Lgicas y actores en la gestin de los servicios urbanos. Apuntes sobre la estatizacin de las redes de agua potable y saneamiento en Buenos Aires

Carolina Montera

Instituto de Investigaciones Gino Germani carolinamontera@gmail.com

rea temtica

Medio Ambiente y Ciencias Sociales

Resumen

El fin de la privatizacin y la creacin de la empresa estatal Agua y Saneamientos Argentinos S.A. en el ao 2006 inici una nueva etapa en la historia de los servicios

urbanos de Buenos Aires. Este nuevo arreglo institucional abre interrogantes sobre los cambios y continuidades en los criterios de gestin. A travs del anlisis de datos

cuantitativos y cualitativos, el presente trabajo muestra que si bien la lgica mercantil cedi paso a un modelo basado en el derecho humano al agua, la preeminencia de nociones tcnicas en la planificacin de las obras de infraestructura impone serios

lmites para la universalizacin de las redes sanitarias.

Trabajo preparado para su presentacin en el X Congreso Nacional y III Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y

Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 3 al 6 de septiembre de 2012

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Lgicas y actores en la gestin de los servicios urbanos. Apuntes sobre la estatizacin de las redes de agua potable y saneamiento en Buenos Aires1

Desde los 1970s, una serie de transformaciones sociales, econmicas y polticas fueron implementadas por diversos actores pblicos y privados para dar respuesta a la crisis del Estado de Bienestar. Entre muchos, especialmente importantes fueron los cambios tcnicos e ideolgicos (

Introduccin Las empresas proveedoras de agua potable y alcantarillado son productoras privilegiadas del espacio urbano. En Buenos Aires, esta funcin estuvo en manos del Estado nacional hasta principios de la dcada de los 1990s cuando, producto de las reformas neoliberales, la empresa Aguas Argentinas S.A. tom a su cargo la provisin del servicio en 14 jurisdicciones de la regin metropolitana.

En trminos de gestin urbana, la privatizacin produjo la aparicin de nuevos agentes, la transformacin del rol estatal y, sobre todo, la subsuncin de la expansin de las redes a criterios de eficiencia y rentabilidad econmica. Las consecuencias ms visibles fueron el abandono de las metas de universalidad, la acentuacin del proceso de concentracin econmica y exclusin social, el deterioro de la calidad de vida de amplios sectores y la mercantilizacin de las relaciones entre empresa, Estado y sociedad. Este modelo lleg a su fin con la crisis macroeconmica y la devaluacin del dlar a principios del siglo XXI. En el ao 2006, el gobierno nacional retom la prestacin del servicio mediante la anulacin del contrato de concesin y la creacin de la empresa Agua y Saneamientos Argentinos S.A.

Esta situacin invita a reflexionar sobre los cambios y continuidades en las formas de produccin urbana. En otras palabras, qu implicancias tiene la recuperacin estatal de la provisin de agua potable y desages cloacales? Aparecen nuevos criterios de gestin? Es reemplazada la lgica mercantil por principios de justicia social? Surgen nuevas estrategias para asegurar la cobertura de los sectores ms vulnerables? A travs del anlisis de datos secundarios y de entrevistas a actores clave del sector, el presente trabajo busca responder dichos interrogantes y, con ello, contribuir al anlisis de los mecanismos de integracin/exclusin presentes en nuestra metrpoli.

Las reformas neoliberales en Argentina

de Mattos, 2010).

Por un lado, una nueva arquitectura productiva y financiera se despleg gracias al desarrollo de tecnologas de la informacin y comunicacin que aceleraron las formas de conectividad a nivel mundial. As, comenz a desarrollarse una nueva fase de modernizacin capitalista caracterizada por la deslocalizacin de la produccin, una nueva divisin internacional del trabajo y profundas transformaciones en la morfologa de los principales centros urbanos (de Mattos, 2010: 229-230).

1 Los datos analizados en este trabajo fueron producidos entre 2010 y 2011 en el marco del proyecto Agua potable y saneamiento en reas urbanas en crecimiento, bajo la direccin por Gunilla berg (IRES, Canad) y Gabriela Merlinsky (IIGG, Argentina). El mismo cont con el apoyo Martha Piper Research Fund.

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Por el otro, desde diversos organismos internaciones y crculos de poder comenz a extenderse la conviccin de que el pleno crecimiento econmico era incompatible con los arreglos institucionales existentes durante el paradigma keynesiano. Segn esta matriz ideolgica, la crisis que afectaba a buena parte de los pases occidentales era resultado de la fuerte regulacin estatal sobre la economa y, por ello, era prioritario transformar el modelo de acumulacin para incentivar el libre comercio, los derechos de propiedad privada y el imperio de la ley (Harvey, 2008: 73). Particularmente, los proyectos neoliberales se basaron en la desregulacin de la actividad industrial, las ofensivas en contra de los derechos del trabajador, los beneficios impositivos para las unidades productivas, la privatizacin de recursos y servicios pblicos, la destruccin de los programas de bienestar social, la libre circulacin del capital, y la intensificacin de la competencia entre localidades (Theodore et al., 2009: 2). En otras palabras, ms mercado y menos Estado era una vez ms la solucin a la supuesta crisis terminal del ciclo populista (Castellani, 2002: 90).

