t A' il ~:,

\~,Enfoques para el analisis fl "de politicas publicas ,)

) Andre-Noel Roth Deubel )(Editor) )

Autores: ) DeisyJeannette ArrublaSanchez, Magnolia del Pilar Ballesteros Cabrera, ) Luis Hernando Barreto Nieto, Victoria Alejandra Calder6n Romanov, )

Mireya Camacho Celis, Luisa Fernanda Cano Bland6n, )LuzAlejandra Cer6n Rinc6n, Jorge Ivan Cuervo Restrepo, Adolfo Eslava G6mez, AnaMarfa Fernandez Medina, ) MiguelAngelHerrera Zgaib, Jean-Franr;ois Jolly, ) Jenny Elisa L6pez Rodrfguez, AlbertoMartfnez, )Federico Parra Hinojosa, Alfredo Rosero Vera, Andre-Noel Roth Deubel, Rocfo Rubio Serrano, )

Juan AntonioZornoza Bonilla ,)

) ) )I )

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COWMBIA SEDEBOGOTA

FACULTAD DEDERECHO. ClENCIAS POLtnCAS YSOCIALES DEPARTAMENTO y AREA CURRICULAR DECIENCIA POLITICA

INSTITUTO DEESTUDIOS POLITICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRII DOCTORADO ENESTUDIOS POLITICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES

Ii,) p l h1isiiilePijbPb i.EPBi

... . lISaGeIU!\jQ ; 7 'rn' lIA P p~ I '.'i''fill

-.~V.1- r .. r "r ..

/J .{if ./

de la Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales y autores- que dedicaron el tiempo, la energfa, el entusiasmo necesarios, y que con sus aportes valiosos, permitieron esta publicaci6n. Igualmente, expreso mis agradecimientos sinceros a los miembros del Cornite asesordel programa de Doctorado Interfacultades en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales, a la Decanatura de la Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales, al Instituto UNIjUS y a su Cornite de publicaciones quienes, cada uno desde su ambito de competencias, sin reserva han apoyado y permitido esta publicaci6n.

Andre-Noel ROTH DEUBEL Bogota, septiembre de 2010

Capitulo 1 Las politicas publicas

y sus principales enfoques analiticos ANDRE-NO~L ROTH DEUBEL

INfRODUCCI6N

Tal como para cualquier objeto de estudio, para analizar las polfticas publicas es preciso disponer de un marco te6rico y conceptual y de herramientas que nos sirvan como lente 0 tamiz para orientar la labor investigativa'. Estos lentes nos permitan leer, seleccionar, organizar e interpretar factores, variables, datos y hechos pertinentes de manera coherente para fa elaboraci6n de una explicaci6n e interpretaci6n con pretensi6n cientffica. EI trabajo cientffico consiste, en buena parte, en proponer teorfas, enfoques y marcos conceptuales para explicar fen6menos (como por ejemplo las polfticas publlcas) e intentar, mediante demostraciones, argumentos, evidencias y pruebas empfricas, comprobarlos 0 refutarlos. Confrontar y debatir los distintos enfoques elaborados para "conocer" es una tarea fundamental: la realidad siempre esesquiva y el conocimiento de esta esparcial. Cualquier marco 0 teorla

Po1i1610go, Magisler en Ciencia Poillica y Doctor en Ciencias Econ6micas y Sociales, menci6n Ciencia Polltlca de la Universidad de Ginebra (Suiza), Actualmente Profesor Investigador Asociado, adscrilo al Departamento de Ciencia Polltica y Coordinador del programa de Doctorado inlerfacultades en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogota, Director Grupo de Investigaci6n APPGP. anrothd@unal.edu.co En varios otros lextos he expuesto los cuatro paradigmas vigentes en las ciencias sociales a los cuales se "adosan" los dislintos enfoques usados para el anallsls de las polltlcas publicas (Roth, 2007a, 2007b, 2007c, 2008b).

16

cbibliotecaText Box

cbibliotecaText Box

l

Las politict1.f pliblict1.fy SIIS pri"cipl1lts trtfoqllts 11"l1liticos

actua como un tarniz que seJecciona unos elementos en vez de otros. De modo que el conocimiento que tenemos de la realidad de un hecho es indisociable de las herramientas teoricas y rnetodologicas usadas, y de la sociedad que las creo y permite legitimar formas de actuar. Los hechos cientfficos son hechos construidos e historicamente situados que nos dicen solo una parte de la realidad.

Los estudiosos de las politicas publicas no han sido ajenos a esta labor. Sin embargo, debido a la aun relativa precariedad en America Latina de los conocimientos sobre el desarrollo acadernlco y teorico realizado desde la ciencia politica en este campo de estudio (ver Valencia y Alvarez, 2008), en este capitulo y en este libro, se pretende ofrecer al lector un panorama sintetico, forzosamente selectivo e incompleto, de los principales enfoques 0 marcos de analisis construidos por polltologo-as e investigadores activo-as en esta disciplina, tradicionalmente muy abierta a los aportes de otras disciplinas, para analizarla accion publica, en particular los marcos posteriores al muy conocido cicio de politics', Para tal objetivo, el capftulo inicia proponiendo allector unos elementos para la definicion del objeto de estudio -las pollticas publicas- y una sfntesis del desarrollo de su estudio. Enseguida, se propone una revision del enfoque secuencial -el ciclo de polHica- para luego proponer una discusion de diferentes enfoques de anal isis bajo una clasificacion personal en tres grupos discriminados segun su perspectiva episternologica: los enfoques "tradicionales", los enfoques "integracionistas" y, finalmente, los enfoques interpretativistas. En la conclusion, se esbozan unas pistas para el desarrollo futuro de la disciplina.

eQUE SON LAS pOLfTlCAS PUBUCAS? La polftlca publica como un campo particular de anal isis y de inves

tigacion acadernicos se desarrollo inicialmente en el contexto norte-

Es ta] vez uli! aclarar que se trata aqul de discutir los enfoques 0 marcos concepluales conslruidos para analizar las pollticas publlcas y no para esteblecerlss 0 construirles. Hay que dislinguir, por una parte, los enfoques para el aniilisis y, de otra parte, las leorlas, ideas, creencias e hip6lesis usadas para eslablecer y conslruir las polilicas publicas concretes, aunque es claro que exisle una relacion eslrecha entre estas dos actlvldades. Setialar cuiiles son las variables lrnportantss significa tarnblen indicar cuales son las variables c1aves para modificar, transformar, en este caso, la polltica publica. Por 10tanto, la seleccion de un abordaje le6rico conceptual frenle a otro liene una dimension polttica 0 ldeologtca.

t it,.Andri-Nod Roth Dellbel ,

americano a mitad del siglo XX. EI hecho de que el idioma ingles separe tconceptual mente la "polftica" en tres terrninos diferenciados -polity, "),politics y policy-, si no fue determinante, probablemente tuvo un efecto facilitador. En ingles, polity se refiere a la esfera politica en general;

politics corresponde a las actividades pollticas realizadas para lograr el control del poder politico (el juego electoral, los debates en el Congreso, las movilizaciones, los cargos, etc.): y, finalmente, policy designa a las t actividades resultantes de la politics (sus consecuencias, resultados 0 ) sus outputs). De modo que la policy, terrnino que tiene en Ingles el I)significado de curso de accion, de programa de acciones adoptadas por )una persona, grupo 0 gobierno, 0 serie de principios sobre los cuales estan basadas estas acciones, corresponde, combinado con el concepto ) de public, al proceso de elaboracion y de puesta en marcha por autori )dades publicas 0 gubernamentales de program as de accion publica, es )decir public policy 0 polftica publica. En cambio, los idiomas de rakes latinas no ofrecen una distincion terminologies y conceptual tan clara ) en la materia. Tienden entonces a enfatizar en la estrecha relacion exis )tente entre estas tres actividades. Sin embargo, el concepto espafiol de

)"polltica publica" traduce perfectamente el concepto Ingles de public policy, entendiendo por este la actividad, el curso de accion puesto en ;) marcha por autoridades, gubernamentales en particular.

,) Obviarnente, la reflexion sobre la acclon publica no se inicio en el )

siglo XX. En una perspectiva historica, Foucault (2006: 355-6) considera ) que, a partir del siglo XVII, el arte de gobernar consistio en "manipular, )mantener, distribuir, restablecer relaciones de fuerza, L.) en un espacio de competencia que implica un desarrollo competitivo", es decir que ) "el arte de gobernar se despliega en un campo relacional de fuerzas". ) Para ello, era preciso que los gobernantes europeos desplegaran "dos )grandes conjuntos de tecnologfa polltica": de una parte, una serie de procedimientos para el mantenimiento del equilibrio europeo (la diplo J macia y ejercitos profesionales para 10 "exterior") y, de la otra parte, ) para 10 "interior", la policfa, que se entendfa como siendo "una forma

)de comunidad regida por una autoridad publica", ya la vez el "conjunto

de los actos que van a regir L.) estas comunidades bajo la autoridad publica" (2006: 356). De modo que, con Foucault (2006: 35555), es ) posible hacer remontar los orfgenes de la public policy moderna a la ~~.Polizeiwissenschaft 0 ciencias de policfa, en particular a las ciencias camerales prusianas, que se desarrollaron durante la segunda parte del .'..... .Ill,"

'"

cbibliotecaText Box

cbibliotecaText Box

" LzJ politicos ptiblicos.y StI1principakJ tfljoqlltJ analilicoJ

siglo XVIII. Es uno de sus principales representantes, von Iustl, quien, en 1756, en su obra Gnmdsstze der Policev-vvissenschett', propuso principios de acci6n para "velar por los individuos que viven en sociedad" y que apuntaban a "consolidar la vida cfvica en vista del reforzamiento del poderfo del Estado" (Lascoumes, Le Gales, 2004: 17). Estas "ciencias de pol ida" proyectaban la organizaci6n concreta de la sociedad combinando una visi6n polftica basada en la filosofta de la Aufk/arung (llustracion), con principios racionales de administraci6n de los asuntos de la ciudad. Setrataba de buscar una unidad en el ejercicio del poder, integrando atributos de la soberanfa con la administraci6n del dla a dla, asociando "dimensiones de orden publico, de bienestar y de cultura" tkiem, 2004: 17). A partir de alll, como 10 muestra Foucault (2006,2007: 15-41), el problema del gobierno, de la practica gubernamental, ya no es la cuesti6n fundamental de legitimidad 0 i1egitimidad de este, sino del "c6mo no gobernar demasiado" 0 de la aplicaci6n del "principio del maximo y del mfnimo necesario" para alcanzar el deber ser del Estado. La pregunta moderna ya no es de saber si la intervenci6n publica en un tema es legftima 0 no, sino saberque tantoy c6mose interviene, teniendo en cuenta la finalidad del ya mencionado "reforzamiento del poderfo del Estado". EI instrumento general desarrollado para definir y racionalizar las modalidades de esta intervenci6n sera la economfa polftica, definida no en su sentido estrecho de "anal isis (...) de la producci6n y circulaci6n de riquezas", sino en su sentido mas amplio: "todo rnetodo de gobierno en condiciones de asegurar la prosperidad de fa naci6n" (Foucault, 2007: 30)4. De modo que las ciencias camerales, de polida, asociadas al desarrollo de la economfa polftica pueden ser consideradas como el "crisol" de las polfticas publicas modernas.

