale può escludere il diritto al

rimborso delle spese sostenute in un giudizio penale, qualora si ravvisi nel

comportamento dell'aministratore o del dipendente un conflitto di interessi rilevante in

sede disciplinare e le spese non siano direttamente connesse con l'incarico. (32)

La dottrina e la giurisprudenza hanno affrontato la problematica connessa ai

procedimenti caratterizzati da più capi di imputazione con esiti differenziati. Il

Consiglio di stato ha ritenuto che in tali casi il rimborso delle spese legali appare

giustificato solo in relazione alla parte della parcella che si riferisce ai procedimenti

conclusi con l'assoluzione con formula piena, e non anche rispetto all'altra parte,

attinente ai costi sostenuti per gli altri procedimenti che non hanno avuto tale esito.(33)

Quanto alla sentenza che applica la pena su richiesta delle parti, cd 'sentenza di

patteggiamento' (articolo 444 e seguenti del codice di procedura penale), non dovrebbe

comportare alcun riconoscimento del rimborso delle spese legali sostenute.

procedimento penale, a cui è stato sottoposto l'amministratore o il pubblico dipendente, per intervenuta prescrizione, manca del

requisito essenziale della verifica dell'assenza del dolo o colpa grave e non dà, quindi, diritto ad alcuna restituzione."; vedasi

inoltre Corte dei Conti, sez. giurisd., II sez. centrale, 13 luglio 2005, n. 272 in Consiglio di Stato, 2005, I, 1377 secondo cui il

proscioglimento per compiuta prescrizione dell'azione di responsabilità amministrativo-contabile, essendo annoverato tra le

pronunce non di merito, ma di rito, non legittima i convenuti prosciolti al rimborso delle spese legali e di difesa ai sensi degli

articoli 3, comma 2 bis, d.l. 23 ottobre 1996 n. 543, convertito dalla L. 20 dicembre 1996 n. 639, e 18, comma 1, d.l. 25 marzo

1997 n. 67, convertito dalla L. 23 maggio 1997 n. 135.

Sostengono la legittimità del rimborso delle spese legali per il proscioglimento in istruttoria per intervenuta amnistia propria,

che si ha quando il provvedimento di clemenza estingue il reato non ancora accertato, non spettando, invece, nel caso di

amnistia impropria, che si ha quando il provvedimento di clemenza estingue il reato accertato e la relativa pena irrogata,

Letterio Balsamo e Gerardo Meridio Amministratori: rimborso spese legali e assunzione del patrocinio legale da parte dell'ente

in L'Amministrazione Italiana 1995, 1755

(31) Nicola Laudisio e Monica Laudisio Il rimborso delle spese legali agli amministratori e ai dipendenti degli enti locali Maggioli

Editore 2005, 27; (32) Cassazione civile, sez. I, 13 dicembre 2000, n. 15724 (vedasi nota 24); Cons. Stato, sez. V, 22 dicembre 1993, n. 1392 (vedasi

nota 3) (33) Cons. Stato, sez. V, 20 maggio 1994 n. 498 in Consiglio di Stato, 1994, I, 774

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A tale conclusione la dottrina perviene sulla base dell'assunto secondo cui tale sentenza

non accerta "la piena estraneità dei fatti contestati al soggetto sottoposto a giudizio".(34)

In altri termini la richiesta di applicazione della pena presuppone "una forma di

ammissione di responsabilità da parte dell'imputato che, in tal modo, implicitamente e

volontariamente, rinuncia a far valere la propria innocenza".(35)

L'articolo 445 comma 1 bis, ultimo periodo, del codice di procedura penale statuisce che

"Salve diverse disposizioni di legge, la sentenza è equiparata ad una sentenza di

condanna". A prescindere dalla formulazione testuale del citato articolo, che utilizza il

termine "equiparata", il che induce a ritenere che non si sia in presenza di una condanna

in senso proprio, (36

) va precisato che l'istituto dell'applicazione della pena su richiesta

delle parti, tipico modello di giustizia negoziata, è stato, sin dai tempi della sua

introduzione nell'ordinamento processuale penale, al centro di un articolato dibattito in

ordine alla sua esatta qualificazione giuridica.

Premesso che non sono mancate pronunce che hanno assimilato la sentenza patteggiata

ad una sentenza di condanna (37

), la prevalente giurisprudenza, sulla scia della decisione

della Corte costituzionale 2 luglio 1990, n. 313, ritiene che la sentenza che applica la

pena su richiesta delle parti non possa essere considerata né una sentenza di condanna,

né una sentenza di assoluzione, bensì una pronuncia giurisdizionale sui generis e atipica,

della quale sottolinea in particolare la carenza della dichiarazione di colpevolezza e

dell'accertamento positivo della responsabilità, riconoscendo che essa applica una pena

equiparabile solo 'quoad effectum' ad una sentenza di condanna (38

); peraltro, a seguito

dell'introduzione del cd. "patteggiamento allargato" ad opera della legge 12 giugno

2003, n. 134 risulta più difficile sostenere che la sentenza che accoglie il

patteggiamento, la quale può applicare una pena detentiva fino a cinque anni, non

contenga un accertamento quantomeno implicito della responsabilità dell'imputato,

tanto più che in base alla legge 27 marzo 2001, n. 97 la sentenza ha efficacia di

giudicato ai fini della responsabilità disciplinare "quanto all'accertamento della

sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e all'affermazione che l'imputato lo ha

commesso" (articolo 653 codice di procedura penale); a maggior ragione, sulla base di

questi ulteriori argomenti, l'amministrazione dovrebbe respingere l'istanza di rimborso

delle spese legali sostenute in relazione ad un giudizio conclusosi con la suddetta

sentenza.