En Argentina, el programa neoliberal se implement principalmente a travs de las leyes de Reforma del Estado (N 23.696) y de Emergencia Econmica (N 23.697), aprobadas durante los primeros meses de la gestin menemista.

La ley de Reforma del Estado tuvo por objetivo aumentar la competitividad, disciplinar los precios internos, reducir los costos productivos y mejorar la calidad de las manufacturas. Para ello, se establecieron las empresas sujetas a privatizacin, se eliminaron gran parte de las restricciones para-arancelarias cupos, licencias y prohibiciones de importacin- y se redujeron los aranceles que gravaban las exportaciones e importaciones.

Por su parte, la ley de Emergencia Econmica aprob la transferencia de servicios sociales bsicos de salud y educacin a los gobiernos provinciales, el tratamiento igualitario para el capital nacional y extranjero, y la reforma tributaria. sta se bas en tres modificaciones simultneas: la concentracin de la estructura impositiva en el IVA y el impuesto a las ganancias; la eliminacin total o parcial de los regmenes de promocin industrial y regional; y el aumento de las sanciones por evasin impositiva. De este modo, la progresividad de la estructura tributaria y los incentivos al ahorro e inversin quedaron subsumidos bajo la urgencia estatal por financiar el dficit fiscal.

Vistas en conjunto, ambas leyes promovieron la privatizacin de empresas estatales, la apertura comercial y financiera, y la desregulacin de los intercambios de bienes y servicios (Castellani, 2002). Asimismo, favorecieron una nueva articulacin entre gobierno y sociedad, donde aqul abandon los mbitos de actuacin directa para pasar a ser garante y promotor de inversiones privadas. Como resultado, se perdi autonoma y gobernabilidad sobre los procesos econmicos, sociales y territoriales, y se acentuaron las situaciones de vulnerabilidad de los grupos y regiones ms desfavorecidos (Ciccollela, 2009: 46).

Para los servicios de agua y saneamiento, la sancin de estas leyes signific el traspaso masivo de activos estatales a manos privadas y la fragmentacin del sector en una vasta multiplicidad de actores y modalidades de gestin. Durante la dcada, la mitad de las provincias argentinas concesionaron la provisin del servicio en sus principales ciudades (Azpiazu, 2010), lo cual comport un aumento del 0% al 70% de la poblacin atendida por operadores privados entre 1993 y 1999 (Castro, 2011).

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En 1999, de los 1.651 operadores en el mbito nacional, el 64.6% corresponda a empresas privadas y slo el 35.4% a organismos pblicos (Calcagno et al., 2000: 92). El fuerte predominio de las cooperativas (39.5%), los municipios (32.1%) y las uniones vecinales (21.5%) no impidi la concentracin de inversores, ya que las concesiones ms importantes fueron obtenidas por unos pocos grupos econmicos: Aguas Argentinas S.A., Aguas Cordobesas S.A. y Aguas Provinciales de Santa Fe S.A por Suez Lyonnaisse des Eaux; Aguas de Formosa S.A. y Aguas de Santiago S.A. por SAGUA Internacional Corporation; Aguas de Corrientes S.A. y Aguas de Salta S.A. por NECON S.A. y Aguas del Litoral S.A.; y Obras Sanitarias de Mendoza S.A. y Azurix Buenos Aires S.A. por ENRON (Calcagno et al., 2000: 92, 97).

El consentimiento para encarar transformaciones de esta magnitud necesita asentarse sobre valores y creencias fuertemente arraigados en la comunidad (Harvey (2008: 47-48). La privatizacin de los servicios de agua y saneamiento encontr su justificacin en argumentos que formaban parte del sentido posedo en comn por aquellos aos, a saber: la naturaleza ineficiente de la gestin pblica, la insolvencia del Estado para realizar las inversiones necesarias en infraestructura, y la urgencia por reducir el gasto pblico y sanear las cuentas nacionales (Castro, 2009: 47). De este modo, la llamada crisis del Estado fue lo que posibilit la incorporacin de los principios de la gestin neoliberal a los servicios urbanos (ver anexo I). A partir de entonces, un nueva estructura rigi la prestacin del servicio, conocida como gestin privada (Prez, 2001) o modelo neo-privatista. Este nuevo arreglo institucional tuvo notables consecuencias en las relaciones sociales (Castro, 2011).

En primer lugar, la participacin de actores econmicos en la provisin de agua y alcantarillado signific la redefinicin y separacin de las funciones estatales. Por un lado, se dividieron las tareas de prestacin y control de los servicios. Las primeras quedaron a cargo de las empresas; las segundas bajo la rbita de organismos pblicos fundamentalmente, entes reguladores- creados para dicho fin. Por su parte, el Estado conserv para s la formulacin y elaboracin de polticas rectoras a travs del Poder Legislativo y distintas oficinas del Poder Ejecutivo (Ordoqui Urcelay, 2007; Prez, 1999, 2001).