Derivado de po/icey, polizeien aleman, de po/ice en frances 0 policfa en espafiol, existe hoy una gran cantidad de definiciones del concepto ingles de policy, entendido hoy como polttice, desde las mas amplias hasta las mas restrictivas. En 1951, para Harold Lasswell, pionero en fa construcci6n de una moderna ciencia de la polltlca -policy science- (ver

EI termino policfa (po/key) era definido por von lusti como el "conjunto de las leyes y reglamentos que conciernen al interior de un Estado y se consagran a consolidar y acrecentar su poder y hacer un buen uso de sus fuerzas" (en Foucau It, 2006: 359). Rousseau, en la fncyc1opedie, defini6 la economla polltica como "una suerte de reflexi6n general sobre la organizaci6n, la distribuci6n y la limitaci6n de los poderes en una sociedad" (en Foucault, 2007: 30).

20

Andri-Noil RiJth D,II"'I

la contribuci6n de A. Calder6n en este libro), el terrnino po/icy design a "las elecciones mas importantes de la vida organizada y de la privada" (Lasswell, 1992: 83) y la orientaci6n de esta nueva ciencia debe poner su "enfasis en los problemas fundamentales del hombre en sociedad, mas que en los t6picos del momenta" (Lasswell, 1992: 89).

Varias decadas despues, el interes por esta disciplina se ha acrecentado de manera extraordinaria. A su vez las definiciones tarnbien se multiplicaron. Por ejemplo, para algunos de los autores mas destacados en el area, la polftica publica corresponde al "trabajo de las autoridades investidas de legitimidad publica 0 gubernamental" (Thoenig (1997: 19). Para otro autor, corresponde a "todo 10 que un gobierno decide hacer 0 no hacer" (Dye, 1976), 0 a "una acci6n gubernamental dirigida hacia el logro de fines fuera de ella misma" (Heclo, Wildavsky, 1974: xv), mientras tanto otros han considerado necesario especificar un tanto mas el concepto, y 10 han definido como un "programa de acci6n de una o varias autoridades publicas en un sector 0 en un territorio definido" (Meny, Thoenig, 1989: 130). Mas recientemente, una autara como Deborah Stone, defini6 la polftica publica como "algo que las comunidades tratan de realizar en tanto que comunidades" (Stone, 2002: 18) sefialando asl que la polftica publica desborda del ambito estrictamente gubernamental 0 estatal. En la Iiteratura colombiana, Vargas (1999), ha propuesto considerar a las polfticas publicas como "el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del regimen polftico frente a situaciones socialmente problernaticas y que buscan la resoluci6n de las mismas 0 [levarlas a niveles manejables". Por nuestro parte, en Roth (2002: 24) hablarnos propuesto la siguiente definici6n:

un conjunto conformado par uno 0 varios objetivos colectivos considerados necesarios 0 deseables, y par medios y acciones, que son tratados, por 10 rnenos parcialmente, por una instituci6n u organizaci6n gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales 0 colectivos para modificar una situaci6n percibida como insatisfactoria 0 problernatlca.

Esta definici6n hace eco a la divisi6n que estableci6 Bentham entre agenda y no agenda, es decir las cosas que se deben hacer y las que no se deben hacer desde el gobierno para incremenlar la felicidad (en Foucault, 2007: 28).

21

cbibliotecaText Box

cbibliotecaText Box

Lsas politicalpJiblicalJ INIpri1lcipaltl t1IfoqNtl a1lalitirol

Consideramos que el gobierno conternporaneo, si bien no dispone de un monopolio exclusivo sobre fa acci6n publica, dispone de la legitim idad necesaria para decidir intervenir 0 no intervenir en cualquier tema, a solicitud 0 no de alguna parte de la ciudadanfa, en la medida que Ie considera oportuno para la "felicidad" de la sociedad y de sus habitantes o para los fines del Estado. EIparadigma de los derechos humanos siendo hoy el marco fundamental que legitima la acci6n publica. Las intervenciones publicas se situan asf entre "10 maximo y 10 mfnimo necesario" como Ie serial6 Foucault (supra).

Como instrumento de transformaci6n 0 mantenimiento del orden social, las polfticas publicas son, por 10 tanto, un lugar fundamental para el ejercicio de la dominaci6n. Mediante la movilizaci6n de ciertos actores y medios se ofrece una respuesta a necesidades colectivas, 0 consideradas como tales. En este sentido, las politicas son instituidas (Giraud y al.: 2008: 8-9). De modo que para los gobernantes el anal isis de las polfticas publicas, en su perspectiva top-downtradicional, se constituye en una herramienta que apunta a ofrecer soluciones de ingenierfa social e institucional. Es la perspectiva dominante en los policy analysis anglosajones. Desde otra perspectiva, se puede considerar tam bien a las polfticas publicas como instituyentes. En efecto, interesarse por la manera c6mo se construyen y se medien las relaciones de fuerzas entre distintos actores e intereses en una sociedad permite develar los mecanismos mismos de la dominaci6n y, de este modo, ofrece un punto de apoyo para su crftica. Ver a las polfticas publicas como instituyentes permite cuestionar la practica polftica instituida de definici6n de los problemas sociales y de regulaci6n de los conflictos (Giraud y aI., 2008: 9). EI anal isis de polftica permite asl controvertir el papel del Estado y de las instituciones pollticas en su definici6n de la realidad social, para ofrecer otra lectura posible cuestionando el marco normativo y cognitivo instituido dominante. Muchos trabajos de analisis acadernicos europeos se inscriben en esta linea. De este modo, el anal isis de polftica desde una perspectiva dernocratica radical permite reintroducir la polltica y la exigencia dernocratica en el centro de los procesos politicos administrativos, y abre una puerta hacia una refundaci6n dernocratica e institucional mas emancipatoria 0 libertaria. Pero tarnbien puede, desde una perspectiva opuesta, ser una herramienta para la legitimaci6n del orden dominante.

",;1:~'

A1Idri-Notl Roth DtNbtl .,',,;it

LA ORIGINAUDAD DE LA POLtTICA PUBUCA COMO CAMPO 1," DE ESTUDIO Y SU DESARROLLO

La originalidad del concepto de polftica publica se encuentra, enton f' lces, en que permite enlazarbajo un mismo terrnlno tanto la producci6n

normativa de las instituciones publicas (planes, leyes, decretos, resolu ) ciones, ordenanzas, acuerdos, fallos jurfdicos, etc.), como las actividatdes polfticas yadministrativas realizadas tanto por actores politicos y sociales como por autoridades publicas para la elaboraci6n, decisi6n, ) implementaci6n y evaluaci6n de esta producci6n (el proceso de la ;) politica, 0 policy process), asl como sus efectos en la sociedad y en la lactividad polftica misma. La polftica publica es un fen6meno complejo en el cual interactuan, frecuentemente mediante redes estructuradas 'l de agentes, tanto elementos institucionalizados como reglas formales, )ideas, intereses e instituciones polfticas (Capano, 2009: 18). De modo ()que hay que entender la polftica publica como un conjunto de elementos y procesos que, con el concurso activo 0 voluntariamente inactive" de ;") alguna instituci6n gubernamental 0 autoridad, searticulan racionalmente

,)entre sf en vista de lograr el mantenimiento 0 la modificaci6n de algun aspecto del orden social. Estos elementos, tomados por separado, ya ,) son frecuentemente objeto de anal isis de diversas disciplinas (derecho, o administraci6n, sicologfa, ciencia politica, economfa, sociologla, ... ).

Las politic(1Jp';blic(1JJ INI pritlripOkI ttlfoqN

LAspoJit;

"

Las politi(aJplibli(aJ.YIllSpri"dpollS "ljOqlflS o"olitiros

caso de los analistas en el caso de la guerra de Vietnam- y a la luz de las consideraciones epistemol6gicas pospositivistas de Thomas Kuhn (1962). Dror (1970), propondra una nueva aproximaci6n analftica que lIamara "Anal isis de polfticas" en vez de "ciencia" de la polftica. Dror consideraba en efecto que el anallsis de polfticas requerfa de una metodologfa diferente a la metodologfa cientffica tradicional, ya que era necesario reconocer, mas alia de la reivindicada multi 0 interdisciplinariedad, el papel importante jugado en los procesos de polftica por "elementos extra-racionales" (como la creatividad, la intuici6n, el carisma, etc.) 0 "irracionales" (las motivaciones profundas). Mas tarde, Majone (1989, trad. 1997) sefialara con mucha claridad que los problemas de polfticas no son problemas simples que se pueden resolver tal como en los "laboratorios", sino que son frecuentemente problemas transcientfficos reacios al anal isis y tratamiento cientfficos habituales". Setrataba, entonces, de considerar los problemas de la elaboraci6n de polfticas a partir de una metodologfa que aliente la percepci6n de los fen6menos estudiados y la invenci6n de nuevos diseiios sociales, para fa producci6n de polfticas y propuestas de polfticas alternativas (ver tarnbien las importantes contribuciones crfticas de Lindblom, 1999). Igualmente, seiial6 como i1usoria la pretend ida objetividad 0 neutralidad cientffica (el objetlvisrno) de los estudios de polfticas. Es decir, el investigador de polftica no podia pretender abstraerse del contexto polftico en el cual desarrollaba sus labores. Con esto se resalta la acci6n de gobernar mas como un arte" que como una ciencia exacta.

Debido a los Ifmites conceptuales y las importantes crfticas que sufri6 el enfoque secuencial, en particular la ausencia de teorfa causal, el hecho de que el enfoque se basa en una concepci6n idealizada y racional con un sesgo top-down (de arriba hacia aba]o) y legalista, y por 10 tanto, ideal para los tecn6cratas y otros ingenieros sociales (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993), muchos analistas consideraron que el modelo secuencial habfa cumplido su ciclo de vida y que debfa ser remplazado por "mejores teorfas" (Sabatier, 1999: 7). La caja de herramientas 0 el recetario analftico

11 Retomando a Alvin Weinberg, Majone (1997: 37) define como transcientffico, "cuestiones de hecho que pueden enunciarse en el lenguaje de la ciencia perc que, en principio 0 en la practica, es imposible que esta los resuelve",

" La palabra arte viene dellatfn af5que significa habilidad, oficio, conocimiento tecnico, Durante el Medioevo no se distingulan las artes de las ciencias.