A dire il vero analoghe considerazioni dovrebbero valere per i giudizi conclusi con un

decreto di archiviazione (articoli 408 e ss. del codice di procedura penale);

l'archiviazione non implica un accertamento negativo di responsabilità e quindi non

(34) Nicola Laudisio Monica Laudisio (vedasi nota 31), 29 (35) Cassazione penale, sez. I, 22 marzo 1993 in Mass. Cass. Pen. 1993, fasc. 8, 79; Cassazione penale, sez. I, 27 aprile 1993, n.

1216 in CED Cassazione RV193939 (36) Paolo Tonini Manuale di procedura penale Giuffrè Editore 2003, 615 (37) Cassazione penale, sez. I, 26 marzo 1991 in Cass. Pen. 1992, 375 (38) Ennio Fortuna, Sentenza (sentenza penale), voce in Enciclopedia giuridica Treccani, Roma, 1992; Cassazione civile, sez. I, 10

marzo 1999, n. 2065 in Mass. Foro It., 1999, 296 afferma ""Ne discende che l'irrogazione della pena concordata, se non può

essere posta dal giudice civile a base di pronunce che postulino l'accertamento del fatto-reato e la responsabilità penale

dell'imputato (v. Corte cost. n. 499 dell'11 dicembre 1995), né può spiegare effetti penali che siano subordinati a detto

accertamento, come la revoca di una precedente sospensione condizionale (v. Cass. pen. S.U., 8 maggio 1996, De Leo), è del

tutto equivalente alla condanna "ordinaria", in mancanza di disposizione derogativa, rispetto a quegli effetti extrapenali che

l'ordinamento automaticamente ricollega, come nella specie, al fatto giuridico della condanna medesima, a prescindere dai

presupposti e dalle modalità procedimentali con cui sia stata adottata (v. Cass. n. 9068 del 13 settembre 1997, n. 3490 del 12

aprile 1996, n. 12511 del 5 dicembre 1995)."; la sentenza della Corte costituzionale 2 luglio 1990, n. 13 si trova all'URL

http://www.cortecostituzionale.it; vedasi altresì le sentenze della Corte costituzionale 6 giugno 1991, n. 251 e 20 aprile 1995, n.

135, reperibili nel medesimo sito

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sarebbe idonea ad escludere un conflitto di interessi tra il dipendente o amministratore

presunto responsabile e l'ente.

L'archiviazione è pronunciata dal giudice per le indagini preliminari in presenza di

presupposti di fatto o di diritto. E' pronunciata in presenza di presupposti di fatto,

quando la notizia di reato è "infondata"; è pronunciata in base a presupposti di diritto, ai

sensi dell'articolo 411 del codice di procedura penale, nei seguenti casi: a) quando

manca una condizione di procedibilità (es. querela); b) quando il reato è estinto (ad es.

per prescrizione); c) quando il fatto non è previsto dalla legge come reato (ad es. si tratta

di un illecito amministrativo depenalizzato). L'archiviazione è altresì disposta quando

sono rimasti ignoti gli autori del reato.

Non manca però chi opta per un'interpretazione estensiva, ammettendo a rimborso

anche le spese sostenute nella fase istruttoria. Per il dipendente o l'amministratore il

diritto, prima ancora che l'interesse a difendersi, avvalendosi dell'opera di un difensore o

di un consulente tecnico, sorgerebbe già dall'iscrizione del nome della persona nel

registro delle notizie di reato.

E' evidente che il problema non si pone quando è la stessa fonte regolatrice a prevedere

espressamente il rimborso, come nel caso della citata disciplina regolamentare

consiliare di cui alla deliberazione n. 17/2004, che fa espresso riferimento al

proscioglimento istruttorio o della norma interpretativa contenuta nell'articolo 18 della

legge provinciale n. 3 del 1999 (riportata al paragrafo 1.), la quale precisa che l'articolo

92 della legge provinciale n. 12 del 1983 si interpreta nel senso di riconoscere il

rimborso anche delle spese legali, peritali e di giustizia sostenute per la difesa nelle fasi

preliminari di giudizi civili, penali e contabili.

In altri casi la soluzione è, talvolta, offerta dalla formulazione letterale delle singole

disposizioni, laddove prendono in considerazione i giudizi conclusi, non solo con

sentenza, ma anche con provvedimento, che escluda la responsabilità del dipendente o

dell'amministratore pubblico (vedasi articolo 18 decreto legge n. 67/1997, convertito

dalla legge n. 135/1997); il termine provvedimento dovrebbe, infatti, comprendere

anche il provvedimento di archiviazione, nonché i provvedimenti di carattere non

giurisdizionale (es. archiviazione del procedimento disciplinare). (39)

Il rimborso non è ammesso nel caso in cui il procedimento si sia concluso con la

dichiarazione di estinzione per inattività delle parti, difettando nella fattispecie il

requisito essenziale della verifica dell'assenza del dolo o colpa grave.