En segundo lugar, implic un cambio en el estatuto de los usuarios, quienes dejaron de ser consideramos exclusivamente como ciudadanos con derechos sobre el servicio y el proceso de produccin, para convertirse en clientes con derechos sobre el producto como un equivalente del precio abonado (Bonnaf et al., 2001).

Pero sobre todo la entrada en escena de actores privados supuso la subordinacin de las decisiones de planificacin e inversin y por ende, de la produccin urbana- a la lgica de la ganancia mercantil (Bonnaf et al., 2001; Prez, 2009) .

La gestin de Aguas Argentinas S.A.

La historia de la privatizacin de Obras Sanitarias de la Nacin ha sido largamente estudiada (Azpiazu, 2010; Azpiazu & Forcinito, 2004; Catenazzi, 2004; Ordoqui Urcelay, 2007). Aqu nos limitaremos a sintetizar los principales hallazgos.

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El 1 de mayo de 1993, Aguas Argentinas S.A. (AASA, en adelante)2 se hizo cargo de la prestacin del servicio en la Ciudad de Buenos Aires y en los municipios bonaerenses de Almirante Brown, Avellaneda, Esteban Echeverra, General San Martn, La Matanza, Lans, Lomas de Zamora, Morn, Quilmes, San Fernando, San Isidro, Tres de Febrero y Vicente Lpez3

A principios de la dcada, el dficit sanitario de la regin era del 40% en agua potable y del 60% en desages cloacales. Las zonas ms afectadas se localizaban en los partidos del Gran Buenos Aires, siguindose el patrn histrico de preeminencia de la calidad urbana del norte sobre el sur, del centro sobre la periferia y de los ejes principales de urbanizacin sobre los espacios intersticiales (

. All, habitaban cerca de 9 millones de personas, lo cual la converta en una de las empresas proveedoras de agua y saneamiento ms grande del mundo y en un caso testigo a escala global.

Azpiazu & Forcinito, 2004: 39; Catenazzi, 2004: 123-124).

Frente a este contexto, los objetivos de la empresa se orientaron a universalizar las redes de agua potable y alcantarillado, mejorar la calidad de los servicios y avanzar en el tratamiento primario y secundario de los efluentes cloacales. Para ello, se fijaron metas cuantitativas divididas en planes quinquenales para los 30 aos que duraba la concesin. Este plan supona comprometer inversiones por 4.100 millones de dlares, destinndose la cuarta parte slo durante el primer quinquenio.

Cuadro I: Metas de cobertura (En porcentaje de poblacin).

Servicio Jurisdiccin Ao de concesin 1 5 10 20 30

Agua potable Ciudad de Buenos Aires 99,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Gran Buenos Aires 57,3 75,3 86,0 96,1 100,0 AMBA 70,9 83,0 90,3 97,2 100,0

Alcantarillado Ciudad de Buenos Aires 99,0 99,0 100,0 100,0 100,0 Gran Buenos Aires 37,0 49,2 62,7 84,5 93,2 AMBA 57,2 64,8 74,0 89,0 95,1

Tratamiento primario de aguas servidas

Ciudad de Buenos Aires 0,0 99,0 100,0 100,0 100,0 Gran Buenos Aires 5,5 44,8 57,2 78,5 85,3 AMBA 3,7 61,7 70,2 84,8 89,4

Tratamiento secundario de aguas servidas

Ciudad de Buenos Aires 0,0 0,0 0,0 100,0 100,0 Gran Buenos Aires 5,5 12,7 21,7 78,5 85,3 AMBA 3,7 8,7 15,2 84,8 89,4 FUENTE: Ordoqui Urcelay (2007: 16)

2 La empresa estaba integrada por capitales extranjeros y nacionales. De acuerdo con la composicin accionaria inicial, 25.4% corresponda a Suez Suz Lyonnaisse des Eaux-Dumez (Francia), 20.7% a Sociedad Comercial del Plata (Argentina), 12.6% a Sociedad General de Agua de Barcelona (Espaa), 10.8% a Meller (Argentina), 8.1% a Banco de Galicia y Buenos Aires (Argentina), 7.9% a Compagnie Generale des Eaux (Francia), 4.5% a Anglian Water Plc. (Reino Unido) y 10% al Programa de Propiedad Participada (trabajadores de la empresa) (Azpiazu & Forcinito, 2004: 24). 3 Con posterioridad a 1993, se modificaron algunas jurisdiccionales del rea de concesin: Morn se subdividi en Morn, Ituzaing y Hurlingham; Esteban Echeverra en Esteban Echeverra y Ezeiza, cediendo pequeas porciones a Cauelas, San Vicente y Presidente Pern. Actualmente, el rea de concesin abarca la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y 17 partidos bonaerenses (Catenazzi, 2004: 138).