28

A"driNoilRJJlb D,lfbtl

producido por el enfoque secuencial y racional aparece ahora como, en el mejor de los casosincompleto 0 carente de capacidad explicativa (ipor que cambian las polfticas?), y en el peor de los casos, como inefectivo y antidernocratico por su sesgotecnocratlco positivista 0 neopositivista. Desde alll, para muchos analistas, era claro que se hada necesario introducir elementos provenientes de las perspectivas pospositivistas, crfticas o construccionistas para efectuar una renovaci6n profunda del campo del anal isis de polfticas. Esto deberfa permitir, con la reintroducci6n clara de los aspectos valorativos, el lIamado "giro argumentativo", es decir propiamente po/ftico, dar un nuevo impulso al anal isis de las polfticas publicas (Deleon, 1994; Deleon, Vogenbeck, 2007).

Asf, un autor como Majone (1997) mostr6 -y de manera magistral-las limitaciones intrfnsecas de los enfoques y tecnicas de analisis convencionales, tendencialmente disciplinarios y centrados en el calculo con, por ejemplo, el uso del anal isis costo/beneficio que tiende aun a ser dominante en la actualidad para el analisis y la elecci6n de las polfticas publicas en muchos trabajos cientfficos y acadernicos, en la practica de las administraciones publicas y de los gobiernos. Los resultados de estos estudios pretenden ser considerados como insumos certeros (evidencias) para la elaboraci6n de polfticas y fa toma de decisi6n. Majone rnostrara en particular, en acuerdo con los avances conternporaneos en la epistemologfa, las inconsistencias de este "decisionismo" tecnocratlco", fa imposibilidad de disponer de evidencias cientfficas inequfvocas para la acci6n publica y la necesidad de tener en cuenta, y con mas raz6n en una democracia, tanto la complejidad de las acciones y de sus efectos como los aspectos argumentativos y persuasivos inscritos en los procesos de formulaci6n y toma de decisiones. EI autor sugiere asf una reinterpretaci6n de los estudios sobre teorfa argumentativa y ret6rica de Arist6teles. Esta perspectiva (relintroduce la importancia de la argurnentaci6n en los procesos de polltlcas, rehabilita de paso la centralidad de la participaci6n y deliberaci6n ciudadanas en aras del interes mismo de la investigaci6n racional, y de esta forma acerca el anal isis de polfticas a los debates conternporaneos en teorfa polltica -democracia radical,

IJ Majone (1997: 48) considera que con el paso del tiempo "la eficiencia tecnica como meta 0 como criterio de elecci6n ha sido sustituida per la eficiencia econ6mica".

29

cbibliotecaText Box

Lupolilkasplibliras.J SNS pn'napales tlifoqlltS I1nl1litiros

deliberativa, participativa- (Fischer, 2003). Majone (1997: 41), considera el anal isis de politicas como una contribucion a la "dellberacion publica mediante la crftica, la defensa y la educacion", ya que un buen anal isis debe proveer, ademas de datos, "normas para la argumentacion y una estructura intelectual para el discurso publico?". De un cierto modo, la orientacion inicial dada por Lasswell en los cincuenta, en particular su consideracion frente a los valores, que fue minimizada por la mayorfa de los analistas profesionales de los arios sesenta y setenta, dominados por el Project ofRationality y su pretension de una supuesta objetividad y positividad de la ciencia de la politica, vuelve a cobrar hoy en dfa una gran importancia y validez con los enfoques pospositivistas, posempiricistas 0 construccionistas.

Actualmente, la mayorfa de los autores reconocen la existencia de varios tipos de factores explicativos de la accion publica. En particular, se reconoce obviamente la importancia de facto res objetivos 0 racionares (las evidencias cientfficas) -10 que no es necesario discutir, segun Aristoteles-, y los intereses, pero tarnbien de los factores institucionales y de los factores cognitivos (ideas, valores) en los procesos de construecion e implernentacion de las polfticas publicas y, mas generalmente, en la polltica. La accion publica (y polltica) es compleja y diffcilmente reducible a unos cuantos datos que se pueden medir objetivamente de forma cuantitativa y que se consideran como determinantes universales o cuasi universales.

Sin embargo, fa integracion de estos multiples facto res -las racionalidades econornica (los intereses) y cientffica, las instituciones, y las ideas"> en los anal isis implica el usa de marcos de anal isis y rnetodologfas mas complejos y resulta, por 10 tanto, mas trabajoso. En terrninos muy generales y demasiado esquernatlcos, podemos considerar hoy que las diversas corrientes analiticas en politicas publicas se dividen en tres grupos. Un primer grupo de teorfas, que Ilamamos tradicional, enfatiza sobre los factores y variables objetivos que permiten explicar las polfti

,. C6mo 10 seiiala Arisl6leles (2005) en su Ret6rica, es necesario deliberar sobre "lodo 10que puede ser de otra rnanera".

15 Se conoce esta clasificaci6n bajo el nombre de las "Ires les", per Inlereses, Insliluciones, Ideas.

30

,t Iii'

Andri-NotlRoth Dtlib" i;'t cas publicas. Un segundo grupo, que podemos lIamar integracionista 0 f'mixto, considera imposible limitarse solamente a las variables objetivas, (i"t medibles, para explicar las politicas publicas, Estos enfoques mantienen Ilt el esquema general explicativo de las pollticas publicas, pero pretenden tcomplementarlo, de forma variada y con mas 0 rnenos importancia, con la integraclon de variables valorativas 0 subjetivas en su marco explicativo I) (referenciales, creencias, comunidad epistemlca, ideas, etc.), Finalmente, I) un tercer grupo, que lIamamos imetpretetivist, considera que el anal isis

')tradicional-objetivista y neopositivista- ha fracasado en susobjetivos de construir una ciencia de la polltica con validez universal, y apunta a rein t) corporar de manera central en suspropuestas anallticas los fundamentos

"t valorativos presentesen Lasswell y desarrollar un marco de interpretacion )(masque de explicaci6n) de las politicas publicas, basado principalmente en la importancia de la argurnentacion (el "giro argumentativo"), de la ) retorica", de la subjetividad y de los discursos. )

Como ya 10 anotabamos en otro texto (Roth, 200Ba), el analisis de ) polftica es un insumo fundamental para eJ debate politico, el cual sedebe ) concebir entonces como una eristice, es decir un dialogo combativo; un

r:)pugilato verbal basado tanto 0 mas en argumentos como en evidencias y pruebas cientfficas, en donde la persuasion a los auditorios pertinentes es () un elemento fundamental para imponer una polftica. Y con mas razon en

.. )regfmenes dernocraticos, Motivo por el cual consideramos que es preciso

':,}integrar esta dimension interpretativa en el anal isis. Parafraseando una celebre expresion de Bourdieu, entonces el anal isis de polltlca tarnbien ) es, como la sociologla, un deporte de combate. A continuacion se presenta de manera sucinta una serie de enfoques teorico-conceptuales, que intentan situarse en una perspectiva renovadora del anal isis de pollticas frente al tradicional cicio de pollticas. Por 10 tanto, a continuacion se ,.,j'.

)

hace mas enfasis en las perspectivas de los grupos bautizados como integracionista e interpretativista.

"'.)

..'"

'iii,),.

Es lal vez precise recordar la clara relaci6n exislenle entra el desarrollo de la retorica, como "j,arte de la persuasi6n y del escuchar bien, y el florecimienlo de la democracia. La democracia inslaura el dialogo persuasivo y la deliberaci6n como modo de lorna de decision, en vez de

las decisiones unllaterales y autoritarias, Como 10seiiala Ramfrez (2001 :73), "la rel6rica es necesaria como antfdolo de la menlalidad tecnocratlca",

Laspoliti(aJptibli(aJ.J SNS pri"cipoks tllfoqlles o"oliticos

LOS ENFOQUES TRADICIONALES Como se menciono, este primer grupo de enfoques tradicionales

se apoya en teorfas "objetivistas" que hacen enfasis en los factores objetivos medibles. Es el caso en particular de los enfoques basados en una epistemologfa neopositivista, y frecuentemente en las teorfas de la elecci6n racional, del Public Choice y de los principios de la economia neoclasica y del individualismo metodol6gico. Es la corriente dominante del analisls de polftica publica, generaImente adoptada por las instancias gubernamentales e internacionales para el analisis y la evaluaci6n de las polfticas publicas a partir de los afios sesenta y setenta hasta hoy en dla. Autores como Stokey y Zeckhauser (citados en Majone, 1997: 47) consideran que el tema central del anal isis de polftica es el mismo que el de la ciencia econ6mica: el problema de la distribuci6n de recursos escasos entre distintos fines. Gran parte de los trabajos de consultorfa se realizan tarnbien en esta perspectiva". Estos analisis se situan en la tradici6n (neo) positivista de la lnvestigacion, sus autores consideran que sus analisls son objetivos y de caracter cientlfico, ya que se basan en datos medidos y pretenden aportar pruebas y evidencias empiricas. Esta postura, que es tarnbien una estrategia discursiva 0 ret6rica, lIeva a difundir y persuadir que sus conclusiones tienen una validez universal, aunque ya no se habla de "ley social", de verdades 0 de pruebas sino, masmodestamente,de "lecciones aprendidas", Una concepci6n cornun a estavertiente, de un lado, es la consideraci6n de que laspolfticas publicas no son mas que el resultado de una lucha, de una competencia entre los distintos interesesobjetivos de los individuos 0 de grupos de interes (pluralismo liberal, teorfaselitistas) presentesen una sociedad. De otro lado, se trata de una lucha de c1ases 0 fracciones de c1ases (teorlas marxistas y noemarxistas mas 0 menos refinadas) por el control legftimo sobre el Estado (Meny, Thoenig, 1992: 58). Asf, desde una perspectiva neomarxista, Offe (en Meny, Thoenig, 1992: 60) considera por ejemplo, que

17 Lapractice general del anallsls de polrtica publica ha ampliamente desnaturalizado la ambici6n inicial de ser una actividad i1ustradora y formativa para lo-as ciudadano-as y que fortaleclera los valores e instituciones democraticas, para volverse una practlca profesional de expertos ligados a las instancias gubernamentales, universidades y organizaciones privadas (thinks tanks). EI resultado es una actividad empobrecida en donde se ha minimizado tanto el estudio de los problemas, como la importancia de fa multidisciplinariedad, y que se pretende objetiva 0 apolltica, haciendo del analisis una activldad frecuentemente tecnocratlca e instrumentalizada que ofrece "recetas" por y para los gobiernos de turno en busca de reforzar su legitimidad.

32

A"dri-No;1 RothDellbtl

las polfticas sociales del Estado de Bienestar contribuyen a eliminar las disfunciones slsternicasque aparecen entre la economfa y lasestructuras de socializaci6n que inculcan la lealtad al sistema. De su lado Pulantzas considera que la funci6n del Estadoa traves de sus polfticas consiste en "perpetuar las relaciones capitalistas de producci6n" (en Meny, Thoenig, 1992: 62). A pesar de representar posturas ideol6gicas diferentes, estas perspectivas comparten la idea de que su analisls es objetivo y, por 10 tanto, verdadero, "cientlflco". Lasinvestigaciones empfricas real izadas a partir de estos fundamentos buscan, en 10 esencial, confortar y reafirmar la validez de sus postulados de base, proteger su "nucleo duro".