Non compete il rimborso delle spese legali sostenute a fronte di una sentenza di

proscioglimento del dipendente e/o dell'amministratore con la formula di non doversi

(39) Antonio Grumetto, Rimborso spese legali ad amministratori e dipendenti di enti locali, in Nuova Rassegna 2001, 2099;

Marianna Rubulotta, opera citata alla nota 7 di contrario avviso Corte dei Conti Puglia, sez. giurisd. 23 settembre 2002, n. 676 all'URL http://www.corteconti.it

vedasi altresì Cons. St, sez. I, 21 febbraio 2001, n. 1145, richiamata in Cons. St., sez. VI, 2 agosto 2004, n. 5367, riscontrabile

(quest'ultima) all'URL http://www-giustizia-amministrativa.it, statuente il principio che il dipendente, nella specie un agente

di polizia appartenente al gruppo sportivo fiamme oro, che aveva sostenuto le spese legali nel procedimento radicato innanzi

alla commissione di indagine sul doping, relativamente all'accertamento di positività all'assunzione di sostanze vietate,

procedimento conclusosi con un'archiviazione, può essere indennizzato della perdita patrimoniale subita, facendo ricorso

all'azione per ingiustificato arricchimento di cui all'articolo 2041 del codice civile, escludendo che la richiesta di rimborso possa

invece fondarsi sull'articolo 18 del decreto legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito dalla legge 23 maggio 1997, n. 135,

riferendosi la norma in via esclusiva ai procedimenti giurisdizionali

- 27 -

procedere per essere i reati loro ascritti estinti per intervenuta oblazione, non essendo

consentito appurare l'effettiva mancanza di colpa. (40)

Sono da considerarsi rimborsabili le spese legali sostenute da un amministratore o

dipendente che abbia impugnato una sentenza di assoluzione in primo grado, ritenendo

insoddisfacente la formula assolutoria usata nella sentenza. La giurisprudenza ha

ammesso la possibilità di proporre impugnazione di una sentenza emessa con la formula

"perché il fatto non costituisce reato", al fine di ottenere una sentenza di assoluzione con

la formula "perché il fatto non sussiste". (41)

Non è consentito il rimborso delle spese legali nei casi in cui l'amministratore o

dipendente sia parte attrice e non convenuta in un procedimento penale o civile.

Analogamente non compete il rimborso delle spese legali sostenute da un

amministratore o dipendente, che voglia costituirsi parte civile in un processo penale,

che lo veda parte offesa.

Questo non significa che l'ente possa, secondo una sua insindacabile scelta, costituirsi in

giudizio, al fine di tutelare la propria immagine e quella dei propri dipendenti. (42

)

Analogamente non compete il rimborso quando l'amministrazione si sia costituita parte

civile nei confronti del dipendente e abbia assunto un'iniziativa disciplinare,

indipendentemente da ogni valutazione in ordine all'esito del procedimento penale e

disciplinare del dipendente, essendo chiaro in tale ipotesi, il conflitto di interessi tra

l'ente e il dipendente. (43)

Merita evidenziare che la giurisprudenza ha sottolineato la sostanziale eccezionalità del

rimborso degli oneri difensionali, nel senso che l'ammissibilità della richiesta deve

essere circondata da garanzie procedimentali, che non hanno valore puramente formale,

in quanto mirano ad accertare la presenza dei presupposti sostanziali della pretesa. (44)

In altri termini, a parte l'ipotesi della sentenza di condanna che accerti il dolo o la colpa

grave, in tutti gli altri casi non sembra che la formula assolutoria possa di per sé sola

essere idonea ad attestare l'avvenuto positivo accertamento della mancanza di

responsabilità.

L'Amministrazione, prima di procedere al rimborso ha, quindi, l'onere di compiere

un'attenta e rigorosa valutazione dei contenuti del provvedimento giudiziale, desumibili

non solo dal dispositivo ma anche dalla motivazione, ai fini della verifica della

sussistenza dei presupposti richiesti per l'accollo delle relative spese.

(40) Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2000, n. 2242 (vedasi nota 11) dichiara illegittimo il provvedimento dell'ente locale (nella

fattispecie una delibera della Giunta comunale), cha ha disposto il rimborso a carico del bilancio dell'ente delle spese legali

sostenute e delle somme versate a titolo di oblazione, ai sensi dell'articolo 162 bis del codice penale, dagli amministratori

dell'ente, coinvolti in giudizi penali conclusisi con sentenza di proscioglimento degli stessi con la formula "non doversi

procedere per essere i reati loro rispettivamente ascritti estinti per intervenuta oblazione".

(41) Cassazione penale, sez. VI, 9 gennaio 2001, n. 2227 in CED Cassazione 2001, RV217976 afferma che "sussiste l'interesse

dell'imputato a impugnare una sentenza di proscioglimento perché il fatto non costituisce reato al fine di ottenere l'assoluzione

per insussistenza del fatto, considerata la diversità degli effetti derivanti dalla formula adottata in relazione all'efficacia della

sentenza nei giudizi amministrativo, civile o disciplinare." (42) Nicola Laudisio Monica Laudisio (vedasi nota 31), 32 (43) Cassazione civile, sez. lav., 17 settembre 2002, n. 13624 in CED Cassazione RV557452 (44) Cons.Stato, sez. V, 14 aprile 2000, n. 2242 (vedasi nota 11)

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Tali particolari cautele evitano il rischio per gli amministratori che dispongono il

rimborso di trovarsi sottoposti al giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei Conti

per danno erariale in relazione all'illecito rimborso delle spese di difesa. (45

) 7.NATURA GIURIDICA DELLA SITUAZIONE SOGGETTIVA DEL RICHIEDENTE IL RIMBORSO DELLE SPESE LEGALI – TUTELA GIURISDIZIONALE

Quanto alla natura della pretesa al rimborso delle spese di difesa non mancano decisioni

che qualificano la posizione giuridica del soggetto richiedente il rimborso delle spese

legali come diritto soggettivo, il cui riconoscimento è subordinato alla verifica di alcune

condizioni normativamente previste; altre decisioni escludono la ricorrenza in capo

all'interessato di un diritto incondizionato o pieno al rimborso delle suddette spese; oltre

alla discrezionalità tecnica sul quantum della pretesa è riconosciuta infatti

all'amministrazione una discrezionalità amministrativa sull'an. (46)

Alla luce delle considerazioni fatte nel paragrafo precedente la concessione del

rimborso delle spese legali implica una valutazione sull'esistenza di alcuni indefettibili

presupposti; trattasi di valutazione necessaria, anche perché l'accertamento

giurisdizionale nel merito potrebbe mancare.