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A pesar de este plan, la provisin de agua potable y cloacas de millones de personas nunca lleg. Los estudios muestran cmo a lo largo del perodo 1993-2002, la empresa no slo incumpli con las metas de cobertura e inversin acordadas en el pliego de la licitacin, sino que adems se vio beneficiada por varias renegociaciones contractuales.

La primera de ellas tuvo lugar a pocos meses del inicio de la concesin. Aludiendo prdidas operativas no previstas, AASA solicit una revisin extraordinaria de las condiciones acordadas. En respuesta, el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) dispuso por medio de la resolucin 81/94 un aumento general de la tarifa del 13.5% y un incremento significativo de los cargos de infraestructura. Como contrapartida, decidi ampliar y adelantar las metas de expansin (Azpiazu, 2010; Azpiazu & Forcinito, 2004: 48).

Tres aos ms tarde, el Decreto PEN N 1.167/97 cerr una nueva renegociacin con notables cambios a favor de la empresa. Entre las principales modificaciones, cabe destacar: (1) el reemplazo del cargo de infraestructura por el cargo SUMA Servicio Universal y Mejora Ambiental- obligatorio para todos los usuarios y la adicin del cargo CIS Cargo de Incorporacin al Servicio- slo para los nuevos clientes. (2) La anexin de un seguro de cambio para eliminar todo riesgo devaluatorio de los ingresos, costos y ganancias de la empresa. (3) La reduccin del 7% al 0.5% del valor mximo de aumento de tarifas por incremento de costos. (4) La posibilidad de realizar una revisin extraordinaria anual de las tarifas. (5) La modificacin del perodo correspondiente al primer quinquenio, otorgndose ocho meses de prrroga para el cumplimiento de las metas. (6) La cancelacin y/o postergacin de algunas inversiones comprometidas y la condonacin de las multas por incumplimientos en la ejecucin de obras (Azpiazu, 2010; Azpiazu & Forcinito, 2004: 51-52).

En los aos siguientes, la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable incorpor nuevos criterios en materia de regulacin tarifaria (Resoluciones N 1.103/97, 601/99 y 602/99) (Azpiazu, 2010).

Finalmente, en 2001 y con tres aos de demora, se realiz la 1 revisin quinquenal y se aprob el plan de accin para el siguiente perodo. En el Acta-Acuerdo firmada con el ETOSS, la empresa se comprometi a cumplir con las inversiones an no realizadas y acelerar algunos trabajos de infraestructura. A cambio, obtuvo un incremento tarifario de 3.9% anual acumulativo entre 2001 y 2003, un ajuste por la inflacin estadounidense del 1.5% y la incorporacin de dos cargos fijos bimestrales (Azpiazu, 2010; Azpiazu & Forcinito, 2004: 57-58).

Estas sucesivas modificaciones ayudan a explicar el atraso crtico en las metas de inversin. En trminos generales, se registr un nivel de observancia del 60.9% durante el perodo 1993-2002, llegndose el rcord de 19.2% durante 2002.

Cuadro II: Inversiones previstas y ejecutadas por AASA. Mayo 1993 a diciembre 2002

Ao Inversiones Previstas*

Inversiones ejecutadas*

Inversiones no ejecutadas* Cumplimiento

1993 101,5 89,2 -12,3 87,9% 1994 238,0 176,3 -59,6 74,1%

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Ao Inversiones Previstas*

Inversiones ejecutadas*

Inversiones no ejecutadas* Cumplimiento

1995 340,7 154,6 -186,2 45,4% 1996 405,9 202,7 -203,2 49,9%

1997/1998 363,3 212,7 -150,6 58,5% 1999 177,4 177,4 - 100% 2000 179,7 179,7 - 100% 2001 170,5 105,1 -65,3 61,6% 2002 225,3 43,2 -182,1 19,2% Total 2.202,3 1.341,9 -859,4 60,9%

NOTA: (*) En millones de pesos. FUENTE: Azpiazu (2010)

Resulta claro que, desde la ptica de la empresa, la provisin de los servicios urbanos de saneamiento result un negocio extraordinario. Basta decir que durante el perodo 1994-2001, AASA registr una tasa media de utilidades superior al 20% en relacin con el patrimonio neto (Azpiazu, 2010).

A ello, debemos sumar una estrategia de financiamiento que combin la utilizacin privilegiada de los ingresos por facturacin cercana al 80%-, la minimizacin de los aportes de recursos propios inferior al 3%- y una agresiva poltica de endeudamiento, preferentemente, de origen externo (Azpiazu, 2010). Como resultado, en diciembre de 2001, la empresa tena deudas contradas por casi 700 millones de dlares. Esta situacin resultar crtica para el futuro de la concesin cuando, poco tiempo despus, sea derogado el rgimen de convertibilidad.

Frente a todas estas evidencias, los analistas concluyen que la actitud permisiva del Estado, plasmada en las sucesivas modificaciones del contrato de concesin, favoreci a ASSA con la eliminacin del riesgo empresario y la obtencin de rentas monoplicas (Azpiazu & Forcinito, 2004: 56).