LOS ENFOQUES INfEGRACIONISTAS EI segundo grupo, lIamado "integracionista" 0 mixto, es muy amplio

y variado. Va de unas perspectivas neoinstitucionales neopositivistas cercanas a las teorfas del primer grupo, hasta posturas que se alimentan de la epistemologfa pospositivistas y de la teorfa crftica. Podemos situar en este grupo, en particular, los enfoques neoinstitucionalistas, el Advocacy Coalitions Framework de Sabatier y Jenkins, los enfoques de redes, y el enfoque por los referenciales de Iobert y de Muller (ver textos relacionados en este libro),

Muchos de los analistas que pertenecfan al primer grupo, a partir de los afios ochenta y noventa sehandesplazado hacia posturasque integran factores de tipo institucional y/o cognitivo a las explicaciones basadas en los factores "objetivos" tradicionales. Los enfoques cornunmente lIamados hoy neoinstitucionalistas se centran en el papel fundamental que juegan las instituciones (en una definici6n renovada), en la comprensi6n y explicaci6n de la acci6n publica y de los comportamientos humanos. Sedesarrollaron en los afios ochenta en reacci6n a las perspectivas conductistas entonces dominantes durante el periodo anterior. Peter Hall y Rosemary Taylor (1994), en un texto de referencia para la disciplina politol6gica, subrayan que en el neoinstitucionalismo, aunque no constituye un cuerpo teorico unificado -Iejos de eso-, es posible distinguir tres grandes vertientes para fa ciencia polltica conternporanea: las vertientes hist6rica, de eleccion racional (0 econornica), y sociol6gica.

EI neoinstitucionalismo, como Ie indica su nornbre, consiste en una renovaci6n -desde inicios de los anos ochenta-, del institucionalismo.

33

cbibliotecaText Box

Las politicasptiblicas.J 1111prinapoltImfoqlltIonoliti(t)I

Se inscribe generalmente en la perspectiva neopositivista (en particular su vertiente economicista). Tradicionalmente, el anal isis institucional se centraba en un enfasis descriptivo de las constituciones, de los parlamentos y del poder ejecutivo (Parsons, 1995). Esa era la perspectiva que generalmente se consideraba como "ciencia polftica" en las Facultades de Derecho. Enruptura yen reacci6n con esta perspectiva descriptiva, el desarrollo de la ciencia polltica y del analisis de pollticas publicas en los aiios sesentahabia inicialmente minimizado la importancia del contexto institucional en el curso de acci6n polltica para centrarse en el sistema politico como un todo. La "restauraci6n" liberal de los aries ochenta (neoliberalismo) sirvi6 de catalizador para evidenciar el papel de las instituciones: si para los neoliberales era necesario reformar las instituciones pollticas, significaba entonces que estas sf tenfan impacto. Se atribuye con frecuencia a March y Olson (1984, 1989), el merito de haber puesto en evidencia la importancia de las instituciones en la actividad politica, con la publicaci6n de su obra Redesc;ubriendo las instituciones. Segun estos autores (1997: 43), "las reglas y los entendimientos (generados por las instituciones son las que) dan marco al pensamiento, restringen las interpretaciones y dan forma a la acci6n".

EI enfoque neoinstitucional propuesto inicialmente por estos autores se centra en el estudio del papel de las instituciones, constderandolas como un determinante esencial de los comportamientos individuales, de la acci6n colectiva y, por 10 tanto, de las pollticas publicas (institutions do matter). Los autores pretenden superar el institucionalismo tradicional a favor de una perspectiva de interdependencia entre instituciones sociales y pollticas consideradas relativamente aut6nomas. Por eso, la definici6n de las instituciones que proponen los autores no se limita a la estructura formal de las instituciones. Paraellos, sedebe incluir en la definici6n del concepto no solamente las organizaciones como tales (ministerios, etc.), sino tarnbien las reglas de procedimiento, los dispositivos de decision, la forma de organizaci6n, las rutinas y el tratamiento de la informaci6n, y tarnbien las creencias, paradigmas, culturas, tecnologfas, y saberes que sostienen, elaboren y a veces contradicen estas reglas y rutinas. Las instituciones son tanto un factor de orden como de construcci6n de sentido para las acciones realizadas por los actores. La interrogaci6n central del enfoque, en sus tres vertientes principales -hist6rica, econ6mica y sociol6gica- (Hall, Taylor, 1996), sesitua en el analisis de las condiciones de producci6n y de evoluci6n de estas instituciones y c6mo estas, a su

it 1'"

Andri-Notl Rotb Dellbel ""

ric"

vez, influyen en las dinarnicas sociales, permitiendo asf pensar el Estado

f',rt

)

en interacci6n (Muller, Surel, 1998). Este enfoque es revelador tarnbien de un fen6meno de sociedad creciente que considera 0 constata que las instituciones estatales, en general, se encuentren debilitadas frente a ciudadano-as y a organizaciones privadas y sociales, mas y mejor informados. Esta evoluci6n obligarta al Estado a negociar 0, por 10 menos, a ') tener en cuenta en el ejercicio de su autoridad a otras instituciones (Lane, ) 1995). Esta percepci6n esta tarnbien presente en las teorias de las redes

,')y en el uso creciente del terrnino gobernanza, para subrayar y legitimar la importancia de formas de gobierno compartido entre varios actores ) o instituciones. ()

)EI neoinstitucionalismo historico

)EI enfoque hist6rico se centra principalmente en la necesidad de aprehender el Estado en una perspectiva de largo plazo y de manera ) comparativa situando el Estado en el centro del anallsis. Los investiga )dores que se inscriben en esta corriente buscan conceptualizar la rela

,,', )ci6n entre las instituciones y el comportamiento individual en terrninos relativamente amplios. Ellos prestan particular atenci6n a las aslrnetrlas () de poder que derivan de la acci6n y del desarrollo de las instituciones. oAdernas, tienden a percibir el desarrollo institucional como el resultado

i,)de una "dependencia del sendero" (path dependence) y de consecuencias imprevistas. EI concepto de "dependencia del sendero", describe la i.e) existencia de movimientos cumulativos que cristalizan los sistemas de

,)acci6n y las configuraciones institucionales propias a una polftica publica o subsistema particular. Situaci6n que va a determinar con siempre mas ,) fuerza un camino especlflco para la acci6n publica. En otras palabras,

,)la herencia institucional y politica pesa sobre la selecci6n de la acci6n publica: no hay tabula rasa. Finalmente, los investigadores intentan ",.

." asociar el anal isis institucional a la influencia que pueden ejercer facto \J res cognitivos, como las ideas 0 la cultura, sobre los procesos pollticos

-,;)(Muller, Surel, 1998). Losprincipales temasde investigaci6n han sido, por el momento, el anal isis en una perspectiva comparativa de las polfticas ,) sociales y macroecon6micas. ~J

,,,j EI neoinstitucionalismo econ6mico

;)EI origen de la vertiente econ6mica del neoinstitucionalismo se

encuentra en la pretensi6n de construir una teorfa general de la interac- ",..

35 '

34

cbibliotecaText Box

1..AJpolitiraJptibliraJJ .fIIJprillripoltJ t".!oqNtJ (11IolitiroJ

ci6n entre los intereses y las instituciones valida para el sector publico. Se incorpora en la Escuela del Racional Choice (elecci6n racional), una dimensi6n complementaria centrada en el rol de las instituciones como reductoras de incertidumbre y como factor determinante para la producci6n y fa expresi6n de las preferencias de los actores sociales. Este enfoque parte del postulado de que los actores pertinentes tienen una serie de preferencias y gustosy que secomportan de manera instrumental, en base en una estrategia calculada, es decir racional, con el fin de maximizar susposibilidades de realizar estas preferencias (Muller, Surel, 1998). En esta perspectiva, la mas cercana a un enfoque epistemol6gico positivista tradicional, la permanencia de las instituciones seexplica por el apego de los actores a estas, ya que reducen la incertidumbre y faciIitan a los actores pertinentes satisfacciones duraderas que neutralizan la competencia en el sector.

El neoinstitucionalismo sociol6gico La vertiente sociol6gica del neoinstitucionalismo se inserta mas pre

cisamente en una renovaci6n de las orientaciones y conclusiones de la sociologfa de las organizaciones. Contrariamente a esta, la sociologta neoinstitucional postula que la mayorfa de las formas y procedimientos pueden ser entendidos como practicas particulares de origen cultural, parecidas a los mitos y ceremonias inventadas en numerosas sociedades. De esta forma, el analisis de las organizaciones integra el estudio de las variables culturales en la aprehensi6n de lascondiciones de formaci6n y de funcionamiento de lasorganizaciones: lasdisposiciones institucionales dentro de una sociedad moldean al comportamiento humano. Desde esta perspectiva ampliada, se desprende que los facto res culturales son instituciones (Muller, Surel, 1998). Lo que incita al analisis de elementos cognitivos, entendidos como instituciones culturales, que pesan sobre los comportamientos individuales y las ideas (Parsons, 1995). Olson senala en particular que

las instituciones disponen de autoridad y poder, pero tarnbien de sabidurfay etica colectivas. Proporcionan el contexto ffsico, cognitivo y moral para la acci6n conjunta, la capacidad de intervenci6n, los lentes conceptuales para la observaci6n, la agenda, la memoria, los derechos y obligaciones, asl como el concepto de justicia y los sfmbolos con los que puede ldentificarse (Olson en Lane, 1993).

Alldri-Noil RDtb DtNbtl

A partir de los aries ochenta, se puede notar la importante influencia del neoinstitucionalismo econ6mico con el auge de las polfticas neoliberales". Es tarnbien sintomatico de la influencia casi hegem6nica del pensamiento econ6mico en la teorfa polftica desde esta epoca, en particular con la teorfa de la elecci6n racional, la teorfa de juegos y la escuela del Public Choice. Esta ultima es definida por uno de sus mas prominentes representantes como

la aplicaci6n de la teorfa econ6mica (economics) a la ciencia polftica. Suobjeto deestudio esel mismo de la ciencia polftica: la teorfadel Estado, lasreglas del voto, el comportamiento electoral, la polftica de partidos, la burocracia, etc. La metodologfa del Public Choice es la de la economfa (Mueller, 1979 en Lane, 2005).