In capo al richiedente il rimborso si configurerebbe, pertanto, una posizione di interesse

legittimo e non di diritto soggettivo; mentre alcuni elementi della fattispecie sono,

infatti, di immediato riscontro (quali ad esempio la connessione dei fatti oggetto del

giudizio con l'espletamento degli obblighi istituzionali, l'esistenza di una sentenza

definitiva di esenzione dalla responsabilità, l'individuazione dell'organo onerato), altri,

come la valutazione di congruità sul 'quantum debeatur', da effettuarsi a cura

dell'Avvocatura dello Stato (o, a seconda della specifica disciplina, dalle competenti

strutture delle amministrazioni di appartenenza dei richiedenti), sarebbero caratterizzati

da margini di discrezionalità e, in quanto tali, costituirebbero espressione dell'esercizio

di un potere conferito da una norma di azione e non di relazione. (47)

(45) Corte dei conti, sez. I, 30 aprile 1993, n. 59 in Rivista della Corte dei Conti 1993, II, 82; Corte dei Conti, sez. giurisd. per la

regione Abruzzo, 26 maggio 2003, n. 294 all'URL http://www.corteconti.it; vedasi inoltre Corte dei Conti Basilicata, sez.

giurisd. 29 marzo 2001, n. 73 in Rivista della Corte dei Conti 2001, f 2, 219, in cui si afferma che nell'ipotesi di deliberazione

del rimborso di spese legali sostenute da alcuni consiglieri comunali in seguito al loro rinvio a giudizio per il reato di

diffamazione, con successiva assoluzione degli stessi, va affermata l'esistenza di un correlativo danno per l'ente locale di

appartenenza e la responsabilità amministrativa di chi ha deliberato il rimborso, nell'ipotesi in cui il giudizio penale per

diffamazione sia iniziato a seguito della redazione di un volantino offensivo redatto dai predetti non nella loro qualità di

amministratori dell'ente, ma in veste estranea all'ente, quale quella di sindacalisti (46) In relazione alla qualificazione della posizione del dipendente come diritto soggettivo vedasi Cons. Stato, sez. VI, 2 agosto

2004, n. 5367 (richiamata alla nota 39) e Cassazione civile, sez. unite, sentenza 1 dicembre 2000, n. 1244 in CED Cassazione

RV542301; in senso contrario vedasi Cons. Stato, sezione IV, 24 maggio 2005, n. 2630 all'URL http://www-giustizia

amministrativa.it, in cui si afferma il principio che la posizione giuridica del dipendente che chiede il rimborso delle spese legali

relative a giudizi per responsabilità civile, penale o amministrativa ai sensi dell'articolo 18 del decreto legge 25 marzo 1997, n.

67, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, non costituisce una posizione giuridica di diritto

soggettivo, posto che, se è vero che alcuni elementi della fattispecie sono predefiniti, la valutazione di congruità sul quantum

debeatur, di competenza dell'Avvocatura dello Stato, riveste invece caratteri di discrezionalità e costituisce esercizio di un

potere riconducibile ad una norma di azione e non di relazione;

afferma la competenza del giudice amministrativo in ordine alle domande di rimborso delle spese legali ai sensi dell'articolo 92

della legge provinciale n. 12 del 1983, in quanto in capo al richiedente si configura una posizione soggettiva di interesse

legittimo la sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento 4 settembre 2000, n. 339 (riportata alla nota

n. 23); vedasi inoltre Cons. St. Ad. Plen. 5 luglio 1999, n. 18 in Consiglio di Stato, 1999, I, 1077, secondo cui la posizione di

interesse legittimo si collega all'esercizio di una potestà amministrativa rivolta alla cura diretta e immediata di un interesse della

collettività, mentre il diritto soggettivo nei confronti della Publica amministrazione trova fondamento in norme che, nella

prospettiva della regolazione di interessi sostanziali contrapposti, aventi di regola natura patrimoniale, pongono a carico

dell'amministrazione obblighi a garanzia diretta e immediata di un interesse individuale.

(47) Cons. Stato, sez IV 24 maggio 2005 n. 2630 (vedasi nota 46); con detta decisione il supremo organo di giustizia amministrativa

afferma che "…va quindi per un verso recisamente escluso che il giudizio di congruità debba limitarsi alla espunzione (articolo

92 codice di procedura civile) delle spese relative a prestazioni professionali eccessive o superflue; per l'altro affermato che il

compito dell'Avvocatura consiste essenzialmente nel correlare gli indefettibili parametri normativi e tariffari ai tratti salienti

della vicenda giudiziaria riguardata nella sua obiettività, e dunque alla natura, complessità e gravità della causa (nel suo

complesso o se necessario nelle differenti fasi) e delle questioni giuridiche o probatorie ad essa sottese; alla posizione

- 29 -

Queste oscillazioni sulla qualificazione della posizione giuridica soggettiva hanno avuto

ampi riflessi sull'individuazione del giudice competente.