Sin embargo, para el conjunto de la sociedad, la privatizacin estuvo lejos de ser beneficiosa. El primer corolario que salta a la vista es la inequitativa estructura tarifaria. Entre mayo de 1993 y enero de 2002, la tarifa medio del servicio residencial aument el 87.9%, ms de 10 veces que el ndice de Precios al Consumidor. Sin embargo, este incremento no afect a todos por igual: para el mismo perodo, la tarifa mnima subi el 177%, mientras que la facturacin de los usuarios no residenciales y residenciales en unidades funcionales de mayor valor unitario slo aument el 44% (Azpiazu, 2010).

El segundo corolario es la permanencia de los altos niveles de dficit sanitario. Hacia 1996/1997, el acceso a agua segura haba aumentado en 4 puntos porcentuales, pero la cobertura de alcantarillado haba disminuido en casi la misma proporcin (Azpiazu & Forcinito, 2004: 101). En el ao 2002, 800 mil personas an no tenan agua potable, 1.032.000 no dispona de desages cloacas y los efluentes de 6.180.000 de habitantes no reciban ningn tipo de tratamiento (Azpiazu, 2010).

Adems, las inversiones que s se realizaron no lograron revertir los patrones de inequidad norte-sur y centro-periferia presenten en la regin. No podra de otro modo, pues, los trabajos siguieron una lgica mercantil, evitando la extensin del servicio hacia los sectores de bajos recursos, presuntamente incobrables, y focalizndose en el

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mantenimiento de las redes existentes ms que en su ampliacin (Catenazzi, 2004: 140-143; Ciccollela, 2009: 298; Rocca, 2011: 2).

Con todo, la empresa estuvo a cargo del servicio durante algunos aos ms. Los cambios ocurridos en Argentina entre fines de 2001 y comienzos de 2002 sern quienes desencadenen la culminacin de esta etapa.

La gestin de Agua y Saneamientos Argentinos S.A.

La crisis macroeconmica y la devaluacin del dlar que Argentina vivi a principios del siglo XXI atent seriamente contra la continuidad del modelo privatista. El 6 de enero de 2002, el gobierno nacional sancion la Ley N 25.561 de Emergencia Pblica y Reforma del Rgimen Cambiario, donde entre otras medidas- estableci abandonar el rgimen de convertibilidad que fijaba el tipo de cambio en un peso igual a un dlar; reafirm la prohibicin de indexacin de las tarifas de los servicios pblicos; y dispuso la renegociacin de todos los contratos con las empresas privadas prestadoras de los mismos. En consecuencia, ocho de los trece servicios de agua potable y saneamiento concesionados durante los 1990s volvieron a manos estatales, incluyendo algunos de los operadores ms grandes del pas (Azpiazu & Bonofiglio, 2007: 12; Rocca, 2011: 2-3).

AASA no permaneci ajena al proceso. Apoyada por el gobierno francs y los organismos multilaterales de crdito, luego de sancionada la ley, plante fuertes exigencias para sostener sus ganancias. Asimismo, present una demanda ante el Centro Internacional para Arreglo de Diferencias sobre Inversiones (CIADI) con el objetivo de aumentar la presin sobre el Poder Ejecutivo Nacional. Sin embargo, cuando comprendi que no sera posible recomponer las condiciones pasadas, decidi abandonar la prestacin del servicio (Rocca, 2011: 8-9).

Por su parte, el gobierno respondi con un paquete de reformas que redefini el marco institucional del sector. Por medio del Decreto 303/06, anul el contrato de concesin que vinculaba a AASA con el Estado Nacional, aduciendo: (i) incumplimientos referidos a las inversiones en expansin de los servicios; (ii) deficiencias de calidad del agua relacionadas con elevados niveles de nitrato en el agua provista por la empresa y la falta de implementacin de medidas para solucionar definitivamente este problema; y (iii) incumplimiento de la exigencia contractual relativa a la presin del agua, comprometiendo as la continuidad del servicio en las puntas de la red y zonas precarias del rea de la concesin. (Ordoqui Urcelay, 2007: 25).

Simultneamente, mediante el Decreto 304/06 ratificado por la Ley 26.100, cre una nueva empresa prestadora del servicio: Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA, en adelante). All, se estableci que el 90% del capital quedara a cargo del Estado Nacional, bajo la titularidad el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, y el 10% se reservara para los ex trabajadores de Obras Sanitarias de la Nacin adheridos al Programa de Propiedad Participada.

El nuevo marco regulatorio mantuvo la separacin entre las funciones de prestacin y de control, distinguiendo asimismo tres mbitos de accin: (1) Poltica y supervisin, a cargo del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, la Secretara de Obras Pblicas y la Subsecretara de Recursos Hdricos. (2) Control, a cargo de la Agencia de Planificacin (A.pla) y el Ente Regulador de Agua y

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Saneamiento (ERAS). (3) Auditora y fiscalizacin, a cargo de la Comisin Fiscalizadora, la Auditora General de la Nacin y auditores externos, tcnicos y econmicos.