Por eso, la mayorfa de los estudios neoinstitucionales se han desarrollado bajo la sombra de las polfticas neoliberales y han servido a su legitimaci6n. Sin embargo, es pertinente recordar que la perspectiva neoinstitucional es mucho mas amplia. Las investigaciones pueden perfectamente lIevarse a cabo desde orillas ideol6gicas distintas. Se puede ver, por ejemplo, la sugerente obra de la antropologa Mary Douglas (1986), quien ofrece una crftica contundente a la teorta de fa elecci6n racional, 0 el trabajo de Ostrom (2005), que sefiala que la validez de la teorfa de la elecci6n racional y de la teorfa de los juegos en el anal isis de la acci6n publica se limita a unos casos muy particulares, excepcionales. En la mayorfa de los casosde acci6n publica estasteorfas son insuficientes para dar cuenta de una explicaci6n satisfactoria (0 para producir un resultado eficiente -en particular sostenible a largo plazo-),

Un ejemplo de marco de analisis neoinstitucional En la actualidad, la mayorfa de los analistas de polfticas publicas

adoptan con mas 0 menos enfasls aspectos del analisis neoinstitucional

11 En su concepci6n, una poHtica neoliberal se caracteriza par fomentar la competici6n entre individuos y (eventual mente) organizaciones. Se parte de la idea que esta competici6n generara una distribuci6n mas eficiente de 105 recursos publlcos, Se privilegia asf la constituci6n de una sociedad basada en la lucha de todos contra todos y el individualismo (en particular para obtener contratos y empleos publicos) y se desincentivan las acciones publicas que favorecen la ayuda mutua, la solidaridad y fa cooperaci6n entre individuos 0 grupos sociales,

36 37

cbibliotecaText Box

L1r polit;caJ ptiblkt1J.J JIIJ prindpa/u enfoqllt! analiliroJ

en sus marcos de analisls". En particular, se destacan los trabajos de la norteamericana Elinor Ostrom (2005), politologa, ganadora del premio Nobel 2009 de economfa (ver el capitulo en este libro). Ostrom, busca entender como las instituciones afectan los comportamientos individuales de los actores inscritos en procesos de polfticas publicas. Para ello, ha desarrollado un marco de anal isis Ilamado Institucional Analysis and Development (lAD) que se fundamenta principalmente en la tradici6n de la nueva economfa institucional desarrollada por autores como North y Williamson, es decir en una perspectiva hlbrida del neoinstitucionalismo econ6mico e hist6rico. EI marco pone en su centro una "arena de acci6n" en la cual se interrelacionan "actores" individuales y colectivos, en una "situaci6n" que corresponde al arreglo institucional especffico y concreto operante para la polftica publica. En un primer momento, el anal isis de estas interrelaciones, desde la perspectiva de la elecci6n racional, permite explicar las caracterfsticas de una polftica publica (the resulting outcomes). En un segundo momento, se trata de entender los factores que influyen sobre la estructuraci6n misma de la arena de acci6n. Para ello, el modelo considera tres tipos de factores: las reglas utilizadas por los participantes para ordenar susrelaciones (rules-in-use), las caracterfsticas materiales y ffsicas del contexto pertinente (estado del rnundo) y, finalmente, 10 que aleja un tanto el marco lAD de un neopositivismo reductor, las particularidades culturales propias a la comunidad de polftica (attributes of community).

EI enfoque de redes La emergencia de la noci6n de red (network) en el anal isis de las

polfticas publicas corresponde a la insatisfacci6n creciente en relaci6n con los enfoques tradicionales, centrad os en el examen de los elementos formales de las estructuras y arreglos polftico administrativos. En los aiios 60 y 70, la visi6n de un proceso de polftica publica, esencialmente pensado como jerarqulco, instrumental y formalista (top down), reiifa con lasevidencias de los anal isis. Laspolfticas estan siempre mas formuladas

19 Incluso las grandes inslituciones internacionales (Banco Mundial, BID, Fondo Monetario Internacional, etc.) usan una perspectiva neoinstitucional para prornover sus reformas postConsenso de Washington. Aunque sus modelos simplificados de anal isis aparecen mas bien pobres frente al potencial de esta perspectiva analftica. Comparar por ejemplo BID (2006) con Ostrom (1990, 2005).

38

, '1,Andri-Noi1RothDtllbe/ )

en instancias polfticas informales, al exterior de las instituciones contvencionales tipo parlamento 0 administraci6n publica. La idea de red

propone una nueva manera de concebir el mundo. )

~: En vez de intentar explicar la realidad como las consecuencias de una serie de relaciones causales lineales determinadas por fuerzas t'.

)

externas, las teorlas de redes perciben la sociedad como realizandose t mediante la interacci6n de individuos que intercambian informaci6n y t)otros recursos. EI meollo de esta perspectiva considera el concepto de organizaci6n social y de gobernanza (governance) de manera descen ) tralizada (en Marin y Mayntz, 1991: 26). De hecho, si esta perspectiva

')no era totalmente nueva en la ciencia polftica de la epoca, empez6 a )tener un auge a partir de la decada de los aiios 70. Inicialmente, las perspectivas neocorporativistas se concentraron en el estudio de las ) relaciones triangulares y estructurales entre gobierno, administraci6n )y grupos de interes. Luego, esta idea fue ampliada por Heclo (1978) que introdujo el concepto de red de controversia (issue network), para ) designar las complejas redes que incluyen un gran numero de actores del proceso de polftica publica, en particular en problemas publicos )"nuevos". Lo que predornina, entonces, es la vision de un proceso a 10 largo del cual seestablecen relaciones mas informales, descentralizadas y () horizontales.

,) Segun Kenis y Schneider (en Marin et aI., 1991: 33ss.),el surgimiento (J

de esta concepci6n del mundo no es casual. En efecto, corresponde a ',) transformaciones en la realidad de la hechura de las politicas publicas, )en desarrollos te6ricos y conceptuales en el area y en progresos en las herramientas metodol6gicas. Para el primer aspecto, los autores seiialan ) el crecimiento del caracter organizado de la sociedad (ver Mayntz, 1982)

.. ,y la extensi6n de los dominios de intervenciones publicas (extensi6n del )Estado de bienestar y surgimientos de nuevos problemas), la elevaci6n de la complejidad social y la creciente interdependencia entre las orga "\) nizaciones, con saberes mas dispersos 0 fragmentados, la tendencia a la )descentralizaci6n y a la fragmentaci6n del Estado, la atenuaci6n de la

,,,jfrontera entre publico y privado y la creciente transnacionalizaci6n de las polfticas nacionales.

'

LaspolilirospJiblirasJ SIISPriflripOItS 'fljoqll'S ofloliliros

de cientiflzacion de las polfticas. EI segundo aspecto mencionado por los autores, se relaciona con el abandono de una concepcion analftica demasiado centrada en el Estado y las decepciones producidas por las fallas de la planlficacion en sus propositos de transformar la sociedad. En particular se evidenci6 el viacrucis de la implernentaclon top down de las polfticas (Pressmann, Wildavsky, 1973), 10 que puso en dud a la validez de la distinci6n entre forrnulacion (planiflcacion) e implementaci6n planteada por el modelo secuencial tradicional y dominante, incluso en su reactualizaci6n realizada por la nueva gestion publica (NPM) promovida a partir de los principios polfticos neoliberales. Ademas, las herramientas inforrnaticas han permitido un desarrollo de nuevas posibilidades de forrnalizacion, rnodelizacion y de tratamiento maternatico yestadfstico de los datos que permitieron vislumbrar mayores capacidades de anal isis para los investigadores sociales.

Las redes de polftica son entendidas como una nueva forma de gobierno -Ia gobernanza- que refleja el cambio de naturaleza en las relaciones entre Estado y sociedad (Kenis et al., 1991: 41). Las redes de polftica son mecanismos de rnovilizacion de recursos polfticos en temas en los cuales las capacidades y la informacion necesarias para formular, decidir 0 implementar programas de acci6n publica" son diseminadas entre muchos acto res publicos y privados, algunos con poder de "veto". Las redes de actores establecen un puente entre las jerarqufas administrativas, los actores sociales y la 16gica del mercado. EI Estado ya no sabe todo y no es capaz de saberlo todo, y menos aun de imponerse en la sociedad mediante un proceso de implementaci6n vertical de tipo comando-control autoritario. Se produce un proceso de reconocimiento de necesidad mutua de los actores: fa gobemanza.

De manera general, se puede decir que con esta nueva manera de actuar, los costos de formulaci6n seran mas altos (concertaclon, parti

2ll En la literatura francesa en particular, el concepto de "acci6n publica" liende a remplazar el de "polflica publica", como gobernanza el de gobierno, para sei'lalar la necesidad para el Estado contsmporaneo de coordinar sus inlervenciones con otros actores, publlcos, privados o asoclatlvos, para formular e implernentar las decisiones. La "acci6n publica" liende a privilegiar una mirada en interaccion, bottom up, incluyendo actores no estatales, rnlentras que la poljtica publica se sltuarta mas en una perspectiva top down, centrada en las actividades propias de las instituctones gubernamenlales (Lascoumes, Le Gales, 2007: 7-13).

Afldri-Noil&lh D,lIbel

cipaci6n, costos de decision, tiempo -los mal vistos costos de transaccion del neoinstitucionalismo econ6mico-, pero con ello se facilltara la implementaci6n, ya que la participaci6n de las redes a la elaboraci6n y, eventualmente, a la irnplernentaclon de la polftica perrnitira que esta disponga de una mayor legitimidad y aceptaclon (reducci6n de la separaclon entre formuladores e implementadores). Sin em barge, los exitos de un proceso de polftica basado en redes no son determinables a priori. Es una cuesti6n empfrica. EI enfoque de redes ofrece principalmente una serie de herramientas para describir y explicar los procesos de pollticas publicas, tanto al interior de las etapas claslcas (modele secuencial) 0 como un proceso continuo. Permite tarnbien el desarrollo de estrategias analfticas comparativas para explicar las diferencias entre polfticas, por las variaciones existentes en la conformaci6n y dinarnica de las redes en cada caso. Si el anal isis de redes se ha considerado principalmente hasta aquf como una estrategia de anal isis, es de senalar tarnbien la posibilidad de utilizar el enfoque de redes desde una perspectiva normativa, es decir, como un modelo para la acci6n 0 la intervenci6n publica (Kenis et al., 1991: 44-48, Zornoza, en este [ibro).

EI concepto de red puedeentenderse como un terrnino generico para sefialar una configuracion para la cooperaci6n entre actores interesados en un mismo tema. Rhodes (en Faure et al., 1995: 112) ha propuesto una tipologfa con base en un continuum en el cual se ubica de un lado los issue networks, como redes cercanas a la teorfa pluralista, de competici6n abierta, en donde las organizaciones participantes quedan aut6nomas y, del otro lado, las policy communities, las comunidades de polltica, que se caracterizan por establecer y mantener fuertes vfnculos entre elias hasta acercarse casi a la 16gica corporativista Iver tarnbien Roth, 2002 34-35). Enforma de conclusi6n, como 10 senala Zurbriggen (2004: 183), la perspectiva de redes ha contribuido a la elaboraci6n de un enfoque "que trasciende la distinci6n tradicional entre agente y estructura L.), (entre) las visiones socio-centrlcas y Estado-centricas", gracias a un "concepto flexible disefiado para capturar el complejo juego entre actor e instituci6n en el proceso de elaboraci6n de polfticas sectoriales".