E' peraltro da condividere l'orientamento del supremo organo di giustizia amministrativa

secondo cui l'azione diretta ad ottenere il rimborso degli oneri legali sostenuti in un

giudizio concluso con formula pienamente assolutoria, essendo finalizzata alla tutela di

una posizione giuridica soggettiva correlata ad un obbligo della Amministrazione di

appartenenza, sarebbe di competenza del giudice ordinario; è evidente che l'ambito di

discrezionalità della Pubblica amministrazione in ordine all'accoglimento o meno della

richiesta, dato il tipo di formula assolutoria, si riduce notevolmente e la posizione del

richiedente ha natura di diritto soggettivo; (48) diversamente accade quando si censuri

l'esercizio del potere da parte dell'Amministrazione, in quanto la relativa controversia

ricade nell'ambito della giurisdizione amministrativa. (49)

Si rileva che il giudice amministrativo ratione temporis si è pronunciato sulla spettanza

del diritto al rimborso delle spese legali e, quindi, su questioni relative a diritti

soggettivi, in relazione ai dipendenti dell'amministrazione e, quindi, in connessione con

pretese collegate al rapporto di pubblico impiego, nell'ambito, cioè, della giurisdizione

esclusiva del giudice amministrativo. In altri casi il giudice amministrativo ha ritenuto

di poter estendere la propria giurisdizione, conoscendo anche di analoghe richieste di

rimborso da parte di amministratori di enti locali, tenendo, tra l'altro, presente la

particolare connotazione del rapporto di servizio con l'ente, non impiegatizio, ma di

natura onoraria. (50)

Recentemente la Corte di Cassazione (51

), in sede di regolamento di giurisdizione, ha

escluso la competenza del giudice amministrativo in ordine alle controversie aventi ad

oggetto azioni dirette ad ottenere il rimborso delle spese sostenute per la difesa in

giudizio proposte da amministratori comunali. Trattasi di azioni, secondo il giudice

della giurisdizione, dirette alla tutela di una posizione giuridica soggettiva che, per

essere correlate ad un obbligo, effettivo o soltanto supposto, dell'amministrazione,

hanno la natura di diritto soggettivo, la cui cognizione spetta al giudice ordinario,

rilevando, tra l'altro, che non sussiste rapporto di impiego pubblico tra l'ente locale ed i

suoi amministratori, per i quali il rapporto organico si instaura su base elettiva ed ha

natura onoraria.

istituzionale dell'imputato; alla durata del procedimento; nonché alla composizione della difesa in relazione all'impegno

professionale da essa richiesto….Il giudizio demandato all'Avvocatura costituisce frutto di valutazioni discrezionali

prevalentemente tecniche…e comunque non riconducibili a quel vaglio di opportunità tra scelte tutte legalmente possibili e a

quel bilanciamento dei diversi interessi (primario e secondari) coinvolti nell'azione amministrativa che costituisce l'essenza

propria della discrezionalità cd. pura.";

vedasi altresì TAR Veneto, sez. I, 14 aprile 2004, n. 1033 all'URL http://www.giustizia-amministrativa.it: "L'apprezzamento di

congruità formulato dall'Avvocatura riguarda l'adeguatezza delle spese, delle quali viene chiesto il rimborso, in relazione al

parametro costituito dalla tariffa penale applicabile…e tenuto conto della natura e della complessità della causa, del numero e

dell'importanza delle questioni trattate, della durata del processo, della qualità dell'opera professionale prestata e del vantaggio

arrecato al cliente, vale a dire dell'esito del giudizio…L'Avvocatura nell'individuare il limite di congruità…entro cui ammettere

il rimborso delle spese legali sostenute dal dipendente statale, svolge un apprezzamento di carattere essenzialmente tecnico

sull'attività esercitata dal professionista, quale è ricavabile dalla parcella…". (48) Cons. Stato, sez. V, 25 febbraio 2004, n. 763 all'URL http://www.giustizia-amministrativa.it; vedasi inoltre nota di commento

alla citata decisione del Consiglio di Stato di Lavinia Vitanza, La giurisdizione sulla domanda di rimborso delle spese legali e

sua esperibilità da parte di soggetti diversi da amministratori e dipendenti (nella specie componenti di una commissione

edilizia comunale), in Nuove Autonomie, 2004, 687

(49) Antonio Grumetto, opera citata alla nota 39; sulla competenza del giudice amministrativo a decidere le controversie relative al

rimborso delle spese legali sostenute dai dipendenti pubblici vedasi T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 18 marzo 2004, n. 1390

(riportata alla nota 29)

(50) Cons. Stato, sez. V, 17 luglio 2001, n. 3946 (vedasi nota 11) (51) Cassazione civile, sez. unite, 1 dicembre 2000, n. 1244 (vedasi nota 46); ribadisce il principio Cassazione civile, sez. unite, 13

gennaio 2006, n. 478 in Diritto & Giustizia, 2006, 78; Giovanni La Torre, Amministratori locali e rimborso delle spese legali,

in L'Amministrazione Italiana, 2004, 801

- 30 -

Merita in questa sede rilevare che prima della privatizzazione del rapporto di pubblico

impiego era pacifico che le azioni del dipendente volte ad ottenere il rimborso delle

spese processuali, in quanto pretese strettamente connesse al rapporto di impiego,

dovessero ricadere nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Dopo l'entrata in vigore dell'articolo 68 del decreto legislativo n. 29 del 1993 (sostituito

dagli articoli 33 del decreto legislativo n. 546 del 1993 e 29 del decreto legislativo n. 80

del 1998, modificato dall'articolo 18 del decreto legislativo n. 387 del 1998, attualmente

ricompreso nell'articolo 63 del decreto legislativo n. 165/2001) la cognizione delle

controversie che possono insorgere tra l'amministrazione e un dipendente sull'istanza di

rimborso devono essere portate alla cognizione del giudice ordinario, in funzione di

giudice del lavoro, avendo come presupposto l'esistenza di un rapporto di pubblico

impiego. Tale devoluzione è stata disposta per le questioni attinenti al periodo di lavoro

successivo al 30 giugno 1998. Per le questioni attinenti al periodo di lavoro anteriore a

tale data è rimasta ferma la giurisdizione del giudice amministrativo, fatto salvo il

termine decadenziale del 15 settembre 2000, ai fini della loro proponibilità (articolo 45,

comma 17, decreto legislativo n. 80/1998, ora trasfuso nell'articolo 69, comma 7, del

decreto legislativo n. 165/2001).