A los fines de nuestro trabajo, cabe destacar que el Decreto 303/06 sostuvo que: mientras que AASA concibe al agua potable exclusivamente desde una perspectiva de economa de mercado, el Estado pretende que, sin perjuicio de constituir un bien econmico, sea valorado y gestionado como lo que es: un bien social y cultural, que en clave jurdica se traduce como Derecho Humano. (Poder Ejecutivo Nacional, 2006, cursiva ma).

En trminos concretos, postular el derecho humano al agua significaba comprometer enormes inversiones para abastecer a millones de personas, sobre todo en territorios pobres o tardamente urbanizados. Segn el diagnstico que la empresa realiz en 2006, el 84% de la poblacin tena acceso a agua potable (7.862.000 personas), mientras que slo el 64% contaba con desages cloacales (5.989.000) (Agua y Saneamientos Argentinos S.A., 2006). La zona ms castigada por la falta de agua corriente se ubicaba en el oeste, donde el 33% de los habitantes careca del servicio. En cuanto a cloacas, quienes vivan en la zona sur eran los ms afectados: all, el 64% no tena acceso a un sistema de saneamiento adecuado4

Grfico I: Cobertura de agua potable y cloacas. rea de concesin de AySA, 2006

.

FUENTE: Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (2006)

Frente a esta crtica situacin, la empresa sostena que: La incorporacin de aquellos habitantes que an no cuentan con estas prestaciones esenciales es una prioridad para las autoridades y una de las tareas ms importantes que AySA tiene por delante. (Agua y Saneamientos Argentinos S.A., 2006: 2)

Todos estos hechos parecen indicar que, desde 2006, una nueva lgica rige la gestin de los servicios urbanos. Como consecuencia de la retirada de los actores econmicos privados y la consiguiente recuperacin estatal de la actividad se debilit si no, 4 El rea de concesin se divide en 4 regiones: Regin Capital (Ciudad Autnoma de Buenos Aires), Regin Norte (San Fernando, General San Martn, San Isidro, Tigre y Vicente Lpez), Regin Oeste (Hurlingham, Ituzaing, La Matanza, Morn y Tres de Febrero), Regin Sur (Lans, Quilmes, Avellaneda, Almirante Brown, Esteban Echeverra, Ezeiza y Lomas de Zamora).

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abandon- la concepcin mercantil del agua y recobr vitalidad la nocin de servicio pblico, esto es, una actividad cuyo acceso debe garantizarse en forma amplia, implicando una relativa equidad en su distribucin, como parte de un derecho de ciudadana. (Prez, 2001: 2).

Desde cierto perspectiva, podemos afirmar que asistimos al retorno del modelo social del agua (Catenazzi, 2004), la gestin estatal (Prez, 1999, 2001) o el racionalismo administrativo (Castro, 2011), segn el cual, el acceso a ciertos bienes valorados socialmente no puede depender de la posicin de los usuarios en el mercado. Esta garanta de universalidad supone, entonces, adoptar criterios de solidaridad entre los distintos grupos e implementar mecanismos redistributivos (ver anexo II).

Empricamente, las experiencias internacionales muestran que los operados estatales ofrecen servicios ms equitativos, transparentes y eficientes que sus pares privados, pues, stos siempre han priorizado la obtencin de beneficios monetarios en el corto plazo antes que la consecucin de objetivos sociales y/o ambientales (McDonald, 2012: 16).

Para algunos de los ms reconocidos profesionales del sector, la gestin de AySA verdaderamente respeta estos criterios. Segn su opinin, hoy da existe un fuerte compromiso por universalizar el servicio sin importar la capacidad de pago de la poblacin.

El desempeo de los principales indicadores financieros de AySA tambin avala la hiptesis de que la reestatizacin sustituy la lgica mercantil por criterios de justicia y equidad social. En 2009, la empresa recibi transferencias corrientes por el 37% de sus ingresos totales, evitando as una prdida de $141.207.000 debido a que sus ingresos por facturacin slo alcanzaban a cubrir el 60% de los gastos operativos (Rocca, 2011). Asimismo, el balance comercial 2010 mostr prdidas de 18.5% con respecto a los ingresos brutos y del 6.6% sobre los activos netos, an cuando la empresa recibi transferencias directas del tesoro nacional equivalentes al 60% de sus ingresos brutos (Azpiazu & Castro, 2012: 66).

Claramente, estos nmeros indican que la maximizacin de beneficios no es la prioridad de AySA. Tambin muestran que existe compromiso y voluntad poltica por revertir el dficit sanitario de la regin. Lamentablemente, dejan entrever a su vez que los fondos para la expansin de las redes dependen seriamente de los aportes del Estado Nacional, peligrando la continuidad de los mismos ante un cambio de gobierno.