EI enfoque Advocacy Coalition y el cambio de poHtica EI origen del enfoque Advocacy Coalition (AC), representante emble

matico de la perspectiva de analisis "mixta", remonta, segun su propio

40 41

cbibliotecaText Box

La"polilic/Uptiblic/UJ SIIS pri"riprJ!tS ,,,foqlltl rJ"rJliticos

autor Sabatier (1999: 117-120) a los alios 1981-1982 cuando, con la intencion de proponer una alternativa al enfoque secuencial entonces dominante, buscaba realizar una sintesls de los mejores dispositivos aportados por los enfoques top down y bottom up en el estudio de la irnplernentacion, e integrar de manera mas satisfactoria el papel de las informaciones tecnicas en los procesos de politica. EI autor se proponia construir un marco de analisis para explicar el cambio de polltica. Estas labores culminaron en 1993 con la publicacion, en colaboracion con jenkins-Smith, de un libro que incluvo unos estudios ernplricos basados en dicho modelo AC (ver Rubio y Rosero en este libro).

EI modelo se basa en cinco premisas. Primera, las teorias sobre proceso 0 cambio de politica deben ser capaces de tener mejor en cuenta la informacion relativa a los problemas. Segunda, es necesario ver los procesos de politica en una perspectiva temporal de larga duracion (unos diez afios 0 mas). Tercera, la unidad de analisis no puede limitarse ala estructura gubernamental, sino que se trata de develar la existencia de un "subsistema de politica". Este subsistema, como parte del sistema politico, esta compuesto por una variedad de actores, piiblicos y privados, que estan activamente implicados 0 interesados en un problema de polftica 0 en una controversia. Cuarta, al interior del subsistema, es preciso incluir tarnbien tanto actores como periodistas, investigadores y analistas de politicas por el papel importante que juegan estes en la difuslon de ideas, como a actores de todos los niveles gubernamentales activos en el proceso de forrnulacion e irnplernentacion (se integra alii la teorfa de las redes, ver supra). Finalmente, la ultima premisa consiste en considerar que las poltticas publicas incorporan teorlas implicitas sobre la manera de alcanzar sus objetivos. Estas teorfas pueden ser entendidas como sistemas de creencias, que incluyen valores prioritarios, percepciones de relaciones causales y de la importancia del problema, y apreciaciones en cuanto ala eficacia de los instrumentos de polltica utilizados, que son incorporados por los miembros de coaliciones de actores "militantes" 0 coaliciones de "causa" (las advocacy coalitions - AC). La posibilidad de introducir tanto elementos subjetivos, como las creencias y los valores, como elementos mas objetivos relativos al contexto y a los intereses de los actores en un unico esquema-gufa, ofrece asf la perspectiva de seguir a traves del tiempo la influencia sobre la polftica publica de varios elementos: actores, contexto, ideas, informacion, cambios tecnologicos,

,i''.

:l A"dri-NoilRDlh V,"bel

,t

AI interior de estos subsistemas de politica, los actores se estructuran en comunidades de polftlca" (por 10 general entre una y cuatro), cada una t basada en un sistema de creencias espedfico (similar a un paradigma), ) que compiten entre elias para influir sobre las decisiones publicas usando )de manera instrumental los recursos que les procure el entorno del sub

sistema. Ese entorno influye sobre el subsistema y sus actores, y actua ) como un proveedor de coerciones, limitaciones y recursos. EI entorno ) esta compuesto por factores estables, como las reglas constitucionales, )las condiciones socioculturales 0 naturales, y otros mas dinarnicos, como las condiciones socioeconornicas, la opinion publica, la mayoria ) parlamentaria 0 de gobierno. Un aspecto importante del modelo es la )distincion entre cambios fundamentales y cambios secundarios en la polftica. Los primeros son asimilados a un cambio de comunidad de ) polftica dominante en el subsistema. Se asemeja, haciendo una analogia ) con la epistemologia kuhniana, a un cambio de paradigma en la polftica.

Estos cambios fundamentales son relativamente poco frecuentes". En efecto, la mayorfa de los cambios ocurren, no en el nucleo mismo de la ) polftica (policy core), sino a un nivel periferico, en los aspectos "secun )darios" de la polltica" (reglamentaciones y cambios institucionalesquo )

) 21

Sabatier (1988) define Una comunidad de polltica como "el conjunto de actores, personas )provenientes de varias organizaciones tanto publlcas como privadas l...) que comparten una serie de valores y de creencias acerca de algun problema y que se coordinan en su actividad

,)yen el tiempo para alcanzar sus objetivos". Estas comunidades de politica estan en la base de las coaliciones de "militantes" (advocacy coalilions).

22 ,)AI aplicar este modelo a la poHtica ambiental colombiana (Roth, 2002: 167-209), hemos detectado la ocurrencia de dos cambios paradigrnaticos desde que el tema entr6 en la agenda ) publica: 1936 y 1993. En cuanto a la poHtica de derechos hurnanos, utilizando un modelo un tanto diferente, se consider6 que el cambio paradigrnatico que ocurri6 hacia 1990 y con ) la nueva Constituci6n de 1991, se qued6 practlcamente en el plano discursivo, pues no logro consolidarse posteriormente (Roth, 2006), AIrespelo, Surel (1998: 176) seiiala que a diferencia ) de 10 que ocurre con los paradigmas clentlflcos, un paradigma "societal" no es remplazado total mente por otro, sino que existen "retraducciones" de elementos, "rnecanlsmos de resis J tencia" y de "adaptacion" complejos y a veces contradictorios.

2J ;,;,)La lectura del trabajo de Cortes (2010), quien us6 el marco ACF para analizar los cam bios ocurridos en la politica publica para poblaci6n afrodescendiente en Colombia, me ha sugerido ;

"

Las polititMptiblitM.J illS pri"tipolts ",joq"'s o"oliticos

no cuestionen el nucleo 0 fundamento ni de la polftica (policy core), ni de las creencias (deep core) de la comunidad dominante acerca de la polftica en cuestion).

Posteriormente (Sabatier, 1999: 147-148; 2007), los autores han aportado correctivos a su modelo inicial atribuyendo mas importancia a los cambios en la opinion publica como factor dlnarnlco y tomando en consideraclon el grado de consenso necesario (variable segun los parses) para realizar un cambio profundo de polftica. En conclusion, para el enfoque AC los cambios de polftica ocurren debido ados causas, una de orden cognitiva y otra de orden mas objetiva. De una parte, porque suceden cambios en los valores fundamentales de los miembros de las coaliciones de actores y, por otra parte, como consecuencia de perturbaciones externas a la polftica (1999: 151). Para el autor, siendo estas ultimas generalmente el elemento desencadenador para un proceso de cambio de polftica.

Desdeentonces, el problema de la explicaclon del cambio de polftica ha tomado una gran importancia en la investlgaclon en polftica publica. Allado del marco AC propuesto por Sabatier,otros dos marcos de analisis dorninan el debate en este campo particular: el enfoque de fa teorla del "equilibrio puntuado" propuesto por Baumgartner y Jones (1993)24, yel enfoque de las "multiples corrientes" de Kingdon (1984)25.

el personal, en el presupuesto y su direccionamiento, yen norm as de nivel inferior (decretos, reglamentaci6n, procedimientos, etc.) que terminan profundizando de modo incremental la brecha entre lasnormasgeneralessuperiores que siguen vigentes y la implementaci6n concreta, entre 10que se dice y 10 que se hace. Esteproceso genera una ampliaci6n incremental de la brecha hasta que esta aparezca como "insoportable" y que se logre un cambio en la polftica yen las norm as generales que la sustentan discursivamente. La brecha tarnblen puede mantenerse por alios en la medida que aparezca como una especie de "fatalidad", de "sltuaclon casi natural" 0 de "impotencia". La formulaci6n de las pollticas, 0 susprincipios, quedan as! relegados a un deber ser cuyo concreci6n queda siempre postergado.

,. The Punctuated-Equilibrium TheorylPET), considera que una polftica pasapor fasede estabilidad e inestabilidad.La polltica cambia cuando actorespolflicos logran redefinir la "imagen" de esta polltica e imponer as! a las instituclones una nueva definici6n de la polftica (ver tarnblen True, Jones, Baumgartner en Sabatier, 2007). The Multiple Streams Approach, se centra en el proceso de puesta en agenda, en donde se

" abre una "ventana de oportunidad" cuando convergen slmultanearnente tres corrientes independientes (problemas, soluciones de polflica y contexte politico) provocando as! el cambio de polftica (ver tambien Zahariadis en Sabatler, 2007 y Roth, 2002). Ver tarnblen el nurnero especial del Journal of Comparative Policy Analysis (2009).

44

A"dn-NoilRDth D,,,bli

EI marco de analiais por eI referendal (enfoque de la escuela francesa}"

Otra perspectiva, cercana a la anterior, es la propuesta desarrollada por el frances Pierre Muller (ver Jolly en este libro). AI entender las pollticas publicas como configuraciones de actores, Muller (2006: 67 y 55.) hace entasis en tres puntos: 1) el problema de la racionaJidad de los actores, 2) el papel de la admlnlstracion publica y 3) las redesde actores. Sobre el primer punto, Muller sei'iala la incertidumbre y fa complejidad de los procesos de decision, con base en autores clasicos como Simon, Lindblom 0 Cohen, March y Olson. En el segundo punto, Muller se fundamenta sobre 10 que llama, para el caso frances, el medio decisional central. Este medio decisional esta configurado por cuatro drculos de decision. EI primer drculo espor el cual transitan todas lasdecisiones (por ejemplo: primer ministro, ministro de hacienda, presidente). Un segundo cfrculo esta compuesto por las administraciones sectoriales (ministerios) que intervienen en un campo espedfico. Un tercer drculo esta con formado por los "socios externos at Estado", como los gremios, las grandes empresasprivadas, las asociaciones, ONG, entre otros (Cf, Muller, 2006: 74). Por ultimo, el cuarto cfrculo integra los organos polfticos como el Congreso, la rama judicial (Corte constitucional, Corte suprema en Colombia). Es en el "marco de negociaciones interministeriales" que los diferentes puntos de vista se expresan y pesan sobre la decision, la cual aparece como un proceso de elaboracion, por "poda sucesiva", de un "consenso mfnimo entre los protagonistas" (Muller, 2006: 75-76). Finalmente, el tercer punto, se centra en mostrar como las redesde actores se constituyen en "redes de polfticas publicas". Allf, se trata de "identificar los actores susceptibles de actuar en la interfaz entre lasdiferentes redes", en la medida que seranellos quienes "ejerceran la funcion estrateglca de integracion de lasdiferentes dimensiones de la decision" (policy brokers, mediadores, empresarios pollticos). Estas redesde polfticas publicas, que se expresan en foros 0 comunidades de polfticas publicas, son el lugar de la "produccion de la slgnlflcacion de las polfticas publicas" (Muller, 2006: 76). Con esto, Muller busca integrar el caracter irreducible de la dimension global que obra en la forrnacion de las polfticas publicas. Para 10 cual es necesario integrar el papel de las ideas. SegunMuller, las

,. Estasecci6n corresponde a una versi6n ligeramente modificada que public6 el autor en Roth 12008a).