Valgono le considerazioni sopra riportate. Nell'ipotesi in cui si censuri il provvedimento

dell'Amministrazione di rigetto o di accoglimento parziale dell'istanza di rimborso la

cognizione della causa sarà di competenza del giudice amministrativo. 8. ITER ISTRUTTORIO - LIQUIDAZIONE DELLE SPESE LEGALI SOSTENUTE DA

UN CONSIGLIERE PROVINCIALE Il consigliere ha l'onere di presentare, ai sensi dell'articolo 6 del Nuovo regolamento sul

trattamento economico dei consiglieri e sugli interventi a favore dei gruppi consiliari di

cui alla deliberazione del Consiglio provinciale n. 17 del 2004, al legale rappresentante

dell'ente, o al responsabile della competente struttura, una richiesta scritta, debitamente

motivata, datata e sottoscritta, di rimborso delle spese legali sostenute nel procedimento

giudiziale nel quale sia stato coinvolto per fatti o atti connessi all'adempimento del

mandato consiliare.

L'istanza deve indicare l'ammontare degli oneri di patrocinio di cui si chiede il rimborso

(52

);ad essa sono allegati i seguenti documenti:

a) sentenza di assoluzione passata in giudicato, di proscioglimento istruttorio o altro

provvedimento da cui non risulti la soccombenza; deve quindi trattarsi di

provvedimento definitivo che escluda la responsabilità del consigliere per i fatti o gli

atti addebitati, in originale o in copia conforme. Per quanto attiene le sentenze e i

provvedimenti del giudice penale occorre chiedere alla competente cancelleria

l'apposizione sull'atto della dichiarazione di definitività (sentenza passata in

giudicato e/o non più soggetta ad impugnazione);

b) parcella analitica quietanzata, sottoscritta dal legale che ha curato la difesa; non è

necessaria l'apposizione del visto di congruità da parte del Consiglio dell'Ordine

degli avvocati. L'eventuale richiesta di apposizione del visto di congruità è oggetto di

valutazione da parte dell'ufficio dell'ente, che cura l'istruttoria della pratica.

Non si ritiene ammissibile una richiesta di rimborso delle spese legali avanzata

direttamente dal difensore, in quanto il rapporto intercorre tra il consigliere assolto e

l'amministrazione di appartenenza.

(52) Corte dei Conti, seconda sezione giurisdizionale centrale 26 gennaio 2004, n. 26 all'URL http://www.corteconti.it

- 31 -

Qualora il consigliere si sia avvalso della facoltà di nominare due difensori (vedasi

articolo 96 del codice di procedura penale) il rimborso si intende comunque limitato ad

un solo difensore e all'eventuale domiciliatario, stante il perentorio tenore della

diposizione regolamentare disciplinante l'istituto; l'assunzione dell'onere relativo al

secondo difensore non potrà che essere posto a carico del consigliere.

La parcella va liquidata nel rispetto delle tariffe forensi approvate con decreto del

Ministro della Giustizia 8 aprile 2004, n. 127 concernente "Regolamento recante

determinazione degli onorari, dei diritti e delle indennità spettanti agli avvocati per le

prestazioni giudiziali, in materia civile, amministrativa, tributaria, penale e

stragiudiziali" (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 18 maggio 2004, n. 115, S.O.).

Gli importi indicati nella parcella non possono essere modificati da parte dell'ente in

modo autonomo e discrezionale.

E' fatta salva la facoltà dell'ente, laddove emergessero dubbi o perplessità, invitare il

consigliere richiedente il rimborso a sottoporre la parcella presentata a supporto della

richiesta al visto di congruità del Consiglio dell'ordine forense competente. Va peraltro evidenziato il circoscritto ambito di efficacia di tale parere, limitato

all'esame e al controllo della parcella alla luce del principio "si vera sunt exposita". Il

parere di congruità si limita, infatti, a valutare se le voci riportate nella parcella

presentata (onorari, diritti, indennità, inderogabilità dei minimi e rispetto dei valori

medi, ecc.), rapportate all'oggetto, alla qualità, alla natura dell'impegno professionale in

relazione all'incidenza degli atti assunti rispetto alla posizione processuale della persona

difesa, alla durata e al risultato dell'attività professionale svolta, siano conformi a quelle

stabilite nei tariffari professionali, ovvero se l'onorario richiesto sia, comunque,

giustificato dalla complessità e importanza della causa; non è invece tenuto a svolgere

alcun accertamento in ordine ai rapporti professionali intervenuti tra l'avvocato e il

cliente. (53)

Questo significa che il Consiglio dell'ordine, da un lato, non entra nel merito dell'attività

che il professionista dichiara di avere svolto, dall'altro, non verifica, a meno che non

emerga in modo palese dalla documentazione allegata, il valore della controversia

attribuito dal legale nella fattispecie. (54)

In tal senso costituisce onere della struttura competente a curare l'istruttoria della pratica

procedere, anche in presenza di una parcella professionale debitamente vistata

dall'ordine, ad un'attenta verifica dell'opera professionale prestata dal difensore,