Ahora bien, algunas breves consideraciones sobre el Plan Director de Obras 2006-2020 esto es, el dispositivo central para lograr la universalizacin del servicio- nos obliga, cuanto menos, a considerar que el cambio de orientacin en la gestin supone nuevos desafos para la universalizacin del servicio.

Nuevos desafos para la universalizacin del servicio

El Plan Director es un programa de obras sanitarias con la misin de proveer para el 2020 de agua potable y desages cloacales a toda la poblacin dentro del rea de concesin. Esto significa conectar en menos de una dcada a 1.500.000 habitantes a la red de agua y a 3.500.000 personas la de desages cloacales.

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Este proyecto tiene una inversin total de 17.645 millones de pesos, financiados con recursos propios de la empresa, provenientes de su facturacin (52%); fondos nacionales (38%); fondos provinciales y municipales (5%); y fondos de la Ciudad de Buenos Aires (5%) (Agua y Saneamientos Argentinos S.A., 2006).

Las acciones del Plan Director consisten en desarrollar infraestructura bsica, ampliar las instalaciones existentes y renovar y/o rehabilitar las redes. En materia de agua potable, se construirn la planta potabilizadora Paran de las Palmas en el partido de Tigre y la planta de smosis inversa Virrey del Pino en el partido de La Matanza. En cuanto a los desages cloacales, el Plan contempla la creacin de una nueva planta depuradora de efluentes en el partido de Berazategui la Planta del Bicentenario- y la realizacin de obras correspondientes al Sistema Matanza Riachuelo, tales como la creacin de un Colector Margen Izquierdo, el desvo del Colector Bajo Costanera, una planta de pre-tratamiento de lquidos cloacales en Dock Sud, y un emisario Subfluvial Planta Riachuelo, que permitir verter los efluentes, previamente tratados, en las aguas del Ro de la Plata.

Grfico II: Mapa de obras de infraestructura de agua potable

NOTA: En azul oscuro figuran las zonas que se beneficiarn con las obras.

FUENTE: Sitio web AySA. Consulta: septiembre 2010

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Grfico III: Mapa de obras de infraestructura de desages cloacales

NOTA: En verde oscuro figuran las zonas que se beneficiarn con las obras.

FUENTE: Sitio web AySA. Consulta: septiembre 2010

Actualmente, el sistema cloacal se divide en cuatro cuencas: (1) la cuenca Sudoeste, que drena una parte de los efluentes del municipio de La Matanza hasta la planta depuradora Sudoeste; (2) la cuenca Norte, que hace lo propio con parte de los efluentes del partido de San Isidro y la totalidad de los partidos de San Fernando y Tigre hasta la planta Norte; (3) la cuenca Ezeiza, que drena las aguas residuales de parte de los partidos de Esteban Echeverra y Ezeiza hacia la planta El Jagel; (4) y la cuenca Berazategui, que drena los efluentes cloacales del resto de los municipios5 hacia la planta de pre-tratamiento Wilde y, luego, los arroja en el Ro de la Plata a travs de un emisario submarino6

Las obras del Plan Director modificarn parcialmente esta estructura de saneamiento al construir el Colector Margen Izquierdo que correr paralelo al Riachuelo y transportar gran parte de las aguas servidas de la cuenca Berazategui. De esta forma, se liberarn los conductos y aumentar la capacidad de drenaje de la zona sur. El modelo propuesto por AySA supedita la extensin de cobertura de esta regin a la realizacin de las obras del Sistema Matanza-Riachuelo, generndose tensiones a nivel local en torno a los plazos para obtener mejoras en materia de saneamiento (

.

Merlinsky et al., 2011).

Estas tensiones estn dadas por la presencia de de dos lgicas de planificacin y asignacin de recursos divergentes. Por un lado, AySA se apoya en una racionalidad tcnica que prioriza la mirada sistmica de las redes por sobre las necesidades sanitarias de la poblacin. Por el otro, las organizaciones territoriales sostienen una racionalidad 5 Esta cuenca abarca la Ciudad de Buenos Aires; parte de los partidos de San Isidro y Vicente Lpez en la zona norte; Tres de Febrero, San Martn, Morn y una parte de La Matanza en la zona oeste; y Avellaneda, Lans, Lomas de Zamora, Almirante Brown, E. Echeverra y Quilmes en la zona sur. Adems, el sistema recibe efluentes en bloque de los partidos de Florencio Varela y Berazategui.

6 Cabe destacar que durante 2009, AySA solamente trat cerca del 12% de las aguas servidas (Grupo Regional de Trabajo de Benchmarking, 2011: 19)

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social que rechaza la subordinacin de las condiciones de vida de millones de personas a clculos de costo/ beneficio o a proyectos de largo plazo en un pas histricamente inestable.

En otras palabras, el nuevo arreglo institucional del sector revela el retorno de un viejo problema de los modelos estatales de gestin, a saber, la verticalidad y fuerte predominio de criterios tcnicos en la toma de decisiones (Castro, 2011; Prez, 1999). Por ello, consideramos que la capacidad para disear y adoptar esquemas de planificacin flexibles constituye uno de los principales desafos de la universalizacin del servicio.