45

cbibliotecaText Box

Lsr jMliticaJ ptiblicaJ.J sespri"cipalts tfIjoqlttS a"aliticos

politicas publicas no son solamente un proceso de decision, sino el"lugar donde una sociedad dada construye su relaci6n con el mundo" (Muller, 2006: 95). Una politica publica es entonces tarnbien la construcci6n de una "imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir" (Muller, 2006: 95). Es el referendal de la politica publica. Un referencial articula cuatro niveles de percepci6n del mundo -valores, normas, algoritmos e imagenes- que se descompone en tres elementos: el referencial global, el referencial sectorial y operadores de transacci6n lIamados la relaci6n global-sectorial (RGS) (Muller, 2006: 100). EI referencial global, es "una representaci6n general alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales" (Muller, 2006: 100). EI referendal sectorial, "es una representaci6n del sector, de la disciplina ode la profesi6n" y los operadores de transacd6n "corresponden a los algoritmos". Y para Muller, estos referenciales constituidos por "ideas, creencias y visiones del mundo tienen un estatuto equivalente al de los recursos monetarios u organizacionales" (Muller, 2006: 106). Son ideas en acci6n (Muller, 2006: 107). En la acci6n polftica surgen "mediadores", como agentes de cambio que buscan afirmar su hegemonia y liderazgo en un sector, que establecen el puente, realizan los ajustes entre el referencial global y el sectorial. Este proceso de ajustes y desajustes entre referenciales constituye entonces una dinarnica continua de cambio en las pollticas publicas".

LOS ENFOQUES INTERPRETATDnSTAS Con los marcos de analisis Advocacy Coalitions (Sabatier, 1993) Y

de los referenciales (Jobert, Muller, 1987, Muller, 1996) se ha introducido aspectos cognitivos para explicar las politicas publicas. Asi desde los afios 80, con el giro "neoliberal", estos autores y otros, insatisfechos con las explicaciones ofrecidas por las estrategias analfticas "racionales", buscaron entender el papel de las ideas en estos procesos". AI respecto,

tr Un ejemplo de aplicaci6n del marco de los referenciales al problema del estacionamiento vehicular urbano se encuentra en Meyer y Roth (1993).

2. Es de anotar que considerar que las ideas cuentan no es tan nuevo. EI liberalismo del siglo XIX estaba convencido de que las ideas cambiaban el mundo. Igualmente, Keynes crela en la primacia de las ideas sobre los intereses en los asuntos humanos: I am sure that the power of vested interests is vastly exaggerated compared with the gradual encroachment of ideas (Keynes en Parsons, 1995: 169).

A"dri-Notl Roth Dt"btl

las investigaciones realizadas por lobert y Muller (1987), Haas (1990), Sabatier y Jenkins-Smith (1993), Hall (1993), fueron claves para demostrar el impacto de las ideas en los cambios de politicas y para desarrollar y comprobar nuevos marcos de analisis. Sin embargo, para unos analistas, la loglca de los intereses objetivos de los actores individuales y colectivos, la perspectiva utilitarista, privilegiada en la mayarfa de los analisis tradicionales, incluso "reforzada" 0 sofisticada con la perspectiva neoinstitucionalista, el Advocacy Coalitions 0 el referencial, no era suficiente para explicar las polfticas publicas y sus cambios. Consideraron que estas perspectivas segufan apostandole de todas maneras al paradigma de una ciencia globalmente neopositivista, empiricista, es decir capaz de encontrar explicaciones cientfficas basadas en evidencias, aunque enriquecidas con elementos cognitivos.

A partir de alii, un tercer grupo (Roe, 1994; Yanow, 2000; Fisher, 2003), muy crftico de fa perspectiva "objetivista" y empiricista tradicional, se fundamenta en los postulados del construccionismo y/o de la teorfa crftica para poner su mayor enfasis en los factares cognitivos, discursivos, argumentativos, ret6ricos y narrativos en sus analisis, asumiendo asf una postura epistemof6gica posempiricista que minimiza la importancia de los tradicionales facto res objetivos e institucionales y es muy crftica con las pretensiones generalizadoras basadas en el empiricismo. Esta perspectiva significa tamblen, en terrninos epistemol6gicos, entrar en dialogo con tesis relativistas", 0 basada en el anarquismo metodol6gico (ver Roth, 2007e).

Esta tendencia del anal isis politico ha logrado, sin embargo, un cierto impacto en la medida en que ha puesto en evidencia el efecto de las estrategias discursivas y de las representaciones (creencias, sfmbolos, rnetaforas), sobre el comportamiento politico y en la toma de decision. De hecho, se esta redescubriendo, tal como ya Ie hemos sefialado, la importancia de la ret6rica, de la argumentaci6n, de la narrativa y del storytelling en la actividad polftica en general (Salmon, 2007), y par 10

29 EIepistemologo frances Latour (200S: lS) considera que el relativismo no es el enemigo de la ciencia sino su mejor aliado, ya que las ciencias son relativistas por completo. Negar el relativismo es caer en su contrario: el absolutismo. La ciencia, la moral, la polltica avanzan cuando se ponen en relaci6n con otros puntos de vista, 10que, sin embargo, no qu iere decir que todo vale por igual.

47

:'t'.

It !t

,,'

)

, () ) ') ) ) ) ) '.t ) ) }

.,) )

.,,)

.. ) ) J ) )

c.;.) .,.) \.,J

'*',

er'..

46

cbibliotecaText Box

LHpoHlicaJp"blicaJ.J 1111prillripallI I1lfoQlltI allaHtiroI

tanto tarnbien en las polltlcas publicas". Esta postura se acerca mas a la de Arist6teles y se aleja de fa de Platen. En la perspectiva de Aristoteles (2005), la ret6rica, entendida como teoria de la argumentaclon persuasiva y no como mero ornamento llngulstico (Perelman, 2002), ocupa un lugar central en fa acci6n y decisi6n humanas (Roth, 2007c). Para el, el racionalismo cientlflco es incapaz de dar raz6n de todo. Si es asl, en ausencia de evidencias cientfficas, solo quedan argumentos que buscan convencer 0 persuadir al auditorio sobre un curso de acci6n probable (ver tarnbien Cano en este libro), Yese es el espacio de la polftica y tambien de las polfticas publicas: las pruebas cientfficas sobre los merltos de las acciones publicas son, por su complejidad, por 10 general escasas, como 10 demostr6 Majone (1997)3\. Par 10 tanto, en el analisis, es imposible dejar a un lado los aspectos ret6ricos 0 argurnentativos" -de alii la importancia de la comunicacion- que se encuentran en los fundamentos de cada politica publica; es mas, estos aspectos serian primordiales. Esta corriente pretende asl volver a dar importancia a la tercera caracteristica de la propuesta inicial formulada por Lasswell: unas ciencias de la politica como una actividad claramente orientada por valores. Es sobre esta caracteristica, olvidada 0 minimizada por la arientaci6n predominantemente empiricista, positivista y tecnocratica de los analistas, que esta corriente legitima su "filiaci6n" en la disciplina, al mismo tiempo que critica esta orientaci6n positiva que la ha conllevado, segun esa perspectiva de anal isis, a un impase.

Un pionero de esta corriente c1aramente construccionista es sin lugar a dudas Emery Roe (1994). Para este autor, basandose, entre otros, en su

lO En este sentido vale la pena sef\alar con Hood (1998: 17&) el caracter ret6rico, argumentativo y c1aramenteno clentffico de la muy influyente obra de Osborne y Gaebler (1992). Basandose en unos pocos ejemplos exitosos bien seleccionados (conocida figura de la ret6rica) de reforma privatizadora a la gesti6n publica, 105 autores seproponfan "reinventar el gobierno". Estetexto sirvi6 como "evidencia" para legitimar la reforma neoliberal del Estado y de la gesti6n publica, en particular en America Latina.

3\ Es pertinente sef\alar que Majone (1997: 80), se distancia expllcitamente del anarquismo metodol6gico, considerando que es necesario encontrar para el an

La: polili(os p';bli(osJ SIiS prilfapokslllfoqlllS olfolitims

Segun Roe (1994: 155-156), un anal isis narrativo procede en cuatro etapas. Primero se trata de identificar las principales historias 0 relatos en relaci6n con la controversia de polltica, cada una con su particular inicio, desarrollo y final, es decir su gui6n. Luego, es necesario identificar relatos alternativos a los que dominan en la controversia, son los "contra-relatos". En la tercera etapa, se trata de comparar estas dos series de relatos con el fin de generar un "metarelato". Finalmente, el analista debe determinar en que medida este metarelato permite replantear el problema de la rnanera mas amena que Ie permiten hacer las tradicionales herramientas del anal isis de las polltlcas publicas provenientes de la microeconomfa, el derecho 0 la gesti6n publica. Debido al grado elevado de incertidumbre Y complejidad del problema en cuesti6n, estas herramientas no son capaces de aportar una soluci6n consensual. Metodol6gicamente, la generaci6n de los relatos se obtiene mediante la realizaci6n de entrevistas abiertas y el anal isis de los discursos de los actores activos en la controversia de la polltica publica. En este sentido, el analista ya no se considera como un investigador objetivo y distante, sino como un actor mas del debate publico.

Como se nota, esta corriente analltica pone de relieve la importancia de los discursos y las ideas como determinantes 0 condicionantes de la acci6n y la decisi6n publicas. Pero, ide d6nde provienen las ideas? En la medida en que las ideas y los valores "no flotan libremente" en el espacio (Risse en Palier, Surel, 2005), -son productos de una situaci6n humana particular- , nos parece que podrla ser tarnbien fructffero introducir la noci6n de habitus, desarrollada por Pierre Bourdieu, para servir de puente entre condicionamiento estructural (ideas, instituciones, evidencias ctenttflcas) y actitudes y dedsiones de los agentes (interes condicionado). Bourdieu (1997: 164) considera precisamente que su concepto de habitus tiene la funci6n de devolver a los agentes un poder a la vez generador y constructor, pero recordando que esta capacidad de construir la realidad social esta tarnbien socialmente construida por una practice adquirida en el curso de una experiencia social situada y fechada. Segun el autor, la noci6n de habitus permite descartar, de un lado, el positivismo rnecanico de la coacci6n de las causas externas y, del otro, el finalismo que considera que la acci6n del agente es el producto aut6nomo, libre, de un calculo racional (elecci6n racional). De modo que el habitus permitirfa comprender practices de percepci6n, de apreciaci6n y de acci6n de los agentes

,

,"fundamentadas en el reconocimiento de los estfmulos con

dicionales y convencionales a los cuales estan dispuestos a ~.