(53) Cons. Stato, sez. comm. spec. 6 maggio 1996 n. 4/96 (vedasi nota 4) ha affermato che "In ordine all'ammontare del rimborso

delle spese di giudizio sostenute dal dipendente pubblico sottoposto a procedimento penale, queste devono sempre essere

limitate alle spese legali ammesse dalla legge; pertanto… l'onere relativo non può che essere commisurato a tale limite ed avere

carattere di congruenza ed adeguatezza in relazione all'importanza dell'attività svolta, alla luce delle valutazioni da effettuarsi a

cura dell'ordine degli avvocati e dei procuratori." (54) Cassazione civile, sez. II, 29 gennaio-1999, n. 807 in in Mass. Giur. It., 1999 in cui si afferma: "Infatti la parcella delle spese e

delle prestazioni professionali costituisce una dichiarazione unilaterale del professionista, la quale non esclude né inverte l'onere

probatorio in sede di giudizio: il parere dell'ordine professionale rappresenta soltanto un formale controllo della corrispondenza

delle voci indicate nella parcella con la tariffa di categoria. In caso di contestazione il professionista dovrà sempre provare

l'esistenza dell'incarico ricevuto, nonché lo svolgimento e l'entità delle relative prestazioni, sì da giustificare, anche nel

quantum, la pretesa creditoria."; T.A.R. Toscana, sez. I, 2 luglio 1996, n. 596 in Tribunali Amministrativi Regionali, 1996, I,

3242: "L'ordine forense interpellato per un parere di congruità su una richiesta di onorari è tenuto soltanto a valutare, mediante

parametri obiettivi – rapportati all'oggetto dell'attività professionale svolta nonché alla sua qualità, durata e risultato – la

parcella presentata e a verificare se le voci ivi riportate corrispondano, sempre sotto un profilo di mera congruità, a quelle

stabilite nei tariffari professionali ovvero se l'onorario richiesto sia, comunque, giustificato dalla complessità e dall'importanza

dell'affare; non è invece, tenuto a svolgere alcun accertamento in ordine ai rapporti professionali intervenuti fra l'avvocato e il

cliente."; inoltre Nicola Laudisio, Monica Laudisio (vedasi nota 31), 39

- 32 -

riscontrando la regolarità sui criteri assunti dal professionista per individuare il valore

della controversia e determinarne l'importanza, attesa la non vincolatività della

valutazione di congruità ed adeguatezza del parere espresso sulla parcella dell'avvocato

da parte del competente ordine professionale, esplicando il medesimo un mero controllo

sulla rispondenza delle voci indicate in parcella a quelle previste dalla tariffa. (55)

E' compito del funzionario responsabile del procedimento istruire la pratica,

predisponendo apposito fascicolo, contenente la documentazione di pertinenza.

In particolare ha l'onere di elaborare un parere, individuante in modo analitico e

puntuale le motivazioni in fatto e in diritto che giustificano l'accollo da parte dell'ente

delle spese sostenute dal consigliere; analogo parere va predisposto anche nel caso di

rigetto della richiesta di rimborso degli oneri difensivi sostenuti dal consigliere.

Una volta completato l'iter istruttorio nel rigoroso rispetto dei principi enunciati dal

citato articolo 6 del Nuovo regolamento sul trattamento economico dei consiglieri e

sugli interventi a favore dei gruppi consiliari di cui alla deliberazione del Consiglio

provinciale n. 17 del 2004, previa scrupolosa verifica della sussistenza dei presupposti

individuati ai paragrafi 1. e 6. e attento vaglio sulla congruità tariffaria della parcella

dell'avvocato, allegata alla richiesta del consigliere, il funzionario responsabile del

procedimento predispone la proposta di deliberazione di rimborso delle spese legali e la

trasmette, corredata del relativo parere, alla struttura competente per la sottoposizione

della stessa all'esame dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio.

Tali adempimenti istruttori in capo alla competente struttura consiliare (servizio

legislativo – ufficio legale) non sono espressamente previsti dal citato articolo 6 del

Nuovo regolamento sul trattamento economico dei consiglieri e sugli interventi a favore

dei gruppi consiliari; si possono, peraltro, evincere da una lettura sistematica della

disciplina della materia, ivi compresa la declaratoria delle attribuzioni del servizio

legislativo, in cui è incardinato l'ufficio legale, contenuta nel regolamento per

l'organizzazione dei servizi del Consiglio provinciale di cui alla deliberazione

dell'Ufficio di presidenza del Consiglio provinciale 24 aprile 1987, n. 22 (articolo 6),

nonché da una prassi costante che vede il servizio legislativo coinvolto nell'istruttoria

delle richieste di rimborso degli oneri defensionali presentate dai dipendenti del

Consiglio provinciale, disciplinate per le ragioni espresse al paragrafo 1. dall'articolo 92

della legge provinciale n. 12 del 1983.

(55) Vedasi Corte dei Conti Lombardia 8 giugno 2002, n. 1257 in Ragiusan 2003, 231/232, 230 "Secondo cui ai fini della

valutazione della congruità delle spese legali da rimborsare da parte di un ospedale a sanitari assolti in sede penale, occorre che

l'Ordine degli avvocati presso cui è iscritto il difensore abbia apposto il visto di conformità sulla parcella prodotta; tale parere,

non può, peraltro, ritenersi vincolante, non potendosi impedire alla pubblica amministrazione un'ulteriore verifica sui criteri

adottati dal professionista per individuare il valore della controversia."

- 31 -

PARTE SECONDA MODULISTICA

32

CONSIGLIO DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO

Reg. delib. n. Prot. n.