Reflexiones finales

El objetivo de estas pginas fue analizar los cambios y continuidades en las formas de produccin urbana a propsito de la provisin de agua potable y alcantarillado. Para ello, primero, se esboz un breve anlisis del neoliberalismo realmente existente en nuestra metrpolis (Theodore et al., 2009: 3), concluyndose que las reformas implementadas durante los 1990s estuvieron lejos de cumplir sus objetivos de origen. Por el contrario, la privatizacin de Obras Sanitarias de la Nacin debilit el rol del Estado en la configuracin de la ciudad, elimin los mecanismos redistributivos presentes en el esquema tarifario, profundiz la concentracin econmica y agudiz las situaciones de vulnerabilidad socio-territorial de amplios sectores de la poblacin.

Este modelo lleg a su fin a principios de siglo, cuando las condiciones de acumulacin econmica se vieron profundamente trastocadas a causa de la crisis que afect al pas. Como consecuencia, la empresa abandon la concesin y el gobierno retom la prestacin del servicio. Con ello, se abri una nueva etapa en la historia del agua y saneamiento de Buenos Aires marcada por la primaca de criterios sociales en la planificacin e inversin de las obras de infraestructura.

Sin duda, la situacin actual despierta esperanzas para todos aquellos que suean con ver una ciudad formalmente integrada. Sin embargo, nuestro anlisis muestra que la equidad social no es el nico principio que gua la toma de decisiones. Junto a ella, encontramos nociones tcnicas que compiten por definir cmo se llevar adelante la universalizacin de las redes. Si el actual estado conocimiento sobre el tema no permite aseverar quin ganar la batalla, cuanto menos, nos impulsa a seguir indagando sobre los patrones de inclusin/ exclusin presentes en la provisin de servicios urbanos.

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ANEXO I: Principios de la poltica neoliberal en el sector del agua

a) Los recursos hdricos deberan ser asignados para su uso a travs de mecanismos capitalistas de mercado; se deben crear y asignar derechos de agua privados que reemplazarn las formas colectivas y/o pblicas de derechos de agua pre-existentes y que sern libremente comercializables;

b) los servicios de agua y saneamiento deben ser considerados como un bien econmico, en el sentido de ser un bien privado que debe comprarse en condiciones de mercado; por definicin, una vez que estos servicios sean considerados bienes privados ser posible excluir de su uso a quienes no pagan por ellos; la nocin de que estos servicios constituyen un bien pblico o un bien social debe ser abyonada;

c) los servicios de agua y saneamiento deben ser provistos por operadores privados, quienes son inherentemente ms eficientes que los pblicos; si es posible, estos servicios deben ser autorregulados mediante mecanismos de mercado y la regulacin debe ser minimizada o, de ser posible, evitada;

d) los servicios de agua y saneamiento no constituyen un monopolio natural, tal como lo argumentan los defensores de la intervencin estatal; la mayora de las operaciones puede ser abierta a la competencia mercantil, con la nica excepcin, quizs, de algunas actividades centrales, aunque la introduccin de mecanismos competitivos puede ser dificultada por los elevados costos de transaccin; en estos casos, un monopolio privado es preferible a un monopolio pblico y en lo posible debe ser un monopolio no regulado;

e) los usuarios de los servicios de agua y saneamiento deben ser convertidos en consumidores y los derechohabientes en clientes.

FUENTE: Castro (2005: 17)

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ANEXO II: Principios del modelo de gestin del racionalismo administrativo

a) La nocin de que la provisin de los servicios de agua y saneamiento es afectada por fallas del mercado (constituyen un monopolio natural y un bien pblico de cuyo acceso nadie puede ser excluido; en general requieren economas de escala; generan externalidades positivas y negativas que no pueden ser adecuadamente capturadas por los mecanismos del mercado; son bienes de mrito a nivel de la sociedad pero pueden no ser valorados como tales por los consumidores individuales, etc.).

b) La regulacin de las empresas privadas de agua domiciliar en nombre del inters pblico.

c) El reemplazo de la empresa privada por la empresa pblica como actor central en la gestin del agua domiciliar; el desarrollo de los sistemas de saneamiento por parte de empresas pblicas.

d) La expansin del control centralizado de los servicios de agua y saneamiento a cargo de entidades pblicas (nacionales e internacionales) dotadas de personal tcnico-administrativo especficamente capacitado (conformacin de hidro-burocracias). La formulacin de estndares generales de calidad del servicio bajo el control de estas entidades.

e) La expansin de las redes de agua y drenaje sanitario para universalizar el acceso a los servicios, con financiamiento pblico.

f) El reemplazo de las identidades sociales generadas por el modelo privatista (el cliente privado del agua y el ladrn del agua) por la identidad del ciudadano formalmente dotado del derecho al acceso a los bienes y servicios bsicos considerados parte de los estndares socialmente aceptados de vida civilizada.

FUENTE: Castro (2011: 70)

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