1')reaccionar, y de engendrar, sin posici6n explfcita de fines ni tampoco de calculo racional de los medios, estrategias adapta t das y siempre renovadas, pero en los lfrnites de las coerciones

",)estructurales de las cuales son el producto y que las definen (Bourdieu, 1997: 166). )

r) Es decir el individuo tendrfa una suerte de "autonomfa limitada", 0

,)mejor aun, "autolimitada".

r) Por eso, consideramos que la construcci6n de un enfoque analltico I)

que retomarfa el concepto de habitus, en su intento de articular los con

dicionamientos estructurales que pesan sobre los agentes y de tomar en ) consideraci6n su capacidad creativa, limitada por su experiencia social, .) asociada con el concepto de campo, como espacio de posicionamiento )de los agentes en la estructura social de la polltica considerada, podrla entonces abrir tarnbien nuevas pistas analfticas en un campo que Bour .) dieu solamente analiz6 de manera marginal (Bourdieu, Christin, 1990). )Podrfa tal vez ser para el analista uno de esos caminos, 0 "plan seguro",

.,,)intermedios entre determinismo y relativismo absolutos buscados par Majone (1997: 80) (supra, pie de pagina 26). )

,:J

mina la polfticsy no solo al reyes. Debido a la perdida de centralidad de los partidos politicos y del debilitamiento de la democracia representativa, 'i,J el escenario decisivo de la polftica parece haberse desplazado hacia dlas pollticas publicas, yen particular en la valoraci6n de sus resultados y efectos. Las pollticas publicas son la concreci6n de ideas y valores. "j,.Un sfntoma de este desplazamiento, de esta perdida de centralidad del sistema politico tradicional y nacional, se evidencia con la intervenci6n

.,;,jcreciente de las instancias judiciales, de los tribunales, en el ambito de

~j

51 50

cbibliotecaText Box

Lospoliti(aJptibli(os.J 1111prindpokstnfoql/tlonoliti

Laspolitirosp,;bliros.J SI/S pri"apolts trifiJql/ts o"olitiros

mas condicionada a intereses empresariales y burocraticos (pollticas de integraci6n Universidad-Empresa, desarrollo de la investigaci6n privada, pollticas publlcas de Ciencia y Tecnologta orientadas a sectores productivos y a problemas espedficos, dogma de la "pertinencia", de la utilidad inmediata, etc.). Una clara muestra de una instrumentalizaci6n creciente de la actividad de investigaci6n cientffica por intereses burocraticos, pollticos e econ6micos se observa, por ejemplo, con el desarrollo de la evaluaci6n de polltica. Esta practica profesional de investigaci6n social, estandarizada por la difusi6n internacional de modelos y metodologlas, promovida y financiada por organismos internacionales y oficinas gubernamentales, con su reclutamiento de cientificos sociales a cambio de remuneraciones y reconocimientos simb61icos, se muta de facto frecuentemente en una estrategia de legitimaci6n de las pollticas publicas de los gobiernos de turno (ver Roth, 2009) mediante el usa ret6rico de un lenguaje cientffico.

A contrario, el desarrollo de un anal isis de politica deliberativo 0 participativo deberia facilitar, desde una postura crftica y radical, escribir una nueva pagina al servicio de procesos emancipatorios tanto para la ciudadania como para la misma disciplina demasiado tiempo ligada a los intereses establecidos y a los poderes y saberes de Estado (Oryzek, 1993; Fischer, 1993). EI reto es, como ya Ie sefialabarnos en 2002 (Roth, 2002: 218), avanzar hacia la construcci6n de una sociedad posestatal, es decir de una organizaci6n de la sociedad que supere la visi6n de una instituci6n tutelar, top down, que nos domina para, supuestamente, nuestro bierr". Para ello, es preciso promover la experimentaci6n de modelos institucionales de democracia participativa y deliberativa, de democracia directa en donde las instituciones publicas, el "Estado", asumirian mas bien un rol de proveedor de medios y recursos, y de organizador de una deliberaci6n en condiciones de igualdad entre las partes involucradas en la formaci6n de las politicas, y no de un actor politico

,.. AI respeto, nos parece interesantes las reflexiones de Roiz sobre el curso particular del establecimiento del Estado occidental moderno a partir del siglo XIII, concebido como resultado de la constituci6n de una sociedad "vigilante", que se caracteriza por considerar la vida como una guerra incesante y que term ina identificando la polltica con la guerra. Siendo la alternativa propuesta la construcci6n de una nueva ciudadanfa basada en la recuperaci6n de la antigua tradici6n ret6rica mediterransa de Marco Fabio Quintiliano y Giambattista Vico (Roiz, 2008).

.,

Andrl-Not1 Roth Dtl/btl ';,'tt que busca imponer un punto de vista. Se trata entonces de generalizar

y profundizar las experiencias de acci6n publica ya existentes mediante t las cuales se favorece mecanismos participativos y deliberativos entre ) ciudadanos, entre expertos y ciudadanos, como los foros ciudadanos,

")los presupuestos participativos, etc. (ver Fischer, 1993, Torgerson, 1986) que permita democratizar el trabajo de las instituciones administrativas "') y gubernamentales.

Finalmente, cabe resaltar la poca contribuci6n latinoamericana al I')desarrollo de marcos y teorias para el anal isis de la acci6n publica, a ) pesar de la existencia de un gran ruimero de experiencias participativas )en la formaci6n de la acci6n publica estos u Itimos afios (Roth, 2008b). Consideramos en particular, que ya es tiempo que la academia latinoa ) mericana participe en el debate relativo allugar y a la tarea del anal isis )y evaluaci6n de las polfticas publicas en la sociedad, aportando desde )este contexto cultural, social y politico espedfico elementos que podrlan generar, de un lado, un fructffero dialogo entre tradiciones acadernicas ) diferentes y, de otro lado, y de manera mas fundamental, un fortaleci )miento de la cultura y de las practices dernocraticas deliberativas en la acci6n publica de la region, como contribuci6n a las importantes expe () riencias polfticas innovadoras que se viven en varios pafses latinoame ) ricanos. En este sentido tenemos la convicci6n y la esperanza de que el )anallsis de polfticas publicas debe retomar un camino que 10 comprometa radical mente como una herramienta para la formaci6n y participaci6n ' ~~ ....) ciudadanas y populares, la emancipaci6n, la transformaci6n y el progreso

,)sociales basada en valores y practices dernocraticos. Como Ie decla el )mismo Lasswell: una disciplina orientada por los valores democratlcos yel respeto a la dignidad humana.

,,)

~". '"

,,j -.j

"

,,'i'55

54

cbibliotecaText Box

Las politicosp';blicos'y IIiIpri"apakI ",f01Il" a"aliti(QI

Bibliografia

Aguilar Villanueva, L. F. (Cornp.), (1992). EI estudio de laspolfticas poolices. Mexico: Miguel Angel Porrua Editor.

Allison, G. (1971). The Essence of Decision. Explaining the Cuban Misile Crisis, Boston: Little Brown.

Aristoteles. (200S). Arte poetico - Arte ret6rico. Mexico: Editorial Porrua,

Bardach, E. (1977). The Implementation Game: What Happens After a Bill Becomes a Law?Cambridge: MIT Press.

Baumgartner F. & Jones B. (1993). Agendas and Instability in American Politics. Chicago: The Chicago University Press.

Berger, P. L. & Luckmann, T. (197S) [1966]. The Social Construction of Reality: A Treatise on the Sociology of Knowledge. Harmonsworth: Penguin Books.

Bj0 - Banco Interamericano de Desarrollo. (2006). Lapolftica de las polfticas pablices. Informe 2006, BID-Harvard University. Bogota: Editorial Planeta.

Bourdieu, P. (2001). Science de la science et retlexivit. Paris: Raisons d'agir Editions.

___. (1997). Meditations pascaliennes, Paris: Seuil.

Bourdieu, P. Y Christin, R. (1990). "La construction du rnarche, Le champ administratif et la production de la politique du logement", en Actes de la Recherche en Sciences Sociales, NQ 81/82.

Browne, A. YWildavsky, A. (1983). "La implementaci6n como exploraci6n", en Pressman, J.L. y Wildavsky, A. (1998). Implementaci6n. Mexico: FCE.

Buchanan, J. (1986). Liberty, Market and State. Brighton: Wheatsheaf.

___. (1991). Constitutional Economics. Oxford: Blackwell.

A"m-No;1Ruth D'Nhtl

Capano, G. (2009). "Understanding Policy change as an Epistemological and theoretical Problem", en Journal of Comparative Policy Analysis, Vol. 11, NQ 1, pp. 7-31.

Cobb, R.W. & Elder, CD. (1972). Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-building. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Commai lie, J. (2010). "lEs la justicia la nueva raz6n polftica universal?", conferencia, mimeo, Bogota, Universidad Nacional de Colombia, 7 de mayo.

Commaille J. y Kaluszynki (dir.). (2007). La fonction politique de la justice. Paris: La Decouverte.

Cortes, P. (2010). La construcci6n de polfticas publicas para la poblaci6n afrocolombiana entre 2002-2007, Tesis de grado, Maestrfa en Estudios Polfticos, IEPRI, Universidad Nacional de Colombia, Bogota.

De Leon, P. (1994). "The Policy Sciences Redux: New Roads to Postpositivism", en Policy Studies Journal, Vol. 22, N 1, pp. 176-184.

Delpeuch T. (2008). L'analyse des transferts internationaux de politiques publiques: un etat de l'ert. Paris: CERI, nQ27, decernbre.

Dezalay Y. & Garth, B. G. Ieds.). (2002). Global Prescription. The Production, Exportation, and Importation of a New Legal Orthodoxy. Ann Arbor: University of Michigan Press.

Douglas, M. (1986). How Institutions Think. Syracuse: University Press.

Dror, Y. (1970). "Prolegomena to Policy Sciences", en Policy Sciences, Vol. 1, pp. 13S-1S0.

___. (1992). "Proleg6menos para las ciencias de polrticas", en Aguilar Villanueva Luis F., compo (1992). EI estudio de las polfticas publices. Mexico: Miguel Angel Porrua Editor, pp. 119-147.

Dryzek, J. S. (1993). "Policy Analysis and Planning: From Science to Argument", en Fischer F. & John Forrester, (eds.), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham and London: Duke University Press.

56 57

cbibliotecaText Box

La! politicalp';blical.J 1111pri"cipOItI tttfoqlleI o"olitilOI

Dunn, W.N. (1981). Public Policy Analysis: An introduction. Englewood Cliffs, N.j.: Prentice-Hall.

Dye, T. (1976). Policyanalysis. Alabama: University of Alabama Press.

Edelman, M. (1964). The symbolics Uses of Politics. Urbana: University of Illinois Press.

___. (1991). (Trad.). La construcci6n del especuculo politico. Buenos Aires: Manantial.

Elmore, R. (1978). "Organizational models of social program implementation", en Public Policy, N 26, pp. 185-228.

Faure, A. et al. (Dir.).(1995). La construction dusensdanslespolitiquespubliques. Debetsautourde la notion de reFerentiel. Paris: L'Harmattan.

Fischer, F. (1993). "Citizen participation and the democratization of policy expertise: From theoretical inquiry to practical cases", en Policy Sciences 26: 165-187.

___, (Ed.). (2003). Reframing Public Policy. Oxford: Oxford University Press.

Fischer F. & Forester j. (Eds.). (1993). The Argumentative Turn in Policy Analysisand Planning. London: Duke University Press.

Forester, j. (1993). Critical Theory, Public Policy and Planning Practice. Albany: State University of New York Press.

Foucault, M. (2006). Seguridad, tetritorio, poblaci6n. Mexico: FCE.

___. (2007). Nacimiento de la biopolftica. Mex