VERBALE DI DELIBERAZIONE DELL'UFFICIO DI PRESIDENZA

Oggetto: schema di deliberazione per il rimborso delle spese legali sostenute da un

consigliere provinciale coinvolto in un contenzioso inerente ad atti o fatti

connessi all'espletamento del mandato consiliare

Il giorno ad ore

si è riunito a Trento presso la sede di Palazzo Trentini

L'UFFICIO DI PRESIDENZA

Presenti: Il Presidente

Il Vicepresidente

I Segretari Questori

Interviene il Dirigente Generale ............ che redige il verbale di deliberazione.

Il Presidente, constatato il numero legale degli intervenuti, dichiara aperta la seduta.

33

L'UFFICIO DI PRESIDENZA

- vista la richiesta presentata dal consigliere provinciale …..in data….prot. n. ,

finalizzata ad ottenere il rimborso delle spese legali sostenute per la difesa nel

giudizio in cui è stato coinvolto per attività connesse all'espletamento delle funzioni

consiliari davanti …….(indicare organo giudiziario o giurisdizionale che ha

promosso il contenzioso) in relazione al ricorso o atto di citazione in giudizio (o in

relazione al giudizio promosso su iniziativa di…) in data…., e notificato al citato

consigliere in data….., volto ad ottenere l'affermazione della responsabilità del

consigliere convenuto in giudizio in relazione ai fatti addebitati (oppure volto ad

ottenere l'annullamento del provvedimento n….di data…concernente….)

- verificato che il citato giudizio si è concluso con sentenza di assoluzione passata in

giudicato n…. di data…(o con provvedimento istruttorio di proscioglimento o con

provvedimento da cui risulta l'esenzione da responsabilità …. o dal quale non risulta

la soccombenza); oppure verificato che il citato giudizio si è concluso con sentenza

di assoluzione o con provvedimento n….di data…., che ha valore di giudicato,

essendo decorsi i termini per eventuali impugnative, oppure essendo stati esperiti gli

ordinari mezzi di impugnazione previsti dalla legge;

- verificato che la richiesta di rimborso per un importo totale di Euro….si riferisce alla

fattura n. …..di data…., emessa dallo studio legale……, con studio a….., via….,

n…., per un importo di Euro….. comprensivo di diritti, IVA 20% e contributo ex

articolo 11 legge 20.09.1980, n. 576 (2%), e alla tassa per il visto di liquidazione

dell'Ordine degli avvocati di….., pari a Euro …;

- vista la nota del servizio legislativo, di data….., che ha curato l'istruttoria della

pratica, attestante l'ammissibilità della citata richiesta di rimborso delle spese legali,

sussistendo i presupposti previsti dall'articolo 6 del Nuovo regolamento sul

trattamento economico dei consiglieri e sugli interventi a favore dei gruppi consiliari,

di cui alla deliberazione del Consiglio provinciale 15 ottobre 2004, n. 17;

- visto l'articolo 6 del Nuovo regolamento sul trattamento economico dei consiglieri e

sugli interventi a favore dei gruppi consiliari di cui alla deliberazione del Consiglio

provinciale n. 17 del 2004, il quale prevede che il Consiglio rimborsi ai consiglieri

provinciali, che non siano anche componenti della Giunta provinciale, le spese legali

sostenute per la loro difesa in ogni tipo di giudizio, quando siano stati coinvolti per

fatti o atti connessi all'adempimento del loro mandato o all'esercizio delle loro

funzioni, purchè assolti con sentenza passata in giudicato, prosciolti in istruttoria o

comunque non siano risultati soccombenti, limitando il rimborso delle spese a quelle

sostenute per un solo difensore e per l'eventuale domiciliatario;

- ritenuto pertanto di procedere, in relazione all'istanza del consigliere…….. di

data….., volta ad ottenere il rimborso delle spese legali sostenute nel giudizio

davanti…. (indicare organo) e conclusosi con sentenza di assoluzione passata in

34

giudicato n…. di data…(o provvedimento istruttorio di proscioglimento o con altro

provvedimento da cui risulta l'esenzione da responsabilità o dal quale non risulta la

soccombenza); oppure verificato che il citato giudizio si è concluso con

provvedimento n….di data….,che ha valore di giudicato, essendo decorsi i termini

per eventuali impugnative, oppure essendo stati esperiti gli ordinari mezzi di

impugnazione previsti dalla legge;

- a di voti legalmente espressi;

d e l i b e r a

- 1. di disporre, ai sensi dell'articolo 6 del Nuovo regolamento sul trattamento

economico dei consiglieri e sugli interventi a favore dei gruppi consiliari di cui alla

deliberazione del Consiglio provinciale n. 17 del 200, il rimborso delle spese legali

sostenute dal consigliere ….per la difesa nel giudizio in cui è stato coinvolto per

attività connesse all'espletamento delle funzioni consiliari davanti …….(indicare

organo giudiziario o giurisdizionale che ha promosso il contenzioso) in relazione al

ricorso o atto di citazione in giudizio (o in relazione al giudizio promosso su

iniziativa di…) in data…., e notificato al citato consigliere in data….., volto ad

ottenere l'affermazione della responsabilità del consigliere convenuto in giudizio in

relazione ai fatti addebitati, (oppure volto ad ottenere l'annullamento del

provvedimento n….di data…concernente….), spese legali riferite alla fattura n. …di

data…., emessa dallo studio legale…, con studio a……, via…., n. …., per un

importo di Euro….., comprensivo di diritti, IVA 20% e contributo ex articolo 11

legge 20.09.1980, n. 576 (2%), e alla tassa per il visto di liquidazione dell'Ordine

degli avvocati di…… pari a Euro …..;

- 2. di imputare la spesa derivante dalla presente deliberazione a carico del

capitolo…..del bilancio di previsione dell'esercizio finanziario……..

Adunanza chiusa ad ore .

Approvato e sottoscritto.

Il Presidente

Il verbalizzante